SANEAMENTO BSICO

CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA - CNI

PRESIDENTE, em exerccio
CARLOS EDUARDO MOREIRA FERREIRA

1 VICE-PRESIDENTE
FRANCISCO RENAN ORONOZ PROENA

VICE-PRESIDENTES
ROBSON BRAGA DE ANDRADE
JOS DE FREITAS MASCARENHAS
JOS FERNANDO XAVIER FARACO
ABELRIO VASCONCELOS DA ROCHA
FRANCISCO DE ASSIS BENEVIDES GADELHA
FERNANDO CIRINO GURGEL
ALFREDO FERNANDES
JOS NASSER
FERNANDO ANTONIO VAZ
JOO OLIVEIRA DE ALBUQUERQUE
CARLOS SALUSTIANO DE SOUSA COLHO

1 SECRETRIO
LOURIVAL NOVAES DANTAS

2 SECRETRIO
JOS CARLOS LYRA DE ANDRADE

1 TESOUREIRO
ALEXANDRE HERCULANO COELHO DE SOUZA FURLAN

2 TESOUREIRO
PAULO AFONSO FERREIRA

DIRETORES
JORGE PARENTE FROTA JNIOR
JORGE MACHADO MENDES
IDALITO DE OLIVEIRA
SIVALDO DA SILVA BRITO
DAGOBERTO LIMA GODOY
OSVALDO MOREIRA DOUAT
LUIS EULALIO DE BUENO VIDIGAL FILHO
CARLOS ANTNIO DE BORGES GARCIA
FERNANDO DE SOUZA FLEXA RIBEIRO
ANTONIO FBIO RIBEIRO
JORGE ALOYSIO WEBER
OLAVO MACHADO JNIOR
JORGE WICKS CRTE REAL

CONSELHO FISCAL
EFETIVOS
JULIO AUGUSTO MIRANDA FILHO
JOS BRULIO BASSINI
ADALBERTO DE SOUZA COELHO

SUPLENTES
FERNANDO FERNANDES DE OLIVEIRA
JORGE ANTNIO PEREIRA LOPES DE ARAJO
SANEAMENTO BSICO: EXPERINCIA
INTERNACIONAL E AVALIAO DE
PROPOSTAS PARA O BRASIL

Braslia
2006
 2006. CNI Confederao Nacional da Indstria.
Qualquer parte desta obra poder ser reproduzida, desde que citada a fonte.
Este documento foi desenvolvido por iniciativa do Conselho de Temtico de Infra-estrutura da
Confederao Nacional da Indstria - CNI.
Elaborao: Frederico Araujo Turolla e Thelma Harumi Ohira

CNI

Conselho Temtico de Infra-estrutura

Unidade de Competitividade Industrial

T956s

Turolla, Frederico Araujo.

Saneamento bsico: experincia internacional e
avaliao de propostas para o Brasil / Frederico Araujo
Turrolla, Thelma Harumi Ohira Braslia: CNI, 2006.
63 p.: il.

ISBN 85-88566-62-1

1. Saneamento Bsico 2. Experincia Internacional

I. Ttulo

CDU 628

CNI Confederao Nacional da Indstria

Setor Bancrio Norte, Quadra 1 - Bloco C
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 Lista de ilustraes

Figura 1 O ciclo do saneamento: gua e esgoto......................................................... 18

Figura 2 Saneamento bsico, drenagem e lixo urbano.............................................. 19
Figura 3 O ciclo de vida dos servios pblicos........................................................... 24
Figura 4 Situao de cobertura.................................................................................. 37
Figura 5 Contribuio para a distribuio de gua entre os
prestadores do SNIS 2004.............................................................................................. 39

Tabela 1 Vantagens e desvantagens da agregao..................................................... 26

Tabela 2 Modelos ingls e francs............................................................................. 30
Tabela 3 Saneamento em Pases Selecionados do Cone Sul..................................... 32
Tabela 4 Operadores de saneamento declarados no SNIS 2004................................ 38
Tabela 5 Trabalhos sobre eficincia do setor de saneamento no Brasil..................... 41

Quadro 1 Desafios e Respostas................................................................................... 49

Quadro 2 Desafios e Respostas................................................................................... 58
 Sumrio

Apresentao
Sumrio Executivo......................................................................................................... 11
A Importncia do Saneamento e o PL n 5.296/2005.................................................... 15
1 O Escopo do Saneamento........................................................................................... 17
O Ciclo do Saneamento............................................................................................. 17
Servios relacionados: drenagem e resduos slidos..................................... 19
A gesto dos servios de saneamento........................................................... 20
Caractersticas do setor de saneamento.................................................................... 21
O livre acesso e a competio de grandes usurios...................................... 24
Agregando para reduzir custos..................................................................... 26
2 Modelos de regulao do saneamento no mundo...................................................... 30
A experincia mundial.............................................................................................. 30
A experincia latino-americana................................................................................ 32
O caso argentino........................................................................................... 33
O caso chileno.............................................................................................. 33
O caso mexicano........................................................................................... 34
O que podemos aprender com a experincia internacional..................................... 35
3 A Indstria de Saneamento no Brasil......................................................................... 36
O quadro atual do setor............................................................................................. 37
Eficincia dos sistemas em operao......................................................................... 41
O atual sistema de Regulao do Saneamento.......................................................... 42
4 Desafios e Respostas.................................................................................................... 43
Os Desafios ............................................................................................................... 44
Desafio I Definir um marco legal.............................................................. 44
Desafio II Conviver com a diversidade de modelos.................................. 45
Desafio III Fomentar agregaes viveis................................................... 46
Desafio IV Aproveitar as vantagens de ter empresas competitivas........... 47
Desafio V Induzir eficincia de forma generalizada no setor ................ 48
Desafio VI Garantir financiamento adequado para a universalizao...... 49
 Sumrio

As Respostas aos Desafios ......................................................................................... 49

Respostas alm do PL................................................................................................ 56
Anexo A - Anlise do PL 5.296/2005 e Sugestes para seu Aperfeioamento.............. 58
Comentrios sobre a estrutura do projeto................................................................. 58
Anexo B - Anlise do Relatrio da Comisso Parlamentar Mista Especial de
Saneamento do Congresso Nacional.............................................................................. 60
8
 APRESENTAO

Este documento um convite da CNI aos empresrios, aos parlamentares, aos

membros do Executivo e sociedade a se dedicarem ao aperfeioamento institucional
do setor de saneamento bsico.
O saneamento no Brasil vive momento crtico. A lenta expanso das redes e a
baixa qualidade dos servios tm trazido severas implicaes para a sade da populao
e para o meio ambiente.
Essa situao tem atingido duramente a qualidade de vida das cidades brasileiras e
seus habitantes, notadamente os de menor renda. A causa principal do dficit encontra-
se no reduzido nvel de investimentos e nas indefinies em que a atividade est inserida.
Investimentos de longo prazo requerem estabilidade de regras e confiana nas
instituies reguladoras. Dispositivos que geram dvidas regulatrias e conferem in-
certezas sobre os sistemas de deciso tm contrapartidas: a retrao do investidor.
H muitos anos se busca no Pas uma legislao clara e moderna, capaz de criar um
ambiente propcio e seguro para a retomada dos investimentos no setor.
Atualmente, a participao privada no saneamento bsico baixa, mas essa situa-
o pode mudar se o marco regulatrio e o ambiente institucional conquistarem a con-
fiana do investidor, e surgirem novas parcerias entre o capital pblico e privado.
Em maio deste ano, o Congresso Nacional deu um passo frente ao criar a Comis-
so Mista Especial Cmara-Senado para consolidar os vrios projetos de lei sobre a
matria em tramitao nas duas Casas. A Comisso produziu um substitutivo, de me-
lhor qualidade, que j recebeu aprovao inicial. necessrio concluir o processo.
A elaborao deste documento foi uma iniciativa do COINFRA, dando continui-
dade aos trabalhos do Mapa Estratgico da Indstria na rea de infra-estrutura.
A CNI espera estar trazendo uma contribuio importante ao debate da matria,
visando superar os obstculos que at hoje tm impedido o desenvolvimento contnuo
desse setor, de extraordinria importncia para a sociedade brasileira.

Carlos Eduardo Moreira Ferreira Jos de Freitas Mascarenhas

Presidente da CNI Presidente do Conselho de Infra-estrutura

9
10
 SUMRIO EXECUTIVO

A insuficincia da infra-estrutura de saneamento bsico acarreta graves proble-

mas econmicos, sociais e ambientais sociedade brasileira. A expanso das redes de
saneamento urgente e constitui um dos principais desafios do pas.
A indstria do saneamento caracterizada por custos fixos elevados em capital
altamente especfico. Em razo dessas caractersticas, o saneamento organizou-se na
maior parte do mundo sob configurao pblica e local. As principais tendncias mun-
diais caminham para a maior participao da iniciativa privada e a agregao dos ser-
vios locais, visando sua maior eficincia.
Os pioneiros da participao privada em larga escala so a Frana e a Inglaterra. O
transplante da experincia desses pases deve ter como referncia suas caractersticas
intrnsecas, como a operao por bacia e a regulao nacional, no sistema ingls, e a
fragmentao excessiva do modelo francs.
Por sua vez, a experincia sul-americana evidencia a necessidade do estabeleci-
mento de regras claras e de uma reestruturao do setor a longo prazo. Particularmen-
te, o caso de Buenos Aires mostra os problemas da delegao ao setor privado sem a
criao de um marco legal adequado. O Brasil dever aproveitar as lies da experin-
cia internacional, mas ter maiores vantagens em partir para um modelo, ou conjunto
de modelos, adequados s especificidades do pas.
Os desafios do setor consistem, principalmente, na definio de um marco legal,
na convivncia com a diversidade de modelos sem impor um modelo nico a um pas
to diverso e em fomentar agregao de servios de saneamento a fim de propiciar
economias que possam ser transmitidas aos usurios. O pas dever contar com empre-
sas competitivas na rea de saneamento, induzi-las eficincia de forma generalizada
e garantir o financiamento adequado para a universalizao dos servios.
Na definio do marco legal, desejvel um texto conciso e objetivo. Nesse senti-
do, merece ateno o Projeto de Lei do Senado n 155/2005. Na avaliao do Projeto de
Lei n 5.296/2005, prope-se retirar de seu texto os servios de drenagem e de resduos
slidos, que tm caractersticas econmicas distintas e deveriam ser objeto de proposi-
es separadas.
Ao tratar o tema da diversidade regional, o PL n 5.296/2005 prope submeter o siste-
ma necessidade de adeso a um arcabouo definido de forma centralizada pelo Ministrio
das Cidades, o Sistema Nacional do Saneamento SISNASA. importante que haja coor-
denao federal, mas que essa coordenao se d por meio de um corpo tcnico mais est-
vel. Cumpre desenhar mecanismos que tornem esse quadro menos sujeito s variaes da
conjuntura poltica, o que particularmente importante em um setor cujo horizonte de
planejamento ultrapassa os limites dos mandatos do Poder Executivo.

11
 A possvel intermunicipalidade criada pela Lei de Consrcios parece, primeira vista,
avanar no sentido da flexibilidade, mas poder ter efeito contrrio ao desejado. Ela poder
estabelecer um sistema desorganizado, cujas agregaes no sero definidas por aspectos
econmicos, mas sim por dimenses polticas, em muitos casos conjunturais. Os consrci-
os, por exemplo, no atendem s necessidades do sistema de saneamento. Porm, h pouco
a fazer no mbito do Projeto de Lei para fomentar agregaes viveis e eficientes.
Para se alcanar tal tipo de fomento, uma das frentes importantes evitar a multi-
plicao da funo regulatria por todo o pas, levando em considerao que um gran-
de nmero de titulares no ter capacidade suficiente para o desempenho dessas fun-
es. Prope-se no vedar aos titulares a delegao da funo de regulao a ente dife-
rente do titular.
Ainda quanto a agregaes viveis e eficientes, deve-se procurar sedimentar que,
pelo menos, os servios metropolitanos sejam operados de forma integrada. Isso evita-
ria uma multiplicao ainda maior de sistemas cujo custo fixo elevado e que poderia
ser diludo por uma base maior de usurios. O fato de o sistema atual no ter consegui-
do, nas agregaes existentes, gerar economias significativas, indica apenas que a
regulao inexistente ou inadequada, e recomenda que se mantenha aberta a possibi-
lidade de obteno dessas economias.
Diante do desafio de ter empresas competitivas, o foco se concentra fora do Proje-
to de Lei, inclusive nas legislaes subnacionais que vedam que as empresas de sanea-
mento operem fora dos seus mercados de origem, entre outras limitaes.
A induo da eficincia constitui uma das principais chaves do sucesso das polti-
cas pblicas para o setor de saneamento. A participao privada pode contribuir para o
aumento da eficincia mas no deve ser vista como a nica ao necessria. A boa
regulao, tanto sobre operadores pblicos quanto privados, tambm tem um forte
papel na induo da eficincia.
A disponibilidade de informaes para a regulao importante, e para isso pro-
pe-se aperfeioar o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento - SNIS. A com-
petio s pode ser introduzida pelo direito franquia caso que remete a outros
textos legais e a limitada competio direta introduzida no Reino Unido para grandes
usurios atravs de nomeaes de recortes.
O problema do financiamento no somente a disponibilidade de recursos, mas
tambm a falta de capacidade para captar ou gerir esses recursos. Todos os operadores
deveriam ser obrigados a uma contabilizao mais transparente de seus fluxos de re-
cursos. No caso dos estaduais, importante avanar no sentido de tornar mais transpa-
rente a estrutura de subsdios cruzados, evitando transferncias indesejveis. O movi-
mento de explicitao desses subsdios no dever provocar a desarticulao dos siste-
mas em operao. A introduo de um prazo para torn-los explcitos adequada, mas
o prazo de cinco anos parece curto. Deve-se trabalhar com um horizonte um pouco
mais longo, para o qual sugere-se o prazo de dez anos. No caso dos operadores munici-

12
pais, sugere-se que o projeto de lei passe a vedar a vinculao dos servios administra-
o direta, com prazo igualmente de dez anos.
A proibio do corte de fornecimento por inadimplncia, cuja principal motivao
a de proteger a populao mais pobre, pode atuar contra ela. Acontece que justamen-
te as populaes mais pobres dispem de menos infra-estrutura instalada, e uma im-
possibilidade de corte de fornecimento criaria maiores incentivos para o no-paga-
mento dos servios, afastando investimentos.
De maneira geral, avalia-se que o PL n 5.296/2005 no atende aos principais desa-
fios do setor de saneamento.
Apesar da importncia da definio do marco legal, seja por meio do PL em ques-
to ou de um outro texto alternativo, no se deve exagerar quanto a sua importncia.
H aes prementes que esto fora do escopo de um Projeto de Lei, as quais poderiam
contribuir para novos avanos. Entre essas aes, destacam-se a necessidade de atuao
sobre as legislaes subnacionais, a proposio de aes de poltica industrial voltadas
para o fortalecimento de empresas brasileiras competitivas no setor e a promoo de
maior estabilidade das polticas pblicas nacionais.
Em 24 de maio de 2006, o Ato Conjunto n 2/2006 dos Presidentes do Senado Fede-
ral e da Cmara dos Deputados criou a Comisso Parlamentar Mista Especial destinada a
sistematizar os projetos sobre saneamento em tramitao nas duas casas do Congresso
Nacional. Em 11 de julho de 2006, o relatrio da Comisso foi aprovado por unanimida-
de. Nos anexos I e II desse documento apresentamos breve anlise do Projeto de Lei do
Poder Executivo e do substitutivo aprovado na Comisso Parlamentar Mista Especial.

