ACCIN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD ADMISIBILIDAD OBJETO

DE CONTROL NORMAS DE CARCTER GENERAL Y ABSTRACTAS ORDENANZA

MUNICIPAL APROBACIN DE CONVENIO ALCANCE INDIVIDUAL Y CONCRETO
INADMISIBILIDAD DE LA ACCIN.

AUTO NMERO: CUARENTA Y NUEVE.- Crdoba, veintinueve de agosto del ao dos mil doce.
VISTOS: Estos autos caratulados: "TEZEIRA, MARGARITA DEL VALLE Y OTRA C/
MUNICIPALIDAD DE CRDOBA ACCIN AUTNOMA DE INCONSTITUCIONALIDAD"
(Expte. Letra "T", Nro. 04, iniciado el quince de febrero de dos mil diez), en los que:- 1. A fs. 99/101
la Sra. Margarita del Valle TEZEIRA, en su calidad de Secretaria Gremial Administrativa de la
Comisin Directiva del SUOEM y la Sra. Liliana Juana LUJN ARVALO, en su calidad de delegada
gremial de la Direccin de Ferias y Mercados de la Municipalidad de Crdoba, inician accin
declarativa de inconstitucionalidad, en los trminos del artculo 165, inciso 1, apartado "a" de la
Constitucin Provincial, en contra de la Municipalidad de Crdoba, solicitando se declare la
inconstitucionalidad de la Ordenanza n 11.707 sancionada por el Concejo Deliberante de dicho
Municipio con fecha treinta de noviembre de dos mil nueve, su Decreto promulgatorio n 5609,
publicado el da veintiocho de diciembre del mismo ao y el Convenio suscripto entre la
Municipalidad de Crdoba y la COOPMERCOOP, de fecha seis de octubre de dos mil nueve. Las
accionantes denuncian que la normativa cuestionada causa un gravamen irreparable a sus derechos y a
los derechos e intereses de los usuarios de la ciudad de Crdoba, actuales y a producirse en el futuro.-
Sealan que las normas impugnadas han violado los artculos 67 y 78 de la Carta Orgnica Municipal,
y los artculos 13 y 75 de la Constitucin Provincial.- Afirman que prcticamente nada de lo prescripto
por el procedimiento aprobatorio de la ordenanza impugnada fue cumplimentado y, en su
consecuencia, los escasos actos que se verificaron, tanto por el Departamento Ejecutivo como por el
propio Concejo Deliberante, adolecen del vicio fulminante de inconstitucionalidad. Con relacin a la
legitimacin activa aducen ser empleadas municipales e invocan los artculos 35, 41, 45, 48 y cc. de la
Carta Orgnica Municipal.- Sostienen que la cuestin se centra al decidir el Concejo Deliberante el
tratamiento y posterior sancin del nuevo rgimen contractual para el marco de la aplicabilidad del
Convenio entre la Municipalidad de Crdoba y la Cooperativa Mercoop de Provisin, Transformacin,
Comercializacin y otros Servicios para Concesionarios del Mercado de Abasto Crdoba Limitada que
fuera suscripto con fecha seis de octubre de dos mil nueve en la Ciudad de Crdoba, en virtud de la
cual, entre otras funciones: ....la MERCOOP percibir, en nombre y representacin de la
Municipalidad, los importes establecidos en los arts. 40, 43, 44, 45 y 46 del Ttulo V, de la
Contribucin que incide sobre los Mercados, establecida en la Ordenanza Tarifaria Anual y los
importes fijados en el art. 58 en concepto de Contribucin por la Ocupacin de Espacios del Dominio
Pblico Municipal, estableci en la Ordenanza Impositiva Anual Vigente, y modificaciones en las
normas tributarias que prevean, el mismo hecho imponible y aquellas que se mencionaren con
posterioridad para futuros ejercicios fiscales -sic-.- Refieren que la Ordenanza n 11.707 y su decreto
reglamentario, todas las modificaciones introducidas, como as tambin las nuevas formas de
delegacin de funciones y atribuciones ocurridas, desnaturaliza la normativa constitucional expresa,
consagrada en el artculo 75 de la Constitucin Provincial, en cuanto prescribe que ...En el control de
su prestacin participan los usuarios segn lo establecen las leyes y ordenanzas respectivas.- Indican
que el procedimiento llevado a cabo ha violado todo mandato constitucional, ya que la participacin de
los usuarios no ha sido reconocida por el Poder Ejecutivo ni por el Concejo Deliberante, al haber
omitido el cumplimiento del procedimiento normado en la Carta Orgnica Municipal del llamado a
audiencia pblica (art. 78).- Sostienen que la mencionada ordenanza agravia tambin a los vecinos por
ellas representados, toda vez que no pueden negarles su derecho de propiedad y de defensa. Solicitan
medida urgente de no innovar (art. 483 C.P.C. y C.).- Hacen reserva del caso federal.- 2. A fs. 105 se
corri vista al seor Fiscal General de la Provincia, siendo evacuada por la Sra. Fiscal Adjunta a fs.
