Fundao Jo Et o F*i nheiro

o-v^rao 3.^ I r i n a s Gerais

Lorena Maia

ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL:
Desafios enfrentados pelo Municpio de Belo Horizonte

Belo Horizonte
2011
 Lorena Maia

ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL:
Desafios enfrentados pelo Municpio de Belo Horizonte

Dissertao de mestrado apresentada ao Programa

de Ps-Graduao em Administrao Pblica da
Fundao Joo Pinheiro, como requisito parcial
para a obteno do ttulo de Mestre em
Administrao Pblica.

Orientador: Doutor Bruno Lazzarotti Diniz Costa

Belo Horizonte
2011
Maia, Lorena.
Acolhimento institucional: Desafios enfrentados pelo
Municpio de Belo Horizonte / Lorena Maia. - 2011.

Dissertao (mestrado) - Fundao Joo Pinheiro, Escola de

Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, 2011.
"Orientao: Prof. Dr. Bruno Lazzarotti Diniz Costa,
Programa de mestrado em Administrao Pblica".
 Fundao Joto Pinheiro
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>o de !Minas lierais

ATA DE DEFESA PBLICA DE DISSERTAO

MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

Aos quinze do ms junho de 2011, foi realizada a defesa pblica da dissertao intitulada
"Acolhimento Institucional: Desafios Enfrentados pelo Municpio de Belo Horizonte"
elaborada por Lorena Maia, como requisito parcial para obteno do ttulo de mestre do
Programa de Mestrado em Administrao Pblica, da Escola de Governo da Fundao Joo
Pinheiro. Aps a apresentao do trabalho, a mestranda foi arguda pelos membros da
Comisso Examinadora, composta por Prof. Doutor Bruno Lazzarotti Diniz Costa
(Orientador); Prof. Avaliador Doutor Ricardo Carneiro; Prof. Avaliador Doutora Maria
Guiomar Frota. A Comisso Examinadora reuniu-se para deliberar e, considerando que a
dissertao atende aos requisitos tcnicos e acadmicos previstos na legislao do Programa,
decidiu, por unanimidade, pela aprovao da mesma. Este documento expressa o que ocorreu
na sesso de defesa e ser assinado pelos membros da Comisso Examinadora.

Belo Horizonte, 15 de junho de 2011.

Prof. Doutor Bruno Lazzarotti Diniz Costa

Prof. Avaliador Doutor Ricardo Carneiro

Prof. Avaliador Doutora Maria Guiomar Frota

A minha famlia pelo apoio incondicional e ao meu
amado Daniel, sem vocs nada teria sentido...
 AGRADECIMENTOS

Finalizado esse rduo trabalho ao olhar para trs encontro pessoas sem as quais essa
tarefa seria impossvel de se realizar e, por isso, nesse momento final, merecem, no mnimo,
meus agradecimentos.
Agradeo a Elizabeth Leito, secretria municipal adjunta de assistncia social, por
autorizar a realizao de entrevistas com servidores daquela secretaria que me ajudou a
entender a histria da rede de abrigos no municpio. Fundao Joo Pinheiro,
especialmente, todos os professores que estiveram presentes durante essa caminhada
estimulando os estudos e, sobretudo, partilhando conhecimento. Ao pessoal da secretaria,
sobretudo, Roslia e Cris pelo apoio e pacincia. Ao CMDCA, principalmente, Cira Sampaio,
que atenciosamente partilhou um conhecimento profissional sobre a rede de acolhimento.
Ao professor Bruno Lazzaroti, pois a orientao dele foi fundamental. Foi um professor
dedicado que me estimulou a exercitar o pensamento, ajudando nos meios para chegar ao
resultado; a pensar, a criar, a criticar, que me incentivou durante esse percurso to solitrio
que a escrita, mas agora olhando os anos 2009-2011 posso dizer que sou uma profissional e
uma pessoa muito melhor, mais qualificada e com uma conscincia crtica mais apurada.
Aos professores Maria Guiomar Frota e Ricardo Carneiro, integrantes da banca
examinadora, pelo tempo dedicado leitura desse texto, pela participao suave e profissional
no dia da banca, mas, especialmente pelas contribuies vitais para a melhoria dessa
dissertao. Ao Reinaldo Carvalho por me ajudar na parte emprica desmistificando um pouco
a dificuldade de uma profissional da rea do direito em uma cincia como a estatstica. A
Swakelly pela disponibilidade e ateno frente ao idioma estrangeiro.
Aos colegas de curso do mestrado em Administrao pblica pela troca de experincia,
angstia, saberes. Um agradecimento especial, cheio de carinho e saudades ao grupo mais
ecltico da sala Reinaldo, Raquel e Tatiana Lima, pois somaram demais no meu modo de
fazer, to limitado; nos nossos trabalhos todos tinham um pouco a contribuir.
minha famlia e ao meu marido fica o agradecimento especial. Vocs estiveram
presentes em todos os momentos, torcendo e sofrendo comigo, me ajudando e apoiando
sempre, inclusive financeiramente. Daniel seu amor fez toda diferena, obrigado pela
pacincia, pelas longas horas de conversa no caf que me possibilitaram organizar
pensamentos, lugar onde tive vrios insights.
Obrigada Deus pelo dom da vida e pela concretizao desse sonho... Rumo ao
doutorado... Amm!
 RESUMO LNGUA VERNCULA

Este trabalho analisa a poltica pblica de Acolhimento Institucional no municpio de Belo

Horizonte. Toma como objeto de estudo as Instituies que realizam Acolhimento
Institucional a crianas e adolescentes e analisa os avanos e desafios enfrentados pelo
Municpio. O desenvolvimento desta pesquisa dividiu-se em trs etapas. A primeira etapa
buscou realizar um levantamento bibliogrfico e documental sobre a poltica pblica
destinada ao acolhimento institucional. A segunda etapa constituiu-se da anlise de dados de
uma pesquisa emprica, realizada pela Fundao Joo Pinheiro. Por fim, foram realizadas
entrevistas semiestruturadas com alguns atores relevantes da Secretaria Municipal Adjunta da
Assistncia Social e do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e Adolescente, ambos do
Municpio de Belo Horizonte. Os resultados mostram que a poltica pblica do Municpio se
originou de um processo lento, no uniforme onde prevaleceram aes pontuias ao invs de
uma estrutura ordenada e planejada, mas que sofreram a influencia das diretrizes nacionais na
medida em que procurou a estas se adequar, alm disso, foi possvel observar que a rede
responsvel pela prestao da medida de acolhimento institucional tambm foi diretamente
influenciada por essas diretrizes, sobretudo, pelo Estatuto da Criana e do Adolescente.

Palavras-Chave : Polticas Pblicas, Acolhimento Institucional para crianas e adolescentes,

Assistncia social.
 RESUMO LNGUA ESTRANGEIRA

Ce travail analyse la politique publique d'Accueil Institutionnel au sein de la

municipalit de Belo Horizonte. Il a pour objet l'tude des Institutions charges de l'Accueil
Institutionnel des enfants et des adolescents et analyse les progrs obtenus ainsi que les dfis
rencontrs par la Municipalit.

Le dveloppement de cette recherche se divise en trois tapes.

La premire tape a essay de raliser une recherche bibliographique et de produire

des documents propos de la politique publique ayant pour but l'accueil institutionnel.

La seconde tape est une analyse de donnes dcoulant d'une enqute empirique,
ralise par la Fondation Joao Pinheiro.

Finalement, la troisime tape relate la ralisation d'entrevues semi- structures de

certains membres importants du Secrtariat Municipal adjoint l'Assistance Sociale et au
Conseil Municipal des Droits de l'enfant et de l'adolescent, tous deux de la Municipalit de
Belo Horizonte .

Les rsultats dmontrent que la politique publique de la Municipalit trouve son

origine dans un processus lent, non uniforme, o prdominrent des actions ponctuelles, au
contraire d'une structure ordonne et planifie, mais qui ont subi l'influence des directives
nationales dans la mesure o cette politique a essay de leur correspondre ; en outre, il fut
possible d'observer que la structure responsable de la ralisation des mesures d'accueil
institutionnel a galement t directement influenc par ces directives, en particulier par le
Statut de l'Enfant et de l'Adolescent.
 LISTA DE TABELAS

TABELA 1: Distribuio das unidades que realizam acolhimento institucional por regional de
belo horizonte 72

TABELA 2: Cor/Raa das crianas e adolescentes abrigados 73

TABELA 3: Cor/Raa das crianas e adolescentes abrigados em 2008 74

TABELA 4: Motivos da institucionalizao 75

TABELA 5: Acolhimento de em situao especial 76

TABELA 6: Instituies que possuam de fato crianas em situao especial 77

TABELA 7: Vinculao/orientao religiosa das instituies 79

TABELA 8: Fiscalizao e Superviso das entidades 80

TABELA 9: Provenincia das receitas 81

TABELA 10: Recursos e Fiscalizao 82

TABELA 11: rgos que encaminham para o servio 83

TABELA 12: Ano de Fundao - Instituies Criadas por sries de ano de fundao 85

TABELA 13: Quantidade de quartos das instituies 87

TABELA 14: Nmero de banheiros 87

TABELA 15: Observaes sobre instalaes fsicas 89

TABELA 16: Ano de Fundao versus Nmeros de quartos nas instituies 90

TABELA 17: Ano de Fundao versus Nmeros de banheiros nas instituies 92

TABELA 18: Capacidade mxima de abrigamento em uma noite 94

TABELA 19: Perfil das Pessoas que Colaboram com as instituies 96

TABELA 20: Colaboradores treinamento e/ou capacitao 97

TABELA 21: Qualificao Profissional 98

TABELA 22: Convivncia comunitria 100

TABELA 23: Servios oferecidos s Crianas e aos Adolescentes 102

TABELA 24: Instituio e Famlia 103

TABELA 25: Famlia e Visitao 103

TABELA 26: Visita das famlias 104

TABELA 27: Instituio e Acompanhamento Familiar 10 z

TABELA 28: Servios fornecidos s famlias 105

TABELA 29: Diretrizes ao trabalho com outras famlias 105

 LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1: Ano de Fundao dos Abrigos - Instituies Criadas por sries de ano de
fundao 85

GRFICO 2: Ano de Fundao versus Nmeros de quartos nas instituies 91

GRFICO 3: Ano de Fundao versus Nmeros de banheiros nas instituies 93

 LISTA DE QUADROS

Quadro comparativo: a evoluo das leis que dispunham sobre o tratamento destinado
criana e aos adolescentes no decorrer do sculo XX 52
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CF/88 - Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criana e Adolescente
CNAS - Conselho Nacional da Assistncia Social
CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
CT - Conselho Tutelar
DPCA - Departamento de Polticas para Crianas e Adolescentes
ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente
FEBEM - Fundao Estadual para o Bem Estar do Menor
FJP - Fundao Joo Pinheiro
FUNABEM - Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
IPEA - Instituto de Pesquisa Economica Aplicada
JIJ - Juizado da Infncia e Juventude
LBA - Legio Brasileira de Assistncia
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MP - Ministrio Pblico
NOB - Norma Operacional Bsica
ONG - Organizaes No Governamentais
ONU - Organizao das Naes Unidas
PBH - Prefeitura de Belo Horizonte
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social
SMAAS - Secretaria Municipal Adjunta da Assistncia Social SUAS - Sistema nico de
Assistncia Social
SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
SUAS - Sistema nico da Assistncia Social
SUS - Sistema nico de Sade
 SUMRIO
1 INTRODUO 14

1.1 Metodologia de pesquisa 16

2 CONTEXTUALIZANDO O SISTEMA DE PROTEO SOCIAL BRASILEIRO E

A ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA PBLICA 22

2.1 Os eixos da mudana proposta pelo SUAS: o problema da regulao, financiamento,

responsabilidade e autonomia 27

3 SCULO XX: DIREITOS DA CRIANA E ADOLESCENTES NO BRASIL E NO

MUNDO - OLHANDO A INSTITUCIONALIZAO 37

3.1 O acolhimento institucional no mbito da poltica pblica destinado a Crianas e

Adolescentes: Constituio Federal e Estatuto da Criana e do Adolescente 45

4 POLTICA PBLICA DESTINADA AO ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL A

CRIANAS E ADOLESCENTES NO MUNICPIO DE BELO HORIZONTE APS O
ECA 58

5 APRESENTAO E ANLISE DOS RESULTADOS 70

5.1 Caracterizao Geral das entidades e dos atendidos: 71

5.2 Relao com outras instituies do sistema 78
5.3 Infraestrutura e Recursos Humanos no atendimento das instituies 84
5.4 Relao com a Comunidade e com a Famlia 99

6 CONSIDERAES FINAIS 107

7 REFERNCIAS 114

8 ANEXOS 119
 14

1 INTRODUO

O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) afirma crianas e adolescentes

1

enquanto sujeito de direitos. A prpria lei assegura a esse pblico o direito de serem criados e
educados no seio da sua famlia e, excepcionalmente, em famlia substituta. No caso de
ruptura desses vnculos, quando por qualquer motivo o afastamento familiar se fizer
necessrio, dever o Estado zelar pela proteo das crianas e dos adolescentes, visto que
sempre que seus direitos estiverem ameaados ou violados ser aplicada uma medida de
proteo.

Dentre as medidas de proteo previstas no ECA est a medida de acolhimento

institucional, que deve ser realizada por entidades que atendam crianas e adolescentes em
situao de abandono, risco social e pessoal. O estatuto a define como "medida provisria e
excepcional, utilizvel como forma de transio para reintegrao familiar ou, no sendo esta
possvel, para colocao em famlia substituta, no implicando privao de liberdade".

Assim, essas crianas e adolescentes, por se encontrarem em situao de risco, so

separados da sua famlia e da sua comunidade e acolhidos em instituies que promovam a
sua proteo integral, enquanto no haja possibilidade de retornarem as suas origens. Sob esse
prisma, fortalecer e proteger vnculos familiares e comunitrios um grande desafio
enfrentado pela sociedade brasileira e pelo Estado, visto que as desigualdades sociais
interferem nas relaes sendo traduzidas em riscos e vulnerabilidades, no cotidiano da vida
dessas pessoas.

A realidade das entidades que realizam acolhimento institucional na cidade de Belo

Horizonte se apresenta de maneira heterognea, tanto no que diz respeito aos critrios de
atendimento das crianas e dos adolescentes abrigados, quanto no que se refere ao tamanho da
instituio, tempo de funcionamento e relaes scio-institucionais. A poltica pblica de
acolhimento institucional em suas diferentes facetas tem demandado informaes capazes de
subsidiar e direcionar melhor as aes do poder pblico em articulao com a sociedade civil.
Essa realidade de extrema importncia tanto pelo aspecto quantitativo, quanto pelo seu
significado na vida das crianas e adolescentes que acabam perdendo a perspectiva de
convivncia em meio familiar e vivem em entidades por muitos anos de suas vidas.

Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) - Lei Federal 8069 de 13 de outubro de 1990. A autora reservou
um captulo destinado ao acolhimento institucional na perspectiva do ECA.
 15

Essa dissertao aborda a evoluo recente da poltica pblica de acolhimento

institucional infncia e juventude focalizando a situao de entidades que tm a
responsabilidade de cuidar de uma parcela dessas crianas e dos adolescentes: as unidades de
acolhimento institucional - tambm conhecidas como abrigos, orfanatos e casas lares. O atual
estudo pretende perquirir a proteo oferecida s crianas e adolescentes tendo como enfoque
a execuo da medida de proteo de acolhimento institucional prevista no Estatuto da
Criana e do Adolescente, no municpio de Belo Horizonte. Este estudo procura conhecer o
modo como se efetiva, nesse Municpio, a garantia aos direitos sociais preconizados pelo
ECA, por meio da medida de proteo de acolhimento para as crianas e adolescentes que se
encontram em situao de vulnerabilidade social.
A anlise da poltica pblica de acolhimento institucional se dar atravs de trs
abordagens:

O primeiro captulo ser destinado fundamentao terica, essencial nesta

dissertao, pois servir de aporte referencial para os captulos subseqentes. A proposta
possibilitar uma discusso sobre a implicao e o reconhecimento do Estado como o
responsvel pelas polticas sociais no enfrentamento da chamada questo social e suas
manifestaes. Quanto sua estrutura, o captulo discorre sobre o desenvolvimento do
sistema de proteo social brasileiro e a afirmao da assistncia social enquanto poltica
pblica. A preocupao, do captulo, construir um arcabouo terico que possibilite
compreender as relaes existentes entre o Estado, a questo social e as polticas pblicas.
Ainda versa sobre as inovaes trazidas pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
apontando algumas dificuldades enfrentadas ao se trabalhar na perspectiva de um sistema.

O captulo dois aborda o tema da institucionalizao de Crianas e Adolescentes ao

longo do sculo XX e a ruptura de paradigma em relao aos modelos distintos no tratamento
dispensado ao pblico infanto-juvenil, ou seja, vai da doutrina da situao irregular doutrina
da proteo integral. Enfoca a transio conceitual no campo do direito da criana e do
adolescente no Brasil numa perspectiva da histria social da criana e sua proteo por parte
da sociedade e do Estado brasileiro. Traz uma abordagem da medida protetiva de acolhimento
institucional tendo como substrato terico legal a Constituio Federal e o Estatuto da Criana
e do Adolescente, o captulo termina com uma anlise comparativa sobre a evoluo das leis
que dispunham sobre o tratamento destinado criana e aos adolescentes no decorrer do
sculo XX.
 16

O captulo trs faz uma reconstruo de como o ciclo dessa poltica ocorreu em Belo
Horizonte. Na primeira parte, reconstri-se o percurso histrico da poltica at os dias atuais.
Alm disso, so apontados os principais desafios que a poltica pblica municipal se depara j
que ela a responsvel pela execuo da medida protetiva de acolhimento institucional.

J no captulo quatro so apresentados os resultados fazendo um mapeamento da rede

de atendimento que est em funcionamento no Municpio. Esse captulo examina os
resultados da pesquisa realizada em Belo Horizonte a fim de responder ao problema central da
investigao.

Finalmente, apresentam-se as consideraes finais acerca do que emergiu durante o

trabalho de pesquisa, com apontamento de algumas questes que podem ser exploradas em
pesquisas e aes futuras.

1.1 Metodologia de pesquisa

O desenvolvimento desta pesquisa dividiu-se em trs etapas. A primeira etapa buscou

realizar um levantamento bibliogrfico e documental sobre a poltica pblica destinada ao
acolhimento institucional. Como bem denomina Alessandra Pimentel, trata-se de um processo
de "garimpagem"; onde as categorias de anlise dependem dos documentos, eles precisam ser
encontrados, "extrados" das prateleiras, receber um tratamento que, orientado pelo problema
proposto pela pesquisa, estabelea a montagem das peas, como num quebra-cabea.

A partir da seleo dos documentos, o material foi organizado, ou seja, as leituras

foram processadas segundo critrios da anlise de contedo, comportando algumas tcnicas,
tais como fichamento, levantamento quantitativo e qualitativo de termos e assuntos
recorrentes, criao de cdigos para facilitar o controle e manuseio. Dessas aes, no estudo
realizado originaram duas linhas de aes. A primeira sintetizou a classificao realizada
sobre todo o material obtido, seguindo a cronologia das publicaes. A segunda conteve os
temas recorrentes no universo da pesquisa de acolhimento institucional.

A etapa de anlise dos documentos se props a produzir ou reelaborar conhecimentos

e criar novas formas de compreender os fenmenos do acolhimento institucional. Para isso
como condio necessria fatos foram expostos, vez que constituem os objetos da pesquisa,
mas, por si mesmos, no explicam nada, mas, alm disso, foram interpretados, as informaes
sintetizadas, determinando tendncias e na medida do possvel foram realizadas inferncias.
 17

Foram analisados documentos federais (Poltica Nacional de Assistncia Social -

PNAS/2004 Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS; Plano Nacional de Promoo,
Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e
Comunitria; Orientaes Tcnicas: Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes;
Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais) e municipais (Projeto Poltico Educativo
para Entidades de Abrigo: Marco Orientador das Relaes; Padro de Qualidade e Custos do
Servio de Acolhida em Abrigo para Crianas e Adolescentes; Diagnstico da Realidade do
Atendimento em Abrigos, No Governamentais, do Municpio de Belo Horizonte. Os federais
abordam aspectos gerais referentes formulao, implementao de Polticas Pblicas, bem
como estabelece diretrizes visando regulamentar, no territrio nacional, a organizao e oferta
de servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes no mbito da poltica de
Assistncia Social. Os municipais so resultantes de uma adaptao dos documentos federais
produzidos para a realidade local, vez estes buscam nortear a organizao, no pas, dos
diversos servios de acolhimento para crianas e adolescentes, e aqueles traduzem para o
mbito municipal como ser a poltica pblica destinada institucionalizao de crianas e
adolescentes no municpio.

A segunda etapa constituiu-se da anlise de dados de uma pesquisa emprica,

realizada pela Fundao Joo Pinheiro. Referida pesquisa teve como principais objetivos a
identificao e a caracterizao, a partir de visita e questionrio, das instituies que atendem
s medidas de abrigamento a crianas e adolescentes com at 18 anos incompletos em todo o
Estado de Minas Gerais, bem como das condies em que este atendimento realizado. A
partir desses dados se originaram, nessa dissertao, 29 (vinte e nove tabelas) que analisadas
em conjunto com a bibliografia, demostram como se efetiva a poltica pblica referente ao
acolhimento institucional no municpio de Belo Horizonte.

Por fim, foram realizadas entrevistas com alguns atores relevantes da Secretaria
Municipal Adjunta da Assistncia Social (SMAAS) e do Conselho Municipal dos Direitos da
Criana e Adolescente (CMDCA), ambos do Municpio de Belo Horizonte, pois foram
observadores-participantes, ou seja, alm de observarem como se desenvolveu a poltica
pblica no municpio, atuaram no processo de implementao desta poltica. Desse modo,
com as entrevistas foram coletados indcios de como cada um dos sujeitos envolvidos percebe
e significa sua realidade sendo possvel um aprofundamento no desenvolvimento da poltica
no municpio.
 18

Mesmo com a extensa bibliografia existente, o que se observou que, alm de um

conhecimento limitado sobre a quantidade e distribuio das instituies, existe uma
significativa diversidade de prticas e tipos de organizaes, que nem sempre se enquadram
exatamente nos modelos pr-estabelecidos, ou seja, as entidades que realizam o servio de
acolhimento institucional para esse pblico so ainda pouco conhecidas, muito embora
exeram papel essencial em nossa sociedade. Por sua vez, as esferas governamentais detm a
competncia para regular o ordenamento e o reordenamento das polticas pblicas para
crianas e adolescentes socialmente vulnerveis. A ausncia de informaes que reflitam a
real situao da rede de servios de acolhimento existente dificulta o avano na construo de
novas polticas, a melhoria e ampliao da rede de atendimento, a promoo da qualidade do
servio ofertado, enfim a prpria regulao.

Em conformidade com preceitos estabelecidos na Constituio Federal e na legislao

referente a crianas e adolescentes, as entidades que desenvolvam programas de acolhimento
institucional devero preservar os vnculos familiares e promover, quando possvel, a
reintegrao familiar. Alm disso, o atendimento a esse pblico deve ser personalizado e
realizado em pequenos grupos. O estatuto prev a participao das crianas e adolescentes na
2

vida da comunidade local e de pessoas da comunidade no processo educativo deles. Esses so

alguns pontos que devem nortear as aes desenvolvidas pelas entidades que realizam a
medida de acolhimento.

Alm disso, alguma padronizao no atendimento importante, assim como a fixao

em lei do padro mnimo de exigncia para essas entidades. O ECA prescreve que entidades
esto obrigadas a oferecer instalaes fsicas em condies adequadas de habitabilidade,
higiene, salubridade e segurana, cuidados mdicos, psicolgicos, odontolgicos e
farmacuticos; propiciar escolarizao e profissionalizao; acesso a atividades culturais,
esportivas e de lazer.

Essa pesquisa busca responder, preliminarmente, as seguintes questes:

Como foi construda a poltica pblica de acolhimento institucional no municpio de

Belo Horizonte?

Qual a estrutura da rede responsvel pela prestao da medida de acolhimento

institucional?

2
Artigo 4 do ECA, entre outros.
3
Artigo 91, 1, a, do ECA.
 19

Quais as alteraes provocadas na poltica e nas prticas de acolhimento aps a

aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente? E a repercusso no mbito do
municpio de Belo Horizonte.

Para responder essas questes, esse estudo utilizou o banco de dados obtidos pela
Fundao Joo Pinheiro na pesquisa que originou o "Diagnstico das Instituies de
acolhimento a crianas e adolescentes no Estado de Minas Gerais". Todavia, foi realizado um
recorte analisando as entidades situadas no municpio de Belo Horizonte que realizam o
acolhimento institucional, com a finalidade de diagnosticar a situao hoje existente.

Referida pesquisa teve como principais objetivos a identificao e a caracterizao, a

partir de visita e questionrio, das instituies que atendem s medidas acolhimento
institucional a crianas e adolescentes com at 18 anos incompletos em todo o Estado de
Minas Gerais, bem como das condies em que este atendimento realizado.
Para efeito desta dissertao foram definidos como "entidades que realizam
acolhimento instituicional" todas as instituies que oferecem acolhimento continuado a
crianas e adolescentes desacompanhados de seus familiares, o que pressupe regularidade
nos servios oferecidos e determina ao dirigente da instituio a equiparao legal ao guardio
dos meninos e das meninas acolhidos (IPEA, CONANDA, 2004).

Esse conceito teve que se adequar s circunstncias encontradas na prtica. Nesse

sentido, foram entrevistadas separadamente (um questionrio) todas as unidades de
acolhimento institucional existentes em Belo Horizonte no ano de 2008, mesmo que
pertencentes a uma mesma instituio. Como unidade de acolhimento institucional
considerou-se cada estrutura fsica autnoma (possui entrada e espao fsico independente das
demais construes), independente de uma mesma instituio possuir mais de uma unidade de
acolhimento. Foram, portanto, excludos os centros de medidas socioeducativas, os albergues
que acolhem crianas e adolescentes apenas se acompanhados de suas famlias, bem como as
instituies denominadas Centros de Ateno Diria, em que o regime de permanncia,
embora integral, se caracteriza pelo retorno dirio da populao atendida para o seu local de
moradia. Tambm foram excludas as creches, colgios/escolas militares e instituies cujo
principal objetivo a educao e no a proteo/acolhimento de crianas e adolescentes (FJP,
2009).
 20

Na pesquisa tambm foram includas aquelas instituies que abrigavam crianas em

situaes especiais, como por exemplo, paralisia cerebral e outras, desde que no se
enquadrassem no conceito de "comunidades teraputicas" como definido anteriormente.

Segundo as entrevistas concedidas nas instituies, no municpio, em 2008, 60

instituies realizavam o servio de acolhimento institucional a pessoa com idade inferior a
18 anos e havia 693 crianas e adolescentes em acolhimento, ou seja, encontravam-se
institucionalizadas. A rede de atendimento a crianas e adolescentes em Belo Horizonte tem
como caracterstica o carter no pblico ou semi-pblico na prestao do servio de
acolhimento institucional, j que tal medida executada pela sociedade por meio dos
convnios com o municpio, subsistindo, ainda, a prestao por entidades no conveniadas. O
conhecimento existente sobre a quantidade e a distribuio das instituies de acolhimento no
municpio limitado, ademais, h significativa diversidade de prticas e tipos de
organizaes, que nem sempre se enquadram exatamente nos modelos pr-estabelecidos nas
normativas.

Alm da parte emprica, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com alguns

atores, tais como, a ento gerente da proteo social especial de alta complexidade: Maria 4

Anglica Eleutrio de Souza. A servidora da Secretaria Municipal Adjunta de Assistncia

Social, proteo social especial: Maria Lcia Gomes Dutra. Uma integrante do Conselho
Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente: Cira Maria Barreto Sampaio. As
entrevistas realizadas foram gravadas em pen drive e posteriormente transcritas na ntegra e
suas informaes auxiliaram no resgate da histria do acolhimento institucional no
municpio. Esse tipo de entrevista combina perguntas abertas e fechadas, onde o informante
tem a possibilidade de discorrer sobre o tema proposto sendo muito utilizada quando se deseja
delimitar o volume das informaes, obtendo assim um direcionamento maior para o tema,
intervindo a fim de que os objetivos sejam alcanados. (BONI e QUARESMA, 2005).

Complementando as entrevistas, no intuito de reconstruir a poltica de acolhimento

institucional no municpio, foram consultados documentos editados pela Secretaria Municipal
Adjunta de Assistncia Social e pelo Conselho Municipal de Direitos da Criana e do
Adolescente, entre eles: Estudos para a implementao do programa de abrigos; Diagnstico
da realidade dos abrigos, no governamentais, do municpio de Belo Horizonte; Rede de

4
Segundo entrevistada essa gerncia informal, pois formalmente a gerncia a Gerncia de Promoo e
Proteo Especial.
 21

creches conveniadas: poltica infantil em Belo Horizonte: uma histria contada pela Secretaria
Municipal de Assistncia Social; Projeto poltico educativo para entidade de abrigo: marco
orientador das relaes; minuta do convnio de cooperao mtua celebrado entre o
municpio de as instituies que realizam acolhimento institucional.

Dessa maneira, esse estudo busca contribuir para minorar algumas lacunas ao
identificar e localizar as instituies tentando responder se h diferenas nos tipos e formas de
acolhimento institucional e nos servios prestados nas entidades que realizam a medida no
municpio de Belo Horizonte.
 22

2 CONTEXTUALIZANDO O SISTEMA DE PROTEO SOCIAL BRASILEIRO

E A ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA PBLICA

Antes de avanar sobre o tema institucionalizao de crianas e adolescentes,

importante compreender, minimamente, a evoluo do sistema de proteo social brasileiro e
a legitimao da assistncia social como poltica pblica. Assim, esse captulo tem como
objetivo fornecer embasamento terico que possibilite ao leitor compreender as dificuldade de
implementao de polticas no campo da assistncia social, isto porque esse desenvolvimento
ocorreu de maneira heterognea e lenta e, ainda reflete, nos embates que a poltica pblica
destinada ao acolhimento do pblico infanto juvenil enfrenta na atualidade.