13
14
 A Importncia do Saneamento e o
PL n 5.296/2005

A insuficincia da infra-estrutura de saneamento bsico acarreta graves problemas

econmicos, sociais e ambientais sociedade brasileira.
O acesso gua tratada no domiclio fundamental para a sade humana. O Brasil
no dispe de redes de gua suficientes para atender a toda a sua populao. Em 2003, a
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE estimou que 8% dos do-
miclios permanentes no se encontravam conectados a uma rede pblica de abastecimen-
to de gua, o que equivale a cerca de 3,4 milhes de domiclios.
O acesso a redes de esgoto pode ser tomado como um dos mais importantes indicado-
res do estado de desenvolvimento de uma sociedade. No Brasil, apenas 55% dos domiclios
permanentes se encontravam, em 2003, conectados a redes pblicas de coleta de esgoto,
sendo que outros 22% usavam fossas spticas. Cerca de 17% dos domiclios usavam fossas
rudimentares e outros 6% usavam sistemas ainda mais precrios.
Como conseqncia da baixa cobertura das redes de gua e de esgoto, a populao
brasileira acometida por graves problemas de sade publica, notadamente por doenas
de veiculao hdrica, que geram mortalidade infantil e perda de vidas humanas em geral.
Alm dessas perdas, muitos indivduos reduzem sua capacidade de trabalho e o sistema
pblico de sade arca com custos elevados, decorrentes de internaes e tratamentos rela-
cionados a essas doenas.
O tratamento do esgoto sanitrio est relacionado poluio hdrica e perda de
recursos naturais escassos. Nesse quesito, no h qualquer exagero em classificar a situa-
o brasileira como dramtica, j que o pas devolve em condies adequadas apenas um
em cada oito metros cbicos que retira do meio natural para utilizao nas redes de gua.
H graves conseqncias sobre o meio ambiente associadas ao despejo direto da gua uti-
lizada, sem tratamento adequado, sobre o solo, atingindo lenis freticos, assim como em
rios, lagos e no oceano.
A insuficincia da infra-estrutura de saneamento uma das razes da pobreza. A
falta de redes afeta os mais pobres, reduzindo o valor de sua propriedade, assim como afeta
seu capital humano na medida em que impe doenas que reduzem sua capacidade de
trabalhar, alm de aumentar a mortalidade. Em outras palavras, os efeitos da falta de sane-
amento se fazem sentir de forma marcante entre os mais pobres, contribuindo para au-
mentar a distncia que os separa das camadas mais favorecidas.
A falta de saneamento traz ainda outras implicaes econmicas relevantes. Em par-
ticular, as regies desprovidas de saneamento sofrem uma inibio em relao ao desen-
volvimento de vocaes econmicas. Entre os vrios exemplos, vale notar o caso do setor
de turismo, cuja disseminao poderia trazer benefcios significativos a regies carentes,

15
mas que esbarra na falta de infra-estrutura de saneamento. Da mesma forma, o pas des-
perdia oportunidades de negcios e de investimento, no prprio setor de saneamento e
em outros setores para os quais a presena de infra-estrutura bsica indispensvel. Por
todos esses motivos, a expanso das redes de saneamento urgente e constitui um dos
principais desafios do Brasil.
A partir da segunda metade do sculo passado, a urbanizao gerou fortes presses
sobre a infra-estrutura de saneamento. Uma resposta mais estruturada a essas presses s
apareceu no fim dos anos 1960, por meio do Sistema Financeiro do Saneamento e do Planasa
(Plano Nacional de Saneamento). Esse plano incentivou os municpios a concederem os
servios s recm-criadas companhias estaduais de saneamento bsico. Estas, por sua vez,
tinham acesso aos emprstimos do Banco Nacional da Habitao (BNH) e a fundos consti-
tudos a partir dos oramentos estaduais.
O Planasa deu ao setor a sua configurao atual, mas no resistiu crise dos anos
1980. Naquele momento, a conjuntura adversa do mercado financeiro aumentou o custo
da rolagem dos financiamentos tomados pelas companhias, em uma fase em que estas
apresentavam baixa eficincia operacional. Apesar disso, o Plano constituiu resposta rela-
tivamente bem-sucedida s presses causadas pela urbanizao da sociedade brasileira na
segunda metade do sculo passado, ainda que suas falhas tenham impedido avanos maio-
res em direo universalizao dos servios.
Paralelamente ao sistema Planasa, baseado em companhias estaduais, um grande n-
mero de municpios manteve a operao local, sendo que vrios deles atingiram nveis de
cobertura similares ou superiores aos dos municpios que concederam seus servios ope-
radora estadual.
Desde o esgotamento do sistema Planasa, porm, o setor lida com indefinies. Uma
fonte importante dessas indefinies foi criada pela Constituio Federal de 1988, que
introduziu um elemento de incerteza ao definir, no art. 30, que os municpios seriam
responsveis pelos servios de interesse local, levantando dvidas sobre a titularidade dos
servios de saneamento. Assim, desde o fim do Planasa no h legislao especfica que
defina com clareza o marco regulatrio do setor. Em meio a essas indefinies, alguns
programas federais implementados desde a dcada de 1990 foram capazes de ampliar a
cobertura dos servios e induzir a uma modernizao limitada, sem, no entanto, promover
avanos estruturais em direo universalizao.
No momento, a sociedade discute as formas para se gerar um novo salto de proviso
de infra-estrutura de saneamento que aproxime o pas da universalizao, em termos de
cobertura de redes de gua e de esgoto, e que aumente o percentual de esgoto tratado. Essa
expanso poder ser incentivada por um marco legal especfico que estimule os investi-
mentos e induza a eficincia na gesto dos sistemas. O Projeto de Lei n 5.296/2005 pode
servir de base para a discusso desse marco legal.

16
 Apesar da relevncia da definio do marco legal, seja por meio do PL n 5.296/
2005 ou de um outro texto alternativo, no se deve exagerar quanto a sua importn-
cia. H aes prementes que esto fora do contedo de um Projeto de Lei, que pode-
riam contribuir para novos avanos. Este trabalho procurou apontar sugestes para o
aperfeioamento do marco legal e regulatrio proposto pelo PL 5.296/2005, assim
como apontar aes que extrapolam esse projeto, visando ao desenvolvimento do se-
tor de saneamento bsico no Brasil.

1 O Escopo do Saneamento

O setor de saneamento apresenta peculiaridades tcnicas e econmicas que justifi-

cam seu tratamento diferenciado em relao a outros setores da economia. As caracters-
ticas tcnicas so marcadas pela estreita relao com o meio ambiente a gua deve ser
captada, tratada e transportada atravs de redes, mas tambm deve ser retornada ao ciclo
natural em condies adequadas. Sob o ponto de vista econmico, essa uma indstria
bastante peculiar. Seu principal aspecto distintivo o carter de monoplio natural, que
aparece sempre que a operao envolve redes que possuem alto custo fixo e formas de
capital de uso especfico.

O Ciclo do Saneamento

O setor apresenta um ciclo de operaes que comea com a captao da gua bruta e que
deve terminar, necessariamente, com a devoluo dessa gua ao ciclo natural, aps tratamento
que assegura a minimizao do impacto ambiental. Esse ciclo apresentado na figura 1.

17
 Figura 1 O ciclo do saneamento: gua e esgoto

Armazenagem e Tratamento
coleta da gua bruta da gua

43,9 milhes
m / dia
Consumo

Tratamento
5,1 milhes do esgoto
m / dia

Tendo em vista que a maioria dos sistemas de saneamento em operao no completa

esse ciclo, essencial no perder de vista a abrangncia total do sistema na anlise do
setor. A figura 1 destaca que o Brasil entrega diariamente 43,9 milhes de metros cbicos
de gua e s trata 5,1 milhes de metros cbicos, segundo dados da Pesquisa Nacional de
Saneamento Bsico de 2000.
A diferena entre a gua retirada e a gua retornada em condies adequadas
corresponde, no intervalo de um ano, a mais de cinco vezes o volume de gua depositado
na Baa da Guanabara. Parte dessa gua servida despejada sem tratamento em rios, lagos,
no solo e no oceano. Essa uma situao dramtica em termos de seus impactos sobre o
meio ambiente, a sade pblica, a distribuio da renda e a incidncia de misria.

18
 Servios relacionados: drenagem e resduos slidos

O ciclo do saneamento bsico pode ser ampliado com a incluso de servios relacio-
nados, que interagem com os servios que compem o seu ciclo. So eles: a drenagem
urbana e a coleta de resduos slidos. A figura 2 procura evidenciar a relao entre os
sistemas de saneamento bsico, a drenagem urbana e o lixo.

Figura 2 Saneamento bsico, drenagem e lixo urbano

Saneamento Bsico

Consumo
Drenagem Tratamento Lixo
da gua

Armazenagem
Tratamento e coleta da
do esgoto gua bruta

19
 Uma das justaposies entre o sistema de saneamento bsico (gua e esgoto) e os siste-
mas de drenagem e de resduos slidos se d fora do escopo do setor de saneamento: no
contexto dos recursos hdricos, que recebem carga poluidora decorrente da destinao ina-
dequada desses sistemas. O sistema de recursos hdricos j conta com uma estrutura regulatria
definida pela Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
Outra forma de justaposio entre os servios ocorre dentro do sistema de esgotamento
sanitrio, que em vrios casos utiliza a prpria infra-estrutura de drenagem para o transporte e
destinao da gua servida. Ocorre tambm que as guas pluviais so direcionadas rede de
esgoto. No caso dos resduos slidos, a ocorrncia mais comum que parte do lixo acabe sendo
direcionada inadequadamente s redes de esgoto ou de drenagem. Entretanto, essas ocorrnci-
as no alteram a natureza do sistema de saneamento, que baseado em redes com custo fixo
elevado em capital especfico, e no justificam o tratamento conjunto dos sistemas, que tm
caractersticas diferentes e respondem de forma distinta s polticas pblicas.

A gesto dos servios de saneamento

A administrao das redes de gua e de esgoto difere significativamente da administrao

dos sistemas de resduos slidos e de drenagem das guas pluviais. O negcio de saneamento
envolve levantar recursos em larga escala para construir e operar redes cuja maturao longa,
com baixa possibilidade de sada do negcio, pois os ativos so especficos e tm baixo valor de
revenda. Assim, os processos envolvidos exigem qualificao especfica. A mobilizao dos
recursos necessrios a esses processos no simples, o que pode ajudar a explicar por que h
um nmero relativamente pequeno de operadores de saneamento capazes de se expandir em
termos geogrficos e assumir a operao de um grande nmero de sistemas.
Por sua vez, a operao de sistemas de resduos slidos e de drenagem envolve recursos
e habilidades sensivelmente diferentes daquelas que tornam bem-sucedido um operador de
saneamento. No caso do lixo, a rede no tem utilizao to especfica, demanda menos re-
cursos para sua constituio e tem menos barreiras sada. O servio de lixo tem, relativa-
mente ao saneamento, caractersticas mais prximas de um servio comercial convencional.
Os sistemas de drenagem tm relao um pouco mais prxima com os servios de
saneamento, embora suas caractersticas econmicas exijam formas administrativas espe-
cficas para o setor.
A regulao unificada dos servios de saneamento (redes de gua e esgoto), resduos
slidos e drenagem apresenta desvantagens sob o ponto de vista econmico. Em primeiro
lugar, qualquer tipo de induo que leve operao desses servios por um nico operador
no tem sentido econmico. Um segundo aspecto diz respeito regulao: importante
construir uma regulao que leve em conta o tipo de competncia organizacional espec-
fico da atividade.

20
 Portanto, no faz sentido agregar, em um mesmo aparato regulatrio, servios to di-
ferentes, que no mximo constituiriam departamentos separados da agncia reguladora. Como
se mostrou, o argumento da necessidade de integrao dessas polticas no d subsdio a um
marco regulatrio unificado, pois essa integrao deveria ser tratada no mbito dos recursos
hdricos e no dentro do sistema de saneamento. A tentativa de realizar uma integrao
forada, com a lei federal, pode produzir resultados contrrios ao que se espera.
No caso da drenagem, quando os sistemas so concebidos por meio de rede coletora
separadora (com dutos distintos para drenagem e guas pluviais), o que predomina no Brasil, cabe
concretizar a separao onde for o caso. Quando os sistemas so concebidos pelo sistema unitrio,
deve-se pensar em mecanismos de compensao econmico-financeira pelo uso das redes.
A incluso dos servios de resduos slidos e da drenagem no escopo dos servios, como
prope o Projeto de Lei n 5.296/2005, carece de fundamentos econmicos e operacionais.
Sugere-se, ento, avanar nos marcos legais especficos de resduos slidos e de drenagem
urbana, separadamente em relao ao sistema de saneamento, concentrando o foco do Pro-
jeto de Lei no sistema de saneamento bsico.

Caractersticas do setor de saneamento

O setor de saneamento possui caractersticas que o tornam menos atrativo ao investi-

mento privado que outros servios pblicos de infra-estrutura. Disso decorrem a necessida-
de de que sejam estabelecidos contratos longos e estabilidade poltica e regulatria.
O box 1 explica essas caractersticas e suas conseqncias econmicas.

BOX 1 O desafio do monoplio natural

O setor de saneamento se caracteriza pela presena de custos fixos elevados, asso-
ciados a investimentos de utilizao prpria da atividade. Essa configurao conheci-
da como monoplio natural e tpica de indstrias de rede. Porm, mais acentuada no
saneamento que nas demais indstrias de rede.
Os custos fixos elevados produzem um dilema entre eficincia produtiva e efici-
ncia alocativa. Dada a estrutura de monoplio natural, a maior eficincia produtiva
pode ser conseguida por meio da operao de um produtor nico. Entretanto, as
distores alocativas resultantes do poder de monoplio precisam ser controladas por
algum mecanismo.
Eliminando-se pelo critrio de eficincia produtiva a possibilidade de competio
direta, a obteno de eficincia alocativa requer o emprego de competio pelo direito
franquia para servir um determinado mercado, a chamada Competio de Demsetz,

21
 ou ainda um mecanismo de regulao. Na prtica, possvel combinar as duas alterna-
tivas, com a realizao de leiles pela franquia e o estabelecimento de mecanismos de
regulao.
A especificidade do capital empregado no setor de saneamento inibidora do
investimento, na medida em que o valor de revenda dos ativos se reduz fortemente
aps o investimento ter sido feito. Isso ainda mais grave por se tratar de um setor com
volume de investimento requerido bastante superior mdia dos demais servios p-
blicos. No caso de propriedade privada dos ativos, o poder de barganha entre o propri-
etrio privado e o governo pode mudar radicalmente aps o investimento ser feito.

H controvrsia quanto ao dinamismo tecnolgico do setor, especialmente quando

comparado a outros setores de infra-estrutura, sobretudo s telecomunicaes. Essa idia
apresentada no box 2. Deve-se ressaltar que o menor dinamismo tecnolgico do setor de
saneamento, relativamente a outros servios pblicos de infra-estrutura, no significa au-
sncia de inovaes tecnolgicas.
H uma grande variedade de tecnologias disponveis para a operao de redes de gua
e esgoto, algumas com alto grau de sofisticao, sendo que uma boa escolha tecnolgica
permite baratear o custo da gua e do esgoto. Esta escolha tecnolgica est sujeita conside-
rao de fatores especficos de cada servio, como, por exemplo, o custo relativo do capital e
da mo-de-obra em dado local, as decises tcnicas j tomadas e as caractersticas fsicas.
Os prestadores de servio no mercado internacional apresentam grandes diferenas quanto
ao grau em que empregam as inovaes disponveis na sua operao. Muitas vezes, a falta de
incentivos adequados faz com que os operadores deixem de empregar tecnologias que reduzi-
riam o custo de prestao dos servios, mesmo quando seria eficiente faz-lo. Na ausncia de
sinais de mercado ou de competio, papel da boa regulao induzir os prestadores ao uso das
tecnologias que tornariam a operao mais eficiente, em benefcio dos usurios.

22
 BOX 2 Como a Competio em Saneamento Limitada pelo Baixo
Dinamismo Tecnolgico

O setor de saneamento caracterizado por baixo dinamismo tecnolgico, o que

perpetua a caracterstica de monoplio natural. De acordo com William Shepherd1, o
ciclo de vida se d em quatro estgios:

1. Incio o sistema inventado, sendo em geral protegido por

uma patente. Esse um perodo geralmente curto, mas deci-
sivo para a forma futura do sistema. No caso da eletricidade,
por exemplo, considera-se que este primeiro estgio durou uma
dcada e meia, entre 1870 e 1885. Para o telefone, a durao foi
de meia dcada, entre 1875 e 1880. J para a aviao, este per-
odo compreende os cinco anos iniciados em 1920.
2. Crescimento o sistema criado e cresce, normalmente to-
mando o lugar de um servio antigo, como no caso em que os
nibus substituram os bondes, ou do telefone que suplantou o
telgrafo. No caso do telefone, esse segundo estgio durou de
1880 at a metade do sculo XX. Nesse estgio, as economias de
escala so muito intensas.
3. Maturidade o sistema cresce e se torna completo em termos
tanto de tecnologia quanto de saturao de mercado. As econo-
mias de escala tornam-se cada vez menos significativas nesse
estgio, enquanto novas tecnologias costumam ameaar partes
lucrativas do mercado.
4. Reverso para condies favorveis competio o sistema
reverte para o processo competitivo convencional, deixando
de ser um servio pblico e perdendo suas caractersticas de
monoplio natural.

