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TESIS
Por
ABOGADO Y NOTARIO
Primera Fase
Segunda Fase:
DEDICATORIA:
A MI PADRE CELESTIAL:
Por tomarme como su hijo y darme la sabidura para alcanzar todos los xitos de mi vida, a Quin
doy toda la gloria y honor.
AL SEOR JESS:
Por haberme salvado y darme la oportunidad de conocerle, Quin por su amor y su gracia nunca
me ha dejado, al tomarme en sus brazos y llevarme por la senda correcta.
A MI ESPOSA ALICIA:
Gracias por el amor y la bendicin que me ha brindado en todas las cosas que he emprendido,
siendo un regalo de Dios para mi vida. Te amo.
A MIS PADRES:
Jorge Lpez y Olga Castillo, por el esfuerzo realizado, luchadores en la vida para que este
servidor saliera adelante, a quines espero honrar y amar siempre.
A MI ABUELITA:
Flora de Lpez, por su amor y sus consejos que con refranes me ha brindado en todo el camino de
mi vida.
A MIS HERMANOS:
Jorge, Gustavo y Mara Jos, con los que he compartido momentos maravillosos de quienes me
siente muy orgulloso.
5
A MIS SOBRINOS:
A MIS CUADAS:
A MIS TOS:
A MIS PRIMOS:
Especialmente a Gilberto, Telma, Jos, Estuardo y Rogelio, que han compartido grandes
momentos de la vida conmigo.
A MIS AMIGOS:
Sandra, Gustavo, Byron, Jorge, Vctor, Rodolfo quines me brindaron su amistad y me apoyaron
cuando ms lo necesite.
Por haberme dado la dicha de tener catedrticos, que inculcaron y compartieron sus conocimientos
y valores, que siempre los practicar en mi vida profesional.
En especial a Mayling, Rub, Edgar, Ericka y Jannette, de los cules aprend grandes cosas y
compart momentos especiales.
6
Alma mater, quin en sus aulas me permiti formarme y aprender conocimientos tiles y
necesarios para desempearme como profesional del Derecho.
A LOS LICENCIADOS:
Lic. Rafael Godnez Bolaos, Licda. Brenda Quinez; Licda. Sonia Borrayo; Lic. Vinicio
Rodrguez Barrientos; Lic. Pedro Jos Luis Marroqun Chinchilla y Lic. Benito Daz ja por su
incondicional apoyo, amistad y cario.
7
NDICE
Pg.
Introduccin........................................................................................................................ i
..
CAPTULO I
CAPTULO II
2. Proceso de descentralizacin de la administracin pblica
en Amrica Latina........................................................................................................... 17
2.1. Declive del sistema centralista en Amrica Latina................................................ 17
2.2. Procesos de descentralizacin principales en Amrica Latina............................. 18
2.2.1. Proceso de descentralizacin en Colombia................................................... 20
2.2.2. Proceso de descentralizacin en Chile.......................................................... 21
2.2.3. Proceso de descentralizacin en Brasil......................................................... 22
2.2.4. Proceso de descentralizacin en Per........................................................... 23
2.3. Procesos de descentralizacin en Centroamrica.................................................. 25
2.4. Anlisis de los problemas del proceso de
descentralizacin en Amrica.................................................................................. 28
8
3.5.4. Amenazas......................................................................................................... 63
3.5.5. Matriz FODA... 64
3.5.5.1. Matriz FODA evaluacin y ponderacin................................ 66
3.5.5.2. Matriz FODA actual......................................................................... 66
3.5.5.3. Anlisis interno al proceso de descentralizacin............................. 66
3.5.5.4. Anlisis externo al proceso de descentralizacin............................ 67
3.5.5.5. Matriz FODA ideal............................................................................ 68
3.5.6. Explicacin de la matriz FODA........................................................... 68
CONCLUSIONES.............................................................................................................. 71
RECOMENDACIONES.................................................................................................... 73
BIBLIOGRAFA................................................................................................................ 75
10
INTRODUCCIN
es necesaria voluntad poltica por parte de los gobernantes para elaborar de manera clara y
especfica programas y planes objetivos de descentralizacin administrativa, que orienten con
estrategias a las autoridades regionales, departamentales, municipales y comunitarias, y as
incorporar sus diferentes niveles de administracin al proceso de descentralizacin, cuyo efecto es
que la administracin central se descongestione de presiones sociales y de la obligacin de prestar
servicios pblicos, que puedan coadyuvar con otras entidades e instituciones descentralizadas, para
cubrir las necesidades de mayor cantidad de personas en reas rurales.
En la investigacin se identifican y analizan los mayores problemas y amenazas del actual proceso
de descentralizacin en Guatemala, por lo que se examina la Ley General de Descentralizacin
Decreto 14-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala y su Reglamento Acuerdo
Gubernativo 312-2002, que crean procedimientos para la descentralizacin de competencias del
Organismo Ejecutivo, sin dejar al margen otras normas legales que se relacionan con la delegacin
de competencias del gobierno central.
CAPTULO I
1
Derecho administrativo, pg. 165.
2
Teora general del derecho administrativo, pg. 112.
3
Ibid, pg. 113.
4
Derecho administrativo, pg. 538.
5
Sistemas de organizacin de la administracin pblica, pg. 1
6
Ibid.
2
elementos:
7
Acosta. Ob. Cit; pg. 312.