106/110vta. (Dictamen E n 113, de fecha 25/02/2010), pronuncindose por la inadmisibilidad de la
accin intentada. 3. A fs. 111 se dict el decreto de autos, el que firme (fs. 111) deja la causa en estado
de ser resuelta.- Y CONSIDERANDO: I. A los fines de resolver sobre la admisibilidad formal de la
accin declarativa de inconstitucionalidad incoada en autos, es menester analizar si en la especie
concurren los presupuestos necesarios para ello, establecidos en el artculo 165 inciso 1, apartado "a"
de la Constitucin Provincial.- II. PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD- Como ha sostenido
reiteradamente este Alto Cuerpo, dicho examen, por mandato constitucional, corresponde efectuarlo
con un criterio restrictivo, impuesto por el carcter excepcional de la intervencin originaria y
exclusiva de este Tribunal Superior de Justicia en pleno, lo que determina la inadmisibilidad de la
accin en la medida en que existan otras vas procesales idneas para alcanzar la efectiva tutela
jurisdiccional de los derechos y garantas constitucionales en juego. Cabe sealar, al respecto, que la
accin directa de inconstitucionalidad provincial es una accin sustancial mediante la cual se viabiliza
el ejercicio de la jurisdiccin constitucional en instancia originaria atribuida taxativamente al Tribunal
Superior de Justicia a travs del artculo 165, inciso 1, apartado a) de la Constitucin Provincial, que
habilita el control directo de constitucionalidad "...de las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones,
cartas orgnicas y ordenanzas, que estatuyan sobre materia regida por esta Constitucin, y se
controviertan en caso concreto por parte interesada..." (cfr. doct. T.S.J. en pleno, "Tassile", Secr.
Contencioso-administrativa, A.I. n 533/96). A partir de este marco normativo, la admisibilidad formal
de la pretensin ejercida requiere el examen previo que permita determinar si en el caso concurren los
presupuestos procesales referidos. III. OBJETO DE CONTROL Como primer aspecto de necesaria
evaluacin en el presente decisorio corresponde analizar si el objeto hacia el cual se direcciona el
control de constitucionalidad provincial guarda entera correspondencia con los actos susceptibles de
ser conmovidos a travs de la accin autnoma. Es preciso destacar que, tal como ha sido formulada la
enumeracin encomillada y en funcin del sentido que tiene la accin declarativa de
inconstitucionalidad, resulta claro que alude a normas de carcter general, abstractas e impersonales,
aplicables a todas las personas o a una categora de ellas. Ese criterio ya ha sido sostenido por este Alto
Cuerpo en anteriores oportunidades al dejar sentado que el objeto de control por va de la accin
autnoma de inconstitucionalidad slo pueden ser normas de carcter general, impersonales y
abstractas emergentes de las distintas esferas del gobierno provincial o de las autonomas municipales.
Poco importa que formalmente se trate de una ley, decreto, resolucin u ordenanza. Lo que sindica a
un acto de autoridad como susceptible de la accin declarativa de inconstitucionalidad, es que su
contenido estatuya sobre materia regida por esta constitucin, esto es que regule conductas en forma
impersonal, general y abstracta y tal regulacin se postule como lesiva del ordenamiento constitucional
(T.S.J. en pleno en autos Barrutia, Secretara Electoral, Auto n 02, de fecha 12/02/2001, entre
otros). La doctrina de los autores ha reflexionado acerca del punto de inters en este pronunciamiento,
al sealar que el derecho constitucional provincial ha seguido, en sus lneas bsicas, el esquema federal
o nacional de control de constitucionalidad, en donde al tipo difuso, algunas provincias suman el
control jurisdiccional concentrado, pero siempre con relacin a leyes (Ver Procesos y Recursos
Constitucionales de Mara Mercedes Serra, Ediciones Depalma, Bs. As. 1992, ps. 101, 102, 427 y ss.).-
Pues bien, teniendo en cuenta los conceptos antes vertidos, resulta pertinente indagar ahora acerca de
la pretensin ejercida en autos a los fines de resolver adecuadamente respecto a la admisibilidad de la
demanda incoada.- Para ello debe recordarse que las actoras, al precisar el objeto de la demanda (fs.