O sistema brasileiro de proteo social foi erguido e consolidado sobre o princpio do

mrito, ou seja, pela posio ocupacional e de renda adquirida na estrutura produtiva. No pas,
aos poucos, com o desenvolvimento dos processos de urbanizao e industrializao e com a
emergncia da classe operria e de suas reivindicaes e mobilizaes, que se expandem a
partir dos anos 1930, a questo social passa a ser fonte propulsora de medidas estatais de
proteo ao trabalhador e sua famlia. Considerada legtima pelo Estado a questo social
circunscreve um terreno de disputa pelos bens socialmente construdos e est na base das
primeiras polticas sociais no pas. (Yazbek, 2008)

Para a autora a partir do Estado Novo as polticas sociais se desenvolvem, de forma

crescente como resposta s necessidades do processo de industrializao. A Constituio de
1937 vai criar uma dualidade entre ateno previdenciria para os trabalhadores formais,
predominantemente os trabalhadores da indstria, que "so transformados em sujeitos
coletivos pelo sindicato e os informais que so enquadrados como pobres, dependentes das
instituies sociais, dissolvidos em atenes individualizadas e no organizadas."

Do ponto de vista estatal, a ateno se baseia numa lgica de benemerncia,

dependente de critrios de mrito e caracterizada pela insuficincia e precariedade. Para
melhor entender a reorganizao do processo acumulativo por parte das elites ps-30 e o
carter de constituio e desenvolvimento do sistema de bem-estar nele includo, Santos
(1979, p.76) criou o conceito de cidadania regulada. Os reconhecidamente cidados eram
aqueles:

O processo de extenso da cidadania e de branqueamento dos direitos sociais no

se desenvolve principalmente atravs da expanso dos valores intrnsecos noo
de pertencimento pleno comunidade nacional ou poltica, mas atravs do
conhecimento e regulamentao de novas profisses e da ampliao dos benefcios
sociais direcionados a esses grupos ocupacionais de maior capacidade
 23

reivindicatria. A situao ocupacional contm e define a cidadania e os direitos

sociais do cidado so aqueles associados sua posio na estrutura ocupacional.
Todos aqueles cuja situao ocupacional no legalmente reconhecida tornam-se
pr-cidados.

margem desse sistema, na esfera "pr cidadania" que as polticas assistenciais vo

se desenvolver. Em 1942, o governo brasileiro instituiu a Legio Brasileira de Assistncia -
LBA, entidade criada por Darcy Vargas, que visava, inicialmente, atender s famlias dos
expedicionrios brasileiros e, depois, atender populao de baixa renda atravs de convnios
com entidades da sociedade civil. Seu carter paragovernamental e marcadamente filantrpico
(apesar de operar com recursos pblicos) comprova sua situao marginal - bem como a do
pblico ao qual devia atender e dos programas que devia executar - fora do ncleo duro do
sistema de bem-estar, esse destinado queles devidamente reconhecidos e aceitos na esfera da
cidadania regulada.

Esse padro era reproduzido no plano subnacional pelas diversas entidades

assistenciais dirigidas pelas primeiras-damas. Quase sempre as aes e programas se
caracterizavam pelo aspecto pontual paliativo, assistemtico, de baixa cobertura e descontnuo
de suas intervenes (Rosemberg, 1996; Sposatti, 1995).

Terminada a guerra a LBA se volta para a Assistncia maternidade e infncia,

iniciando a poltica de convnios com instituies sociais no mbito da filantropia e da
benemerncia. Caracterizada por aes paternalistas e de prestao de auxlios emergenciais e
paliativos misria vai interferir junto aos segmentos mais pobres da sociedade mobilizando a
sociedade civil e o trabalho feminino. Essa modalidade de interveno est na raiz da relao
simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai estabelecer com a filantropia e
com a benemerncia.

Nos anos 70 e 80 se desenvolveu um esquema social mais denso, paralelo ou

sobreposto, mas ainda marginal em relao ao sistema de proteo social do Estado. Esses
programas, na maior parte no contributivos, eram dirigidos aos grupos sociais definidos
como de risco ou carentes (crianas, idosos, gestantes, nutrizes), sempre com um corte de
elegibilidade determinado pela baixa renda.

Executadas pela LBA, os programas de distribuio gratuita de bens e servios sociais

funcionavam em tese como substitutos aos mnimos sociais mais universais. Nesse sentido
nota-se que o sistema de proteo social brasileiro desenvolveu "por fora" mecanismos
assistenciais suplementares, ao invs de universalizar-se ou procurar garantir um leque
 24

universal de direitos sociais mnimos. Estes programas operavam com um montante de

recursos considervel, mas se caracterizavam pela baixa institucionalizao e pela
descontinuidade, quadro esse agravado pela pouca preciso em sua definio e pela ausncia
de avaliao. margem das polticas sociais, a assistncia social tendeu sempre a se tornar
terreno frtil para o clientelismo particularista, para o que a opacidade dos programas
contribui ainda mais. Esse trao - o clientelismo particularista - cresceu junto com o espao
assistencial dos programas, inclusive nos primeiros anos de regime democrtico (Draibe,
1989).

De um lado, o governo federal operava sua poltica atravs de agncias prprias

instaladas nos diversos estados da federao, por meio de programas padronizados que no se
articulavam com as diretrizes polticas dos estados e municpios onde se desenvolviam. Por
outro, grande parte dos programas e aes de assistncia social era operada por meio de
convnios com entidades beneficentes e filantrpicas, que acessavam o fundo pblico atravs
de relaes personalistas e clientelistas, construdas de longa data com o Estado, com base na
regulao "caso a caso", distante de padres tcnicos e ao largo de mecanismos de controle
social (BRASIL, CAPACITASUAS, V.1 2008).

Em sntese, durante o sculo XX, a implementao das polticas no campo da

assistncia social assume um carter marcantemente interativo, negociado e cuja execuo se
d atravs de uma rede de organizaes frouxamente articuladas internas e externamente. A
assistncia social apresenta um papel marginal em relao s polticas pblicas sociais. O
suporte oramentrio e financeiro era inadequado sem contar a carncia de recursos humanos,
tais aspectos refletem a falta de uma poltica especfica de proteo e seguridade social, j que
as aes eram assistemticas, pontuais, sem transparncia e os recursos, j escassos, eram
pulverizados (COSTA, 2008).

No que se refere especificamente, s polticas pblicas destinadas infncia e

juventude, estas apresentavam como caracterstica baixa capacidade institucional e gerencial
fazendo com que a implementao de programas se defrontasse com a precariedade tanto de
informaes importantes sobre a execuo dos programas que permitissem seu
acompanhamento, quanto de mecanismos e instrumentos que possibilitasse assegurar que os
diversos setores, instituies, grupos e indivduos envolvidos nas iniciativas atuassem de
forma coerente com os objetivos da poltica, programa ou projeto. A conjuno desses fatores
dificultam fortemente o gerenciamento dos programas e polticas, a identificao e a correo
de problemas em sua execuo.
 25

A poltica de assistncia social, at a Constituio Federal de 1988, CF/88, marcada,

portanto, pela centralizao poltica e financeira do Executivo Federal, pelo carter marginal e
assistemtico dos programas em relao ao ncleo da seguridade social, pela fragmentao
institucional, pelo veto participao social nos processos decisrios e pelo uso clientelstico
dos programas. Os resultados eram baixos graus de eficcia e eficincia, superposies e
lacunas nos programas e agncias, desvios de incluso e excluso nos pblicos-alvo dos
programas, fragmentao das demandas, com o correlato de pulverizao dos recursos;
ausncia de mecanismos de controle e avaliao (DRAIBE, 1989; 1991 e 1995; SPOSATTI,
1995).

A Constituio de 1988 desenhou a estrutura jurdica que favoreceu a consolidao do

regime democrtico no Brasil prevendo um conjunto de direitos sociais resultado de um longo
e conflituoso processo de mobilizaes sociais e polticas que marcaram os anos 1970 e 1980.
A magna carta um marco na democratizao e no reconhecimento dos direitos sociais. O
texto alargou o projeto de democracia, compatibilizando princpios da democracia
representativa e da democracia participativa, reconhecendo a participao social como um dos
elementos fundamentais na organizao das polticas pblicas.

Nesse percurso, buscou-se ampliar o envolvimento dos atores sociais nos processos de
deciso e implementao das polticas sociais, respondendo a demandas em torno da
descentralizao e da democratizao do Estado brasileiro. A partir da CF/88 a participao
social passa a ser valorizada no apenas quanto ao controle do Estado, mas tambm no
processo de deciso das polticas sociais e na sua implementao, em carter complementar
ao estatal.

Somente em 1988, com a Constituio Federal, a Assistncia Social passou a integrar

o Sistema de Seguridade Social, como poltica pblica no contributiva, pautada pela
universalidade da cobertura e do atendimento. A poltica pblica de proteo social demonstra
que a Assistncia Social , atualmente, um dever do Estado e um direito do cidado e
conforme o artigo 203 da Constituio assegurada a quem dela necessite independente de
contribuio.

Ainda que sob a exterioridade de poltica pblica que se dirige para o acesso a bens,
servios e riquezas sociais populao usuria que dela necessite, independentemente de
contribuio, como condio plena de cidadania e de usufruto de direitos inscritos
constitucionalmente, a poltica pblica de assistncia social ainda espelha os conceitos e
prticas vinculados ao vis do pensamento social conservador, com sustentculo na caridade,
 26

na filantropia e no dever moral. Assim, no mesmo momento, a Assistncia Social acumula

funes oscilantes, visto que, ao ser ofertada para garantir a legitimidade do Estado em sua
interveno, desencadeia tanto aes em sua perspectiva conservadora como em sua
perspectiva de poltica pblica contempornea. Busca, ainda, a harmonia social, mediante a
adoo de prticas assistencialistas e clientelistas, ao tempo em que, atravs de medidas
inclusivas e protagonistas, almeja instituir um eficiente sistema de proteo social, que
influencie positivamente na construo de uma sociedade mais justa, livre e equitativa
(COLIN, 2008).

A regulamentao das regras constitucionais concernentes ao campo da criana e do

adolescente e da assistncia social se deu, no plano da normatizao federal, atravs do
Estatuto da Criana e do Adolescente e, posteriormente da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS).

Conforme Costa (2008, p.36):

O ECA redefine o contedo, mtodo e gesto das polticas de atendimento criana
e ao adolescente, definidos agora como sujeito de direitos. Adota tambm como
princpio a municipalizao das polticas, cabendo esfera federal a normatizao
e aos municpios e, em certos casos, aos estados a sua execuo. Preconiza, alm
disso, a participao da sociedade civil na formulao, execuo e fiscalizao das
polticas de atendimento infncia e juventude, atravs dos conselhos nacional,
estaduais e municipais de carter deliberativo e paritrio entre governo e sociedade
civil. Alm disso, supera a viso anterior da legislao, retirando a sustentao
legal para prticas assistencialistas e correcionais repressivas.

Para que se garantissem os direitos constitucionalmente afianados, havia necessidade

de legislao ordinria apta a institucionalizar as conquistas alcanadas. Em decorrncia da
legitimao da Assistncia social como poltica pblica, no ano de 1993, foi editada a Lei
Orgnica da Assistncia Social, lei federal n 8742/93, que visa regulamentar a Assistncia
Social em conformidade com os princpios estabelecidos na Constituio, definindo uma
estrutura descentralizada e democrtica para a Poltica Nacional de Assistncia Social.

Em 2004, tendo como base uma construo coletiva, que envolveu diferentes setores
da Assistncia Social, por meio de debates realizados em todos os estados membros ao longo
do ano de 2004, as diretrizes da Poltica Nacional de Assistncia Social foram aprovadas em
reunio descentralizada, ampliada e participativa do Conselho Nacional da Assistncia Social
(CNAS), realizada em Braslia - DF.
 27

A nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) reorganiza projetos,

programas, benefcios, com o objetivo de realizar o Sistema nico da Assistncia Social
(SUAS) que tem por objetivo assegurar a concretude da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS) e proporcionar maior integrao entre os governos federal, estadual e municipal.

2.1 Os eixos da mudana proposta pelo SUAS: o problema da regulao,

financiamento, responsabilidade e autonomia

O processo de formulao e gesto de polticas pblicas , simultaneamente, um

movimento dinmico e complexo, que envolve estruturas e sujeitos que interagem e trazem
diferentes aportes a respeito das prioridades e decises a serem tomadas.

O documento produzido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

Fome (MDS) intitulado SUAS: configurando os eixos da mudana (2008), dispe que, como
poltica de proteo social, a assistncia social tem um campo especfico de atenes e
proviso social, articula uma rede de seguranas contra riscos pessoais e sociais a indivduos,
famlias e coletividades, viabilizando um conjunto de servios, programas, benefcios e
transferncias de recursos materiais e monetrios que devem ser planejados, monitorados e
avaliados continuamente

Na perspectiva do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome,

compreender o SUAS enquanto um sistema pblico de proteo social denota ir alm da
articulao e integrao de agentes e aes, exigindo-se a concepo de uma perspectiva de
totalidade da poltica pblica, para superar a fragmentao e a sobreposio das aes
governamentais. Um sistema deve ser um desenho pblico permanente, no transitrio, que
no deve se sujeitar a alteraes substantivas a cada alterao de governo (BRASIL,
CAPACITASUAS, V.1 2008).

O Estado tem um papel fundamental no mbito do SUAS, j que necessrio

fortalecimento da gesto estatal da assistncia social, frente trajetria histrica de
fragmentaes e descontinuidades que impediram a sua constituio como poltica pblica.

A mudana de paradigma proposta pelo SUAS altera simultaneamente a trajetria da

formao do Estado brasileiro, baseada na centralizao, e a concepo prvia de cidadania,
assentada sobre a vinculao entre direitos sociais e insero no mercado formal de trabalho -
a cidadania regulada. O fato que o Brasil est buscando substituir um modelo centralizado,
fragmentrio e pontual por um modelo em que o acesso s aes e servios de assistncia
 28

social sejam garantidos, para os que dela necessitar, em todos os nveis de complexidade e no
qual a prestao de servios est organizada de modo hierarquizado e descentralizado.

Com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS e em 2005, com

a regulao do Sistema nico de Assistncia Social - NOB-SUAS, o movimento reformador
ganha novo impulso, dirigido para a (re) definio do conjunto de regulaes necessrias para
fazer funcionar a assistncia social como um sistema nacional. (BRASIL, CAPACITASUAS,
V.1 2008).

Para viabilizar tais aes, em janeiro de 2004, foi criado o Ministrio do

Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, responsvel pelas polticas nacionais de
assistncia social com nfase na integrao entre servios e benefcios socioassistenciais e as
aes de segurana alimentar e nutricional.

Entre os anos de 1988 e 2005 - na Constituio Federal de 1988, nas leis 8742/93,
2004, com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS e em 2005, com a
regulao do Sistema nico de Assistncia Social - NOB-SUAS,- foram estabelecidas as
instituies formais do SUAS, isto , as regras que definem os mecanismos pelos quais os
diversos interessados na poltica pblica de assistncia social no Brasil podem influir no
processo de formulao e implementao da poltica de assistncia.

No obstante a relevncia de integrar a Seguridade Social brasileira, a Poltica de

Assistncia Social encontra na Carta Constitucional marcos regulatrios demasiadamente
genricos para orientar as definies e o desenho de sua implementao. A fragilidade da
Constituio Federal se expressa pela incompletude normativa, que por sua vez resultado de
um processo duramente negociado e pactuado pelas foras polticas organizadas no processo
constituinte.

As reas que, como a sade, acumularam forte coalizo de apoio, conseguiram uma
definio mais clara das regras de universalizao, hierarquizao e regionalizao que
deveriam pautar a Poltica de Sade e a implantao do Sistema nico de Sade (SUS). O
mesmo no aconteceu com a assistncia social que, de fato, iniciou o seu movimento
mobilizador a partir da LOAS, com pouca tradio de interlocuo poltica, caudatria de
forte legado vinculado filantropia e benemerncia, cercada de imprecises conceituais,
com uma frgil institucionalidade e arco de alianas polticas a ser construdo no processo.
(BRASIL, CAPACITASUAS, V.1 2008).
 29

A LOAS no avanou na definio de regras e padres que pudessem orientar a

ordenao do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, enfrentando um
difcil embate at a sua aprovao, aps um complexo processo de negociaes, pactuaes e
vetos.

Entretanto, a PNAS e o SUAS inserem mudanas profundas nas referncias

conceituais, na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na
rea. Esses instrumentos reafirmam os princpios e diretrizes contidos na LOAS, entre os
quais a prioridade de atendimento a necessidades humanas e sociais, a universalizao dos
direitos sociais e do acesso a benefcios e servios de qualidade a todos os que necessitarem, o
respeito dignidade do cidado, sua autonomia, o direito convivncia familiar e
comunitria, igualdade de direitos e dimenso pblica no atendimento. Alm disso,
mantm as diretrizes de descentralizao poltico-administrativa, a participao popular, a
primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social.

A LOAS e o SUAS conferem a instncia central de governo a responsabilidade pela

criao de condies polticas, institucionais, gerenciais, de recursos humanos e financeiros
para a sua efetiva implantao e adequado funcionamento.

A natureza pblica da assistncia social a coloca como poltica compartilhada

internamente no mbito do Estado, mediante um conjunto de funes concorrentes,
dependentes, portanto, da complementaridade de competncias entre as trs esferas de
governo, todas com importncia equivalente e expresses concretas do Estado brasileiro.

A CF/88 inovou no que se refere s questes sociais e ao redimensionamento das

relaes entre Estado e sociedade civil, direcionando no sentido da descentralizao e da
municipalizao dividindo as atribuies e responsabilidades entre a Unio, os estados e os
municpios.

Com a nova carta os municpios tiveram ampliadas suas atribuies e

responsabilidades, entretanto os estados e a Unio no esto excludos das polticas devendo
compartilhar com eles a responsabilidade pela soluo dos problemas.

Ao municipalizar, o governo local, que est mais prximo geograficamente da

populao, assume o papel central na formulao e implementao de polticas de
atendimento, com o indispensvel apoio tcnico e financeiro de Estado e da Unio.

Por descentralizao entende-se o processo tcnico e poltico de reformulao da

estrutura de gesto institucional, realizado a partir de uma reforma administrativa que no se
 30

limita racionalizao e desburocratizao, mas aponta para uma nova concepo de gesto
que permite estabelecer novas regras de convivncia entre as instncias do poder e a
populao em geral. (BAPTISTA, 2002)

Baptista (2002, p.28) esclarece o significa de processo tcnico e poltico, nas palavras
dela:

Como processo tcnico tem como instrumento a descentralizao administrativa:

deslocamento de centros de poder decisrio, delegao de atribuies e
responsabilidades, e execuo oramentria regionalizada para financiar essas
atribuies. Como processo poltico associada redemocratizao e ao
reconhecimento da sociedade civil organizada como capaz de interferir e
influenciar nos rumos da poltica. A autonomia uma varivel fundamental no
processo de descentralizao e o distingue do processo de desconcentrao, que
seria a disperso fsicoterritorial de unidades institucionais, com delegao de
competncia, sem deslocamento do poder decisrio.

A descentralizao da gesto municipal no que se refere criana e ao adolescente que

se encontre em situao de risco pessoal e social provm de um processo complexo tendo
diferentes caractersticas como a diviso territorial do municpio, a organizao poltico-
administrativa das instncias regionais e a designao de competncias, funes, recursos e
organizao bsica. Esse processo requer, muito alm de determinaes administrativas, a
predisposio, tanto do governo municipal quanto da sociedade civil, para romper com
hbitos e prticas polticas acumuladas no processo de centralizao. A descentralizao deve
necessariamente se apoiar em uma poltica social integrada de ateno criana e ao
adolescente, de modo a no reproduzir na regio o carter fragmentrio das iniciativas
setorizadas. (BAPTISTA, 2002)

Sobre a municipalizao Spozati (1994) dispe que formular uma concepo de

municipalizao para alm de uma proposta reducionista e burocrtica que a define como uma
diviso interinstitucional de atribuies, competncias e responsabilidades, implica fazer do
processo municipalizador uma estratgia para a democratizao da gesto pblica.

O Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece em seu artigo 87 as linhas de ao

da poltica de atendimento que incluem, entre outros: polticas sociais bsicas; polticas e
programas de assistncia social, em carter supletivo, para aqueles que deles necessitem;
servios especiais de preveno e atendimento mdico e psicossocial s vtimas de
negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso; proteo jurdico-social
por entidades de defesa dos direitos da criana e do adolescente; polticas e programas
 31

destinados a prevenir ou abreviar o perodo de afastamento do convvio familiar e a garantir o

efetivo exerccio do direito convivncia familiar de crianas e adolescentes.

No artigo 88 prescreve as diretrizes da poltica de atendimento primando pela

municipalizao do atendimento; criao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos
direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos
os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes
representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais; criao e manuteno de
programas especficos, observada a descentralizao poltico-administrativa; integrao
operacional de rgos do Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria, Conselho Tutelar e
encarregados da execuo das polticas sociais bsicas e de assistncia social, para efeito de
agilizao do atendimento de crianas e de adolescentes inseridos em programas de
acolhimento familiar ou institucional, com vista na sua rpida reintegrao famlia de
origem ou, se tal soluo se mostrar comprovadamente invivel, sua colocao em famlia
substituta, nas modalidades de guarda, tutela e adoo.

O texto do ECA ao optar pela municipalizao do atendimento criana e ao

adolescente em situao de risco pessoal e social reconhece a instncia local como o espao
privilegiado para a construo das relaes que envolvem o estado (em seus diferentes nveis)
e a sociedade civil na formulao e operao de aes de poltica social na rea.

Sob esta tica, o municpio passa a ser fonte direta de iniciativa na formulao da
poltica para as crianas e adolescentes sem prescindir do apoio tcnico e financeiro dos
nveis supra municipais de governo, ou seja, do estado e da Unio.

De acordo com a LOAS, as trs esferas de governo tm competncias especficas na

constituio do sistema descentralizado e participativo. O artigo 11 preceitua que as aes
devem ser realizadas de forma articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera
Federal e a coordenao e execuo dos programas, aos estados, Distrito Federal e aos
municpios. Dessa maneira, ao municipalizar, estados e municpios possuem competncias
concorrentes. Os estados detm as responsabilidades de estabelecerem normas gerais e de
assistncia tcnica e financeira para a execuo das atividades. Os municpios ficam com a
formulao e operao das polticas pblicas de mbito local para enfrentamento da questo
infanto-juvenil, por meio da prestao direta ou, inclusive, atravs dos mecanismos legais de
financiamento pblico direto e indireto ao privada sem fins lucrativos na rea social.
 32

A municipalizao busca, tambm, a presena e interferncia da sociedade civil na

administrao da poltica, introduz um novo formato de gesto participativa, com mecanismos
de acesso a informaes e espaos de fiscalizao e controle da sociedade na sua operao,
possibilitando inovaes na interveno, no desenvolvimento de estratgias que permitam
uma ateno integrada e integral ao segmento infanto-juvenil.

Entretanto, ao tratar do sistema descentralizado da assistncia social observa-se que o

desempenho dos governos locais em grande parte resultado do desenho institucional dos
sistemas nacionais. Bossert apud Arretche (2003) demonstra como as aes dos governos
locais dependem da extenso e forma em que suas decises so reguladas pela autoridade
central. No modelo brasileiro, o governo federal que est encarregado das funes de
financiamento, formulao da poltica nacional de assistncia social e coordenao das aes
intergovernamentais, sendo que os governos estaduais tambm esto encarregados do
desempenho dessa funo nos estados.

O financiamento da seguridade social est previsto na Constituio Federal de 1988,

no artigo 195, que estabelece oramento prprio, as fontes de custeio das polticas da
Seguridade Social: Sade, Previdncia e Assistncia Social, devem ser financiadas por toda a
sociedade, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios e das contribuies sociais.

A previso dos recursos nas esferas de governo deve se pautar nos diagnsticos
socioterritoriais que avaliam as demandas e prioridades conforme as diversidades de cada
regio ou municpio, a capacidade de gesto, de atendimento e arrecadao da regio ou
municpio, inclusive os diferentes nveis de complexidade dos servios. A definio dos
recursos, a aplicao deles deve ser pactuada e deliberada nos Conselhos da Assistncia
Social.

No SUAS, a instncia de financiamento representada pelos Fundos de Assistncia

Social nos trs mbitos de governo. Na esfera federal, o fundo nacional, criado pela LOAS e
regulamentado pelo decreto n 1605/95, tem por objetivo, de acordo com o artigo 1
"proporcionar recursos e meios para financiar o Benefcio de Prestao Continuada e apoiar,
servios, programas e projetos da assistncia social". O financiamento da rede
socioassistencial no SUAS ocorre mediante aporte prprio e repasse de recurso fundo a fundo.
Isso significa repasse automtico do Fundo Nacional para os Fundos Estaduais, Municipais e
do Distrito Federal para financiar os servios, alm do repasse de recursos especficos em
 33

cada esfera de governo, em razo da responsabilidade compartilhada estabelecida para a

proteo social brasileira.

Contudo, esse modelo no constitui uma prtica generalizada. Tradicionalmente, o

financiamento da poltica de assistncia social brasileira se caracteriza por aes centralizadas
e pontuais, prejudicando a continuidade dos programas e servios.

Esse modelo de distribuio de tem como conseqncia que o governo federal, isto ,
por intermdio do MDS, est encarregado de tomar as decises mais importantes da poltica
nacional de assistncia. A concentrao das funes de financiamento no governo federal
significa que as polticas dos governos locais so fortemente dependentes das transferncias
deste ministrio.

Ademais, a estratgia de construir um sistema descentralizado atravs de portarias

editadas pelo Ministrio as NOBs implica que neste nvel de governo est concentrada a
autoridade para formular as regras que definem as aes da poltica pblica da assistncia
social nos estados e municpios. Visto que a aprovao congressual, atravs de leis, no o
mecanismo regular de formulao das regras que interferem na gesto local das polticas.
Estas so as regras da descentralizao, consubstanciadas nas NOBs, cujas arenas de
formulao so o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, a Secretaria
Nacional de Assistncia Social, o Conselho Nacional de Assistncia Social. Alm disso, no
plano local, a regulamentao das NOBs tambm subtrai dos legislativos municipais grande
parte da possibilidade de interferncia sobre as decises nesse campo.

Arretche (2003) esclarece que as garantias institucionais do federalismo isto , a

autonomia poltica de estados e municpios, deve funcionar como um contrapeso no plano
local concentrao de autoridade na Unio, porque estados e municpios podem ser um
ponto de veto implementao de polticas federais, j que tm a prerrogativa constitucional
da no-adeso aos programas iniciados pelo governo federal ou pelos governos estaduais.

A autonomia local para a gesto de polticas cria oportunidades institucionais para que
os governantes implementem decises de acordo com suas prprias preferncias, as quais no
so necessariamente compatveis com o interesse pblico e o bem-estar da populao. So as
regras institucionais de uma poltica pblica - isto , regras do processo decisrio,
mecanismos de controle e punio, arenas institucionalizadas de representao de interesses,
etc. - que propiciam os incentivos ao comportamento dos governos locais.
 34

No SUAS o governo federal funciona como um regulador das decises dos governos
locais porque controla o financiamento e os mecanismos de coordenao intergovernamental,
mas, como contrapeso, estados e municpios tm direitos institucionalizados de participao
na formulao das regras das polticas que lhes afetam diretamente e, no limite, tm a
prerrogativa de no aderir poltica federal.

Os governos, nos trs nveis da federao, deveriam ter autoridade sobre os

prestadores de servios regulando suas atividades, de modo a garantir que os cidados tenham
um atendimento de qualidade, gratuitamente, e que os prestadores de servios sejam
eficientes, de modo a reduzir os custos de operao do sistema.

Todavia, no h nenhuma segurana intrnseca autonomia dos governos locais que

os torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e determinados a
administrar com eficincia. Isto porque, conforme nos elucida Arretche (2003) em primeiro
lugar descentralizao e autonomia da gesto local so termos muito genricos, dizem muito
pouco quanto natureza dos arranjos institucionais sob os quais a gesto local das polticas
pode ocorrer, segundo, a autonomia dos governos pode produzir resultados antagnicos aos
esperados pelos defensores mais otimistas da descentralizao.

A noo de sistema pblico de assistncia social alarga significativamente as

competncias dos trs entes federativos em termos de co-financiamento, ampliao da
cobertura e melhoria da qualidade dos servios ofertados. Faz com que sejam criados e
consolidados mecanismos e instrumentos institucionais de gesto e controle das aes
implementadas, com visibilidade e transparncia pblicas, como garantia de atendimento
populao usuria pela via do direito social.

Os municpios e estados, como entes autnomos que assumem parcela pondervel de

responsabilidade pela execuo direta das aes e provises, podem desenvolver importante
protagonismo, atuando qualificadamente nas instncias de negociao e pactuao - Fruns
de Secretrios Estaduais e Municipais de Assistncia Social, e tambm na estruturao do
SUAS em cada localidade conhecendo formas inovadoras de gesto e implantao de servios
e programas, promovendo estudos, pesquisas e diagnsticos sobre territrios e usurios.

A engenharia institucional do SUAS deve ser capaz de viabilizar a realizao de seus

objetivos gerais, quais sejam, prover servios programas, projetos e benefcios de proteo
social bsica e, ou especial, para famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem;
contribuir com a incluso e a equidade dos usurios e grupos especficos, ampliando o acesso
 35

aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais em reas urbana e rural; assegurar
que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na famlia, e que garantam a
convivncia familiar e comunitria.

Deve tambm produzir respostas a problemas novos derivados seja da prpria

implementao do SUAS, seja da interface com outras polticas setoriais, seja ainda de novas
determinaes constitucionais e legais que interferem na poltica de assistncia. Deve, alm
disso, ser capaz de garantir que os governos tenham incentivos para gerir as polticas de
assistncia com eficincia, o que implica a necessidade de consolidar processos racionais de
produo e proviso de insumos e servios.

A organizao do SUAS pressupe a articulao da rede socioassitencial com as

demais polticas pblicas e o Sistema de Garantia de Direitos e elege a famlia como foco
central de ateno. A partir de suas diretrizes, o SUAS organiza, em todo o territrio nacional,
a oferta de servios, benefcios e programas hierarquizados em Proteo Social Bsica e
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade e de Alta Complexidade, segundo a
especializao exigida na interveno e ateno ofertada. Os servios de acolhimento para
crianas e adolescentes esto inseridos na Proteo Social Especial de Alta Complexidade. A
redefinio dos servios socioassistenciais busca romper com sua organizao a partir dos
segmentos sociais a serem atendidos (criana, adolescente, pessoas com deficincia, idosos)
para estrutur-los em redes de proteo social capazes de assegurar um amplo conjunto de
seguranas sociais.

