LA FACTIBILIDAD POLITICA Y EL ANALISIS DE POLITICAS

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 La factibilidad poltica y el anlisis de polticas

Apuntes

NO DE LOS ERRORES que ms frecuentemente cometen las dependencias gubernamentales

cuando analizan polticas pblicas consiste en ignorar sus implicaciones polticas. El anlisis
debera permitir elaborar polticas susceptibles de implementacin y el estudio de la factibilidad
poltica es una de las vas para unir lo deseable con lo posible. Sin embargo, uno de los motivos
por los que los analistas no han prestado atencin en sus estudios a la factibilidad poltica es la
ausencia de una metodologa adecuada. En este texto sugerimos, como primer paso, un conjunto
de categoras que permitira delinear el universo poltico de las diversas opciones de poltica. Estas
categoras incluyen la identificacin de los actores, de sus creencias y motivaciones, de los
recursos y de los espacios donde interactan. Examinamos, asimismo, las dificultades que
comporta la integracin de las implicaciones polticas a los procedimientos analticos y subrayamos
la necesidad de realizar investigaciones que permitan anticiparse a los hechos.

Hoy en da, los analistas participan en el proceso de elaboracin de las polticas realizando
actividades de presupuestacin por programas, investigacin de operaciones y anlisis de costo-
eficiencia, de costo-beneficio y de sistemas. Por su parte, las jurisdicciones gubernamentales y los
grupos comunitarios se esfuerzan por allegarse personal que pueda cubrir las funciones de
"inteligencia" o informacin. Vivimos una poca en que se combate intensamente aquel modelo de
administracin que pretenda resolver los problemas sobre la marcha y en la que los estudios
preliminares se estn convirtiendo en el prerrequisito indispensable de la accin. En suma,
Frederick Taylor parece estar siendo reivindicado.

Pero, en honor a la verdad, esto no es lo que realmente ocurre.

Como afirma James Schlesinger, "en principio, todo mundo est a favor del anlisis; en la prctica,
sin embargo, no se puede asegurar que el anlisis se incorpore al proceso real de la toma de
decisiones".' Despus de trabajar durante varios aos en el mundo real de la toma de decisiones,
Charles Schu1tze concluye, por su parte, que: ... aquello en lo que el anlisis logra los mejores
resultados, es justamente lo ms difcil de conseguir en el plano poltico".' Es evidente que, si se
pretende que tenga alguna utilidad, el anlisis no debe seguir el camino de aquellas actividades de
planeacin cuyos estudios se empolvan en los estantes por haber perdido oportunidad poltica.

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Al igual que los salmones, que nadan a contracorriente para poder desovar, slo unas cuantas
polticas logran superar los obstculos de su elaboracin y llegar a la implementacin. Como
buenos burcratas, a los analistas les preocupa con frecuencia saber si sus jefes impulsarn o no
sus estudios. Es cierto que el jefe debe estar convencido de que una determinada poltica tiene la
capacidad de superar los obstculos que se le presenten en las partes restantes del sistema. Pero
adems del jefe, intervienen otras instancias, por lo que habra que preguntarse, por ejemplo, si el
resto de la burocracia estar dispuesta a respaldar la poltica, qu dependencias estarn a favor y
cules en contra, y si aceptarn la iniciativa los supremos ministerios y secretaras del Ejecutivo.

As mismo, cabra cuestionarse acerca de la posible accin de los legisladores y de la oposicin a

dicha accin por parte de los grupos de inters.

Preocupado por la debilidad que en la actualidad muestran los enfoques analticos de ndole
econmica, Yehezkel Dror opinaba que la elaboracin de las polticas requiere la participacin del
analista especializado. A diferencia del analista de sistemas, cuyo desempeo suele ser deficiente,
el analista de polticas prestara atencin a los aspectos polticos de la toma de decisiones pblicas
y de la elaboracin de polticas pblicas (en lugar de ignorarlos o de considerarlos
condescendientemente). Esto supone analizar con gran cuidado los problemas relacionados con la
factibilidad poltica, con la obtencin de apoyo, con la compatibilidad de objetivos en principio
contradictorios, y con la existencia de diversos valores.

Puesto que la factibilidad poltica est ntimamente relacionada con el apoyo, las metas y los
valores, es posible que su estudio se convierta en la palanca que permita al analista hacerse
necesario y alcanzar el xito. De cualquier manera, queda por establecer qu quiere decir
factibilidad poltica, de quin depende y cmo se determina.

La investigacin sobre la factibilidad poltica, es decir, la indagacin acerca de las consecuencias

polticas futuras de las distintas opciones de poltica, depende del papel que desempea el
analista, de sus conocimientos polticos y del alcance de los problemas a los que hacen referencia
las polticas. Un analista novato sumergido en una enorme institucin, que sepa un poco acerca de
ella pero que ignore lo concerniente a su entorno poltico, y al que se le haya encargado calcular la
cantidad de automviles que deba tener la flotilla de la institucin, seguramente no tomar en
consideracin los factores polticos. Su principal problema "poltico" se reducir a obtener
exclusivamente la informacin necesaria para realizar su encomienda. En el extremo opuesto, un
analista experimentado que est trabajando para el lder de alguna legislatura estatal, que sea un

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experto en poltica y al que se le haya encomendado la elaboracin de planes alternativos para una
nueva distribucin de los distritos electorales, disear polticas y estrategias que acrecenten
efectivamente la aceptacin y el apoyo polticos.

