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Vicepresidente de la Repblica
Germn Vargas Lleras
3
1. Desarrollo productivo 89
2. Ciencia, tecnologa e innovacin 93
3. TIC como plataforma para la equidad, la educacin y la competitividad 95
4. Infraestructura y servicios de logstica y transporte para la integracin territorial 98
5. Desarrollo minero-energtico para la equidad regional 105
B. Visin 108
C. Objetivos, estrategias y metas 109
Objetivo 1. Incrementar la productividad de las empresas colombianas a partir de la sofisticacin
y diversificacin del aparato productivo 109
Objetivo 2. Contribuir al desarrollo productivo y la solucin de los desafos sociales del pas a
travs de la ciencia, tecnologa e innovacin 125
Objetivo 3. Promover las TIC como plataforma para la equidad, la educacin y la competitividad
133
Objetivo 4. Proveer la infraestructura y servicios de logstica y transporte para la integracin
territorial 144
Objetivo 5. Consolidar el desarrollo minero-energtico para la equidad regional 176
D. Acuerdos de consulta previa con grupos tnicos 197
Objetivo 6. Desarrollo de infraestructura vial y de transporte e inclusin coherente en las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones, as como el acceso a energas sostenibles, en
la perspectiva cerrar de brechas productivas. 197
4
Objetivo 5. Impulsar la planificacin, actuacin coherente y articulada de los sectores de
vivienda, agua potable y saneamiento bsico, bajo el concepto de Ciudades Amables y Sostenibles
para la Equidad en complemento con las acciones estratgicas de movilidad urbana. 300
Objetivo 6. Establecer un apoyo oportuno frente a los riesgos que afectan el bienestar de la
poblacin y los mecanismos para la proteccin de las condiciones de vida de las personas. 313
D. Acuerdos de consulta previa con grupos tnicos 316
Objetivo 7. Desarrollo y fortalecimiento de la cultura y comunicaciones propias y apropiadas, la
educacin, la salud, la autonoma y seguridad alimentaria que incluyan a familias, mujeres, nias,
nios, jvenes y mayores de los pueblos indgenas y del pueblo Rrom. 317
5
2. Retos en el fortalecimiento del Estado social de derecho para garantizar los derechos de las
vctimas y la transicin a la paz 368
B. Visin 371
Objetivos 374
C. Objetivos, estrategias y metas 375
1. Fortalecimiento de los roles del Estado para el goce efectivo de derechos de todos los
habitantes del territorio 375
Objetivo 1. Proveer seguridad y defensa en el territorio nacional 375
Objetivo 2. Promover la prestacin, administracin y acceso a los servicios de justicia con un
enfoque sistmico y territorial. 392
Objetivo 3. Fortalecer las instituciones democrticas para la promocin, respeto y proteccin de
derechos humanos, la construccin de acuerdos sociales incluyentes y la gestin pacfica de
conflictos. 399
Objetivo 4. Fortalecer la articulacin del Estado en un marco de poltica criminal coherente,
eficaz y con enfoque restaurativo. 412
Objetivo 5. Enfrentar el problema de las drogas desde una perspectiva integral y equilibrada.
416
2. Justicia transicional y goce efectivo de derechos de las vctimas del conflicto armado interno
422
Objetivo 6. Avanzar hacia la garanta del goce efectivo de derechos de las vctimas del conflicto
armado en Colombia. 422
Objetivo 7. Fortalecer y articular los mecanismos de transicin hacia la paz. 430
Objetivo 8. Consolidacin de la Accin Integral contra Minas Antipersona. 438
D. Acuerdos de consulta previa con grupos tnicos 441
Objetivo 9: Desarrollo armnico de la justicia propia en articulacin con los planes de vida de los
pueblos indgenas y del pueblo Rrom segn sus procesos. 441
6
1. Principios y visin 466
2. Objetivos 471
C. Objetivos, estrategias y metas 473
Objetivo 1. Fortalecer la articulacin Nacinterritorio 474
Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la corrupcin, transparencia y rendicin de cuentas 480
Objetivo 3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa 486
Objetivo 4. Optimizar la gestin de la informacin 495
Objetivo 5. Optimizar la gestin de la inversin de los recursos pblicos 502
Objetivo 6. Promover y asegurar los intereses nacionales a travs de la poltica exterior y
cooperacin internacional 511
D. Acuerdos de consulta previa con grupos tnicos 513
Objetivo 7. Desarrollo y consolidacin de las formas de gobierno propio, que contribuyan al
fortalecimiento de la institucionalidad indgena as como a mejorar las relaciones entre los
pueblos indgenas, el pueblo Rrom, sus respectivas organizaciones y la institucionalidad del
Gobierno Nacional. 514
7
1. Diagnstico 574
2. Visin y objetivos 583
3. Estrategias 584
4. Metas y productos 601
B. Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador en territorios incluyentes 609
1. Diagnstico 609
2. Visin y objetivos 614
3. Estrategias 614
4. Metas y productos 622
C. Conectividad para la integracin y el desarrollo productivo sostenible de la regin
Centro-Oriente y Bogot D. C. 627
1. Diagnstico 627
2. Visin y objetivos 634
3. Estrategias 634
4. Metas y productos 645
5. Bogot Distrito Capital: Movilidad y competitividad con inclusin y seguridad 647
D. Pacfico: desarrollo socioeconmico con equidad, integracin y sostenibilidad
ambiental 657
1. Diagnstico 657
2. Visin y objetivos 663
3. Estrategias 664
4. Metas y productos 674
E. Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y bienestar para los
Llanos 679
1. Diagnstico 679
2. Visin y objetivos 684
3. Estrategias 685
4. Metas y productos 695
F. El Centro-Sur-Amazona de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo del
campo y conservacin ambiental 701
1. Diagnstico 701
2. Visin y objetivos 708
3. Estrategias 709
4. Metas y productos 718
8
XII. Consistencia macroeconmica 723
A. Transicin demogrfica en Colombia 724
1. Envejecimiento 727
2. Proyecciones para los prximos aos 728
B. Principales elementos de poltica 731
1. Crecimiento con inclusin social 731
2. Responsabilidad fiscal 732
3. Sectores lderes del crecimiento 733
4. Ajuste por cuenta del contexto internacional 733
5. Fortaleza del sistema financiero 733
C. Contexto internacional 734
1. Recuperacin econmica de Estados Unidos 734
2. Menor crecimiento econmico en China 736
3. Positiva pero lenta recuperacin de la economa de la zona de euro 737
4. Panorama incierto en Amrica Latina 738
5. Proyecciones de crecimiento para la economa mundial 739
6. Desplome de los precios del petrleo 742
D. Supuestos macroeconmicos 744
1. Crecimiento sectorial 745
2. Crecimiento de la demanda 747
3. Mercado laboral 748
E. Escenario de balanza de pagos 749
1. Balanza comercial 750
2. Exportaciones de productos primarios 751
3. Importaciones 752
F. Poltica monetaria y sistema financiero 752
G. Poltica fiscal 752
H. Consistencia macroeconmica 753
I. Factores institucionales que afectan el crecimiento 755
1. Impacto de la construccin de paz sobre el crecimiento 755
2. Impacto de los proyectos de primera y segunda ola de 4G en el crecimiento 755
3. Impacto de la cada en los precios del petrleo en la economa Colombiana 757
9
J. Principales medidas que sustentan la poltica fiscal 758
1. Costos de cumplimiento de las obligaciones fiscales 760
2. Juegos de suerte y azar 761
3. Proteccin del patrimonio pblico y la transparencia en el recaudo y administracin de
tributos, rentas y contribuciones parafiscales - ITRC 761
4. Reduccin de la evasin en el sistema de Proteccin Social 762
5. Fortalecimiento de los entes de supervisin, para el establecimiento de esquemas de
inspeccin, vigilancia y control que permitan la proteccin de los intereses de los asociados en
las organizaciones de la economa solidaria. 763
6. Regla para la presupuestacin del Plan Plurianual de Inversiones 763
10
Acrnimos, abreviaciones y siglas ms usadas
11
AUC Autodefensas Unidas de Colombia
AUI actuaciones urbanas integrales
AUNAP Autoridad Nacional de Pesca y Acuicultura
bacrim bandas criminales
Bancldex Banco de Comercio Exterior de Colombia
BDUA base de datos nica de afiliados
BEPS beneficios econmicos peridicos
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIPM Oficina Internacional de Pesas y Medidas (Bureau International des Poids et
Mesures)
BIRF Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
BPO Business Processing Outsourcing
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAIVAS Centro de Atencin Integral a Vctimas de Abuso Sexual
CAN Centro Administrativo Nacional
Caprovimpo Caja promotora de vivienda militar y de polica
CAR Corporacin Autnoma Regional
CAVIF Centros de Atencin a Vctimas de Violencia Intrafamiliar
CCF caja de compensacin familiar
Cebaf Centros Binacionales de Atencin en Frontera
CECODES Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEER Centro de Estudios Econmicos Regionales
CEI Comit Especial Interinstitucional
Cenaf Centros Nacionales de Atencin en Frontera
Ceni Centros de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico del Sector Agropecuario de
Colombia
Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CGR Contralora General de la Repblica
CGV cadenas globales de valor
CI2 Centro Integrado de Inteligencia
CIAC Centro Integral de Atencin al Ciudadano
CIAT Comisin Intersectorial de Alertas Tempranas
Cicott Centro Inteligente de Control de Trnsito y Transporte
CIEPS Centros de Informacin Estratgica Policial Seccional
12
CIETI Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin del
Menor Trabajador
CIF certificado de incentivo forestal
CIIPE Comisin Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratgicos
CIIU Clasificacin Industrial Internacional Uniforme
CIO Chief Information Officer
CIPI Comisin Intersectorial de Primera Infancia
CIPI Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual
CIS Centros Integrados de Servicios
CISA Central de Inversiones S. A.
CISP Comisin Intersectorial de Salud Pblica
CMC capacidades de medicin y calibracin
CMDR Consejos Municipales de Desarrollo Rural
CMNUCC Convencin Marco de Naciones Unidas de Cambio Climtico
CNAA Consejo Nacional Agropecuario y Agroindustrial
CND Centro Nacional de Despacho
CNMH Centro Nacional de Memoria Histrica
CNPM Comisin Nacional de Precios de Medicamentos
Codecti consejos departamentales de ciencia, tecnologa e innovacin
colCERT Grupo de Respuesta a Emergencias Cibernticas de Colombia
Colciencias Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Coldeportes Departamento Administrativo del Deporte, la Recreacin, la Actividad Fsica y el
Aprovechamiento del Tiempo
Conaces Comisin Nacional Intersectorial para Aseguramiento de la Calidad de la Educacin
Superior
Conasa Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Consea consejos seccionales de desarrollo agropecuario
Copei Centro de Operaciones Especiales para la Proteccin de la Infraestructura Crtica y
Econmica del Estado
Cormagdalena Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena
Corpoica Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria
COT Comisin de Ordenamiento Territorial
CP contrato plan
CRA Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
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CRC Comisin de Regulacin de Comunicaciones
CREG Comisin de Regulacin de Energa y Gas
CRI Centro de Rehabilitacin Inclusiva
CRIT Comisin de Regulacin de Infraestructura y Transporte
CSIRT Equipo de Respuesta ante Incidencias de Seguridad (Computer Security Incident
Response Team)
CSJ Consejo Superior de la Judicatura
CSMEM Comit de Seguimiento del Mercado de Energa Mayorista
CTI ciencia, tecnologa e innovacin (tambin aparece como CTeI y CT+I)
DAA diagnstico ambiental de alternativas
DAFP Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DD. HH. derechos humanos
DIAN Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIH Derecho Internacional Humanitario
Dimar Direccin General Martima
DMI distritos de manejo integrado
DNDA Direccin Nacional de Derecho de Autor
DNP Departamento Nacional de Planeacin
DDE Direccin de Desarrollo Empresarial
DDRS Direccin de Desarrollo Rural Sostenible
DDS Direccin de Desarrollo Social
DDTS Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible
DDU Direccin de Desarrollo Urbano
DEE Direccin de Estudios Econmicos
DIES Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible
DIFP Direccin de Inversin y Finanzas Pblicas
DJSG Direccin de Justicia, Seguridad y Gobierno
DR Direccin de Regalas
DSEPP Direccin de Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas
GPE Grupo de Proyectos Especiales
MTC Misin para la Transformacin del Campo
SDAS Subdireccin de Desarrollo Ambiental Sostenible
SDS Subdireccin General Sectorial
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SGR Sistema General de Regalas
STIP Subdireccin General Territorial y de Inversin Pblica
DOT delincuencia organizada trasnacional
DPS Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
DTH Direct To Home
E&P exploracin y produccin
EAE evaluacin ambiental estratgica
ECAT Eventos Catastrficos y Accidentes de Trnsito
ECDBC Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
ECH Encuesta Continua de Hogares
ECLAC Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Economic Commission for
Latin America and the Caribbean)
ECV Encuesta de Calidad de Vida
EDA enfermedad diarreica aguda
EDIT Encuesta de Desarrollo e Innovacin Tecnolgica de la Industria Manufacturera
EGI Estrategia de Gestin Integrada
EIA estudios de impacto ambiental
EITI Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (Extractive Industries
Transparency Initiative)
ELN Ejrcito de Liberacin Nacional
EMV Encuesta Mundial de Valores
ENIG Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos
ENSIN Encuesta Nacional de Situacin Nutricional
EPCA Encuesta de Percepcin Ciudadana sobre Calidad y Accesibilidad de Trmites y
Servicios
EPL Ejrcito Popular de Liberacin
EPS empresas promotoras de salud
ERA evaluaciones regionales del agua
ERG Ejrcito Revolucionario Guevarista
ERN Consorcio Evaluacin de Riesgos Naturales
ERP Ejrcito Revolucionario del Pueblo
ESE Empresas sociales del Estado
ETI entidades territoriales Indgenas
EVA evaluaciones agropecuarias municipales
EVB Empresa Nacional de Renovacin y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas
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FAER Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales
FAG Fondo Agropecuario de Garantas
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FAZNI Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas no Interconectadas
FCE factor de concentracin del empleo
FCTeI Fondo de Ciencia Tecnologa e Innovacin
FDN Financiera de Desarrollo Nacional
FECF Fondo Especial Cuota de Fomento
FEM Foro Econmico Mundial
Fenoco Ferrocarriles del Norte de Colombia
FENOGE Fondo de Energas No Convencionales y Gestin Eficiente de la Energa
FEPC Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles
Ferrovas Empresa Colombiana de Vas Frreas
FFJC Fondo Francisco Jos de Caldas
FGN Fiscala General de la Nacin
FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Findeter Financiera del Desarrollo Territorial
FIP Fundacin de Ideas para la Paz
FMI Fondo Monetario Internacional
FNCG fuentes no convencionales de generacin de energa
FNGRD Fondo Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
FNS Fondo Nacional de Solidaridad
Focof Fondo Comn de Cofinanciacin
Fodesep Fondo para el Desarrollo de la Educacin Superior
Fonade Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
Fonpet Fondo de Pensiones Territoriales
Fonsecon Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana
Fontur Fondo Nacional de Turismo
Fonvivienda Fondo Nacional de Vivienda
Fosfec Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Proteccin al Cesante
Fosyga Fondo de Solidaridad y Garanta
Fovis Fondo de Vivienda de Inters Social
FSSRI Fondo de Solidaridad, Subsidio y Redistribucin de Ingresos
FTDH Formacin para el Trabajo y Desarrollo Humano
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FUT formulario nico territorial
GAML grupos armados al margen de la ley
GEI gases efecto invernadero
GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares
GEM Global Entrepreneurship Monitor
GHS Sistema Globalmente Armonizado de Clasificacin y Etiquetado de Productos
Qumicos
GLP gas licuado de petrleo
GNV gas natural vehicular
GRAT Grupo de Racionalizacin y Automatizacin de Trmites
GSED Grupo Social y Empresarial de la Defensa
hpch homicidios por cada cien mil habitantes
I+D Investigacin y Desarrollo (tambin, ID)
IAMI instituciones amigas de la mujer y la infancia
IAvH Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
ICDE Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales
Icetex Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios en el Exterior
ICFES Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior
ICIR indicador de convergencia intrarregional
ICTC ndice de costos del transporte de carga por carretera
IDC International Data Corporation
Ideam Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
IDI ndice de desempeo integral
IED inversin extranjera directa
IEMP Instituto de Estudios del Ministerio
IGA ndice de gobierno abierto
IGAC Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
IIAP Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacifico
ILE infraestructuras logsticas especializadas
IMSMA Sistema de Gestin de Informacin de Actividades Relativas a Minas
