GOVERNANA DAS GUAS NO BRASIL:

CONFLITOS PELA APROPRIAO DA GUA E

A BUSCA DA INTEGRAO COMO CONSENSO
Valria Nagy de Oliveira Campos1
Ana Paula Fracalanza2

1 Introduo
O modelo de gesto das guas no Brasil, em vigor atualmente, fruto de um processo
que, em linhas gerais, se iniciou na passagem dos anos 1970 para os 1980. Era um momento
no qual a crena no modelo de gesto baseado no comando e controle e numa anlise
tradicional de custo e benefcio esgotou-se. Chegava-se a uma situao na qual no era
mais possvel desconsiderar os impactos socioambientais nem excluir os diferentes atores
do processo de tomada de deciso. Estresse hdrico e um nmero crescente de conflitos em
virtude da disputa pelo recurso tornaram-se presentes em diferentes localidades.
Passou-se a questionar, ento, a maneira como vinham sendo abordados e geridos os
usos da gua; a localizao dos centros decisrios; o foco das polticas de guas e a unidade
de referncia a ser adotada pela mesma; e os atores considerados e includos neste processo.
No caso brasileiro, diversas foram as experincias que serviram de parmetro para este
debate, destacando-se dentre elas a experincia francesa dos Comits e Agncias de Bacia.
Embora existisse e exista um descompasso entre a demanda e a oferta de gua,
j que o uso dos recursos hdricos influencia sua qualidade e quantidade, evidenciou-se que
era fundamental abordar a questo da governabilidade e da governana. O papel do estado,
enquanto gestor exclusivo dos recursos naturais, passou a ser questionado; entretanto, mais
do que substituir a ao do estado por outro ator, o que estava em jogo era o desenvolvimento
de um novo desenho institucional e definio de qual papel o estado desempenharia neste
novo cenrio.

1
Diretoria de Cincias Exatas da Universidade Nove de Julho UNINOVE
2
Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo USP
Autor para correspondncia: Ana Paula Fracalanza, Escola de Artes, Cincias e Humanidades, Universidade de So
Paulo USP, CEP 02838-000, So Paulo, SP, Brasil, E-mail: fracalan@usp.br
Recebido em: 6/7/2010. Aceito em: 4/1/2011.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

366 Campos e Fracalanza

Delineou-se, ento, uma nova proposta que, por um lado, preocupava-se com as
condies de disponibilidade e qualidade da gua e com as condies dos ecossistemas,
em geral, fundamentada no paradigma da sustentabilidade, e, por outro, baseava-se
em determinados princpios e instrumentos que possibilitariam um novo modelo de
governabilidade: [...] uma combinao de estruturas hierrquicas, dinmicas participativas,
ao associativa e mecanismos de mercado, baseada em uma cultura de dilogo, negociao,
cidadania ativa, subsidiariedade e fortalecimento institucional. (CASTRO, 2002).
As diretrizes desta nova proposta estabelecem que os problemas relacionados gua
devem ser resolvidos, em sua maioria, mediante um processo de negociao poltica e social,
envolvendo diferentes nveis de governo e atores sociais. Mas, para que esta proposta se
concretize, necessrio superar os limites do processo de negociao em funo do dficit de
articulao entre as instncias de gesto dos recursos hdricos e os governos municipais, bem
como de comunicao e participao dos diferentes atores envolvidos. (FRACALANZA;
CAMPOS; JACOBI, 2009)
Neste sentido, o objetivo deste artigo apresentar uma anlise sobre a gesto das
guas no Brasil, a partir do comeo do sculo XX, com foco na descentralizao e nos
conflitos envolvendo a apropriao da gua pelos diferentes atores.

2 Gesto das guas

A gesto das guas uma atividade complexa que inclui os seguintes componentes:
a poltica de guas; o plano de uso, controle e proteo das guas; o gerenciamento e o
monitoramento dos usos da gua.
Uma poltica de guas contm um conjunto de [...] princpios doutrinrios que
conformam as aspiraes sociais e/ou governamentais no que concerne regulamentao
ou modificao nos usos, controle e proteo das guas., e estabelece as diretrizes gerais
para o tratamento das mesmas (LANNA, 1999, s/p).
As polticas pblicas das guas, grosso modo, envolvem trs fatores importantes:
A organizao poltico-administrativa de um determinado territrio poder centrali-
zado ou descentralizado;
O papel definido para o estado1 nas diferentes etapas do processo - definio de prio-
ridades, proposio, implantao, gesto, fiscalizao, monitoramento e avaliao de
polticas pblicas -, bem como o nvel de abertura do processo democrtico para que seja
possvel negociar no interior dos espaos pblicos e elaborar polticas que considerem
os princpios de equidade, justia social e sustentabilidade ecolgica, alm da prpria
eficincia econmica perseguida h algum tempo; e
A abordagem adotada para tratar da questo hdrica, intrinsecamente ligada orga-
nizao poltico-administrativa, responsvel pela definio das prioridades de uma
determinada poltica e dos instrumentos e mecanismos a serem utilizados, bem como
pela definio da unidade territorial a ser objeto da gesto e do planejamento.
A anlise do caso brasileiro mostra, porm que, embora vigore uma poltica pblica
de gesto das guas descentralizada e participativa, difcil superar a herana de um
estado interventor e paternalista, tal como as relaes que este estabeleceu com os grupos
dominantes.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 367

Ocorre que para que uma poltica pblica tenha xito, alm da capacidade financeira,
instrumental e operacional do estado, necessrio construir espaos nos quais tal poltica
seja negociada de modo efetivo e mobilizar os grupos para que apiem a mesma (CAMPOS,
2008). Caso um destes itens seja dbil, o processo de implantao da referida poltica ser
prejudicado.
Alm disto, no mbito de uma poltica das guas, deve ser adotado tambm um
gerenciamento de recursos hdricos, ou seja, um conjunto de aes [...] destinadas a regular
o uso, o controle e a proteo das guas, e a avaliar a conformidade da situao corrente
com os princpios doutrinrios estabelecidos pela Poltica das guas. (ABRH, 1986 apud
LANNA, 1999). O objetivo disto alcanar
[...]a distribuio equitativa das disponibilidades hdricas entre usos e
usurios competitivos. Quanto maior a escassez de gua, maior a necessidade
e a importncia do seu gerenciamento. De outra parte, o gerenciamento dos
recursos hdricos tambm deve assegurar padres de qualidade compatveis
com as necessidades dos usurios. (CRH, 2000, s/p)
Cabe ressaltar que amplamente divulgada a existncia de trs modelos bsicos de
gerenciamento de recursos hdricos, a saber (YASSUDA, 1989; TONET; LOPES, 1994;
LANNA, 1999):
O burocrtico - mais antigo e difundido - que tem como principais caractersticas a
racionalidade e a hierarquizao das aes, bem como o estabelecimento de dispositivos
legais especficos leis, normas, decretos e a incluso de dispositivos sobre as guas na
prpria Constituio;
O econmico-financeiro que se caracteriza pela [...] utilizao predominante de instru-
mentos econmicos e financeiros para induzir ou mesmo forar a obedincia s normas
e disposies legais., em sua maioria, estabelecidas pelo modelo anterior (YASSUDA,
1989, p. 48).; e
O sistmico de integrao participativa que aproveita os aspectos positivos dos modelos
anteriores e adota alguns procedimentos e mecanismos inovadores como: adoo da
bacia hidrogrfica como unidade referncia para a gesto e o planejamento; adoo de
novos processos de tomada de deciso, mediante a discusso e deliberao multilateral e
descentralizada, entre os diferentes participantes da sociedade e do Estado; descentrali-
zao do gerenciamento que passa a ser realizado de forma compartilhada pelo Estado e
pela sociedade em espaos criados para esta finalidade os conselhos, comits ou agn-
cias de bacia hidrogrfica; garantia da [...] participao formal dos usurios da gua e
dos representantes das classes sociopoltica e empresarial da bacia em questo na anlise
e aprovao dos planos e programas de utilizao e conservao mltipla e integrada
dos recursos hdricos. (YASSUDA, 1989, p. 49); valorizao e adoo do planejamento
estratgico regional, com a incluso de metas, prazos e propostas; e adoo da cobrana
direta pelo uso da gua, visando obter recursos para cobrir gastos de interesse comum e
induzir o comportamento dos usurios para que poluam menos e usem gua com parci-
mnia e sem desperdcio (YASSUDA, 1989; LANNA, 1999).
Atualmente, tem sido amplamente adotado o modelo de gerenciamento sistmico
participativo, visto como [...] um processo de negociao social, sustentado por
conhecimentos cientficos e tecnolgicos, que visa a compatibilizao das demandas e das
oportunidades de desenvolvimento da sociedade com o potencial existente e futuro do meio
ambiente[...] no longo prazo. (LANNA, 1995 apud NEDER, 2002, p. 34). Isto tem sido
possvel graas ao processo de redemocratizao vivido nas ltimas dcadas.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