As fases do ciclo de vida dos servios pblicos podem ser visualizadas na figura 3.

1
Shepherd, William G. The Economics of Industrial Organization. 3rd Edition. Prentice-Hall, 1990.

23
 Figura 3 O ciclo de vida dos servios pblicos

1 Estgio 2 Estgio 3 Estgio 4 Estgio

Inveno
Crescimento Maturidade Competio
do Sistema

Saneamento

- patentes - substituio - tecnologia - reverso do

do sistema completa processo para
antigo competio

- perodo - aparecem - saturao - perda das

curto economias de de mercado caractersticas
escala de monoplio
natural

O setor de saneamento estacionou no estgio 3 e no vem experimentando inova-

es tecnolgicas que permitiriam, como vem ocorrendo no setor de telecomunica-
es, a reverso para condies competitivas. Por muito tempo, o saneamento ser um
monoplio natural, em especial nas redes de gua e de esgoto.

O livre acesso e a competio de grandes usurios

A competio em saneamento limitada pela prpria natureza tcnica e econmica do

setor. A nica experincia relevante de introduo de competio direta nos servios de
gua e/ou esgoto foi realizada no Reino Unido por meio das nomeaes de recortes. Elas
so concedidas pela agncia reguladora nacional, chamada Ofwat2. As nomeaes consistem
em autorizaes para que usurios passem a autoproduzir servios de saneamento dentro de
um lote delimitado, j operado ou no por uma companhia de saneamento.
Essas nomeaes foram introduzidas pela Ofwat como um meio de promover com-
petio na indstria da gua e de esgoto porque permitem que alguns clientes, particular-
mente os grandes, escolham quem fornecer seus servios. Elas definem que um fornece-
dor pode ser substitudo por outro de acordo com a especificidade de uma rea geogrfica,
em trs circunstncias:

2
A agncia reguladora britnica se chama Ofwat, abreviao de Office of Water Services. O nome original das nomeaes de recortes, em lngua
inglesa, inset appointments. Em seo posterior, sobre a experincia internacional, apresenta-se um pouco mais sobre a Ofwat e seu papel
regulador.

24
 para propriedades contendo um ou mais clientes com abastecimento superior a 100
megalitros em qualquer perodo de 12 meses. O mesmo critrio aplica-se com relao
aos servios de esgoto.
para uma rea que no servida por um agente existente, incluindo reas atualmente
atendidas por fornecedores no regulados ou privados.
uma nomeao pode tambm ser dada se a companhia de saneamento, ou o respons-
vel atual, consentir em mudanas no limite para permitir que parte de sua rea seja
transferida de um agente para outro agente potencial.

Desde a privatizao, as nomeaes vm sendo permitidas para reas ainda no servidas

e, a partir de 1992, para terrenos com suprimento anual de, no mnimo, 250 megalitros, limite
que foi reduzido a 100 megalitros no ano 2000. A autorizao deve ser dada a uma companhia
limitada que, se j for operadora na indstria, ser separada do seu negcio j regulado.
A presena de nomeaes, incluindo grandes consumidores em regime de autoproduo,
suscita o problema da oferta por atacado, impondo a necessidade do chamado carregamento
comum, ou seja, redes que distribuem gua de diferentes empresas fornecedoras. Neste caso,
a agncia reguladora tem poderes para definir um acordo entre o novo operador do terreno
e o incumbente da rea maior em que este se insere, caso ambos no alcancem um acordo de
forma independente.
A legislao pertinente ao carregamento comum vem sendo objeto de estudos para aper-
feioamento, com vistas criao de competio, mas as companhias incumbentes se opem
frontalmente idia, baseando-se em argumentos tcnicos e legais. No campo tcnico, a opo-
sio baseia-se no efeito da passagem de guas de diferentes qualidades pelo carregador co-
mum. No campo legal, as operadoras argumentam que seria difcil identificar, por exemplo,
quem seria responsvel por um surto de organismos nocivos em uma rede com muitos usuri-
os. A necessidade de se definir a titularidade, o regulador e as leis de competio nesse tipo de
mercado, torna-se evidente neste caso, pois definir a coordenao, a organizao e a anlise
dos candidatos potenciais aquisio de licenas para operar com nomeaes.
Foram concedidas, at o momento, apenas 11 licenas. Apesar do pequeno nmero, a
prtica das nomeaes vem mostrando a existncia de alguma presso competitiva na inds-
tria, como a migrao de consumidores, fazendo com que as companhias de saneamento
cobrem preos menores para alguns grandes usurios.
A Ofwat vem avanando em direo promoo de mais competio na indstria,
ainda que de forma limitada e gradual, considerando as caractersticas tcnicas do setor. No
fim de 2005, entrar em vigor o novo regime de oferta de gua, pelo qual as companhias de
saneamento podero solicitar novas licenas para suprimento a partir de 50 megalitros anu-
ais. O novo regime dever afetar apenas 2.200 consumidores e j prev as formas de
precificao do acesso infra-estrutura que ser compartilhada pelos novos licenciados.
No Brasil ainda difcil visualizar esse tipo de competio no setor de saneamento
bsico, principalmente pela deficincia na definio de um marco regulatrio e de

25
especificaes sobre a titularidade dos servios de cada esfera federativa governamental,
alm da especificidade dos locais que demandariam nomeaes, fiscalizao e cumprimento
de leis, regras e obrigaes. As vantagens de sua utilizao, entretanto, poderiam se dar no
mbito da competitividade de indstrias intensivas em gua, que teriam uma alternativa
adicional em relao contratao da gua ou do servio de rede de esgoto, ou em relao a
prtica comum de captao ou descarte direto pela prpria empresa que encontra limitaes
importantes. Enfim, embora distante da realidade nacional, trata-se de um ponto que no
deve ser esquecido em futuros debates sobre o setor de saneamento no Brasil. Assim, reco-
menda-se apenas a incluso, no Projeto de Lei, de diretriz relativa a essa possibilidade, con-
forme se prope mais adiante.

Agregando para reduzir custos

A agregao de servios de saneamento ocorre quando um operador amplia os limites

geogrficos de sua atuao, inclusive em regies no contguas, ou presta mais de um servio
do ciclo do saneamento. Trabalho recente publicado pelo Banco Mundial3 aponta as vanta-
gens e desvantagens da agregao de servios, que podem ser observadas na Tabela 1. De
maneira geral, pode-se verificar que as vantagens superam as desvantagens. Entretanto, h
que se considerar que, quando a agregao voluntria, ela est sujeita a maiores problemas
devido interferncia de fatores polticos externos ao setor.

Tabela 1 Vantagens e desvantagens da agregao

Motivos e benefcios associados Restries potenciais e desvantagens

Facilita acesso gua em locais de escassez.
Permite economias de escalas no desenho das
obras de cidades vizinhas.
Gera economias em funes administrativas e de
suporte.
Facilita o acesso ao financiamento privado e a
recursos internacionais.
Torna o sistema mais atrativo para a eventual
participao privada.
Pode resultar em uma perda de controle sobre o
recurso gua em alguns casos.
Amplia a distncia entre o prestador e os usurios
finais, dificultando o alcance de um foco dos servi-
os sobre as reais necessidades desses usurios.
Requer vontade poltica para que se realize a
agregao quando esta voluntria; portanto, pode
deixar de ocorrer mesmo quando vantajosa, ou
pode ocorrer quando desvantajosa e tem razes
polticas.

3
ERM; Stephen Meyers Assoc. and Hydroconseil; Kingdom, W. Models of aggregation for water and sanitation provision.. In: Water supply &
sanitation working notes - World Bank Group. Washington, U.S.A. n. 1, 83 p., 2005.

26
 Permite subsdios entre reas de padres de cus- Limita o potencial de competio por compara-
tos diferentes. o entre municpios prximos.

Devido o aumento da cooperao entre os mu- Introduz risco de resistncia da diviso do cus-
nicpios, esta cooperao pode se estender a ou- to para os segmentos que arcam com maior res-
tros servios pblicos. ponsabilidade.

Ajuda a promover uma abordagem integrada Apresenta custos de transao potencialmente

no manejo do recurso gua. elevados.

Facilita o acesso a tecnologia e a incorporao de

tcnicas avanadas.

Fonte: ERM (op. cit.), com adaptaes.

O mesmo estudo aponta trs dimenses de agregao em saneamento (escala, escopo e

processo):
1. Escala: a estrutura mais simples a que inclui um nico municpio. Podem ser
agregados dois ou mais municpios vizinhos, ou um conjunto de municpios em
uma nica regio ou sobre um territrio maior. Essa agregao pode se dar por
adeso, de maneira voluntria, ou por divises naturais ou arbitrrias, segundo as
bacias hidrogrficas ou divises administrativas do territrio, entre outras. A agre-
gao extrema seria a situao hipottica de uma nica empresa de saneamento
que opera todo o territrio nacional.
A figura a seguir resume essas possibilidades de agregao e situa o quadro brasileiro
entre elas. Pelo critrio da populao atendida, a maior parte da populao brasileira aten-
dida por produtores regionais, portanto o sistema tem um desenho potencialmente gerador
de economias de escala. Se o critrio for o nmero de municpios atendidos, h baixa agrega-
o, portanto o sistema no potencialmente gerador de economias de escala.

ESCALA
uma cidade todo o
duas algumas produtor
regional territrio
cidades cidades
nacional

BRASIL

Fonte: adaptado a partir de ERM (op. cit.).

27
 2. Escopo: estruturas agregadas podem fornecer um nico servio, como o forne-
cimento de gua, ou todos os servios, desde a captao de gua bruta at o trata-
mento e a devoluo do esgoto tratado ao ciclo natural. Para cada um desses
servios, podem realizar apenas determinadas funes (como a captao da gua
bruta) ou o operador pode se responsabilizar por todas as funes.
No Brasil, no existe um padro nico. H ampla variedade na oferta de servios. As
companhias estaduais operam, em alguns casos, o ciclo completo. Em outros casos, a compa-
nhia estadual opera as etapas at a distribuio de gua tratada; e h tambm um nmero
razovel de casos em que o papel da companhia estadual se restringe produo da gua bruta.

ESCOPO
(ex. oferta no
Redes de Da gua bruta
atacado) Alguns servios gua e de devoluo do
esgoto esgoto tratado

Fonte: adaptado a partir de ERM (op.cit.)

3. Processo: os municpios podem, voluntariamente, dar forma s estruturas agre-

gadas baseadas em interesses mtuos, ou, alternativamente, um nvel mais eleva-
do do governana, dirigido acima de tudo pelo interesse pblico, podendo impor
ou incentivar o processo de agregao. A agregao pode ser provisria (para uma
finalidade especfica de curto prazo) ou permanente. Esse tipo de agregao pode
envolver a obteno conjunta de financiamentos ou de investimentos em ampli-
ao da infra-estrutura.
O sistema Planasa agregou os processos de vrios municpios de forma voluntria, mas
com incentivos fortes para essa agregao. O incentivo concedido pelo sistema Planasa para
a agregao dos processos foi a disponibilidade de financiamento, mas tambm pode ter sido
determinado por motivos polticos.

PROCESSO
Voluntrio Compulsria
Voluntrio com incentivos

Fonte: adaptado a partir de ERM (op.cit.)

28
 A reforma realizada no setor de telecomunicaes nos anos 1990 constitui exem-
plo bem-sucedido de avano em direo universalizao de um servio pblico de
infra-estrutura. Nesse setor, o estabelecimento do marco regulatrio, por meio da Lei n
9.472 de 16/07/1997 (Lei Geral das Telecomunicaes), precedeu a privatizao dos ser-
vios. A reforma brasileira distingue-se, por exemplo, das experincias argentina e me-
xicana, que produziram resultados inferiores.
A experincia bem-sucedida do setor de telecomunicaes no pode ser transmitida ao
setor de saneamento. Entre as razes para isso, encontram-se as diferenas econmicas
marcantes entre os dois setores. Enquanto o setor de saneamento tem sido marcado por um
baixo dinamismo tecnolgico, o de telecomunicaes tem se beneficiado de um avano rpi-
do, que cria possibilidades de competio que foram aproveitadas pelo quadro regulatrio
criado no Brasil a partir dos anos 1990.
Outro aspecto fundamental que impede a transmisso das lies a diferena entre
os setores em virtude da disposio constitucional que os rege. O setor de telecomunica-
es regido por titularidade nacional, permitindo no somente seu planejamento inte-
grado mas tambm o estabelecimento do fundo de universalizao com subsdios cruza-
dos entre regies.
J no setor de energia eltrica os resultados no foram to promissores. Esse setor tem
caractersticas, em alguns segmentos, mais prximas ao problema do monoplio natural de
saneamento. Sob o ponto de vista tcnico, o setor tambm caracterizado por uma estrutura
de produo que atende a um grande nmero de municpios, gerando inclusive o problema
da infra-estrutura de transmisso.
No saneamento, em contraste, um nmero significativo de estruturas atende a mais de
um municpio, mas a abrangncia dos sistemas invariavelmente menor que no caso da
energia eltrica. Finalmente, as redes de distribuio se conectam a essa infra-estrutura.
Para Fritschak e Gimenes (2005)4 esse setor passou por uma privatizao incompleta, uma
vez que no foram transferidas as grandes geradoras do sistema Eletrobrs e as empresas
integradas estaduais (Copel e Cemig). A complexidade desse setor residiria no fato de que os
segmentos de distribuio e gerao so sensveis tanto ao modelo regulatrio quanto aos
sinais de mercado.
Assim, ao contrrio dos setores de telecomunicaes e de energia eltrica, em que
parte do desafio foi encontrar as divises adequadas em termos de escala, escopo e proces-
sos, sob a batuta de uma regulao nacional, no setor de saneamento o desafio inverso:
trata-se de integrar os servios, resolvendo a sua fragmentao, a fim de reduzir custos e
melhorar as condies de absoro de tecnologias e obteno de financiamentos.

4
Frischtak, Cludio R. e Gimenes, Andra. Infra-estrutura e Competitividade no Brasil. XVII Frum Nacional. INAE Instituto Nacional de
Altos Estudos, 2005.

29
2 Modelos de regulao
do saneamento no mundo
Esta seo discute os modelos gerais, com nfase nos modelos ingls e francs e alguns
elementos da experincia latino-americana recente.

A experincia mundial

Na grande maioria dos pases, o saneamento operado pelo setor pblico em mbito
local, mas h uma crescente participao do setor privado. O aumento da operao privada
vem seguindo, de maneira geral, os modelos desenvolvidos por dois pases que constituem
excees regra de gesto pblica e local: Inglaterra e Frana. Esses dois casos so apresen-
tados de forma resumida na tabela 2.

Tabela 2 Modelos ingls e francs

Modelo ingls Modelo francs

Incio Dcada de 1980 Dcada de 1920

Configurao administrativa Regulao nacional e operao

Local
regional (bacias)

Tipo de regulao Por agncia (price cap) Por processos

Instrumento da regulao Contrato e base legal

Propriedade dos ativos Privada Pblica

Responsabilidade de gesto Privada Pblica

Repartio das responsabilidades

e riscos governo-concessionrio Privado
Varia conforme o contrato

Mtodo de seleo do operador Compra de controle acionrio Participao em leilo de

(take over) franquia por rea (competio
pelo mercado)

30
 O modelo ingls corresponde privatizao integral regulada. Em 1973, os servios locais
de saneamento foram incorporados a autoridades de bacia. Essas autoridades foram transforma-
das em companhias que, em 1989, foram privatizadas com a reteno de uma golden share. Foi
criada uma agncia reguladora, a Ofwat, que conduz revises peridicas das tarifas e regula por
meio de um regime de limite de preos (price cap). Em particular, a reestruturao prvia que
ocorreu nesse modelo, com a agregao dos servios em autoridades de bacia hidrogrfica, no
parece vivel no Brasil.
No caso francs, as comunas1 se anteciparam lei e, desde a primeira metade do sculo
passado, foram celebrando contratos de delegao dos servios a companhias privadas. A lei
foi posteriormente incorporando as inovaes surgidas nesses contratos. Existem vrios ti-
pos de contratos de concesso e arrendamento, estabelecendo um espectro de possveis com-
binaes da distribuio de responsabilidades e de riscos entre o setor pblico e o concessi-
onrio privado. No h agncia reguladora, sendo que o principal foco da regulao o
contrato, fiscalizado pelo Tribunal de Contas. H um pequeno nmero de grandes empresas
especializadas no setor, que se encontram entre as maiores do mundo.
Esses dois casos tm inspirado um grande nmero de recomendaes sobre arranjo
institucional oferecidas por instituies multilaterais aos pases em desenvolvimento.
Deve-se, tambm, avaliar algumas experincias de pases desenvolvidos no tocante agre-
gao dos seus servios. Em especial, alguns pases europeus que possuem sistemas de saneamen-
to fragmentados vm buscando obter as vantagens da agregao, como mostra o box 3.