Incoder Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Infotep Instituto Nacional de Formacin Tcnica Profesional
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INM Instituto Nacional de Metrologa
INMLCYF Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Inpec Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
INS Instituto Nacional de Salud
Inside Integrador Sistemas de Enturnamiento
Invemar Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "Jos Benito Vives de Andreis"
Invas Instituto Nacional de Vas
Invima Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
IPM ndice de pobreza multidimensional
IPS instituciones prestadoras de servicios de salud
IPSE Instituto de Planificacin y Promocin de. Soluciones Energticas para las Zonas No
Interconectadas
IRA infecciones respiratorias agudas
ISBN Nmero Estndar Internacional de Libros (International Standard Book Number)
ISI Instituto para la Informacin Cientfica
IUIT informes nicos de infraccin al transporte
IVC inspeccin, vigilancia y control
IVT ndice de vulnerabilidad territorial
IXP Internet Exchange Point (punto de intercambio de Internet)
KBPD miles de barriles por da
KPO Knowledge Process Outsourcing
LAC Liquidador y Administrador de Cuentas
LAR reglamentos aeronuticos latinoamericanos
LGTBI lesbianas, gais, bisexuales, transexuales e intersexuales
LOOT Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
LSP laboratorios de salud pblica
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MAP Minas Antipersona
MASC mecanismos alternativos de solucin de conflictos
Mbbl miles de barriles
MBPS megabytes por segundo
MCRE marco comn europeo de referencia para las lenguas
MDOP Modelo de desarrollo y ordenamiento prospectivo
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MECI Modelo estndar de control interno
MEF Modelos Educativos Flexibles
MEN Ministerio de Educacin Nacional
MHCP Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
MI Ministerio del Interior
MiCITio Centro Integrado de Servicios del Sector Comercio, Industria y Turismo
MinCIT Ministerio de Comercio Industria y Turismo (tambin, MCIT)
MinTIC Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
MIPG Modelo integrado de planeacin y gestin
Mipyme Micro, pequeas y medianas empresas
MME Ministerio de Minas y Energa
MNVCC Modelo nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes
MRE Ministerio de Relaciones Exteriores
MSPS Ministerio de Salud y Proteccin Social
MT Ministerio de Transporte
MURC Manual nico de rendicin de cuentas
MUSE Municiones sin Explotar
MVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (tambin, MVDT y MINVIVIENDA)
NIAS Normas Internacionales de Aseguramiento
NIIF Normas Internacionales de Informacin Financiera
NJI Necesidades jurdicas insatisfechas
NNA Nios, nias y adolescentes
OAT Ordenamiento Ambiental Territorial
OCAD rganos Colegiados de Administracin y Decisin
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMC Organizacin Mundial del Comercio
OMPI Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG organizacin no gubernamental
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
ORMET observatorios regionales de mercado de trabajo
OTCC Observatorio de Transporte de carga por Carretera
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OVOP un pueblo, un producto
PAE Programa de Alimentacin Escolar
PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones
PARD proceso administrativo de restablecimiento de derechos
Parquesoft Parque Tecnolgico de Software
PcD personas con discapacidad
PDA Plan Departamental de Agua
PDSP Plan Decenal de Salud Pblica
PEIIT Plan Estratgico Intermodal de Infraestructura de Transporte
PEMOT Planes Estratgicos Metropolitanos de Ordenamiento Territorial
PER Caribe Plan Prospectivo y Estratgico de la regin Caribe
PERS planes de energizacin rural sostenible
PETIC Plan Estratgico de TIC
PEZNI Plan de Energizacin de las Zonas No Interconectadas
PFP Plan Fronteras para la Prosperidad
PGIR planes integrales de gestin de residuos slidos
PGN presupuesto general de la nacin
PGOT Poltica General de Ordenamiento Territorial
PI propiedad intelectual
PIB producto interno bruto
PIDM planes integrales de desarrollo metropolitano
PIEC Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Energa Elctrica
PIECG Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Gas
PILA Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes
PINES proyectos de inters nacional y estratgicos
PIPE Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo
PIRC Plan Integral Reparacin Colectiva
Pisa Poltica Integral de Salud Ambiental
PISA Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes
PISCC planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana
PLANEDH Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos
PLP Plan de Logstica Portuaria
PM10 Material particulado inferior a diez micras de dimetro
PMA Plan de Manejo Ambiental
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PMA productor minero artesanal
PMD Plan Municipal de Desarrollo
PMTI Plan Maestro de Transporte Intermodal
PNA Plan de Navegacin Area
PNACC Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico
PNC Plan Nacional de Contingencia
PNCAV Proyecto Nacional de Conectividad de Alta Velocidad
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNGRD Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
PNN Parques Nacionales Naturales
PNTU Poltica Nacional de Transporte Urbano
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POLFA Polica Fiscal y Aduanera
POMCA Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrogrficas
POMIUAC Plan de Ordenacin y Manejo Integrado de las Unidades Ambientales Costeras
PORH Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico
POS Plan Obligatorio de Salud
POT plan de ordenamiento territorial
PPIA Poltica Pblica Integral Anticorrupcin
PPM pequeo productor minero
PPV poblacin pobre y vulnerable
PRONE Programa de Normalizacin de Redes Elctricas
PSA pago por servicios ambientales
PSAP Programa de Subsidio al Aporte
PSG Presupuesto Sensible al Gnero
PTF Productividad Total de los Factores
PTIR Plan de Transferencia e Implementacin de Recomendaciones
PTS Plan Territorial de Salud
Pyme pequea y mediana empresa
QA/QC Programa de Aseguramiento y Control de la Calidad en Biocombustibles
RAEE Residuos de Aparatos Elctricos y Electrnicos
RAPE Regin Administrativa de Planeacin Especial
REDCAM Red de Monitoreo de la Calidad de Aguas Marinas y Costeras
REDD+ Estrategia Nacional de Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin
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ReSA Red de Seguridad Alimentaria
RETC registro de emisin y transferencia de contaminantes
RIA Ruta Integral de Atenciones
RIPS registro individual de prestacin de servicios de salud
RLCPD registro para la localizacin y caracterizacin de las personas con discapacidad
RNDC registro nacional de despachos de carga
RNEC Registradura Nacional del Estado Civil
RNI Red Nacional de Informacin
RTDAF registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente
RUAF registro nico de afiliados
RUAPP registro nico de asociaciones pblico-privadas
RUCOM registro nico de comercializadores de minerales
RUE registro nico estadstico de bomberos
RUNT registro nico nacional de trnsito
RUV registro nico de vctimas
SAAT Sistema de Alertas Agroclimticas Tempranas
Satena Servicio Areo a Territorios Nacionales
SAVER Saneamiento y Manejo de Vertimientos
SBDC Small Business Development Centers
SCDB Secretara Convenio de Diversidad Biolgica
SCI bases de datos de citacin en ciencias
SDA Secretara Distrital de Ambiente
SEDPES sociedades especializadas en depsitos y pagos electrnicos en funcionamiento
SECOP Sistema Electrnico de Contratacin Pblica
SEIP Sistema Educativo Indgena Propio
SEN Sistema Estadstico Nacional
Sena Servicio Nacional de Aprendizaje
SENNOVA Sistema de Investigacin, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin del SENA
SES Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad
Ciudadana
SETP Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico en las ciudades con poblaciones entre
los 250.000 y 600.000 habitantes
SFV Subsidio Familiar de Vivienda
SGC Servicio Geolgico Colombiano
SGP Sistema General de Participaciones
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SGR Sistema General de Regalas
SGRRI Sistema de Gestin del Riesgo y Rehabilitacin Integral
SGSSS Sistema General de Seguridad Social en Salud
SGV Sistema de Gestin Vial
SI Minero Sistema de Informacin Minero
SIAC Sistema de Informacin Ambiental de Colombia
SIC Sistema de Informacin de la Conciliacin
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SICE TAC Sistema de Informacin de Costos Eficientes
SICOM Sistema de Informacin de Combustibles
SIES Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad
SIN Sistema Interconectado Nacional
SINA Sistema Nacional Ambiental
SINAP Sistema Nacional de reas Protegidas
SINC Sistema Integral Nacional de Informacin de Carreteras
SINCHI Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas
Sinea Sistema de Interconexin Andina
Sinergia Sistema Nacional de Gestin y Evaluacin de Resultados
Sinergia Evaluaciones Sistema Nacional de Evaluaciones
Sinergia Seguimiento Sistema de Seguimiento a las Metas de Gobierno
Sisbn Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales
SISER Sistema Integrado de Seguridad Rural
SISETU Sistema de Informacin, Seguimiento y Evaluacin del Transporte Urbano
SISMED Sistema de Informacin de Precios de Medicamentos
SISPI Sistema Indgena de Salud Propia e Intercultural
Sispro Sistema de Informacin de Salud y Proteccin Social
SIT Sistemas Inteligentes de Transporte
SITH Sistema de Informacin de Transporte de Hidrocarburos
SITM sistemas integrados de transporte masivo
SITP sistemas integrados de transporte pblico
SITR sistemas integrados de transporte regional
Siunidos Sistema de Informacin Unidos
SMC Sistema de Monitoreo de Capacidades
SMMLV salario mnimo mensual legal vigente
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SMSF Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
SNARIV Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas
SNBF Sistema Nacional de Bienestar Familiar
SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin
SNCeI Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin
SNCTI Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
SNDH Sistema Nacional de Derechos Humanos
SNGRD Sistema Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
SNIAD Sistema Nacional de Informacin y Anlisis del Delito
SNIES Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior
SNIGRD Sistema Nacional de Informacin de Gestin del Riesgo de Desastres
SNPNN Sistema Nacional de Parques Naturales Nacionales
SNR Superintendencia de Notariado y Registro
SOGC Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad
SPADIES Sistema para la Prevencin de la Desercin de la Educacin Superior
SPE servicio pblico de empleo
SPF Sistemas de Planificacin Financiera
SPNN Sistema de Parques Nacionales Naturales
SPOA Sistema Penal Oral Acusatorio
SPS Sistema de Proteccin Social
SPT Superintendencia de Puertos y Transporte
SRPA Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes
SSAAJ Servicios de Salud Amigables para Adolescentes y Jvenes
SSCI Bases de datos de Citacin en Ciencias Sociales
SSPD Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
SST seguridad y salud en el trabajo
STEM ciencias, tecnologas, ingenieras y matemticas (science, technology, engineering,
and mathematics)
SUCOP Sistema nico de Consulta Pblica
SUI Sistema nico de Informacin
SUIN Sistema nico de Informacin de la Niez
SUIN Sistema nico de Informacin Normativa
SUISA Sistema Unificado de Informacin en Salud Ambiental
SUIT Sistema nico de Informacin de Trmites
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SUT subunidad tcnica
TCN tasa de cobertura neta
TCT transferencia de conocimiento y tecnologa
TDA ttulos de desarrollo agropecuario
TEA Tasa Total de la Nueva Actividad Empresarial
TIC Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (tambin, TI)
TISA Trade in Services Agreement
TLC tratado de libre comercio
TMM tasa de mortalidad materna
TV televisin
UAC Unidad Ambiental Costera
UACT Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin Territorial
UARIV Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas
UIAF Unidad de Informacin y Anlisis Financiero
UIT Unin Internacional de Telecomunicaciones
UNDOC United Nations Office on Drugs and Crime
Unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin la Ciencia y la Cultura
(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)
UNGRD Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
UNISDR Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres (United
Nations International Strategy for Disaster Reduction)
UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (United Nations Office on
Drugs and Crime)
UNP Unidad Nacional de Proteccin
UOA unidades operativas administrativas
UPC unidades de pago por capitacin
UPIT Unidad de Planeacin de Infraestructura de Transporte
UPM unidades de produccin minera
UPME Unidad de Planeacin Minero Energtica
UPRA Unidad de Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos
Agropecuarios
Uriel Unidad de Recepcin Inmediata para la Transparencia Electoral
URT Unidad de Restitucin de Tierras
USPTO Oficina de Patentes y Marcas de Estados Unidos (United States Patent and
Trademark Office)
VECOL S. A. Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S. A.
25
VIP vivienda de inters prioritario
VIPA vivienda de inters prioritario para ahorradores
VIS vivienda de inters social
Wi-Fi Wireless Fidelity
ZIESP zonas de inversin especial para la superacin de la pobreza
ZNI zonas no interconectadas
26
I. Introduccin
El propsito del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018: Todos por un nuevo pas, es construir una
Colombia en paz, equitativa y educada.
La paz, la equidad y la educacin conforman un crculo virtuoso. Una sociedad en paz puede focalizar
sus esfuerzos en el cierre de brechas y puede invertir recursos en mejorar la cobertura y calidad de
su sistema educativo. Una sociedad equitativa en donde todos los habitantes gozan de los mismos
derechos y oportunidades permite la convivencia pacfica y facilita las condiciones de formacin en
capital humano. Finalmente, una sociedad educada cuenta con una fuerza laboral calificada, que
recibe los retornos a la educacin a travs de oportunidades de generacin de ingresos y de empleos
de calidad, y cuenta con ciudadanos que resuelven sus conflictos sin recurrir a la violencia. De forma
ms simple: la paz favorece la equidad y la educacin, la equidad propicia la paz y la educacin, y la
educacin genera condiciones de paz y equidad. Por ello, este Plan Nacional de Desarrollo se
concentra en estos tres pilares, fundamentales para la consolidacin de los grandes logros de los
ltimos cuatro aos y para el desarrollo de las polticas para los prximos cuatro, en pro de un nuevo
pas.
En una perspectiva de ms largo plazo, el cambio del pas desde la Constitucin de 1991 ha sido
dramtico. Hoy somos un pas de ingreso medio alto, cuando antes ramos uno de ingreso bajo. La
solidez y credibilidad de nuestras polticas fiscal y monetaria son ejemplo en Amrica Latina. En la
actualidad contamos con una cobertura casi universal en nuestro sistema de salud y hemos hecho
grandes avances en la cobertura de educacin. Adems, hemos avanzado a paso firme en el
fortalecimiento del Estado y la democracia.
27
Con base en estos fundamentos, Colombia tiene ahora una oportunidad nica de romper con su
legado histrico de conflicto. Con la consolidacin de la paz, las posibilidades de desarrollo de
Colombia en otras dimensiones se potencian. La ausencia de paz es tanto causa como consecuencia
de nuestra falta de desarrollo en otras dimensiones. Diversos autores coinciden en que una de esas
dimensiones, que resulta clave para todo lo dems, es la capacidad del Estado. Besley y Persson
(2011) destacan la importancia de un Estado efectivo para el desarrollo, y sealan que todas las
dimensiones de la efectividad y consolidacin del Estado, como autoridad, monopolio legtimo de la
fuerza, sistemas tributarios, sistemas de justicia, democracia, se mueven de manera conjunta.
Fukuyama (2014, p. 38) recoge la misma idea, diciendo que hay un dficit poltico alrededor del
mundo, no de Estados, sino de Estados modernos1 que sean capaces, impersonales, bien organizados
y autnomos. Muchos de los problemas de los pases en desarrollo son subproductos de Estados
dbiles e inefectivos.
Colombia debe romper el crculo vicioso de un Estado dbil que impide el desarrollo sostenible lo
que, a su vez, se convierte en un obstculo para la construccin de un Estado efectivo. Romper ese
crculo vicioso significa romper con una larga tradicin histrica colombiana. Hoy, estamos en una
posicin excepcional para cambiar esa tradicin, en lo que podra ser una revolucin nica en nuestra
historia republicana: la revolucin de la paz. Es una revolucin que tenemos al alcance de la mano, y
este Plan Nacional de Desarrollo plasma la estrategia de poltica del gobierno del presidente Juan
Manuel Santos para que el pas no deje escapar esta oportunidad.