368 Campos e Fracalanza

Importante destacar ainda que a prpria definio e delimitao da rea a ser

considerada para gesto e planejamento resultado de uma construo social e poltica,
como pode ser verificado no Estado de So Paulo, no qual se adotaram as Unidades de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHI). Segundo Gohn (2005), este processo
bastante interessante, principalmente, se vinculado noo de governana social de um
dado territrio. Em uma sociedade fragmentada como a paulista, a ideia de comunidade
se fragilizou e a tendncia que seja substituda pelos grupos sociais, articulados em redes;
assim sendo, so estas redes que iro se articular ao poder pblico e, no caso da gesto das
guas, participar dos conselhos e comits.
A seguir, visando trazer mais elementos para a anlise feita neste artigo, iremos
abordar o conceito de governana e seus correlatos.
2.1 Governabilidade e governana
Nas ltimas dcadas, tem-se discutido bastante o conceito de governana da gua,
relacionando-a, de modo geral, aos novos atores sociais e aos agentes governamentais
responsveis por uma boa gesto desse elemento da natureza, assim como s instituies,
regras e procedimentos para tomada de deciso quanto s formas de uso dos recursos
hdricos.
Entretanto, importante considerar que governana e governabilidade no se
confundem. De acordo com Diniz (1999, p. 196):
Governabilidade refere-se s condies sistmicas mais gerais sob as
quais se d o exerccio do poder em uma dada sociedade, tais como as
caractersticas do regime poltico (se democrtico ou autoritrio), a forma
de governo (se parlamentarista ou presidencialista), as relaes entre os
poderes (maior ou menor assimetria, por exemplo), os sistemas partidrios
(se pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de intermediao de
interesses (se corporativista ou pluralista), entre outras.
Governabilidade, portanto, trata da possibilidade de diferentes combinaes
institucionais que, segundo a autora, podem produzir condies favorveis ao exerccio do
poder, no existindo apenas um caminho para tanto.
Governana, por sua vez, um processo em que novos caminhos, tericos e
prticos, so propostos e adotados visando estabelecer uma relao alternativa entre o nvel
governamental e as demandas sociais e gerir os diferentes interesses existentes.
Para evitar ambiguidades e imprecises entre governabilidade e governana, Santos
(1996, p. 20) prope que se utilize a noo de capacidade governativa, a qual se refere
capacidade de um governo para elaborar e implementar polticas pblicas que respondam
s demandas da sociedade. Diniz (1997, p. 196) tambm considera este conceito,
entendendo-o como um [...] conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a
dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar os meios
de interlocuo e de administrao do jogo de interesses. As novas condies internacionais
e a complexidade crescente da ordem social pressupem um estado dotado de maior
flexibilidade, capaz de descentralizar funes, transferir responsabilidades e alargar, em
lugar de restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir mo dos instrumentos de
controle e superviso. Neste sentido, um novo processo entra em cena, a descentralizao,
sobre o qual abordaremos na sequncia.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 369

2.2 Descentralizao
O processo de descentralizao do poder assim como de participao -, um tema
bastante difundido desde a dcada de 1980, como demonstra o elevado nmero de trabalhos
realizados sobre o mesmo. Neste sentido, embora no exista conformidade a respeito de sua
concepo, observa-se que, por um lado, ningum ousa lhe ser contrrio e, por outro lado,
ningum assume ou se compromete efetivamente com sua implantao (CAMPOS, 2008).
O termo descentralizao possui diferentes definies, de acordo com a orientao
ideolgica de seu proponente, fato que permite sua manipulao em diferentes contextos
(SCHERER, 1987; CARVALHO, 2000; VENEZIANO, 2005). Nesse sentido, importante
definir o que se entende por descentralizao, e quais so os caminhos propostos para que a
gesto seja descentralizada.
A adoo deste mecanismo, porm, pode ocorrer por uma tendncia imitao e
transcrio de modelos implantados em outros contextos, conforme explicita De Mattos
(1989), dando o exemplo da adoo de modelos de gesto por bacias hidrogrficas.
No caso brasileiro, por exemplo, a descentralizao do sistema nacional de gesto de
recursos hdricos segue Constituio brasileira de 1988, contando com diretrizes em mbito
federal e estadual, uma vez que a dominialidade sobre as guas cabe aos estados membros da
Federao e Unio. Tal sistema considerou aspectos do modelo descentralizado de gesto
das guas francs, tal como a criao de comits de bacia hidrogrfica e de agncias de bacia,
mas sua implantao apresenta alguns impasses.
Embora a literatura que trata do processo de descentralizao (BOISIER, 1990;
HALDENWAG, 1990) aponte para um crescimento, pelo menos no plano terico, da ideia de
que a promoo de maior articulao e integrao entre os vrios nveis de governo, da sociedade
e do mercado benfica, uma vez que se pode aproveitar sua sinergia, necessrio que existam
estmulos ou incentivos para que os governos locais, assim como os membros da sociedade civil,
assumam maiores responsabilidades no processo de implantao de polticas pblicas.
No caso da poltica de gesto das guas implantada no Estado de So Paulo, tal
incentivo viria com a obteno de recursos financeiros por meio da cobrana pelo uso da
gua para consumo e para carreamento de dejetos2, sob responsabilidade das instncias
deliberativas Conselho Estadual de Recursos Hdricos e Comits de Bacia Hidrogrfica - e
financeira Agncia de Bacia (CAMPOS, 2001).
Com objetivo de efetuar uma anlise da transformao da poltica de gesto das
guas no Brasil, apresenta-se a seguir o histrico da gesto das guas no Brasil, seguido da
apresentao de alguns aspectos do modelo que inspirou o modelo de gesto vigente no pas
e, em especial, no estado de So Paulo: o modelo francs de gesto das guas.

3 Gesto das guas no Brasil

Historicamente, pode-se destacar que a gesto das guas, no Brasil, ocorreu de
forma fragmentada e centralizada. Como destacam Abers e Jorge (2005), ocorreu de
forma fragmentada porque cada setor energia eltrica, agricultura irrigada, saneamento,
preservao ambiental, etc. realizava seu prprio planejamento e propunha medidas
correlatas e ocorreu de forma centralizada porque o governo federal e, em menor medida,
os governos estaduais definiam a poltica das guas sem que houvesse a participao dos
governos municipais, dos usurios da gua e da sociedade civil.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

370 Campos e Fracalanza

Alm disto, ao longo dos anos, tem sido notria a profuso de entidades que existem
para gerir a gua e os seus usos; tm sido criados, fundidos ou desmembrados, vrios rgos
relacionados gesto dos recursos hdricos ou aos setores conexos, de mbito federal ou
estadual (CAMPOS, 2001). Mesmo com a nova poltica de gesto das guas dos anos 1990,
cujo princpio a integrao alm da descentralizao e participao , este quadro parece
no ter mudado.
Visando compreender este processo e as mudanas ocorridas, ser apresentado a
seguir um histrico da gesto das guas no Brasil.