Supongamos ahora que otro analista de polticas trabaja en la Oficina de Gestin y Presupuesto.
Sabe que su funcin requiere de prudencia poltica y siente que su investigacin tiene serias
implicaciones polticas, pero carece de experiencia suficiente. Qu debe hacer? Podra no hacer
nada y dejar que su jefe cargara con toda la responsabilidad. Podra telefonear a algn experto en
poltica, tal como un cabildero, un encargado de establecer contactos legislativos o un estudioso de
la poltica, con el fin de verificar sus conjeturas. O bien, podra intentar hacer una investigacin
sistemtica de las implicaciones polticas de su trabajo. En este ltimo caso, tendra primero que
especificar cul es el entorno poltico significativo del problema que quiere enfrentar su poltica;
despus, tendra que recabar y organizar la informacin pertinente y, por ltimo, formular juicios
polticos y elaborar estimaciones sobre la factibilidad poltica. Todo esto le ayudara a disear
polticas alternativas adecuadas.

El entorno relevante: las reas de accin de las polticas

Para cada alternativa poltica, el analista examina una serie de proposiciones condicionales: si
recomendamos X, Y apoyar la propuesta y Z la rechazar. Sin embargo, para poder hacer esto, el
analista necesita contar con mecanismos para vincular sus alternativas con el entorno poltico
relevante. A partir de mi propio trabajo, he descubierto que el vnculo se establece definiendo, en
primer lugar, el espacio de la poltica (policy space) y, despus, el rea de accin de la poltica
(policy issue areai:

Un espacio de la poltica es ms inclusivo que un rea de accin, y contiene aquellos ingredientes

polticos que nos permiten comprender una amplia gama de problemas, como pueden ser la salud
o la educacin. Todo sistema poltico contiene un nmero determinado de espacios de polticas
que se superponen unos a otros. Existe un espacio de las polticas relacionado con la salud, un
espacio correspondiente a la educacin y un espacio concerniente al transporte, por ejemplo. El
espacio se caracteriza por un conjunto estable de actores cuyas preferencias especficas por una
determinada poltica son ambiguas. Debido a su inters constante, ciertos actores y pblicos
atentos dominan el espacio de determinadas polticas. Por ejemplo, nadie duda de que la
Asociacin Mdica Norteamericana, el Departamento de Salud, Educacin y Asistencia Social, el
Comit de Medios y Procedimientos del Congreso, tienen un peso considerable en el espacio de

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las polticas de salud. Determinar si estos actores van a ejercer o no su potencial de influencia, es
un asunto que remite a la definicin de las reas de accin de las polticas.

En tanto que el espacio de la poltica ofrece una pista inicial respecto del entorno poltico, el rea
de accin de la poltica es esa parte del entorno que est directamente ligada con el anlisis de
una poltica particular. El rea delimita la porcin de realidad que constituye el objeto del anlisis.
El seguro de salud, la investigacin biomdica, la construccin de hospitales y la prestacin grupal
de servicios mdicos son, todas ellas, reas diversas de accin de la poltica que forman parte del
espacio ms inclusivo de la poltica de salud.

El rea de accin de la poltica se define a partir de la accin poltica previa y de los lmites que
marca el analista mismo. La definicin de un rea de accin de la poltica conduce a la definicin
de otras reas. El seguro de salud para los ancianos remite al planteamiento del seguro de salud
para los jvenes y, con toda probabilidad, al de la nacin entera. La sustancia de la poltica facilita
la definicin de su rea. Otras maneras comunes de definir las reas consisten, por un lado, en
especificar el grupo objetivo (seguro de salud para ancianos, por ejemplo) y, por el otro, en
especificar los insumos (construccin de hospitales).

Adems de la sustancia, existen otras dimensiones de la poltica, como el tiempo y la visibilidad,

que ayudan al analista no solamente a definir los lmites, sino tambin a averiguar el tipo de
actividad poltica que podra tener lugar. Ciertas polticas, como por ejemplo las que implican
grandes inversiones de capital, suelen cubrir periodos ms prolongados que otras. Adems, dentro
de un periodo determinado, algunas polticas favorecen una actividad poltica frecuente y continua,
en tanto que otras la inhiben. Por ejemplo, las reformas fiscales profundas ocurren muy rara vez;
en cambio, ao con ao, se toman decisiones respecto al impuesto sobre los ingresos. Algunas
polticas estn sujetas a una programacin preestablecida; a este tipo de polticas se les somete a
consideracin peridicamente y de manera predecible, de acuerdo con el ciclo legislativo y sus
requerimientos de financiamiento. La visibilidad es otra dimensin importante. As, por ejemplo, los
esfuerzos encaminados a reformar la asistencia pblica son, por lo general, muy evidentes; en
contraste, el programa espacial norteamericano, que hace algunos aos era muy visible pese a su
complejidad, a ltimas fechas ha perdido apoyo poltico y atencin por parte del pblico.

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La organizacin de la informacin poltica

Una manera de organizar la informacin poltica sobre las diversas polticas alternativas, consiste
en escribir escenarios.' Los escenarios se ocupan del futuro; no son descripciones del pasado ni
historias de caso.' Simplemente expresan lo que uno sabe acerca de la poltica que se desarrolla
en un determinado momento en las reas vigentes de accin de las polticas, y lo aplican a la
seleccin y evaluacin de futuras polticas alternativas. El diseo de un escenario poltico tiene
ms de arte que de ciencia; es un acto de especulacin y conjetura. Haciendo uso de la
extrapolacin, de la analoga, de las relaciones causales conocidas, de los hechos y las
tendencias, el escenario esboza la factibilidad poltica de una poltica determinada.