BOX 3 A EUROPA AGREGANDO SEUS SERVIOS

Pases europeus com estruturas fragmentadas vm procurando aumentar o grau de agre-
gao de seus servios.
A Inglaterra realizou a agregao dos servios em bacias hidrogrficas em 1973, quan-
do cerca de 1.200 prestadores de servios foram agrupados em dez autoridades de bacia
hidrogrfica, posteriormente transformadas em empresas e privatizadas em 1989.
Na Itlia, a Lei Galli de 1994 procurou reduzir a elevada fragmentao dos sistemas
atravs de um esforo nacional de agregao. Atribuiu-se aos 20 governos regionais a
responsabilidade pela definio das agregaes a serem realizadas, sendo que cada
um deles deveria definir o nmero de reas territoriais timas com servio integra-
do na sua regio. Na regio do Lcio, por exemplo, os 436 prestadores de servios dos
377 municpios foram integrados em 5 reas de servio integrado. A governana dos
conjuntos de municpios pode ser realizada atravs de uma nova entidade (consr-
cio), ou de uma simples conveno entre as partes.
Recentemente, a Frana aprovou nova lei visando criao de novas formas de agre-
gao, a Lei Chevnement, que se soma a outros instrumentos legais que procuram
criar possibilidades de agrupamento dos servios.
Fonte: ERM (2005)

31
 A experincia latino-americana

relevante observar as experincias no contexto latino-americano para que se obte-

nha uma anlise mais prxima da realidade brasileira. Primeiramente, so avaliados aspec-
tos da experincia da gesto de saneamento na Argentina e no Chile, comparativamente ao
Brasil. A Tabela 3 apresenta um sumrio comparativo das experincias desses dois pases e
do Brasil. Em seo prpria, ser avaliado tambm o caso mexicano, que til por apresentar
caractersticas relativamente similares s do Brasil.

Tabela 3 Saneamento em Pases Selecionados do Cone Sul

Argentina Chile Brasil

Incio dos anos noventa 1988 (Decreto-Lei 382/
ltima reestruturao
movimento de 88 - Ley General de Planasa (anos setenta)
importante
privatizao Servicios Sanitarios)

Introduo de partici- 1992 em diante, con- 1998/99, privatizao 1995 em diante, con-
pao privada cesso de Buenos Aires ESVAL e EMOS cesses em pequena
escala e aquisio de
participaes
Modelo de participa- Aquisio de controle e Aquisio de controle e
Contrato de concesso
o privada contrato de concesso participaes; concesses

Grau de participao
Mdio Alto Muito baixo
privada

Misto (predominante
Configurao adminis- Regional (exceto
Local regional, participao
trativa Santiago e Valparaso)
municipal relevante)
Tipo de regulao Por agncia: ETOSS Por agncia: SISS Indefinido

Propriedade dos ativos Pblica Privada Variada

Responsabilidade de Consrcio de empresas Predominantemente

Pblica
gesto internacionais privada

Mtodo de seleo do Leilo de franquia com

competio em dois Leilo Indefinido
operador
estgios

Legenda das siglas:

ESVAL Empresa de Saneamento de Valparaso, EMOS Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias
ETOSS Ente Tripartite de Obras y Servicios Sanitarios, SISS Superintendncia de Servicios Sanitarios

32
 O caso argentino

At 1980, a responsabilidade pelos servios de saneamento na maior parte das localida-

des argentinas era da empresa pblica Obras Sanitarias de la Nacin (OSN). Em 1980, o
sistema foi dividido em um grande nmero de servios e a operao foi transferida s pro-
vncias, com exceo da Grande Buenos Aires, que continuou sendo operada pela OSN.
O pas iniciou, na dcada passada, uma reestruturao em direo ao modelo francs de
concesses, para fazer frente ao dficit de cobertura de suas redes de gua e esgoto. Em 1992,
como parte da estratgia do governo argentino de privatizar a quase totalidade dos servios
pblicos, e sob uma campanha na imprensa contra a prestao dos servios e a m administra-
o do Estado, foi feita a concesso do servio de gua e esgoto de Buenos Aires por intermdio
de um leilo competitivo baseado em critrios de qualificao tcnica, planos de operao,
propostas para regulao e desconto sobre a tarifa. No foi previsto pagamento pela concesso,
realizada por um perodo de 30 anos, com obrigaes que se estendem at a realizao de
investimentos em uma grande estao de esgotos para atender toda a rea servida.
O processo foi vencido pelo consrcio guas Argentinas, liderado pela empresa fran-
cesa Lyonnaise des Eaux-Dumez (participao de 28,23% no consrcio), mas teve a partici-
pao de outras companhias de gua da Frana, Espanha e Inglaterrra, que constituem basi-
camente os principais competidores internacionais da indstria, alm de grupos locais.
Foi estabelecido um aparato de regulao baseado no ETOSS Ente Tripartite de Obras
y Servicios Sanitarios - com um corpo de 50 funcionrios, sendo seu conselho composto de
representantes da municipalidade, do Ministrio da Economia, da antiga OSN e da federao
dos trabalhadores. A agncia financiada por uma taxa arrecadada dos usurios, correspon-
dente a um porcentual das tarifas. O esquema de regulao adotado o de taxa de retorno.

O caso chileno

O Chile oferece um exemplo particular na Amrica Latina, cujo desenvolvimento guarda

certas semelhanas com o modelo britnico. Em 1953, foi criada a Direccin de Obras
Sanitarias (DOS), subordinada ao governo central, cuja funo era coordenar a atividade do
Estado no setor. A DOS funcionou at 1977, quando foi extinta, supervisionando entidades
estatais locais, como as empresas municipais de gua e esgoto de Santiago e de Valparaso e
outros rgos pblicos.
Com a extino da DOS, inicia-se um perodo de interveno direta do Estado central
nos servios de saneamento. Foi criado, em 1977, o Servicio Nacional de Obras Sanitarias
(SENDOS), entidade estatal autnoma que passou a concentrar a operao em onze dos treze
departamentos regionais, exceto nos dois servidos por empresas autnomas, Santiago e
Valparaso. No caso dessas duas ltimas, o SENDOS passou a ter jurisdio exclusivamente
normativa. Por esta poca, passou-se a visar a auto-sustentao financeira dos servios com base
em cobrana de tarifas dos usurios complementada por uma poltica de reduo de custos.

33
 A partir de 1988, iniciou-se um movimento deliberado de reduo da interveno direta
do Estado central, passando a um papel de Estado regulador. Foi elaborado um conjunto de leis
voltado para a estrutura institucional e de regulao, enfocando condies de outorga, solicita-
o e explorao de concesses, determinao de tarifas, criao do organismo regulador
(Superintendencia de Servicios Sanitarios), subsdios aos usurios de baixa renda e, finalmente,
a transformao do SENDOS em um conjunto de sociedades annimas inicialmente estatais.
Entre 1989 e 1990, foram criadas 13 sociedades annimas estatais cujas reas de atua-
o compreendiam cada um dos onze departamentos regionais do SENDOS e mais as reas
das cidades de Santiago e Valparaso. Essas empresas assumiram a operao completa dos
servios do organismo, alm da responsabilidade por realizar os investimentos. Produziu-se
uma separao entre o regulador e o operador, alm de aplicar um procedimento de clculo
de tarifas orientado ao autofinanciamento, prevendo retorno de mercado sobre o capital.
A privatizao das estatais de gua comeou com a venda de 35% da Empresa de Sanea-
mento de Valparaso (Esval) em 1998, para um consrcio de empresas internacionais. Em 1999,
foram vendidos 51,2% da Emos, operadora de Santiago. Outras privatizaes se seguiram.
A evoluo do setor no Chile parece ter sido resguardada por financiamento estatal
adequado e por corpos tcnicos estveis e de boa qualidade, situaes raras entre pases em
desenvolvimento. O pas encaminhou a privatizao no momento em que um certo grau de
restruturao j estava completado e o setor encontrava-se maduro para um padro mais
elevado de competio, ainda que surrogada. Porm, foram utilizadas concesses. Na rea de
Valparaso, por exemplo, foi feita concesso do servio por 35 anos, envolvendo operao,
manuteno, financiamento e execuo de um programa de investimentos pr-acordado.

O caso mexicano

Por apresentar caractersticas relativamente similares, til avaliar tambm a experincia

mexicana. O Mxico possua, at os anos 1980, um dos sistemas mais centralizados em operao
no mundo, quando passou a transferi-lo aos governos estaduais, que criaram variados arranjos,
incluindo companhias de mbito estadual e servios municipais. Uma emenda constitucional de
1983 atribuiu a responsabilidade aos municpios, mas os estados continuaram a desempenhar
papel importante na operao dos sistemas. A Comisso Nacional de gua, criada no fim da
mesma dcada, passou a promover recomendaes para a criao de leis estaduais e desenvolveu
uma lei estadual modelo, baseada na lei do Estado de Sonora.
A experincia mexicana evidencia, segundo Ozuna Jr. e Gmez (1999)6, que o setor
pode avanar a partir de instituies pblicas. Adicionalmente, a experincia daquele pas
ilustra os riscos embutidos na descentralizao dos servios, mas tambm as vrias possibili-
dades e dificuldades envolvidas na cooperao entre diferentes nveis de governo.

6
Ozuna Jr, T; Gmez, I. A. Governance and Regulation: Decentralization in Mexicos Water Sector. In: Spiller, P. e Savedoff, W. Spilled. Water:
Institutional Commitment in the Provision of Water Services. Inter-American Development Bank, Latin American Research Network, Wa-
shington-DC, 1999.

34
 O que podemos aprender com a experincia internacional

A indstria do saneamento no mundo possui, historicamente, uma configurao pbli-

ca e local. As principais tendncias mundiais apontam para maior participao da iniciativa
privada e de agregao dos servios locais, visando maior eficincia.
Os pioneiros da participao privada em larga escala so a Frana e a Inglaterra. Os
modelos implementados nesses pases tm gerado importantes subsdios para a moderniza-
o do setor em diversos pases. O transplante dessas experincias exige adaptaes segundo
as particularidades locais.
Entre as diferenas que dificultam a aplicao direta do modelo ingls em pases como
o Brasil, cabe notar:
1. O modelo baseado em uma estrutura regulatria nacional, o que lhe permite contar
com corpo tcnico altamente qualificado.
2. A operao baseada em um sistema agregado por bacias hidrogrficas, sendo que essa
agregao foi feita h mais de duas dcadas sem nenhuma compensao aos poderes
locais que perderam seus ativos.
A adaptao do modelo francs ao caso brasileiro deve ter em vista que:
1. A regulao baseada em contratos de longo prazo estabelecidos entre os concedentes
locais e as empresas operadoras, sendo fiscalizados pelo Tribunal de Contas.
2. O modelo altamente descentralizado e fragmentado, um problema que motivou a
criao da Lei Chevnement7 e de outros instrumentos de agregao dos servios.
Podemos observar, quanto aos casos latino-americanos:
1. O caso de Buenos Aires mostra que a transferncia iniciativa privada tem que ser acompa-
nhada de um sistema regulatrio de qualidade. A parceria entre o setor pblico e o setor
privado na proviso e na operao de infra-estrutura de saneamento s traz os resultados
desejados quando h um marco legal e um marco regulatrio bem estabelecidos.
2. O caso chileno ensina que as solues no so mgicas nem imediatas. A implantao
de um marco legal e a reestruturao da indstria so passos importantes para se obter
avanos no setor de saneamento.
O Brasil deve aproveitar as lies da experincia internacional. A construo do seu modelo
deve adaptar os casos de sucesso da experincia internacional s especificidades do pas.

7
A Lei Chevnement, de 1999, estimulou a formao de agrupamentos de comunas, reduzindo a alta descentralizao administrativa do pas.

35
3 A Indstria de Saneamento no Brasil
A histria recente do setor de saneamento bsico no Brasil teve um marco importan-
te com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), em 1964, que tinha a misso de
implantar uma poltica de desenvolvimento urbano. Predominavam, nessa poca, os ser-
vios municipais de gua e esgoto, embora j houvesse municpios em que o servio era
operado pelo governo estadual.
Em 1967, o BNH foi encarregado de realizar o diagnstico inicial da situao do setor
de saneamento. Foi criado o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) no mbito do BNH,
que passou a centralizar recursos e a coordenar aes no setor. Foram criados fundos de
gua e esgoto estaduais, alm de programas estaduais trienais. O financiamento aos muni-
cpios passou a ser realizado conjuntamente pelo BNH e pelos governos estaduais, com
contrapartida obrigatria dos municpios e com a obrigao de que estes organizassem os
servios na forma de autarquia ou sociedade de economia mista.
A configurao atual do setor foi implantada a partir da dcada de 1970, com o Plano
Nacional de Saneamento (Planasa). O Planasa incentivou os municpios a concederem os
servios companhia estadual de saneamento, que tinha acesso aos emprstimos do BNH
e dos fundos constitudos com recursos estaduais. Foram criadas Companhias Estaduais de
Saneamento Bsico (CESBs), organizadas sob a forma de sociedade annima, que deveri-
am obter as concesses diretamente do poder concedente, as autoridades municipais. Cer-
ca de trs quartos dos municpios concederam seus servios s CESBs. Na concepo do
sistema, previa-se que o papel do BNH seria gradualmente reduzido na medida em que os
fundos estaduais fossem capaz de obter autonomia financeira, a partir do fluxo de tarifas
gerado pelos investimentos.
O BNH disponibilizou recursos abundantes para as CESBs na primeira dcada de
vida do Planasa, permitindo a manuteno de tarifas baixas e a realizao de investimen-
tos. Assim, o Planasa apresentou uma resposta relativamente bem-sucedida s presses
causadas pela urbanizao da economia brasileira na segunda metade do sculo passado,
mas apresentou falhas que impediram avanos maiores em direo universalizao dos
servios. Sua principal falha foi a falta de preocupao com a eficincia das CESBs. Estas
podiam obter uma taxa de retorno fixa, o que lhes incentivava a investir na ampliao da
sua base de ativos sem levar em considerao a eficincia na operao desses ativos.
A nfase em construo em detrimento da operao foi um dos elementos que levou
ao esgotamento do modelo Planasa, a partir dos anos 1980. O outro elemento foi a crise
macroeconmica que encareceu sensivelmente os financiamentos e limitou o acesso das
CESBs a novos recursos, enquanto venciam os emprstimos tomados na dcada anterior.
Ainda durante a dcada de 1980, o Estado brasileiro perdeu sua capacidade de investimen-
to, no tendo mais condies de continuar financiando a expanso da infra-estrutura.
Em meio crise do setor, no fim da mesma dcada, destaca-se a introduo de
dispositivo na Constituio de 1988 que definiu que os municpios seriam responsveis

36
pelos servios de interesse local, levantando dvidas sobre a titularidade dos servios de
saneamento. O art. 30 atribuiu aos municpios a competncia, entre outras, para orga-
nizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pbli-
cos de interesse local.
O enquadramento como interesse local passou a ser um dos objetos de disputa com
relao competncia dos municpios e dos estados no saneamento. Desde ento, a
indefinio relativa titularidade dos servios constitui dificuldade na expanso do setor,
um elemento adicional na crise que se seguiu desarticulao dos mecanismos de financi-
amento e modernizao no mbito do Planasa. O vcuo criado pela Constituio teve efei-
to negativo sobre os investimentos pblicos e privados e at hoje no foi preenchido.
Durante a dcada de 1990 foram implementados programas, especialmente no mbi-
to federal, que lograram avanos importantes na cobertura das redes e trouxeram elemen-
tos de modernizao institucional. As polticas pblicas relativas ao saneamento desde
esse perodo vm apresentando um padro comum, caracterizado pela nfase na moderni-
zao e pela ampliao marginal da cobertura dos servios. Entretanto, a indefinio da
titularidade e a falta de clareza do marco regulatrio impediram avanos mais significati-
vos em direo universalizao dos servios. Vrios Projetos de Lei foram apresentados
ao Congresso Nacional versando sobre titularidade, regulao e outros aspectos, mas ne-
nhum deles chegou a ser transformado em lei.