3.1 Histrico
Entre o final do sculo XIX e meados da dcada de XX, de acordo com Lanna
(1999), vigorou o modelo burocrtico de gesto das guas, caracterizado pela racionalidade,
pela hierarquizao das aes e pela concentrao gradual de autoridade e poder nas mos
de entidades pblicas.
Em um contexto no qual o governo central buscava o desenvolvimento nacional e
regional, baseado na explorao irrestrita dos recursos naturais, na utilizao de matria-
prima e energia eltrica, baratas e abundantes, e na industrializao, as principais aes
realizadas consistiram na aprovao de concesses e autorizaes de uso da gua; no
licenciamento de obras; e na fiscalizao, interdio e aplicao de multas3.
Lanna (1999), tal como Barth (1999), observa que um marco da adoo deste
modelo, no Brasil, foi a promulgao do Cdigo das guas, em 1934, que passou para o
mbito da Unio a concesso dos aproveitamentos hidreltricos e dos servios de distribuio
de energia eltrica, que antes eram responsabilidade dos Estados e Municpios.
Em meados do sculo XX, passou a ser adotado o modelo econmico-financeiro,
caracterizado pela aplicao de instrumentos econmicos e financeiros por entidades
privilegiadas, como autarquias e empresas pblicas, cujo marco foi a criao da Companhia
de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF), em 1948. De modo
concreto, este modelo teve, como principal fora motora, programas de investimentos em
setores usurios dos recursos hdricos, o que dificultava o tratamento global dos problemas
ambientais envolvendo a gua (LANNA, 1999).
Cabe destacar que, embora a Constituio de 1946 apresentasse uma tendncia a
descentralizar o poder do governo Federal para os estados4, o exerccio deste poder no foi
de fato exercido pelos mesmos, [...] pois a utilizao da gua ainda no envolvia conflitos
cuja soluo atrasse a ateno dos administradores e legisladores estaduais. (BARTH,
1999, p. 566)5. Na prtica, manteve-se a centralizao no Governo Federal em setores
fundamentais para a produo industrial, tal como o setor de gerao de energia hidreltrica,
sendo criada a ELETROBRS, em 1957. Com o golpe militar em 1964, a centralizao do
poder se acentuou, refletindo na criao do Departamento Nacional de guas e Energia
(DNAE), juntamente com o Ministrio das Minas e Energia, em 1965, consolidando [...] a
predominncia do setor de energia eltrica na gesto das guas. (BARTH, 1999, p. 566)6.
Na dcada de 1970, porm, este quadro comeou a mudar, em virtude do aumento
da poluio das guas. Houve, ento, um conflito de interesses envolvendo escalas e esferas
de governo porque os estados da Federao, alegando ser uma questo de sade pblica,

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 371

passaram a legislar sobre controle de poluio das guas, sobretudo a poluio industrial. Para
Barth (1999, p. 566), entretanto, isto foi [...] um artifcio para contornar a exclusividade
federal de legislar sobre guas.
Em 1980, foi aprovado o III Plano Nacional de Desenvolvimento, segundo o qual o
Governo brasileiro deveria patrocinar a elaborao de uma Poltica Nacional de Recursos
Hdricos; a partir de ento, iniciou-se uma srie de aes que resultaram em algumas propostas
para a nova poltica de guas, as quais, em maior ou menor grau, foram incorporadas pela
Constituio Federal, de 1988, e pelas Constituies dos estados, de 1989. Tcnicos e
especialistas brasileiros concordaram que era necessrio mudar esse cenrio e, para isto,
deveria ser adotado o modelo sistmico de integrao participativa de gerenciamento das
guas7. Isto foi possibilitado pelas transformaes em curso no pas, especialmente aquelas
ocorridas no campo da administrao pblica que previam a reduo da participao
estatal, a privatizao ou a terceirizao, bem como a criao de agncias reguladoras, com
o objetivo de alcanar maior eficincia e eficcia das aes.
Os marcos legais deste processo so a Lei Estadual No 7.663/1991, que instituiu
a Poltica de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo, e a Lei Federal No 9.433/19978,
que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Tais leis, que representaram uma
tentativa de integrar as aes relacionadas gesto das guas, estabeleceram a criao de
um sistema de gerenciamento de recursos hdricos que conta com ampla participao dos
diferentes stakeholders com objetivo de gerir os conflitos entre os diferentes usos da gua.
Embora no existam muitas diferenas entre a Lei Federal e a Lei Estadual, entende-se que
a principal delas reside na composio dos arranjos participativos criados definio dos
segmentos participantes e da porcentagem de membros por segmento9.
A proposta da referida Poltica Estadual (SP), que adota o gerenciamento
descentralizado, participativo e integrado dos recursos hdricos, inspirou-se no modelo
francs de gesto das guas sobre o qual trataremos a seguir.

3.2 O caso francs

Na Frana, o modelo descentralizado de gerenciamento das guas foi criado pela
Lei64-1245 (1964), relativa ao regime e repartio das guas e luta contra sua poluio,
controle da qualidade da gua, estabelecimento de padres aceitveis e criao de permetros
de proteo de mananciais.
Embora o pas possua gua de boa qualidade e boa disponibilidade - 3.600 m3/
habitante/ano -, existem grandes disparidades regionais de oferta e demanda que resultam em
numerosos conflitos entre usos e usurios, especialmente nos perodos de estiagem.
Alm disto, esta poltica estava associada s polticas de desconcentrao econmica
e populacional10, implantadas nos anos 1950, com o objetivo de expandir a economia e
reequilibrar o territrio. Sendo assim, esta proposta resultou de [...] um compromisso entre
os diferentes agentes de questes sociais, que concorda[ra]m em propor solues para lutar
contra o aumento da poluio das guas causada pelo desenvolvimento econmico, e para
fornecer recursos financeiros para a despoluio. (RICHARD; RIEU, 2009, p. 234).
De acordo com a Lei de 1964, adotou-se: a bacia hidrogrfica como unidade de
gerenciamento11; a execuo de um programa plurianual de ao na bacia, visando o

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

372 Campos e Fracalanza

aproveitamento racional integrado e a recuperao e conservao da quantidade e qualidade