De acordo com PNAS (2004, p. 31):

"A nfase da proteo social especial deve priorizar a reestruturao dos servios
de abrigamento dos indivduos que, por uma srie de fatores, no contam mais com
a proteo e o cuidado de suas famlias, para as novas modalidades de
atendimento. A histria dos abrigos e asilos antiga no Brasil. A colocao de
crianas, adolescentes, pessoas com deficincias e idosos em instituies para
proteg-los ou afast-los do convvio social e familiar foi, durante muito tempo,
materializada em grandes instituies de longa permanncia, ou seja, espaos que
atendiam a um grande nmero de pessoas, que l permaneciam por longo perodo -
s vezes a vida toda. So os chamados, popularmente, como orfanatos, internatos,
educandrios, asilos, entre outros ".

Assim, um grande desafio que colocado para a implementao do SUAS, a ruptura

com essa antiga lgica de atendimento, incompatvel com os marcos regulatrios vigentes.

Nesse sentido, em 2006, foi publicado o "Plano Nacional de Promoo, Proteo e

Defesa do Direito de Crianas e Adolescente Convivncia Familiar e Comunitria" que
 36

pode ser considerado um marco nas polticas pblicas no Brasil, pois visa romper com a
cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes e fortalecer o paradigma da proteo
integral e da preservao dos vnculos familiares e comunitrios preconizados pelo Estatuto
da Criana e do Adolescente. Referido documento o produto histrico da elaborao de
inmeros atores sociais comprometidos com os direitos das crianas e adolescentes
brasileiros. O CONANDA e o CNAS, ao aprovar o documento, esperam contribuir para a
construo de um novo patamar conceitual que orientar a formulao das polticas para que
cada vez mais crianas e adolescentes tenham seus direitos assegurados e encontrem na
famlia os elementos necessrios para seu pleno desenvolvimento.

Alm disso, em 2008, foi produzido o documento "Orientaes tcnicas para os

servios de acolhimento para crianas e adolescentes", a regulamentao do servio de
acolhimento institucional uma ao prevista no Plano Nacional de Promoo, Proteo e
Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria e
representa um compromisso partilhado entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, a Secretaria Especial de Direitos Humanos, o CONANDA e o CNAS com a
afirmao, no estado brasileiro, do direito de crianas e adolescentes convivncia familiar e
comunitria. O documento estabelece parmetros de funcionamento e oferece orientaes
metodolgicas para que os servios de acolhimento a crianas e adolescentes possam cumprir
sua funo protetiva e de reestabelecimento de direitos, compondo uma rede de proteo que
favorea o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios, o desenvolvimento de
potencialidades e a conquista de maior grau de independncia individual e social das crianas
e adolescentes atendidos e o empoderamento suas famlias.

Em suma, esse captulo procurou evidenciar o paralelismo e a cultura de

fragmentao e superposio existente na rea da assistncia social, bem como, a sua
associao ao campo do solidarismo voluntrio e do primeiro-damismo, dissociando, muitas
vezes, a poltica de assistncia social do leito da cidadania e dos direitos sociais, em franca
oposio aos dispositivos definidos na Constituio Federal e na LOAS. Todavia, buscou
demonstrar que a assistncia social vive um movimento reformador contnuo, porm de
alcance restrito, em permanente tenso e convivncia com uma pesada herana,
permanecendo com enormes dificuldades para constituir-se e realizar-se como poltica
pblica.
 37

3 SCULO XX: DIREITOS DA CRIANA E ADOLESCENTES NO BRASIL E NO

MUNDO - OLHANDO A INSTITUCIONALIZAO

Com o intuito de melhor compreender o acolhimento institucional importante

entender o papel que a criana e o adolescente ocupavam como destinatrios de polticas
pblicas. Isso porque, ao longo do tempo surgiram dois modelos de polticas distintos, tanto
normativo quanto emprico. O primeiro adota a lgica da institucionalizao, amparado na
doutrina da situao irregular, j o segundo altera tal concepo e passa a tratar crianas e
adolescentes como sujeitos de direitos.

No incio do sculo XX, as polticas voltadas para a infncia e juventude eram de

supresso de direitos, no havia distino de tratamento entre adultos e crianas, os "menores"
eram alojados de forma indiscriminada com adultos e a formalidade e inflexibilidade da lei
penal impedia a tarefa de represso/proteo prprias para este pblico (SARAIVA, 2009).

Em Paris, no perodo de 29 de junho a 1 de julho de 1911, foi realizado o "Primeiro

Congresso Internacional de menores", onde foram lanados os fundamentos da Doutrina da
Situao Irregular. Saraiva, 2009, assinala que a "Declarao de Genebra de Direitos da
Criana", adotada pela Liga das Naes em 1924, foi o primeiro instrumento internacional a
proclamar e afirmar direitos das crianas. Todavia, referida declarao no conseguiu atingir
o reconhecimento internacional dos direitos da criana.

Foi neste cenrio, que se estabeleceram os fundamentos das legislaes de "menores"

no mundo, rompendo com o denominado carter indiferenciado, substitudo pelo carter
tutelar. Para Saraiva (2003) "na linha deste carter tutelar da norma, a nova ordem acabava
por distinguir as crianas bem nascidas daquelas excludas, estabelecendo uma identificao
entre a infncia socialmente desvalida e a infncia "delinqente", criando uma nova categoria
jurdica: os "menores".

Machado (2003) afirma que esta nova categoria expressa no binmio

carncia/delinqncia, aliada diferena que se faz entre as crianas inseridas neste conceito
e as boas crianas, corrobora todo o direito material da criana e adolescente e as instncias
judiciais criadas para a aplicao desse direito especial, que j nasceu "menor".

Saraiva (2009) esclarece que o perverso binmio carncia/delinqncia marcou a

lgica operativa deste sistema resultando em confuso conceitual, vez que no distinguia os
abandonados dos infratores.
 38

Como reflexo destas discusses surge no Brasil, em 1923, o juzo de menores, rgo
centralizador do atendimento oficial destinado ao menor, que desempenhava funes relativas
vigilncia, regulamentao e interveno direta sobre a parcela da populao empobrecida,
com nfase na internao dos menores abandonados e delinqentes, se apresentando como
instrumento de assistncia social exercido pela autoridade do magistrado. Este modelo contou
com grande respaldo da imprensa da poca, que se encarregou de defend-lo, difundi-lo e
legitim-lo na sociedade, inclusive perante as famlias pobres, notadamente constitudas de
mes e filhos, que passaram a ter no Juzo de Menores uma alternativa de cuidado e educao
para sua prole (RIZZINI e RIZZINI, 2004). O primeiro juiz de menores da Amrica Latina foi
Jos Cndido de Albuquerque Mello Mattos. Nesta linha, Machado (2003, p.42) ressalta:

Com a constituio dos juzos de menores e a cristalizao do direito do menor,

criou-se um sistema sociopenal de controle de toda a infncia socialmente
desassistida, como meio de defesa social em face da criminalidade juvenil, que
somente se revelou possvel em razo da identificao jurdica e ideolgica entre
infncia carente e infncia delinqente.

No Brasil, o Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927, criou o Cdigo de

"menores", tambm conhecido como cdigo de Cdigo Mello Matos, este diploma tratava da
infncia "exposta", "abandonada" e "delinqente, as crianas e os adolescentes eram
considerados objeto de vigilncia da autoridade pblica na figura do juiz, a infncia e
juventude passaram de objeto de caridade para objeto de polticas pblicas. A interveno do
Estado sobre a infncia pobre tomou as propores de uma verdadeira ao social do Juzo de
Menores. O eixo desta legislao se manifestava pela generalidade de suas normas - avessas
taxatividade de sua incidncia, e pela absoluta discricionariedade e arbitrariedade conferidas
ao Juiz de Menores, com forte nfase para a internao de crianas (FACHINETTO, 2004).

Apesar de usar termos que na atualidade soam estranhos, tais como "expostos",
"vadios", "transviados", "libertinos", ou adotar institutos que hoje esto em desuso, a
legislao representou certo avano. Isto pode ser observado em alguns artigos. O artigo 31
permitia a interveno do Estado no ptrio poder de quem submetesse os filhos a abusos,
negligncia e crueldades, j o artigo 68 garantia que o "menor" delinqente de at quatorze
anos no fosse submetido a processo penal de espcie alguma, o artigo 69 previa que aqueles,
entre quatorze e dezoito anos seriam submetido processo especial, alm disso, foi institudo
um captulo que regulamentava o trabalho dos "menores".
 39

Marclio apud Baptista (2002) alega que a aprovao do Cdigo de "menores", em

1927, trazida por alguns autores como um marco na histria da assistncia infncia, na
medida em que esta passa a ser um atributo do Estado, muito embora fosse ressaltada a
inexistncia de fronteira clara entre a assistncia estatal, a filantrpica e a caritativa.

Entretanto, o Cdigo de Mello Matos sob o pretexto da proteo e assistncia submetia

qualquer criana, inclusive as em condio de pobreza, ao da justia e da assistncia. O
Captulo X, que trata "Da vigilncia sobre os menores", evidencia tal finalidade ao conferir
ampla liberdade autoridade pblica, os juzes de "menores", para que esta fiscalize e realize
as investigaes necessrias em qualquer lugar em que o "menor" se encontre. A temtica do
"menor" era tratada por meio da cultura da institucionalizao dos jovens infratores ou de
qualquer um que fosse declarado em abandono pela autoridade pblica. A Doutrina do Direito
do "menor" surgiu para acabar com a confuso da criana com o adulto, mas no conseguiu
impedir o binmio carncia/delinqncia, com uma infeliz criminalizao da pobreza.

Nesta perspectiva RIZZINI e RIZZINI (2004, p.70) expem:

A interveno sobre as famlias pobres, promovida pelo Estado, desautorizava os

pais em seu papel parental. Acusando-os de incapazes, os sistemas assistenciais
justificavam a institucionalizao de crianas. Os saberes especializados vieram
confirmar a concepo da incapacidade das famlias, especialmente as mais pobres,
em cuidar e educar seus filhos e foram convocados a auxiliar na identificao
daquelas merecedoras da suspenso ou cassao do ptrio-poder.

De modo a viabilizar esse novo modelo, os poderes pblicos empreenderam uma

poltica de criao de instituies, com a finalidade de atender s categorias de "menores" que
vinham se definindo com mais clareza: os abandonados, os moralmente abandonados e os
delinqentes. No entanto, a demanda era crescente e, apesar do esforo governamental,
tornava-se imprescindvel alargar a rede de atendimento. Para isso, por meio dos juzes de
menores, o poder pblico selou aliana com as institutos privados que j ofereciam
atendimento populao pobre, atravs do qual, ao tempo em que afirmou a interveno da
justia no campo social e no estritamente punitivo-repressivo, permitiu s entidades
filantrpicas resgatar sua interveno sobre a populao pobre (FACHINETTO, 2004).

Segundo este autor em poucos anos, este modelo institucionalizador da infncia pobre
saturou-se, no dando conta da demanda que ele prprio criou, pois no conseguiu internar
todos os casos que chegavam ao juizado, seja por encaminhamentos da prpria famlia, ou
conduzidos pela polcia (os chamados menores de rua), alm da prpria interveno
"preventiva" do Juizado. O esgotamento deste modelo se evidenciou na superlotao das
 40

instituies pblicas e no atendimento precrio prestado pelas entidades privadas

conveniadas.

Nos anos 1930, no governo Vargas, a infncia tornou-se uma questo de defesa
nacional, tendo como decorrncia uma srie de iniciativas legislativas e administrativas
predispostas a superar as dificuldades de outrora e de propiciar maior proteo infncia.

Em 1940, surge outro importante diploma legal, em sua exposio de motivos, o

Cdigo Penal, afirma que "no cuida o projeto dos imaturos ("menores" de 18 anos) seno
para declar-los inteira e irrestritamente fora do direito penal (art. 23), sujeitos apenas
pedagogia corretiva da legislao especial".

A legislao especial citada no diferenciava delinqentes de abandonados, sendo

muitas vezes os termos tomados como sinnimos. O art. 1 do Decreto N 17.943-A de 12 de
outubro de 1927 dispe que O "menor", de um ou outro sexo, abandonado ou delinqente,
que tiver menos de 18 anos de idade, ser submetido pela autoridade competente s medidas
de assistncia e proteo contidas neste Cdigo" (grifos nossos).

Com o objetivo de atender os "menores", no governo Vargas, em 1942, foi criado o

Servio de Assistncia aos Menores (SAM) que se caracterizava como um rgo do
Ministrio da Justia que funcionava como um equivalente do sistema penitencirio para a
populao "menor" de idade. Saraiva (2009), aponta que "a orientao do SAM , antes de
tudo, correcional-repressiva, e seu sistema baseava-se em internatos (reformatrios e casas de
correo) para adolescentes autores de infrao penal e de patronatos agrcolas e escolas de
aprendizagem de ofcios urbanos para menores carentes e abandonados". As medidas
aplicadas aos "menores " eram sem limitao temporal, mantendo um carter muito prximo
das medidas de seguranas aplicadas aos inimputveis por incapacidade mental.

A Internao de crianas e adolescentes em orfanatos ou internatos de "menores" era a

soluo para os problemas de marginalidade nas ruas e situao de pobreza das famlias que
no conseguiam criar seus filhos (RIZZINI e RIZZINI, 2004).

Ainda no governo Vargas, na mesma poca do SAM, foi criada a Legio Brasileira de
Assistncia (LBA) para dar apoio aos combatentes da II Guerra Mundial e a suas famlias,
tendo, depois, se estabelecido como instituio de assistncia suplementar para a sociedade
civil de modo geral.

A Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Assemblia das Naes
Unidas 1948 e ratificada pelo Brasil, fez ecoar universalmente que a criana merecia ser
 41

elemento de cuidados e atenes especiais. O item dois do artigo XXV dispe expressamente
que "a maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia especial. Todas as
crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro da mesma proteo social".

Souza (2002) acredita que a partir deste reconhecimento manifestado na Declarao

Universal de Direitos do Homem, nasce um sistema pelo qual as Naes Unidas passaram a
garantir os direitos da criana por meio de tratados internacionais de carter geral, em regra,
acordos internacionais de direitos humanos, sinalizando para a comunidade internacional o
surgimento de um instrumento especfico relativo aos direitos da criana.

O primeiro instrumento particular a aparecer com real importncia dentro da nova

ordem internacional que se estabelecia foi a Declarao Universal dos Direitos da Criana, no
ano de 1959. A Declarao composta por dez princpios atravs dos quais se consegue
verificar o direito da criana proteo especial. Nesse sentido, ela dispe que devem ser
conferidas s crianas todas as oportunidades para seu desenvolvimento fsico, mental, moral,
espiritual e social, de forma sadia e normal e em condies de liberdade e dignidade. Para que
isso seja atingido a sociedade e as autoridades pblicas devem propiciar cuidados especiais s
crianas sem famlia e quelas que carecem de meios adequados de subsistncia sempre tendo
como diretriz o melhor interesse da criana.

Na dcada de 1960, o Estado brasileiro assumiu mais plenamente o papel de

interventor e principal responsvel pela ao frente criana e ao adolescente pobre ou
infrator. A Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor, criada pela lei 4.513/64, adotou uma
gesto centralizadora e vertical, fundada em padres uniformes de ateno direta
implementados por rgos executores inteiramente uniformes em termos de contedo, mtodo
e gesto. A Fundao Nacional do Bem Estar do Menor tinha por objetivo formular e
implantar a poltica nacional do bem estar do menor, mediante o estudo do problema e do
planejamento das solues, e a orientao, a coordenao e a fiscalizao das entidades que
executem essa poltica. (BAPTISTA, 2002)

O rgo gestor desta poltica a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor

(FUNABEM), tendo como rgos executores nos estados as Fundaes Estaduais do Bem-
Estar do Menor (FEBEM). Orientada pela doutrina da situao irregular, tinha por
destinatrios apenas crianas e adolescentes considerados em situao irregular, inclusive
queles carentes em razo da dificuldade dos pais para mant-los, colocando-os na condio
de objeto potencial de interveno do sistema de justia (Saraiva, 2009).
 42

Nesta linha Fachineto (2004, p. 38) destaca:

Com esta legislao e pela estrutura de atendimento existente nas entidades de

atendimento existente nas entidades de atendimento mantidas pela rede FUNABEM-
FEBEM's, permaneceu elevado o nmero de internaes de crianas,
principalmente de setores pauperizados da sociedade brasileira, sendo que apenas
pouco mais de 3% da populao internada pertencia ao grupo de autores de
infraes penais, consagrando-se o sistema de controle da pobreza, definido por
Emlio Garcia Mendes como sociopenal, tendo na figura do Juiz de Menores o
instrumento de execuo e controle mais contundente.

No ano de 1979 surge no pas o Cdigo de Menores que teve por ideologia a doutrina
da Situao Irregular. O cdigo tinha destinatrio definido, ou seja, aplicava-se somente
queles em situao irregular ou inadaptados. Quando o "menor" se enquadrasse na situao
irregular, qualquer pessoa podia tirar sua liberdade e conduzi-lo presena dos juzes de
"menores", o juiz analisava se o "menor" se encontrava ou no em situao irregular, caso
estivesse, o juiz passava ento a ter todos os poderes sobre ele, e poderia at mesmo intern-
lo, se achasse que ele apresentava "desvio de conduta", conforme artigo 41 da Lei 6.697, de
10 de outubro de 1979.

O cdigo do Menor, de 1979, oficializava o papel da FUNABEM e estabelecia que a

mesma atendesse no s condio dos desvalidos, abandonados e infratores, mas tambm
adoo dos meios tendentes a prevenir ou corrigir as causas dos desajustamentos. Este novo
cdigo determinava a criao pelo Poder Pblico de instituioes de assistncia e de proteo
ao menor. O Poder Pblico deveria dispor de centros especializados dedicados recepo,
triagem, observao e permanncia de menores. Esta deliberao colocou as FEBEMs sob
responsabilidade dos governos estaduais, mas sujeitas superviso das "polticas" gerais
estabelecidas pela FUNABEM. A maior parte dessas entidades j existia e funcionava desde o
sculo passado tendo sido repassadas para os governos estaduais, que se incumbiam do
abrigamento dos menores carentes e dos menores infratores (BAPTISTA, 2002).

Permeava por toda a lei um carter discriminatrio, que associava a pobreza

delinqncia, sendo utilizado como instrumento de domnio, j que transferia para o Estado a
tutela dos "menores inadapatados" e assim, justificava a utilizao de instrumentos
repressivos. As sanes de privao de liberdade eram aplicadas a situaes no tipificadas
como delito, subtraindo-se garantias processuais.

Completa Machado apud Saraiva (2009, p. 55):

A implementao desta poltica pblica, entretanto, acabou por gerar, to somente,

uma condio de sub-cidadania de expressivo grupo de jovens criados longe de
 43

ncleos familiares, nas grandes instituies, que acabaram adultos incapazes do

exerccio de suas potencialidades humanas plenas. Alm da tambm indigna e
absurda retirada arbitrria de expressivo nmero de crianas de tenra idade da
companhia de seus pais para colocao em adoo, sem que houvesse significativa
violao dos deveres do ptrio-poder, apenas em funo da carncia econmica das
famlias.

Segundo a literatura, o diploma de 1979 dividia os "menores" em dois grupos: os

"menores normais" e os "menores em situao irregular". A situao irregular se manifestava
por meio do "menor abandonado", o "menor carente", o "menor infrator", o "o "menor com
desvio de conduta", o "menor viciado", entre outras denominaes.

Mary Beloff apud Saraiva (2009, p. 52) aponta algumas caractersticas da situao
irregular: a) As crianas e os jovens aparecem como objeto de proteo, no so reconhecidos
como sujeitos de direitos, e sim como incapazes. Por isso as leis no so para toda a infncia e
adolescncia, mas sim para os "menores". b) So utilizadas categorias vagas e ambguas nas
figuras jurdicas que so do "tipo aberto", de difcil apreenso desde a perspectiva do direito,
tais como "menores em situao de risco ou perigo moral ou material", ou "em circunstncias
especialmente difceis", enfim estabelece-se o paradigma da ambigidade. c)Neste sistema,
o menor que est em situao irregular, so suas condies pessoais, familiares e sociais que o
convertem em um "menor em situao irregular" e por isso objeto de uma interferncia estatal
coercitiva, tanto ele como sua famlia.d) Estabelece-se uma distino entre as crianas bem
nascidas e aqueles em "situao irregular", entre criana e menor, de sorte que as eventuais
questes relativas quelas sero objeto do Direito de Famlia e destes dos Juizados de
Menores. e) Surge a idia de que a proteo da lei visa aos menores, consagrando o conceito
de que estes so "objeto de proteo" da norma.f) Aparece a idia de incapacidade do menor.
g) Decorre deste conceito de incapacidade, a opinio da criana faz-se irrelevante. h) Nesta
mesma lgica se afeta a funo jurisdicional, j que o Juiz de Menores deve ocupar-se no
somente de questes tipicamente judiciais, mas tambm de suprir a falta de polticas pblicas
adequadas. Por isso se espera que o Juiz atue como um "bom pai de famlia" em sua misso
de encarregado do "patronato" do Estado sobre estes "menores em situao de risco ou perigo
moral ou material". Disso resulta que o juiz de menores no est limitado pela lei e tenha
faculdades ilimitadas e onipotentes de disposio e interveno sobre a famlia e a criana,
com amplo poder discricionrio. i) H uma centralizao do atendimento. j) Estabelece-se
uma indistino entre crianas e adolescentes que cometeram delito com questes
relacionadas com as polticas sociais e de assistncia, conhecido como "seqestro e
 44

judicializao dos problemas sociais". k) Deste modo, instala-se uma nova categoria, de
"menor abandonado/delinqente" e se "inventa" a delinqncia juvenil. l) Como
conseqncias deste conjunto desconhecem-se todas as garantias reconhecidas pelos
diferentes sistemas jurdicos no Estado de Direito, garantias estas que no so somente para
pessoas adultas. m) Principalmente, a medida por excelncia que adotada pelos Juizados de
Menores, tanto para infratores da lei penal quanto para as "vtimas" ou "protegidos", ser a
privao de liberdade. Todas estas medidas adotadas por tempo indeterminado.

A dcada de 80, conforme Baptista (2006), ps-regime militar, foi marcada pela
expanso da democracia e pela intensa articulao e participao social em defesa dos direitos
pela cidadania. Possibilitou o aparecimento do Frum Permanente de Defesa da Criana e do
Adolescente (Frum DCA), espao este em que foram debatidos temas relativos ausncia de
polticas pblicas de atendimento para a infncia e juventude, democratizao precria das
instituies e necessidade de reverter o quadro de abandono do segmento crianas e
adolescentes. Tais debates influenciaram na elaborao da Constituio Brasileira (CF/88) a
incluso dos artigos 226 a 230, desencadeando forte mobilizao e presso popular, gestando-
se o movimento pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).

Em 1988, inaugura-se uma nova concepo frente situao da criana e do

adolescente denominada doutrina da proteo integral, o captulo VII da nova carta poltica
destinado Famlia, Criana, ao Adolescente, ao Jovem e ao Idoso que devem ser tratados
com absoluta prioridade pela famlia, pelo Estado e pela sociedade. Com a volta da
democracia, o Cdigo de "menores" e o Juzes de "menores" desapareceram do cenrio
jurdico.

Em 1989, no trigsimo aniversrio da Declarao dos Direitos da Criana, a

Assemblia-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), reunida em Nova York,
aprovou a Conveno sobre os Direitos da Criana. Surge ento um documento global, com
fora coercitiva para os Estados signatrios, entre eles o Brasil, que garantem Direitos da
Criana, tal documento consagrava a doutrina da Proteo Integral (SARAIVA, 2009).
A Conveno sobre os Direitos da Criana, ratificada pelo Brasil em 24 de setembro
de 1990, em especial, tem um papel superior e preponderante no embasamento da criao ou
reforma de toda e qualquer norma reguladora, no campo da famlia e no embasamento de
processos de reforma administrativa, de implantao e implementao de polticas,
programas, servios e aes pblicas.
 45

A Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana assegura as duas

prerrogativas maiores que a sociedade e o Estado devem conferir criana e ao adolescente,
para operacionalizar a proteo dos seus Direitos Humanos: cuidados e responsabilidades.
(BRASIL, 2006)

Fruto da conjuntura internacional e das diretrizes da Constituio Federal de 1988

surge a Lei 8.069/90 - O Estatuto da Criana e do Adolescente - rompendo com a norma de
1979 e com a doutrina da situao irregular

Silva e Gueresi, (2003, p.12):

Tambm em 1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente coroa esse novo

paradigma de abordagem das questes relativas a crianas e adolescentes,
constituindo-se na nica legislao adequada aos princpios da Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito da Criana no contexto latino-americano. Para
Mendez (1994e, p. 54), entre outras inovaes, as principais que caracterizam o
ECA so: i) a municipalizao da poltica de atendimento direto; ii) a eliminao
de formas coercitivas de recluso por motivos relativos ao desamparo social, por
meio da eliminao da figura da situao irregular; iii) a participao paritria e
deliberativa governo/sociedade civil, estabelecida por intermdio da existncia de
Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente; e iv) a hierarquizao da
funo judicial, com a criao do Conselho Tutelar - rgo permanente e
autnomo, no jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo
cumprimento dos direitos da criana e do adolescente.

O Estatuto da Criana e do Adolescente consagrou a doutrina da proteo integral,

configurando-se como uma legislao no contexto latinoamericano adequada aos princpios
da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana (SILVA e GUERESI, 2003).
O Poder Judicirio se destaca dos demais poderes de um Estado democrtico, pelo fato
de no ser submetido ao sufrgio eleitoral e estar imbudo pelo prestgio pblico. Embora seja
o Poder Judicirio, por definio, a principal garantia dos direitos humanos, salvo raras
excees de alguns pases, os magistrados no so escolhidos pelo voto popular. As suas
particularidades tambm singularizam uma trajetria de reformas, que passam por um
processo de institucionalizao e estruturao, conforme descrito a seguir.

3.1 O acolhimento institucional no mbito da poltica pblica destinado a Crianas e

Adolescentes: Constituio Federal e Estatuto da Criana e do Adolescente

Ao se trabalhar a temtica referente ao acolhimento institucional necessrio observar

a Constituio federal de 1988 - CF/88, pois a partir dela se originaram as demais legislaes
que so abordadas neste estudo, tais como: o Estatuto da Criana e Adolescente (ECA), a Lei
 46

Orgnica da Assistncia Social (LOAS), alm das normativas do Conselho Municipal de

Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA) que possuem princpios e diretrizes que
norteiam a poltica de acolhimento.

O estudo do Direito da Criana e do Adolescente deve ser percebido em face do

conjunto dos direitos fundamentais, dos direitos humanos, consubstanciados em um estatuto
prprio que veio regulamentar os princpios constitucionais e as normas internacionais,
denominado Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA.

O ECA enquanto ordenamento jurdico bsico considerado um marco no tratamento

legal criana e juventude brasileira. Ele significou uma ruptura na forma de conceber e
tratar a criana e o adolescente, tendo como ponto de partida o reconhecimento deles como
sujeitos de direitos. A promulgao do ECA estabelece uma nova institucionalidade,
reordenando competncias, contedos, formatos e atribuies, redefinindo as relaes entre
Estado e sociedade e entre esferas governamentais no campo da infncia e juventude (FJP,
2000).

A legislao brasileira em vigor reconhece e preconiza a famlia, enquanto estrutura

vital, lugar essencial humanizao e socializao da criana e do adolescente, espao ideal
e privilegiado para o desenvolvimento integral dos indivduos (BRASIL, 2006).

dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente,

com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao
lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade, e
convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de
negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso (BRASIL,
CF/88, artigo 227).

A Constituio Federal estabelece que a "famlia a base da sociedade" (Art. 226) e

que, portanto, compete a ela, juntamente com o Estado, a sociedade em geral e as
comunidades, "assegurar criana e ao adolescente o exerccio de seus direitos fundamentais"
(Art. 227). Neste ltimo artigo, tambm especifica os direitos fundamentais especiais da
criana e do adolescente, ampliando e aprofundando aqueles reconhecidos e garantidos para
os cidados adultos no seu artigo 5. Dentre estes direitos fundamentais da cidadania est o
direito convivncia familiar e comunitria.

A Constituio Federal, em seu artigo 226 8, estabelece que ao Estado compete

assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando
mecanismos para coibir violncias no mbito de suas relaes. Adiante, no Artigo 229,
 47

determina que os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores e que os filhos
maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carncia ou enfermidade.

De acordo com o Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de

Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (2006) o estatuto refora o
papel da famlia na vida da criana e do adolescente como elemento imprescindvel dentro do
processo de proteo integral, e como um dos objetivos maiores do sistema de promoo e
defesa dos direitos da criana e do adolescente. Visa articulao e integrao de todas as
polticas pblicas, no sentido da priorizao do atendimento direto desse segmento da
populao, como forma de garantia de direitos: fazer com que o atendimento das necessidades
bsicas das crianas e dos adolescentes seja realizado como direito do cidado-criana e do
cidado-adolescente e, ao mesmo tempo, dever do Estado, da sociedade e da famlia, com
prioridade absoluta.

No tocante ao direito convivncia familiar e comunitria, o Estatuto da Criana e do

Adolescente estabeleceu no artigo 19 que toda criana ou adolescente tem direito de ser
criado e educado no seio de sua famlia e, excepcionalmente, em famlia substituta,
assegurada a convivncia familiar e comunitria. Em funo desse princpio, o ECA
estabelece a excepcionalidade e a provisoriedade do Acolhimento Institucional, obrigando que
se assegure a "preservao dos vnculos familiares e a integrao em famlia substituta
quando esgotados os recursos de manuteno na famlia de origem". (BRASIL, 2006).
As crianas e os adolescentes so seres essencialmente autnomos, mas com
capacidade limitada de exerccio da sua liberdade e dos seus direitos. So pessoas que
precisam de adultos, de grupos e instituies, responsveis pela promoo e defesa da sua
participao, proteo, desenvolvimento, sobrevivncia e, em especial, por seu cuidado. Eles
tm direitos subjetivos liberdade, dignidade, integridade fsica, psquica e moral,
educao, sade, proteo no trabalho, assistncia social, cultura, ao lazer, ao desporto,
habitao, a um meio ambiente de qualidade e outros direitos individuais indisponveis,
sociais, difusos e coletivos. E conseqentemente se postam, como credores desses direitos,
diante do Estado e da sociedade, devedores que devem garantir esses direitos. No apenas
como atendimento de necessidades, desejos e interesses, mas como Direitos Humanos
indivisveis, como os qualifica a normativa internacional - como direito a um
desenvolvimento humano, econmico e social (BRASIL, 2006).