8
Gabino. Ob. Cit; pg. 164.
9
Tratado de derecho Administrativo I. pg. 205.
10
Congreso de la Repblica de Guatemala. Decreto 12-2004. Artculo 2.
3
a) Los rganos desconcentrados son creados por una ley o reglamento, que coincide
con Domiek Matinis, que expresa: dichos rganos son de origen legal. 16
b) Dependen siempre de un superior jerrquico. (Presidencia, Secretaria, o un
Ministerio). Sus competencias derivan de las facultades de la administracin central.
c) Su patrimonio es el mismo de la Administracin Central, pero pueden tener su
propio presupuesto.
d) Las decisiones ms importantes requieren la aprobacin del rgano que dependen.
Rafael Godnez Bolaos expresa: El superior mantiene la potestad de nombrar al
11
Ob. Cit; pg. 314.
12
Matinis. Ob. Cit; pg. 205.
13
Ob. Cit; pg. 165
14
Ob. Cit; pg. 538.
15
Ob. Cit; pg. 317.
16
Ob. Cit; pg. 241
4
personal directo y tcnico del rgano desconcentrado y los contratos que celebra
deben ser aprobados para adquirir validez jurdica. 17
e) Tiene solo autonoma tcnica. Rafael Godnez Bolaos manifiesta: se otorga a los
rganos administrativos inferiores, la competencia legal para tomar decisiones
tcnicas... 18
f) No puede tratarse de un rgano superior, como afirma Domiek Martinis El traspaso
de poderes es del rgano central a subordinados. 19
g) Puede contar o no con personalidad jurdica.
h) Domiek Martinis agrega la caracterstica del control por parte del superior
jerrquico: el jerarca mantiene el control a travs de recursos. 20 Georges Vedes
llama a ese control: Poder Jerrquico. 21 Rafael Godnez Bolaos afirma: El rgano
supremo de la Administracin controla los rganos desconcentrados, por medio de
lineamientos polticos, asignacin de presupuesto y patrimonio. 22
Las opiniones de las caractersticas del sistema de descentralizacin son variadas. Miguel
Acosta Romero afirma: los rganos descentralizados deben estar dotados de a) Personalidad
Jurdica; b) Patrimonio Propio; c) Rgimen jurdico propio 23 Domiek Martinis expresa que
los rganos descentralizados deben tener: a) personalidad jurdica al servicio...; b)
...especialidad del ente; c) ... autoridades propias ...; d) ... patrimonio y disponibilidad de
recursos...; e) Autonoma ms o menos amplia... 24 Gabino Fraga divide a la autonoma que
menciona Domiek en tcnica y orgnica, definiendo a la primera: consiste en que los
rganos administrativos no estn sometidos a las reglas de gestin administrativa y financiera
que en principio son aplicable a todos los servicios centralizados del Estado 25 La autonoma
orgnica agrega: supone la existencia de un servicio pblico que tienen prerrogativas
propias, ejercidas por autoridades distintas al poder central y que puede oponer a ste una
esfera de autonoma.
17
Ob. Cit; pg. 3
18
Ibid, pg. 2
19
Ob. Cit; pg. 241
20
Ibid.
21
Ob. Cit; pg. 541
22
Ob. Cit; pg. 2
23
Ob. Cit; pg. 357
24
Ob. Cit; pg. 200.
25
Ob. Cit; pg. 200
5
Desconcentracin Descentralizacin.
26
Ob. Cit; pg. 541.
6
administrativos. central.
27
Ob. Cit. pg. 7.
28
Acosta, Miguel. Ob. Cit; pg. 349.
7
Un estudio financiado por la Comisin Econmica para Amrica Latina (en adelante se
abreviar la CEPAL) estableci: existen tres tipos de descentralizacin bsicas:
administrativa, poltica y econmica. 32 Esta divisin agrega la descentralizacin econmica,
a la clasificacin establecida por Acosta. La clasificacin de la descentralizacin hecha por el
estudio de la CEPAL, es a criterio personal, la ms adecuada, adems la ley general de
descentralizacin Decreto 14-2004 de Congreso de la Repblica de Guatemala, coincide con
esta corriente, al establecer en el artculo uno su objeto promover en forma sistemtica la
descentralizacin econmica administrativa ... en forma progresiva y regulada para trasladar
las competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales del Organismos Ejecutivo,
al municipio y dems instituciones del Estado.
29
Ibid; pg. 350.
30
Ibid.
31
Ob. Cit; pg. 232.
32
Aghn, Gabriel. Descentralizacin y gobiernos municipales en Amrica Latina; pg. 92.
33
Ibid.
34
Descentralizacin en Amrica Latina; pg. 2.
35
Ob. Cit; pg. 347.
8
36
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 134 inciso a).
9
Miguel Acosta Romero establece que existe descentralizacin poltica cuando: hay una
autonoma de decisin, de actuacin y hasta fijacin de polticas interiores o dentro de su
limite territorial ... 39 agrega: la designacin de sus funcionarios poltico-administrativos se
hace por eleccin popular directa en los Estados y en los Ayuntamientos. No hay una
jerarqua directa entre el Presidente y las autoridades polticas de gobierno local, o del
municipio. 40
37
Aghn, Gabriel. Ob. Cit; pg. 92.
38
Ob. Cit; pg. 3.
39
Ob. Cit; pg. 349.