En los ltimos cuatro aos hemos avanzado de manera decidida en ese propsito y hoy nos
encontramos en una coyuntura histrica, con una posibilidad real de paz en Colombia. El Plan
Nacional de Desarrollo: Todos por un nuevo pas, se prepara simultneamente con un proceso de
acercamiento, dilogo y negociacin con los grupos insurgentes al margen de la ley. En ese sentido,
tanto la materializacin de los eventuales acuerdos de paz como la construccin de los fundamentos
para una paz sostenible, se soportarn sobre las polticas y estrategias que este Plan Nacional de
Desarrollo le propone al pas para los prximos aos, que implicarn, como es natural, esfuerzos no
solo del Estado sino de todos los colombianos. El Plan Nacional de Desarrollo es el producto de la
conviccin del Gobierno de llevar a cabo las reformas necesarias para consolidar la paz y abrir la
puerta de la modernidad para el pas. Las reformas se deben hacer, con o sin acuerdo con los grupos
insurgentes, para crear las condiciones de paz que reclama el pas. La paz requiere presencia del
Estado en todas sus formas, con vas de comunicacin, escuelas y hospitales, en todos los rincones de
Colombia y requiere tambin la consolidacin del Estado Social de Derecho consagrado en la
Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
La consolidacin de la paz requiere avanzar de manera decisiva hacia la equidad. Durante el ltimo
cuatrienio se han logrado avances importantes pero an persisten grandes retos. En 2012 se aprob
una reforma tributaria que redujo, por primera vez en ms de 40 aos, los costos de contratacin de
mano de obra formal. Como resultado, desde enero del 2013 se han creado cerca de 1,2 millones de
empleos formales, lo que se ha traducido en una disminucin sustancial de la tasa de informalidad
desde 2012, de 69,1 % a 65,6 % en noviembre de 2014. Mayor empleo formal significa mayores
28
oportunidades de movilidad social lo que redunda en ms equidad y mejores condiciones de vida
para todos los colombianos. Adems, los programas del gobierno orientados a la promocin social
han permitido grandes logros: ms de 200.000 familias ingresaron al programa Ms Familias en
Accin; cerca de 300.000 nuevas familias se vieron beneficiadas por la Red Unidos; alrededor de
600.000 menores empezaron a recibir transferencias condicionadas; y el nmero de nios atendidos
en programas de atencin integral se duplic en el primer cuatrienio del presidente Juan Manuel
Santos. Como resultado, el pas logr reducir el coeficiente de Gini en 2 puntos (de 0,56 a 0,54) entre
el 2010 y el 2013, casi el doble de lo que se alcanz entre 2002 y 2010. Sin embargo, a pesar de estos
grandes avances, nuestro pas contina como uno de los tres pases ms desiguales de Amrica y uno
de los quince ms desiguales del mundo.
En este sentido, la educacin, precisamente el tercer pilar de este Plan, se concibe como el ms
poderoso instrumento de igualdad social, pues no solo nivela las oportunidades de la personas, sino
que abre puertas de progreso y mejora la calidad de la democracia. Una poblacin educada puede
aprovechar las oportunidades econmicas que se le presentan, y tiene mayores capacidades para
participar en el sistema poltico, en la economa de mercado y en la defensa de sus propios derechos.
Las grandes revoluciones sociales observadas en los pases en desarrollo han estado asociadas con
grandes transformaciones educativas. La cercana experiencia de Chile, por ejemplo, muestra las
grandes ventajas econmicas que pueden realizarse a partir de una educacin ms universal y de
mejor calidad.
Soportado sobre los pilares de la paz, la equidad y la educacin, este Plan est inspirado en el espritu
de que el verdadero desarrollo sostenible se traduce en bienestar para las regiones y ciudadanos que
las habitan. Esto, porque las condiciones institucionales, geogrficas y de violencia, han dificultado
que los avances sociales, econmicos y ambientales logrados por el pas se distribuyan de manera
homognea a nivel territorial. Por lo general, las regiones con mejores condiciones de seguridad, y
aquellas con mayor integracin con los principales circuitos econmicos y ncleos de desarrollo
reciben los mayores beneficios. Esto ha configurado brechas significativas entre las regiones y
propiciado un patrn de desarrollo altamente desbalanceado e inequitativo regionalmente.
Por esta razn, este plan de desarrollo propone una estructura territorial que desarrolla en las
regiones los pilares nacionales y las estrategias transversales de poltica que se implementarn
durante el cuatrienio. Esta estructura constituye un avance con respecto al enfoque territorial
planteado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en el cual se reconocieron las diferencias
29
regionales como marco de referencia para la formulacin de polticas pblicas y programas
sectoriales. Este plan de desarrollo incorpora un marco para la identificacin y definicin de cursos
de accin concretos para cerrar las brechas de desarrollo existentes entre las regiones, los
departamentos sus subregiones y municipios, y el centro del pas. Esta estructura exigi un proceso
de construccin participativo, a partir del dilogo entre la institucionalidad nacional y regional. Para
esto se convoc la participacin de los actores sociales y polticos locales con el fin de construir los
fundamentos de la paz con las regiones y desde las regiones. Solo as se puede afianzar la legitimidad
social de las polticas pblicas y las relaciones de confianza entre el Estado, sus distintos niveles de
gobierno y los ciudadanos.
Para el logro de los objetivos del Plan, se plantean cinco estrategias transversales que aportan a los
tres pilares de la paz, la equidad y la educacin; son ellas: 1) competitividad e infraestructura
estratgicas; 2) movilidad social; 3) transformacin del campo; 4) seguridad, justicia y democracia
para la construccin de paz y 5) buen gobierno.
La estrategia de movilidad social describe en detalle cmo alcanzar los objetivos sociales del Plan
Nacional de Desarrollo. Dado que los grandes pilares del Plan son eminentemente sociales, la
estrategia de movilidad social centrada en la salud, la educacin y el empleo de alta calidad resulta
crucial. En ella, se incluyen, entre otras, acciones para aumentar la calidad y cobertura de los sistemas
educativo y de salud, la atencin integral a la primera infancia, programas de generacin de ingresos,
al igual que la continuacin de exitosos programas de promocin social, como Familias en Accin,
Colombia Mayor, programas para la atencin a las vctimas del conflicto armado, entre otros.
Las apuestas para transformar el campo colombiano responden a que las brechas entre las zonas
urbanas y las rurales en materia de indicadores sociales son significativas. En el campo se concentran
los principales problemas de pobreza, falta de educacin y falta de infraestructura; adems, muchos
de los problemas de violencia y narcotrfico se sufren en mayor medida en las zonas rurales. Para
consolidar la paz en el territorio, Colombia necesita una estrategia integral de transformacin del
campo, que lo atienda y lo modernice, mejorando los sistemas de cartografa, catastro, ttulos de
30
propiedad y vas de acceso, y articulando las polticas agropecuarias a un programa ms amplio de
desarrollo rural que garantice la calidad de vida de los habitantes rurales.
Estas cinco estrategias transversales, van enmarcadas por una estrategia envolvente de
crecimiento verde. Esta estrategia se califica como envolvente porque el tema ambiental en este Plan
no est definido como una preocupacin sectorial ms, sino como una estrategia para que todos los
sectores adopten prcticas verdes de generacin de valor agregado, con el fin de que, tal como lo
ordena la Constitucin, el crecimiento sea econmica, social y ambientalmente sostenible.
En el camino para alcanzar un pas en paz y con el firme propsito de erradicar la pobreza y crear
condiciones que garanticen el bienestar de los ciudadanos, el presente Plan promueve polticas
pblicas que articulan, de manera integral y equilibrada, esas tres dimensiones del desarrollo, la
social, la econmica y la ambiental. En este sentido, el Plan se acoge a la esencia de la Agenda de
Desarrollo Pos-2015 de las Naciones Unidas, en la cual Colombia ha ejercido un liderazgo en la
identificacin y promocin de unos objetivos que permitan alcanzar, de manera irreversible, un
desarrollo sostenible.
Ahora bien, el presente Plan Nacional de Desarrollo se construye con base en dos enfoques
importantes: la orientacin a resultados y la orientacin territorial. La primera ya se ha incluido en
planes anteriores, con metas concretas que hacen ms factible el seguimiento y la evaluacin. Sin
embargo, por cuestiones prcticas, hasta ahora el nfasis de la evaluacin peridica se ha
concentrado ms en la ejecucin presupuestal que en la consecucin de los objetivos previstos. Para
fortalecer el enfoque de resultados, cada pilar y cada estrategia transversal tienen asignadas unas
2 El objetivo, como sealan Micklethwait y Wooldridge (2014), es reinventar el Estado, de modo que sea capaz de responder de manera
prctica a la mejor manera de hacer las cosas. De acuerdo con Alberdi y Bidaurrazaga (2002, p. 17): El concepto de buen gobierno [] se
define como la forma de ejercicio del poder en un pas caracterizada por rasgos como la eficiencia, la transparencia, la rendicin de cuentas,
el Estado de derecho y la participacin de la sociedad civil, que revela la determinacin del Gobierno por utilizar los recursos disponibles
en favor del desarrollo econmico y social.
31
metas, denominadas trazadoras para los pilares e intermedias para las estrategias, con unos
productos asociados, que, en conjunto, contribuirn a lograr ambos tipos de metas. Todas estas metas
han sido cuidadosamente diseadas para que se puedan monitorear, sean evaluables, y puedan ser
objeto de una efectiva rendicin de cuentas por parte de los responsables de lograrlas. En suma, para
que tengan un verdadero sentido de transformacin sobre la sociedad colombiana.
Por su parte, si bien la orientacin territorial tampoco es nueva, por primera vez en un Plan Nacional
de Desarrollo se transita de un enfoque conceptual hacia una estructura territorial, lo que implica
hacer explicitas las estrategias nacionales en lineamientos y cursos de accin para cada una de las
regiones de la geografa nacional. A cada regin corresponde un eje articulador del desarrollo, son
ellos: 1) Caribe prspero, equitativo y sin pobreza extrema; 2) Eje Cafetero y Antioquia: capital
humano innovador en territorios incluyentes; 3) Conectividad para la integracin y el desarrollo
productivo sostenible de la regin Centro-Oriente y Bogot D. C.; 4) Pacfico: desarrollo
socioeconmico con equidad, integracin y sostenibilidad ambiental; 5) Medio ambiente,
agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y bienestar para los Llanos; 6) El Centro-Sur-
Amazona de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservacin
ambiental.
Como no poda ser de otra manera, los lineamientos regionales que propone el Plan Nacional de
Desarrollo no pretenden sustituir la autonoma regional, ni impedir que las regiones sean las
protagonistas de su propio desarrollo. Por el contrario, han sido identificados y definidos con ellas
con el fin de lograr que la estructura territorial garantice la necesaria armonizacin de los objetivos
de poltica de la nacin con los de las regiones, atendiendo sus justas y diferenciadas demandas.
Adems se busca configurar un marco de polticas que asegure la concurrencia de acciones y
recursos, que oriente la gestin al logro de resultados, a la vez que permita su evaluacin y rendicin
de cuentas. En suma, contar con un modelo de gestin ms efectivo en el propsito de cerrar las
pronunciadas brechas de desarrollo que se presentan entre las regiones colombianas.
32
a nivel territorial desde 2011 para mejorar la alineacin de objetivos entre niveles de gobierno,
articular an ms las fuentes de recursos disponibles e incrementar el impacto de las inversiones
regionales, particularmente de las regalas, en los departamentos y municipios. Del mismo modo, el
Plan incorpora un modelo de presupuestacin de la inversin dentro de un enfoque de gestin por
resultados. El propsito es mejorar la calidad de la inversin independientemente de la fuente de los
recursos, incrementar la transparencia en su asignacin y facilitar la evaluacin del desempeo al
igual que la rendicin de cuentas. Como complemento, se enfatizar el uso de esquemas de
Asociaciones Pblico Privadas (APP), con el fin de canalizar recursos y capacidades del sector privado
hacia el desarrollo de proyectos de alto impacto nacional y regional.
El Plan Nacional de Desarrollo que ahora ponemos a consideracin de toda la ciudadana, est
construido con el convencimiento de que nuestro pasado no marca nuestro futuro, y de que podemos
ofrecerles mejores posibilidades a todos los colombianos de hoy y de las futuras generaciones. Ha
llegado el momento de que el pas aproveche esta oportunidad para cimentar una sociedad en paz,
equitativa y educada. Ha llegado la hora de que trabajemos todos por un nuevo pas.
Bibliografa
Besley, T. & Persson, T. (2011). Pillars of Prosperity: The Political Economics of Development Clusters.
Princeton: Princeton University Press.
Fukuyama, F. (2014). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the
Globalization of Democracy. New York: Farrar, Straus & Giroux.
Micklethwait, J. & Wooldridge, A. (2014). The ourth Revolution: The Global Race to Reinvent the State.
New York: The Penguin Press.
Misin Ciencia, Educacin y Desarrollo. (1994). Colombia: al filo de la oportunidad (2 tomos, ed.
1995). Bogot D.C.: Presidencia de la Repblica, Consejera Presidencial para el Desarrollo
Institucional y Colciencias.
33
II. Colombia en paz
A. Diagnstico
Colombia comenz el nuevo milenio transitando por la antesala de lo que algunos analistas calificaban
como un estado fallido, al presentar los niveles ms altos de su historia en materia de tasas de
homicidio, desplazamiento forzado, secuestros y reas del territorio bajo cultivos ilcitos. En efecto,
en 2000, Colombia report la cifra ms alta de plantaciones de coca, un total de 163.000 hectreas
sembradas, y tambin el mayor nmero de personas secuestradas, 3.572 en total. As mismo, en 2002
el pas alcanz los niveles ms crticos en materia de homicidios, con una tasa de 69,6 homicidios por
cada cien mil habitantes (hpch), y ms de 600.000 vctimas de desplazamiento forzado (Observatorio
de DD. HH. y DIH, Presidencia de la Repblica, 2014).
A esta situacin contribuy de manera importante el narcotrfico, particularmente por sus efectos
amplificadores sobre la violencia y la criminalidad, los cuales acentuaron la debilidad del Estado para
brindar seguridad y propiciar condiciones de gobernabilidad en las regiones ms apartadas de la
geografa nacional, donde este tiene mayor incidencia. No cabe duda de que el narcotrfico ha sido un
factor determinante tanto de la intensidad como de la prolongacin del conflicto armado.
Con el objetivo de contrarrestar la crtica situacin del pas y recuperar la seguridad en las regiones
ms afectadas por el conflicto, en los ltimos 15 aos el Estado ha adoptado mltiples estrategias que
lograron mejoras significativas en materia de seguridad y derechos humanos. Dichas estrategias se
vieron reflejadas, por ejemplo, en la reduccin del nmero de municipios afectados por dinmicas
violentas (grfico II-1) y en el restablecimiento, desde 2004 hasta la fecha, de la superioridad militar
de la fuerza pblica sobre los grupos armados ilegales en toda la nacin (Fundacin Ideas para la Paz
, 2014).
Grfico III-1. Promedio de municipios por periodo con registro de acciones armadas
y violencia asociada al conflicto a nivel nacional
600
525
490
500
345
400
284
300
200
100
0
1999-2002 2003-2007 2008-2010 2011-2013
Con el mismo propsito, el Estado promovi la adopcin de instrumentos para avanzar en la garanta
de los derechos de verdad, justicia, y reparacin de las vctimas, establecer garantas de no repeticin,
y facilitar la reincorporacin individual o colectiva a la vida civil de los desmovilizados (Ley 975 de
2005). Fruto de ese esfuerzo, en enero de 2014 haba 1.622 desmovilizados postulados a procesos de
34
Justicia y Paz, de los cuales 128 se encontraban en etapa de legalizacin de cargos, 370 en formulacin
y 1.124 en etapa de imputacin. En este marco, se han confesado 64.803 delitos que relacionan a un
total de 64.473 vctimas (Fiscala General de la Nacin, marzo 2014).
Como complemento a lo anterior, en una medida sin precedentes en la historia del pas, en 2011 fue
aprobada la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras (Ley 1448 de 2011). Con esta se establecieron
medidas judiciales, administrativas, sociales y econmicas para la atencin individual y colectiva de
las vctimas del conflicto armado, en particular para hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad,
la justicia y la reparacin con garantas de no repeticin (Unidad para la Atencin y Reparacin
Integral a Vctimas, 2014).
A diciembre de 2014, la Unidad Administrativa para la Atencin y Reparacin Integral de las Vctimas
(UARIV) ha acompaado a ms de 291.000 vctimas en su plan de reparacin individual, lo que
representa un sobrecumplimiento en su meta para el cuatrienio 2010-2014; asimismo, ha apoyado la
formulacin de 123 planes para procesos de retorno o reubicacin, que equivalen al 100 % de su meta
para el mismo periodo (Sinergia, 2014). Adems, el reconocimiento de los daos colectivos ha
permitido que a 2014 se acompae a 303 sujetos de reparacin colectiva, entre comunidades, grupos
y sujetos tnicos, durante la formulacin de sus respectivos planes de reparacin colectiva (Unidad
para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, 2014).
En materia de restitucin de tierras, a marzo de 2014 la Unidad de Restitucin de Tierras (URT) haba
recibido 59.741 solicitudes de inclusin en el Registro de Tierras, que corresponden a 48.890 predios
y a 40.964 solicitudes (Unidad de Restitucin de Tierras, 2014). Para esta misma fecha, la URT report
la restitucin de 20.877 hectreas en 431 fallos judiciales, los cuales cubren 1.045 casos.