O quadro atual do setor

O avano da cobertura das redes de gua e de esgoto pode ser visualizado na figura 4.

gua Esgoto
100% 100%
13,7% 10,2%
90% 20,8% 90%
31,2% 28,0%
80% 39,5% 80% 40,0%
52,6%
70% 70%
16,0%
60% 60% 20,9%
50% 50% 23,0%
86,3% 89,8%
40% 79,2% 40%
25,3%
30% 60,5% 30% 56,0%
47,9%
20% 20% 37,0%
10% 10% 22,2%

0% 0%
1970 1980 1990 2000 1970 1980 1990 2000

Rede Outros Rede Fossa Outros

Fonte: dados extrados de Motta, S. R.; Moreira, A. R. B. Efficiency and regulation in the sanitation sector in Brazil, trabalho apresentado na
Jornada de Estudos de Regulao do IPEA, Rio de Janeiro, em 28 de outubro de 2004.

37
 A expanso da cobertura foi motivada por um conjunto de programas federais, que
podem ser enquadrados em dois conjuntos de aes. O primeiro voltado para a reduo das
desigualdades socioeconmicas, privilegiando sistemas sem viabilidade econmico-finan-
ceira. Este grupo inclui programas lanados desde 1990, como o Pr-Saneamento, Programa
de Ao Social em Saneamento e as aes da Fundao Nacional de Sade (Funasa). O segun-
do conjunto de programas voltado para a modernizao e desenvolvimento institucional
dos sistemas de saneamento. So exemplos deste grupo o Programa de Modernizao do
Setor de Saneamento (PMSS) e o Programa de Pesquisas em Saneamento Bsico (Prosab).
A principal novidade dos anos 1990 foi, portanto, a linha de aperfeioamento
institucional que passou a direcionar os programas destinados ao setor. A ao modernizante
incluiu o incentivo realizao de concesses iniciativa privada, ainda que com base em
regulamentao insuficiente.
Sob o ponto de vista da vinculao institucional dos operadores, o setor de saneamento
guarda as feies que lhe foram conferidas, a partir dos anos 1970, pelo sistema Planasa. As
sociedades de economia mista estaduais, originrias do Planasa, operam as redes de gua que
atendem maior parte da populao urbana brasileira. Existe ainda um grande nmero de
operadores vinculados aos municpios, representado principalmente pelos municpios que
no aderiram ao sistema Planasa. Desde meados da dcada passada, alguns servios foram
delegados por municpios a empresas privadas.
O quadro geral do setor pode ser observado na tabela 4. Note-se que os dados dessa
tabela so construdos a partir das informaes do Sistema Nacional de Informaes em
Saneamento (SNIS). O SNIS um sistema de coleta e agregao de informaes financeiras
e operacionais anuais sobre os servios de saneamento no Brasil. Foi implantado a partir do
Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS) e seu primeiro levantamento
de dados foi realizado em 1995, tendo aumentado sua cobertura nos anos seguintes.

Tabela 4 Operadores de saneamento declarados no SNIS 2004

Grupo de Populao urbana Nmero de Empresas Nmero de Muni-

Operadores atendida(milhes cpios atendidos
de hab.)
gua Esgoto gua Esgoto
Regional(CESBs) 109,3 81,0 25 3.887 893
Local de Direito 29,5 26,9 342 341 190
Pblico(Municipais)

Microrregional 0,6 0,3 7 20 11

TOTAL (SNIS) 139,4 108,2 374 4.248 1.094

Fonte: Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS).

38
 O levantamento do SNIS, para o ano de 2004, conforme a Tabela 4, cobriu 4.248
municpios para gua e 1.094 municpios para esgoto. Esses valores representam respec-
tivamente 76,2% e 19,6% do total de municpios brasileiros. J no tocante populao,
o levantamento do SNIS cobriu 93,2% da populao urbana dos municpios brasileiros
para o abastecimento de gua e 72,3% da populao urbana no caso dos esgotos. not-
ria, nesse contexto, a predominncia das companhias estaduais em termos do atendi-
mento populao urbana nos servios de gua e de esgoto.
A figura 5 mostra quanto cada uma das categorias de prestadores de servios con-
tribuiu para a distribuio de gua no conjunto dos dados do SNIS de 2004.

Figura 5 Contribuio para a distribuio de gua entre os prestadores do

SNIS 2004

Empresa pblica: Administrao

4 operadores direta:
1% da pop 90 operadores
1% da pop Empresa privada:
Autarquia: 36 operadores
213 operadores 4,2% da pop
15% da pop

Soc. Econ. Mista

(Adm Privada):
2 operadores
6% da poo

Soc. Econ. Mista

(Adm Pblica):
29 operadores
73% da pop

Fonte: Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS), 2004.

39
 Para leitura da figura 5, deve-se notar que o Sistema Nacional de Informaes em
Saneamento (SNIS) define os prestadores de servios com base nas seguintes categorias:

administrao pblica direta: secretarias, departamentos ou outros rgos da admi-

nistrao pblica direta;
autarquia: instituio com personalidade jurdica de direito pblico, criada por lei es-
pecfica, com patrimnio prprio, atribuies pblicas especficas e capacidade de auto-
administrar-se, sob controle estadual ou municipal;
empresa pblica: instituio paraestatal, criada por lei, com personalidade jurdica de
direito privado, com capital exclusivamente pblico, de uma s ou de vrias entidades,
mas sempre capital pblico;
sociedade de economia mista com gesto pblica: instituio paraestatal, criada por
lei, com capital pblico e privado, maioria pblica nas aes com direito a voto, gesto
exclusivamente pblica, com todos os dirigentes indicados pelo poder pblico;
sociedade de economia mista com gesto privada: instituio paraestatal, criada por lei,
com capital pblico e privado, com participao dos scios privados na gesto dos negcios
da empresa um ou mais dirigentes escolhidos e designados por scios privados;
empresa privada: empresa com capital predominante ou integralmente privado, ad-
ministrada exclusivamente por particulares; e
organizao social: instituio sem fins lucrativos, qual tenha sido delegada a adminis-
trao dos servios (associaes de moradores, por exemplo). Embora reconhecida como
uma categoria, no h nenhum prestador de servios no SNIS com esta configurao.

possvel concluir que os avanos no sistema de saneamento ao longo das ltimas

dcadas aconteceram com base em um sistema operado, de forma majoritria, por com-
panhias estaduais originrias do Planasa. Entretanto, o sistema Planasa no constituiu o
nico vetor de expanso dos sistemas. Paralelamente, vrios municpios conseguiram
expandir suas redes e atingiram graus razoveis de cobertura, operando independente-
mente do sistema de incentivos oficiais do Planasa. Um dos pontos que impediu a maior
eficcia do esforo do Planasa foi a sua regulao baseada em taxa de retorno sobre os
ativos, o que gerou incentivos para a ampliao das redes sem induzir sua operao em
bases eficientes.

40
 Eficincia dos sistemas em operao

Uma ferramenta importante para a avaliao da eficincia so os estudos com as

metodologias de fronteira estocstica e de anlise envoltria de dados (DEA), utilizando a base
de dados do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS). H seis estudos dispon-
veis no Brasil, baseados nos dados do SNIS, conforme apresenta a tabela 5.

Tabela 5 Trabalhos sobre eficincia do setor de saneamento no Brasil

Trabalho Mtodo Abrangncia Base de dados

Carmo e Tvora (2003) DEA 26 companhias estaduais SNIS 2000

71 maiores operadores segundo

Castro (2003) DEA nmero de ligaes ativas de SNIS 2000
gua (49 regionais e 22 locais)

Tupper e Resende (2004) DEA 20 companhias estaduais SNIS 1996-2000

104 operadores (73 locais, 20
Motta e Moreira (2004) DEA regionais, 11 privados; 20 SNIS 1998-2002
somente servindo gua)

43 operadores do estado de So
Fronteira
Ohira (2005) Paulo (1 regional que opera SNIS 2002
estocstica
137 municpios e 42 locais)

Fronteira 148 operadores (135 pblicos e

Faria, Souza e Moreira (2005) SNIS 2002
estocstica 13 privados)

Obs: DEA anlise envoltria de dados. Estudos citados: Carmo, C. M. e Tvora Jnior, J. L. Avaliao da eficincia tcnica das empresas de
saneamento brasileiras utilizando a metodologia DEA. In: Encontro Nacional de Economia, 31., Porto Seguro, 2003. Anais. Belo Horizonte:
ANPEC, 2003 (4 mar. 2004). Castro, C. E. T. Avaliao da Eficincia Gerencial de Empresas de gua e Esgotos Brasileiras por Meio da Envoltria
de Dados (DEA). Dissertao (Mestrado). Rio de Janeiro: PUC, Departamento de Engenharia Industrial, 2003. Tupper, H. C. e Resende, M.
Efficiency and Regulatory Issues in the Brazilian Water and Sewage Sector: an Empirical Study. Utilities Policy 12 ,200, p.: 29-40. Faria, R. C.
Souza, G. S. E Moreira, T. B. Public Versus Private Water Utilities: Empirical Evidence for Brazilian Companies. Economics Bulletin, v. 8, n. 2,
p. 1-7. Motta, S. R.; Moreira, A. R. B. Efficiency and regulation in the sanitation sector in Brazil, trabalho apresentado na Jornada de Estudos de
Regulao do IPEA, Rio de Janeiro, em 28 de outubro de 2004. Ohira, T. H. Fronteira de eficincia em servios de saneamento no Estado de So
Paulo. Piracicaba, 2005. 124 p. Dissertao (Mestrado) Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de So Paulo.

41
 O estudo de Ronaldo Seroa da Motta e Ajax Moreira aponta que as operadoras locais
pblicas e privadas tm nveis semelhantes de produtividade. As operadoras regionais,
que correspondem basicamente s companhias estaduais nascidas no Planasa, tm nvel de
eficincia inferior ao das operadoras locais.
No conjunto das estaduais, o estudo aponta que a rentabilidade negativa est associ-
ada a salrios mais que duas vezes maiores que as locais, perdas e alta inadimplncia, alm
de no contarem com algumas vantagens tributrias que caracterizam as locais. H que se
notar que as companhias estaduais esto investindo e ampliando sua infra-estrutura em
ritmo mais pronunciado que os servios municipais.
As concluses obtidas dos resultados de Motta e Moreira sugerem que:
1. H diversidade significativa tanto no grupo dos operadores locais quanto no grupo
dos operadores regionais, sendo que essa diversidade parece ser maior no grupo dos
locais. Portanto, no faz sentido definir que uma determinada vinculao institucional
(estadual ou municipal) pode ser considerada, a priori, superior outra.
2. H necessidade de melhorar a regulao para que os servios agregados aproveitem
os benefcios da integrao. Pode-se avaliar que, se o objetivo a agregao dos ser-
vios, o melhor modelo pode no ser o atual modelo de companhias estaduais, mas
outras formas de agregao.

O atual sistema de Regulao do Saneamento

No se pode dizer que no h regulao do saneamento no Brasil. H algumas formas

de regulao hoje presentes, tais como:
1. A presso poltica, que exerce uma forma de regulao informal sobre as autarquias
municipais, especialmente nos municpios de menor porte, onde a proximidade
entre o operador e os usurios produz naturalmente um maior grau de controle. A
mesma presso poltica pode, por outro lado, produzir maior ingerncia poltica e
incerteza regulatria, o que torna essa forma de regulao insuficiente para a
induo eficincia.
2. A governana corporativa das empresas de saneamento que participam do mercado
de capitais, tanto por meio de instrumentos de endividamento passveis de negocia-
o em mercados secundrios de ativos quanto por abertura de capital e negociao
de aes em bolsa de valores. Nesses casos, as estratgias e polticas da companhia
passam a refletir diretamente no preo de suas aes e instrumentos de dvida no
mercado secundrio. O mercado de capitais se torna um elemento disciplinador da
sua conduta, e ele prprio se encarrega de desenvolver mecanismos de sistematiza-

42
 o e de disseminao de informaes sobre essas empresas, gerando presso por
maior transparncia, advinda tanto de analistas de mercado quanto dos investidores,
assim como por maior eficincia na gesto. Quando a empresa se auto-regula, como
o caso, por exemplo, da Sabesp, pode-se dizer que em certo sentido o regulador
a prpria governana corporativa; quando essa governana relaciona-se ao mercado
de capitais, ela se torna mais transparente e sujeita a incentivos diferentes dos incen-
tivos privados puros, com maiores chances de resultados superiores. importante
ressaltar, entretanto, que essa forma de regulao, embora induza eficincia e
transparncia, pode no criar incentivos para que os ganhos de eficincia se transmi-
tam ao usurio final, mas sim para que sejam apropriados pelos acionistas ou que se
garanta a solvncia dos instrumentos de dvida.
3. O contrato de operao privada. Em vrios casos no h agncia; a regulao reali-
zada em um modelo que guarda certas semelhanas com o modelo francs. Naquele
pas, a nfase recai sobre a superviso e a garantia da execuo dos contratos, de
competncia do Tribunal de Contas.
4. As experincias de regulao em curso nos Estados do Cear, Rio Grande do Sul e Rio
de Janeiro. Nesses casos, agncias reguladoras estaduais voltadas para vrios servios
pblicos assumiram algumas funes ligadas regulao de servios de saneamento.
A experincia das agncias estaduais, embora recente, merece anlise pelo seu po-
tencial de contribuio para o desenho de um marco legal que induza ao surgimento
de formas de regulao.
Os instrumentos de regulao ou controle acima apontados so, em seu conjunto,
muito frgeis e no so suficientes para gerar os incentivos adequados para a eficincia.
Um dos principais pontos sobre os quais se deve avanar diz respeito ao papel das agncias
reguladoras estaduais, que poderiam desempenhar funes importantes tanto na regulao
dos servios de titularidade estadual quanto na atuao, por delegao, junto aos munic-
pios que no tm condies prprias para o bom desempenho dessa atribuio. Essa dele-
gao no deveria se limitar fiscalizao, mas sim abranger aspectos como revises
tarifrias e outros.

4 Desafios e Respostas
Esta seo discute os principais desafios do setor de saneamento brasileiro na atualida-
de, as possveis respostas a esses desafios que poderiam ser introduzidas atravs do Projeto de
Lei n 5.296/2005 e as respostas que se situam fora do escopo dessa iniciativa legislativa.

43
 Os Desafios

O box 4 apresenta os principais desafios do setor de saneamento, que so detalhados

nos itens a seguir.

BOX 4 DESAFIOS DO SANEAMENTO

I - Definir um marco legal

II - Conviver com a diversidade de modelos
III - Fomentar agregaes viveis
IV - Aproveitar as vantagens de ter empresas competitivas
V - Induzir eficincia de forma generalizada no setor
VI - Garantir financiamento adequado para a universalizao

Desafio I Definir um marco legal

A Constituio de 1988 criou indefinies nos campos da titularidade e do marco

regulatrio, provocando efeito negativo sobre investimentos pblicos e privados. Durante a
dcada de 1990 foram implementados programas que obtiveram avanos importantes na
cobertura das redes, mas a indefinio da titularidade e a falta de clareza do marco regulatrio
impediram avanos mais significativos em direo universalizao dos servios. Vrios
projetos de lei que foram apresentados para regular a Constituio e substituir o vcuo
regulatrio deixado pelo fim do Planasa no conseguiram avanar por causa das resistncias
derivadas da oposio entre os que defendem os estados, os municpios e a iniciativa privada;
e eventuais interesses corporativistas.
A evoluo da legislao sobre saneamento, que pode ser observada na figura seguinte,
marcada por um vazio legal e regulatrio aps o fim do Planasa. Como conseqncia, tanto
operadores pblicos quanto investidores privados tm baixo grau de segurana ao investi-
rem em nova infra-estrutura de saneamento.
necessrio definir um marco legal que traga mais clareza aos investimentos pblicos
e privados no setor de saneamento. Alm disso, esse marco dever induzir os operadores a
serem mais eficientes, criando incentivos hoje inexistentes.