40
Ibid.
10
41
Ob. Cit; pg. 540.
42
Aghn, Gabriel, Ob. Cit; pg. 93.
11
Al definir los tres tipos de descentralizacin, se concluye que ellos van ligados, ya que sin
voluntad poltica (descentralizacin poltica) y descentralizacin econmica, no se
perfecciona la descentralizacin administrativa.
Se utiliza el trmino sujeto, ya que es una palabra que designa el ser, el objeto o la cualidad
de la cual se afirma o niega algo 47 es decir trmino de carcter general aplicable a
situaciones concretas.
44
Ob. Cit; pg. 358.
45
Ob. Cit; pg. 208.
46
Ob. Cit; pg. 203.
47
Diccionario Cosmo Data. Interactivo. (12 febrero de 2005)
13
1.5.2.1. El Municipio.
48
Derecho administrativo II, pg. 132.
49
Ob. Cit, pg. 539.
50
El municipio como gobierno local en Guatemala, pg. 92
14
Otra ventaja del municipio para descentralizar el gobierno central, es que las
autoridades municipales, conocen las necesidades de los vecinos, pudiendo
prestar servicios pblicos y sociales ms eficientes, ya que tienen conocimiento
de las debilidades y fortalezas con que cuenta, haciendo de la administracin
pblica eficaz y eficiente, que contribuye para que se cumpla el fin supremo del
Estado: el bien comn. Por lo anterior se considera que el municipio es el sujeto
pasivo, ms acorde para el traslado de competencias administrativas, polticas y
financieras de la administracin central a entidades descentralizadas.
51
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. 1986. Artculo 134.
15
Los sujetos de coordinacin, son aquellos, que sin ser sujetos activos o pasivos,
colaboran y cooperan con la realizacin y perfeccin del proceso de
descentralizacin, es decir coadyuvan con la administracin central y entidades
descentralizadas, para que el traslado de competencias administrativas, polticas
y financieras se realicen de manera efectiva. En Guatemala, existen varios
sujetos de coordinacin como el Instituto de Fomento Municipal (INFOM),
Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM), Organismos No
Gubernamentales, la Comunidad Internacional por ejemplo: la Agencia Sueca
para el desarrollo internacional (ASDI), el Ministerio de Cooperacin
Econmica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno de Alemania, la Cooperacin
Tcnica Alemana (GTZ), entre otros.
52
Corte de Constitucionalidad. Gaceta No. 45. expedientes acumulados Nos. 342-97. 374-97, 441-97, 490-97 y 559-
97, sentencia: 05-09-97.
16
17
CAPTULO II
La dcada de mximo centralismo, fue la de 1970, coincidi con la crisis del petrleo y la
abundancia de petrodlares, que permiti recurrir al endeudamiento, 54 que ocasion una
crisis de ingobernabilidad, ya que las polticas de los pases de Latinoamrica eran
establecidas desde el exterior. El efecto de la situacin descrita origin, que el centralismo
como sistema de organizacin de la administracin pblica, entrara en una crisis de
legitimidad y se pusiera en evidencia la necesidad de cambiar de sistema.
53
Descentralizacin en Amrica Latina: cmo conciliar eficacia con equidad?, pg. 3
54
Finot, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica; pg. 14
18
alza de la tasa de inters que result insoportable para las endeudadas economas de la
regin. 55
El cambio de una centralizacin a una desconcentracin era eminente para lograr eficiencia
en los servicios pblicos y sociales, y mayor participacin ciudadana. La extrema exclusin
poltica, por un lado, y la creciente inflacin, produjo una crisis de legitimidad del sistema
centralista. Para Ivn Finot la crisis del centralismo fue de eficiencia, manifiesta: en el
endeudamiento externo, el monopolio estatal de moneda extranjera, el clientelismo y la
corrupcin. 56
55
Ibid, pg.15
56
Ibid.
57
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg 3.
58
Ob. Cit; pg 15.
59
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi. Descentralizacin y municipios en America Latina:
necesidades de informacin de los gobiernos locales, pg. 6
19
Como se mencion los procesos de descentralizacin son variados debido a la historia y por
la forma de Estado. Ivn Finot afirma: la centralizacin haba sido menor en Brasil y
Argentina, en consecuencia, en estos pases los avances en descentralizacin poltica
consistieron principalmente en ampliar el ejercicio de competencias que los gobiernos
60
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg. 83
61
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit pg. 6
62
Ibid, pg 7.
63
Finot, Ivn. Ob. Cit; pg. 83.
20
64
Ibid, pg. 18
65
Ibid.
66
Descentralizacin en Colombia: nuevos desafos, pg. 20
67
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit pg. 11
68
Ibid.
21
que menciona la ley sesenta an no los prestan las autoridades municipales, stos estn
concentrados por el gobierno nacional.
En el ao 1998 el gobierno de Chile realiz una anlisis para establecer el avance del
proceso de descentralizacin en su pas, apoyadas por el Programa de Naciones Unidas
para el desarrollo PNUD, que se plasmaron en el texto Reflexin y Anlisis sobre el
Proceso de Descentralizacin en Chile llamado MIDEPLAN, en este se plantean
algunos desafos y tres ejes principales. El eje de aspectos institucionales y polticos,
que establece la necesidad de cambiar la cultura centralista, pero sin cambiar el carcter
unitario del Estado chileno. El eje de financiamiento regional, que establece la
necesidad de flexibilizar el uso de los diferentes fondos para que sea en las regiones
donde se asignen y el tercer eje, siendo el principal, se denomin hacia un modelo de
Estado Descentralizado, que plantea la descentralizacin como objetivo de Estado, la
necesidad de avanzar en la articulacin de los mecanismos de coordinacin nacional,
regional y comunal, la eleccin de consejeros regionales y profundizar las identidades
regionales.