A pesar de los avances para la recuperacin de la seguridad y la garanta de los derechos, el Estado
colombiano an enfrenta el reto de consolidar la construccin de la paz en los territorios. La trampa
de los promedios esconde las grandes divergencias que existen en nuestro pas, en donde se puede
hablar de tres Colombias. La primera, es la Colombia urbana, moderna, productiva y con acceso a
servicios de justicia. La segunda Colombia cuenta con un desarrollo incipiente en bienes y servicios,
por lo que requiere inversiones importantes para crecer plenamente, fundamentalmente en
equipamiento social e infraestructura. La tercera Colombia, finalmente, hace referencia a la Colombia
rural, especialmente en las zonas ms apartadas, en donde persisten grandes rezagos en indicadores
sociales y econmicos y en donde la presencia del Estado es an dbil.
En efecto, los municipios con mayores dificultades para cumplir con las exigencias en materia de
gestin fiscal y desempeo son aquellos de sexta categora, alejados de las grandes urbes del pas, que
histricamente han sido afectados por la presencia de actores armados ilegales y que tienen una dbil
capacidad en la administracin de justicia (Departamento Nacional de Planeacin, 2013). En algunos
de estos municipios se ha identificado adems que la oferta social del Estado se ha organizado para
atender las necesidades particulares de distintos grupos poblacionales (vctimas, participantes de
programas de reintegracin, entre otros) a travs de estrategias diferenciadas. Estas han generado en
ocasiones, intervenciones desarticuladas, acceso asimtrico a la oferta social para la garanta de
derechos y desconfianza hacia la institucionalidad (Crdenas, Casas, y Mndez, 2014).
35
Adicionalmente, los anlisis parecen evidenciar un patrn demogrfico de concentracin de la
impunidad como resultado de un bajo desempeo de la justicia en departamentos como Choc,
Nario, Cauca, Putumayo, Meta, Guaviare, Vaups, Vichada, Arauca y Norte de Santander; mientras
que departamentos como Cundinamarca, Boyac, Santander, y Tolima registran bajas tasas de
impunidad. Si se aade que en los ltimos tres aos el 60 % de las acciones armadas del conflicto se
concentraron en los departamentos de Norte de Santander, Arauca, Putumayo, Nario, Cauca y
Antioquia, se observa una fuerte correspondencia geogrfica entre las zonas con mayores dficits de
justicia y aquellas de mayor concentracin de acciones armadas, cultivos ilcitos, o minera ilegal,
entre otros factores generadores de violencia (mapas II-1 y II-2).
Mapa III-II-1 Municipios con acciones armadas y Mapa II-II-2. ndice de Desempeo de la Justicia
violencia asociada con el conflicto 1990-2013 local 2005-2011
Norte de Santander, Putumayo y Nario, por ejemplo, concentraron el 60 % de los cultivos ilcitos
censados en 2013 (Departamento Nacional de Planeacin, 2014); y las fronteras con Per, Brasil y
Panam se consolidaron como los principales focos de minera ilegal y explotacin ilcita de recursos
naturales (Ministerio de Defensa Nacional, 2011). Asimismo, Norte de Santander, Putumayo y Arauca
representaron el 92 % de los atentados contra la infraestructura petrolera del pas; y Antioquia,
Nario y Cauca el 70 % de los atentados contra torres de energa del pas.
A partir de lo anterior es posible identificar tres aspectos que plantean significativas oportunidades
para impulsar una salida negociada al conflicto armado interno como elemento central de una
estrategia de paz integral. En primer lugar, en el presente ni las FARC ni el ELN cuentan con la
fortaleza militar de comienzos de la dcada del 2000 por lo que tienen un mayor incentivo a
abandonar las armas y buscar sus objetivos por las vas democrticas. Sin embargo, an no estn
derrotadas y s plantean la posibilidad de prolongar una guerra de baja intensidad impulsada con
recursos provenientes del narcotrfico, minera ilegal, y/o alianzas con bandas criminales (Centro
Nacional de Memoria Histrica, 2014). Las transformaciones de la guerrilla a esta nueva situacin y
sus alianzas con diferentes redes criminales plantean retos a futuro sobre la arquitectura institucional
36
necesaria para atender los nuevos problemas en materia de defensa, convivencia y seguridad
ciudadana (Fundacin Ideas para la Paz, 2013).
En segundo lugar, Colombia cuenta con una serie de infraestructuras de paz,1 algunas de ellas
derivadas de la Ley de Justicia y Paz y de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, y otras
provenientes de iniciativas de la sociedad civil, como los Programas Regionales de Desarrollo y Paz,
que permiten avanzar en la construccin de entornos favorables a la paz en dos aspectos
fundamentales. Por un lado, son espacios permanentes dotados de credibilidad, autoridad y recursos
para garantizar los derechos de las vctimas del conflicto, necesarios para la sostenibilidad de la paz.
Por otro lado, sirven como referentes de lecciones aprendidas para la planeacin e implementacin
de estrategias y programas para una futura construccin de paz.
En tercer lugar, la economa colombiana ha incurrido en costos considerables que han limitado su
crecimiento. Los estudios acadmicos disponibles presentan resultados que varan en un rango
amplio que va desde 0,3 % del PIB hasta cerca de cinco puntos del producto (Villa, Restrepo y
Moscoso, 2014). Los costos directos del conflicto se refieren al esfuerzo financiero que significa
mantener la capacidad operativa de las fuerzas militares para contrarrestar los embates del
terrorismo y el accionar de actores armados ilegales, as como a los daos que el conflicto causa en
trminos de prdidas del capital humano, fsico y natural del pas. El impacto de la paz sobre el
crecimiento tiene que ver ms con los costos de oportunidad, representados, por ejemplo, en la
prdida de posibilidades de inversin fruto de la percepcin de inseguridad y del deterioro de la
confianza de los agentes econmicos en el pas. Por las dos vas, los efectos del conflicto sobre el
crecimiento son considerables, lo que representa la potencialidad de un gran dividendo econmico a
raz de un eventual acuerdo paz.
Se destacan tambin las interrelaciones que se generan entre el conflicto armado, la economa ilegal
del narcotrfico y la destruccin del patrimonio natural del pas, particularmente por la incidencia de
los cultivos ilcitos sobre la deforestacin de grandes zonas de conservacin, como la Amazona. La
paz es, en este sentido, un requisito para el restablecimiento de los equilibrios necesarios entre el uso
y la conservacin de los recursos naturales de manera que se prevenga su deterioro, se garantice su
renovacin permanente, y se asegure la preservacin de las funciones ambientales de los territorios.
Esto hace necesaria la promocin de alternativas productivas y de aprovechamiento sostenibles, que
permitan a las poblaciones de las zonas afectadas obtener beneficios econmicos como empleo y
mayores niveles de ingreso por medio de la provisin de bienes y servicios ambientales. En ese
sentido, el apoyo de la cooperacin internacional a las iniciativas de desarrollo vinculadas a la
proteccin del medio ambiente y adaptacin al cambio climtico ofrece importantes oportunidades
para el afianzamiento de la paz en los territorios ante un eventual escenario de posconflicto.
1 Segn el PNUD, una infraestructura de paz es una red interdependiente de sistemas, instituciones, recursos y habilidades sostenido por
el gobierno, la sociedad civil y las comunidades que promueve el dilogo y la consulta, previene los conflictos y facilita la mediacin pacfica
cuando la violencia ocurre en una sociedad. (Pfieffer, 2013).
37
B. Visin
La visin de paz del Gobierno nacional tiene en el centro de sus prioridades la finalizacin del conflicto
armado, la garanta de derechos y el fortalecimiento de las instituciones desde un enfoque territorial,
reconociendo que el conflicto ha afectado a los territorios de forma diferenciada, dejando sus mayores
secuelas en el mbito rural (Jaramillo, 2013). En este sentido, esta visin trasciende la concepcin
clsica de paz como terminacin de la confrontacin armada, y avanza hacia una visin holstica en la
cual se involucran, adems, todos los aspectos estructurales del desarrollo y la garanta plena de la
democracia en el territorio.
Esta visin est en lnea con la Constitucin Poltica de 1991, que le otorg a la nocin jurdica de la
paz un triple carcter: el de valor de la sociedad y fundamento del Estado Social de Derecho y de los
Derechos Humanos (Prembulo); el de fin esencial que irradia el ordenamiento jurdico interno y que,
como principio, debe dirigir la accin de las autoridades pblicas (artculo 2); y por ltimo, como
derecho fundamental (artculo 22), que si bien no es de aplicacin inmediata, s debe orientar la
accin de las autoridades y los particulares.
Por todo ello es necesario continuar el proceso de construccin conjunta de la paz, que pasa por
avanzar en la garanta de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, especialmente de
quienes el conflicto armado se los ha restringido, y por transformar la ilegalidad presente en varios
territorios del pas a travs de una institucionalidad que brinde las garantas y oportunidades para el
goce efectivo de los derechos.
En este sentido, el proceso de dilogos de paz que adelanta el Gobierno nacional ha logrado acuerdos
en temas fundamentales para el fin del conflicto y la construccin de paz. Estos acuerdos suponen un
alistamiento en trminos de recursos, capacidades institucionales y arreglos normativos para la
implementacin de los eventuales compromisos de paz. Para garantizar la coordinacin en el
alistamiento y en la eventual implementacin de los acuerdos que se suscriban con organizaciones
armadas ilegales se crear una instancia para facilitar la coordinacin interinstitucional, la
coordinacin entre el nivel nacional y territorial, as como la recomendacin de polticas, planes y
programas y dems que se requieran para avanzar en la construccin de paz.
2 El reciente informe del grupo de trabajo intergubernamental encargado del proyecto de declaracin de las Naciones Unidas sobre el
derecho a la paz (agosto de 2014), viene sometiendo a los Estados una propuesta de declaracin sobre el derecho a la paz, orientada a la
promocin, proteccin y respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales, as como los principios de una vida libre
del temor y la miseria, de igualdad y no discriminacin, y de la justicia y el estado de derecho como medio para construir la paz en la
sociedad. Cfr. Consejo de Derechos Humanos. Documento A/HRC/27/63, 8 de agosto de 2014.
38
Adicionalmente, con el objetivo de promover la participacin de los entes territoriales y de la sociedad
civil en dilogo con el Gobierno Nacional, dentro de los primeros dos aos de vigencia de este Plan, se
llevarn a cabo acciones orientadas al fortalecimiento del Consejo Nacional de Paz y a la conformacin
y puesta en marcha de los Consejos Departamentales y Municipales de Paz, creados por la Ley 434 de
1998.
La construccin conjunta de la paz es un proceso que debe ser ampliamente participativo. Es decir,
debe concebirse y desarrollarse a partir de un dilogo que incluya al Gobierno y las instituciones
estatales, a las organizaciones sociales y a las comunidades en el territorio, y al sector privado y a sus
empresas. Slo as, este dilogo permitir prevenir, gestionar, transformar o resolver los conflictos
sin recurrir de nuevo al uso de la violencia. En especial, el sector empresarial est llamado a participar
de manera proactiva y sostenida como un agente destacado para una paz estable y duradera en
Colombia. Las empresas, con su capacidad de generar oportunidades econmicas y sociales, tienen
un rol central para contribuir a las transformaciones que el pas requiere para construir condiciones
de desarrollo y paz en los territorios. De esta manera, el sector debe orientarse a desarrollar modelos
empresariales que interpreten el contexto territorial para romper los ciclos de violencia, la
desigualdad, la exclusin y la violacin de derechos humanos, y crear crculos virtuosos que
favorezcan mayores niveles de inclusin econmica y social.
A su vez, la cooperacin internacional tiene un papel relevante en la transicin del conflicto armado
a la paz. Organismos y agencias internacionales, las representaciones diplomticas y sus oficinas de
cooperacin, entre otros actores, tienen una fuerte presencia en Colombia y pueden ser un claro
aliado del pas para estos propsitos. Disponen de recursos, capacidad tcnica, confianza en los
territorios y conocimiento que puede contribuir a un proceso de construccin de paz innovador, que
apoye la implementacin rpida de los eventuales acuerdos de paz, al mismo tiempo que acompaa
en el medio y largo plazo, las transformaciones de fondo que el pas necesita.
La visin de paz del Gobierno nacional reconoce la necesidad de hacer visibles las diferencias
regionales como marco de referencia para formular y ejecutar polticas publicas acordes con las
caractersticas y prioridades de cada regin, teniendo en cuenta las particularidades de sus grupos
poblacionales y de los territorios. Resalta, igualmente, la importancia de mejorar las capacidades de
las entidades territoriales para la formulacin, ejecucin y seguimiento de los planes y programas de
inversin, incluyendo la estructuracin de proyectos y la evaluacin de los resultados del gasto.
Asimismo, la visin de paz reconoce la necesidad de pensar en estrategias que apunten a un desarrollo
rural integral, orientado a la adopcin de polticas ms comprehensivas, multisectoriales y
territoriales para brindar mejores condiciones de vida, oportunidades y desarrollo para todos los
habitantes del campo. Para ello, es necesario lograr un aumento en el acceso a la tierra pues de
acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida de 2012, solo el 36,4 % de los hogares rurales tiene acceso
a ella (Misin para la Transformacin del Campo, 2014).
Bajo estas consideraciones, la visin de una Colombia en paz en el presente Plan Nacional de
Desarrollo est soportada en cuatro enfoques bsicos: 1) el enfoque de derechos, entendido como la
garanta del goce efectivo de los derechos de los ciudadanos en ejercicio pleno de su ciudadana; 2) el
39
enfoque territorial, que implica la atencin diferenciada de los territorios con el fin de cerrar las
brechas existentes entre los mbitos urbano y rural, especialmente en aquellos que se han visto ms
afectados por los efectos del conflicto armado interno y que tienen un mayor rezago en su desarrollo;
3) el enfoque participativo, entendido como la profundizacin de la democracia y la participacin de
todos los ciudadanos en las decisiones que les incumbe; y 4) la reconstruccin de la confianza entre
los ciudadanos y entre la ciudadana y el Estado como base para la reconciliacin.
Desde estos enfoques, preparar al pas para la construccin de una paz estable y duradera requiere
repensar algunas de las instituciones vigentes y fortalecerlas en el marco de una agenda de cambio
asociada con el fin del conflicto. Los cambios requeridos en la institucionalidad deben estar
orientados a garantizar la satisfaccin de los derechos de la ciudadana y el trmite efectivo de sus
demandas, pero con un abordaje desde la perspectiva de los territorios, con sus autoridades y
comunidades, y bajo una lectura adecuada de las complejidades de su diversidad y sus
particularidades.
Asimismo, el enfoque participativo implica pasar de una concepcin de la ciudadana como receptora
de las acciones del Estado, y cuya participacin se limita escasamente a los procesos electorales, a una
ciudadana que prioriza, define y ejecuta las acciones que le afectan directamente, y que con estas
acciones contribuye a la construccin misma del Estado. Se trata de darle un verdadero sentido
democrtico al diseo y desarrollo de la poltica pblica, donde los mecanismos de democracia
representativa se complementen con aquellos propios de la democracia participativa.
Bajo estos aspectos, no hay duda de que la construccin de la paz le permitir al pas potenciar su
desarrollo econmico a travs de ambientes ms seguros y atractivos para la inversin, con una mejor
y ms equitativa distribucin de las oportunidades, y una adecuada atencin a las prioridades en
temas fundamentales como la reduccin de la pobreza y la inequidad, y la provisin de servicios
sociales esenciales, como la educacin y la salud, a lo largo de todo el territorio.
Para alcanzar esta visin de una Colombia en paz, y desde la necesidad de priorizar el esfuerzo pblico
para el cierre de brechas sociales, econmicas y territoriales como base de las transformaciones
sociales que requiere el pas, es necesario avanzar en el cumplimiento de los siguientes objetivos: 1)
fortalecer el proceso de construccin de paz y garantizar su sostenibilidad para permitir al pas y a
sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial como nacin; 2) integrar el territorio y sus comunidades,
para contribuir al cierre de brechas poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la
inclusin productiva y el acceso a bienes pblicos, servicios sociales e informacin; y 3) reducir las
desigualdades sociales y territoriales entre los mbitos urbano y rural, mediante el desarrollo integral
del campo como garanta para la igualdad de oportunidades.