44
 CF 88
Art. 21,23,25,30,175,200
tempo
PLANASA

Lei 2.291/86 PLC 199/91

Extingue o Institucionaliza
Lei 6528/78 BNH a PNS, PL 266/96
e d outras estabelece
Dispe sobre providncias o Sist. Nacional Institui a
Lei 5318/67 as tarifas dos de Saneamento Poltica PL 4147/01
servios (SNS) e o Plano Nacional de
Poltica Nacional pblicos de Saneamento Institui a
de Saneamento saneamento Nacional de Poltica
Saneamento e e cria o
(PNS) e cria o bsico, e d Conselho Nacional de
cria o Fundo
Conselho outras Nacional de Nacional de Saneamento e
Nacional de providncias Saneamento. outras
Saneamento Saneamento providncias
(CNS) (FUSAN)

PL 5296/05
Institui a PNS e define
Plano de Saneamento
Ambiental e outras
providncias

Desafio II Conviver com a diversidade de modelos

No cabe insistir em um modelo nico, nacional. H um leque de modelos bem-sucedi-

dos, que podem se adequar melhor a realidades locais e regionais. Os operadores mais eficien-
tes do sistema atual no so encontrados em uma nica forma de vinculao institucional;
ocorrem tanto sob a modalidade estadual quanto sob a municipal. Da mesma forma, as agrega-
es que seriam potencialmente eficientes no so uniformes ao longo do territrio nacional,
tendo em vista a grande diversidade fsica e geoeconmica que caracteriza o Brasil. impor-
tante fazer com que os modelos coexistam, e que sejam aplicados os incentivos adequados para
que todos eles conduzam eficincia e universalizao dos servios.
No constitui exagero afirmar que a discusso sobre saneamento tem sofrido uma po-
larizao poltica entre os que defendem os municpios; as companhias estaduais; e a partici-
pao privada. Essa polarizao, que se reflete nas propostas incorporadas s proposies
legislativas, no contribui para a soluo dos desafios do setor. A tentativa de impor a
municipalizao, ou a preservao do grau de participao dos estados na operao, tem sido
ponto de controvrsia.

45
 Uma crtica importante atual predominncia das companhias estaduais diz respeito
falta de transparncia do sistema baseado em subsdios cruzados. A desarticulao desse siste-
ma, entretanto, poder gerar um vetor de desagregao no sistema. Embora necessria, a revi-
so dos subsdios cruzados ter que ser feita em prazos suficientes para evitar descontinuidades
no setor. A reestruturao bem-sucedida de um setor deve ser feita em prazos mais longos,
como mostra a experincia de reestruturao que foi conduzida no Chile.

Desafio III Fomentar agregaes viveis

A experincia de agregao realizada pela Lei Galli na Itlia pode ser avaliada como
precedente do caso brasileiro. A Lei dos Consrcios (Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005)
estabeleceu as normas gerais para que os diferentes nveis da administrao pblica brasilei-
ra possam formar consrcios para a realizao de objetivos de interesse comum, oferecendo
uma aparente soluo em termos da criao de intermunicipalidade no setor de saneamento.
Apesar de favorecer agregaes, no h motivo para um paralelo maior entre os efeitos
das duas leis de agregao. H que se notar a diferena marcante entre os consrcios da Lei
Galli e os consrcios previstos na legislao brasileira: enquanto os primeiros decorrem de
uma determinao centralizada dos governos regionais, imbuda de um esprito de planeja-
mento integrado, no caso brasileiro, a lei atribui iniciativa dos municpios a gerao das
agregaes necessrias.
As dificuldades polticas envolvidas podem dificultar a formao de arranjos eficientes
e ainda produzir arranjos ineficientes. O consorciamento poder se dar de forma desordenada,
desvinculada dos objetivos que deveriam nortear o esforo de agregao.
Nesse sentido, a Lei dos Consrcios pode ser vista como um instrumento de reorgani-
zao do setor de saneamento que precisa ser complementado com legislao especfica ao
setor. Sugere-se, assim, que o consorciamento deva ser compelido ou, pelo menos, forte-
mente incentivado em alguns casos, a fim de produzir eficincia. Notadamente, esses casos
ocorrem onde h operao de sistemas com infra-estrutura comum.
Assim, o elemento primrio de agregao dos servios, j previsto na Constituio,
ainda que sujeito a controvrsia jurdica, so os servios de saneamento de interesse comum.
No h como desconsiderar a possibilidade de que a desagregao do servio em regies
conurbadas8 venha a gerar encargos maiores sobre os usurios, ou menor potencial de obten-
o de economias, alm de potenciais problemas sob o ponto de vista da gesto hdrica. Em
outras palavras, a titularidade estadual nos servios de interesse comum pode ser fundamen-
tada com base em argumentos de eficincia, atual ou potencial.
Note-se, finalmente, que a agregao cria a possibilidade de economias de escala, mas
no suficiente, em si, para gerar a eficincia. A prpria experincia brasileira com as com-
panhias estaduais evidencia que no basta agregar para ser eficiente, uma vez que as prprias

8
Conurbao se refere a uma fuso espontnea de reas urbanas, ou seja, quando duas ou mais cidades formam uma nica mancha urbana
contgua.

46
companhias estaduais so razoavelmente agregadas em termos de escala e escopo, mas em
vrios casos no apresentam nvel elevado de eficincia. Alm de agregar, indispensvel
gerar os incentivos adequados para que os prestadores de servio efetivamente aproveitem
as economias potenciais que podem ser geradas pela agregao. Esses incentivos esto bas-
tante ligados regulao.

Desafio IV Aproveitar as vantagens de ter empresas competitivas

Um dos problemas do setor de saneamento se refere gesto de seus operadores. H

excees notveis que apresentam padres de excelncia, mas uma parcela importante dos
atuais operadores no prima pela boa gesto. Em parte, a responsabilidade deve ser atribuda
prpria falta de regulao, mas esta no merece toda a culpa, tendo em vista que mesmo
sem regulao adequada h casos de sucesso.
O Brasil pode e deve ter mais empresas competitivas no setor de saneamento bsico,
entendidas como aquelas que esto em condies de operar sistemas com eficincia fora de
sua sede ou origem. H vrias vantagens, para o pas, com a presena de empresas fortes e
competitivas nesse setor, pois elas:
tm maior capacidade financeira para o investimento em novas tecnologias, assim
como maior propenso atrao de tecnologias internacionais para serem testadas e
utilizadas no pas;
capacitam pessoal e fortalecem o processo de criao de corpos tcnicos;
tm melhores condies para o acesso ao mercado de capitais, qualificando-se para
financiamentos pblicos e privados;
graas a sua maior presena no mercado de capitais, so submetidas necessidade de
maior transparncia e a um escrutnio mais amplo e constante por parte de analistas
e investidores;
podem funcionar como benchmark para os reguladores do setor, quando atingem n-
veis mais elevados de eficincia;
podem ser cobradas pela eficincia relativa dos servios sob sua responsabilidade; e
podem ser vantajosas at mesmo para prestadores eminentemente locais, por meio de
externalidades como a disponibilidade de quadros tcnicos no pas, tecnologia e au-
mento da disponibilidade de recursos para financiamento.

Deve ser vista como igualmente saudvel a possibilidade de que o Brasil possua empre-
sas em condies de assumir servios de saneamento em outros pases. Um movimento de
internacionalizao poderia trazer ganhos de escopo para a operao local, alm de contri-
buir para a reduo do volume de remessas de lucros e dividendos para o exterior9.

9
Ou seja, contribuir para a reduo do dficit da conta de rendas do Balano de Pagamentos.

47
 Tal movimento poderia, at mesmo, fazer com que os servios cujos titulares optem
pela delegao iniciativa privada venham a ser assumidos por empresas brasileiras, em vez
de seguir o padro sul-americano, em que a delegao invariavelmente realizada para em-
presas internacionais. Se possuir empresas competitivas em condies de assumir servios
sem limitaes geogrficas, o Brasil poderia atrair capital estrangeiro para o setor em condi-
es bem mais favorveis que as atuais.
Da mesma forma, seria saudvel que as atuais empresas estaduais de saneamento pu-
dessem concorrer para a operao de sistemas fora de seus estados de origem e mesmo no
exterior. Algumas das empresas brasileiras de saneamento bsico, estaduais e municipais,
tm porte e capacidade para concorrer operao de reas fora de seus mercados originais.
A eventual presena de algumas empresas brasileiras de padro internacional no setor
no exclui, de maneira alguma, a existncia de operadores municipais, que continuem a operar
isoladamente em um municpio ou em uma regio em condies eficientes, de acordo com a
vontade do seu titular. Entretanto, at mesmo esses operadores de menor porte podero se
beneficiar das externalidades geradas pela existncia dos grandes operadores. Assim, no so-
mente os titulares podero contar com um leque mais amplo de possibilidades de delegao,
como tambm podero encontrar novas vantagens na operao direta de seus sistemas.

Desafio V Induzir eficincia de forma generalizada no setor

O Planasa conseguiu expandir a infra-estrutura existente entre os anos 1970 e 1980.

Entretanto, a prpria regulao do Planasa, baseada na taxa de retorno sobre o capital insta-
lado, no favorecia a preocupao com a eficincia operacional, legando sistemas com alto
ndice de perda. Durante os anos 1990, algumas linhas de financiamento passaram a conter
elementos de induo eficincia, mas esse esforo foi limitado.
A ferramenta bsica para a induo da eficincia a boa regulao, que deve ser aplica-
da indistintamente ao prestador pblico e ao privado. Aps a desarticulao do sistema Planasa,
a partir da segunda metade dos anos 1980, os sistemas de saneamento deixaram, em sua
maioria, de ser regulados.
Em substituio regulao por taxa de retorno do Planasa, surgiram, no mximo,
alguns mecanismos de controle, que constituem a regulao do sistema na atualidade: i) a
presso poltica sobre governadores e prefeitos; ii) a auto-regulao por meio da prpria
governana dos operadores; iii) a governana corporativa dos operadores que participam do
mercado de capitais, que favorece o acionista mas induz a maior transparncia e escrutnio
das aes das empresas; iv) o contrato nos casos de operao privada; e v) a regulao, muitas
vezes limitada fiscalizao, exercida por agncias reguladoras estaduais.
Com raras excees, essas formas de regulao no conseguem produzir ganhos de
eficincia ou, no caso das companhias abertas, favorecem apenas o acionista e no o usurio.
Assim, no constitui exagero afirmar que o sistema de saneamento brasileiro encontra-se
atualmente desprovido de regulao adequada. No h, portanto, foras que induzam a efi-
cincia de forma generalizada, com exceo de alguns casos pontuais.

48
 Desafio VI Garantir financiamento adequado para a universalizao

comum entre os atores do setor a percepo de que, se forem disponibilizadas gran-

des somas de recursos para financiamento aos operadores, a situao atual praticamente no
sofrer alteraes.
O problema do financiamento do setor de saneamento no se refere apenas escassez
de recursos, mas em especial capacidade dos operadores de contra-los e utiliz-los em
investimentos na expanso da capacidade instalada. Parte importante dos operadores apre-
senta limitada capacidade de captao de recursos, assim como baixa capacidade de gerao
de recursos prprios para o investimento.

As Respostas aos Desafios

O quadro a seguir resume a resposta possvel aos desafios do setor de saneamento.

Quadro 1 Desafios e Respostas

Desafio Problemas atuais Resposta ideal do PL Resposta alm do PL

I. Definir o marco legal - Tanto operadores - A prpria aprovao - Posicionamento do
pblicos quanto inves- de um PL seria a princi- STF quanto a ADINs
tidores privados tm pal resposta. que tocam na questo
baixo grau de segurana da titularidade do
- Tratar separadamente
ao investirem em nova saneamento.
servios que tm
infra-estrutura de
caractersticas econmi- - Pode-se pensar em
saneamento.
cas distintas: drenagem uma emenda constitu-
e resduos slidos. cional para dirimir a
dvida de forma mais
efetiva.
- Adequar a legislao
relevante no mbito
subnacional.

II. Conviver com a - No h um modelo - Desenhar mecanismos - Levar em conta a

diversidade de modelos nico, bem-sucedido. mais estveis de tomada diversidade geogrfica
de decises, mas que e regional na definio
no permitam Unio de polticas pblicas
definir um modelo em mbito federal e
nico nacional. estadual.

49
Desafio Problemas atuais Resposta ideal do PL Resposta alm do PL
III. Fomentar agrega- - H tendncia - Manter a titularidade - Aperfeioar a legisla-
es viveis descentralizao da estadual em sistemas o referente a consr-
operao, reduzindo a integrados. cios no que tange ao
possibilidade de ganhos setor de saneamento.
- No impedir a delega-
de eficincia no setor.
o da regulao para
- As agregaes criadas
um nvel federativo
pela Lei dos Consrcios
superior, evitando
podem ser ineficientes.
multiplicao
- H tendncia criao
ineficiente de esforos
de uma regulao
regulatrios.
fragmentada e
ineficiente.

IV. Aproveitar as - A cultura empresarial - Criar um ambiente de - Selecionar operadores

vantagens de ter no saneamento vista regras mais claras para por critrios de mercado.
empresas competitivas com reservas, justamen- o setor. - Apoiar investimentos
te no setor onde ela estratgicos por meio do
deveria ser usada para BNDES.
garantir maior eficin-
cia, financiamento
adequado e expanso dos
servios.

V. Induzir a eficincia - O Planasa no teve - Fomentar a criao de - Usar a poltica nacio-

de forma generalizada regulao focada na regulao baseada em nal de cincia e
no setor eficincia. incentivos. tecnologia como
- A regulao esteve indutora de incorpora-
- Aperfeioar o SNIS
ausente desde a desarti- o de inovaes
como instrumento de
culao do Planasa at tcnicas no setor de
regulao comparada.
hoje. saneamento.

VI. Garantir financia- - Uma boa parte dos - Incentivar a participa- - Ampliar os compo-
mento adequado para a operadores tem baixa o privada. nentes de induo
capacidade para contra- eficincia nos progra-
universalizao - Obrigar a uma
ir financiamentos e mas de financiamento.
contabilizao mais
limitada gerao de
transparente do fluxo - Contar com a partici-
recursos prprios para
de recursos, em prazo pao do capital privado.
investimentos.
adequado.
- Melhorar a gesto das
- O problema no
- No proibir o corte organizaes de sanea-
apenas de falta de
por inadimplncia, mento, gerando maior
recursos, mas de uso de
porque este pode se acesso a financiamentos.
recursos. voltar contra as popula-
es menos atendidas.

50
 Os pargrafos a seguir apresentam algumas respostas aos desafios do setor de saneamento.

Desafio I - definir um marco legal: h necessidade de um Projeto de Lei sobre o setor

de saneamento, ainda que se conheam as limitaes sobre seu alcance. A principal funo
de um Projeto de Lei seria ajudar a preencher o vcuo criado pela Constituio de 1988,
assinalando regras mais claras para o setor. Entretanto, no correto superestimar as possi-
bilidades advindas da aprovao desse marco legal. As aes necessrias para o avano no
setor de saneamento no sero equacionadas apenas por um Projeto de Lei. H que se consi-
derar outras instncias de definio das regras, a saber:
as limitaes constitucionais da legislao federal e as decises do Supremo Tribunal
Federal;
as legislaes estaduais;
as legislaes municipais; e
a prpria governana dos operadores e reguladores do sistema.

Ainda que o Projeto de Lei no seja a resposta definitiva para os problemas do setor, ele
poder balizar novos investimentos e contribuir para a reduo da insegurana jurdica que hoje
acentuada. Assim, relevante avanar com uma proposta no legislativo federal, mesmo que seu
alcance seja limitado e que seu teor seja simples.
Por outro lado, o PL n 5.296/2005 no prima pela simplicidade, j que oferece um
conjunto complexo e detalhado de proposies. Essas proposies no se pautam pela busca
dos pontos de maior consenso, criando vrios pontos de atrito, que resultaram em um volu-
me elevado e anormal de emendas sua redao original. Nesse sentido, h que se conside-
rar a vantagem da elaborao de um substitutivo global. Entre as possibilidades j dispon-
veis, o Projeto de Lei do Senado n 155/2005 oferece um conjunto alternativo, mais conciso,
sobre o qual poderia ser construdo um substituto ao PL n 5.29610.