das guas; e a cobrana direta dos usurios das guas, visando autonomia financeira ao
sistema. Tambm foram estabelecidos os organismos responsveis pelo modelo em nvel
nacional e local: em mbito nacional, atua o estado francs e o Comit Nacional das guas
rgo consultivo, composto por representantes da Assemblia Nacional, do Senado,
das diferentes categorias de usurios, dos conselhos gerais e dos conselhos municipais; em
mbito local, operam as coletividades locais, os Comits e as Agncias de Bacia.
No que diz respeito Agncia Financeira de Bacia12, estabelecimento pblico
administrativo, seu principal papel gerir os recursos financeiros da bacia ou agrupamento
de bacias -, obtidos principalmente por meio da aplicao de taxas - princpios poluidor-
pagador e usurio-pagador. A ela cabe: determinar as tarifas; atribuir subsdios e emprstimos
a pessoas fsicas e jurdicas para a realizao de obras de interesse comum e a execuo de
estudos e pesquisas; assegurar suporte tcnico e administrativo aos trabalhos do Comit de
Bacia e facilitar as diversas aes de interesses comuns na rea.
Entretanto, cabe destacar que, embora tenha personalidade civil e jurdica e
autonomia financeira13, a agncia no tem carter executivo, nem poder de polcia; portanto,
no pode substituir as coletividades locais, as empresas ou as entidades responsveis pela
execuo de obras e de investimentos.
A maior parte das negociaes relacionadas s polticas de guas efetuada pelo
Conselho de Administrao da Agncia. Ao Comit so levadas apenas as grandes questes,
j suficientemente detalhadas e depuradas neste Conselho, para imediata deliberao.
Em 1992, com o objetivo de aperfeioar e atualizar o sistema de gesto das guas, foi
promulgada uma nova Lei de guas, na Frana, a qual modificou o sistema, descentralizando-o
ainda mais e reafirmando o papel fundamental do Comit de Bacia, ao qual foi confiada a
responsabilidade sobre o planejamento das guas. Sobre isto, diz Barraqu 1999a, p. 7):
Depois de debates importantes entre o Ministrio do Meio Ambiente,
defendendo uma abordagem centralizada e de cima para baixo, e o Senado,
defendendo uma abordagem baseada no local, foi acordado que haveria
dois nveis de planejamento, o SDAGE e o SAGE. Os Schmas Directeurs
dAmnagement et de Gestion des Eaux [SDAGE] so feitos no nvel das
seis agncias de gua, com os conselhos de bacia e o estado. Os Schmas
dAmnagement et de Gestin des Eaux [SAGE] so desenvolvidos no
nvel local [- sub-bacias ou pequenas bacias, com 1000 a 5000 km2 de
superfcie -; e dele participam os] [...] conselhos, as comisses locais de
gua (CLE) com representantes eleitos, usurios e servios estatais de
modo apropriado.
Com a adoo destes novos instrumentos, que tratam de dois nveis de planejamento,
incluindo as sub-bacias, [...] novas formas de aes coletivas participativas foram
permitidas, inclusive no processo decisrio (RICHARD; RIEU, 2009, p. 234).
Os especialistas consideram a experincia francesa como fonte de inovao no
campo dos recursos hdricos e vrias ferramentas utilizadas na Frana tm sido apontadas
pelas agncias multilaterais como sendo efetivas e teis para o gerenciamento dos recursos
hdricos combinam regulao pblica com mecanismos de mercado. O sucesso desta

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 373

experincia, de acordo com alguns estudos, reside na adoo conjunta da descentralizao,

da negociao e da criao de um sistema de financiamento, no qual o sistema de cobrana
pelo uso da gua e pela descarga de efluentes essencial. A implantao da cobrana, em um
momento em que o Estado estava em crise financeira, foi fundamental para que o modelo
tivesse sucesso e para que as propostas relacionadas s guas pudessem ser traduzidas em
aes.
Contudo, a reproduo deste modelo em outros contextos, como o brasileiro,
deve ser realizada aps uma reflexo. De acordo com Barraqu (1999a, 1999b), todos os
que querem transpor o modelo francs diretamente sua realidade precisam considerar o
que permitiu a criao das Agncias de Bacia na Frana, como as mesmas evoluram e os
conflitos que esto ao redor das mesmas, para construrem seu caminho beneficiando-se
da experincia francesa. Segundo o autor, no caso francs a adoo da bacia hidrogrfica
como unidade de gesto permitiu fugir ao tradicional esquema que considera conflitos entre
centro e periferia, inserindo distintos grupos socio-profissionais na busca de aumento de
qualidade e quantidade de gua nas diferentes bacias hidrogrficas (BARRAQU, 1999a,
1999b).
Alm disto, como alerta este autor, houve, a princpio, uma rejeio das autoridades
locais francesas com relao s agncias de bacia hoje chamadas agncias da gua -,
consideradas tecnocrticas e sem legitimidade (BARRAQU, 1999a).
Atualmente, a Frana, assim como os demais pases da Unio Europia, est engajada
na implantao da Diretiva Quadro sobre a gua (Diretiva 2000/60/CE), a qual refora o
sistema descentralizado e participativo e a gesto compartilhada das guas. Neste cenrio,
as agncias de gua tm seu papel assegurado.
Na sequncia, apresentada uma anlise dos marcos legais vigentes para a gesto das
guas, bem como dos elementos centrais que permeiam a problemtica, buscando apontar
caminhos para superar os problemas.

3.3 A proposta paulista

No caso da gesto das guas no Brasil, embora desde os anos 1980 houvesse um discurso
apontando para um aparente consenso em torno da adoo de um modelo descentralizado e
participativo, na prtica, em nvel nacional, a discusso inicial efetuada pelos setores tecno-
burocrticos caracterizou-se pela busca de uma estrutura desconcentrada, coordenada por
um rgo centralizado no nvel federal, o qual contaria com a participao dos usurios
representantes dos setores industrial e agrcola e usurios urbanos. No processo de
construo de tal proposta, porm, frente presso realizada por alguns segmentos e s
discusses efetuadas, o modelo de gesto resultou ser bem mais descentralizado e flexvel.
(CAMPOS, 2008)
No caso paulista, a descentralizao refere-se adoo da bacia hidrogrfica como
unidade regional de planejamento e gerenciamento das guas, o que resultou, em 1993, na
diviso do Estado de So Paulo em 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos14
UGRHIs. No mbito regional, os rgos consultivos e deliberativos de gerenciamento
das UGRHIs so denominados Comits de Bacias Hidrogrficas. Assim, cada UGRHI
corresponde a um Comit de Bacia Hidrogrfica15.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

374 Campos e Fracalanza

Neste processo, pode-se observar que houve, por um lado, uma descentralizao
administrativa, com a transferncia de funes especficas para instituies do aparelho
estatal e, por outro, uma descentralizao territorial, com a distribuio de poder decisrio
e de recursos financeiros a uma nova esfera a bacia hidrogrfica -, o que possibilita a
participao poltica em nvel local ou regional no caso dos comits de bacia, frum de
deliberao, e das agncias de bacia, brao executivo do comit.
Com a adoo da gesto descentralizada, muitas aes integradas tm sido propostas
e consolidadas no Plano de Bacia; contudo, outros problemas tm emergido durante a
implantao. Apesar de todos os benefcios assinalados pela adoo do Plano de Bacia, no
caso do estado de So Paulo, o plano tem apenas um carter indicativo apresenta a melhor
proposta do ponto de vista tcnico, mas no pode ser imposto nem estabelecer prioridades
s agncias pblicas e municipalidades. O mesmo ocorre com o Comit de Bacia que no
tem um poder executivo; suas propostas so direcionadas ao Conselho estadual de recursos
hdricos CRH, includas, ou no, no Plano estadual de recursos hdricos (CAMPOS,
2006).
As agncias executivas ou operacionais no SIGRH so as agncias estaduais
tradicionais, que alm de implantar o plano, tm dado apoio tcnico, jurdico e administrativo
funcionrios, espaos fsicos, equipamentos para promover as atividades ligadas gesto
das guas em seus diferentes estgios. De acordo com isto, pode-se observar que existem
obstculos e limites s aes das organizaes pertencentes ao SIGRH.
Alm disso, nota-se que, em alguns casos, apesar da ampliao do conceito de
descentralizao, as responsabilidades foram transferidas sem que se repassassem os recursos
necessrios para cumpri-las. Isto o que se denominou armadilha descentralizadora [...],
[ou] esquizofrenia da descentralizao (VENEZIANO, 2005, p. 23).
Abers e Jorge (2005, p. 4) complementam esta anlise, apontando que, a despeito
dos argumentos favorveis descentralizao, existem duas circunstncias em que a
eficincia advinda da descentralizao prejudicada: [...] quando instituies locais
no tm capacidade tcnica ou administrativa para deliberar ou executar efetivamente,
ou quando os interesses polticos locais so caracterizados por clientelismo, corrupo ou
outros padres que fazem com que as decises polticas no sigam as prioridades tcnicas.
Outra dificuldade que a representao poltica requer que os grupos sociais se
organizem, porm tanto as regras como os recortes territoriais no so dados da realidade,
mas construes polticas. No caso das UGRHIs, os limites adotados no correspondem
exatamente aos limites poltico-administrativos dos municpios nem estritamente aos da
bacia hidrogrfica, a princpio um recorte natural. No momento em que se estudou a diviso
hidrogrfica do estado de So Paulo e se definiu a criao das UGRHI, houve um embate entre
os tcnicos responsveis: alguns julgavam que devia ser observado estritamente o conceito
de bacia hidrogrfica, enquanto que outros entendiam que, em determinadas situaes,
deviam ser observadas as relaes entre diferentes bacias e as condies socioeconmicas da
regio por elas abrangida, podendo ser includas diferentes bacias em uma mesma unidade
hidrogrfica de gerenciamento. Posteriormente, tambm se procurou equacionar os conflitos
entre os limites hidrogrficos e os municipais, considerando-se a localizao da sede urbana
de ditos municpios totalmente contida ou a maior poro contida na bacia e abrindo-se