O Estatuto da Criana e do Adolescente passou por uma recente reforma, por meio da
Lei n 12.010, de 03 de agosto de 2009, a chamada "Lei Nacional de Adoo", que promoveu
 48

mudanas em 54 (cinqenta e quatro) artigos da Lei n 8.069/90. No Livro II, parte Especial,
verifica-se a obrigatoriedade da definio de polticas pblicas intersetoriais, capazes de
prevenir ou abreviar ao mximo a questo relativa ao acolhimento institucional de crianas e
adolescentes.

A implementao dessas polticas em nvel municipal e estadual tem por objetivo, por
um lado, evitar acolhimento institucional injustificado, e por outro, assegurar que as crianas
e adolescentes acolhidos sejam monitorados pela autoridade judiciria e pelos responsveis
pela execuo da poltica municipal garantindo o direito convivncia familiar, na
perspectiva de promover, de modo mais clere possvel, a reintegrao familiar ou, quando
isto no for possvel, por qualquer razo inteiramente justificada, sua colocao em famlia
substituta, nas diversas modalidades previstas: guarda, tutela, adoo.

As unidades de acolhimento institucional so responsveis por zelar pela integridade

de crianas e adolescentes sempre que os seus direitos estiverem ameaados ou tenham sido
violados por ao ou omisso da sociedade ou do Estado; por falta, omisso ou abuso dos pais
ou responsvel; ou em razo de sua conduta.

A medida de acolhimento institucional deve ter carter temporrio e excepcional. O

ECA, alterado pela nova lei, prev que a permanncia da criana e adolescente em programas
de acolhimento no se prolongar por mais de 2 (dois) anos exceto comprovada necessidade
que atenda ao seu superior interesse, devidamente fundamentado pelo juiz.

Silva (2004) dispe que com a promulgao da Constituio Brasileira de 1988 e com
a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, teve incio um processo que
exigiu mudanas e reviso das prticas adotadas por aqueles que desenvolvem servios para
crianas e adolescentes. No caso especfico do acolhimento institucional verificou-se a
necessidade de reordenamento visando se adaptar nova legislao, levando em considerao
novos princpios, destacando-se os seguintes:
Condio da criana e do adolescente como sujeitos de direitos: crianas e
adolescentes so os titulares dos direitos previstos no ECA, em outras leis, bem
como na Constituio Federal;
Proteo integral e prioritria: a interpretao e aplicao de toda e qualquer
norma contida nas legislaes deve ser voltada proteo integral e prioritria dos
direitos de que crianas e adolescentes so titulares;
 49

Substituio da tendncia assistencialista por propostas de carter socioeducativo e

emancipatrio;
Prioridade manuteno da criana e do adolescente na famlia e na comunidade,
buscando-se prevenir seu abandono;
Garantia do pleno desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social s
crianas e aos adolescentes, em condies de liberdade e dignidade;
Garantia de que o acolhimento seja de fato uma medida de proteo social
caracterizada pela provisoriedade;

Alm disso, o documento "Orientaes tcnicas para os servios de acolhimento para

crianas e adolescentes" (2008), aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social e
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, prescreve que os servios de
acolhimento para crianas e adolescentes devero estruturar seu atendimento de acordo com
alguns princpios.

O afastamento do convvio familiar deve ser exceo, nesse sentido todos os esforos
devero ser empreendidos para manter o convvio da criana e do adolescente com sua famlia
de origem (nuclear ou extensa) e garantindo que seu afastamento do contexto familiar seja
uma medida excepcional, aplicada apenas naqueles casos em que a situao representar grave
risco a sua integridade fsica e/ou psquica.

Sendo o afastamento do convvio familiar a medida mais adequada para se garantir a

proteo da criana e do adolescente em determinado momento, esforos devem ser
empreendidos para viabilizar, no menor tempo possvel, o retorno ao convvio familiar,
prioritariamente na famlia de origem e, excepcionalmente, em famlia substituta. Todos os
esforos devem ser empreendidos para que, em um perodo inferior a dois anos, seja
viabilizada a reintegrao familiar - para famlia nuclear ou extensa - ou, na sua
impossibilidade, o encaminhamento para famlia substituta. A permanncia de crianas e
adolescentes em servio de acolhimento por perodo superior a dois anos dever ter carter
extremamente excepcional, destinada apenas a situaes especficas: - crianas e adolescentes
que no podem voltar a morar com seus pais ou famlia extensa, porm mantm fortes
vnculos com os mesmos (casos de pais/mes/responsveis em cumprimento de pena privativa
de liberdade, em longos perodos de hospitalizao ou com transtorno mental severo, que
inviabilize a prestao de cuidados regulares, dentre outras situaes), devendo ser assegurado
o contato peridico com sua famlia de origem, para manuteno dos vnculos; crianas ou
adolescentes rfos ou destitudos do poder familiar, com perfil de difcil colocao em
 50

adoo, que necessitam permanecer em servios de acolhimento por mais tempo, at que seja
viabilizada sua colocao familiar ou a conquista da autonomia. Em nenhuma hiptese a
perspectiva de um acolhimento de longa permanncia deve acarretar a desistncia pela busca
de alternativas para se garantir criana e ao adolescente seu direito ao convvio familiar,
prioritariamente com afamlia de origem e, excepcionalmente, a substituta.

Nessa perspectiva, devero ser empreendidos todos os esforos para preservar e

fortalecer vnculos familiares e comunitrios das crianas e dos adolescentes atendidos em
servios de acolhimento. Esses vnculos so fundamentais, nessa etapa do desenvolvimento
humano, para oferecer criana e ao adolescente condies para um desenvolvimento
saudvel que favorea a formao de sua identidade e constituio como sujeito e cidado. Os
vnculos familiares e comunitrios possuem uma dimenso poltica, na medida em que tanto a
construo quanto o fortalecimento dos mesmos dependem tambm, dentre outros fatores, de
investimento do Estado em polticas pblicas voltadas famlia, comunidade e ao espao
coletivo - habitao, sade, trabalho, segurana, educao, assistncia social,
desenvolvimento urbano, combate violncia, ao abuso e explorao de crianas e
adolescentes, distribuio de renda e diminuio da desigualdade social, meio ambiente,
esporte e cultura, dentre outros.

Ademais, devem ser combatidas quaisquer formas de discriminao s crianas e aos

adolescentes atendidos em servios de acolhimento, bem como as suas famlias de origem,
baseadas em condio scio-econmica, arranjo familiar, etnia, religio, gnero, orientao
sexual, presena de deficincia, presena de HIV/Aids ou outras necessidades especficas de
sade, etc. De modo a possibilitar o oferecimento de um atendimento inclusivo nos servios
de acolhimento, devem ser evitadas especializaes e atendimentos especficos, onde sejam
atendidos exclusivamente, por exemplo, crianas e adolescentes com deficincia ou
portadores de HIV. Tais especializaes s devem ocorrer em situaes excepcionais, nas
quais o quadro clnico da criana ou adolescente indique a necessidade de atendimento em
ambiente diferenciado, para a preservao da sua sade. Nas demais situaes, a ateno
especializada, quando necessria, dever ser proporcionada por meio da articulao com a
rede de servios, a qual poder contribuir, inclusive, na capacitao especfica dos cuidadores.
Todos os equipamentos da rede socioassistencial devero respeitar as normas de
acessibilidade, de maneira a possibilitar o atendimento integrado a usurios com deficincia.
A organizao dos servios dever garantir que nenhuma criana ou adolescente que precise
de acolhimento ficar sem atendimento. Em ateno ao princpio da no-discriminao, os
 51

servios de acolhimento devero buscar o crescente aprimoramento de estratgias voltadas

preservao da diversidade cultural, oportunizando acesso e a valorizao das razes e cultura
de origem da criana e do adolescente.

Toda criana e adolescente tem direito a viver num ambiente favorecedor de seu
processo de desenvolvimento, que lhe oferea segurana, apoio, proteo e cuidado. Nesse
sentido, quando o afastamento for necessrio e enquanto solues para a retomada do
convvio familiar forem buscadas, os servios de acolhimento prestados devero ser de
qualidade, condizentes com os direitos e as necessidades fsicas, psicolgicas e sociais da
criana e do adolescente. Para tanto, o atendimento dever ser oferecido para um pequeno
grupo, garantir espaos privados, objetos pessoais e registros, inclusive fotogrficos, sobre a
histria de vida e desenvolvimento de cada criana e adolescente.

Os antecedentes religiosos de crianas e adolescentes devero ser respeitados tanto

pelo servio de acolhimento quanto por aqueles com os quais venha a manter contato em
razo de seu acolhimento. Nenhuma criana ou adolescente dever ser incentivado ou
persuadido a mudar sua orientao religiosa enquanto estiver sob cuidados em servio de
acolhimento. Visando a garantia do direito liberdade de crena e culto religioso, assegurado
no Art. 16 do ECA, os servios de acolhimento devem propiciar, ainda, que a criana e o
adolescente possam satisfazer suas necessidades de vida religiosa e espiritual. Nesse sentido,
deve ser viabilizado o acesso s atividades de sua religio, bem como o direito de no
participar de atos religiosos e recusar instruo ou orientao religiosa que no lhe seja
significativa.

As decises a respeito de crianas e adolescentes cuidados em servios de acolhimento

devem garantir o direito de ter sua opinio considerada. Sua escuta dever ser viabilizada por
meio de mtodos condizentes com seu grau de desenvolvimento. O direito escuta deve ser
garantido nas diversas decises que possam repercutir sobre o desenvolvimento e a trajetria
de vida da criana e do adolescente, envolvendo desde a identificao de seu interesse pela
participao em atividades na comunidade, at mudanas relativas sua situao familiar ou
desligamento do servio de acolhimento. A organizao do ambiente de acolhimento dever
proporcionar o fortalecimento gradativo da autonomia, de modo condizente com o processo
de desenvolvimento e aquisio de habilidades nas diferentes faixas etrias.

No sentido de permitir uma melhor visualizao sobre o tratamento dispensado s

crianas e adolescentes pelas leis citadas acima, foi construdo um quadro comparativo, onde

se consegue verificar, claramente, a substituio do modelo adotado pela doutrina da situao
irregular pelo modelo adotado na doutrina da proteo integral.
Quadro comparativo: a evoluo das leis que dispunham sobre o tratamento
destinado criana e aos adolescentes no decorrer do sculo XX:
A) Destinatrios:
DECRETO N 17.943-A DE
12 DE OUTUBRO DE 1927.
Art. 1 O "menor", de um ou
outro sexo, abandonado ou
delinqente, que tiver menos de 18
anos de idade, ser submetido pela
autoridade competente s medidas de
assistncia e proteo contidas neste
Cdigo.
Art. 14. So considerados
expostos os infantes at sete anos de
idade, encontrados em estado de
abandono, onde quer que seja.
Art. 26. Consideram-se
abandonados os "menor"es de 18 anos:
I, que no tenham habitao
certa, nem meios de subsistncia, por
serem seus pais falecidos,
desaparecidos ou desconhecidos ou por
no terem tutor ou pessoa sob cuja,
guarda vivam;
II, que se encontrem
eventualmente sem habitao certa,
nem meios de subsistncia, devido a
indigncia, enfermidade, ausncia ou
priso dos pais, tutor ou pessoa
encarregada de sua guarda;
III, que tenham pai, me ou tutor
ou encarregado de sua guarda
reconhecidamente impossibilitado ou
incapaz de cumprir os seus deveres
para, com o filho ou pupilo ou
protegido;
IV, que vivam em companhia de
pai, me, tutor ou pessoa que se
entregue pratica de atos contrrios
moral e aos bons costumes;
V, que se encontrem em estado
habitual do vadiagem, mendicidade ou
libertinagem;
VI, que freqentem lugares de
jogo ou de moralidade duvidosa, ou
andem na companhia de gente viciosa
ou de m vida.
VII, que, devido crueldade,
abuso de autoridade, negligencia ou
explorao dos pais, tutor ou
encarregado de sua guarda, sejam:
a) vtimas de maus tratos fsicos
LEI N 6.697, DE 10 DE
o
OUTUBRO DE 1979.
Art. 1 Este Cdigo dispe
sobre assistncia, proteo e vigilncia
a menores:
I - at dezoito anos de idade, que
se encontrem em situao irregular;
II - entre dezoito e vinte e um
anos, nos casos expressos em lei.
Pargrafo nico - As medidas de
carter preventivo aplicam-se a todo
"menor" de dezoito anos,
independentemente de sua situao.
Art. 2 Para os efeitos deste
Cdigo, considera-se em situao
irregular o "menor":
I - privado de condies
essenciais sua subsistncia, sade e
instruo obrigatria, ainda que
eventualmente, em razo de:
a) falta, ao ou omisso dos Estatuto s pessoas entre dezoito e
pais ou responsvel;
b) manifesta impossibilidade dos
pais ou responsvel para prov-las;
II - vtima de maus tratos ou
castigos imoderados impostos pelos
pais ou responsvel;
III - em perigo moral, devido a:
a) encontrar-se, de modo
habitual, em ambiente contrrio aos
bons costumes;
b) explorao em atividade
contrria aos bons costumes;
IV - privado de representao ou
assistncia legal, pela falta eventual
dos pais ou responsvel;
V - Com desvio de conduta, em
virtude de grave inadaptao familiar
ou comunitria;
VI - autor de infrao penal.
Pargrafo nico. Entende-se por desenvolvimento.
responsvel aquele que, no sendo pai
ou me, exerce, a qualquer ttulo,
vigilncia, direo ou educao de
"menor", ou voluntariamente o traz em
seu poder ou companhia,
independentemente de ato judicial.
52
LEI N 8.069, DE 13 DE JULHO DE
1990.
Art. 1 Esta Lei dispe sobre a proteo
integral criana e ao adolescente.
Art. 2 Considera-se criana, para os
efeitos desta Lei, a pessoa at doze
anos de idade incompletos, e
adolescente aquela entre doze e dezoito
anos de idade.
Pargrafo nico. Nos casos expressos
em lei, aplica-se excepcionalmente este
vinte e um anos de idade.
Art. 3 A criana e o adolescente
gozam de todos os direitos
fundamentais inerentes pessoa
humana, sem prejuzo da proteo
integral de que trata esta Lei,
assegurando-se-lhes, por lei ou por
outros meios, todas as oportunidades e
facilidades, a fim de lhes facultar o
desenvolvimento fsico, mental, moral,
espiritual e social, em condies de
liberdade e de dignidade.
Art. 6 Na interpretao
desta Lei levar-se-o em conta os fins
sociais a que ela se dirige, as
exigncias do bem comum, os direitos
e deveres individuais e coletivos, e a
condio peculiar da criana e do
adolescente como pessoas em
 53

habituais ou castigos imoderados;

b) privados habitualmente dos
alimentos ou dos cuidados
indispensveis sade;
c) empregados em ocupaes
proibidas ou manifestamente contrarias
moral e aos bons costumes, ou que
lhes ponham em risco a vida ou a
sade;
d) excitados habitualmente para
a gatunice, mendicidade ou
libertinagem;
VIII, que tenham pai, me ou
tutor, ou pessoa encarregada de sua
guarda, condenado por sentena
irrecorrvel;
a) a mais de dois anos de priso
por qualquer crime;
b) a qualquer pena como co -
autor, cmplice, encobridor
ou receptador de crime cometido por
filho, pupilo ou "menor" sob sua
guarda, ou por crime contra estes.

Art. 28. So vadios os

"menor"es que:
a) vivem em casa dos pais ou
tutor ou guarda, porm, se mostram
refratrios a receber instruo ou
entregar-se a trabalho srio e til,
vagando habitualmente pelas ruas e
Iogradouros pblicos;
b) tendo deixado sem causa
legitima o domicilio do pai, me ou
tutor ou guarda, ou os Iugares onde se
achavam colocados por aquele a cuja
autoridade estavam submetidos ou
confiados, ou no tendo domicilio nem
algum por si, so encontrados
habitualmente a vagar pelas ruas ou
logradouros pblicos, sem que tenham
meio de vida regular, ou tirando seus
recursos de ocupao imoral ou
proibida.

Art. 29. So mendigos os

"menor"es que habitualmente pedem
esmola para si ou para outrem, ainda
que este seja seu pai ou sua me, ou
pedem donativo sob pretexto de venda
ou oferecimento de objetos.

Art. 30. So libertinos os

"menor"es que habitualmente:
a) na via publica perseguem ou
convidam companheiros ou transeuntes
para a pratica de atos obscenos;
b) se entregam prostituio em
seu prprio domicilio, ou vivem em
casa de prostituta, ou freqentam casa
de tolerncia, para praticar atos
obscenos;
c) forem encontrados em
qualquer casa, ou lugar no destinado
prostituio, praticando atos obscenos
com outrem;
d) vivem da prostituio de
 54

outrem.

Quadro elaborado pela autora atravs da comparao da legislao pertinente criana e adolescente durante o
sculo XX.

B) Medidas Previstas
DECRETO N 17.943-A LEI N 6.697, DE 10 DE
o
LEI N 8.069, DE 13 DE JULHO
DE 12 DE OUTUBRO DE 1927. OUTUBRO DE 1979. DE 1990.

Art. 55. A autoridade, a quem Art. 14. So medidas Art. 98. As medidas de proteo
incumbir a assistncia e proteo aos aplicveis ao "menor" pela criana e ao adolescente so
"menor"es, ordenar a apreenso autoridade judiciria: aplicveis sempre que os direitos
daqueles de que houver noticia, ou I - advertncia; reconhecidos nesta Lei forem
lhe forem presentes, como II - entrega aos pais ou ameaados ou violados:
abandonados os depositar em lugar responsvel, ou a pessoa idnea, I - por ao ou omisso da
conveniente, ou providenciar sobre mediante termo de responsabilidade; sociedade ou do Estado;
sua guarda, educao e vigilncia, III - colocao em lar II - por falta, omisso ou abuso
podendo, conforme, a idade, substituto; dos pais ou responsvel;
instruo, profisso, sade, IV - imposio do regime de III - em razo de sua conduta.
abandono ou perverso do "menor" liberdade assistida; Art. 101. Verificada qualquer das
e a situao social, moral e V - colocao em casa de hipteses previstas no art. 98, a
econmica dos pais ou tutor, ou semiliberdade; autoridade competente poder
pessoa encarregada de sua guarda, VI - internao em determinar, dentre outras, as
adotar uma das seguintes decises. estabelecimento educacional, seguintes medidas:
a) entreg-lo aos pais ou tutor ocupacional, psicopedaggico, I - encaminhamento aos pais ou
ou pessoa encarregada de sua hospitalar, psiquitrico ou outro responsvel, mediante termo de
guarda, sem condio alguma ou sob adequado. responsabilidade;
as condies que julgar uteis II - orientao, apoio e
sade, segurana e moralidade do acompanhamento temporrios;
"menor"; III - matrcula e freqncia
b) entreg-lo a pessoa idnea, obrigatrias em estabelecimento
ou intern-lo em hospital, asilo, oficial de ensino fundamental;
instituto de educao, oficina escola IV - incluso em programa
de preservao ou de reforma; comunitrio ou oficial de auxlio
c) ordenar as medidas famlia, criana e ao adolescente;
convenientes aos que necessitem de V - requisio de tratamento
tratamento especial, por sofrerem de mdico, psicolgico ou psiquitrico,
qualquer doena fsica ou mental; em regime hospitalar ou
d) decretar a suspenso ou a ambulatorial;
perda do ptrio poder ou a VI - incluso em programa
destituio da tutela; oficial ou comunitrio de auxlio,
e) regular de maneira orientao e tratamento a alcolatras
diferente das estabelecidas nos e toxicmanos;
dispositivos deste artigo a situao VII - acolhimento
do "menor", se houver para isso institucional;
motivo grave, e for do interesse do VIII - incluso em programa de
"menor". acolhimento familiar;
IX - colocao em famlia
substituta.
1 O acolhimento
o

Art. 61. Se "menor"es de
idade inferior a 18 anos forem
achados vadiando ou mendigando,
sero apreendidos a apresentados
autoridade judicial, a qual poder.
Art. 4 1 . O "menor" com
desvio de conduta ou autor de
infrao penal poder ser internado
em estabelecimento adequado, at
que a autoridade judiciria, em
institucional e o acolhimento
familiar so medidas provisrias e
excepcionais, utilizveis como
forma de transio para reintegrao
familiar ou, no sendo esta possvel,
para colocao em famlia
substituta, no implicando privao
de liberdade.
Art. 106. Nenhum
adolescente ser privado de sua
liberdade seno em flagrante de ato
infracional ou por ordem escrita e
fundamentada da autoridade
 55

I. Se a vadiagem ou despacho fundamentado, determine judiciria competente.

mendicidade no for habitual:
a) repreende-los entregar s
pessoas que os tinham sob sua
guarda, intimando estas a velar
melhor por eles;
b) confi-los at a idade de 18
anos a uma pessoa idnea, uma
sociedade em uma instituio de
caridade ou de ensino publico ou
privada.
II. Se a vadiagem ou
mendicidade fr habitual interna-los
at maioridade em escola de
preservao.
Pargrafo nico. Entende-se
que o "menor" vadio ou mendigo
habitual quando apreendido em
estado de vadiagem ou mendicidade
mais de duas vezes.
Art. 62. Se "menor"es de
idade inferior a 18 anos se entregam
libertinagem, ou procuram seus
recursos no (ilegvel) ou em trficos
ou ocupaes que os expem
prostituio, vadiagem,
mendicidade ou , criminalidade, a
autoridade policiai pode tornar uma
das medidas especificadas no artigo
antecedente, conforme
circunstncia de se dar ou no
habitualidade.
o desligamento, podendo, conforme
a natureza do caso, requisitar Art. 110. Nenhum
parecer tcnico do servio adolescente ser privado de sua
competente e ouvir o Ministrio liberdade sem o devido processo
Pblico. legal.
1 O "menor" sujeito
medida referida neste artigo ser
reexaminado periodicamente, com o
intervalo mximo de dois anos, para
verificao da necessidade de
manuteno de medida.
2 Na falta de
estabelecimento adequado, a
internao do "menor" poder ser
feita, excepcionalmente, em seo
de estabelecimento destinado a
maiores, desde que isolada destes e
com instalaes apropriadas, de
modo a garantir absoluta
incomunicabilidade.
3 Se o "menor" completar
vinte e um anos sem que tenha sido
declarada a cessao da medida,
passar jurisdio do Juzo
incumbido das Execues Penais.
4 Na hiptese do pargrafo
anterior, o "menor" ser removido
para estabelecimento adequado, at
a que o Juzo incumbido das
Execues Penais julgue extinto o
motivo em que se fundamentara a
medida, na forma estabelecida na
legislao penal.

Quadro elaborado pela autora atravs da comparao da legislao pertinente criana e adolescente durante o
sculo XX.

C) Responsveis

DECRETO N 17.943-A DE 12 DE LEI N 6.697, DE 10 DE

o
LEI N 8.069, DE 13 DE
OUTUBRO DE 1927. OUTUBRO DE 1979. JULHO DE 1990.

Art. 157. O "menor", que for encontrado Art. 94. Qualquer pessoa
abandonado, nos termos deste Cdigo, ou que poder e as autoridades
tenha cometido crime ou contraveno, deve ser administrativas devero
levado ao juzo de "menor"es, para o que toda encaminhar autoridade judiciria
autoridade judicial, policial ou administrativa competente o "menor" que se
deve, e qualquer pessoa pode, apreend-lo ou encontre em situao irregular, nos
det-lo. termos dos incisos I, II, III e IV do
art. 2 desta Lei.
1 Registrada e relatada a
ocorrncia, pelos rgos auxiliares
do Juzo, com ou sem
apresentao do "menor" a profissionalizao,
autoridade judiciria, mediante
portaria, termo ou despacho,
adotar de plano as medidas
adequadas.
2 Se as medidas a que se
refere o pargrafo anterior tiverem
carter meramente cautelar,
prosseguir-se- no procedimento
verificatrio, no qual, aps o
Art. 4 E
dever da famlia, da
comunidade, da
sociedade em geral e do
poder pblico assegurar,
com absoluta prioridade,
a efetivao dos direitos
referentes vida,
sade, alimentao,
educao, ao esporte, ao
lazer,
cultura, dignidade, ao
respeito, liberdade e
convivncia familiar e
comunitria.
Art. 23. A falta
ou a carncia de recursos
materiais no constitui
motivo suficiente para a
 56

estudo social do caso ou seu perda ou a suspenso do

aprofundamento e realizadas as poder familiar.
diligncias que se fizerem
necessrias, a autoridade Art. 70.
judiciria, ouvido o Ministrio dever de todos prevenir a
Pblico, decidir, em cinco dias, ocorrncia de ameaa ou
definindo a situao do "menor" e violao dos direitos da
aplicando a medida adequada. criana e do adolescente.

Art. 73. A
inobservncia das
normas de preveno
importar em
responsabilidade da
pessoa fsica ou jurdica,
nos termos desta Lei
Art. 159. Recebendo o "menor", o juiz o Art. 8 A autoridade Art. 123. A
far recolher ao Abrigo, mandar submet-lo a judiciria, alm das medidas internao dever ser
exame medico e pedaggico, e iniciar o especiais previstas nesta Lei, cumprida em entidade
processo, que na espcie couber. poder, atravs de portaria ou exclusiva para
provimento, determinar outras de adolescentes, em local
ordem geral, que, ao seu prudente distinto daquele
arbtrio, se demonstrarem destinado ao abrigo,
necessrias assistncia, proteo obedecida rigorosa
e vigilncia ao "menor", separao por critrios de
respondendo por abuso ou desvio idade, compleio fsica
de poder e gravidade da infrao.
Art. 189. Subordinado ao Juiz de Art. 40. A internao Art. 112. Verificada a
"menor"es haver um Abrigo, destinado a receber somente ser determinada se for prtica de ato infracional,
provisoriamente, at que tenham destino invivel ou malograr a aplicao a autoridade competente
definitivo, os "menor"es abandonados e das demais medidas. poder aplicar ao
delinqentes. Art. 87. Se a medida judicial adolescente as seguintes
a ser adotada no corresponder a medidas:
procedimento previsto nesta ou em I - advertncia;
outra lei, a autoridade judiciria II - obrigao de
poder investigar livremente os reparar o dano;
fatos e ordenar, de ofcio, as III - prestao de
providncias servios comunidade;
IV - liberdade
assistida;
V - insero em
regime de semi-
liberdade;
VI - internao em
estabelecimento
educacional;
VII - qualquer uma
das previstas no art. 101,
I a VI.
1 A medida
aplicada ao adolescente
levar em conta a sua
capacidade de cumpri-la,
as circunstncias e a
gravidade da infrao.
2 Em hiptese
alguma e sob pretexto
algum, ser admitida a
prestao de trabalho
forado.
3 Os adolescentes
portadores de doena ou
deficincia mental
recebero tratamento
individual e
especializado, em local
adequado s suas
 57

condies.

Quadro elaborado pela autora atravs da comparao da legislao pertinente criana e adolescente durante o
sculo XX.

Como se observa no quadro acima a engenharia construda com o sistema de

proteo e assistncia, especialmente, durante o sculo passado, permitiu que qualquer criana
ou adolescente, por sua condio de pobreza, estivesse sujeita a se enquadrar no raio da ao
da Justia e da assistncia, que sob o argumento de prender para proteger confinavam-nas em
grandes instituies totais.

Com a entrada em vigor do Estatuto da Criana e do Adolescente a poltica pblica

destinada ao atendimento a esse pblico pautada pelo respeito aos direitos do cidado como
pessoas em condio de desenvolvimento, rompendo com a institucionalizao indevida e
tendo como objetivo a manuteno na famlia e na comunidade dos jovens que tiveram seus
direitos ameaados e/ou estivessem em situao de risco. Nesse sentido, percebe-se a ruptura
com o modelo adotado anteriormente que se caracterizava de um modelo de instituio
fechada do tipo assistencial/repressiva.

Trata-se da mudana do olhar e do fazer, no apenas das polticas pblicas focalizadas

na infncia, na adolescncia e na juventude, mas extensivos aos demais atores sociais do
chamado Sistema de Garantia de Direitos, implicando a capacidade de ver essas crianas e
adolescentes como sujeitos de direitos e de maneira indissocivel do seu contexto
sociofamiliar e comunitrio (BRASIL, 2006).
 58

4 POLTICA PBLICA DESTINADA AO ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL A

CRIANAS E ADOLESCENTES NO MUNICPIO DE BELO HORIZONTE
APS O ECA

O ponto de vista adotado no exame que se segue visa ressaltar a importncia das
normas de funcionamento e dos procedimentos executados pelo Estado e, mais
particularmente, pelas instituies na determinao dos resultados da poltica de acolhimento
institucional. Sob esta tica as instituies no so apenas arenas onde os interesses sociais se
confrontam, mas so tambm conjuntos de procedimentos que, ao analisarem interesses,
permitem o uso de certos recursos e excluem outros.

Para Coelho (1998) os resultados de uma poltica pblica dependem no apenas da

fora dos interesses em confronto, mas tambm da forma como os procedimentos executados
no interior das agncias burocrticas reforam ou inibem as iniciativas tomadas por diferentes
atores.

Nas palavras da autora:

A possibilidade de que o Estado venha a assumir novas polticas , assim,

largamente determinada pelas polticas prvias, que criaram certas capacidades
administrativas, definiram uma distribuio de recursos, incentivaram alianas e
consolidaram procedimentos burocrticos. A prpria necessidade de reformas
percebida a partir dos problemas detectados nas polticas existentes e as novas
polticas sero construdas sobre programas e estruturas preexistentes.

