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CAJA DE HERRAMIENTAS
Cmo se define un problema social
y se elaboran objetivos en
los procesos de planificacin?
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Jorge de la Fuente Olgun Cmo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificacin?
Introduccin
Por otra parte, en un determinado problema que aqueja a la poblacin, existe un conjunto de
actores involucrados y stos no siempre tienen una posicin nica, sino que la solucin del problema
pasa por los intereses particulares de cada uno de ellos y cmo se ver afectada su realidad. Por
lo tanto, una solucin que puede ser tcnicamente adecuada, corre el peligro de ser abortada por
los conflictos que se pueden generar entre los propios involucrados. Luego, no basta con la buena
voluntad de la institucionalidad o de un gobierno para la definicin de una poltica pblica, sino
que se requiere compatibilizar la mirada de los diferentes actores involucrados.
Es por esta razn que la Direccin General de Desarrollo Econmico y Social ha elaborado diferentes
documentos para la difusin de instrumentos de planificacin y, en este caso particular, busca
entregar informacin sobre cmo definir los problemas y las soluciones de los temas ms sensibles
de la poblacin.
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Qu es un problema social?
De acuerdo a Fuller y Myers1, un problema social es una condicin que se establece como tal
por un nmero considerable de personas como una desviacin de las normas sociales habituales.
Sullivan y otros2, por su parte, sealan que existe un problema social cuando un grupo de influencia
es consciente de una condicin social que afecta sus valores, y que puede ser remediada mediante
una accin colectiva.
1.- Fuller, R.C. y Myers, R. (1941a). The natural history of a social problem. American Sociological Review,
6, 320-328.
2.- Sullivan, T., Thompson, K., Wright, R., Gross, G. y Spady, D. (1980). Social problems: Divergent perspectives.
New York: John Wiley and Sons.
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Son resueltos mediante acciones pblicas; Regulacin laboral del sector pblico, problema
si no hay solucin, no hay problema de colectivo; contrato de trabajo, problema individual
poltica
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Baja cobertura de los servicios de atencin Alta incidencia de morbilidad y mortalidad infantil
primaria de salud para el poblado de en el poblado de Quinchamal
Quinchamal
Escasez de casas para los pobres Poblacin carente de un lugar digno donde
habitar
Lo recomendable es que se realice un trabajo grupal con los actores involucrados para definir el
problema social, en el cual se deben hacer preguntas como cul es la poblacin objetivo?, quines
son los involucrados en el problema? y cmo les afecta el problema definido?, interrogantes que
se revisan a continuacin.
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Por ejemplo, definimos como problema social Pobladores en situacin de pobreza y sin casa,
lo que correspondera a la poblacin-objetivo. Tienen un determinado problema (pobres) sumado
a una condicin adicional (sin casa) que opera como filtro, ya que no cuentan con los recursos
necesarios para enfrentar la condicin de pobreza que conlleva diversas y complejas dimensiones:
sin casa, hacinamiento, empleos precarios y bajo nivel educacional, entre otros.
De esta poblacin-objetivo se desprenden otras dos categoras: i) Poblacin Atendida, o sea, que
recibe los bienes y servicios que entrega el Estado y ii) Poblacin en Espera, grupo que obtendr
los bienes y servicios dentro del perodo de vigencia del plan o programa.
Poblacin sin
el problema
Poblacin de
referencia
Poblacin
potencial
Poblacin postergada
potencial
Poblacin Poblacin en espera
objetivo del
programa Poblacin atendida
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Estos actores no son anodinos, tienen opinin y posicin frente a un proyecto. Es as como de
cara a la construccin de una central hidroelctrica habr actores que apoyen decididamente el
proyecto, otros se opondrn, muchos se mostrarn indiferentes (debido a que no les influye en su
vida cotidiana en el corto o mediano plazo), y tambin estarn los beneficiarios directos de la
electricidad, entre ellos las empresas, las ciudades, las residencias y, por supuesto, los accionistas
(pblicos o privados) de la central hidroelctrica. Si no se hace un anlisis adecuado y oportuno
de los actores involucrados en el proyecto, no se socializan sus ventajas y no se consideran las
medidas de mitigacin de daos es posible que fracase y no se convierta en una alternativa viable
tcnica y ambientalmente.
A partir de este anlisis se debe determinar la viabilidad actual de la implementacin del proyecto
y si no es viable, definir qu actividades se deben realizar para que se concrete. Muchas veces se
tendr que modificar el proyecto para dar cuenta de las demandas de los actores, en otros casos
ser necesario informar masivamente sobre sus ventajas, buscando ampliar el nmero de aliados,
y tambin habr casos en los que se decidir no ejecutar el proyecto, debido a sus consecuencias
sociales y polticas.