Desafio II - conviver com a diversidade de modelos: a regulao setorial deve ser

abrangente, permitindo a diversidade de arranjos na prestao dos servios. Nesse sentido, a
determinao do PL n 5.296/2005, de vincular os candidatos a recursos federais por meio da
adeso ao Sistema Nacional de Saneamento (SISNASA), com critrios definidos pelo Minis-
trio das Cidades, no contribui para a manuteno dessa diversidade.

Em particular, a titularidade estadual nos servios de interesse comum deve ser pre-
servada, pois a conurbao faz com que a operao conjunta das redes possa ser realizada a
custos mais baixos. Mesmo que em algumas regies conurbadas os operadores atuais no
apresentem custos mais baixos, de se notar que a introduo de regulao poder produzir
as economias desejadas. A fragmentao dos sistemas elimina a possibilidade dessas poss-
veis economias, e no se justifica sob o ponto de vista econmico.
10
Cabe ressaltar que, aps a elaborao deste texto, foi constituda Comisso Parlamentar Mista Especial para analisar conjuntamente o PL 5.296
da Cmara e o PLS 155 do Senado. A Comisso aprovou, em julho de 2006, um relatrio substitutivo cuja base para a discusso foi justamente o
PLS 155. A esse respeito, ver anlise especfica do relatrio substitutivo da Comisso Mista no Anexo II deste documento.

51
 A flexibilidade parece evocar a liberdade de construo de arranjos entre os municpi-
os, que foi possibilitada pela legislao recentemente aprovada sobre os consrcios pblicos.
Entretanto, essa intermunicipalidade facultativa criada pela Lei de Consrcios pode estabe-
lecer um sistema desorganizado, cujas agregaes no sero definidas por aspectos econmi-
cos, mas sim por dimenses polticas, em muitos casos conjunturais. Assim, os consrcios
no atendem s necessidades do sistema de saneamento. Infelizmente, entretanto, no h
muito a fazer no mbito do Projeto de Lei, para fomentar agregaes viveis. De qualquer
forma, esta uma questo fundamental que deve ser abordada.

Desafio III - fomentar agregaes viveis: a principal crtica ao PL n 5.296/2005

que ele induz a vetores de reorganizao do setor que no podem ser considerados economi-
camente eficientes. Vale destacar que seu contedo:

estimula a descentralizao em vez de gerar incentivos para a criao de agregaes

eficientes, tanto na operao quanto na regulao;
concentra excessivamente o poder de deciso no Ministrio das Cidades, cujas decises
tm carter poltico; e
atribui poder de deciso a instncias desprovidas de carter tcnico.
Tal Projeto de Lei distingue quatro conceitos em relao aos servios: planejamento;
regulao; fiscalizao; e prestao. O Projeto prev que o titular poder delegar o exerccio da
fiscalizao por meio de convnio de cooperao com outra entidade de direito pblico; po-
rm, veda que o mesmo seja feito em relao regulao. Esse dispositivo deveria ser alterado,
pois impede uma racionalizao da funo regulatria que poderia ser obtida atravs de conv-
nios entre entes da federao.
Note-se que o impedimento delegao da funo regulatria cria um incentivo ad-
verso multiplicao dessa funo, cujos resultados sero fortemente prejudicados pela au-
sncia de capacitao regulatria adequada na maior parte dos titulares. O consumo de re-
cursos com a manuteno de milhares de rgos de regulao de saneamento em todo o pas
deve ser cotejado com os benefcios de tal descentralizao.
Assim, deve ser oferecida ao titular, se este assim desejar, a opo de delegao por
convnio da funo de regulao econmica, evitando o consumo de seus prprios recursos
pela delegao a entidade que disponha de escala na realizao da tarefa. Prope-se, adicio-
nalmente, que as agncias reguladoras subnacionais obedeam s diretrizes que podero ser
definidas no Projeto de Lei referente s agncias reguladoras.11
Cabe notar que h um espao importante para alguma forma de coordenao nacional,
o que pode contribuir para uma induo eficincia, fornecendo assessoria e coordenao
de decises. Entretanto, o exerccio dessas funes por um Ministrio, notadamente o Mi-
nistrio das Cidades, que passou a centralizar vrias funes relevantes para o setor, embute
alguns riscos, tais como:
11
Ver documento Agncias Reguladoras: a Experincia Internacional e a Avaliao da Proposta da Lei Geral Brasileira, CNI, 2004.

52
 1. a centralizao excessiva de decises no Ministrio; e
2. a possvel descontinuidade no processo de tomada de decises em razo de fatores
conjunturais.

Nesse sentido, deve-se considerar um possvel desenho de decises federais que

torne mais estvel o corpo tcnico federal envolvido no planejamento e na elaborao
de diretrizes para o setor, inclusive participando das funes de financiamento a entes e
operadores subnacionais, mas sem estipular modelos nicos e uniformes para todo o
territrio nacional. O Ministrio das Cidades no perder seu espao de conduo de
polticas setoriais, mas no se deve deixar de lado a necessidade de polticas de longo
prazo que sejam pelo menos acompanhadas por um quadro estvel. A institucionalidade
atual possibilita mudanas a cada governo que se sucede, como evidencia a freqente
migrao da responsabilidade pelas polticas nacionais para o saneamento entre minis-
trios e rgos federais nas ltimas dcadas.
Na operao do setor, deve-se procurar sedimentar que, pelo menos, os servios me-
tropolitanos sejam operados de forma integrada. Isso evitaria uma multiplicao ainda
maior de sistemas cujo custo fixo elevado e que poderia ser diludo por uma base maior
de usurios. O fato de que o sistema atual no tem conseguido, nas agregaes existentes,
gerar economias significativas, indica apenas que a regulao inexistente ou inadequada,
e no recomenda que se deixe de manter aberta a possibilidade de obteno dessas econo-
mias, que certamente sero mais bem aproveitadas se os operadores forem submetidos a
uma regulao adequada.

Desafio IV - ter empresas competitivas: h vrias companhias, estaduais e munici-

pais, que teriam condies de se expandirem alm de suas fronteiras atuais. Entre essas, vale
notar o caso da Sabesp, que j se encontra entre as maiores companhias do mundo no setor,
atendendo a mais de 25 milhes de pessoas nos servios de entrega de gua no atacado,
distribuio de gua e coleta de esgotos. Entretanto, alm das restries legais para que acon-
tea uma expanso territorial da atuao dos prestadores atuais, h que se levar em conside-
rao aspectos inerentes governana corporativa e prpria cultura dessas entidades.
Os operadores devem ser selecionados por critrios de mercado, mesmo que essa sele-
o se d de forma surrogada atravs de um leilo de franquia12. Assim, a lei deve procurar
evitar empecilhos e, limitadamente, criar incentivos, para que alguns operadores de sanea-
mento funcionem como empresas capazes de competir fora de seus mercados originais, in-
clusive internacionalmente.
No caso dos atuais operadores pblicos, h limites quanto sua rea de atuao defini-
dos pela legislao infra-nacional. A alterao dessas definies extrapola o escopo do Proje-
to de Lei nacional. O governo federal poderia induzir um movimento desse tipo, mas tal
induo deve ser feita com cuidado e com a maior transparncia possvel.

12
Franquia se refere ao direito de servir determinado mercado por um perodo delimitado.

53
 Desafio V - induzir a eficincia: a induo eficincia constitui uma das principais
chaves do sucesso das polticas pblicas para o setor de saneamento. Em particular, a partici-
pao privada pode contribuir para o aumento da eficincia mas no deve ser vista como a
soluo definitiva nesse sentido.
Em um sistema competitivo, o uso da melhor tecnologia induzido pelos sinais de
mercado, que no esto disponveis no saneamento. A boa regulao substitui esses sinais,
mas est sujeita a falhas que podem ser to significativas quanto as prprias falhas de merca-
do que justificam a regulao. Por este motivo, indispensvel acompanhar a regulao de
polticas pblicas voltadas para a disponbilizao de tecnologia e capacitao dos agentes.
Aqui, mais importante que a gerao de novas tecnologias de ponta, a apropriao, pelos
prestadores de servio, das tecnologias j existentes.
Praticamente, no possvel introduzir competio no setor de saneamento, com ex-
ceo de duas formas principais de competio. A primeira delas a competio surrogada,
ou seja, competio pelo direito franquia para servir determinado mercado. O processo
competitivo do leilo de franquia tem sido utilizado em vrios servios pblicos em todo o
mundo. O desenho desse leilo est sujeito legislao relativa s licitaes, concesses e
parcerias pblico-privadas e consrcios - portanto, fora do escopo do projeto de lei.
A segunda a competio direta. O nico caso de que se tem notcia sobre competio
direta em saneamento so as chamadas nomeaes de recortes, uma experincia limitada a
grandes usurios no Reino Unido. Embora, como j foi discutido, essa experincia dificil-
mente seja aplicvel ao Brasil no atual estgio, o Projeto de Lei poderia estabelecer uma
diretriz geral que recomende uma discusso futura dessa possibilidade. Sugere-se que essa
diretriz seja apresentada, no contexto do anteprojeto, como um novo inciso nos art. 7 e 8,
definindo como diretriz para os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanit-
rio a introduo gradual de competio, limitada a grandes usurios, inclusive com estudos
sobre o possvel compartilhamento de redes.
preciso tambm disponibilizar informaes que permitam ao regulador e sociedade
como um todo acompanhar a evoluo da eficincia relativa dos prestadores de servios. O SNIS
pode constituir uma ferramenta ainda mais importante para a regulao e a anlise de desempe-
nho comparado entre prestadores de saneamento. A principal limitao da base de dados do SNIS
o seu carter autodeclaratrio, ou seja, no auditado. Um avano quanto a esse aspecto poderia
possibilitar o uso mais efetivo dessa base de dados, tornando a comparao dos resultados sobre
eficincia mais verossmil. Adicionalmente, o SNIS poderia incluir outras informaes, como o
dispndio em pesquisa e desenvolvimento (P&D), que contribuiria para orientar as polticas
pblicas relativas ao fomento incorporao de novas tecnologias entre os prestadores.
As informaes do SNIS podem servir como instrumento de regulao comparada.
Para que essas informaes se tornem efetivas como instrumento de regulao comparada e
de induo eficincia, basta que a base de dados seja confivel, preferencialmente auditada,
para que qualquer instituio, privada ou do terceiro setor, poderia desenvolver uma

54
metodologia de ordenamento (ranking) de operadores, a qual, tornada pblica, induziria a
uma competio indireta entre os operadores.

Desafio VI - garantir financiamento adequado: um grande nmero de operadores no

tem capacidade de acessar fontes de financiamento. A participao privada certamente ajuda-
ria a levantar capitais que so escassos. Entretanto, essa alternativa no deve ser vista como
uma panacia para os problemas de financiamento. A forma mais adequada de canalizar a
oferta de financiamento consiste no fortalecimento dos operadores do setor, sejam eles pbli-
cos ou privados, de forma que eles possam levantar recursos com menor dificuldade no merca-
do de capitais e junto s fontes pblicas, onerosas e no onerosas, hoje disponveis.
Durante os anos 1990, alguns programas federais de financiamento passaram a incluir
componentes de induo eficincia e de modernizao do setor. importante avanar nesse
tipo de programa de financiamento, aprofundando aes j em curso.
Todos os servios deveriam ser obrigados a uma contabilizao mais transparente dos
seus fluxos de recursos. Esse aspecto se aplica principalmente aos servios operados pelos mu-
nicpios e pelas companhias estaduais.
Nas empresas estaduais, importante avanar no sentido de tornar mais transparente a
estrutura de subsdios cruzados, evitando transferncias indesejveis. Devem-se revelar os
tipos de subsdios utilizados. importante, entretanto, que o movimento de explicitao
desses subsdios no provoque uma desarticulao dos sistemas em operao. Nesse sentido,
a introduo de um prazo para a sua explicitao adequada, mas o prazo de cinco anos
parece curto. Deve-se trabalhar com um horizonte um pouco mais longo, para o qual suge-
re-se o prazo de dez anos. As experincias bem-sucedidas de reestruturao da indstria de
saneamento em outros pases se estenderam por dcadas. Uma tentativa de acelerao do
processo no Brasil poderia trazer resultados indesejveis. No caso argentino, a reestruturao
feita em poucos anos visando concesso de Buenos Aires trouxe implicaes desfavorveis.
No caso dos servios municipais, muitos deles ainda esto vinculados administrao
direta, que permite desvio de recursos. Na administrao indireta, as possibilidades so a
autarquia e as empresas pblicas. O Projeto de Lei deveria estipular a diretriz de que a pres-
tao de servios de saneamento no deva ser realizada pela administrao direta, o que
traria maior transparncia na gesto dos recursos. Essa diretriz facilitaria, at mesmo, o avano
na delegao dos servios e uma eventual agregao com outros municpios, se for o caso.
Novamente, essa diretriz deveria ser submetida a um prazo em torno de dez anos.
A proibio do corte de fornecimento por inadimplncia pode atuar negativamente
sobre as camadas mais pobres da populao. A principal motivao da proibio de corte
proteger os mais pobres, mas essa iniciativa pode prejudic-los. De forma geral, as popula-
es mais pobres dispem de menos infra-estrutura instalada, e uma impossibilidade de
corte de fornecimento estimularia o no-pagamento dos servios, gerando assim um clima
negativo ao investimento futuro.

55
 Respostas alm do PL

A aprovao de um Projeto de Lei poder contribuir para avanos importantes no sa-

neamento. No se deve, entretanto, esperar do PL uma soluo definitiva para a maioria dos
problemas do setor. H um grande conjunto de aes que precisam ser desenvolvidas que
no dependem do avano quanto ao marco legal especfico.
H importantes definies sobre o texto constitucional que dependem do pronuncia-
mento do Supremo Tribunal Federal. Neste aspecto, h que se avaliar a convenincia de se
apresentar uma proposta de emenda constitucional que possibilite tornar mais clara a ques-
to da titularidade. Embora as dificuldades polticas envolvidas no devam ser subestimadas,
no se deve perder de vista a possibilidade de se lidar mais diretamente com essa questo em
algum momento futuro.
Ainda no campo legal, h importantes definies na legislao subnacional. H espao
para avanos no setor a partir de desenvolvimento dos marcos legais dos estados e municpi-
os. Entre essas, cabe notar as restries que atualmente limitam a expanso dos operadores
de saneamento fora das fronteiras de seus respectivos municpios e estados. Levando em
considerao que muitos operadores poderiam se tornar empresas competitivas, gozando
das vantagens que j foram anteriormente apontadas, essas restries constituem entrave ao
desenvolvimento do setor de saneamento no Brasil. Outro aspecto da legislao subnacional
que mereceria avanos a criao de agncias reguladoras independentes pelos prprios
estados e municpios, um processo que j est em curso. Esses arranjos regulatrios estaduais
e municipais tm potencial para criar modelos e paradigmas, catalisando o aperfeioamento
da funo regulatria independentemente da lei federal.
A legislao de consrcios tambm merece aperfeioamentos no que tange sua aplica-
o ao setor de saneamento. A intermunicipalidade a ser produzida pelo consorciamento pode
no produzir arranjos timos, conforme foi apontado anteriormente. importante levar em
considerao que as aes introduzidas sob a gide dessa lei podero ter efeitos de longo prazo,
o que torna urgente a realizao de um debate mais aprofundado sobre esse aspecto.
A formao de empresas competitivas no setor de saneamento poderia contar com
apoio mais efetivo do BNDES, em uma ao de poltica industrial. A importncia do setor em
termos de bem-estar e o seu potencial de expanso e de atrao de capitais justificariam a
prioridade de poltica industrial. Outros instrumentos do mercado de capitais, incluindo a
participao de investidores estratgicos e tipos especficos de fundos, poderiam ser mobili-
zados para fomentar a competitividade do setor. No se deve desprezar a importncia dos
mercados financeiros e de capitais como instrumentos de induo modernizao do setor.
Uma maior estabilidade das polticas pblicas federais um desafio importante que
afeta o setor de saneamento. Uma evidncia da descontinuidade a contnua migrao da
vinculao institucional do setor junto ao governo federal. No comeo da dcada de 90, foi
criada a Secretaria do Saneamento. Em 1995, o saneamento passou ao Ministrio do Planeja-
mento, sendo atribudo Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb). A partir de 1999, a Sepurb

56
passou a se vincular Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu), ligada Presidncia da
Repblica. Em 2003, foi criado o Ministrio das Cidades e o setor passou Secretaria Nacio-
nal de Saneamento Ambiental.
A formao de polticas pblicas voltadas para a continuidade, com orientao de longo
prazo, dependeria do fortalecimento de um corpo tcnico mais estvel junto ao Governo Fede-
ral. Certamente, o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento trouxe avanos nesse
sentido. Avanos adicionais poderiam ser obtidos com o fortalecimento desse quadro tcnico.
Finalmente, cabe sociedade brasileira exigir polticas pblicas mais efetivas para o
setor de saneamento. A percepo sobre os graves problemas que advm da insuficincia de
cobertura desses servios no parece ter sensibilizado a opinio pblica para a necessidade
de aes urgentes e efetivas. O ritmo de avano nas ltimas dcadas, embora positivo, no
suficiente para que os brasileiros possam contar com os inegveis ganhos de bem-estar,
consubstanciados em melhorias de sade, meio ambiente, distribuio de renda, reduo da
pobreza, criao de empregos e novos negcios, e desenvolvimento econmico, que podero
ser obtidos com um avano mais firme em direo universalizao dos servios. A aprovao
de um projeto de lei relativamente consensual ser uma contribuio importante; mas h muito
mais a se fazer, em vrios campos.