40
estrategias transversales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 estn orientadas a alcanzar
estos propsitos, las estrategias de seguridad, justicia y democracia para la construccin de paz, la
transformacin integral del campo colombiano y el desarrollo de competitividad e infraestructura
estratgicas, constituyen el soporte fundamental de este pilar y su sostenibilidad en todos los
territorios. De esta manera, los principales lineamientos y metas trazadoras para asegurar el logro de
los objetivos propuestos por el Plan, son los siguientes:
La garanta efectiva de derechos es, por excelencia, el criterio para evaluar la consolidacin del Estado
Social de Derecho en Colombia (Arango, 2004). En este sentido, el cierre de brechas sociales es
determinante como principio fundamental que debe guiar las labores del Estado con el propsito de
corregir las desigualdades existentes, promover la inclusin y la participacin, propiciar ambientes
seguros para el ejercicio de las libertades fundamentales, incrementar el acceso a los servicios de
justicia de las comunidades en contextos conflictivos, y garantizar a las personas o grupos en situacin
de desventaja el goce efectivo, gradual y progresivo, de sus derechos.
3 El enfoque interseccional fue desarrollado en el marco de los estudios de gnero para indicar que cada sujeto est constituido por mltiples
estratificaciones sociales, econmicas y culturales que definen la manera en que estos afectan y se ven afectados por diferentes proyectos
sociales, polticos y econmicos en determinados contextos y momentos histricos. En este sentido, las polticas de igualdad de gnero
41
Mecanismos de promocin de los derechos a la verdad, justicia, reparacin y las
garantas de no repeticin
Es necesario fortalecer los mecanismos de justicia transicional para asegurar un equilibrio entre la
aplicacin de la justicia frente a los delitos cometidos; la verdad como mecanismo de reconocimiento
del dao; la reparacin a las vctimas como condicin bsica para resarcir los efectos causados; y la
creacin de condiciones para la convivencia, la reconciliacin y las garantas de no repeticin de los
hechos violentos y del conflicto armado en s mismo.
En este sentido los esfuerzos del Estado colombiano han sido visibles en los ltimos aos. Hace cuatro
aos se expidi la Ley 1448 de 2011 y se inici la implementacin de la poltica pblica de atencin,
asistencia y reparacin integral a las vctimas, que busca lograr el restablecimiento de los derechos
vulnerados por la guerra a los colombianos y resarcir el dao mediante la reparacin integral.
Continuando con estos esfuerzos, la estrategia de seguridad, justicia y democracia para la
construccin de paz establece como objetivo fundamental este propsito, permitiendo que
avancemos como sociedad en la construccin de un pas ms justo.
De otra parte, tambin es indispensable prestar especial atencin a los procesos de desarme,
desmovilizacin y reintegracin de combatientes a fin de impedir que los individuos desmovilizados
se vinculen a dinmicas de criminalidad y violencia, mediante la adopcin de medidas temporales
excepcionales que permitan la reintegracin de los excombatientes a la comunidad, al ejercicio de la
ciudadana en todos los territorios y al disfrute de garantas para ejercer sus derechos polticos
desligados de las armas.
En las regiones donde el conflicto armado fue ms intenso y persistente se han visto limitadas las
capacidades institucionales para apoyar el desarrollo integral del territorio y, en particular, de la
produccin agropecuaria sostenible. De igual forma, la confianza entre ciudadana, comunidades e
institucionalidad estatal tambin se ha visto afectada por el conflicto, as como por la dbil presencia
estatal en algunos territorios.
Por esto, la integracin y la transformacin de los territorios, en particular aquellos que se encuentran
rezagados institucionalmente, requieren esfuerzos especiales dirigidos a mejorar en ellos la
gobernabilidad y el buen gobierno, as como la infraestructura y conectividad fsica, fortaleciendo sus
capacidades institucionales. Se requiere llevar a cabo un ejercicio de construccin diferenciada de
deben tener en cuenta tanto las diferencias y afectaciones segn grupos sociales, como aquellas que se presentan al interior de cada
colectividad (v.g., mujeres y estrato social, estado civil, grupo tnico, ubicacin geogrfica rural o urbana, nivel educativo, participacin
en poltica, entre otros) (Yuval-Davis, 2011).
42
Estado (Arvalo, 2014), con ajustes a la institucionalidad tanto del nivel central como de las regiones,
de tal forma que se facilite la coordinacin y articulacin del relacionamiento Nacin-Regin.
Por su parte, la conectividad digital resultar indispensable para avanzar en el cierre de brechas
poblacionales y territoriales para el acceso a bienes, a servicios e informacin, aprovechando las
posibilidades que la tecnologa ofrece para innovar, reducir costos, educar y compartir informacin;
y el inmenso potencial que ha adquirido el Estado en los ltimos aos para el desarrollo de polticas
de innovacin social. Adems, la conectividad es esencial para llevar la presencia del Estado a las
zonas ms apartadas, por lo cual es un elemento fundamental en el proceso de construccin de la paz
con enfoque territorial.
De esta manera, las estrategias del Plan, de cara a estos propsitos, estn orientadas a impactar en la
productividad regional, reducir los costos de transporte de los productos rurales, y promover la
equidad poblacional y territorial, mejorando las condiciones de conectividad y acceso de las
poblaciones ms necesitadas a los bienes y servicios para su desarrollo y bienestar. Con lo anterior,
ser posible generar las condiciones para la construccin de paz, al facilitar la presencia del Estado
en zonas apartadas, incentivando el trabajo asociativo alrededor de la infraestructura y facilitando el
retorno de la poblacin rural vctima del conflicto armado.
Objetivo 3. Reducir las desigualdades sociales y territoriales entre los mbitos urbano y
rural, mediante el desarrollo integral del campo como garanta para la igualdad de
oportunidades.
El bienestar de las comunidades rurales debe ser uno de los enfoques fundamentales de la poltica
pblica, mediante estrategias como el desarrollo rural integral que busquen corregir los
desequilibrios regionales en la provisin de bienes pblicos y servicios sociales, promover la igualdad
de oportunidades para los pobladores rurales y el aumento significativo de la competitividad sectorial
sobre la base de la agricultura familiar como principal fuente de ingresos en las reas rurales,
especialmente en territorios con alto riesgo de conflictividad social y econmica.
43
El desarrollo rural integral requiere adems estrategias para facilitar la comunicacin entre las
personas, acceder a la informacin sobre servicios como la salud, justicia y educacin o mejorar la
productividad de los negocios, a travs de tecnologas de informacin y de polticas para promover el
acceso, el uso y su incorporacin en la vida diaria de las personas.
Por otra parte, es indispensable mantener la lucha contra los cultivos ilcitos, por medio de la
implementacin de procesos participativos de planeacin, ejecucin y seguimiento de programas
territoriales para la desvinculacin definitiva de economas ilegales y de cultivos ilcitos y la
promocin del desarrollo integral del territorio, con el fin de incrementar de forma sostenible el
bienestar, la calidad de vida y las oportunidades de generacin de empleo e ingresos de las
comunidades rurales que habitan especialmente en zonas afectadas por la presencia de ese tipo de
cultivos y estimular su arraigo en dichos territorios.
En efecto, en buena parte, el escenario geogrfico del conflicto armado ha sido las regiones que tienen
un alto valor ambiental para Colombia; ellas han sido ocupadas por procesos de colonizacin
desordenada y presentan restricciones biofsicas, de conectividad e institucionales que limitan las
alternativas viables y sostenibles para sustentar el desarrollo econmico y la prosperidad de las
comunidades que habitan esos territorios.
En este sentido, las zonas priorizadas como reas de intervencin en el proceso de construccin de
paz incluyen regiones estratgicas para el medio ambiente y los objetivos nacionales frente al cambio
climtico y la mitigacin de los riesgos asociados. Lo anterior implica que la forma de intervencin
debe conciliar los objetivos de bienestar y oportunidades de progreso econmico a que tienen
derecho esas comunidades con los objetivos de conservacin y recuperacin de ecosistemas
ambientalmente sensibles y estratgicos que hacen parte de la agenda nacional sobre el cambio
climtico.
Metas trazadoras
Lnea base
Indicador Meta a 2018
2014
Tasa de homicidios 27,8 (hpch*) 23,0 (hpch)
44
Vctimas del conflicto armado individuales y colectivas que han
395.902 920.210
avanzado en la reparacin integral
Pobreza monetaria rural 42,8 %** 36,0 %
Brechas sociales en los municipios ms afectados por conflicto 38,6 % 28,8 %
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46
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47
III. Colombia equitativa y sin pobreza extrema
A. Diagnstico
Colombia es un pas diverso y multitnico, geogrfica y territorialmente complejo. Estas
caractersticas hacen particularmente exigente el camino del pas hacia la equidad. A pesar de esto, y
gracias al desempeo econmico observado desde 2002, acompaado de una poltica social cada vez
ms slida, Colombia ha logrado avances sin precedentes en materia de equidad y reduccin de la
pobreza, particularmente en el periodo 2010-2014. En efecto, en este perodo el coeficiente de Gini
se redujo de 0,56 a 0,539 (DANE, cifra a 2013); la tasa de pobreza present una reduccin de 10
puntos porcentuales, al pasar de 39 % a 29,3 %; y la pobreza extrema cay de 13,5 % a 8,4 %. Esto
signific que salieran 2,4 millones de personas de la pobreza y 1,5 millones de la pobreza extrema. En
su historia moderna el pas no haba tenido una tasa de pobreza extrema en un dgito.
No obstante, las condiciones al nacer an explican el 23,6 % de la desigualdad del pas (Melndez y
Ferreira, 2012) y existen amplias desigualdades de ingresos: el decil ms rico de la poblacin percibe
17,3 veces el ingreso del decil ms pobre. Un efecto de la desigualdad, que es al mismo tiempo un
factor perpetuador de ella, es que la incidencia de la pobreza no es homognea nacionalmente. En
efecto, la pobreza es mayor en las zonas rurales, 42,8 %, mientras que en las zonas urbanas es de
26,9 % (cifras a 2013). Esto implica que, para lograr la convergencia entre estas zonas, la pobreza
rural debera reducirse 1,6 p.p. por cada punto que se reduzca la pobreza urbana. Lo mismo ocurre
con la pobreza extrema, en donde la incidencia rural alcanz 19,1 % mientras que la urbana fue de
6 %. En este caso, la convergencia implica reducir la pobreza extrema en 3,2 p.p. en el campo por cada
punto de reduccin en las ciudades.
Segn cifras del DANE, en los departamentos tambin se observan amplias diferencias, destacndose
los niveles de incidencia de la pobreza en Choc (63,1 %), Cauca (58,4 %), La Guajira (55,8 %) y
Crdoba (51,8 %), muy por encima del promedio nacional (30,6 %), en contraste con Bogot,
Cundinamarca y Santander que registran tasas de pobreza inferiores al 20 %. Lo mismo ocurre con la
pobreza extrema ya que, por ejemplo, Choc y Cauca presentan incidencias del 35,6 % y 28,4 %,
respectivamente, muy superiores al promedio nacional de 8,4 %.
Ahora bien, al tiempo que la pobreza se redujo, la franja de poblacin en condicin de vulnerabilidad1
aument levemente; de acuerdo con el grfico III-1 la poblacin vulnerable en el periodo
comprendido entre 2010 y 2012 pas de 16,3 a 17,0 millones de personas. Este grupo de hogares,
37,7 % del total de la poblacin, presentan riesgos de retornar a condiciones de pobreza,
particularmente cuando se presenta una desaceleracin econmica. La franja contigua en la
distribucin del ingreso la denominada clase media, representa el 27,2 % de las personas del pas.
Para lograr que la poblacin transite de la franja vulnerable a la clase media, se requiere un esfuerzo
desde diferentes frentes, ya que los ingresos, el capital humano y las condiciones de la vivienda de ese
1 El Banco Mundial define cuatro grupos o clases sociales: pobres son los individuos cuyo ingreso per cpita del hogar es de menos de US$4
en paridad de poder adquisitivo (PPA), vulnerables son los que tienen un ingreso per cpita del hogar entre USD$ 4 y USD$ 10 PPA, y clase
media los que tienen un ingreso per cpita del hogar entre USD$ 10 y USD$ 50 PPA.
48
grupo poblacional deben mejorar y mantenerse estables en el tiempo. Esto supone mejores y ms
equitativas capacidades de generacin de ingresos y permanencia en el trabajo para todos los hogares
colombianos.
Grfico III-1. Porcentaje de poblacin en pobreza, vulnerabilidad, y clase media en Colombia, 2002-
2012
60
51,5
50 47
42,3
36,8 37,7
40 34,6 34,9
32,1
37 32,9
30 24,2 27,2
21,1
17,1
20 15,1
10
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
En este sentido, la evidencia estadstica muestra una evolucin favorable y enfatiza la necesidad de
un esfuerzo explcito que mantenga, e incluso acelere, dicha tendencia. Como se observa en el grfico
III-1, la reduccin de la pobreza fue de 18,6 p.p. entre 2002 y 2012, en tanto que el aumento de la
participacin de las personas en situacin de vulnerabilidad fue 5,6 p.p. y el aumento de la clase media
fue de 12,1 p.p. en el mismo perodo. Segn esta tendencia, en el ao 2011, por primera vez en la
historia de Colombia, el porcentaje de personas en situacin de vulnerabilidad super la participacin
de las personas en condicin de pobreza.
Si bien estas tendencias son alentadoras, en particular porque se observa un crecimiento 2,1 veces
mayor de la clase media que de las personas en vulnerabilidad, Colombia tiene an una proporcin
muy baja de personas en clase media, comparado con Chile, Brasil y Per, y su dinmica ha sido
inferior a la de otros pases de la regin andina, como Bolivia y Ecuador, los cuales han presentado
aumentos de 17,6 y 14,2 p.p., respectivamente, durante el mismo periodo (grfico III-2).
Es importante destacar que la pobreza no solo implica bajos niveles de ingreso. Usualmente tambin
est acompaada por altas tasas de mortalidad infantil, limitado acceso a la educacin o salud de
calidad, y reducidas capacidades y libertades para conectarse con todo el territorio (Easterly, 2002).
En consecuencia, reducir la pobreza y lograr una mayor equidad requiere mejorar la conexin de las
poblaciones con los circuitos del crecimiento econmico, y su acceso a bienes y servicios que mejoran
sus condiciones de vida. Esto es una vivienda digna, con acceso adecuado a agua y saneamiento bsico,
con facilidades de transporte y acceso a tecnologas de informacin y comunicaciones, servicios
adecuados de salud y una educacin pertinente y de calidad, entre otros. Todos estos son factores
determinantes de una estrategia efectiva de reduccin de la pobreza que consolide la clase media y
49
genere mayor equidad. As, el fortalecimiento de la clase media en Colombia debe ser percibido como
un factor decisivo para un mayor crecimiento inclusivo para lo cual se requiere una mayor y mejor
dotacin de servicios pblicos demandados por esta poblacin (OCDE, 2010).
Paraguay
Honduras
Ecuador
El Salvador
Brazil
Uruguay - urban
Argentina - urban
Costa Rica
Peru
Bolivia
Mexico
Colombia
Dominican
Guatemala
LAC
Republic
Fuente: Banco Mundial (2014). Clculos del personal del Banco Mundial basados en la Base de Datos Socioeconmicos para Amrica Latina
y el Caribe (Cedlas y Banco Mundial).
Nota: Circa 2002 denota otros aos para Argentina (2004), Chile (2003), Guatemala (2000), Ecuador (2003), Paraguay (2003) y Per
(2004); circa 2012 denota otros aos para Chile (2011), la Repblica Dominicana (2011), Guatemala (2011), Honduras (2011) y Paraguay
(2011). La definicin de clase media se basa en Ferreira et al. (2013).
Sin embargo, la provisin de bienes y servicios sociales, por s sola, no es suficiente para lograr una
reduccin sostenida de la pobreza y mayor equidad. Al mismo tiempo se requiere un entorno que
provea las condiciones necesarias para retribuir los esfuerzos individuales. Esto plantea retos en
trminos de inclusin formal al mercado laboral, desarrollo productivo, y conectividad, entre otros
elementos.