71
Ibid, pg. 2
72
Ibid.
73
Ob. Cit; pg. 84.
74
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit pg. 10.
75
Ob. Cit; pg. 84.
23
76
Ibid.
77
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 10.
78
Descentralizacin y desarrollo regional, pg. 14
24
La Constitucin Poltica del Per del ao 1993, establece varias funciones a las
municipalidades, obteniendo autonoma orgnica y tcnica, pero para que sea aplicable
en ese pas, se propugna por un nuevo proceso de descentralizacin que segn Gabriel
Aghn y Patricia Cortz: deber tener como objetivo intermedio devolver y expandir
gradualmente las competencias de los gobiernos locales y regionales (cuando stos se
constituyan). Este traspaso de competencias de una manera responsable y eficiente,
ser el determinante del xito del proceso de descentralizacin. 81
79
Ibid.
80
Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 225.
81
Ob. Cit; pg. 15
25
82
Entrevista realizada por Isidro Lpez en el artculo Descentralizacin municipal en Honduras es casi nula, peridico
tiempos del mundo; pg. 20.
83
Descentralizacin municipal en Honduras es casi nula, ob. Cit; pg 20.
84
Comisin para la descentralizacin en Nicaragua. pg 3
85
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 36
26
Dentro del presupuesto de ingresos y egresos del Estado Guatemala se incluyo una
partida presupuestaria para el fortalecimiento municipal, que al mes de junio del ao dos
mil cuatro no se haba ejecutada nada,88 por lo que el proceso de descentralizacin en
Guatemala ha tenido pocos avances.
86
Editorial Piedra Santa. Acuerdos de paz para todos; pg. 47.
87
Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia SCEP. Plan nacional de capacitacin y fortalecimiento
institucional para la descentralizacin del Organismo Ejecutivo (Propuesta), pg. 15.
88
GAM, Observatorio Ciudadano y el CIIDH. Desarmemos el presupuesto militar, pg 12.
89
Congreso de la Repblica, Comisiones de Trabajo. http://www.congreso.gob.gt/main.asp (22 de octubre de 2004)
90
Peridico el Editorial, Artculo Rivas Zamora propondr a saca ley de descentralizacin, pg 1.
27
Chile, Per y en cierta forma Guatemala pero con menos xito, se establecieron
estructuras poltico administrativas intermedias entre el municipio y el gobierno central,
agrupando varias provincias o departamentos en una regin, trece en Chile, doce en
Per 98 y ocho en Guatemala. Sin embargo, no tuvieron el funcionamiento adecuado,
debido a que la divisin territorial, no se hizo tomando en cuenta la situacin cultural,
social, econmica y poltica de los municipios o departamentos que formaban la regin,
por lo que simplemente fue una desconcentracin territorial o ms bien como expresan
Gabriel Aghn y Patricia Cortz una re-centralizacin del pas 99 refirindose a la
regionalizacin del Per.
96
Dieter Nohlen Descentralizacin Amrica Latina un Enfoque comparativo. Dentro de la Compilacin de
Descentralizacin Poltica y Consolidacin Democrtica. Europa Amrica del Sur, pg. 78
97
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 33.
98
Dieter Nohlen Ob. Cit; pg. 78
99
Ob. Cit; pg. 14.
29
Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, han servido en gran parte para
que los funcionarios del gobierno central, se desvinculen de la obligacin de prestar
servicios pblicos y sociales por ser trasladados a los municipios. Detlf Nole expresa:
El verdadero objeto de la desconcentracin consiste en desviar las crticas apuntadas al
gobierno central hacia los gobiernos locales y regionales, por la mala calidad de los
servicios pblicos, atomizando de esta manera la protesta social. 100 Lo anterior
demuestra que los objetivos en los procesos de descentralizacin en Amrica Latina,
son desvirtuados, por el incumplimiento de las normas legales, que establecen el
propsito fundamental del traslado de competencias del gobierno central a entidades
descentralizadas: cumplir los fines del Estado, que en la realidad se convierte en una
maniobra irresponsable de gobierno central, para dirigir la critica social por la mala
calidad y altos precios de los servicios pblicos al gobierno local, como un escape al
malestar de los ciudadanos.
100
Ob. Cit; pg. 81
30
101
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 36.
102
Ob. Cit; pg. 81.
103
Mascareo Carlos y Geovanna Balbi Ob. Cit; pg. 11.
31
Los pases de Latinoamrica estn en vas de desarrollo, con crisis econmicas, que
tienen efectos negativos para el fortalecimiento de los procesos de descentralizacin.