La descripcin de las posibilidades polticas futuras no es una tarea sencilla. Sin embargo, esta
tarea puede simplificarse mucho si se elabora una lista de las categoras polticas necesarias para
el anlisis.' Todo observador tiene en mente una lista semejante cuando examina la poltica, pero
pueden existir diferencias significativas entre esas listas, debido a la diversidad de enfoques
tericos. Para comenzar, yo sugiero a continuacin un amplio conjunto de categoras, un tanto
tradicionales, sobre las cuales el analista debe recabar informacin para el rea de accin de la
poltica que analiza: 1) actores, 2) motivaciones, 3) creencias, 4) recursos, 5) sitios y 6)
intercambios.

Los actores

Dentro del rea de accin de una poltica, los actores se distinguen entre s por las posturas que
adoptan frente a esa poltica. Al principio aparecen los amigos, los enemigos y quienes se
mantienen neutrales. Muy pronto, sin embargo, la dinmica poltica obliga a los actores a inclinarse
hacia uno u otro lado. Es entonces cuando se identifican entre s los que estn a favor de una
determinada poltica y los que estn en contra. Por ejemplo, durante la prolongada historia de
Atencin Mdica (Medicare), la Asociacin Mdica Norteamericana y las compaas privadas de
seguros permanecieron en el campo de los "opositores", en tanto que la AFUCIO estuvo en el
campo de los "partidarios"." El grado de polarizacin depende directamente del rea de accin
especfica y del contexto particular en el que tiene lugar el proceso de toma de decisiones."

Los actores tambin se diferencian por su actividad. Algunos actores muestran ms inters que
otros: tienen ms que ganar o perder que los dems y, por lo mismo, trabajan con ms ahnco a
favor o en contra de una poltica determinada. As tambin, el inters de algunos actores es ms

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limitado que el de otros. El analista no debe entonces limitarse a un enfoque atomizado. El trmino
"actor" es un concepto abierto que el analista debe adaptar a los requerimientos de su estudio. Un
actor puede ser un individuo, una funcin, un grupo, un comit, un equipo burocrtico, una
coalicin o, incluso, un estado.

8 Para una breve historia de Medicare, vase James L. Sundquist, Politics and Policy:
The Eisenhower, Kennedy and Johnson Years (Washington, D.e.: The Brookings Institution, 1968), pp. 287-321.
9 Wildavsky subraya las consecuencias que para la toma de decisiones tienen los contextos en los que los asuntos se
hallan dispersos (diffused issue-context) y en los que se presentan como polarizados (polarized issue-context). Vase Aaron
Wildavsky, "The Analysis of Issue-Context in the Study of Decision Making", Joumal of Politics, vol. XXIV (Noviembre, 1962),
pp. 717-732. Que en las diferentes reasde accin de las polticas puedan encontrarse diferentes polticas o procesos de
toma de decisiones, es un asunto que se discute en el trabajo de Theodore J. Lowi, "American Business, Public Policy, case
Studies and Political Science", World Politics, vol. XVI (Julio, 1964), pp. 6177-715, [Vase en el volumen 11 de esta misma
antologa] as como en el ensayo del mismo autor, "Decision Making vs. Policy Making: Towards an Antidote for
Technocracy", Public Administration Review, vol. xxx (Mayo y junio, 1970), pp. 314-325.

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En caso de que el marco temporal del anlisis abarque un perodo muy extenso, el analista de
polticas se ver, probablemente, obligado a simplificar su tarea identificando a los actores como
agregados organizacionales. Por ejemplo, el Comit de Medios y Procedimientos sera un actor a
largo plazo, mientras que Wilbur Mills lo sera a corto plazo. Los agregados resultan tiles, en
parte, cuando carecemos de la informacin necesaria para descomponer en detalle los elementos
del anlisis. Por otro lado, los agregados tambin ofrecen la ventaja de agrupar a los actores que
presentan formas semejantes de pensamiento. En el primer caso, el analista no sabe lo suficiente
como para establecer las diferencias; en el segundo, sabe lo suficiente como para evitar
establecerlas.

La identificacin de los actores que ejercern influencia en la poltica no es, empero, una tarea
sencilla; los estudiosos del poder en las comunidades lo certifican. La reputacin de los actores y
las decisiones que hayan tomado en el pasado ofrecen algunas pistas, pero no las suficientes.
Basta dar los primeros pasos en el anlisis, para descubrir que no existe un mtodo confiable que
permita predecir quines sern los actores que aparecern en la arena poltica. Sin embargo,
permtaseme posponer por el momento el problema de los juicios polticos errneos, y suponer que
el analista de polticas es capaz de elaborar una lista correcta de los actores en juego.

LAS MOTIVACIONES

Cada actor tiene un conjunto de motivos, necesidades, deseos, impulsos, metas y objetivos. Los
cuales influyen en la determinacin de su preferencia por alguna poltica o en su respuesta a las
preferencias de otros actores. Uno de los problemas de las motivaciones como categora del
anlisis de polticas es que son elementos de tipo idiosincrsico, extremadamente singulares, y
que no slo dependen del individuo, sino tambin del tiempo y del lugar. Por otra parte, sabemos
que la motivacin de un actor determina el precio que otro actor habr de pagar para conseguir su
apoyo. A este respecto, el analista tiene muy pocas opciones; tendr que descubrir lo que los
actores van a pedir o tornar." Si el precio que pudiera establecer alguno de los actores clave fuese
tan elevado que resultara imposible pagarlo, entonces el problema de la factibilidad poltica
quedara, en su mayor parte, resuelto. Las motivaciones constituyen una muy burda gua para
determinar lo que puede suceder o cules sern las tendencias prevalecientes.

