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O BRASIL QUE
QUEREMOS
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EDUCAO
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SADE PBLICA REFORMA TRIBUTRIA
ALEXANDRE PADILHA RICARDO LODI RIBEIRO
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ECOLOGIA GNERO DEMOCRACIA RENDA
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MARCIO POCHMANN LADISLAU DOWBOR
LUIZ PINGUELLI ROSA LEONARDO BOFF
CRESCIMENTO UTOPIA
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CIDADANIA
MARILENA CHAUI
TEREZA CAMPELLO
LUIZ DULCI
LULA
CULTURA
PAZ
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POBREZA
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Emir Sader SOCIAIS
O BRASIL QUE QUEREMOS
Organizao Emir Sader
Copyright 2016 Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro.
LABORATRIO DE POLTICAS PBLICAS (LPP/UERJ)

Coordenador: Emir Sader
Comit Gestor: Andr Lzaro, Gaudncio Frigotto e Zacarias Gama
Coordenadora Tcnica de Projetos Institucionais: Carmen da Matta
Coordenador Tcnico de Projetos Institucionais: Felipe Campanuci
Bolsista Tcnica: Cristiane Ribeiro
Bolsistas de Extenso: Carla Navarro, Ronald Medeiros e Tayn Salvina
Assistentes de Pesquisa: Carolina Castro e Luciano Cerqueira
CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/NPROTEC
B823 O Brasil que queremos / organizador Emir Sader

Rio de Janeiro : UERJ, LPP, 2016.
270 p.
ISBN 978-85-92826-00-0
e-ISBN 978-85-92826-01-7
1. Polticas pblicas Brasil. 2. Educao e Estado

Brasil. 3. Polticas sociais Brasil. I. Sader, Emir, 1943-
CDU 351(81)
Editora Executiva e Preparao de Originais: Carmen da Matta

Projeto Grfico e Diagramao: Pedro Biz
Reviso: Wendell Setubal
Assistente de Edio: Cyntia Alves
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Organizao Emir Sader
Rio de Janeiro
LPP/UERJ
2016
Sumrio
Apresentao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Luiz Incio Lula da Silva
A utopia Brasil, o virtual vivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Leonardo Boff
Do Brasil que temos ao Brasil que queremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Emir Sader
Estado democrtico brasileiro:

aperfeioamento do sistema representativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Dalmo de Abreu Dallari
Abertura financeira, poltica industrial e crescimento . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Luiz Gonzaga Belluzzo
A economia travada pelos intermedirios financeiros. . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Ladislau Dowbor
A reforma tributria de que precisamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Ricardo Lodi Ribeiro
Energia nos governos Lula e Dilma e o golpe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Luiz Pinguelli Rosa
Por uma poltica externa altiva e solidria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Celso Amorim
A poltica de combate pobreza que queremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Tereza Campello
Poltica de educao: novos desafios no incio do sculo XXI . . . . . . . . . . 139

Marcio Pochmann
Mais sade mais desenvolvimento e mais direitos . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Alexandre Padilha
Crescer, proteger, incluir: nenhum passo atrs na poltica ambiental. . . . . 177

Luiz Antonio Correia de Carvalho
Cultura poltica e poltica cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Marilena Chaui
A poltica agrria que precisamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Bernardo Manano Fernandes
A democracia de gnero que queremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Marcia Tiburi
Igualdade racial: da poltica que temos poltica que queremos . . . . . . . 229

Nilma Lino Gomes
Democratizar as comunicaes para garantir a democracia . . . . . . . . . . . . 243

Renato Rovai
Movimentos sociais e participao poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Luiz Dulci
Apresentaco
Luiz Incio Lula da Silva*
Q uando fui eleito Presidente do Brasil, nosso governo se props a

realizar o que eu considerava uma grande revoluo no pas: que
todos os brasileiros tivessem o direito de comer pelo menos trs vezes
ao dia. Depois disso, trataramos de estabelecer outros objetivos.
Hoje, passados tantos anos, a gente constata que no apenas aquele
objetivo foi cumprido, como muitos outros, que permitiram que o Brasil
tivesse se transformado profundamente, sobretudo a vida de sua grande
maioria mais pobre, antes sempre excluda da ateno dos governos.
Melhorias no apenas na alimentao, mas nas condies de moradia, de
educao, de ateno sade, de transporte, de acesso cultura, entre
tantas outras conquistas, das quais eu e todos os progressistas s pode-
mos estar muito orgulhosos.
Aquelas que eram utopias foram-se transformando em realidades
concretas e palpveis. Hoje, os brasileiros j consideram que esses so
direitos fundamentais, de que no abrem mais mo. Por isso eu fui
reeleito e a Dilma foi eleita e reeleita, em quatro sucessivas eleies,
quando o povo brasileiro comparou o que tinha sido feito no pas nos
anos de 1990 e o que fizemos depois e decidiu, democraticamente, pela
continuidade e pelo aprofundamento dos nossos governos.
*Ex-Presidente do Brasil.
8 Luiz Incio Lula da Silva
Hoje vivemos uma situao de crise, em que a direita, cansada de

perder eleies e sem verdadeiro compromisso com a democracia, bus-
cou o atalho da ilegalidade para tentar terminar com essa experincia
fundamental para nosso povo e nossa democracia. Qualquer que seja
o futuro imediato do pas, temos que propor novos objetivos, novas
utopias, que apontem para o tipo de Brasil que queremos. No que
tenhamos realizado todos os objetivos propostos, o pas ainda muito
desigual, falta ainda muito para que o nosso povo conquiste tudo a que
tem direito.
Mas precisamos pensar o tipo de sociedade que queremos, com
que tipo de Estado, de educao, de polticas sociais, de meio ambiente,
de direitos das mulheres, dos jovens, dos negros. De que maneira pode-
mos garantir uma sade pblica de qualidade para todos, atividades cul-
turais de que todos usufruam e participem.
Este livro pretende ajudar a refletir sobre o pas que queremos e
que o nosso povo reivindica. Rene vrios dos melhores expoentes nos
principais problemas nacionais, nas questes que mais nos desafiam.
Tenho certeza de que ser um instrumento importante para promover
as discusses necessrias ao futuro do pas. Discusses que envolvam e
mobilizem toda essa imensa e generosa legio de brasileiros que tm se
manifestado a favor da democracia, dos direitos de todos, de um pas
soberano e solidrio.
A utopia Brasil, o virtual vivel
Leonardo Boff*
POR QUE A UTOPIA

A colonizao nos penetrou to profundamente que colonizou tam-
bm nossos projetos e sonhos. Nunca pudemos ter um projeto de real
autonomia e um sonho do Brasil que queramos porque sempre depen-
damos dos outros que nos diziam o que deveramos querer e ser. E esse
processo no foi interrompido at os dias de hoje, pois hoje as foras
dominantes mundiais pretendem nos recolonizar.
Mas agora somos obrigados a sonhar. A situao do Brasil e do
mundo, pela tica das grandes maiorias, e mesmo na perspectiva da
sustentabilidade social e ecolgica da geossociedade, de tal degradao
que, se prolongada por mais tempo, pode nos levar ao pior. O futuro,
portanto, no pode ser a continuidade do presente. S teremos futuro,
como pas e mundo, se mudarmos de rota histrica. Ou, no dialeto atual:
precisamos de um outro paradigma civilizatrio, de outros valores, prin-
cpios e interesses que inspirem outras prticas sociais e instituies e
assim nos garantam um horizonte de esperana e de futuro para todos.
*Telogo, Professor e Escritor. Pertence Iniciativa da Carta da Terra. autor em parceria

com o cosmlogo canadense Mark Hathaway de: O Tao da Libertao: perspectivas da ecologia
de transformao, que ganhou nos EUA a medalha de ouro em nova cincia e cosmologia.
10 Leonardo Boff
CENRIOS DRAMTICOS DO SISTEMA-TERRA

H cenrios dramticos referentes ao futuro da Casa Comum, apon
tados recentemente pelo Papa Francisco na encclica Laudato S sobre o
Cuidado da Casa Comum (2015). Mas restrinjo-me ao que diz o importante
documento a Carta da Terra (2000) , logo em sua primeira frase:
Estamos num momento crtico da histria da Terra, numa poca em
que a humanidade deve escolher seu futuro A escolha nossa: ou
formar uma aliana global para cuidar da Terra e cuidar uns dos outros
ou arriscar a nossa destruio e a devastao da diversidade da vida
(prlogo). E, para encerrar, o testemunho do ltimo grande historiador
das culturas histricas, Arnold Toynbee, em seu ensaio autobiogrfico
Experincias: Vivi para ver o fim da histria humana tornar-se uma pos-
sibilidade do mundo, possibilidade que pode ser traduzida em fato no
por um ato de Deus mas do prprio ser humano. (1970, p.422)
O cenrio mundial, portanto, no promissor, antes ameaador.
CENRIO CRTICO DO BRASIL

O cenrio brasileiro no menos problemtico. A questo no tan-
to a franja enorme de pobreza que diminui pouco, mas a desigualdade
social que se perpetua. Marcio Pochmann e Jess Souza, presidente do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), fornecem-nos dados
estarrecedores, pois estudo feito a partir do imposto de renda, de 2007
a 2013, mostra que o topo da pirmide social brasileira composto por
cerca de 71 mil super-ricos. Eles representam 0,05% da populao adulta
do pas, o que representa um escndalo de dimenses planetrias.1
O sistema histrico-social de poder que perdura h mais de 500
anos o principal responsvel por esse drama social. As elites domi-
nantes nunca foram apeadas do poder, que jamais mudou de natureza,
excludente e acumulador. Elas so, provavelmente, as elites mais per-
versas e hbeis do mundo. Articulam-se, nacional e internacionalmen-
te, de tal forma que sempre conseguem manobrar o poder de Estado
em seu benefcio.
1Cf. Souza, 2015.

A utopia Brasil, o virtual vivel 11
A pretexto de garantir a governabilidade, e de evitar o caos sist-

mico, as elites conseguiram impor aos governos Lula-Dilma o que lhes
interessava: a manuteno inaltervel da lgica acumuladora do capital.
Os projetos sociais do atual governo no as obrigam a renunciar a nada,
antes, so funcionais a seus propsitos. Agora, pensam de forma dife-
rente. Querem voltar situao de privilgios de que sempre gozaram
ocupando o Estado. Como no conseguiram chegar ao poder central
pelo voto, tramaram o impeachment da Presidenta Dilma, em maio de
2016, para se vingar e voltar situao anterior que as beneficiava.
Diria claramente que por aqui no h caminho para um outro Brasil,
que inaugure um outro tipo de histria. O caminho percorrido no passa-
do, e vigente at o momento, demasiadamente irracional e desumano
para ser prolongado. Importa realizar, mesmo tardiamente, a revoluo
preconizada por Caio Prado Jr., em A Revoluo Brasileira: transforma-
es capazes de reestruturarem a vida do Brasil de maneira consen-
tnea com suas necessidades mais gerais e profundas, e de realizarem
as aspiraes da grande massa de sua populao que, no estado atual,
no so devidamente atendidas algo que leve a vida do pas por um
novo rumo. (1966, p.43)
A UTOPIA PERTENCE REALIDADE

Com esta afirmao, cabe reforar a utopia Brasil como o virtual
vivel. Como viu claramente Eduardo Galeano, e antes dele Ernst Bloch
com seu Princpio Esperana, a utopia representa aquela fora que nos
desinstala e nos faz andar continuamente, buscando dinamicamente
formas novas de relaes mais justas e humanizadoras.
A utopia representa um protesto contra o real simplesmente dado,
que oculta o lado potencial. A utopia a voz de uma conscincia que no
encontra descanso neste mundo dado, tal como existe. Quer transcen-
d-lo e afirma que outro mundo possvel, que outro Brasil diferente
pode ser construdo pelos brasileiros a partir das virtualidades presentes
no real.
Retomando, das virtualidades daquilo que Brasil, que povo, que
cultura, que histria e que natureza, podemos desenvolver outro
12 Leonardo Boff
paradigma e outra configurao histrico-social que supere as contradi-

es presentes e crie espao para mais igualdade, participao, liberdade
e sentido de alegria de viver.
PRESSUPOSIO DE BASE: O IMPASSE SISTMICO

Parto da hiptese de que o sistema mundialmente integrado e o curso
da modernizao conservadora da poltica brasileira, ajustada lgica
do sistema global, no faro as mudanas necessrias. Somos forados
a abrir novo caminho, quer dizer, buscar um novo paradigma, que deve
estar, o mais possvel, livre da impregnao do velho paradigma.
O velho paradigma tinha como centralidade o poder, exercido como
dominao sobre a natureza e os povos, ocupando todos os espaos. Era a
vontade de conquista, o paradigma Alexandre Magno ou Hernn Corts,
que como observou acertadamente o renomado bilogo Edward Wilson,
antivida, pois fez com que o den se transformasse num matadouro e
o paraso ocupado num paraso perdido. (2002, p.121)
Agora, a nova centralidade deve ser conferida vida, em sua imensa
diversidade, e quilo que lhe pertence essencialmente que o cuidado.
Sem o cuidado necessrio nenhuma forma de vida subsistir.2 A vida
entendida aqui como auto-organizao da matria em altssimo grau
de interao com o todo sua volta; e a vida consciente e livre como
o ponto mais avanado e complexo do processo evolucionrio. Ou em
uma leitura espiritualista, a vida como o supremo da fonte originria
de todo o ser, que chamamos Deus. O paradigma ser de Francisco de
Assis e Chico Mendes, paradigma do cuidado, de respeito e da sinergia
com a natureza.
A vida mostra uma unidade sagrada na diversidade de suas manifes-
taes, pois todos os seres vivos carregam o mesmo cdigo gentico de
base, que so os 20 aminocidos e as quatro bases fosfatadas, o que nos
faz, a todos, irmos e irms.
Cuidar da vida, fazer expandir a vida, entrar em comunho e siner-
gia com toda a cadeia de vida e celebrar a vida: eis o sentido do novo
2Cf. Boff, 2012.

viver dos seres humanos sobre a Terra, tambm entendida como Gaia,
super-organismo vivo e ns humanos como a poro de Gaia que sente,
pensa, ama e venera.
A centralidade da vida implica concretamente assegurar os meios da
vida, como trabalho, sade, moradia, segurana e educao. Se estandar-
dizarmos a toda a humanidade os avanos da tecnocincia j alcanados,
permitiramos que todos gozassem dos servios com qualidade, hoje
restritos aos setores privilegiados e opulentos. Quer dizer, todos teriam
alimentos saudveis, um excelente servio de sade, moradias dignas
e uma educao de qualidade. At hoje, o saber era poder a servio da
acumulao e da criao de desigualdades, portanto, a servio do sistema
imperante. Agora, impe-se uma moratria de investigao e de inven-
o, em favor da democratizao do saber e das invenes j acumuladas
pela civilizao.
OS PORTADORES DA UTOPIA
Desta vez, todos, dado o carter global e urgente da utopia, so por-
tadores da utopia. Mas h os atores principais, aqueles que j agora,
antes da crise sistmica, incorporaram o sonho de um outro mundo
possvel. So os movimentos sociais mundiais que ganharam visibili-
dade no Frum Social Mundial, realizado em vrias cidades do mundo.
Sem esses sujeitos histricos, a utopia evanesce em fantasia.
Sem os movimentos sociais populares, articulados entre si, for-
mando uma irresistvel fora poltico-social, no se implantar a utopia
Brasil diferente. Nos prximos decnios, suponho, esta frente ser to
irresistvel que impor poltica partidria uma mudana na natureza
do poder e na figura do Estado. Ser eleito, certamente, uma figura que
representar estas foras articuladas e poder cumprir o sonho negado
h 500 anos. Agora comear, efetivamente, uma nova histria do Brasil
em articulao com a nova histria do mundo globalizado.
14 Leonardo Boff
CONTORNOS DA UTOPIA BRASIL

A utopia Brasil diferente radicaliza caractersticas da cultura brasilei
ra que nunca ganharam hegemonia e que ficaram sem ser aproveitadas
na moldagem do Brasil. Elas funcionam como tijolinhos na construo
da nova figura do Brasil. O nico analista social que aprofundou este
caminho foi Luiz Gonzaga de Souza Lima (2011), em livro que no foi
ainda suficientemente valorizado. Elenco algumas.
Riqueza ecolgica do Brasil. Abrigamos aqui a maior biodiversidade do

planeta: 60 mil espcies de plantas, 2,5 milhes de espcies de artr-
podos (insetos, aranhas, centopeias etc.), 2 mil espcies de peixes, mais
de 300 de mamferos, sem falar no nmero inimaginvel de micro-
-organismos, responsveis principais pelo equilbrio ecolgico. Na socie-
dade de informao que se est consolidando, essa biomassa represen
tar riqueza maior do que representou o carvo e o petrleo na civiliza-
o industrial. O Brasil a potncia das guas, capaz de saciar as sedes do
mundo inteiro. Aqui esto 13% de toda a gua doce do mundo acessvel.
Cultura relacional. A persistente dominao impediu entre ns a cons-

tituio de uma sociedade civil sustentvel e obrigou a permanente
negociao e conciliao dos opostos. Desenvolveu-se no Brasil uma
cultura da relao e das alianas que amaciam a dureza da domina-
o poltica e econmica, atravs dos elos de famlia, das amizades, do
compadrio, das malandragens e dos jeitinhos. A mestiagem de nosso
povo, pela qual todas as raas se relacionaram para alm dos limites de
classe e da hierarquia, foi fruto desta cultura relacional. Devido a sua
maneira de somar, juntar, relacionar e sintetizar, o Brasil poder agora
apresentar uma sociedade mais participativa e inclusiva, oferecendo um
contributo indispensvel ao proceso de globalizao.
Jeitinho como forma de navegao social. O jeitinho uma criao ori-

ginal da sociedade brasileira. a forma sbia e pacfica de combinar
os interesses pessoais com a rigidez da norma; o modo de contraba-
lanar a correlao desigual de foras, tirando vantagens da fraqueza;
permite-se uma navegao social tortuosa, mas pacfica.3 Acolhendo as
3Cf. Da Matta, 1986, p.93-105.

crticas que lhe faz Jess Souza,4 estimo que essa caracterstica nacional
extremamente til e at imprescindvel na nova sociedade, tambm
na geossociedade, nas quais tantos interesses se sobrepem, se opem
e se contrapem. O jeitinho a forma de conciliar o universal com o
singular em benefcio da fluidez e da leveza da vida social e pessoal.
Cultura multitnica e multirreligiosa. Somos um pas para o qual aflu-

ram muitssimas das raas, 60 ao todo, de todas as partes da Terra;
aqui, se miscigenaram sem maiores preconceitos, fazendo do mulato a
cristalizao mais perfeita do encontro das trs raas matriciais de nossa
brasilidade: o branco, o negro e o ndio. Esta experincia cultural serve
de base para uma nova humanidade globalizada, feita da coexistncia e
convivncia de toda as tribos da Terra. Junto com o carter multitnico
de nossa sociedade, vigora tambm o cartar multirreligioso. Nunca
conhecemos guerras religiosas. No somos fechados e dogmticos, mas
naturalmente abertos e ecumnicos na convico de que todas as reli-
gies so portadoras de uma bondade bsica, vinda do prprio Deus e
conduzindo para o corao de Deus. Esses ensaios de diversidade na
unidade podem constituir um referencial ao processo de globalizao.
Criatividade do povo brasileiro. A criatividade supe capacidade de

improvisao, descoberta de sadas surpreendentes e espontaneidade na
ruptura de tabus ligados tradio ou ao senso comum dominante.
Um favelado brasileiro muito mais criativo que qualquer cidado
europeu que frequentou a universidade e se qualificou profissional-
mente, mas se aferrou s normas e lgica do caminho j conven-
cionado. O pobre inventa mil formas de dar um jeito na vida, resistir,
negociar, protelar e sobreviver, mantendo ainda o sentido de humor e
de festa. Bem dizia Celso Furtado: uma sociedade s se transforma se
tiver capacidade para improvisar; ter ou no acesso criatividade, eis
a questo. (1999, p.79 e 67). Nunca nos faltou capacidade de impro-
visao; faltou-nos a vontade dos governos e das elites intelectuais e
econmicas de valorizar e aproveitar o enorme potencial criativo do
povo e a capacidade de sua canalizao racional em benefcio de todos.
Agora no novo paradigma tudo isso ganha centralidade. A alta criativi-
dade do povo brasileiro, sua inventividade e capacidade de improvisao
podem estimular uma globalizao mais dinmica e flexvel.
4Cf. Souza, 2015, p.69-88.

16 Leonardo Boff
A aura mstica da cultura brasileira. A mstica faz crer que existe um

outro mundo dentro deste mundo e que o invisvel faz parte do visvel.
Estas realidades so vividas no quotidiano do povo brasileiro. Da a aura
de reverncia e de respeito que pervade as dimenses da vida ligadas ao
sagrado e ao religioso, s festas, s bnos, s romarias e s promessas.
Crer significa romper com o mundo da pura razo, da funcionalidade
das instituies e da lgica linear para a qual no h e no deve haver
surpresas. Crer abrir espao para o imprevisto, para a magia e para
o milagre de que as coisas podem, de repente, mudar e ganhar outra
configurao, que rasga um horizonte de esperana para a vida humana.
Essa dimenso mstica, comum ao povo brasileiro, assumida no proces-
so de globalizao, tornar, seguramente, mais irradiante e esperanoso
o futuro da Terra e da humanidade.
O lado ldico do povo brasileiro. A consequncia da criatividade e da

mstica a leveza e o humor que marca a cultura brasileira. H alegria
no meio do sofrimento, e sentido de festa no meio das tribulaes.
Isso porque vigora a crena de que a vida vale mais que todas as coisas
particulares e que essa vida se inscreve sob o arco-iris da benevolncia
divina. Ela, por pior que seja, vale a pena ser assumida, amada e cele-
brada. Por isso tudo motivo para gozao, humor e festa. Tal atmosfera
confere um carter de jovialidade ao modo de ser brasileiro, que se
revela pelo sentido de hospitalidade e de acolhida das pessoas, especial-
mente, estrangeiras. Nunca perdemos a capacidade de nos extasiar e de
magnificar diante de qualquer coisa, especialmente nova. Essa dimenso
igualmente necessria ao processo de globalizao, pois impede que os
dramas virem tragdias que iro tolher a esperana e o sentido da vida.
Um povo de esperana. Uma virtude cardeal para a alma brasileira:

a esperana. Ela projeta continuamente vises otimistas. Assim cantam
as comunidades eclesiais de base: vir um dia em que todos, ao levan-
tar a vista, veremos nesta terra, reinar a liberdade. Agora, finalmente,
criaram-se as condies para reinar a liberdade para todos. Esta carga
utpica ajudar a nova geossociedade a reforar um horizonte utpi-
co imprescindvel para a continuidade da aventura humana por esse
Planeta azul-branco.
CONCLUSO: BRASIL, A ROMA DOS TRPICOS?

Nas palavras entusiastas de Darcy Ribeiro, no entardecer de sua vida:
na verdade das coisas, o que somos a nova Roma. Uma Roma tardia
e tropical. O Brasil ja a maior das naes neolatinas, pela magnitude
populacional, e comea a s-lo tambm por sua criatividade artstica e
cultural Estamos nos construindo na luta para florescer amanh como
uma nova civilizao mestia e tropical, orgulhosa de si mesma. Mais
alegre porque mais sofrida. Melhor, porque incorpora em si mais huma-
nidade. Mais generosa, porque aberta convivncia com todas as raas e
todas as culturas e porque assentada na mais bela e luminosa provncia
da Terra. (1995, p.448-449).
Em suma, a utopia Brasil tem condies de se realizar agora numa
fase nova da Terra e da Humanidade. Ela uma energia poderosssima.
Mas fica estril se no encontrar mediaes econmicas, polticas e
culturais concretas para sua implementao. O futuro no pode ser
amarrado ao presente; deve ficar sempre aberto. Nele habita a utopia.
A utopia conta com a incerteza, que um elemento perturbador. Assu-
mi-la permite a atitude de quem est disposto a se corrigir sempre,
a melhorar continuamente e deixar a histria aberta ao surpreendente.
A utopia compe-se com a histria. Espero que esta permita que se
realize a utopia Brasil porque ela vivel.
18 Leonardo Boff
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BOFF, L. O cuidado necessrio. Petrpolis: Vozes, 2012.
FURTADO, Celso. O longo amanhecer. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999.
MATTA, Roberto Da. O que faz o brasil Brasil. Rio de Janeiro: Rocco, 1986.
LIMA, Luiz Gonzaga de Souza. A refundao do Brasil: rumo sociedade
biocentrada. Disponvel em: <https://leonardoboff.wordpress.com/2012/
02/04/>.
RIBEIRO, Darcy. O povo brasileiro. So Paulo: Companhia das Letras, 1995.
SOUZA, Jess. A tolice da inteligncia brasileira. So Paulo: Leya, 2015.
TOYNBEE, Arnold. Experincias. Petrpolis: Vozes, 1970.
WILSON, Edward. O futuro da vida. Rio de Janeiro: Campus, 2002.
Do Brasil que temos ao Brasil
que queremos
Emir Sader*
DA DITADURA DEMOCRACIA
O Brasil saiu do longo perodo da ditadura como o pas mais desi-
gual do continente mais desigual do mundo. Com um Estado ocupado
pelas Foras Armadas, sem Estado de direito, sem liberdades individuais
e coletivas garantidas.
Mas a democratizao, com a derrota da campanha das diretas,
foi um processo limitado, circunscrito ao restabelecimento do Estado
de direito, conforme os cnones liberais, que predominaram na luta
democrtica. A desigualdade social no foi reconhecida como o princi-
pal problema do pas, que no passou, na democratizao poltica, por
nenhum processo de democratizao social. A dinmica de concen-
trao de renda continuou, assim como a de concentrao econmica.
A concentrao da propriedade da terra, dos meios de comunicao,
do sistema bancrio, das estruturas industriais e comerciais s aumen-
tou e, com elas, as desigualdades.
Esgotado o impulso democrtico com o fracasso do governo Sarney
que teve apenas na Assembleia Constituinte um momento significativo ,
*Coordenador do Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade do Estado do Rio de

Janeiro (UERJ).
20 Emir Sader
a polarizao democracia x ditadura abriu espao para o surgimento de

outro campo terico e poltico, aquele proposto pelo neoliberalismo emer-
gente. Fernando Collor centrou-se nos ataques ao Estado servidores
seriam marajs e na proteo do mercado nacional carros fabricados
no pas seriam carroas para impor as temticas neoliberais.
A retomada do projeto neoliberal pelo governo de FHC, depois do
fracasso de Collor, resgatou como tema central o combate inflao,
continuando a deslocar a temtica social. O foco dominante eram os gas-
tos do Estado e, assim, promovia-se, na prtica, a diminuio dos gastos
sociais, ao lado da precarizao das relaes de trabalho, do desemprego
e do enfraquecimento do movimento sindical.
A herana recebida por Lula em 2003 inclua a mais profunda e pro-
longada recesso econmica, um Estado desarticulado, uma sociedade
fragmentada, uma ideologia neoliberal difundida por toda a sociedade.
E uma maioria parlamentar do centro e da direita, alm do marco inter-
nacional de absoluta hegemonia neoliberal.
DO NEOLIBERALISMO AO PS-NEOLIBERALISMO
O governo Lula operou nas linhas de menor resistncia e de maior
debilidade do neoliberalismo. Assumindo a tese clssica do PT da priori-
dade das questes sociais, promoveu o tema como central, preservando
o equilbrio das contas pblicas, mas no como um fim em si mesmo, e
sim como ponto de apoio para as polticas sociais.
Por outro lado, no lugar dos Tratados de Livre Comrcio com os
Estados Unidos, Lula priorizou as polticas de integrao regional e de
intercmbio Sul-Sul, redirecionando o comrcio internacional do Brasil
e a sua insero no mundo. E promoveu o resgate do Estado, relegado a
um papel mnimo no neoliberalismo, a um agente ativo de induo do
crescimento econmico e da garantia dos direitos sociais.
Uma poltica ampla de alianas com setores do empresariado e com
partidos de centro permitiu ao governo ter maioria no Congresso e contar
com investimentos privados que fizeram com que a economia sasse da
recesso e, com um cenrio internacional favorvel, crescesse e expandisse
como nunca o mercado interno de consumo popular. Nas palavras de Lula:
Do Brasil que temos ao Brasil que queremos 21
Nunca os ricos ganharam tanto e nunca os pobres melhoraram tanto.

A distribuio de renda alavancou o crescimento do consumo e promoveu
os direitos da grande massa da populao, at ali sempre marginalizada.
Essa ao nas linhas de menor resistncia do neoliberalismo fez,
paralelamente, com que no fossem transformadas as grandes estru-
turas de poder herdadas pelo governo Lula. A propriedade da terra
continuou a ser concentrada, agora de forma modernizadora com a
avalanche do agronegcio no campo. A hegemonia econmica do capi-
tal financeiro, na sua modalidade especulativa, s se acentuou, ainda
mais com taxas de juros que se mantiveram muito altas na mdia do
perodo. A acentuada concentrao na propriedade das empresas de
comunicao s aumentou.
Bastam essas constataes para que se verifique que os governos
antineoliberais, que o Brasil teve desde 2003, operaram numa circuns-
tncia de exceo, nas margens das estruturas de poder existentes.
As condies internacionais e as alianas sociais e polticas organizadas
pelo governo Lula tornaram possvel um governo antineoliberal, mesmo
nos marcos das estruturas de poder constituintes do neoliberalismo.
A mais expressiva transformao que o Brasil sofreu foi a democra-
tizao social que, por sua vez, produziu um crculo virtuoso de expan-
so econmica impulsionada, em grande parte, pelo mercado interno
de consumo de massas. Essas transformaes tiveram sua expresso
tambm no plano regional, da redistribuio da riqueza e do dinamismo
econmico, que se deslocou do Centro-Sul para o Nordeste do pas.
Concomitantemente, se expandiram as empresas que produzem para
o consumo popular, assim como as cooperativas e pequenas e mdias
empresas, apoiadas na democratizao do acesso ao crdito.
O Estado brasileiro voltou a se fortalecer e assumir um papel ati-
vo na economia e na garantia dos direitos sociais. Os bancos pblicos,
em particular, tiveram uma expanso espetacular, desempenhando papel
essencial nas polticas sociais, em particular no Bolsa Famlia, no Minha
Casa, Minha Vida, nos microcrditos, entre outros programas. Os inves-
timentos das empresas estatais se multiplicaram e tiveram na Petrobras
sua expresso mais evidente, principalmente aps a descoberta do pr-sal.
22 Emir Sader
O lugar do Brasil no mundo, por sua vez, tambm foi radicalmente

alterado, passando da relao privilegiada com os Estados Unidos e a
Europa, para a concentrao nas relaes regionais e nos intercmbios
Sul-Sul. O pas foi fundamental para fortalecer o Mercado Comum do
Sul (Mercosul) e criar a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), o
Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) e a Comunidade de Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (Celac). Participando do grupo Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul (Brics), o pas se projetou como alia-
do estratgico de um novo eixo de reorganizao do poder no mundo.
DA CRISE ECONMICA CRISE POLTICA

Ao longo do primeiro mandato de Dilma, as condies internacio-
nais haviam mudado, a recesso internacional se aprofundado, encer-
rando aquele jogo do ganha-ganha a que Lula havia se referido. Nesse
perodo, a economia ficou praticamente estagnada, apesar dos esforos
do governo, que manteve a expanso das polticas sociais, de forma coe-
rente com a prioridade que o PT sempre atribuiu a elas, como forma de
combate s desigualdades, pobreza e misria.
Nas eleies de 2014 fenmenos inditos houve no Brasil, entre eles
a eleio de um presidente com a oposio de praticamente a totalidade
do grande empresariado, o que representa todo o montante de investi-
mentos privados de que o pas dispe. Ao mesmo tempo, houve uma
inflexo direita do principal aliado do governo o PMDB , fazendo
com que as duas grandes alianas, que haviam sido montadas no comeo
do governo Lula, fossem desfeitas.
Como resultado, a oposio poltica unindo os grandes monop-
lios privados dos meios de comunicao, os partidos de direita e grandes
grupos empresariais promoveu um processo de desestabilizao do
segundo governo de Dilma, questionando sua legitimidade, desde os
primeiros dias posteriores sua vitria eleitoral no segundo turno.
Ao mesmo tempo, o ajuste fiscal posto em prtica pelo governo,
paralelamente ao aumento desmesurado da taxa juros, acentuou a reces-
so na economia e fez o governo perder o apoio popular que tinha, ao
recair sobre os trabalhadores o nus da crise. Um governo enfraquecido
e sem apoio popular foi facilmente sendo vtima de tentativas reiteradas

de derrub-lo, sem razes jurdicas, mas valendo-se do pequeno apoio
popular que restava ao governo.
Erros na coordenao poltica permitiram que a direita se articulas-
se e obtivesse controle quase total do Congresso e se valesse disso contra
o governo, em todos os planos, o que acabou sendo decisivo na votao
do impeachment contra a presidenta.
Mas que pas se tornou o Brasil depois do maior processo de demo-
cratizao social da nossa histria, mas sob os efeitos da recesso econ-
mica e das posturas desestabilizadoras da direita? Que pas ns temos?
Ainda somos um pas profundamente desigual, apesar dos imensos
avanos realizados ao longo de mais de trs mandatos de governos do
PT. A distribuio de renda se tornou menos desigual, certo, mas as
desigualdades acumuladas ao longo de tantas dcadas ainda pesam for-
temente para definir uma vida e um destino muito diferentes entre os
pobres a grande maioria e o resto da sociedade. Problemas de habi-
tao, de saneamento bsico, de educao, de sade, de transporte, de
segurana, de cultura enfim, do conjunto de fatores que determinam
as condies de vida das pessoas, a desigualdade ainda flagrante.
As teorias de que o Brasil teria se transformado em um pas de
classe mdia se baseiam apenas na distribuio atual de renda, sem levar
em conta as desigualdades acumuladas ao longo do tempo. Profundas
desigualdades que continuam a ser a caracterstica mais marcante da
sociedade brasileira e da sua estrutura de classes.
certo que melhorou substancialmente a situao social das grande
camadas pobres da populao, como o fenmeno mais importante e
determinante do que o pas viveu desde 2003. No apenas no acesso a
bens indispensveis de consumo, como tambm a outros, mais sofis-
ticados, especialmente eletrodomsticos, mas tambm de informtica,
entre outros. Assim como grandes camadas de jovens passaram a poder
ter acesso s universidades e s escolas tcnicas, o que muda suas vidas.
Histrias de milhes de pessoas revelam como, no espao de uma gera-
o, me que vivia na rua v sua filha diplomar-se numa universidade,
no raras vezes em carreiras como medicina e engenharia.
24 Emir Sader
O acesso s viagens areas, antes privilgio de camadas mdias e

altas, generalizou-se, permitindo visitas a familiares e viagens de turis-
mo pelo Brasil e exterior. A fisionomia social do pas mudou, mais agu-
damente onde havia mais excluso social no Nordeste. Possibilidades
como o crdito consignado e o microcrdito permitiram que grande
quantidade de pessoas, boa parte delas mes de famlia, mas tambm
jovens, pudessem se estabelecer com suas pequenas empresas.
Porm, os elementos estruturais, herdados dos governos anteriores,
seguiram pesando fortemente na sociedade brasileira. Cito dois: a hege-
monia do capital financeiro no plano econmico e a hegemonia dos
valores neoliberais no plano cultural.
A primeira, promovida pela desregulamentao neoliberal dos anos
1990, sobreviveu e se alimenta das altas taxas de juros, desviando pela
intermediao financeira cerca de 15% do PIB, que poderiam ser canali-
zados para investimentos produtivos. O capital financeiro e o conjunto
do sistema bancrio passaram a se constituir na espinha dorsal da eco-
nomia, no seu setor hegemnico, subordinando os demais. Todo grande
conglomerado econmico tem, na sua cabea, um setor financeiro, atra-
vs do qual acumula mais riquezas que nas outras atividades.
Enquanto esse papel central do capital especulativo no for rompi-
do, ser difcil, ou mesmo impossvel, retomar um novo ciclo de cresci-
mento econmico. um setor que vive do endividamento de governos,
empresas e pessoas, e que, assim, cresce na recesso, no sendo alavanco
para o modelo de crescimento econmico com distribuio de renda.
So escandalosos os balanos dos lucros dos bancos privados em pleno
momento da maior recesso econmica que o Brasil j viveu, o que no
impede que sigam desempregando trabalhadores.
Na campanha eleitoral de 2010, Dilma prometeu que baixaria as
taxas de juros aos nveis internacionais, deixando de atrair capitais espe-
culativos. Ela comeou esse processo mas, sob duros ataques da mdia,
recuou e, atualmente, o pas vive a cruel combinao de estagnao com
inflao a chamada estagflao com recesso e as taxas de juros mais
altas do mundo, na contramo do que fazem todos os pases do mundo,
quando vivem recesses e baixam as taxas de juros at mesmo a 0%.
O outro obstculo fundamental, herdado e nunca transformado, o

monoplio privado dos meios de comunicao, que produz uma mqui-
na perversa de formao totalitria da opinio pblica. Uma mquina
que substituiu os enfraquecidos partidos polticos tradicionais, passando
a comandar a ao da oposio de desestabilizao do governo.
Sua prtica cotidiana se baseia, por um lado, no terrorismo eco-
nmico visando demonstrar que o pas no tem viabilidade econ
mica, que se caminha para o pior dos mundos possveis, que a ao do
governo desastrosa, que o Estado deveria dar lugar centralidade das
empresas privadas. Por outro, no denuncismo de corrupo, sempre
associado ao Estado e ao PT, como fontes corruptoras, dissociados da
ao das empresas privadas.
Este monoplio privado da formao da opinio pblica, por sua
vez, fortalece a ideologia neoliberal do consumo e do egosmo, que se
difundiu por toda a sociedade, sem contrapontos de valores alternativos
solidrios e humanistas.
As polticas sociais do governo contm esses valores no seu conte-
do, mas eles no so explicitados e as foras partidrias da esquerda e os
movimentos sociais tampouco desenvolveram com poucas excees,
como o MST , junto aos amplos setores beneficirios das polticas
sociais do governo, esses valores como ideologia alternativa.
As ltimas eleies mostraram o pas dramaticamente dividido
entre as regies Centro-Sul e Sul, em que a influncia dos meios de
comunicao foi determinante e a maior parte das camadas populares
votou contra o governo; e a regio Nordeste, em que as extraordinrias
transformaes no nvel de vida da massa da populao fizeram com
que Dilma tivesse votaes acima de 80% e assim triunfasse.

O Brasil comeou a avanar na direo de uma democracia social,
ao longo dos treze anos de governo do PT, mas tropeou nos obstcu-
los que no tinham sido removidos, e vive um momento de dilema:
ou aprofunda um processo de retrocessos em todos os avanos; ou o
caminho trilhado desde 2003 retomado, mediante a superao dos
26 Emir Sader
obstculos remanescentes. Depois da crise que o Brasil vive, o pas nun-

ca mais ser o mesmo. Ou retrocede ou avana.
E em que direo deve avanar?
Este livro pretende se constituir de propostas de para onde avanar.
Ele foi pensado na perspectiva de romper com os crculos viciosos em
que o debate nacional se inseriu e sair dos labirintos em que fomos
aprisionados.
De um labirinto se sai por cima, reformulando os termos do debate,
recolocando-os na projeo para o futuro, a partir dos ns que nos pren-
dem atualmente, tanto no plano econmico, como poltico e cultural.
Para desatar esses ns que amarram o pas ainda a mecanismos
neoliberais, ser necessrio quebrar a hegemonia econmica do capital
especulativo na economia, assim como promover fortemente, no cam-
po, a agricultura familiar, aquela que produz alimentos para o mercado
interno e gera a grande maioria dos empregos no campo. Ser necessria
a democratizao dos meios de comunicao e uma reforma democr-
tica profunda do sistema poltico e do prprio Estado, que poderia ser
promovida por meio de uma Assembleia Constituinte.
Temos, paralelamente, de enfrentar um conjunto de temas que
sobrevivem, apesar dos avanos sociais logrados nos ltimos anos. Em
particular, refiro-me aos temas vinculados aos direitos humanos e, mais
especificamente, aos da violncia contra os setores ainda marginalizados
da populao e fragilizados na sua capacidade de defesa dos seus direitos.
O maior escndalo da sociedade brasileira continua sendo o genocdio
de jovens negros, mortos um a cada 20 minutos pela polcia, de for-
ma sistemtica e impune. O Brasil segue com a mais violenta polcia do
mundo, mesmo em regime politicamente democrtico e com avanos
sociais significativos. No podemos pensar um pas que queremos sem
conseguirmos enfrentar e resolver esse problema crucial.
Enfim, h um conjunto de transformaes, que este livro busca pro-
por e discutir, para passar do Brasil que temos ao Brasil que queremos.
Estado democrtico brasileiro:
aperfeioamento do sistema representativo
Dalmo de Abreu Dallari*
1. LEGISLATIVO BICAMERAL ONEROSO E ANTIDEMOCRTICO

A Constituio brasileira de 1988 definiu o Brasil como Estado
Democrtico de Direito. E para efetivao do carter democrtico do
Estado, estabelece um conjunto de normas relativas organizao pol
tica, entre as quais encontra-se o estabelecimento de um Poder Legisla-
tivo bicameral, composto de Senado e Cmara de Deputados. O bicame-
ralismo, no caso brasileiro, uma afronta democracia representativa
e deve ser substitudo por um sistema unicameral, com o Poder Legis-
lativo Federal exercido por uma Cmara de Deputados, na qual esta-
ro representantes do povo eleitos por estados, conhecendo, portanto,
a vontade e os interesses dos eleitores de seu estado e sendo todos elei-
tos pelo sistema de representao proporcional, em que os eleitores de
todos os estados tero o mesmo peso poltico.
Como se ir demonstrar, alm de no ter qualquer justificativa te-
rica a existncia de uma Casa Legislativa representativa dos estados,
uma vez que o Brasil nunca foi e no o produto de uma aliana de ver-
dadeiros estados, o processo de escolha dos senadores atribui, na prtica,
*Professor Emrito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP).

28 Dalmo de Abreu Dallari
maior peso poltico vontade dos eleitores de estados menos populosos,

distorcendo, assim, a democracia representativa. O sistema bicameral j
foi includo na primeira Constituio brasileira, de 1824, segundo a qual
o Poder Legislativo era delegado a uma Assembleia Geral, composta de
duas Cmaras: a de Deputados e a de Senadores. Isso foi feito em bene-
fcio dos interesses das elites econmicas e sociais das provncias, sem
nenhum respeito pela vontade e pelos interesses do povo.
Numa rpida retrospectiva histrica, ser fcil demonstrar o equ-
voco do bicameralismo brasileiro, que, alm de no ter justificativa te-
rica e prtica, alm de ser altamente oneroso, pelo custo da manuteno
de duas casas legislativas, tem ainda um aspecto gravemente negativo
em termos de democracia representativa. O bicameralismo, como existe
no Brasil, contribui para que a gesto dos assuntos de relevante inte-
resse pblico fique subordinada interferncia de indivduos e grupos
que do absoluta prioridade aos seus prprios interesses. Isso acarreta,
portanto, um distanciamento da representao popular, embora se usem
mecanismos formais de escolha de representantes caractersticos da
democracia representativa.
Sem recuar demais no tempo, e mesmo sem uma aprofundada an-
lise terica, ser fcil demonstrar o equvoco da criao de um Legislati-
vo com duas Casas aps a Proclamao da Repblica, em 1889, equvoco
que no resultou de ignorncia, mas da poderosa presso dos que deti-
nham o comando poltico e econmico em vrias regies brasileiras e
impuseram a manuteno, por via constitucional, de um instrumento
de poderosa influncia sobre as decises do Legislativo e do Executi-
vo, que seria composto por representantes, formalmente do povo, mas
realmente dos grupos poderosos. Para clara percepo dos graves des-
vios que vem sofrendo a democracia representativa, ser interessante
uma retrospectiva histrica, para se ter conhecimento de como ela foi
implantada no Brasil e como evolui nas sucessivas Constituies brasi-
leiras. Isso muito importante para que seja bem evidenciada a distoro
que vem ocorrendo agora, com a degradao do sistema de democracia
representativa, que formalmente consagrado na Constituio como
clusula ptrea, ou seja, como elemento essencial do Estado brasileiro.
Estado democrtico brasileiro: aperfeioamento do sistema representativo 29
No Brasil, j aparecem os representantes do povo na primeira Consti-

tuio, de 1824, como parte de um sistema de governo no democrtico,
uma Monarquia hereditria e vitalcia. Em sentido oposto, como expres-
so de uma democracia brasileira, com representantes do povo nos rgos
dos Poderes Executivo e Legislativo, o sistema nasceu com a Proclamao
da Repblica, em 1889. Na Constituio de 1824, foi estabelecida a Monar-
quia como forma de governo, tendo o Imperador como chefe do Poder
Executivo, estabelecendo-se a existncia de um Poder Legislativo, com-
posto de duas Cmaras: a Cmara de Deputados, cujos membros seriam
eleitos pelo povo, para um mandato com tempo determinado, e a Cmara
de Senadores, composta por membros vitalcios, escolhidos por meio de
eleies para representarem suas respectivas provncias.
Comea a o equvoco, ou subterfgio, de considerar necessrio
um Legislativo com duas Cmaras, que serviu para assegurar aos gran-
des proprietrios, comerciantes e agentes financeiros a possibilidade
de participar do governo. Isso fica evidente pela norma constitucional
que exigia, para o Senador, que tivesse a idade mnima de 40 anos e
rendimento anual por bens, indstria, comrcio ou empregos a soma
de oitocentos mil ris, ento, um valor muito elevado, ao alcance de
poucos. Basta o conhecimento dessas normas constitucionais para per-
ceber de forma clara a forte influncia do poder econmico e das elites
sociais sobre a organizao dos rgos de comando poltico e de fixao
das normas jurdicas fundamentais, deixando em segundo plano o pre-
ceito democrtico que exige a supremacia da vontade e dos interesses
de todo o povo.
Sob influncia de mltiplos fatores, internos e internacionais, em
15/11/1889 foi proclamada a Repblica, introduzindo normas democrati-
zantes na sociedade brasileira. O comando poltico do Brasil foi assumi-
do por um Governo Provisrio, que por decreto extinguiu as assembleias
provinciais, existentes nas provncias brasileiras, que eram a expresso
da descentralizao poltica e administrativa, mas essencialmente subor-
dinadas ao governo central. Em de 1890, como resultado da Proclamao
da Repblica, foram realizadas eleies para o Congresso Constituinte da
Repblica, dizendo o decreto: consideram-se eleitores para as cmaras
gerais, provinciais e municipais todos os cidados brasileiros no gozo de

seus direitos civis e polticos, que souberem ler e escrever.
Na Proclamao da Repblica no Brasil, bem como na elaborao
da primeira Constituio Republicana, houve forte influncia do mode-
lo dos Estados Unidos, mas com um equvoco fundamental, que foi a
pretenso de fazer uma aplicao textual e completa do modelo esta-
dunidense, quando havia situaes histricas, polticas e jurdicas em
essncia diferentes. Com efeito, eis o que dispunha o Decreto n 1 do
Governo Provisrio, publicado em 15/11/1889:
Artigo 1. Fica proclamada provisoriamente e decretada como

a forma de governo da nao brasileira a Repblica Federa-
tiva. Artigo 2. As provncias do Brasil, reunidas pelo lao da
federao, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil.
Em seguida, foi designada uma comisso especial para redigir um

projeto de Constituio, a ser submetido a uma Assembleia Constituinte
que foi eleita no ano de 1890 e trabalhou intensamente, aperfeioan-
do o projeto. Em 24/02/1891 foi promulgada a primeira Constituio
Republicana e Federativa do Brasil. Como se verifica, as provncias, que
eram a expresso da descentralizao poltico-administrativa, totalmen-
te dependentes do governo central, passaram a denominar-se estados.
Em um primeiro momento, houve apenas a mudana do nome e s
depois, com a aprovao da primeira Constituio republicana, que se
declarou tambm federativa, elas ganharam autonomia.
O equvoco essencial que, diferentemente dos Estados Unidos, o
Brasil no tinha estados que se uniram e proclamaram sua independn-
cia, para depois se associarem numa organizao federativa, usando do
poder soberano de que dispunham e mantendo parte de seus antigos
poderes. Isso ocorreu para a constituio da Repblica Federativa dos
Estados Unidos da Amrica. O que houve no Brasil foi, simplesmente,
a mudana de modelo da Constituio, de monrquica para republicana.
E isso feito sem que as provncias participassem de uma coligao e
decidissem aderir ao Estado que estava sendo criado, pois elas nunca
tiveram soberania, vale dizer, nunca foram verdadeiros estados.
Como j se ressaltou, pelo artigo 1 do Decreto n 1 de 15/11/1989, o

Governo Provisrio implantou a Repblica no Brasil, denominando-a
Repblica Federativa. E as provncias passaram a denominar-se estados,
sem nunca terem sido verdadeiros estados.
Foram realizadas eleies para a Assembleia Constituinte, que apro-
vou a Constituio de 1891, dispondo que o Poder Legislativo seria exer-
cido pela Cmara de Deputados e pelo Senado, devendo cada estado
eleger trs senadores. Os candidatos a Deputado deveriam ter a idade
mnima para serem eleitores e seriam eleitos para uma legislatura com
durao de trs anos. Para o Senado, a idade mnima era de 35 anos,
e o mandato teria a durao de nove anos, estabelecendo-se que haveria
trs senadores por estado, no tendo qualquer influncia o nmero de
eleitores de cada estado.
A Constituio de 1988 reproduz a definio do Brasil como Rep-
blica Federativa, com um Congresso Nacional composto de Cmara de
Deputados e Senado, havendo igual nmero de senadores para todos os
estados, no importando o nmero de habitantes e ou de eleitores.
Assim, portanto, os estados com populao maior e, consequente-
mente, com muito mais eleitores, tero o mesmo nmero de senadores
dos estados menos populosos e com menor nmero de eleitores, o que
j uma quebra de um dos princpios da democracia representativa.
Isso tem grande influncia nas decises do Senado, j se verificando
situaes em que a aliana poltica de um conjunto dos estados com
menor nmero de eleitores fez prevalecer sua vontade, protegendo os
interesses de seus dirigentes, derrotando os estados com maior popula-
o e mais eleitores. Desse modo, por via indireta, a vontade dos eleito-
res de certos estados teve peso maior do que a vontade dos eleitores dos
demais estados, ofendendo ostensivamente o princpio da igualdade de
todos os membros do povo, que uma das bases da democracia.
Bastam esses dados objetivos, para se concluir que a existncia
do Senado, sem qualquer justificativa, pois o Brasil nunca foi e no
uma aliana de verdadeiros estados, ofende princpios fundamen-
tais da democracia representativa. A isso ainda se acrescentam outros
pontos denunciadores das distores da democracia representativa pela
existncia do sistema bicameral. Um desses pontos a constatao,

j divulgada pela imprensa, e registrada em algumas obras de anlise
do sistema poltico brasileiro, de que em grande nmero de casos o
suplente de senador o financiador da campanha eleitoral do candidato
a senador. De acordo com as regras eleitorais, ao dar o seu voto para
senador, o eleitor estar votando tambm no suplente que o candidato
ao Senado tiver indicado quando pediu o registro de sua candidatura.
Habitualmente, no se divulga o nome do suplente e assim o eleitor no
sabe em quem est votando, havendo muitos casos em que o senador se
licencia do exerccio do mandato, ou para atender a alguma necessidade
ou por ter feito um acordo com o seu financiador, permitindo-lhe o
exerccio do mandato durante certo tempo.
Assim, pois, no existe justificativa para a existncia do legislativo
bicameral, sendo exigncia democrtica a instaurao de um legislativo
unicameral. Os deputados federais continuaro a ser eleitos por estados,
que tero entre os deputados os representantes de seus interesses.
2. SISTEMA ELEITORAL DEFORMADOR DA REPRESENTATIVIDADE

Por vrias caractersticas fundamentais, o sistema eleitoral brasileiro
permite e mesmo estimula a falsificao da representatividade, servindo
de instrumento para a degradao da democracia representativa procla-
mada na Constituio. Vrios pontos da legislao eleitoral, como a exa-
gerada facilidade para a criao de partidos polticos, o financiamento
eleitoral por empresas e o uso de alianas e coligaes para possibilitar
a eleio de candidatos que no receberam os votos suficientes para
serem eleitos, so opostos democracia representativa e por isso exigem
mudana imediata.
Esses e outros graves defeitos da legislao eleitoral, que sero obje-
to de mais pormenorizada anlise em seguida, criam a possibilidade
de degradao do sistema representativo e tm sido usados para que
pessoas sem o preparo indispensvel para o exerccio de um mandato
parlamentar, at mesmo com baixssimo nvel de conhecimentos bsi-
cos e com dificuldade para se expressar em portugus correto, sobre-
tudo, sem conscincia da responsabilidade tica, poltica e social dos
representantes do povo, recebam mandato para representar o povo bra-

sileiro no Congresso Nacional.
Para que fiquem bem evidentes as graves imperfeies da legislao
eleitoral, e a necessidade urgente de sua modificao, ser suficiente
assinalar alguns pontos bsicos, relativos organizao e ao funciona-
mento dos instrumentos e meios de ao poltico-eleitoral. Vamos assi-
nalar alguns pontos de fundamental importncia, em que a legislao
autoriza prticas essencialmente contrrias aos princpios da democra-
cia representativa: a criao de partidos polticos, a falta de vincula-
o com um colgio eleitoral especfico, capaz de conhecer e avaliar as
caractersticas do candidato, o financiamento partidrio e eleitoral por
empresas e as coligaes e alianas que permitem e favorecem a eleio
de candidatos que no receberam os votos necessrios para se elegerem
por sua prpria votao.
Comeando pela excessiva facilidade para a criao de partidos
polticos, dispe a Constituio, no artigo 17, que livre a criao,
fuso, incorporao e extino de partidos polticos, exigindo que
seja resguardado o pluripartidarismo e que os partidos tenham carter
nacional, sendo proibidos os partidos estaduais e municipais. No par-
grafo 1 se estabelece que os partidos tm autonomia para adotar os
critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem obri-
gatoriedade de vinculao entre as candidaturas de mbito nacional,
estadual, distrital ou municipal. Em termos prticos, essas disposies
constitucionais tornam inteis as exigncias, constantes da legislao
dos partidos, de aprovao de um programa e de fidelidade dos eleitos
por um partido ao programa respectivo. E a plena autonomia para coli-
gaes permite a aliana de partidos que tenham pontos programticos
reciprocamente opostos.
No tocante s exigncias formais para a criao de partidos, a mat-
ria est disciplinada por uma lei especial, Lei n 9096, de 19/09/1995,
denominada Lei dos Partidos Polticos. Diz a lei, no artigo 1, que o
partido poltico destina-se a assegurar, no interesse do regime demo-
crtico, a autenticidade do sistema representativo. Entretanto, como j
foi observado e ser pormenorizado mais adiante, a prpria legislao
d aos partidos a possibilidade de alianas e coligaes de partidos

com programas opostos em muitos pontos, legalizando a distoro da
representatividade.
Quanto aos requisitos mnimos para a criao de um partido, exis-
tem disposies expressas na Lei dos Partidos. Ali se encontra uma exi-
gncia que fcil de ser atendida, sendo, na realidade, uma porta ampla-
mente aberta para os aventureiros e oportunistas que prefiram criar o
seu prprio partido. Com efeito, dispe o artigo 8 da Lei dos Partidos
que o requerimento de registro de partido poltico, que o pedido de
sua criao, deve ser subscrito por seus fundadores, em nmero nunca
inferior a cento e um, com domiclio eleitoral em, no mnimo, um tero
dos estados.
Tendo-se em conta que, de acordo com os dados publicados pelo
Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em 2014, o Brasil tinha mais de 140
milhes de eleitores, a exigncia de 101 para pedir a criao de um parti-
do poltico irrisria, sendo um convite s aventuras poltico-eleitorais
com a fachada de partido poltico. Isso explica por que existem hoje
35 partidos polticos registrados na Justia Eleitoral, muitos deles sen-
do apenas instrumento de barganhas em proveito de seus dirigentes-
-proprietrios. Esse , portanto, um ponto que deve ser seriamente con-
siderado, para que a criao de partidos seja, efetivamente, uma contri-
buio ao oferecimento de opes polticas ao eleitorado.
Outro ponto que deve merecer especial referncia, e que deve ser
seriamente considerado na busca da representao autenticamente
democrtica, a vinculao dos candidatos a determinado colgio elei-
toral, a fim de permitir que os eleitores realmente conheam os candi-
datos, seus antecedentes e suas opes fundamentais quanto insero
na vida comunitria e aos reais compromissos com objetivos sociais.
Aqui se coloca a exigncia do estabelecimento de um sistema eleitoral
distrital, pelo qual os candidatos devero ser vinculados a uma deter-
minada regio, s podendo receber votos dos eleitores dessa regio.
Desse modo os eleitores tero a possibilidade de conhecer as reais
caractersticas pessoais e de integrao comunitria dos candidatos,
podendo fazer a escolha de seus representantes tendo conhecimento
das caractersticas bsicas dos candidatos. Alm disso, pela identifica-

o resultante do vnculo distrital, tero a possibilidade de acompa-
nhar o desempenho de seu representante, apresentando-lhe sugestes
e propostas e fazendo o controle de sua atividade parlamentar, mani-
festando-lhe diretamente apoio ou divergncia quando considerarem
necessrio ou oportuno.
Alm desses aspectos, deve ser objeto de sria considerao a ques-
to do absurdo sistema legalmente denominado quociente eleitoral
e que garante a obteno de um mandato a um deficiente eleitoral.
Como j foi assinalado, a Constituio, no artigo 17, 1, estabelece
que os partidos tm autonomia para adotar o regime de suas coliga-
es eleitorais. Esse dispositivo tem complementao nos artigos 105
e seguintes do Cdigo Eleitoral, tendo especial importncia, por seus
efeitos altamente danosos democracia representativa, os artigos 106
e seguintes, que introduzem a figura do quociente eleitoral. Pelo que
se dispe, determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o nmero de
votos vlidos apurados pelo de lugares a preencher. Em seguida, apu-
ra-se o quociente partidrio, dividindo-se o nmero de votos vlidos
dados a um partido ou uma coligao. Assim, verificam-se quantas vezes
o partido ou a coligao atingiu o quociente eleitoral, vale dizer, quantos
lugares foram conquistados. O preenchimento desses lugares no Legis-
lativo ser feito pela ordem decrescente da votao de seus candidatos,
sem levar em conta se eles, individualmente, obtiveram votao igual ou
superior ao quociente eleitoral.
A consequncia desse procedimento que em um partido ou coli-
gao poder haver um candidato que, pelos votos que recebeu, atingiu
e superou vrias vezes o quociente eleitoral. Com isso, alm de se eleger,
ele contribui para que outros candidatos da mesma legenda, que no
obtiveram votos suficientes para se eleger, preencham os lugares con-
quistados pelo puxador da legenda. Nas ltimas eleies para deputado
federal, em que eram disputadas 513 vagas, s 36 candidatos obtiveram
votao suficiente para serem declarados eleitos. Entretanto, muitos
desses eleitos obtiveram votao superior ao quociente eleitoral e, gra-
as aos votos por eles obtidos, o partido ou a coligao a que estavam
vinculados conquistou muitos lugares, preenchidos pelos candidatos

que vinham em seguida, em ordem decrescente. Houve casos em que
nenhum dos candidatos inscritos por determinado estado obteve a vota-
o necessria para se eleger, mas a soma dos votos obtidos por todos os
candidatos da mesma legenda possibilitou que esta atingisse vrias vezes
o quociente eleitoral. Desse modo, grande nmero de candidatos que
no obtiveram os votos suficientes para serem eleitos por conta prpria,
foram declarados eleitos e receberam os demais mandatos conquistados
pelo partido ou pela coligao a que estavam vinculados.
Em termos concretos e precisos, 477 candidatos receberam o man-
dato de deputado federal e foram empossados em 2015 sem terem rece-
bido os votos que lhes dariam a condio de representantes do povo
brasileiro. Pelos dados divulgados, verificou-se que no Distrito Federal,
nos estados do Acre, de Alagoas, do Esprito Santo, do Maranho, de
Mato Grosso, do Piau, do Rio Grande do Norte e de Tocantins nenhum
dos empossados em 2015 obteve os votos necessrios para serem elei-
tos, mas candidatos desses estados foram empossados e receberam os
mandatos de deputado federal, graas aplicao do quociente eleitoral.
Evidentemente, esse critrio promove a degradao da democracia
representativa, pois a maioria dos mandatrios no recebeu dos eleitores
o mandato assumido, no sendo, portanto, autnticos representantes
do povo brasileiro.
Ainda com relao ao sistema eleitoral e interferncia de fatores
que degradam a democracia representativa, deformando a representa-
tividade, de grande importncia o registro e a anlise de dispositivos
constitucionais e legais relativos ao financiamento dos partidos polti-
cos, da propaganda poltica e das campanhas eleitorais. Trata-se de um
fator de muita influncia, que j tem sido objeto de crticas apontando
seus efeitos degradantes, e de propostas, buscando eliminar, ou pelo
menos diminuir, a interferncia malfica do financiamento na autenti-
cidade da representao.
Com relao aos aspectos econmicos e financeiros, a Constitui-
o no desce a pormenores, limitando-se a estabelecer uma regra
limitadora, que consta do artigo 17, no qual so enumerados preceitos
que devem ser observados pelos partidos. Entre eles, est expresso no
inciso II: proibio de recursos financeiros de entidade ou governo
estrangeiros ou de subordinao a estes. Quanto obteno e ao uso
dos recursos financeiros, foram estabelecidas regras pormenorizadas e
especficas no Cdigo Eleitoral e na Lei dos Partidos.
No artigo 237, caput, do Cdigo Eleitoral, h uma referncia expres-
sa ao abuso do poder econmico em matria eleitoral, em prejuzo da
livre manifestao do eleitorado, dispondo-se que sero punidos os
que participarem de prticas dessa natureza. Ali ficou estabelecido que
a interferncia do poder econmico e o desvio ou abuso do poder de
autoridade, em desfavor da liberdade do voto, sero coibidos e puni-
dos. Nos pargrafos que complementam esse dispositivo, atribuda
legitimidade a qualquer eleitor e aos partidos polticos para promove-
rem a responsabilizao dos que incorrerem nessas prticas.
Tornando mais rigorosa e especfica a proibio de interferncia
do poder econmico nas atividades eleitorais, o artigo 241 estabelece
normas relativas propaganda eleitoral, atribuindo especial responsa-
bilidade aos partidos. Eis o que dispe o artigo: Toda propaganda elei-
toral ser realizada sob a responsabilidade dos partidos e por eles paga,
imputando-se-lhes solidariedade nos excessos praticados pelos seus
candidatos e adeptos. Assim, pois, no se admite que terceiro participe
do financiamento da propaganda eleitoral, para impedir que os partidos
que tm adeptos nas classes mais ricas usem dessa possibilidade para
desenvolver uma propaganda mais volumosa e influente.
A Lei dos Partidos contm disposies mais pormenorizadas a res-
peito dos aspectos financeiros das atividades partidrias e eleitorais.
O Ttulo III dessa lei trata, especificamente, Das finanas e contabili-
dade dos partidos. Ali se encontram dispositivos tratando de aspectos
contbeis e do controle sobre os recebimentos e gastos dos partidos.
No Captulo II, dispe-se sobre o fundo partidrio, estabelecendo-se,
no artigo 38, que haver um Fundo Especial de Assistncia Finan
ceira aos Partidos Polticos, especificando-se, em quatro itens, quais
as fontes desses recursos, que, em resumo so as seguintes: I. multas e
penalidades pecunirias aplicadas com base em disposies do Cdigo
Eleitoral e leis conexas; II. recursos financeiros que lhe forem destina-
dos por lei, em carter permanente ou eventual; III. doaes de pessoa
fsica ou jurdica, efetuadas por intermdio de depsitos bancrios
diretamente na conta do Fundo Partidrio; IV. dotaes oramentrias
da Unio.
Uma questo muito grave, pelos efeitos sobre a liberdade do eleito-
rado e o risco de corrupo por via econmico-financeira, a possibi-
lidade de doaes de empresas aos partidos ou candidatos. Em termos
formais, o inciso III do artigo 38, acima referido, deixa livre essa possi-
bilidade, uma vez que no h proibio expressa. Entretanto, h dispo-
sies mais especficas nos artigos 30 e 31 da prpria Lei Eleitoral, no
qual so estabelecidas regras sobre a prestao de contas dos partidos
e, alm disso, so estabelecidas vedaes expressas e claras. Com efeito,
diz o artigo 31 que vedado ao partido receber, direta ou indireta-
mente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecu-
nirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de
qualquer espcie, procedente de: I. entidade ou governo estrangeiros;
II. autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no
artigo 38, III. autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de ser-
vios pblicos, sociedade de economia mista e fundaes institudas
em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais; IV. entidade de classe ou sindical.
muito importante que haja ampla divulgao dessas regras legais,
sabendo-se tambm que qualquer eleitor poder denunciar a ocorrncia
de alguma dessas prticas proibidas e promover a responsabilidade dos
responsveis. A possibilidade do uso desses meios legais de controle
um elemento valioso para que se impea a interferncia de fatores eco-
nmicos e financeiros nas disputas eleitorais, afetando negativamente
a livre expresso do eleitorado, que um atributo e uma exigncia da
democracia representativa.
3. REFORMA POLTICA E PREPARO DA CIDADANIA PARA EFETIVAO

DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Na democracia representativa, tem especial importncia o preparo
da cidadania para o exerccio dos direitos polticos, inclusive de suas
decises eleitorais, pois a falta de conscincia de que seus direitos impli-
cam necessariamente sua responsabilidade podem levar, e lamentavel-
mente tem levado, muitos eleitores brasileiros a concederem o man-
dato, dando-lhes a condio de representantes do povo, a pessoas sem
conscincia tica e sem o mnimo preparo no tocante aos conhecimen-
tos bsicos para expressar a vontade do povo.
Com efeito, alguns aspectos concretos e bem conhecidos da vida
pblica brasileira deixam evidente que parte expressiva do eleitorado
no tem conscincia de seu papel na efetivao da democracia represen-
tativa e dos tremendos prejuzos que eles prprios sofrem, e que acarre-
tam para todo o povo, quando fazem barganhas ou concesses com seus
direitos de cidadania. Um dado muito evidente e expressivo que mili-
tam na vida pblica brasileira indivduos notoriamente corruptos que,
apesar dessa notoriedade, recebem votos de grande nmero de eleitores.
E assim conseguem se reeleger sucessivas vezes, obtendo a condio de
mandatrios, representantes do povo, que lhes d maior possibilidade de
praticar atos de corrupo em prejuzo do interesse pblico e de terem
maior proteo quanto ao risco de punio pela prtica das ilegalidades.
A par disso, h tambm uma clara demonstrao de despreparo para
o uso dos direitos da cidadania quando os fatos tornam evidente que par-
lamentares, representantes do povo, esto absolutamente despreparados,
por deficincia intelectual ou falta de conscincia tica, para o exerccio
de um mandato poltico. Tal despreparo, tico e intelectual, de grande
nmero de federais obviamente, eleitos pelo povo ficou muito evi-
dente na transmisso ao vivo da votao do pedido de impeachment da
Presidente Dilma Rousseff, na Cmara de Deputados, ocorrida em 17 de
abril deste ano. O que se viu foi um espetculo deprimente e revoltan-
te, que deveria despertar a conscincia do povo brasileiro para que um
bando de delinquentes e oportunistas no tenha a possibilidade de tomar
decises arbitrrias e antidemocrticas dizendo falar em nome do povo.
Naquela sesso de uma das Casas do Parlamento, que teoricamente

representa o povo brasileiro, o que se viu foi a conjugao de vrios
fatores negativos, vergonhosos e desmoralizantes, para uma deciso que
afronta o povo brasileiro porque tomada em seu nome por falsos repre-
sentantes. Basta assinalar, como um dos pontos bsicos, que, contrarian-
do os princpios da tica poltica e da constitucionalidade democrtica,
um bando de deputados, sem legitimidade e representatividade, porque
a maioria no se elegeu com votos prprios, mas como beneficirios
do antidemocrtico quociente eleitoral, decidiu revogar um mandato
concedido em eleies livres e democrticas por mais de 54 milhes de
brasileiros. A par disso tudo, oportuno ressaltar outro ponto negativo
ali presente: a sesso foi dirigida pelo Presidente da Cmara de Deputa-
dos, contra quem existe processo em andamento no Supremo Tribunal
Federal (STF), alm de j terem sido divulgadas informaes precisas,
de fontes autorizadas, sobre suas diversas e reiteradas prticas de ilega-
lidades. mais um ponto expressivo que demonstra a deformao da
democracia representativa brasileira.
Quanto ao desempenho dos deputados naquela sesso a quase una-
nimidade dos que acompanharam a transmisso feita pela televiso,
inclusive as pessoas favorveis deciso final, tem manifestado indig-
nao e decepo, pelo baixssimo nvel das manifestaes de grande
nmero de parlamentares. Demonstrando baixo nvel intelectual, falta
de conscincia da responsabilidade de atuar como membro de uma
das Casas do Parlamento, muitos declararam seus votos com palavras
que iam do ridculo revelao de pertencerem a bandos que tiveram
acesso a um alto cargo do sistema poltico-representativo brasileiro por
via ilegtima, introduzida na legislao eleitoral. Com efeito, muitos
manifestaram seu voto, quanto proposta de impeachment, dizendo que
tomavam sua deciso para agradar as avs, os netos, as mes, os filhos,
as cunhadas, os tios e os sobrinhos. Com isso, fizeram lembrar o com-
portamento dos integrantes da mfia italiana, que se dizem membros
de uma famiglia.
A par disso, houve manifestaes de homenagem a criminosos con-
tra a humanidade, como fez o Deputado Jair Bolsonaro, que ao votar
louvou um criminoso que foi reconhecido e condenado como um dos

mais violentos e desumanos torturadores durante o perodo da ditadura
militar. Alm da imoralidade da exaltao de um criminoso, a manifesta-
o do Deputado Bolsonaro se enquadra em um crime definido no Cdi-
go Penal, que a apologia do crime ou de um criminoso. Aos desvios
acima referidos, somam-se as manifestaes simuladamente religiosas
de membros de diferentes organizaes, sendo oportuno lembrar que
o prprio Presidente da Cmara de Deputados se apresenta como evan-
glico. Acrescente-se, ainda, outro dado de fundamental importncia,
revelador do despreparo daqueles mandatrios para falar em nome do
povo brasileiro: a no ser em pouqussimos casos, ainda assim com refe-
rncias genricas e vagas, praticamente a totalidade dos parlamentares
no fez a mnima referncia fundamentao jurdica de suas conclu-
ses, deixando evidente que no estavam preparados para o desempenho
responsvel do mandato parlamentar concedido pelo povo.
Em vista dessas evidentes degradaes da democracia representa
tiva, para beneficiar grupos e segmentos sociais tradicionalmente pri-
vilegiados e agora inconformados com a reduo de seus privilgios,
vem a propsito relembrar ponderaes de Paulo Bonavides, Mestre em
Teoria do Estado e Direito Constitucional e Professor Emrito da Facul-
dade de Direito da Universidade Federal do Cear, constantes de uma de
suas notveis contribuies ao Direito Pblico brasileiro.1 Eis o que diz
o preclaro jurista:
Os vcios eleitorais, a propaganda dirigida, a manipulao

da conscincia pblica e opinativa do cidado pelos poderes
e veculos de informao, a servio da classe dominante,
que os subornou, at as manifestaes executivas e legi-
ferantes executadas contra o povo e a nao e a sociedade
nas ocasies governativas mais delicadas, ferem o interesse
nacional, desvirtuam os fins do Estado, corrompem a moral
pblica e apodrecem aquilo que, at agora, o status quo fez
passar por democracia e representao. (2003, p.25)
1BONAVIDES, Paulo. Direito Constitucional da Democracia Participativa. Rio de Janeiro: Mo-

derna, 2003.
Por tudo o que foi exposto, dois pontos de fundamental importncia

devem ser objeto de reflexo e inspirar a tomada de iniciativas em favor
da efetivao da democracia representativa no Brasil: um deles, para
produzir efeitos a longo prazo, mas que necessrio ter incio agora,
a preparao dos brasileiros para o exerccio consciente e responsvel
da cidadania. Para tanto, devem ser includos nos currculos escolares
disciplinas direcionadas para esse objetivo, podendo-se iniciar pelo
nvel bsico, com uma disciplina que se poderia denominar Introduo
Cidadania ou Educao para a Cidadania.
Na dcada de 30 do sculo passado, foi introduzida nas escolas a
disciplina Educao Moral e Cvica, lecionada no curso primrio. Apesar
de algumas deformaes introduzidas por determinao de um governo
ditatorial, a disciplina foi extremamente til, conscientizando os alunos
sobre a necessidade e a convenincia de comportamentos que respei-
tassem as regras sociais do respeito recproco, da solidariedade e da boa
convivncia de modo geral, chamando a ateno para a existncia de
valores nacionais, valores de todo o povo brasileiro, que deveriam ser
tambm respeitados por todos. Um ensinamento nessa linha dever ser
implantado no ensino de primeiro grau e ter continuidade nos nveis
superiores, para a transmisso de informaes bsicas sobre a vida
comunitria, tendo por inspirao o que dispe o artigo 1 da Decla-
rao Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela ONU em 1948,
que assim dispe: Todos os seres humanos nascem livres e iguais em
dignidade e direitos. So dotados de razo e conscincia e devem agir em
relao uns aos outros com esprito de fraternidade.
A par disso, necessrio e urgente que se inicie, imediatamente, o
debate pblico de uma reforma do sistema eleitoral e partidrio, aper-
feioando muitos pontos e eliminando graves defeitos que contribuem
para a distoro da democracia representativa. Deve ser feito, com a
participao de entidades pblicas e privadas e de toda a cidadania, um
amplo e intenso trabalho de esclarecimento e conscientizao, para
que os aventureiros e oportunistas sem escrpulos, assim como aque-
les segmentos sociais poderosos que querem, antes de tudo, a manu-
teno de seus privilgios, no interfiram na correo dos defeitos e
das deturpaes que impedem o povo brasileiro de ser, efetivamente,

um participante ativo do governo, ou por via direta ou por meio de
representantes autnticos. Esse trabalho pelo aperfeioamento da ordem
jurdica democrtica brasileira dever ser constante, por via pacfica e
institucional, sendo necessrio que todos os que desejam uma ordem
social justa e democrtica participem ativamente.
O povo brasileiro conquistou, com a Constituio de 1988, uma
ordem constitucional democrtica, mas a interferncia de grupos pode-
rosos, sem conscincia tica e esprito pblico, fez com que na prpria
Constituio, que foi uma conquista do povo, fossem inseridos dispositi-
vos contraditrios, ofensivos da qualificao do Brasil como democracia
representativa. E isso teve continuidade na legislao subsequente, que
define em pormenores a organizao poltica e regulamenta as prticas
poltico-eleitorais. necessrio um esforo determinado, de todos os
cidados e das instituies que buscam a implantao de uma ordem
social democrtica e justa, para dar efetividade aos direitos fundamen-
tais e ordem democrtica proclamados na Constituio.
Para que se obtenha tal resultado, absolutamente indispensvel que
se inicie um amplo e intenso trabalho de esclarecimento e conscientiza-
o, para que aventureiros e oportunistas sem escrpulos no impeam
a correo de defeitos e deturpaes que impedem o povo brasileiro
de ser, efetivamente, um participante ativo do governo. Numa demo-
cracia participativa, isso dever ser um dos direitos fundamentais dos
cidados, que poder efetivar-se por participao direta nas decises ou
por meio de representantes autnticos, democraticamente eleitos. Esse
trabalho pelo aperfeioamento da ordem jurdica democrtica brasileira
dever ser constante, por via pacfica e institucional, sendo necessrio
que todos os que desejam uma ordem social justa e democrtica parti-
cipem ativamente.
Reproduzo aqui, por me parecer oportuno, reflexes registradas em
meu livro Direitos Humanos e Cidadania,2 onde, a par de consideraes
sobre a natureza associativa dos seres humanos e seu relacionamento
2DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos Humanos e Cidadania. Rio de Janeiro: Moderna, 1999.
com a liberdade e outros direitos fundamentais, chamei a ateno para

pontos relacionados com a democracia representativa:
Na considerao da liberdade individual deve estar presente

a responsabilidade social que deriva da natureza associati-
va dos seres humanos. A igualdade democrtica deve levar
em conta a igualdade quanto aos direitos fundamentais,
mas tambm a efetiva igualdade de oportunidades, que
bem mais do que a igualdade apenas formal ou a igualdade
perante a lei. E a escolha de representantes deve ser verda-
deiramente livre para ser democrtica, alm de no excluir
a possibilidade de controle do desempenho dos represen-
tantes pelo povo, bem como a permanente influncia do
povo sobre o comportamento dos eleitos. Atendidos esses
requisitos, a ordem democrtica ser, ao mesmo tempo,
uma ordem justa, adequada para a proteo e promoo dos
direitos humanos fundamentais e da dignidade de todos os
seres humanos. (1999, p.20)
O povo brasileiro, com seu esforo e sua determinao, superou

fortes resistncias e conquistou a Constituio democrtica de 1988, a
Constituio cidad, na bem inspirada expresso de Ulysses Guimares.
Assim, com determinao, estimulada pela conscincia dos direitos e das
responsabilidades da cidadania, sero superadas as atuais barreiras e sero
corrigidas as distores antidemocrticas, dando-se efetividade procla-
mao constitucional do Brasil como Estado democrtico de direito.
Abertura financeira, poltica industrial
e crescimento
Luiz Gonzaga Belluzzo*
N o incio da dcada de 1990, uma verso dos modelos tericos uti-

lizados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pelo Banco
Mundial garantia que a abertura e a desregulamentao financeiras pro-
moveriam a suavizao das flutuaes da renda e do consumo nos pases
da periferia.
Essa verso, infelizmente, no foi confirmada com o que disseram os
fatos em suas verses factuais. O que dizem os fatos factuais? Nos ltimos
trinta anos as crises multiplicaram-se nas chamadas economias emergen-
tes. Do Mxico Argentina, passando pela sia e pela Rssia sem esque-
cer o Brasil , as economias balanaram, acoitadas por desvalorizaes
cambiais dolorosas e crises fiscais e financeiras. As verses disseminadas
pelos sabidos insistem: curpa do tnico, como acusava o sambista da
pauliceia, Adoniran Barbosa, em uma de suas ironias de malocas saudosas.
O tnico, no caso, o governo do pas vitimado pelo desatino cam-
bial. Ningum vai negar que h tnicos e tnicos. Mas o tnico est fer-
rado se o time de pernas de pau e, para desgraa das desgraas, o juiz
ladro e apita para a torcida estrangeira.
*Professor Titular da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

46 Luiz Gonzaga Belluzzo
Para essa pardia subpositivista do factual, no existem sistemas,

instituies, regras de funcionamento, contraposio de interesses, con-
sensos e dissensos em torno de significados, convenes e relaes de
fora nas sociedades.
Os factuais imaginrios dos positivistas de parque de diverses esto
prestes a capitular diante da recorrncia de episdios cambiais embara-
osos. O FMI publicou em setembro de 2015 o Global Financial Stabi
lity. Nesta edio, o relatrio trata dos riscos construdos pelo excessivo
e imprudente endividamento em moeda estrangeira das empresas nas
ditas economias emergentes.
Ao longo de 36 pginas de uma anlise emprica cuidadosa, o docu-
mento aponta, j no prembulo, a importncia dos fatores externos e
internos envolvidos na alavancagem em moeda estrangeira das empre-
sas nos pases emergentes.
Depois de recomendar rigorosas medidas macroprudenciais desti-
nadas a controlar o endividamento em moeda estrangeira de bancos e
empresas, o relatrio dispara: as economias emergentes devem estar
preparadas para graves desequilbrios financeiros e patrimoniais das
empresas, inclusive para uma sucesso de falncias na posteridade da
elevao das taxas de juros nas economias avanadas. A situao se
agrava nas economias enfiadas na recesso aguda, com queda do fatu-
ramento, juros elevados, crdito em retrao e, naturalmente, colapso
da capacidade de pagamento dos devedores. Informam os especialistas
em fatos desagradveis que algumas empresas brasileiras j adiaram os
pagamentos de juros dos emprstimos externos.
Os fatos da finana em livre movimentao funcionam na con-
tramo das teimosas verses da macroeconomia aberta dos mercados
financeiros eficientes. Em sua empfia, os Napolees de hospcio asse-
guram: o que est acontecendo no pode acontecer.
ilusrio supor que o regime de cmbio flutuante vai resistir
reverso do fluxo de capitais. Ainda pior imaginar que uma ulterior
elevao da taxa do Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic)
ou a utilizao das reservas no mercado do dlar pronto vai aplacar
os apetites por moeda forte dos mercados cambiais.
Abertura financeira, poltica industrial e crescimento 47
Na Conferncia de Bretton Woods, Keynes demoliu anlises con-

vencionais a respeito dos fluxos financeiros internacionais. Ao reco-
mendar a adoo do sistema de compensaes internacionais, a Clearing
Union, para reequilibrar os dficits e supervits entre as naes, May-
nard sublinhou o papel desestabilizador da funo reserva de valor do
dinheiro mundial nos ajustamentos de balano de pagamentos. Pois, o
sistema monetrio internacional de nossos dias est fundado no privi-
lgio exorbitante do pas gestor do dinheiro universal. As turbulncias
cambiais nos pases de moeda no conversvel, com suas graves conse-
quncias fiscais e monetrias domsticas, exibem a assimetria funda-
mental do sistema monetrio-financeiro global ancorado na funo de
reserva de valor do dlar, um perigoso agente da fuga para a liquidez.
Isso, como sabido, submete as demais moedas nacionais s polticas
monetrias dos Estados Unidos, tal como observamos agora s vsperas
de todas as reunies do Federal Open Market Comitee.
Mesmo em um ambiente internacional de taxas de juros negati-
vas nos pases avanados, como registra o Global Financial Stability, a
trajetria da dvida pblica e privada dos emergentes est submetida,
em primeirssima instncia, aos prmios de risco exigidos pelos inves-
tidores para manter suas carteiras carregadas com papis denominados
na moeda emergente no conversvel.
Em tais condies, as benesses da facilitao quantitativa se dissipam
nos diferenciais de juros reais, sempre mais elevados nos emergentes,
impondo aos oramentos uma carga absurda de despesa com juros, sem
efeitos sobre a inflao disparada por um choque de custos. No Brasil de
2015, a taxa Selic foi elevada para 14,25% e a dvida bruta para R$ 3,928
trilhes em dezembro. A relao dvida/PIB alcanou 66,2%, elevando-se
em 9% do PIB em relao a dezembro de 2014, com o crescimento da
dvida de 21% e do PIB nominal de 4,3%.
Essa dvida foi acrescida por um dficit nominal de R$ 613 bilhes,
equivalente a 10,34% do PIB, resultado de um dficit primrio consoli-
dado de R$ 111,2 bilhes, 1,88% do PIB, e as despesas com juros nominais
de R$ 501,8 bilhes, 8,46% do PIB, que incluem perdas com operaes
no mercado de cmbio no valor de R$ 89,7 bilhes, 1,51% do PIB.
Portanto, em 2015, as despesas com juros nominais foram respons-

veis por 82% do dficit nominal que aumentou a dvida bruta, enquanto
o dficit primrio responde por 18%.
Foi percebida, no perodo entre 2013 e 2015, uma elevao de 7
pontos na taxa Selic (de 7,25% para 14,25%) e de 14,5% do PIB na dvida
(51,7% para 66,2%).
Dizem as frmulas que o equilbrio da relao entre dvida e PIB
exige que o PIB nominal cresa mesma taxa que a dvida nominal.
Em caso de evoluo insuficiente do PIB, para evitar a majorao da
razo fatal, ensina a aritmtica, preciso quitar a diferena entre o cres-
cimento do numerador (dvida) e do denominador (PIB nominal). Esse
cometimento exige que a arrecadao do governo supere suas despesas
em montante proporcional ao servio da dvida (supervit primrio).
Com o crescimento da dvida bruta, mantidas as taxas de juros, em
2016 ser necessrio um esforo fiscal prximo a R$ 600 bilhes, apenas
para quitar o servio da dvida. Supondo a inflao prxima do teto da
meta e a hiptese da expanso do PIB nominal da ordem de 5%, em tais
circunstncias e em grandes nmeros, com a dvida bruta alcanando o
valor de R$ 4 trilhes e os juros incrementando o estoque da dvida em
torno de 10% do PIB, seria necessrio um supervit primrio de aproxi-
madamente 5% do PIB para garantir que a dvida bruta e o PIB nominal
cresam mesma velocidade. Proeza a ser alcanada em uma situao
de queda da receita fiscal.
Ainda que a retrao econmica no se confirme ou que a inflao
implcita financie parte da majorao do PIB nominal, o irrealismo do
resultado primrio sugerido de tal monta que o esforo da poltica
fiscal ser insuficiente para evitar uma trajetria exponencial da relao
dvida/PIB.
Essa aberrao impe o enxuga gelo da obteno de supervits
fiscais permanentes e subtrai capacidade de gasto em investimento e nas
polticas sociais, imprescindveis em um pas de desigualdades inde-
centes. Mas esses fatos estruturais e convencionais so jogados para
baixo dos tapetes que adornam os sales em que predominam as verses
Mickey Mouse dos sabiches e interesseiros do ajuste fiscal.
As taxas de juros de agiota desempenham a honrosa funo de

tesouraria das empresas transnacionais sediadas no pas, travestindo o
investimento em renda fixa com a fantasia do investimento direto.1
Essa arbitragem altamente rentvel e relativamente segura con-
ta com a participao dos nativos desanimados. Juntos, engordam o
extraordinrio volume de operaes compromissadas o giro de cur-
tssimo prazo dos recursos lquidos de empresas e famlias abastadas.
Aprisionada no rentismo herdado da indexao inflacionria, a gra-
na nervosa aplaca suas inquietaes diria Maynard Keynes no
aluguel dirio dos ttulos pblicos remunerados taxa Selic. A eutansia
do empreendedor perpetrada pelos esculpios do rentismo.
Se no bastam os relatrios subversivos do FMI, talvez seja menos
penoso para os paranoicos da conspirao esquerdista contra o capital
consultar o especial do The Economist, de 1/10/2015. Insuspeita de inte-
grar cogulas conspiratrias, a revista inglesa analisa os efeitos globais do
soft power americano exercitado a partir de sua soberania monetria,
leia-se, de sua condio gestor de moeda reserva. A economia global
governada pela finana um monstrum vel prodigium, fruto do cruzamen-
to da mula sem cabea com o bicho-preguia.
A URGNCIA DE UMA POLTICA INDUSTRIAL

A indstria e a industriosidade vergam ao peso dos juros elevados, em
contubrnio com o cmbio sobrevalorizado. No possvel compreender
a trajetria industrial brasileira sem mencionar os equvocos de poltica
econmica cometidos ao longo dos ltimos vinte anos. A relativa com-
plexidade do fenmeno torna difcil sua compreenso e comunicao no
debate pblico, devido disseminao de simplificaes miditicas e da
partidarizao das posies em confronto.
Nos anos de 1990, um novo ciclo de liquidez internacional ensejou
a almejada estabilizao do nvel geral de preos. As classes conserva-
doras e conversadoras no aprendem e ao contrrio dos Bourbons
1Trata-se, na verdade, de arbitragem com taxas de juros: as subsidirias agraciadas com os

juros do Dr. Tombini contraem dvidas junto s matrizes, aborrecidas com os juros da Sra.
Janet Yellen ou do Sr. Draghi.
tampouco se lembram de coisa alguma. Diante da pletora de dlares,

passaram a salivar com intensidade e patrocinar as vises mais grotescas
a respeito das relaes entre desenvolvimento econmico, abertura da
economia e relaes entre poltica fiscal e monetria. Aproveitaram a
abundncia de dlares para matar a inflao, mas permitiram a valoriza-
o do cmbio, sob o pretexto de que a liberalizao do comrcio e dos
fluxos financeiros promoveria a alocao eficiente dos recursos.
Nesta viso, os ganhos de produtividade decorrentes das mudanas
no comportamento empresarial diante do cmbio valorizado seriam sufi-
cientes para dinamizar as exportaes, atrair investidores externos e des-
lanchar um forte ciclo de acumulao. Mas na vida real, a abertura comer-
cial com cmbio valorizado e juros altos suscitou o desaparecimento de
elos das cadeias produtivas na indstria de transformao, com perda de
valor agregado gerado no pas, decorrente da elevao dos coeficientes
de importao sem ganhos nas exportaes em cada uma das cadeias
de produo. Para juntar ofensa injria, esta forma anacrnica de aber-
tura afastou o Brasil do engajamento nas cadeias produtivas globais.
Com tal estratgia, o crescimento da economia brasileira foi pfio.
O investimento estrangeiro em nova capacidade deslocou-se para regies
mais atraentes, como a China, onde as polticas cambial e monetria
favoreceram as iniciativas de poltica industrial e construram o caminho
para o rpido crescimento da exportao de manufaturados. Os dados da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) mostram que a China avanou
velozmente na sua participao nas exportaes mundiais. Suas vendas
externas evoluram de menos de 2%, em 1998, para 10,4%, em 2012.
Figura em primeiro lugar no ranking dos grandes exportadores, superan-
do a Alemanha, o Japo e os Estados Unidos.
A partir de 2003, ainda sombra de uma poltica monetria exces-
sivamente conservadora, o pas executou uma poltica fiscal prudente
com queda das dvidas bruta e lquida como proporo do PIB. A acu-
mulao de reservas construiu defesas para prevenir os efeitos de uma
eventual crise de balano de pagamentos. Isto foi proporcionado por
uma conjuntura internacional excepcionalmente favorvel, que levou s
alturas os preos das commodities.
Nesse ambiente benfazejo, a poltica econmica do Governo Lula

no corrigiu os enganos dos anos de 1990, mantendo a taxa de juros e o
cmbio fora do lugar. Criou-se uma situao do tipo h bens que vm
para o mal, ou seja, o cmbio valorizado era compensado pelos preos
generosos dos produtos primrios formados em um mercado mundial
superaquecido.
Nas condies descritas acima, seria desejvel buscar uma combi-
nao cmbio-juro real mais estimulante para o avano das exporta-
es e para o investimento nos setores mais dinmicos do comrcio
mundial. Estes seriam passos decisivos para a integrao do pas nos
fluxos de exportao e importao exigidos pela nova configurao da
indstria global.
O Brasil encerrou os anos de 1990 e atravessou a dcada seguinte
com uma regresso da estrutura industrial, ou seja, no acompanhou
o avano e a diferenciao setorial da manufatura global e, ademais,
perdeu competitividade e elos nas cadeias que conservou.
A crise de 2008 acirrou a concorrncia mundial na proporo em
que os mercados se contraam, o que deixou ainda mais patente a fragili-
dade da insero externa da economia brasileira. No por acaso, as medi-
das de incentivo tributrio perdem eficcia, neutralizadas pelo pecado
original da valorizao da moeda. Isso, alm de comprometer o cresci-
mento, o equilbrio fiscal e a conta corrente do balano de pagamentos,
coloca presso sobre a taxa de juro. Para quem tem um conhecimento
elementar dos processos de industrializao e expanso industrial das
economias emergentes, a manuteno do cmbio sobrevalorizado ao
longo de muitos anos um erro crasso de poltica econmica que afeta
negativamente a poltica fiscal e a poltica monetria.
A ltima moda nos crculos bem falantes e bem informados pregar
a integrao da indstria nativa s cadeias globais de valor e clamar pelo
aumento da produtividade. Essas recomendaes equivalem s campa-
nhas em defesa da sade contra a doena.
Em nossa opinio, a redistribuio espacial da manufatura foi impul-
sionada por duas foras complementares: 1) o movimento competitivo
da grande empresa transnacional para ocupar espaos demogrficos de
mo de obra abundante; e 2) as polticas nacionais dos Estados sobera-

nos nas reas receptoras. No possvel compreender a reestruturao
e a dinmica da produo e do comrcio globais sem considerar essa
concomitncia entre os movimentos da grande empresa e as polticas
nacionais, particularmente as da China e de seus vizinhos asiticos.
A participao da indstria brasileira no PIB caiu de 35,8%, em 1984,
para 15,3%, em 2011. Em 2014, escorregou para 13%. O leitor poder
comparar o ndice brasileiro com os indicadores de alguns pases (dados
da ONU de 2010): China (43,1%), Coreia (30,4%), Alemanha (20,8%).
Essa queda seria natural se decorresse dos ganhos de produtivida-
de obtidos ou difundidos pelo crescimento da prpria indstria, como
ocorreu em pases de industrializao madura, como os Estados Unidos
(13,4%). Mas no foi isso que se observou no Brasil.
Desde o crepsculo dos anos de 1970, no momento em que ocorria
a revoluo tecnolgica da informtica, dos contineres e da automa-
o companheiras da intensa redistribuio da capacidade produtiva
manufatureira entre o centro e os emergentes a indstria brasileira
ficou para trs.
A perda de dinamismo da industrializao brasileira provocou, no
incio dos anos de 1990, uma reao extremada nas hostes liberais: abrir
a economia e expor os empresrios letrgicos aos ares benfazejos da glo-
balizao. O silogismo em que se desdobra a premissa grotesco em sua
simplicidade: se a indstria brasileira perdeu a capacidade de investir ou
de se modernizar, a soluo submeter a incompetente disciplina da
concorrncia externa.
Quase todos concordam que se esgotaram as formas de financia-
mento, de incentivos e de proteo, responsveis pela sustentao do
desenvolvimento industrial brasileiro ao longo de mais de cinco dca-
das. Custa muito trabalho, alm de imaginao, construir novas institui-
es financeiras, pensar na reforma fiscal, enfim, dar tratos bola para
estabelecer uma nova relao entre o Estado e o setor privado.
Um estudo encomendado pela Unio Europeia revela aspectos
importantes do processo de internacionalizao dos anos de 1990 e
2000: 1) nos pases em desenvolvimento, os benefcios do investimento
estrangeiro tais como absoro de tecnologia, adensamento de cadeias

industriais, crescimento das exportaes dependeram das polticas
nacionais; 3) os pases em desenvolvimento que cresceram mais e expor-
taram melhor foram os que conseguiram administrar uma combinao
favorvel entre cmbio desvalorizado e juros baixos.
Na era da arrancada chinesa, superstio acreditar que a aber-
tura financeira e a exposio pura e simples do setor industrial
concorrncia externa so capazes de promover a modernizao tec-
nolgica e os ganhos de competitividade. Os estudos mais especiali-
zados e aprofundados sobre o tema mostram que a concorrncia nos
mercados contemporneos est marcada por caractersticas que no
guardam qualquer semelhana com as crendices simplificadoras das
vantagens comparativas.
At mesmo os estudiosos conservadores reconhecem a existncia
de economias de escala e de escopo, economias externas, estratgias de
ocupao e diversificao dos mercados, conglomerao e acordos de
cooperao. Neste jogo s entra quem tem cacife tecnolgico, poder
financeiro e amparo poltico dos Estados Nacionais. O resto est na
arquibancada batendo palmas.
Estas caractersticas essenciais da concorrncia e do comportamento
das empresas, sobretudo na rea industrial, esto completamente ausen-
tes das elucubraes dos que pretendem nos ensinar as virtudes mila-
grosas do curandeirismo que aspira a foros de cincia.
Algumas correntes de opinio cultivam com esmero o hbito de
ignorar a experincia alheia e, pior, tratam de desqualificar e desfigurar
o prprio passado, quando no se empenham com denodo em promover
seu completo esquecimento.
No h exemplo nos pases perifricos a includos o Chile, os
Tigres Asiticos e a China, de renncia a polticas deliberadas de rees-
truturao produtiva ou de estmulo modernizao e conquista de
mercados. Seja qual for a estratgia adotada liderana das exporta-
es ou preeminncia do mercado interno os casos bem-sucedidos de
avano industrial e produtivo na dita era da globalizao tm um trao
comum: intencionalidade e coordenao pblica.
insensato subestimar os efeitos causados pelas mudanas da geo

economia mundial. As polticas asiticas de promoo e integrao indus-
trial esto aliceradas em ganhos expressivos nas relaes produtividade/
salrio e salrio/cmbio na manufatura. Esse processo amparado por
um sistema de crdito voltado para o investimento manufatureiro priva-
do e a sustentao dos programas pblicos de gastos em infraestrutura.
A despeito da crise global e da inevitvel desacelerao chinesa, o
estilo de desenvolvimento sino-asitico vai prosseguir visando ganhar a
dianteira na porfia competitiva global. No por desvio ideolgico ou
coisa parecida que as medidas protecionistas se espalham e se aprofun-
dam silenciosamente no mundo inteiro, enquanto os adeptos das teorias
das vantagens comparativas se lamentam, entre gemidos e murmrios.
Nessas circunstncias, a valorizao cambial um erro grave, assim
como a hesitao em promover polticas adequadas de defesa comercial
e de estmulo s exportaes.
Com j foi dito, o Brasil encerrou os anos de 1990 com uma regres-
so da estrutura industrial, ou seja, no acompanhou o avano e a dife-
renciao setorial da indstria manufatureira global e, ademais, perdeu
competitividade e elos nas cadeias que conservou. Nos anos 2000, bafe-
jado pelas energias da expanso sino-americana, o pas foi abalroado no
s pela demanda chinesa de commodities, mas tambm pelo crescimento
elstico do comrcio global de manufaturas.
No auge da bolha de crdito universal, nossa indstria pegou uma
beirada na festana global. A balana comercial brasileira ilustra os
altos e baixos da indstria de transformao: em 2006, na culminn-
cia do crescimento sino-americano, o saldo do setor era positivo em
29,8 bilhes de dlares. Em 2011, cinco anos depois, o resultado foi
negativo: US$ 48,7 bilhes. J em 2014, o dficit da indstria de trans-
formao subiria a 63 bilhes de dlares. Chamam a ateno os dficits
em produtos qumicos, bens de capital mecnicos, equipamentos de
rdio, tev e comunicao e veculos automotores. O resultado global do
comrcio exterior foi superavitrio em 29,8 bilhes de dlares em 2011
(40 bilhes em 2006), graas ao extraordinrio saldo em commodities
agrcolas e minerais de 78,5 bilhes de dlares (46,4 bilhes em 2006).
Mas, o supervit seria transformado em dficit de US$ 4 bilhes de dla-

res em 2014, quando o saldo de commodities recuou para 59,5 bilhes.
Grfico 1
SALDO DA BALANA COMERCIAL DE PRODUTOS INDUSTRIAIS
Fonte: IEDI/MDIC.
A valorizao da taxa de cmbio real, a privatizao das empresas

produtoras de insumos e servios fundamentais e a elevao da carga
tributria, golpearam a indstria, o investimento e as exportaes.
Fica claro que a falsa insero competitiva da economia brasileira
est cobrando o seu preo. Falsa, porque as polticas dos anos 90 enten-
diam que bastava expor a economia concorrncia externa e privatizar
para lograr ganhos de eficincia micro e macroeconmica. Percorremos
o caminho inverso dos asiticos que abriram a economia para as impor-
taes redutoras de custos.
A abertura asitica estava comprometida com os ganhos de produ-
tividade voltados para o aumento das exportaes. As relaes impor-
taes/exportaes faziam parte das polticas industriais, ou seja, do
projeto que combinava o avano das grandes empresas nacionais nos
mercados globais e a proteo do mercado interno. As importaes

no tinham o objetivo de abastecer o consumo das populaes. Estas
se beneficiaram sim dos ganhos de produtividade e da diferenciao da
estrutura produtiva assentada em elevadas taxas de investimento.
A poltica industrial no pode reproduzir as orientaes do perodo
dito nacional desenvolvimentista e muito menos promover uma aber-
tura comercial sem estratgia, ou seja, desamparada de uma poltica
industrial e financeira ajustada aos tempos de hoje. A premissa maior
de uma nova poltica a adoo de um cmbio competitivo, o que sig-
nifica, nas condies atuais, buscar a elevao das importaes como
ingrediente do crescimento das exportaes.
A manuteno do cmbio real competitivo condio necessria,
porm no suficiente para a constituio da nova poltica, mas deve ser
complementada por um conjunto de aes governamentais executadas
simultaneamente.
A escolha das cadeias prioritrias de suma importncia. Malgrado
os tropeos, reconhecido o potencial de inovao e da disposio para
suportar riscos de alguns segmentos da vida empresarial brasileira.
Falamos do agronegcio e das sinergias que podem nascer das parcerias
pblico-privadas nas reas de infraestrutura e de petrleo e gs. Essas
polticas possuem caractersticas que permitem a concertao de aes
voltadas para a qualificao das cadeias industriais e sua integrao na
manufatura global.
No Brasil dos anos de 1959, 1960 e 1970, havia sinergia como em
qualquer outro pas entre o investimento pblico, ento comandado
pelas empresas estatais, e o investimento privado. O setor produtivo
estatal num pas perifrico e de industrializao tardia funcionava
como um provedor de externalidades positivas para o setor privado.
A sinergia pblico-privado ocorria em trs frentes: 1) o investimento
pblico (sobretudo nas reas de energia e transportes) corria na frente
da demanda corrente; 2) as empresas do governo ofereciam insumos
generalizados (bens e servios) em condies e preos adequados; e, 3)
comeavam a se constituir ainda de forma incipiente em centros de
inovao tecnolgica.
A crise da dvida externa quebrou as empresas pblicas encalacradas

no endividamento em moeda estrangeira. Depois da estabilizao de
1994, apesar dos avanos na rea fiscal, os governos sucessivos se empe-
nharam, mas no conseguiram administrar de forma eficaz os gastos de
capital. Seria desejvel aprimorar a gesto do gasto pblico e avanar na
constituio de um oramento de capital para orientao das estratgias
de investimento privado.
O volume elevado de investimento pblico em infraestrutura
importante para formao da taxa de crescimento. No s: tambm
decisivo para a poltica industrial fundada na formao de redes de
produtividade entre as construtoras e seus fornecedores: encomen-
das para os provedores nacionais e critrios de desempenho para as
empresas encarregadas de dar resposta demanda de equipamentos,
peas e componentes.
O sucesso desses empreendimentos depende crucialmente de uma
reforma radical dos mtodos e das instituies. Primeiro, a criao junto
ao Gabinete da Presidncia dos Grupos Executivos, semelhana do
Governo Juscelino Kubitscheck: pouca gente, muito qualificada, admi-
nistrando um sistema coordenao pblico-privada. Segundo, os pro-
gramas de financiamento e de incentivos ao investimento devem, sim,
contemplar clusulas de contedo nacional, com metas e contrapartidas
rigorosamente cobradas dos beneficirios privados. Terceiro, a elimi-
nao do imbrglio administrativo, com a supresso, moda chinesa,
de procedimentos protelatrios e interdies.
Falar vaga e abstratamente de elevao da Produtividade Total dos
Fatores pertence sabedoria do Conselheiro Accio. At mesmo meu
cachorrinho Maynard sabe que os ganhos de produtividade dependem
crucialmente da elevao da taxa de investimento, sobretudo com o
avano do gasto em capital fixo, com incorporao das novas geraes
de mtodos e equipamentos produtivos.
O crescimento brasileiro jamais se valeu de uma estratgia de
crescimento puxada pelas exportaes export led , mas, a partir dos
anos de 1960, procurou estimular as vendas externas para ampliar a
capacidade de importar e afastar o risco do estrangulamento externo.
Nesse particular, o crescimento brasileiro tem grande semelhana com

o dos Estados Unidos, uma economia continental. Dotados de fartos
recursos naturais, os EUA recorreram a polticas escancaradamente
protecionistas para garantir o seu desenvolvimento industrial, voltado
sobretudo para o mercado interno.
O Brasil incorporou 16 milhes de famlias ao mercado de consumo
moderno por conta das polticas sociais e de elevao do salrio mnimo,
que habilitam esses novos cidados ao crdito. Essa incorporao ser
limitada se no estiver apoiada na ampliao do espao de criao da
renda. Nas economias emergentes bem-sucedidas, a ampliao do espa-
o de criao da renda fruto da articulao entre as polticas de desen-
volvimento da indstria (includas a administrao do comrcio exterior
e do movimento de capitais) e o investimento pblico em infraestrutura.
Esse arranjo, ao promover o crescimento dos salrios e empregos, gera,
em sua mtua fecundao, estmulos s atividades complementares e
efeitos de encadeamento para trs e para frente.
No se trata de retornar s polticas dos anos de 1950, 1960 e 1970,
mas de ajustar a estratgia nacional de desenvolvimento s oportunida-
des e restries criadas pela nova configurao da economia mundial. O
modelo adotado desde os anos de 1990, a pretexto de estimular a com-
petitividade da indstria, realizou a operao contrria. Desalentou as
exportaes de manufaturados e favoreceu as importaes predatrias,
filhas diletas do cmbio valorizado, dos custos elevados dos insumos de
uso generalizado e de um sistema tributrio irracional.
O Brasil est em condies de estabelecer uma macroeconomia da
reindustrializao, usando de forma inteligente as vantagens que se
revelaram recentemente.
A economia travada pelos intermedirios
financeiros*
Ladislau Dowbor**
O sistema financeiro nacional [ser] estruturado de

forma a promover o desenvolvimento equilibrado do
Pas e a servir aos interesses da coletividade (...)
Artigo 192 da Constituio
O banco til? Segundo a viso de J.C. Polychroniu: Os bancos deve-

riam voltar a fazer o que faziam quando foram criados: oferecer
um local seguro para as poupanas e capital a negcios que pretendem
se desenvolver.1 Ou seja, reunir poupanas depositadas e transform-
-las em financiamento de atividades econmicas, o chamado fomento
da economia. A verdade que quando os bancos passam a disponibili-
zar muitos recursos, a tentao de ganhar dinheiro com pouco risco
trata-se de dinheiro dos outros muito grande. O resultado que as
atividades especulativas dos intermedirios financeiros explodiram, em
*O presente texto constitui uma sntese de pesquisa em desenvolvimento. Nesta rea ideo-
logicamente polarizada, consideramos importante dar ao leitor a possibilidade de consultar
facilmente as fontes primrias das informaes. Os dados completos e detalhados, tabelas e
grficos, bem como a bibliografia completa, podem ser consultados em:
<http://dowbor.org/blog/wp-content/uploads/2012/06/Dowbor-Juros-_pdf-com-capa.pdf>.
**Professor de Economia na Ps-graduao da PUC-SP.
1 Reconceiving change in the age of parasitic capitalism. Truthout, 12 set. 2014. Disponvel em:
<http://www.truth-out.org/opinion/item/25974-reconceiving-change-in-the-age-of-parasi-
tic-capitalism>.
60 Ladislau Dowbor
detrimento das atividades de fomento, que dinamizam a economia, mas

exigem mais trabalho. Como fazer aplicaes financeiras rende mais do
que produzir, a deformao se generalizou. a chamada financeirizao
da economia.
INTERMEDIAO FINANCEIRA E PRODUTIVIDADE DA ECONOMIA

Antes de tudo, precisamos fazer as pazes com o que entendemos por
intermedirios financeiros. Trata-se aqui de pessoas ou empresas que
ganham no produzindo bens que nos so teis em si como um par de
sapatos , mas que ganham negociando os direitos de acesso aos bens.
Estes direitos constituem papis, como dinheiro, sinais magnticos no
carto, tquetes refeio ou semelhantes. Os que gerem o acesso aos
papis e sinais magnticos tanto podem facilitar a vida como torn-la
muito complicada e sobretudo mais cara. Mas o essencial aqui enten-
der que se trata de atividades meio, pois ningum come dinheiro,
aes, duplicatas, derivativos, promissrias e tantos outros papis cria-
dos e em fase crescente de multiplicao. A intermediao financeira
se justificaria ao favorecer outros setores da economia, os que geram
riqueza real, os bens e os servios com utilidade final.
Os intermedirios tanto podem ser teis, quando facilitam as opera-
es, quanto perniciosos, quando se tornam atravessadores. Como, gos-
temos ou no, somos obrigados a passar pelos bancos, a evoluo para
um papel de atravessadores torna-se relativamente fcil. A rea meio
justifica-se apenas se facilita a atividade fim, que a que me d acesso
ao servio que procuro. Quando se torna maior do que o necessrio, ou
cobra mais pela intermediao do que o valor do servio prestado, em
vez de facilitar, trava o processo com custos, demoras, irritaes e perda
de produtividade sistmica da economia. uma questo de equilbrios.
Os intermedirios financeiros so necessrios? Bancos alemes,
como os sparkassen, que gerem o grosso das poupanas do pas, consti-
tuem caixas econmicas municipais. Agregam poupanas das famlias e
as repassam a quem queira abrir uma pequena empresa, ou organizar
um servio til para a comunidade. Ou seja, exercem a funo funda-
mental de oferecer um abrigo mais seguro do que o colcho tradicional,
A economia travada pelos intermedirios financeiros 61
rendem um pequeno benefcio ao poupador, e enriquecem a comuni-

dade ao transformar patrimnio financeiro em capital produtivo. Esta
riqueza adicional criada permite que o banco tenha lucro, ao receber o
emprstimo de volta com juros. Mas aqui o seu lucro faz parte da rique-
za que contribuiu para criar. O lucro apropriado sem gerar a riqueza
correspondente est apenas se beneficiando do fruto do trabalho que
outros j criaram.
Um intermedirio financeiro pode, desse modo, ser muito til,
dependendo da qualidade do investimento que estimula nas reas fins
da economia, e de quanto cobra pelos servios. Um bom gerente de cr-
dito aquele que sabe identificar oportunidades de fomento, adiantando
o dinheiro parado a quem vai dinamizar a economia com atividades na
economia real. Portanto, os bancos e outros intermedirios financeiros
so teis quando produzem mais do que custam. No nosso caso, como
veremos, custam muitas vezes mais do que o que contribuem a produzir.
Outro ponto a ser esclarecido, que tem tudo a ver com o anterior,
que investimento e aplicao financeira no so a mesma coisa. Para
os de lngua inglesa complicado, pois em ingls se usa investment para
ambas as operaes. O Economist, na impossibilidade de qualificar hones-
tamente de investidores os que aplicam apenas em papis, criou uma
frmula interessante: speculative investors. Na Frana, muito claro para
qualquer estudante de economia a diferena entre investissements e place-
ments financiers, sendo estas ltimas naturalmente aplicaes financeiras.
A confuso grave. O fato de os nossos bancos se referirem regularmen-
te a investimentos, quando se trata de aplicaes em papis, tende a nos
confundir. A confuso gerada, alis, voluntria, pois investir parece
mais respeitvel.
As aplicaes financeiras podem ser muito lucrativas, mas geram
lucros de transferncia, e no por criao de riqueza suplementar. Se eu
compro dlares por prever que a moeda vai subir, e acerto na aposta,
poderei revend-los com proveito, e comprar mais coisas. A pessoa que
os vendeu viu pelo contrrio a sua capacidade de comprar baixar na mes-
ma proporo: ele agora tem reais, e o dlar est mais caro. No pas, no
se produziu um par de sapatos a mais, no se construiu uma casa a mais,
62 Ladislau Dowbor
a riqueza acumulada do pas continua idntica, por mais que sejam fei-
tas frenticas transaes financeiras. So ganhos de transferncia, de
direitos sobre o produto que j existe, ou, no caso de processos especula-
tivos, como os mercados de futuros, sobre um produto que ainda seque
for produzido, mas j tem dono.
Agora, se eu realizo efetivamente o que pode ser qualificado de
investimento, o que tanto pode ser a criao de uma fbrica de sapatos
como o financiamento de um curso de formao tecnolgica para a
pequena e a mdia empresa, estou criando riqueza, aumentando o capi-
tal do pas. No caso do investimento, mesmo que eu construa casas que
depois tenha de vender com perdas, o pas ganhou casas onde pessoas
concretas podero morar. O estoque de riqueza do pas aumentou. Se
eu invisto o meu patrimnio, estou transformando-o em capital que
gera mais riqueza. Se eu fao uma aplicao financeira, estarei possi-
velmente aumentando o meu patrimnio, mas no criando capital no
sentido produtivo.
Quem viu o filme Uma linda mulher lembrar como o aplicador finan-
ceiro, quando indagado pela prostituta sobre o que ele fazia na vida,
respondeu de maneira direta: Eu fao o mesmo que voc, eu f...com as
pessoas por dinheiro (Same as you, I screw people for money). Ele sabe per-
feitamente que no est criando riqueza nenhuma, e sim se apropriando
da que foi criada por outros. David Ruccio, para o Real World Economics,
explicita isto com clareza: As finanas podem ser muito lucrativas,
tanto para as instituies bancrias como para estudantes de Harvard,
mas a nica coisa que fazem capturar parte do valor criado em outro
lugar na economia. Em vez de criar riqueza, os rentistas simplesmente a
transferem dos outros para si. Hoje, entre as grandes fortunas, muito
poucos so os que criam riqueza, pois tende a ser muito mais lucrativo
transferir para si a riqueza produzida por outros.
No novo mundo econmico, que construmos a partir dos anos de
1980, o poder dos intermedirios. Uma vez mais, podem ser teis,
quando contribuem mais para a economia do que o custo de apropria-
o e de desorganizao que provocam. Mas quando se tornam muito
poderosos, podendo inclusive dobrar as leis que regulam suas atividades
e gerar leis que os favorecem, seu poder desarticulador sobre quem quer
investir, produzir e consumir pode ser muito grande.
O texto que segue visa explicitar como este processo se d na eco-
nomia brasileira, que funciona movida por quatro motores: as exporta-
es, a demanda das famlias, as iniciativas empresariais e as polticas
pblicas. No nosso caso, a partir de 2014, estes quatro motores ficaram
travados, e o sistema financeiro desempenhou um papel essencial neste
travamento. Entender este processo nos permite entender as principais
engrenagens da prpria economia.
AS EXPORTAES
No Brasil, as exportaes no constituem nem de longe o principal
motor. Os cerca de 55 bilhes de dlares de exportaes, representando
como ordem de grandeza 200 bilhes de reais, representam cerca de
3,5% do PIB. significativo, em particular porque permite importar
bens e servios importantes para a economia, mas no decisivo. No
somos de modo algum uma economia como alguns pases asiticos, em
que o motor do comrcio externo essencial. Com uma populao de
202 milhes de habitantes, e um PIB de 5,5 trilhes de reais, somos
antes de tudo uma economia vinculada ao mercado interno. Se as din-
micas internas no funcionam, o setor externo pouco poder resolver.
Ainda assim, suficientemente importante para contribuir ao trava-
mento. Os preos das commodities (Commodity Price Index), por exemplo,
caram 21,14% nos doze meses de abril de 2015 a abril de 2016, e nossas
exportaes dependem muito destes produtos. Aqui, no h muito que
se possa fazer, pois se trata da evoluo do mercado mundial. Inclusive,
as atividades para a exportao continuam firmes, em termos de produ-
o e volume, mas rendem hoje muito menos.
Ainda que se trate de bens fsicos, como minrio de ferro ou soja, o
fato que no plano internacional as variaes so diretamente ligadas
s atividades financeiras modernas. No h razes significativas, em ter-
mos de volumes de produo e de consumo mundial, que justifiquem as
enormes variaes de preos de commodities no mercado internacional.
Os volumes de produo e consumo de petrleo, por exemplo, situam-se
64 Ladislau Dowbor
em torno de 95 milhes de barris por dia, com poucas alteraes.

Mas as movimentaes dirias de trocas especulativas sobre o petrleo
ultrapassam 3 bilhes de barris, cerca de 30 vezes mais. So estas movi-
mentaes especulativas que permitem entender que, mesmo com um
fluxo estvel do produto concreto, o petrleo possa variar em poucos
meses de 114 a 29 dlares o barril.
O que movimenta os preos no caso no a economia chinesa, ou
uma deciso da Arbia Saudita ou ainda a volta do Ir ao mercado, mas
sim a expectativa de ganhos especulativos dos traders, hoje 16 grupos
que controlam o comrcio mundial de commodities. Estes grupos, con-
centrados em Genebra, alimentam o chamado mercado de derivativos,
que hoje ultrapassa 600 trilhes de dlares, para um PIB mundial de
80 trilhes. Neste sistema, esto todos os grandes grupos financeiros
mundiais, gerando imensa instabilidade, tanto para os pases produtores
quanto para os pases consumidores.
O essencial para o nosso raciocnio aqui que as solues, no curto
e no mdio prazo, para a economia brasileira, concentram-se no mer-
cado interno, no consumo das famlias, nas atividades empresariais
e nos investimentos pblicos em infraestruturas e polticas sociais.
Com a instabilidade internacional gerada por um caos financeiro que
no consegue definir instrumentos de regulao, as solues para o
Brasil aparecem essencialmente nas dinmicas internas, inclusive
compensando com a expanso do mercado interno a fragilidade das
perspectivas internacionais. De toda forma, no se pode subestimar o
impacto das nossas perdas nas exportaes como fator de travamento
da economia.
A DEMANDA INTERNA
Incomparavelmente mais importante a demanda das famlias,
que constitui o principal motor da economia. Trata-se tambm de uma
dinmica que estimula atividades fins, o arroz e o feijo na nossa mesa.
Quando a demanda interna murcha, as empresas no tm interesse em
produzir; quando a demanda est forte, haver quem invista para res-
ponder e lucrar, dinamizando a economia.
As fases Lula e Dilma I elevaram fortemente a base popular de con-

sumo, atravs do conjunto de programas de distribuio de renda, da
elevao do salrio mnimo, da incluso produtiva e outros, que per-
mitiram tirar da pobreza dezenas de milhes de pessoas, gerando uma
dinmica de forte crescimento, o que, por sua vez, permitiu financiar
as prprias polticas sociais. o que se chamou de crculo virtuoso, em
que um progresso alimentou outro. A partir de 2014, no entanto, esse
processo entrou em crise. A realidade que os bancos e outros interme-
dirios financeiros demoraram pouco para aprender a drenar o aumento
da capacidade de compra do andar de baixo da economia, esterilizando
em grande parte o processo redistributivo e a dinmica de crescimento.
Alguns exemplos ajudam a entender a dinmica. O credirio cobra,
por exemplo, 104% para artigos do lar comprados a prazo. Na Euro-
pa, tambm se usam credirios, mas a rede Media Markt, por exemplo,
cobra 13% ao ano. Quem se enforca com este nvel de juros e recorre ao
cheque especial (mais de 200%), apenas se afunda na dvida acumulada;
se entra no rotativo do carto, da ordem de 450%, acaba de amarrar o
n no pescoo. Note-se que o cheque especial e o rotativo no carto no
ultrapassam 15% ao ano nos pases desenvolvidos. Neste caso, grande
parte da capacidade de compra dos novos consumidores foi drenada
para intermedirios financeiros, esterilizando a dinamizao da econo-
mia pelo lado da demanda.
No caso da pessoa buscar o crdito no banco, o juro para pessoa
fsica, em que pese o crdito consignado, que na faixa de 25 a 30%
ainda escorchante, mas utilizado em menos de um tero dos crditos,
da ordem de 103%, segundo a Associao Nacional dos Executivos
de Finanas, Administrao e Contbeis (Anefac). Na Frana, os custos
correspondentes se situam na faixa de 3,5% ao ano.
As pessoas, mais conscientes ou dispondo de mais recursos e que
compram vista no carto, ignoram em geral que na modalidade cr-
dito de uma compra de 100 reais, 5% do que pagam vo para os bancos
e, na modalidade dbito, cerca de 2,5%. A CPMF era de 0,38% e pro-
vocou uma avalanche de crticas. Na compra de 100 reais crdito, o
banco cobra 5 reais, quando o custo da operao (gesto dos cartes) mal
66 Ladislau Dowbor
chega a 10 centavos. Um custo benefcio de 50 por 1. Com milhes de

operaes de pagamento vista no carto efetuadas diariamente, todas
as atividades econmicas tornam-se mais caras para o consumidor.
um dreno imenso sobre toda a economia.
preciso acrescentar aqui que muitos dos novos compradores a
prazo tm pouca experincia de crdito. Uma prtica particularmente
nefasta o fato de os intermedirios, e hoje inclusive os bancos, apre-
sentarem o juro ao ms, e no ao ano, escondendo o mecanismo de
juros compostos. Uma pessoa leiga na rea pensar que um juro de 6%
ao ms trs vezes maior do que um juro de 2% ao ms. Juros de 6% ao
ms representam cerca de 100% ao ano, quando trs vezes os juros de
2% representam cerca de 78%.
Na realidade, at estranho constatar que em todo o ciclo escolar,
inclusive nas universidades, a no ser na rea especializada em econo-
mia financeira, ningum tem uma aula sobre como funciona o dinheiro,
a principal fora estruturante da nossa sociedade. No foi toa que
Stiglitz obteve seu Nobel de economia com trabalhos sobre assimetria
de informao nos processos econmicos.
O resultado que a populao se endivida muito para comprar pou-
co no volume final. A prestao que cabe no bolso pesa no bolso durante
muito tempo. O efeito demanda travado. A parte da renda familiar que
vai para o pagamento das dvidas passou de 19,3%, em 2005, para 46,5%,
em 2015: ningum entra em novas compras com este nvel de endivida-
mento, quando quase a metade da renda est presa no servio da dvida.
O principal motor da economia, a demanda das famlias, travado.
A ATIVIDADE EMPRESARIAL
O travamento da demanda das famlias, da grande massa de con-
sumo da populao, tem efeito imediato nas iniciativas das empresas,
que veem os seus estoques de produtos no vendidos se acumularem.
natural que reduzam o ritmo de produo, o que, por sua vez, frequen-
temente afeta o emprego. Impacto maior ainda resulta da reduo dos
investimentos empresariais. Se a demanda se reduz, por exemplo, em
5%, gerando insegurana quanto perspectiva de produo, os investi-
mentos novos caem muito mais, pois as empresas entram em compasso

de espera e qualquer nova iniciativa suspensa.
Os empresrios efetivamente produtivos ao contrrio dos inter-
medirios trabalham em geral com margens relativamente pequenas.
Um fogo pode ser comprado a prazo por 840 reais e vista por 420
reias, j includo o imposto de 40% e o lucro da loja, mas ter sado da
fbrica a pouco mais de 200 reais. O resultado que quem no tem
dinheiro para pagar vista vai pagar mais de 800 reais por um fogo de
200. O produtor aqui recebe pouco e ter dificuldades para expandir as
atividades, pois o grosso do lucro vai para os intermedirios, que em vez
de serem prestadores de bons servios comerciais se transformaram em
financiadores, em vendedores de crdito. So atividades bancrias no
assumidas como tais.
Quanto ao financiamento bancrio para pessoas jurdicas, os juros
so igualmente proibitivos, da ordem de 24% para capital de giro e 35%
para desconto de duplicatas; tocar uma empresa nestas condies no
vivel. Existem linhas de crdito oficiais, mas compensam em parte
apenas a apropriao dos resultados pelos intermedirios financeiros.
O pequeno e o mdio empresrio, em particular, vo buscar crdito na
agncia onde tm conta e a busca por formas subsidiadas de crdito
oficial no entra na sua esfera de deciso. Na zona do euro, o custo
mdio do crdito para pessoa jurdica de 2,20% ao ano, diretamente
acessvel em qualquer banco. Ningum consegue desenvolver atividades
produtivas com taxas de juros como as que praticamos, e as empresas
acabam buscando o autofinanciamento, perdendo-se o imenso motor de
dinamizao da economia que o crdito barato ao produtor.
Alm da baixa demanda e do crdito caro, no caso brasileiro, um
terceiro fator desestimula o produtor: ele tem a alternativa de aplicar
no Tesouro Direto, que rende 14,25%, liquidez total, risco zero, uma
alternativa que permite ao empresrio ver seu dinheiro render sem
precisar enfrentar os esforos e riscos das atividades produtivas. Mes-
mo descontada a inflao, trata-se de excelente remunerao, que per-
meou grande parte do empresariado e ampliou a classe dos rentistas,
os que ganham sem precisar produzir, pois passam a ser remunerados
68 Ladislau Dowbor
pelos nossos impostos, j que se trata do servio da dvida pblica. Este

ltimo mecanismo, pelo nus que representa para o oramento, trava o
quarto motor da economia, o investimento pblico em infraestruturas
e polticas sociais.
OS INVESTIMENTOS PBLICOS
Vejamos o quarto item da engrenagem, a taxa Selic, que incide sobre
a dvida pblica. O mecanismo simples. Em 1996, para compensar as
perdas que os bancos sofreram ao se quebrar a hiperinflao, o governo
criou um mecanismo de financiamento da dvida pblica com taxas de
juros elevadas. Minha poupana, por exemplo, est no banco, mas rende
muito pouco. O banco, por sua vez, aplica este dinheiro em ttulos da
dvida pblica, que rendiam, na fase do Governo FHC, em mdia 25%
a 30%, chegando a um mximo de 46%. A justificativa era a de tran-
quilizar os mercados, ou seja, os grandes intermedirios financeiros,
nacionais ou internacionais. Ser confivel para a finana internacional
e para as agncias de classificao de risco tornou-se mais importante do
que ser confivel para a populao.
Para pagar estes intermedirios, o governo precisou aumentar os
impostos, que subiram de 25% para 32% do PIB na poca. Na fase atual,
em 2016, com uma taxa de 14,25%, o governo transfere grande parte dos
nossos impostos para os bancos. uma taxa menor do que na fase FHC,
mas incide sobre um estoque maior de dvida. O mecanismo simples:
eu, que sou poupador, de um bolso coloco minha poupana no banco,
que me remunera de maneira simblica; e, de outro bolso, tiro 14,25%
para dar ao governo, que os transfere para o banco. Em outros termos,
eu pago ao banco, atravs dos meus impostos, para que tenha o meu
dinheiro. importante lembrar que os ttulos da dvida pblica pagam
na faixa de 0,5% ao ano na maioria dos pases do mundo.
O Brasil tem um PIB da ordem de 5,5 trilhes, o que significa que
a cada vez que se drenam 55 bilhes das atividades produtivas para a
especulao, 1% do PIB que se perde. Se o gasto com a dvida pblica
atinge 9% do PIB, como foi o caso em 2015, so cerca de 500 bilhes dos
nossos impostos transferidos essencialmente para os grupos financeiros.
Com isso se esteriliza parte muito significativa da capacidade do governo

financiar infraestruturas e polticas sociais. Alm disso, a Selic elevada
desestimula o investimento produtivo nas empresas, pois mais fcil,
como vimos, ganhar com ttulos da dvida pblica. Para os bancos e outros
intermedirios, mais simples ganhar com a dvida do que fomentar a
economia, buscando bons projetos produtivos, o que exigiria identificar
clientes e projetos, analisar e seguir as linhas de crdito, ou seja, fazer o
dever de casa, usar nossas poupanas para fomentar a economia. Os fortes
lucros extrados da economia real pela intermediao financeira termi-
nam contaminando o conjunto dos agentes econmicos.
Em termos de impacto econmico, os investimentos pblicos so
essenciais para dinamizar qualquer economia moderna. Os dois gran-
des eixos de dinamizao na esfera pblica so os investimentos em
infraestrutura, como transportes, energia, telecomunicaes e gua e
saneamento, e as polticas sociais, como sade, educao, cultura, lazer,
esportes, habitao, segurana e outras atividades que constituem essen-
cialmente investimento nas pessoas. Ao desviar grande parte dos recur-
sos pblicos de investimentos para remunerao aos intermedirios
financeiros e rentistas em geral, travou-se o quarto motor da economia.
Em termos polticos, este mecanismo perverso tornou-se explosi-
vo, pois se inicialmente o sistema favorecia essencialmente os bancos,
hoje, com a abertura de aplicaes no Tesouro Direto para qualquer
poupador, gerou uma massa de empresrios e pessoas da classe mdia
que se acostumaram a ver seu dinheiro render a partir da elevada taxa
Selic. Quando o Governo Dilma tentou baixar os juros, que chegaram
a 7,5%, para uma inflao de 5%, a revolta foi geral, e iniciou-se uma
articulao perversa entre crise financeira e crise poltica, uma apro-
fundando a outra.
essencial entender que as pessoas de menor rendimento, os trs
quartos do pas, aplicam muito pouco em produtos financeiros e mal con-
seguem fechar o ms, em particular pelo endividamento que os enforca.
E esta populao que necessita vitalmente dos investimentos pblicos,
como sade, educao, saneamento bsico, habitao popular e outras
iniciativas. Quando os recursos que serviriam ao financiamento destes
70 Ladislau Dowbor
setores so desviados para quem tem importantes aplicaes financeiras,

ou seja, para os segmentos mais ricos do pas, aprofundam-se as desi-
gualdades, invertendo todos os esforos de doze anos de ampliao de
polticas sociais e de demanda popular. O Brasil volta assim para uma
economia de base estreita, e trava-se o objetivo histrico essencial de
harmonizar o pas pela elevao social das massas populares.
importante mencionar aqui que o mecanismo perverso criado no
pas encontra-se em numerosos pases, ainda que sob diversas formas.
O denominador comum o fato de os grandes grupos financeiros se
apropriarem das polticas pblicas por meio do inchao da dvida pbli-
ca. A sobrevivncia do governo passa ento a depender menos do seu
empenho em assegurar polticas que favoream a populao em geral,
e mais de mostrar que confivel para o sistema nacional e mundial
de especulao financeira. So inmeros os pases que elegeram gover-
nos com programas progressistas que terminaram aplicando polticas
de direita. E, para a populao, vende-se a ideia de que so as polti-
cas sociais que geraram o dficit pblico e o travamento da economia.
Quando se comparam as poucas dezenas de bilhes que representa o
Bolsa Famlia, investimento nas pessoas, e os 500 bilhes transferidos
para rentistas, que ganham sem produzir, o argumento se torna ridculo.
Alis, trabalhos de Jorge Abraho no Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) mostram que para cada 1 real investido no Bolsa Famlia
o efeito multiplicador leva a um aumento do PIB de 1,85 reais.
A ARTICULAO PERVERSA
Estamos, portanto, assistindo a uma paralisia do pas em termos
mais financeiros do que econmicos pois nossa capacidade de pro-
duzir continua intacta e cada vez mais em termos polticos. O pri-
meiro entrave, o das exportaes, depende, como vimos, da dinmica
internacional, sobre a qual temos pouca influncia. Mas para os outros
trs entraves, podemos arriscar ordens de grandeza bastante confiveis.
Aqui se trata de uma avaliao preliminar do tamanho do rombo
gerado pelos intermedirios financeiros e rentistas, sendo importante
que, ao tentarmos uma aproximao nos nmeros, somos confrontados
com o fato de que os diversos subsistemas estatsticos no constituem

um universo coerente que se pode simplesmente agregar. Ainda assim,
as ordens de grandeza so evidentes.
Segundo o Banco Central, o saldo das operaes de crdito do sis-
tema financeiro, incluindo recursos livres e direcionados, atingiu 3.111
bilhes reais, 56% do PIB, em julho de 2015. Sobre este estoque, inci-
dem juros, cujo valor mdio no mesmo perodo era de 28,4% ao ano
(o equivalente na Europa da ordem de 3-5%). Isto significa que a carga
de juros pagos apenas nos bancos representa R$ 880 bilhes, cerca de
15% do PIB. Trata-se dos juros extrados, no do volume de emprsti-
mos. Uma massa de recursos deste porte transforma a economia.2
Como vimos, isto se reflete no travamento da capacidade de compra
das famlias, que dedicaram em maro de 2015 46,5% da sua renda ao
pagamento de dvidas. No temos as cifras correspondentes para o mun-
do empresarial, e seria muito importante ter o grau de endividamento,
por exemplo, das pequenas e mdias empresas nos diversos setores. Mas
o gargalo certamente poderoso. Ficam aqui travados o segundo e o
terceiro motor da economia.
Quanto ao quarto motor, o investimento pblico, os cerca de 500
bilhes desviados dos nossos impostos representam 9% do PIB. O sis-
tema representa uma apropriao escandalosa de recursos pblicos.
Se os bancos, e outros favorecidos pelo sistema, investissem estes ganhos
financeiros em atividades produtivas de bens e servios, teramos sem
dvida um forte crescimento econmico. Mas so recursos reaplicados
em produtos financeiros, na prpria dvida pblica ou outros produtos
financeiros, e tambm colocados no exterior, ao abrigo do fisco.
Se somarmos os cerca de 15% desviados para remunerao de inter-
medirios financeiros, atravs da dvida das pessoas fsicas e das pessoas
jurdicas, os 9% desviados atravs da dvida pblica, e descontarmos
vrios segmentos de atividades que retornam ao circuito produtivo,
importantes ainda que minoritrios, no exagero estimar que esta-
mos esterilizando algo como 20% dos nossos recursos, ao desvi-los de
2Cf. BCB, ECOIMPOM, 08/2015.