Cadena de valor
Indiferente:
Otras madres
Importancia Alta
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Mediante la siguiente tabla se realiza un anlisis de importancia y fuerza de los actores donde,
adems de identificar el tipo de actor y sus intereses, se le asigna un puntaje de 1 a 3 (equivalente
a mucho, regular y poco), de acuerdo a la importancia del grupo y su fuerza. En el caso de los actores
opositores se califica con el mismo puntaje, pero en forma negativa.
TOTAL 10
Una vez completada esta informacin se procede a multiplicar los puntajes de importancia y
fuerza, obteniendo un resultado para cada uno de los actores. Si la suma de los diferentes actores
da resultado positivo, se entender que existen las condiciones para que el proyecto se pueda
implementar y viceversa si el resultado es negativo. En cualquiera de los casos, hay que analizar
la relevancia de los actores para determinar dnde se encuentran los principales aliados y qu hacer
con ellos para que se transformen en una fuerza que apoye el proyecto.
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Un problema social tiene un conjunto de causas que se definen como aquellos hechos que se
consideran como fundamento u origen del problema. Asimismo, un efecto es aquel que sigue como
respuesta a una causa.
Como se observa en el siguiente cuadro, la realidad es un gran mapa de relaciones causa - efecto,
pero cuando se elige el hecho que se define como problema, o sea, una parte de esa realidad, las
causas y efectos se circunscriben al problema social que se quiere analizar y no a todas las posibles
causas que podran influir en l. De esta forma, se construye un modelo con menor cantidad de
variables que pueden ser manejadas por la institucionalidad pblica y as lograr los cambios
deseados.
Realidad
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Nunca se debe olvidar que el rbol de problemas es un instrumento para ayudar a pensar y
mejor si se hace en forma colectiva con los actores involucrados. Por lo tanto, es posible que se
escapen hechos de la realidad que pueden ser importantes para entender el problema.
La construccin del rbol de efectos parte por indicar el problema, el cual es redactado en forma
negativa, indicando la poblacin-objetivo o especficamente el sujeto + el problema que los aqueja.
Es importante considerar al sujeto, porque as nunca se olvidar de quin se trata y a quin hay
que medir para saber si se ha logrado el objetivo del proyecto.
Una vez redactado el problema se definen sus efectos directos y luego, los efectos de los efectos
directos, tal como se indica en la siguiente figura. Una vez incluidos en los casilleros se hace una
revisin de la cadena causa-efecto preguntando: si este problema genera este efecto y este efecto
es causa del efecto de 2 nivel, y si este efecto de 2 nivel es causa del efecto de 3er nivel. Luego
se analiza a la inversa: el efecto de 3er nivel es producto del efecto de 2 nivel?, el efecto de 2
nivel es producto del efecto de 1er nivel y ste efecto de 1er nivel es producto del problema social
existente? De esta forma se determinar si el rbol de efectos es consistente.
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rbol de efectos
5o nivel
Desercin escolar
4o nivel
Padres decepcionados con
educacin
3er nivel
Bajo acceso a Ed. Media Problemas psicolgicos y
de adaptacin al medio
Esto es causa
2o nivel de esto otro
Aumento de Baja autoestima
repitencia escolar de alumnos
1er nivel
Esto es efecto Bajo aprendizaje
de esto otro de alumnos
Normalmente se usan tres niveles de efectos, pero pueden ser ms o menos. Cuando el equipo
que elabora el rbol tiene mucha experiencia en el tema es probable que se describan muchos niveles
de efecto. Este trabajo, que parece simple, puede durar varias horas, ya que es natural que el equipo
que discute tenga distintas visiones de las causas del problema.
Terminado el rbol de efectos se elabora el rbol de causas, bajo la misma lgica del rbol de
efectos. Primero, se definen las causas directas del problema y luego las causas de las causas directas
del problema. Y as sucesivamente hasta agotar las causas que el equipo de trabajo considera
relevantes. Terminada la definicin de las causas se realiza el anlisis de consistencia que permite
saber si una causa de 3er nivel genera el efecto indicado en la causa de 2 nivel y si ste ltimo
genera el efecto directo que define el problema. Luego, se hace el anlisis de consistencia hacia
abajo, tal como se indica en las flechas punteadas a la izquierda de la siguiente figura.
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rbol de causas
2o nivel
No hay plan de mediano No existe
Curriculum formativo No existe sistema Presin sindical decisin poltica
deficiente de evaluacin de plazo de mejoramiento impide evaluacin
de infraestructura y para evaluar
aprendizaje
equipos
1er nivel
Universidades no se No existe equipo profesional
han actualizado preparado para el diseo e
implementacin
Terminado el anlisis se procede a juntar ambos rboles para obtener el rbol de problemas como
se observa en la siguiente figura:
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rbol de Problemas
Desercin escolar
Bajo aprendizaje
de alumnos
Inexistencia de
Prof.c/ Curriculum Existencia de nueva Mejoramiento del mecanismos de
mala formacin escolar infraestructura equipamiento evaluacin de
deficiente educacional de aulas profesores
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A partir de esa imagen de felicidad se analiza lo que efectivamente se puede lograr con la
intervencin pblica, a partir de la realidad institucional y de las capacidades tcnicas y econmicas
disponibles. En la siguiente figura se observa cmo el problema se ha transformado en solucin;
las causas, en medios para lograr la solucin y los efectos, en fines a los cuales contribuir la
solucin.