99), sealan que promueven ...ACCIN AUTNOMA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN
CONTRA DE LA ORDENANZA 11.707 SANCIONADA POR EL CONCEJO DELIBERANTE DE
LA CIUDAD DE CRDOBA EL DA 30/11/2009, SU DECRETO PROMULGATORIO N 5609,
DEL DA 18/12/2009 Y PUBLICADO EN EL BOLETN OFICIAL EL DA 28/12/2009 Y AL
DENOMINADO CONVENIO SUSCRIPTO ENTRE LA MUNICIPALIDAD DE CRDOBA Y LA
COOPMERCOOP, DE FECHA 06/10/2009 -sic-.- La Ordenanza n 11.707, la que slo consta de
dos artculos, en su artculo 1 dispone: Aprubese el Convenio, sus Anexos I y II y Plano de
Inmueble, celebrado con fecha 06 de Octubre de 2009, entre la Municipalidad de Crdoba (...) por una
parte y por la otra la cooperativa MERCOOP de Provisin, Transformacin, Comercializacin y Otros
Servicios para Concesionarios del Mercado de Abasto Crdoba Limitada (...) y mediante el cual se
acuerda que la Cooperativa tendr a su cargo las tareas y servicios de seguridad, limpieza, provisin de
energa elctrica, comunicaciones, agua, gas, cloacas, mantenimiento de edificios, espacios verdes,
movimiento de residuos slidos, control de plagas y otros menores, de los inmuebles ubicados sobre
Ruta Nacional 19, que ocupan un predio de ocho (8) hectreas, con una superficie cubierta de treinta y
seis mil (36.000) m2 destinado al mercado de Abasto... -fs. 50vta., nfasis agregado-. El contenido del
acto aludido en manera alguna exhibe las exigencias de generalidad, impersonalidad y abstraccin que
caracterizan a los cuerpos normativos jurdico locales susceptibles de ser revisados por la va del
artculo 165 inc. 1 ap. "a" en orden a su correspondencia con los postulados emergentes de la
Constitucin Provincial.- El acto impugnado, en cuanto define una situacin particular, no puede ser
considerado norma de alcance general, sino por el contrario acto de alcance individual y concreto.- En
efecto, en tanto se trata de un acto emanado del rgano legislativo por el cual se aprueba un contrato
determinado con una cooperativa, tiene alcance limitado -desde que produce efectos jurdicos
individuales-. De conformidad a la doctrina de este Tribunal Superior de Justicia, Sala Contencioso
Administrativa, in re: Irazusta" (resolutorio de fecha veintiocho de agosto de mil novecientos sesenta
y siete, recientemente actualizada en A. 61/2006 Green Time S.A.") y en armona con los conceptos
desarrollados por la doctrina, mientras las ordenanzas municipales en muchos casos son verdaderas
leyes locales, en otros, en cambio, son actos administrativos por ser particulares o referirse a derechos
subjetivos (Hernndez, Antonio M. (h), Derecho Municipal, t. I, 2 Ed. Actualizada y aumentada,
Depalma, Buenos Aires, 1997, p. 28) o intereses legtimos, sin reunir el carcter de norma impersonal
y abstracta de tipo general (Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho administrativo, t. 1, Parte General,
8 Ed., F.D.A., Buenos Aires 2003, p. IX-6) que crea derecho nuevo (Bidart Campos, Germn, El
derecho constitucional del poder, t.1, Ediar, Buenos Aires 1967, p. 355), exigido para que estemos
frente a una disposicin de carcter legal.- Lo mismo sucede a nivel nacional con aquellos actos del
Congreso que por su esencia, materia, contenido o sustancia, no son legislativos, sino polticos o
administrativos a pesar de tener forma de ley. As, cada vez que el Poder Legislativo declara la
necesidad de la reforma de la Constitucin, aprueba un tratado internacional, interviene una provincia,
declara el estado de sitio (actos polticos y no legislativos), o concede una pensin graciable o una
licencia al Presidente (acto administrativo), no estamos en realidad frente a leyes a pesar de que su
apariencia formal sea la de una ley (Bidart Campos, Germn, ob. cit., p. 358).- Idntica situacin se
verifica tambin en la Provincia de Crdoba cuando la Legislatura, si bien sanciona una ley mediante