Un autor expone: La crisis contribuye a una poltica de achicar el Estado, de reducir el
gasto pblico y concentrar los ingresos del Estado en el gobierno Central. 104 Los
gobiernos locales de Amrica Latina sus finanzas provienen principalmente de
transferencias intra-gubernamentales. Si bien es cierto, las trasferencias sirven como
instrumento para equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las
municipalidades con distinta renta, stas contribuyen segn Gabriel Aghn y Patricia
Cortz: a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al gobierno central y
por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas. 105
Los problemas financieros de los gobiernos locales aumentan, ya que no han podido
organizarse para obtener sus propios ingresos o cobrar algunos impuestos. Otro
problema es la falta de acceso al endeudamiento para financiar proyectos propios de los
gobiernos municipales, por la restriccin al acceso a crditos por parte de los gobiernos
centrales, retrasando de sta manera la ejecucin de programas en pro del desarrollo
regional. Muchas veces ser restringen los crditos por la mala administracin de los
gobernantes locales, lo que se requiere de un mejor manejo institucional del los
recursos financieros, se debe mejorar la capacidad gerencial de los mismos, as como
104
Detlf Nole Ob. Cit; pg. 79
105
Ob Cit, pg. 15
32
tambin brindar cooperacin tcnica, y otra serie de instrumentos que garanticen sin
necesidad de aval, la capacidad de pago de los gobiernos municipales, sin perjudicar la
estabilidad fiscal nacional. 106 Por lo anterior a criterio personal los recursos financieros
son la base del proceso de descentralizacin, ya que sin el financiamiento adecuado, la
descentralizacin de la administracin central a los gobiernos locales se vuelve utpica.
106
Ibid.
33
CAPTULO III
3. Anlisis del proceso de descentralizacin de la administracin pblica en Guatemala.
107
Ots, Capdequi, Gobierno y administracin, pg. 154
108
Soto, Carlos. El municipio como gobierno local en Guatemala, pg. 11
34
109
Corte de Constitucionalidad. Digesto constitucional, pg. 168.
110
Ibid, pg. 167
111
Soto, Carlos. Ob. Cit; pg. 14
112
Ob. Cit; pg. 15
113
Corte de Constitucionalidad. Ob. Cit; pg. 264
35
Soto Ramrez la primera y verdadera ley municipal 114 que resaltaba la importancia
de las corporaciones ediles, ratifica el principio de eleccin popular directa, sin
embargo se mantuvo la facultad de gobierno de modificar reglamentos y manejo del
patrimonio municipal segn la Ley Constitutiva, 115 siendo necesarios esos aspectos
para considerar al municipio segn la doctrina como ente descentralizado, por lo que
simplemente se fortaleci el sistema desconcentrado.
114
Ob. Cit;pag. 16
115
Corte de Constitucionalidad. Ob. Cit; pg. 265
116
Ibid, pg. 426.
117
Ibid, pg. 434.
36
En 1957 el Congreso emiti el Decreto 1132 Ley Orgnica del Instituto de Fomento
Municipal, institucin descentralizada para la promocin del desarrollo municipal; y el
Decreto 1183 Cdigo Municipal, que reconoce la personalidad y autonoma del
municipio, sin embargo fueron normas vigentes pero no positivas a causa del
despotismo, autoritarismo y centralismo imperante durante treinta aos.
118
Ibid, pg. 501.
37
119
Editorial Piedra Santa, Acuerdos de paz para todos, Pg. 39
38
El 11 de abril del ao 2002 fue emitido por Congreso de la Repblica el Decreto No.
14-2002 Ley General de Descentralizacin, y con posterioridad el Presidente de la
Repblica emiti su Reglamento por el Acuerdo Gubernativo 312-2002, que tuvieron
como objetivo desarrollar las normas constituciones referentes a la descentralizacin.
Sin embargo, es insuficiente para que las trasferencias a entes descentralizados sea real,
porque los cuerpos normativos mencionados carecen de un anlisis objetivo de la
descentralizacin, ya que no dilucida de manera clara, transparente y comprensible,
cules son la fases que deben de cumplir las instituciones para incorporarse a la
descentralizacin, y no establece programas analticos de ejecucin.
120
Ibid, pg. 39.
121
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 91
122
Teora general del derecho y del Estado, pg. 108.
39
123
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 227
124
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculo 226
125
Soto Ramrez. Ob. Cit; pg. 92
40
126
La organizacin comunitaria en Guatemala apuntes y reflexiones, pg. 50
42
Municipalidades
Dems instituciones del Estado 2 Celebrarn convenios y
Comunidades organizadas legalmente contratos de ejecucin.
2 Se establecern las
condiciones de ejecucin,
supervisin y fiscalizacin,
de conformidad a las leyes
aplicables.
44
Requisitos de Solicitud:
Dirigida al Presidente de la
Repblica
Aprobacin del convenio
Identificar competencia a por Acuerdo Gubernativo
descentralizar
Indicacin de voluntad
poltica del destinatario
Estrategia coherente con el
plan y poltica del
Municipio
Estudio tcnico financiero Transferencia de recursos
financieros por medio del Ministerio
de Finanzas Pblicas.
Requisitos del Estudio Tcnico
Financiero:
Identificacin de Competencias a
descentralizar
cobertura.
presupuesto Anual
descripcin de capacidades de
gestin del rgano receptor
recursos que el municipio
aportar y su fuente
diagnstico para medir y verificar
45
Transferencia gradual de
competencias incluyendo bienes
muebles e inmuebles, debiendo
constar en acta.
3.3. Diagnstico del proceso de descentralizacin de la administracin pblica en
Guatemala
127
Godinez Rafael, Ob Cit, pg. 3
128
Ibid, pg. 4
129
Ibid.