A los analistas les ser ms difcil que a los polticos descubrir la relacin existente entre las
motivaciones de un actor y una poltica determinada. Sin duda, "podra no haber relacin directa
alguna, como lo demuestra el frecuente establecimiento de convenios de ayuda mutua entre

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distintos actores. Quien est formando una coalicin prefiere recibir como pago algn beneficio
colateral que no incida en sus preferencias respecto de alguna poltica particular; por ello, no se
olvida de quienes se mantienen neutrales y se muestran indiferentes ante la poltica propuesta.
Una de las dificultades que presenta el clculo de las motivaciones de un actor frente a una poltica
es que los actores suelen rehusarse a adoptar una posicin explcita y abierta. De hecho, es
posible que la capacidad de negociacin de un actor aumente en la medida en la que logra ocultar
sus preferencias respecto de una poltica determinada.

11 Roland N. McKean presenta un interesante enfoque de las motivaciones en su trabajo "Costs and Benefits from Different
Viewpoints", in Fremont J. Lyden and Ernest G. Miller (eds.), Planning Programming Budgeting: A Systems Approach to
Management (Chicago: Markham Publishing Co., 1968), pp. 199-220.

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Las Creencias

El conjunto de motivaciones de un actor est estrechamente relacionado con sus creencias,

actitudes y valores. Ya sea que queramos hablar de sistemas de creencias," de cdigos
operativos," o de sistemas de apreciacin," el hecho es que los actores se orientan de ciertas
maneras especficas hacia sus mundos empticos. Cada uno percibir las polticas a travs de su
muy particular marco de referencia. El marco de referencia de un actor, es decir, los lentes a travs
de los cuales mira la realidad, puede configurarse a partir de toda una ideologa poltica, o bien
puede estar formado simplemente por un conjunto de creencias inconexas. Las creencias pueden
hallarse concentradas en unas cuantas palabras dominantes, como cuando un actor expresa su
confianza en las virtudes del "control local" o en las ventajas de la "competencia". Las creencias
afirman lo que se considera deseable y expresan conceptos sobre los medios y fines, las causas y
efectos. Las creencias constituyen juicios acerca de la realidad.

Quiz pueda aclararse la importancia que tiene la prediccin de las creencias de un actor,
refiriendo la decisin que tom el ex secretario Robert McN amara respecto del avin TFX.15 Sin
duda alguna, McNamara era para muchos la personificacin misma de los enfoques racionales y
analticos en la solucin de problemas. En comparacin con los problemas sociales internos,
decisiones tales como elegir el constructor de un avin pareceran asuntos de rutina. Pero en
realidad, nadie saba cul de los contratistas competidores podra construir este complejo avin, de
tal modo que quedaran satisfechas a la par las especificaciones sobre las caractersticas de
desempeo y los costos estimados.

12Milton Rokeach, The Open and Closed Mind (Nueva York: Basic Books, Inc., 1960), pp. 31- 53. Vase tambin su obra
Beliefs, Altitudes and Values: A Theory of Organization and Change (San Francisco: Jossey-Bass, Inc., 1968).
13 A1exander George, "The 'Operational Code': A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and Decision-
Making", lntemational Studies Quarterly, vol. XIII (Junio, 1969), pp. 190-222.
14Sir Geoffrey Vickers, The Art of Judgment (Nueva York: Basic Books, 1965), pp. 36-49 Y 67-74.
15 Para este ejemplo me he basado en el excelente estudio de caso realizado por Robert J. Art, The TFX Decision:
McNamara and the Military (Boston: Little Brown and Company, 1968).

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McNamara eligi a la General Dynamics-Grumman, en tanto que las Fuerzas Armadas se
.inclinaban por Boeing. Detrs del conflicto haba un enfrentamiento de creencias respecto de los
medios y los fines. McNamara crea en los valores "comunitarios", es decir, en la conveniencia que
en este caso ofreca un solo avin para los dos brazos de las Fuerzas Armadas; por su parte, la
Marina y la Fuerza Area preferan tener cada una su propio tipo de avin. McN amara pensaba
que las estimaciones sobre los costos deban ser realistas; las dos fuerzas implicadas en el asunto
consideraban desde mucho tiempo atrs que los costos eran un asunto secundario. McNamara
crea que un buen desempeo tiene un precio; los militares consideraban que un mejor desempeo
bien vala la pena correr un riesgo adicional. McN amara eligi a General DynamicsGrumman no a
partir de informacin slida, sino de acuerdo con su idea de que la propuesta de esta compaa era
ms fiel al enfoque comunitario, con estimaciones de costo ms realistas y con menos riesgos
respecto a Boeing. As, puesto que haba incertidumbre y que los datos eran de dudosa calidad,
las creencias fueron determinantes en la decisin.