el procedimiento constitucional de formacin y sancin de las leyes; sin embargo, por el contenido del
acto, el mismo no es legislativo si no satisface los requisitos de norma jurdica obligatoria, general,
abstracta e impersonal. Como es sabido, en algunos supuestos, la actividad de control que realiza el
Congreso o Legislatura o Concejo Deliberante sobre el Poder o Departamento Ejecutivo
(autorizaciones) es administrativa, an cuando estos actos orgnicamente (es decir, en razn del rgano
que los dicta) son legislativos, pero materialmente (esto es, sustancialmente, en razn de su esencia
propia) son entonces administrativos (Gordillo, Agustn, A., Teora General del Derecho
Administrativo, Instituto de Estudios de Administracin local, Madrid 1984, p. 86). Debe quedar claro,
entonces, que la Constitucin de la Provincia de Crdoba en su artculo 165, inciso 1 apartado "a", si
bien menciona entre los actos susceptibles de ser atacados por va de la accin declarativa de
inconstitucionalidad a las ordenanzas, no ha tenido en cuenta el instrumento jurdico sino el contenido
o sustancia del acto, es decir, que regule conductas en forma general, abstracta e impersonal.- Por ello,
ms all del instrumento jurdico del que se haya valido el Concejo Deliberante, lo cierto es que ste
constituye un acto productor de efectos jurdicos individuales.- De tal suerte y en funcin de lo
expuesto, la accin impetrada debe ser declarada formalmente inadmisible en tanto se orienta a
procurar el control directo de constitucionalidad de un acto que no guarda correspondencia con los
actos susceptibles de ser conmovidos por va de la accin declarativa de inconstitucionalidad. IV. Lo
resuelto en el considerando precedente torna innecesario el anlisis de los restantes requisitos de
admisibilidad de la accin declarativa de inconstitucionalidad. V. Finalmente, no cabe pronunciarse
acerca de la medida cautelar impetrada, en virtud de su carcter accesorio de la pretensin principal, en
orden a la cual se declara inadmisible la demanda, por lo que su tratamiento se ha tornado inoficioso.
VI. CONCLUSIN- En mrito a las razones expuestas en los considerandos que anteceden,
corresponde declarar formalmente inadmisible la accin declarativa de inconstitucionalidad articulada
por la Sra. Margarita del Valle TEZEIRA, en su calidad de Secretaria Gremial Administrativa de la
Comisin Directiva del SUOEM y la Sra. Liliana Juana LUJN ARVALO, en su calidad de delegada
gremial de la Direccin de Ferias y Mercados de la Municipalidad de Crdoba, en contra de la
Ordenanza n 11.707 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Crdoba con
fecha treinta de noviembre de dos mil nueve, su Decreto promulgatorio n 5609, publicado el da
veintiocho de diciembre del mismo ao y el Convenio suscripto entre la Municipalidad de Crdoba y
la COOPMERCOOP, de fecha seis de octubre de dos mil nueve.- Por ello, y de conformidad con lo
dictaminado por la Sra. Fiscal Adjunta (Dictamen E n 113, de fecha 25/02/2010, fs. 106/110vta.),- SE
RESUELVE: I. DECLARAR FORMALMENTE INADMISIBLE la accin declarativa de
inconstitucionalidad articulada por la Sra. Margarita del Valle TEZEIRA, en su calidad de Secretaria
Gremial Administrativa de la Comisin Directiva del SUOEM y la Sra. Liliana Juana LUJN
ARVALO, en su calidad de delegada gremial de la Direccin de Ferias y Mercados de la
Municipalidad de Crdoba, en contra de la Ordenanza n 11.707 sancionada por el Concejo
Deliberante de la Municipalidad de Crdoba con fecha treinta de noviembre de dos mil nueve, su
Decreto promulgatorio n 5609, publicado el da veintiocho de diciembre del mismo ao y el
Convenio suscripto entre la Municipalidad de Crdoba y la COOPMERCOOP, de fecha seis de
octubre de dos mil nueve.- Protocolcese, hgase saber y dese copia.- Firmantes: Sesin, Cafure de
Battistelli, Tarditti, Rubio, Andruet (h), Blanc de Arabel, Garca Allocco