72 Ladislau Dowbor
atividades econmicas para rentismo improdutivo. No h pas que

possa funcionar desta maneira.
E no h elite que queira permitir que este tipo de mais-valia finan-
ceira, que gera tanto lucro com to pouco esforo, seja tocado. Dizer que
o travamento geral provocado se deve ao gasto com programas sociais
por parte do governo simplesmente ridculo. O que temos pela frente
no um ajuste fiscal, mas uma reforma financeira. Em particular, os
bancos precisam voltar a fazer o dever de casa, ou seja, identificar proje-
tos e oportunidades de investimento produtivo e fomentar a economia.
A questo essencial que os intermedirios financeiros no finan-
ciam, mas drenam. E esta lgica permite hoje entender como uma
economia entra em recesso, ao mesmo tempo que o banco Bradesco,
durante o ano de 2014, aumenta seus lucros em 20,9% e o Ita em 30,2%,
uma dinmica em que quanto mais os bancos lucram, mais a economia
estanca. No ver tal conexo cegueira, e a cegueira ajudada pelo imen-
so esforo de se atribuir o travamento ao excesso de gastos pblicos.
A EVASO FISCAL
de se pensar o que acontece com tantos ganhos que param nas
mos dos meios financeiros. A Tax Justice Network (TJN) elaborou os dados
mais confiveis sobre evaso fiscal por meio de parasos fiscais. Muito
antes dos arquivos do Panam, com as presses do G20 e o impacto da
crise de 2008, os nmeros foram saindo. Como ordem de grandeza, os
recursos aplicados em parasos fiscais atingem um tero do PIB mun-
dial. Assim, o Brasil no est isolado, neste sistema planetrio, nem
particularmente corrupto. Os dados para o Brasil, 519,5 bilhes de dla-
res em termos de capitais offshore, so de toda forma impressionantes,
ocupamos o quarto lugar no mundo. Estes recursos, que representam
tambm algo como um tero do PIB em termos de estoque, deveriam
pagar os impostos, que permitiriam ampliar investimentos pblicos,
e deveriam ser aplicados no fomento da economia em que foram gera-
dos. lei: artigo 192 da nossa Constituio.
Um estudo particularmente interessante o da Global Financial
Integrity (GFI, 2014), coordenado por Dev Kar, Brasil: fuga de capitais,
fluxos ilcitos e as crises macro-econmicas, 1960-2012. Trata-se de uma san-

gria de recursos por evaso, estimada em cerca de US$ 35 bilhes por
ano, entre 2010 e 2012. So mais de 2% do nosso PIB que se evaporam
anualmente s nestas operaes. So recursos que, por sua vez, iro
alimentar em boa parte o estoque de mais de um trilho de reais em
parasos fiscais. Segundo o relatrio, o governo deve fazer muito mais
para combater tanto o subfaturamento de exportaes como o superfa-
turamento de importaes, adotando ativamente medidas dissuasivas
adicionais em vez de punies retroativas. (GFI, 2014) Na realidade,
os lucros realizados pelo sistema financeiro no s no so investidos na
economia, como em grande parte sequer pagam impostos. Uma placa
interessante surgiu nas manifestaes pr-golpe na Av. Paulista: evaso
fiscal no roubo. Naturalmente, os que so afortunados e evadem o
fisco acham tambm muito bom poder ter os filhos matriculados na
USP e estudarem com os recursos dos outros.
AS MEDIDAS
Promover a reduo gradual e sistemtica dos juros para tomador final

e sobre a dvida pblica. O governo tem uma arma poderosa na mo,
que so os bancos pblicos, ou predominantemente pblicos, que
podem ser utilizados para reduzir as taxas de juros no cartel bancrio
em geral. E a reduo da taxa Selic levaria gradualmente os empresrios
e rentistas, que ganham dinheiro atravs dos nossos impostos, a buscar
a aplicao produtiva do dinheiro. Trata-se de um eixo essencial de
mudana, e o fato de o governo ter tentado esta poltica em 2013/2014
no a invalida. O que invalidou a proposta foi o governo ter se assustado
com as reaes dos rentistas e recuado. No vamos poder continuar
com as taxas de juros aberrantes da nossa economia, e a recompensa
generalizada dos improdutivos.
Reforma tributria. vital resgatar um mnimo de equilbrio tribu-

trio: no se trata de aumentar os impostos, mas de racionalizar sua
incidncia e fiscalizar o pagamento. Uma pesquisa do Instituto de
Estudos Socioeconmicos (Inesc, 2014, p.21) mostra que a tributao
sobre o patrimnio quase irrelevante no Brasil, pois equivale a 1,31%
do PIB, representando apenas 3,7% da arrecadao tributria de 2011.
74 Ladislau Dowbor
Em alguns pases do capitalismo central, os impostos sobre o patrimnio

representam mais de 10% da arrecadao tributria, como, por exem-
plo, Canad (10%), Japo (10,3%), Coreia (11,8%), Gr-Bretanha (11,9%) e
EUA (12,15%). Se acrescentarmos a baixa incidncia do imposto sobre
a renda, e o fato de os impostos indiretos representarem 56% da arre-
cadao, alm de os grandes devedores recorrerem de forma massiva
evaso fiscal, temos no conjunto uma situao que clama por mudan-
as. Segundo informaes extradas da Pesquisa de Oramento Familiar
(POF) de 2008/2009 pelo Ipea, estima-se que 10% das famlias mais
pobres do Brasil destinam 32% da renda disponvel para o pagamento
de tributos, enquanto 10% das famlias mais ricas gastam 21% da renda
em tributos. (Inesc, 2014, p.16) Taxar o capital financeiro improdutivo,
em particular, constituiria um excelente estmulo para que busquem
investir e fomentar a economia.
Sistemas financeiros locais. Trata-se de ampliar, tanto em termos de

escala como de capilaridade, o conjunto dos sistemas locais de finan-
ciamento, as chamadas finanas de proximidade. Voltando ao exemplo
citado anteriormente, o sistema alemo de crdito, muito descentrali-
zado e constituindo um poderoso vetor de dinamizao da pequena e
mdia empresa, um ponto de referncia interessante. Na Alemanha,
os grandes bancos de cobertura nacional constituem apenas cerca de
13% do sistema bancrio. O sistema muito dominantemente (overwhel-
mingly) de base local, apoiando pequenas e mdias empresas que asse-
guram 80% dos empregos em qualquer economia.3 O Brasil j tem
107 bancos comunitrios de desenvolvimento e interessantes programas
de microcrdito, mas essencial compreender que o prprio sistema
bancrio e de intermediao financeira em geral, que hoje constitui um
nmero limitado de gigantes econmicos, e se comporta como oligo-
plio, tem de passar a contribuir para a dinamizao produtiva do pas.
Promover o investimento dos fundos de penso hoje concentrados

em aplicaes financeiras. Centenas de bilhes de reais so aplicados
pelos fundos de penso. Estes fundos tanto podem buscar aplicaes
lucrativas em termos financeiros, por exemplo, atravs de ttulos da
dvida pblica, como poderiam contribuir para o fomento econmico
ao investir na economia real. Que impacto tm estes fundos sobre a
3BROWN, Ellen. The Public Bank Solution. Louisiana: Third Millenium Press, 2013, p.269.
economia, de dreno ou de fomento, e quais so os montantes? Em 2015

so R$ 733 bilhes, 13% do PIB, dos quais 65% aplicados em renda fixa
e, nestes, 78% em ttulos da dvida pblica. Apenas 3% podem ser con-
siderados como fomentando a economia real. O Conselho Monetrio
Nacional (CMN) autoriza os fundos a aplicar at 100% dos recursos em
ttulos da dvida pblica. Mudar estas regras poderia estimular os fun-
dos a buscarem investir em atividades produtivas.4
Promover a reconverso da especulao para o fomento econmico.

essencial portanto entender que a intermediao financeira no
produtiva como atividade, pois uma atividade-meio: sua produtivi-
dade se d de forma indireta, quando investe os recursos captados da
economia para financiar atividades produtivas, estimulando a econo-
mia real, as chamadas atividades-fins. Ao agregar as nossas poupanas
para fomentar a economia, cumpre um papel positivo. Se as drena para
fins especulativos, fragilizando a demanda e o investimento, est sendo
contraprodutivo, torna-se um atravessador. o nosso caso. Como so
poucos e grandes os principais bancos, a cartelizao torna-se natural,
e a cooptao do Banco Central como rgo regulador fecha o crculo.
A capacidade de gerar crises sistmicas, na linha do too big to fail, cons-
tatado nos EUA e na Europa, em particular, adquiriu aqui feies dife-
rentes, mas funes iguais, pela capacidade real de chantagem poltica.
Gerar transparncia sobre os fluxos financeiros. Pela importncia que

adquiriu a intermediao financeira, preciso dinamizar um conjun-
to de pesquisas sobre os fluxos financeiros internos e disponibiliz-las
amplamente, de maneira a gerar uma transparncia maior nesta rea,
para a qual as pessoas simplesmente no se orientam. Para criar a fora
poltica capaz de reduzir o grau de cartelizao, reintroduzindo mecanis-
mos de mercado e transformando o sistema de intermediao financeira,
preciso ter uma populao informada. Um das coisas mais impressio-
nantes para esta rea vital para o desenvolvimento do pas o profundo
silncio, no s da mdia, mas tambm da academia e dos institutos de
pesquisa, sobre o processo escandaloso de deformao da economia pelo
sistema financeiro. O fato de os grupos financeiros serem grandes anun-
ciantes na mdia evidentemente no ajuda na transparncia.
4Ver: Resoluo n 3.792 do CMN, art. 35, de 24/09/2009.

76 Ladislau Dowbor
Um bom sistema de intermediao financeira aquele que pro-

move a sade econmica de quem a ele recorre. deste ponto de vista
que devem ser organizadas as estatsticas financeiras e as medidas da
produtividade do sistema financeiro nacional. Temos de gerar um ins-
trumento estruturado de seguimento do fluxo financeiro integrado do
pas, com o olhar j no s para o equilbrio financeiro das prprias
instituies financeiras: mais importante poder avaliar de maneira
coerente o impacto do fluxo financeiro sobre a demanda das famlias,
o investimento privado, o investimento pblico e as atividades expor-
tadoras, os quatro motores da economia. O enfoque geral que preci-
samos desenvolver no mais apenas medir qual a produtividade de
uma atividade de intermediao financeira para a prpria instituio de
intermediao e sim quanto contribui para a economia, concretamente,
nos seus diversos setores.
No se trata de ser contra os bancos, e sim de batalhar por sua
reconverso, no sentido de se tornarem vetores de desenvolvimento.
Neste sentido, o conjunto de avanos tecnolgicos, as infraestruturas, os
conhecimentos adquiridos nos mecanismos financeiros e de que hoje o
sistema financeiro nacional dispe podem todos ser aproveitados numa
reconverso que os torne uma alavanca poderosa de desenvolvimento.
A reforma tributria de que precisamos
Ricardo Lodi Ribeiro*
C omo ningum gosta de pagar tributo, muito comum, aqui e alhures,

a reclamao quanto ao tamanho da carga tributria. Em nosso pas,
recorrente o discurso de que temos uma das maiores cargas tributrias
do mundo. Seria isso verdade? E quem suporta essa carga tributria? Esse
modelo tributrio seria capaz de garantir o desenvolvimento econmico e
combater as desigualdades sociais? De que modelo tributrio precisamos?
Essas so as indagaes que sero discutidas ao longo deste estudo.
A carga e a base tributrias de um pas revelam as escolhas legislati-
vas sobre quanto tributar, a quem tributar em que medida. Deste modo,
a partir da mensurao de cada tributo do sistema, possvel identificar
que segmentos econmicos esto sendo mais ou menos onerados.
No Brasil, a carga tributria conheceu grande incremento desde que
foi promulgada a Constituio Federal de 1988, que agigantou o fenme-
no das contribuies parafiscais. No ano em que foi inaugurada a nova
ordem constitucional, a carga tributria brasileira representava 22,4%
do PIB.1 Sofreu por diversos caminhos majoraes permanentes at che-
gar ao patamar de 35,9% em 2012.
*Professor Adjunto e Diretor da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de

Janeiro (UERJ). Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributrio (SBDT).
1Ver estudo de rika Arajo intitulado: Carga tributria brasileira. Evoluo histrica: uma ten-
dncia crescente. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/>. Acesso em: 06/02/15.
78 Ricardo Lodi Ribeiro
Como se pode verificar na Tabela 1, a carga tributria brasileira, embora

tenha aumentado bastante nas ltimas dcadas, no se caracteriza por ser
especialmente alta, sendo comparvel mdia da Organizao para a Coo-
perao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e dos pases desenvolvidos.
Mas, de modo geral, o que se pode ver que o grande problema em
relao aos pases mais desenvolvidos no o tamanho da nossa carga
tributria, mas a sua composio que cristaliza as desigualdades sociais.
Tabela 1
COMPARAO DA CARGA TRIBUTRIA BRASILEIRA
COM OUTROS PASES EM PERCENTUAL DO PIB
Pas Carga Tributria Renda Patrimnio Consumo Folha de Salrios

Brasil 33,7 6,1 1,3 17,9 8,5
OCDE (Mdia) 35,0 11,7 1,9 11,5 9,6
Sucia 42,8 14,8 1,1 12,4 14,4
Reino Unido 32,9 11,7 4,1 11,1 6,2
Canad 30,6 14,4 3,2 7,4 5,5
EUA 25,4 12,1 2,8 4,3 6,2
Alemanha 36.7 11,4 0,9 10,4 14,0
Frana 45,0 10,9 3,8 12,0 18,4
Chile 20,2 7,2 0,8 10,7 1,4
Espanha 32,6 9,6 2,1 9,5 11,3
Itlia 42,6 14,2 2,7 12,7 13,0
Dinamarca 48,6 30,7 1,8 15,0 1,1
Portugal 33,4 10,9 1,1 12,5 8,9
Grcia 33,5 7,7 2,2 13,0 10,6
Coreia do Sul 24,3 7,1 2,5 8,2 6,5
Turquia 29,3 5,9 1,4 14,0 8,0
Noruega 40,8 18,6 1,2 11,3 9,6
Israel 30,5 9,7 2,7 11,9 6,3
Fonte: SRFB, 2013.2
2Ver: SRFB. Carga Tributria no Brasil, 2014. Disponvel em: <http://idg.receita.fazenda.gov.

br/>. Acesso em: 30/11/15.
A reforma tributria de que precisamos 79
De fato, se o tamanho da carga tributria em nosso pas comparvel

s economias de mesmo porte, sua distribuio entre as materialidades
econmicas deixa claro que, no Brasil, tributamos muito mais do que
nos outros sistemas o consumo e muito menos a renda. H uma clara
tendncia dos pases desenvolvidos em tributar mais a renda do que o
consumo. Nos EUA, por exemplo, essa diferena atipicamente radical.
Renda 11,6% x 4,4% consumo. bem verdade que essa no a regra nos
pases europeus, excetuando os pases nrdicos, cuja enraizada cultura
da igualdade permite uma tributao mais intensa da renda; h uma
ligeira vantagem percentual da tributao da renda sobre o consumo,
como o caso na Alemanha, 11,4% a 10,4%; e no Reino Unido, 11,7%
a 11,1%; e na mdia da OCDE, 11,7% a 11,5%; ou de equivalncia entre
ambos, como na Frana, onde renda e consumo so tributados em 10,9%
(mas h uma intensa tributao sobre a folha de salrios em 18,4%, que
supera muito a mdia da OCDE). O Brasil, ao contrrio, , dos pases
pesquisados, o que mais tributa o consumo, e o segundo que tributa
menos a renda, s ficando atrs da Turquia.
A justia de um sistema tributrio est na adequada distribuio de
sua carga tributria entre os detentores de patrimnio e renda de um
lado; e aqueles que nada tm, seno despesas, de outro. Os objetivos de
cada sociedade vo presidir as escolhas de cada sistema tributrio.
H quem sustente que tributao sobre o consumo mais adequada
do que sobre os rendimentos, sob o argumento de que os benefcios
sociais derivados da poupana so largamente superiores aos do consu-
mo privado, sendo prefervel tributar as pessoas pela quantia que tiram
do fundo comum, e no pela quantia que a ele acrescentam. Segundo
Nicholas Kaldor, gerando a poupana uma externalidade positiva para
a sociedade, no se deve tribut-la mais gravosamente do que os rendi-
mentos que foram consumidos.3
Porm, no difcil perceber que a tributao sobre o consumo,
embora dirigida populao por inteiro, atinge mais pesadamente
os mais pobres, que gastam todos os seus rendimentos na aquisio
3Cf.: Kaldor, 1993, p.53.

de bens e servios essenciais prpria sobrevivncia. A estes, no

possvel amealhar patrimnio. J a tributao da renda, em geral
dirigida aos extratos que superem o mnimo existencial, atinge em
maior grau, em um plano ideal, os rendimentos mais elevados. Por
essas razes, a tributao sobre o consumo favorece a acumulao de
capital, sendo um meio inferior de promoo da justia distributiva,4
tendo quase sempre um efeito regressivo, na medida em que os con-
sumidores suportam a carga tributria sobre os bens e servios cuja
aquisio, para os mais pobres, por meio de itens essenciais sobre-
vivncia, esgota inteiramente todos os seus recursos. Essas camadas
excludas tambm no conseguem poupar o suficiente para formar
patrimnio a ser tributado. Deste modo, a tributao sobre o consumo
atende muito mais aos interesses de arrecadao do Estado, a partir da
perspectiva liberal de neutralidade e de eficincia econmica, do que
ideia de justia fiscal, de combate desigualdade ou fortalecimento
do Estado Social.
Deste modo, no deve haver dvidas de que a tributao da renda,
sobre as heranas e o patrimnio, so medidas que mais atendem ideia
de justia fiscal por melhor viabilizar a redistribuio de renda do que a
tributao sobre o consumo.5
Porm, parece que os mais ricos lograram xito na estratgia de tor-
nar hegemnico o discurso da carga tributria asfixiante a fim de ocultar
o carter inquo e excludente do sistema fiscal. Vale registrar que o
fenmeno no s brasileiro. Liam Murphy e Thomas Nagel noticiam
que a defesa poltica das reformas fiscais de George W. Bush, nos EUA,
a favor dos mais ricos, utilizou como mote a ideia de que as medidas
eram justas pois se traduziam em tributao menor para todos.6
4Murphy e Nagel, 2005, p.156.

5Idem, p.255.
6A defesa poltica dos cortes fiscais que beneficiam desproporcionalmente os ricos, apre-
sentada ao povo norte-americano no comeo da segunda administrao Bush, seria muito
menos convincente se no tivesse sido apresentada como uma questo de justia. Uma
coisa dizer: Isto ser bom para a maioria das pessoas, especialmente para os ricos, e por
isso que sou a favor; mas outra muito diferente dizer: justo que todos paguem menos
impostos. Mesmo que essa alegao seja insincera, ela se vincula a antigas concepes de
justia fiscal que ainda tm uma fora significativa. Idem, (p.244)
Outro dado preocupante do ponto de vista da justia fiscal em nosso

sistema a baixa tributao do patrimnio herdado. No Brasil, a alquota
mxima para a tributao do ITD (imposto sobre a transmisso de bens
por mortes e doaes) de 8%, de acordo com a Resoluo do Senado
n 09/1992, mas os estados geralmente no praticam alquotas maiores
de 4%, ficando a mdia nacional em torno de 3,8%.
Vale conferir a comparao da tributao sobre as heranas no Brasil
com a de alguns outros pases:
Tabela 2
TRIBUTAO SOBRE HERANAS
OUTROS PASES E BRASIL
Pas Alquota mdia (%)

Inglaterra 40,0
Frana 32,5
Japo 30,0
EUA 29,0
Alemanha 28,5
Sua 25,0
Luxemburgo 24,0
Chile 13,0
Itlia 6,0
Brasil 3,8
Fonte: Ernest Young.
Como Thomas Piketty salienta, a consolidao das fortunas pelas

heranas atinge, no final do sculo XX e incio do sculo XXI, um
patamar s encontrado no final do sculo XIX, agravando o quadro de
aumento de concentrao de renda. Por outro lado, o economista fran-
cs desfaz o mito da herana como fruto da meritocracia, demonstrando
que os herdeiros em geral pouco contribuem para a manuteno e o
desenvolvimento do capital que depois de certo patamar, reproduz-se
sozinho.7 Por este motivo, essencial a tributao progressiva sobre
7Piketty, 2014, p.474.

as heranas a fim de combater o aumento da concentrao de renda.8

Registre-se ainda a posio de Liam Murphy e Thomas Nigel para quem,
o ideal sob o prisma distributivo, seria levar a riqueza herdada base de
clculo do imposto de renda dos herdeiros, embora os autores reconhe-
am a dificuldade poltica de implementao da medida, o que os leva a
apoiar a tributao das heranas por meio de imposto especfico.9
Enquanto isso, no Brasil, a herana tributada no patamar de menos
de 4% e o trabalho assalariado taxado por meio de tabela progressiva
que chega at 27,5%, em percentual que j incide sobre patamares pouco
elevados, sem considerar ainda a tributao previdenciria.
Do ponto de vista da prpria tributao da renda no Brasil, h crises
sistmicas graves, em relao justia fiscal, como, por exemplo, a timi-
dez da progressividade, que no atinge as grandes rendas, uma vez que
a alquota mais alta j onera a classe mdia, que paga a mesma alquota
do que as altas rendas.10 Como os lucros e dividendos s so tributados
na pessoa jurdica, e no na fsica, os proprietrios do capital das empre-
sas no so tributados pelo IRPF, ficando livres da tabela progressiva.
E mesmo assim, a arrecadao do imposto de renda na pessoa fsica no
difere tanto assim daquela da pessoa jurdica. Em 2009, a arrecadao
do IRPF totalizou 2,43% do PIB, enquanto o IRPJ alcanou 3,05%.11 Esses
dados revelam a inquietante realidade de que a renda dos trabalhadores
assalariados proporcionalmente mais onerada do que os lucros e divi-
dendos dos proprietrios de empresas. Outra disparidade a distino,
no mbito da prpria tributao da pessoa fsica, da tributao do traba-
lho assalariado (at 27,5%) e dos ganhos de capital (15%).
De fato, em um pas cuja ordem constitucional econmica funda-
da no primado do trabalho, temos um leo que ruge mais alto para os
trabalhadores e consumidores do que para os investidores, proprietrios,
8Idem, p.365.
9Murphy e Nagel, 2005, p.256-257.
10O limite da progressividade at o exerccio de 2016 a renda mensal de R$ 4.463,81,
acima do qual a tributao proporcional.
11 Ver: Carga Tributria Brasileira, 2009. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/>.
Acesso em: 06/02/2015. Nos anos posteriores, a SRFB passou a alocar em separado das receitas
advindas da reteno do imposto de renda na fonte, sem discriminao sobre a origem no
IRPF ou IRPJ, o que impede a utilizao de dados mais recentes.
empresrios e herdeiros. Nenhum dos governos brasileiros ousou

enfrentar essa questo, muito embora as polticas de congelamento
da tabela do IRPF, de iseno da tributao de lucros e dividendos e
da deduo de juros sobre capital prprio para os scios das empresas
no Governo Fernando Henrique Cardoso tenham contribudo para o
agravamento do quadro. Deste modo, temos um sistema tributrio que,
longe de promover a reduo das desigualdades sociais, as cristaliza,
quando no as aprofunda.
O paradoxal que os setores mais prejudicados pela injustia fiscal,
por serem mais onerados, fazem coro ideia de que no Brasil a carga
tributria muito alta, j que o nus suportado em maior grau pelos
que tm menos riqueza. De fato, para eles, mesmo uma das mais altas
do mundo. Nesse ambiente, at os setores mdios e populares acabam
por tomar averso aos tributos, tornando difcil a difuso de ideias liga-
das cidadania fiscal, que acaba se traduzindo apenas em discusses
sobre o aperfeioamento da mquina arrecadatria, passando ao largo
do verdadeiro problema da desigualdade fiscal.
foroso reconhecer que, historicamente, a queda da progres-
sividade tributria nos EUA e no Reino Unido,12 nos anos de 1980,
justificou em parte o salto das remuneraes muito elevadas, o que,
aliado concorrncia fiscal em um contexto de livre circulao de
capital, tornou a arrecadao tributria regressiva no topo da pirmi-
de da renda, contribuindo sobremaneira para a acelerao da desi-
gualdade social.13
No mbito do imposto de renda, o ideal do ponto de vista da jus-
tia fiscal seria a concentrao da tributao na pessoa fsica dos seus
scios, ficando a tributao da pessoa jurdica apenas como imposto
do acionista retido na fonte, a ttulo de registro regulatrio, uma vez
que a tributao na pessoa fsica admite a progressividade, enquanto
12Merece registro, como demonstrao da averso do thatcherismo, no s progressividade

por ele ferozmente reduzida, mas prpria ideia de capacidade contributiva, a introduo,
em 1988, do poll tax, que acabou contribuindo para a queda da primeira-ministra Margaret
Thatcher, com a tributao fixa por habitante (captao), em substituio ao imposto muni-
cipal sobre propriedades. (Piketty, 2014, p.482 e nota 3)
13Idem, 2014, p.483.
o imposto sobre as empresas submetido proporcionalidade, inde-

pendentemente da mensurao da renda do acionista ou quotista.
O problema que esse imposto cobrado nas pessoas jurdicas acaba
sendo muitas vezes a nica tributao efetiva, uma vez que grande
parte da base fiscal declarada pelas empresas nunca ser transferida ao
patrimnio individual a partir de mecanismos permitidos pela prpria
legislao fiscal. Da a necessidade de se arrecadar uma parcela signi-
ficativa como imposto das prprias empresas, bem como de fortalecer
os mecanismos contbeis de preveno de fraudes.14
A dificuldade de mensurar adequadamente os rendimentos dos
scios pelo lucro das empresas uma das razes que levam Thomas
Piketty a propor a tributao mundial sobre o capital acumulado, que
em nosso sistema teria guarida constitucional na tributao das gran-
des fortunas.
De todo modo, a despeito da possibilidade de instituio do imposto
sobre grandes fortunas no Brasil, foroso reconhecer a necessidade de
profundas reformas na tributao da renda no Brasil.
Se, por um lado, correto o entendimento de que a tributao da
renda das pessoas fsicas deve ser unificada, abarcando toda a sorte de
rendimentos, inclusive lucros e dividendos, sem o que tais rendimentos
deixam de subordinar-se progressividade, por outro, preciso manter
certo grau de tributao do lucro das empresas, no s para fins de
registro de suas atividades, mas principalmente como forma de anteci-
pao dos lucros dos scios.
claro que, quando se sustenta a coexistncia da tributao dos
lucros na pessoa jurdica e na pessoa fsica, no se est defendendo a
dplice tributao desta riqueza, que, economicamente, una, embora
possa ser desdobrada pela lei em dois fatos geradores diferentes. Assim,
no seria lcito, luz do princpio do no confisco, levar tributao de
27,5% na pessoa fsica os lucros e dividendos j tributados em 34% na
empresa. Porm, a legislao poderia prever mecanismos de deduo na
tributao dos lucros e dividendos do montante pago na pessoa jurdica,
14Idem, p.506 e 545.

ou ainda a harmonizao das alquotas incidentes nos dois Casos para

que seu somatrio no resultasse em efeito confiscatrio.
Outra reforma urgente na legislao do IRPF a previso de uma
verdadeira progressividade, com a introduo de um maior nmero
de alquotas, que cheguem a patamares mais elevados para os altos
rendimentos, a fim no s de levar a tributao da renda no Brasil aos
padres internacionais (vide tabela da tributao da renda no Brasil e
em outros pases), mas utilizar tal mecanismo como instrumento da
poltica de redistribuio de renda em nosso pas, a exemplo do que
ocorreu nos EUA e na Europa at os anos de 1970. Estudo da KPMG
divulgado em 201015 d conta de que, entre 81 pases pesquisados, o
Brasil o 56, entre as maiores alquotas incidentes sobre a renda das
pessoas fsicas, com 27,5%, muito atrs dos pases mais desenvolvidos.
O mais preocupante que entre os 70 pases pesquisados que possuem
teto para a alquota mais alta, o Brasil ocupa a 11 posio entre os limi-
tes mais baixos. de fato uma progressividade para os trabalhadores
e no para os ricos. Confirma, na Tabela 3, as alquotas mximas de
alguns pases pesquisados.
Porm, a adoo de uma progressividade mais acentuada em nosso
pas no deve ser mais uma medida de mais onerao dos assalariados.
Nas alquotas majoradas, devem incidir a taxa marginal de renda a partir
de patamares bem mais elevados do que os atuais, atingindo o topo da
pirmide que concentra a maior parte da riqueza nacional. Em contra-
partida, devem ser desonerados os contribuintes nas faixas mais baixas
da atual tabela, ou seja, desonerar os assalariados, a partir da elevao
dos limites nominais de cada uma das faixas.
Outra medida compensatria elevao da carga fiscal dos mais
ricos, em benefcio dos mais pobres, e que a prpria Unio tambm
pode adotar por legislao prpria, a desonerao dos tributos inciden-
tes sobre o consumo, como o IPI, o PIS e a COFINS, sem comprometer
15A KPMG uma das empresas lderes na prestao de servios profissionais, que incluem
auditoria, impostos, consultoria de gesto e estratgica, assessoria financeira e em processos
de fuses e aquisies, reestruturaes, servios contbeis e terceirizao. Disponvel em:
<http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2010/>. Acesso em: 06/02/2015.
a arrecadao dos estados e dos municpios, com o ICMS e o ISS, uma

vez que estes, embora detenham autonomia federativa de promover sua
prpria reforma tributria, no dispem de mecanismos para a tributa-
o da renda, ainda que sejam destinatrios da sua arrecadao por meio
dos fundos de participao.
Tabela 3
COMPARAO DA ALQUOTA MXIMA DO IR
NO BRASIL E EM ALGUNS PASES
Pas Alquota Mxima do IR (%)

Aruba 59
Sucia 56,6
Dinamarca 55,4
Holanda 52
ustria 50
Blgica 50
China 45
Chile 40
EUA 35
Argentina 35
Malta 35
Mxico 30
ndia 30
Brasil 27,5
Egito 20
Costa Rica 15
Rssia 13
Fonte: KPMG, 2010.
Nesse cenrio, preciso discutir no Brasil as seguintes medidas que

possibilitam uma verdadeira reforma tributria igualitria:
a) tributao progressiva de todos os rendimentos da pessoa fsica,

ficando a tributao dos lucros das empresas como mera antecipao
da primeira;
b) ampliao do nmero de alquotas da tabela do imposto de renda

das pessoas fsicas, de modo a tributar efetivamente os mais ricos, e
elevao dos limites das faixas mais baixas, a fim de preservar a renda
dos assalariados;
c) aumento das alquotas e estabelecimento da progressividade da tribu-

tao sobre heranas e doaes;
d) instituio do imposto sobre grandes fortunas, considerando o patri-

mnio todo do contribuinte, inclusive as dvidas, e desonerando a tri-
butao sobre o patrimnio imobilirio urbano e rural, que passaria a
ter funo meramente extrafiscal, sendo as perdas municipais compen-
sadas pelo incremento do fundo de participao dos municpios em
relao ao imposto de renda dos mais ricos;
e) alvio na carga fiscal sobre o consumo, especialmente na tributa-

o federal pelo IPI, PIS e Cofins, at o limite do aumento das receitas
advindas da tributao da renda e do patrimnio dos mais ricos;
f ) reviso dos benefcios fiscais destinados ao estmulo acumulao

de capital em detrimento da capacidade contributiva e da igualdade
tributria; e
g) incremento das polticas de transparncia fiscal, de combate evaso

e eluso, da flexibilizao do sigilo bancrio e da imunizao dos efei-
tos dos parasos fiscais.
No entanto, aqui e alhures, no so subestimadas as dificuldades pr-

ticas de implementao dessas medidas em um sistema poltico domi-
nado pelos mais ricos a partir do financiamento de campanhas eleitorais
pelos extratos mais poderosos da pirmide social. Todavia, o agravamento
da situao econmica e social no confere outra alternativa democrtica

seno o enfrentamento das injustias sociais, cuja viabilidade financeira
depende de uma profunda reforma tributria igualitria.
KALDOR, Nicholas. An Expenditure Tax. Aldershot: Gregg Revivals, 1993.
MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas. O mito da propriedade. Os impostos e a
justia. So Paulo: Martins Fontes, 2005.
PIKETTY, Thomas. O Capital no Sculo XXI. Rio de Janeiro: Intrnseca,
2014.
Energia nos governos Lula e Dilma
e o golpe
Luiz Pinguelli Rosa*
QUADRO ATUAL
impossvel falar da poltica energtica brasileira sem mencionar o
quadro atual marcado pelo golpe institucional que levou ao afastamento
da Presidente da Repblica, executado pela Cmara e pelo Senado, com
a conivncia do Supremo Tribunal Federal (STF), apoio ativo da grande
mdia e de setores empresariais coadjuvados por economistas neoliberais.
Esta flagrante injustia, pois no havia prova de crime de responsa-
bilidade para justificar o impeachment, conforme exigido pela Consti-
tuio e a lei, no nos exime da necessidade de criticar a poltica ener-
gtica que vinha sendo implementada pelo governo.
No que concerne energia, o Governo Interino do Vice-Presidente
d sinais de querer privatizar empresas federais. H o projeto de lei do
Senador Jos Serra para mudar a lei de partilha de petrleo do pr-sal.
Por outro lado, graves irregularidades foram apuradas pela chamada
Operao Lava-Jato.
A despeito de os governos petistas no terem seguido o que a esquer-
da propunha, houve avanos na poltica exterior, cerca de 30 milhes de
*Fsico. Professor Titular da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Ex-Presidente

da Eletrobras.
90 Luiz Pinguelli Rosa
brasileiros saram da pobreza com o Bolsa Famlia e o aumento real do

salrio mnimo; mais de 10 milhes tiveram acesso eletricidade sem
nus com o Programa Luz Para Todos; a privatizao do setor eltrico foi
interrompida; houve a descoberta do petrleo no pr-sal e se mudou do
regime de concesso para o de partilha nesta nova rea.
No aspecto institucional e de agncias reguladoras, muito valoriza-
das pelos neoliberais, os governos Lula e Dilma mantiveram a Agncia
Nacional de Petrleo (ANP) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), embora sem o mesmo papel na poltica energtica, enquanto o
Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) e a nova Empresa de Pes-
quisa Energtica (EPE) tiveram papel muito ativo. A ANP interrompeu os
leiles de blocos por longo perodo. Em 2013, foram anunciados novos
leiles em que grupos privados podem concorrer, alm da Petrobras.
O tema energia abrange muitos aspectos.
(i) Setor eltrico convencional:

gerao incluindo usinas hidreltricas, termoeltricas e nucleares;
transmisso; e
distribuio.
(ii) Setor de combustveis fsseis:

fluidos, incluindo petrleo e gs natural; e
slidos: o carvo mineral.
(iii) Biocombustveis de uso em grande escala:

fluidos: o etanol (lcool) e o biodiesel (implantado no Governo Lula); e
slidos: o bagao da cana, a lenha e o carvo vegetal.
(iv) Alternativas energticas:

elica (em expanso no Governo Dilma), solar, resduos (lixo), oce-
nica (projeto experimental pioneiro da Coppe com a Tractbel no Cear).
(v) Eficincia energtica.
(vi) Os impactos ambientais e sociais e a poltica de mudana climtica.

Energia nos governos Lula e Dilma e o golpe 91
No possvel levantar todos estes aspectos aqui, sero tratados os

que tm maior relevncia na poltica energtica brasileira.
Outra maneira de abordar o tema dividir a energia em fssil e
renovvel. Define-se como energia primria a que existe na natureza e
apropriada pela tecnologia disponvel.
Entre as fontes primrias de energia de origem fssil ou seja,
limitadas a um estoque existente no subsolo , destacam-se o petrleo
e o gs natural. Sua importncia cresceu muito no Governo Lula, com a
descoberta pela Petrobras das reservas do chamado pr-sal, em grande
profundidade no oceano e abaixo de uma grande camada de sal.
Apesar de o petrleo e o gs natural terem prognsticos de declnio
nas prximas dcadas, novas descobertas como a do pr-sal e o aprovei-
tamento do gs natural no convencional nos EUA revigoram hoje sua
produo fora dos grandes exportadores mundiais de petrleo. H forte
impacto ambiental na produo do gs no convencional norte-ameri-
cano com intenso consumo de gua injetada com produtos qumicos no
solo. No caso da explorao no mar, offshore em guas muito profundas,
o maior risco de impacto o vazamento de leo, tal qual ocorreu no
Golfo do Mxico e, em muito menor escala, com a Chevron, no Brasil.
J o carvo mineral, outro combustvel fssil, pouco usado no pas,
exceto na siderurgia, importado, e em quantidade pequena na gerao
eltrica no Sul do pas, embora haja novos projetos em outras regies.
Entre as fontes renovveis assim denominadas porque consti-
tuem um fluxo de energia originada principalmente do Sol , so mais
importantes no pas o etanol, derivado da cana, e a hidroeletricidade.
Ambas tm sido objeto de crticas em mbito internacional; a hidro-
eletricidade, pelo impacto ambiental das barragens, especialmente na
Floresta Amaznica, embora os reservatrios de gua das novas usi-
nas construdas nos governos Lula e Dilma na regio Norte tenham
dimenses bastante reduzidas. So, por isso, designadas como usinas a
fio dgua.
Dos biocombustveis, o mais importante o lcool de cana-de-acar
cujo consumo voltou a crescer a partir de 2003, com o estmulo aos
automveis com motores flexveis. Tambm alvo de recente polmica
internacional, acusado de competio com alimentos e de contribuir

para o desmatamento que tambm foi reduzido no perodo dos
governos Lula e Dilma, apesar da polmica aprovao do Cdigo Flores-
tal pelo Congresso.
Do ponto de vista da reduo das emisses de gases do efeito estufa,
que agravam o aquecimento global do planeta, foi alvissareiro o aumento
do consumo do lcool nos automveis, prejudicado pela crise da produ-
o do etanol em 2011 e 2012, que reduziu muito a participao percen-
tual, que tinha ultrapassado a da gasolina a partir da difuso de carros de
motor flexveis (gasolina ou lcool); mas, agora, retrocedeu.
Adicionalmente, a partir de 2003, foi implantado o programa de
biodiesel como aditivo ao diesel de petrleo, primeiro na proporo de
2% (B2), alcanando depois progressivamente 3% (B3) e 5% (B5). Houve
um ambicioso programa de estmulo da agricultura familiar e de uso de
vrios leos vegetais, como os de dend, que tm alto rendimento ener-
gtico (litros de biodiesel por tonelada) e de mamona, mas prevaleceu
o de soja, de uma monocultura de grande escala. Apesar do baixo ren-
dimento energtico, a soja se tornou dominante para o biodiesel como
excedente da enorme produo do agronegcio para exportao e para
alimento no mercado interno.
Como biocombustvel tradicional slido, h a lenha, usada in natura
pelas famlias no interior, onde no chega o gs liquefeito do petrleo
(GLP) para cozinhar. Da lenha, deriva, atravs do processo de pirlise,
o carvo vegetal, importante na siderurgia. Aproximadamente metade
dele vem de florestas plantadas para este fim e metade de desmatamen-
to, o que ruim.
A participao das fontes renovveis no Brasil de 47% pre-
dominantemente das hidreltricas e de biocombustveis , enquanto
no mundo o percentual de 13% e, nos pases desenvolvidos, de
apenas 6%. Globalmente, os combustveis fsseis somam 75%, com o
petrleo frente, seguido do carvo mineral, ficando o gs natural em
terceiro lugar.
Considero animador o crescimento da energia elica no pas, comple-
mentar hidreltrica, ainda pequena em relao ao potencial brasileiro.
O custo dessa energia caiu muito no Governo Dilma e sua capacidade

instalada alcanou a da energia nuclear (Angra I e II). A solar tem ain-
da um uso pequeno, mesmo para aquecimento de gua, que a mais
simples, includa em parte das edificaes do Programa Minha Casa
Minha Vida.
Entre as fontes no renovveis, a energia nuclear, que representa
cerca de 2% da potncia eltrica brasileira, a nica que no emite gases
do efeito estufa. Entretanto, inspirou preocupao o acidente com os
reatores japoneses em Fukushima, atingidos pelo terremoto, seguido de
tsunmi. A energia nuclear, alm de ser fonte de energia para gerao
eltrica, pelo aproveitamento da fisso do urnio, pode ser usada na
propulso naval (em geral de submarino e porta-avies) e ter uso militar
como o explosivo mais terrvel conhecido, usado pelos norte-america-
nos sobre o Japo no fim da Segunda Guerra Mundial. O Brasil abdicou
de fazer a bomba nuclear pela Constituio e por trs acordos interna-
cionais o Tratado de Tlatelolco, latino-americano, o Acordo Tripartite
com a Argentina e a Agncia Internacional de Energia Atmica e, final-
mente, o Tratado de no Proliferao de Armas Nucleares, de mbito
mundial. No Governo Lula, o Brasil no aceitou a alterao deste Tra-
tado, proposta pelos EUA, que permitiria o acesso tecnologia de enri-
quecimento do urnio, desenvolvida no projeto do submarino nuclear
brasileiro. Julgo esta posio correta. Este projeto est em andamento,
complementarmente colaborao com a Frana assinada no Governo
Lula, incluindo a construo de submarino. Finalmente, as radiaes
nucleares tm aplicaes, especialmente na medicina. No Governo Lula,
foi retomada a construo de Angra III o segundo reator do polmico
Acordo Nuclear com a Alemanha no Governo do General Geisel.
Por sua vez, o efeito estufa tornou-se um grande problema polti-
co internacional, pois se trata de escolhas do futuro da humanidade.
H uma crise ambiental, devido mudana do clima, pelo aquecimento
global intensificado pelas emisses de gases produzidos na queima de
combustveis fsseis. O Brasil assumiu, voluntariamente, na Confern-
cia de Copenhague, o compromisso de reduzir suas emisses previstas
para o ano de 2020.
Em resumo, alinhamos os pontos positivos e os problemas da rea

de energia.
Pontos positivos:
descoberta do pr-sal pela Petrobras e mudana para o regime de partilha;
aumento da participao da indstria nacional no petrleo;
interrupo da privatizao do setor eltrico e volta do planejamento
com a EPE;
reduo do preo da energia elica e crescimento da gerao elica;
universalizao da energia eltrica com o Luz para Todos (exceo da
Amaznia);
instalaes de regaseificao de GNL;
soluo da crise com a Bolvia sobre o gs natural;
metas de reduo de emisses de gases do efeito estufa; e
prorrogao das concesses de hidreltricas antigas.
Problemas:
atraso nas obras de refinarias e escalada de custos;
importao de derivados e poltica de preos de combustveis;
queda da produo de etanol e importao de etanol de milho dos EUA;
queda do consumo de etanol pelos automveis (excludo como aditivo);
interrupes de energia eltrica (no por falta de gerao);
dificuldade financeira da Petrobras (conjuntural pelos investimentos
no pr-sal e em refinarias e pela importao de derivados);
dificuldade financeira do Grupo Eletrobras (estrutural com a reduo
de receita);
gargalos da indstria nacional de equipamentos para produo de
petrleo;
repartio dos royalties do petrleo; e
necessidade de maior desenvolvimento tecnolgico incluindo eficin-
cia, alternativas energticas, biocombustveis de segunda gerao.
O PETRLEO E O PR-SAL
O Brasil encontra-se em uma posio privilegiada no que concerne
energia. O pas dispe de recursos hidreltricos abundantes, ainda que
devam ser obedecidas as restries de ordem ambiental. Utilizamos bio-
combustveis, como o lcool em automveis, produzido da cana de acar,
com enorme vantagem econmica e ambiental em relao ao lcool de
milho usado nos EUA. A descoberta pela Petrobras de petrleo na camada
do pr-sal adicionar de 30 a 80 bilhes de barris s reservas j conheci-
das de 14 bilhes de barris. Isso mudou a situao do Brasil no petrleo.
A pergunta que se pode colocar : qual o futuro da indstria do
petrleo? Se, de um lado, abre possibilidades para o pas, de outro, o
petrleo um dos viles do aquecimento global do planeta, devido s
emisses de gases do efeito estufa, reiterado pelo recente relatrio do
Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC). Seja qual
for a deciso da reunio da Conveno do Clima da ONU no final deste
ano, em Paris, que discutir formas de reduzir as emisses, o petrleo
ainda ser, fatalmente, por muitos anos, uma das principais fontes de
energia, embora deva ser usado com maior eficincia. Estudo do Frum
Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC), referido juntamente com a
divulgao dos entendimentos na reunio dos presidentes do Brasil e
dos EUA, mostra ser possvel reduzir emisses com desenvolvimento
econmico e criao de empregos.
Houve a fragilizao da Petrobras pela poltica de preos dos deri-
vados, que estimulou o consumo de gasolina importada pela empresa,
com outros derivados do petrleo, a preos maiores que os praticados
no mercado interno. Isso foi agravado pelos desfalques, devido corrup-
o envolvendo as grandes empreiteiras. Em decorrncia dessa fragili-
dade, retomou-se o debate na mdia sobre mudanas institucionais e da
legislao do petrleo. No sistema de partilha, o petrleo produzido
repartido entre a empresa e o pas. Um ponto que tem provocado maior
polmica a participao obrigatria da Petrobras em 30% de todo
empreendimento, responsvel pela operao dos poos na explorao
do pr-sal. Assim, a Petrobras ser a detentora da tecnologia. O maior
problema o do controle das reservas e sua explorao econmica,
pois no sistema de concesses vigente fora da rea do pr-sal o petrleo

extrado pertence empresa.
O excedente econmico gerado pelo petrleo do pr-sal poder
resultar em uma redistribuio de seus benefcios, a comear pela edu-
cao, que um objetivo correto. H, entretanto, grandes interesses em
jogo na disputa pelos recursos do petrleo, e projetos de lei que, se
aprovados, derrubaro o regime atual.
Apesar de tudo, a explorao do petrleo no Brasil vai bem. A pro-
duo de leo e gs natural alcanou 2,8 milhes de barris de petrleo
equivalente. Supondo que em alguns anos o consumo seja de 1,5 bilho
de barris por ano, tomando-se a hiptese de 40 bilhes de barris de
reservas, elas daro para pouco mais de 26 anos. Um tempo confortvel
para o consumo do pas, no para ser um grande exportador. Seria bom
que a renda petroleira do pr-sal no desestimulasse as fontes alterna-
tivas e a eficincia energtica, como forma de mitigar o aquecimento
global. Ao invs, o ideal seria usar parte do lucro com o pr-sal para
investir em energias renovveis.
As descobertas no pr-sal so importantes se comparadas com as
descobertas em todo o mundo na ltima dcada, em que se destacam o
leo e o gs de folhelho nos EUA, principalmente. No pr-sal, h leo
leve de alta qualidade e competitivo comercialmente, mesmo com a
queda recente do preo internacional do barril de petrleo, que, entre-
tanto, subiu e est na faixa de US$ 60. Assim, ficamos em uma posio
estratgica no quadro mundial.
Se considerarmos o perodo de 2010 a 2014, a produo diria do
pr-sal em uma mdia anual aumentou cerca de 12 vezes, de 42 mil
barris para 492 mil barris por dia. A produo do pr-sal superou 800
mil barris por dia em abril, oito anos aps sua descoberta, em 2006. Isso
demonstra a eficincia da Petrobras na produo, especialmente porque
os poos se situam em guas profundas e ultraprofundas.
O pr-sal tambm tem estimulado o desenvolvimento tecnolgico
e o setor industrial. Em funo das guas ultraprofundas, foram e esto
sendo desenvolvidas vrias inovaes tecnolgicas em parceria com
universidades e centros de pesquisa. Tambm resultou na contratao
de sondas de perfurao, plataformas de produo, navios etc., movi-

mentando a cadeia produtiva da indstria nacional de energia. Entre as
inovaes tecnolgicas recentes, ressalta a Boia de Sustentao de Risers
(BSR), desenvolvida por pesquisadores da Coppe e da Petrobras, que
resultou em recente premiao empresa. Os risers so tubos que levam
o petrleo do fundo do mar para a superfcie. A BSR viabilizou o uso
de risers flexveis de ao em lminas dgua de grandes profundidades.
Trs boias j esto instaladas no pr-sal, na Bacia de Santos, propiciando
o escoamento de milhares de barris/dia.
Os poos no pr-sal esto sendo perfurados em tempo cada vez
menor, com as melhores prticas mundiais de segurana operacional.
O volume de negcios gerado impulsiona o desenvolvimento de toda a
cadeia de bens e servios, trazendo tecnologia, capacitao profissional
e grandes oportunidades para a indstria. Preocupante, no entanto,
o fato de que tudo isso est sendo hoje ameaado pela fragilidade da
empresa e a repercusso da Operao Lava Jato. preciso superar esta
fase e olhar para o futuro.
O novo plano de negcios da Petrobras reflete a dificuldade atual de
levar adiante vultosos investimentos. Prope-se reduzir em 33% a pro-
duo do petrleo prevista para 2020, que seria de 4,2 milhes de barris
por dia. No refino, ponto fraco at agora, como mostram os casos da
Refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, e do Complexo Petroqumico
do Rio de Janeiro (Comperj), em Itabora.
A questo que se coloca se o downsize proposto reflete uma viso
financista que est dominando o presente, incompatvel com um pas do
tamanho do Brasil, cujo futuro tem de ser construdo por ns.
ENERGIA ELTRICA: A HERANA DA PRIVATIZAO

A desregulamentao da energia foi parte do processo de liberaliza-
o da economia sob a globalizao financeira, cujo resultado foi a crise
mundial iniciada nos EUA em 2008, e que se agrava em 2009, atingindo
pases como o Brasil. No caso da energia, somam-se os efeitos da crise
financeira crise ambiental, com o efeito estufa, outro grande proble-
ma poltico, pois se trata de escolhas da sociedade que no cabem s
empresas fazerem sozinhas. A atribuio do Nobel da Paz de 2007 ao Pai-

nel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) veio como um
desdobramento da divulgao feita, no incio de 2007, do Quarto Relat-
rio de Avaliao, que causou grande preocupao em todo o mundo.
Grupos privados, muitos deles estrangeiros, controlam hoje impor-
tantes empresas eltricas que foram privatizadas, mas isto no trouxe ao
pas os benefcios econmicos prometidos. Houve irregularidades jur-
dicas no processo apontadas pelo movimento sindical.
Do ponto de vista tcnico, a expanso do setor aps a privatizao
foi menor que o aumento da demanda de energia, levando crise em
2001. Professores e pesquisadores da Coppe-UFRJ alertaram membros
do Governo Fernando Henrique em reunies, mostrando o quadro que
depois se confirmou. O governo deixou a expanso do setor eltrico
merc de decises do mercado quase exclusivamente e isso no garantiu
investimentos necessrios.
Houve o deslocamento das tarifas para cima aps a privatizao. O
Brasil passou a ter a energia eltrica muito cara, apesar de usar gerao
hidreltrica em alto percentual. Aps a privatizao, a tarifa em mdia
ficou mais alta do que no Canad, na Noruega e em alguns estados ame-
ricanos que tambm usam hidroeletricidade em grande escala.
Com o Governo Lula, as privatizaes foram interrompidas. Um novo
modelo foi implantado e houve a volta do planejamento com a criao
da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Houve tambm a retomada das
obras de expanso de linhas de transmisso e de hidreltricas, embora
muito polmicas, como a de Belo Monte e as do Rio Madeira.
Infelizmente, o Novo Modelo do Setor Eltrico, implementado em
2004, no resolveu alguns problemas, embora tenha avanado, retoman-
do o planejamento setorial. Os consumidores livres, grandes indstrias
intensivas em energia, absorvem atualmente 30% da energia eltrica do
pas e esto fora do sistema atendido pelas concessionrias com tari-
fas altas. Eles compraram energia hidreltrica demasiadamente barata
quando havia excedente.
O cancelamento, no incio do Governo Lula, dos contratos das
empresas geradoras estatais com as distribuidoras acarretou perdas
para as empresas federais do Grupo Eletrobras, que tiveram de vender

energia excessivamente barata, o que permitia compensar a energia cara
das geradoras privadas. Esta descontratao foi objeto de uma medida
provisria do Governo Fernando Henrique, submetida aprovao do
Congresso j no Governo Lula. Discordei explicitamente de manter inal-
terada esta medida provisria.
Como no foram mudadas as formas dos contratos oriundos do
governo anterior, usinas termeltricas que no geravam energia rece-
biam como se gerassem. Tomando Furnas como exemplo, suas hidrel-
tricas eram corretamente despachadas pelo Operador Nacional do
Sistema (ONS), pois sua energia era a mais barata, mas eram remune-
radas no mercado spot por valores que chegaram a apenas R$ 8/MWh,
pois ficaram sem contratos com as distribuidoras. Enquanto isso, ter-
meltricas desligadas revendiam a mesma energia que Furnas gerava a
R$ 140 por MWh para as distribuidoras, valor que era repassado para
o consumidor na cobrana de tarifas. Essa situao fora alertada antes
da posse do Presidente Lula.
A queda do mercado aps o racionamento de energia eltrica de
2001 gerou excedente de energia no curto prazo e jogou para baixo
o preo no mercado spot, em que as geradoras vendiam o excedente.
A partir de 2003, as geradoras federais (pertencentes Eletrobras),
Furnas, Chesf e Eletronorte, tiveram seus contratos com as distribui-
doras progressivamente cancelados. Assim, foram levadas a vender sua
energia no spot, perdendo receita e reduzindo a capacidade de investir.
Em 2004, houve o leilo da chamada energia velha, gerada pelas
estatais sem contratos, que venderam a energia por um valor baixo, por
um prazo de at 8 anos.
O debate sobre energia no incio do segundo mandato do Presi-
dente Lula aguou-se, envolvendo o prprio Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) e a superao do marasmo em que estava a economia
brasileira h mais de uma dcada. Para entender o que se passa, devemos
ir raiz do problema.
A retomada do desenvolvimento proposta pelo PAC correu o risco
de ter um gargalo na energia eltrica e no gs natural. A poltica do
petrleo deve ser integrada em uma poltica de combustveis, por sua

vez enquadrada dentro de uma poltica energtica, envolvendo tambm
a energia eltrica, na qual se inclui a gerao termeltrica e as fontes
renovveis de energia.
Esta diferenciao do Brasil tornou-se menor com a reduo das
tarifas de energia eltrica em 2013, pela deciso do Governo Dilma,
em troca da renovao das concesses das usinas hidreltricas antigas,
que foi aplicada nas empresas do Grupo Eletrobras, j que as estaduais
com importante gerao, como Companhia Energtica de Minas Gerais
(Cemig) e Companhia Paranaense de Energia (Copel), no aceitaram.
O debate em torno do projeto do governo de construir Belo Monte
natural da democracia e o contraditrio que se estabeleceu deve ser res-
peitado. Houve, a meu ver, erros de ambos os lados. Do lado do governo,
faltou uma negociao com os grupos sociais que se sentiam ameaa-
dos e com os movimentos ambientalistas contrrios obra. A questo
dos impactos ambientais no deve ter tratamento apenas burocrtico.
No caso das usinas de Santo Antonio e Jirau, no Rio Madeira cujos
impactos, sob certos aspectos, relativamente potncia instalada, so at
maiores do que os de Belo Monte , chegou-se a bom termo aps muitas
discusses. As exigncias ambientais foram atendidas at certo ponto,
e as objees foram respondidas. No se chegou ao impasse atual.
Por outro lado, h muitos equvocos nas crticas. A rea inundada
no grande como alegam, restringindo-se praticamente inundao
que o rio j faz na sua variao sazonal de largura. Em comparao com
outras hidreltricas, ela tem 516 km, bem menor que Itaipu, com 1.300
km. A usina de Balbina no Amazonas tem menos de 0,1W por m, a de
Belo Monte ter 24,8W por m. Ao contrrio, um problema a reduo
da gua em um longo trecho do curso de gua, o que preocupa os mora-
dores ribeirinhos.
Belo Monte ser uma usina a fio dgua, ou seja, no ter reserva-
trio para acumulao, como fazem as hidreltricas antigas do sistema
interligado brasileiro. Reduziram-se os impactos, mas o preo a pagar
foi a perda da capacidade de regularizar a vazo, reduzindo a energia
gerada. A potncia mxima de Belo Monte 11,2GW e a mdia, 4,5GW.
A relao desses dois valores d o fator de capacidade de cerca de 40%,

bem menor que os de Jirau e Santo Antnio. Embora estas tambm sejam
a fio dgua, o Rio Xingu tem maior variao de vazo que o Rio Madeira.
Entretanto, a maioria das hidreltricas no pas tem fator de capaci-
dade no muito acima de 50%. Logo, a comparao deve ser com esse
valor. A operao de Belo Monte no pode ser vista isoladamente, pois
ela estar no sistema interligado, no qual h transmisso de energia
de uma regio para outras. Quando Belo Monte gerar 11GW, permiti-
r guardar gua em reservatrios de outras usinas que reduziro sua
gerao; essa gua guardada permitir gerar energia adicional nessas
usinas quando Belo Monte os tiver com pouca gua. Isso no bem
compreendido em geral.
Outra afirmao equivocada a de que o pas no necessita de mais
energia. O Programa Luz para Todos props-se a atender cerca de 12
milhes de brasileiros que no tinham energia eltrica. Ademais, 30
milhes de pessoas que entraram no mercado compram aparelhos el-
tricos, aumentando a demanda. O consumo per capita de energia eltrica
no Brasil no s muito menor que o dos pases desenvolvidos, como
tambm menor que os de alguns pases sul-americanos. Alm dis-
so, o crescimento econmico implica aumento da demanda. Mudar a
estrutura da indstria intensiva em eletricidade correto, mas exige
outra correlao de foras polticas. importante evitar a construo de
termoeltricas a leo e a diesel, que vinha crescendo, contribuindo mais
para o aquecimento do planeta, alm de produzirem energia cara. Mas
se deve investir em tecnologias alternativas.
Houve um alarme no incio de 2013, em parte exagerado, e em
parte justificado, sobre a situao crtica do sistema eltrico brasileiro.
De fato, o nvel de gua nos reservatrios das hidreltricas esteve muito
baixo naqueles meses. As chuvas escassearam e a temperatura do oceano,
fugindo do padro conhecido, do tipo El Nio ou La Nia, dificultava as
previses hidrolgicas. Foi preocupante a possibilidade de que os nveis
dos reservatrios no subissem o suficiente. No Sudeste, eles estavam
abaixo de 30% e se aproximaram do nvel crtico estabelecido pela cha-
mada curva de averso ao risco.
A situao de 2013 diferenciava-se daquela do ano de 2001, quando

foi decretado um racionamento compulsrio de energia eltrica. Hoje
h significativa capacidade instalada de usinas termeltricas operando
em complementao s hidreltricas, por determinao do Operador
Nacional do Sistema (ONS), alm das nucleares e de outras fontes, como
elicas, cujo custo baixou muito nos ltimos leiles, embora muitas ain-
da no estejam operando por falta de conexo s linhas de transmisso.
A capacidade de acumulao de gua nos reservatrios, que era plu-
rianual, tem-se reduzido relativamente potncia total, sendo hoje ape-
nas suficiente para cerca de dois meses de gerao. Novas usinas, como
Jirau e Santo Antnio, no Rio Madeira, e Belo Monte, ainda em obra,
so a fio dgua, praticamente sem reservatrio de acumulao de gua,
visando minimizar os impactos ambientais.
O intenso calor do vero tende a aumentar o consumo de energia
eltrica, especialmente pelo uso do ar-condicionado. Ademais, a melhor
distribuio de renda, aumentando o contingente da classe C, ampliou
o acesso dessas famlias aos eletrodomsticos, coadjuvado pelo crdito e
pelo estmulo fiscal concedido pelo governo. Isto contribui para o maior
consumo de energia eltrica, embora o modesto crescimento da econo-
mia no tenha agravado a situao.
O elevado custo de gerao das usinas termeltricas, muitas delas
absurdamente caras, de baixa eficincia e consumindo leo combustvel
e at leo diesel, em vez de gs natural, vai impactar na tarifa. Assim,
vai diminuir o efeito da reduo de tarifa estabelecido pela medida
provisria que rebaixou a receita, principalmente das subsidirias da
Eletrobras, que possuem hidreltricas antigas, consideradas em boa
parte amortizadas.
Por uma poltica externa altiva e solidria
Celso Amorim*
P ensar no Brasil que queremos implica refletir sobre o mundo em que

nosso pas est inserido e na forma como nos relacionaremos com
outros atores do cenrio internacional, especialmente outros Estados.
At o final do sculo passado, o Brasil basicamente aceitava como um
fato da vida sua circunstncia de pas perifrico, que procurava extrair
vantagens do relacionamento privilegiado com naes desenvolvidas,
sobretudo os Estados Unidos da Amrica. Embora no tenham falta-
do iniciativas nominalmente voltadas para a integrao regional e para
a cooperao com outras naes em desenvolvimento, tais iniciativas
eram cercadas de cuidados de modo a no ofender a potncia hegem-
nica. Assim, o prprio Mercosul, a mais ambiciosa dessas iniciativas,
foi frequentemente apresentado por estudiosos e agentes diplomticos
de corte liberal como etapa ou elemento de uma arquitetura maior,
a integrao hemisfrica. Era a teoria dos building blocks, que via a inte-
grao no sul do continente como parte de um projeto maior: um Nafta1
expandido ou a Alca.2
Isso no significa que deixou de ter havido momentos de rebeldia e
manifestaes episdicas de inconformidade, tanto em governos civis,
*Diplomata e Ex-Ministro das Relaes Exteriores.

1Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio.
2rea de Livre Comrcio das Amricas.
104 Celso Amorim
democrticos, como durante o regime militar. Os mais notveis exem-

plos desta ltima situao datam do perodo Geisel, quando se adotaram
atitudes que iam de encontro ao manto protetor da hegemonia norte-
-americana. Entre outros, poderiam ser citados o reconhecimento do
governo do MPLA3 em Angola e a autorizao para o funcionamento
de um escritrio da OLP4 no Brasil. No plano interno mas tambm
envolvendo o aspecto internacional, em virtude da parceria com a Ale-
manha , o programa nuclear desenvolvido com a Nuclebrs, que previa
o domnio do ciclo completo daquela forma de energia, foi certamen-
te um fator de irritao nas relaes entre Washington e Braslia, que,
combinado reao s crticas justificadas, diga-se de passagem de
Jimmy Carter situao dos direitos humanos, culminou na denncia
pelo Brasil do acordo de cooperao militar. Nos interstcios do relacio-
namento hemisfrico enquanto o gigante por assim dizer dormia
ou tinha suas atenes voltadas para outros temas e regies , atitudes
isoladas, que buscaram maior autonomia do pas, foram em geral abor-
tadas. Foi o caso da Poltica Nacional de Informtica, gestada na rea
militar, ao final do Governo Figueiredo e continuada, por algum tempo,
no perodo democrtico, sob a batuta do primeiro Ministro da Cincia e
Tecnologia da chamada Nova Repblica, Renato Archer.
Em poltica externa propriamente, o pas se movia dentro de um
espao consentido, com uma ou outra atitude dissonante, que no
chegava a afetar o equilbrio regional ou global. As relaes com Cuba,
por exemplo, s foram normalizadas depois da volta da democracia, no
Governo Sarney; e os passos mais importantes para uma aproximao
verdadeira somente seriam dados durante o curto mandato de Itamar
Franco. poca, o Brasil chegou a atrair Havana para o Tratado de Proi-
bio de Armas Nucleares na Amrica Latina, o Tratado de Tlatelolco,
3Movimento Popular de Libertao de Angola, um dos trs movimentos que lutaram pela
independncia angolana, de corte professadamente marxista, liderado por Agostinho Neto,
era apoiado pela Unio Sovitica e Cuba. Em plena Guerra Fria, o fato de o Brasil ter sido o
primeiro pas a reconhecer o novo governo no deixou de ser uma ousadia.
4Organizao para a Libertao da Palestina, de Yasser Arafat, que combatia pela criao
de um Estado Palestino. Era considerada grande inimiga de Israel e vista sob suspeita pelo
Ocidente.
Por uma poltica externa altiva e solidria 105
e, pela primeira vez, abriu um dilogo construtivo, sem imposies ou

ingerncias, sobre o delicado tema dos direitos humanos. Vale lembrar
que nesse perodo, incio dos anos de 1990, o regime cubano se encon-
trava virtualmente isolado, aps o fim dos regimes comunistas na Euro-
pa e com o triunfo (temporrio) das doutrinas neoliberais em economia
na nossa regio.
As relaes com a frica permaneceram, a despeito da retrica,
em estado letrgico. A nica iniciativa verdadeiramente importante, a
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), embora formal-
mente criada j no perodo FHC, foi uma proposta do Embaixador Jos
Aparecido, durante o Governo Itamar, com antecedentes que remonta-
vam ao final do Governo de Jos Sarney. Embora tenha contribudo para
o estreitamento das relaes com alguns pases da frica, seu contedo
marcadamente cultural no tinha o condo de promover uma poltica
africana propriamente dita. No plano multilateral, o Brasil mantinha
uma posio prpria, de relativa independncia, em relao a vrios
temas, evitando choques frontais com a superpotncia. Aspiraes por
uma Nova Ordem Econmica Internacional, abraadas pelo Brasil, com
outras naes em desenvolvimento, foram convenientemente postas de
lado, medida que prosperavam doutrinas de valorizao excessiva do
mercado e que o mundo ps-Guerra Fria parecia caminhar para a uni-
polaridade e o fim da Histria. Seria preciso voltar a San Tiago Dantas
e poltica externa independente, de curta durao, no incio dos anos
de 1960, antes do golpe de 1964, para encontrar uma concepo do lugar
do Brasil no mundo que implicasse no s a busca do interesse nacional,
no sentido mais limitado, mas tambm o desejo de explorar plenamente
o papel do nosso pas como um ator de peso no concerto das naes.5
Em grande parte, o que projetarmos para o futuro depender do
que est sendo feito hoje e do que foi feito ou deixou de ser neste in-
cio de milnio. Durante os ltimos treze anos, em que o PT esteve
frente do governo, a poltica externa brasileira fez avanos notveis.
5Ver: discurso de San Tiago Dantas em 23/8/1961, constante dos Anais da Cmara dos
Deputados.
106 Celso Amorim
Impulsionamos a integrao sul-americana e a cooperao entre os pa-

ses da Amrica Latina e Caribe; lanamos pontes para o continente afri-
cano; construmos parcerias com outras naes em desenvolvimento,
com a criao de grupos como o Ibas,6 os BRICS7 e a Aspa;8 lideramos
a formao de alianas entre pases em desenvolvimento no mbito da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), barrando acordos que nos
eram amplamente desfavorveis. Igualmente, Braslia estreitou relaes
com Paris, Berlim e Moscou, cujos governos, como o nosso, foram crti-
cos das atitudes unilaterais da superpotncia. Graas a essas iniciativas,
entre outras, contribumos, dentro de nossas possibilidades, para um
mundo mais multipolar, o que se refletiu em mudanas na governana
mundial. A mais importante e a mais visvel delas foi a substituio
de facto do G-7 pelo G-20, que, a partir da crise de 2008, passou a ser o
principal foro para deliberao sobre questes financeiras e econmicas
globais. At mesmo as organizaes de Bretton Woods, ncleo duro do
conservadorismo, tiveram que se adaptar (ainda que de maneira limitada
e insatisfatria) aos novos tempos, com a mudana do sistema de cotas do
FMI e do Banco Mundial. Paralelamente, o Brasil, diferentemente do que
ocorria em dcadas anteriores, passou a agir de modo soberano e inde-
pendente no plano internacional, condenando de forma inequvoca o
uso unilateral da fora (i.e., sem a autorizao do Conselho de Segurana
das Naes Unidas), como no caso do Iraque; tomando iniciativas corajo-
sas como a negociao, com a Turquia, de um acordo sobre o programa
nuclear iraniano, antecipando em quase cinco anos o que viria ocorrer
entre o P-5+19 e Teer; reconhecendo o Estado da Palestina; e ajudando,
com nossas Foras Armadas, a manter a paz em vrias regies do mundo,
do Haiti ao Lbano, passando pela Repblica Democrtica do Congo.
A diplomacia brasileira, durante esses anos, foi posta a servio do
desenvolvimento nacional, ampliando os horizontes para as exportaes
6ndia, Brasil e frica do Sul.

7Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.
8Cpula Amrica do Sul-Pases rabes.
9Grupo formado pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana (Estados
Unidos, Reino Unido, Frana, Rssia e China, alm da Alemanha).
e os investimentos na Amrica do Sul, na frica, nos pases rabes e em

grandes mercados como a China, a Rssia, a ndia, a Indonsia e muitos
outros. Ao lado disso, no permitimos que acordos regionais claramen-
te lesivos ao desenvolvimento autnomo do nosso pas, notadamente a
Alca,10 fossem concretizados. Atitudes firmes nas negociaes da Alca e
da OMC permitiram manter importante margem de manobra para pol-
ticas industriais, agrcolas e sociais. Preservamos nossa liberdade para a
utilizao de medicamentos genricos, ampliando a cobertura de sade
da populao. Fizemos uso, quando necessrio, de licena compuls-
ria, valendo-nos das flexibilidades garantidas na declarao de Doha
sobre propriedade intelectual e sade. Na OMC, especialmente na reu-
nio ministerial de Cancn, no Mxico, em agosto de 2003, lideramos o
combate aos subsdios s exportaes agrcolas e outras distores neste
setor, o que no s assegurou espao para o agronegcio brasileiro, mas
tambm contribuiu para preservar nossa agricultura familiar, protegen-
do-a da concorrncia desleal.
Essas aes foram acompanhadas de passos decisivos no incremento
da cooperao sul-sul, em benefcio de outros pases em desenvolvi-
mento na Amrica Latina e no Caribe, na frica e at mesmo em naes
mais distantes, como o Timor-Leste. Experincias sociais brasileiras,
como o Bolsa-Famlia, nosso modelo de agricultura familiar e nossos
esforos para promover o trabalho decente foram replicadas mediante
programas de cooperao tcnica, de forma bilateral, seja em projetos
trilaterais, seja ainda com a intermediao de organismos internacionais.
Alguns exemplos so emblemticos. Ajudamos os pases produtores de
algodo da frica Ocidental (conhecidos como os cotton four),11 com o
apoio da Embrapa a uma fazenda modelo no Mali. Dessa forma, no s
contribumos para o desenvolvimento local, mas tambm asseguramos a
manuteno de uma posio independente desses pases, nossos aliados
10A rea de Livre Comrcio das Amricas havia sido lanada na Cpula Hemisfrica de
Miami, em 1994. Ao final de 2002, a estrutura bsica do acordo havia sido definida, com
vrios pontos muito negativos do ponto de vista do Brasil em reas como servios, investi-
mentos, compras governamentais e propriedade intelectual.
11Benin, Burkina Faso, Chade e Mali, todos pases muito pobres ou de menor desenvolvi-
mento relativo (PMDR), no jargo eufemstico da ONU.
108 Celso Amorim
naturais (por serem vtimas, como ns, dos subsdios das naes ricas)
no foro da OMC. Em Moambique, por meio da Fiocruz, cooperamos no
estabelecimento de uma fbrica de medicamentos antirretrovirais em
Maputo. Em pases do Caribe e da Amrica Central, e tambm no Sudo,
a tecnologia brasileira do etanol criou novas oportunidades produtivas
para pases dependentes de um ou dois produtos primrios. O Combate
Fome e Pobreza, inspirado no nosso programa Fome Zero, passou a
ser um objetivo global, abraado pelo Presidente da Frana, Jacques Chi-
rac e o Secretrio Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, entre outros.12
No por acaso, um diplomata francs, ao entrar na sala do Conselho
Econmico e Social das Naes Unidas (Ecosoc), repleta de Chefes de
Estado, em que se realizou a conferncia sobre o tema, exclamou para
um colega seu: O Brasil abraa o mundo.13
Em relao a nossos vizinhos, especialmente os de economia mais
vulnervel, o Brasil soube demonstrar flexibilidade, evitando atitudes
arrogantes, ditadas por interesses econmicos imediatos. A criao do
Fundo para a Convergncia Estrutural (Focem), por exemplo, no mbito
do Mercosul, permitiu financiar, sem custo para o Paraguai, por meio de
um instrumento multilateral, uma linha de transmisso de alta potncia
entre a usina de Itaipu e Assuno. Corrigiu-se, assim, uma situao
absurda, que consistia no fato de que a capital do pas, que era scio
da segunda maior usina hidreltrica do mundo, a meros duzentos qui-
lmetros da fonte de energia, sofresse seguidamente apages. Foram
dadas tambm as condies para que se instalassem no Paraguai inds-
trias de alto contedo energtico. A negociao serena e respeitosa com
a Bolvia, pela primeira vez governada por um lder indgena, em torno
dos recursos de gs, atendeu s justas reivindicaes do povo boliviano,
12Recentemente, descobri que o Programa Mundial de Alimentos da ONU, com sede em

Roma, mas habitualmente administrado por nacionais dos Estados Unidos, adotou o lema
Zero Hunger!
13Le Brsil embrasse le monde. O episdio est descrito em um dos meus livros: Teer,
Ramal e Doha. Rio de Janeiro: Saraiva, 2015. Embora o combate fome no tenha prospera-
do como desejvamos no mbito da ONU, a busca por fontes de financiamento inovadoras,
ensejado por ele, acabou servindo de inspirao para outras iniciativas, notadamente no
campo da sade, como a Unitaid, destinada a facilitar o acesso a medicamentos a popula-
es destitudas.
sem que faltasse ao Brasil uma molcula sequer de gs. Outros exemplos
poderiam ser citados em relao ao desenvolvimento da infraestrutura
fsica, os quais, a um s tempo, contriburam para a economia dos pases
e a integrao sul-americana.
A postura desassombrada da nossa poltica externa, em que o ele-
mento de defesa do interesse nacional se fez acompanhar de um forte
sentido de solidariedade com pases mais pobres ou vulnerveis, no
ocorreu em detrimento de nossas relaes com os pases centrais, at
ento foco predominante das iniciativas diplomticas. Pelo contrrio,
o respeito por nossas posies independentes, aliado percepo da
nossa capacidade de mobilizao em regies mais desfavorecidas do pla-
neta, resultou em maior projeo do Brasil, que passou a ser procurado
cortejado mesmo por grandes potncias, desejosas de estabelecer
conosco alianas e parcerias. Com a Unio Europeia, estabelecemos uma
parceria estratgica proposta por Bruxelas. Com os Estados Unidos
em larga medida por iniciativa de Washington celebramos vrios
acordos de cooperao (alguns deles em benefcio de pases mais dbeis
da frica e do Caribe) e desenvolvemos um dilogo global sobre temas
estratgicos. Fomos interlocutores privilegiados desses dois gigantes
em negociaes comerciais da Rodada de Doha, sem que tivssemos de
abrir mo de nossos interesses ou de nossa postura solidria com outras
naes em desenvolvimento. Em ambos os casos, o objeto da associao
extrapolava as relaes bilaterais e buscava posies comuns em temas
como a paz mundial, as mudanas climticas ou a economia global.
O dilogo assim estabelecido no se restringiu a negociadores ou minis-
tros. Alcanava os chefes de Estado e de Governo, por meio de telefone-
mas frequentes, encontros bilaterais ou reunies margem das Cpulas
ampliadas do G-8, s quais o Brasil foi sistematicamente convidado.14
Na primeira dcada do novo milnio, o Brasil foi chamado a parti-
cipar de conclaves dos quais, at ento, estivera praticamente excludo,
14Desde Evian, em 2003, at LAquila, em 2009, o Brasil participou desse foro que buscou
criar um dilogo entre as economias mais ricas e as emergentes, com eventual participa-
o de pases mais pobres, como o que ocupava a presidncia da Unio Africana. A nica
exceo foi a Cpula realizada em Sea Island, nos Estados Unidos. A partir da criao do
G-20 de lderes, o foro perdeu o significado prtico.
110 Celso Amorim
como a Conferncia de Annapolis sobre a Paz no Oriente Mdio, em

2007. A presena diplomtica do Brasil naquela conturbada regio se
viu reforada por viagens presidenciais e ministeriais e iniciativas como
a Aspa. Mais de uma vez, o Brasil, graas a sua posio equilibrada e
pacfica, foi um canal de comunicao entre as partes em conflito, muito
especialmente entre Damasco e Tel-Aviv. Contrariamente ao que a mdia
brasileira propalou, ns no nos metemos onde no fomos chamados.
Eram os interlocutores que pediam nossos bons ofcios, em temas to
delicados como o das colinas de Golan. O dilogo franco e amistoso com
a Autoridade Palestina e o governo israelense era objeto de apreo pelos
dois lados, que ouviam as nossas ponderaes e frequentemente se ser-
viram de nossa intermediao para enviar mensagens aos interlocutores.
A prpria Declarao de Teer, inicialmente criticada e depois emulada
(quando a iminncia e aparente inevitabilidade de um ataque armado
assustaram os prprios norte-americanos), resultou de um pedido feito
pelo Presidente Obama ao Presidente Lula, margem de um encontro
do G-8 em LAquila, na Itlia, com base no postulado de que os Estados
Unidos precisavam de amigos que falassem com quem eles no podiam
falar. E, no campo financeiro, o j mencionado G-20 foi, desde o incio,
objeto de intensa concertao entre Washington, Paris, Londres, Berlim
e Braslia (alm, naturalmente, de Moscou, Beijing e Nova Delhi).
verdade que todos esses avanos configuram um quadro ainda
incompleto: no se conseguiu reformar o Conselho de Segurana, apesar
dos esforos do G-4;15 a Rodada de Doha no foi concluda, nem se sabe
se ser (embora o acordo para a eliminao dos subsdios exportao
dos produtos agrcolas, alcanado em Nairobi, com base na declarao de
Hong-Kong de 2005, constitua um progresso no desprezvel); a Unasul
no se consolidou totalmente, a despeito do relevante papel que teve na
distenso de certas situaes crticas e do salto conceitual representado
pela criao do Conselho Sul-Americano de Defesa. Dificuldades finan-
ceiras e outras impediram que todo o potencial de nossas relaes com
o continente africano onde temos mais embaixadas que uma antiga
15Grupo formado por Brasil, ndia, Alemanha e Japo.

potncia colonial, e membro permanente do Conselho de Segurana,

o Reino Unido se desenvolvesse e prioridades distintas debilitaram
o impulso inicial de projetos como o Ibas (trs grandes democracias
multirraciais e multiculturais, uma em cada continente do mundo em
desenvolvimento). O prprio Mercosul foi obrigado a enfrentar proble-
mas decorrentes de crises internas dos seus integrantes. No bastasse
isso, o bloco tem sido atacado, em sua essncia, como unio aduaneira,
devido viso estreita de uma parte do empresariado, que busca apenas
ganhos imediatos e no percebe o valor estratgico da paz e do desen-
volvimento compartilhado. A tentativa de flexibilizao do Mercosul
faz lembrar o incio do processo de negociao da tarifa externa comum,
quando alguns dos nossos scios pretendiam liberdade para participar
de processos como o Nafta. Em meio crise econmica e poltica, no
ser de espantar se propostas como a da Alca venham a ser ressuscitadas
o que, at certo ponto, j est ocorrendo.16
Alm disso, nenhuma das conquistas irreversvel; exigem aten-
o constante, pertincia e imaginao, em virtude das mudanas na
vida dos Estados e no relacionamento internacional. Questes como a
espionagem digital do qual, no nvel em que ocorre, tomamos conhe-
cimento por revelaes como as do wikileaks ou as do ex-empregado da
NSA, Edward Snowden colocam desafios novos, que requerem no
apenas aes no plano diplomtico, mas pesados investimentos de capa-
citao em defesa ciberntica.
O melhor entrosamento entre as reas de Defesa e Poltica Externa
um dos desafios que governos que busquem uma insero soberana do
Brasil no mundo tero que enfrentar. A construo de uma Grande Estra-
tgia para o nosso pas demanda um esforo de mudana nos padres
de pensamento, apenas iniciado com a Estratgia Nacional de Defesa,
aprovada em 2008 e revisada em 2012/2013. No ser fcil, por exem-
plo, que, na prtica, o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) venha
atrair um contingente to numeroso de oficiais brasileiros das trs
16Ver meu artigo intitulado: As hienas e os vira-latas. In: BELLUZZO, L.G. e ZALUTH
BASTOS, P.P. Austeridade para quem? Carta Maior, 2015. Disponvel em: <http://cartamaior.
com.br/>.
112 Celso Amorim
Foras quanto a JID ( Junta Interamericana de Defesa), rgo hemisfrico,

sob a hegemonia norte-americana, concebido ao tempo da Guerra Fria.
A construo de uma base sul-americana de Defesa, que seria um pode-
roso estmulo integrao e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico
da nossa regio, ainda incipiente e encontra resistncias decorrentes
no apenas de naturais dificuldades econmicas mas tambm de vises
apegadas a um modelo superado de cooperao internacional nessa rea.
Do lado positivo, h que se assinalar, alm de alguns projetos no mbito
do CDS, o crescimento da cooperao com a frica, que, com os pases
sul-americanos constituem nosso entorno estratgico. Tambm parece
permear o raciocnio dos nossos militares a conscincia de que impor-
tante diversificar as fontes de suprimento de materiais e tecnologia. Essa
atitude pode ser exemplificada pelas parcerias com a Frana (subma-
rinos), Sucia (caas), Itlia (blindados) e, ainda em fase embrionria,
Rssia (sistema de defesa antiarea). Ensaios de aproximao no campo
militar com os outros componentes dos BRICS e com pases como a
Indonsia vm tambm ocorrendo. O exemplo mais notvel, at hoje,
o desenvolvimento de um foguete ar-ar com a Africa do Sul. Para alm
de vantagens especficas, em termos de desenvolvimento tecnolgico,
essa diversificao coerente com nosso interesse em contribuir para
um mundo mais multipolar.
A digresso sobre a Defesa no resultante meramente da experi-
ncia pessoal do autor deste artigo. Ela decorre de uma viso realista
do mundo atual, em que, a par das chamadas novas ameaas, como
o terrorismo e a criminalidade internacional, conflitos tradicionais,
que envolvem Estados, continuam a marcar e marcaro por muito
tempo as relaes internacionais. Disputas como as relativas ao leste
da Ucrnia e a Crimeia ou ao Mar da China so exemplos de que con-
sideraes de ordem geopoltica continuam, em grande medida, a ditar
o comportamento dos governos das maiores potncias. Beneficiado, na
regio, por uma situao de paz que se estende por quase sculo e meio,
o Brasil (bem como seus vizinhos na Amrica do Sul) no deve igno-
rar a existncia de conflitos que, em certas circunstncias, podero vir
a afet-lo diretamente. A corrida por recursos naturais cada vez mais
escassos (inclusive gua doce e biodiversidade) apenas uma das hipte-

ses em relao qual devemos precaver-nos, de preferncia de maneira
coordenada com os demais membros da Unasul.
Em suma, nosso soft power,17 to bem exercido durante boa parte
desse incio de milnio, ter que ser complementado com hard power, se
quisermos que nossa voz continue a ser ouvida no concerto das naes.
No preciso voltar a Rui Barbosa e a sua defesa de uma esquadra
moderna para entender que, se deseja seguir em sua rota pacfica, o
Brasil, com um litoral de mais de oito mil quilmetros e uma fronteira
terrestre que chega quase ao dobro disso no pode dispensar meios de
dissuaso capazes de impor limites a eventuais tentativas de impingir
sobre nossos recursos ou territrio.
Os novos mega-acordos comerciais, como o TPP18 e o projetado
acordo entre a Unio Europeia e os Estados Unidos (TTIP19), repre-
sentam desafios importantes para uma insero dinmica, soberana e
solidria do Brasil nas correntes de intercmbio de bens e servios.
Tais acordos no s retiram o foco das negociaes multilaterais da
OMC (onde o jogo de foras mais favorvel, ou menos desfavorvel,
aos pases em desenvolvimento), como tm propiciado a incluso de
clusulas limitativas para o desenvolvimento socioeconmico. Isso
particularmente verdadeiro no campo da sade (por meio da proteo
exagerada da propriedade intelectual). Em um mundo sujeito s novas
pandemias (como ebola e zica) e persistncia de antigas enfermidades
(como malria e tuberculose), a possibilidade do recurso s chamadas
flexibilidades do acordo de TRIPs, afirmadas na Declarao de Doha,
de 2001, um instrumento de sade pblica imprescindvel.
17O conceito de soft power, desenvolvido principalmente pelo cientista poltico, Joseph Nye
(que ocupou tambm altos cargos no Departamento de Estado e no Departamento de Defesa
dos Estados Unidos) tem a ver com a influncia exercida por um pas, no pelo poderio
militar ou mesmo presses econmicas, mas pela atratividade de seus valores, sua cultura
e seu modo de vida. Pode-se dizer que a personalidade do ex-Presidente Lula, para alm de
suas polticas, constituiu parte importante do soft power do Brasil na primeira dcada dos
anos 2000.
18Transpacific Partnership, que engloba Estados Unidos e um expressivo nmero de pases
da orla do Pacfico (mas no a China!)
19Transatlantic Trade and Investment Partnership.
114 Celso Amorim
No horizonte, j se discute a questo de uma nova gerao de anti-

biticos, no contexto da chamada resistncia antimicrobiana (AMR,
na sigla em ingls), cuja produo requerer somas muito vultosas. No
impossvel que uma nova ofensiva, semelhante quela que gerou o
acordo sobre propriedade intelectual relacionada ao comrcio na Roda-
da Uruguai, venha a ocorrer, tanto mais que clusulas TRIPs plus j
integram os mega-acordos (firmados ou em negociao).
Outros aspectos, como compras governamentais e disputas entre
investidores e Estado, tambm presentes nesses acordos, podero ser
tomados como modelos e serem estendidos a outros arranjos ou mes-
mo voltar a integrar a pauta da OMC. Alm disso, os mega-acordos
estimulam tendncias centrpetas, que ameaam os esforos de integra-
o dos pases em desenvolvimento, mediante concesses menores em
troca da abdicao do espao para polticas (policy space) ou, at mesmo,
por meio da disseminao de conceitos como o de que no podemos
ficar isolados do mundo. Outro no o sentido da Aliana do Pacfico,
nova coqueluche da mdia especializada internacional, que, ao separar
os pases de um lado e de outro da Amrica do Sul, diminui a eficcia
de esforos integradores, como o Mercosul e a Unasul. Vale notar, a
propsito, que o comrcio entre os pases da Aliana significativa-
mente menor do que o intercmbio intra-Mercosul ou mesmo do que
as trocas comerciais entre os pases da Aliana e os do Mercosul, fato
que acentua a conotao predominantemente ideolgica e miditica da
Aliana do Pacfico.
Consolidar e aprofundar o que foi feito nesses quase quinze anos
uma meta essencial. Integrar a Amrica do Sul, fortalecer os laos com
a Amrica Latina e o Caribe, intensificar a aproximao com a frica
e com outros pases em desenvolvimento no so tarefas puramente
intelectuais. Exigem perseverana e resistncia s presses externas e
internas, frequentemente disfaradas de argumentos sobre boa gesto e
economicidade. Uma poltica de solidariedade ativa em relao a pases
pobres ou emergentes no um mero exerccio de altrusmo. Ela do
nosso prprio interesse a mdio e longo prazo. No so apenas mercados
que conquistamos com uma poltica solidria.
So coraes e mentes, que reforam nosso soft power. Eleies to

importantes como as que vencemos na OMC e na FAO no se ganham
to somente com gestes diplomticas (embora essas sejam importants-
simas). Refletem tambm uma viso que se tem do pas (e, naturalmen-
te, do candidato). No momento e ele, cedo ou tarde, chegar em que
os pases tiverem que escolher os novos membros permanentes do Con-
selho de Segurana, no ser a cabala de votos que vai pesar mais na
deciso. Muitos pases tomaro em conta o padro de comportamento, a
independncia de posies e a capacidade de tornar realidade promessas
de cooperao. Por isso entre outras razes , o reforo da Agncia
Brasileira de Cooperao, solidamente amparada na diplomacia, deve ser
uma das prioridades de qualquer governo que deseje manter ou elevar o
status que o Brasil obteve no cenrio internacional. O prestgio poltico
tambm se traduz em benefcios econmicos, na medida em que facilita
o apoio s teses que defendemos, especialmente quando elas conseguem
congregar aos nossos interesses as reivindicaes de outras naes em
estado semelhante ou inferior de desenvolvimento.
O mundo de hoje , sob vrios aspectos, bem mais complexo e desa-
fiante do que aquele que se nos deparava no incio do milnio. O terro-
rismo se expandiu de forma impressionante, espalhando medo a insegu-
rana entre as populaes dos mais diversos quadrantes, em particular as
europeias. Governos progressistas elevaram o tema da segurana em sua
ordem de prioridades. O Estado Islmico, de certa forma, materializou o
que, na poca da Guerra ao Terror do Presidente George W. Bush, foi, no
caso do Iraque pelo menos, uma falsa imagem (um dolo na concepo
do filsofo Francis Bacon) para justificar a ao armada unilateral. Para-
doxalmente, a guerra ao regime de Bagd contribuiu decisivamente para
criar o monstro que, na poca, era uma miragem, mas que hoje uma
realidade assustadora. A destruio das estruturas do Estado gerou uma
situao muito parecida, se no idntica, na Lbia. O fato que o terroris-
mo se tornou uma ameaa ainda maior, que no pode ser ignorada. Como
erradicar suas causas profundas que incluem a humilhao permanen-
te do povo palestino e a alienao de parcelas considerveis da populao
muulmana na Europa um desafio que est longe de ser enfrentado.
116 Celso Amorim
A imigrao macia de refugiados no continente europeu abalou os

valores de tolerncia e solidariedade, em que supostamente repousava a
arquitetura da Unio Europeia. Atitudes independentes, como as tomadas
pela Frana e pela Alemanha no episdio da invaso do Iraque, so hoje
menos provveis, ao mesmo tempo que a postura estreita e intolerante
de boa parte dos pases que compem a Unio em relao aos imigrantes
minou sua liderana moral, seu soft power. A construo de um mundo
multipolar, sob este aspecto, se tornou mais problemtica.
Em nossa regio, uma sucesso de crises econmicas e polticas, que
se alimentam mutuamente, tornam mais difcil avanar na integrao.
Embora esta sempre tenha tido como pressuposto o pluralismo, a cres-
cente heterogeneidade de projetos de desenvolvimento no de mol-
de a estimular projetos ousados. As diferenas de modelos econmicos
incentivam iniciativas como a flexibilizao da Unio Aduaneira no
Mercosul, que fatalmente influir de forma negativa na capacidade do
bloco em negociar de forma unificada (o que foi essencial no caso da
Alca). Alm disso, a onda miditica em torno da Aliana do Pacfico, de
inspirao neoliberal, ajuda a deslegitimar projetos de integrao mais
profunda, tachados de protecionistas e retrgrados.
Finalmente, mas no menos importante, assistimos em nossa parte
do mundo a uma inverso do exerccio do soft power. Enquanto o Pre-
sidente dos Estados Unidos se move, desenvoltamente, entre Havana
e Buenos Aires, outros mandatrios, presos a suas crises internas, no
conseguem tomar iniciativas de vulto. Talvez a maior exceo recente a
esse comportamento introspectivo tenha sido a criao do Novo Banco
de Desenvolvimento ou Banco dos BRICS e do Fundo de Contingncia
do bloco, que propiciou alternativas reais ao Banco Mundial e ao FMI.
Mas, tambm nesse caso, as dificuldades econmicas por que passam
as economias emergentes (alm das previsveis investidas da potn-
cia hegemnica para explorar brechas entre seus integrantes) exigiro
muita determinao por parte dos governantes em Beijing, Nova Delhi,
Moscou, Pretria e, naturalmente, Braslia.
Nada disso significa que devamos desistir. Mas preciso ter clareza
de que uma poltica externa ativa e altiva exigir, doravante, ainda
maior firmeza e determinao do que quando ela se iniciou h quatorze

anos. Inversamente, porm, ela pode contribuir para a autoestima do
povo e mitigar os efeitos das diferenas ideolgicas internas. A integra-
o sul-americana, a cooperao sul-sul, a defesa da soberania nacional
em face de ameaas mais sutis do que as anteriores, a multipolaridade
no plano global e o repdio ao uso unilateral da fora e de presses eco-
nmicas continuam a ser objetivos fundamentais. Alcan-los deman-
dar mais esforo, mais imaginao dos dirigentes polticos. Demandar
tambm maior participao popular nas decises do governo, de modo
a reforar a legitimidade das polticas. Somente assim ser possvel ven-
cer as aes da(s) potncia(s) hegemnica(s), apoiadas e instrumentaliza-
das por uma parte da elite nacional, que se nutre da desigualdade e da
pobreza internas e da dependncia e subordinao externas.
A poltica de combate pobreza
que queremos
Tereza Campello*
O Brasil foi um dos pases que mais avanaram na construo de

polticas pblicas dedicadas ao combate pobreza. Esta experincia
especialmente importante e reconhecida no mundo e por isso vem
sendo objeto de estudo e ateno, seja pela dimenso do pblico alcan-
ado, pois estamos falando de milhes de pessoas, seja pela abrangncia
territorial da ao ou mesmo pelo alcance da poltica em diferentes
perfis entre os mais pobres.
Treze anos de implantao destas aes permitem ter um olhar para
alm do debate ideolgico e tambm fugir das propostas que surgem a
partir de projetos customizados, para contextos muito especficos, e que
nunca foram alm de desenhos de pilotos, implantados em escala muito
reduzida. Mais de uma dcada de ao e constante evoluo de polticas
permitiram a gerao de dados, estatsticas de impacto real e evidncias
concretas da transformao da vida das famlias, da dinmica econ-
mica dos territrios, de mudanas estruturais promovidas. Queremos
neste texto analisar esta trajetria de incluso e aproveitar as lies para
pensar o futuro.
*Economista. Ex-Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

120 Tereza Campello
Para discutir a poltica de combate pobreza que queremos,

faremos uma breve avaliao da implantao das principais polti-
cas pblicas voltadas populao de baixa renda no Brasil, desde o
incio do Governo Lula at o Governo Dilma, tendo como ponto de
partida os impactos comprovados na reduo da fome e da pobreza.
No segundo momento, queremos reter os principais conceitos que
emergem da anlise deste perodo e que poderamos tratar como
diretrizes a nortear as polticas de combate pobreza daqui para
frente. Ao fim, alm das concluses, pretendemos apontar os prin-
cipais desafios e pontos ainda no explorados para que esta poltica
continue avanando.
1. UMA REVOLUO SILENCIOSA

Para um pas marcado pela fome, excluso e desigualdade, o chama-
mento do recm-eleito Presidente Lula em 2002 causou perplexidade:
Imaginem, ento, a nao que seremos no dia em que todos os brasilei-
ros puderem fazer trs refeies ao dia!1
De um lado, setores conservadores olharam o anncio com des-
confiana e preocupao. De outro, setores da esquerda questionaram
o anncio por ser pouco audacioso: trs refeies? Em pouco mais de
onze anos viramos a comemorar o Brasil ter sado do Mapa da Fome das
Naes Unidas e se tornar referncia mundial em polticas voltadas para
a segurana alimentar (Programa de Aquisio de Alimentos, Fortaleci-
mento da Agricultura Familiar, Merenda Escolar etc.).
Camos de um patamar de perto de 10% da populao brasileira em
situao de insegurana alimentar em 2002, para 1,7%, em 2013, segun-
do dados do Relatrio da FAO,2 quando recebemos ttulo na FAO por
termos feito excepcionais progressos no combate fome, alcanado a
1Discurso do Presidente Lula no lanamento do Programa Fome Zero.

2Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO). Relatrio de In-
segurana Alimentar no Mundo de 2014, publicado pela FAO, apontou que o Brasil apresen-
tava, no trinio 2012-2014 taxa de prevalncia de subalimentao abaixo do piso estatstico
(5%), adotado pela organizao para classificar pases fora do Mapa da Fome. Na realidade,
estimativas realizadas com base nos parmetros disponibilizados pela FAO permitem esti-
mar que a subalimentao no pas estaria em torno de 1,7%.
A poltica de combate pobreza que queremos 121
meta de reduo pela metade, e antes do tempo, de pessoas em situaes

de insegurana alimentar no pas.
A superao da fome como problema crnico no Brasil corrobo-
rado pelos resultados de outro indicador produzido pela prpria FAO,
publicado recentemente (abril de 2016). No mbito do Projeto Voices
of Hungry, a organizao aplicou a Escala Internacional de Insegurana
Alimentar em pessoas de 15 anos ou mais, em pesquisa domiciliar de
146 pases. Nesse levantamento, realizado em 2013, o Brasil est entre os
22 pases com situaes de privao de alimentos, abaixo de 1%. O pas
foi responsvel pela terceira maior reduo de pessoas subalimentadas
no mundo.
Grfico 1
POPULAO EM SUBALIMENTAO BRASIL 2002-2014
Fonte: FAO, 2014. Elaborao SAGI/MDS.
A insegurana alimentar um critrio que podemos considerar

como indicador multidimensional da pobreza. A FAO destaca ao menos
quatro pontos como diferenciais na trajetria brasileira para sair do
Mapa da Fome.
122 Tereza Campello
1) Ampliao da renda da populao. Garantia de acesso aos alimentos.

Foram vrias as polticas que permitiram o aumento da renda, entre as
quais merecem destaque: legislao de valorizao e aumento real do
salrio mnimo em mais de 70%, formalizao do trabalho, acesso apo-
sentadoria rural e ao Programa Bolsa Famlia (detalhado mais adiante).
2) Aumento da produo da agricultura familiar. Responsvel pela pro-

duo de 70% dos produtos que esto na mesa da populao, como
mandioca, feijo, frutas e hortalias. Neste ponto, vale citar a amplia-
o do crdito subsidiado de R$ 2,3 bilhes na safra 2002/2003 para
R$ 30 bilhes em 2016/2017, a eletrificao rural que chegou a 15,5
milhes de pessoas no campo, as compras pblicas (PAA) que geraram
uma demanda firme, dando segurana aos agricultores e propiciando
uma aprendizagem na ampliao da comercializao e onde o mercado
institucional criado comprou em 2015 mais de R$1,5 bilho em produ-
tos da agricultura familiar.
3) Acesso a alimentos fora de casa. No caso brasileiro, o mais impactante

o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que fornece
merenda escolar todos os dias teis a 43 milhes de crianas. O PNAE
tambm inovou ao estabelecer regras de uso dos recursos federais, defi-
nindo uma compra mnima de pores de frutas e hortalias e ao fixar
meta de compra de no mnimo 30% da agricultura familiar, criando um
circuito virtuoso na dinmica regional, ao mesmo tempo que valoriza a
compra de produtos frescos a serem oferecidos aos estudantes.
4) Governana, transparncia e controle social. O pas construiu uma

extraordinria estrutura de governana, colocando a participao social
como base de sustentao do processo, com a existncia do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, seus equivalentes esta-
duais e municipais, que tm como instncia mxima a Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Estes, assim como a
Cmara Interministerial de Segurana Alimentar, integram o Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Tratando especificamente da pobreza e da extrema pobreza na

dimenso renda, podemos nos orgulhar de termos atingido patamares
inferiores s metas estabelecidas pela ONU a serem alcanadas apenas
em 2030. Isso um feito mais extraordinrio, ainda mais quando se
considera que outros pases latino-americanos, como Mxico e Gua-

temala, aumentaram, em vez de diminuir, a populao em situao de
extrema pobreza.
Grfico 2
EVOLUO DA EXTREMA POBREZA NO BRASIL 1991-20143
Fonte: IBGE/PNAD. Elaborado pela SAGI/MDS.
importante observar um perodo mais largo para avaliar a tra-

jetria recente de queda da pobreza e reduo da desigualdade, pois
comum serem levantados argumentos de que a reduo j vinha acon-
tecendo desde o Governo FHC. No verdade. Depois de uma reduo
da pobreza e extrema pobreza com o Plano Real, no fim do Governo
Itamar Franco, temos uma estabilizao completa dos nveis de pobreza.
Durante oito anos no houve qualquer impacto, at porque no existia
nenhuma ao relevante do Governo FHC voltada pobreza. comum
tambm que se argumente que os programas de transferncia de renda
comearam com FHC. Mas, na verdade, tanto o Bolsa Escola quanto o
3Em 2014, a linha de pobreza adotada pelo governo brasileiro era de R$ 154 mensais per
capita e de extrema pobreza ou misria de R$ 77 mensais per capita.
124 Tereza Campello
Bolsa Alimentao e o Vale Gs foram criados em 2001,4 s vsperas da

eleio. Em funo dos reduzidos valores, do limitado pblico bene-
ficiado e tambm pelo curto espao de tempo de implantao, esses
programas no tiveram impacto algum sobre os indicadores de pobreza
no Brasil.
O incio do Governo Lula marca uma queda acentuada e sustentvel
dos nveis de pobreza e misria, queda esta que persiste e se aprofunda
ao longo de todo o seu governo e se mantm no Governo Dilma.
Uma primeira tese da oposio de que a sada da misria seria arti-
ficial e devida ao Bolsa Famlia. Ou seja, com o Bolsa Famlia estaramos
tirando as pessoas da misria, mas elas estariam se tornando pobres. No
o que observamos, pois a pobreza cai tanto quanto a misria.
Outro argumento que busca desqualificar, sem sucesso, nossa ao
de combate pobreza de que a melhoria da renda da populao se
deveu s consequncias econmicas decorrentes do boom de commodities.
Isto , que a economia mundial estava bem e que o governo Lula apenas
aproveitou os bons ventos internacionais. A reduo da pobreza foi um
fenmeno observado em todo o continente.
Mas, se comparamos os dois perodos da economia mundial, o pri-
meiro de 2004 a 2009, com a economia mundial em expanso, e o
segundo, de 2009 a 2014, j em plena crise mundial, vemos que a mis-
ria e a pobreza continuam caindo no Brasil com intensidades semelhan-
tes, mesmo em um perodo de baixa dinmica econmica.
O que buscamos comprovar que as polticas de combate pobreza
no Brasil, por terem largo espectro no conceito de direitos e de rede de
proteo social, indo da valorizao do salrio mnimo e do trabalho
formal, s polticas de transferncia de renda condicionada e oferta de
bens e servios, e tendo uma governana/gesto integrada e organizada,
permitiram a continuidade da reduo da pobreza, mesmo em ambiente
de crise mundial. Neste sentido, interessante constatar os diferentes
impactos da crise financeira na Amrica Latina no perodo recente.
4Cf. Paiva, Falco e Bartholo, 2013.

Segundo o Panorama Social da Amrica Latina,5 entre 2013 e 2014, o

nmero de pobres na regio aumentou em torno de 2 milhes, mas
esta variao foi resultado, por um lado, de um aumento de aproxima-
damente 7 milhes de pessoas pobres, principalmente em pases como
Guatemala, Mxico e Venezuela, e da reduo de 5 milhes, observada
sobretudo no Brasil, na Colmbia e no Equador. Vale notar que enquan-
to a pobreza na Amrica Latina cresceu 2 milhes, no Brasil a queda foi
de 3,5 milhes.
Grfico 3
EVOLUO DA EXTREMA POBREZA E POBREZA NO BRASIL
2004-2009 E 2009-2014
Fonte: IBGE/PNAD. Elaborado pela SAGI/MDS.
1.1. GOVERNO LULA: A INVERSO DE PRIORIDADES

O maior mrito do Presidente Lula na construo de polticas de
enfrentamento pobreza foi ter dado a clara orientao ao governo e
sociedade de que esta seria sua prioridade. No h como construir
estratgias de superao da pobreza sem polticas pblicas robustas
e sem investimento efetivo, por mais interessantes e criativas que
venham a ser as polticas e por mais competentes que sejam os tcnicos.
5Cf. CEPAL, 2015.

126 Tereza Campello
Usando o linguajar do Presidente Lula, o que fizemos foi colocar o

pobre no oramento.
A partir desta liderana no mais elevado nvel, e deste comando
geral, foi possvel observar dois tipos de atitude que passaram a organi-
zar as aes de governo e que podem ser sintetizadas em duas grandes
mudanas de rumo na administrao pblica federal.
A primeira foi a construo de polticas pblicas especficas para a
populao de baixa renda. Polticas que foram desenhadas a partir de
diagnsticos sobre os determinantes da pobreza e que buscavam enfren-
t-los. Entre elas, destaca-se o Bolsa Famlia, mas seria possvel tambm
listar muitas outras como o Programa de Cisternas ou o Luz para Todos.
Tambm merece destaque a construo da rede de proteo social aos
mais vulnerveis, sustentada na consolidao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS). Ao longo do Governo Lula foram criados sete
mil Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS) e dois mil Cen-
tros Especializados de Assistncia Social (CREAS), na sua grande maioria
localizados nas periferias ou em locais de grande afluxo da populao de
baixa renda, tendo como funo prestar servios de assistncia social,
organizar o Cadastro nico e garantir referncia e contrarreferncia
para servios de sade, educao, defesa de direitos, entre outros.
A segunda foi a disseminao, na maioria das polticas pblicas, de
um recorte que atendesse tambm populao de baixa renda. poss-
vel observar a digital do combate fome e pobreza em praticamente
todas as aes de governo, mesmo as que no guardem relao central
direta com o pblico de baixa renda. Neste caso, buscava-se claramente
uma maior equidade no acesso, ao se construir um caminho diferencia-
do em polticas mais gerais ou de carter universalizante. So exemplos
deste esforo de governo as faixas com maior subsdio do Minha Casa
Minha Vida, as cotas de acesso universidade para negros e alunos da
rede pblica, o Aqui Tem Farmcia Popular, o SAMU, os programas vol-
tados para a agricultura familiar, com ateno diferenciada para pblicos
mais vulnerveis como os do semirido nordestino.
A face mais visvel e emblemtica das polticas de combate pobre-
za no pas, no entanto, continua sendo o Bolsa Famlia, por tudo que
representa, tanto no plano concreto quanto simblico. Desde o incio, o

Bolsa Famlia foi concebido para ser mais que renda para os mais pobres.
As condicionalidades de sade e educao cumpriam um duplo papel:
capturavam/garantiam as crianas para a rede pblica de educao e
sade, ao mesmo tempo que tensionavam o Estado a viabilizar a oferta
de servios para fazer frente a esta demanda firme. Desde sua criao,
em 2003, ocorre a incluso crescente de famlias pobres e extremamen-
te pobres no programa, que salta de um patamar de 4 milhes para 11
milhes de famlias ao final do Governo Lula, e depois tem uma amplia-
o para 13,8 milhes de famlias no Governo Dilma, estabilizando-se
neste patamar a partir de ento.
O Bolsa Famlia tem duas dimenses pouco exploradas, mas que, do
ponto de vista das inovaes em gesto pblica de aes voltadas popu-
lao de baixa renda, so estratgicas. Primeiro, de ter completado a rede
de proteo no Brasil. O pas j vinha avanando muito na construo
de uma rede de proteo voltada aos trabalhadores formais. Neste caso,
vale a referncia previdncia social pblica e a seguros, como o segu-
ro desemprego. No perodo aps a Constituio Federal de 1988, houve
um avano na rede de proteo a pessoas idosas pobres e pessoas pobres
com deficincia, especialmente com o Benefcio de Prestao Continuada.
No entanto, os dados demonstravam a imensa vulnerabilidade que atingia
famlias jovens com crianas que estavam na informalidade e sem nenhu-
ma proteo. O Bolsa Famlia chegou exatamente a este pblico, permitin-
do alcan-los para uma esfera da proteo e no substituindo as demais.
Um segundo aspecto o da extenso, o tamanho do programa, que
cobre 25% da populao brasileira, e o fato de ter sido organizado sobre
uma plataforma como o Cadastro nico. O Bolsa Famlia acabou se tor-
nando o principal impulso para a manuteno de um cadastro cons-
tantemente atualizado de informaes sobre quem so, onde moram,
qual a escolaridade, onde trabalham etc. da populao de baixa renda.
Esta ferramenta permitiu um novo desenho de gesto na construo das
polticas pblicas, pois colocou a servio do atendimento aos mais pobres
uma moderna e poderosa ferramenta de trabalho e planejamento, que foi
a base para o salto que seria dado a partir do Governo Dilma.
128 Tereza Campello
1.2. GOVERNO DILMA: O BRASIL SEM MISRIA

Em junho de 2011, o governo brasileiro lanava o Plano Brasil Sem
Misria, colocando ao Estado e sociedade brasileira a misso de supe-
rar a extrema pobreza. O Plano criou, renovou, fortaleceu e, sobretudo,
integrou, de maneira intersetorial, um conjunto de iniciativas desenvol-
vidas nos governos Lula e tambm nos governos estaduais e municipais,
almejando o fim da pobreza extrema no pas.
Mais uma vez o Bolsa Famlia e o Cadastro nico foram a base para se
chegar de forma eficaz s famlias pobres. A meta de superao da extre-
ma pobreza em um perodo curto levou, entre outros, ao reconhecimento
da existncia de famlias extremamente pobres que ainda no estavam
no programa. Por outro lado, tambm foi preciso reconhecer que muitos
beneficirios, mesmo recebendo o benefcio monetrio, permaneciam
na extrema pobreza, isto , que os valores transferidos somados renda
original das famlias ainda eram insuficientes para que ultrapassassem a
linha de extrema pobreza. Se o primeiro reconhecimento nos levou a for-
mular a estratgia de Busca Ativa, o segundo resultou na histrica deciso
poltica de 2013, que estabeleceu que nenhum brasileiro tivesse renda
abaixo da linha de extrema pobreza. Isso foi resultado de um processo
que comeou em 2012, inicialmente focado na superao da pobreza
extrema entre todas as famlias com crianas, depois incluiu as famlias
com adolescentes at 15 anos e por fim todas as famlias brasileiras com
renda abaixo da linha de extrema pobreza.
As inovaes presentes no Plano Brasil Sem Misria, menos conheci-
das que as aes de transferncia de renda condicionada, so igualmente
extraordinrias na forma como atuaram sobre as causas da pobreza e
produziram resultados excepcionais. Organizado em torno de aes de
garantia de renda, acesso a servios e incluso produtiva, o plano procu-
rou agir sobre os determinantes da extrema pobreza de forma estrutural
e multidimensional.
Vrias mudanas so conquistas permanentes, irreversveis, como
aquelas proporcionadas pelo Programa Cisternas, que levou gua a mais
de 1,3 milho de famlias no semirido ou onde quase 900 mil famlias
do Cadastro nico tiveram acesso casa prpria.
Outras aes revolucionaram por completo a forma como as pol-

ticas universais so postas em prtica, com o mapa da pobreza no pas
sendo utilizado para definir o atendimento em prioridade aos mais
pobres. O cruzamento da concentrao de carncia de servios com os
dados sobre a pobreza definiu onde colocar as escolas de educao inte-
gral, novas creches e postos de sade, em quais territrios priorizar a
assistncia tcnica e extenso rural, entre outros. Dessa forma, pudemos
avanar no debate sobre equidade e ultrapassar a velha dicotomia entre
poltica universal ou focalizada.
A principal inflexo que observamos nas polticas de combate
pobreza a partir do Plano Brasil Sem Misria foi o esforo em melhorar a
insero econmica das famlias pobres. Todas as estatsticas disponveis
revelavam que a maioria das famlias do Cadastro nico tinha adultos
trabalhando, mas com insero precria no mercado. As aes desen-
volvidas a partir deste diagnstico foram de oferta massiva de cursos de
qualificao profissional. Usando a rede de assistncia social, foi possvel
alcanar 1,7 milho de adultos de baixa renda e garantir cursos de qua-
lidade por meio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e
Emprego (Pronatec). Na mesma linha, foram desenvolvidas aes para
apoiar a formalizao de um grande nmero de microempreendedo-
res6 e se promoveu o fortalecimento de uma rede de apoio populao
de baixa renda no campo,7 baseada na oferta de assistncia tcnica, de
fomento a atividades produtivas com recursos no retornveis e o apoio
comercializao.
Estas polticas transformaram o Brasil e, portanto, o Brasil de hoje
outro, bem diferente. A nova agenda de polticas sociais para o pas tem
que ser pensada a partir do que foi conquistado at aqui. Isso no quer
dizer que deixou de ser um dos pases mais desiguais do mundo, que
no tenha problemas estruturais importantes.
6A este respeito, ver: Incluso produtiva urbana: o que fez o Pronatec/Bolsa Formao
entre 2011 e 2014. In: Caderno da SAGI, n. 25. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/
sagirmps/ferramentas/docs/>.
7Para mais detalhes, consultar: A incluso produtiva no Brasil Sem Misria: o desafio da su-
perao da pobreza no campo. In: Caderno da SAGI, n. 24. Disponvel em: <http://aplicacoes.
mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/docs/>.
130 Tereza Campello
Ao contrrio, temos agora novos problemas que ainda convivem com

alguns dos antigos. Mas no o agravamento da crise econmica e as
recentes restries oramentrias que devem ditar o desenho das novas
polticas, mas sim o Brasil que emerge desse processo de mudana. Por
um lado, as polticas de combate pobreza constituram-se em fator
importante que retardou a crise. Por outro, o fim da fome j deu popu-
lao a liberdade de poder pensar em coisas para alm do que comer no
dia seguinte e fez surgir novas buscas, principalmente por oportunidades.
2. UM BRASIL PARA TODOS

O Brasil alcanou um patamar privilegiado para propor polticas
que avancem no combate pobreza. Acumulou o que existe de melhor
no mundo nesta rea. Temos ferramentas para organizar as aes, temos
indicadores testados e partimos de um patamar j consolidado de redu-
o da pobreza e das desigualdades em todas as suas mltiplas faces.
2.1. A POLTICA DE COMBATE POBREZA TEM QUE SER

MULTIDIMENSIONAL
O debate atual sobre pobreza multidimensional frequentemente
recai sobre mtodos para medir a pobreza. Em outros casos, o objetivo
construir critrios multidimensionais para identificar quem deveria
ter acesso a polticas pblicas. Neste caso, o exerccio de diagnstico
e avaliao prvia com o objetivo de melhorar o foco de quem ser
contemplado pela poltica. Muitas vezes esta abordagem tem sido usada
para reduzir a abrangncia da poltica e no para melhorar e tornar
mais eficiente sua atuao. Ou seja, um diagnstico multidimensional
com objetivo de estabelecer um recorte rgido para ingresso na poltica
um fator de excluso. Nossa preocupao outra. O grande desafio
construir simultaneamente polticas mltiplas que cheguem s famlias
de baixa renda e sejam capazes de garantir qualidade de vida e condies
de superar a pobreza em todas as suas faces.
Quando analisamos a pobreza multidimensional no Brasil vemos
que ela caiu ainda mais que a pobreza de renda. Isto ocorreu exatamente
porque o leque de aes chegou aos mais pobres.
Em seguida, temos a curva da pobreza crnica multidimensional

usando o modelo do Banco Mundial.8 A pobreza crnica cai, entre 2003
e 2015, de um patamar de 8,2% para apenas 1%. O desafio de pensar
polticas daqui para frente exatamente buscar reduzir ainda mais este
patamar, o que exige novos esforos. Reduzir a pobreza s ser possvel
tendo um olhar sobre a distribuio e os determinantes da pobreza em
alguns territrios, em especial Norte e Nordeste, e enfrentando proble-
mas de pblicos especficos, como o caso de indgenas e quilombolas,
em como aprofundar a atuao de forma diferenciada com solues para
chegar a crianas de 0 a 6 e aos jovens.
Grfico 4
EVOLUO DA POBREZA CRNICA MULTIDIMENSIONAL9
BRASIL 2002 A 2014 (%)
Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao SAGI/MDS.
8Cf. Lopez-Calva, Lach e Fruttero, 2015.

9Pobreza crnica multidimensional calculada de acordo com a metodologia do Banco
Mundial. Idem.
132 Tereza Campello
2.2. A POLTICA DE COMBATE POBREZA TEM DE SER AO MESMO TEMPO

PROTEO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Os fundamentos que determinam que a poltica social, em espe-
cial as de combate pobreza, so fundamentais para o desenvolvimen-
to econmico, h muito deixaram de ser uma ideia exclusivamente de
esquerda. O prprio FMI10 e o Banco Mundial tm afirmado em seus
estudos recentes que a pobreza tem impactos negativos no desenvolvi-
mento econmico.
Tambm j esto comprovados os impactos econmicos positivos no
PIB de aes como o Bolsa Famlia.11 A cada R$1 gasto no Bolsa Famlia,
verifica-se um impacto de R$1,78 no PIB e impactos ainda maiores no con-
sumo e na renda agregada. Mas a sntese que melhor expressa esta diretriz
, mais uma vez, do Presidente Lula: Pobre no problema, soluo.
Um pas onde uma parte gigantesca da populao ainda tem limi-
tes para consumo de bens e servios pode ser visto como um enorme
mercado interno de massas, que d sustentao ao crescimento da agri-
cultura, da indstria e dos servios. Este modelo vem sendo criticado
pela direita, que diz que a expanso do consumo elevou a inflao. Este
debate nem se sustenta de incio, pois a inflao no de demanda.
Tambm recebe crticas pela esquerda, que sustenta que criamos uma
nova classe consumidora sem a conscincia do consumo consciente e
sem a percepo da cidadania como direito. Esta uma reflexo impor-
tante a se fazer para pensar o prximo perodo.
2.3. UNIVERSALIZAO X FOCALIZAO

Desde a Constituio de 1988, o Brasil tem avanado em direo a
uma agenda de direitos universais. Direito sade, educao, ali-
mentao, assistncia social... Mas a universalizao no leva natural-
mente, ao menos no curto e mdio prazos, ao acesso dos mais pobres
aos servios e direitos.
A histria recente mostra que, no processo de universalizao,
os ltimos a serem includos so os mais pobres, e por vrias razes:
10Cf. Dabla-Norris et al., 2015.