47
130
Ibid, pg. 7
48
econmico.
Por la suspensin definitiva del IEMA y el hoyo fiscal provocado fue necesario para el
Ejecutivo elaborar una propuesta de medidas fiscales, que present a la Comisin
Nacional de los Acuerdos de Paz y al Congreso de la Repblica, ste aprob solo
parcialmente el conjunto de medidas presentadas, por lo que no se lograra incrementar
131
Informe del presidente del Banco de Guatemala ante el Congreso de la Repblica. Guatemala 20 de julio del
ao 2004.
49
El ao 2004 por los ingresos percibidos por el gobierno es difcil iniciar un plan
nacional de descentralizacin, ya que los rubros tributarios en el primer semestre del
ao 2004 fueron de Q9,875 millones que equivalen al 47% de la recaudacin esperada
en el ao (unos Q21,000 millones). En consecuencia, en el segundo semestre los
ingresos tributarios podran ubicarse alrededor de los Q10,600 millones, con lo cual la
recaudacin del 2004, podra ser mayor que la del ao anterior en montos absolutos,
pero no as la carga tributaria (ingresos/PIB), en virtud del crecimiento econmico
esperado, 135 por lo que hace difcil iniciar el fortalecimiento municipal para la
descentralizacin, que segn la ley general de descentralizacin era una prioridad para
el Estado.
El gobierno por los escasos recursos pblicos para el ao dos mil cuatro inici una
poltica de austeridad encaminada principalmente a la reduccin de la inversin pblica
en infraestructura, con consecuencias negativas para el crecimiento econmico y el
bienestar de la poblacin, 136 as como para iniciar el fortalecimiento del proceso de
descentralizacin, a pesar de lo anterior, el presupuesto del ao 2004 asigna para el
fortalecimiento institucional dos millones ochocientos mil quetzales, sin embargo le
132
Departamento de Investigacin y Consultora Econmica Evaluacin econmica primer semestre de 2004,
pg.12.
133
GAM, Observatorio Ciudadano y el CIIDH. Ob Cit; pg 3.
134
Gran Alianza Nacional GANA. Lineamientos de gobierno 2004-2007, pg. 35
135
Departamento de Investigacin y Consultora Econmica, Ob. Cit; pg.14.
136
Ibid, pg. 16.
50
Por los ingresos fiscales con indicies inferiores que se estiman en el ao 2004 en
comparacin al ao 2002 y 2003 y por la ejecucin escasa del gobierno en programas
de inversin social, se concluye que desde el punto de vista econmico la
descentralizacin no se fortalecer, por los escasos recursos pblicos con que cuenta la
administracin central.
137
GAM, Observatorio Ciudadano y el CIIDH. Ob. Cit; pg 12
138
Oficina Nacional de Servicio Civil, Diseo de Organizacin en base al Clasificador Institucional del Sector
Pblico contenido en le Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Pblico de Guatemala.
51
En el Organismo Ejecutivo hay una concentracin del poder que impide una buena
administracin pblica, siendo necesario promover la verdadera descentralizacin y no
nicamente la desconcentracin, ya que el gobierno central retiene las funciones y
nicamente traslada dependencias al interior del pas. Adems es imperativa la
existencia de mecanismos o mtodos alternos de eleccin en donde la decisin de optar
a un cargo pblico directo en una institucin del Estado, no sea solo facultad del
Presidente.
139
Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia SCEP, Ob Cit; pg. 15.
140
Gran Alianza Nacional GANA. Ob. Cit; pg. 8
52
141
Organismo Ejecutivo. Poltica nacional de descentralizacin del Organismo Ejecutivo, pg. 4
53
La ley de Organismo Ejecutivo y la ley de desarrollo social establecen como uno de sus
principios: la descentralizacin de la administracin pblica, sin embargo hay cada vez
mas concentracin, ejemplo es la medida del actual gobierno de aumentar otro nivel
administrativo, con los comisionados de la presidencia. La ley de desarrollo social no
establece la entidad responsable para le ejecucin de los programas de desarrollo y
descentralizacin as como las fuentes de financiamiento.
del proceso de descentralizacin; sin embargo, no regula el contenido del mismo y sus
formas. Respecto a la fuente de financiamiento para la descentralizacin, la ley no
especfica la obtencin de los recursos para que el Estado llevar a cabo el proceso de
descentralizacin. El Artculo 19 regula la fiscalizacin social a travs de la auditoria
social por medio de la participacin ciudadana, pero no establece sus requisitos, fases,
vinculacin de las propuestas, etc.
Las normas anteriores son las que se relacionan directamente con la descentralizacin,
que la fundamentan jurdicamente, sin embargo al analizarlas e intgralas, se concluye
que son vigentes, pero escasamente positivas, no establecen plazos, responsables
directos, rganos de ejecucin y control, etc, careciendo de certeza y seguridad jurdica.
En referencia a lo escrito por el autor Ernesto Amorn Barrios Castillo acerca de las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) establece que es un proceso til
para definir la estrategia o rumbo que deben tomar las actividades de una empresa 142 que
para el objeto del estudio sera la administracin pblica.