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 375

a possibilidade do municpio optar pelo Comit de Bacia Hidrogrfica do qual quer participar
ou, ainda, participar de dois ou mais comits, de acordo com os problemas que vivencia e
tambm com sua articulao regional (CAMPOS, 2008)16.
Estes ajustes, entretanto, acabam tendo um impacto no desejado, pois acaba
contribuindo com o referido [...] dficit de articulao entre as instncias de gesto dos
recursos hdricos e os governos municipais, bem como de comunicao e participao dos
diferentes atores envolvidos., uma vez que dificulta a compatibilizao entre as demandas
coletivas e as formas de expresso e representao. A definio do [...] que, quem, como,
onde e quando se decide, causa um impacto sensvel sobre quem se organiza e o que constitui
uma pauta de reivindicaes. (NUNES, 1996, p. 37).
No que diz respeito s Agncias de Bacia, assim como na Frana, elas no tm
carter executivo, nem poder de polcia, no podendo substituir as administraes locais ou
entidades responsveis pela execuo de obras e de investimentos. Alm disto, considerando
o que diz Barraqu (1999a, b), verifica-se que, de modo geral, elas encontraram dificuldade
para se consolidar, no estado de So Paulo, enquanto organismos leves e geis e para cumprir
as funes para as quais esto habilitadas: administrar os recursos e atribuir subsdios e
emprstimos a pessoas fsicas e jurdicas para a realizao de obras de interesse comum e a
execuo de estudos e pesquisas; assegurar suporte tcnico e administrativo aos trabalhos do
Comit de Bacia e facilitar as diversas aes de interesses comuns na rea.
No tocante cobrana pelo uso da gua necessrio ressaltar que, embora existam
registros de estudos sobre o tema desde a primeira reunio do Comit de Bacia Hidrogrfica
do Alto Tiet (CBH-AT) (1994), foi somente em 1997 que o anteprojeto de lei (PL 20)
foi objeto de audincias pblicas. Este anteprojeto passou por muita negociao a maior
resistncia era dos usurios industriais e agrcolas e de seus representantes na Assemblia
Legislativa -, e recebeu vrias emendas, tendo sido aprovado em 29 de dezembro de 2005
(Lei estadual n 12.183 So Paulo) (CAMPOS, 2008).
O processo de criao de agncias de bacia e de instituio da cobrana pelo uso da
gua, bem como os problemas relacionados definio da representao da sociedade no
sistema de gerenciamento dos recursos hdricos, exemplificam a dificuldade de se consolidar
a governana das guas no Brasil, especialmente em So Paulo, especialmente em um
contexto de escassez de gua permeado por conflitos, como ser analisado a seguir.

4 Conflitos, participao e consensos

Em uma situao de escassez de gua, especialmente em padres de qualidade
adequados, verificam-se conflitos relacionados apropriao deste recurso frente a uma
demanda dada. Neste contexto, torna-se imprescindvel haver um gerenciamento deste
recurso para cuidar de sua apropriao pelos diferentes grupos no territrio e administrar
possveis conflitos.
A distribuio da gua no territrio, a forma de ocupao do mesmo pelas populaes
e a apropriao e consumo desiguais dos recursos hdricos entre os diferentes grupos sociais
resultam em conflitos pelos usos da gua. A gesto desses conflitos, porm incide apenas na
disciplina do consumo de gua, abordando somente uma das faces do problema. Deixa de

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

376 Campos e Fracalanza

lado o fato de que a deteriorao da gua est associada a um conjunto de aes humanas
no diretamente relacionadas aos usos da gua, mas decorrentes do modo capitalista de
produo de mercadorias. Por outro lado, a gesto dos usos da gua, de responsabilidade
do poder pblico, pode perpetuar a distribuio social desigual, de acordo com o vnculo
existente entre agentes responsveis pela gesto e grupos privados interessados na sua
apropriao.
Isto indica contradies do sistema capitalista; de fato, a realizao de atividades
humanas, como a produo de mercadorias, necessita crescentemente de gua em quantidade
e qualidade adequadas. De modo simultneo, a ampliao da produo de mercadorias, na
forma como empreendida na sociedade atual, degrada a gua resultando na diminuio
de sua disponibilidade para a realizao da prpria produo e para a manuteno da vida
dos seres vivos. Todavia, essas contradies podem ou no resultar em conflitos explcitos,
de acordo com os mecanismos de apropriao da gua que se desenvolvem no tempo e no
espao.
No caso brasileiro, tal questo foi includa na Lei das guas (Lei 9.433/97) que tem
como um de seus objetivos arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os
recursos hdricos, atividade que compete, em primeira instncia, aos Comits de Bacia
Hidrogrfica, compostos por representantes dos rgos estaduais, dos rgos municipais e
da sociedade civil17.
Contudo, como apontado por Castro (2007) ao discutir a Governana da gua no
sculo XXI, preciso superar a verso idealizada de governana que apresenta o estado,
o mercado e a sociedade civil como parceiros que participam de uma relao simtrica e
despolitizada.
No sentido de garantir uma governana democrtica, Castro (2007, p. 112-3) prope
algumas questes envolvendo a participao social:
Como so divulgados ao grande pblico os riscos associados com a gesto
das guas? Como os cidados participam no processo (de governana
democrtica)? Quais mecanismos esto disponveis para eles participarem?
Como as metas sociais informam a poltica de guas identificada? Quais
fins e valores so priorizados nestas metas? Quais meios so escolhidos
para alcanar estes fins e valores? [...] Quem toma as decises? Quais
atores estas decises pretendem beneficiar? Quais so os mecanismos de
controle democrtico que existem para monitorar os tomadores de deciso
e os responsveis pela implantao da poltica de guas?18
A questo da participao social considerada a partir de um ponto de vista poltico
pode chamar a ateno para os conflitos envolvendo a apropriao da gua. Assim como a
perspectiva de consenso pode pressupor uma igualdade de oportunidades de acesso ao recurso
e de participao nas decises de gesto, a perspectiva do conflito pode chamar a ateno
para a desigualdade na apropriao da gua e para as dificuldades de real participao nos
mecanismos de gesto dos recursos hdricos.
A definio do que se entende por Governana da gua pode auxiliar a reflexo
sobre a participao, na tica do conflito. A busca por gerir os conflitos pelos usos da gua
considera a participao da sociedade civil nos mecanismos institudos para gesto da