11Cf. Neri et al., 2013.
o servio mais caro, por ser mais longe, onde h carncia de outras
estruturas, com menor disponibilidade de profissionais; a populao
menos organizada para exigir seus direitos, e no a prioridade, em
geral, da mquina estatal. Alis, este ltimo ponto deveria ser destacado
como o primeiro e o mais importante.
Se queremos que de fato a universalizao ocorra, h de se analisar
cada bem, direito e acesso para investigar as razes efetivas da iniqui-
dade no acesso. As estratgias para superar as desigualdades de acesso
podem, em muitos casos, obrigar a construo de programas especficos
de acesso ou aes de estmulo diferenciadas para incluso, ou ainda
regras de priorizao dos mais vulnerveis.
2.4. QUEREMOS GARANTIR DIREITOS E QUALIDADE

DE VIDA PARA MILHES
Como vimos, um dos aspectos que diferenciam a poltica de com-
bate pobreza no Brasil foi sua abrangncia. Todos os nmeros so vul-
tosos: 47 milhes no Bolsa Famlia; 1,5 milho de cisternas; 500 mil
beneficirios do Bolsa Famlia receberam habitaes pelo Minha Casa
Minha Vida, 17 milhes de crianas e jovens com acompanhamento de
frequncia na escola.
Estes resultados so possveis pelo nvel de investimento em aes
voltadas para a populao pobre, mas tambm pela opo por aes e
projetos que cheguem a milhes. Aes e projetos com escala, impacto
e abrangncia nacional e efetiva participao dos entes federados. Para
isto, as polticas devem ser simples, replicveis.
2.5. ESTABELECER METAS CLARAS, MONITORAMENTO

E CONTROLE SOCIAL
Um dos grandes aprendizados no processo de implantao de polti-
cas de desenvolvimento social no pas foi o da importncia da adoo de
estratgias de monitoramento e avaliao. O pas conta com estatsticas
confiveis, que, aliadas aos dados administrativos, tornaram possvel a
avaliao constante das polticas adotadas. Esse conjunto de informaes
nos permite comprovar que as polticas implementadas a partir de 2003
134 Tereza Campello
e depois, com o Plano Brasil Sem Misria, interferiram, de fato, na rea-

lidade da populao brasileira, transformando de maneira permanente
a vida de milhes de famlias que viviam em extrema pobreza no pas.
3. OS DESAFIOS A ENFRENTAR PARA CONTINUAR AVANANDO

Fizemos muito em pouco mais de uma dcada. Isso o que nos per-
mite ter a certeza de que com investimento possvel alterar a realidade
e superar a pobreza e as desigualdades. Apesar de todos os avanos, o
Brasil continua sendo um dos pases mais desiguais do mundo. Portanto,
necessrio manter as conquistas, aperfeioar e inovar mais uma vez.
Alguns dos desafios so conhecidos e devem ser enfrentados.
Na futura agenda de desenvolvimento social, os temas ligados
juventude tm de estar fortemente presentes. A juventude movimenta o
pas de diversas formas. No entanto, muitos desta gerao, que j cres-
ceu sob condies bem diferentes da de seus pais, ainda no conseguem
ver na escola, na escola que temos hoje, a oportunidade de melhoria
de vida. Temos de melhorar a relao entre mundo do trabalho e da
educao, diminuir a evaso escolar ou mesmo trazer os jovens de volta.
A educao formal precisa estar combinada formao para o trabalho,
em que o jovem possa se formar como cidado e como trabalhador espe-
cializado. Faz parte da melhoria da atratividade da escola, e de promoo
de novas oportunidades, tambm uma maior interao com o universo
do esporte e da cultura. As polticas de reduo da pobreza ainda no
fizeram este dilogo de maneira adequada.
A agenda da primeira infncia outra rea em que j conseguimos
bons resultados, mas que precisamos continuar avanando. No caso das
creches, a cobertura entre as famlias do Bolsa Famlia cresceu 56% em
quatro anos, mas a desigualdade no acesso ainda abissal. Mais ainda,
temos de investir neste comeo da vida, promover o estmulo precoce,
o cuidado, melhorar a nutrio. Se esses novos brasileiros j nasceram
livres da fome, a obesidade infantil e adulta est nossa espreita e a nova
agenda de segurana alimentar tem na comida de verdade o seu lema.
Uma agenda de trabalho de combate pobreza e s desigualdades no
pas deve continuar a ser multidimensional. No entanto, no podemos
esquecer o papel da transferncia de renda. Com o estabelecimento

de programas de transferncia condicionada sendo desenvolvidos em
diversos pases, em particular na Amrica Latina, alguns do como
encerrado este ciclo. necessrio frisar que a transferncia de renda
condicionada, alm de propiciar o acesso alimentao e ao mnimo
necessrio para as crianas, foi tambm a base que deu a segurana a
muitas famlias, que pela primeira vez na vida puderam contar com a
segurana de uma renda regular para poder se arriscar nos pequenos
negcios, tomar um microfinanciamento, investir em capacitao. Foi a
transferncia de renda que impulsionou economias locais e ampliou o
mercado consumidor em todo o pas. Parar de aperfeioar os processo
de transferncia de renda ou reduzir linhas de corte para certos progra-
mas, sem dvida, acarretar colocar recm-sados da extrema pobreza
em condio de bastante vulnerabilidade.
Assim como o pas avanou em uma agenda multidimensional,
o mundo tambm avanou. Em 2015 as Naes Unidas deram um passo
importante ao estabelecer os Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel
(ODS) e a Agenda 2030. Ns participamos ativamente da construo
desta agenda, gestada a partir da Rio+20. Para o Brasil, relativamente
fcil avanar nesta direo. Exemplos de como j trabalhamos integran-
do o social, o econmico e o ambiental so diversos: nossa agenda de
combate fome, que sempre esteve ligada promoo da agricultura
familiar, agora discute comida de verdade e combate obesidade; o
Programa de Cisternas, que cria milhares de pequenas estruturas de
abastecimento de gua, ao mesmo tempo uma ao de adaptao s
mudanas climticas. Em parceria com as organizaes locais, que j
trabalham as cisternas para produo e os projetos de fomento, esta-
mos apoiando agora banco de sementes crioulas, mantendo patrimnio
gentico, valorizando a cultura local e capacidade de resistir seca. Com
o Programa Bolsa Verde, ligamos transferncia de renda conservao
ambiental; com a agenda de transferncia de renda, tivemos empode-
ramento feminino. So muitos os exemplos. Assim como foi na agenda
dos Objetivos do Milnio, o pas tem todas as condies de ser uma
importante referncia no cumprimento dos ODSs.
136 Tereza Campello
Em um mundo altamente conectado, com tantas alternativas de

acesso informao e comunicao, inaceitvel que no tenhamos
conseguido ainda estabelecer canais efetivos, permanentes, de escuta aos
beneficirios e usurios dos programas de governo. Mais ainda, um
erro prescindir desta escuta no processo de construo de um pas mais
justo e cidado.
Portanto, um dos desafios centrais do prximo perodo dar voz aos
mais pobres. O processo de incluso efetivo exige um maior protago-
nismo dos historicamente excludos, dos mais vulnerveis. Isto implica
ainda construir canais concretos de participao, controle e cidadania,
que vo alm dos setores organizados da sociedade. Como fazer isto a
pergunta que teremos de responder para continuar avanando.
Por fim, importante ressaltar que o ponto central da agenda de
combate pobreza deve investir no fim do preconceito. Mesmo depois
de tantos avanos e de inmeras provas de como a transferncia de ren-
da condicionada tem contribudo para o desenvolvimento do pas, ainda
existe uma viso de que os pobres so responsveis por sua situao,
que esto se beneficiando de algo a qual no fazem jus. As estratgias
de incluso produtiva adotadas pelo Brasil Sem Misria mostram que,
quando h oportunidades, os pobres lutam para alcan-las.
Foi possvel avanar rpido. Temos lies apreendidas que nos ajuda-
ro a continuar aprofundando este processo de transformao no Brasil.
O fim da misria deve continuar a ser percebido como s um comeo.
CEPAL. Panorama Social da Amrica Latina. Santiago, Chile, 2015
DABLA-NORRIS, E.; KOCHHAR, K.; RICKA, F.; SUPHAPHIPHAT, N.;
and TSOUNTA, E. Causes and consequences of income inequality: a global
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LOPEZ-CALVA, L.; LACH, S; e FRUTTERO, A. Medindo a pobreza crnica
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misria: um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superao
da pobreza extrema. In: CAMPELLO, T. e NERI, M.C. Op. cit. Braslia: Ipea,
2013, p.25-46.
Poltica de educao: novos desafios
no incio do sculo XXI
Marcio Pochmann*
A poltica de educao no Brasil apresenta trajetria singular. Ade-

mais de tardia, se comparada de outros pases, registra perfil eli-
tista e excludente quando consagra ao segmento maior da populao,
o acesso desigual ao ensino e aprendizagem de contida qualidade.
Mesmo com avanos considerveis ao longo do perodo republicano,
a educao jamais alcanou a centralidade que ultrapassasse o plano do
consenso no mbito da retrica poltica, posto que o pas chegou ao final
dos anos 2010 com problemas persistentes ainda do sculo 19.1 Exemplo
disso o registro atual de cerca de 1/4 da populao adulta na condio
de analfabetismo funcional (insuficiente capacidade de leitura, escrita e
clculo) e de 13,2 milhes de pessoas analfabetas (ou 8,3% dos brasileiros
*Professor do Instituto de Economia e Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de

Economia do Trabalho da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
1O longnquo ano de 1827, cuja data de 15 de outubro transformou-se no dia do professor,
marcou o lanamento da proposta das escolas de primeiras letras em todas as cidades, pa-
recendo romper com a trajetria de atraso educacional imposta pelo sentido da colonizao
portuguesa. Mas, em 1867, por exemplo, o relatrio Liberato Barroso indicou que somente
10% da populao em idade escolar estavam matriculados nas escolas elementares. Ultra-
passadas quinze dcadas, os sinais do atraso educacional seguem inegveis no Brasil, com o
registro de analfabetos e parcela do segmento etrio de 4 a 17 anos ainda fora da escola. Ver:
Cunha, 1986; Lopes et al., 2000.
140 Marcio Pochmann
de 15 anos e mais de idade), representando o oitavo posto mundial de

maior contingente de analfabetismo, segundo a Unesco.
Ao mesmo tempo que no conseguiu livrar-se dos problemas de
natureza quanti e qualitativos do ensino, o Brasil passou a ser desafiado
por novas questes educao impostas por transformaes profundas
no modo de funcionamento do capitalismo e da demografia nacional
neste incio do sculo 21. A educao humanizadora, a aprendizagem
para uma vida de longa durao, as demandas do trabalho imaterial,
as exigncias da igualdade de oportunidade, os problemas da sociabili-
dade e coeso social so algumas das formulaes estabelecidas em meio
segunda onda de globalizao capitalista e subordinao da poltica
pblica privatizao da economia do conhecimento.
No bastasse a j complexa problemtica nacional da educao, o
Brasil encontra-se diante da emergncia da Diviso Internacional do
Trabalho (DIT), que aponta o conhecimento como uma de suas caracte-
rsticas fundamentais. Tudo isso no contexto de uma segunda onda de
globalizao capitalista, movida por grandes corporaes transnacionais
que monopolizam o comando do progresso tcnico, do comrcio exter-
no e do capital, enquanto descentralizam fragmentadamente a produo
por meio das cadeias globais de valor.
Ademais do comprometimento relativo autonomia dos Estados
nacionais frente ao avano da globalizao de dominncia neoliberal e
financeira, os sistemas educacionais nacionais sofrem presso externa
de interesse das agncias multilaterais (Banco Mundial, OCDE, Unes-
co, entre outros) e corporaes transnacionais. Neste contexto, o Brasil
encontra-se profundamente desafiado a reconectar a poltica educacio-
nal no desenvolvimento nacional luz dos parmetros de modernidade
do incio do sculo 21.
Como se sabe, o pas recentemente restabeleceu o regime democr-
tico, aps 21 anos de ditadura militar (19641985). Concomitantemente,
tem convivido com os requisitos da transio para a sociedade de ser-
vios, pautados pela combinao da desindustrializao e dependncia
da exportao de commodities com a significativa reconfigurao demo-
grfica e social.
Poltica de educao: novos desafios no incio do sculo xxi 141
A partir desta breve constatao que a presente contribuio busca

reposicionar a poltica de educao frente aos desafios atuais do desen-
volvimento brasileiro. Para tanto, o texto encontra-se decomposto em
trs partes distintas, porm articuladas entre si, sendo a primeira assen-
tada na breve recuperao histrica do iderio educacional em dois
momentos-chave do republicanismo brasileiro por diferentes geraes
de pensadores progressistas.
A segunda parte debrua-se sobre os avanos e as insuficincias da
atual poltica de educao no pas, para, na terceira parte, expor desafios
e oportunidades da poltica educacional que sejam capazes de se articu-
lar ao desenvolvimento neste comeo do sculo 21. A parte final sinaliza
com uma sntese das consideraes principais.
EDUCAO NO PENSAMENTO PROGRESSISTA NACIONAL E A TARDIA

E POSTERGADA MUDANA REPUBLICANA
As dcadas de 1870 e de 1930 foram parteiras de duas das principais
geraes de intelectuais e gestores partcipes das basilares transforma-
es republicanas que permitiram chegar ao Brasil de hoje. Enquanto a
gerao constituda a partir de 1870 fez crticas contempornea consti-
tuio de uma nova e peculiar sociedade de classes pela via do selvagem
capitalismo primrio-exportador sucedneo do escravismo, a gerao
ps-1930 integrou-se criticamente ao movimento que erigiu a moderna
e anmala sociedade urbana e industrial frente ao atraso gerado durante
o longevo agrarismo.
Acontece que, entre as dcadas de 1870 e 1920, com o auge da pri-
meira onda de globalizao capitalista liderada pelo Reino Unido, o Brasil
reafirmou a sua posio subordinada e dependente antiga DIT. Na poca,
a dominncia das foras de mercado sobre a poltica tornava os partidos
Liberal e Conservador da Monarquia (18221889) equivalentes na defesa
da no interferncia do Estado mnimo, inclusive na educao.2
2Tanto assim que a orientao educacional existente era de responsabilidade quase que ex-
clusiva da sociedade civil e da Igreja Catlica, com escassa interveno pblica no Imprio.
A Constituio de 1824, por exemplo, registrou apenas o princpio da liberdade de ensino,
sem restries e mera inteno de instruo primria gratuita a todos os cidados, desco-
lada da funo primordial do Estado. Ver: Holanda, 1977; e Hilsdorf, 2003.
142 Marcio Pochmann
Apesar da realizao das reformas poltica (1881), laboral (1888), na

forma de governo (1889) e constitucional (1891), a passagem para a socie-
dade de classes movida pela emergncia do capitalismo, herdeiro da
antiga economia mercantil primrio-exportadora, manteve praticamen-
te inalterados os rumos da instruo durante a Repblica Velha (1889
1930). Pelas mos da gerao de 1870, fundamentou-se a crtica sria
aos intelectuais que ocupavam cargos pblicos e que, desconectados da
realidade local, articulavam a defesa da instruo popular e educao
para o trabalhador com a manuteno do trabalho escravo. Ademais da
superao da escravido, concomitante com os elementos de sua repro-
duo, a universalizao da instruo seria estratgica para os progres-
sistas, posto que a misria e a deseducao seriam elementos fundados
no atraso derivado do passado colonial e imperial.3
Todavia, os princpios liberais da Repblica Velha (18891930) mos-
traram-se insuficientes para estancar as elevadas desigualdades e pre-
conceitos forjados por quase quatro sculos de hegemonia escravista.
Ao ser identificada pela elite como inbil e indolente, a base da pirmide
social foi excluda da estrutura produtiva, ocupada crescentemente pela
mo de obra branca imigrante.
A falta de acesso educao bsica para as classes populares revelou
durante a Repblica nascente a dualidade equivalente a conservadores
e liberais no Imprio, que preferiram quando muito privilegiar o
ensino superior ao primrio e popular, conforme a Constituio Repu-
blicana de 1891. Tanto assim que a taxa de analfabetismo para a popu-
lao de 7 anos e mais de idade foi reduzida somente 13,4% em trs
dcadas de Repblica Velha, passando de 79,8% dos brasileiros, em 1890,
para 69,1%, em 1920.
Ainda no ano de 1920, por exemplo, apenas 19,7% da faixa etria de 7
a 14 anos estavam alfabetizados em todo o pas, enquanto em 1867 havia
somente 10% das crianas em idade escolar matriculadas no ensino pri-
mrio. Para uma expanso mdia anual da populao de 2,1% entre 1872
e 1920, o segmento etrio de 5 a 14 anos cresceu 2,6% ao ano, passando
3Cf.: Nabuco, 2005; Bomfim, 1993; Barbosa, 1947; e Verssimo, 1906.

de 2,4 milhes (24,6% da populao total) para 8,5 milhes (27,7% da

populao total) de crianas em idade escolar.
Para o contido aumento mdio do Produto Interno Bruto (PIB) de
0,64% ao ano, a expectativa mdia de vida da populao seguiu estabili-
zada. Entre as dcadas de 1880 e 1920, por exemplo, a esperana mdia
de vida ao nascer encontrou-se abaixo de 40 anos de idade.
Em funo disso, a desiluso com o novo regime republicano em
superar o atraso da sociedade agrria e escravista herdada da Monarquia
no tardou a aparecer, sendo a prevalncia dos interesses das oligarquias
acima do federalismo descentralizado criticada pela gerao de intelec-
tuais desde 1870. Os constrangimentos implementao de um novo
modelo educacional, especialmente por intermdio da ampla oferta do
Estado, resultou, entre outros entraves, da relativamente baixa carga tri-
butria, estimada em 7% do PIB.
Pela referncia de Jos Verssimo, Rui Barbosa, Joaquim Nabuco,
Carneiro Leo, Oliveira Vianna, Manoel Bomfim, Andr Rebouas, entre
outros, a educao seria o meio pelo qual o povo conseguiria lutar por
uma vida prspera, de liberdade e justia, superando o atraso de passado
comum. O que se assistiu, contudo, foi a predominncia de uma popu-
lao de analfabetos dirigida por uma elite constitutiva da sociedade
de classes no capitalismo primrio-exportador submisso DIT liderada
pelo imperialismo ingls.
Somente com o interregno da primeira onda de globalizao capita-
lista no incio do sculo 20 que mudanas mais significativas na educao
nacional passaram a ocorrer.4 Em grande medida devido fase de ouro do
capitalismo regulado a partir dos Estados Unidos, quando entre o final do
segundo ps-guerra e a dcada de 1970 tornou-se possvel a maior autono-
mia nas polticas nacionais simultaneamente descolonizao mundial.
4A tentativa de constituio do Ministrio da Instruo, Correios e Telgrafos, em 1890,

ocupado pelo positivista e militar Benjamin Constant, no teve sustentao, assumindo o
papel de reformulao do tema educacional, logo incorporado ao Ministrio da Justia.
Sem conseguir cumprir os ideais republicanos de universalizao do acesso educacional,
prevaleceu o perfil elitista e excludente da educao herdada da Monarquia, mesmo com a
expanso das escolas que, sem transformaes materiais, distribuio de riquezas, justia e
igualdade, seguiram sob a responsabilidade das antigas provncias comandadas pelas primi-
tivas aristocracias agrrias. Mais detalhes em: Romanelli, 2007; e Reis, 2006.
144 Marcio Pochmann
Nesse sentido, percebe-se que, nas dcadas de 1930 a 1970, a tran-

sio da arcaica e longeva sociedade agrria para a moderna urbana e
industrial transcorreu acompanhada por reformas efetuadas nas esfe-
ras da organizao do Estado desenvolvimentista. Destacaram-se, por
exemplo, a democratizao do regime poltico, o direito do trabalho, a
expanso da instruo pblica, entre outras.
Todas elas se mostraram funcionais e eficazes para o desloca-
mento da posio brasileira na Diviso Internacional do Trabalho, de
mero exportador de commodities na dcada de 1920 para a 8 economia
industrial mais importante do mundo em 1980. Mesmo assim, a edu-
cao no foi universalizada, mantendo seu funcionamento na for-
ma de monoplios sociais, com desigualdades de oportunidades e de
ascenso social.
Na perspectiva da gerao a partir de 1930, a centralidade da edu-
cao seria estratgica na conformao de um pas justo e democrtico.
Sem que isso tivesse sido alcanado at ento, os progressistas da poca
assumiram crticas contundentes ao iderio de modernizao impulsio-
nada por liberais republicanos.
Um dos pontos de referncia crtica foi a limitada e contida expe-
rincia paulista dos grupos escolares enquanto modalidade de escola
primria pblica constituda por prdios suntuosos diferenciadores do
passado monrquico. A realizao do inqurito sobre a instruo pblica
na dcada de 1920 lanou novas abordagens para a educao, parcial-
mente aproveitadas por sucessivos governos desde a Revoluo de 30.
Justamente a partir da que o pas comeou a instalar os fundamen-
tos da educao pblica em base nacional. A partir da Revoluo de 30,
o governo federal implantou o Ministrio dos Negcios da Educao e
Sade Pblica, transformando, pela primeira vez, a educao no direito
de todos a ser ministrada pela famlia e pelos poderes pblicos, segundo
a Constituio de 1934 (a segunda da era republicana).5
5O primeiro Ministro da Educao foi Francisco Campos, um dos mais importantes ide-
logos da direita no Brasil, que participou dos golpes de Estado em 1937 e 1964, tinha con-
vices antiliberais autoritrias que se mantiveram intactas at ia dcada de 1950, quando
assumiu a defesa das ideias liberais e agraristas.
Com isso, a educao primria tornou-se obrigatria e gratuita nas

escolas pblicas existentes e em expanso, enquanto eram criados simul-
taneamente os sistemas de ensino secundrio e superior.6 Em 1931, por
exemplo, surgiu o Estatuto das Universidades Brasileiras, que permitiu,
no mesmo ano, a organizao da Universidade Nacional do Rio de Janeiro,
e, em 1934, a criao da Universidade de So Paulo pelo governo paulista.
Por outro lado, coube ao ensino secundrio focar a formao da mo
de obra para diferentes setores econmicos, sendo complementado pela
oferta dos cursos de supletivo e de aprendizagem com financiamen-
to paraestatal nas corporaes patronais (Senai, Senac). Com mudanas
sucessivas, o sentido do ensino mdio foi sendo alterado, com estabele-
cimento de modalidades diversas de ensino clssico, cientfico e profis-
sionalizante, entre outras.
De maneira geral, as reformas de carter incremental buscaram
aperfeioar a poltica educacional, como no caso da Lei de Diretrizes e
Bases para a Educao Nacional, em 1961, sem conseguir, todavia, uni-
versalizar o acesso, nem mesmo ao ensino primrio, sustentando ainda
a chaga do analfabetismo. Em 1980, por exemplo, a taxa de escolarizao
atingia somente 2/3 do segmento etrio de 5 a 17 anos, enquanto em
1920 era de menos de 9%, de 21,4% em 1940 e de 33,4% em 1960.
Da mesma forma, os avanos na expanso da rede escolar e de edu-
cadores, embora considerveis, mantiveram os sinais do atraso educa-
cional ao longo do ciclo da industrializao nacional, permeada pelo
interregno da primeira onda de globalizao capitalista. O abandono e
a reprovao eram indicativos do contido estmulo ao ensino nacio-
nal, para alm do elitismo e da excluso fundamentada pelo monoplio
social simbolizado no funil da educao brasileira.
No perodo de 1930 e 1980, por exemplo, a populao cresceu ao
ritmo de 2,6% ao ano, ao passo que o segmento etrio de 5 a 14 anos
6O ciclo da industrializao nacional transcorrido durante o interregno da primeira onda

de globalizao capitalista teve trs legislaes principais que orientaram a poltica de edu-
cao no Brasil: (i) a Lei Orgnica do Ensino de 1942 (no autoritarismo do Estado Novo de
1937 a 1945); (ii) a Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1961 (no regime democrtico de
1946 a 1964); e (iii) as leis das reformas universitria de 1968 e do Ensino em 1971 (no auto-
ritarismo da ditadura militar de 1964985). Ver: Paiva, 1990; e Saviani et al., 2004.
146 Marcio Pochmann
expandiu 2% como mdia anual, passando de 8,5 milhes para 27,8

milhes de crianas em idade escolar. Com o aumento da urbanizao,
a taxa de fecundidade feminina reduziu-se em 31,2%, passando de 6,4
para 4,4 filhos por mulher entre as dcadas de 1920 e 1970, ao mesmo
tempo que a expectativa mdia de vida saltou de 34 anos para 62 anos.
Embora a taxa nacional de analfabetismo tenha decado 53,8% em
60 anos, a quantidade de pessoas analfabetas de 5 anos e mais aumentou
95,6%, saltando de 16,7 milhes de pessoas (69,1% da populao), em
1920, para 32,7 milhes de brasileiros (31,9% da populao), em 1980.
Ou seja, a diminuio mdia de apenas 0,7% ao ano, sem destacar as
desigualdades territoriais, raciais, sexuais e etrias que marcam o anal-
fabetismo no Brasil.
No perodo em referncia, a oferta educacional cresceu considera-
velmente, embora se mostrasse insuficiente para universalizar o aces-
so a todo o segmento em idade escolar. O constrangimento para isso
no foi econmico, uma vez que o PIB per capita registrou crescimento
mdio anual de 3,2%, enquanto a carga tributria bruta saltou dos 7%
para 22% do PIB.
Em conformidade com o movimento intelectual progressista desde
a gerao de 1870, a crtica agenda liberal da Repblica Velha serviu
para a defesa da modernizao do ensino a partir da consagrao do
direito de todos educao e laicidade.7 Nesse sentido, a ampliao do
oramento para financiar a expanso da educao pblica contou tam-
bm com a liberdade de atuao ao setor privado e religioso, estimulada
pela iseno e subsdios tributrios para o seu funcionamento.
7Uma espcie de virada cultural renovou as bases do pensamento progressista a partir da

dcada de 1930, com obras de Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda, entre outros. No
ano de 1932, por exemplo, teve importncia o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova
subscrito por Loureno Filho, Fernando de Azevedo, Ansio Teixeira, entre outros, enquan-
to o Manifesto dos Educadores Mais uma Vez Convocados de 1959 influenciou o movimento
pelas Reformas de Base, que foi derrotado pela ditadura militar (19641985). Ver mais em:
Vaz, 1966; e Paro, 2010.
REFORMULAO DA EDUCAO BRASILEIRA NA VIRADA DO SCULO 21:

AVANOS E LIMITES
O ciclo poltico da Nova Repblica, aberto a partir de 1985, com a
transio transada do autoritarismo para o regime democrtico, o mais
longevo at ento, colocou a poltica de educao submetida a dois pro-
psitos irreconciliveis. De um lado, a perspectiva da educao huma-
nizadora e libertadora conduzida por polticas pblicas de base estatal,
conforme defendiam intelectuais progressistas das geraes de 1870 e
de 1930, e, de outro, a perspectiva privatizante que foi transformando
a educao no servio cada vez mais parametrizado como mercadoria a
funcionar num quase mercado, segundo a orientao neoliberal.8
Nesse sentido, a Constituio Federal de 1988 consolidou a educa-
o como direito, um bem pblico de responsabilidade do Estado e da
famlia. Em 1996, a LDB, de carter minimalista, que nasceu no contexto
neoliberal, buscou distribuir as responsabilidades na oferta do ensino
entre os entes federativos de forma a democratizar o acesso escola.
Nesse processo, vrias reformas no campo da gesto pedaggica e finan-
ceira provocaram, progressivamente, o esvaziamento do papel da escola
pblica enquanto centro da educao nacional de qualidade. Guardada a
devida proporo, a poltica educacional no ciclo poltico da Nova Rep-
blica terminou no se distanciando profundamente da linha perseguida
pela ditadura militar de massificao do acesso ao ensino de decadente
qualidade e em colaborao com o avano das escolas privadas, no obs-
tante a contida elevao relativa dos gastos pblicos.
Ademais, convm destacar que o sentido da massificao do acesso
ao ensino fundamental no regime democrtico atual se tornou poss-
vel diante da mudana demogrfica. Entre os anos de 1980 e 2015, por
exemplo, a populao brasileira cresceu 1,6% como mdia anual, 1 ponto
percentual abaixo do verificado entre 1940 e 1980. Para o segmento et-
rio de at 14 anos de idade, o crescimento absoluto foi de 4,9 milhes
8A atualizao da perspectiva da gerao de 1870 e de 1930 encontra-se tanto nas produes

de Paulo Freire e Darcy Ribeiro quanto nos documentos de trabalho: Esperana e Mudana
de 1982 do PMDB e da Conae de 2010. Em relao ao processo de mercantilizao da edu-
cao, os documentos da Conferncia Mundial de Educao de Jomtien, em 1990, do Banco
Mundial, nos anos de 1980 e 1990, e da OCDE, nos anos 2000, so referncias destacadas.
148 Marcio Pochmann
de pessoas (0,3% ao ano), ao passo que, entre 1940 e 1980, o adicional

demogrfico atingiu 26,7 milhes de indivduos (2,3% ao ano).
Apesar de a economia brasileira ter ingressado em uma fase de baixo
dinamismo econmico desde 1981, com expanso mdia anual do PIB
per capita de 0,6%, diferentemente do verificado entre as dcadas de 1940
e 1970, com crescimento mdio do PIB per capita de 3,7% ao ano, o gasto
com a educao aumentou. No ano de 2015, por exemplo, a despesa
consolidada com a educao em relao ao PIB foi de 6,2%, enquanto em
1980 era de 2,4%, ou seja, aumento mdio anual de 2,7%.
No perodo anterior, como verificado entre os anos de 1950 (1,4%) e
1980 (2,4%), a expanso mdia do gasto com educao em relao ao PIB
foi de 1,8% ao ano. Em grande medida, o salto dos recursos comprome-
tidos com a educao se deve, sobretudo, Constituio Federal de 1988
que elevou a obrigatoriedade dos gastos com o ensino.
Assim, o compromisso legal da Unio passou de 10% para 18% das
despesas e de 20% para 25%, no caso de estados e municpios. A carga
tributria bruta do Estado brasileiro, que era de 17% do PIB, em 1960,
subiu para 22% em 1980 e para 34% em 2015.
Diante disso, a taxa de escolarizao lquida que em 1960 represen-
tava 66% do segmento etrio de 7 a 14 anos, passou para 76%, em 1980,
e 99%, em 2015.9 No ensino mdio, a taxa de escolarizao em 2015
foi 52,2%, enquanto era de 13,9% em 1980 e 6,8% em 1960. No ensino
superior, a taxa de matrcula evoluiu de 2%, em 1960, para 11%, em 1980,
e 19%, em 2015.
Provavelmente, o avano da escolarizao nos ensinos mdio e supe-
rior tambm possa refletir a condio social da populao que demanda
a escola e que estava at ento reprimida. A legislao que ampliou a
obrigatoriedade, as exigncias de escolaridade colocadas pelo mercado
de trabalho e a mudana demogrfica estimularam famlias e jovens das
classes populares a procurar a escola pblica.
9De acordo com o Censo Escolar de 2015, trs milhes de crianas e jovens de 4 a 17 anos
estavam fora da escola no Brasil. Para a faixa de at 17 anos de idade, a educao obrigat-
ria, conforme Emenda Constitucional n 59 e o Plano Nacional de Educao, que estabele-
cem o ano de 2016 como limite para a matrcula de todos.
Decorrente desta trajetria de expanso educacional, que contem-

plou tanto o aumento dos gastos relativamente ao PIB, como a amplia-
o do acesso educao, transcorreu tambm o avano da privatizao
do ensino. Isso pareceu ser mais evidente no ensino superior, posto que
representa atualmente cerca de 1/4 de todo o gasto com a educao no
pas e tem a presena das escolas privadas saltando de 41,4% do total da
matrculas em 1960, para 64,3% em 1980 e 73% em 2012.10
O apoio governamental tambm pareceu ser expressivo, cujas medi-
das tributrias se expressaram na forma do Prouni, que concedeu bolsas
de estudo integrais e parciais aos alunos do ensino superior das insti-
tuies privadas, do abatimento do Imposto de Renda a pagar para as
famlias e dos subsdios aos emprstimos em bancos pblicos. Tambm
as compras governamentais de servios e produtos para educao (siste-
ma de ensino apostilado, assessoria para gesto educacional, formao
de professores e gestores, oferta de vagas entre outras) passaram cada
vez mais a animar o mercado do ensino no Brasil.
Isso porque o ensino pblico e privado demanda uma verdadeira
rede de apoio, que vai desde a oferta de livros didticos e revistas
especializadas, artigos escolares, transporte, alimentao, entre outros,
cuja ao da iniciativa empresarial privada se destaca. No ano de 2008,
por exemplo, o gasto mdio mensal das famlias brasileiras com edu-
cao atingiu R$64,81, equivalendo a 3,4% dos oramentos familiares
e 0,1% do PIB brasileiro. As principais despesas com educao refe-
rem-se aos cursos superiores (32%), regulares (26%) e outros ativida-
des (24%).
Em plena segunda dcada do sculo 21, o mercado do ensino no Bra-
sil situa-se entre os dez principais do mundo, alcanando o faturamento
de R$ 60 bilhes ao ano, quando se contabiliza o segmento editorial, que
inclui a venda de livros didticos e produo dos sistemas de ensino e
as mensalidades dos cursos privados, representando cerca de 2% do PIB.
10No ensino fundamental, o setor privado responde por 85% das matrculas, em 2012, ante
87%, em 1980, e 89%, em 1960; ao passo que, no ensino mdio, o setor privado, que atingia
64,1% das matrculas, em 1960, reduziu para 46,5%, em 1980, e 12,8%, em 2012. Ver: Durhan
& Sampaio, 1995; Soares, 2002; Inep/Mec.
150 Marcio Pochmann
Se considerarmos ainda o total das despesas do setor pblico, a educao

chega a representar prximo de 9% do PIB, permitindo a formao de
oligoplios privados na oferta do ensino, inclusive com participao de
capital estrangeiro.
DESAFIOS E OPORTUNIDADES AO DESENVOLVIMENTO DA POLTICA

DE EDUCAO
No ciclo poltico da Nova Repblica, iniciado em 1985, a poltica de
educao terminou por aprofundar a dualidade que caracteriza sua traje-
tria histrica. Por um lado, respondeu, em parte, aos anseios das gera-
es de intelectuais progressistas desde o final do sculo 19, cada vez mais
permeado, por outro lado, pelo avano do mercado de ensino privado.
Diferentemente do sentido de melhora nos indicadores educacio-
nais medidos pela ampliao do acesso e da escolarizao da populao,
o desenvolvimento nacional estancou diante do processo de desindus-
trializao e dependncia das exportaes de produtos primrios. Desde
a dcada de 1980, por exemplo, que a semiestagnao acompanha a evo-
luo do PIB per capita, com a ocupao de baixa qualidade em expanso,
contradizendo o esforo educacional por parte das polticas pblicas e
das famlias.
O resultado foi, no geral, a continuidade do movimento de massifi-
cao empobrecedora da escola originalmente introduzido pela ditadura
militar a partir de 1964. Com isso, a educao seguiu assentada nos
pilares seculares do elitismo e da excluso.
No sculo 19, a escola era fundamentalmente para a elite, enquanto
no sculo passado respondeu mais ao objetivo da empregabilidade da
mo de obra, sendo a grande maioria da populao direcionada s esco-
las de baixa qualidade, enquanto a elite voltava-se para a aprendizagem
avanada. Nestas condies, a educao no contribuiu decisivamente
para promover a igualdade de oportunidade, uma vez que a incluso
pela massificao empobrecedora da qualidade apontou para a excluso
de forma cada vez mais sofisticada.
Para as prximas dcadas, a poltica de educao precisa mais do que
romper com os traos seculares do elitismo e da excluso que a aprisionam.
Necessita enfrentar, de fato, os dois fenmenos principais que a desafiam

neste incio do sculo 21.
Inicialmente, a fora de uma segunda onda da globalizao capita
lista que conduzida por grandes corporaes transnacionais, impe
novas fronteiras para a expanso dos mercados, incorporando o Estado
lgica da competio e mercantilizao possvel de todas as formas
da vida, como no caso da educao. Concomitantemente, a profunda
mudana nas estruturas produtiva e demogrfica brasileira.
Com a reestruturao global do capitalismo, o tema da educao se
recolocou diante de trs novas bases. A primeira, assentada no proces-
so neoliberal de globalizao capitalista com dominncia financeira que
amplia a privatizao do Estado em prol de novos mercados, como o da
educao, convergente com as imposies globais de avaliaes e sistemas
de monitoramentos externos, servios e produtos de competio privada.
A segunda base, vinculada ao fortalecimento de uma nova ideologia
de direita global, que busca, na legitimao poltica da educao com-
petitiva, reacender os laos da coeso social. Para tanto, a fora propa-
gandstica dos meios de comunicao e informao, apoiados na lgica
hegemnica asfixiante e destrutiva dos relatrios de instituies multi-
laterais e de corporaes transnacionais sobre os sistemas nacionais de
ensino, busca exercer a hegemonia cultural.
A terceira nova base se expressa pelo conceito da economia do
conhecimento, que tem contribudo para esvaziar o entendimento da
educao como uma referncia e identidade fundamentalmente nacio-
nal. Neste sentido, a constituio da agenda global para a educao busca
subordinar as decises nacionais ao movimento maior da liberalizao
do mercado da educao.
Diante disso, as perspectivas sob a determinao brasileira da educa-
o precisam se concentrar na trajetria possvel da retomada do desen-
volvimento e da transio demogrfica. Se considerar, por exemplo,
a populao estimada de 216,4 milhes de habitantes para o ano de
2030, a presena do segmento de at 14 anos dever ser de 28,3 milhes
(13,1% do total), o que significa 20,4 milhes de pessoas a menos do
verificado em 2015 (23,8% do total).
152 Marcio Pochmann
Este cenrio demogrfico declinante para o segmento etrio

precoce aponta para um horizonte jamais conhecido pela educao
brasileira, o que oferece indita possibilidade da universalizao do
ensino integral e integrado, verdadeiro ideal republicano sonhado por
geraes de progressistas desde o final do sculo 19. Com a mesma
proporo de recursos atualmente estabelecidos constitucionalmen-
te em relao ao PIB, o Brasil pode fazer uma profunda revoluo
educacional.
Ademais de constituir uma rede pblica de qualidade no ensino,
torna-se possvel ampliar a permanncia no ensino por tempo integral
e de cobertura integrada desde a creche e ao longo do ciclo de vida, cuja
longevidade pode aproximar-se dos 100 anos de idade. Neste sentido, a
postergao possvel do ingresso ao mercado de trabalho, frente dispo-
nibilidade do maior tempo para a educao, viabiliza uma trajetria do
ensino que alcana a universidade.
Da mesma forma, a poltica educacional com capacidade de atender
demandas de aprendizagem durante o ciclo da vida, no mais focada nas
faixas precoces, poderia se impor diante das novas possibilidades abertas
pela transio demogrfica. Ou seja, permitir a instalao das rotas de
aprendizagem que permitissem populao fora da idade escolar de
continuar no sistema educacional.
Tudo isso, claro, condizente com a reconexo do Brasil trilha do
desenvolvimento, que resiste segunda onda de globalizao capitalista
conduzida pelo neoliberalismo de dominao financeira. Mais do que o
ideal republicano contido nas proposies de progressistas das geraes
de 1870 e 1930, a atualizao da poltica de educao no Brasil deveria
transform-la no elemento estratgico do desenvolvimento com justia
e aprofundamento democrtico.
Assim, a recuperao da educao enquanto bem pblico elevaria a
escola dimenso plena da vida, cuja centralidade no trabalho huma-
no em suas formas heternoma e autnoma foraria a superao do
foco da empregabilidade submissa ao funcionamento dos mercados.
Concomitantemente com a recuperao da industrializao, as ocupa-
es com maiores requisitos de aprendizagem ganhariam maior espao,
confirmando as rotas de formao que poderiam acompanhar os inte-

ressados ao longo da vida til.
Esta seria uma das tarefas pelas quais a atualizao da poltica de
educao faria muito sentido, dando conta dos novos desafios e opor-
tunidades ao Brasil. No mesmo compasso, permitiria contribuir ainda
mais para a promoo da igualdade em uma sociedade cuja poltica edu-
cacional demarca a elitizao e excluso social.
CONSIDERAES FINAIS
Uma das vantagens de ser um pas em busca do seu desenvolvi
mento a possibilidade de inverter prioridades. Conhecer melhor o
passado permite no s revelar erros antigos, como enfrentar de forma
aberta e radical os traos comuns do elitismo e da excluso que perse-
guem a trajetria pregressa da poltica de educao no Brasil.
Diante da atual reestruturao capitalista, imposta pela segunda
onda de globalizao conduzida pelas grandes corporaes transnacio-
nais, e sob a dominncia financeira, a educao tem ocupado importante
condicionante tanto na competio internacional como no desenvolvi-
mento das naes. Exemplo disso tem sido a lgica do mundo dos neg-
cios invadindo a esfera do ensino e tornando a igualdade circunscrita
esfera individual, por meio da oferta das competncias atribudas ao
mercado de trabalho.
A retomada da poltica de educao na perspectiva do desenvol-
vimento brasileiro requer a oferta de formao slida, assentada na
produo e difuso dos conhecimentos associados s necessidades
humanas e postura crtica frente ao mundo. Para isso, a preferncia
da qualidade social no ensino requer o acesso ilimitado e a perma
nncia educacional por longo prazo, capaz de dar conta das desigual-
dades regionais e pessoais, bem como o financiamento adequado aos
novos desafios considerados.
Como princpio do desenvolvimento em novas bases para os pr-
ximos anos, o enfrentamento das carncias do processo educacional
e cultural da sociedade brasileira assume relevncia central. Nesta
perspectiva, que a transio demogrfica concomitantemente com os
154 Marcio Pochmann
mecanismos de garantia de financiamento possibilitam que a aprendiza-

gem tenha um salto qualitativo, com o maior envolvimento dos cidados,
a ampliao da conscincia dos indivduos e a consolidao de redes de
comunicao e informao alternativas s existentes.
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Mais sade mais desenvolvimento
e mais direitos
Alexandre Padilha*
S ade na Constituio resulta de vrias polticas pblicas devidamente

compiladas no artigo 196, sob a gide direito de todos e dever do
Estado. Tal conceito est alicerado em polticas econmicas e sociais
que visam reduo do risco de doenas e de outros agravos e do acesso
universal s aes e aos servios para sua promoo, proteo e recupe-
rao. Ento, a sade que queremos est associada ao modelo de pas que
almejamos, pois poucos setores so to impactados e impactam tanto o
paradigma de desenvolvimento que queremos como a sade. Dessa for-
ma, o compromisso com mais sade est alinhado com um conjunto de
polticas que buscam melhorar a qualidade de vida por meio da reduo
das desigualdades que infelizmente ainda assolam o brasileiro.
Sade significa luta pela vida! E isto que est no cerne do conceito
de direito sade, garantido na Carta de 1988, e defendido por gover-
nos de esquerda, usurios, trabalhadores e militantes. Mais do que isso,
esse sentido corresponde s experincias no contato com os servios de
sade, que fazem pessoas descobrir potencialidades, talentos e outras
*Secretrio Municipal de Sade de So Paulo, Ex-Ministro da Coordenao Poltica do

Governo Lula e Ex-Ministro da Sade do Governo Dilma.
158 Alexandre Padilha
formas de vida despertadas pelo cuidado ou pela luta por uma sade
para todos. Milhes de trabalhadores se descobriram ao se transformar
em profissionais de sade. Idosos, mes, pessoas com deficincia, tra-
balhadores do campo e da cidade, lsbicas, gays, travestis, transexuais,
indgenas, quilombolas, voluntrios de servios do cncer, doadores de
rgos, lideranas comunitrias e empresrios que encontraram novas
formas de se alimentar, se relacionar, conviver em comunidade, cuidar
do seu local de moradia, proteger o meio ambiente, orientar as pessoas
a partir de experincias positivas nas aes de promoo, preveno,
tratamento e reabilitao no SUS. Essa luta pela vida, por viv-la ple-
namente e cada vez com mais autonomia, gerou tambm novos atores
polticos, movimentos e polticas pblicas que contribuem para o apri-
moramento da democracia.
Sade segmento estratgico da economia. No h uma nao
rica que no tenha um peso significativo na sua economia baseado
na variedade do complexo industrial e tecnolgico e de servios em
sade. No Brasil, o setor demanda quase 10% do PIB, empregando
cerca de 12 milhes de trabalhadores com alto grau de especializao.
um dos segmentos econmicos com mais capilaridade em todos os
municpios do pas, e tambm mais globalizado. Investir em sade
reposicionar o Brasil no mundo, decisivo para reduzir desigualda-
des regionais, aproveitar potenciais econmicos ainda pouco explora-
dos em um mercado de consumo gerado pelo SUS e por cerca de 50
milhes de usurios de planos de sade (maior que muitos sistemas
pblicos consolidados, como o do Canad) para dinamizar o polo de
inovao da economia brasileira.
Sade o compromisso assumido pelo Brasil de consolidar um sis-
tema pblico universal gratuito para mais de 200 milhes de habitantes
em uma federao com trs nveis de governo. Trata-se de um desafio
complexo em um pas de renda mdia, que envelheceu sem se tornar
rico, com um conjunto de interesses advindos do setor privado e que
est em um momento decisivo da sustentabilidade financeira. Como esse
modelo de sade brasileiro foi inspirado em equivalentes europeus, tam-
bm de acesso universal, mais do que iminente discutirmos tambm
Mais sade mais desenvolvimento e mais direitos 159
paradigmas europeus de financiamento para sustent-lo. Enquanto os

EUA investem em torno de US$ 8 mil/per capita (majoritariamente pri-
vados), a mdia da OCDE de US$ 3 mil/per capita (80% pblicos); o
Brasil ainda investe cerca de US$ 500,00 per capita, abaixo de pases como
Mxico (US$ 823) e Turquia (US$ 618), alm dos vizinhos Chile, Uruguai
e Argentina. Para darmos passos decisivos para a consolidao da sade
como direito, faz-se necessria uma profunda mudana de estrutura no
sistema tributrio brasileiro, dessa forma aliviando a carga sobre os tra-
balhadores e as atividades de consumo, focando no avano da tributao
das atividades econmicas nocivas sade, dos ganhos de dividendos, da
circulao financeira, do patrimnio e de grandes heranas para finan-
ciar o sistema pblico de sade. A garantia de finaciamento suficiente e
sustentavel ainda mais decisivo diante de ataques como desvinculao
dos recursos, interrupo da fonte do Pr-sal e polticas de austeridade
que estabelecem novos tetos para reduzir investimentos pblicos.
PARA ALM DAS ESTATSTICAS, QUEREMOS UM SISTEMA

DE SADE HUMANIZADO
Os doze anos completos dos governos Lula e Dilma representam
uma fase de avanos incontestveis na sade pblica. Os objetivos do
milnio referentes sade foram os primeiros a terem suas metas
atingidas no Brasil: reduo da mortalidade infantil, da mortalidade por
DST/Aids, diminuio da incidncia e mortalidade por malria e tuber-
culose, hansenase, da mortalidade materna, reduo da mortalidade por
doenas cardiovasculares e por um conjunto de doenas infecciosas. Um
bom exemplo foi a reduo em 10% da necessidade de internaes por
diabetes no pas entre 2010 a 2015, fruto da ampliao dos cuidados pri-
mrios e do acesso aos medicamentos pelo Programa Farmcia Popular.
Outro a grande queda de mortes e internaes por doenas infecciosas
em crianas, fruto da queda da desnutrio e da incorporao na rede
pblica de vacinas, antes exclusivas na rede privada no segundo Gover-
no Lula e no primeiro Governo Dilma.
Tambm foram anos de maior ampliao do acesso aos servios de
sade desde a criao do SUS: a cobertura das equipes de Estratgia de
Sade da Famlia (ESF) saiu de 30% (2003) para 70% (2015), com um
salto representativo nas reas mais vulnerveis, a partir de 2013, com
o Programa Mais Mdicos, que garantiu a expanso para mais de 65
milhes de brasileiros.
Com Lula e Dilma, o povo brasileiro passou a ter atendimento de
urgncia e emergncia com o Samu 192 (hoje cobrindo mais de 150
milhes de pessoas), conheceu as UPAs 24h, consolidou o SUS como o
maior sistema pblico de transplante e responsvel por cerca de 90%
dos tratamentos de cncer, assistiu implantao da quase totalidade
dos mais de dois mil Centros de Ateno Psicossocial (Caps) e, pela pri-
meira vez, a mais de 95% dos partos passarem a acontecer com assistn-
cia de servios de sade.
Juntos com a ampliao dos servios de sade, foi nos governos do
PT que uma poltica de assistncia farmacutica consolidou-se no Brasil,
passando a ser referncia mundial para acesso universal e gratuito a
medicamentos. S durante o primeiro Governo Dilma, o nmero de
medicamentos oferecidos gratuitamente pelo SUS passou de cerca de
450 para mais de 800 tipos; a Farmcia Popular passou de 15 mil para
mais de 35 mil unidades (atendendo a mais de 30 milhes de pessoas),
o nmero de vacinas incorporadas ao SUS, antes exclusivas das clnicas
privadas, saltou de 11 para 17. Segmentos especializados, como as pessoas
que dependem de produtos hemoderivados para hemofilia, ou trata-
mento de Aids, passaram a ter regularidade e maior variedade no acesso,
inclusive de formulaes recombinantes.
Sade, acima de tudo, mais do que nmeros cuidado com pessoas.
Isso coloca o compromisso de humanizao do atendimento no dia a dia
dos esforos de milhares de gestores locais e regionais, profissionais de
sade e conselheiros a serem liderados pelas mais altas autoridades do
SUS: o Ministrio da Sade e o Conselho Nacional de Sade. Esse com-
promisso, alm de constituir um movimento de humanizao da sade
naturalmente poltico-cultural de mudana diria do que ofertado e
construdo junto com a populao, implica que as necessidades e dese-
jos dos usurios estejam no centro de todas as iniciativas, de programas
e de investimentos como um todo.
necessrio trazermos para o patamar superior de prioridade a

Poltica Nacional de Humanizao do SUS, que estabelea ao Governo
Federal e a todos os nveis de gesto do SUS novos arranjos interfedera-
tivos de acompanhamento e induo financeira em torno dos seguintes
compromissos:
a) acolhimento ao usurio como atitude estratgica para todos os servi-

os de sade com acesso aberto;
b) ambientes humanizados, acolhedores e dignos nas unidades de sade

por meio de investimento em construo, reforma e modernizao de
equipamentos, sobretudo os financiados pelo Ministrio da Sade, que
deve nortear a humanizao da ambincia e acessibilidade aos usurios
e trabalhadores. Essa ao se faz decisiva para o avano de uma estrat-
gia acolhedora nas portas de entrada do SUS. No caso dos servios espe-
cializados, a consolidao de conceitos de ambincia que garantam, ao
usurio e aos seus acompanhantes, dignidade e papis de protagonistas
no seu cuidado, e aos profissionais uma integrao e interao das equi-
pes e unidades de produo de um mesmo servio; No basta construir
e reformar unidades, decisivo que as obras sejam humanizadoras das
estruturas dos servios de Sade,
c) enfrentamento ativo em busca do cumprimento dos direitos dos

usurios: a ter acompanhante durante o atendimento e a internao;
acompanhante de sua escolha e/ou doula durante todo o perodo de
assistncia ao parto; respeito orientao sexual e condio de gnero
e raa; dignidade no atendimento s vtimas de violncia; garantia dos
direitos das mulheres vtimas de violncia sexual de um acolhimento
respeitoso, com facilitao da coleta de provas no prprio servio de
sade e orientao quanto aos seus direitos legais e profilaxia da gra-
videz e de doenas sexualmente transmissveis (est em risco por conta
da tentativa de retrocesso conduzida pelo atual presidente da Cmara
dos Deputados);
d) que a unidade de sade no seja lugar para mais adoecimento e perda

de autonomia. Que a adoo dos protocolos de segurana do paciente
pelos servios, sobretudo os hospitalares, seja obrigatria. Medidas de
proteo e preveno de acidentes, cuidados especiais com os pacientes

acamados, diretrizes de controle de infeces hospitalares, protocolos
de cirurgia segura, uso racional e responsvel de medicamentos e indi-
cadores permanentes de acompanhamento;
e) abrir hospitais e unidades de sade para as preocupaes e queixas

dos usurios, s famlias e comunidade. As UBS precisam ser verda-
deiros centros comunitrios de convivncia e solidariedade social na
comunidade. Os hospitais devem estar abertos aos acompanhantes, s
famlias e ao territrio do entorno. Induo de medidas de adoo de
visita aberta e ncleo de acesso, qualidade e humanizao nos hospitais
de acordo com a realidade local;
f ) induzir que toda equipe de sade tenha responsabilidade sob um

territrio e grupo de pessoas. Todo usurio deve saber quem so o
mdico e a equipe responsvel pelo seu cuidado. Reforar o vnculo das
equipes de ESF com as famlias do seu territrio, a responsabilizao
de outros formatos de ateno primria com usurios e territrio, vin-
culao e responsabilizao de equipes de servios especializados com
seus pacientes;
g) induo para que todos os servios adotem ouvidoria, pesquisa

ativa de satisfao do usurio e avaliao dos servios como instru-
mentos permanentes de reviso das suas prticas e das decises de
financiamento;
h) valorizao dos trabalhadores e de sua opinio na reorganizao e no

planejamento dos servios. Medidas, sobretudo, federais e estaduais de
induo para dedicao exclusiva ao SUS;
i) compartilhamento permanente da gesto com trabalhadores, usu-

rios, gestores e parceiros. Revitalizar as instncias regionais de pactua-
o e conduo de redes entre diferentes nveis da federao. Fortale-
cimento das estratgias de apoio e superviso integrados na construo
e no acompanhamento de polticas entre os vrios nveis de governo e
de gesto dos servios.
ENFRENTAR OS DESEQUILBRIOS NO ACESSO AOS SERVIOS DE SADE

SUPERAR A DESIGUALDADE
Em 2003, simplesmente inexistiam servios na rede pblica que
oferecessem diagnsticos e tratamento integral de alta complexidade em
cardiologia, neurologia e oncologia fora das capitais de mais da metade
dos estados da Federao e na quase totalidade dos estados do Norte e
Nordeste, por exemplo. E, onde existiam, havia uma profunda concen-
trao relacionada ao mercado privado de sade. Iniciamos o caminho
para superar essa desigualdade de acesso com os governos Lula e Dilma.
Foram polticas de expanso das redes de urgncia e emergncia, a cria-
o e implantao do Samu, planos nacionais de expanso de cuidados
especializados sade integral da mulher, de rede oncolgica, unida-
des de trauma e cardiologia, expanso dos programas de formao de
especialistas, mas o Brasil ainda muito desigual. Por exemplo, o pas
dividido em 436 regies de sade. Destas, 103 possuem servios de aten-
dimento integral a mulheres com cncer de mama, apenas 15 Unidades
Federativas tm servios especializados para todos os procedimentos
cirrgicos de tratamento para coluna e s 21 estados tm servios espe-
cializados para todos os tratamentos de cardiologia.
SUPERAR A DESIGUALDADE COM QUALIDADE COMEA

COM UMA SADE CADA VEZ MAIS PERTO DO POVO
A nova Poltica Nacional da Ateno Bsica de 2011 e o Programa
Mais Mdicos foram os dois passos decisivos para estabelecer o aten-
dimento multiprofissional, enraizado nas comunidades, de maneira a
acompanhar as famlias de forma integral e contnua. Esse o caminho
inspirado na histria dos sistemas pblicos bem-sucedidos do mundo
e um desafio fundamental para um pas diverso como o Brasil e que
assiste a uma rpida transio demogrfica, com urbanizao e envelhe-
cimento da sua populao. O Mais Mdicos foi o passo mais corajoso,
depois da criao do SUS, para consolidar as diretrizes da ateno bsica:
superar todas as adversidades quando se trata de cuidar das pessoas o
mais perto possvel da sua realidade diria, onde mora, trabalha, estu-
da e vive. Mesmo no mencionado pelos seus crticos, o Mais Mdicos
comea com o maior investimento em reestruturao fsica das UBS para

dar dignidade populao e condies de trabalho aos profissionais.
Foram mais de R$ 5 bilhes de investimento em parceria com os muni-
cpios, metade das obras j entregues antes do terceiro ano do programa.
A indita presena de mais de 18 mil profissionais mdicos da sade da
famlia soma-se a enfermeiros, agentes comunitrios de sade e equi-
pes multiprofissionais, ampliando a cobertura da estratgia de sade
famlia para mais 65 milhes de brasileiros, 75% deles em municpios
de alta vulnerabilidade econmica e social. Essa presena na periferia
das cidades e nas reas remotas do interior gerou um aumento de 33%
da mdia mensal de consultas na ateno bsica e 14% de reduo na
internao por doenas que tradicionalmente podem ser resolvidas na
ateno bsica. Mesmo em cidades grandes, como So Paulo, a presena
do Mais Mdicos foi responsvel pela queda da mortalidade infantil nas
regies perifricas, que pela primeira vez atingiram patamares de pases
desenvolvidos com menos de dez mortes por mil nascidos vivos. Um
exemplo simblico do impacto do Mais Mdicos aconteceu na rea ind-
gena onde, pela primeira vez, desde quando foi criado o subsistema de
sade indgena em 1998, foi possvel a presena de mdicos de ateno
primria em todos os distritos sanitrios especiais indgenas do pas.
O caminho para a ampliao do acesso na ateno bsica foi iniciado
com o Mais Mdicos, mas alm de impedirmos qualquer retrocesso nes-
te programa, os passos precisam continuar firmes e com horizonte claro:
a) universalizar a reestruturao fsica e tecnolgica das UBS: unidade

bsica de sade no pode ser postinho de sade, de segunda cate-
goria, fundamental termos ambincia humanizada e que estimule
atividades de promoo e preveno, equipamentos que ampliem a
capacidade de resolver problemas de sade, de tecnologia de infor-
mao que permita uso de fragmentadas de registro, monitoramento
do cuidado aos pacientes e comunicao para conduo de casos e
atualizao dos profissionais;
b) garantir a universalizao da assistncia farmacutica, das equi-

pes de sade bucal e os ncleos de apoio com profissionais como
psiclogos, nutricionistas, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionais,

assistentes sociais e mdicos especialistas (NASFs) equivalentes para
toda a estratgia de sade da famlia e outras modalidades de ateno
bsica em sade;
c) estratgias permanentes que garantam qualidade na ateno bsica

com medidas de valorizao dos trabalhadores, fixao e educao per-
manente dos profissionais, ampliao da residncia em medicina da
famlia, comunidade e multiprofissional, estmulo a acompanhamento
de indicadores de qualidade baseados nos atributos da ateno primria;
d) aprofundar a mudana do padro de financiamento da ateno bsica

com um compromisso de crescimento contnuo de recursos do Minis-
trio da Sade e dos governos estaduais para ateno bsica, desconcen-
trando-os da ateno hospitalar. Ampliar recursos vinculados qualidade
do atendimento, como os indicadores do PMAQ1 e PCATool,2 e ampliar
as vises que permitam arranjos de equipes diversas (como j foram os
Consultrios na Rua, as UBS fluviais, as equipes de especialidades da
ateno bsica territorializada) para realidades to diversas no Brasil.
REORGANIZAR O SUS E EQUIPES PARA ATENDER VULNER ABILIDADES

E DIVERSIDADES RUMO A UM BRASIL MAIS JUSTO
Para alm das disparidades regionais e sociais histricas de um pas
continental, um grande desafio superar as amarras da organizao do
Estado brasileiro de modo a produzir sade, que no compreendem novas
realidades de vulnerabilidade e diversas formas de viver a vida que s
podem ser construdas e superadas por um sistema pblico com as carac-
tersticas do SUS. As regras do Estado brasileiro e as cartilhas nas quais
rezam a formao da grande maioria dos nossos profissionais e conheci-
mento em sade no foram pensadas para lidar com as particularidades
de milhes de brasileiros. Nelas no estavam previstas a populao que
vive em situao de rua; a populao LGBT e seus nomes sociais e horrios
1Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica do Ministrio

da Sade. Disponvel em: <http://dab.saude.gov.br/portaldab/ape_pmaq.php>.
2Instrumento de Avaliao da Ateno Primria (PCATool Primary Care Assessment
Tool) do Ministrio da Sade. Disponvel em:< http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/
manual_avaliacao_pcatool_brasil.pdf>.
diversos de acessar os servios; a populao indgena e seus territrios

diversos das divisas de municpios; os demorados trajetos fluviais da
Amaznia e do Pantanal; os longos trajetos rurais do serto nordestino
aos pampas gachos; a rica e cada vez mais presente populao imigrante
e sua cultura; o universo de comunidades nas regies metropolitanas que
no recebem qualquer preveno de agentes do Estado; os permetros dos
bairros e cidades dormitrios, incompatveis com as estruturas tradicio-
nais das unidades de sade; o atendimento a uma das maiores populaes
carcerrias do mundo e seus familiares etc..
Por um lado, devemos ter o compromisso permanente de multipli-
car e buscar a universalizao dos novos arranjos j formulados, como
os Consultrios na Rua, que experimentam o cuidado de populaes em
situao de rua e cenas de uso abusivo de drogas; das UBS fluviais da
Amaznia; do novo modelo de sade indgena; do programa de acolhi-
mento populao imigrante e o transcidadania da cidade de So Paulo;
das equipes mveis em reas de ocupao urbana e rural; dos pactos de
vigilncia, preveno e tratamento de doenas infecciosas com popu-
laes vulnerveis, como a malria entre indgenas e garimpeiros. Mas
no podemos nos contentar com o que j criamos. necessrio experi-
mentarmos novos parmetros da distribuio das equipes de sade da
famlia pela populao, repensarmos sua atuao em comunidade de
difcil acesso, reas de ocupao urbana e rural, populaes com caracte-
rsticas migratrias e imigrantes estrangeiros, territrios mal definidos
em municpios conurbados etc.. Novas linhas de cuidado de ateno
sero necessrias para acesso s consultas com especialistas e sade
bucal em populao de rua, ribeirinha e em privao de liberdade e
demandas especficas da sade da populao negra e da ateno integral
sade da mulher.
o SUS e nossos profissionais que precisam se adaptar e se recriar
para acompanhar os diferentes modos de vida e no o contrrio. Reor-
ganizar o SUS para atender ao mais vulnervel e ao diverso tambm
fortalec-lo e humaniz-lo para atender a toda a populao.
Ampliar e fortalecer a ateno bsica eram passos decisivos para a
consolidao do projeto original do SUS, mas isso escancara o quanto
ainda concentrado, demorado e muitas vezes inexistente o acesso ao

atendimento de especialidades, seus exames diagnsticos, procedimen-
tos cirrgicos, internaes e projetos teraputicos.
preciso:
a) induo do Governo Federal para ampliao do acesso ao atendi-

mento especializado em pactos regionais (reduzindo as assimetrias) e
consolidando a ideia de rede;
b) mudana do modelo de financiamento, com a superao da tabela

SUS e do pagamento por procedimento, e instituio de modelos com-
pletos de diagnstico, terapia e segmento;
c) poltica nacional de transporte em sade qualificando o acesso s

redes regionais e reduzindo restrio ou clientelismo do deslocamento
dos pacientes;
d) induo federal para multiplicar modelos como os hospitais-dia cria-

dos em So Paulo: exames, consultas e cirurgias especializadas, desospi-
talizando a ateno.
O BRASIL MUDOU MUITO E NOVOS DESAFIOS CONTEMPORNEOS

PARA A SADE J BATEM A NOSSA PORTA
preciso se preparar cada vez mais para cuidar dos idosos, sem
deixar de lado a garantia de que nossas crianas nasam, desenvolvam
suas potencialidades e tenham uma primeira infncia saudvel e nossos
jovens parem de morrer pela violncia.
Na metade do sculo passado, de cada mil brasileiros nascidos vivos,
150 no chegavam ao primeiro ano de vida, menos de 5% da populao
tinha mais de 60 anos. Em pouco tempo, esta realidade se transformou.
Entre as pessoas com mais de 60 anos, samos de seis milhes, em 1975,
para 14 milhes, em 2001; e vamos para 32 milhes, em 2025, 24% da
populao, ou seja, 45 milhes em 2050. O Brasil envelhecer na meta-
de do tempo em que envelheceu a Europa. Em 2050 deveremos ter 15
milhes de pessoas com mais de 80 anos de idade. Ao mesmo tempo,
as taxas de cesreas continuam recordes mundiais no Brasil: mais de

84% no setor privado e ainda de 30% a 35% no SUS. Apesar de atingir-
mos o objetivo do milnio, com a queda na mortalidade infantil (antes
do primeiro ano de vida) e da infncia, nossas crianas ainda sofrem
com um conjunto de determinantes sociais, riscos sade e dificulda-
des de acesso que afetam diretamente seu desenvolvimento: a violncia
urbana e domstica, a obesidade infantil e os padres de estmulo ao
consumo, os danos ambientais, o modo de vida urbano e as condi-
es de moradias, a incipiente rede de servios especializados da sa-
de, quando necessrio, e os desafios do acesso e qualidade educao,
cultura e ao lazer.
Uma profunda mudana de paradigma da oferta, produo e acesso
sade cada vez mais necessria, com essas duas realidades nos extre-
mos do nosso ciclo de vida. Ao longo da histria das nossas polticas
sanitrias, o grande paradigma sempre foi o da preveno, vigilncia
e terapia das doenas infecciosas e do esforo global de salvar a vida
das nossas crianas e do acontecimento do nascimento; combinado
com uma abordagem com capacidade de rpida cura dos problemas
que poderiam surgir ao longo da vida: cirurgias, antibiticos, trans-
plantes, medicamentos que tiram com a mo as doenas e problemas.
As abordagens intersetoriais nesse paradigma priorizavam o saneamento
bsico, as condies bsicas de moradia e segurana alimentar. Juntou-
-se a isso o esforo tecnolgico global no desenvolvimento de vacinas,
medicamentos, equipamentos diagnsticos e utenslios cirrgicos, que
contribuam para essa abordagem curativa. A partir deste paradigma,
estruturaram-se os servios e a formao dos profissionais e, em certa
medida, tambm os movimentos de luta por acesso e direito sade.
Um pas que ainda convive com epidemias como a dengue, regies com
mortalidade infantil com dois dgitos, e ainda necessidade de enfrentar
a desigualdade de acesso, no poder abandonar totalmente esse mode-
lo. Alis, essa uma tarefa de todo o mundo, mesmo nas regies mais
desenvolvidas e de clima no tropical. Mas a nova realidade que afeta
os dilemas da sade das crianas, adultos, jovens e idosos exige a muta-
o para o paradigma do cuidado, do conselho, para alm do curador.
a necessidade da reestruturao dos servios e da oferta dos profissio-

nais para o acompanhamento permanente, ao longo de uma vida, com
capacidade de lidar com atitudes, hbitos e comportamentos, com deter-
minantes e vulnerabilidades sociais mais complexas, com a articulao
intersetorial de outra dimenso.
CUIDAR DAS CRIANAS, DOS JOVENS E DOS IDOSOS