En este sentido, el pas ha avanzado de manera importante en los ltimos aos en el fortalecimiento
institucional del sector trabajo y su marco normativo como mecanismo para promover la equidad y
adecuadas condiciones laborales para todos los trabajadores. As, el mercado de trabajo ha tenido una
evolucin favorable, y hoy presenta los mejores indicadores en desempleo, ocupacin y formalidad
de los ltimos 30 aos. Sin embargo, an persisten elementos distorsionantes que no permiten que
todos los trabajadores cuenten con las mismas condiciones, derechos y deberes en materia laboral, ni
que perciban los mismos beneficios. La desigualdad se observa al comparar la estructura de ingresos
por quintiles. En el primer quintil la mayor participacin corresponde a trabajo cuenta propia (47 %),
que para esta poblacin es primordialmente trabajo informal. Por su parte la mayor fuente de
ingresos en el ltimo quintil es por salarios (45 %), con una amplia cobertura en seguridad social
(clculos DNP a partir de la GEIH 2013).
Las brechas del mercado laboral tambin se observan en las regiones y grupos poblacionales. En
2013, por ejemplo, la mayor tasa de desempleo por departamento se registr en Quindo, 15,8 %,
bastante superior al promedio nacional (9,6 %). Por su parte las mujeres, el 43 % de la poblacin
50
econmicamente activa del pas en 2013, aportaron el 57 % del total de desempleados, y los jvenes
presentaron tasas desempleo dos veces mayores que las del resto de la poblacin productiva (Cepal,
2014).
Otro factor que contribuye a los altos ndices de desigualdad regional en el pas es la llamada
heterogeneidad de la estructura productiva, entendida como la presencia de diferencias sustantivas
en materia de productividad laboral entre los distintos sectores y entre empresas de distinto tamao
(Cepal, 2012). Estas brechas varan tambin por regin, por lo que en Colombia los departamentos
tambin han resultado con estructuras productivas heterogneas: algunos han logrado una demanda
alta de empleo de calidad gracias a la mayor productividad laboral, mientras otros se han rezagado
(Cepal, 2014). Frente al resto de las economas de la OCDE, Colombia tiene un elevado ndice de
desigualdad del PIB per cpita entre departamentos (ndice Gini de 0,31 mientras que el equivalente
en la OCDE es de 0,20), lo que subraya una vez ms la necesidad de polticas transversales que logren
reducir las brechas productivas entre departamentos (OCDE, 2013 y 2014).
Los resultados del ndice Departamental de Competitividad 2014 permiten constatar las brechas
departamentales en esta materia. Mientras Bogot alcanza 7,8 de 10 puntos en este indicador, La
Guajira solo logra obtener 2,7 puntos. Al observar factores especficos como sofisticacin e
innovacin, la diferencia es todava mayor (1,51 frente a 8,82) lo cual refleja las diversas dinmicas
empresariales (Consejo Privado de Competitividad, 2014). Claramente, la alta heterogeneidad de los
mercados laborales locales genera distorsiones en las decisiones de los agentes en cuanto a formacin
y capacitacin, movilidad laboral, y/o frente a las decisiones de participar en el mercado de trabajo.
En consecuencia, los mercados ms desarrollados generan mejores niveles de remuneracin y
proteccin laboral, y terminan capturando a la poblacin mejor capacitada, acentuando las brechas
ya existentes.
De la misma forma, las zonas del pas que concentran ms poblacin y mayor riqueza, cuentan con
una mayor cobertura y calidad de la infraestructura de transporte. Estas zonas, conectadas a los
circuitos econmicos del pas, tienden a concentrar los mayores niveles de inversin, mientras que
muchas otras, aunque con capacidad para generar riqueza, no logran desarrollar su potencial debido
a las deficiencias de conectividad, aspecto que refuerza intergeneracionalmente la inequidad regional.
Lo mismo sucede en las zonas urbanas, donde las limitaciones del transporte y los procesos de
expansin y densificacin sin garantizar la infraestructura mnima de servicios bsicos, tambin
producen reas segregadas que fomentan la inequidad y la pobreza. El desarrollo de la infraestructura
de transporte, tanto a nivel urbano como rural, con un enfoque de equidad es indispensable para
mejorar las oportunidades de los colombianos en las zonas apartadas.
51
identifican significativas brechas en cuanto a acceso, uso y apropiacin. En relacin al acceso, un
43,6 % de los hogares en cabeceras municipales poseen conexin a Internet, mientras que en las zonas
rurales esta cifra tan solo alcanza 6,8 %. En cuanto al uso, se estima que un 51,7 % de la poblacin
us Internet en Colombia (DANE, Indicadores bsicos de tecnologas de la informacin y las
comunicaciones en hogares y microestablecimientos, 2013). Por ltimo, el nivel de apropiacin
pareciera estar asociado con una baja cultura de las TIC (el 52,9 % de las personas que no cuentan
con conexin a internet no la tienen porque no la consideran necesaria, y el 32,3 % porque no sabe
utilizar Internet). En este sentido, se requiere continuar con los esfuerzos para incentivar el uso y
apropiacin de las TIC.
La igualdad de oportunidades pasa tambin por asegurar la preservacin y disfrute sostenible de los
recursos naturales y del potencial ambiental del pas, y por reducir la vulnerabilidad frente a los
desastres y al cambio climtico que, cada vez con ms fuerza, afectan directamente la calidad de vida
de la poblacin. Las instituciones del gobierno y la sociedad se deben preparar, y adoptar los
instrumentos y cambios comportamentales que permitan prevenir y mitigar los desastres, entre ellos
los asociados con el cambio climtico, que tienen el potencial de incrementar de manera grave las
desigualdades sociales en Colombia.
En efecto, el fenmeno de La Nia 2010-2011 evidenci la alta vulnerabilidad del territorio nacional.
De acuerdo con Cepal (2013), de los 3,2 millones de afectados, el 64,7 % se concentr en zonas rurales.
Asimismo, los departamentos de Bolvar, Cauca y Crdoba registraron el 31 % del total de afectados
(2013, p 30). Las afectaciones en vivienda, por su parte, se concentraron en reas rurales: las
viviendas destruidas en reas rurales fueron 2,5 veces ms que las viviendas destruidas en reas
urbanas (p 76-81). Tambin se registr la destruccin de una porcin significativa de los bienes
pblicos del pas construidos durante dcadas y con significativos esfuerzos fiscales.
Los cambios graduales del clima podran generar prdidas en la economa y en el consumo de los
hogares si el pas no contina sus esfuerzos en adaptacin al cambio climtico. De acuerdo con el
Estudio de Impactos Econmicos del Cambio Climtico (DNP-BID, 2014, p. 154), en caso de no tomar
ninguna accin de adaptacin al cambio climtico, los hogares reduciran cerca de 3 % promedio
anual su consumo directo. Este impacto sera proporcionalmente mayor para los hogares ms pobres,
debido a que sectores que se veran afectados por el cambio climtico, como la agricultura y la pesca,
generan aumentos en los precios de los alimentos, donde los hogares pobres gastan una mayor
proporcin de sus ingresos. Esto acenta las brechas inter e intrarregionales, y se convierte en un
obstculo importante para las polticas de reduccin de la pobreza y promocin de la equidad.
B. Visin
Colombia ser un pas que promueve el desarrollo humano integral, donde cada uno de los objetivos
de desarrollo socioeconmico se articula en la construccin de una sociedad con oportunidades para
todos.
Un modelo de desarrollo econmico que favorece la equidad debe ser incluyente, aprovechar el
talento de todos los colombianos y hacerlos partcipes de los beneficios del crecimiento. Todas las
52
personas, sin importar su procedencia, grupo tnico, gnero, edad, o discapacidad, deben tener la
posibilidad de acceder a mejores servicios pblicos, apropiadas condiciones de habitabilidad, vas de
acceso para conectarse con las regiones y con el pas, un servicio de salud de calidad y una educacin
que le permita construir su futuro.
Estas son condiciones necesarias para reducir la desigualdad y la pobreza. Las polticas pblicas
deben orientarse hacia la inclusin, la promocin social y la construccin de escenarios con igualdad
de oportunidades, con una mirada multisectorial, que atienda las necesidades de la poblacin de
forma integral y coordinada. El objetivo de cierre de brechas poblacionales y territoriales (urbanas-
rurales, e interregionales), a travs del gasto pblico focalizado, permitir alcanzar la meta de la
erradicacin de la pobreza extrema en 2024.
Los objetivos para una Colombia equitativa y sin pobreza extrema son los siguientes:
Tomando como base los resultados de la Misin de Equidad y Movilidad Social, se requiere
profundizar en el estudio y anlisis de la desigualdad en Colombia, los incentivos econmicos que
conducen a disminuir la frontera de posibilidades de creacin de riqueza a una sociedad, su magnitud,
los niveles que involucra (espaciales, personales, institucionales, etc.), sus consecuencias y las
polticas para lograr el balance apropiado entre los incentivos a la acumulacin de capital y la
ampliacin de oportunidades para la mayora de la poblacin. Esto permitir orientar la accin del
Estado para generar entornos favorables que promuevan el desarrollo y su sostenibilidad, y dar pasos
fundamentales en esta visin de pas.
53
permita detectar complementariedades, duplicidades y vacos en la atencin a la poblacin, con
actualizaciones peridicas, y un anlisis de gestin y pertinencia de la oferta.
Este registro ser una herramienta fundamental para el diseo de rutas de atencin integral y de
mecanismos de atencin unificados y estandarizados, que permitan canalizar la atencin y los
programas segn las necesidades de los individuos, de acuerdo con el diagnstico de la situacin y el
contexto de las personas y sus hogares.
Con el fin de mejorar la eficiencia de las polticas sociales, el pas profundizar en los anlisis de
brechas y caracterizacin de poblacin beneficiaria. Esta ser la base para una mejor focalizacin de
los programas. Para avanzar en estos procesos, se fortalecer el sistema de informacin de la poltica
social del pas para que sea el soporte de la atencin integral de las personas, del seguimiento efectivo
a los beneficiarios, y de la optimizacin del gasto social. Esto requiere fortalecer las plataformas
existentes, definir protocolos para la unificacin de la informacin bsica de los beneficiarios y
establecer un sistema unificado de consulta y seguimiento. Para ello, el Sistema de Identificacin de
Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), herramienta central en la focalizacin de
los programas sociales, as como el Registro nico de Afiliados (RUAF), sern el marco de referencia
para la operacin del sistema.
Para facilitar estos procesos, las entidades del sector de la inclusin social y reconciliacin
incorporarn la innovacin social2 como herramienta de gestin pblica de las polticas, as como el
uso de prcticas y metodologas asociadas, para aumentar la eficiencia y pertinencia del gobierno en
la prestacin de servicios que mejoren el bienestar la poblacin en situacin de pobreza y
vulnerabilidad.
Esto implica que los beneficios propios del crecimiento econmico y las polticas macroeconmicas
se reflejen en el mercado de trabajo, haciendo esfuerzos para la generacin de empleos de calidad.
Para esto, se requiere una poltica laboral activa, coordinada intersectorial e interinstitucionalmente
2 Proceso a travs del cual se crea valor para la sociedad mediante prcticas, modelos de gestin, productos o servicios novedosos que
satisfacen una necesidad, aprovecha una oportunidad y resuelve un problema de forma ms eficiente y eficaz que las soluciones existentes,
produciendo un cambio favorable en el sistema en el cual opera. La innovacin social se caracteriza por tener potencial de escalabilidad,
replicabilidad, ser sostenible, promover mayores niveles de empoderamiento de la comunidad y generar alianzas entre diferentes actores
de la sociedad (DNP et al, 2013).
54
que tenga en cuenta: 1) el efecto neto sobre los empleos y salarios del sector, 2) los potenciales
incentivos para la creacin o recolocacin de empleos segn sea el caso, 3) las intervenciones
poblacionales o regionales focalizadas, y 4) las necesidades de formacin y capacitacin de la mano
de obra.
La inclusin productiva se har en el marco del trabajo decente. Para eso debe ampliarse el concepto
de relaciones laborales, de manera que cobije todos los tipos de vinculacin laboral. Esto requiere
entre otras acciones, la actualizacin del marco normativo laboral, de manera que se ajuste a las
condiciones actuales del mercado de trabajo. Tambin, se desarrollar un sistema de seguimiento a
la evolucin del mercado laboral a travs de la creacin de sistemas integrados de monitoreo que
articulen distintas fuentes de informacin nacionales y territoriales. Este sistema servir para generar
alertas tempranas que permitan la accin coordinada del gobierno para evitar fluctuaciones no
deseadas en la oferta y la demanda laboral, conocer la demanda de capital humano por parte de las
empresas y dar indicaciones a las instituciones de educacin sobre cules son las competencias
requeridas por el sector productivo.
Articular las acciones pblicas para el cierre de brechas poblacionales, con acceso a
servicios de calidad
El desarrollo humano exige una mirada integral, con particularidades acordes con la etapa de la
trayectoria de vida. En este sentido, Colombia desarroll el modelo De cero a siempre de atencin
integral a la primera infancia, que promueve y garantiza el desarrollo integral de las nias y los nios
55
desde su gestacin hasta cumplir los seis aos. Este esfuerzo deber continuar con un trabajo
unificado e intersectorial, orientado a articular y promover el desarrollo de planes, programas,
proyectos y acciones para la atencin integral a cada nia y cada nio, de acuerdo con su edad,
contexto y condicin.
Ante los positivos resultados de la estrategia De cero a siempre en todo el territorio nacional durante
los ltimos cuatro aos, expresados en la conformacin de un fuerte esquema de trabajo
intersectorial, una articulacin nacin-territorio que cubre la cuarta parte de los municipios del pas
y un aumento de cobertura de atencin integral en ms del 86 %, el Gobierno nacional impulsar un
proyecto de ley para que la estrategia se convierta en una poltica de estado, y as asegurar su
sostenibilidad. De la misma forma, se formular una Poltica Nacional para la Infancia y Adolescencia
liderada desde el Comit Ejecutivo del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF), el cual deber
garantizar la adecuada articulacin y coordinacin de esta poltica con la Poltica de Primera Infancia
y la Poltica Nacional para las Familias Colombianas, as como la armonizacin y articulacin de los
sistemas administrativos relacionados con la garanta de los derechos de estas poblaciones.
Bajo el enfoque poblacional, se fortalecer la Poltica Pblica de Discapacidad e Inclusin Social, que
busca cambiar de una visin asistencialista a polticas de desarrollo humano con un enfoque de
derechos. Este enfoque permite el acceso a bienes y servicios para las personas con discapacidad, con
criterios de pertinencia, calidad y disponibilidad; respeto por la diferencia y su aceptacin como parte
de la diversidad; accesibilidad; igualdad de oportunidades, y eliminacin de prcticas que conlleven
a la marginacin y segregacin de cualquier tipo.
Para facilitar el acceso con calidad a la educacin bsica, media y terciaria, el sector educativo seguir
avanzando en la ampliacin de coberturas con calidad en todos los niveles educativos. En particular,
se buscar el aumento sustancial de la cobertura en educacin media y el cierre de brechas entre
zonas urbanas y rurales. Con este fin, buscando que esa ampliacin se haga en condiciones de calidad
y de equidad, se disear e implementar un Plan Nacional de Infraestructura Educativa que permita
adecuar y construir los espacios fsicos necesarios para la ampliacin de coberturas y la
implementacin de la jornada nica, con especial atencin a las necesidades en zonas rurales. El
tercer pilar de este Plan presenta en detalle la estrategia para lograr que Colombia sea el pas ms
educado de Amrica Latina en 2025.
Finalmente, se formular una Poltica de Habitabilidad Rural, bajo la competencia del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, que buscar la provisin de soluciones habitacionales integrales, con
diseos acordes con las necesidades y las condiciones socioambientales de los hogares rurales.
56
Tambin contemplar el incremento de la eficacia en la ejecucin del subsidio familiar de vivienda
rural, el rediseo de los instrumentos existentes y la creacin de nuevos incentivos y estrategias
diferenciales de subsidios, ahorro y crdito. Estas acciones permitirn ampliar el acceso y la cobertura
habitacional rural para mejorar significativamente las condiciones de vida de quienes viven en el
campo.
Ampliar la conectividad entre territorios ser una de las estrategias claves para el cierre de brechas
territoriales. El sector de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) adoptar, en
conjunto con las entidades responsables, mecanismos que impacten directamente en la generacin
de condiciones de equidad y superacin de la pobreza. Para esto, fomentar el desarrollo de
aplicaciones enfocadas en la poblacin vulnerable, entre ellas, las que permitan llevar la oferta de
servicios del Estado a la poblacin en situacin de pobreza, la automatizacin de trmites y servicios,
y aquellas que les permitan estar informados y mejorar su calidad de vida. En materia de apropiacin,
se generarn capacidades TIC en las familias en situacin de mayor vulnerabilidad, se fortalecern
los emprendimientos comunitarios a travs de las TIC y se propender por la creacin de
oportunidades laborales para personas en situacin de pobreza.
Como una estrategia para disminuir la inequidad regional, el sector transporte focalizar sus
esfuerzos en el apoyo a las entidades territoriales en proyectos de mantenimiento y rehabilitacin de
la red secundaria y terciaria. Para ello, se fortalecern los mecanismos de gestin como el Contrato
Plan y el programa Caminos de prosperidad.
Bajo el concepto de Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad se mantiene una concepcin
integral del desarrollo urbano, que conlleva la planificacin y actuacin coherente y articulada de los
sectores de vivienda, agua potable y saneamiento bsico, y movilidad urbana, en el marco de
actuaciones urbanas integrales y del fortalecimiento de los instrumentos de planeacin y
ordenamiento regional y local.
Los sistemas de transporte SITM y SETP, entendidos como servicio pblico, se enmarcan dentro de
conceptos de equidad teniendo en cuenta que: 1) garantizan una cobertura amplia del territorio
(accesibilidad e inclusin a todos los grupos de la poblacin), principalmente en ciudades
intermedias; 2) la infraestructura y los equipos estn diseados para atender las necesidades de
57
personas con movilidad reducida, y 3) establecen jerrquicamente prioridad para el transporte
pblico colectivo (prima el inters general) y para los modos no motorizados.
Para alcanzar una sociedad ms equitativa e incluyente es fundamental lograr una mayor articulacin
entre las polticas de desarrollo econmico y las de desarrollo social. En este sentido, la poltica de
desarrollo productivo asumir el reto de propiciar un proceso de diversificacin productiva, con
componentes de poltica en el mercado de trabajo y de proteccin social. Para enfrentarlo, se
trabajar en los siguientes lineamientos:
Es necesario priorizar, ajustar y focalizar la actual oferta de desarrollo empresarial para atender
sectores estratgicos para la generacin de empleo e ingresos de la poblacin pobre y vulnerable en
las diferentes regiones del pas. En este contexto, las iniciativas de poltica de competitividad
empresarial se articularn con las polticas de generacin de ingresos y de fortalecimiento de
capacidades productivas rurales para promover la creacin de ms y mejores oportunidades de
inclusin productiva de la poblacin en situacin de pobreza y exclusin.
As mismo, el gobierno trabajar de la mano con el sector empresarial y los gobiernos locales para
desarrollar estrategias pblicas y alianzas pblico-privadas3 que fomenten la generacin de empleo
entre la poblacin pobre y vulnerable, y la creacin de nuevas empresas y lneas de negocios que
involucren a esa poblacin en su cadena de valor, no solo como empleados y proveedores, sino
tambin como consumidores. Este proceso ir acompaado por un componente de poltica de
mercado laboral que actualice las competencias laborales de la poblacin para su insercin en
sectores de mayor productividad.
3 Estrategias de articulacin que vinculan activamente las iniciativas sociales, de responsabilidad social empresarial, de inversin social
privada y de valor compartido que realiza el sector privado y el sector social con los esfuerzos del gobierno para responder a las prioridades
y estrategias de desarrollo del pas y de los territorios. Las APP van ms all de intervenciones meramente filantrpicas generando
iniciativas de desarrollo con carcter sostenible e incluyente (adaptado a partir de DNP, 2011, Plan Nacional de Desarrollo).
58
bienestar de las personas. Para lograr una intervencin holstica desde la poltica de CTI que
contribuya decididamente a alcanzar una Colombia equitativa y sin pobreza, ser necesario realizar
arreglos institucionales, estratgicos y programticos que apunten a la accin colectiva de las
entidades del Gobierno nacional que, como el MinCIT, Colciencias, MinTIC y el SENA, tienen a su cargo
el diseo e implementacin de las polticas de desarrollo social y de CTI.
Con el fin de acelerar la salida de la pobreza y la construccin de la clase media en el campo, bajo la
lnea de inclusin productiva, se ejecutarn intervenciones territoriales integrales, materializadas en
59
acciones puntuales para el desarrollo de capacidades productivas de los campesinos y el acceso a
activos y mercados. Se buscar desarrollar estas acciones a travs de los Programas de Desarrollo
Rural Integral con Enfoque Territorial.
Metas trazadoras
Bibliografa
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http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-col-2013-en
61
IV. Colombia la ms educada
A. Diagnstico
Colombia ha logrado en los ltimos cuatro aos avances significativos en la cobertura y diseo de su
sistema educativo. Hechos como el aumento del 72 % en el nmero de nios y nias menores de cinco
aos con educacin inicial en el marco de la atencin integral; la implementacin del programa Todos
a aprender para la transformacin de la calidad educativa en bsica primaria, beneficiando a 2,4
millones de estudiantes en 878 municipios; la expansin de la aplicacin de las pruebas de calidad
Saber al grado 3., y el aumento de frecuencia de aplicacin de estas pruebas en los grados 5. y 9.,
dan cuenta del gran esfuerzo de la administracin del Presidente Juan Manuel Santos en avanzar de
manera decidida hacia una Colombia ms educada.
En trminos de acceso, permanencia y reduccin de brechas, los avances tambin son significativos.
Se alfabetizaron cerca de 450.000 personas mayores de 15 aos a lo largo de todo el territorio
nacional. La tasa de desercin en educacin bsica y media se redujo de 4,9 % en 2010 a 3,6 % en
2013, y la brecha urbano-rural en cobertura neta de transicin a educacin media disminuy siete
puntos porcentuales, pasando de 15,5 en 2010 a 8,5 puntos en 2013. Estos logros se debieron en gran
parte a la expansin de la gratuidad educativa, programa fundamental del gobierno que benefici a
ms de 8,9 millones de estudiantes, as como al programa de alimentacin escolar, que actualmente
entrega ms de cuatro millones de raciones diarias con una inversin superior a los $760.000
millones anuales.
En educacin superior el avance fundamental fue el acelerado crecimiento en la cobertura, que pas
de 37,1 % en 2010 a 45,5 % en 2013, lo que hizo que alrededor de 400.000 jvenes accedieran a la
educacin superior. Estos esfuerzos han sido focalizados, pues 60 % de estos nuevos estudiantes
provienen de hogares cuyos ingresos no superan los dos salarios mnimos mensuales. El aumento en
cobertura estuvo acompaado de una cada de ms de tres puntos porcentuales en la tasa de
desercin de la educacin superior, la cual se ubic en 10,4 % en 2013. Como la educacin es el
instrumento ms poderoso para el cierre de brechas sociales, estas dinmicas aseguran grandes
avances para el pas en trminos de movilidad social y laboral, beneficiando principalmente a los
colombianos de menores ingresos.
Sin embargo, a la luz de las habilidades que el pas requiere para garantizar el trnsito hacia una
sociedad en paz, ms equitativa y educada, falta an un largo camino por recorrer. La baja calidad y
pertinencia en todos los niveles educativos sigue siendo una problemtica presente en la educacin
en Colombia, limitando la formacin y el desarrollo de competencias para el trabajo y para la vida. Lo
anterior se evidencia en los resultados del pas en pruebas estandarizadas. Los resultados de las
ltimas mediciones internacionales de la calidad educativa en las que particip Colombia (pruebas
PISA 2012) muestran al pas ocupando los ltimos lugares entre los 65 pases que participan en las
reas de matemticas, lectura y ciencias (OCDE, 2013). Mientras el promedio de las pruebas PISA de
los pases la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en matemticas se
ubic en 494, Colombia obtuvo 376; en lectura el promedio OCDE fue 496 y Colombia obtuvo 403; y
62
en ciencias el promedio fue de 501 mientras que el promedio nacional en esta rea fue de 399 (Icfes,
2013, p. 7). Solo en matemticas, estos resultados indican un retraso de casi tres aos de escolaridad
de los nios colombianos de 15 aos frente a sus pares en pases de la OCDE. Aunque existe una
correlacin positiva entre el nivel de ingreso de los pases y sus resultados en pruebas de
competencias internacionales, el desempeo de Colombia resulta bajo an si se compara con pases
de ingreso per cpita similar, incluso de Amrica Latina (grfico IV-1).
Grfico IV-1. Resultados Pruebas Matemticas PISA 2012 e ingreso por habitante
Por su parte, los resultados en las pruebas internas (Saber en sus diferentes versiones) muestran una
situacin que implica importantes desafos. En el consolidado nacional, 27 % de las personas que
presentaron la prueba Saber 11 en 2013 se ubicaron en nivel inferior o bajo, con grandes diferencias
entre los departamentos que reflejan brechas en materia de calidad y logro educativo entre regiones
(grfico IV-2). De la misma forma, al comparar el desempeo entre zonas urbanas y rurales en las
pruebas PISA de matemticas 2012, se observa una diferencia de 50 puntos, lo que equivale a 1,2 aos
de escolaridad en educacin secundaria. Esta brecha se explica principalmente por caractersticas
sociales, culturales y econmicas del estudiante y de la escuela (OCDE, Cepal, CAF, 2014). As, el
sistema educativo colombiano afronta retos en cuanto a desarrollo de competencias y cierre de
brechas para construir una sociedad ms equitativa y con igualdad de oportunidades.
63
Grfico IV-2. Resultados Pruebas Saber 11 (2013) por nivel y departamento
NACIONAL 6%
0% 21% 30% 21% 13% 9%
Guaina 50% 0%
0 50% 0%
Varias explicaciones se encuentran detrs de estos resultados. Aspectos como la fragmentacin de las
jornadas escolares, las falencias en los incentivos para profundizar la profesionalizacin docente, la
insuficiente infraestructura y el reducido acceso a la educacin media en zonas rurales, se convierten
en elementos crticos para consolidar una formacin de calidad e integral en todos los niveles y a lo
largo de la vida. Igualmente, las barreras de acceso a la educacin superior asociadas con sus altos
64
costos,1 junto con las debilidades acadmicas producto de la deficiente calidad de la educacin bsica
y media, son ingredientes que contribuyen a complicar este panorama. Por ltimo, se debe tener
tambin en cuenta el difcil trnsito y la desarticulacin entre la educacin media y superior, as como
los retos de pertinencia y calidad en estos niveles.
En relacin con la educacin inicial, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida 2013, en toda la
nacin el 49,3 % de los nios y nias menores de cinco aos permaneci la mayor parte del tiempo
con su padre o madre en la casa, mientras que el 37,7 % asisti a un Hogar Comunitario, guardera,
jardn o Centro de Desarrollo Infantil. La asistencia a estas instituciones present un aumento de 3,7
puntos porcentuales con respecto a 2012. En este mismo sentido, en el marco del programa De cero
a siempre se atendieron de manera integral 976.387 nios y nias en 2013. Estos resultados, aunque
positivos, indican que an hay un alto porcentaje de los nios y nias de la primera infancia del pas
que contina sin recibir un esquema de educacin inicial adecuado para sus necesidades de
desarrollo integral. Cursar educacin de primera infancia tiene implicaciones fundamentales sobre el
desempeo futuro, tanto estudiantil como laboral y social. As, el no haber recibido un esquema de
educacin inicial reduce en cerca de 8 % el puntaje de matemticas en PISA para Colombia (OCDE,
Cepal, CAF, 2014).
La educacin bsica y media muestran, por su parte, varias limitaciones. Primero, las coberturas netas
en la educacin bsica primaria apenas superan el 80 %, y se presenta an una baja cobertura de la
educacin media, especialmente en zonas rurales (26,5 %), y en las regiones Caribe y Pacfico (grfico
IV-3). Segundo, la existencia de diferentes jornadas afecta la calidad de la educacin en estos niveles.
Por ejemplo, a partir de informacin del Icfes se identifica que un 30,3 % de los estudiantes en jornada
completa en el sector oficial obtienen resultados alto, superior o muy superior, mientras que entre
los que asisten a media jornada, solo el 21,0 % se ubican en estas categoras de las pruebas Saber.
Tercero, los indicadores de calidad docente son la principal explicacin de las diferencias entre
colegios de desempeo excepcional y pobre en las pruebas de calidad. En particular, los resultados de
las pruebas Saber en colegios que tienen docentes con mejor formacin previa o una menor
proporcin de docentes provisionales son significativamente mejores (Fundacin Compartir, 2013).
As mismo, la calidad de los docentes en Colombia vara sustancialmente entre establecimientos
privados y oficiales, entre zonas y regiones, afectando directamente el desempeo educativo de los
estudiantes y profundizando las inequidades.
1 Segn la Encuesta Longitudinal de Proteccin Social del DANE (2012), de los no asistentes al sistema educativo, con un rango de edad
entre 17 y 25 aos, el 57,5 % manifiestan como las principales razones para no estudiar la falta de dinero o altos costos educativos, y la
necesidad de trabajar.
65
100%
86,90%
90%
80% 78,60%
82,34%
70% 62,62%
60%
50% 57,45%
47,64%
40% 50,48%
30%
26,46%
20%
Transicin Primaria Secundaria Media
Urbano Rural
Por su parte, las condiciones socioeconmicas del estudiante y su desempeo acadmico durante los
ciclos de bsica y media se pueden convertir en barreras para el ingreso y permanencia en la
educacin superior. Si bien la cobertura en 2013 de este nivel educativo fue de 45,5 % (8,4 puntos
porcentuales ms que en 2010), la tasa de absorcin para 2013 fue de alrededor del 70,0 %, lo que
indica que aproximadamente uno de cada tres jvenes no logra concretar el trnsito entre la
educacin media y la superior. Por su parte, la tasa de asistencia a educacin superior de jvenes
entre 17 y 21 aos pertenecientes a hogares pobres fue de 9,2 % y para los hogares vulnerables
llegaba al 19 %, lo que contrasta con la tasa de asistencia de los jvenes de mayores ingresos la cual
se ubic en 61,7 % (ECV 2012).
Respecto a la inadecuada preparacin previa de los jvenes para su ingreso a la educacin superior,
de acuerdo con informacin del Sistema para la Prevencin de la Desercin de la Educacin Superior
(SPADIES), la desercin por cohortes segn puntaje en las pruebas Saber 11 es ms alta para aquellos
jvenes que tuvieron un bajo rendimiento en dichas pruebas que para aquellos con nivel de
desempeo medio o alto. La desercin en primer semestre presenta la tasa ms alta para la educacin
tcnica-profesional, 33,8 %, frente a los niveles tecnolgico y universitario, 25,8 % y 18,47 %
respectivamente. A pesar de los avances, la desercin sigue siendo un tema prioritario en este nivel
educativo, por lo cual se deben continuar realizando acciones que prevengan el abandono de la
formacin superior.
2 El Registro Calificado es el cumplimiento de requisitos bsicos que el programa debe tener para poder operar. El Registro de Alta Calidad
66
elevados, as como propiciar estrategias para promover la acreditacin de alta calidad de ms
instituciones de educacin superior y fomentar la formacin avanzada del cuerpo docente.
Ahora bien, dada la coyuntura mundial actual, las naciones enfrentan una serie de retos comunes. La
globalizacin en todos los niveles demanda un capital humano informado, innovador, crtico, flexible,
con el dominio de ms de un idioma, y con la oportunidad, disposicin y capacidad de aprender a lo
largo de la vida. Los procesos de transformacin econmica y social, el cambio climtico, y las crisis
financieras y humanitarias requieren individuos capaces de manejar el riesgo, con una slida
conciencia ambiental que les permita una apropiada interaccin con su entorno, como sujetos activos
del proceso de desarrollo humano sostenible. Las dinmicas de integracin y mejora institucional,
como el ingreso a la OCDE, exigen a los pases transformaciones culturales profundas. El
fortalecimiento de los sistemas democrticos necesita de ciudadanos participativos y tolerantes, con
un profundo respeto por los recursos pblicos. El avance de la ciencia y la tecnologa obliga a contar
con individuos capaces de innovar y hacer uso de nuevas herramientas. As mismo, la construccin
de un pas en paz demanda que los colombianos sean capaces de interactuar unos con otros, capaces
de manejar los conflictos de manera constructiva, orientados por principios de una cultura de paz y
democrtica. Esto implica grandes retos, no solo para el sistema educativo, sino para todos los dems
mbitos donde se forman y transfieren competencias, habilidades, hbitos y valores.
B. Visin
Colombia ser un pas conformado por ciudadanos con capacidad de convivir en paz, respetando los
derechos humanos, la diversidad poblacional, las normas, y las instituciones. Colombia ser el pas
ms educado de Amrica Latina en 2025, con un capital humano capaz de responder a las necesidades
locales y globales, y de adaptarse a cambios en el entorno social, econmico, cultural y ambiental,
como agentes productivos, capacitados, y con oportunidad de desarrollar plenamente sus
competencias, en el marco de una sociedad con igualdad de oportunidades.