142
Manual FODA. http://www.lucem.net-contacto/lucem.net. (22 de octubre de 2004)
56
El anlisis FODA, DOFA o SWOT (por sus siglas en ingls) es una herramienta de mltiple
aplicacin que puede ser usada por todos los departamentos de la organizacin en sus
diferentes niveles 143 por lo que es aplicable a la administracin pblica, por su variable uso
y utilidad, lo que permite en este caso analizar el entorno del proceso de descentralizacin en
Guatemala.
3.4.1. Fortalezas
Las fortalezas son las capacidades especiales con que cuenta la administracin, segn
Esteban Glagovsky son los recursos que controlan, capacidades y habilidades que se
poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etc. 146
Es necesario por lo anterior identificar los aspectos positivos del proceso de
descentralizacin internos a la Administracin Pblica y entes descentralizados, que
igualan o superan a otros procesos de descentralizacin de Amrica Latina con respecto
a su desarrollo, calidad, fortalecimiento etc. Adems se establecen los aspectos nicos
que cuenta el proceso de descentralizacin de Guatemala en comparacin a otros
pases, que lo hace fuerte y que posibilita que el traslado de competencias del gobierno
central a entes descentralizados se perfeccione.
Nombre Descripcin
143
Lpez, Carlos. Anlisis DOFA. http://www.getiopolis.com/canales/demarketing/articulos/no%209/dofa.htm (22 de
octubre de 2004)
144
Ibid.
145
Ibid.
146
Glagovsky, Esteban Esto es FODA! http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/ger/estoesfoda.htm
(22 de octubre de 2004)
57
3.4.2. Oportunidades.
Nombre Descripcin
Poblacin apta para La poblacin se identifica con los municipios ya que
la descentralizacin. confan en sus autoridades por ser ellas vecinos del
municipio, siendo ms sencillo (idioma) expresar sus
licitudes. Otros entes descentralizados en el interior de
pas operan en reas rurales en donde la mayora de
poblacin vive en pobreza extrema.
Cooperacin de la Existen organismos internacionales como la Agencia
comunidad Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI); el
internacional. Ministerio de Cooperacin Econmica y Desarrollo
(BMZ) del Gobierno de Alemania, la Cooperacin
Tcnica Alemana (GTZ), la Comunidad Europea, entre
otros, que apoyan el fortalecimiento municipal, para
propiciar la descentralizacin
Donaciones El gobierno de Guatemala puede identificar y
coordinar con otros Estados la ayuda a travs de
donaciones, si se establece clara y transparentemente
147
Ibid.
60
su utilizacin.
Coordinacin inter- Al realizar un trabajo coordinado entre el gobierno
institucional central, municipios y Organizaciones no
Gubernamentales, permite focalizar el apoyo,
minimizar costos y fortalecer las actividades en pro de
la descentralizacin de la administracin pblica.
Apoyo de la sociedad La sociedad civil organizada, apoya los programas y
civil. planes de descentralizacin, adems puede auditar los
procedimientos de traslado de competencias del
Ejecutivo a entes descentralizados, que da legitimidad
al sistema.
Servicio de la El traslado de competencias del gobierno central a
tecnologa. entes descentralizados, se beneficia por los avances
tecnolgicos, como la utilizacin del Internet,
conferencias telefnicas mltiples, medios
informticos modernos, que facilita el fortalecimiento
del proceso de descentralizacin.
Comunidad En Guatemala existe una cantidad elevada de
organizada. comunidades organizadas, con sus propios lderes y
normas locales, que apoyan los procesos de
descentralizacin.
3.4.3. Debilidades.
Un autor expresa: las debilidades son factores que provocan una posicin desfavorable
frente a la competencia, recursos de los que se carece, habilidades que no se poseen,
actividades que no se desarrollan positivamente. 148 Segn la definicin anterior, los
aspectos a identificar son internos a la administracin pblica y entes descentralizados,
estableciendo las circunstancias que superan otros procesos de descentralizacin de
Amrica Latina al de Guatemala y si existen debilidades que afectan nicamente a este
pas, en el traslado de competencias del Ejecutivo a entes descentralizados.
148
Ibid.
61
Nombre Descripcin
Descentralizacin El proceso de descentralizacin no se ha fortalecido, a
legal no real pesar que existe un reconocimiento legal de la
necesidad de descentralizar la administracin pblica,
iniciado con la Constitucin Poltica, leyes ordinarias y
reglamentarias.
Resistencia al cambio La mayora de gobernantes municipales, con
municipios aptos para descentralizar, temen las
consecuencias del cambio o simplemente no cree que
sea necesaria la descentralizacin.
Infraestructura y No se adecuan a las necesidades de los municipios u
recursos tecnolgicos otros entes para el fortalecimiento institucional, as
lograr ser aptos para ejercer las competencias
descentralizadas.
Voluntad poltica Los gobiernos centrales, desde que se estableci el
deber de descentralizar la administracin pblica, no
se han hecho responsables de las obligaciones que las
normas les imponen, incumplimiento y retardando el
proceso de descentralizacin en Guatemala.
Burocracia La administracin pblica esta centralizada con varios
niveles: Presidencia, Vicepresidencia, 14 secretarias,
fondos sociales, autoridades para manejos
administrativos, comisiones, consejos, juntas, oficinas
administrativas, 13 ministerios, cada uno con un
despacho ministerial, auditorias, direcciones
nacionales y departamentales, rganos de asesora, etc.