Foi feito um primeiro estudo com idosos no Brasil, de acompanha-
mento at o desfecho negativo (morte). No comeo do estudo, apenas 6%
no tinham doena crnica; 81% tinham de uma a quatro doenas cr-
nicas; e 15% tinham cinco ou mais doenas crnicas. O mais importante
quando se acompanha longitudinalmente os desfechos negativos, no
h relao com a quantidade de doenas no incio do acompanhamento,
mas sim se tinham algum problema de sade mental, se tinham acom-
panhantes na vida cotidiana (famlia ou cuidadores), se haviam sofrido
queda (domstica ou se deslocando na cidade) e a quantidade de tempo
que ficavam em um hospital. No tocante a doenas, o que influenciava
no era o nmero, mas a existncia de doena que levava a algum tipo de
incapacidade. Alm da sade mental, j apontada em relatrio da OMS
como uma das maiores causas de incapacidade, acometimentos visuais
(catarata, retinopatia do diabetes), auditiva ou pulmonar que o deixasse
acamado. Isso, por um lado, gera uma transformao nos indicadores
que devemos seguir, sobretudo aqueles que nos mostrem traos de qua-
lidade de vida, convivncia social, nmero de quedas e hospitalizao
sem indicao.
O segundo impacto foram estudos qualitativos que mostram o
quanto a capacidade de observao das equipes de agentes comunitrios
de sade e profissionais da estratgia de sade da famlia sobre a relao
me-filho-ncleo familiar desde o parto at o final da primeira infn-
cia impactam diretamente na vida desse futuro adulto, desde os seus
hbitos alimentares, o seu desempenho escolar at, muitas vezes, para
driblar o caminho da violncia urbana.
O terceiro impacto foram as medidas intersetoriais, tais como as
de controle da velocidade mxima nas grandes cidades, a ampliao
dos espaos pblicos de cultura e lazer e a iluminao pblica, que j

tiveram reduo de mortalidade; do uso abusivo de drogas, de interna-
es e na aquisio de deficincia fsica na populao de jovens adultos
das grandes cidades, como, por exemplo, em So Paulo, com as polticas
de Fernando Haddad.
J comeamos a enfrentar esta nova realidade com Lula e Dilma
quando garantimos acesso a medicamentos para as principais doenas
crnicas, com a Rede Cegonha e seus esforos em mudar o modelo de
assistncia ao parto; quando iniciamos a construo de uma rede de
sade mental substituindo gradativamente a lgica manicomial; quan-
do criamos o Melhor em Casa, como programa de acompanhamento
de internados domiciliares, levando a desospitalizao mais precoce;
quando permitimos novos arranjos nas equipes de sade da famlia para
garantir maior vnculo com seus pacientes; quando transformamos em
obrigatrios os dados de atendimento violncia, orientando novas
polticas de trnsito, segurana e uso do espao urbano; e quando inicia-
mos uma aliana com os jovens para o enfrentamento dos seus riscos e
agravos sade, entre outras iniciativas.
Mas a intensidade desta mudana exige da nossa parte tambm apro-
fundarmos as polticas de sade e intersetoriais que possam ter impacto
decisivo nesta nova realidade:
a) uma agenda intersetorial de promoo sade s ser possvel quan-

do assumida como prioridade da pauta poltica que ultrapasse o setor
sade. Com ela, enfrentaremos os padres de estmulo ao consumo
alimentar, em especial a publicidade voltada para crianas, teremos
polticas urbanas que protejamos a vida na mobilidade, na ocupao do
solo urbano, na segurana pblica, no fomento a espaos pblicos de
convivncia-lazer-cultura para todas as faixas etrias, e teremos polti-
cas de desenvolvimento amparadas na sustentabilidade ambiental;
b) superar definitivamente dois modelos que fracassaram em lidar

com os problemas da sade mental. O manicomial-medicalizante e as
polticas de enfrentamento s drogas pautadas nas diretrizes da Guer-
ra s Drogas. O primeiro colecionou, de um lado, uma profuso de
desrespeito aos direitos humanos, a estigmatizao dos transtornos

mentais que levaram excluso das pessoas e ao uso irracional abusivo
de antidepressivos, ansiolticos e antipsicticos. O segundo, a Guerra s
Drogas e seus derivados urbanos higienistas, revelou-se em uma verda-
deira guerra aos pobres: so os pobres que sofrem com a recluso, com
a desestruturao familiar, com o encarceramento em massa recaindo
sobre os pobres, jovens e mulheres, com a desestabilizao de atividades
realizadas por profissionais de sade nas cenas urbanas de uso abusivo
de drogas. No pode haver retrocesso nas diretrizes da Poltica Nacio-
nal da Sade Mental e precisamos concluir a implementao de toda a
Rede de Ateno Psicossocial com seus CAPS, leitos em hospital geral,
residncias teraputicas, unidades de acolhimento, ncleos de estmulo
criatividade, convivncia e economia solidria com os usurios; todo
apoio aos modelos de reduo de danos e ao intersetorial com mora-
dia social, segurana alimentar e segurana pblica que respeite a vida,
como na experincia do Programa de Braos Abertos, em So Paulo, e
diretrizes nacionais ou locais do uso de medicamentos para os agravos
no campo da sade mental;
c) assumir uma prioridade para a reorganizao do SUS para lidar com

o envelhecimento ativo, o cuidado contnuo e a desospitalizao dos
idosos. Esta prioridade inicia-se na ateno bsica com equipes multi-
profissionais apropriadas, com o estmulo atividade fsica e s prticas
corporais integrativas, a ampliao da rede de cuidadores/apoiadores
(qualificar inclusive indivduos que no sejam profissionais de sade) e
ao intersetorial com a rede de assistncia social. Uma forte ampliao
dos programas de ateno domiciliar, iniciado pelo Governo Federal com
o Melhor em Casa. Um compromisso nacional com metas especficas de
garantir acesso absoluto cirurgia e a terapias que possam reverter situ-
aes que levam incapacidade do idoso, sobretudo problemas visuais,
auditivos, sade mental e preveno a acidentes. Iniciar a estruturao
de uma rede integral de atendimento especializado ao idoso, tanto ambu-
latorial e hospitalar, extremamente articulada com a ateno bsica e o
atendimento domiciliar. Esse atendimento no pode se fragmentar nos
servios a partir das especialidades, perdendo a dimenso dos cuidados
em relao ao envelhecimento ativo e aos aspectos principais que levam
a um desfecho negativo aos idosos, como j visto;
d) aprofundar o enfrentamento em relao indstria de cesreas do

Brasil. Por um lado, ampliar a presena de elementos que afirmam
a possibilidade de um modelo que estimule o parto humanizado:
qualificar o pr-natal e a orientao quanto aos direitos reprodutivos
das mulheres, ampliar centros de parto normal, incluir fortemente
obstetras e doulas na rede, modelos de financiamento e regulao do
privado que no estimulem a cesariana.
e) apostar no acompanhamento do desenvolvimento das crianas de for-

ma intersetorial, como o exemplo do So Paulo Carinhosa, a partir das
equipes de ateno bsica que assistem ao pr-natal e ao incio do acom-
panhamento do desenvolvimento infantil, obrigatoriamente com uma
articulao intersetorial no territrio, com educao, assistncia social
e identificao de situaes de vulnerabilidade e violncia domstica;
f ) investir em uma rede de preveno, cuidados, reabilitao para as

pessoas com deficincia, inspirada na experincia inicial do Viver sem
Limites do Governo Dilma. Esse ser um tema cada vez presente no
cotidiano do SUS e das famlias brasileiras. Pelo lado positivo, que
felizmente as crianas que nasciam com alguma deficincia vivem cada
vez mais, muitas chegando idade adulta, e pessoas que morriam por
eventos agudos, como acidente vascular cerebral, felizmente sobrevi-
vem mais, ficando anos com alguma deficincia adquirida. Pelo lado
negativo, o crescimento entre pessoas do segmento adulto jovem de
pessoas que adquirem uma deficincia por conta de acidentes no trn-
sito e pela violncia urbana. A acessibilidade como poltica intersetorial
e o investimento tecnolgico em tecnologia assistiva sero iniciativas
fundamentais para a expanso dessa rede.
NA SADE, TER CADA VEZ MAIS GENTE ESPECIALISTA

EM CUIDAR DE GENTE
O impacto mais duradouro e estruturante do Mais Mdicos no
sua ao imediata de provimentos de profissionais nas reas mais vul-
nerveis do pas. Mas, sim, a afirmao de um modelo de profissionais
na sade da famlia que passa a contribuir como modelo de cuida-
do na ateno bsica e para toda a rede. Uma pesquisa realizada pelo
TCU, provavelmente com o intuito de identificar crticas ao programa,
encontrou outra realidade em 1.837 municpios pesquisados: 95% de

usurios satisfeitos; 86% de melhora dos indicadores de qualidade;
aumento de 33% nas consultas e de 32% nas visitas domiciliares; sensa-
o de reduo do tempo de espera para 89% dos usurios; e 98% para
os gestores. evidente que esses resultados no esto restritos atuao
dos mdicos, mas sim de toda uma equipe de profissionais de sade que
d a dimenso ampliada ao cuidado em sade.
A experincia do Mais Mdicos soma-se de outros pases que
ousaram construir sistemas nacionais pblicos, a extrema necessidade
do setor de sade em influenciar decisivamente as polticas de forma-
o e educao permanente dos profissionais de sade, quantos for-
mar, onde formar, como formar. fundamental que a primeira ousadia
seja concretizada com o cumprimento da meta de ampliao de vagas
da graduao, regionalizando para regies desassistidas, incluindo os
negros, indgenas, pobres, alunos de escola pblica, na oportunidade de
se tornarem mdicos: criar mais 11.500 vagas nos cursos de medicina
at 2017. fundamental a meta de formao de especialidades mdicas
(a residncia mdica), de 12.400 vagas, com o foco na medicina da fam-
lia e comunidade e nas especialidades de que mais precisamos. A opor-
tunidade da residncia multiprofissional tambm precisa ser ampliada,
qualificando cada vez os profissionais de sade.
A reorientao dos cursos de medicina e de todos os profissionais de
sade, garantindo uma insero precoce na realidade de sade do nosso
povo e na rede de ateno bsica, fora do hospital universitrio, fun-
damental. Para esta reorientao, a instituio do exame nacional pro-
gressivo de avaliao dos estudantes ao longo do curso uma estratgia
muito importante. errado punir isoladamente o estudante de gradu-
ao por no atingir um desempenho esperado, mas sua avaliao tem
que contribuir para a avaliao da instituio que o forma, punindo-a
quando necessrio. Certamente o exame nacional ir tambm reafirmar
paulatinamente a superioridade dos processos de formao integrados,
baseados em situaes mais prximas da realidade de vida e sade do
nosso povo, que desenvolvam a relao interprofissional.
O SUS NICO TAMBM PELOS TRS NVEIS DIFERENTES

DE GOVERNANA: FORTALECER A GESTO PBLICA
Um dos maiores desafios da gesto do SUS a falta de cooperao e
solidariedade entre os nveis de governo. Tempos de gesto (calendrio
eleitoral) diferentes, disputa entre redes municipais e estaduais e rotati-
vidade dos gestores da sade agravam essa particularidade de um siste-
ma que exige cooperao fina e que tem trs nveis com graus elevados
de autonomia. O SUS depende fortemente da gesto municipal, seus
sucessos e fracassos advm fortemente deste nvel de gesto. Os estados,
com raras excees, no assumiram sua responsabilidade de coordena-
o. No mbito federal, embora passos importantes tenham sido dados,
como a aprovao da Lei Nacional de Consrcios Pblicos, a regulamen-
tao da emenda constitucional que estabelece o que investimento em
sade, como se deve prestar contas e o patamar para cada ente da fede-
rao, e com o Decreto de Regulamentao da Lei Orgnica do SUS,
fundamental aprofundarmos esses mecanismos. A iniciativa de uma Lei
de Responsabilidade Sanitria, em tramitao no Congresso Nacional,
estabelecendo sanes aos chefes de governo pelo no alcance de metas,
parece um instrumento fundamental para o avano nas relaes entre os
entes. Por outro lado, a aposta nos instrumentos regionais de pactuao
e na induo da existncia desses instrumentos por parte do Gover-
no Federal tm resultado em avanos significativos. Modalidades mais
permanentes de gerncia de polticas e servios, muitas com dimenso
regional pactuada pelos municpios, precisam ser cada vez mais experi-
mentadas, como os consrcios pblicos ou conselhos de gesto de ser-
vios regionais, como hospitais e centros de referncia, conduzidos por
mais de um nvel de governo, conferindo um carter pblico e mais
estvel aos mesmos. Outro fator importante que poder contribuir para
a cooperao e instrumentalizar aes de cobrana e punio, quando ela
no existe, a crescente interoperabilidade nos sistemas de informao,
o grau de adeso ao e-SUS, a ateno bsica e o aprimoramento em todos
os mecanismos do Carto SUS, estes sero fatores que contribuiro para
as aes de cooperao. Diferente de outras polticas sociais ou sistemas
nacionais, a cooperao entre os entes decisiva na sade.
Enquanto na educao as responsabilidades e competncias so bem

claras em determinados ciclos de vida, este modelo impossvel na
sade porque o usurio pode demandar a qualquer momento diferentes
nveis de complexidade de atendimento, com uma grande imprevisibi-
lidade e urgncia que no tem paralelo.
Ao mesmo tempo, fortalecer a capacidade institucional pblica da
gesto deste complexo sistema de sade fundamental. Se verdade
que a variedade de servios, as modalidades diversas de insero dos
profissionais, a urgncia na execuo so incompatveis com regras da
tradicional administrao estatal, as experincias de terceirizao com-
pleta da gesto da rede de sade tm sido uma sucesso de fracassos,
alm de um largo campo de proliferao de variados interesses priva-
dos, nem sempre compatveis com os SUS e/ou o interesse pblico.
O fortalecimento da capacidade institucional, a inovao nas graduaes
de sade pblica, o esforo permanente de capacitao dos gestores e a
adoo de marcos legais e prticas que estabeleam mais transparncia,
controle social, chamamentos pblicos e aprimoramentos de custeio
nas relaes de parceria com o setor privado tm sido muito importan-
tes. Mas est claro hoje um cenrio de intensa disputa e nela o pbli-
co tem que prevalecer diante de estruturas fechadas do administrao
tradicional ou pautadas apenas pelos interesses de determinado merca-
do privado.
Crescer, proteger, incluir: nenhum passo
atrs na poltica ambiental
Luiz Antonio Correia de Carvalho*
O fortalecimento da chamada bancada BBB (Boi, Bala e Bblia), no

Congresso Nacional, pilar do golpe parlamentar desferido contra o
governo eleito da Presidenta Dilma Rousseff
sem a legitimidade do voto
popular e sem que se tivesse apontado qualquer crime cometido pela
presidenta deve encontrar forte resistncia na sociedade brasileira a
qualquer retrocesso tambm no plano da poltica ambiental que, nos lti-
mos anos, tornou-se uma poltica de Estado, com forte reconhecimento
internacional. Mas a mobilizao da sociedade tem de ir alm: quais os
nossos desafios e as nossas utopias, fincadas nos resultados alcanados e
nas alianas construdas na sociedade, rumo a um modelo de crescimento
econmico inclusivo e ambientalmente sustentvel para o Brasil?
Os extremistas, que insistem em identificar contradies insupe-
rveis entre a produo e a preservao, que veem os povos da floresta
como adversrios da produo de riqueza, assim como os avanos no
licenciamento ambiental e nos instrumentos construdos para a con-
servao da biodiversidade, faro de tudo para que o pas recue em suas
conquistas rumo a uma economia de baixo carbono, que reconhea
*Ex-Assessor Especial do Ministrio do Meio Ambiente.

178 Luiz Antonio Correia de Carvalho
nossa biodiversidade como um ativo e no como um obstculo ao desen-

volvimento. No entanto, como afirmou a Presidenta Dilma Rousseff, em
seu pronunciamento quando da assinatura do Acordo de Paris, na ONU,
em Nova York, o povo brasileiro saber evitar retrocessos.
O protagonismo do Brasil na conquista do Acordo do Clima, assina-
do pela esmagadora maioria dos pases do mundo, deve-se no apenas
excelncia de nossa diplomacia, mas, sobretudo, autoridade conferida
ao pas que mais reduziu emisses nos ltimos anos e que assumiu os
compromissos ambientais mais ambiciosos para os prximos 10, 20
e 30 anos.
DESMATAMENTO ZERO
Boa parte dessa reduo de emisses foi possvel graas ao slido
trabalho de combate ao desmatamento na Amaznia. O Brasil registrou
nmeros alarmantes de desmatamento nos anos 90. Em 1995, foram
devastados 29.059km de floresta. Apenas no primeiro Governo Lula,
o combate ao desmatamento na Amaznia comeou a ser tratado como
uma poltica de Estado, com a criao, em maro de 2004, do Plano
de Ao Para Preveno e Controle do Desmatamento da Amaznia
(PPCDAm). At ento, essa agenda era apenas do Ministrio do Meio
Ambiente. Coordenado pela Casa Civil, assumida por Dilma Rousseff
em 2005, o combate ao desmatamento ganhou como parceiros 13 outros
ministrios. O PPCDam tinha em sua primeira fase trs principais estra-
tgias: monitoramento e controle ambiental; ordenamento fundirio e
territorial e fomento a atividades produtivas sustentveis.
Em 2009, durante a Conferncia das Partes (COP) de Clima em
Copenhague, o Brasil comprometeu-se a reduzir o desmatamento na
Amaznia em 80% at 2020. Estamos perto. J alcanamos 77% da meta
(estamos h 3 anos na casa dos 5 mil km, as menores taxas da histria).
Esse feito permitiu Presidenta Dilma firmar, em setembro de 2015, em
Nova York, na Cpula da ONU, o compromisso de zerar o desmatamen-
to ilegal at 2030.
Alm de investir no fortalecimento do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), com treinamento
Crescer, proteger, incluir: nenhum passo atrs na poltica ambiental 179
de fiscais e novos concursos, o Governo Federal investiu em tecnologia

com o desenvolvimento e lanamento, em maio de 2004, da Deteco
de Desmatamento em Tempo Real (Deter), um sistema de monitora-
mento inicialmente quinzenal e, atualmente, dirio. O Deter possibilita
que as equipes de fiscalizao do Ibama cheguem at os desmatadores
enquanto estes ainda esto em ao, possibilitando maior eficincia
da fiscalizao.
Em 2007, foi assinado o Decreto n 6.321, que obriga o Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) a editar uma portaria anual com os nomes
dos municpios que mais desmatam na Amaznia. Uma vez na lista, os
municpios sofrem vrias sanes. A primeira lista identificou 50 muni-
cpios que, por sua vez, eram responsveis por mais de 50% do desma-
tamento da Amaznia. As aes de controle, no entanto, eram paralelas
s aes de apoio aos municpios, que passaram a ser prioridade no
trabalho de fiscalizao, mas tambm prioritrios para receberem pol-
ticas com foco em atividade produtiva sustentvel, por meio do Projeto
Municpio Verde. O resultado foi efetivo. Para citar apenas um exemplo,
Paragominas, que ficou conhecido como Paragobala, devido fama
dos madeireiros que pegavam em armas at para enfrentar os fiscais do
Ibama, foi o primeiro municpio a aderir ao programa federal e o pri-
meiro a sair da lista negra do desmatamento.
Todo o investimento tecnolgico em monitoramento possibilitou
uma mudana na gesto do combate ao desmatamento. A represso evo-
luiu aos poucos para um trabalho de inteligncia, que conta com a parti-
cipao efetiva da Polcia Federal e da Agncia Brasileira de Inteligncia
(Abin), alm da participao constante da Polcia Rodoviria Federal. Essa
cultura de planejamento da fiscalizao no existia at ento. Em 2010,
o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) desenvolveu o Detex,
um novo sistema para anlise e monitoramento da cobertura florestal
baseado em imagens de satlite, que foi criado para permitir o controle
e acompanhamento da extrao de madeira nas reas de concesso flo-
restal. A evoluo tecnolgica no parou por a. Foi criado em 2011 o
Degrad, que identifica, por meio de satlites, reas que esto expostas
degradao ambiental, mas ainda no foram convertidas em corte raso.
O Terraclass foi outra ferramenta criada para analisar, agora, as reas

destrudas que comearam a regenerar. O governo do PT construiu
at aqui o sistema mais eficiente do mundo em monitoramento de
floresta tropical.
CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE
importante destacar ainda o papel fundamental das unidades de
conservao no combate ao desmatamento. Apesar das crticas sobre
a falta de regulamentao, as Unidades de Conservao (UCs) foram
criadas principalmente no arco do desmatamento para no deixar que
as fronteiras agrcolas chegassem ao corao da floresta. Foram cria-
das cerca de 27 milhes de km de unidades de conservao federais.
O Presidente Lula foi o que mais criou unidades de conservao no
Brasil: foram 77, sendo 35 na Amaznia.
No d para falar em polticas de combate ao desmatamento e igno-
rar a criao do Programa Bolsa Verde. Lanado em setembro de 2011, o
programa concede, a cada trimestre, um benefcio de R$ 300 s famlias
em situao de extrema pobreza que vivem em reas consideradas prio-
ritrias para conservao ambiental. O benefcio concedido por dois
anos, podendo ser renovado. Na poca da criao, 47% das 16,2 milhes
de pessoas que viviam em situao de extrema pobreza estavam na rea
rural, a proposta era aliar o aumento na renda dessa populao conser-
vao dos ecossistemas e ao uso sustentvel dos recursos naturais. Cerca
de 74 mil famlias so beneficirias hoje do programa.
SETOR PRIVADO
Com o arrocho do Governo Federal e a presso da imprensa nacio-
nal e internacional, o setor produtivo teve que reagir e se adaptar.
Em julho de 2006, a Associao Brasileira das Indstrias de leos Vege-
tais (Abiove) e a Associao Brasileira dos Exportadores de Cereais (Anec)
se comprometeram a no comercializar nem financiar a soja produzida
em reas desmatadas na Amaznia a partir daquela data. O compro-
misso, conhecido como Moratria da Soja, foi subscrito pelo governo
brasileiro em 2008, quando a moratria foi renovada.
Um ano depois, em 2007, foi a vez dos cinco maiores frigorficos

se unirem para combater o desmatamento da Amaznia. Eles assinaram
um acordo que previa, entre outras coisas, que as empresas signat-
rias tinham de seis meses a dois anos para comprovar que nenhum de
seus fornecedores diretos ou indiretos tinha desmatado a Amaznia.
Em 2015, as empresas atestaram junto ao Greenpeace o cumprimento
do acordo.
Com o dever de casa feito, o Brasil comeou a buscar recursos inter-
nacionais para continuar a investir em suas polticas de combate ao
desmatamento. A Noruega foi a primeira a contribuir, comprometen-
do-se, em 2008, a doar US$ 1 bilho para o Fundo Amaznia at 2014.
Constatada a efetividade do investimento e a transparncia na gesto dos
recursos, com a expressiva reduo do desmatamento na Amaznia, a
Noruega se comprometeu, em 2015, a doar mais US$ 600 milhes para
o Fundo at 2020. O Fundo Amaznia administrado pelo Banco Nacio-
nal de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) do Brasil e tem
uma estrutura de governana inovadora, que consiste em representantes
de estados da regio amaznica, vrios ministrios, o prprio BNDES e
a sociedade civil.
Durante a renovao da parceria em 2015, a primeira-ministra da
Noruega, Erna Solberg, destacou: As redues do desmatamento da
Amaznia no Brasil esto entre os mais importantes esforos da ltima
dcada nas reas de mudana do clima e desenvolvimento sustent-
vel. Estamos orgulhosos em ter o Brasil como parceiro desde 2008 e
encantados de prorrogar esta parceria at 2020. Junto aos nossos par-
ceiros alemes, fazemos isto em reconhecimento pelos impressionantes
resultados do Brasil alcanados at o momento e por causa de suas
admiravelmente elevadas ambies para o futuro. Dado o desempe-
nho do Brasil na consecuo desses objetivos, manteremos nosso apoio
financeiro nos nveis atuais at 2020. A Noruega tentou fazer parce-
rias semelhantes em outros pases, mas no avanou pela m gesto do
dinheiro, alm de corrupo.
NOVA ECONOMIA FLORESTAL

Mas no basta combater o desmatamento. preciso avanar rumo
a uma nova economia florestal que garanta qualidade de vida e desen-
volvimento inclusivo para os 25 milhes de brasileiros que vivem na
Amaznia, e para tantos outros que vivem no campo em outros biomas.
O Brasil detm 1/3 das florestas tropicais do mundo e a maior bio-
diversidade do planeta. As florestas ocupam mais de 54% do territrio
e 70% da rea florestal do Brasil est na Amaznia. Em 2006, o governo
do ento Presidente Lula criou a Lei de Gesto de Florestas Pblicas
n 11.284/2006, com os objetivos de combater a grilagem em terras
pblicas, a violncia no campo, o desmatamento em terras pblicas,
gerar benefcios para a sociedade por meio de atividades sustentveis e
fortalecer a gesto do patrimnio pblico. Hoje, no Brasil, 1,4 milho
de hectares est sob concesso florestal. Apenas em 2015, as concesses
geraram R$ 80 milhes de reais para o setor privado. Hoje, mais de 143
milhes de hectares de florestas j foram inventariados.
Hoje, pode-se afirmar que a maioria do abastecimento de madei-
ra no Brasil vem de manejo florestal sustentado. No caso das florestas
plantadas, a maioria das reas j certificada por sistemas reconhecidos
internacionalmente. Ainda cedo para dizer que o Brasil j fez em defi-
nitivo a transio de floresta nativa para floresta plantada, mas caminha
a passos largos. As florestas plantadas, que em 1990 supriam apenas 82,5
milhes m de madeira para a produo de toras, carvo e lenha no pas
(algo como 27% da produo total, includas as nativas), passaram a ser
a principal supridora dessas matrias-primas, atingindo em 2012 um
volume de produo de 223,9 milhes m (80% da produo total do
pas, de toras, carvo e lenha).
O Cadastro Ambiental Rural, conquista do novo cdigo florestal,
mostra que nas propriedades privadas brasileiras concentra-se um
volume de vegetao nativa superior ao volume protegido em UCs.
Parte dessa vegetao pode ser suprimida legalmente. preciso trans-
formar essa vegetao em ativo e, portanto, fonte de riqueza para os
seus proprietrios. O manejo nas UCs parte menor da nova economia
florestal que deve se desenvolver at tornar-se mais competitiva que o
desmatamento ilegal. Esta nova economia florestal parte das exigncias

do novo cdigo florestal de recuperao ambiental mas deve evoluir
para o plantio em grande escala tambm de espcies nativas.
AQUECIMENTO GLOBAL
Apesar do fracasso mundial e histrico da COP de Copenhague em
2009, o papel de destaque do Brasil, que se comprometeu, de forma
voluntria, reduzir a emisso de gases de efeito estufa em 36,1% a 38,9%
at 2020, foi louvvel. E o pas tem trabalhado arduamente para atingir a
meta. Foi necessrio envolver vrios setores da economia visando, num
primeiro momento, reduzir o desmatamento, adotar prticas sustent-
veis na agricultura e aumentar a eficincia energtica.
No caso especfico da agricultura, o Brasil estruturou, em 2010, o
Plano ABC, oficialmente denominado Plano Setorial de Mitigao e de
Adaptao s Mudanas Climticas para a Consolidao de uma Econo-
mia de Baixa Emisso de Carbono na Agricultura. No Plano Agrcola e
Pecurio 2014/2015, o Programa, que uma linha de crdito institu-
da pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), e
aprovada pela Resoluo BACEN n 3.896 de 17/08/10, disponibilizou o
montante de R$ 4,5 bilhes para financiar prticas adequadas, tecnolo-
gias adaptadas e sistemas produtivos eficientes que contribuam para a
mitigao da emisso dos gases de efeito estufa.
O uso de fontes renovveis de energia vem sendo incentivado. Como
consta na iNDC,1 a matriz energtica brasileira tinha, em 2014, 40% de
energias renovveis (75% de renovveis na oferta de energia eltrica),
o que equivale a trs vezes a participao mdia mundial e mais de
quatro vezes a dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvol-
vimento Econmico (OCDE).
Em 2014, a participao de derivados da cana, somada com a de outras
renovveis, era de 20%. Em 2001, era 14%. E para 2030 esse trilho conti-
nuar, pois, no contexto do patamar de 45% de renovveis, pretende-se
1iNDC Brasil: Contribuio Nacionalmente Determinada (intended Nationally Determined

Contribution). Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/BRASIL-
-iNDC-portugues.pdf>.
expandir o uso dessas fontes, alm da energia hdrica, na matriz total de

energia para uma participao de 28% a 33% at 2030.
GUA VIDA
Nos ltimos treze anos, o governo petista construiu muitos ele-
mentos que fazem parte da gesto de recursos hdricos hoje no Brasil.
Em um primeiro momento, a construo foi genrica, sem se ater a par-
ticularidades. Criou-se um sistema de outorga, instalou-se o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) e criaram-se todas as instncias
de gesto de recursos hdricos. Hoje, 65% do territrio nacional so
cobertos por planos de bacias. Esses planos so completos, com diagns-
ticos fsicos e econmicos.
Desde 2004, foram feitos os planos para as Bacias do So Francisco,
do Rio Doce, do Tocantins-Araguaia, da margem direita do Rio Amazo-
nas, do Guandu, e neste momento a Agncia Nacional de guas (ANA)
est concluindo o do Paranapanema. O da Bacia do So Francisco, por
exemplo, foi feito em 90 dias, com a ajuda de 70 especialistas.
Em todas essas bacias, feito um diagnstico da situao dos recur-
sos hdricos, da economia, do meio fsico, das possibilidades e do desen-
volvimento que essa bacia pode apresentar no futuro. A partir da feita
uma proposta de gesto de recursos hdricos com recomendaes para
outorga, para enquadramento, sobre como deve ser cobrado o uso da
gua. Todo um conjunto de recomendaes necessrias para assegurar
que a quantidade e a qualidade das guas estejam compatibilizadas com
a natureza e a intensidade das demandas.
Nos ltimos dez anos, a ANA produziu trs atlas de abastecimento
do Brasil, sendo dois regionais e um nacional. O nacional, divulgado em
2010, apontava que mais da metade dos municpios brasileiros poderia
ter problemas de abastecimento de gua at 2015. Ou seja, a crise hdri-
ca de 2013/2014, que atingiu gravemente o Sudeste brasileiro, j estava
prevista, mas os estados no tomaram as medidas necessrias para evitar
a crise.
Os atlas tm por objetivo promover o diagnstico detalhado das con-
dies de oferta de gua at 2015 no Brasil, indicar quais as principais
obras e aes de gesto que garantam o abastecimento humano at 2025,

indicar aes de coleta e tratamento de esgotos voltadas para a proteo
ou recuperao da qualidade da gua dos mananciais utilizados para
o abastecimento humano na rea estudada, fomentar a organizao de
estratgias, mecanismos e arranjos institucionais destinados viabiliza-
o de projetos, implantao da infraestrutura hdrica e sustentabilida-
de hdrica e operacional das aes propostas e assegurar amplo acesso ao
portflio de alternativas tcnicas e demais resultados do Atlas, por meio
da publicao dos dados em stio especfico.
importante destacar tambm a criao do Programa gua Doce,
coordenado pelo MMA, e realizado em parceria com instituies fede-
rais, estaduais, municipais e sociedade civil, que objetiva estabelecer
uma poltica pblica permanente de acesso gua de boa qualidade para
o consumo humano, promovendo a recuperao e a gesto de sistemas
de dessalinizao ambiental e socialmente sustentveis para atender,
prioritariamente, as populaes de baixa renda em comunidades difusas
do semirido. O gua Doce beneficia cerca de 200 mil pessoas em 154
localidades do Nordeste, ampliando suas aes para garantir o acesso
gua de qualidade nas comunidades difusas do semirido.
Finalmente, lembra sempre o Presidente da ANA, Vicente Andreu,
a gua ter cada vez mais relevncia nos temas econmicos, ambientais
e sociais. Precisa ser reconhecida na sua identidade GUA e no apenas
como parte de seus setores usurios estratgicos, que no caso brasi-
leiro so relevantes e vo crescer muito (cidades, energia, agricultura,
navegao, turismo) e mesmo ambiental. O Sistema Nacional de Recur-
sos Hdricos (SNRH), principalmente por meio da ANA, mas tambm
por meio dos estados e dos comits de bacia, necessita ser reconhecido
como estratgico. O sistema deve continuar produzindo materiais com
qualidade tcnica e cientfica, mas preciso fazer com que os setores
usurios utilizem esse planejamento da gua como definidor (ou no
mnimo indutor) de suas polticas setoriais. Integrar o SNRH com o
Sistema de Meio Ambiente (Sisnama) e sua pauta, inclusive e, principal-
mente, na temtica de mudanas climticas e segurana.
CIDADES SUSTENTVEIS
Onde mais teremos de avanar nos prximos anos na questo
ambiental nas cidades. As cidades tm de ocupar o lugar de destaque
que ocupavam em nossas primeiras agendas ambientais. Desde a vira-
da do sculo XX para o atual, os assentamentos humanos deixaram de
ter caractersticas rurais ou mista de rural-urbana, para adquirir uma
natureza eminentemente urbana, resultado de xodos populacionais das
mais diversas origens, do avano tecnolgico, do estgio atual do modo
de produo. No entanto, a velocidade da mudana da natureza da ocu-
pao desses espaos e das condies de habitabilidade ambientalmente
adequadas apresentou enorme assimetria.
No Brasil, aps duas dcadas de desestruturao do Estado brasileiro
que precederam o Governo Lula, vrias iniciativas foram realizadas no
sentido de prover minimamente infraestrutura necessria ao ambiente
urbano. No entanto, esse objetivo ainda no foi plenamente alcanado.
A demanda por uma nova agenda ambiental urbana, necessita de
esforos nas vrias esferas de governo nacional, regional, local, ainda
que a populao tenha o poder local como depositrio de demandas
imediatas e solues de problemas, pela proximidade inerente. A agenda
ambiental nas cidades pede uma abordagem mais integradora e coope-
rativa e no mais uma poltica setorial que se soma s demais e tambm
com o pressuposto de que seus vrios itens no sejam todos abordados
sob a perspectiva economicista.
A nova agenda ambiental urbana dever ser assumida pelas vrias
esferas de governo, procurando aes conectadas e interdependentes,
em que um resultado potencializa outro, com carter cooperativo, e
no mais concorrente. Para a secretria nacional de Recursos Hdricos
e Desenvolvimento Urbano, Cassandra Nunes, destacam-se desde j
alguns pontos.
1. Incorporao de prticas mais integradoras na organizao do espao

urbano; a adoo do zoneamento ambiental como premissa para ela-
borao ou reviso de planos diretores, com a integrao espacial de
polticas pblicas setoriais como habitao, resduos, saneamento (gua,
esgotamento sanitrio, drenagem), mobilidade e acessibilidade e a utili-

zao de reas especialmente protegidas para usos como lazer e cultura,
tais como parques urbanos ao longo de cursos dgua, hortas urbanas.
2. Busca da eficcia e eficincia da utilizao desses espaos evitando a

gentrificao dos mesmos e a segregao socioambiental, com prticas
participativas democrticas e inclusivas, usos, tipologias e densidades
compatveis com as condies climticas locais, acesso terra urbana,
notadamente em municpios sem domnio das mesmas.
3. Incorporao de dispositivos que garantam a funo socioambiental

da propriedade urbana, possibilitando maior resilincia e capacidade de
adaptao.
4. Mobilidade e acessibilidade urbana: com o progressivo envelheci-

mento populacional e inverso da pirmide etria, sero cada vez mais
necessrias aes no sentido de adaptar as edificaes, investir no trans-
porte coletivo com baixa emisso de CO2.
5. Proteo e recuperao de mananciais urbanos: segundo os indicado-

res do Sistema Nacional de Informaes e Saneamento (SNIS)/MinCi-
dades, o ndice de tratamento de esgotos gerados de 40,8% e o ndice
de tratamento de esgotos coletados de 70,9%. Considerando que a
populao brasileira est concentrada nas reas urbanas (85%) e que
os esgotos no tratados (59,2%) so despejados em mananciais, nossos
recursos hdricos urbanos necessitam, com urgncia, de cuidados espe-
ciais, com programas de proteo e recuperao. Com a contaminao
desses mananciais urbanos e metropolitanos, cada vez mais se tem a
necessidade de trazer gua de regies muito distantes, o que encarece
demasiadamente os custos da gua, e principalmente agrava a degra-
dao ambiental, faz mal sade da populao e a sua qualidade de
vida. preciso prover as cidades de sistemas integrados de saneamento
ambiental, com universalizao ao acesso gua para consumo humano,
introduo de prticas sustentveis como reuso de guas no processo
produtivo, e limpeza de espaos pblicos; implantao de esgotamento
sanitrio coleta, afastamento e tratamento de guas servidas, tornando
os espaos mais salubres e saudveis.
6. Tratamento adequado dos resduos slidos urbanos: utilizao de

prticas salubres no tratamento e disposio final de resduos slidos
urbanos, mediante implantao de aterros sanitrios, acordos setoriais
para a logstica reversa, implantao de sistemas fechados de composta-
gem em aglomerados urbanos nas regies metropolitanas, de maneira
a diminuir o consumo de fertilizantes nas reas agricultveis e fomen-
tando o composto orgnico e avanando rumo a uma economia que
ganhe com as novas formas de tratamento de resduos.
Cultura poltica e poltica cultural
Marilena Chaui*
U m dos primeiros gestos do governo golpista de Temer foi a supres-

so do Ministrio da Cultura. Esse gesto no incompreensvel.
De fato, para a classe dominante de uma sociedade, pensar e se expres-
sar coisa fcil: basta repetir ideias e valores que formam as represen
taes dominantes da sociedade (afinal, como dizia Marx, as ideias domi-
nantes de uma sociedade so as da sua classe dominante). O pensamento
e o discurso da direita, apenas variando, alterando e atualizando o estoque
de imagens, reiteram o senso comum que permeia toda a sociedade e que
constitui o cdigo imediato de explicao e interpretao da realidade,
tido como vlido para todos. Eis por que lhe fcil falar, persuadir e
convencer, pois os interlocutores j esto identificados com os contedos
dessa fala, que tambm a sua na vida cotidiana.
Para a esquerda, porm, a dificuldade imensa porque o pensamen-
to e o discurso so forados a realizar quatro trabalhos sucessivos ou at
mesmo simultneos: precisam, primeiro, desmontar o senso comum
social; em seguida, desmontar a aparncia de realidade e verdade que
as condies sociais e as prticas existentes parecem possuir, aparn-
cia sobre a qual se funda tanto a fala da direita quanto a compreenso
*Filsofa. Professora Titular da Universidade de So Paulo (USP).

190 Marilena Chaui
dos demais agentes sociais; precisam, a seguir, reinterpretar a realidade,

revelar seus fundamentos secretos e suas operaes invisveis para que se
possam compreender e explicar o surgimento, as formas e as mudanas
da sociedade e da poltica; e, finalmente, precisam criar uma fala nova,
capaz de exprimir a crtica das ideias e prticas existentes, de mostrar aos
interlocutores as iluses do senso comum e, sobretudo, de transformar
o interlocutor em parceiro e companheiro para a mudana daquilo que
foi criticado.
Assim, enquanto para a direita basta repetir o senso comum pro-
duzido por ela mesma, para a esquerda cabe o trabalho da prtica e do
pensamento crticos, da reflexo sobre o sentido das aes sociais e a
abertura do campo histrico das transformaes do existente.
O lao que une esquerda e cultura indissolvel, porque prprio da
esquerda a posio crtica, visando ruptura das condies estabelecidas,
nas quais se reproduzem a explorao e a dominao, assim como lhe
prprio afirmar a possibilidade da justia e da liberdade, isto , da eman-
cipao, por meio da prtica social e poltica. Para a esquerda, a cultura
a capacidade para decifrar as formas da produo social da memria e do
esquecimento, das experincias, ideias e valores, da produo das obras
de pensamento e das obras de arte e, sobretudo, a esperana racional de
que dessas experincias, ideias, valores e obras surja um sentido liber-
trio, com fora para orientar novas prticas sociais e polticas das quais
possa nascer uma outra sociedade. Justamente por isso compreende-se a
supresso do Ministrio da Cultura pelo golpe de 2016.
Diante da importncia da cultura, fundamental, entretanto, que
no repitamos certa tradio petista em relao cultura, que, via de
regra, a concebe sob trs aspectos: como saber de especialistas, como o
campo das belas-artes e como instrumento de agitao poltica.
Sob o primeiro aspecto saber de especialistas , a cultura vista
como algo que alguns fazem e possuem enquanto os demais a recebem
passivamente. Com essa perspectiva, simplesmente aderimos forma
atual da ideologia dominante, a ideologia da competncia, que divide a
sociedade entre aqueles que sabem, e por isso mandam, e aqueles que
no sabem, e por isso obedecem.
Cultura poltica e poltica cultural 191
Sob o segundo aspecto belas-artes: teatro, artes plsticas, literatura,

cinema, msica, dana , a cultura vista como algo prprio dos talento-
sos ou dos que receberam formao especfica. Aqui, em lugar de valorizar
o trabalho de criao e seu modo de insero na sociedade e na histria,
valoriza-se a exposio dos resultados, isto , a cultura como espetculo,
tambm passivamente recebido. Torna-se lazer e entretenimento.
Sob o terceiro aspecto instrumento de agitao poltica , renem-
-se os dois primeiros, isto , o saber e as artes devem produzir mensa-
gens para atrair e persuadir a conscincia da massa. Em uma perspectiva
muito prxima do marketing, concebe-se a cultura como algo a servio
de algo no cultural, isto , a poltica. Qual o engano? Em lugar de
tomar a cultura como uma das chaves da prtica social e poltica da
esquerda, a maioria dos dirigentes petistas deixa de lado a dimenso
crtica e reflexiva do pensamento e das artes e simplesmente adere
concepo instrumental da cultura, prpria da ideologia dominante.
bem verdade que isso no aparece de maneira to direta e simples.
Ao contrrio, muitos petistas acreditam que concebem a cultura sob o
prisma daquilo que Gramsci chamou de hegemonia.
Como sabemos, Gramsci foi alm da crtica da ideologia como exer-
ccio espiritual da dominao pela classe dominante e props o concei-
to de hegemonia para designar a luta no interior da sociedade poltica
com o objetivo de operar mudanas nas ideias, nos valores, no com-
portamento e nas prticas por meio de aes visando conscincia dos
explorados e dominados. Tomando rigorosamente o conceito de cultura
como o modo como os sujeitos sociais se representam a si mesmos e
uns aos outros, o modo como interpretam os acontecimentos, o espao,
o tempo, o trabalho e o lazer, a dominao e a liberdade, o possvel e o
impossvel, o necessrio e o contingente, o sagrado e o profano, o justo
e o injusto, o verdadeiro e o falso, o belo e o feio, as relaes com a
natureza, as instituies sociais (religio, famlia, vesturio, culinria,
medicina, habitao etc.) e polticas (Estado, movimentos, associaes,
sindicatos, partidos etc.), bem como a cultura em sentido restrito (as
obras de arte e de pensamento), numa experincia vivida ou mesmo
refletida, global e englobante, cujas balizas invisveis so fincadas no
192 Marilena Chaui
solo histrico pela classe dominante de uma sociedade, Gramsci designa

a hegemonia como viso de mundo.
Lembremos brevemente que o conceito gramsciano de hegemonia
decorre da distino entre sociedade civil e sociedade poltica, a pri-
meira definida como organizao e regulamentao das instituies que
constituem a base do Estado, e a segunda como passagem da necessidade
(econmica) para a liberdade (poltica), do uso da fora para a lgica da
poltica. A hegemonia opera nos dois nveis: no primeiro, como dire-
o cultural e no segundo, como direo poltica. Ou, como escreve
Gramsci, ela a criao da vontade coletiva para uma nova direo poltica
e tambm a reforma intelectual e moral para uma nova direo cultural.
A hegemonia no forma de controle sociopoltico nem de mani-
pulao ou doutrinao, mas uma direo geral (poltica e cultural) da
sociedade, um conjunto articulado de prticas, ideias, significaes e
valores que se confirmam uns aos outros e constituem o sentido global
da realidade para todos os membros de uma sociedade, uma significao
geral sentida como absoluta, nica e irrefutvel porque interiorizada e
invisvel como o ar que se respira. Sob essa perspectiva, hegemonia sin-
nimo de cultura em sentido amplo e sobretudo de cultura em sociedade de classes.
De fato, a diviso social das classes mostra que a hegemonia no
existe apenas como aceitao passiva na forma de dominao, mas
um processo, ou seja, precisa ser continuamente modificada, renovada,
alterada e desafiada sob a ao de lutas, oposies e presses sociais.
Em outras palavras, a hegemonia um conjunto complexo de determi-
naes contraditrias, cuja resoluo no s implica um remanejamento
contnuo das experincias, ideias, crenas e valores, mas tambm pode
entrar em crise (tanto assim que Gramsci falou em crise da hegemonia
burguesa com a emergncia do fascismo na Itlia). O mais importante,
porm, est em que, por ser um processo sujeito a desafios e presses,
ela propicia o surgimento de uma contra-hegemonia (uma outra viso
de mundo) por parte daqueles que resistem interiorizao da cultura
dominante, mesmo que essa resistncia se manifeste sem uma delibera-
o prvia, podendo, em seguida, ser organizada de maneira sistemtica
para um combate na luta de classes.
na perspectiva da contra-hegemonia que a cultura se realiza como

e na luta de classes, ou seja, a prxis como prtica que capta as brechas
na hegemonia existente.
Ora, as esquerdas brasileiras precisam compreender e ultrapassar
um engano sistematicamente acontecido quando operam com o con-
ceito de hegemonia. De fato, como a luta poltica pela hegemonia se
trava entre ideias, valores e comportamentos, as esquerdas brasileiras
costumam interpretar a posio gramsciana como luta poltica que usa a
cultura como instrumento, sem compreender que Gramsci prope uma
mudana na e da cultura, uma nova cultura, instituda pela classe traba-
lhadora. Em outras palavras, no se trata de instrumentalizar a cultura
para a luta poltica e sim de fazer da prpria luta pela hegemonia o pro-
cesso histrico de instituio de uma cultura poltica nova. Nas esquerdas
brasileiras, a luta pela hegemonia transformou-se em atuao pedaggica
(ensinar a verdade s massas), propaganda (convencer as massas) e produ-
o do sentimento identificador (a conscincia de classe autntica e correta).
Entre outras consequncias, isso levou a chamar de cultura popular a
maneira como as classes populares incorporam em seu universo prprio
as belas-artes burguesas, em vez de, maneira gramsciana, apreender os
processos pelos quais uma cultura contra-hegemnica produzida nas
lutas sociais e polticas.
***
Estudos, pesquisas e anlises recentes mostram que houve uma

mudana profunda na composio da sociedade brasileira, graas aos
programas governamentais de transferncia de renda, incluso social e
erradicao da pobreza, poltica econmica de pleno emprego e eleva-
o do salrio mnimo, recuperao de parte dos direitos sociais das
classes populares (sobretudo alimentao, sade, educao e moradia),
articulao entre esses programas e o princpio do desenvolvimento
sustentvel e aos primeiros passos de uma reforma agrria que permita
s populaes do campo no recorrer migrao forada em direo
aos centros urbanos. Os programas sociais determinaram mudanas
194 Marilena Chaui
profundas nos costumes (particularmente no que se refere s mulheres

e aos jovens), operando transformaes no plano da cultura, isto , dos
valores simblicos (verdadeiro/falso, certo/errado, bom/mau, belo/feio,
possvel/impossvel, justo/injusto, sagrado/profano etc.).
Ora, essas mudanas parecem passar despercebidas. De fato, de
modo geral, utilizando a classificao dos institutos de pesquisa de mer-
cado e da sociologia, h o costume generalizado de organizar a sociedade
em uma pirmide seccionada em classes designadas como A, B, C, D
e E, tomando como critrios a renda, a propriedade de bens imveis
e mveis, a escolaridade e a ocupao ou profisso. Por esse critrio,
chegou-se concluso de que, entre 2003 e 2011, as classes D e E dimi-
nuram consideravelmente, passando de 96,2 milhes de pessoas a 63,5
milhes; tambm no topo da pirmide, houve crescimento das classes
A e B, que passaram de 13,3 milhes de pessoas a 22,5 milhes; mas a
expanso verdadeiramente espetacular ocorreu na classe C, que passou
de 65,8 milhes de pessoas a 105,4 milhes. Essa expanso levou afir-
mao de que cresceu a classe mdia brasileira, ou melhor, que teria
surgido uma nova classe mdia no pas.
Entretanto, como sabemos, h outra maneira de analisar a diviso
social das classes, tomando como critrio a forma da propriedade. Dizen-
do o bvio ululante: no modo de produo capitalista, a classe domi-
nante proprietria privada dos meios sociais de produo (capital
produtivo e capital financeiro); a classe trabalhadora, excluda desses
meios de produo e neles includa como fora produtiva, proprie-
tria da fora de trabalho, vendida e comprada sob a forma de salrio.
A tradio de esquerda do sculo XIX falava em pequena burguesia para
indicar uma classe social que no se situava nos dois polos da diviso
social constituinte do modo de produo capitalista. A escolha dessa
designao decorria de dois motivos principais: em primeiro lugar,
para afastar-se da noo inglesa de middle class, que indicava exata-
mente a burguesia, situada entre a nobreza e a massa trabalhadora; em
segundo, para indicar, por um lado, sua proximidade social e ideolgica
com a burguesia e no com os trabalhadores, e, por outro, indicar que,
embora no fosse proprietria privada dos meios sociais de produo,
poderia ser proprietria privada de bens mveis e imveis. Em uma

palavra, encontrava-se fora do ncleo central do capitalismo: no era
detentora do capital e dos meios sociais de produo e no era a for-
a de trabalho que produz capital; situava-se nas chamadas profisses
liberais, na burocracia estatal (ou nos servios pblicos) e empresarial
(ou na administrao e gerncia), na pequena propriedade fundiria e
no pequeno comrcio.
a sociologia, sobretudo de inspirao estadunidense, que intro-
duz a noo de classe mdia para designar esse setor socioeconmico,
empregando, como dissemos acima, os critrios de renda, escolaridade,
profisso e consumo, a pirmide das classes A, B, C, D e E, e a clebre
ideia de mobilidade social para descrever a passagem de um indivduo
de uma classe para outra.
Se abandonarmos essa descrio sociolgica, se ficarmos com a
constituio das classes sociais no modo de produo capitalista (ain-
da que adotemos a expresso classe mdia), se, no caso do Brasil,
considerarmos as pesquisas que mencionamos e os nmeros que elas
apresentam relativos diminuio e ao aumento do contingente demo-
grfico nas trs classes sociais, e se, por outro lado, no caso do modo de
produo capitalista em geral, levarmos em conta as mudanas sociais
acarretadas: a) pelo desaparecimento da produo industrial sob a for-
ma fordista e sua substituio pelo toyotismo com fragmentao e dis-
perso da produo; b) pelo surgimento da tecnocincia e a mudana
no modo de insero social de cientistas e tcnicos; e c) pela passagem
das antigas profisses liberais autnomas condio assalariada, pode-
remos fazer algumas consideraes provisrias que auxiliem anlises
e interpretaes das classes sociais no Brasil, particularmente da nova
classe trabalhadora.
1. Os projetos e programas de transferncia de renda e garantia de

direitos sociais (educao, sade, moradia, alimentao) e econmicos
(bolsa famlia, aumento do salrio mnimo; polticas de pleno empre-
go; seguro-desemprego; reforma agrria; cooperativas da economia
solidria etc.) indicam que o que cresceu no Brasil foi a classe trabalhadora,
cuja composio complexa, heterognea e no se limita aos operrios
196 Marilena Chaui
industriais e agrcolas tradicionais; ou seja, trata-se de uma nova classe

trabalhadora porque no se insere nos padres tradicionais que conhe-
camos at os anos 1970.
2. O critrio dos servios como definidor da classe mdia no se mantm

na forma atual do capitalismo por dois motivos: a) com a desativao
do modelo de produo industrial fordista, os servios que faziam parte
dessa planta industrial foram terceirizados, mas continuam articulados
produo industrial e so um ramo dela sua disperso espacial e
seu aparecer sob a forma de empresas autnomas no significam que
seus trabalhadores deixaram de estar vinculados produo. A esco-
laridade exigida desses novos trabalhadores imposta pelas condies
tecnolgicas de seus servios e por isso o critrio da escolaridade, das
habilidades e competncias no os define como membros da classe
mdia; b) a cincia e as tcnicas (a chamada tecnocincia) se tornaram
foras produtivas e os servios por elas realizados ou delas dependentes
esto diretamente articulados acumulao e reproduo do capital.
De fato, na forma anterior do capitalismo, as cincias, ainda que algumas
delas fossem financiadas pelo capital, se realizavam, em sua maioria,
em pesquisas autnomas, cujos resultados poderiam levar a tecnologias
aplicadas pelo capital na produo econmica. Essa situao significava
que cientistas e especialistas tcnicos s indiretamente se relacionavam
com a acumulao do capital e pertenciam classe mdia. Hoje, porm,
as cincias e as tcnicas tornaram-se parte essencial das foras produ-
tivas e por isso cientistas e tcnicos especializados passaram da classe
mdia classe trabalhadora como produtores de bens e servios articu-
lados relao entre capital e tecnocincia. Em outras palavras, renda,
propriedades e escolaridade no so critrios para distinguir entre os
membros da classe trabalhadora e os da classe mdia.
3. O critrio da profisso liberal tambm se tornou problemtico para

definir a classe mdia, uma vez que a nova forma do capital levou
formao de empresas de sade, advocacia, educao, comunicao,
alimentao etc., de maneira que seus componentes se dividem entre
proprietrios privados e assalariados e estes (apesar dos critrios de ren-
da, escolaridade e padro de consumo) devem ser colocados na classe
trabalhadora e no na classe mdia.
4.A figura da pequena propriedade familiar (ponto forte da antiga

pequena burguesia) tambm no critrio para definir a classe mdia
porque a economia neoliberal, ao desmontar o modelo fordista, frag-
mentar e terceirizar o trabalho produtivo em milhares de microempre-
sas (grande parte delas, familiares) dependentes do capital transnacional,
transformou esses pequenos empresrios em fora produtiva que, com
os prestadores individuais de servios (seja na condio de trabalhado-
res precrios, seja na condio de trabalhadores informais), dirigida e
dominada pelos oligoplios multinacionais, em suma, os transformou
em uma parte da nova classe trabalhadora mundial.
Restaram, portanto, como espaos para alocar a classe mdia as

burocracias estatal e empresarial, os servios pblicos, a pequena pro-
priedade fundiria, o pequeno comrcio no filiado s grandes redes de
oligoplios transnacionais e os profissionais liberais ainda no assalaria-
dos. No Brasil, essa classe se beneficiou com as polticas econmicas dos
ltimos doze anos, cresceu e prosperou, mas (conforme pesquisas que
mencionamos) no no mesmo grau nem na mesma intensidade que a
classe trabalhadora.
Assim, quando dizemos que se trata de uma nova classe trabalhado-
ra, consideramos que a novidade no se encontra apenas nos efeitos das
polticas sociais e econmicas, mas tambm nos dois elementos trazidos
pelo neoliberalismo, quais sejam, de um lado, a fragmentao, tercei-
rizao e precarizao do trabalho e, de outro, a incorporao classe
trabalhadora de segmentos sociais que, nas formas anteriores do capita-
lismo, teriam pertencido classe mdia.
Cabe, ento, perguntar: o que sabemos efetivamente dessa nova clas-
se trabalhadora?
Uma classe social no um dado fixo, definido apenas pelas deter-
minaes econmicas, mas, como os conceitos de hegemonia e contra-
-hegemonia indicam, ela um sujeito social, poltico, moral e cultural
que age, se constitui, interpreta a si mesma e se transforma por meio
da luta de classes. Ela uma prxis, um fazer histrico. Se nisso que
reside a possibilidade contra-hegemnica da classe trabalhadora, nisso
tambm que reside a possibilidade do ocultamento de seu ser e o risco
198 Marilena Chaui
de sua absoro ideolgica pela hegemonia da classe dominante, sendo

o primeiro sinal desse risco justamente a difuso de que h uma nova
classe mdia no Brasil.
Comecemos por este segundo ponto para, depois, voltarmos ao
primeiro.
Estando fora do ncleo econmico definidor do capitalismo, a classe
mdia encontra-se tambm fora do ncleo do poder poltico: ela no
detm o poder do Estado nem o poder social da classe trabalhadora
organizada. Isso a coloca em uma posio que a define menos por sua
posio econmico-poltica e muito mais por seu lugar ideolgico. E esse
lugar contraditrio.
De fato, por sua posio no sistema social, a classe mdia tende
a ser fragmentada, raramente encontrando um interesse comum que
a unifique. Todavia, certos setores, como o caso, por exemplo, dos
estudantes, dos funcionrios pblicos, dos intelectuais, de lideranas
religiosas, tendem a ser organizar e a se opor classe dominante em
nome da justia social, colocando-se na defesa dos interesses e direitos
dos excludos, dos espoliados, dos oprimidos; numa palavra, tendem
para a esquerda. No entanto, essa configurao contrabalanada por
outra, exatamente oposta. Fragmentada, perpassada pelo individualismo
competitivo, desprovida de um referencial social e econmico slido
e claro, a classe mdia tende a alimentar o imaginrio da ordem e da
segurana porque, em decorrncia de sua fragmentao e instabilidade,
seu imaginrio povoado por um sonho e um pesadelo: o sonho tor-
nar-se parte da classe dominante; o pesadelo tornar-se proletria; para
que o sonho se realize e o pesadelo no se concretize, preciso ordem
e segurana. Isso torna a classe mdia ideologicamente conservadora e
reacionria e seu papel social e poltico o de assegurar a hegemonia
da classe dominante. sob esta perspectiva que se pode dizer que a
classe mdia a formadora da opinio social e poltica conservadora
e reacionria, buscando distanciar-se dos padres de gosto e do estilo
de vida popular, com a pretenso em se aproximar do gosto e estilo
de vida dominante, dando a essa cultura seu pleno reconhecimento.
Inserida nas empresas industriais ou nas grandes empresas burocrti-
cas da produo cultural, essa classe opera com a ideologia da compe

tncia, que consiste no poder para vender sua arte de vida como o
modelo correto a ser seguido, graas figura de algum que inspira
confiana, simpatia ou reconhecimento.
Cabe ainda particularizar a classe mdia brasileira, que, alm dos
traos anteriores, tambm determinada pela estrutura autoritria
da sociedade brasileira, marcada pelo predomnio do espao privado
sobre o pblico e fortemente hierarquizada em todos os seus aspectos.
Na sociedade brasileira, as relaes sociais e intersubjetivas so sempre
realizadas como relao entre um superior, que manda, e um inferior,
que obedece; as diferenas e assimetrias so sempre transformadas em
desigualdades que reforam a relao mando-obedincia, e as desigual-
dades so naturalizadas. As relaes entre os que se julgam iguais so
de compadrio ou parentesco, isto , de cumplicidade; com os que
so vistos como desiguais, o relacionamento toma a forma do favor,
da clientela, da tutela ou cooptao, e, quando a desigualdade muito
marcada, assume a forma da opresso, de sorte que a diviso social das
classes sobredeterminada pela polarizao entre a carncia (das classes
populares) e o privilgio (da classe dominante). A classe mdia no s
incorpora e propaga ideologicamente as formas autoritrias das relaes
sociais, como tambm incorpora e propaga a naturalizao e valorizao
positiva da fragmentao e disperso socioeconmica, trazidas pela eco-
nomia neoliberal e defendidas ideologicamente pelo estmulo ao indivi-
dualismo competitivo agressivo e ao sucesso a qualquer preo por meio
da astcia para operar com os procedimentos do mercado.
E nisto que reside o problema da absoro ideolgica da nova clas-
se trabalhadora brasileira pelo imaginrio de classe mdia, absoro que
atualmente, no Brasil, se manifesta na disputa entre duas formulaes
ideolgicas que enfatizam a individualidade bem-sucedida: a teologia
da prosperidade, do pentecostalismo, e a ideologia do empreendedo-
rismo da classe mdia neoliberal. Essa duas ideologias surgem com a
figura neoliberal do indivduo como capital humano ou como um
investimento que deve produzir lucro. A teologia da prosperidade asse-
gura aos jovens trabalhadores, tomados como indivduos selecionados
200 Marilena Chaui
pelo mercado, que este ltimo lhes oferece a prova de que foram esco-
lhidos por Deus para a salvao eterna, graas ao sucesso que o trabalho
honesto lhes proporciona nesta vida. A ideologia do empreendedo-
rismo ensina aos jovens trabalhadores, tomados como indivduos, que
so um investimento ou uma microempresa cujo sucesso os faz passar
da condio de meros trabalhadores de empresrios de classe mdia
bem-sucedidos.
Em outras palavras, visto que a nova classe trabalhadora brasileira
se constituiu no interior do momento neoliberal do capitalismo, nada
impede que, no tendo ainda criado formas de organizao e expresso
pblica, ela se torne propensa a aderir ao individualismo competitivo e
agressivo difundido pela classe mdia. Ou seja, que ela possa aderir ao
modo de aparecer do social como conjunto heterogneo de indivduos e
interesses particulares em competio. E ela prpria levada a acreditar
que faz parte de uma nova classe mdia brasileira, crena reforada por
sua entrada no consumo de massa.
Donde uma nova pergunta: se, pelas condies atuais de sua forma-
o, a nova classe trabalhadora brasileira est cercada por todos os lados
pelos valores e smbolos neoliberais difundidos pela classe mdia, como
desatar esse n?
Certamente uma resposta possvel : pela construo de uma nova
cultura poltica contra-hegemnica, que poderia ser resumida em trs
pontos principais a serem desenvolvidos por um governo petista: em
primeiro lugar, tomar a cultura no seu sentido amplo, como ordem
simblica de interpretao da Natureza, da Histria, do espao e do
tempo, de instituio de ideias, normas e valores como viso de mun-
do das classes populares que contestem criticamente o existente; em
segundo lugar, tomar a cultura em seu sentido restrito de criao das
obras de arte e de pensamento como um direito dos cidados, pro-
pondo a poltica de cidadania cultural como direito produzir e fruir
as obras culturais, retirando-as da servido ao mercado da indstria
cultural; e, em terceiro, articular esses dois sentidos da cultura com
a ideia de cultura poltica emancipadora, com fora: a) para recom-
por a classe trabalhadora fragmentada e dispersa pelo neoliberalismo
e b) para se contrapor ao conservadorismo e autoritarismo dos meios

de comunicao, dando voz ao contrapoder que se exprime nos movi-
mentos sociais e nas redes sociais (portanto, neste ltimo caso, regu-
lamentando a mdia e dando pleno funcionamento do Marco Civil da
Internet, de que o Brasil foi pioneiro).
A poltica agrria que precisamos
Bernardo Manano Fernandes*
Para Paulo Yoshio Kageyama (in memoriam).