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 377

gua (Comits de Bacia Hidrogrfica, Conselhos de Recursos Hdricos). No entanto, essa

participao se d nas instituies que realizam a gesto das guas.
Assim, o processo de incluso da sociedade civil no sistema de gesto, mesmo que
privilegie atores sociais usualmente excludos do ponto de vista socioeconmico, pode no
ser efetivo do ponto de vista de incluso de seus interesses enquanto alvo e objeto das
polticas de gesto das guas. Isto no se d somente pelos temas discutidos nos fruns de
gesto da gua, mas tambm porque recorrentemente se colocam situaes nas quais outros
usos da gua, que no os definidos como prioritrios entre eles o abastecimento domstico
- recebem especial prioridade, como a gerao de energia hidreltrica, a irrigao, o uso
industrial. Nesses casos, a apropriao de um bem comum essencial para a vida da populao
pode acabar sendo priorizado para a execuo de atividades econmicas, enquanto na
mesma regio existem populaes de baixa renda que esto excludas de acesso adequado
ao saneamento ambiental (FRACALANZA, 2009).
Outra questo a ser levada em considerao sobre a participao diz respeito relao
entre estado e sociedade civil em escala local. Embora algumas experincias demonstrem que
a aproximao entre governo e cidados, no mbito local, pode aumentar a transparncia
e a participao poltica, necessrio se precaver contra a ideologia do poder local, a qual
considera que, neste nvel, pode-se resolver tudo, sempre.
O municpio, por trabalhar com pautas mais diretamente ligadas ao cotidiano de
seus habitantes do que outros nveis de governo, possui uma conexo mais estreita com os
cidados; no entanto, justamente neste nvel de governo que ocorrem as relaes mais
discricionrias. (NUNES, 1996)
Portanto, a importncia dos mecanismos participativos na gesto hdrica pode
ser considerada em relao forma como se d essa participao, a partir de anlises que
considerem, entre outros aspectos: quem a sociedade civil participante dos processos de
gesto da gua; quais as possibilidades de participao dos atores sociais; quais os mecanismos
participativos criados e de que modo facilitam a compreenso e atuao de novos atores na
gesto; qual o papel dos conflitos e consensos na lgica de gesto hdrica. Essas consideraes,
aliadas a leituras da participao do ponto de vista poltico podem auxiliar anlises dos
conflitos envolvendo a gesto hdrica e a proposio de mecanismos complementares que
incentivem uma mais ampla participao de novos atores nessa gesto.

5 Algumas consideraes
Ao analisar o novo modelo de gesto das guas descentralizado, participativo
e integrado de inspirao francesa e que vem sendo implantado no Brasil, e mais
especificamente em So Paulo, desde os anos 1990, este artigo buscou apresentar alguns
desafios que devem ser enfrentados a fim de alcanar os objetivos propostos pela poltica
hdrica que assegurar o uso sustentvel, racional e integrado dos recursos hdricos.
Um primeiro desafio alcanar, de fato, a almejada integrao proposta pela nova
poltica de gesto das guas, suplantando a referida fragmentao que resultou na criao
de inmeras entidades para gerir a gua e os seus usos, em diferentes mbitos e nveis de
governo. Embora tenha ocorrido uma descentralizao administrativa transferncia

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

378 Campos e Fracalanza

de funes especficas para instituies do aparelho estatal e territorial criao dos

organismos de bacia , h uma carncia de poder decisrio nos novos arranjos institucionais
que impede que o processo se efetive, apesar de todos os benefcios assinalados. Cabe
considerar ainda que se, por um lado, a separao institucional e a proposio de polticas
setoriais podem ser justificadas por critrios de racionalidade poltico-administrativa, por
outro, isto implica no esvaziamento do poder de presso das organizaes sociais. Assim
como a gesto hdrica ainda fragmentada, tambm o so as reivindicaes e isto se reflete
no processo de implantao do novo modelo de gesto das guas.
A adoo de uma abordagem integrada depende da conscincia dos stakeholders
sobre os benefcios que eles podem obter com a mesma. O entendimento de que a abordagem
integrada uma necessidade tem, de certo modo, se tornado um consenso, especialmente
entre os tcnicos; agora, para resultados mais amplos e efetivos, importante convencer
os polticos e os stakeholders de seus benefcios. Alm disto, a adoo da mesma requer um
ajuste dos arranjos institucionais, que so estruturados de modo fragmentado, e tambm um
debate com os setores conservadores que esto dentro destes arranjos.
Em consonncia com isto, importante tambm desenvolver as relaes entre os
atores envolvidos a fim de ampliar a confiana e a cooperao entre os mesmos na gesto de
um recurso comum como a gua, alcanando benefcios a toda a coletividade (OSTROM,
1990). Neste sentido, processos como a Aprendizagem Social (Social Learning) (PAHL-
WOSTL; HARE, 2004) e a construo de consensos gradativos entre os stakeholders,
participantes dos comits e agncias de bacia, so essenciais para o fortalecimento do
processo de tomada de deciso e da Governana da gua.
Outro desafio superar as resistncias de diversos atores e dos prprios arranjos
institucionais criados pelos antigos modelos de gesto. Atualmente, mesmo sob a vigncia da
nova poltica das guas, verifica-se que h grande dificuldade para superar o tipo de relao
estabelecida entre o estado e os grupos dominantes, especialmente aquela desenvolvida no
perodo do governo intervencionista. Por outro lado, a mudana das rotinas das agncias
estaduais tradicionais, que do apoio tcnico, jurdico e administrativo gesto das guas,
representa um grande desafio de ordem administrativa, jurdica e tcnica, sem considerar a
necessidade de ampliar o quadro tcnico para dar conta da nova demanda.
O terceiro desafio superar os limites do processo de negociao tcnica e social
em funo do dficit de articulao entre as instncias de gesto dos recursos hdricos e
os governos municipais, bem como de comunicao e participao dos diferentes atores
envolvidos. Como mencionado, a prpria definio e delimitao da rea a ser considerada
para gesto e planejamento resultado de uma construo poltica e social, fato que tem
impacto sobre a organizao e representao dos grupos sociais e sua participao nos novos
arranjos institucionais criados. Sendo assim, cada vez mais preciso aumentar a capacidade
governativa, desenvolvendo e aperfeioando os meios de interlocuo e de administrao
do jogo de interesses, bem como criando estmulos ou incentivos para que os governos
locais, assim como os membros da sociedade civil, assumam maiores responsabilidades no
processo de implantao da poltica de gesto das guas.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 379

importante tratar a participao social a partir de um ponto de vista poltico porque

assim se pode chamar a ateno para os conflitos envolvendo os usos da gua, alertando
para a desigualdade na apropriao da mesma e para as dificuldades de real participao nos
mecanismos de gesto dos recursos hdricos. Muitas vezes, as polticas pblicas relacionadas
gua priorizam determinados usos dos recursos hdricos que se relacionam a atividades
econmicas especficas, sem interface com os problemas distributivos do recurso que dizem
respeito s populaes socioeconomicamente vulnerveis.
Como decorrncia da situao de desigualdade social no acesso aos recursos hdricos,
e para uma boa Governana da gua, ressalta-se o papel fundamental da integrao entre
polticas pblicas no sentido de se minimizar as disparidades socioeconmicas observadas.
Para tanto, colocam-se algumas questes a serem consideradas: a integrao das polticas de
recursos hdricos com as de uso e ocupao de solo, quanto a programas comuns e agentes e
instituies que desenvolvam atividades conjuntas; a prioridade de saneamento ambiental
para populaes de baixa renda, que no tm condies de usufruto de sistemas alternativos
para abastecimento de gua e coleta e afastamento de esgotos; o estabelecimento de subsdios
para os setores de saneamento e para populao de baixa renda, considerando que a gua
um bem comum que deve ser oferecido em condies de qualidade e quantidade para
toda a populao; o aumento da proviso de habitao social, bem como de reurbanizao
e recuperao de reas irregularmente ocupadas. Acredita-se que essas so questes
prioritrias a serem perseguidas, que caminham no sentido da j referida integrao das
polticas pblicas urbanas.