Resulta esencial tomar en consideracin los antecedentes y la intensidad de las creencias de un

actor. Para poder juzgar la factibilidad de una poltica, no basta con dividir a los actores entre
amigos y enemigos de la poltica. Por ejemplo, en el espacio de la poltica de salud, la Asociacin
Mdica Norteamericana adopt el pago directo por prestacin de servicios, no para facilitar
pragmticamente sus tareas de contabilidad, sino como una cuestin de principios. Haciendo caso
omiso de la sabidura de la antigua China, la AMN se inclina a favor del pago directo por
tratamiento de la enfermedad y no por servicios preventivos de salud. Segn ciertos mdicos, la
cuota anticipada evoca las imgenes de servicios de salud comunitarios y viola los niveles de
excelencia que se han logrado mantener a travs de las relaciones individuales entre mdico y
paciente. Por el contrario, el pago directo por prestacin de servicios es considerado como un
poderoso mecanismo de defensa contra las tendencias socialistas.

Los recursos

Todo actor que se destaque en el rea de accin de una poltica, posee algo que otro actor desea,
valora o estima til. Ese algo se llama recurso. Los recursos satisfacen las motivaciones." y as
como los motivos de los hombres son tan diversos que van desde el hambre hasta la
autorrealizacin, as tambin son diversos sus recursos: el dinero, un empleo, la ley, el amor... la
lista parece interminable. Para poder escapar a este enredo conceptual, los estudiosos de la
ciencia poltica han elaborado listas de recursos genricos." A continuacin presento mi propia lista

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de recursos genricos, acompaada por una columna, a la derecha, de ejemplos especficos:

16 Con respecto a la ntima vinculacin existente entre las motivaciones y los recursos, vase Dotwin Cartwright, "Influence,
Leadership and Control", en James G. March (ed.), Handbook of Organizations, (Chicago: Rand McNally and Co., 1965), pp.
31-32.
17 Vase, por ejemplo, Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan, Power and Society:
A Frameworkfor Political Inquiry (Nueva Haven: Yale University Press, 1950), pp. 83-96; Robert A. Dahl, Ulho Governs?
Democracy and Power in an American City (Nueva Haven: Yate University Press, 1961), pp. 226-267; y, ms
recientemente, Warren F. I1chman and Norman Thomas Uphoff, The Political Economy 01 Change (Berkeley: University of
California Press, 1%9), pp. 49-91.

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Recurso genrico Material
Recurso especfico Un empleo con alta remuneracin
Pertenencia a un comit del Congreso de alto rango Violencia en las calles Oficina de la
Presidencia Experiencia en cabildeo Sentido de la oportunidad
Simblico
Fsico Posicin Informacin Habilidad

El analista desear saber cules son los recursos especficos que el actor hbil pondr en juego
para obtener apoyo y formar coaliciones. La habilidad es un recurso muy especial, puesto que
ayuda a determinar el grado de eficacia con que los otros recursos sern desplegados. La
habilidad poltica se puede ejercer de muy diversas maneras." Por ejemplo, el sentido de
oportunidad de un actor puede resultar determinante para saber cundo utilizar las normas de
reciprocidad, cundo recordar selectivamente a los dems actores las reglas del juego, o cundo
proponer temas a discusin. Un actor tambin puede, por supuesto, explotar sus atributos
personales y, de esta manera, obtener el apoyo poltico de otros actores que deseen establecer
relaciones e identificarse con l. Puede fabricar recursos estimulando los sentimientos de
deferencia de otros actores, su respeto por la autoridad y sus nociones respecto de la legitimidad.

Los sitios

Un escenario es como un relato, una narracin o, mejor an, un drama teatral. El dispositivo
organizador ms importante en esta obra es lo que puede denominarse "el sitio". El sitio es algo
ms que el escenario de una obra de teatro, puesto que constituye un punto desde donde se
toman decisiones trascendentes. Un comit del Congreso, una reunin con el director de una
institucin, una convencin nacional de ciudadanos, son ejemplos de sitios. Al igual que la variable
temporal, el sitio fija la accin. Tambin permite ubicar cualquier obstculo potencial en una
situacin particular. El sitio constituye un punto de referencia para analizar a los actores clave, sus
valores, motivaciones, creencias y recursos.

18 En el campo de la habilidad poltica resulta sobresaliente el trabajo de Bardach.

Vase Eugene Bardach, "The Politico as Virtuoso: The Skill Factor in California Mental Heallh Politics" (unpublished Ph.D.
dissertation, Department of Political Science, University of California, Berkeley, 1969), pp. 405-490.

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Para cada sitio, el analista elabora un mapa poltico, en el cual se indican las distintas posiciones
que ocupan las fuerzas polticas relevantes. Por ejemplo, al analizar la factibilidad poltica del
impuesto estatal sobre la propiedad como fuente de financiamiento de las escuelas de California,
se descubri que el Comit Senatorial para la Educacin era un sitio decisivo donde las fuerzas
tena la siguiente disposicin:

POLTICA ESPECFICA: IMPUESTO ESTATAL SOBRE LA PROPIEDAD SITIO: COMI1

SENATORIAL DE CALIFORNIA PARA LA EDUCACIN

Partidarios
Indiferentes

Opositores

- Superintendente de educacin pblica

- Gobernador
- Asociacin de contribuyentes

- Distritos escolares neos

- Distritos escolares pobres

- Asociaciones de profesores

- Legisladores demcratas

- Profesionistas de la educacin
- Distritos escolares estndares
- Distritos escolares de grandes ciudades
- El pblico en general

- Asociaciones de bienes races

- Grupos de inters de granjeros y petroleros

- Legisladores republicanos

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Si se considera que el sistema poltico norteamericano contiene innumerables puntos de acceso y
una compleja estructura institucional, cmo puede el analista determinar cules son los sitios
decisivos? En primer lugar, el analista no comienza por la definicin de los sitios, sino por la de los
actores, y parte de ah para llegar eventualmente a los sitios. En segundo lugar, el proceso de
elaboracin del escenario es repetitivo e iterativo, e implica la identificacin de lagunas en la
informacin, la eleccin tentativa de los sitios pertinentes y el trazado de muchos bosquejos. En
tercer lugar, el analista es selectivo y elige nicamente algunos sitios; no se dedica a escribir una
historia detallada de caso en la que, por ejemplo, cada meandro del sinuoso camino del Congreso
tenga gran importancia. Y, en cuarto lugar, el analista procurar slo la exactitud necesaria. No
tiene que identificar con absoluta precisin la ubicacin exacta en tiempo y espacio; por ejemplo,
no acordar relevancia en su anlisis al hecho de que un secretario adjunto y el director de una
oficina hayan decidido, a la hora del almuerzo, presionar en favor de una poltica dada. Lo que
importa es que el analista sea capaz de prever qu sitios burocrticos tendrn una significacin
central en su escenario.

INTERCAMBIOS:

LOS JUICIOS Y EL DISEO DE LAS POLTICAS

Despus de organizar su informacin bajo la forma de un conjunto de mapas polticos, el analista

procede a hacer la prediccin o el clculo de los posibles resultados. Transforma una imagen
esttica de la poltica en una imagen dinmica, al estimar qu actores sern efectivos en relacin
con la poltica y cules ejercern poder. Lo que es an ms importante, el analista identifica las 1
reas de la poltica en las que puede presuponerse que habr consenso y aqullas en las que
pueda esperarse conflicto. En suma, el analista debe ser capaz de disear una propuesta poltica
alternativa capaz de concitar el apoyo poltico necesario.

19Para una excelente revisin de la literatura sobre el tema, vase Robert A Dahl, "Power", en David L. Si\ls (ed.)
Intemational Encyclopedia of the Social Sciences, vol. XII (1968), pp. 405-415.

15
El diseo de tal propuesta supone prever qu estructura deben poseer las coaliciones necesarias
para que la poltica sea aceptada en los sitios decisivos. Esas coaliciones, cuya cohesin depende
de las ganancias indirectas y de los ajustes que se le hagan a la poltica, se construyen
principalmente a partir de una serie de intercambios. Los actores intercambian recursos especficos
para obtener resultados determinados, como el apoyo poltico. De hecho, gran parte de la dinmica
de la poltica se fundamenta, precisamente, en esta simple nocin de intercambio. Esto se puede
observar en los convenios de ayuda mutua, en las negociaciones y en muchas de las complicadas
variantes de la adaptacin que ocurre entre los actores.

El concepto de intercambio presenta, no obstante, algunas dificultades. Dependiendo de la forma

en la que emplee el concepto, el analista podra llegar a verse involucrado en afirmaciones vacas
y tautolgicas. Por lo dems, existen conductas que no pueden ser adecuadamente descritas por
medio del concepto de intercambio. Hay muchos casos de cooperacin poltica que nada tienen
que ver con un intercambio de recursos. Tambin existen casos de actores que invierten sus
recursos sin esperar nada a cambio.

En ocasiones resulta difcil predecir si un determinado conjunto de intercambios dar o no por

resultado el apoyo poltico requerido. En tales casos, quiz sera ms sencillo buscar atajos o
sustitutos para definir con precisin los recursos y los intercambios necesarios; por ejemplo, el
analista podra simplificar su trabajo identificando un actor legislativo central que pudiera procurar
apoyo, sin preocuparse por la forma en que lo haga. Otro atajo que podra valer la pena recorrer,
consistira en utilizar algunas de las herramientas ya probadas de la ciencia poltica, tales como el
anlisis de la lista de legisladores o la investigacin por sondeo. En el estudio de factibilidad hay
casos que llevan a la construccin de coaliciones.

El requisito de la especificidad

A pesar de que existe la posibilidad de aprovechar ciertos atajos, debe quedar bien claro que el
anlisis poltico exige una gran cantidad de informacin especfica. Puede servir de consuelo el
hecho de que en otros aspectos del anlisis de polticas tambin se debe cumplir con este
requisito. Permtaseme dar un ejemplo proveniente del campo del anlisis de costos para ilustrar la
importancia de la especificidad. Supongamos que un analista est examinando las opciones
existentes entre diversos aviones modernos para el transporte de carga. Cada avin vuela a una
velocidad y a una altura determinada, puede transportar una cierta cantidad de carga y es capaz
de aterrizar en determinados tipos de pistas. En otras palabras, los aviones se describen de

16
acuerdo con lo que son capaces de hacer. Sin embargo, las afirmaciones acerca de su capacidad
de accin resultan intiles para el analista, puesto que existen innumerables aviones con la misma
capacidad. La informacin sobre el desempeo debe traducirse en detalles sobre los diseos, lo
cual incluye datos de tipo tcnico sobre el montaje, la fabricacin y los materiales. Los analistas de
polticas no pueden estimar los costos si carecen de las especificaciones pertinentes sobre el
diseo; de otra manera, el proceso sera equivalente a preguntar por el precio de una casa de tres
recmaras sin especificar su diseo, ubicacin, tipo de construccin o dimensiones de la planta.

De manera similar, en el terreno de la poltica no sirve de mucho saber que los grupos con
capacidad de veto constituyen piezas bsicas del sistema poltico. El analista de polticas debe
saber cul es el grupo en cuestin, dnde opera y cmo y por qu lo hace; debe ser capaz de
evaluar y juzgar cules sern los grupos especficos de ese tipo que actuarn en el rea de accin
de la poltica que analiza. Debe tambin poder responder a preguntas tales como: quin podra
ser desplazado? A qu posiciones se retiran los actores especficos? Se encuentran las polticas
que se estn examinando dentro del mbito de los compromisos polticos? Como estudioso de la
ciencia poltica, me parece muy interesante nuestra posibilidad de demostrar la alianza recurrente
entre burocracia, beneficiarios o clientes y comits legislativos. Sin embargo, como analista de
polticas este tringulo dorado tan generalizado me parece menos interesante. Ms bien, prefiero
conocer los detalles del tringulo o tringulos especficos que con mayor probabilidad determinarn
la poltica en el rea de accin que me interesa.

El error poltico

La prediccin poltica y el error van siempre de la mano. El analista de polticas que pretende
formular juicios polticos, puede no estar en condiciones ptimas para ello y, a medida que disea
su escenario, ir descubriendo lo poco que sabe. Sin embargo, no tiene opcin: si desea incluir
variables polticas en su anlisis, necesariamente formular juicios polticos, algunos de los cuales
sern errneos. Qu consuelo cabe ofrecer al analista preocupado por la inexactitud de las
observaciones polticas?

En primer lugar, contamos con un argumento relativo: el resto del anlisis es igualmente inexacto.
Los modelos, las integrales y las cifras ofrecen una apariencia de precisin. No obstante, hasta los
datos econmicos, por ejemplo, pueden estar equivocados, En los anlisis, los costos suelen
prefabricarse y en general los beneficios se miden a travs de sucedneos inadecuados. La
ausencia de un mercado para el gasto pblico impide el clculo de los precios. El uso de tasas de

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descuento y la seleccin de la tasa presumiblemente adecuada presentan increbles dificultades.
Los factores externos que no pueden medirse, se hacen a un lado. Los economistas saben todo
esto y, a pesar de ello, su lema es: "Un poco de anlisis es mejor que nada".

En segundo lugar, la consideracin de las polticas y de sus alternativas supone cierta proteccin
contra el error." Cuando existe duda acerca de alguna variable, el analista puede alterarla para ver
si las modificaciones afectan significativamente o no los resultados. Este tipo de anlisis de
sensibilidad es una herramienta de uso comn para enfrentar la incertidumbre. Sin embargo, hasta
ahora el analista de polticas todava no puede manipular de esta manera sus variables. La
consideracin de las alternativas puede permitirle, no obstante, ampliar el contenido informativo de
su escenario.

El escenario del analista representa cada alternativa como un rbol de decisiones posibles. Los
nudos en cada rbol equivalen a los sitios que constituyen los principales obstculos o lmites
polticos. Las ramas representan a los actores, sus posiciones y los posibles resultados de sus
interacciones. Por una parte, cada rbol de decisiones se limita a esbozar burdamente la
factibilidad poltica y no ofrece programa alguno de accin para conducir a una poltica
determinada a travs de los obstculos del sistema. Por otra parte, el escenario, junto con sus
diversos rboles de decisiones, puede indicar una ruta que conduzca al xito. Al ejercer su propia
capacidad de juicio poltico, el analista puede recomendar algn camino poltico particular y alguna
alternativa poltica.

Existe la posibilidad de que un anlisis errneo determine en alguna medida el juicio poltico del
cliente o beneficiario? Siempre existe el riesgo de que el cliente acepte el anlisis sin examinarlo
cuidadosamente. Desde la perspectiva poltica, este peligro es mnimo; dada la ndole incierta de la
poltica, todo mundo puede confiar en su propia experiencia. El cliente siempre tiene la posibilidad
de abrirse su propio camino a travs del rbol de decisiones. Pero si dispone de varios rboles
(bajo la forma de distintos anlisis polticos alternativos), se reduce el riesgo que implica la
presentacin de un rbol equivocado por parte del analista.

Finalmente, el analista debe comprender cul es el propsito de su trabajo. l estudia el rea de

accin de su poltica como un preludio para la accin. Su trabajo intenta circunscribir un problema
complejo y, aunque esto permita aproximarse en detalle a los diversos problemas, no los resuelve.
Ms an, el analista debe estar consciente en todo momento de que su actividad tiene un precio:
intentar reducir las probabilidades de error mediante la extensin de su investigacin, puede no
valer la pena si ello contribuye a incrementar los costos. Mediante una combinacin razonable de

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seleccin y especificacin, el analista puede llegar a sealar los principales sucesos de una
realidad poltica futura. La posibilidad de cometer errores en ciertos momentos es un gaje del oficio
que se debe aceptar estoicamente.

Una vez que hemos aceptado la idea de que los estudios de factibilidad poltica proporcionan un
insumo til al anlisis de polticas, el siguiente paso consiste en integrar esos estudios al anlisis
mismo. Hoy en da, los analistas aprenden de poltica al hacer su trabajo. Tanto sus clientes como
sus colegas les indican lo que deben evitar. Todas las personas con quienes trabaja el analista son
expertos en poltica, y el analista pronto se convierte en un experto como ellos."

El problema de este tipo de especializacin consiste en que se convierte en una forma de avalar el
sentido comn prevaleciente, en que tiende a ser negativa y en que, por lo tanto, impide la
bsqueda de alternativas polticas creativas. Los conocimientos que el analista tiene de la vida
poltica refuerzan su tendencia a encasillarse dentro de los lmites del problema que atae a su
poltica. Es obvio que si el analista no delimitara su campo, la empresa del anlisis de la poltica se
desvanecera. Cuando un cliente est a la espera de una respuesta, el alcance del anlisis debe
limitarse a la bsqueda de una solucin precisa. En consecuencia, en parte, el problema de la
integracin consiste en evitar una delimitacin prematura del campo de anlisis y, a la vez, en
asegurar que el analista introduzca el juicio poltico en el momento ms oportuno.

Pero, cul es el momento oportuno? Esto depende, en gran medida, de las circunstancias, Una
posibilidad sera concebir el anlisis como un proceso que se desarrolla en dos etapas: 1) la
generacin de una respuesta basada en el razonamiento cuantitativo y econmico, y 2) la
modificacin posterior de dicha respuesta a partir de consideraciones de orden poltico. En otras
palabras, la poltica se convierte en un criterio adicional para la seleccin de la alternativa ms
adecuada...

Otro procedimiento, ms complejo pero quiz tambin ms eficaz, consistira en introducir la

dimensin poltica en cada una de las etapas del anlisis de una poltica. El analista tomara en
consideracin la factibilidad poltica en la seleccin del problema de una poltica, en la definicin de
ese problema, en la identificacin de alternativas y en la elaboracin de las propuestas alternativas
ms convenientes. Queda implcito en este enfoque que el anlisis es un procedimiento repetitivo e
iterativo, un juego recproco continuo entre los medios y los fines, que se produce a medida que se
incorpora informacin nueva al proceso.

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El vnculo analtico entre la poltica y el anlisis plantea una cuestin adicional, a saber, quin debe
proporcionar la experiencia poltica. Aunque no tenga que ser emulada necesariamente, la
experiencia de los bloques de pensamiento resulta instructiva. Cuando los estudiosos de la poltica
forman parte de un equipo de anlisis, el grado de integracin de la perspectiva poltica depende
del problema particular que enfrente la poltica y de la organizacin misma. Yo he trabajado en
anlisis de problemas donde el analista de polticas era responsable de disear los escenarios de
acuerdo con los cuales se organizaban las actividades del resto del equipo. Por desgracia, tambin
he visto a otros estudiosos de la poltica trabajando completamente solos en estudios
institucionales y de estrategia poltica; muy rara vez se comunican con los dems miembros del
personal de anlisis y sus clientes no pertenecen a la organizacin en la que prestan sus servicios.

La poltica y el anlisis tambin pueden integrarse mediante un entrenamiento adecuado del

analista individual. En varias instituciones acadmicas de los Estado Unidos operan ya programas
de adiestramiento para analistas de polticas. Estas instituciones tienen la oportunidad de integrar
la poltica al anlisis, empezando por el analista mismo. Se pueden disear programas de
aprendizaje que incluyan diversas disciplinas, con el fin de que el analista llegue a ser capaz de
utilizar los mtodos cualitativos tanto como los cuantitativos.

Pero la sensibilidad poltica por s sola no es suficiente. Si se desea que el analista asuma una
perspectiva poltica frente a su trabajo, se le debe ensear a utilizar sus conocimientos de poltica y
a ejercer su criterio poltico. El punto esencial es que el estudiante debe involucrarse
personalmente, en forma activa y analtica, en la poltica. Aprender sobre el proceso poltico -que
hay un Presidente y un Congreso, y que la elaboracin de las polticas es una tarea sumamente
complicada -, es ciertamente interesante, pero no suficiente. El analista debe aprender a valorar las
implicaciones polticas de las diversas alternativas. Los analistas deben estar preparados para
responder a preguntas tales como la de si una determinada poltica lograr atraer apoyo a favor de
una institucin o rgimen. De los analistas se esperara, asimismo, que pudieran identificar las
consecuencias que acarreara la adopcin de una poltica determinada, no slo en trminos
sustantivos, sino tambin polticos.

Aunque se pueda esperar una intensa interaccin entre las consideraciones analticas de tipo
poltico y no poltico, por ahora resulta poco probable que las variables polticas puedan integrarse
formalmente a la estructura bsica de un anlisis. Fuera del campo del anlisis de polticas,
algunas investigaciones han intentado integrar conceptos de maximizacin de los votantes a las
estructuras analticas bsicas." En estos casos, las ideas polticas tienden a ser muy simples y
quiz hasta ingenuas. Pero en casos donde las ideas polticas son complejas y elaboradas, como

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en el anlisis de problemas relacionados con las polticas pblicas, la integracin formal podra
resultar imposible.

No cabe la menor duda de que los conocimientos sobre poltica pueden influir en la estructura de
los modelos matemticos de anlisis y en los datos que stos incluyen. El grado de esa influencia
depender parcialmente del estado en el que se encuentre la ciencia poltica y de su habilidad para
cuantificar los aspectos polticos. Por lo dems, existen importantes factores cualitativos, tales
como la habilidad poltica de un actor determinante, que pueden perder su significado por completo
al ser cuantificados. En todo caso, antes de que pueda llegar a ocurrir la integracin formal, debe
desarrollarse una metodologa de anlisis poltico para el anlisis de polticas."

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