Viveu compartilhando a soberania alimentar.
O BRASIL AGRRIO
O mundo agrrio do sculo XXI contm rugosidades, cujas marcas
so expostas pelas anlises dos paradigmas da questo agrria e do capi-
talismo agrrio. Uma das referncias que contribuem para uma melhor
compreenso do mundo agrrio na atualidade Histria das agriculturas
no mundo, de Mazoyer & Roudart. Esta obra evidencia que o novo mundo
agrrio no pode ser compreendido sem sua histria, como fazem os ide-
logos do paradigma do capitalismo agrrio. O Brasil agrrio um exem-
plo das marcas do passado gravadas nos territrios, como a permanncia
da estrutura fundiria concentrada e controlada pelas corporaes capi-
talistas, constituindo-se em secular modelo hegemnico, e persistncia
das lutas camponesas que resistem, cunhando suas pequenas unidades
de produo e espaos de vida, por meio do milenar modelo alternativo.
O hegemnico e o alternativo so modelos de desenvolvimento da agro-
pecuria que disputam territrios. Os respectivos modelos, problemas e
as disputas so analisados pelo debate paradigmtico dos que defendem
*Gegrafo. Professor Livre-Docente da Universidade Estadual de So Paulo (UNESP).

204 Bernardo Manano Fernandes
posies antagnicas e posies combinadas. A incompatibilidade dos

modelos pode ser compreendida ao se analisar as relaes sociais que os
produzem e determinam suas escalas, tecnologias, ordenamento territo-
rial e relaes com a natureza. Por se constiturem em relaes sociais
capitalistas e familiares, produzem diferentes territrios e, portanto, dis-
tintas territorialidades. As leituras que cada tendncia dos paradigmas faz
das diferenas esto apresentadas na Figura 1.
Paradigmas so modelos interpretativos compostos por tendncias.
Promover o debate paradigmtico um procedimento de analisar suas
diferenas, relaes e proposies. A construo do conhecimento, por
meio das elaboraes tericas, constitui em vises de mundo, sendo
portanto uma opo poltica para desenvolver os modelos alternativo
e ou o hegemnico. O paradigma da questo agrria interpreta que as
relaes capitalistas produzem desigualdades que provocam a destrui-
o do campesinato, portanto o problema est no sistema que, pela
concentrao fundiria, mantm h sculos o modelo hegemnico de
produo monocultora em grande escala para exportao. O paradig-
ma do capitalismo agrrio interpreta que o problema no est em suas
relaes, portanto no do sistema, mas sim na agricultura campo
nesa, que no competitiva, embora haja uma frao, em torno de 10%,
que pode parcialmente estar subordinada ao agronegcio.1 Desde a viso
do paradigma do capitalismo agrrio, seria necessrio desterritorializar
90% dos camponeses brasileiros, de modo que o agronegcio ou modelo
hegemnico possa se apropriar desses territrios, intensificando a con-
centrao fundiria. Os impactos desses modelos podem ser ler lidos em
escala planetria, como fazemos na segunda parte deste artigo.
A partir da Figura 1, apresentamos as vises e os argumentos de cada
tendncia do debate paradigmtico. Importante lembrar que as disputas
tericas e polticas sobre os problemas e a viabilidade dos modelos alter-
nativo e hegemnico so a questo central do debate, de onde so pro-
duzidas polticas para o desenvolvimento dos modelos, que alimentam o
prprio debate, da sua imarcescibilidade. Para o paradigma da questo
1Cf. Fernandes et al., 2013.

A poltica agrria que precisamos 205
agrria (PQA), o modelo do agronegcio somente intensifica o proble-

ma, que no s social, mas econmico, poltico, cultural, ambiental,
ou seja, territorial e o modelo campons ou alternativo estratgico
para superar a fome e promover a produo de comida saudvel. Para
o paradigma do capitalismo agrrio (PCA), o modelo do agronegcio
o nico possvel e o modelo campons residual, que pode, no limite,
parcialmente ser um anexo ao do agronegcio.
Figura 1
TENDNCIAS DO DEBATE PARADIGMTICO
Comecemos pelos extremos dos crculos: a tendncia proletarista do

PQA acredita no processo de destruio do campesinato pelas relaes
capitalistas, que podem levar a um processo revolucionrio de trans-
formao do sistema capitalista para o socialista. As ltimas produes
tericas dessa tendncia so da dcada de 1980; a tendncia do agrone-
gcio do PCA, que tem mantido produo terica e poltica constante,
acredita que o agronegcio o modelo de desenvolvimento e que a agri-
cultura familiar/camponesa poderia at ser um apndice; a tendncia
campesinista do PQA acredita na importncia estratgica do campesinato
para o desenvolvimento de um modelo alternativo ao capitalismo, e sua
produo terica e poltica permanente; outra tendncia que mantm
produo terica e poltica atualizada a da agricultura familiar, acredi-

tando que a integrao ao capitalismo a nica forma de existncia.
H uma zona de sobreposio entre as tendncias campesinistas do PQA
e agricultura familiar do PCA, em que seus argumentos, teorias e polti-
cas se misturam, demonstrando que a agricultura camponesa familiar,
que a familiar camponesa e que a resistncia subordinao ou inte-
grao ao capitalismo a questo. Surge deste ponto a possibilidade de
pensar a superao.2
Este debate expressa as disputas por modelos de desenvolvimento:
o agronegcio como criao das corporaes capitalistas e da agroecolo-
gia como (re)criao das organizaes camponesas. O poder hegemnico
do agronegcio e os discursos de seus idelogos no conseguem impedir
a emergncia e a insurgncia da agroecologia. So evidentemente
distintos modelos de desenvolvimento territorial, em que para cada um
o uso da terra e do territrio pensado, planejado de modo diferente. So
necessrias diversas escalas, relaes, tecnologias, saberes, configuraes,
inovaes etc. So vises de mundo que apontam para direes opostas e,
em parte, sobrepostas, com perspectivas antagnicas, em que a natureza
e a sociedade so compreendidas como mercadoria e como vida, onde se
destri e se constri, em que o produto pode ser commodity ou comida.
Neste debate, a ideia de consenso no contm o sentido da harmonia,
mas o do avesso, do embate gerado pela conflitualidade.3
A conflitualidade um conceito essencial para compreender as
disputas territoriais por modelos de desenvolvimento e as polticas agr-
rias que os produzem. A superao do atual Brasil agrrio no aconte
cer por consenso, porque os modelos so antagnicos e qualquer acordo
possvel significa mudar ambos. Este conceito permite compreender que
os conflitos gerados no so empecilhos, pois so imprescindveis para
que as mudanas aconteam. Elas sero disputadas em escalas micro e
macro, na construo de tecnologias, recursos, polticas agrrias etc..
A conflitualidade um constante processo de enfrentamento, produzido
2Cf. Fernandes, 2013.

3Idem.
pelas contradies e desigualdades do sistema capitalista, evidenciando

a necessidade do debate permanente, nos planos terico e prtico, a res-
peito das disputas dos modelos de desenvolvimento e dos territrios.
Estas disputas se manifestam por um conjunto e conflitos no campo
das ideias, na construo de conhecimentos, na elaborao de polticas
de desenvolvimento, na correlao de foras para a implementao dos
modelos e em seus resultados.
A conflitualidade se manifesta: pelo posicionamento das classes ante
os efeitos da globalizao capitalista, marcados pela excluso das pol-
ticas neoliberais, produtora de desigualdades e ameaando a consolida-
o da democracia; pela complexidade das relaes sociais construdas
de formas diversas e contraditrias, produzindo espaos e territrios
heterogneos; pela historicidade e espacialidade dinamizadoras e no
determinadas; pela possibilidade persistente da construo poltica das
classes sociais em trajetrias divergentes e diferentes estratgias de
reproduo territorial; pelo reconhecimento da polarizao regra/confli-
to como contradio em oposio ordem e ao consenso; pela disputa
das definies dos contedos dos conceitos e das teorias, dos sentidos e
direes, em que a oposio e a incompatibilidade sero expostas.
As desigualdades do Brasil agrrio podem ser mais bem analisadas
no Mapa 1. As disputas territoriais esto cartografadas na sobreposio
das agriculturas camponesas e o agronegcio, inclusive com a predo-
minncia de cada modelo pelo territrio brasileiro, como o caso das
regies Nordeste e Centro-Oeste. Ambos territorializam-se em direo
fronteira agrcola na Amaznia, onde se concentra o maior nme-
ro de conflitos violentos contra os trabalhadores rurais. Para superar a
intensificao das desigualdades ser preciso enfrentar questes como:
impacto territorial da monocultura em grande escala para exportao,
concentrao fundiria, reforma agrria, preservao das florestas, qua-
lificao do trabalho, soberania alimentar, qualidade dos alimentos, tec-
nologias apropriadas, modos de produo, diferentes tipos de mercados.
A superao no acontecer com polticas agrrias homogneas, porque
a agropecuria diversa. A luta pela terra expresso da conflitualidade
na disputa por modelos de desenvolvimento.
Mapa 1
O BRASIL AGRRIO
Nos ltimos vinte anos, o Brasil produziu um conjunto de polticas

agrrias que so referncias para a Amrica Latina e frica. Estas pol-
ticas esto voltadas exatamente para as questes do atual Brasil agrrio;
no so suficientes, mas so criaes originais que confrontam com o
modelo estadunidense que criou o agronegcio. Estamos gerando um
modelo baseado na agropecuria sustentvel e podemos avanar no
sentido da superao das desigualdades.
Pensar o Brasil agrrio pensar o desenvolvimento territorial na

perspectiva multidimensional e multiescalar. pensar agropecuria em
todas as dimenses e escalas, a produo de alimentos, fibras e energia
no est separada da educao e dos investimentos, da sade e da tec-
nologia, do trabalho e do conflito, da moradia e da indstria, da pre-
servao e do mercado, do campo e da cidade, preciso unir o que o
capitalismo separou.
A POLTICA AGRRIA QUE PRECISAMOS

O capitalismo produziu um modo de ver o mundo como mercado-
ria, questionado, entre tantos, por Bov & Dufour, ao defenderem a luta
contra a comida ruim. A viso do mundo como mercadoria transformou
a agricultura em agronegcio, isso significa que a substituio da cultu-
ra pelo negcio criou um modelo de desenvolvimento que artificializa
cada vez mais os alimentos atravs do uso intensivo de agrotxicos e
mudanas genticas. A agricultura camponesa persiste com suas razes
na agroecologia, produzindo comida saudvel em uma relao mais pr-
xima da natureza. Os impactos desses modelos podem ser analisados em
escala planetria, mas com diferenas proporcionais: pela grande escala
e artificializao, a participao do agronegcio nos impactos muito
mais intensiva. Em pouco mais de dois sculos, a ao humana alterou
metade da paisagem, afetando quase toda a superfcie do planeta, provo-
cando mudanas climticas.4
Este impacto resultado da forma como a sociedade capitalista
organizou o campo e a cidade, e essa forma de organizao territorial
est associada ao modelo agrrio e industrial. Pensar a produo de
alimentos numa relao mais prxima da natureza significa repensar
o modelo agrrio e industrial e, portanto, as formas de organizao
territorial do campo e da cidade, ou seja, preciso pensar o prprio
sistema. A produo de comida artificial produto de uma sociedade
cada vez mais artificializada. Pensar o mundo agrrio significa pensar
as escalas dos impactos, de modo a compreender quais as formas de
4Cf. Ribeiro, 2011, p.40.

participao do campo e da cidade nas mudanas necessrias para um

mundo agrrio menos artificial. Pensar a qualidade da comida no sculo
XXI uma forma de mudar o mundo, mudando a ns mesmos. Para
fazer esta reflexo, preciso estar atento s tendncias dos paradigmas.
O ponto essencial, reafirmamos, entender que o mundo, as pessoas, a
comida no podem ser compreendidos como mercadorias; os mercados
e as mercadorias so importantes para o desenvolvimento econmico,
mas no podem estar acima da poltica e do Estado. A mercantilizao
e a artificializao dos alimentos produzem desigualdades sociais com
problemas ambientais e de sade em escala mundial. A histria da agri-
cultura tem demonstrado que no a natureza que cria limites para que
a agricultura possa alimentar o mundo. A fome uma produo de um
sistema poltico e econmico que gera desigualdades permanentes, com
a concentrao da terra e da riqueza, impedindo que as pessoas tenham
acesso terra, ao trabalho e comida, entre outros direitos essenciais.
O fato de que mais de sete bilhes de pessoas vivem no planeta
no argumento para justificar a persistncia da fome, tampouco das
desigualdades. A questo no menos pessoas, e sim, mais comida, e
de qualidade. O problema est no sistema capitalista e no nas pessoas.
Embora pouco mais da metade da populao mundial seja urbana, os nveis
de consumo e explorao dos recursos naturais, entre o Norte e o Sul, so
desproporcionais, sendo que a metade rural tem acesso restrito terra, por
causa da intensa concentrao fundiria em quase todo o mundo, intensifi-
cada nos ltimos anos por causa do crescimento de aquisies de terras por
estrangeiros, incluindo corporaes, fundos e governos. Uma das regies
com maior investimento estrangeiro no Brasil o territrio conhecido
como MATOPIBA, formada por 31 microrregies com aproximadamente
73 milhes de hectares nos estados de Tocantins, Maranho, Piau e Bahia.
Pesquisas realizadas por mais de uma dcada mostram que, em 2003,
havia 1,2 milho de hectares cultivados. Dez anos depois, o agronegcio
controlava 2,5 milhes de ha. Trs quartos da territorializao ocorreram
sobre vegetao nativa, a maior parteno Cerrado. A partir de anlise das
imagens de satlite, foi avaliada que a evapotranspirao em mdia
60% maior nas reas com vegetao nativa do que nas reas cultivadas.
A escala deste impacto resseca o cerrado, adiando a estao chuvosa e,

pela circulao das correntes de ar, pode atingir inclusive a Amaznia.5
Em dez anos, a explorao da terra e da gua pelo modelo do agronegcio
impactou uma regio com possveis desdobramentos para outra regio.
O modelo hegemnico tem que ser repensado e esta atitude no vir dele
mesmo, mas sim do modelo alternativo.
A concentrao da terra, a produo em grande escala para exporta-
o, est diretamente vinculada concentrao da riqueza. Desde 2009,
a riqueza de 1% da populao subiu de 44% do total de recursos mun-
diais para 48% em 2015. Em 2016, pode superar 50% se o atual ritmo de
crescimento for mantido. O que significa que a riqueza de 1% deve ultra-
passar a riqueza de 99% da populao mundial. E h quem defenda esse
nvel de desigualdade.6 A Figura 2 mostra que a riqueza das 62 pessoas
mais ricas do mundo cresce mais rpido que a dos 50% mais pobres do
mundo, demonstrando o contnuo aumento da desigualdade.
Figura 2
RIQUEZA DOS 62 INDIVDUOS MAIS RICOS DO MUNDO
E ESTAGNAO DA METADE MAIS POBRE DA POPULAO MUNDIAL
Fonte: OXFAM, 2016.
5Cf. Fapesp, 2016.

6Cf. Mankiw, 2013.
Neste processo de crescimento desigual, pela concentrao da ri

queza, as corporaes do agronegcio usam seu poder econmico como
estratgia geopoltica para garantir e ampliar mercados e territrios.
Em escalas nacional, regional e local, as corporaes articulam-se com
senadores, deputados, presidentes, governadores, prefeitos, por meio de
lobbies, para obter subsdios e isenes fiscais, dominando territrios,
impondo o modelo hegemnico, impedindo governos, quando neces-
srio para bloquear a territorializao das alternativas agroecolgicas.
Com a produo intensiva de monocultivos na forma de commodities
para exportao, exploram mo de obra barata e os recursos naturais ao
esgotamento, para depois abandonar a regio e se transferir para novas
reas e continuar o ciclo predatrio.
As disputas por territrios e recursos para produo de alimentos
e energia so a conflitualidade do sculo XXI, por causa da apropriao
territorial: terra e gua, recursos cada vez mais sob controle das corpo-
raes. Por causa deste cenrio, pessoas em todo mundo tm debatido o
desenvolvimento territorial agrrio no sentido de confrontar o modelo
hegemnico e fomentar o modelo alternativo. So pessoas do campo e
da cidade que no aceitam alimentos cada vez mais envenenados, produ-
zidos em outras partes do mundo, distante de seus lugares, e decidiram
promover a agroecologia. Estas experincias esto acontecendo em todo
o mundo e crescem a cada dia, propondo um mundo sustentvel.
A poltica agrria brasileira destina somente 10% dos recursos para
a agricultura camponesa, portanto 90% esto concentrados no agrone-
gcio, que controla 76% das terras agrcolas, mas que produz s 68% do
valor bruto da produo.7 Ignorando os dados dos censos agropecu
rios, os idelogos do paradigma do capitalismo agrrio questionam a
participao do campesinato na produo de alimentos como estratgia
para evitar o reconhecimento de sua importncia. Em seus devaneios,
eles conseguem ver apenas o agronegcio e uma agricultura familiar
residual. O desafio do modelo alternativo enfrentar o poder poltico
e econmico do agronegcio. No h governo no mundo que tenha
7Cf. Fernandes et al., 2013.

interesse em confront-lo. Quais so as possibilidades de avanar com

o modelo alternativo, agroecolgico? A fora e a fraqueza desses mode-
los esto neles prprios, nas instituies, nos governos e na sociedade.
Seu poder poltico e econmico confrontado pela fraqueza revelada
na insustentabilidade do modelo hegemnico, como, por exemplo:
o envenenamento cada vez mais intenso da terra, da gua e da comida,
a destruio crescente de espcies vegetais e animais, o transporte de
sedimentos causado pela produo em grande escala, a apropriao da
maior parte da gua doce, a produo e aplicao de nitrognio na agri-
cultura em quantidade maior que a fixada naturalmente e as mudanas
climticas.8 Outras foras que confrontam o agronegcio so os movi-
mentos camponeses do mundo, principalmente a Via Campesina.
Alm dessas duas frentes que confrontam o agronegcio: a sua
insustentabilidade e o modelo sustentvel da agroecologia, em desenvol-
vimento pelos movimentos camponeses, h fraes dos mundos urbano
e agrrio praticando a agroecologia e inovando em relaes e polticas
pblicas, como as Community Supported Agriculture (CSA). Mesmo que
tais experincias estratgicas sejam ignoradas pelos governos ou con-
sideradas s como polticas de desenvolvimento social, por meio de
aes compensatrias e secundrias, a realidade comprova que, apesar
dos governos estarem subordinados ao agronegcio e praticarem uma
poltica agrria que financia e fortalece o modelo hegemnico, h movi-
mentos socioespaciais e socioterritoriais construindo um novo regime
alimentar. Os regimes alimentares determinam como os alimentos so
produzidos e consumidos, suas instituies, polticas agrrias, possibili-
dades e limites para o desenvolvimento.
A literatura especializada mostra que os regimes alimentares tm
mudado de acordo com o desenvolvimento de polticas agrrias cons-
titudas pela correlao de foras que podem abandonar e construir
regimes alimentares. A defesa do regime alimentar das corporaes
s defendido por seus idelogos, cada vez em menor nmero,
seguindo a lgica da concentrao de terra, riqueza, poder e ideias.
8Cf. Ribeiro, 2011.

O regime alimentar das corporaes sucedeu o regime alimentar do

processo de colonizao, baseado nas plantations. O que ocorreu de fato
foi a modernizao da agricultura capitalista que tem se utilizado da
explorao do trabalho e da terra em formas cada vez mais intensivas
e exclusivas.9 Ao constituir o agronegcio, o capitalismo organizou os
sistemas agrcola, pecurio, industrial, mercantil, tecnolgico, finan-
ceiro em um complexo de sistemas, ampliando seu poder poltico e
econmico, territorializando-se para todos os pases do mundo. Ao
mesmo que se expande, este modelo enfrenta cada mais resistncia de
parte da sociedade, com a insurgncia de um novo regime alimentar.
Para se propor um Brasil agrrio agroecolgico preciso com-
preender o mundo como existncia, em que os recursos naturais so
essenciais, de modo que preservar a natureza significa simplesmente
existir. As experincias da agroecologia e da soberania alimentar tm rea-
proximado a comida da natureza e da comunidade,10 subtraindo a ideia
de mercadoria. Estas experincias acontecem h pelo menos vinte anos
e constituem um novo regime alimentar, no aceitando a dependncia
s grandes corporaes, a persistncia da fome, defendendo a sobera-
nia das naes em garantir a produo de alimentos para seus povos.11
Estas ideias esto se multiplicando em diversos pases e, na disputa por
modelos de desenvolvimento, tm comparecido na elaborao de novas
leis. A disputa central com a ideia de segurana alimentar, que procura
garantir o direito alimentao, mesmo que o alimento venha do outro
lado do mundo. As ideias de escalas de produo e da produo separam
as polticas de segurana alimentar e soberania alimentar.
Uma poltica agrria com base na soberania alimentar e na agro-
ecologia precisa tratar da reforma agrria, porque regime alimentar e
questo agrria so indissociveis. A base desta poltica um ministrio
da agricultura camponesa, que no tratar s de negcio, em uma pers-
pectiva setorial, mas sim da produo de alimentos em uma perspectiva
multidimensional e multiescalar.
9Cf. McMichael, 2013.

10Wittman et al., 2010.
11Cf. Rodriguez, 2016.
Trata-se de perspectivas da agricultura como arte.12 Aumentar o

nmero de agricultores em torno das cidades condio fundamen-
tal para garantir o abastecimento a partir da diversidade agroecolgica.
A agricultura precisa se tornar cada vez mais urbana, a ponto de fazer
desaparecer a diviso campo/cidade, formando um nico territrio.
Ser preciso tambm investir na produo de tecnologias apropriadas,
na formao escolar, na tcnica dos agricultores empobrecidos pelo
agronegcio. A poltica agrria que precisamos tem de tratar de novos
mercados institucionais, populares, domsticos, criando novos espaos
de relaes mercantis com base na solidariedade e sustentabilidade e
no na desigualdade. A poltica agrria que precisamos tem que criar
uma fase de transio, dos agricultores subordinados ao agronegcio,
para a agroecologia. Precisa-se criar e ordenar os territrios e definir
reas para a produo de fibras e agroenergia. A poltica agrria que pre-
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Sofereignty: reconnecting food, nature and community. Fernwood: Winniepeg,
2010.
A democracia de gnero que queremos
Marcia Tiburi*
GNERO COMO QUESTO DEMOCRTICA: O ENTRAVE DA FALACIOSA

IDEOLOGIA DE GNERO
A democracia de gnero coloca-se para todos ns como questo
imperativa quando o termo gnero foi capturado de modo falacioso
e praticamente perverso por aqueles que tentam transformar a discus-
so sobre gnero em ideologia. Para isso, confundem propositalmente
o sentido de gnero e invertem falaciosamente at mesmo o sentido da
crtica da ideologia. Quando deputados e pastores evanglicos, defenso-
res do arranjo tradio, famlia, propriedade, distantes das pesquisas e
das investigaes tericas, usam o termo ideologia de gnero, fazem-
-no por meio de uma curiosa mscara que, na aparncia de crtica
ideologia, esconde motivos destruidores do prprio conceito de gnero.
No h espao aqui para discutir essa inverso perversa da crtica,
mas de lastimar que, enquanto poderamos nos ocupar em promover
justia e propor novas polticas relativas ao imenso campo do gnero,
somos obrigadas a voltar no tempo e dissipar o cheiro de enxofre que
se coloca atualmente sobre a questo neste Brasil de 2016, ano do golpe
*Filsofa. Professora da Ps-graduao em Educao, Arte e Histria da Cultura da Univer-

sidade Presbiteriana Mackenzie.
218 Marcia Tiburi
contra o mandato de Dilma Rousseff, primeira presidente mulher eleita

no pas.
Nesse contexto, leis autoritrias tentam retroceder os avanos da
pesquisa, da anlise, das polticas e da educao, sempre fundamental
no que concerne ao tema de gnero. Nos ltimos tempos, uma espcie
de bombardeio fundamentalista, cujo objetivo eliminar o prprio con-
ceito de gnero, varrer a ideia e o que ela provoca, tem-se intensificado
no cenrio nacional. nessa linha que a palavra gnero foi retirada
do Plano Nacional de Educao e dos planos estaduais e municipais.
A Cmara dos Deputados, em votao do texto base da MP n 696/2015,
promoveu a retirada dos termos incorporao da perspectiva de gnero
do contexto das atribuies do Ministrio das Mulheres, da Igualdade
Racial, da Juventude e dos Direitos Humanos. Entre os muitos aconteci-
mentos bizarros envolvendo gnero e tambm sexualidade, a Cmara de
Vereadores de Nova Iguau/RJ sancionou, em 16/02/2016, uma lei que
probe a distribuio e divulgao de material didtico contendo orien-
taes sobre diversidade sexual e, entre outras atitudes do autoritarismo
e conservadorismo da poltica atual, probe o combate homofobia e
a defesa de direitos de homossexuais. Com o objetivo de fazer desa-
parecer a questo gnero, toda sorte de falcias e medidas mal formu-
ladas, mas intensamente autoritrias, tm sido promovidas no contexto
de uma verdadeira guerra ao gnero, uma guerra que lembra algo da
americana e ideolgica guerra s drogas, que comoveu o mundo em
uma direo altamente mistificada.
Demonizaes so mistificaes com alto poder de impacto sobre
as populaes ignorantes e amedrontadas pelo desconhecido. A trama
entre poltica e religies neopentecostais no Brasil tem usado a ques-
to de gnero nessa direo. O fundamentalismo neopentecostal coloca
gnero no lugar do mal. Consegue com isso colocar-se no lugar que a
igreja crist ocupava na Idade Mdia no contexto da caa s bruxas, um
lugar de um enorme poder sobre corpos e mentes, sobre o imaginrio
das pessoas, sempre colonizado pelos donos do poder.
Contudo, nem tudo est perdido. H que se perceber que a guerra
ideolgica contra a palavra e a ideia de gnero promove tambm um efeito
A democracia de gnero que queremos 219
contrrio. H quem defenda que os fundamentalistas tm ajudado o

feminismo e os movimentos pela diversidade sexual e de gnero. Andr
Musskopf, por exemplo, afirma que talvez o mais surpreendente seja
que aqueles e aquelas que no queriam falar sobre o assunto de repente
se veem obrigadas e obrigados a estudar e conhecer e at falar sobre
ele.1 De fato, a vociferao de alguns pastores evanglicos, deputados
e vereadores homofbicos tem esse outro lado, um efeito inesperado
de colocar a questo em pauta, de levar muita gente a repensar o modo
como a questo de gnero afeta suas vidas cotidianas. A vida e a socie-
dade so dialticas, digamos assim, tudo pode ter dois lados, e o olhar
otimista ajuda a seguir na luta por direitos. Mas, infelizmente, h o lado
irreparvel desse estado de coisas vivido por suas vtimas, aquelas para
quem no h justia alguma desde que esto marcadas negativamente
por questes de sexualidade e gnero. No h justia possvel para as
pessoas que sofrem os efeitos concretos, a discriminao e a violncia
simblica e fsica que surgem de discursos cnicos.
O caminho que devemos seguir, quando se trata de lutar por direitos
relativos a gnero, aquele que rene o esforo da crtica, da pesquisa,
do esclarecimento, o esforo de quem se dedica educao e cincia.
Enquanto uns se esforam nessa direo, o fundamentalismo religio-
so promove teorias absurdas que capturam as conscincias imersas nas
nada crticas teorias populares. A inteno a da mistificao. Seria
curioso, se no fosse perigoso, que os pastores que defendem tais ideias,
que criam tais teorias, aproveitando-se da precariedade conceitual do
senso comum, sejam ao mesmo tempo deputados que podem propor e
votar leis. Poderamos falar simplesmente de teorias populares, de cren-
dices, de preconceitos, que so levados ao plenrio por pura ignorncia.
Mas quando esses contedos so usados pelos donos do poder para
vantagens pessoais, a ignorncia no pode ser vista como um fato mera-
mente natural. Ela se torna uma fora difcil de vencer, uma verdadeira
arma da ideologia, uma mscara de cinismo impossvel de retirar de um
1Disponvel em: <http://andremusskopf.blogspot.com.br/2016/02/sobre-como-fundamen-

talistas-tem-ajudado.html>. Acesso em: abr. 2016.
220 Marcia Tiburi
rosto que no existe. Por trs da mistificao no est a sinceridade de

quem no conhece, mas o poder que advm da conscincia cancelada
por manipulao.
Incontveis volumes j foram escritos sobre a diferena entre teoria
e ideologia, que podemos resumir nos seguintes termos: teoria um
tipo de pensamento que se expe, ideologia um tipo de pensamento
que se oculta. H, no entanto, um hbrido, as teorias ideolgicas que,
por sua vez, expem com a inteno de ocultar. H teorias populares
(que constituem o senso comum, as opinies na forma de discursos que
transitam depois de terem sido lidas em jornais e revistas de divulgao)
e teorias cientficas (que esto sempre sendo questionadas e podem vir
a ser desconstitudas, mas que escorrem para o senso comum e l so
transformadas e, em geral, perdem muito do seu sentido). Ideologia, por
sua vez, o conjunto das teorias, das opinies vigentes que servem para
ocultar alguma coisa em vez de promover esclarecimento, investigao
e ponderao.
A ideologia de gnero, portanto, no est na pesquisa que o discute e
questiona, mas no poder que, aliado ao senso comum, tenta dizer o que
o gnero no . O uso do termo ideologia, quando se fala em ideologia
de gnero, , no mnimo, capcioso. Pois quem usa o termo ideologia
de gnero para combater o que h de elucidativo no termo gnero pro-
cura ocultar, por meio do termo ideologia, no apenas o valor do termo
gnero, como, por inverso, o prprio conceito de ideologia. como se
falar de ideologia de gnero servisse para ocultar a ideologia contra o
gnero, de quem professa o discurso contra a ideologia de gnero. No
se trata apenas de uma manobra, em que a autocontradio performati-
va ocultada pela fora da expresso, mas de um caso evidente de m-f.
E quando a m-f vem de pessoas (homens, sobretudo) que se dizem de
f, ento, estamos correndo perigo, porque a f do povo tem sido usada
de maneira demonaca. No uso extremo da m-f por pastores, vimos
surgir, crescer e, por sorte, desaparecer, a falcia ela mesma pura vio-
lncia simblica da chamada cura gay.
o papel tico e poltico de quem pesquisa, ensina e luta pela luci-
dez, em uma sociedade em que os traos obscurantistas se tornam cada
vez mais intensos, tambm demonstrar que percebemos o que se pas-

sa e que continuaremos do lado crtico a promover lucidez, dilogo e
respeito aos direitos, em que pese a violncia simblica a que estamos
submetidos.
UM PROJETO DE PAS PEDE LUGAR PARA A QUESTO DE GNERO

Quando est em jogo o Brasil que queremos, um projeto de pas
pede lugar tambm para a questo de gnero. O projeto precisa ser
democrtico em sentido radical. Isso se coloca em um duplo sentido a
ser pensado com urgncia.
De um lado, preciso saber que a democracia no est dada e que
preciso constru-la a cada momento. Democracia pode ser entendida
como um processo em que se busca compreender e construir algo em
comum, a saber, espao de dilogo e respeito a direitos fundamentais e
singularidade que surge como configurao dos direitos individuais.
Uma democracia radical contempla dissensos e diferenas, enquanto se
sustenta em direitos fundamentais que precisam ser assegurados. Dilo-
go, contudo, algo que pede certa formao de subjetividade. O direito
expresso de gnero faz parte do direito bsico presena na esfe-
ra pblica, baseada no direito, a aparecer, como direito participao
pblica e poltica que se faz contra a invisibilidade social, que precisa,
por sua vez, ser pensado como direito singularidade. Gnero um
termo que precisa ser inscrito na esfera do direito singularidade que
implica fatores altamente ligados aparncia e performances corporais
relacionadas a outros marcadores, como sexualidade, raa e classe social.
Por outro lado, preciso contemplar a prpria ideia de democracia
que a todo momento aviltada pela violncia do Estado, pelos poderes
que se confundem com a violncia, e que so administrados por institui-
es que no servem ao povo nem sociedade, poderes que, ao mesmo
tempo, invadem de tal forma a mentalidade das pessoas que impedem
o florescimento da democracia em seu nvel mais bsico, o das relaes
dirias. Contradies internas democracia so reproduzidas ao nvel
da mentalidade cotidiana e so realmente capazes de minar o sentido da
democracia em suas bases fundantes, no acordo que cada singularidade
222 Marcia Tiburi
faz com a sociedade em que vive de modo a sustentar a ideia de socie-

dade. Qualquer democracia que abdique disso torna-se uma burocracia,
que o que resta da contradio de uma democracia sem povo.
Que hoje a palavra democracia seja, muitas vezes, usada de modo
abstrato, s possvel pelo apagamento do elo entre democracia e socie-
dade. A presuno individualista e a meritocracia liberais so crenas
que presidem certo imaginrio acerca da democracia. Servem, na verda-
de, apenas para acobertar o carter social da democracia, esvaziando-a
de seu contedo. O carter social refere-se necessria presena do
impessoal, do histrico, do contextual, das circunstncias, dos hbitos,
da no liberdade, do no decidvel, dos condicionamentos, e at mesmo
do inconsciente, que constituem as subjetividades sempre construdas e
erigidas no campo do social.
A compreenso do social essencial defesa da democracia. Gnero,
nesse contexto, , alm de uma construo social, uma questo social,
em seu sentido mais amplo. Hoje, reivindicam-se direitos relativos
gnero, no apenas no campo feminista, mas em todo o campo LGBT.
Gnero sempre foi, em todas as pocas, parte do processo a que chama-
mos de democracia, desde que as mulheres, sujeito histrico do femi-
nismo clssico, reivindicaram direitos educao, herana, em uma
palavra, igualdade com os homens, sujeitos histricos dos privilgios
de classe, privilgios da dominao. Poderamos, nesse sentido, ler a his-
tria da democracia como a histria do feminismo. Por isso, acobertar a
questo gnero, como se tenta fazer em nossa poca, por meio de censu-
ras de quaisquer tipo, implica corromper a prpria ideia de democracia,
implica promover uma espcie de retrocesso na histria, algo como sua
decadncia programtica e oportunisticamente organizada.
Nesse momento, a luta pela democracia se confunde com a luta
pelo debate e o pensamento, bem como pelas polticas pblicas que
contemplem o tema e o campo do gnero. No creio que seja uma
luta apenas com a sociedade que esquece de si mesma e dos lastros
democrticos que deveriam constitu-la, mas com o autoritarismo que
chega ao poder e constri leis voltadas para seus interesses. Combater
o debate, o ensino e a pesquisa no que diz respeito a gnero um ato
autoritrio contra o qual a afirmao do debate se coloca como tarefa

filosfica e poltica.
Aqui uma palavra sobre o autoritarismo se faz ainda necessria.
O carter social da democracia, seu mais ntimo e constitutivo, apa-
gado no autoritarismo vigente que, em sua constituio perversa, tenta
se fazer passar por democracia justamente porque, como autoritarismo
puro e simples, ele convenceria poucas pessoas e no conseguiria sus-
tentar-se socialmente. A contradio que tambm o autoritarismo
necessariamente social, mas nega o social enquanto, por outro lado,
precisa afirm-lo de modo vazio, mascarando-o como democracia.
Desse modo, no se pode afirmar que democracia e autoritarismo sejam
ntimos, seno pelo uso que o ltimo faz da primeira. O machismo
uma forma de autoritarismo, a discusso sobre gnero ligada luta
pelos direitos relativos a ele, inclusive sua livre expresso, exerccio
de democracia contra o autoritarismo nesse momento.
A efetivao concreta da democracia se d contra o autoritarismo,
mas tambm contra o uso ideolgico da prpria democracia, portanto,
contra o escamoteamento do autoritarismo em democracia. Gnero
questo essencial nesse momento de defesa da democracia por ser a
categoria que traz a defesa do debate e do esclarecimento acerca dos
papis sociais relativos ao corpo, sexualidade, aos lugares familia-
res, diviso do trabalho e violncia que da resultam. Gnero a
categoria de desmascaramento da dominao masculina, corolrio da
dominao capitalista.
O TRABALHO DA DEMOCRACIA E A POLTICA DA ESCUTA

preciso ter em vista que a democracia uma ideia que precisa ser
efetivada e sua efetivao se d ao nvel de um trabalho. Assim como
Hegel falava da filosofia como um trabalho do conceito, a poltica o tra-
balho da democracia. Esse trabalho implica a possibilidade, sempre posta
em cena, de produzir democracia com os mais prximos. Para isso,
preciso transformar a vida e as instituies em relao s quais vivemos
nossas vidas em laboratrios de poltica. Refiro-me a pensar a demo-
cracia na famlia, na escola, nos ambientes de trabalho propriamente
224 Marcia Tiburi
ditos, nas atividades dirias, como transportar-se, andar na rua, ir a cine-

mas, bares, praas, usar servios pblicos. A democratizao dos meios
de comunicao, tanto dos que simplesmente transmitem programao
a espectadores, quanto, do mesmo modo, daqueles que so operados por
pessoas comuns, como em redes sociais, precisa ser tratada em nvel
dialgico e reflexivo. Trata-se, portanto, de promover a democracia na
micrologia do cotidiano e no mbito pblico, cada vez mais expandido
desde a inveno das redes sociais. Podemos pensar que a expanso do
universo pblico com a existncia das redes sociais intensifica o movi-
mento do poder. O poder, que antes se exercia de modo mais raro ou
especial, torna-se agora mais mido, exercido por qualquer um em nveis
muitas vezes desmedidos.
Gnero , nesse contexto, uma categoria essencial, pois apenas ela
capaz de destrinar desigualdades no campo domstico, todas ligadas
a diferenas de gnero. Necessariamente, a instituio escolar, muito
prxima da famlia, por trabalhar com a formao e a educao da lin-
guagem e da mentalidade de crianas e jovens, no pode faltar com
as questes relativas ao campo do gnero, sob pena de interromper os
processos de desmontagem da violncia simblica e fsica, fruto da desi-
gualdade de gnero estruturalmente sustentada na instituio familiar.
A construo do que podemos chamar de comum prprio demo-
cracia, como cenrio de partilha, depende de uma vasto trabalho no
campo do pensamento, a recuperao da reflexo perdida e a produo
de reflexes ainda incomuns, da anlise sria, da crtica, o que se conse-
gue pelo investimento no dilogo. No que concerne ainda construo
do comum, preciso produzir uma espcie de crtica dos afetos que pos-
sa nos livrar dos afetos tristes, da inveja ao medo, que minam o campo
poltico ao nvel cotidiano. O mesmo vale para a ao. A ao poltica
uma espcie de ao contraideolgica, ao de desmascaramento, de
retirada de vus, de crtica da cegueira subjetiva. Nessa linha, a ao
poltica a do sujeito particular, mas tambm dos grupos envolvidos na
produo de emancipao e na autonomia de sujeitos em nvel social,
de transformao das estruturas profundas da dominao do capital, nas
suas formas econmica, teolgica e patriarcal.
Se o dilogo o elemento metodolgico da democracia, ele preci-

sa ser realizado nas esferas micro e macrolgicas. Ele no precisa ser
reduzido busca de consenso. O dissenso faz parte da poltica e, como
tal, de uma definio dialtica de poltica. Uma poltica da escuta em
que a abertura ao outro esteja em cena s possvel quando dissenso e
consenso so contemplados como elementos do jogo poltico, cuja base
o dilogo.
Se no mbito da vida, da cultura cotidiana, vemos as pessoas com
pensamentos e posturas precrios em relao s questes polticas, por
pura falta de escuta, no mbito pblico, a falta de escuta leva ao aban-
dono e ao descaso relativamente a direitos fundamentais. prprio do
poder a deciso, mas se a deciso, no que concerne formulao de leis
e no que concerne execuo das leis, prescinde da escuta, ento ela
autoritria. Decises democrticas em termos de poder so as que sur-
gem de processos em que a escuta foi contemplada.
A falta de escuta a causa e o efeito do cancelamento da poltica
em seu sentido criativo, generoso e no ideolgico, a poltica enquanto
manifestao e criao de relaes e subjetividades autnomas em um
contexto de relaes. Mas o que escuta? , fundamentalmente, uma
postura de abertura expresso do outro. No a pura aceitao, mas a
ao compreensiva, disposta a entender um lugar de fala alheio.
Em uma cultura na qual a linguagem rebaixada mercadoria e
consumida como tal, a questo da escuta simplesmente deixada de
lado, a democracia no tem como persistir fora de um projeto que a
recupere como abertura ao outro.
Democracia um processo de construo poltica. Gnero um
termo intimamente ligado democracia. Se dizemos que ningum nasce
mulher, torna-se, podemos dizer que ningum nasce feminista, torna-
-se, mas tambm ningum nasce democrtico, torna-se democrtico a
partir de determinadas experincias. Nesse sentido, preciso escutar
a questo de gnero, pois gnero uma fala. uma expresso.
Ora, quais podem ser as experincias que constroem subjetivida-
des democrticas? Quais constroem subjetividades autoritrias? Como
se d nosso devir democrtico, como se d nosso devir autoritrio?
226 Marcia Tiburi
O que a questo de gnero tem a nos ensinar sobre democracia? Sabe-

mos que, quando ligada educao, no se coloca apenas como proble-
matizao da sexualidade, muito mais, gnero vem a ser um calibrador
de uma pedagogia voltada para a formao da subjetividade democr-
tica. A rejeio ou negao, a impossibilidade de conviver com o tema
gnero, implica uma impotncia para a democracia como expresso da
multiplicidade e da singularidade na direo dos direitos fundamentais.
preciso desenvolver a democracia no dia a dia, nas instituies,
na sociedade, em cada ato pessoal, em cada momento impessoal. Seja
na mesa da sala de jantar ou na mesa do bar, no trabalho, nas ruas, na
igreja, seja nas instncias parlamentares, a democracia precisa ser ante-
cipada como um valor por quem deseja que ela possa existir na prtica.
Convencer a personalidade autoritria de que a democracia , em seu
conceito e prtica, a efetiva participao do outro, eis o problema. Pois a
personalidade autoritria se contenta com sua prpria posio, com um
mundo em que no existe participao, um mundo em que uma nica
verdade, a posio da heterossexualidade compulsria e a imagem que a
ela corresponde, tratada e imposta como a verdade.
Gnero, assim como sexualidade, raa e classe social (e podemos
acrescentar idade e plasticidade) so categorias calibradoras do concei-
to e da prtica da democracia. Sabemos que praticamos a democracia
quando escutamos o outro, quando defendemos os direitos individuais e
fundamentais de todas as pessoas, o respeito Constituio que deveria
estar acima de todo autoritarismo possvel, mas tambm quando a sin-
gularidade defendida como um dado democrtico essencial, tendo em
vista marcadores sociais. Democracia convvio de singularidades res-
peitadas entre si. Uma pergunta difcil que no podemos deixar de nos
colocar nesse sentido como possibilitar a valorizao da democracia,
em outras palavras, como convencer um indivduo sobre a pertinncia,
validade e at mesmo utilidade da democracia na vida de todos e na
construo da sociedade.
Na base, democracia um processo poltico de escuta. Para realiz-lo,
precisamos estar abertos ao outro. Mas precisamos tambm poder dis-
cernir e avaliar se o que o outro fala faz sentido, se no contraditrio,
se no acoberta interesses privados, se dito em nome do sincero pro-

cesso democrtico ou da reproduo da fachada que acoberta o autorita-
rismo. Este, por sua vez, to arcaico quanto oportunista e se aproveita
das fragilidades da democracia para ganhar lugar.
A aceitao das medidas e prticas autoritrias em nvel legislativo,
executivo ou judicirio, a que assistimos em nossa poca, conspurca o
Estado de Direito, mas tal conspurcao acaba por ser da prpria socie-
dade, que aceita o que lhe impem seus lderes espectrais e os heris
fabricados pelos detentores do poder econmico.
O que fazemos da democracia diz quem ns somos. Podemos fazer
de nossa democracia o melhor modo de viver, ou podemos caricaturi-
z-la, deform-la, transform-la em um arremedo. Quando no con-
templamos seus aspectos fundadores, a democracia nos mostra como
devoradores de ns mesmos. Destruir a democracia destruir o direito
singularidade, tornar-se rob.
A luta pela democracia luta por esclarecimento. Ela implica hoje
salvar o conceito de gnero para abrir o campo dos direitos.
Igualdade racial: da poltica que temos
poltica que queremos
Nilma Lino Gomes*
P ara falar da poltica de igualdade racial que temos e daquela que

queremos necessrio, antes, falar sobre o que foi construdo ao
longo dos ltimos treze anos pela Secretaria de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial (Seppir), considerada um marco na institucionalizao
do tema na agenda das polticas pblicas do Governo Federal.
Criada em 2003, pela Medida Provisria n 111, posteriormente con-
vertida na Lei n 10.678, a Seppir nasceu do reconhecimento das lutas
histricas do Movimento Negro em defesa da populao negra, que
representa mais de 51% de toda a populao brasileira. Um dos resulta-
dos dessa luta foi o artigo 5, inciso XLII, da CF, que declara o racismo
como crime inafianvel e imprescritvel.
Ao inserir o racismo como crime na Carta Magna mais democrtica
do pas, o governo brasileiro reconheceu, tambm que seriam necessrias
aes mais eficazes para combat-lo. Tais aes, alm de preceitos legais,
deram origem s polticas de promoo da igualdade racial.
*Ps-doutora em Sociologia pela Universidade de Coimbra. Ex-Ministra das Mulheres, da

Igualdade Racial e dos Direitos Humanos.
230 Nilma Lino Gomes
O protagonismo do Estado brasileiro na construo dessas polticas

deve-se, ainda, a um compromisso internacional assumido pelo Brasil
na III Conferncia de Durban, frica do Sul, realizada em 2001, da qual
o Brasil se tornou signatrio do Plano de Ao de Durban. Entre os
deveres a cumprir estava a construo de polticas de igualdade racial.
A institucionalizao da pauta possibilitou diversos avanos, a come-
ar pelos marcos legais que tornam possvel transformar a poltica de
promoo da igualdade racial em uma poltica de Estado. Esses marcos
incluem as leis n 10.639, de 2003, e n11.645, de 2008, que estabelecem
o ensino da histria e da cultura africana e afro-brasileira e indgena nos
currculos das escolas de ensino fundamental e mdio da educao bsi-
ca; a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, aprovada
em 2006; a Lei n 12.288, de 2010, que criou o Estatuto da Igualdade
Racial; a Lei n 12.711, que estabeleceu as cotas nas universidades pbli-
cas e institutos federais, e a Lei n 12.990, que reserva aos negros 20%
das vagas oferecidas nos concursos pblicos.
Essas iniciativas, entre outras, tm contribudo para diminuir o
abismo que sempre existiu entre brancos e negros no pas. A reduo
da pobreza, a ampliao do acesso universidade e ao mercado de tra-
balho, a implementao de polticas especficas para as comunidades
tradicionais de matriz africana, quilombolas e ciganas, alm do reforo
de mecanismos de denncia do racismo, so alguns exemplos de aes
bem-sucedidas nessa rea.
No entanto, preciso reconhecer que ainda h muito a ser feito
para assegurar maior participao social e cidadania efetiva popula-
o negra, o que ser possvel com o aprimoramento, fortalecimento e,
sobretudo, a continuidade das polticas existentes.
Sem retrocessos no que j foi conquistado, teremos as bases da
igualdade que precisamos para construir um Brasil mais justo, solidrio
e verdadeiramente democrtico.
Igualdade racial: da poltica que temos poltica que queremos 231
FAZER VALER O ESTATUTO DA IGUALDADE RACIAL

Institudo em 2010 pela Lei n12.288, o Estatuto da Igualdade Racial
o alicerce jurdico para que as polticas de igualdade racial sejam cum-
pridas pelo poder pblico nas trs esferas governamentais.
Entre outras medidas, instituiu o Sistema Nacional de Promoo da
Igualdade Racial (Sinapir), que prope a criao de uma rede, com a par-
ticipao de estados e municpios, voltada igualdade de oportunidades,
defesa de direitos e ao combate discriminao racial. Para aderir, o
ente federado deve ter um rgo de promoo da igualdade racial em
sua estrutura, alm de um Conselho de Promoo da Igualdade Racial,
que garanta a participao da sociedade civil na construo da agenda
local. Com isso, o Sinapir estimula a institucionalizao da poltica em
todo o Brasil, alm de democratizar o acesso aos recursos, uma vez que
os projetos apresentados so selecionados em chamadas pblicas.
Com um conjunto de polticas de aes afirmativas, que contem-
plam a populao negra, as comunidades tradicionais de matriz africana
e os quilombolas, o Estatuto visa correo de disparidades histricas
no acesso a direitos que ainda no so plenamente desfrutados por toda
a populao brasileira.
Atualmente, o Estatuto ainda tem seu efeito fragilizado justamente
pela falta de dotao oramentria que assegure a execuo e o acompa-
nhamento das polticas previstas no documento.
Aps dez anos de tramitao, o texto final, aprovado pelo Con-
gresso Nacional, em 2009, excluiu a proposta de criao de um fundo
oramentrio especfico para a promoo da igualdade racial, a exem-
plo do que existe nas polticas de proteo criana e ao adolescente
e ao idoso.
Hoje, o que temos a possibilidade de previso de recursos para
essas polticas nos Planos Plurianuais (PPAs) e nos oramentos anuais,
o que insuficiente para a implementao de polticas pblicas de
alcance nacional.
Para avanarmos na poltica de promoo da igualdade racial que
precisamos fundamental superar as resistncias que existem e retomar
a discusso sobre a reformulao da Lei, com a definio de oramento
prprio para a promoo da igualdade racial, por meio da aprovao do

Fundo de Promoo da Igualdade Racial.
AES AFIRMATIVAS: MONITORAMENTO DAS COTAS ESSENCIAL

As polticas de cotas tm um papel fundamental na reduo das
desigualdades; assegurando oportunidades de acesso da populao negra
ao ensino superior e ao mercado de trabalho.
As cotas nas universidades e institutos federais de educao, institu
das pela Lei n 12.711, de 2012, foram essenciais para ampliar o acesso
da populao negra a esses espaos. Entre 2012 e 2015, possibilitaram
o ingresso de 150 mil estudantes negros no ensino superior, o que cor-
responde a um aumento de 34%. H doze anos, os negros representavam
apenas 3% dos universitrios do pas.
O mesmo ocorreu com as cotas no servio pblico, que possui apenas
30% de negros e pardos em sua composio. Esse dado demonstra a baixa
representatividade da populao negra na gesto e implementao das
polticas pblicas no Brasil. Por meio da Lei n 12.990, de 2014, as cotas
visam superar os reflexos do racismo no setor, o que certamente produ-
zir efeitos positivos na reduo das diferenas e no fortalecimento da
democracia. A medida est prevista tambm no artigo 1, inciso VI, e arti-
go 39 da Lei n 12.288/2010, que instituiu o Estatuto da Igualdade Racial.
O monitoramento realizado pela Seppir em 108 editais de concur-
sos pblicos, desde o incio da vigncia da lei, em junho de 2014, at
dezembro de 2015, mostrou que foram oferecidas 19.621 vagas, das quais
3.305 ocupadas por pessoas que se autodeclararam pretas ou pardas.
Os nmeros correspondem ao total de vagas disponibilizadas pelo gover-
no federal, pelo Judicirio, alm de estados e municpios que, inspirados
na Lei Federal, construram leis especficas.
No caso das cotas no ensino superior, a poltica de igualdade racial
que precisamos inclui, alm do monitoramento, o avano no que se
refere s polticas de permanncia para os estudantes cotistas, por meio
da expanso da bolsa permanncia e da reviso do clculo que possibilite
que todos os alunos cotistas dela usufruam, sem limite de carga horria
total do curso.
Alm disso, as pr-reitorias de assuntos comunitrios ou de aes

afirmativas existentes devero organizar seminrios, debates e espaos
de convivncia, em que os cotistas se sintam acolhidos e tenham espao
para o amadurecimento acadmico, poltico e identitrio, com assistn-
cia psicossocial e um local para troca de experincias. As universidades
e institutos federais devem, ainda, aprimorar as Ouvidorias para atuar
nos possveis casos de racismo, que devem ser encaminhados para os
rgos competentes.
APLICAO DA LDB ALTERADA PELA LEI N 10.639/2003

A Lei n 10.639, sancionada em 2003, alterou a Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (n 9.394/1996), tornando obrigatrio o
ensino da histria e da cultura afro-brasileira nas instituies pblicas
e privadas de ensino. Posteriormente, foi alterada pela Lei n 11.645, de
2008, que inseriu nesse contexto as populaes indgenas.
A necessidade de incluir a temtica no currculo oficial vinha sendo
discutida h anos por integrantes do movimento negro, no intuito de
romper com a viso eurocntrica repassada nas salas de aula, resgatando,
enfim, as contribuies do povo negro e dos indgenas na formao da
identidade brasileira. Com a medida, o pas se viu legalmente convidado
a enxergar as razes de sua prpria histria, ampliando a viso desses
segmentos, a fim de valorizar as matrizes culturais que fizeram do Brasil
o pas mltiplo, plural e interracial que somos.
O cumprimento da legislao ainda est aqum do esperado. Porm,
a medida trouxe impactos educao escolar, que se refletem nas aes
do Ministrio da Educao e do sistema de ensino, influenciando na
formao continuada dos docentes; nas novas possibilidades de pesqui-
sas sobre relaes raciais no Brasil, com maior visibilidade produo
de intelectuais negros sobre o tema; na ampliao da conscincia dos
educadores de que a questo tnico-racial envolve toda a sociedade bra-
sileira e no entendimento dessa questo como um direito legtimo.
Nesse momento preciso refletir sobre os desafios na aplicao da
Lei, em diferentes nveis, no apenas no ensino fundamental e mdio.
importante avaliar os avanos dos estudos realizados nas recm-criadas
linhas de pesquisa em cursos de graduao, na insero da disciplina de

histria da frica nos cursos de bacharelado e licenciatura e na elaborao
de materiais didticos e paradidticos que contemplem essas temticas.
A expectativa do aprimoramento da implementao da legislao
que o carter emergencial dessa medida de ao afirmativa d lugar
ao seu total enraizamento no pas como uma lei nacional, passando a
integrar a poltica educacional brasileira e deixando de ser considerada
uma legislao especfica.
Para avanar, o Ministrio da Educao e a Seppir precisam traba-
lhar juntos, de fato, na consolidao da legislao. A formao inicial de
professores dever atender a uma obrigatoriedade de mais oramento
voltado para essa ao afirmativa, a fim de permitir intercmbios inter-
nacionais entre docentes brasileiros e africanos, e a traduo de obras de
referncia internacional. Por outro lado, os movimentos sociais devem
reforar a cobrana, via Ministrio Pblico, das redes de ensino que
ainda no a implementaram na sua totalidade.
ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA MULHERES NEGRAS

Os dados apresentados pelo Mapa da Violncia 2015 (Homicdios
de Mulheres no Brasil), realizado pela Faculdade Latino-Americana de
Cincias Sociais (Flacso), mostram-nos que as questes de gnero e raa,
quando operam conjuntamente, revelam a perversidade de estruturas
desiguais da nossa sociedade.
Segundo o estudo, o nmero de homicdios de mulheres negras foi
o que mais cresceu no pas: 54%, em dez anos, passando de 1.864, em
2003, para 2.875, em 2013. No mesmo perodo, a quantidade anual de
homicdios de mulheres brancas caiu 9,8%, saindo de 1.747 em 2003
para 1.576 em 2013.
Esse quadro vem sendo denunciado h muito tempo pelo movimen-
to de mulheres negras, exigindo, por parte do governo, uma escuta mais
atenta a essa realidade e o aperfeioamento das polticas pblicas, com a
insero mais abrangente do recorte de raa e gnero.
Sabemos que importantes iniciativas foram implementadas nos lti-
mos treze anos, com trs grandes instrumentos de combate violncia
contra a mulher: a Lei Maria da Penha, que cria mecanismos contra a

violncia domstica e familiar; a Lei do Feminicdio homicdio de
mulheres por razo de gnero , sancionada em maro de 2016; e a Cen-
tral de Atendimento Mulher Ligue 180, que h dez anos atua como
um canal de denncias e fruto desse complexo e intenso processo de
luta das mulheres por emancipao social.
No entanto, quando analisamos os dados da desigualdade, apesar da
melhoria dos indicadores sociais, constatamos que ainda estamos longe
de superar as diferenas que atingem, sobretudo, as mulheres negras,
que formam o menor grupo de rendimentos do pas e continuam com
a mdia de escolaridade inferior s mulheres brancas. Em relao ao
trabalho, essa disparidade est associada tanto ao pertencimento racial
quanto ao gnero e valorizao (ou desvalorizao) das atividades tra-
dicionalmente exercidas pelas negras.
preciso implementar aes intersetoriais que corrijam as dis-
tores e criem oportunidades iguais, tirando da invisibilidade esse
importante segmento que representa 26,6% de toda a populao
brasileira.
Embora a Secretaria de Polticas para as Mulheres e a Seppir tenham
atuado juntas nessa questo, as polticas pblicas afirmativas, voltadas
para a especificidade da violncia que atinge as mulheres negras, dis-
pem de pouca dotao oramentria e precisam ser reforadas.
A poltica de igualdade racial de que precisamos aquela que reco-
nhea as necessidades de aes especficas voltadas para as mulheres
negras urbanas, do campo, de terreiros e quilombolas, pois a compreen-
so de que a raa problematiza e indaga o gnero pode j ser constatada
pelas pesquisas, mas no necessariamente nas polticas e na compreen-
so de gestoras e gestores das polticas para as mulheres.
COMBATE MORTALIDADE DA JUVENTUDE NEGRA

A morte de jovens negros classificada como genocdio pelo movi-
mento negro, que h anos denuncia e cobra uma resposta efetiva do
Estado para o problema, que deve ser priorizado no mbito da poltica
de promoo da igualdade racial.
Dados do Atlas da Violncia 2016, divulgado em maro pelo Ins-

tituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), revelam que os jovens
negros, pobres e moradores da periferia continuam sendo as principais
vtimas da violncia no pas. Segundo o estudo, em 2014, a taxa de
homicdios de jovens entre 15 e 29 anos chegou a 61 para cada 100 mil
habitantes. Se o jovem for preto ou pardo, a possibilidade de se tornar
vtima de homicdio ser 147% maior do que os indivduos brancos,
amarelos e indgenas.
Com o objetivo de reduzir tais ndices, o Governo Federal criou,
em 2012, o Plano Juventude Viva, que rene aes de onze ministrios
voltadas preveno da violncia fsica e simblica, priorizando os 142
municpios com as maiores taxas de homicdios de jovens.
Reconhecemos que retirar os jovens negros da situao de vulnera-
bilidade um passo importante, o que nos leva a reforar a implemen-
tao do Plano de Enfrentamento ao homicdio de jovens, como uma
poltica pblica, o qual se encontra em processo de elaborao. Um dos
desafios desse plano enfatizar a especificidade da situao dos jovens
negros e assumir que o racismo uma das causas da violncia e no uma
mera consequncia da desigualdade socioeconmica de negros e negras.
O tema levou criao da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI)
na Cmara dos Deputados, cujo relatrio, divulgado em julho de 2015,
ratificou a presena do racismo na criminalizao dos jovens negros.
Os deputados tambm sugeriram a criao de um Plano Nacional para
Enfrentamento da Violncia Contra Jovens Negros, em andamento, que
inclui a instituio de um fundo para investimento em polticas voltadas
para jovens pobres e negros. O investimento oramentrio para esse
tema um passo importante para que, de fato, a violncia contra os
jovens negros seja considerada uma questo social e de Estado.
Para mudar essa realidade, temos insistido que necessria uma
ao federativa e articulada entre Unio, estados, municpios e Distrito
Federal, que contemple os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
alm de uma atuao intersetorial com as questes de segurana pbli-
ca, com a coparticipao da Unio, por meio do Ministrio da Justia.
Essa a poltica que precisamos.
SUPERAO DA INTOLERNCIA RELIGIOSA

Acompanhamos, nos ltimos anos, o crescimento expressivo da
intolerncia religiosa, praticada contra as religies de matriz africana,
com atos reincidentes de violncia contra os seus bens materiais e ima-
teriais, bem como aos praticantes de cultos de matriz africana e comu-
nidades de terreiro.
Em 2015, a Ouvidora Nacional da Igualdade Racial, da Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, registrou 626 denncias,
das quais 59 estavam relacionadas aos povos e s comunidades tradi-
cionais. No Disque 100 (Disque Direitos Humanos) foram recebidas
84 denncias de discriminao religiosa contra praticantes de reli-
gies de matriz africana. Em 2016, nos trs primeiros meses do ano,
j foram registrados quatro crimes relacionados ao racismo contra
essas comunidades.
As ocorrncias, cada vez mais frequentes, trazem tona o racismo
que sempre existiu, de forma velada, contra essas religies, apesar de o
pas se afirmar oficialmente laico, conforme determina o artigo V, par-
grafo VI, da Constituio Federal de 1988.
Embora o texto assegure, em Lei, a liberdade de culto, as prti-
cas religiosas dos povos e comunidades de matriz africana e de ter-
reiro seguiram reprimidas e desvalorizadas ao longo da nossa histria.
Um exemplo disso que, durante dcadas, foi exigido que as casas tradi-
cionais tivessem registro na polcia para que pudessem funcionar.
Portanto, essa condio de segunda cidadania explicita o racismo
contido nos ataques feitos atualmente a essas comunidades, e que devem
ser combatidos com uma ao corajosa e conjunta da Unio, em parceria
com estados, municpios e Distrito Federal.
Na poltica de igualdade racial que precisamos, h de se criar uma
legislao especfica, que proba o racismo religioso e assegure o livre
exerccio dos cultos religiosos, bem como a proteo aos seus locais
de funcionamento e s suas liturgias, conforme prev a Constituio,
como forma de preservar os lugares sagrados e territrios tradicionais,
demonstrando que garantir os direitos desses povos promover os
direitos de todos os cidados brasileiros.
Tambm necessrio criminalizar aqueles que publicamente ofen-

dem essas religies e seus adeptos, seja em praas pblicas ou nos pro-
gramas de rdio e TV. No mbito das polticas de promoo da igualdade
racial que precisamos, essa uma iniciativa urgente.
Aes no Ministrio Pblico que exigem o direito de resposta tm
sido adotadas, mas ainda so incipientes.
ASSEGURAR DIREITOS AOS POVOS E COMUNIDADES TRADICIONAIS

Em novembro de 2003, o Governo Federal publicou o Decreto
n 4.887, que regulamenta o procedimento para identificao, reconhe-
cimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por
remanescentes das comunidades dos quilombos. Em 2007, os povos e
comunidades tradicionais passaram a integrar oficialmente as polticas
pblicas, por meio do Decreto n 6.040, que instituiu a Poltica Nacio-
nal de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradi-
cionais, entre os quais esto os povos de matriz africana, os ciganos e
os quilombolas.
Dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) mostram que as comunidades tradicionais constituem aproxi-
madamente cinco milhes de brasileiros e ocupam um quarto do terri-
trio nacional. Por seus processos histricos e condies especficas de
pobreza e desigualdade, acabaram vivendo em isolamento geogrfico e
cultural, tendo pouco acesso s polticas pblicas de carter universal, o
que lhes colocou em situao de maior vulnerabilidade.
Um dos grandes desafios dessa pauta est em garantir o direito cons-
titucional dessas comunidades ao territrio, por meio de uma poltica
de regularizao fundiria que inclua, de forma explcita, a questo das
populaes quilombolas, conforme prev o Estatuto da Igualdade Racial.
Entre 2005 e 2015, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra) publicou 208 Relatrios Tcnicos de Identificao e Deli-
mitao (RTID) de terras quilombolas. No mesmo perodo, foram publi-
cadas 107 portarias de reconhecimento dessas comunidades; 77 decretos
de desapropriao; e 29 ttulos de propriedade, contemplando cerca de
28 mil famlias em todo o pas.
Em 2015, a Presidenta Dilma Rousseff assinou 14 decretos, autorizando

o Incra a ingressar com o processo de vistoria, avaliao e posteriormente
desapropriao de uma rea total de 31.273 hectares, que beneficiar 2.481
famlias quilombolas de nove estados: Par, Cear, Bahia, Rio de Janeiro,
Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Maranho e Pernambuco.
Em maro de 2016, a Presidenta da Repblica assinou outros quatro
decretos de desapropriao de terras para regularizao, que beneficiam
799 famlias, somando 22,2 mil hectares.
Atualmente, essa poltica encontra-se ameaada pela Proposta de
Emenda Constitucional n 215, que tira do Poder Executivo e passa para
o Congresso Nacional a deciso final sobre a demarcao de terras ind-
genas, a titulao de territrios quilombolas e a criao de unidades
de conservao ambiental. Aguardando votao no Plenrio da Cmara
dos Deputados, a PEC representa um retrocesso luta histrica dessas
populaes por direitos, incluindo o direito terra e liberdade que
advm dessa conquista.
Sem dvida, para as comunidades quilombolas, a poltica de promo-
o da igualdade racial necessria exige a continuidade de assinatura dos
decretos e a urgente titulao dos territrios quilombolas. As comuni-
dades sofrem a violncia urbana e no campo, o racismo, a ofensa s suas
tradies. Trata-se de uma poltica que precisa avanar para sanarmos
uma dvida histrica.
O PAPEL DO MOVIMENTO NEGRO E A PARTICIPAO SOCIAL

Cada vez mais, a realidade brasileira e mundial revela que a luta
contra o racismo, o sexismo, a LGBTfobia e a excluso social no pode
acontecer de forma isolada, sem o dilogo e a articulao entre governos
e movimentos representativos da sociedade civil.
No que concerne igualdade racial, o movimento negro teve e sem-
pre ter um papel estratgico na construo e defesa dessa pauta, desde
a abolio da escravatura, e sobretudo nos ltimos treze anos. preciso
reconhecer que esse foi o perodo em que o pas vivenciou um expres-
sivo crescimento da participao social nas polticas de promoo da
igualdade racial.
As polticas implementadas ao longo desses anos tiveram a cola-

borao das diversas organizaes que compem o movimento negro
brasileiro, por meio dos debates promovidos no mbito das conferncias
nacionais e dos conselhos de polticas de promoo da Igualdade Racial,
a exemplo do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
(CNPIR), lembrando que os estados, o Distrito Federal e os municpios
tambm tm organizado seus conselhos e rgos de combate ao racismo
em suas estruturas administrativas.
O movimento negro se manter frente dessa luta, buscando o
entendimento e se posicionando em defesa do que j foi conquistado,
para que possamos dar novos passos rumo consolidao da poltica de
promoo da igualdade racial, que passa, obrigatoriamente, pela ocupa-
o de espaos de poder pela populao negra, no cenrio nacional.
importante lembrar que, apesar dos avanos aqui mencionados, os
nmeros revelam que ainda estamos longe de superar o abismo racial
que ainda divide nosso pas. Basta constatar que dois teros dos pobres
no Brasil so negros; metade da populao negra vive abaixo da linha
da pobreza; as mulheres negras so as mais atingidas pelo desemprego;
as taxas de analfabetismo so duas vezes maiores entre negros, e um
jovem branco tem trs vezes mais chance de chegar universidade do
que um jovem negro. Esses dados, entre outros, mostram que a popula-
o negra continua enfrentando dificuldades no acesso a bens e servios
pblicos, ao mercado de trabalho e ao ensino superior.
certo que sero os movimentos sociais e, em especial, o movimento
negro, de mulheres negras, de jovens negros e quilombolas que
continuaro a tensionar e a cobrar do Estado as polticas de promoo da
igualdade racial que queremos. So esses atores polticos que exercem o
controle social e avaliam os pontos fracos e fortes do que temos feito ao
longo desses treze anos.
So tambm os movimentos sociais que continuaro a realizar a Mar-
cha das Mulheres Negras; eventos do Dia da Conscincia Negra e a presso
sobre o Congresso Nacional. As polticas de promoo da igualdade racial
que queremos so aquelas que no criminalizem os movimentos sociais
e garantam sua participao social como interlocutores junto ao governo.
Concluindo, os dados positivos aqui descritos ratificam, portanto,

a necessidade de olharmos para frente, no permitindo retrocessos no
que j foi construdo. O caminho longo e difcil, mas j caminhamos
muito rumo base de uma poltica de igualdade racial necessria. Mas
a poltica que queremos, e que o Brasil precisa, deve ser ainda mais
abrangente e incisiva, e se enraizar federativamente. No s o Governo
Federal o responsvel por polticas de promoo da igualdade racial que
assegurem os direitos da populao negra e superem o racismo.
preciso tambm que a sociedade brasileira entenda cada vez mais
que o combate ao racismo e a manuteno da ordem democrtica devem
caminhar juntos. Ou seja, no h como discursarmos sobre democracia,
direitos humanos, combate pobreza e violncia contra as mulheres e
jovens se no considerarmos o recorte racial e a urgncia de consolidar
e construir novas polticas de promoo da igualdade racial.
Fica o desafio de manter, nas narrativas e prticas de polticas pbli-
cas, que a questo racial no uma pauta negativa. Pelo contrrio, o
que h de mais afirmativo e positivo em uma democracia, principal-
mente em um pas multitnico e multirracial.
Os avanos obtidos sinalizam, tambm, de maneira inequvoca, o
quanto a democracia brasileira tem se fortalecido, e pode se fortalecer,
em diversidade e legitimidade, a partir do reconhecimento e da incluso
de outros sujeitos histricos de direitos.
fundamental que o Governo Federal continue investindo nas pol-
ticas de promoo da igualdade racial, que j demonstraram ser capazes
de impulsionar as bases da construo de uma igualdade necessria ao
pleno desenvolvimento do nosso pas. Afinal, sem igualdade racial no
h democracia, e sem democracia no h igualdade racial!
Democratizar as comunicaes
para garantir a democracia*
Renato Rovai**
O Brasil um dos pases com a mdia mais concentrada do planeta.