Viejas estructuras El proceso de descentralizacin de Guatemala se esta
llevando a cabo sobre viejas estructuras poltico-
administrativas, arraigadas al sistema centralista por
intereses partidistas, siendo difcil cambiar estructuras
establecidas, por intereses polticos que tienen sus
62
3.4.4. Amenazas.
Esteban Glagovsky expresa: las amenazas son aquellas situaciones que provienen del
entorno y que pueden llegar a atentar incluso contra la permanencia de la
organizacin. 149 Es necesario por lo anterior identificar los aspectos negativos
externos a la administracin pblica que inciden desfavorablemente en el
fortalecimiento del proceso de descentralizacin, es decir el entorno global que afecta
de manera real y concreta el traslado de competencias del Organismo Ejecutivo a las
entidades descentralizada.
Nombre Descripcin
Credibilidad Los pases que cooperan con Guatemala, han
149
Ibid.
64
150
Sitema de Hiperaprendizaje. Optimizacin de procesos. http:/www.geocities.com/optimizarrcursos/proces.htm (22
de octubre de 2004)
65
151
Ibid.
66
EVALUACIN 1 2 3 4 5 TOTAL
FORTALEZAS 36 92 31 92 94 69
DEBILIDADES 56 66 75 88 24 61.8
OPORTUNIDADES 53 100 66 100 100 83.8
AMENAZAS 42 63 75 88 25 58.6
PONDERACIN 1 2 3 4 5 TOTAL
FORTALEZAS 44 94 58 89 100 77
DEBILIDADES 31 56 72 88 94 68.2
OPORTUNIDADES 72 100 66 88 100 85.2
AMENAZAS 42 63 75 83 100 72.6
N
o
. Tipo Ponderacin Evaluacin Total
1 Fortalezas 69 77 73
2 Debilidades 61.8 68.2 65
3 Oportunidades 83.8 85.2 84.5
4 Amenazas 58.6 72.6 65.6
Fortalezas
1 Actual 73
2 ptimo 100
67
Debilidades
1 Actual 65
2 ptimo 10
Oportunidades
1 Actual 84.5
2 ptimo 100
68
Amenazas
1 Actual 65.6
2 ptimo 10
1 Fortalezas 100
2 Debilidades 10
3 Oportunidades 100
4 Amenazas 10
69
La primera grafica demuestra las cifras finales de la evaluacin y ponderacin por parte de
los empleados del Instituto de Fomento Municipal y la Asociacin Nacional de
Municipalidades. La grafica refleja una alta incidencia de las debilidades y amenazas al ser
calificadas y ponderadas con un promedio de 65 y 65.6 puntos respectivamente, que afecta
la viabilidad del proceso de descentralizacin, ya que lo ideal es que estos aspectos oscilen
entre 8 a 10 puntos (ver grfica seis). Los aspectos positivos del anlisis FODA integrados
por las fortalezas y oportunidades fue por lgica ms elevado, ya que se ponderaron y
calificaron con 84.5 puntos para las oportunidades en comparacin de los 73 puntos de las
fortalezas, que demuestra que la administracin pblica las mayores ventajas para
descentralizar provienen del exterior, principalmente de la ayuda internacional.
La tercera grfica al igual que la segunda, refleja los aspectos internos dentro de la
administracin pblica que afectan positiva o negativamente la viabilidad del proceso de
descentralizacin. Las debilidades fueron ponderadas con un promedio de 65 puntos, que al
comparar con los 73 puntos de las fortalezas, se comprueba que s las debilidades son altas,
las fortalezas se reducen, ya que las primeras pueden anular y afectar directamente las
segundas.
siendo su ideal de cero a 10 puntos, ya que stas pueden afectar las oportunidades, porque
las dos se ubican en el entorno a la administracin pblica central.
CONCLUSIONES:
6. Otra dificultad para descentralizar, es la falta de iniciativa y demanda de entes aptos para
descentralizar, como los municipios, ya que sus autoridades temen las consecuencias del cambio,
estn acostumbrados a que todos los servicios y actividades sean realizadas por la administracin
central sin esfuerzo y voluntad propia.
7. Los niveles de educacin en la reas rurales es bajo, esto ocasiona que no se conozcan los
beneficios que podra ocasionar una administracin pblica descentralizada, adems la inseguridad
72
social es elevada, con ndices de violencia y delincuencia abruptos que influyen en la realizacin
de actividades en pro de la descentralizacin.
73
RECOMENDACIONES.
3. Que el gobierno central canalice y aproveche de manera eficiente las donaciones que provienen
de organismos internacionales en pro de la descentralizacin, a travs del establecimiento de
comisiones de control y ejecucin dentro de la Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la
Presidencia, para la trasparente ejecucin de las aportaciones internacionales.
BIBLIOGRAFA:
ACOSTA, Romero. Teora general del derecho administrativo, 9na. ed.; revisada
corregida y aumentada; Mxico: Ed. Porra S.A., 1990, 897 pgs.
ARISTTELES. La poltica; 3ra. reimpresin; Madrid Espaa: Ed. Alba., 2000, 253 pgs.
GARCA, Carlos. Derecho administrativo, 5ta. ed. por Enrique Martnez Useros;
Madrid Espaa: Ed. Pizarro, Imprenta Provincia., 1955, 515 pgs.
SOSA Lisandro. Informe del presidente del Banco de Guatemala ante el Congreso de la Repblica;
Guatemala julio del ao 2004, 55 pgs.
Legislacin: