OS LIMITES DA PROTEO JURDICA DOS MANGUEZAIS

Pedro de Menezes Niebuhr

Introduo

O presente estudo tem como finalidade abordar o regime jurdico de proteo

dos manguezais, a fim de apontar seu embasamento legal, as definies aplicveis e
limites. Ser verificada qual a situao das chamadas reas de transio de
manguezais no ordenamento jurdico nacional, por meio do estudo de caso de
Florianpolis, Santa Catarina.
A importncia de se examinar, detidamente, referidas nuances decorre da
necessidade de se afastar interpretaes equivocadas que podem decorrer da
normatizao de regncia. Deve-se ter em conta, especialmente, a alterao que a Lei
n 12.651/12 (novo Cdigo Florestal) impinge a matria, que modifica as bases legais
de todo o sistema regulatrio ento vigente.
Permeia o presente estudo, nesse contexto, a percepo de que a construo
de um Direito Ambiental forte, efetivamente voltado aos propsitos de proteo e
promoo de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, passa necessariamente
pela escorreita interpretao das normas aplicveis. A afirmao do Direito Ambiental
depende, muito, de sua eficcia e do grau de confiabilidade nele depositado.
No que toca aos manguezais, o intrprete deve buscar a coerncia das regras
existentes. A possibilidade de se praticar excessos e/ou de se proteger
deficientemente aqueles ecossistemas, em decorrncia da aplicao apressada da
legislao, que se busca, em ltima anlise, evitar.

1. Os manguezais na ordem jurdica nacional vigente antes da promulgao do

novo Cdigo Florestal Lei n 12.651/12

A qualificao dos manguezais como rea de preservao permanente no

encontrava, at a edio do novo Cdigo Florestal - Lei n 12.651/12 - previso
explcita na legislao ambiental federal. A referncia expressa havida no antigo

Doutorando em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Mestre e
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Membro-nato do Instituto
Catarinense de Direito Administrativo - IDASC. Autor dos livros Parcerias Pblico-Privadas:
Perspectiva Constitucional Brasileira (Forum, 2008) e O Princpio da Competitividade na
Licitao Pblica (Obra Jurdica, 2004), alm de artigos publicados em revistas
especializadas. Advogado e Professor Universitrio.

1
Cdigo Florestal Lei Federal n 4.771/65 era a contida na alnea f do artigo 2,
que estatuia:
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito
desta Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural
situadas:
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;
Percebe-se que o ambiente protegido na alnea f do artigo 2 do antigo
Cdigo Florestal era a restinga, quando ela atuasse como estabilizadora de mangues,
e no do manguezal propriamente dito. Caso a restinga no atuasse nesta condio
(ou como fixadora de dunas), ela sequer era qualificada como de preservao
permanente pela alnea f do artigo 2 do antigo Cdigo Florestal1. Neste sentido,
inclusive, j havia decidido o Tribunal Regional Federal da 4 Regio, na apelao
cvel n 0004767-32.2006.404.7208/SC, relatada pelo Desembargador Federal Carlos
Eduardo Thompson Flores Lenz em 13.04.20102 e o prprio Superior Tribunal de
Justia nos autos do REsp n 1145636/SC, de relatoria do Ministro Mauro Campbell
Marques3 em 03.05.2011.

1
Toma-se a lio de Joel de Menezes Niebuhr: Soma-se a isso o fato de que a vegetao de
restinga somente qualificada como de preservao permanente se prestante a fixar dunas ou
a estabilizar mangues. Quer dizer que nem a vegetao situada na restinga por si s
merecedora da proteo legal. S o ser se evidenciada a funcionalidade dela em relao s
dunas e aos mangues e, por obsquio ao princpio da proporcionalidade, na medida em que
realmente for til a tal propsito. Vegetao de restinga distante de rea com dunas ou mangue
no de preservao permanente (2003, p. 45).
2
Do acrdo colhe-se: A primeira questo, sem dvida, definir qual a proteo dada s
restingas pela Lei n. 4.771/65 (Cdigo Florestal), pois, se estamos em um Estado Democrtico
de Direito (art. 1 da CF), incontrastvel que o princpio da legalidade (ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei - art. 5, II, da CF) ordena que
examinemos a vexata quaestio sob o prisma legal:
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e
demais formas de vegetao natural situadas:
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
Em sendo assim, a restinga objeto de proteo ambiental e que impe limitaes ao direito de
propriedade ( garantido o direito de propriedade - art. 5, XXII, da CF) aquela que tem a
funo de fixar dunas ou proteger (estabilizar) os mangues.
3
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC. INOCORRNCIA.
IMPACTO AMBIENTAL. CARACTERIZAO DE REA COMO REA DE PRESERVAO
PERMANENTE (RESTINGA). INSUFICINCIA DE PROVAS. INCIDNCIA DA SMULA N. 7
DESTA CORTE SUPERIOR.
1. Nas razes recursais, sustenta a parte recorrente ter ocorrido violao aos arts. 535 do
Cdigo de Processo Civil (CPC) - porque o acrdo recorrido incorreu em duas contradies,
ao (i) considerar que (i) no havia prova suficiente para caracterizar o local como rea de
preservao e (ii) manter a condenao recuperao ambiental de rea anteriormente
devastada, localizada a alguns metros da rea ora controversa, sem reconhecer a ocorrncia
de impacto ambiental pela nova edificao - e 1, caput e 2, e 2, alnea "f", da Lei n.
4.771/65 (Cdigo Florestal), ao argumento de que as restingas so reas de preservao
permanente, implicando a permanncia da construo controversa impacto ambiental. Aponta,
ainda, dissdio jurisprudencial a ser sanado.
2. Inexistente a ofensa ao art. 535 do CPC porque a contradio que autoriza o manejo dos
embargos de declarao aquela que acontece entre a fundamentao e o dispositivo, e no
aquela interna fundamentao ou aquela que ocorre entre a deciso e as provas dos autos.

2
 No obstante a lacuna legislativa, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
editou sucessivas resolues que imprimiam ao ambiente de manguezal status de
especial proteo ambiental. O inciso I do artigo 5 da Resoluo CONAMA 10/93
veiculou um conceito amplo de manguezal incluindo nele ecossistemas secos,
recoberto por gramneas num contexto de definio de conceitos tcnicos do
Decreto Federal n 750/93, que por sua vez referia-se ao corte, regenerao e
supresso de vegetao de Mata Atlntica. A Resoluo CONAMA 10/93 no
qualificava o manguezal nela definido como de preservao permanente.
Foi tambm neste contexto, de definio dos conceitos tcnicos atinentes
Mata Atlntica que o CONAMA editou a Resoluo n 261/99, alargando ainda mais o
conceito de manguezal que havia atribudo pelo inciso I do artigo 5 da Resoluo
CONAMA 10/93. Na Resoluo CONAMA n 261/99, que aprova o parmetro bsico
para anlise dos estgios sucessivos de vegetao de restinga para o Estado de
Santa Catarina, o CONAMA diz que as reas de transio entre a restinga e o
manguezal, bem como entre este e a floresta ombrfila densa, sero consideradas
como manguezal, para fins de licenciamento de atividades localizadas no Domnio
Mata Atlntica.
Esta ampliao da noo de manguezal trazida pela Resoluo CONAMA n
261/99 era abertamente antijurdica, posto que fazia uso de um conceito tcnico
atinente a um ecossistema especfico para abraar outros ambientes que, na prtica,
no reuniam aqueles atributos essenciais aptos a lhes caracterizar. Ao dizer que
tambm se considerava manguezal a rea abrangida entre o fim do prprio manguezal
e incio da restinga ou florestas ombrfila densa, a prpria Resoluo CONAMA n
261/99 indicava o trmino do manguezal. Ora, se o manguezal termina onde inicia
outro ecossistema, evidente que de manguezal ele no trata. A generalizao da
qualificao do ambiente de manguezal como qualquer rea situada entre o prprio
manguezal e a floresta ombrfila densa ou a restinga era abertamente contrria ao
poder regulamentar de que o rgo dispunha. Seria o mesmo que o CONAMA,

3. Invivel conhecer da ofensa aos arts. 1, caput e 2, e 2, alnea "f", da Lei n. 4.771/65
(Cdigo Florestal) e do dissdio jurisprudencial - sob o argumento de que as restingas so
reas de preservao permanente, implicando a permanncia da construo controversa
impacto ambiental -, porque, na espcie, a origem deixou consignado que no foi formado
conjunto probatrio convincente no sentido de que a rea na qual edificado o bar que se
pretende demolir rea de preservao permanente. Incidncia da Smula n. 7 desta Corte
Superior.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, no provido.
Do acrdo, em referncia deciso recorrida:
No entanto foi afastada a caracterizao de rea de Preservao Permanente, assim
consideradas apenas as formaes florsticas de restinga que visem fixar dunas e estabilizar
mangues, o que no o caso (REsp 1145636/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/05/2011, DJe 09/05/2011)

3
invocando seu poder regulamentar, pretender transformar cimento em ouro, s por
conta de seu poder regulamentar.
Mais tarde, a pretexto de regulamentar a alnea f do artigo 2 do antigo
Cdigo Florestal4, o CONAMA editou a Resoluo n 303/02. Aqui, pela primeira vez,
considerou-se expressamente o manguezal como rea de preservao permanente
por conta do inciso X do seu artigo 35.
Ocorre, tal qual visto, que a alnea f do artigo 2 do antigo Cdigo Florestal
no qualificava o mangue como de preservao permanente, mas sim a restinga que
lhe estabilizava. So situaes fticas absolutamente distintas: mangue no se
confunde com restinga, tanto que receberam, do prprio CONAMA, definies tcnicas
absolutamente distintas.
No mais, o inciso X do seu artigo 3 da Resoluo CONAMA n 303/02 no
poderia ampliar uma restrio de direito tal qual a qualificao da restinga como APP
- sem amparo legal. Como sabido, as regras que instituem restries a direitos
devem ser interpretadas restritivamente6.
Para que as restries advindas da qualificao do manguezal como APP
pudessem ser legalmente vlidas, haveriam de ter outro embasamento jurdico.
O fundamento legal para a proteo jurdica do manguezal no contexto do
antigo Cdigo Florestal, decorria no da alnea f do artigo 2 do antigo Cdigo
Florestal, mas sim da aplicao, in concreto, do inciso II do 2 do artigo 1 daquele
diploma normativo, ao seu prprio artigo 3. Leia-se:
Art. 1 [...] 2o Para os efeitos deste Cdigo, entende-se por: [...]
II - rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos
arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a
funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e
flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas.

4
Parte da doutrina advoga a tese de que apesar da referncia na alnea f do artigo 2 da Lei
Federal n 4.771/65, ao mangue ser obscura, era possvel deduzir seu status de preservao
permanente. Gilberto Dvila Rufino, por exemplo, entende que a restinga referida no
dispositivo deve ser reputada como a plancie litornea formada na costa brasileira. O que se
busca proteger pela alnea f do artigo 2 da Lei Federal n 4.771/65, segundo o autor, a
vegetao de mangue existente nas plancies litorneas (1981: p. 111).
Parece-nos que a concluso do autor contrariada pela prpria regulamentao do conceito
de restinga atribudo pela Resoluo CONAMA n 303/02, que a qualifica como acidente
geogrfico especfico (e no plancie litornea em sentido amplo) recoberto por vegetao
tpica.
5
Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada: [...]
X - em manguezal, em toda a sua extenso
6
Nas palavras de CARLOS MAXIMILIANO: A lei que abre exceo a regras gerais, ou
restringe direitos, s abrange os casos que especifica [...] As disposies excepcionais so
estabelecidas por motivos ou consideraes particulares, contra outras normas jurdicas, ou
contra o Direito comum; por isso no se estendem alm dos casos e tempos que designam
expressamente (1999, p. 184/193).

4
 Art. 3 Consideram-se, ainda, de preservao permanentes, quando
assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais
formas de vegetao natural destinadas:
a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades
militares;
e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou
histrico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico.
Alm das reas previamente definidas no artigo 2 do antigo Cdigo Florestal
como de preservao permanente7, tambm eram suscetveis de serem desta forma
caracterizadas por ato do Poder Pblico (leia-se ato administrativo) as reas que
possussem as funes ecolgicas descritas nas alneas do artigo 3 do mesmo
Cdigo Florestal, aptas a preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas. Trata-se da distino, no plano
conceitual, entre as reas de preservao permanente por previso legal (primeiro
grupo) e por ato do Poder Pblico (segundo grupo) (MILAR, 2007, p. 695).
O artigo 3 do antigo Cdigo Florestal, cumulado com o inciso II do 2 do
artigo 1 da mesma Lei, dava azo, portanto, qualificao de novas reas de
preservao permanente pelo Poder Pblico afora aquelas arroladas no artigo 2,
desde que comprovada a funo ecolgica do ambiente indicada na legislao.
saber: para que um novo espao pudesse ser qualificado como de preservao

7
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e
demais formas de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal
cuja largura mnima ser:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'gua de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'gua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta)
metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'gua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos)
metros de largura; 4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'gua que tenham de 200
(duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'gua que tenham largura superior a 600
(seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'gua", qualquer que seja a
sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha
de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa
nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao.

5
permanente, era necessrio que o mesmo atenuasse a eroso da terra, fixe dunas ou
asile exemplares da fauna ou flora ameaada de extino, dentre outros.
, salvo melhor juzo, nesta hiptese que se enquadrava a proteo legal dos
manguezais at 2012. Isto porque os manguezais exercem as funes ambientais
indicadas no artigo 3 do antigo Cdigo Florestal:
So reas dinmicas do ponto de vista fsico-qumico, sendo
responsveis por uma grande produo de biomassa vegetal e
animal. Alm disso, podem atuar como exportadores de matria
orgnica para as reas adjacentes, promovem maior estabilidade das
margens, prevenindo a eroso, e servem como depsitos de
nutrientes e carbono. (SERAFINI, 2008).
Ou seja, os manguezais so ecossistemas responsveis, em parte, pela
preservao da biodiversidade, do solo, da estabilidade geolgica. So ambientes
suscetveis, por fora do inciso II do 2 do artigo 1, e do artigo 3 do antigo Cdigo
Florestal, de serem qualificados, pela Administrao, como reas de preservao
permanente.
E assim o foram pela Resoluo CONAMA n 303/02 - que dispe sobre os
parmetros, definies e limites de reas de preservao permanente assinala:
Art. 1 Constitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de
parmetros, definies e limites referentes s reas de Preservao
Permanente.
Art. 2 Para os efeitos desta Resoluo, so adotadas as seguintes
definies:
IX manguezal: ecossistema litorneo que ocorre em terrenos
baixos, sujeitos ao das mars, formado por vasas lodosas
recentes ou arenosas, s quais se associa, predominantemente, a
vegetao natural conhecida como mangue, com influncia flvio-
marinha, tpica de solos limosos de regies estuarinas e com
disperso descontnua ao longo da costa brasileira, entre os estados
do Amap e Santa Catarina;
Noutros termos, o Poder Pblico - com fundamento direto no inciso II do 2 do
artigo 1, e no artigo 3 do antigo Cdigo Florestal (ao contrrio do que preceitua
expressamente o prembulo da resoluo8) - qualificou os manguezais como rea de
preservao permanente atravs do inciso IX de seu artigo 2 e inciso X do artigo 3
da Resoluo CONAMA n 303/02.
Em sntese, a caracterizao do manguezal como rea de preservao feita
pelo inciso IX do artigo 2 e inciso X do artigo 3 da Resoluo CONAMA n 303/02,
para que pudesse ser reputada constitucional e legal, deveria se referir ao inciso II do
2 do artigo 1 e ao artigo 3, todos do antigo Cdigo Florestal. Esta era a nica
interpretao que empresa legitimidade ao seu fundamento legal.

8
[...] Considerando a necessidade de regulamentar o art. 2 da Lei n 4.771, de 15 de
setembro de 1965, no que concerne s reas de Preservao Permanente.

6
 A constatao supramencionada de extrema importncia. O prprio Superior
Tribunal de Justia, ao qualificar a natureza jurdica do manguezal nos autos do
Recurso Especial n 650.728-SC (ainda sob vigncia do antigo Cdigo Florestal)
aparentemente passou despercebido por ela. O Tribunal partiu direto da Resoluo n
303/02 do CONAMA, como se ela no devesse reverncia ao antigo Cdigo Florestal9,
a norma hierarquicamente superior que confere fundamento de validade resoluo
do CONAMA.
Insista-se que se o fundamento atribudo ao inciso IX do artigo 2 e ao inciso X
do artigo 3 da Resoluo CONAMA n 303/02 fosse o poder regulamentar da alnea
f do artigo 2 do antigo Cdigo Florestal, o regulamento, como visto, seria
inconstitucional10, e no poderia ser utilizado pelo Judicirio como previso legal da
imposio de referidas restries. Para tal concluso reporte-se s lies de Paulo
Affonso Leme Machado11 e Luiz Carlos Silva de Moraes12, dentre outros.

9
[...] 3.1 Natureza e regime jurdicos dos manguezais no Brasil
Nos termos da Resoluo Conama n 303/02, manguezal "o ecossistema litorneo
que ocorre em terrenos baixos, sujeitos ao das mars, formado por vasas lodosas
recentes ou arenosas, s quais se associa, predominantemente, a vegetao natural
conhecida como mangue, com influncia flvio-marinha, tpica de solos limosos de
regies estuarinas e com disperso descontnua ao longo da costa brasileira, entre os
estados do Amap e Santa Catarina " (art. 2, inciso IX). [...] A legislao brasileira atual
reflete a transformao cientfica, tica, poltica e jurdica que reposicionou os manguezais,
levando-os da condio de risco sanitrio e de condio indesejvel ao patamar de
ecossistema criticamente ameaado. Objetivando resguardar suas funes ecolgicas,
econmicas e sociais, o legislador atribuiu-lhes natureza jurdica de rea de Preservao
Permanente (REsp 650.728/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009).
10
De acordo com Seabra Fagundes, o regulamento "prende-se em essncia ao texto legal. O
seu objetivo to-somente facilitar, pela especificao do processo executrio e pelo
desdobramento minucioso do contedo sinttico da lei a execuo da vontade do Estado
expressa em ato legislativo" (1979, p. 24).
Tambm essa a constatao de Pontes de Miranda:
"Se o Poder Legislativo deixa ao Poder Executivo fazer lei, delega; o poder regulamentar o
que se exerce sem criao de regras jurdicas que alterem as leis existentes e sem alterao
da prpria lei regulamentada... Nem o Poder Executivo pode alterar regras jurdicas
constantes de lei, a pretexto de editar decretos para a sua fiel execuo, ou
regulamentos concernentes a elas, nem tal atribuio pode provir de permisso ou
imposio legal de alterar regras legais ou estend-las ou limit-las" (grifo acrescido,
1970, p. 312-313).
11
O CONAMA tem funo social e ambiental indispensvel. Mas esse Conselho no tem
funo legislativa, e nenhuma lei poderia conceder-lhe essa funo. Estamos diante de uma
patologia jurdica, que preciso ser sanada, pois caso contrrio o mal poder alastrar-se, e
teramos o Conselho Monetrio Nacional criando impostos e o Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria definindo crimes. fundamental a proteo das reas de preservao
permanente, mas dentro do Estado de Direito (2005, p. 730).
12
A competncia do CONAMA no pode inovar, originalmente, no campo das proibies do
direito de uso de propriedade; -lhe permitido assumir matriz legal e adequ-la aos casos
especficos, nada mais. [...] O conflito entre a redao da Resoluo CONAMA n 04/85 com o
art. 2 da Lei n 4.771/65 torna-se evidente quando modifica a limitao de propriedade (2000,
p. 44).

7
 De fato, a instituio de nova rea de preservao permanente (de
manguezais) a pretexto de regulamentar os ambientes de restinga mostraria flagrante
excesso do poder regulamentar atribudo ao CONAMA. Esta qualificao do
manguezal como rea de preservao permanente feita pelo inciso IX do artigo 2 e
inciso X do artigo 3 da Resoluo CONAMA n 303/02 s no seria ilegal se a
definio do dispositivo pudesse se amoldar ao artigo 3 do antigo Cdigo Florestal.
At, portanto, a edio do novo Cdigo Florestal, a natureza jurdica dos
manguezais era de rea de preservao permanente instituda por ato do Poder
Pblico, em virtude da funo ecolgica que desempenha na manuteno do solo, na
estabilidade geolgica, como agente atenuante da eroso e essencial aos processos
ambientais de reproduo da fauna marinha.
Isto, todavia, no resolvia problemas que advinham da aparente coexistncia
da Resoluo CONAMA n 303/02, s Resolues CONAMA n 10/93 e n 261/99, que
previam conceitos tcnicos distintos para o mesmo ecossistema de manguezal quando
relacionados ocorrncia de Mata Atlntica ou restinga. E o principal problema que
as Resolues CONAMA n 10/93 e n 261/99, apesar de veicularem conceitos que
no se prestavam a qualificar o ecossistema de manguezal como de preservao
permanente, atribuam-lhe noo mais ampla que a consignada na Resoluo
CONAMA n 303/02. Estava-se, portanto, diante de um quadro de concorrncia de
conceitos tcnicos de manguezal no mbito do poder regulamentar do CONAMA, o
que no raras vezes dava azo a interpretaes disformes, como a tentativa de aplicar
ao regime de preservao permanente uma noo ampla de manguezal que havia
sido veiculada para outra realidade13.
Esta confuso (decorrente da inexistncia de parmetros slidos e consensuais
para definio dos limites do manguezal como rea de preservao permanente, haja
vista se tratar de qualificao proveniente de ato administrativo) decorria, em ltima
anlise, da ausncia da prpria previso do manguezal como de preservao
permanente no antigo Cdigo Florestal, construo que teve que se desenvolver no
plano infralegal.

13
Toma-se, a ttulo de exemplo, o entendimento de Leonardo Zagonel Serafini: reas de
transio de manguezal: Quando ocorrem como ecossistema associado Mata Atlntica, os
manguezais recebem proteo adicional pelo microssistema da Lei 11.428/2006, que regula a
proteo e o uso desse Bioma, cujos regulamentos (especialmente a Resoluo CONAMA
10/1993, ratificada recentemente por aquele Conselho), prevem, inclusive, uma outra
definio de manguezal, mais abrangente, incluindo no conceito a vegetao de transio entre
o prprio manguezal e o continente, bem como gramneas (Spartina sp.) comumente
encontradas na borda dos manguezais, em direo ao mar (obra citada).

8
2. O regime jurdico dos manguezais aps a vigncia do novo Cdigo Florestal -
Lei n 12.651/02

Para resolver tais discrepncias em boa hora o legislador resolveu conduzir ao

plano legal o conceito tcnico de manguezal definido na Resoluo CONAMA n
303/02. A definio do ecossistema e seu enquadramento como rea de preservao
permanente encontram, portanto, assento legislativo expresso, constante no inciso XIII
do artigo 3 e no inciso VII do artigo 4, todos do novo Cdigo Florestal:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por: [...]
XIII - manguezal: ecossistema litorneo que ocorre em terrenos
baixos, sujeitos ao das mars, formado por vasas lodosas
recentes ou arenosas, s quais se associa, predominantemente, a
vegetao natural conhecida como mangue, com influncia
fluviomarinha, tpica de solos limosos de regies estuarinas e com
disperso descontnua ao longo da costa brasileira, entre os Estados
do Amap e de Santa Catarina;

Art. 4o Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas

rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: [...]
VII - os manguezais, em toda a sua extenso;

Percebe-se que o legislador transcreveu literalmente o conceito de manguezal

antes veiculado na Resoluo CONAMA n 303/02 para o inciso XIII do artigo 3 do
novo Cdigo Florestal. A nova lei poderia ter optado por um conceito amplo de
manguezal, tais quais aqueles contemplados nas Resolues CONAMA n 10/93 e n
261/99. Entretanto, optou por no faz-lo, lanando mo de uma tcnica legislativa
adequada, que recepciona o conceito tcnico prevalecente no momento atual.
O raciocnio lgico: se a Resoluo CONAMA n 303/02 alterou uma noo
antes utilizada, porque este novo conceito revela-se atualizado, mais adequado e
apto para caracterizar o fenmeno a ser regulamentado. A Resoluo CONAMA n
303/02 j ia alm, em muitos aspectos, das Resolues CONAMA n 10/93 e n
261/99, principalmente ao caracterizar a rea como de preservao permanente (o
que antes inexistia). Por bvio que a excluso de reas secas (no sujeitas a mar) e
de vegetao de gramneas do mbito de seu conceito foi intencional e exprimia algum
consenso cientfico (do contrrio no teria sido aprovada). Enfim, sua transcrio ao
inciso XIII do artigo 3 do novo Cdigo Florestal implicou na consagrao legal da
noo mais atualizada do ecossistema de manguezal.
de se afastar, por completo, qualquer alegao retrica e sensacionalista de
retrocesso ambiental. A proibio de retrocesso visa proteger o ncleo essencial de

9
um direito fundamental14, no engessar ou paralisar a atividade legislativa e
administrativa (que em tempos atuais, pelo contrrio, complexa e extremamente
dinmica). No caso, a proteo dos manguezais no s mantida, como sua
conduo ao nvel legal a fortalece, na medida em que supre um estado de relativa
vulnerabilidade que decorria de sua omisso no antigo Cdigo Florestal. Ademais,
consagra-se um conceito que, presumidamente, consensual no mbito cientfico15.
A segunda concluso que se deduz com o advento do novo Cdigo Florestal
que se antes o manguezal era qualificado como de preservao permanente por ato
do Poder Pblico (insista-se, ato administrativo), hoje o por ato legal. A qualificao
decorre de lei e afasta a possibilidade da Administrao alterar seu contedo, tanto
para mais quanto para menos. Toda a regulamentao superveniente do novo Cdigo
Florestal haver de respeitar os pressupostos e standards concebidos por este
diploma legal, sob pena de incontornvel vcio de legalidade e excesso de poder.
Hoje, independentemente de eventual divergncia tcnico-cientfica, a questo
foi alada ao plano legal e nestes termos vincula. Insista-se: somente a noo de
manguezal veiculada em lei implica em restrio propriedade e liberdade dos
cidados.
Neste sentido no h dvida acerca dos requisitos legais para a caracterizao
de uma dada rea de manguezal como de preservao permanente. Nos termos do
inciso XIII do artigo 3 e o inciso VII do artigo 4, todos do novo Cdigo Florestal, o

14
Mediante o reconhecimento de uma proibio de retrocesso est a se impedir a frustrao
da efetividade constitucional, j que, na hiptese de o legislador revogar o ato que deu
concretude a uma norma programtica ou tornou vivel o exerccio de um direito, estaria
acarretando um retorno situao de omisso (inconstitucional, como poderamos
acrescentar) anterior [...]
Com efeito, sem que se v aqui aprofundar as razes que vedam o reconhecimento de uma
proibio de retrocesso com feies absolutas, ou seja, impeditivas de qualquer reduo nos
nveis de proteo social, importa destacar, em apertada sntese, que uma proibio absoluta
no apenas implica a afetao substancial da necessria possibilidade de reviso que
peculiar funo legislativa, mas tambm desconsidera a indispensvel possibilidade (e
necessidade) de reavaliao global e permanente das metas da ao estatal e do prprio
desempenho na consecuo de tais metas, ou seja, a reavaliao mesmo dos meios
utilizados para a realizao dos fins estatais, com destaque para a efetivao dos direitos
fundamentais (SARLET, 2009. p.447-449).
Os princpios tm limites. Esto demarcados em sua extenso e proveito. So frutos
relacionais, cujo reconhecimento est contido na experincia comum. Os limites dos princpios
so os limites da experincia comum. O princpio da proibio da retrogradao socioambiental
tambm tem seus limites. Sua extenso e proveito deve servir aos seres relacionados, e no
servir-se deles. Toda imobilidade gravosa quando travestida de imobilismo, vale dizer,
quando repudia novas conquistas, apegando-se ao passado, ou fixando-se ao presente no
deixa espao para a inovao criativa. Por isso, no se pode imobilizar o progresso e, at
mesmo, o regresso, quando este se impe com a razo do princpio de proibio da
retrogradao socioambiental (MOLINARO, 2007, p. 81).
15
A ideia, alis, de certeza e imutabilidade em conceitos cientficos de toda superada. A
comunidade cientfica, no raro, v-se s voltas com a reformulao e adequao de
entendimentos anteriores e ultrapassados, exatamente tal qual ocorre no caso em exame.

10
manguezal protegido o ecossistema como um todo, que por sua vez composto,
pelo menos, dos seguintes elementos caracterizadores: (i) terrenos baixos sujeitos
ao das mars, formado por vasas16 lodosas recentes ou arenosas; (ii) de solo
limoso, com influncia flvio-marinha; (iii) coberto predominantemente por vegetao
natural conhecida como mangue.
Isto quer dizer que para a caracterizao do manguezal como ambiente
protegido necessrio ocorrer, nesse contexto, concomitantemente: a influncia da
mar, o solo especfico e a vegetao predominantemente natural (mangue).
A ausncia de um destes elementos subtrai a condio de rea de preservao
permanente, posto que fica descaracterizada a ocorrncia de manguezal legal. Isto ,
impede estender o regime jurdico de preservao permanente ao ambiente em que
mesmo que, mesmo identificando-se a ocorrncia de dois daqueles elementos (por
exemplo, solo e vegetao), constata-se a ausncia de um deles (influncia da mar).
Dito de outro modo: a inexistncia de um dos elementos legais no permite
caracterizar o ecossistema como manguezal para efeito de aplicao do inciso XIII do
artigo 3 e do inciso VII do artigo 4, todos do novo Cdigo Florestal. Ele deixa de ser
de preservao permanente.
A constatao ora apontada de deveras importncia diante da comum
confuso, por exemplo, entre mangue e manguezal. Mangue a vegetao natural.
Manguezal o ecossistema. O mangue, em si, no caracterizado como rea de
preservao permanente. O que caracterizado o manguezal (ecossistema), e ele
depende ainda de que seja identificado, alm da vegetao (mangue), o solo tpico
(limoso, recoberto por lodo) e de terrenos baixos, que sofre influncia da mar. Ento,
se a vegetao de mangue no for alcanada pela mar ou no estiver localizada no
solo tpico de ambiente de manguezal, ela no recebe a proteo conferida s reas
de preservao permanente.
Referida concluso se justifica. o ecossistema como um todo, e no uma de
suas partes, que merece ateno especial. o ecossistema que evita a eroso, que
atua como estabilizador de solo. o ambiente de transio entre o mar e a terra, que
mistura gua doce com gua salina e solo rico em material orgnico, alm de
vegetao que controla a temperatura, que criam, em conjunto, um local ideal para a
reproduo de espcies da fauna. a preservao deste ambiente, e no de um de
seus componentes, a finalidade contida no inciso VII do artigo 4 do novo Cdigo

16
Vasas: Lama fina oriunda da decomposio de elementos orgnicos e de minerais, que se
acumula em fundo de mares e rios; LIMO; LODO (Disponvel em
<http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital&op=loadVerbete&pesquisa=1&palavra=va
sa#ixzz1p2780HsH>).

11
Florestal. Se referido raciocnio fosse equivocado, teria a Lei protegido, separada e
independentemente, cada um dos elementos do ecossistema, o que no ocorre.

3. A questo das reas de transio de manguezal

A concluso aportada na seo precedente guarda estreita relao com o

tratamento jurdico que deve ser atribudo s chamadas reas de transio de
manguezal. O escopo do inciso XIII do artigo 3 e do inciso VII do artigo 4 do novo
Cdigo Florestal a proteo de um ecossistema especfico, formado tambm pela
unio peculiar de seus elementos. S eles, em conjunto, mereceram da legislao a
qualificao de preservao permanente. Isto obsta qualquer tentativa de estender ao
conceito jurdico de manguezal enquanto rea de preservao permanente as reas
adjacentes a este ecossistema, da mesma forma como no se cogita faz-lo para
qualquer adjacncia das demais reas protegidas pelo artigo 4 daquela Lei. Repita-
se: as restries a direitos devem ser interpretadas restritivamente.
certo que sobreviro interpretaes pretendendo estender o conceito de
manguezal do novo Cdigo Florestal para tambm caracterizar como de preservao
permanente outros ambientes, notadamente aqueles enunciados nas Resolues
CONAMA n 10/93 e n 261/99. Esta leitura induziria concluso de que no s o
ecossistema previsto no inciso XIII do artigo 3 do novo Cdigo Florestal seria de
preservao permanente, mas tambm ambientes de solo seco, recobertos no por
vegetao tpica de mangue, mas inclusive por gramneas e outras espcies exticas
como sugerem as sobreditas Resolues.
Entendemos que referida interpretao no encontra fundamento jurdico
plausvel.
Primeiro porque, tal qual j exposto, o inciso XIII do artigo 3 do novo Cdigo
Florestal no faz qualquer meno, ainda que indireta, do que se convencionou
chamar por ambiente de transio de manguezal, para que lhe pudesse ser estendida
a proteo especial que conferida s reas de preservao permanente. O poder
regulamentar, isto pacfico, no pode inovar a ordem jurdica, criando obrigaes
para alm daquelas consignadas no diploma regulamentado.
Segundo porque o inciso VII do artigo 4 do novo Cdigo Florestal s protege
efetivamente o manguezal (at onde ele terminar) e no seu entorno ou rea
adjacente (considera-se APP o manguezal em toda sua extenso). No se atribui ao
manguezal, por exemplo, os distanciamentos mnimos contidos nos incisos I e II do

12
artigo 4 do novo Cdigo Florestal (de pelo menos 30 metros para cursos dgua ou ao
redor das lagoas, dentre outros). O objeto de proteo o efetivo ecossistema de
manguezal em toda, e s na sua, extenso, no suas adjacncias.
Terceiro porque, com o advento do novo Cdigo Florestal, os conceitos
tcnicos veiculados nas Resolues CONAMA n 10/93 e n 261/99, e tambm na n
303/02, foram automaticamente revogados quando se tornaram contrrios aos
conceitos encartados na Lei. As normas regulamentares deixaram de ter fundamento
de validade em norma hierarquicamente superior.
Quarto porque, independentemente da edio do novo Cdigo Florestal, os
conceitos antigos de manguezal veiculados pelas Resolues CONAMA n 10/93 e n
261/99 j haviam sido implicitamente revogados pela Resoluo CONAMA n 303/02.
Esta considerao h de ser melhor explicada.
O conceito tcnico da Resoluo CONAMA n 10/9317 - que apesar de no
referir expressamente categoria de transio de manguezal, nela contemplava os
ambientes no alcanados pela ao da mar foi sido substitudo por outro, o da
Resoluo CONAMA n 303/02. Nesta, passou-se a reputar que a ao da mar
como elemento indispensvel para caracterizao do manguezal, bem como que o
solo fosse lodoso e limoso, o que afasta sua ocorrncia em ambientes secos.
O ponto que apesar da Resoluo CONAMA n 303/02 no ter,
expressamente, revogado o inciso I do artigo 5 da Resoluo CONAMA n 10/93, no
poderia haver duas normas contraditrias e excludentes entre si. Uma das duas
definies distintas de manguezal deveria prevalecer para qualificar o mesmo
ecossistema; ambas no poderiam ser simultaneamente vlidas.
Trata-se de uma antinomia solucionada pelo critrio cronolgico. De acordo
com Norberto Bobbio, entre duas normas da mesma hierarquia e do mesmo grau de
especialidade, prevalece a norma posterior em face da precedente (lex posterior
derogat priori) (1995, p. 204). O preceito expressamente recepcionado pela Lei de
Introduo s Normas de Direito Brasileiro (Decreto-Lei n 4.657/42). Confira-se:
Art. 2 [...] 1o A lei posterior revoga a anterior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior.

17
Art. 5 [...] I - Manguezal - vegetao com influncia flvio-marinha, tpica de solos limosos de
regies estuarinas e disperso descontnua ao longo da costa brasileira, entre os Estados do
Amap e Santa Catarina. Nesse ambiente halfito, desenvolve-se uma flora especializada, ora
dominada por gramneas (Spartina) e amarilidceas (Crinum), que lhe conferem uma fisionomia
herbcea, ora dominada por espcies arbreas dos gneros Rhizophora, Laguncularia e
Avicennia. De acordo com a dominncia de cada gnero, o manguezal pode ser classificado
em mangue vermelho (Rhizophora), mangue branco (Laguncularia) e mangue siriba
(Avicennia), os dois primeiros colonizando os locais mais baixos e o terceiro os locais mais
altos e mais afastados da influncia das mars. Quando o mangue penetra em locais arenosos
denomina-se mangue seco.

13
 No h, cumpre recordar, espao em nosso ordenamento para a subsistncia
de duas definies distintas de manguezal uma restrita e outra que abraa,
supostamente, a rea de transio. Inequivocamente, o conceito de manguezal da
Resoluo CONAMA n 303/02 j havia revogado aquele da Resoluo CONAMA n
10/93.
Tambm equvoco supor que o inciso I do artigo 5 da Resoluo CONAMA
n 10/93 ou a ampliao constante nos considerandos da Resoluo CONAMA n
261/99, ainda so vigentes porque tratam de um conceito de manguezal aplicvel
Mata Atlntica ou associada restinga. Manguezal manguezal independentemente
do bioma em que ele ocorre. Se a legislao define manguezal como rea suscetvel
de ao da mar, de solo lodoso e limoso, recoberto por vegetao de mangue, no
pode o regulamento dizer que tambm seria manguezal a rea seca, no sujeita a
mar, recoberta por vegetao que no predominantemente de mangue s porque
ocorre em Mata Atlntica. No o fato de ocorrer Mata Atlntica que torna a regio
seca um manguezal.
De todo o exposto conclui-se que a rea de transio de manguezal, por no
possuir previso expressa na legislao vigente e ter sido, antes disso, revogada por
conceito tcnico-cientfico atualizado do ecossistema, no alcanada pelo regime
jurdico de proteo (de preservao permanente) que atribudo ao manguezal
propriamente dito.

4. O caso de Florianpolis

A legislao local do Municpio de Florianpolis inova e pretende estender s

reas de estabilizao de manguezal a natureza de preservao permanente que
atribuda ao prprio manguezal. Leia-se o contido no artigo 21 do Plano Diretor do
Distrito Sede (Lei Complementar Municipal n 01/97):
Art. 21 - reas de Preservao Permanente (APP) so aquelas
necessrias preservao dos recursos e das paisagens naturais, e
salvaguarda do equilbrio ecolgico, compreendendo: [...]
III - mangues e suas reas de estabilizao;

O dispositivo no se coaduna ao ordenamento jurdico vigente18. Perceba que

o Municpio de Florianpolis pretende a criao de um espao protegido por meio do
exerccio de competncia legislativa. Ocorre que ao Municpio no dada

18
Note-se, de plano, que o dispositivo refere-se ao mangue e no ao manguezal. Para os
propsitos deste estudo, consideramos que a inteno da lei proteger o ecossistema
(manguezal), posto que as expresses (mangue e manguezal) eram utilizadas no passado
como sinnimos (cf. RUFINO, 1981, p. 16).

14
competncia para legislar sobre proteo do meio ambiente, ou criar outros espaos
ambientalmente protegidos em contraposio queles consignados na legislao
federal. Esta , de acordo com o artigo 24 da Constituio da Repblica, uma
competncia concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal19.
Trata-se de legtima restrio do constituinte ao poder legislativo municipal.
Como ensina Jos Afonso da Silva:
A competncia dos Municpios para a proteo ambiental
reconhecida no art. 23, III, IV, VI e VII, em comum com a Unio e os
Estados. Mas nesse dispositivo o que se outorga a competncia
para aes materiais. Portanto, a competncia fica mais no mbito da
execuo de leis protetivas do que no de legislar sobre o assunto
(2011. p. 81)

Ao Municpio cabe somente suplementar a legislao federal e estadual20. E

por competncia suplementar entende-se a conjuno das competncias supletivas e
complementar, isto , de suprir lacunas e detalhar, respectivamente, as normas
federais ou estaduais (CANOTILHO; MORATO LEITE, 2007, p. 212).
A todas as luzes, a criao de novo espao protegido (ou extenso de outro
preexistente) no visa suprir lacuna ou detalhar a norma federal ou estadual. A lacuna
existe diante do silncio da lei. E no h silncio no plano federal quanto ao mbito de
proteo dos manguezais; ao contrrio, ele est claramente definido no novo Cdigo
Florestal. Tambm no se fala em detalhar a norma federal se esta exclui
expressamente de seu contedo as reas de estabilizao ou transio do manguezal.
Aqui a legislao municipal inova, visa substituir no plano local a norma federal, o que
vedado pelo artigo 24 da Constituio da Repblica. Como se observa, a Lei
Complementar Municipal n 01/97 padece, neste ponto, de inconstitucionalidade
formal.
Tambm no se cogita que o inciso III do artigo 21 da Lei Complementar
Municipal n 01/97 trataria do exerccio da prerrogativa dada ao Poder Pblico de
instituir reas de preservao em decorrncia do artigo 3 do Cdigo Florestal (artigo
6 do novo Cdigo).
Se havia distino entre as hipteses do artigo 2 e 3 do antigo Cdigo
Florestal (artigos 4 e 6 do novo Cdigo), ela se dava (ou d) justamente em funo
do modo de sua instituio: por lei ou por ato do Poder Pblico. A diferena s faz
sentido caso se considere como ato administrativo o ato do Poder Pblico apto a

19
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...] VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;
20
Art. 30. Compete aos Municpios: [...] II - suplementar a legislao federal e a estadual no
que couber;

15
qualificar uma rea como de preservao permanente. Ora, se o veculo utilizado em
Florianpolis foi a lei, ele no se refere ao artigo 3 do antigo Cdigo Florestal ou ao
artigo 6 do novo Cdigo, e acaba violando o comando contido no artigo 24 da
Constituio da Repblica.
A constatao em questo, vale registrar, no faz do artigo 6 do Cdigo
Florestal (que autoriza criao de rea de preservao permanente por ato
administrativo) letra morta. Os Estados e Municpios, por meio de atos administrativos,
ainda podem instituir reas de preservao permanente, no caso do ambiente no ser
objeto de proteo exaustivamente definida no plano federal. Entretanto, caso ela
venha a se relacionar com critrio tcnico j estabelecido legalmente, este dever ser
respeitado, o que no ocorre com o inciso III do artigo 21 da Lei Complementar
Municipal n 01/97.
Isso diz, por fim, com uma importante considerao. certo que os Estados e
os Municpios poderiam, em tese, criar espaos com maiores restries ambientais
que as contidas na legislao federal. Entretanto, a criao de tais espaos tambm
deve obedincia aos demais requisitos estabelecidos na ordem jurdica, notadamente,
o exerccio regular da competncia legislativa e o respeito s normas gerais
estabelecidas pelo rgo federal, dentre outros.

Concluses

O Direito Ambiental no tem como escopo instaurar uma ditadura ecolgica, no

qual todas os demais princpios e regras jurdicas a ele se subsumem. O Direito
Ambiental faz parte de um sistema, o ordenamento jurdico. Nesta condio, dialoga
com todos os demais ramos do Direito.
As regras de Direito Ambiental no demandam tratamento privilegiado frente a
nenhuma outra disciplina. Por isso que elas (e aqui se refere especialmente s
restries a direitos impostas pelo ordenamento) devem, como todas as demais
regras, ter como fundamento de validade outra norma jurdica, de hierarquia superior.
Tambm no podem subsistir duas normas contraditrias entre si. Resolve-se isto,
como todas as demais regras de Direito, atravs dos critrios de soluo de
antinomias.
o que se pretendeu fazer com a anlise da proteo jurdica dos manguezais.
Em apertada sntese, demonstrou-se que:
(i) A definio dos manguezais como rea de preservao permanente
decorria, antes da edio do novo Cdigo Florestal em 2012, do artigo 3 do antigo
Cdigo Florestal e no da alnea f do artigo 2 desta Lei.

16
 (ii) Seu conceito tcnico era disciplinado pela Resoluo CONAMA n 303/02,
que o caracterizava como o ecossistema formado por um solo ideal (lodoso/limoso),
sujeito ao da mar, recoberto por vegetao nativa tpica (comumente chamada
de mangue).
(iii) Atualmente, o conceito consagrado na Resoluo CONAMA n 303/02 foi
transcrito ao novo Cdigo Florestal. A partir de agora o manguezal deixa de ser uma
rea de preservao permanente instituda pelo Poder Pblico e passa a ser uma rea
de preservao permanente decorrente diretamente de lei.
(iv) Se faltar qualquer um dos elementos componentes do ecossistema de
manguezal descritos no inciso XIII do artigo 3 do novo Cdigo Florestal, o ambiente
no pode ser como tal ser juridicamente qualificado para efeito de imposio das
restries decorrentes de rea de preservao permanente.
(v) No h fundamento jurdico para pretender manter a validade dos conceitos
de manguezal veiculados nas Resolues CONAMA n 10/93 e n 261/99. Eles no
possuem validade em relao norma legal hierarquicamente superior, alm de
contrariarem o mbito de proteo veiculado em Lei. Mesmo assim o conceito de
manguezal das Resolues CONAMA n 10/93 e n 261/99 foi revogado pela definio
da Resoluo CONAMA n 303/02. Inequivocamente, as reas de transio (ou
estabilizao) de manguezal e reas secas (ainda que recobertas por mangue) no
so qualificadas como de preservao permanente.
(vi) A extenso, pelos Municpios, do mbito de proteo dos manguezais para
incluir reas de transio ou de estabilizao antijurdica, porque estes no dispem
competncia legislativa para tanto ou porque tal iniciativa desobedece standard
tcnico que havia sido definido no plano federal.

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