Otra Economa, 5(8):99-106, enero-junio 2011

2011 by Unisinos - doi: 10.4013/otra.2011.58.08

Resenha

Resenha do livro Polticas pblicas no Brasil

Book review: Public policies in Brazil

Rodrigo Marques Leistner1

rodrigoleistner88@gmail.com

HOCHMAN, G.; ARRETCHE, M.; MARQUES, E. (orgs.). 2007.

Polticas pblicas no Brasil. Rio de Janeiro, Editora Fiocruz, 398 p.

Nas ltimas dcadas o campo de estudos
sobre as polticas pblicas vem adquirindo
uma notvel relevncia acadmica. A consta-
tao pode ser exemplificada a partir da pre-
sena crescente do tema na produo intelec-
tual brasileira e latino-americana, tanto no que
concerne ao debate acadmico articulado sob
as fronteiras endgenas das cincias sociais,
quanto aos estudos inscritos numa interface
multidisciplinar, estabelecida a partir da con-
vergncia de objetos de pesquisa centrados nas
aes governamentais. possvel avaliar que o
desenvolvimento dos estudos da rea, sobre-
tudo na Amrica Latina, seja fruto de dois pro-
cessos principais2. Por um lado, observam-se
as dinmicas polticas do continente nas lti-
mas trs dcadas, relativas transio de regi-
mes autoritrios para sistemas democrticos,
s reformas dos sistemas de proteo social e
reconfigurao dos aparatos estatais mediante
os imperativos de reestruturao fiscal. De cer-
to, tal conjuntura fomentou a emergncia de
pesquisas sobre polticas pblicas no apenas
em decorrncia de circunstncias propcias a
anlises renovadas sobre a ao dos governos,
mas em funo de demandas das prprias ges-
tes governamentais por desenhos institucio-
nais alternativos, neste caso, a serem atendidas
pelas anlises normativas advindas das pes-
quisas aplicadas. Por outro lado, e mais especi-
ficamente no contexto brasileiro, foi em parale-
lo a esta conjuntura que se efetuou o processo
de institucionalizao das cincias sociais no
pas, a partir da multiplicao dos programas
de ps-graduao e da fundao da Associa-
o Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais (ANPOCS), no ano de 1977.
Nesta lgica, contextos polticos influenciaram
a definio das agendas de pesquisa que, por
sua vez, amadureceram mediante a criao de
espaos de intercmbio intelectual.
devido ressaltar que o interesse de pes-
quisadores pelos mecanismos de deciso, im-
plementao e avaliao de polticas pblicas,
em campos de conhecimento diversificados
como a cincia poltica, educao, sade e
gesto pblica, tem promovido o adensamen-
to terico da rea, sobretudo a partir da acu-
mulao de dados empricos e da reviso de
uma literatura especializada, na maioria dos
casos ainda sem traduo para o idioma por-
tugus. justamente no intuito de recuperar o
estado da arte dessa produo crescente que
Gilberto Hochman, Marta Arretche e Eduardo
Marques, organizadores da coletnea, empre-
endem seus objetivos. Publicado no ano de
2007, o volume encontra-se em sua segunda
reimpresso e composto por 12 artigos com-

1
Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Av. Unisinos, 950, Cristo Rei, 93022-000, So Leopoldo, RS, Brasil.
2
Esta considerao proposta por Maria Hermnia Tavares de Almeida, que assina o prefcio da obra aqui resenhada.

pilados junto a comunicaes apresentadas
entre os anos 2001 e 2006 no grupo de traba-
lho sobre polticas pblicas da ANPOCS. Con-
forme destacam os organizadores, o objetivo
principal do livro consiste em disponibilizar o
acesso a um conjunto de contribuies teri-
cas e empricas diversificadas sobre a temti-
ca, com a finalidade de apresentar o nvel de
amadurecimento da disciplina no pas. Para
tanto, os 12 artigos selecionados encontram-se
organizados em quatro sees (trs textos por
seo). Enquanto o primeiro setor comporta
uma recuperao de aparatos tericos relacio-
nados a este campo de estudos (primeira par-
te), as sees subsequentes abarcam estudos
empricos sobre os procedimentos decisrios
(segunda parte), os fatores condicionantes das
polticas pblicas (terceira parte), e os proces-
sos de implementao e avaliao das aes
governamentais (quarta parte).
A primeira seo do livro, intitulada Con-
ceitos (p. 26-122), comporta revises biblio-
grficas e conceitos tericos pertinentes aos
processos de formao da agenda poltica,
sobre os mecanismos decisrios, bem como
uma ampla recuperao da literatura histri-
co-comparada sobre as tipologias do wellfare
state. Este o caso do artigo de Snia Miriam
Draibe (p. 27-64)3, que abre a seo refletin-
do sobre as mudanas ocorridas nos modelos
de estados de bem-estar da Amrica Latina,
projetados num contexto de restries fiscais
e de demandas crescentes por reformas admi-
nistrativas. Nesta perspectiva, a autora visa
apresentar instrumentos analticos propcios
para a investigao destas realidades, obser-
vando, entretanto, a emergncia de orienta-
es tericas contemporneas tomadas como
cruciais para reflexes sobre o contexto lati-
no-americano, que, como se sabe, difere subs-
tancialmente da realidade emprica na qual
foram construdas as teorias clssicas sobre o
estado de bem-estar social.
nesta perspectiva que Draibe recupera
os estudos de Gsta Esping-Andersen, con-
siderados como um primeiro passo na busca
por categorias intermedirias. Tais catego-
rias ampliaram as possibilidades de anlise
em perspectivas comparativas internacionais,
bem como favoreceram a avaliao de contex-
tos empricos relativos aos pases que transi-
taram de forma tardia para a modernidade.
3
O artigo intitula-se Estado de bem-estar, desenvolvimento econmico e cidadania: algumas lies da literatura con-
tempornea.
100
Resenha do livro Polticas pblicas no Brasil
Este modelo apoia-se na tipologia dos trs re-
gimes de bem-estar, a partir da qual Esping-
Andersen identifica sistemas em que o lcus
de solidariedade encontra-se ora no mercado
(regime liberal), ora na base familiar (regime
conservador corporativo), ou ainda numa pro-
viso social fundamentalmente promovida
pelo Estado (regime social democrata). Aps
demonstrar os ajustes conferidos proposta
de Esping-Andersen, proporcionados por es-
tudos realizados sobre os estados de bem-es-
tar do mediterrneo e do leste asitico, Draibe
retoma duas contribuies recentes que vm
enriquecendo a tipologia. Primeiramente,
observa-se uma fuga da teoria mecanicista da
modernizao a partir da considerao sobre
as distintas rotas da modernidade. Neste caso,
as consideraes promovidas por autores
como Gran Therborn tm alcanado relevan-
te xito na ultrapassagem das dicotomias pe-
riferia/centro, operando a partir de constata-
es sobre o entrelaamento entre instituies
tradicionais de sistemas de proteo e novas
alternativas em construo, num vis que
enfatiza as dinmicas histricas articuladas
pelas foras pr e contra a modernidade. Nou-
tro sentido, a insero das dimenses famlia e
gnero, como categorias de anlise pertinentes
ao estudo dos sistemas de proteo, retomam
elementos at ento negligenciados nos deba-
tes. A autora sugere que o arcabouo terico
disponvel, constantemente enriquecido por
conceitos de carter intermedirio e pela inclu-
so de categorias que ampliam as referncias
analticas, possa ser reapropriado de forma
criativa para estudos sobre as conjunturas
latino-americanas, sendo factvel contemplar
anlises de mbito internacional que relacio-
nem os diferentes regimes de bem-estar com
padres de modernizao e desenvolvimento
econmico distintos.
Estado da arte da pesquisa em polti-
caspPblicas, da autoria de Celina Souza
(p. 65-86), designa o segundo texto da seo
e tenciona recuperar as principais teorias e
definies conceituais sobre este campo de
estudos, numa iniciativa de resgate que per-
corre desde os estudos clssicos at a literatu-
ra neoinstitucionalista, em voga nos debates
contemporneos. Aps resenhar de forma
breve as contribuies pioneiras de autores
como Harold Lasswel, Herbert Simon, Char-
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011
Rodrigo Marques Leistner
les Lindblon e David Easton, o texto promove
uma sntese das diferentes definies sobre
as polticas pblicas enquanto campo de co-
nhecimento, centradas na ideia de que a rea
opera analiticamente sobre o conjunto das
aes do governo, bem como sobre os efeitos
e a forma como tais aes so formuladas.
Noutras palavras, trata-se da produo de
um conhecimento que busca tanto colocar o
governo em ao (pesquisas aplicadas) quan-
to analisar esta ao em termos de sua con-
cepo e efeitos.
O artigo ainda apresenta um amplo es-
pectro de modelos tericos, elencando oito
esquemas interpretativos principais que
ora enfocam o tipo de poltica empreendida
(distributivas, regulatrias, redistributivas),
ora se atm ao ciclo do processo deliberativo
(identificao de alternativas, implementa-
o de aes e avaliao), ou ainda aqueles de transformao poltica e de reformulao
que privilegiam a investigao sobre os me-
canismos de constituio da agenda. Neste
ltimo caso, cabem ser ressaltadas as dis-
tines entre as teorias articuladas em torno
das escolhas e opes de ao adotadas pe-
los policy makers, os estudos mais atentos s
dinmicas que incidem sobre a constituio
da agenda (a partir de influncias externas
e/ou interao entre atores sociais e institui-
es), e os modelos influenciados pelo novo
gerencialismo pblico, focalizados nos gas-
tos e na eficincia das aes empreendidas.
Por fim, o texto abarca a contribuio recente
da teoria neoinstitucionalista, cujo enfoque
recai sobre o papel das instituies nos pro-
cedimentos decisrios. A ideia central reside
na constatao de que determinadas regras
incidem sobre o comportamento dos atores
sociais, influenciando os resultados do pro-
cesso deliberativo. Conforme conclui a auto-
ra, esta perspectiva possibilita relativizar a
noo de eficcia poltica por parte dos gru-
pos de presso, recuperando consideraes
sobre o papel das instituies nas disputas
pelos recursos polticos.
O trabalho de Ana Cludia Capella, inti-
tulado Perspectivas tericas sobre o proces-
so de formulao de polticas pblicas (p.
87-122), encerra a seo com uma resenha
de literatura especfica sobre a formao da
agenda poltica, destacando duas abordagens
tericas: os modelos de fluxos mltiplos,
de John Kingdon; e o modelo do equilbrio
pontual, de Frank Baumgartner e Brian Jo-
nes. No primeiro caso, trata-se de um esque-
ma explicativo sobre os formatos atravs dos
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011
quais alguns assuntos se inserem no conjunto
de preocupaes dos policy makers, sendo pos-
teriormente traduzidos em polticas pblicas.
O cerne da teoria de Kingdon consiste na
observao dos estgios pr-decisrios, desen-
volvendo-se a partir da identificao de trs
fluxos decisrios independentes: os fluxos
dos problemas, das alternativas e da polti-
ca. Kingdon observa que estes fluxos desig-
nam as principais variveis que compem a
agenda decisional. O fluxo dos problemas diz
respeito ao processo pelo qual certas ques-
tes passam a ser percebidas como fator que
demande contrapartidas. Entretanto, a trans-
formao de uma questo pura em proble-
ma depender de uma lgica de confluncia
estabelecida com os outros fluxos, na pers-
pectiva de que as alternativas disponveis e o
contexto poltico determinam as possibilidades
da agenda. Para Kingdon, isto ocorre em fun-
o de que as questes presentes na agenda
poltica no so percebidas como problemas
em conjunto com suas possveis alternativas
de resoluo. Ao contrrio, os problemas a
serem solucionados so definidos a partir das
solues disponveis de maneira prvia. Por
outro aspecto, o fluxo poltico se revela na
dimenso das articulaes e da formao de
consensos em torno destas alternativas. Na
condio de convergncia dos fluxos, efetua-
se a real possibilidade de mudana na agenda
e da emergncia de diferentes temticas em
sua composio.
Elencando algumas crticas ao modelo, a
autora admite a pouca ateno conferida in-
fluncia institucional, fator corrigido por Bau-
mgartner e Jones na abordagem do equilbrio
pontual. Nesta concepo, considera-se que
as estruturas institucionais dividem-se entre
os subsistemas polticos (comunidades de es-
pecialistas) e o macrossistema (governantes).
Neste sentido, os subsistemas designam o
espao em que as diversas demandas polti-
cas so processadas, as quais podem ou no
ascender ao macrossistema. No entanto, estas
comunidades de especialistas no se encon-
tram imunes formao de monoplios po-
lticos, engendrados a partir de ideias gerais
compartilhadas e influenciadas pelos fatores
institucionais. Tais fatores incidem diretamen-
te sobre as condies de acesso aos procedi-
mentos decisrios.
A segunda seo do volume composta por
pesquisas empricas especficas sobre os pro-
cessos decisrios (p. 123-204). O artigo de Soraya
101

Crtes (p. 125-143)4 inicia a seo numa abor-
dagem sobre os conselhos municipais de Porto
Alegre, analisando seu funcionamento e obser-
vando os fatores que incidem sobre a participa-
o popular nestes espaos. Considerando as
reformulaes polticas brasileiras do perodo
ps-constituinte, nas quais diversas emendas
instituram a participao de membros da so-
ciedade civil nos espaos decisrios de polticas
pblicas condicionando a transferncia de re-
cursos federais s esferas municipais median-
te a criao de conselhos, fruns e assembleias
populares , a autora refere que o surgimento
destas modalidades de atuao poltica no as-
segura uma participao efetiva. Tal efetividade
encontra-se condicionada a uma combinao
de quatro fatores principais: (a) as caractersti-
cas institucionais especficas da rea da poltica
pblica em questo; (b) a capacidade de organi-
zao dos movimentos populares e dos grupos
de interesse de usurios de servios pblicos da
cidade; (c) o posicionamento em relao a este
modelo de participao, favorvel ou no, por
parte das autoridades municipais; (d) a nature-
za das policy communities nas reas especficas,
identificada atravs do tipo de relao existente
entre os profissionais envolvidos e as lideranas
populares.
Devem ser destacadas as perspectivas cen-
trais que balizam as concluses a que chega a
autora. Por um lado, se as caractersticas ins-
titucionais definem os usurios de servios a
serem considerados como participantes prefe-
renciais dos conselhos, assim influenciando o
processo decisrio, por outro vis a capaci-
dade de organizao dos movimentos popu-
lares que pode assegurar o envolvimento le-
gtimo de seus representantes, rompendo com
possveis manobras regimentais. Desse modo,
embora estas formas mais democrticas de re-
presentao de interesses tenham seu funcio-
namento limitado e condicionado pela realida-
de institucional, o modelo de relacionamento
poltico presente na gesto pblica do pas tem
apresentado brechas para insero de diferen-
tes atores nos procedimentos decisrios.
Num estudo de caso que revela perspecti-
vas menos favorveis atuao dos movimen-
tos populares, e no qual prevalece o peso das
regras institucionais junto aos processos de-
cisrios, Sidney Jard da Silva e Rafael Cortez
(p. 145-172)5 analisam a interao estratgica
4
Viabilizando a participao em conselhos de poltica pblica municipais: arcabouo institucional, organizao do movi-
mento popular e policy communities o ttulo do trabalho.
5
Interao sindicalismo-governo na reforma previdenciria brasileira designa o ttulo do artigo.
102
Resenha do livro Polticas pblicas no Brasil
entre setores do sindicalismo brasileiro e o
executivo federal na ocasio do trmite legis-
lativo concernente reforma previdenciria
do pas, executada no governo Fernando Hen-
rique Cardoso. Observando a relao entre a
deciso final e o processo de interlocuo pol-
tica estabelecido ao longo do processo, o arti-
go demonstra a capacidade dos instrumentos
normativos assegurarem o favorecimento das
posies do executivo federal. Ressaltando al-
gumas caractersticas peculiares dos sistemas
presidencialistas, sobretudo no que se refere
capacidade legislativa disponvel ao executivo
(fator ainda mais extenso no presidencialismo
brasileiro), os autores abusam da literatura
institucionalista asseverando que as mudanas
polticas no dependem de modo exclusivo da
atuao dos grupos sociais articulados, como
propem as anlises de teor pluralista. Nestes
termos, o peso da reflexo recai sobre o im-
pacto das regras do jogo, considerando-se o
arcabouo institucional como fundamental na
mediao da interao entre os atores envolvi-
dos e no condicionamento dos resultados das
diferentes controvrsias polticas. Os dados
apresentados avalizam estas consideraes, e
a argumentao exposta no texto demonstra
uma espcie de instrumentalizao dos procedi-
mentos que orientaram o processo da reforma.
Desse modo, as negociaes estabelecidas en-
tre governo e sua prpria base de sustentao,
afastadas de maneira segura da influncia da
bancada parlamentar sindical, desvelam cri-
trios parciais na constituio das comisses
e grupos de trabalho que orientaram as nego-
ciaes. As concluses oferecidas pelo artigo
evidenciam que as regras institucionais, ao
restringir o nmero de atores nos procedi-
mentos de formulao poltica, so capazes
de estabilizar o processo decisrio mesmo em
circunstncias de baixo grau de formao de
consensos.
Em Condicionantes locais da descentra-
lizao das polticas de sade (p. 173-204),
a anlise de Marta Arretche e Eduardo Mar-
ques reflete menos interesse na participao
em processos decisrios, estando mais atenta
s consequncias das lgicas decisionais em-
preendidas de modo descentralizado e/ou co-
ordenadas de forma central. O trabalho toma
como exemplo a descentralizao das polticas
pblicas de sade no Brasil a partir da muni-
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011
Rodrigo Marques Leistner
cipalizao da rea, corrente desde o final dos
anos 1990, em ocasio da implementao do
Sistema nico de Sade (SUS). Nesta perspec-
tiva, o texto objetiva captar a relao dialgica
estabelecida entre os sistemas de coordenao
nacional de polticas e suas unidades subna-
cionais no que concerne s possibilidades de
diminuio das desigualdades relativas
prestao de servios pblicos de sade entre
os diferentes municpios. Focaliza-se o modo
como os desenhos institucionais incidem so-
bre os resultados de polticas redistributivas,
colocando-se sob teste a hiptese de que os
processos de descentralizao, aliados aos sis-
temas de polticas coordenadas nacionalmen-
te, tenderiam a reduzir as assimetrias na pres-
tao destes servios.
A primeira questo explorada pelo traba-
lho diz respeito efetividade da municipali-
zao a partir do surgimento do SUS. Os re-
sultados obtidos sugerem que a concretizao
do processo tenha sido relativa, uma vez que
a maior capacidade de participao dos muni-
cpios nos esquemas de proviso da sade se
demonstra restrita ao oferecimento de servios
de ateno bsica, em detrimento dos servios de
alta complexidade. Como demonstram os auto-
res, a forma histrica como o sistema de sade
pblica fora implementado no pas engendrou
uma diferenciao de competncias na qual
os servios de alta complexidade ficaram con-
dicionados atuao do setor privado. Desse
modo, o processo de municipalizao indica
uma efetividade especfica da proviso, res-
trita ao oferecimento de servios bsicos. No
que se refere ao questionamento relativo ca-
pacidade do processo de municipalizao na
equalizao do acesso a servios de sade, in-
fere-se sobre a manuteno das desigualdades
existentes entre os municpios. Entretanto, se
estes dados parecem contrariar a hiptese tes-
tada na investigao, numa realidade em que
a descentralizao coordenada no mbito de
uma poltica nacional no reduziu as assime-
trias do sistema de sade pblica, deve-se con-
siderar que o referencial normativo que insti-
tuiu o SUS possibilitou definies de agendas
particulares (nas esferas municipais), muitas
vezes contrapostas s diretrizes estabelecidas
pela poltica nacional. Dessa maneira, conclui-
se que as regras que guiaram a transferncia
de recursos federais em nome do processo de
6
Texto intitulado Internacionalizao econmica, democratizao e gastos sociais na Amrica latina, 1980-1999.
7
Desigualdades interestaduais no financiamento da educao: o caso do FUNDEF se intitula o trabalho do autor.
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011
municipalizao estiveram mais orientadas
em favor da descentralizao de competncias
do que da reduo das desigualdades.
A terceira seo do livro, Condicionantes e
efeitos das Polticas Pblicas (p. 205-299), abarca
estudos sobre o gasto pblico, suas determi-
nantes polticas e seus impactos sobre as es-
tratgicas de polticas pblicas. nesta pers-
pectiva que o artigo de George Avelino, David
Brown e Wendy Hunter (p. 207-039)6 avalia o
impacto das recentes lgicas de democratiza-
o e de abertura econmica sobre os gastos
sociais dos pases latino-americanos, entre os
anos de 1980 e 1999. Trata-se de perceber a for-
ma pela qual os processos de integrao eco-
nmica afetaram as polticas de bem-estar so-
cial do continente. Em oposio s ideias mais
comumente enunciadas no debate poltico, os
dados coletados na investigao sugerem que
a relao entre as lgicas de democratizao e
globalizao econmica com os investimentos
pblicos na proviso social mais complexa
do que as constataes advindas de estudos
anteriores, cujos resultados apontavam ine-
quivocamente para tendncias de diminuio
dos gastos sociais. Utilizando-se de uma meto-
dologia alternativa, construda a partir da uti-
lizao de medidas de abertura, os autores
chegam a concluses renovadas que referem
que, nas economias abertas do continente, a inte-
grao econmica enfrentada pelos governos
a partir do aumento nos gastos sociais. Esta
considerao sintetiza trs resultados especfi-
cos da investigao, sendo eles: (a) a abertura
comercial foi compatvel com o aumento de
gastos, sobretudo nas reas da previdncia
social e educao; (b) desse modo, a abertura
no demandou a diminuio de investimentos
sociais; (c) por conseguinte, a democratizao
e abertura econmica pode ter associao posi-
tiva com o fluxo de gastos sociais e com diver-
sificados itens que impulsionam o desenvolvi-
mento humano.
Daniel Arias Vazquez (p. 245-274)7 esta-
belece como objeto de pesquisa o impacto do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Ma-
gistrio (FUNDEF) sobre a reduo das desi-
gualdades no financiamento pblico da edu-
cao. A anlise concentra-se nos efeitos dos
desenhos institucionais sobre a regulao das
finanas pblicas. Como demonstra o autor,
103

este fundo foi concebido pelo governo federal
com a inteno de combater as desigualdades
intra e interestaduais na distribuio dos gas-
tos com a educao, mediante a captao de
recursos oriundos das receitas municipais e
estaduais e sua consequente redistribuio a
partir do nmero de matrculas disponibili-
zadas pelas respectivas redes de ensino. Uma
vez que o valor dos repasses se condicionava
oferta de vagas escolares disponibilizada em
cada rede, e que as receitas especficas de cada
estado se demonstram assimtricas, o governo
federal estabelecera um valor mnimo de gas-
to por aluno, no mbito nacional. Segundo a
diretriz poltica estabelecida, este valor deve-
ria ser complementado por repasses da Unio
nas ocasies em que a receita especfica de de-
terminada unidade federativa no garantisse
o valor mnimo estipulado. Entretanto, se na
dimenso intraestadual a equidade fora pro-
movida devido redistribuio dos recursos
oriundos da receita prpria dos estados (em
direo s redes municipais endgenas), o m-
nimo de gasto por aluno no mbito nacional
no fora sustentado pelo governo, mantendo-
-se as desigualdades de financiamento entre
as diferentes unidades da federao. Segun-
do Vazquez, o descumprimento do desenho
institucional-normativo decorreu das restri-
es oramentrias impostas ao executivo.
De acordo com o autor, este caso se demons-
tra como exemplar para percepes sobre as
limitaes que as demandas fiscais impem
s possibilidades de eficcia dos desenhos de
programas sociais.
No artigo que encerra a seo, Gilmar Ro-
drigues (p. 275-299)8 prope avaliar as prov-
veis relaes estabelecidas entre os padres de
gasto pblico nas administraes municipais
e as posies ideolgicas dos partidos polti-
cos em exerccio nas respectivas gestes. Nes-
te sentido, a hiptese de que os componentes
ideolgicos afetariam a alocao de recursos
pblicos, pouco testada no Brasil, avaliada
a partir de dados sobre os gastos dos muni-
cpios do Estado de Santa Catarina, durante
as gestes de 1993 a 1996 e de 1997 a 2000.
Num primeiro enfoque, a investigao proje-
ta cada gesto pblica analisada como agre-
gada em blocos ideolgicos (direita, centro e
esquerda), para, em seguida, reconstruir os
questionamentos considerando-se o partido
8
O ttulo do trabalho designa Democracia e partidos polticos: os custos pblicos municipais como instrumento de
anlise poltico-ideolgica
104
Resenha do livro Polticas pblicas no Brasil
poltico do prefeito municipal de modo isola-
do. No entanto, em ambos os recortes, os re-
sultados referentes aos padres de gasto no
se demonstram influenciados pelas opes
ideolgico-partidrias, no sendo observadas
variaes significativas na comparao entre a
alocao de recursos e as diretrizes ideolgi-
cas. Os grficos que ilustram os resultados ob-
tidos, construdos atravs do cruzamento das
variveis rea de investimento (sade, educao,
cultura, planejamento urbano, etc.) e bloco ide-
olgico ou partido poltico, apresentam curvas
similares no que diz respeito alocao dos
recursos. De forma conclusiva, o autor salien-
ta que, na esfera municipal, a ideologia polti-
ca no detm fora suficiente para romper as
barreiras estruturais dos sistemas formulados
no mbito do governo federal. Observa-se ain-
da que praticamente 90% dos municpios ana-
lisados (com at 10.000 habitantes) dependem
da transferncia de recursos federais para a
composio de seus oramentos. Desse modo,
os repasses so efetuados em acordo com des-
tinaes pr-definidas e decididas no mbito
do executivo federal, havendo pouco espao
para alocaes influenciadas pelas diretrizes
ideo-polticas.
Referente aos processos de implementao
e avaliao de polticas pblicas (p. 301-397), a
seo final do volume comporta trabalhos que
se dedicam tanto s lgicas incidentes sobre
os procedimentos de implementao de pol-
ticas, quanto ao uso dos sistemas de avaliao
na configurao das dinmicas prprias ao de-
senvolvimento de polticas pblicas. O artigo
de Telma Menicucci, intitulado A implemen-
tao da reforma sanitria: a formao de uma
poltica (p. 303-325), inicia a seo abarcando
as lgicas de implementao da reforma das
polticas de sade, ocorrida no Brasil durante
a dcada de 1990 em ocasio da implantao
do Sistema nico de Sade (SUS). Primeira-
mente, busca-se analisar as condies polticas
de implementao da reforma, levando em
conta os efeitos institucionais de polticas ante-
riores. Neste caso, os dados arrolados demons-
tram que no Brasil, historicamente, a proposta
de um sistema de sade de acesso universal
sempre esteve em choque com o legado de
uma sociedade marcada pela diferenciao
entre as ofertas pblica e privada. Uma vez
que as prprias classes trabalhadoras ficaram
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011
Rodrigo Marques Leistner
propensas a uma cultura dos planos de sa-
de, a solidificao de identidades coletivas e
de valores igualitrios que estimulassem a sus-
tentao poltica da reforma no foi favoreci-
da. Em outro enfoque, ao observar os padres
de financiamento do SUS, a autora avalia que
os constrangimentos impostos implantao
do sistema no se restringem escassez de
recursos, estando relacionados falta de uma
disposio poltica. Esta noo se evidencia
a partir de fatores como a ausncia de fontes
de recursos estveis para financiamento, bem
como pelos constantes cortes nos gastos apli-
cados no setor. De acordo com Menicucci,
fatores como estes sinalizam o veto implci-
to exercido junto aos propsitos originais da
reforma. Conforme a autora, a trajetria dos
sistemas de sade no pas privilegiou o sur-
gimento de um modelo de proviso hbrido,
em que um mercado de servios privados fora
fortalecido e no qual se constituram prefern-
cias e percepes sobre os modelos pblico e
privado, neste caso, observando-se representa-
es pouco favorveis ao SUS.
Carlos Aurlio Pimenta de Faria e Cristi-
na Cunha Filgueiras (p. 327-367)9 discutem
as polticas de avaliao na rea da educao,
numa perspectiva comparativa entre dados
coletados no Chile e no Brasil. Considerando
este tipo de poltica como elemento central da
onda reformista, os autores buscam analisar
a configurao dos sistemas de avaliao da
educao bsica nos dois pases (ambos imple-
mentados em 1988), para posteriormente dis-
cutir questes como a motivao poltica para
implementao destes sistemas, o uso dos re-
sultados obtidos junto ao planejamento de no-
vas polticas do setor, bem como a vinculao
dos processos avaliativos com as diretrizes ge-
rais relativas reconfigurao dos sistemas de
proteo social na Amrica Latina. As conclu-
ses do trabalho revelam que, no caso chileno,
o sistema de avaliao da educao pode ser
classificado como de alto risco ou de conse-
quncias fortes, em funo da ampla divulga-
o dos resultados e do papel considervel na
orientao de demandas, a partir da utilizao
das informaes produzidas na constituio
de sistemas de incentivo e sano a professo-
res e escolas. Neste caso, o sistema tambm
se torna um importante instrumento na busca
pela equidade das diferenas sociais pela via
9
Em As polticas dos sistemas de avaliao da educao bsica no Chile e Brasil.
10
No artigo Agenda internacional e polticas nacionais: uma comparao histrica entre programas de erradicao da
malria e da varola no Brasil.
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011
do aumento dos gastos pblicos com educa-
o. Numa perspectiva contrria, o sistema
de avaliao brasileiro categorizado como
de consequncias fracas, observando-se re-
sultados pouco divulgados e sem implicaes
imediatas para escolas, professores e diretores
das redes de ensino. Uma vez que no Brasil
as avaliaes ainda no produziram feedbacks
expressivos, possvel considerar um uso dos
sistemas avaliativos em carter eminentemen-
te ritualstico.
A seo encerra-se com o estudo de Gilber-
to Hochman (p. 369-397)10, que aborda o pro-
cesso de implementao de polticas a partir
das relaes estabelecidas entre as agendas
nacionais e globais, observando as condies
e desafios impostos ao exerccio de polticas
domsticas autnomas, sobretudo em contex-
tos de internacionalizao de agendas. Para tal
empreendimento, o autor realiza uma anlise
comparativa dos programas de erradicao da
malria e da varola no Brasil, em suas relaes
com as polticas definidas pela Organizao
Mundial de Sade (OMS), visando perceber os
efeitos das agendas globais de proteo social
sobre as polticas, instituies e atores organi-
zados em contextos domsticos. Trata-se de
avaliar a capacidade dos estados nacionais de
influenciar, resistir ou modificar as diretrizes
institudas em contextos externos, a partir da
discusso sobre os padres de interao entre
diferentes instituies e atores sociais. Neste
sentido, os dados relativos s campanhas de
erradicao de doenas, analisados no traba-
lho, so sugestivos. Como demonstra Hoch-
man, a implementao destas polticas eviden-
cia que os resultados, distintos em cada caso,
decorrem dos diferentes formatos de interao
estabelecidos entre o programa empreendido
e a agenda internacional. Se no caso dos esfor-
os de erradicao da varola se observa a efe-
tividade do programa, num quadro de maior
integrao das polticas interna e externa, o
mesmo no ocorre nos programas de erradica-
o da malria em funo de uma longa tradi-
o nativa de enfrentamento da questo. Desse
modo, a existncia de antigas campanhas do-
msticas voltadas conteno da malria, que
originaram a constituio de sistemas de con-
trole e de comunidades epistmicas prprias
(pesquisadores, mdicos, sanitaristas), refor-
ou o sentido de autonomia dos programas
105

nacionais afetando suas modalidades de ade-
so s diretrizes da OMS. O caso demonstra-
se como exemplar sobre as variadas formas de
interao das conjunturas internas e externas,
cujos resultados incidem diretamente sobre as
possibilidades de alinhamento entre progra-
mas nacionais e globais.
Deve-se ressaltar que as contribuies ofe-
recidas pela coletnea aqui resenhada rela-
cionam-se, primeiramente, preciosa reviso
bibliogrfica elaborada na primeira seo do
volume. Nesta medida, conceitos centrais do
campo de estudos das polticas pblicas, deri-
vados de trabalhos de circulao editorial res-
trita, so compilados e disponibilizados no
apenas como aportes conceituais pertinentes,
mas ainda como esquemas interpretativos pas-
sveis de testagem em contextos empricos es-
pecficos, num quadro essencialmente sugesti-
vo elaborao de pesquisas futuras. Noutro
sentido, os estudos empricos disponveis nas
sees posteriores revelam a amplitude dos
106
Resenha do livro Polticas pblicas no Brasil
objetos investigativos articulados em torno
do eixo polticas pblicas, permitindo aproxi-
maes com as diversificadas abordagens do
tema, com as principais tendncias de pes-
quisa na rea e, sobretudo, com os diferentes
enfoques epistemolgicos que tm orientado o
amadurecimento das investigaes. Observa-
se, neste caso, que os trabalhos selecionados
conectam-se tanto a abordagens macroestru-
turais, referentes aos mecanismos institucio-
nais que condicionam o desenvolvimento de
polticas, quanto a perspectivas que valorizam
o papel dos atores sociais e das aes indivi-
duais no mbito destes processos polticos.
O convite leitura da obra fundamenta-se
no xito alcanado por seus organizadores:
a compilao expressa o estado da arte do
campo das polticas pblicas no Brasil. Desse
modo, demonstra-se como fundamental para
cientistas sociais e pesquisadores de diversas
reas, cujos interesses estejam agrupados em
torno das aes empreendidas pelos governos.
Otra Economa, vol. 5, n. 8, enero-junio 2011