Em visita ao pas, o ento relator da Organizao das Naes Unidas
para a Liberdade de Opinio e Expresso, o guatemalteco Frank William
La Rue, tratando do assunto, acrescentou que a concentrao de mdias
traz concentrao de poder poltico e isso atenta no s contra o direito
diversidade, mas tambm contra a democracia. Afirmou ainda que os
grandes conglomerados esquecem que as mdias comunitrias tambm
so imprensa e que as telecomunicaes no podem ser vistas somente
pelas ticas do mercado, pois setores mais pobres tambm tm o direito
a reproduzir sua cultura para proteger suas identidades.
Desde o processo de redemocratizao do Brasil que movimentos
sociais, acadmicos, setores da poltica e profissionais de comunica-
o tm pautado o tema da reforma da legislao no setor. Machado
Rodrigues registra que no mbito da sociedade civil organizada o debate
em torno da democratizao da comunicao encontrou seu espao na
dcada de 1980, atravs da Frente Nacional por Polticas Democrticas
*Reproduo de citao de reportagem publicada no site Observatrio da Comunicao.

Disponvel em: <http://www.direitoacomunicacao.org.br/>. Acesso em: 16/05/2014.
**Jornalista, Editor da Revista Frum e Professor da Faculdade Csper Libero.
244 Renato Rovai
de Comunicao, que mais tarde, na dcada de 1990, tornaria-se o atual

Frum Nacional Pela Democratizao da Comunicao (FNDC). O obje-
tivo da Frente era influenciar a Assembleia Nacional Constituinte (ANC)
de 1987-1988 nos temas acerca da comunicao social.
Aquele movimento fez com que a Constituio Federal de 1988 tives-
se em seu corpo um captulo destinado apenas comunicao social, o
captulo 5, do ttulo VIII, dividido em cinco artigos: 220; 221; 222; 223;
e 224. Acontece que, at hoje, quase 30 anos depois, esses artigos no
foram regulamentados. E isso, por mais exagerado que possa parecer,
revela mais acerca das condies objetivas da democracia no Brasil do
que sobre a prpria correlao de foras na rea de comunicaes.
O FNDC e vrios movimentos sociais vm colhendo assinaturas para
um Projeto de Lei da Mdia Democrtica1 e na sua introduo recorda-se
que o atual Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT) de 27 de
agosto de 1962 e produzido sob forte influncia dos radiodifusores.
Mas o detalhe mais instigante desta histria lembrado pelo pro-
fessor Vencio A. de Lima,2 ele recorda que a aprovao no Congresso
Nacional do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, em 1962, marcou
a fundao da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televi-
so (Abert), hoje a principal entidade representativa dos interesses dos
empresrios de radiodifuso. O ento Presidente Joo Goulart vetou 52
pontos daquela lei antes do Golpe de 1964, apoiado por quase todos os
empresrios do setor. Depois disso, todos os vetos foram derrubados
pelo Congresso Nacional.
Lembrar esses acontecimentos nas atuais circunstncias histricas
permite perceber, mesmo que de forma sutil, como a no democrati-
zao da rea de comunicaes so causa e efeito das fragilidades da
democracia no Brasil.
1Disponvel em: <http://www.paraexpressaraliberdade.org.br/20-pontos-para-democrati-

zar-a-comunicacao-no-brasil/>.
2Cf.: Poltica de comunicaes Um balano dos governos Lula (2003-2010), Publisher Brasil, 2012.
Democratizar as comunicaes para garantir a democracia 245
O QUE FAZER PARA MUDAR TAL SITUAO?

O diagnstico da esquerda e do campo progressista de que a falta de
pluralidade miditica impede o avano em diversas reas algo quase con-
sensual. A Deputada Federal Luiza Erundina (PSOL-SP), referncia neste
debate, costuma registrar que sem a democratizao da mdia no haver
democratizao da terra, das riquezas, dos recursos naturais ou de qualquer
outra coisa que tenha ligao com os interesses do establishment. Em suma,
a democracia brasileira refm dos tentculos da concentrao miditica.
H anos que o movimento social vem buscando modificar esse cen-
rio, principalmente no perodo Lula. Nos oito anos de governo, houve
algumas tentativas, quase todas frustradas. Pode-se destacar a criao do
Conselho Federal de Jornalismo, o III Programa Nacional de Direitos
Humanos (PNDH3), que, na sua primeira verso, regulamentava o ser-
vio concessionrio do setor e previa penalidades para descumprimento
de regras, e a tentativa de ampliar a distribuio de verbas publicitrias
para uma quantidade maior de veculos, algo que se fez, a partir do
segundo mandato de Lula, mas de maneira pouco significativa.
Por outro lado, foi criada a Empresa Brasileira de Comunicao
(EBC), que resultou, por exemplo, na criao da TV Brasil e da NBR, mas
que tem muito mais valor simblico do que concreto para a pluralidade
informativa. Principalmente porque erros na sua implementao lhes
tiraram o vigor para disputar audincia e narrativas.
No final do segundo Governo Lula, em maio de 2010, foi lana-
do o Plano Nacional de Banda Larga, amplamente comemorado pela
sociedade civil, mas posteriormente abandonado pela Presidenta Dilma
ainda no primeiro mandato. No Governo Dilma, o avano no setor foi a
aprovao do Marco Civil da Internet, que corre o risco de ser comple-
tamente desfigurado pelo Congresso Nacional, a partir de uma discusso
surreal sobre crimes cibernticos.
Por que importante olhar a histria e tambm para o que aconteceu
nos 13 anos e meio de governos liderados pelo PT para pensar o futuro?
Porque a partir disso pode-se perceber que uma ao democratizante
neste setor, como parece bvio, no se dar pela lgica do mercado, mas
tambm no acontecer pela ao do Estado. Quando tm boas taxas
246 Renato Rovai
de aprovao, os governos preferem os acordos com os grandes grupos

miditicos a fazer as transformaes que o setor exige. Quando esto
em um momento de fragilidade, no tm condies de implementar
qualquer tipo de mudana nesta rea.
Se mesmo com um governo progressista difcil construir um novo
cenrio, qual seria ento o caminho para que se possa avanar na neces-
sria democratizao das comunicaes sem estar no governo central?
Como se pode ir construindo um projeto para um futuro governo com-
prometido com esse debate?
A resposta que se busca iniciar neste texto est longe de ser assertiva.
At porque cada vez fica mais claro que no existe um nico caminho
para que tal processo ocorra. H necessidade de se construrem vrias
picadas, muitas trilhas simultneas. E a resposta principal a isso parece
ser a de que o tema precisa ser compreendido como central de muitas
outras lutas. A comunicao tem de ser tambm a luta da habitao, da
sade, da educao, do meio ambiente, das pautas sindicais, dos direitos
humanos, da cultura, da terra, das torcidas organizadas, dos hackers, das
mulheres, dos LGBTS etc.. Sem que isso acontea, dificilmente se produ-
ziro a sntese e a fora necessrias que podem provocar mudanas que
hoje parecem impossveis.
DE ALGUMA FORMA A MUDANA J COMEOU

Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias de Informao e Comunicao
em Domiclios e Empresas, realizada pelo Comit Gestor da Internet
(CGI), com 17.500 pessoas, de 350 municpios, e cujos resultados foram
divulgados em outubro de 2014, aponta que o Brasil tem 51% dos seus
habitantes como usurios da rede mundial. Desse total, dos que acessam
por suas residncias, 66% tm acesso por banda larga fixa, 22% por 3G
(banda larga mvel), 10% ainda via acesso discado e 6% dos entrevistados
no souberam responder qual seu tipo de conexo.
Comparando esses dados s propores de usurios de internet dos
pases da Amrica Latina selecionados na pesquisa, o Brasil encontra-se
atualmente em um patamar intermedirio. Est atrs de Chile (67%),
Argentina (60%), Uruguai (58%), Venezuela (55%) e Colmbia (52%).
A despeito de, na comparao continental, o Brasil ainda ter ndi-

ces medocres, j h um pas completamente conectado. Na classe A,
segundo a mesma pesquisa, 97% da populao tinham acesso internet.
Na classe B, a proporo de usurios era de 78%. Metade da classe C tam-
bm tinha acesso rede, 49%. Entre os classificados como pertencentes
s classes D e E, que os nmeros so aterradores, apenas 17%.
Mas o avano tecnolgico por si s far com que a diferena dimi-
nua. Entre os jovens pobres, por exemplo, o uso de celulares smart
phones j uma realidade. Mesmo usando contas com pouca banda de
conexo, a garotada aproveita os espaos pblicos com Wi-Fi grtis para
se conectar.
Ou seja, em curto espao de tempo, a participao nas redes digitais
no ser menor do que o acesso aos meios de comunicao de massa;
essa a principal brecha para que sejam implementadas polticas que
democratizem o setor, a despeito das necessrias mudanas legais, que
s sero realizadas num momento em que houver uma outra correlao
de foras, tanto congressual quanto tambm social.
NOVE AES PARA J

mais do que evidente que a esquerda e o campo progressista
precisam de um novo projeto para ser implementado na rea de
comunicao, mas ele no pode ser nem apenas uma agenda para o
futuro e nem uma carta de intenes. preciso construir caminhos e
garantir avanos desde j, a partir de aes com os movimentos sociais,
sindicatos, mdias livres, gente da cultura e especialmente com novas
experincias em governos locais e estaduais, para que esse projeto v-se
consolidando a partir de baixo e seja resultado de um processo criativo e
prtico. Ao mesmo tempo, fundamental construir uma grande rede de
resistncia que impea retrocessos no Marco Civil e na defesa da inter-
net livre. Para que esse arranjo comunicacional no se transforme ape-
nas em uma plataforma de negcios e de controle no pas. As propostas
que seguem tm por objetivo apontar algumas rotas para esse caminhar.
248 Renato Rovai
1. DEFESA DA INTERNET LIVRE E DA NEUTRALIDADE NA REDE

Essa a defesa estratgica da democratizao das comunicaes.
Se as corporaes transnacionais que operam as telecomunicaes no
Brasil e os grandes grupos nacionais que controlam a mdia chegarem
a um acordo para aprovar a quebra da neutralidade na rede, boa parte
dos avanos que a internet permitiu, como a multiplicao de vozes,
com a criao de muitos novos veculos informativos e a constituio de
uma mdia da multido, com a possibilidade que as plataformas de rede
abrem para o cidado comum se tornar um publicador ativo, perde-
riam-se. Sem a neutralidade na rede, as informaes que nela trafegam
no teriam garantido que circulariam na mesma velocidade. Ou seja,
um vdeo de um grande veculo poderia andar mais rpido do que o de
um cidado, se ele no pagasse um servio adicional. O mercado alega
que h custos muito altos para manter esse tipo de princpio. Trata-se de
uma falcia, j que os avanos tecnolgicos da rea de telecomunicaes
ocorrem no mesmo ritmo dos avanos do uso dos servios de rede.
Hoje, a defesa da neutralidade e da liberdade tem que ser luta funda-
mental de todos os movimentos, porque a mesma concentrao que
existe em outros meios pode se consolidar na Internet se porventura
esses princpios, em nome do mercado e com alegaes de que cobem
crimes cibernticos, forem aplicados.
2. CRIAO DE CONSELHOS LIVRES DE COMUNICAO EM TODO O PAS

Os conselhos de comunicao oficiais so uma demanda antiga do
movimento social, mas nem mesmo governos progressistas, com rarssi-
mas excees, o instalaram. O Projeto de Lei da Mdia Democrtica pro-
pe, entre outras coisas, um Conselho Nacional de Comunicao, com
composio representativa dos poderes pblicos e dos diferentes setores
da sociedade civil (que devem ser majoritrios em sua composio e apon-
tados por seus pares), com o papel de estabelecer diretrizes normativas
para as polticas pblicas e regulao do setor. E sugere que estados e
municpios tambm tenham Conselhos locais, que teriam carter auxiliar
em relao ao nacional, e que ainda poderiam assumir funes deliberati-
vas no mbito local. Esse objetivo estratgico est longe de se consolidar.
A auto-organizao desses conselhos em todos os nveis pode con-

tribuir para que o tema da democratizao da mdia se espalhe por todo
o pas. Neste sentido, deveria se criar um Conselho Nacional da Comu-
nicao, com participao de intelectuais, artistas, movimentos sociais,
jornalistas, donos de pequenas empresas de comunicao, profissionais
de teles etc., que tivesse encontros trimestrais ou quadrimestrais para
discutir e propor aes na rea de comunicao, aprovar relatrios,
denunciar eventos, fazer presso e manter o debate em alta. Ao mesmo
tempo, buscar replicar esses conselhos em nvel local, articulando-se
uma grande rede a partir dos municpios, que influenciasse localmente
no debate e garantisse fora ao movimento nacional. Essa rede local
teria que, como a nacional, ter representantes de muitos segmentos da
sociedade. O debate da comunicao tem de ir muito alm daqueles que
atuam na rea como militantes ou profissionais.
3. AMPLIAO DA POLTICA DE PONTOS DE MDIA LIVRE NAS ESFERAS

MUNICIPAIS E ESTADUAIS
Em fevereiro de 2009, o Ministrio da Cultura, na primeira gesto
de Juca Ferreira, lanou o I Edital para Pontos de Mdia Livre. O prmio
ainda teve mais duas edies, em 2010 e 2015, o que garantiu criar uma
rede de iniciativas de comunicao compartilhada e participativa que
atuam tanto local quanto nacionalmente em diferentes segmentos de
contedo e plataformas. O prmio para esse tipo de iniciativa proposto
pelo MinC variou entre 40 e 120 mil reais ao ano por edio, e o objetivo
inicial daqueles que o formularam que a iniciativa no ficasse restrita
apenas ao rgo que o lanou, que tanto outros ministrios como pre-
feituras e governos de estados replicassem o projeto. O que no ocorreu.
Das ideias de financiamento alternativo para produo informativa,
essa talvez seja a melhor delas, porque no coloca no mesmo plano ini-
ciativas distintas, ou seja, mdia livre e comercial clssica. E premia os
projetos no s pela audincia ou alcance, mas tambm pelo que tm de
potencial e energia criativa.
Ao mesmo tempo, esse tipo de prmio permite aos indivduos ou
coletivos que tocam os projetos tanto garantir algum financiamento
250 Renato Rovai
pessoal, para que ele no se torne apenas uma atividade voluntria, como
algum recurso para adquirir equipamentos e qualificar seus trabalhos.
Nos planos municipal e estadual, esse tipo de prmio no seria menos
interessante do que no nacional, porque h muitas TVs e rdios comu-
nitrias, sites, youtubers, blogues etc. que tratam de questes regionais e
ganhariam protagonismo com nvel maior de investimento.
Para garantir que esse prmio atinja seus objetivos, a comisso jul-
gadora deve de fato ser qualificada e independente; se possvel, que ele
seja realizado em parceria com sindicatos e ONGs, para que no se torne
mais um instrumento de proselitismo poltico de governantes.
4. APROVAO DE LEIS LOCAIS QUE DEMOCRATIZEM A VERBA

DE PUBLICIDADE
O Prmio Pontos de Mdia Livre atinge um tipo de projeto que no
tem alcance comercial, fundamental para a ampliao de vozes, mas
no o suficiente para democratizar o espao informativo. No Brasil,
as regras para distribuio das verbas publicitrias no campo governa-
mental so absolutamente concentradoras e pouco eficientes do ponto
de vista tcnico. No plano nacional, a norma tcnica que dispe sobre
o tema indica que o governo deve anunciar sempre naqueles que tm
mais audincia no segmento. Por exemplo, se for anunciar em TV, e
quiser colocar por um motivo de posicionamento a publicidade s na
Rede TV, contraria-se a norma. Todas as outras emissoras que tiverem
mais participao no share que a Rede TV devem receber a publicidade
tambm. Isso vale para revistas semanais e mensais, jornais nacionais
e regionais, sites, emissoras de rdio etc.. Ou seja, a norma faz com que
quem tenha mais audincia sempre concentre mais recursos. Se isso
fosse compensado com uma parte do oramento para atender apenas
os veculos menores, ainda poderia ser defensvel. Como, por exemplo,
na compra de alimentos pelas secretarias de educao. Neste segmento,
a Lei n 11.947/2009 determina que 30% do que for consumido na ali-
mentao escolar devem ser prioritariamente comprados da agricultura
familiar. Em So Paulo, isso gerou o escndalo das merendas, j que se
criou um falso esquema de cooperativas a partir da ao de deputados
e funcionrios pblicos com uma organizao criminosa. Mas a lei

altamente positiva e fortaleceu a pequena agricultura. Seu conceito bsi-
co garantir que os menores no disputem com os grandes do setor.
Na comunicao, isso poderia ser aplicado com o mesmo princpio.
Uma lei dessas teria de valer tanto para o plano nacional como
local, em que as publicidades pblicas so dirigidas apenas a partir de
interesses polticos. Prefeitos e governadores s colocam recursos em
veculos favorveis aos seus governos, e no existe nenhuma fiscali
zao que limite essa ao. At porque, em geral, os grandes meios so
beneficiados por isso.
5. CRIAO DE ESPAOS MULTIMDIA PARA USO DA COMUNIDADE

Foi fundamental para o fortalecimento de veculos comunitrios
nos EUA, nas dcadas de 1980 e 1990, que as cidades tivessem estdios
pblicos para a produo de programas de TV e rdio. No Brasil, isso
sempre foi tratado como impensvel por conta da alegao de que os
custos para mant-los seriam altos. Ministros da Comunicao, como
Paulo Bernardo, no primeiro Governo Dilma, utilizaram argumentos do
tipo: um pas que no tem saneamento bsico no pode prover internet
para seus cidados. O mesmo, claro, valeria para espaos multimdias.
Mas eles so estratgicos nos dias atuais; nos locais em que o poder
pblico no vier a cri-los, entidades sociais tm obrigao de faz-lo,
mesmo com base em financiamentos coletivos. At porque hoje eles
j no so nem to caros para abrir e manter. Esses espaos devem ter
banda largussima de internet, cmeras, smartphones, estdios de TV e
rdio, equipamento bsico de edio e um hacklab, onde a moada possa
tanto aprender a desenvolver softwares e aplicativos como reciclar equi-
pamentos e trabalhar com objetos 3D. Eles podem ir sendo ampliados
aos poucos, com base em doaes. Mas tm de ser abertos a coletivos e
indivduos que queiram atuar na rea. Tais espaos como esses podem
estar dentro de escolas, bibliotecas, igrejas, centros de cultura, sindicatos
etc.. No importa o local, mas a proposta. Que tem de ser livre. E por isso
no pode ser numa sala burocratizada, onde se aprenda a fazer de forma
apostilada ou apenas para servir de mo de obra barata para o mercado.
252 Renato Rovai
6. CRIAO DE ESCOLAS LIVRES DE COMUNICADORES

POPULARES E DIGITAIS
A abertura de espaos para uso de jovens e interessados contribui
para a formao de uma nova gerao que tambm seja produtora e
no apenas receptora de informao. Mas para que isso possa ganhar
mais em escala e qualidade, um caminho interessante o da criao de
escolas livres de comunicadores digitais, tanto no espao digital quanto
em ambientes fsicos.
O comunicador digital no precisa ser jornalista, muito menos uni-
versitrio. Alis, ao contrrio. Na maioria das vezes, ele no tem esse
tipo de formao, o que no o impede de ser muito bom nesta ativida-
de. Se isso verdade, ento por que ter uma escola para ajudar na sua
formao? Porque ela teria o papel de garantir a troca de experincias,
discutir um pouco o que se est fazendo fora do pas, aprofundar con-
ceitos de midialivrismo, dialogar sobre tica profissional neste campo e
tambm sobre empreendedorismo. Essas escolas devem misturar gente
da academia, profissionais e ativistas. Eles tm de ser os formadores
e ao mesmo tempo estar abertos a aprender. Para que projetos como
esse sejam bem-sucedidos, eles no podem ser formatados em uma
planilha. Devem ser experimentados. As universidades, especialmente
as pblicas, deveriam ser iniciadoras dessas articulaes, porque tm
espao e equipamentos para esses cursos, como tambm porque podem
valid-los e diplomar os seus participantes. As iniciativas universitrias
precisam deixar de se preocupar apenas com o que o mercado precisa,
especialmente neste segmento. Na comunicao, o profissional clssico
est quase em extino. Por outro lado, abriu-se uma imensa janela para
que muito mais gente trabalhe com informao. E este novo profis-
sional, que emerge a partir da democratizao do acesso a tecnologias
de produo, que precisa ser objeto dos processos de formao. Ele no
mais amador. Ele um mdia. Ele no pode ser tambm s aluno.
Ele quem sabe o que a novidade.
7. WI-FI GRTIS EM TODOS OS LUGARES

Alm da importncia estratgica da neutralidade na rede, para que
se possa garantir algum flego para a democratizao da mdia, fun-
damental que se tenha internet aberta e grtis em espaos pblicos.
Os celulares smarthphones, que podem ser comprados em muitas presta-
es, e que tm bons gravadores, cmaras, filmadoras etc., tambm per-
mitem acessar dados por Wi-Fi, sendo dessa forma que a maior parte da
juventude das classes C e D, em especial, conecta-se. Por isso, cada vez
mais importante que governos locais ampliem de forma contnua esse
tipo de programa, como as praas de Wi-Fi e nibus com Wi-Fi grtis
implantados por Fernando Haddad, em So Paulo. Mas, preciso fazer
com que a iniciativa v alm das praas, mas tambm para escolas, clubes,
igrejas, associaes de moradores. Para que isso se torne cada vez mais
forte, seria importante fazer um mapeamento colaborativo de lugares de
Wi-Fi livres no Brasil, tanto para valorizar o que h, como para enxergar
os pontos escuros no mapa. E tentar com isso iluminar esses lugares.
Exigir que candidatos a prefeito se comprometam com reas de
Wi-Fi livre e grtis, registrando esse compromisso em cartrio, um
bom caminho. Se esse movimento vier a ganhar fora, muitas cidades,
que hoje s tm conexo residencial e comercial, podem comear a
virar o jogo da excluso digital.
evidente que essa ao no substitui a luta nacional para que se
realize o Plano Nacional de Banda Larga, e que ele tenha como meta
tanto a universalizao da conexo, como muitos pases j conseguiram,
como tambm possa permitir maior controle sobre os servios e preos
cobrados pelas teles.
8. CONSTITUIO DE GRUPOS DE JURISTAS E ADVOGADOS AMIGOS DA

COMUNICAO LIVRE
A judicializao tem sido o caminho mais curto para que os pode-
rosos inibam a ao de veculos informativos individuais ou coletivos
independentes. No s isso, claro. Vrios blogueiros, por exemplo, j
foram literalmente caados em suas cidades e alguns assassinados. Mas
os processos buscando reparaes em dinheiro e mesmo no mbito
254 Renato Rovai
criminal costumam ser os expedientes mais usados para o silncio das

novas vozes. Como h uma desigualdade clara de foras e de recursos
para enfrentar a justia, muitas vezes o novo comunicador desiste da ati-
vidade. Ou ento, aceita as regras do jogo. Para que isso no se repita,
fundamental que defensores pblicos e advogados juntem-se na demo-
cratizao da mdia, tanto para defender aqueles que esto na trincheira,
quanto para propor mudanas na atual legislao. Grupos de estudo e de
ao nesses dois sentidos so to necessrios quanto qualquer dos outros
itens desta lista.
9. FINANCIAMENTO COLETIVO DA MDIA INDEPENDENTE

De alguma forma, a democratizao da mdia j vem sendo feita, em
especial na internet. Alguns dos sites independentes tm hoje audincia
prxima de veculos tradicionais que esto na rede. Isso no inclui os
portais, que so um caso parte, pois so produtos que existem apenas
no Brasil, onde tudo parece levar para a concentrao.
Eles tm imensa audincia, mas um pblico to distinto que anun-
ciar em todo o seu inventrio jogar dinheiro fora. Em geral, sem que
isso implique qualquer preconceito, o leitor que vai a um portal ler
horscopo ou buscar encontros amorosos diferente do que vai a um
site para ler matrias econmicas, polticas ou culturais. Por isso, quem
quiser falar com esses pblicos dirigidos no deve jogar seus recursos
em todas as pginas de um portal.
Excludos esses grandes players, os jornais e revistas que produzem
ou produziam em papel no tm tanto protagonismo na rede quanto
alguns novos veculos independentes.
S que a publicidade ainda trata aqueles produtos que abordam
aspectos da poltica a partir de uma viso mais progressista com imenso
preconceito. Por isso, mesmo com audincia, muitos deles vivem com
bastante dificuldade.
O que se pode fazer para que cada vez dependam menos dessa publi-
cidade comercial e mesmo da oficial? Uma das sadas organizar gran-
des campanhas nacionais, envolvendo entidades, artistas, sorteios etc.;
que permitam garantir anualmente o financiamento de ao menos um
grupo desses veculos. Se isso no acontecer, provavelmente parte desse

novo espectro informacional tender a sumir. Na ltima dcada, ele foi
fundamental como o outro lado da informao. Muitos deles, inclusive,
nasceram a partir do Frum Social Mundial, como Frum, Carta Maior e
Brasil de Fato.
PARA FINALIZAR...
H muitas outras aes democratizantes que podem e precisam ser
implementadas no Brasil, mas essa agenda especfica de nove pontos,
e dedicada fundamentalmente a se avanar na internet, estratgica
porque independe de aes legais e pode ser realizada em muitos casos
revelia do Estado. Pode parecer uma contradio, cobrar ao do Estado
e buscar avanar sem ele. Mas o caminho do possvel. A democratiza-
o das comunicaes no Brasil no pode esperar mais um dia sequer,
porque ela est sufocando todas as estruturas democrticas e estrangu-
lando a cidadania; por isso, ter de ser feita com o que se tem, com a
potncia dos movimentos e com a militncia ativista dos que no mais
aceitam ser apenas receptores manipulados.
A nova gerao no aceita mais o papo furado que foi frase feita
e repetida exausto, por muito lder de esquerda no pas, de que a
democratizao se faz com o controle remoto. Ela no quer o controle
remoto para mudar de programao. Ela quer ser e fazer a programao.
Ela quer, fundamentalmente, mais democracia.
Movimentos sociais e participao poltica
Luiz Dulci*
O s movimentos sociais tm cumprido um papel fundamental na

luta por um Brasil mais desenvolvido e justo. Hoje constituem,
sem dvida, um dos principais fatores de inovao e democratizao na
sociedade brasileira. Suas lutas setoriais e gerais produzem dinmicas
transformadoras de inegvel importncia, tanto no combate desigual-
dade socioeconmica e pela defesa de reformas igualitrias, quanto na
denncia das discriminaes e apoio s causas libertrias. Conquistaram
de fato um notvel protagonismo em nossa vida pblica, contribuindo
de modo decisivo para o avano de uma agenda emancipatria no pas.
Durante os governos populares, eles foram um dos sustentculos das
mudanas sociais e hoje esto na linha de frente da resistncia demo-
crtica e civil, visando barrar a ofensiva autoritria e a regresso conser-
vadora patrocinadas pelas oligarquias econmicas, miditicas e polticas.
Por isso mesmo, o debate sobre o Brasil que queremos e como
continuar a constru-lo no pode prescindir de uma ampla reflexo
sobre a situao dos movimentos sociais e suas perspectivas. O que
requer particular esforo de compreenso do lugar, em muitos aspectos
novo, que eles esto ocupando na vida brasileira.
*Foi Ministro-Chefe da Secretaria Geral da Presidncia do Brasil de 2003 a 2011.

258 Luiz Dulci
Trata-se de uma tarefa de grande envergadura, necessariamente

coletiva, que deve envolver, alm dos militantes e dirigentes dos pr-
prios movimentos, tambm pesquisadores e estudiosos ligados ao tema,
sem falar nos ativistas e lderes dos partidos de esquerda, cuja parceria
estratgica com os movimentos sociais em torno de um novo projeto de
pas carece de urgente atualizao.
Nesse sentido, pode ser til abordar aqui, mesmo que em carter
introdutrio e sem pretenso sistemtica, algumas questes que con-
sidero relevantes sobre o significado histrico dos movimentos sociais
no Brasil, as suas relaes com os governos populares e certos desafios
programticos e organizativos com que se defrontam hoje.
UMA TRAJETRIA INOVADORA

Foi a partir de meados da dcada de 1970 que os movimentos sociais
comearam a se afirmar como atores de maior expresso na sociedade
brasileira. Alguns deles, tais como o sindicalismo operrio e o movi-
mento estudantil, j existiam muito antes da ditadura e haviam atuado
com vigor na defesa dos direitos sociais e dos interesses nacionais, par-
ticipando de todas as grandes lutas da poca, entre elas, a do petrleo
nosso e a das reformas de base. Mas foram destrudos ou amordaados
pela represso implacvel do regime. A retomada das lutas operrias, por
exemplo, e de diversas categorias de assalariados, deu-se na contramo
do sindicalismo existente, quase todo oficialista, dirigido pelos chama-
dos pelegos; e com objetivos completamente diferentes, que levaram
adoo de outros instrumentos polticos e organizativos, resultando na
criao de um novo sindicalismo no pas.
Muitos dos movimentos que surgiram no final da dcada de 1970 e
ao longo da dcada seguinte eram, no entanto, inditos como proces-
sos coletivos organizados. E vrios deles se constituram em torno de
problemas tambm novos, frutos inclusive da urbanizao acelerada
do pas e da prpria modernizao conservadora promovida pelos
governos militares.
Esses movimentos eclodiram em todo o territrio nacional, no
campo e na cidade, no centro e na periferia, tanto nas classes populares
Movimentos sociais e participao poltica 259
quanto nos setores mdios. Lutando por direitos econmicos e sociais

clssicos: relativos a emprego, salrio, condies de trabalho, aces-
so terra, previdncia, sade e educao; mas tambm reivindicando
novos direitos: das mulheres, dos negros, dos povos indgenas, dos
homossexuais, da juventude, dos idosos, das pessoas com deficincia,
entre outros. Vrios desses novos direitos j eram ventilados em deter-
minados mbitos e a discusso sobre eles com certeza refletia conflitos
e anseios reais; mas ainda no haviam dado origem, pelo menos no
Brasil, a movimentos e organizaes de carter permanente e com pre-
sena pblica efetiva.
Naquele mesmo perodo, nasceram e se expandiram rapidamente as
Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), dando forte impulso insero
popular e ao engajamento poltico dos catlicos. As condies de vida
nas cidades, especialmente nas grandes metrpoles, tornaram-se objeto
de lutas importantes, como as da moradia, do transporte e da reforma
urbana. Alm disso, comearam a se multiplicar os grupos de ecologis-
tas, questionando o paradigma hegemnico de produo e consumo,
denunciando o seu carter predatrio e exigindo uma relao sustent-
vel com a natureza.
Uma das caractersticas mais inovadoras desse processo, que me
parece at hoje subestimada pela maioria dos estudiosos, foi justamente
a mescla heterodoxa de causas tradicionais das esquerdas com bandeiras
oriundas da rebelio juvenil e da chamada contracultura; conjugando
a luta contra a explorao e a opresso material com a defesa da libe-
rao dos costumes e a superao do conservadorismo tico-cultural
dominante no pas. Ou seja: pondo em xeque no apenas as injusti-
as econmicas e sociais, mas tambm as formas de vida e de relaes
humanas impostas pelo neocapitalismo triunfante.
Em 1988, Eder Sader publicou um livro memorvel,1 no qual estu-
dava alguns desses movimentos e seus traos mais significativos. Ain-
da que focalizasse sobretudo os movimentos aparecidos em So Paulo
1 SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena: falas e lutas dos trabalhadores da
Grande So Paulo 1970-1980. So Paulo: Paz e Terra, 1988.
260 Luiz Dulci
no perodo de 1970-1980, seu trabalho ajudou a compreender o que

estava acontecendo no pas como um todo. Ele identificou no processo
de auto-organizao da sociedade civil, sem idealiz-lo, uma fecunda
dinmica de construo de identidades coletivas a partir das lutas coti-
dianas; de defesa da autonomia frente ao Estado e aos partidos polticos;
de valorizao da pluralidade de movimentos, vista como riqueza e no
como carncia ou limitao; de elaborao de um saber popular sobre os
diferentes territrios, setores e grupos sociais; de criao de formas de
luta originais. Tudo isso ensejando um alargamento da prpria pol-
tica, pela incluso de temas e personagens que pareciam invisveis ao
poder pblico.
Penso que, alm de conferir legitimidade e visibilidade a diversas
causas transformadoras, incorporando-as de alguma forma pauta de
debates do pas, essa vasta gama de movimentos acabou por originar
tambm uma espcie de surpresa histrica: introduziu uma inesperada
dimenso popular, por baixo, na transio da ditadura para a democra-
cia, mesmo que na esfera poltico-institucional tenha prevalecido um
pacto por cima entre os setores menos avanados da oposio e a ala
dita moderada do regime militar.
Esse novo espectro de atores populares e democrticos, ainda que
difuso e fragmentrio, ou quem sabe justamente por isso, consolidou-se
nos anos seguintes e passou a influir cada vez mais na vida pblica do
pas. Sem ele, um partido como o PT dificilmente teria sido criado e logo
adquirido tamanho protagonismo na vida brasileira. Sem ele, outros
partidos progressistas como o PC do B, o PDT e o PSB provavelmente
no teriam se (re)constitudo com o mesmo peso. Sem a fora crescente
e a capilaridade dos movimentos sociais, a campanha pelas Diretas-J,
em 1983-1984, no teria o alcance extraordinrio que teve, realizando as
maiores mobilizaes de massa que o Brasil j conheceu. E tampouco
teria sido vitoriosa a luta por uma assembleia nacional constituinte livre
e soberana. Foi graas mobilizao da sociedade civil organizada e s
batalhas dos partidos de esquerda e de centro-esquerda que se conseguiu
aprovar uma nova Constituio bastante avanada em diversos captulos.
A RESISTNCIA AO NEOLIBERALISMO
O advento do neoliberalismo ao poder poltico no Brasil, iniciado
com Collor de Melo e consolidado com Fernando Henrique Cardoso,
impactou em muitos sentidos a atuao e a organizao dos movimentos
sociais. Os governos neoliberais no conseguiram, felizmente, coopt-
-los nem anul-los, como aconteceu em alguns pases da Europa e da
Amrica Latina. Mas os movimentos foram duramente atingidos pela
nova hegemonia ideolgica e prtica, que se prolongou por mais de uma
dcada e afetou de modo dramtico a existncia coletiva e o imaginrio
social do pas, com efeitos profundamente danosos que se fazem sentir
at hoje.
De um lado, pelo desmonte do Estado, a alienao do patrimnio
nacional, a desnacionalizao e a desregulamentao da economia, o fim
do planejamento e de qualquer estratgia de desenvolvimento, a atrofia
do setor produtivo em beneficio do capital financeiro, a poltica exterior
subalterna e o fundamentalismo monetarista que inviabilizaram o nosso
crescimento e geraram a chamada dcada perdida, com as gravssimas
consequncias que se sabe: a degradao dos servios pblicos essen-
ciais, principalmente de sade e educao, a escalada do desemprego, da
pobreza e da fome.
De outro, pelo permanente ataque doutrinrio praticado no s
pelo governo e sua base poltica, mas sobretudo pelos monoplios midi-
ticos contra tudo o que no estivesse submetido lgica do mercado
e do lucro; a desqualificao da esfera pblica, dos ideais republicanos e
da participao cidad; a negao sistemtica dos valores cooperativos,
associativos e de solidariedade social, em favor do individualismo, da
indiferena cvica e do consumismo irresponsvel. O que s poderia
implicar, como de fato ocorreu, em perda crescente de coeso social e
incremento da discriminao e da intolerncia.
Todo esse processo tensionou fortemente o movimento sindical e
os movimentos sociais, obrigando-os a um enorme esforo de defesa e
reafirmao de seus valores. Na verdade, a ao anti-humanista e desa-
gregadora dos governos neoliberais colocou em questo o prprio ethos
dos movimentos, a sua razo de ser.
262 Luiz Dulci
Inicialmente, a sociedade civil foi posta na defensiva, estigmatiza-

da como inimiga da abertura, da modernizao, do paradisaco futuro
garantido ao Brasil pela insero subordinada na nova ordem global.
Os atores sociais demoraram a perceber que as suas tradicionais ban-
deiras e formas de luta no eram suficientes para enfrentar com xito
as mudanas regressivas porm estruturais, que o neoliberalismo esta-
va implementando. Que se tratava de um projeto sem dvida elitista e
excludente (at mais elitista e excludente que os anteriores), mas nem por
isso meramente conservador, no sentido de limitar-se preservao do
status quo. O que se buscava, na verdade, era instaurar uma nova forma de
dominao; e algumas das reformas neoliberais procuravam sintonizar-
-se com as aspiraes populares, ainda que de modo mistificador.
Demoraram a perceber, inclusive, que as polticas de terceirizao
e precarizao do trabalho, apresentadas como estritamente econmi-
cas, tinham forte intencionalidade poltica, visando enfraquecer a resis-
tncia sindical; e que medidas supostamente administrativas, como
a instituio por lei das chamadas OSCIPs (Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, autorizadas e fiscalizadas pelo Ministrio da
Justia), visavam confrontar as ONGs, organizaes de fato no governa-
mentais, autnomas e independentes, que nunca admitiram a tutela e a
interferncia do Estado.
Para se contrapor ao projeto neoliberal, no bastava enfrentarar suas
medidas especficas, era preciso combater a viso global de pas que esta-
va por trs delas. E mais do que isso: era preciso propor sociedade um
projeto alternativo, concreto e palpvel, de desenvolvimento nacional.
Gradativamente, os movimentos sociais, os partidos de esquerda e a
intelectualidade progressista conseguiram articular uma forte luta cul-
tural e poltica de carter contra-hegemnico que, na prtica, impediu
o governo FHC de completar o desmonte do Estado e dos j escassos
instrumentos de bem-estar social existentes entre ns.
A intensa resistncia popular combinada com uma vigorosa disputa
de ideias e valores fez com que a opinio pblica se deslocasse pro-
gressivamente para posies criticas ao projeto neoliberal (e ao governo
que o executava). Nesse processo, foi decisiva a discusso franca e sem
ambiguidades sobre o papel insubstituvel do Estado como indutor e

coordenador do desenvolvimento. Para desconcerto do establishment e da
imprensa conservadora, todas as pesquisas de opinio passaram a indi-
car que a maioria da populao aspirava a um Estado democrtico forte,
capaz de promover o crescimento econmico com gerao de empregos,
distribuio de renda e incluso social.
A longa e desafiadora luta contra o neoliberalismo acabou resul-
tando no fortalecimento dos movimentos populares e das organizaes
autnomas da sociedade civil. No incio dos anos 2000, os movimentos
tinham acumulado suficiente fora e prestgio para apoiarem de forma
independente a implementao de um novo projeto de pas.
CONSTRUINDO UM NOVO BRASIL

A chegada das esquerdas ao Governo Federal, em 2003, inaugurou
um novo ciclo histrico no pas e criou enormes possibilidades de atua-
o e de conquistas para os movimentos sociais. Mas no deixou de
trazer-lhes tambm importantes desafios.
O Governo Lula apostou no dilogo e na parceria com os movimen-
tos sociais e, mais do que isso, na democracia participativa. Sem prejuzo
das atribuies do Congresso Nacional, a sociedade civil foi chamada a
contribuir de modo substantivo na definio das polticas pblicas e dos
novos rumos do pas, no apenas como sujeito reivindicatrio, mas tam-
bm poltico. E os movimentos sociais engajaram-se com entusiasmo
no processo de mudanas, seja em dilogo direto com a Presidncia da
Repblica e os ministrios, seja por intermdio dos diversos canais de
participao criados e/ou potencializados pelo novo governo.
Tanto as polticas estruturais, em diversas reas, quanto as decises
conjunturais mais relevantes passaram a ser submetidas analise da
sociedade por meio de canais de interlocuo com o Estado confern-
cias, conselhos, mesas de dilogo, audincias pblicas que aos poucos
foram-se constituindo no embrio de um sistema nacional de democra-
cia participativa.
Polticas de desenvolvimento, de gerao de emprego e renda, de
incluso social, sade, educao, meio ambiente, juventude, reforma
264 Luiz Dulci
agrria, direitos das mulheres, igualdade racial, diversidade sexual etc.,

entre tantas outras, foram discutidas em 74 conferncias nacionais que
mobilizaram diretamente, em suas vrias etapas, mais de cinco milhes
de pessoas em cerca de cinco mil municpios brasileiros e passaram a
ser fiscalizadas e avaliadas pelos conselhos de participao social criados
junto a todos os ministrios.
Esse novo modo de governar, em parceria com a sociedade civil,
deu a sustentao necessria ao resgate da soberania nacional e
retomada do desenvolvimento, proporcionando inmeras conquis-
tas econmicas e sociais. A ttulo de exemplo, podem-se mencionar:
a poltica de valorizao permanente do salrio mnimo, construda
junto com as centrais sindicais; os sucessivos planos Safra da agri-
cultura familiar, elaborados junto com as organizaes de pequenos
agricultores, assalariados rurais e sem-terra; o plano de expanso das
universidades federais, que duplicou o nmero de vagas no ensino
pblico superior, concebido junto com o conselho de reitores e as
entidades representativas da educao; a poltica de proteo social
e combate fome, que tem o Bolsa Famlia como principal instru-
mento, formulada e executada em aliana com uma vasta rede de
organismos de solidariedade social; o Estatuto da Igualdade Racial,
aspirao histrica da comunidade negra, enfim aprovado graas
soma de esforos dos movimentos e do governo; a Lei Maria da Penha,
que revolucionou o direito penal brasileiro no que se refere violn-
cia contra a mulher, proposta ao Congresso Nacional pelo governo
e o movimento feminista; o Programa Brasil Sem Homofobia, fruto
de dilogo com os movimentos LGBT. E seria perfeitamente possvel
mostrar que outras importantes conquistas em reas como habitao,
saneamento bsico, meio ambiente e cultura, por exemplo, estiveram
diretamente vinculadas participao popular.
Mas preciso reconhecer que todo esse formidvel processo de
incluso social e ampliao de direitos, que tirou o Brasil do mapa da
fome e libertou da misria mais de 40 milhes de pessoas, promovendo
a maior ascenso social da nossa histria, no foi acompanhado por um
empenho equivalente de disputa ideolgica que explicitasse o sentido
profundo dessas mudanas e garantisse o apoio consistente e duradouro

da populao ao projeto poltico que as realizou.
A verdade que as foras progressistas e penso que isso vale tanto
para os governos Lula e Dilma quanto para os movimentos sociais e a
prpria intelectualidade dedicaram-se muito mais defesa dos inte-
resses populares do que luta em prol dos valores igualitrios e libert-
rios que os fundamentam e justificam. Em certo momento, parecem ter
acreditado que as conquistas sociais transformam-se naturalmente em
conscincia poltica, gerando uma mentalidade nova, mais democrtica
e avanada. O que se percebe, no entanto, que a disputa de hegemonia
cultural e poltica bem mais complexa, tem outras mediaes mate-
riais e simblicas, e que o sentido das polticas de ampliao de direitos
e de combate s discriminaes, mesmo quando previstas na Consti-
tuio, permanentemente deturpado e desqualificado pelos setores
privilegiados. Basta pensar no tremendo poder que tem as oligarquias
econmicas e os monoplios de comunicao para manipular e enganar
a opinio pblica.
Ao considerar as dificuldades, no se pode esquecer tambm que,
a partir de 2011, a relao do governo com a sociedade civil organizada
perdeu o seu dinamismo inicial, com prejuzos importantes para ambas
as partes e para o projeto como um todo. A democracia participativa
deixou de ser um mtodo de elaborao e acompanhamento das polticas
pblicas, adotado por todos os ministrios, tornando-se quase que uma
exceo. O nmero de conferncias nacionais, por exemplo, diminuiu
sensivelmente e os conselhos de participao social perderam boa par-
te de seu protagonismo, a comear pelo Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social, o chamado Conselho. Alm disso, apesar dos esfor-
os da Secretaria Geral, o dilogo poltico da Presidncia da Repblica
com os movimentos, sobre os rumos gerais do pas, praticamente deixou
de existir; as entidades populares voltaram a ser tratadas como sujeitos
puramente reivindicatrios, setoriais, corporativos, perdendo sua condi-
o de interlocutores estratgicos do projeto de desenvolvimento nacio-
nal. O balano dessa experincia, com seus avanos e recuos, impres-
cindvel para que o processo possa ser retomado em bases superiores.
266 Luiz Dulci
RESPOSTAS NOVAS A PROBLEMAS NOVOS

Na atual conjuntura, a prioridade dos movimentos sociais e dos
setores progressistas sem dvida impedir a consolidao do golpe
de Estado e assegurar a restaurao da legalidade democrtica no pas.
Trata-se de barrar no s o inadmissvel retrocesso poltico-institucio-
nal, mas tambm a escandalosa ofensiva contra o patrimnio pblico
e as conquistas das classes populares, que j esto em curso e so o
verdadeiro e inconfessvel objetivo dos grupos dominantes. Evitar o
retrocesso fundamental em si mesmo, pelo que significa para a liber-
dade e a dignidade do povo brasileiro, mas igualmente crucial para que
o pas possa continuar avanando no rumo da prosperidade e da justia.
Diz respeito, em ltima anlise, ao nosso prprio horizonte civilizatrio,
ao nosso destino como nao.
Para isso, no entanto, parece necessrio ir alm de uma estratgia de
resistncia e preservao, ainda que ela seja obviamente imprescindvel.
A denncia do golpismo oligrquico e do projeto antinacional e antipo-
pular do governo ilegtimo correta, mas insuficiente. Tudo indica que,
para defender com sucesso a democracia e os direitos sociais, no s no
curto prazo, mas em carter permanente, os partidos de esquerda e os
movimentos sociais precisam apresentar ao pas uma nova plataforma
poltica e socioeconmica que responda s atuais dificuldades e expec-
tativas da populao e que seja capaz de fazer o Brasil superar democra-
ticamente a crise e reencontrar o caminho do desenvolvimento, com a
incluso que percorreu com tanto xito durante mais de uma dcada.
Alm disso, h fenmenos culturais e polticos emergentes no pas,
tanto conservadores como progressistas, que desafiam a tradio dos
movimentos sociais e seus aliados e demandam um renovado esforo de
interpretao e ao.
Um desses fenmenos o avano das ideias reacionrias e obscu-
rantistas, que certamente nunca deixaram de existir, mas que, desde
a redemocratizao, j no eram sustentadas publicamente por quase
ningum, a no ser de modo residual. Ideias que ferem expressamente a
Constituio. Elas agora ressurgem com fora inusitada e, o que mais
grave, com pretenses hegemnicas, querendo incidir at mesmo nos
sistemas de educao e sade. Na esfera poltica, so ideias antidemo-

crticas e autoritrias, de negao da soberania popular e da participao
cidad; no terreno dos costumes, so ideias intolerantes e repressivas, de
negao da diversidade e da liberdade individual. Conceitos homofbi-
cos, contrrios aos direitos das mulheres, igualdade racial e ao prprio
Estado laico. Ideias fundamentalistas que estigmatizam, por principio,
qualquer noo ou opinio divergente, vista no como algo inerente
sociedade plural, mas como um perigoso desvio da normalidade, uma
espcie de ofensa verdade revelada.
A batalha dos progressistas, nas ltimas dcadas, foi para concreti-
zar os preceitos constitucionais, primeiro reivindicando e depois colo-
cando em prtica polticas pblicas de igualdade social e combate s
discriminaes. A legitimidade dessas polticas parecia inquestionvel.
Hoje, tornou-se necessrio repensar essa estratgia e voltar a inves-
tir tambm na defesa e difuso dos valores igualitrios e libertrios.
Buscando, inclusive, uma linguagem poltica e mediaes simblicas
aptas a dialogar com parcelas das prprias classes populares que muitas
vezes so atradas por esse fundamentalismo reacionrio. Nesse con-
texto, ser sempre muito importante o papel da escola pblica e dos
meios alternativos de comunicao na formao de uma mentalidade
democrtica e cidad.
Mas tambm existem, felizmente, fenmenos positivos e auspiciosos
na vida brasileira. Parece estar surgindo uma nova gerao de movimen-
tos sociais de carter progressista que pode ampliar e revigorar a luta
transformadora no pas. o que se percebe, por exemplo, nas recentes
ocupaes das escolas pblicas em So Paulo; nas inmeras mobilizaes
espontneas de jovens feministas e LGBT em defesa da democracia;
nos grupos artsticos de interveno civil que esto um pouco por toda
parte; nas fascinantes incurses dos coletivos de mdia alternativa nas
redes sociais, tal como a mdia ninja, comunicando o que a chama-
da grande imprensa simplesmente ignora ou desqualifica. Esses novos
movimentos e novos ativistas respondem de um modo muito criativo e
instigante s realidades atuais do pas. Manifestam uma espcie de nova
conscincia democrtica e libertria que interpela, a meu ver de maneira
268 Luiz Dulci
fecunda, algumas das prticas tradicionais das esquerdas. Respondem

prpria crise do sistema poltico, que anterior aos episdios recentes,
embora tenha sido agravada por eles. Reclamam implicitamente no
tanto a reforma da velha poltica, mas a instaurao de uma nova pol-
tica no pas. Algum j disse que a sociedade tornou-se digital, mas a
poltica continua analgica. No se trata, claro, apenas de uma questo
de tecnologia, mas passa tambm por ela, pelas mudanas que ela pro-
voca na vida das pessoas, os problemas que cria, as possibilidades que
abre e as bandeiras de luta que suscita. Acredito que os movimentos
sociais e os partidos de esquerda podem e devem, respeitando as carac-
tersticas e a autonomia desses novos atores, estabelecer com eles um
dilogo frutfero e parcerias em torno de causas comuns.
Por outro lado, h uma questo antiga, at agora negligenciada,
que precisa ser enfrentada com urgncia e verdadeira vontade poltica.
o problema da liberdade de informao no pas, liberdade que na pr-
tica no existe. Quatro ou cinco monoplios de comunicao contro-
lam com mo de ferro toda a informao que chega ao povo brasileiro,
noticiando o que serve aos seus interesses e censurando o que os con-
traria. Se havia alguma dvida sobre isso, sua conduta nos ltimos anos
deixou mais do que evidente que os monoplios miditicos so um dos
principais entraves ao exerccio da democracia e ao progresso social
no Brasil. Utilizam-se de concesses do poder pblico para impedir
o contraditrio de opinies garantido pela Constituio. Boicotam e
solapam permanentemente legtimas correntes polticas e sociais que
defendem posies diferentes das suas. Frente a qualquer proposta de
democratizao das comunicaes, ou de sua mera atualizao (o Cdi-
go Nacional de Telecomunicaes que vigora no pas, por exemplo,
de 1962!), reagem com inaudita hipocrisia, denunciando os perigos da
censura e do controle de contedos. Inibem assim qualquer dis-
cusso e iniciativa a respeito. Todos sabem que os setores populares
defendem a total liberdade de opinio e so radicalmente contrrios a
qualquer controle de contedos.
Mas a questo central outra. Trata-se no de controlar contedos,
mas de democratizar o acesso propriedade dos meios de comunicao,
distribuindo-a com critrios equilibrados, como acontece nas principais

democracias do planeta onde, por exemplo, proibida a propriedade
cruzada de veculos no mesmo territrio. Por que somente empresas
privadas e grupos polticos conservadores podem ter concesses de
rdio e televiso? Porque sindicatos, entidades populares e civis tam-
bm no podem ter acesso a elas? Por que as correntes progressistas de
opinio no tm o mesmo direito das conservadoras?
At agora a bandeira da democratizao das comunicaes no Brasil
foi mais retrica do que real, levantada quase que exclusivamente pelos
jornais alternativos, as rdios comunitrias e os chamados blogueiros.
Est na hora de que ela seja assumida para valer tambm pelos partidos
transformadores, pelo conjunto das organizaes da sociedade civil e
por todos os que acreditam em um pas livre e plural.
Este livro foi composto em News Gothic (ttulo)
e Adriane Text (texto) e impresso
pela Editora Vozes Ltda.
Luiz Incio Lula da Silva
Alexandre Padilha
Bernardo Manano Fernandes
Celso Amorim
Dalmo de Abreu Dallari
Emir Sader
Ladislau Dowbor
Leonardo Boff
Luiz Antonio Correia de Carvalho
Luiz Dulci
Luiz Gonzaga Belluzzo
Luiz Pinguelli Rosa
Marcia Tiburi
Marcio Pochmann
Marilena Chaui
Nilma Lino Gomes
Renato Rovai
Ricardo Lodi Ribeiro
Tereza Campello
e-ISBN 978-85-92826-01-7

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O BRASIL QUE

LABORATRIO DE POLTICAS PBLICAS (LPP/UERJ)

B823 O Brasil que queremos / organizador Emir Sader

1. Polticas pblicas Brasil. 2. Educao e Estado

Editora Executiva e Preparao de Originais: Carmen da Matta

A utopia Brasil, o virtual vivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Do Brasil que temos ao Brasil que queremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Estado democrtico brasileiro:

Abertura financeira, poltica industrial e crescimento . . . . . . . . . . . . . . . . 45

A economia travada pelos intermedirios financeiros. . . . . . . . . . . . . . . . . 59

A reforma tributria de que precisamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Energia nos governos Lula e Dilma e o golpe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

A poltica de combate pobreza que queremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Poltica de educao: novos desafios no incio do sculo XXI . . . . . . . . . . 139

Mais sade mais desenvolvimento e mais direitos . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Crescer, proteger, incluir: nenhum passo atrs na poltica ambiental. . . . . 177

Cultura poltica e poltica cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

A poltica agrria que precisamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

A democracia de gnero que queremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Igualdade racial: da poltica que temos poltica que queremos . . . . . . . 229

Democratizar as comunicaes para garantir a democracia . . . . . . . . . . . . 243

Movimentos sociais e participao poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Q uando fui eleito Presidente do Brasil, nosso governo se props a

Hoje vivemos uma situao de crise, em que a direita, cansada de

POR QUE A UTOPIA

*Telogo, Professor e Escritor. Pertence Iniciativa da Carta da Terra. autor em parceria

CENRIOS DRAMTICOS DO SISTEMA-TERRA

CENRIO CRTICO DO BRASIL

1Cf. Souza, 2015.

A pretexto de garantir a governabilidade, e de evitar o caos sist-

A UTOPIA PERTENCE REALIDADE

paradigma e outra configurao histrico-social que supere as contradi-

PRESSUPOSIO DE BASE: O IMPASSE SISTMICO

2Cf. Boff, 2012.

CONTORNOS DA UTOPIA BRASIL

Riqueza ecolgica do Brasil. Abrigamos aqui a maior biodiversidade do

Cultura relacional. A persistente dominao impediu entre ns a cons-

Jeitinho como forma de navegao social. O jeitinho uma criao ori-

3Cf. Da Matta, 1986, p.93-105.

Cultura multitnica e multirreligiosa. Somos um pas para o qual aflu-

Criatividade do povo brasileiro. A criatividade supe capacidade de

4Cf. Souza, 2015, p.69-88.

A aura mstica da cultura brasileira. A mstica faz crer que existe um

O lado ldico do povo brasileiro. A consequncia da criatividade e da

Um povo de esperana. Uma virtude cardeal para a alma brasileira:

CONCLUSO: BRASIL, A ROMA DOS TRPICOS?

*Coordenador do Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade do Estado do Rio de

a polarizao democracia x ditadura abriu espao para o surgimento de

Nunca os ricos ganharam tanto e nunca os pobres melhoraram tanto.

O lugar do Brasil no mundo, por sua vez, tambm foi radicalmente

DA CRISE ECONMICA CRISE POLTICA

e sem apoio popular foi facilmente sendo vtima de tentativas reiteradas

O acesso s viagens areas, antes privilgio de camadas mdias e

O outro obstculo fundamental, herdado e nunca transformado, o

O BRASIL QUE QUEREMOS

obstculos remanescentes. Depois da crise que o Brasil vive, o pas nun-

1. LEGISLATIVO BICAMERAL ONEROSO E ANTIDEMOCRTICO

*Professor Emrito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP).

maior peso poltico vontade dos eleitores de estados menos populosos,

No Brasil, j aparecem os representantes do povo na primeira Consti-

gerais, provinciais e municipais todos os cidados brasileiros no gozo de

Artigo 1. Fica proclamada provisoriamente e decretada como

Em seguida, foi designada uma comisso especial para redigir um

Como j se ressaltou, pelo artigo 1 do Decreto n 1 de 15/11/1989, o