Com a finalidade de tornar mais inteligvel como ocorreu o processo de elaborao de

poltica pblica destinados institucionalizao de crianas e adolescentes em Belo Horizonte
optou-se por reconstru-lo tendo como aporte a literatura especializada no tema. Para Secchi
(2010) o processo de elaborao de polticas pblicas pode se caracterizar por um esquema de
visualizao e interpretao que organiza a vida de uma poltica pblica em fases seqenciais
e interdependentes e que, segundo o autor, sete so as fases principais: 1) identificao do
problema 2) Formao da agenda 3) formulao de alternativas 4) tomada de deciso 5)
implementao 6) avaliao 7) extino. Essas fases normalmente se apresentam misturadas,
e as seqncias se alternam.

Ao abordar o tema do acolhimento institucional de crianas e adolescentes no

municpio importante resgatar o processo que levou a incluso das entidades que realizam a
medida de acolhimento institucional na agenda da poltica pblica municipal de Belo
Horizonte. Visto que, uma situao pode existir durante muito tempo, incomodando grupos de
 59

pessoas e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades

governamentais, isto , no chega a se tornar um item da agenda governamental, no
encontrando respaldo entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando esta situao
passa a preocupar as autoridades e se torna uma prioridade na agenda governamental, ento
tornou-se um problema poltico.

Para Kingdon, (1995) a agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado
momento de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas
fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Assim, um processo de
estabelecimento de agenda filtra o conjunto de temas que poderiam ocupar suas atenes
produzindo a lista de temas na qual eles realmente se concentram.

Um problema pode ser entendido como a discrepncia entre a situao antecedente e a

situao ideal possvel. Segundo Secchi (2010), "um problema pblico a diferena entre o
que e aquilo que gostaria que fosse a realidade pblica". Conforme o Projeto Poltico
Educativo para entidades de abrigo (2008), documento elaborado pela Secretaria Municipal
Adjunta de Assistncia Social da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, a partir da dcada
de 90, em Belo Horizonte se inicia um perodo de intensa mobilizao e discusso de questes
envolvendo o precrio atendimento de crianas e adolescentes sob medida de proteo abrigo.

As polticas e programas sociais normalmente so definidos pela turbulncia e

pluralidade de atores: as instituies pblicas, funcionrios ou grupos de funcionrios,
segmentos das burocracias envolvidas, partidos, parlamentares e lideranas polticas, ONGs
voltadas para defesa de direitos ou apoio a projetos sociais, associaes e entidades
assistenciais comunitrias e os usurios e beneficirios dos programas e polticas. Cada um
desses grupos ou atores tende a desenvolver estratgias para que seus interesses e valores
sejam levados em considerao nas polticas e programas sociais. Estas estratgias no
acontecem no vazio. Elas se do em contextos estruturados pela legislao consolidada, pelas
normas dos programas em curso e pelo perfil das instituies envolvidas na implementao da
poltica ou programa. De qualquer modo, a atuao dos diversos atores envolvidos gera
modificaes nos programas, no pblico atendido, nas metas e na durao. (COSTA, 2008).
H uma agenda do SUAS em execuo pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Os Conselhos, Conferncias, Fruns e demais espaos pblicos da assistncia social tm um
papel poltico relevante no sentido de interferir na definio dessa agenda, nas suas
prioridades e contedos, a partir da representatividade de segmentos da sociedade civil na
interlocuo com o rgo gestor e demais instncias governamentais.
 60

Os atores na arena poltica so diversos e possuem caractersticas distintas. Conforme

Rua (1998) existe vrias maneiras de identificar os atores em uma poltica pblica. Para a
autora o meio mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica
em questo, ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, queles que tm seus
interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica.

Objetivando conhecer e implantar a poltica pblica destinada ao acolhimento de

crianas e adolescente, no municpio, distintas pessoas, grupos e organizaes se envolveram
em torno do tema, de modo a desempenhar um papel na arena poltica. Na dcada de 1990, o
Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA) instituiu uma
comisso de estudo e implantao do Programa de abrigo, constituda pela ento Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), Conselhos Tutelares (CTs) e Secretaria
Executiva do CMDCA.

Alm desses atores diretamente envolvidos na discusso do tema importante

ressaltar que o judicirio, por meio da Vara da Infncia e Juventude e o Ministrio Pblico
sempre foram atores importantes envolvendo essa temtica. Isto porque, a insero de
crianas e adolescentes nas instituies que realizam o acolhimento institucional ocorre
geralmente por determinao judicial ou por requisio do conselho tutelar, e a promotoria
atua, tambm, como rgo responsvel pela fiscalizao da lei. Ademais, para que o servio
de acolhida possa prestar atendimento fundamental que mantenha permanente articulao
com o Sistema de Garantia de Direitos (Conselho Tutelar, Justia da Infncia e da Juventude,
Ministrio Pblico e outros), com a rede socioassistencial (Proteo Social Bsica e Proteo
Social Especial), com as demais polticas pblicas - em especial, sade, habitao, trabalho e
emprego, educao, cultura e esporte, - e sociedade civil organizada.

A partir da identificao do problema os esforos de construo e combinao de

solues para os problemas so cruciais. Nesse sentido, esta comisso deliberou pela
realizao de um "Diagnstico da Realidade do Atendimento em Abrigos, No
Governamentais, do Municpio de Belo Horizonte" que foi publicado em 1997, e pela criao
do Frum Municipal de Abrigos.

Paralelamente, tambm, nos anos 90, a ento SMDS efetiva os primeiros convnios
com entidades para o acolhimento de crianas e adolescentes com trajetria de vida nas ruas e
com deficincia, atravs do Programa Miguilim e do Programa Pessoa Portadora de
Deficincia.
 61

No final do ano de 1995, os conselhos tutelares - CTs - de Belo Horizonte apresentam

ao conselho municipal de direitos da criana e do adolescente - CMDCA - um relatrio das
atividades referentes ao tempo de mandato dos respectivos conselhos apontando, como
prioridade, a ampliao da rede de abrigos municipais visando atender ao nmero
significativo de crianas e adolescentes com medida de abrigo em entidade. Isto porque, o
Estatuto estabeleceu como uma das atribuies do Conselho Tutelar a aplicao da medida de
acolhimento institucional e naquela poca os conselhos tutelares sentiram dificuldade de
realizar a medida de abrigamiento s crianas e adolescente, pois no encontravam vagas nas
instituies.

O processo de discusso de alternativas e tomada de deciso amplamente

determinado pelo contexto institucional. A etapa de construo de alternativas o momento
em que so desenvolvidos os mtodos, programas, estratgias ou aes que podero alcanar
os objetivos estabelecidos.

Cira Sampaio, em entrevista concedida em 28 de Junho de 2010, afirma que o

CMDCA, rgo importante na defesa dos direitos da Criana e do Adolescente, recebe as
reivindicaes dos CTs e em discusso interna conclui que a problemtica no se resolveria
com a ampliao do nmero de abrigos, visto que essa expanso contrariava a prpria lgica
do Estatuto da Criana e do Adolescente que prev que a medida de acolhimento institucional
deve ser excepcional e temporria. Os integrantes do CMDCA tinham receio grande de que a
poltica pblica de "abrigamento" se traduzisse em uma rede muito ampla de prestadores
desse servio e em contrapartida houvesse um boom de meninos dentro das instituies,
contrariando a prpria poltica voltada criana e ao adolescente.

Nesse sentido, foi criada uma comisso de estudo e implantao do programa de

abrigo. Essa comisso era composta pela ento Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Social (SMDS), Secretaria Municipal de Sade, Associao Municipal de Assistncia Social
(AMAS), Conselhos Tutelares e Secretaria Executiva do CMDCA. Conforme Coelho (1998)
as alternativas precisam ser elaboradas, o que se faz em contextos organizados. Nesses
contextos, a ateno direcionada, as alternativas so apresentadas de determinado ngulo,
apenas parte das informaes est disponvel, h participantes comprometidos com certas
demandas e a memria institucional consultada de certa maneira.

Esta comisso preocupada, por um lado, em atender demanda e, por outro, com a
histria de segregao, excluso e institucionalizao de crianas e adolescentes no
municpio, avaliou pela necessidade de realizar um "Diagnstico da Realidade do
 62

Atendimento em Abrigos, no governamentais, do municpio de Belo Horizonte" e pela

criao de um espao de interlocuo com as Organizaes no Governamentais, Conselhos
tutelares e Juizado denominado Frum Municipal de Entidades de Abrigo. Tal medida teve o
enfoque discutir as diretrizes da poltica de abrigo estabelecidas no ECA, bem como, entender
a rede existente, se era suficiente ou insuficiente o nmero de vagas disponveis destinadas
medida de acolhimento institucional, quais as condies de funcionamento, tendo em vista o
reordenamento do atendimento.

No processo de elaborao de poltica pblica, a tomada de decises percebida como

etapa que sobrevm a formulao de alternativas de deciso. Para Secchi (2010) a tomada de
deciso representa o momento em que os interesses dos atores so equacionados e as
intenes de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas. Em 1995, o ento
Departamento de Polticas para Crianas e Adolescentes (DPCA) optou por iniciar a
estruturao do programa de abrigo, para isso firmou 4 (quatro) convnios para crianas e
adolescentes em situao de risco pessoal e social.
No resultado do diagnstico foi possvel observar, entre outras coisas, que no era
preciso ampliar a rede de abrigos do municpio, porm era necessrio agilizar a reinsero
familiar de crianas e adolescentes institucionalizados. Alm disso, constatou-se que havia
pouca compreenso da poltica municipal em relao aos convnios com as entidades
responsveis pela institucionalizao e que no havia uma gesto nica das aes, pois dentro
da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, conforme o documento, 1997,
"Diagnstico da realidade de atendimento em abrigos, no governamentais, do municpio de
Belo Horizonte" encontravam a medida de abrigamento em trs diretorias diferentes:

1) Diretoria de Polticas para Criana e Adolescente - No programa de abrigo foram

encontradas 5 (cinco) entidades conveniadas que recebiam, mensalmente, um repasse
financeiro de R$ 27,00 (vinte e sete reais) "per capita", mais alimentao da Secretaria
Municipal de Abastecimento. O convnio previa o repasse de 13 (treze) parcelas anuais,
sendo duas em dezembro.

2) Diretoria de aes sociais bsicas - Dentro do programa de apoio pessoa com

deficincia foram encontradas 2 (duas) entidades conveniadas que recebiam, mensalmente,
um repasse financeiro de R$ 18,00 (dezoito reais) "per capita", mais alimentao da
Secretaria Municipal de Abastecimento. O convnio previa o repasse de 12 (doze) parcelas
anuais.
 63

3) Diretoria de ateno Especial Criana e Adolescente - Dentro do programa

Miguilim foram encontradas 6 (seis) entidades conveniadas que recebiam, mensalmente, um
repasse financeiro de R$ 75,36 (setenta e cinco reais e trinta e seis centavos) "per capita",
mais alimentao da Secretaria Municipal de Abastecimento. O convnio previa o repasse de
12 (doze) parcelas anuais.

Percebeu-se que os programas se localizavam em diferentes diretorias e,

conseqentemente, a poltica de superviso era diferenciada, bem como os modelos de
conveniamento, superviso, repasse de recursos e valores. Esse modelo de gesto
transpareceu a incipincia da discusso de abrigo at aquele momento, j que no havia a
compreenso de que, para alm do recorte do pblico, tratava-se de um mesmo regime de
atendimento. Desse modo, no havia diretrizes nicas para uma mesma poltica abrigos, ou
seja, havia uma fragmentao no atendimento que partia do prprio poder pblico.

Visando a normatizao e entendendo como necessrio dar maior uniformidade aos

atendimentos, o CMDCA publica a resoluo 31/97 que determina diretrizes para
funcionamento das entidades de atendimento em regime de abrigo. A Resoluo foi fruto de
ampla discusso e aprofundamento do modelo de servio e qualidade, esse processo contou
com a participao de diversos atores envolvendo sociedade civil e gestores pblicos.

O final da dcada de 90 foi, ainda, marcado por alguns avanos significativos. Em

1997 a PBH sanciona a Lei de Parcerias n. 7427/97, regulamentada em 16 de maio de 2000,
pelo Decreto N.10.241. Trata-se de normatizao da poltica de conveniamento entre as
entidades civis e o poder pblico (BELO HORIZONTE, 2008).

Para que os recursos fossem repassados, eles deveriam ser aplicados, exclusivamente,
no cumprimento do objeto do convnio. Nesse sentido, entende-se por convnio uma ao de
parceria da PBH e Entidade Social, que consiste na definio de critrios de conveniamento,
na explicitao das responsabilidades, compromissos e direitos de cada uma das partes
envolvidas. Essa parceria visava a melhoria da qualidade de atendimento, responsabilizando o
poder pblico pelo financiamento, acompanhamento dos servios e pelo controle da aplicao
das verbas pblicas. A prestao dos servios deve estar orientada por exigncias mnimas
fundamentais, adequadas, aplicveis e no discriminatrias, aceitas de forma consensual pelas
partes envolvidas.

Lindblom (1959), defensor do modelo incremental de tomada de decises defende que

os problemas e solues so definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em vrios
 64

momentos de tomada de deciso, alm disso, as decises presentes so consideradas

dependentes das decises passadas e as decises so consideradas dependentes dos interesses
dos atores envolvidos no processo de elaborao da poltica pblica, e por isso a soluo
muitas vezes escolhida no a melhor opo, mas sim aquela que foi politicamente lapidada
em um processo de construo de consensos e de ajuste mtuo de interesses.

A poltica pblica desenvolvida pela assistncia social apresentava os primeiros

contornos, a secretaria de assistncia decidiu promover a reinsero familiar de crianas e
adolescentes institucionalizados, com esta finalidade apresentou uma proposta de trabalho ao
CMDCA que foi aprovada. Iniciados os trabalhos a equipe percebeu que tinha que ir alm do
estudo de caso das crianas e adolescentes, reordenando o atendimento, o trabalho de
reinsero familiar tinha que ser feito, mas paralelamente tinha que ter um trabalho de
superviso de abrigo.

Cira Sampaio (2010) salienta que de janeiro a dezembro de 1999, a Secretaria

Municipal de Assistncia Social, realizou estudos de caso tendo como finalidade promover a
reinsero familiar. O pblico definido foram 77 (setenta e sete) crianas e adolescentes que
se encontravam em 4 (quatro) entidades. Destas, 54 (cinqenta e quatro) crianas e
adolescentes retornaram para a casa. Essa ao possibilitou perceber os efeitos da poltica
pblica sobre os seus destinatrios e sobre a capacidade de resoluo ou mitigao do
problema para a qual havia sido elaborada.

Avaliar a implementao da poltica pblica e o desenho da poltica de suma

importncia visto que possibilita conhecer melhor o estado da poltica e o nvel de reduo do
problema que a gerou, bem como, visualizar os obstculos e falhas que costumam ocorrer na
sua implementao, possibilitando ajustes, e tambm modificaes na execuo. No final do
projeto, outra deciso foi tomada, era preciso instituir uma equipe de superviso de abrigos e
criar uma comisso para discutir a unio dos trs programas fragmentados que realizavam
abrigamento em Belo Horizonte.

Em apertada sntese, nos anos 1998 a 2000 a SMDS formula projeto de

desinstitucionalizao para crianas e adolescentes, contrata e capacita a equipe tcnica e
realiza os estudos de casos de crianas e adolescentes das entidades de abrigo conveniadas;
investe na construo e implantao da equipe de superviso de abrigo, diferenciando-a da
superviso das creches, das unidades de socializao infanto-juvenil e de outros servios;
elabora os Itens/Referncias de Qualidade para Atendimento em Entidade de Abrigo -
parmetros de espao fsico e educativo, de pessoal, ambientao e de superviso; encaminha
 65

e investe na "Pesquisa Diagnstico da Rede de Abrigo do Municpio de Belo Horizonte", e na

elaborao de estudo de custo para o funcionamento da entidade de abrigo; realiza o estudo de
caso das crianas e adolescentes com deficincia; em parceria com o Programa de
Socializao Infanto- Juvenil/DPCA, realiza oficinas de arte e cultura nos abrigos e nos
CACs. (BELO HORIZONTE, 2008)

Nos anos 2000, inicia-se o processo de integrao dos servios de abrigo na ento
Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS): as entidades para atendimento s
crianas e adolescentes com deficincia so incorporadas ao Programa de Abrigo do ento
DPCA e constitui-se uma comisso interna na Secretaria, com representantes dos Programas
Miguilim, Abrigo e da Pessoa Portadora de Deficincia, servios que tinham convnio com
abrigo, para elaborao de propostas de trabalho que subsidiassem a construo da poltica
municipal nica de abrigo cujo pblico encontrava-se em situao de risco pessoal e social.

Nos dois anos subseqentes, 2001 e 2002, os abrigos do Programa Miguilim so

integrados poltica nica de Abrigo, concretizando ento a integrao do atendimento em
abrigo para criana e adolescente. Equipes tcnicas de fiscalizao e superviso de entidades
de abrigo do Juizado da Infncia e Juventude, Promotoria da Infncia e Juventude e Secretaria
Municipal de Assistncia Social formam um grupo de superviso conjunta a estas entidades
conveniadas com a Prefeitura de Belo Horizonte, visando encaminhamentos melhor
qualificados e adequados relativos tanto ao pblico dos abrigos, quanto aos aspectos do
atendimento entidade.

No obstante as normas e processos que determinam o formato institucional, os atores

enfrentam o legado das polticas passadas que tambm influenciam os seus comportamentos.
Os atores j vivenciaram o desenvolvimento de programas sociais, j assentiram a certas
propostas, bem como se sentiram frustrados pelos resultados de certas polticas. Desse modo,
quando surgem novas propostas, eles as avaliam levando em conta tanto as possibilidades que
elas projetam para o futuro como a sua experincia passada. Seja na seleo das propostas que
so efetivamente consideradas no interior da burocracia pblica, seja na determinao das
chances de sucesso dessas propostas. Nesse sentido, as mudanas nas instituies e nas
polticas pblicas podem ser percebidas, no somente em funo da determinao e da fora
dos diferentes agentes sociais, mas tambm do contexto institucional em que elas se
processam (COELHO, 1998).

O servio de acolhimento institucional requer acompanhamento individual, maior

flexibilidade nas solues de proteo, e, muitas vezes, exigem uma gesto compartilhada
 66

com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, as unidades que realizam acolhimento

institucional e outros rgo do Executivo. Nesse sentido, entre os anos 2003 a 2005, o
CMDCA atravs da ento Comisso de Medidas de Proteo Especial, Grupo de Trabalho de
Reordenamento da Rede de Abrigos do Municpio de Belo Horizonte, com participao de
representantes do Frum Municipal de Abrigos, Juizado da Infncia e Juventude (JIJ),
Promotoria da Infncia e Juventude (MP), e SMAS/PBH, coordena, formula e apresenta
plenria do CMDCA um documento contendo os pontos de estrangulamento do atendimento.
Este documento abordou a precariedade do atendimento no que diz respeito insuficincia e
inadequao das vagas, assim como dos aspectos relativos dificuldade de encaminhamento
das crianas e adolescentes sob medida de proteo abrigo. A equipe de superviso do
Programa de Abrigo estruturada para investir sistematicamente no acompanhamento dos
estudos de casos.

Nos anos de 2004 e 2005, em mbito nacional, foram aprovadas e publicadas pelo
Conselho Nacional de Assistncia Social a Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS e
a Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS, marco no processo de institucionalizao da
poltica de assistncia social, tendo como intuito materializar as diretrizes estabelecidas na Lei
Orgnica da Assistncia Social. Em 2005, a NOB/SUAS vem regular as bases operacionais do
SUAS.

Para cumprir seus objetivos e seguindo os princpios e diretrizes da LOAS, o Sistema

nico de Assistncia Social (SUAS) reorganiza os servios, programas, projetos e benefcios
de acordo com as funes que desempenham, o universo de pessoas que deles necessitam e
sua complexidade. So estabelecidos padres de servios, que precisam ser difundidos e
assimilados, paulatinamente, nas aes de Assistncia Social, sob diferentes aspectos tais
como: eixos de atuao, nomenclatura dos equipamentos, qualidade dos atendimentos,
indicadores de avaliao e resultados.

De acordo com a PNAS (2004) e com a NOB/SUAS (2005), so funes da poltica: a

proteo social de assistncia social, a vigilncia socioassistencial e a defesa dos direitos
assistenciais. A PNAS/2004 hierarquiza as protees afianadas na poltica de assistncia
social, classificadas como proteo social bsica - com objetivo de prevenir situaes de
risco, por meio de potencialidades e aquisies e o fortalecimento de vnculos familiares e
comunitrios; e proteo social especial - a modalidade de atendimento famlia e
indivduos em situao de risco pessoal e social em virtude de abandono, maus tratos fsicos
ou psquicos, abuso sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas
 67

socioeducativas, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre outras e cujas linhas de
atuao devem abranger desde o provimento do acesso a servios de apoio e convivncia at a
incluso em redes de atendimento tendo estreita interface com o sistema de garantia de
direitos.

No ano de 2006 a Secretaria Municipal Adjunta de Assistncia Social determinou uma

coordenao nica para os Programas de Abrigo e Famlias Acolhedoras, que passou a
trabalhar com um Planejamento Integrado em 3 eixos de gesto:
Encaminhamento/Acolhimento; Acompanhamento/Superviso; Desinstitucionalizao/
Reinsero Familiar e Comunitria. H um reforo na coordenao, mantendo pessoas de
referncia no gerenciamento para assessoria s equipes dos dois servios - eixos de Estudo de
Caso e de Superviso/Capacitao.

Em 2007 firma-se a parceria com o instituto Felix Guattari para iniciar em 2008 a
metodologia de capacitao/formao continuada, destacando a importncia se capacitar
todos os profissionais da rede em mdulo bsico e continuadamente, em mdulos mais
especficos de formao.

Em novembro de 2009, o Conselho Nacional de Assistncia Social aprova a

Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, organizados por nveis de complexidade
do SUAS: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de Mdia e Alta Complexidade
(conforme diferenciao exposta acima).

Segundo a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais aprovada pelo

Conselho Nacional de Assistncia Social (2009) integram a proteo social bsica os
seguintes servios: Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia; Servio de
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos; Servio de Proteo Social Bsica no domiclio
para pessoas com deficincia e idosas.

Os servios de proteo social especial podem ser subdivididos em servios de mdia

e alta complexidade. So considerados servios de Mdia Complexidade aqueles que
oferecem atendimento s famlias, seus membros e indivduos com direitos violados, mas
cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos requerendo ateno
especializada e mais individualizada e/ou acompanhamento sistemtico monitorado. As
intervenes nas famlias em situaes de violao de direitos e cujos vnculos familiares
encontram-se frgeis, mas no rompidos envolvem desde a garantia da sobrevivncia at a
incluso em redes sociais de atendimento e solidariedade. Importante, nessa situao, a
 68

criao de estratgias de ateno que visem a reestruturao do grupo familiar, a elaborao e

o fortalecimento de referncias morais e afetivas para que a famlia readquira autonomia no
exerccio de suas funes.

De acordo com a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais integram a

proteo social especial de Mdia Complexidade os seguintes servios: Servio de Proteo e
Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos; Servio Especializado em Abordagem
Social; Servio de Proteo Social a Adolescente em Cumprimento de Medida Socioeducativa
de Liberdade Assistida e Prestao de Servios Comunidade; Servio de Proteo Especial
para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias; Servio Especializado para Pessoas em
Situao de Rua.

A Proteo Social Especial de Alta Complexidade inclui os servios que garantem a

proteo integral para famlia e indivduos que se encontrem sem referncia e ou em situao
de ameaa. Prioriza a construo de novos modelos de ateno aos indivduos que no contam
mais com a proteo e o cuidado de suas famlias.

Conforme a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais integram a proteo

social especial de Mdia Complexidade os seguintes servios: Servio de acolhimento
Institucional; Servio de Acolhimento em Repblica; Servio de Acolhimento em Famlia
Acolhedora; Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias.

Na tipificao o servio de acolhimento institucional descrito como sendo o

realizado em diferentes tipos de equipamentos, destinado a famlias e/ou indivduos com
vnculos familiares rompidos ou fragilizados, com a finalidade de garantir a proteo integral.
A organizao do servio dever conferir ao usurio privacidade, respeito aos costumes, s
tradies e diversidade de: ciclos de vida, arranjos familiares, raa etnia, religio, gnero e
orientao sexual.

O atendimento prestado deve ser personalizado e em pequenos grupos e deve

favorecer o convvio familiar e comunitrio, bem como a utilizao dos equipamentos e
servios disponveis na comunidade local. As regras de gesto e de convivncia devem ser
construdas de forma participativa e coletiva, de modo que se possa garantir a autonomia dos
usurios de acordo com seus perfis.

As instalaes devem se em edificaes inseridas na comunidade com devendo ter

caractersticas residenciais, ambiente acolhedor e estrutura fsica adequada, visando o
desenvolvimento de relaes mais prximas do ambiente familiar. As edificaes devem ser
 69

organizadas atendendo s exigncias previstas nos regulamentos existentes e s necessidades

dos usurios, oferecendo condies de habitao, higiene, salubridade, segurana,
acessibilidade e privacidade.

As entidades que realizam atendimento a crianas e adolescentes, objeto desse estudo,

devem ter sempre a concepo da provisoriedade e excepcionalidade da medida. O servio
deve ser oferecido a crianas e adolescente de ambos os sexos, inclusive crianas e
adolescentes com deficincia. As unidades no devem distanciar-se excessivamente, do ponto
de vista geogrfico e socioeconmico, da comunidade de origem das crianas e adolescentes
atendidos.

Os objetivos gerais do servio de acolhimento institucional, ainda conforme a

Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, so: acolher e garantir proteo integral;
contribuir para a preveno do agravamento de situaes de negligncia, violncia e ruptura
de vnculos; restabelecer vnculos familiares e/ou sociais; possibilitar a convivncia
comunitria; promover acesso rede socioassistencial, aos demais rgos do Sistema de
Garantia de Direitos e s demais polticas pblicas setoriais; favorecer o surgimento e
desenvolvimento de aptides, capacidades e oportunidades para que os indivduos faam
escolhas com autonomia; promover o acesso a programas culturais, de lazer, de esporte e
ocupacionais internas e externas, relacionando-as a interesse, desejos e possibilidade do
pblico.

Os objetivos especficos em relao s crianas e adolescentes so: preservao dos

vnculos com a famlia de origem, salvo determinao judicial em contrrio; desenvolver com
os adolescentes condies para a independncia e o autocuidado.

O impacto social desejado por essa poltica pblica que o acolhimento institucional
possa contribuir para: a diminuio das violaes dos direitos socioassistenciais, seus
agravamentos ou reincidncia; a reduo da presena de pessoas em situao de rua ou de
abandono; possibilitar a construo da autonomia daquelas crianas e adolescentes; o acesso a
servios socioassistenciais de maneira a gerar oportunidades; ruptura do ciclo de violncia,
negligncia domstica e familiar.
No captulo seguinte sero analisados os resultados extrados do banco de dados do
"Diagnstico das Instituies de acolhimento a crianas e adolescentes no Estado de Minas
Gerais" analisando as entidades no municpio que realizam o acolhimento institucional tendo
em vista perceber os avanos da poltica pblica de acolhimento institucional, bem como
diagnosticar a situao existente no municpio de Belo Horizonte.
 70

5 APRESENTAO E ANLISE DOS RESULTADOS

Considerando a trajetria da institucionalizao de crianas e adolescentes; as polticas

pblicas destinadas ao acolhimento institucional realizadas pelo municpio; os desafios e
problemas enfrentados; a anlise das entidades pode apresentar alguns dados importantes para
melhor caracterizao e compreenso do servio no municpio. A partir dessa perspectiva
resultados so apresentados nesse trabalho.

O primeiro tpico traz um panorama geral das instituies e de seus atendidos. Ser
analisada a natureza das instituies, ou seja, se so pblicas ou privadas; a localizao
geogrfica das mesmas; o nmero de crianas e adolescentes acolhidos naquela data; a raa
dos mesmos; o atendimento em situaes especiais e os motivos do acolhimento, declarados
pela instituio. Essas informaes so importantes, pois so atravs delas que se conseguir
verificar a maior ou menor proximidade do servio realizado pelas unidades e as diretrizes
estabelecidas no Estatuto da Criana e do Adolescente e as demais normativas pertinentes a
tal pblico.

O segundo tpico abordar a relao das instituies com outras instituies da rede.
Nesse sentido, buscar entender como a relao das unidades com os demais integrantes da
rede de atendimento a crianas e adolescentes verificando: orientao religiosa; se h algum
tipo de fiscalizao e/ou superviso; a origem das receitas para a realizao das atividades nas
instituies e se existe alguma relao entre a transferncia de recursos e a fiscalizao; quem
so os rgos que mais demandam acolhimento.

J no terceiro tpico, ser analisada a infraestrutura de atendimento prestado por essa

rede de atendimento. Nesse sentido, buscar observar o tamanho das instituies; a
capacidade de atendimento; ano de fundao; tempo de funcionamento; infraestrutura
ofertada, tais como, quartos, banheiros, cozinha, sala de estar, entre outros. Essa anlise tem
o intuito de verificar se eles esto se tornando, com o passar do tempo, mais adequados ao que
as normativas determinam. Alm disso, sero verificados o perfil e a qualificao das pessoas
que de alguma maneira trabalham nas unidades.

Finalmente, o quarto tpico procura verificar a relao das instituies com a

comunidade e a famlia, pois assegurada 5
a crianas e adolescentes o direito a serem
criados e educados no seio da sua famlia, garantida a convivncia familiar e comunitria.

Artigo 19 do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).

 71

5.1 Caracterizao Geral das entidades e dos atendidos:

Foram encontradas no municpio 60 (sessenta) instituies que se dedicam com
exclusividade a prestao do servio de acolhimento institucional. A totalidade das
instituies pesquisadas no municpio de Belo Horizonte no-governamental. s
organizaes no-governamentais, o ECA ressalva um papel estratgico ao inclu-las no bojo
da poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente: a poltica de atendimento
dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes
governamentais e no-governamentais, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios.

O artigo 90 do estatuto define que as entidades governamentais e no-governamentais

de atendimento so responsveis pela manuteno das prprias unidades, assim como pelo
planejamento e execuo de programas socioeducativos e de proteo destinados a crianas e
adolescentes. Isso corrobora as entidades no-governamentais como atores relevantes na
implementao das polticas de proteo especial infancia e adolescncia.

No caso do municpio de Belo Horizonte, por ser toda a rede prestadora dessa
natureza, a responsabilidade do poder pblico - federal, estadual e municipal - ainda mais
elevada no cumprimento de seu papel de coordenar um sistema, com vistas efetiva
implementao de uma poltica de proteo especial conforme prevista no ECA, bem como na
garantia do apoio tcnico e financeiro necessrio s aes realizadas pela sociedade civil.

Deve-se esclarecer que todas as crianas e adolescentes vivem nas entidades, ou seja,
todas as instituies que oferecem acolhimento continuado a crianas e adolescentes
desacompanhados de seus familiares, o que pressupe regularidade nos servios oferecidos e
determina ao dirigente da instituio a equiparao legal ao guardio dos meninos e das
meninas acolhidos.

Localizao Geogrfica:

Na perspectiva do MDS: "No SUAS, o princpio da territorializao da rede

socioassistencial baseia- se na oferta capilar de servios, a partir da lgica de proximidade do
cidado e na localizao dos servios nos territrios com incidncia de vulnerabilidades e
riscos sociais e pessoais para a populao". (BRASIL, CAPACITASUAS, V.1 2008).

Nesse sentido, as aes pblicas da rea da assistncia social devem ser planejadas
territorialmente visando a superao da fragmentao, o alcance da universalidade de
 72

cobertura, a possibilidade de planejar a rede de servio compreendendo as particularidades de

cada regio e incorporando a abordagem territorial na formulao, implementao,
monitoramento e avaliao das polticas pblicas.

Inicialmente, ao observarmos (tabela 1) a distribuio das unidades que realizam o

servio de acolhimento institucional em Belo Horizonte, percebe-se que no h uma
distribuio homognea das unidades entre as regionais. A Regional Leste a que apresenta a
maior concentrao de instituies, sendo composta por 13 instituies, seguida pela Regional
Pampulha, com 12 unidades. importante observar tambm a distribuio das instituies nas
Regionais Centro-Sul e Venda Nova so as que possuem menos instituies: duas e trs
respectivamente.

TABELA 1: Distribuio das unidades que realizam acolhimento institucional

por regional de belo horizonte

Regional Freqncia Percentual

Barreiro 8 13,3%
Centro-Sul 2 3,3%
Leste 13 21,7%
Nordeste 4 6,7%
Noroeste 6 10,0%
Norte 3 5,0%
Oeste 9 15,0%
Pampulha 12 20,0%
Venda Nova 3 5,0%
Total 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro.

Raa/Cor das Crianas e adolescentes institucionalizados:

Do total das crianas e dos adolescentes encontrados nas instituies no perodo

pesquisado os dados mostram que mais de 76,9% das crianas e adolescentes abrigadas so
negras e pardas (33.9% so negras e 4 3 % so pardos), 22,2% so brancos e cerca de 0,9%
so das raas indgena e amarela (tabela 2).

Algumas perguntas sobre esse assunto foram feitas no Livro "O Direito a convivncia
familiar e comunitria" (2004) e merecem destaque: O que querem dizer esses nmeros? Qual
a relao entre a populao negra e a medida de acolhimento institucional?
 73

Nesse sentido, no captulo 2 do livro, Silva (2004) aponta que se pode argumentar a
partir a partir desse fenmeno duas hipteses. A primeira est relacionada preferncia
explcita das famlias brasileiras pela adoo de crianas de cor branca, refletindo o
preconceito que tem razes histricas na nossa sociedade. A segunda hiptese, parte do
pressuposto que as instituies de acolhimento institucional representam um locus de
concentrao de crianas e adolescentes pobres e que crianas de famlias de renda mais
elevada esto menos sujeitas a medidas de institucionalizao, ou seja, as condies
socioeconmicas de uma determinada criana e/ou adolescente exercem importante influncia
na aplicao da medida de acolhimento.

Segundo o "Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e Adolescentes da rede

SAC" (2004) quanto menor a renda familiar per capita, maior a proporo de crianas da
raa negra. Contrariamente, nas faixas mais altas de renda familiar, diminui a proporo de
crianas negras e aumenta a de crianas brancas.

Conforme Silva (2004, p.54):

Assim, se aceitarmos que a condio socioeconmica contribui para a precarizao

e a deteriorao das relaes familiares, conforme j discutido anteriormente,
conclumos que as chances de uma criana negra ser institucionalizada so muito
maiores do que de uma criana branca, j que a primeira provavelmente mais
pobre. As carncias materiais sofridas pelas famlias de baixa renda impem
dificuldades adicionais para a sobrevivncia do grupo, ampliando as chances de
crianas e adolescentes pobres passarem por perodos de institucionalizao. Desta
forma, pode-se dizer que as condies sociais em que vive a populao negra no
Brasil so a principal causa da maior incidncia delas nas instituies de abrigo
pesquisadas.

TABELA 2: Cor/Raa das crianas e adolescentes abrigados

N M E R O DE A D O L E S C E N T E S
COR/ R A A NENHUM 1 2 3 4 5 ou mais TOTAL
Freqncia 21 11 9 8 3 8 60
BRANCA
Porcentagem 35,0% 18,3% 15,0% 13,3% 5,0% 13,3% 100,0%

Freqncia 10 11 5 5 7 22 60
PRETA
Porcentagem 16,7% 18,3% 8,3% 8,3% 11,7% 36,7% 100,0%

Freqncia 14 2 3 6 5 30 60
PARDA
Porcentagem 23,3% 3,3% 5,0% 10,0% 8,3% 50,0% 100,0%

Freqncia 59 1 0 0 0 0 60
AMARELA
Porcentagem 98,3% 1,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 0 0 0 0 0 1 1
INDGENA
Porcentagem 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

 74

Em resposta a pergunta referente ao nmero de crianas e adolescentes que se

encontravam institucionalizados naquele dia, 2 instituies no responderam ao questionrio,
mas quando questionadas sobre a cor das crianas e adolescentes todas as instiuies
responderam. Nesse sentido, a tabela 3 mostra que no ano de 2008 havia em Belo Horizonte
693 crianas institucionalizadas.

TABELA 3: Cor/Raa das crianas e adolescentes abrigados em 2008

COR/RAA FREQNCIA PORCENTAGEM

BRANCA 154 22,2%
PRETA 235 33,9%
PARDA 298 43,0%
AMARELA 1 0,1%
INDGENA 5 0,7%
TOTAL 693 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Motivos da institucionalizao

Entre os principais motivos do acolhimento das crianas e dos adolescentes

pesquisados, os entrevistados declararam a situao de ruaem primeiro lugar com de (11,7%);
o abandono e negligncia vindo em segundo (10,0%). Contudo, esses dados podem no
traduzir a realidade j que 25 entrevistados no responderam a esse questionamento (tabela 4).

Os dados utilizados nesse estudo no contemplam a renda familiar dos acolhidos, no

entanto pelos motivos de abrigamento citados possvel supor um nmero considervel
dessas crianas e dos adolescentes que vivem nas instituies pesquisadas originria de
famlias pobres, onde se sabe que carecem os meios imprescindveis para a sobrevivncia com
dignidade, sendo muitos os problemas para a garantia dos direitos fundamentais, pois se
encontra todo tipo de precariedade: na moradia, no saneamento, no provimento da
alimentao de qualidade e no acesso sade e escola, convergindo com a anlise da Silva
(2004, p.58):

O reconhecimento de que as crianas e os adolescentes que vivem nas instituies

de abrigo so vtimas da violncia estrutural que atinge, sobretudo, as famlias das
classes mais baixas de renda leva a questionamentos sobre os limites das
instituies em seu papel de incentivar o retorno da criana convivncia com sua
famlia e em fazer cumprir o princpio da brevidade da medida de abrigo. Isto
porque, se o empobrecimento das famlias est na raiz da medida de abrigo, difcil
supor que intervenes pontuais junto famlia ou ao violador de direitos possam
estancar os problemas que levaram a criana ou o adolescente ao abrigo. Na
verdade, a soluo do problema requer polticas pblicas abrangentes voltadas
para a famlia, o que no novo: a prpria Constituio afirma que "O Estado
 75

assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram,

criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes". Tais
polticas devem contemplar, necessariamente, aes de complementao de renda,
alm do envolvimento de toda a rede de assistncia social disponvel em mbito
local.

TABELA 4: Motivos da institucionalizao

MOTIVOS DO ABRIGAMENTO FREQNCIA PORCENTAGEM

Estava na rua 7 11,7%
Abandono e Negligncia 6 10,0%
Trajetria na rua 5 8,3%
Ameaa de morte 4 6,7%
Falta de Moradia 2 3,3%
Maus tratos 2 3,3%
Negligncia e abandono 2 3,3%
Conflito familiar 1,7%
Medida protetiva/ameaa de morte 1,7%
Morte da me 1,7%
Negligncia e maus tratos 1,7%
Violncia domstica 1,7%
Violncia domstica/negligncia 1,7%
Violncia familiar e maus tratos 1,7%
Sem resposta 25 41,7%
TOTAL 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Acolhimento em situaes especiais

Espera-se que as instituies destinadas proteo da infncia e da adolescncia

atendam em carter universal qualquer pessoa com menos de 18 anos que precise desse
servio. desejvel que as especificidades das crianas e dos adolescentes apenas oriente o
atendimento personalizado e a prpria organizao da entidade, mas no limite o acesso ou a
permanncia em qualquer instituio.

Nessa direo, as unidades deveriam evitar especializaes e atendimentos exclusivos

a determinadas parcelas da populao infanto-juvenil, como atender exclusivamente
portadores de necessidades especiais ou de HIV, por exemplo.

Percebe-se pela tabela 5, das 60 instituies entrevistadas 45 responderam que

realizam atendimento a crianas em situao especial totalizando 75% das instituies
entrevistadas. Observa ainda que 11 instituies, ou seja, 18,3% no acolhem crianas em
situao especial contrariando a lgica do Estatuto da Criana e do Adolescente no sentido de
 76

que a ateno especializada, quando necessria, deveria ser proporcionada por meio da
articulao com outros servios pblicos e, talvez, a partir de pequenas adaptaes no espao
e na organizao do abrigo, como aconteceria em uma residncia.

TABELA 5: Acolhimento de em situao especial.

ACOLHIMENTO DE CRIANAS
Freqncia Percentual
EM SITUAO ESPECIAL
Sim 45 75,00%
No 11 18,30%
No respondeu 4 6,70%
TOTAL 60 100,00%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Por outro lado, h importantes diferenas entre a quantidade de instituies que

afirmam acolher a crianas que se encontram em situao especial, e a quantidade de
instituies que possuam de fato crianas em situao especial. Entre as "instituies que
possuam, de fato, crianas em situao especial", 31,6% (19) do total dos 60 abrigos
acolhiam, no momento da entrevista, pelo menos uma criana ou adolescente com HIV;
11,6% (7) das instituies acolhiam pessoas com deficincia mental.
 77

TABELA 6: Instituies que possuam de fato crianas em situao

especial

MCOLHMVIEWIO EM S I I U A U E S ESPECIAIS
NENHUM 1 2 3 4 S ou mais TOTAL

Freqncia 18 B 4 1 2 4 37
P o r t a d o r e s de HIV
Porcentagem 48,6% 21,6% 10,8% 2,7% 5,4% 10,8% 100,0%

Freqncia 13 4 1 1 1 0 20
P o r t a d o r e s de Deficincia M e n t a l
Porcentagem 65,0% 20,0% 5,0% 5,0% 5,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 11 4 1 0 0 1 17
P o r t a d o r e s de Deficincia V i s u a l
Porcentagem 64,7% 23,5% 5,9% 0,0% 0,0% 5,9% 100,0%

Freqncia 9 1 2 0 0 1 13
P o r t a d o r e s de Deficincia Auditiva
Porcentagem 69,2% 7,7% 15,4% 0,0% 0,0% 7,7% 100,0%

Freqncia 9 1 2 0 0 1 13
P o r t a d o r e s de Deficincia Mltipla
Porcentagem 69,2% 7,7% 15,4% 0,0% 0,0% 7,7% 100,0%

Freqncia 6 1 0 0 0 1
Adolescentes Grvidas
Porcentagem 75,0% 12,5% 0,0% 0,0% 0,0% 12,5% 100,0%

Freqncia 1 1 0 0 0 1
A d o l e s c e n t e s c o m filhos
Porcentagem 33,3% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 33,3% 100,0%

Freqncia 1 0 0 0 0 0 1
Dependentes qumicos
Porcentagem 1 00,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 1 0 0 0 0 0 1
Dependentes qumicos
Porcentagem 1 00,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Pelo tpico "caracterizao geral das entidades e dos atendidos" foi possvel observar que
no ano de 2008, havia 693 crianas e adolescentes institucionalizadas. A situao de rua, o
abandono e a negligncia foram os principais motivos alegados, pelos entrevistados para a
institucionalizao. Somados os usurios, 533 ou eram negros ou eram pardos, esses dados
sugerem haver uma preferncia na hora da adoo por crianas brancas e contrariam o ECA
que estabelece que nenhuma criana ou adolescente ser objeto de qualquer forma de
6

negligncia e discriminao. Essas informaes so importantes para o gestor pblico na hora

de formular campanhas de incentivo adoo, pois referido estatuto prev que a poltica de
atendimento dos direitos da criana e do adolescente tem como linha de ao: a oferta de
servios especiais de preveno e atendimento mdico e psicossocial s vtimas de
negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso; bem como a promoo de
campanhas de estmulo ao acolhimento sob forma de guarda de crianas e adolescentes
afastados do convvio familiar e adoo, especificamente inter-racial.

Art. 5 do ECA.
Art. 87, III e VII do ECA.
 78

A rede responsvel pela prestao da medida de acolhimento institucional est distribuda

de maneira desigual nas regionais administrativas do municpio. O ECA estabelece que o
acolhimento familiar ou institucional ocorrer no local mais prximo residncia dos pais ou
do responsvel. Esses dados do margem a idia de que existe uma disparidade entre a origem
das crianas e adolescentes e a localizao das instituies, ou seja, pode haver usurios sendo
atendidos longe de sua famlia e comunidade de origem.

5.2 Relao com outras instituies do sistema

Orientao religiosa nas instituies

Os dados da tabela 7 demonstram que mais da metade das intituies possui algum
tipo vinculao/orientao religiosa, isso evidencia a importncia da filantropia de origem
confessional na criao e consolidao do atendimento a crianas e adolescentes no Brasil.
Em Belo Horizonte, o total de abrigos que possui alguma orientao religiosa soma 53,3% do
total de instituies encontradas. A freqncia destes abrigos que mantm vinculao
religiosa distribui-se da seguinte maneira: a religio catlica conta com 14 unidades
vinculadas (23,3%), e ocupa a primeira posio no que diz respeito orientao religiosa,
seguida pela orientao evanglica, com 13 instituies (21,7%) e esprita, com 3 unidades
(5,0%). Outras orientaes religiosas somam 2 abrigos (3,3%).

Gueresi de Mello e Silva (2004) apontam que no de causar espanto esse grande
nmero de entidades que mantm algum vnculo ou orientao religiosa, visto que, no Brasil,
os cuidados com os rfos e abandonados foram assumidos desde o final do sculo XVIIII
pelas irmandades e pelas Santas Casas de Misericrdia e somente no incio do sculo XX essa
questo passou a ser uma preocupao de Estado, quando foram criados os reformatorios ou
institutos correcionais. Ainda assim, a ao estatal era mais voltada para os "infratores" do
que para os "carentes e abandonados". Alm disso, as religies costumam se envolver, em
maior ou menor grau, em atividades voluntrias, destacando-se as atividades assistenciais.

Art. 101 7 do ECA,

o
 79

TABELA 7: Vinculao/orientao religiosa das instituies

Vinculao Religiosa Freqncia Percentual

Catlica 14 23,3%
Esprita 3 5,0%
Evanglica 13 21,7%
No possui 26 43,3%
No sabe 2 3,3%
Outra 2 3,3%
Total 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Superviso e Fiscalizao

Considerando a heterogeneidade e, em alguns casos a precariedade da rede de servios

de acolhimento institucional, bem como a responsabilidade e riscos de vrias naturezas
envolvidos no atendimento integral a crianas e adolescentes, um ponto fundamental a
existncia superviso e fiscalizao das unidades de atendimento.

Quanto a esta questo, a tabela 8 permite observar que a Vara da infncia o rgo
que mais fiscalizou as entidades no ano de 2008, das 60 instituies visitadas, 44 (73,3%)
afirmaram que foram fiscalizadas por este rgo. Em segundo lugar, encontra-se a prefeitura
que supervisionou 43 (71,6%) unidades. Esses dados esto em conformidade com o artigo 95
do ECA que confere ao juiz da Infncia e da Juventude a competncia para fiscalizar as
entidades de atendimento. No entanto, essa fiscalizao no pode se resumir simples
observao das instalaes fsicas, h necessidade de se avaliar com igual cuidado os aspectos
pedaggicos e psicolgicos das crianas e adolescentes institucionalizados.

O Poder Judicirio fundamental para possibilitar s crianas e aos adolescentes a

promoo dos meios de defesa de seus direitos, responsabilizando aqueles que porventura
venham a ofend-los. Os juizados, provocados pelo Ministrio Pblico, tm como papel
principal a responsabilizao parental e a fiscalizao dos demais equipamentos no tocante ao
cumprimento de seus papis. Outra funo da Justia da Infncia e da Juventude trazer ao
poder pblico Executivo a discusso sobre sua atuao, levando a responder judicialmente por
sua omisso em relao falta de polticas pblicas que atendam s demandas (OLIVEIRA,
2004).
 80

Importante ressaltar que a participao dos conselhos na superviso ou fiscalizao

dessas instituies acanhada sendo que o Conselho Municipal de Direitos da Criana e
adolescente fiscalizou 18 (30%) das unidades e, menor ainda foi a fiscalizao do Conselho
Municipal de Assistncia Social, pois somente 9 instituies (15%) disseram terem sido
fiscalizadas. Esse dado causa estranhamento, pois os conselhos formulam e acompanham a
execuo das polticas pblicas de atendimento infncia e adolescncia. Ademais, possuem
como atribuio fiscalizar o cumprimento da legislao que asseguram direitos humanos a esse
pblico.

TABELA 8: Fiscalizao e Superviso das entidades

NMERO DE VEZES
FISCALIZAO/SUPERVISO
N e n h u m a vez 1 vez 2 vezes 3 vezes 4 vezes 5 o u m a i s TOTAL
Freqncia 16 22 11 5 2 4 60
Vara da Infncia
Porcentagem 26,7% 36,7% 18,3% 8,3% 3,3% 6,7% 100,0%

Freqncia 31 14 12 1 2 0 60
Conselho Tutelar
Porcentagem 51,7% 23,3% 20,0% 1,7% 3,3% 0,0% 100,0%

Conselho Municipal da Freqncia 42 16 1 1 0 0 60

Criana e do Adolescente Porcentagem 70,0% 26,7% 1,7% 1,7% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 39 16 5 0 0 0 60
Ministrio Pblico
Porcentagem 65,0% 26,7% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 37 14 6 2 0 1 60
Vigilncia Sanitria
Porcentagem 61,7% 23,3% 10,0% 3,3% 0,0% 1,7% 100,0%

Freqncia 55 3 2 0 0 0 60
Corpo de Bombeiros
Porcentagem 91,7% 5,0% 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Conselho Municipal Freqncia 51 9 0 0 0 0 60

de Assistncia social Porcentagem 85,0% 15,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 17 17 18 1 4 3 60
Prefeitura Municipal
Porcentagem 28,3% 28,3% 30,0% 1,7% 6,7% 5,0% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Financiamento do Servio de Acolhimento

Segundo os entrevistados, a maioria das instituies 44 (73,3%) recebe recursos

municipais ou estaduais, evidenciando assim a descentralizao e municipalizao, inclusive
no que diz respeito transferncia de renda (tabela 9). Visto que conforme as normativas
vigentes os municpios so responsveis pela formulao e execuo das polticas pblicas de
mbito local e os estados devem estabelecer normas gerais e de assistncia tcnica e
financeira para a execuo das atividades. Alm disso, a rea social conta com mecanismos
legais de financiamento pblico direto e indireto ao privada sem fins lucrativos na rea
 81

social. Verifica-se tambm o financiamento pela participao da sociedade civil em 21

instituies (35%) (entidades religiosas e empresas privadas). Salienta-se que algumas
instituies tem mais de uma fonte de financiamento.

TABELA 9: Provenincia das receitas

Fonte de Receitas Freqncia Percentual

Municipal 24 40,0%
Estadual 20 33,3%
Federal 4 6,7%
Internacional 8 13,3%
Entidades Religiosas 13 21,7%
Empresas Privadas 8 13,3%
Recursos Prprios 7 11,7%
Recusos FIA 6 10,0%
Promoes Rentveis 8 13,3%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Recursos e Fiscalizao:

Acredita-se que as entidades que recebam recursos pblicos tendem a ter uma situao
relativamente melhor do que as que no recebem. Isso porque esse repasse traz implcita, ao
menos teoricamente, a necessidade de as entidades estarem registradas, no mnimo, nos
Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente, que tm a prerrogativa de
fiscalizar as entidades que prestam servios a crianas e adolescentes nos municpios onde
esto instaladas.

Todavia, algumas das instituies so auto-suficientes, no recebem recursos

pblicos e, por essa razo, no se sentem obrigadas ao registro da entidade e de seus
programas no Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente local, no
recebem encaminhamentos feitos pelo Conselho Tutelar, nem se submetem fiscalizao das
autoridades, sobretudo municipal.

A tabela 10 procurou responder aos seguintes questionamentos: As entidades que

recebem recursos dos municpios so mais fiscalizadas? Alm disso, as que no recebem
recursos da prefeitura so fiscalizados por ela?

Os resultados demonstram que das 39 entidades que responderam a esta pergunta

100% foram, pelo menos, visitadas por funcionrios da prefeitura independente de receberem
 82

ou no recursos municipais. Entretanto, os dados no traduzem a qualidade e os resultados

dessa visita, j que a fiscalizao das entidades de atendimento, em especial daquelas que
realizam a medida protetiva de acolhimento institucional, so aes complexas que
demandam avaliao do tipo de trabalho realizado com a famlia, se h visitas domiciliares e
como esto sendo preservados os vnculos familiares. Nesse aspecto, h necessidade de
equipe tcnica sinalizar, com o maior nvel de acerto, a indicao da criana para incluso
numa famlia substituta, seja em famlia extensa ou em famlias indicadas pelo juiz
(OLIVEIRA, 2004).

TABELA 10: Recursos e Fiscalizao

RECEBE RECEBE NO RECEBE NO RECEBE

RECURSOS DA RECURSOS DA RECURSOS DA RECURSOS DA
ENTIDADE PREFEITURA PREFEITURA PREFEITURA PREFEITURA TOTAL
E FOI E NO FOI E FOI NO FOI
VISITADA VISITADA VISITADA VISITADA
Vara da infncia Freqncia 17 7 23 8 55
e da adolescncia Porcentagem 30,9% 12,7% 41,8% 14,5% 100,0%

i- iu i - i i >a - - i Freqncia 14 9 13 16 52
Conselho Tutelar Municipal a
, ,. , . ., ,
H
I Porcentagem 26,9% | 17,3% | 25,0% | 30,8% | 100,0%
Conselho Municipal da Freqncia 2 15 16 10 43
criana e do adolescente | Porcentagem | 4,7% | 34,9% | 37,2% | 23,3% | 100,0%

... . , . . Freqncia 6 2 15 5 28
Ministerio Pblico ^ ,, =-TT; , _ , , ,

I Porcentagem 21,4% | 7,1% | 53,6% | 17,9% | 100,0%

Vigilncia sanitria Freqncia 10 1 13 2 26
municipal ou estadual | Porcentagem | 38,5% | 3,8% | 50,0% | 7,7% | 100,0%

, , , . Freqncia 3 1 2 3 9
Corpo de bombeiros , , ,
v
I Porcentagem 33,3% | 11,1% | 22,2% | 33,3% | 100,0%

Conselho municipal Freqncia 1 0 8 0 9

de assistncia social | Porcentagem | 11,1% | 0,0% | 88,9% | 0,0% | 100,0%

_ , . Freqncia 20 \ 0 \ 19 \ 0 \ 39
Prefeitura municipal T-TT; , _,, rrrrr, . ,
H
I Porcentagem 51,3% | 0,0% | 48,7% | 0,0% | 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

rgos que encaminham Crianas e Adolescentes para o Servio de acolhimento

institucional:

O Estatuto da Criana e adolescente preconiza que afastamento da criana ou

adolescente do convvio familiar de competncia exclusiva da autoridade judiciria e
poder, excepcionalmente, ser aplicada pelo Conselho Tutelar.

No que se refere aos rgos que aplicam a medida protetiva de acolhimento

institucional a crianas e adolescentes no municpio. A tabela 11 mostra que o rgo que mais
caminhou foi a Vara da Infncia e Juventude (83,3) seguida pelo Conselho Tutelar (75%) das
vezes. Tais resultados esto em consonncia com o previsto no ECA quanto s duas
 83

instituies responsveis pela aplicao da medida de acolhimento institucional. Observa-se,

ainda, o papel desempenhado por outras instituies no encaminhamento as entidades,
destacando-se o Ministrio Pblico, citado por 16,6% das instituies pesquisadas.

TABELA 11: rgos que encaminham para o servio

NMERO DE VEZES
Q U E M ENCAMINHA
N e n h u m a vez 1 vez 2 vezes 3 vezes 4 vezes 5 o u m a i s TOTAL
Freqncia 10 32 17 1 0 0 60
Vara da Infncia
Porcentagem 16,7% 53,3% 28,3% 1,7% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 15 15 29 1 0 0 60
Conselho Tutelar
Porcentagem 25,0% 25,0% 48,3% 1,7% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 50 1 1 8 0 0 60
Ministrio Pblico
Porcentagem 83,3% 1,7% 1,7% 13,3% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 56 0 0 3 1 0 60
Polcia
Porcentagem 93,3% 0,0% 0,0% 5,0% 1,7% 0,0% 100,0%

Freqncia 59 0 0 0 0 1 60
Famlia
Porcentagem 98,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,7% 100,0%

Secretaria Municipal Freqncia 57 1 0 2 0 0 60

de Assistncia social Porcentagem 95,0% 1,7% 0,0% 3,3% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 53 1 0 4 2 0 60
Outros abrigos
Porcentagem 88,3% 1,7% 0,0% 6,7% 3,3% 0,0% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

O tpico "relao com outras instituies do sistema" demonstra que h um sistema

complexo envolvendo a temtica referente ao acolhimento institucional e outras instituies
integrantes do sistema de garantia de direitos de crianas e adolescentes. Para que esse
sistema complexo opere fundamental a existncia de financiamento pblico, bem como
superviso e fiscalizao de modo a cada rgo opere dentro do que sua atribuio.
O afastamento da criana ou adolescente do convvio familiar de competncia
exclusiva da autoridade judiciria. O Juiz, ao determinar a institucionalizao, remete crianas
e adolescente para instituies que realizam o servio de acolhimento institucional. A medida
protetiva de acolhimento institucional de competncia do municipal . Contudo, em Belo 9

Horizonte, no h prestao do servio diretamente pelo municpio e a Secretaria Municipal

Adjunta de Assistncia Social conta com a cooperao de entidades privadas para prestao
desse servio.
A maioria das instituies recebem recursos estaduais ou municipais destinados
realizao do servio de acolhimento institucional, paralelamente mais da metade das

Art 100, III do ECA.

 84

unidades apresenta outra forma de custeio de suas atividades no dependendo com

exclusividade de recursos pblicos. A inexistncia de recursos pblicos no afasta a
competncia do gestor municipal, poder judicirio, ministrio pblico, conselho municipal de
direitos da criana e adolescente de fiscalizar as atividades desenvolvidas pelas instituies.
Das informaes obtidas neste tpico causa estranheza no tocane fiscalizao, a
nfima participao por parte do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente
e do Ministrio Pblico, j que ambos detm essa competncia . 10

5.3 Infraestrutura e Recursos Humanos no atendimento das instituies

Tempo de Funcionamento:

Das instituies pesquisadas, conforme a tabela 12, 52 (86,6%), a maioria foram

fundadas depois de 1990. Gueresi de Mello e Silva (2004) afirmam que o ano de 1990 tornou-
se um marco para a rea da infncia e da adolescncia, pois, desde ento, o pas passou a
contar com o efetivo amparo legal para a garantia dos direitos dessa parcela da populao. Em
virtude da promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, todas as instituies que j
trabalhavam na rea da ateno a crianas e adolescentes seriam obrigadas a iniciar um
processo de mudanas em direo adequao nova legislao. O rumo das mudanas
deveria ser a superao do enfoque assistencialista, fortemente arraigado nos programas de
atendimento, em direo a modelos que contemplassem aes emancipatrias e que tivessem
por base a noo de cidadania contida no ECA, considerando crianas e adolescentes como
sujeitos de direitos.

ECA - Art. 90 3 Os programas em execuo sero reavaliados pelo Conselho Municipal dos Direitos da
o

Criana e do Adolescente, no mximo, a cada 2 (dois) anos constituindo-se critrios para renovao da
autorizao de funcionamento:
II - a qualidade e eficincia do trabalho desenvolvido, atestadas pelo Conselho Tutelar, pelo Ministrio Pblico
e pela Justia da Infncia e da Juventude;
 85

TABELA 12: Ano de Fundao - Instituies Criadas por sries de ano de fundao

FAIXAS DE
ANO FREQNCIA PERCENTUAL
1969 1 1,7%
1981 a 1990 7 11,7%
1991 a 1995 5 8,3%
1996 a 2000 22 36,7%
2001 a 2005 13 21,7%
2006 a 2008 8 13,3%
Sem
informao 4 6,7%
TOTAL 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro.

GRFICO 1: Ano de Fundao dos Abrigos - Instituies Criadas por sries de ano de
fundao

1969 1931 a 1990 1991 a 1995 1996 a 2000 2001 a 2005 2006 a 2003 Sem
informao

Fonte: Fundao Joo Pinheiro.

Instalaes Fsicas:

Crianas e os adolescentes tm assegurados todos os direitos fundamentais. O

desejvel que se rompa com a lgica adotada durante a vigncia da doutrina da situao
irregular, inspiradora do antigo Cdigo de Menores, que contavam com as instituies
 86

chamadas "totais", destinadas a crianas e adolescentes em situao de risco - como

orfanatos, internatos, asilos, reformatorios - , visto que se materializavam em construes
muito caractersticas: prdios enormes; longos corredores; quartos numerosos que reuniam
muitas camas; no identidade individualizada dos espaos, um ambiente tipicamente
institucional voltado ampla interveno e "reforma" no modo de ser e viver dos abrigados,
uma vez que as instituies tinham como objetivo transform-los em indivduos mais
adequados s exigncias da sociedade da poca.
As novidades inseridas pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente na viso sobre a infncia e a adolescncia geraram uma inverso na forma de
considerar o acolhimento em instituies. Para Gueresi e Mello (2004) o que anteriormente
era uma medida de preveno e correo de "desvios" individuais e sociais passa a ser uma
medida de proteo. Muda-se o foco, antes centrado na instituio que deveria atender as
necessidades de uma sociedade amedrontada pelo "perigo" representado pelos "desajustados",
para as necessidades de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal.

Espera-se que o espao fsico do servio de acolhimento observe padres

arquitetnicos semelhantes ao de residncias, organizado de modo a favorecer a privacidade,
a interao das crianas/adolescentes e a explorao do ambiente. As instituies devem se
assemelhar a outras residncias das proximidades e se localizar entre elas, para que as
crianas e os adolescentes no sejam estigmatizados. Da mesma maneira, os a parte interna da
casa deve parecer com a de uma residncia comum, evitando-se, por exemplo, os imensos
dormitrios e refeitrios, bem como cozinhas e lavanderias industriais, inacessveis s
crianas e aos adolescentes. (GUERESI E MELLO, 2004).
As condies gerais das construes onde funcionam as instituies destinadas ao
acolhimento de crianas e adolescentes foram analisadas com vistas a se conhecer em que
medida as necessidades bsicas relativas moradia dos acolhidos esto sendo atendidas.
A tabela 13 mostra a quantidade de quartos existentes nas instituies entrevistadas, a
freqncia mais observada a de respostas que indicaram haver 3 e quartos em 42
instituies (70%) A segunda freqncia notificada a de 6 quartos por instituies, com 6
respostas (10%). Tambm chama a ateno quel instituio possui 24 e nenhuma possui
menos de 2 quartos.
 87

TABELA 13: Quantidade de quartos das instituies

NMERO
DE FREQNCIA PORCENTAGEM
QUARTOS
2 4 6,7%
3 21 35,0%
4 21 35,0%
5 6 10,0%
6 3 5,0%
7 2 3,3%
12 2 3,3%
24 1 1,7%
TOTAL 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

No que diz respeito instalao "banheiros" (tabela 14), a maior freqncia foi a de
haver 2 banheiros para cada instituio - 23 (38,3%) instituies. A resposta "3 banheiros"
tambm foi muito mencionada (19 instituies, o que representa 31,7% do total). A 3 maior
a

frequencia foi "4 banheiros", com 4 respostas (6,7%). O resto das respostas, agregadas, soma 8
instituies (13,3%), que responderam dispor de 5 at 13 banheiros.

TABELA 14: Nmero de banheiros

NMERO
DE FREQNCIA PORCENTAGEM
BANHEIROS
2 23 38,3%
3 19 31,7%
4 4 6,7%
5 2 3,3%
6 2 3,3%
7 2 3,3%
9 1 1,7%
13 1 1,7%
TOTAL 60 100,0%
Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Os resultados da pesquisa, referentes ao aparelhamento fsico das instituies de

acolhimento criana e adolescente, mostram que mais da metade dos abrigos pesquisados
 88

dispem de uma boa diversidade de instalaes. Porm deve-se observar que a simples
existncia no detalha a qualidade dessas instalaes.

A tabela 15 mostra o perfil detalhado das instituies de abrigamento, segundo o

critrio da posse, ou no, das instalaes fsicas "sala de estar", "copa/refeitrio", "armrios
individualizados", "quartos separados por faixa etria", "quartos separados por sexo", "local
reservado para estudo", "espao para recreao", "lavanderia", "banheiros separados para
adultos e crianas", "banheiros com portas ou cortinas que garantam a privacidade".

possvel constatar que a maior parte dos abrigos possui as instalaes citadas. O
equipamento "quartos separados por faixa etria" indica proporo expressiva de abrigos que
no o possui (27 instituies possuem e 29 no possuem).

A tabela permite visualizar os percentuais de entidades que dispem das instalaes

mencionadas: 100% possuem (ou declararam possuir) "sala de estar" e "copa/refeitrio, 95%
"banheiros com portas ou cortinas que garantam a privacidade", 90% "espao para recreao"
e banheiros separados para adultos e crianas, 88,3% "armrios individualizados", 71,2%
"local reservado para estudo", 61,7 % "lavanderia", 52,1% "quartos separados por sexo" e
58,2% "quartos separados por faixa etria".

A partir da anlise dos dados, pode-se concluir que em relao estrutura fsica a
grande maioria das entidades pesquisadas est em situao adequada,.Pode-se afirmar, que
nesse aspecto, as necessidades da maioria das crianas e dos adolescentes abrigados esto
sendo atendidas.
 89

TABELA 15: Observaes sobre instalaes fsicas

INSTALAES FSICAS
SIM NO TOTAL
Freqncia 59 0 59
Sala de estar
Porcentagem 100,0% 0,0% 100,0%
Freqncia 59 0 59
Copa/Refeitrio
Porcentagem 100,0% 0,0% 100,0%
Freqncia 53 7 60
Armrios individualizados
Porcentagem 88,3% 11,7% 100,0%
Freqncia 27 29 56
Quartos separados por faixa etria
Porcentagem 48,2% 51,8% 100,0%
Freqncia 25 23 48
Quartos separados por sexo
Porcentagem 52,1% 47,9% 100,0%
Freqncia 42 17 59
Local reservado para estudo
Porcentagem 71,2% 28,8% 100,0%
Freqncia 54 6 60
Espao para recreao
Porcentagem 90,0% 10,0% 100,0%

Freqncia 37 23 60
Lavanderia
Porcentagem 61,7% 38,3% 100,0%
Freqncia 54 6 60
Banheiros separados para criana
Porcentagem 90,0% 10,0% 100,0%
Freqncia 57 3 60
Banheiros com portas ou cortinas
Porcentagem 95,0% 5,0% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

A tabela 16 demonstra que ao longo do tempo o nmero de quartos das instituies foi
diminuindo, esse dado fica mais claro no grfico 2. Essa informao sugere que as instituies
esto dimunuindo, isto possibilita que o atendimento realizado seja mais pessoal e para
pequenos grupos em consonncia aos princpios ditados pelo ECA.
11

ECA -Art. 92. As entidades que desenvolvam programas de acolhimento familiar ou

institucional devero adotar os seguintes princpios:
III - atendimento personalizado e em pequenos grupos;
 90

TABELA 16: Ano de Fundao versus Nmeros de quartos nas instituies

NMERO DE INSTITUIES FUNDADAS E

ANO DE FUNDAO QUANTIDADE DE QUARTOS DE CADA UMA
1 2 3 4 5 6 7 8
1969 12
1981 24
1987 4 3
1988 4 4
1989 2
1990 6
1993 6 4 4
1994 12 4
1996 6 4 4 4 3
1997 7 5 5 4 4 4 4 3
1998 5 4 3 3 3 3 3 3
1999 2
2001 4 3
2002 5
2003 7 4 3 3 3
2004 3
2005 4 4 3 2
2006 4 4 3 3
2007 3 2
2008 4 3

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

O grfico 2 mostra que, em mdia, quanto mais recente a idade da instituio, menor o
nmero de quartos, uma vez que um R-quadrado de 0,28 para a regresso implica no
coeficiente de correlao de Pearson igual a 0,53.
 91

GRFICO 2: Ano de Fundao versus Nmeros de quartos nas instituies

30

25

20

15

y = -0,2 395x + 482

R -=-0,2802
2

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

A tabela 17 demonstra que ao longo do tempo o nmero de banheiros das instituies

foram diminuindo, esse dado fica mais claro no grfico 3. Essa informao sugere que as
instituies esto dimunuindo, isto possibilita que o atendimento realizado seja mais pessoal e
12
para pequenos grupos em consonncia aos princpios ditados pelo ECA. 12

12
Vide nota 11.
 92

TABELA 17: Ano de Fundao versus Nmeros de banheiros nas instituies

I NMERO DEINSTITUIES FUNDADAS E
ANO DE FUNDAO Q U A N T I D A D E D E B A N H E I R O S DE C A D A U M A
1 2 3 4 5 6 7 8
1969 9
1981 6
1987 3 2
1988 2 2
1989 2
1990 3
1993 3 3 3
1994 13 4
1996 7 4 3 3 2
1997 7 5 2 2 2 2 2 1
1998 5 3 2 2 2 2 2 2
1999 1
2001 3 3
2002 3
2003 4 3 2 1 1
2004 3
2005 6 2 2 2
2006 3 3 3 3
2007 4 1
2008 3 2

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

O grfico 3 mostra que, em mdia, quanto mais recente a idade da instituio, menor o
nmero de banheiros, uma vez que um R-quadrado de 0,11 para a regresso implica no
coeficiente de correlao de Pearson igual a 0,33.
 93

GRFICO 3: Ano de Fundao versus Nmeros de banheiros nas instituies

14

12

10

*
y = -0,0965x + 196,01
R = 0,112
2

< -

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Capacidade mxima de acolhimento em uma noite

Quanto capacidade mxima de acolhimento em uma noite (tabela 18) a maior parte
dos abrigos, 51 (85%), capaz de receber, no mximo, at 15 crianas. Nesse sentido, a
maioria das instituies respeitam a resoluo 31/97 que estabelece as diretrizes para
funcionamento das entidades de acolhimento institucional, editada pelo CMDCA, que no
artigo 17 dispe que a entidade deve "Atender, num mesmo espao fsico, no mximo, 15
crianas e/ou adolescentes".
 94

TABELA 18: Capacidade mxima de abrigamento em uma noite

CAPACIDADE
DE ABRIGAMENTO FREQNCIA PORCENTAGEM
EM UMA NOITE
4 2 3,3%
5 1 1,7%
6 1 1,7%
7 4 6,7%
8 3 5,0%
10 5 8,3%
11 3 5,0%
12 4 6,7%
13 2 3,3%
14 1 1,7%
15 25 41,7%
18 2 3,3%
20 3 5,0%
25 1 1,7%
50 1 1,7%
110 1 1,7%
Sem resposta 1 1,7%
Total 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Recursos Humanos:
Este estudo demonstrou, na reviso da literatura, que o Estado brasileiro deixou,
durante muitos anos, a assistncia dos "desprovidos" e "desamparados" por conta das
instituies de caridade e filantrpicas. Gueresi de Mello e Silva (2004) apontam que a
entrada morosa do Estado na ateno infncia e adolescncia em situao de risco teve
reflexos no quadro de recursos humanos que tradicionalmente se ocuparam dessas entidades
de abrigo.
Levando em conta que o acolhimento institucional uma medida de proteo que
representa uma residncia alternativa e provisria para crianas e adolescentes afastados
temporariamente da convivncia familiar, as instituies que oferecem esse tipo de programa
devem contar com os profissionais necessrios para o atendimento cotidiano dos acolhidos,
com especial ateno s peculiaridades da situao em que se encontram e para a manuteno
e a organizao mnimas dessa morada coletiva.
Em relao s condies de atendimento nos abrigos, um item importante o que se
refere aos recursos humanos. Encontra-se nos abrigos de Belo Horizonte uma
 95

heterogeneidade significativa na quantidade, qualificao, estabilidade e tipos de vnculos

profissionais. O questionrio aplicado nas unidades escolheu uma anlise mais agregada dos
recursos humanos que atuam nos abrigos, a fim de fornecer uma viso geral das condies de
atendimento.
Os colaboradores das unidades que realizam acolhimento institucional so entendidos
como aquelas pessoas que mantm algum vnculo com as unidades, no necessita que esse
vnculo seja formal. Essas pessoas devem contribuir para a construo de um ambiente
familiar, com imparcialidade, evitando, competio ou desvalorizao da famlia de origem
ou substituta.
Conforme as orientaes tcnicas para os servios de acolhimento para crianas e
adolescentes (2008) recomendvel uma equipe profissional mnima que seja composta por:
um coordenador com a formao mnima em nvel superior e que tenha experincia em
funo congnere; a equipe tcnica dever ser composta por um assistente social e um
psiclogo, para atendimento at 20 crianas, com formao em nvel superior na
especialidade exigida (servio social ou psicologia) e que tenha experincia no atendimento a
crianas, adolescentes e famlias em situao de risco; Cuidador(a) /educador(a), um
profissional para cada dez usurios por turno, formao mnima de nvel mdio e capacitao
especfica; auxiliar de cuidador(a) /educador(a), um profissional para cada dez usurios por
turno, formao mnima de nvel fundamental e capacitao especfica
Observa-se, na Tabela 19, que o colaborador mais freqente encontrado nas
instituies o administrador estando presente em 46 (76,6%) instituies no total das 60
unidades. Seguido pelo Educador 44 (73,3%) e psiclogo 37 (61,6%) que esto presentes nas
instituies. O assistente social est em menos da metade das instituies, 28 (46,6%).
Destarte, considerando o papel estratgico desempenhado pelas instituies de
acolhimento no tocante implementao de uma parte da poltica destinada a crianas e
adolescentes que necessitam de proteo, bem como a importncia dos princpios institudos
pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para serem seguidos por essas entidades,
fundamental conhecer os profissionais que atuam nessas unidades j que, em ltima instncia,
deles a responsabilidade por grande parte da aplicao do que est estabelecido na lei.
(GUERESI DE MELLO E SILVA, 2004).
 96

TABELA 19: Perfil das Pessoas que Colaboram com as instituies

N M E R O DE C O L A B O R A D O R E S
COLABORADORES
NENHUM 1 2 3 4 5 ou mais TOTAL
Freqncia 43 10 4 1 0 2 60
Prestador de servios
Porcentagem 71,7% 16,7% 6,7% 1,7% 0,0% 3,3% 100,0%

Freqncia 55 2 2 0 0 1 60
Estagirio
Porcentagem 91,7% 3,3% 3,3% 0,0% 0,0% 1,7% 100,0%

Freqncia 38 8 2 0 3 9 60
Voluntrio
Porcentagem 63,3% 13,3% 3,3% 0,0% 5,0% 15,0% 100,0%

Freqncia 14 44 1 0 0 1 60
Administrador
Porcentagem 23,3% 73,3% 1,7% 0,0% 0,0% 1,7% 100,0%

Freqncia 49 11 0 0 0 0 60
Advogado
Porcentagem 81,7% 18,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 43 17 0 0 0 0 60
Contador
Porcentagem 71,7% 28,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 52 8 0 0 0 0 60
Auxiliar Administrativo
Porcentagem 86,7% 13,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 35 25 0 0 0 0 60
Cozinheiro
Porcentagem 58,3% 41,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 27 32 0 1 0 0 60
Auxiliar de Servios Gerais
Porcentagem 45,0% 53,3% 0,0% 1,7% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 32 28 0 0 0 0 60
Assistente Social
Porcentagem 53,3% 46,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 23 37 0 0 0 0 60
Psiclogo
Porcentagem 38,3% 61,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 54 6 0 0 0 0 60
Pedadogo
Porcentagem 90,0% 10,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 55 5 0 0 0 0 60
Psicopedagogo
Porcentagem 91,7% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 16 41 2 0 1 0 60
Educador
Porcentagem 26,7% 68,3% 3,3% 0,0% 1,7% 0,0% 100,0%

Freqncia 52 8 0 0 0 0 60
Recreador
Porcentagem 86,7% 13,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 55 5 0 0 0 0 60
Pai Social
Porcentagem 91,7% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 34 26 0 0 0 0 60
Me social
Porcentagem 56,7% 43,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 52 8 0 0 0 0 60
Mdico
Porcentagem 86,7% 13,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 55 5 0 0 0 0 60
Enfermeiro
Porcentagem 91,7% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 51 9 0 0 0 0 60
Dentista
Porcentagem 85,0% 15,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Freqncia 57 3 0 0 0 0 60
Nutricionista
Porcentagem 95,0% 5,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

 97

Qualificao dos Colaboradores:

Investir na capacitao e acompanhamento de toda a equipe, indispensvel para se
alcanar qualidade no atendimento, visto se tratar de uma tarefa complexa. Nesse sentido,
indispensvel que seja realizada capacitao inicial de qualidade, e formao continuada dos
profissionais.
Amparados nas diretrizes do ECA, os profissionais das entidades que oferecem
programas de acolhimento passam a ter o papel de educadores, o que demanda no apenas
profissionalizao da rea, mas tambm a existncia de uma poltica de recursos humanos que
envolva seleo apropriada; capacitao permanente, considerando as peculiaridades e
dificuldades do trabalho a ser desenvolvido; incentivos e valorizao, o que tambm inclui
uma remunerao adequada.
A qualificao dos colaboradores ponto fundamental para que eles possam
desempenhar seu papel com autonomia, evitando-se assim conflitos que possam de alguma
maneira prejudicar o desenvolvimento da criana e do adolescente. Para que os colaboradores
consigam cumprir suas atribuies precisam dispor de apoio e orientao por parte da equipe
tcnica do rgo gestor da execuo, bem como de espao para trocas, nos quais possam
compartilhar entre si experincias e angstias decorrentes da atuao, buscando a construo
coletiva de estratgias para o enfrentamento de desafios.
De acordo com a tabela 20, 52 (86,6%) instituies responderam que sua equipe de
Recursos Humanos participou de alguma qualificao ou treinamento no ano de 2007.

TABELA 20: Colaboradores treinamento e/ou capacitao

QUALIFICAO E/OU TREINAMENTO

DOS FUNCIONRIOS NOS LTIMOS Freqncia Percentual
12 MESES
Sim 52 86,7%
No 8 13,3%
TOTAL 60 100,0%

Conforme a tabela 21, os treinamentos so realizados, na maioria das vezes, fora da

instituio em 45 (75%) unidades e menos da metade das instituies realizam treinamento
interno 22 (36,6%).
 98

Esse ltimo dado revela uma preocupao, visto que, para o constante aprimoramento
do cuidado prestado, devem ser realizados estudos de caso peridicos com a participao da
equipe tcnica das unidades, colaboradores, responsveis pela execuo municipal do servio,
que consigam refletir sobre o trabalho desenvolvido com cada criana/adolescente e as
dificuldades encontradas. Esses estudos devem propiciar tambm planejamentos de
intervenes que tenham como objetivo a melhoria do atendimento no servio, bem como a
potencializao de aspectos que favoream o processo de desenvolvimento, auto-estima e
autonomia do pblico atendido.

TABELA 21: Qualificao Profissional

NMERO DE VEZES
TREINAMENTO
Nenhum 1 2 3 4 5 o u m a i s TOTAL
Freqncia 38 4 2 3 2 11 60
Treinamento na Instituio
Porcentagem 63,3% 6,7% 3,3% 5,0% 3,3% 18,3% 100,0%

Freqncia 15 22 8 3 4 8 60
Treinamento fora da Instituio
Porcentagem 25,0% 36,7% 13,3% 5,0% 6,7% 13,3% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Este tpico abordou aspectos referentes infra-estrutura e recursos humanos.

Enquanto cidados, sujeitos de direitos, s crianas e os adolescentes so assegurados todos os
direitos fundamentais resguardados constitucionalmente. Nessa direo, deve ser a eles
efetivados o direito a uma moradia digna que lhes permita o pleno desenvolvimento e a
proteo da sua integridade fsica, moral e psquica. Os dados demonstram em relao infra-
estrutura que as instituies esto se aproximando das exigncias estabelecidas nas
normativas, pois h diversidade de instalaes fsicas e na maioria das instituies o nmero
de quartos e banheiros compatvel com o nmero mximo de usurios estipulado pela
resoluo do CMDCA. Ao gestor municipal compete, todavia, exigir que se sejam observadas
condies adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e segurana e os objetos
necessrios higiene pessoa.

No que se refere aos recursos humanos, observa-se que ainda muito heterognea a
gama de profissionais que desenvolvem algum tipo de atividade nas instituies. Esses dados
evidenciam que no h um critrio uniforme adotado pelas instituies na contratao de
pessoal. Tal atitude pode acarretar na incompatibilidade e m execuo entre a atividade
desenvolvida pelas pessas que no so vocacionadas ao trabalho com crianas e aolescentes.
Nesse sentido, cabe ao gestor municipal direcionar minimamente o perfil dos profissionais
 99

que iro compor a equipe das instituies, sempre levando em considerao a condio
peculiar de desenvolvimento das crianas e adolescentes.

No tocante a qualificao dos profissionais percebe-se que h um esforo para que ela
ocorra. Esta atitude evidencia uma preocupao com a melhoria do trabalho e vai de encontro
13

ao ECA que estabelece que os entes federados, por intermdio dos Poderes Executivo e
Judicirio, promovero conjuntamente a permanente qualificao dos profissionais que atuam
direta ou indiretamente em programas de acolhimento institucional.

5.4 Relao com a Comunidade e com a Famlia

Na perspectiva do MDS (2006) os espaos e as instituies sociais so mediadores das

relaes que as crianas e os adolescentes estabelecem, colaborando para a construo de
relaes afetivas e de suas identidades individual e coletiva. Nessa direo, caso o
afastamento do convvio familiar seja necessrio, as crianas e adolescentes devem, na
medida do possvel, permanecer no contexto social que lhes familiar. Alm de muito
importante para o desenvolvimento pessoal, a convivncia comunitria favorvel contribui
para o fortalecimento dos vnculos familiares e a insero social da famlia.
A permanncia no acolhimento no deve se constituir em fator de isolamento ou
excluso. As balisas para a garantia do direito convivncia familiar e comunitria, direito
fundamental estabelecido no ECA, tratam de vrios aspectos a serem considerados para que
se evite o estigma social e o afastamento de crianas e adolescentes da convivncia com suas
famlias e com as pessoas da comunidade.
Para Gueresi de Mello (2004, p. 139)

Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo Cdigo

de Menores, as instituies chamadas "totais", destinadas a crianas e
adolescentes em situao de risco - como orfanatos, internatos, asilos,
reformatorios -, materializavam-se em construes muito caractersticas: prdios
enormes; longos corredores; quartos numerosos que reuniam muitas camas; no
identidade individualizada dos espaos. Alm disso, previam a realizao
intramuros de quase todas as atividades atinentes vida das crianas e dos
adolescentes abrigados: consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos
enfermarias, salas de aula, capelas, ginsios esportivos. Em sntese, um ambiente
tipicamente institucional voltado ampla interveno e "reforma " no modo de ser e
viver dos abrigados, uma vez que as instituies tinham como objetivo transform-
los em indivduos mais adequados s exigncias da sociedade da poca.

Art. 92 3 do ECA.
o
 100

Para a realizao da medida de acolhimento as instituies devem possibilitar a

crianas e adolescentes o acesso a programas comunitrios no municpio de modo a favorecer
o direito convivncia social. Na tabela 22, observa-se que (83,3%) das instituies
asseveraram que realizam passeios com as crianas e adolescentes, sendo que (81,7%) das
instituies realizam visitao de museus, cinemas, parques e jardins. No entanto, h ainda
instituies ainda que em nmero reduzido (3,3) que descumprem essa normativa e privam
crianas e adolescentes da convivncia social. Sobretudo, ainda falta estratgia de
coordenao das vrias atividades desenvolvidas com os demais programas, servios e
autoridades pblicas que compem a "rede de proteo" dos direitos infanto-juvenis, que
deveriam contribuir para a promoo efetiva da convivncia familiar e comunitria daqueles
que vivem nessas unidades.

TABELA 22: Convivncia comunitria

CONVIVNCIA COMUNITRIA Freqncia Porcentagem

No possui aes de incentivo
2 3,3%
convivncia comunitria
Promove a visitao de museus
49 81,7%
cinemas, parques e jardins
Promove a visitao de
33 55,0%
colegas de escola
Participa e/ou realiza festas, gincanas,
42 70,0%
quermesses, abertas comunidade
Promove passeios das
50 83,3%
crianas/adolescentes
Promove atividades esportivas
36 60,0%
com a comunidade

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Servios Oferecidos s Crianas e Adolescentes:

O acolhimento no deve significar privao do direito convivncia comunitria. Os
servios de acolhimento institucional devem se localizar em reas residenciais, sem
distanciar-se excessivamente, do ponto de vista geogrfico e scio-econmico, do contexto de
origem das crianas e adolescentes. Exceto determinao judicial em contrrio. Essa
proximidade tem como objetivo resguardar os vnculos comunitrios existentes e evitar que,
alm do afastamento da famlia, o acolhimento implique em afastamento da criana e do
adolescente de seus colegas, vizinhos, escola, atividades realizadas na comunidade, entre
outros.
 101

Conforme as orientaes tcnicas para os servios de acolhimento para crianas e

adolescentes (2008) para evitar prejuzo ao direito convivncia comunitria, espaos
pblicos e instituies, os servios de acolhimento devem evitar concentrar em suas
dependncias equipamentos destinados oferta de servios de outra natureza, como, por
exemplo, de atendimento mdico, odontolgico, educao infantil, tampouco devero
concentrar espaos de lazer geralmente no disponibilizados em unidades residenciais, como
quadras poliesportivas.
Dentre os tipos de servio listados, tabela 23, o mais ofertado o de assistncia
odontolgica, com 47 ocorrncias e em segundo lugar a assistncia mdica, que conta com 46.
Crianas e adolescentes devem participar do cotidiano da comunidade e ter a oportunidade de
construir laos de afetividade significativos com a mesma. Para isso deve ser possibilitado a
ela a utilizao da rede socioassistencial, de educao, sade, cultura, esporte e lazer
disponveis na rede pblica ou comunitria. No acesso a atividades culturais, esportivas e de
lazer ser observado o interesse, as habilidades e grau de desenvolvimento da criana e do
adolescente.
Com relao ao modo como so ofertados os servios, as instituies foram inquiridas
com base em 2 tipos de ofertas possveis: oferta interna instituio (o servio era ofertado
dentro das instalaes da unidade), externa (o servio era ofertado fora das instalaes do
unidade). Do tipo "oferta interna" o servio mais ofertado o reforo escolar, com 39
ocorrncias. O tipo de servio mais freqentemente ofertado, externamente instituio, o
de assistncia odontolgica, com 47 ocorrncias.

De maneira geral, ao se comparar os servios "Insero em programas de trabalho

protegido" e "Encaminhamento para grupos de ajuda" com os outros tipos, no que toca a
participao na oferta, constata-se que eles so os tipos menos freqentes, independentemente
se a oferta interna, externa.

Em geral, no total das respostas a respeito do tipo de servio oferecido pelas

instituies de acolhimento, nota-se a predominncia de oferta externa, em detrimento das
ofertas interna.

Esse ponto demonstra avano no tratamento destinado a crianas e adolescentes que se

encontram em acolhimento institucional, visto que, alm de oportunizar o contato de crianas
e adolescentes acolhidos com crianas e adolescentes da comunidade, essas medidas tm
como objetivo no transformar o ambiente de acolhimento em "instituies totais" que podem
prejudicar o desenvolvimento da autonomia e da socializao dos atendidos. O acesso aos
 102

servios na rede local tem como objetivo, ainda, inserir a criana e o adolescente em
atividades que possam continuar a freqentar aps a reintegrao familiar.

TABELA 23: Servios oferecidos s Crianas e aos Adolescentes

LOCAL
SERVIOS OFERECIDOS
INTERNO EXTERNO TOTAL
Freqncia 3 26 29
Atividades esportivas
Porcentagem 10,3% 89,7% 100,0%

Freqncia 12 39 51
Atendimento Psicolgico
Porcentagem 23,5% 76,5% 100,0%

Freqncia 4 23 27
Assistncia Jurdica
Porcentagem 14,8% 85,2% 100,0%

Freqncia 9 47 56
Assistncia Odontolgica
Porcentagem 16,1% 83,9% 100,0%

Freqncia 30 1 31
Orientao Sexual
Porcentagem 96,8% 3,2% 100,0%

Freqncia 39 6 45
Reforo Escolar
Porcentagem 86,7% 13,3% 100,0%

Freqncia 2 13 15
Encaminhamento para grupos de ajuda
Porcentagem 13,3% 86,7% 100,0%

Freqncia 1 46 47
Assitncia Mdica
Porcentagem 2,1% 97,9% 100,0%

Freqncia 4 26 30
Atividades Culturais
Porcentagem 13,3% 86,7% 100,0%

Freqncia 10 25 35
Cursos Profissionalizantes
Porcentagem 28,6% 71,4% 100,0%

Freqncia 2 24 26
Encaminhamento para trabalho de qualquer tipo
Porcentagem 7,7% 92,3% 100,0%

Freqncia 9 18 27
Insero em programa de trabalho protegido
Porcentagem 33,3% 66,7% 100,0%

Freqncia 2 5 7
Outros Servios
Porcentagem 28,6% 71,4% 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Direito Convivncia Familiar:

O Direito a convivncia familiar e comunitria assegurados a crianas e o adolescentes

est reconhecido na Constituio Federal e no ECA, bem como em outras legislaes e
normativas nacionais e internacionais. Ao lado deste reconhecimento est a noo que a
convivncia familiar e comunitria essencial para o desenvolvimento da criana e do
adolescente.
 i03

Para Silva (2004) os motivos que levam uma criana ou um adolescente que tem uma
famlia, com a qual mantm vnculo constante a viver em uma instituio ainda esto longe de
ser conclusivas, pois sendo a pobreza um dos motivos para a institucionalizao, a mesma no
suficiente para explicar as razes que levam algumas famlias pobres a desampararem seus
filhos em instituies e, outras, da mesma classe social, continuarem se responsabilizando
pelos cuidados com sua prole. Entretanto, a pobreza, ao aumentar a vulnerabilidade social das
famlias mais pobres, pode potencializar outros fatores de risco, contribuindo para que
crianas e adolescentes mais pobres tenham mais chances de passar por episdios de
abandono, violncia e negligncia.

Verifica-se na tabela 24 que mais de (90%) das instituies afirmam que procuram a
famlia quando as crianas e adolescentes esto institucionalizados.

TABELA 24: Instituio e Famlia

Instituio procura
Freqncia Percentual
a famlia
Sim 55 91,7%
No 5 8,3%
Total 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Em relao aos aspectos do atendimento realizado pelas instituies quanto

convivncia familiar, pela tabela 25 possvel observar que existem aes de incentivo
convivncia das crianas e dos adolescentes com suas famlias de origem, a maioria dos
programas aceita visitas dos familiares s crianas e aos adolescentes nas instituies (75%).

TABELA 25: Famlia e Visitao

Permite visitas de
adolescentes e Freqncia Percentual
s suas famlias
Sim 45 75,0%
No 15 25,0%
Total 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Na tabela 26, nota-se que essas visitas normalmente so reguladas pelas instituies e
permitidas, na maioria das vezes, semanalmente (55,8%).
 104

TABELA 26: Visita das famlias

POSSIBILIDADE DE VISITA DAS FAMLIAS Freqncia Porcentagem

A instituio est aberta s famlias a qualquer momento 16 30,8%
Semanalmente 29 55,8%
Quinzenalmente 6 11,5%
Mensalmente 1 1,9%
Total 52 100,0%
Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Alm do fortalecimento e da manuteno dos vnculos afetivos entre as crianas e

adolescentes atendidos e seus familiares, o acompanhamento familiar constitui ao
importante e complexa. Nessa direo, (86,7%) das instituies asseguram que realizam
acompanhamento familiar, todavia no essa informao, por si s, no capaz de traduzir a
qualidade ou efetividade desse acompanhamento (tabela 27).

TABELA 27: Instituio e Acompanhamento Familiar

Realiza acompanhamento
Freqncia Percentual
familiar
Sim 52 86,7%
No 8 13,3%
Total 60 100,0%
Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Muito embora a maioria dos programas permita a visitao das famlias e

acompanhamento social, 34 instituies no oferecem nenhum tipo de servios s famlias.

Pela tabela 28, possvel observar que dos servios ofertados pelas entidades s
famlias o encaminhamento da famlia para grupos de ajudas foi o que mais apareceu (30%) e
o servio menos ofertado (5%) o apoio financeiro s famlias que tem seus filhos acolhidos.
 105

TABELA 28: Servios fornecidos s famlias

LOCAL
SERVIOS OFERECIDOS
INTERNO EXTERNO TOTAL
Freqncia 7 g 16
Atendimento Psicolgico
Porcentagem 43,8% 56,3% 100,0%

Freqncia 3 11 14
Assistncia Jurdica
Porcentagem 21,4% 78,6% 100,0%

Freqncia 4 5 9
Orientao Sexual
Porcentagem 44,4% 55,6% 100,0%

Freqncia 3 15 18
Encaminhamento para grupos de ajuda
Porcentagem 16,7% 83,3% 100,0%

Freqncia 1 2 3
Apoio financeiro
Porcentagem 33,3% 66,7% 100,0%

Freqncia 11 6 17
Apoio material
Porcentagem 64,7% 35,3% 100,0%

Freqncia 0 12 12
Cursos Profissionalizantes
Porcentagem 0,0% 100,0% 100,0%

Freqncia 3 6 g
Atividades Culturais
Porcentagem 33,3% 66,7% 100,0%

Freqncia 4 3 7
Outros Servios
Porcentagem 57,1% 42,9% 100,0%
Fonte: Fundao Joo Pinheiro

As questes mais decisivas talvez estejam relacionadas com a falta de diretrizes para a
realizao de trabalhos com as famlias, pois, conforme a tabela 29, a maioria das unidades
no possuem diretrizes para trabalhar com as famlias e as que possuem tais diretrizes no
compartilham com todos os funcionrios que trabalham nas instituies, totalizando (70%).

TABELA 29: Diretrizes ao trabalho com outras famlias

Existem diretrizes para o trabalho com as famlias Freqncia Percentual

Sim e de conhecimento de todos os funcionrios 17 28,3%
Sim, mas no de conhecimentos de todos 10 16,7%
No possui 32 53,3%
No sabe 1 1,7%
Total 60 100,0%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

 106

Este ltimo tpico se destinou a analisar a relao de proximidade ou distanciamento

que as instituies mantm com a comunidade e a famlia de origem das crianas e
adolescentes acolhidos. A maioria das instituies afirmou que utiliza a rede comunitria para
os servios, tais como: escolarizao; cuidados mdicos, psicolgicos, odontolgicos e
farmacuticos; atividades culturais, esportivas e de lazer; esses dados se aproximam das
exigncias do ECA que em seu artigo 94, 2, prev que no cumprimento das obrigaes as
entidades utilizaro preferencialmente os recursos da comunidade.

Alm disso, o ECA dispe 14

que as entidades que desenvolvem programas de
acolhimento familiar ou institucional estimularo o contato da criana ou adolescente com
seus pais e parentes. De acordo com os entrevistados, o convvio familiar possvel, sendo
permitido pelas instituies. Entretanto, o desejvel seria que houvesse aes contnuas que
promovessem uma maior integrao entre a instituio, a famlia e os usurios do servio de
maneira a efetivar a provisoriedade e excepcionalidade da medida. A poltica pblica
municipal deve investir em alguns servios que possibilite a superao das vulnerabilidades
sociais e familiares que impedem o retorno dos usurios do servio de acolhimento
institucional para sua residncia.

Art. 92 4 do ECA.
o
 107

6 CONSIDERAES FINAIS

Essa dissertao pretendeu relacionar as polticas pblicas e a medida protetiva de

acolhimento institucional destinadas a crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e

social. Nessa relao, buscou-se examinar o modo como as instituies efetivam os direitos da

criana e do adolescente preconizados pelo ECA, restringindo-se a coleta de dados da

pesquisa ao Municpio Belo Horizonte e como essa poltica pblica implementada pelo

rgo gestor municipal.

O Estatuto da Criana e do Adolescente solidificou novas maneiras de conceber a

infncia e a adolescncia e, conseqentemente, de atend-las quando em situao de risco

pessoal ou social.

A efetivao dos direitos da criana e do adolescente est fortemente relacionada

histrica de incapacidade do Estado brasileiro em promover polticas pblicas, principalmente

s polticas sociais, com qualidade e acessveis aos respectivos usurios. Pode-se tambm

aferir que as polticas sociais, para serem implementadas adequadamente, dependem de outras

questes, como o papel que todos os atores desempenham no seu processo de efetivao,

tanto no nvel federal e estadual, como no municipal (JANCZURA, 2008).

Esse estudo demonstrou que a efetivao da medida protetiva de acolhimento

institucional destinadas a crianas e adolescentes complexa, que demanda articulao de

aes que envolvem a responsabilidade conjunta do Estado, da famlia e da sociedade,

conforme disposto no ECA e na Constituio Federal. Os responsveis pela execuo do

servio de acolhimento institucional devem faz-lo de forma a colaborar para que as crianas

e os adolescentes sob sua guarda possam exercer plenamente seus direitos, de maneira

especial o direito convivncia familiar e comunitria, fugindo do afastamento representado

pela institucionalizao.
 108

A concretizao das polticas pblicas no s de responsabilidade do municpio, mas

tambm da sociedade civil. Conferir polticas sociais bsicas em favor da criana e do

adolescente implica tambm a participao constante da sociedade civil, no sentido de

pressionar e cobrar do Estado a validao do ECA, participar da formulao das polticas

sociais e fiscalizar o seu cumprimento, inclusive denunciando as omisses e aes que no

correspondem doutrina da Proteo Integral preconizada no Estatuto.

O ECA visa acabar com a cultura da institucionalizao ao garantir a excepcionalidade

da medida, expressando, tambm, que a pobreza familiar no constitui motivo suficiente para

que se impea criana e ao adolescente o convvio familiar. Nesse sentido, o afastamento do

convvio familiar deve ocorrer apenas quando for medida inevitvel e, ainda neste caso, a

permanncia da criana ou do adolescente em abrigo deve ser breve. Alm disso, essencial

aes que fortaleam os vnculos familiares e, quando esgotados os recursos sem que se

obtenha resposta, promover o mais rpido possvel a insero em famlia substituta.

Ao fazer uma anlise dos artigos do estatuto, foroso concluir que a legislao inova

ao introduzir princpios que, se cumpridos, so capazes de evitar a institucionalizao de

crianas e adolescentes. No entanto, para que os dispositivos do ECA concernentes s

medidas de proteo sejam cumpridos, indispensvel que tanto os responsveis por sua

aplicao quanto os executores tenham no somente amplo conhecimento do estatuto, mas

tambm compartilhem dos seus objetivos.

Na anlise dos dados declarados pelas instituies, emergiu a situao de rua como o

principal motivo para a institucionalizao de crianas e adolescentes. Nesse sentido foroso

pensar que a medida de acolhimento institucional aplicada para resolver os problemas de

ausncia e escassez de polticas sociais pblicas e de uma rede socioassistencial precria no

Municpio, com um financiamento reduzido em comparao com outras polticas.

 109

Contudo, a ausncia de recursos materiais por si s no deve ser motivo suficiente

para separar a criana ou o adolescente do convvio familiar, conduzi-los para servios de

acolhimento ou, ainda, para impedir a reintegrao. Nesse sentido, o Estado deve criar

estratgias que possam levar ao resgate dos vnculos originais ou, em caso de sua

impossibilidade, elaborar polticas pblicas necessrias para a formao de novos vnculos

que garantam o direito convivncia familiar e comunitria.

A institucionalizao indevida desabona os usurios e suas famlias, no respeita a

individualidade, as potencialidades e muitas vezes a histria das crianas e adolescentes, no

preserva os laos familiares e comunitrios, revitimiza, ao invs de reparar; viola direitos, ao

invs de proteger.

Nesse estudo, foi possvel observar que para a implementao da poltica pblica de
acolhimento institucional alguns desafios devem ser enfrentados relativos tradio e
estrutura do Municpio, em especial relacionado maneira de operar as polticas
governamentais, o formato poltico-institucional dos processos decisrios, a definio do mix
apropriado entre pblico/privado nas polticas, participao e descentralizao, os
mecanismos de financiamento das polticas e o alcance universal dos programas.

A) Poltica pblica versus proviso privada

A rede de atendimento a crianas e adolescentes em Belo Horizonte tem como

caracterstica o carter no pblico ou semi-pblico na prestao do servio de acolhimento
institucional, j que tal medida executada pela sociedade por meio dos convnios com o
municpio, subsistindo, ainda, a prestao por entidades no conveniadas.

O servio de acolhimento institucional realizado por uma rede de instituies

privadas que se caracterizam pela heterogeneidade na prestao desse servio tendo em vista
o modo singular de cada instituio ao realizar o atendimento. O conhecimento que existe
sobre a quantidade e a distribuio das instituies de acolhimento no municpio limitado.
Ademais, h significativa diversidade de prticas e tipos de organizaes, que nem sempre se
enquadram exatamente nos modelos pr-estabelecidos nas normativas, ou seja, no h
proviso direta pelo Estado dessa medida de proteo.
 110

O problema relacionado a essa rea est, em grande medida, no limite da capacidade

de governana, isto , do governo em apontar problemas crticos e formular polticas
adequadas; de mobilizar os meios e recursos necessrios execuo das polticas (tomada de
deciso e processos de implementao) e de liderar e mobilizar meios polticos (articulao de
alianas e fortalecimento de arenas de negociao).

O fato de no prover diretamente o servio no exclui a responsabilidade do Estado

frente execuo dessa poltica. Nesse sentido, ele deve estabelecer parmetros mnimos
adequados ao funcionamento dessas entidades, alm disso, deve oferecer meios para que as
pessoas que desenvolvam as atividades sejam submetidas com freqncia a capacitaes, bem
como o poder pblico deve supervisionar as instituies de modo a fiscalizar se elas cumprem
com as exigncias estabelecidas pelas diversas normativas relacionadas ao servio de
acolhimento institucional destinados infncia e adolescncia.

B) Rede conveniada e no conveniada com o municpio

Percebe-se a presena de dois modelos de gesto e de financiamento dos servios

socioassistenciais prestados pela rede de entidades de atendimento populao usuria da
poltica de acolhimento institucional no municpio, quais sejam: s conveniadas ao Municpio
e a rede das no conveniadas.

Em tese, os modelos podem ser assim entendidos: O modelo estabelecido com a rede
conveniada deve ser entendido como o modelo regulado, gerido e fiscalizado pelo poder
pblico e pela sociedade. O modelo das entidades no conveniadas se delimita por meio das
atividades desenvolvidas pelas entidades beneficentes de assistncia social, com foco na
vertente da filantropia, sob precria administrao pblica e estatal das aes e dos
regramentos. Esse fato evidencia o movimento pendular entre a filantropia e a efetivao da
poltica pblica, ambos alicerados em legislaes e prticas de lgicas distintas, mas que
convivem com total robustez.

Isso porque antes mesmo da assistncia social ser entendida como direito do cidado e
dever do Estado, havia, em Belo Horizonte, entidades que se destinavam ao "abrigamento" de
crianas e adolescentes. Dessa maneira, verifica-se dependncia que vem da trajetria das
polticas no governamentais, isto , no reguladas ou executadas pelo Estado.

O Municpio de Belo Horizonte optou pela prestao do servio de acolhimento

institucional de forma indireta, de modo que para o servio de acolhimento institucional possa
ser realizado foram firmados convnios com instituies que j realizavam o servio e at
 111

mesmo abriram a possibilidade de conveniar novas instituies. Ao se deparar com uma rede
j instalada de atendimento ao usurio, o municpio no tem dispndios quanto instalao de
novas entidades podendo dirigir recursos para equacionar as diferenas havidas nas
instituies em funcionamento, j que h uma distribuio prvia no municpio das entidades.

Alm disso, as instituies que dependem do repasse de recursos financeiros por meio
dos convnios firmados com o municpio operam com relativa incerteza, pois no se pode
conceber de antemo se o convnio ser ou no renovado, ficando a merc da boa vontade da
renovao pelo gestor municipal.

C) Forma de financiamento X objetivos da poltica

Na poltica pblica destinada ao acolhimento institucional, uma questo a ser pensada

se refere ao repasse financeiro, especificamente, na fixao de valores per capita, que
atribuem recursos aos servios com base no nmero total de atendimentos e no pela sua
conformao e capacidade instalada. No caso do acolhimento institucional pode gerar uma
lgica perversa ao adotar o modelo de financiamento per capita, visto que estimula a
institucionalizao. Esse modelo de valores per capita deve ser substitudo, sendo criado o
modelo de pisos de ateno, a serem fixados em funo dos nveis de complexidade dos
servios.

D) Distribuio dos servios cobertura X modelo de financiamento custeio das entidades

H dois entendimentos distintos em relao assistncia social, que transitam entre a

filantropia e a poltica pblica, essa dualidade resulta na execuo entremeada no tocante a
cobertura dos servios oferecidos pela rede de acolhimento e a maneira de financiamento,
dificultando, sobremaneira, a materializao do SUAS.

Na perspectiva do MDS, a previso da cobertura e de repasse de recursos deve se

pautar nos diagnsticos socioterritoriais que avaliam as demandas e prioridades conforme as
diversidades de cada regio. Todavia, como a rede de instituies que realizam a medida
protetiva de acolhimento institucional privada, elas muitas vezes no esto localizadas
geograficamente segundo a necessidade do pblico ao qual se destinam, nesse sentido pode
haver concentrao de entidades em determinada regio e carncia em outra.

E) Discricionariedade versus universalismo

Deve-se reduzir o grau de discricionariedade, arbitrariedade para manter ou selecionar

as instituies que realizam a poltica pblica de acolhimento institucional no municpio.
 112

Havendo necessidade de aumentar o nmero de instituies dever ser realizado chamamento

pblico de modo a permitir que toda a sociedade tome conhecimento da ampliao e, tambm,
para que todos possam participar do certame caso tenham interesse.

F) Instrumentos de gesto e territorializao

Necessria a criao de instrumentos de gesto aptos a uniformizar o atendimento,

nesse sentido devem ser criados critrios de qualidade para o atendimento em instituies que
realizam acolhimento e meios de acompanhamento, fiscalizao do cumprimento dos padres
pr estabelecidos.

Alm disso, preciso que os servios sejam ofertados prximos ao cidado, de modo a
antecipar respostas s suas necessidades e facilitar o acesso, em uma perspectiva de proteo
social pr-ativa. Mas para tanto, devero ser organizados a partir do conhecimento do
territrio, de seus recursos, de sua populao, das relaes sociais e de classes da identificao
das demandas sociais, das suas carncias, mas tambm das potencialidades locais e regionais
que esses territrios contm.

Com o princpio da territorializao h mlitplos ganhos para a gesto e

especialmente para a populao usuria. A dimenso territorial implica tratar a cidade e seus
territrios como "cho da poltica pblica" (Koga e Ramos, 2004:56), o que significa um
deslocamento para alm da setorialidade adotada tradicionalmente, no sentido de abranger o
trabalho em rede dos servios pblicos e privados que se organizam nos territrios onde as
diversas comunidades vivem e tecem seu cotidiano.
A avassaladora mudana legislativa provocada pelo ECA, apesar de influenciar o
modo de operar/implementar a poltica pblica destinada ao acolhimento institucional em
Belo Horizonte, no foi ainda suficiente para demover algumas praticas no nosso municpio.
Assim, um grande desafio que colocado para a implementao do SUAS, a ruptura com a
antiga lgica de atendimento, incompatvel com os marcos regulatrios vigentes.

O acolhimento institucional parece ser ainda uma mistura de passado e futuro isto ,
expressa as contradies histricas no momento presente. Encontra-se num movimento
pendular entre um passado, ou seja, aquele lugar permanente de colocao de crianas
abandonadas, negligenciadas, e o futuro onde se deseja a concretizao do ECA e das
garantias dos direitos das crianas e dos adolescentes preconizados pela nova ordem
Constitucional. Segundo Janczura (2008), a medida de acolhimento institucional est entre o
passado e o futuro, porque ele no mais totalmente o que era e ainda no o que deveria ser.
 113

No presente, ele parcialmente o que preconiza o ECA: um elemento de apoio social e

afetivo e proteo provisria.

Ao terminar esse trabalho algumas constataes puderam ser feitas, com o intuito de
evitar institucionalizao imprpria ou prolongada. O rgo gestor responsvel pela poltica
pblica e as instituies que realizam acolhimento institucional devem estar atentas para
alguns fatores, sendo os principais: o acolhimento de crianas e adolescentes sem deciso
judicial; a insuficincia de fiscalizao e superviso das instituies de abrigo por parte do
Judicirio, do Ministrio Pblico, prefeitura e, principalmente, dos Conselhos Tutelares; a
inexistncia de profissionais capacitados para realizar intervenes no ambiente familiar dos
abrigados, promovendo a reinsero deles; a existncia de crianas e adolescentes colocados
em instituies distantes de sua residncia, o que dificulta o contato fsico com a famlia de
origem; a ausncia de polticas pblicas de apoio s famlias; a demora no julgamento dos
processos por parte do Judicirio.

Espera-se que os dados obtidos e analisados tenham a capacidade subsidiar a

construo de instrumentos facilitadores do intercmbio de informaes e experincias entre
os profissionais e entidades, cujo foco de atuao, seja a criana e adolescente
institucionalizado. Acredita-se que o conhecimento resultante seja capaz de estimular novas
pesquisas e estudos na rea, servindo ainda como importante ferramenta de aprimoramento
das intervenes dos agentes que operam na realidade das instituies, entre eles, os que esto
envolvidos na fiscalizao e superviso das mesmas. Espera-se ainda, que facilite a
implementao de aes integradas, tendo a possibilidade de subsidiar o planejamento de
polticas pblicas, a oferta de novos servios e o reordenamento dos j existentes, alm de
criar uma rede de dados e de informaes sobre as instituies que realizam a medida de
acolhimento institucional no municpio de Belo Horizonte.
 114

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 119

8 ANEXOS

Instituies que realizam Acolhimento Institucional em Belo Horizonte - 2008 -

Nome, Endereo, Regional, Telefone e Responsvel

Telefone da
Instituio Endereo Regional Responsvel
Instituio
Rua Francisco Negro de Lima,
Casa Lar Enseada das Garas Pampulha 9311-3169 Antnio
747 - Enseada das Garas
Abrigo/ Ministrio programa Rua Radialista Joaquim da
Pampulha 9311-3168 Antnio
criana feliz:Juventude Feliz Fonseca, 109 - Cu Azul

Abrigo/ Ministrio programa Rua Professor Ribaladbio

criana feliz: Centro de passagem Gusmo, 415 - Enseada das Pampulha 3496-4985 Antnio
"Emas" Garas

Abrigo/ Ministrio programa

Rua Mxico, 743 - Cu Azul Pampulha 9311-3166 Antnio
criana feliz: Casa Lar Cu Azul

Abrigo/ Providncia Nossa

Senhora da Conceio (Pastoral Rua Marechal Falconieri, 133,
Venda Nova 3423-8618 Antnio
do menor): Centro de passagem Jardim Europa
"Vila Eunice"

Abrigo/ Associao Irmo Sol:

Rua Brasil, 186 Copacabana Venda Nova 8825-0246 Antnio
Casa Copacabana
Abrigo/ Ao Social Obreiros Rua Baro de Monte Alto, 239
Barreiro 9812-1907 Antnio
Mirins: Casa filhos de Abrao Cardoso
Rua lvaro Ferreira Cardoso, 169
Comunidade Manuel I Barreiro 3381-7176 Vincius
- bairro urucuia

Rua Maria Amlia Fonte Boa,

Abrigo/ Ao Social Obreiros
170, bairro Nova Gameleira, Oeste 33334-8039 Vincius
Mirins: Casa de Israel
Regional Oeste

Abrigo/ Casa Lares Obreiros

Rua Izabel Cerdeira, 48 Betania Oeste 3383-1828 Vincius
Mirins: Casa Sara
Abrigo/ Casa Lares Obreiros
Rua Meca, 236 Betania Oeste 3384-7686 Vincius
Mirins: Casa Prncipe Paz
Rua lvaro Ferreira Cardoso,251
Comunidade Manuel II Barreiro 3383-0600 Vincius
- bairro Urucuia

UBEE - Unio Brasileira de

Rua So Felicssimo, 192 -
Educao e Ensino (Lar Marista Oeste 3382-2023 Vincius
Betnia CEP 30580-250
Joo Batista Berne)

Abrigo/ Lar Esperana Francisca Rua Serra Negra, s/n - Bairro

Noroeste Claudinia
Paula de Jesus: Unidade I Nova Esperana
Abrigo/ Ministrio programa Rua So Jos de Jacuri, 1536 -
Noroeste Claudinia
criana feliz: Grupos de Irmos Planalto
Associao Assistencial Nossa Rua Castelo de Elvas, 281 -
Pampulha Claudinia
Senhora de Guadalupe Castelo
Abrigo/ Ao Fraternal - Amigo do Rua Monsenhor Nogueira Duarte,
Pampulha Claudinia
menor 211 - Santa Terezinha
Abrigo/ Lar Esperana Francisca Av. Professor Milton Lage, 25 -
Noroeste Claudinia
Paula de Jesus: Unidade II Bairro Nova Esperana
Instituto de Ajuda Humanitria Rua: Carmelita Faria Garofalo,
Nordeste Claudinia
NEEDED 135 - Bairro Palmares

Associao de Pais e Amigos dos Rua Gilmar Pereira Rosa, 215 -

Leste 3489-6942 Guilherme
Excepcionais (APAE) - Casa 3 Bairro Urucuia

Associao de Pais e Amigos dos Rua Joo de Deus Tavares, 220 -

Leste 3381 -6336 Guilherme
Excepcionais (APAE) - Casa 2 Bairro Urucuia
 120

Associao de Pais e Amigos dos Rua Grafito, 52 - Bairro Santa

Leste 3463-6272 Guilherme
Excepcionais (APAE) - Casa 1 Tereza

Abrigo/ Casa Lares Obreiros Rua Delfim, 588 - Bairro Barreiro

Barreiro Guilherme
Mirins: Casa Raquel de Cima
Rua Professor Gabriela Varela,
Associao Casa Novella Norte Michael
580 - Jardim Felicidade
Abrigo/ Fundao - Osis: Abrigo
Rua Beberibe, 353 - Concrdia Nordeste Michael
pr-criana
Abrigo/ Casa dos Meninos Av. Flor de Seda, 1215 - Lindia Barreiro Michael

Abrigo/ Creche - Nosso Lar: Avenida Professor Rubens Guelli,

Norte Michael
Creche Nosso Lar 65 - Bairro Jardim Guanabara

Instituto de Socorro Humanitrio Rua Operrio Jos de Azevedo

Nordeste Michael
Abrigo Bero Feliz Filho, 113 - Concrdia
Abrigo/ Inspetoria So Joo
Rua Ozanam, 716 - Ipiranga Nordeste Michael
Bosco: Casa Dom Bosco
Abrigo/ Ncleo Assistencial - Rua Jos Ferreira Magalhes,
Norte Michael
Caminhos para Jesus 341 - Floramar

Abrigo/ Associao Grupo

Rua Barra Grande, 180, Bairro Gustavo
Esprita "O Consolador": Centro Pampulha 3443-6505
Indaia Andrade
de passagem

Abrigo/ Providncia Nossa

Gustavo
Senhora da Conceio (Pastoral Rua Teresina, 505 - Bom Jesus Noroeste 3442-7554
Andrade
do menor): Casa das meninas

Abrigo/ Associao Irmo Sol: Rua Tremendal, 329 Carlos Gustavo

Noroeste 3272-3037
Casa Tremedal Prates Andrade
Abrigo/ Casa Lares: Associao Rua Rio Pomba, 710 - Padre Gustavo
Noroeste 3441-5960
Irmo Sol:Casa dos irmos Eutaquio Andrade
Abrigo/ Lar de Fraternidade - Rua Antnio Justino, 433, Gustavo
Leste 3481 -0755
Irmo Fbio Pompia Andrade
Abrigo/ Associao Irmo Sol: Rua Osvaldo Ferraz, 394 Sagrada Gustavo
Leste 3481 -5603
Casa dos Pequenos Famlia Andrade
Abrigo/ Associao Irmo Sol: Rua Olavo Bilac, 561 - Santa
Pampulha 3411 -5960 Priscila
Casa Santa Mnica Mnica

Abrigo/ Associao Grupo

Rua Conceio Silncio Luciano,
Esprita "O Consolador": Casa Tia Pampulha 3421 -0562 Priscila
245 - Bairro So Bernardo
Branca

Abrigo/ Casa Lares Obreiros rua Corcovado, 3 3 1 , bairro Jardim

Oeste Poliana
Mirins: Casa Travessia Amrica, Regional Oeste
Abrigo/ Ao Social Obreiros
Rua Costa Belm, 139 - Barreiro Barreiro 3384-5853 Poliana
Mirins: Casa Sede/ Abrigo
Abrigo/ Casa Lares Obreiros Rua Ferreira Viana, 237, bairro
Oeste 3374-6176 Poliana
Mirins: Casa Restaurando Vidas Salgado Filho
Abrigo/ Casa Lares Obreiros rua Catiara, 88, bairro Jardim
Oeste 3312-0168 Poliana
Mirins: Casa Rebeca Amrica
Abrigo/ Ao Social Obreiros
Rua Costa Belm, 19 - Barreiro Barreiro 3384-7991 Poliana
Mirins: Casa Ester

Av. do Contorno, 9297 - Prado

Lar Tereza de Jesus - Casa Maria
CEP 30110-130 (sede) / Rua Oeste 3334-5798 Poliana
de Nazar
Cuiab, 329 - Prado

Abrigo/ Casa Lares Obreiros Rua Lagoa da Prata, 2 2 1 , bairro

Oeste 3313-5730 Poliana
Mirins: Casa Menino Jesus Jardim Amrica, Regional Oeste
Associao Irmo Sol: Casa das Rua Profa. Natlia Lessa, 10 -
Leste 3447-6555 Lucas
Meninas Paraiso
Rua Padre Francisco Scrizzi, 19 -
Centro Social Lar Frei Leopoldo Centro-Sul 3312-2295 Lucas
Palmeira

Associao Alegria (Casa Alegria) Rua Aimors, 2054 - Lourdes Centro-Sul 3275-3887 Lucas

Jovens Com Uma Misso - Casa Rua Januria, 206 - Floresta

Leste 3444-6933 Lucas
Recanto CEP 31 110060
 121

Jovens Com Uma Misso -

Rua Itajub, 237 - Floresta Leste 3444-0912 Lucas
JOCUM
Jovens Com Uma Misso - Casa Rua ngelo Rabelo, 29 - Santa
Leste 3463-8191 Lucas
Renascer Tereza

Associao de Pais e Amigos dos Rua Gilmar Pereira Rosa, 205 -

Leste 3463-6272 Guilherme
Excepcionais (APAE) - Casa 4 Bairro Urucuia

Associao de Pais e Amigos dos Rua Joo de Deus Tavares, 210 -

Leste 3463-6272 Guilherme
Excepcionais (APAE) - Casa 5 Bairro Cardoso

Associao de Pais e Amigos dos Rua Benedito dos Santos, 530 -

Barreiro 3463-6272 Guilherme
Excepcionais (APAE) - Casa 6 Barreiro de Baixo

Associao de Pais e Amigos dos

Rua Alair Marques Rodrigues,
Excepcionais (APAE) - (so 7 Pampulha 3463-6271 Guilherme
2 3 1 - Casa 3 - Santa Amlia
casas)

Rua Maria Felipe Arajo, 75 - Gustavo

TJ Criana Abriga Leste 3461 -5868
Santa Efignia Andrade
Jovens Com Uma Misso - Casa
Rua Salinas, 2157 - Santa Tereza Leste 3463-8116 Lucas
Refgio
Rua Francisco Amncio Ferreira,
Recanto Gente Feliz Pampulha 3494-7336 Priscila
203 - So Bernardo
Ministrio programa criana feliz: Rua guas Cumpridas, 65 - 3411-4549 /
Venda Nova Priscila
Casa Lar Leblon Jardim Leblon 9311-3167

Rua Eupdio Pereira Pires, n4.

ASNA- Associao Nova Aliana
Bairro Cu Azul - Belo Horizonte - Belo-Horizonte (31) 3496-2306 Yuri
de Amparo ao Menor
CEP: 31-585-310