Referncias bibliogrficas
ABERS, R.; JORGE, K. D. Descentralizao da gesto da gua: por que os comits de bacia esto sendo
criados? Ambiente e Sociedade, v. 8, n. 2, p. 99-124, 2005.
BARRAQU, B. Subsidiary water in a complex Europe: decision levels, federalism and decentralisation.
In: Semana Internacional de Estudos sobre Gesto de Recursos Hdricos, 1999, Foz do Iguau. Anais...
IPH UFRGS, 1999b. 14 p.
BARRAQU, B. Water institutions and management in France. An overview. In: Semana Internacional
de Estudos sobre Gesto de Recursos Hdricos, 1999, Foz do Iguau, Anais... IPH UFRGS, 1999a. 10 p.
BARTH, F. T. Aspectos Institucionais do Gerenciamento de Recursos Hdricos. In: REBOUAS, A. C.;
BRAGA, B.; TUNDISI, J. G. (Org.) guas doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. 3. ed.
So Paulo: Escrituras, 1999. p. 565-99.
BOISIER, S. La descentralizacin: un tema difuso y confuso. Revista Interamericana de Planificacin,
v.90, p. 129-156, 1990.
CAMPOS, V. N. O. Metropolizao e recursos hdricos na Amrica Latina: o caso da Regio
Metropolitana de So Paulo e da Zona Metropolitana da Cidade do Mxico. 1970 a 2000. Dissertao
(Mestrado em Integrao da Amrica Latina)- Universidade de So Paulo USP, So Paulo, 2001.
______. The River Basin Plan as a mechanism to consolidate an integrated approach. In: World Water
Week - SIWI, WORKSHOP 4 BENEFITS AND RESPONSIBILITIES OF DECENTRALIZED AND
CENTRALIZED APPROACHES FOR MANAGEMENT OF WATER AND WASTEWATER. 2006,
Stockholm. Anais
______. O Comit de Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet e o Consejo de Cuenca del Valle de Mxico:
potencialidades e limites da gesto participativa da gua. 1980-2005. Tese (Doutorado em Integrao
da Amrica Latina)- Universidade de So Paulo USP, So Paulo, 2008.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

380 Campos e Fracalanza

CARVALHO, A. B. W. A descentralizao formal. O processo de descentralizao ps constituio

federal de 1988 nos municpios de pequeno porte demogrfico da Zona da Mata de Minas Gerais. Tese
(Doutorado em Arquitetura e Urbanismo)-Universidade de So Paulo USP, So Paulo, 2000.
CASTRO, J. E. La construccin de nuevas incertidumbres, tecnocracia y la poltica de la desigualdad: el
caso de la gestin de los recursos hdricos. Revista Iberoamericana de Ciencias, Tecnologa, Sociedad
e Innovacin, v. 2, 2002. Disponvel em: <www.campusoei.org/revistactsi/numero2/esteban.htm>.
Acesso em: 10 set. 2005.
______. Water governance in the twentieth-first Century. Ambiente e Sociedade, v. 10, n. 2, p. 97-118, 2007.
CONSELHO ESTADUAL DE RECURSOS HDRICOS DE SO PAULO CRH. Relatrio de situao
dos recursos hdricos do Estado de So Paulo (Relatrio Zero). So Paulo, Junho, 2000. Disponvel
em: <http://www.sigrh.sp.gov.br/sigrh/basecon/r0estadual/>. Acesso em: 11 dez. 2005.
DE MATTOS, C. A. La descentralizacin, una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?
Cuadernos del CLAEH, n. 51,1989.
DINIZ, E. Crise, reforma do Estado e governabilidade: Brasil, 1985-1995. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 1999. 228 p.
FRACALANZA, A. P. Gesto das guas no Brasil: rumo governana da gua?. In: RIBEIRO, W. C. (Org.)
Governana da gua no Brasil: uma viso interdisciplinar. So Paulo: Annablume; FAPESP; CNPq,
2009. p.135-53.
FRACALANZA, A. P.; CAMPOS, V. N. O.; JACOBI, P. R. Governana das guas da Regio Metropolitana
de So Paulo (Brasil) o caso do Comit de Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet. In: JACOBI, P. R.;
SINISGALLI, P. A. (Org.). Dimenses poltico institucionais da governana da gua na Amrica
Latina e Europa. So Paulo: Annablume, 2009. p. 57-81.
GOHN, M. G. O protagonismo da sociedade civil: movimentos sociais, ONGs e redes solidrias. So
Paulo: Cortez, 2005.
HALDENWAG, C. Von. Hacia un concepto politolgico de la descentralizacin del Estado en Amrica
Latina. Revista EURE, v. 16, n. 50, p. 66-77, 1990.
HARVEY, D. A condio ps-moderna. Uma pesquisa sobre as origens da mudana cultural. So Paulo:
Loyola, 1993.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA INAP. Reflexin sobre una reforma
orientada al ciudadano: la descentralizacin participativa de Montevideo. p. 16-38.
LANNA, A. E. Gesto das guas. IPH UFRGS, 1999. Notas de aulas. Disponvel em <www.iph.ufrgs.
br/posgrad/disciplinas/hip78.html>. Acesso em: 30 maio 2004.
NEDER, R. T. Crise socioambiental. Estado & sociedade civil no Brasil (1992-1998). So Paulo:
Annablume; FAPESP, 2002.
NUNES, E. Poder local, descentralizao e democratizao: um encontro difcil. So Paulo em Perspectiva,
v. 10, n. 3, p. 32-39, 1996.
OSTROM, E. Governing the Commons: the evolution of institutions for collective action. New York:
Cambridge University Press, 1990.
PAHL-WHOSTL, C.; HARE, M. Processes of social learning in integrated resources management. Journal
of Community & Applied Social Psychology, Wiley, v. 14, n. 3, p. 193-206, 2004.
RICHARD, S.; RIEU, T. Uma abordagem histrica para esclarecer a governana da gua. In: JACOBI, P.
R.; SINISGALLI, P. A. (Org.) Dimenses poltico institucionais da governana da gua na Amrica
Latina e Europa. So Paulo: Annablume, 2009. p. 227-243.
SANTOS, M. H. C. Governabilidade, governana e capacidade governativa: algumas notas. Braslia:
MARE/ENAP, p. 20, 1996.
SCHERER, R. Descentralizao e planejamento urbano no municpio de So Paulo. Tese (Doutorado
em Arquitetura e Urbanismo)Universidade de So Paulo USP, So Paulo, 1987.
TONET, H. C.; LOPES, R. G. F. Alternativas organizacionais mais adequadas para viabilizar o uso dos
instrumentos de Avaliao de Impactos Ambientais e Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica. Texto de
Consultoria em Gesto Pblica para Projeto de Tecnologias de Gesto Ambiental do IBAMA. Braslia,
DF, 1994.
VENEZIANO, A. Gobernanza en la descentralizacin: una mirada desde Amrica Latina. In: Congreso
Espaol de Ciencia Poltica y de la Administracin, 7., 2005, Montevideo. Anais INAP, 2005.
YASSUDA, E. R. O gerenciamento de bacias hidrogrficas. Cadernos FUNDAP, v. 9, n. 16, p. 46-53, 1989.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela apropriao da gua e a busca da integrao como consenso 381

Notas
Como apontado por Campos (2008, p. 142),
1

[...] embora novas relaes estejam sendo estabelecidas entre o Estado, o

mercado e a sociedade e se esteja buscando ampliar os espaos de partici-
pao social na gesto da coisa pblica e na construo das polticas,
entendemos que, tendo em vista a estrutura de nossas sociedades e o
fato da gua ser um bem de uso comum em que pese a nfase em seu
contedo econmico , cabe ao estado administrar as [...] tenses sociais
e, conseqentemente, gerir os usos da gua. O Estado no neutro, mas
pode compensar as falhas de mercado, combater abusos relativos ao
monoplio e fornecer bens coletivos (HARVEY, 1993); alm disto, tem
capacidade legal, tcnica e financeira para administrar as questes e os
impasses verificados entre os grupos sociais pelo uso diferenciado da gua.
2
No Estado de So Paulo, a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos de domnio do Estado de So
Paulo foi estabelecida pela Lei No 12.183 de 29 de dezembro de 2005, ficando a cargo dos Comits de
Bacia Hidrogrfica e das Agncias de Bacia a implementao de tal instrumento. importante observar
que a referida Lei prev em seu Artigo 2 Pargrafo 1 que [...] o produto da cobrana estar vinculado
s bacias hidrogrficas em que for arrecadado, e ser aplicado em financiamentos, emprstimos, ou
a fundo perdido, em conformidade com o aprovado pelo respectivo Comit de Bacia. Cabe ainda
ressaltar que a aplicao dos recursos arrecadados em outra bacia hidrogrfica poder ser feita pelo
referido Comit de Bacia Hidrogrfica, [...] desde que haja proporcional benefcio para a bacia sob sua
jurisdio [do Comit] - conforme Artigo 2 Pargrafo 3.
3
Barth (1999, p. 570) apresenta exemplo de multas previstas no Cdigo das guas de 1934 (que
ser apresentado a seguir), relacionado a contaminao das guas, sendo previsto nesse Cdigo que
[...] os trabalhos para a salubridade das guas sero realizados custa dos infratores que, alm da
responsabilidade criminal, se houver, respondero pelas perdas e danos que causarem, e por multas que
lhes forem impostas pelos regulamentos administrativos.
4
De acordo com esta Constituio, os Estados poderiam legislar sobre guas, em carter supletivo e
complementar.
5
A degradao das guas, j existente e crescente em decorrncia da poluio, ainda no era analisada
como um problema ambiental; isto ocorreu apenas aps a 2 Guerra Mundial, em rgos como FAO/
UNESCO/ONU.
6
O grande poder do setor energtico no pas pode ser observado desde a promulgao do Cdigo das
guas, em 1934. Embora este Cdigo tratasse do aproveitamento hidreltrico e de aspectos relacionados
aos usos mltiplos das guas e conservao da qualidade das guas o que foi considerado muito
avanado para a poca -, apenas o aproveitamento hidreltrico foi regulamentado, o que explicita um
jogo de interesses e poder neste campo.
7
Para superar os modelos centralizados, consolidados, especialmente, durante o regime autoritrio
brasileiro, foi adotada a descentralizao, objetivando superar a ineficincia do grande aparato da
administrao pblica burocrtica, e incluir a participao de novos atores nos processos de tomada de
deciso.
8
Esta Lei, conhecida como Lei das guas, ficou em tramitao no Congresso Nacional por seis anos
at ser aprovada.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul-dez. 2010

382 Campos e Fracalanza

9
De acordo com a lei federal, os colegiados devem ser compostos do seguinte modo: poder pblico
Unio, estados e municpios -, com 40% das vagas; usurios (uso econmico da gua), com 40% das
vagas, e comunidades, com 20%. Classificam-se como comunidades: os consrcios e as associaes
intermunicipais; as associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos; as
organizaes tcnicas ou de ensino e pesquisa; as ONGs e outras organizaes reconhecidas pelo
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) ou Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH) o que
amplia muito a margem de participao.
10
Cf. DEYON, Pierre. O desenvolvimento territorial: contexto histrico. Srie anlises e reflexes. Maro,
2001. Obtido no site da Embaixada da Frana no Brasil. Disponvel em www.france.org.br acessado em
17/12/05; LAMOUR, Philippe. A misso dos grandes ordenamentos regionais no desenvolvimento
econmico e a ordenao do territrio nacional na Frana. In. Aspects multidisciplinaires du
developpement regional. Reunio anual dos diretores do instituto de Formao e Pesquisa em matria
de desenvolvimento. Montpellier, 1967. Pp.39-53.
11
Estabeleceram-se seis grandes bacias hidrogrficas metropolitanas: Adour-Garonne, Artois-Picardie,
Loire-Bretaigne, Rhin-Meuse, RhneMediterraneeCorse e Seine-Normandie.
12
A agncia de bacia - rebatizada agncia de gua -, possui um Conselho de Administrao composto
por: um presidente, nomeado pelo Ministro do Meio Ambiente por decreto; oito representantes dos
municpios - comunas - situados no todo ou em parte na bacia; oito representantes dos usurios; oito
representantes do Estado francs, se possvel, pessoas especializadas; e um representante da agncia de
bacia. O mandato de 3 anos e so realizadas 4 reunies ao ano.
13
A instalao efetiva das seis Agncias de Bacia, na Frana, ocorreu 3 anos aps a promulgao dessa
lei, ou seja, em 1967.
14
Conforme o Decreto No 36.787, de 18 de maio de 1993.
15
H duas excees: o gerenciamento das UGRHIs Mantiqueira (01) e Paraba do Sul (02) realizado
por um nico Comit (das Bacias Hidrogrficas do Rio Paraba do Sul e Serra da Mantiqueira); e o
gerenciamento das UGRHIs Aguape (20) e Peixe (21) cabe ao Comit das Bacias Hidrogrficas dos
Rios Aguape/Peixe.
16
A UGRHI Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), por exemplo, inclui as bacias de trs rios: o Piracicaba,
o Capivari e o Jundia. A definio desta UGRHI est relacionada ao Consrcio Intermunicipal
Piracicaba Capivari, criado em 1989, ao qual foi anexado, 11 anos depois, o municpio de Jundia. J
no caso da UGRHI Alto Tiet (AT), o Comit de Bacia Hidrogrfica tem permitido a participao de
dois municpios localizados fora da bacia Juquitiba e So Loureno da Serra , os quais sofrem com os
problemas ocasionados na Bacia do Alto Tiet.
17
Pela lei paulista, as entidades da Sociedade Civil que podem exercer a gesto participativa so:
universidades, institutos de ensino superior e entidades de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico;
entidades associativas de usurios dos recursos hdricos; associaes especializadas em recursos hdricos,
entidades de classe, e associaes comunitrias, bem como outras associaes no governamentais. So
Paulo (Estado). SRHSO. (1994, p. 13).
18
How are the risks associated with water management communicated to the wider public? How do
citizens participate in the process (of democratic governance)? What mechanisms are available for
them to participate? How are the societal goals informing water policy identified? What ends and values
are prioritized in these goals? What means are chosen to pursue those ends and values? [] Who
takes these decisions? Who are the actors that these decisions intend to benefit? What mechanisms of
democratic control exist to monitor decision makers and implementors of water policy? (CASTRO,
2007, p. 112-3).

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 365-382 jul.-dez. 2010

 Governana das guas no Brasil: conflitos pela
apropriao da gua e a busca da integrao como consenso
Valria Nagy de Oliveira Campos
Ana Paula Fracalanza

Resumo: Este artigo analisa a gesto das guas no Brasil a partir do histrico de polticas
pblicas relacionadas s guas, considerando: instituies envolvidas; descentralizao;
conflitos pela apropriao da gua. Procura demonstrar que o processo de implantao do
novo sistema de gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil deve suplantar as resistncias
e estruturas prprias dos antigos modelos, o que demanda um tempo considervel para sua
maturao e aprimoramento.
Palavras-chave: Sistema integrado de gerenciamento de recursos hdricos. Descentralizao.
Participao. Conflitos. Bacia hidrogrfica do Alto Tiet

Water governance in Brazil: conflicts over water

appropriation and the pursuit of integration as a consensus
Abstract: Abstract: This article analyses the water resources management in Brazil considering: the public
policies related to water resources; the public agencies involved; decentralization and conflicts over water
appropriation. It demonstrates that the implementation of the new water resources management System
in Brazil needs to overcome some obstacles and frames that had their origins in the old water resources
management system, in order to reach a refined and mature system. This process will take a long time.

Keywords: Integrated water resources management system. Decentralization. Participation. Conflicts.

Alto Tiet River basin.

Ambiente & Sociedade Campinas v. XIII, n. 2 p. 443-454 jul.-dez. 2010