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rbol de objetivos
Alto aprendizaje
de alumnos
Solucin
Nias(os) reciben una Educacin Bsica de mala calidad
Medios
Inexistencia de
Prof.c/ Curriculum Existencia de nueva Mejoramiento del mecanismos de
buena formacin escolar de infraestructura equipamiento evaluacin de
calidad educacional de aulas profesores
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Qu es el anlisis de alternativas?
Este anlisis permite saber cul es la mejor
forma de enfrentar la solucin en trminos
El anlisis de alternativas permite pasar
de costos, de aceptabilidad de la poblacin, de muchas soluciones a una solucin
de dominio tcnico, de capacidad posible, en el contexto econmico y social
institucional y de impacto ambiental del en que se da el problema.
posible proyecto. Una alternativa se construye
a partir del anlisis de los medios, o sea, de
los bienes y servicios o de las acciones que se deben desarrollar para obtener la solucin deseada.
Alternativa 1 Alternativa 2
Y O Y
Prof. c/ buena formacin Prof. c/ buena formacin
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Por otra parte, hay que analizar si la institucionalidad responsable de realizar la intervencin
tiene todas las capacidades y atribuciones legales para hacerlo. En este caso, es muy probable que
no se tenga atribuciones directas -pero s indirectas- para intervenir en la formacin universitaria,
buscando cambiar el currculum de formacin de los profesores. Por lo tanto, las acciones a desarrollar
en ese mbito irn por actividades de articulacin, de diagnstico y de propuestas que contribuyan
a que las entidades universitarias tomen decisiones curriculares.
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Los diferentes objetivos de la cadena de valor se pueden obtener aplicando marco lgico donde
insumos y procesos corresponde a actividades, productos a componentes, resultados a propsito
e impacto a fin. Si se aplica planificacin estratgica, la Misin se aproximar a una mezcla de
resultados e impacto, los productos estratgicos se asemejarn a una mezcla entre resultados y
productos, y los objetivos estratgicos a los objetivos necesarios para lograr el producto estratgico.
O sea, insumos, procesos y productos.
Esta forma de anlisis de problemas contribuye a la definicin de los objetivos que se utilizan
en las diferentes metodologas de planificacin.
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Finalmente
Como se puede observar, analizar un problema y transformarlo en un objetivo realizable no es
tarea fcil y en estas pginas se ha propuesto un mtodo que no es el nico ni necesariamente el
mejor. Lo importante, ms all del mtodo aplicado, es trabajar con la consistencia suficiente que
permita a la institucionalidad pblica defender la validez y la seriedad de los anlisis realizados
ante los organismos decisores y ante la ciudadana. Las decisiones tcnico-polticas deben ser lo
suficientemente responsables y confiables para conseguir una buena focalizacin de los recursos
pblicos.
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Glosario
Actores involucrados: todos aquellos que Causas: hechos que se consideran como
intervienen directa e indirectamente en el fundamento u origen del problema.
proceso de entrega de los bienes y servicios e
influyen en el grado de obtencin del logro Efectos: siguen como respuesta a una causa.
esperado por la poltica pblica.
Problema social: condicin injusta para un
Anlisis de alternativas: la mejor forma de grupo de influencia pblica, que afecta
enfrentar la solucin al problema social en negativamente sus valores y que tiene
trminos de costos, de aceptabilidad de la posibilidades de ser solucionado en forma
poblacin, de dominio tcnico, de capacidad colectiva.
institucional y de impacto ambiental frente al
posible proyecto Poblacin: construccin abstracta de los seres
humanos para planificar mejor la intervencin
rbol de problemas: relacin causa-efecto pblica. La definimos sealando lmites a partir
que explica la existencia de un problema social. de las caractersticas que se quieren relevar y
que son parte del origen del problema social.
rbol de objetivos: situacin deseada Dependiendo del nivel de focalizacin se puede
respecto de la solucin del problema social y de definir la poblacin de referencia (el universo),
la solucin de las causas y efectos. la poblacin potencial (universo+ alguna
caracterstica), la poblacin objetivo (universo
Cadena de valor pblico: agregacin de valor + alguna caracterstica + otra caracterstica de
que el sector pblico le aporta a los insumos y focalizacin) y la poblacin objetivo (dividida
procesos para transformarlos en productos en poblacin atendida y poblacin en espera de
tangibles para los ciudadanos, con los cuales se ser atendida.
lograrn resultados e impacto en la poblacin.
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