57
Anexo A - Anlise do PL 5.296/2005 e
Sugestes para seu Aperfeioamento
Esta seo apresenta uma anlise dos itens relevantes que constaram do Projeto de Lei
5.296/2005. So apresentadas sugestes para seu aperfeioamento.

Comentrios sobre a estrutura do projeto

O quadro a seguir mostra que, de maneira geral, o PL 5.296/2005 no atende aos prin-
cipais desafios do setor de saneamento.

Quadro 2 Desafios e Respostas

Desafio Em que o PL Em que o PL no aten- Sugestes

atende ao desafio de ao desafio

I. Definir o marco - uma proposta - Muito complexo, dificul- - Texto mais parcimonioso ou
legal. para servir como tando sua aprovao um substitutivo.
base para o debate. - Mistura servios como - Concentrar em gua e
resduos slidos e esgoto.
drenagem.

II. Conviver com a - No atende. - Centraliza as decises no - Evitar a deciso centralizada

diversidade de Ministrio das Cidades. em meio instabilidade
- Atribui papel relevante recorrente do saneamento no
modelos.
a conselhos que no tm governo federal, atribuindo
carter tcnico e podem funes a uma agncia
criar riscos e reguladora.
indefinies que entra-
- Os conselhos no precisam
vam os investimentos
constar do projeto de lei, pois
necessrios.
so instncias que nascem da
III. Fomentar sociedade.
agregaes viveis
- No atende. - Define indiretamente a - Suprimir a definio de
titularidade municipal, quais servios so de interesse
evitando agregao. local.
- Impede a delegao da
- No impedir a delegao da
regulao, criando uma
regulao.
multiplicidade indesejvel
de estruturas regulatrias.

58
Desafio Em que o PL Em que o PL no aten- Sugestes
atende ao desafio de ao desafio
IV. Aproveitar as - No atende. - No cria ambiente de - Criar um ambiente de
vantagens de ter regras mais claras, na regras mais claras, sem
empresas competi- medida em que multipli- multiplicidade de instncias,
tivas ca instncias, conselhos e conselhos e siglas.
siglas.

V. Induzir a - No atende. - Permite a criao de - Introduzir regulao mais

eficincia de forma agncias que na prtica adequada, observando-se um
generalizada no no tero efetividade. desenho que gere incentivos
setor eficincia.

VI. Garantir - Obriga a - No avana em outros - Criar prazo mais longo e

financiamento contabilizao aspectos relevantes. ampliar a obrigao de
adequado para a mais transparente transparncia para os servios
universalizao dos recursos, ainda municipais.
que s para as
estaduais e em
prazo muito curto.

59
Anexo B - Anlise do Relatrio da Comisso
Parlamentar Mista Especial de Saneamento
do Congresso Nacional
Em 24 de maio de 2006, o Ato Conjunto nmero 2 de 2006 dos Presidentes do Senado
Federal, Senador Renan Calheiros, e da Cmara dos Deputados, Deputado Aldo Rebelo,
criou a Comisso Parlamentar Mista Especial (CPME) destinada a sistematizar os projetos
sobre saneamento em tramitao nas duas casas do Congresso Nacional13. A Presidncia da
Comisso coube ao Senador Csar Borges, relator do projeto que tramitava no Senado, e a
relatoria ficou com o Deputado Jlio Lopes, tambm relator do projeto da Cmara. Em 31 de
maio de 2006, circulou relatrio preliminar, elaborado pelo relator da CPME. Em 11 de
julho de 2006, o relatrio da Comisso foi aprovado por unanimidade.
Este Anexo apresenta breve anlise do relatrio, doravante referido como PL-CPME
Projeto de Lei da Comisso Parlamentar Mista Especial.

Anlise do Relatrio da Comisso Mista

O PL-CPME deve ser considerado como uma pea bem mais avanada do que o PL
5.296/2005, em termos de suas implicaes sobre a expanso da cobertura e a modernizao
das redes de gua e esgoto no Brasil. Os pontos a seguir comentam o contedo desse relatrio.
1. O texto do PL-CPME tomou por base o PLS 155 que j tramitava no Senado Federal.
Sobre esse texto-base, foram acrescentados pontos como: um escopo mais amplo dos
servios, incluindo resduos slidos e drenagem, uma maior nfase na funo de
planejamento e o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA).
2. A principal vantagem do texto a sua relativa simplicidade, que contrasta com a com-
plexidade e multiplicidade de siglas e de organismos que caracterizava o PL 5.296/2005.
3. Alm da simplicidade relativa, o texto do PL-CPME oferece tambm um conjunto
com maior probabilidade de obteno de consenso por ocasio da submisso ao ple-
nrio das Casas, o que dificilmente seria obtido a partir do texto do PL 5.296. Um
indicador que evidencia a inviabilidade de obteno do consenso a partir daquele
texto que ele foi objeto de 862 emendas na Cmara dos Deputados.
4. A criao de um bom sistema de regulao a ferramenta imprescindvel para a
induo da eficincia e deve ser visto como um dos principais desafios do setor. Um
dos problemas mais graves enfrentados pelo setor que a pulverizao dos titulares

13
No Senado Federal, tramitava o PLS 155, de autoria do Senador Grson Camata. Na Cmara dos Deputados, h Comisso Especial instalada com
objetivo de proferir o parecer ao PL 1.144/2003 (Dep. Maria do Carmo Lara), estando apensados os PL 5.296/2005, 1.772/03 (Dep. Eduardo Paes),
2.627/03 (Dep. Antonio Carlos Mendes Thame), 4.092/04 (Dep. Eduardo Cunha) e 5.578/05 (Dep. Moreira Franco). Este ltimo constitui
reapresentao do PL 4.147/2001. Note-se que, apesar de a Comisso Especial da Cmara ter sido nomeada pelo PL 1.144/2003, a base da proposta
de relatrio substitutivo apresentada pelo relator Deputado Jlio Lopes foi o PL 5.296/2005, de iniciativa do Executivo.

60
 poder corresponder a uma pulverizao de reguladores, sendo que a absoluta mai-
oria no dispe de capacitao tcnica para tal. Os problemas no se encerram na
capacidade tcnica, h tambm que se mencionar o elevado custo que o pas arcar
ao estabelecer milhares de agncias reguladoras locais. A experincia das agncias
estaduais, embora recente, merece anlise pelo seu potencial de contribuio para o
desenho de um marco regulatrio que no seja to caro e ineficiente quanto o que o
PL 5.296 pretendia implantar obrigatoriamente em cada um dos titulares.
5. O PL-CPME avanou quanto definio da forma de exerccio do controle social.
Em especial, o projeto optou por no explicitar o papel dos Conselhos das Cidades, j
que no h qualquer benefcio, social ou setorial, da imposio legal da presena do
Conselho das Cidades na estrutura formal do sistema de saneamento. Ressalte-se
que tais conselhos no tm carter tcnico e na prtica acabaria funcionando apenas
como instncia de legitimao poltica de decises, tcnicas ou polticas, tomadas de
forma centralizada. Ademais, a presena de tais conselhos constitui forte elemento
gerador de incertezas que podero contribuir para retardar projetos importantes
para o desenvolvimento do setor, em prejuzo da to urgente melhoria das condi-
es de saneamento no pas. Assim, o projeto faculta a escolha de conselhos para o
controle social, ainda que cumpra avaliar se o formato de conselho o mais adequa-
do s finalidades de controle social pretendidas pelo legislador.
6. O projeto avanou quanto centralizao excessiva de poder no Ministrio das
Cidades. No PL 5.296, a Unio guardava certo poder de regulamentar modelos de
contratos de fornecimento de servios pblicos no previstos em contrato, normas
de audincias e consultas pblicas, critrios tcnicos, entre outros. Essa centraliza-
o fere a autonomia regulatria dos entes subnacionais, com efeitos negativos sob o
ponto de vista econmico, e estando possivelmente sujeita a contestao por violar
aspectos legais de competncia legislativa da Unio.
7. O PL-CPME inclui dispositivos com relao ao corte dos servios em razo de
inadimplncia. Ao contrrio do que percebe o senso comum, o corte por
inadimplncia constitui dispositivo com motivao de cunho social. Os principais
excludos da oferta de infra-estrutura de saneamento so hoje, no Brasil, invariavel-
mente os mais pobres, os quais percebem reduo no valor de suas propriedades e de
seu capital humano em funo dessa deficincia. Excluindo-se essas populaes do
pagamento, promove-se uma reduo dos incentivos proviso de infra-estrutura
nas reas carentes. O argumento de que o Estado assegurar tal proviso no encon-
tra correspondncia nos fatos. Portanto, a possibilidade de corte por inadimplncia
cria incentivos para que mesmo as populaes de baixa renda sejam beneficiadas
pela expanso da infra-estrutura, sendo que no caso dessas os benefcios marginais
so ainda maiores do que se verifica em outros grupos sociais. Seria importante,
portanto, definir que o nus relativo a essa poltica social recaia sobre o titular dos
servios e no o sobre prestador pois caso contrrio o dispositivo ter efeitos
negativos sobre as populaes mais pobres.

61
 8. O PL-CPME avanou no tocante ao financiamento dos investimentos na expanso
de redes com a transformao dos investimentos feitos por titulares e prestadores em
crditos perante essas contribuies. Note-se que a ampliao da receita de contri-
buies federais junto ao setor provocou, nos ltimos anos, impactos significativos
sobre o volume de investimentos, tendo em vista que o setor realiza boa parte de
seus investimentos com base em receitas tarifrias, e o texto legal pode contribuir
para amenizar essa distoro. Adicionalmente, o PL-CPME pretende criar espao
para uso dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) em novos
instrumentos.
Embora constitua significativo avano em relao ao texto do PL 5.296, o PL-CPME
deixa de enfrentar alguns desafios que foram apontados neste estudo. Entre esses desafios,
vale destacar:
1. O PL-CPME no avanou no tocante a separar os servios de gua e esgoto dos
servios de resduos slidos e de drenagem urbana. Os dois conjuntos de servios
possuem caractersticas econmicas sensivelmente diferentes, no cabendo, por-
tanto, sua regulao em conjunto, exceto no mbito do sistema de gerenciamento
dos recursos hdricos. Assim como no texto original do PL 5.296/2005, a incluso
desses servios no corpo do Projeto de Lei do saneamento torna mais complexa a sua
discusso e aprovao, sem qualquer benefcio em termos do marco legal mnimo
necessrio para o avano das redes de gua e de coleta de esgoto.
2. O texto no oferece avanos significativos quanto explicitao dos subsdios cru-
zados dos operadores regionais e induo de maior transparncia contbil aos ope-
radores locais. O PL 5.296/2005 ofereceu proposta no que se refere aos regionais,
sem considerar os locais, mas delimitou prazos insuficientes para o atendimento
pleno norma de transparncia. Por isso, enquanto aquele projeto poderia contri-
buir para um enfraquecimento indesejado dos operadores regionais, gerando um
vetor de desarticulao no sistema, o PL-CPME apenas estabelece algumas diretri-
zes com relao aos subsdios.
3. O texto do PL-CPME, por sua prpria natureza de Projeto de Lei, no pode ser
considerado como avano relevante no tocante definio da titularidade, que cons-
titui importante fonte de incerteza jurdica sobre o setor. Essa definio, entretanto,
poder ser realizada pelo Supremo Tribunal Federal ou por emenda constitucional.
4. O aspecto da titularidade poder ser objeto de definio do Supremo Tribunal Fede-
ral, que analisa aes relacionadas matria, particularmente a ADIN 1842
(titularidade dos servios de saneamento na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
e na microrregio de Cabo Frio-RJ) e a ADIN 2077 sobre assunto semelhante do
Estado da Bahia. No se pode deixar de mencionar, a esse respeito, as vantagens
propiciadas pela agregao dos servios que poderiam ser obtidas com a definio da
titularidade estadual em servios de interesse comum, quando essa titularidade mais
agregada definida conjuntamente com um sistema de regulao por incentivos.

62
 Esse ponto particularmente importante porque a agregao vem sendo o princi-
pal vetor de direcionamento das estratgias de reestruturao do setor em vrios
pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A agregao compulsria dos muni-
cpios que integram sistemas de interesse comum parece ser o mnimo que pode-
ria ser realizado, em direo obteno dos benefcios propiciados pela agregao,
considerando-se as limitaes dadas pelas possibilidades institucionais e polticas
brasileiras na atualidade.
5. O PL-CPME avanou quanto possibilidade de delegao da funo regulatria.
Em especial, o art. 8 define claramente a possibilidade de delegao da funo
regulatria, assim como da fiscalizao e da prestao dos servios. Entretanto, a
delegao prevista nesse artigo, se limitada aos consrcios pblicos, no dever pro-
duzir os efeitos desejveis em termos de criao de incentivos regulatrios adequa-
dos. Em especial, h que se considerar a experincia acumulada pelos reguladores
estaduais hoje em operao, que poderiam assumir essas funes.
6. Apesar da possibilidade de delegao, no constitui exagero afirmar que o sistema
regulatrio proposto marcado por elevado custo e baixa efetividade. importante
notar que, nos casos em que se designar um ente do prprio titular como regulador
dos servios, o ato de criao poder prever sua independncia, mas essa dificilmen-
te se verificar na prtica. Esse um obstculo importante que desincentiva investi-
mentos, mas os titulares que desejarem podero conferir maior estabilidade aos seus
contratos transferindo a funo reguladora a outro ente. Espera-se, portanto, que os
incentivos para que essa multiplicao ineficiente e ineficaz sejam estabelecidos no
mbito das prprias negociaes dos titulares com potenciais operadores, mas no
h garantia de que esse sistema no v resultar em ineficincias globais. Por outro
lado, os dispositivos constitucionais no permitiriam uma soluo mais eficiente.
Finalmente, o PL-CPME constitui avano relevante, de forma que sua aprovao ter
impactos positivos na expanso das redes de gua e de esgoto no pas; mas o equacionamento
definitivo dos graves problemas remanescentes na rea do saneamento, tanto no tocante
universalizao do acesso quanto prestao mais eficiente, exigiro novas iniciativas, alm
da aprovao do marco legal.

63
Confederao Nacional da Indstria - CNI
Conselho de Infra-estrutura da CNI
Presidente: Jos de Freitas Mascarenhas

Diretoria Executiva
Diretor: Jos Augusto Coelho Fernandes
Diretor de Operaes: Marco Antonio Reis Guarita

Unidade de Competitividade Industrial - COMPI

Gerente-executivo: Maurcio Mendona

Equipe Tcnica
Wagner Ferreira Cardoso
Carlos Senna Figueiredo

Superintendncia Corporativa SUCORP

Unidade de Comunicao Social UNICOM
Projeto Grfico e Editorao: Dbora Harumi Shimoda

Superintendncia de Servios Compartilhados SSC

rea Compartilhada de Informao e Documentao ACIND
Normalizao: Marmenha Rosrio

Elaborao
Frederico Araujo Turolla - Consultor
Thelma Harumi Ohira - Consultor

Colaborao
Pedro Silva Scazufca
Lucas Martins Novaes