La educacin es el eje principal sobre el cual se fundamenta esta visin. Mediante la educacin,
Colombia debe formar los ciudadanos que requiere para la construccin de una paz duradera, de una
sociedad ms equitativa, y para el desarrollo econmico sostenible. La educacin de calidad permite
a las personas adquirir los conocimientos y las competencias necesarias para participar en
actividades productivas, accediendo a ingresos y activos que permiten su movilidad social. De esta
forma, la educacin se convierte en la herramienta ms poderosa para promover la equidad y la paz.
De igual manera, a travs de la educacin, las personas desarrollan las habilidades que requieren para
la interaccin con otros, la convivencia pacfica, el respeto de los derechos y la diferencia, y la
adaptacin al cambio climtico y cultural. Por estas razones, es fundamental que el pas haga una
apuesta decidida por el mejoramiento integral de la educacin.
Con este referente Colombia debe, en primer lugar, transformar su sistema educativo. El pas requiere
un sistema de formacin que permita a los estudiantes no solo acumular conocimientos, sino saber
cmo aplicarlos, innovar, y aprender a lo largo de la vida para el desarrollo y actualizacin de sus
competencias. En segundo lugar, el pas debe promover espacios de divulgacin y formacin dentro
del sector educativo y otros mbitos que faciliten los procesos de transformacin cultural y
67
actitudinal necesarios para el avance del pas en aspectos sociales, ambientales, institucionales, y para
el establecimiento de una paz sostenible.
En este sentido, la apuesta del pas se debe orientar, en un primer frente, al sistema educativo con
estndares de calidad, que lo posicione como la nacin con el nivel educativo ms alto de la regin. Lo
anterior implica expandir an ms las coberturas en todo el sistema, con la premisa de la expansin
del acceso con calidad. Para esto, los docentes, la infraestructura, la jornada de estudio, la
institucionalidad, y la asignacin de recursos debern fortalecerse a fin de promover un avance
sustancial de todo el proceso de formacin, cerrando brechas con las naciones lderes en educacin
en el mundo, y al interior del pas entre zonas urbanas y rurales y entre regiones. As mismo, se debe
dar especial relevancia a la educacin inicial, garantizarla como un derecho3 y reconocerla como
determinante de unas bases slidas para las etapas subsiguientes de formacin. De manera
complementaria, se fortalecern las competencias bsicas como matemticas y lecto-escritura, se
promover el aprendizaje de una segunda lengua, se buscar la declaratoria del pas como una nacin
libre de analfabetismo, y se propender por una mejor articulacin de la educacin superior con la
Formacin para el Trabajo y el Desarrollo Humano.
En un segundo frente, la apuesta del pas deber complementarse con las acciones de formacin
necesarias para generar los cambios transformacionales que el pas necesita para construir una
sociedad integral e incluyente, con un estado moderno, transparente y eficiente.
Cerrar las brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos
poblacionales y entre regiones, acercando al pas a altos estndares internacionales y logrando
la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.
Desde el sistema educativo se propende por el acceso con calidad y pertinencia a los diferentes niveles
de formacin a lo largo del curso de la vida de las personas, mediante estrategias para la ampliacin
de cobertura con nfasis en el cierre de brechas y para el mejoramiento de la calidad de la prestacin
del servicio. En este sentido, se proponen las siguientes lneas de accin en relacin con los objetivos
propuestos.
3 El artculo 29 de la Ley 1098 de 2006, establece que son derechos impostergables de la primera infancia, la educacin inicial, la atencin
en salud y nutricin, el esquema completo de vacunacin y la proteccin contra los peligros fsicos.
68
Objetivo. Cerrar las brechas en acceso y calidad a la educacin, entre individuos, grupos
poblacionales y entre regiones, acercando al pas a altos estndares internacionales y
logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.
La educacin iniciales el eje del desarrollo integral y punto de partida del Sistema de Formacin de
Capital Humano. En este sentido, la educacin inicial se articular con el Sistema Educativo Nacional
y su implementacin deber contener una perspectiva de atencin integral. Para potenciar el
desarrollo de los nios de cinco aos y menos, se proponen cuatro estrategias de intervencin.
La garanta de los derechos y la atencin integral de nios, adolescentes y jvenes exige fortalecer los
procesos de seguimiento y evaluacin de los desarrollos normativos y de las polticas, planes,
programas, proyectos y dirigidos a estas poblaciones. Por ello, el Gobierno nacional a travs del
Ministerio de Educacin Nacional, implementar el Sistema de Seguimiento Nio a Nio en primera
infancia, para que en los prximos cuatro aos el pas cuente con informacin actualizada de todos
los nios con atencin integral. Para lo anterior, la Comisin Intersectorial para la Atencin Integral
de la Primera Infancia definir las condiciones institucionales requeridas para el adecuado
funcionamiento del sistema, y gestionar su efectiva realizacin a travs del Comit Ejecutivo del
SNBF. De igual manera, se implementar el ndice de Valoracin del Desarrollo Infantil como una
herramienta para establecer la lnea de base en materia de desarrollo en la primera infancia, y valorar
de esta manera los impactos de la poltica pblica en ella.
69
Posicionamiento de los lineamientos tcnicos y orientaciones para la educacin
inicial
Gestin de la calidad
Para las modalidades de educacin inicial en el marco de la atencin integral operadas por el ICBF
(institucional, familiar y comunitaria) y por instituciones privadas, el Ministerio de Educacin
Nacional implementar el Sistema de Gestin de Calidad y dentro de este, el proceso de
fortalecimiento institucional al 50 % de las unidades de servicio. Adicionalmente, el DPS extender el
incentivo educativo del programa Familias en Accin a la educacin preescolar, con el nimo de
estimular la cobertura educativa en este nivel.
Como se seal en la visin, uno de los elementos sobre los que debe enfocarse prioritariamente la
poltica pblica es en el desarrollo de un capital humano altamente calificado que responda a las
necesidades econmicas, sociales y productivas del pas. En el marco del Sistema de Formacin de
Capital Humano, esta segunda estrategia apunta al aseguramiento de la calidad, entendida como la
garanta de que los procesos de formacin satisfagan condiciones o estndares mnimos en
instituciones y programas, que conduzcan al desarrollo efectivo de las competencias y aprendizajes
de los estudiantes.
Para consolidar a Colombia como el pas ms educado en Amrica Latina, uno de los objetivos
fundamentales del sector educativo debe ser mejorar las competencias y los resultados de los
estudiantes en las reas de matemticas, ciencias y lenguaje. En este sentido, numerosas
investigaciones (Avendao et al., 2015a; RAND Corporation, 2013; Fundacin Compartir, 2014) han
corroborado que uno de los principales determinantes de los procesos de aprendizaje y del
desempeo de los estudiantes es el nivel y la calidad de la formacin docente y las prcticas
pedaggicas empleadas en el aula. Por esta razn, adems de los esfuerzos realizados por mejorar la
calidad de la educacin en el cuatrienio pasado con la implementacin del Programa Todos a aprender
70
(el cual se reforzar y se seguir con su implementacin durante el periodo 2014-2018), se establece
la excelencia docente como lnea estratgica para la actual poltica educativa.
Se adelantarn iniciativas que cubran toda la ruta de la docencia, as (grfico IV-4): 1) atraccin
(otorgamiento de becas, crditos condonables y otros apoyos para que los mejores bachilleres del
pas ingresen a los programas de licenciatura); 2) formacin previa al servicio (fortalecimiento a
escuelas normales superiores y a programas de licenciatura actuales); 3) admisin (optimizacin del
proceso de ingreso a la carrera docente); 4) induccin (generar mecanismos de comunicacin directa
que faciliten el proceso de adaptacin para los docentes recin nombrados); 5) formacin en servicio
(otorgamiento de becas para programas de pregrado a docentes ya nombrados, esquemas y
programas de formacin docente virtuales y fortalecimiento de las estrategias de formacin situada;
6) ascenso y reubicacin (optimizacin del proceso requerido para que los docentes del Estatuto
1278 puedan ascender y reubicarse dentro del escalafn; y 7) retiro (bsqueda de estrategias
diferenciadas para aquellos que estn interesados en retiros voluntarios anticipados).
Adicionalmente, se buscar mejorar la remuneracin de los docentes para atraer y mantener en la
docencia a los mejores profesionales. Tambin se desarrollarn acciones que promuevan el
mejoramiento del uso del tiempo en el aula por parte de los docentes, y la capacitacin de rectores y
directivos docentes.
Formacin
Formacin Ascenso y
Atraccin previa al Admisin Induccin Retiro
en servicio reubicacin
servicio
La definicin de un plan de implementacin gradual de la jornada nica es una de las prioridades del
sector educativo. La literatura (Hincapi, 2014; Garca, Fernndez y Weiss, 2013 y Cerdan-Infantes y
Vermeersch, 2007) seala que una mayor duracin de los estudiantes en las instituciones educativas
contribuye al mejoramiento de la calidad, ya que se cuenta con ms horas de clase para el
fortalecimiento de competencias bsicas y para la realizacin de otras actividades de tipo deportivo,
artstico y cultural que potencian el desarrollo integral de los escolares como sujetos sociales. Esto, a
su vez, tiene un efecto positivo en la disminucin de la desercin al convertir a la escuela en un espacio
ms atractivo y deseable. De hecho, un mayor nmero de horas de instruccin en matemticas
favorece el desempeo de los estudiantes de acuerdo a las pruebas PISA 2012 (Avendao et al.,
2015a). Esto adems contribuye al aumento de la participacin laboral femenina, y a la reduccin del
embarazo adolescente y puede incidir positivamente en la reduccin de los menores infractores de la
ley y en la disminucin del consumo de sustancias psicoactivas, de la criminalidad y la violencia
(Banco Mundial, 2012).
71
Se entiende por jornada nica una duracin de al menos seis horas para preescolar y al menos siete
horas para bsica y media (u ocho horas incluidos tiempos de receso entre clases), en las cuales los
estudiantes adelantan actividades que hacen parte del plan de estudios del establecimiento educativo.
La jornada nica es una versin de la jornada ampliada y es el modelo hacia el que debe avanzar el
sistema educativo colombiano oficial. Se diferencia de la jornada ampliada en que las actividades que
adelantan los estudiantes en las horas adicionales no hacen parte del plan de estudios del
establecimiento educativo. Tambin se distingue de la jornada complementaria, donde
tradicionalmente se desarrollan programas de contrajornada a travs de las cajas de compensacin
familiar, el SENA u otras organizaciones sociales para complementar los desarrollos curriculares de
los establecimientos educativos.
Eso significa que adems del fortalecimiento de los currculos en las reas mencionadas, se tendr en
cuenta el desarrollo personal, social y emocional con la formacin en competencias transversales, que
contribuya adems a la construccin de una sociedad en paz. Con este fin, el desarrollo de actividades
deportivas, en arte y culturales dentro del currculo sern espacios fundamentales. La articulacin
con entidades como el Ministerio de Cultura y Coldeportes y actores regionales en estos sectores, ser
tenida en cuenta para el desarrollo de dichas actividades.
72
efectiva. Esto requerir, entre otros, la difusin de informacin y capacitacin
oportuna sobre la estrategia a los actores locales, as como su compromiso en la
implementacin. Los estudiantes y padres de familia sern igualmente responsables
de la implementacin de la estrategia, por cuanto requerir ajustes en las dinmicas
de los hogares. El acompaamiento de los establecimientos educativos a las familias
en este respecto ser fundamental. Por otra parte, la corresponsabilidad se reflejar
tambin en la participacin en actividades de rendicin de cuentas de manera
continua para intercambiar informacin y retroalimentacin.
Gradualidad: La implementacin de la jornada nica se har de manera gradual,
considerando las diferentes jornadas que se ofrecen en las sedes, las necesidades de
construccin y mejoramiento de la infraestructura educativa, el cambio de los
currculos, y los ajustes requeridos en relacin con la alimentacin y el transporte
escolar. Por lo anterior, la implementacin se realizar en cuatro fases que se
describen a continuacin:
- Fase A
- Diseo del modelo en 2014 y 2015.
- Apoyo a las entidades territoriales certificadas que ya cuentan con este esquema y
desarrollar un piloto en contrajornada para 60.000 estudiantes entre 2014 y 2015,
con el apoyo del Sena.
- Fase B
- Implementacin en 2.079 establecimientos que ya tienen una sola jornada, buscando
su ampliacin a jornada nica para beneficiar a 1.103.331 estudiantes.
- Fase C
- Construccin a 2025 de 51.045 aulas e infraestructura complementaria para la
implementacin en el 100 % de establecimientos oficiales de educacin convencional.
Para esto se crear un Plan Nacional de Infraestructura Educativa que busque
efectividad en la ejecucin y recursos concurrentes que permitan que durante el
cuatrienio se logre la construccin de 70 % de esas aulas. El plan deber incluir una
programacin para la construccin de establecimientos educativos, la ampliacin de
los actuales y un plan de normalizacin de predios.
- Fase D
- Implementacin en los establecimientos donde se utilizan modelos educativos
flexibles y programas de etnoeducacin.
73
Herramientas para un mejor aprovechamiento de los recursos para la calidad
educativa
Fuera de la inversin del Gobierno nacional, el esfuerzo y las acciones locales son fundamentales para
el mejoramiento de la calidad educativa. En este sentido, en busca de fortalecer la gestin territorial,
es necesario implementar medidas que propendan por la equidad y la eficiencia de la asignacin del
componente de Educacin del Sistema General de Participaciones (SGP), as como por mejorar la
destinacin de los recursos de calidad por matrcula oficial (calidad matrcula). De acuerdo con lo
anterior se desarrollarn las siguientes acciones:
En desarrollo del principio de garanta de acceso del Sistema de Formacin de Capital Humano, se
propone el desarrollo de estrategias para la cobertura y permanencia, con nfasis en la educacin
media y zonas rurales.
Teniendo en cuenta el diagnstico presentado sobre las tasas de cobertura educativa, se evidencia la
necesidad de implementar una estrategia encaminada a incrementar el acceso a la educacin media
en el pas. En respuesta a lo anterior, la educacin ser obligatoria hasta el grado 11. El Ministerio de
74
Educacin Nacional implementar una poltica de modernizacin de este nivel educativo, la cual
incorpora elementos asociados con el trnsito a la educacin superior y a la formacin para el trabajo
y el desarrollo humano. En este sentido, la opcin vocacional puede ser una manera de atraer y
retener estudiantes para quienes un programa vocacional estrechamente relacionado con el mercado
laboral pueda generar mayor motivacin y aprendizaje. De hecho, las pruebas PISA 2012 subrayan
que para Colombia, al igual que para varios pases de Amrica Latina, las escuelas vocacionales son
especialmente beneficiosas para estudiantes desfavorecidos y/o de zonas rurales (Avendao et al.,
2015b).
El objetivo puntual de este programa consiste en implementar una nueva arquitectura para la
educacin media con el propsito de aumentar la matrcula y la promocin de estudiantes bachilleres,
a la vez que se impulsa su ingreso a la educacin superior y a la formacin para el trabajo y el
desarrollo humano. Los componentes especficos del programa de trasformacin de la educacin
media sern los siguientes:
Debido a las diferencias considerables registradas en las coberturas educativas entre las zonas
urbana y rural, es necesario implementar acciones que contribuyan a la disminucin de la brecha
existente en la prestacin del servicio. Estas acciones deben estar orientadas a generar un modelo de
educacin rural que responda a la dispersin de la poblacin, a la oferta y necesidades de servicios
complementarios (ej. Transporte y alimentacin) y a las necesidades de desarrollo del campo
colombiano, lo cual implica no solo formacin acadmica sino tambin la formacin en competencias
transversales y tcnicas, con esquemas de enseanza flexibles que respondan a las dinmicas de la
poblacin rural. La definicin de este nuevo modelo deber tener en cuenta los aprendizajes
obtenidos por el pas en mltiples experiencias recientes (ej. Evaluaciones de los modelos educativos
flexibles o del Programa de Educacin Rural) y buscar la articulacin de diversos sectores para su
diseo e implementacin.
Para fomentar el desarrollo rural en materia educativa, se han priorizado las siguientes acciones:
75
y servirn como medio de promocin del emprendimiento rural con la enseanza de
tcnicas de produccin pertinentes que luego podrn ser replicadas por los
estudiantes en sus hogares.
Fomentar la permanencia en los establecimientos educativos rurales: en
particular en el nivel de educacin media, a travs de la formulacin de un programa
de educacin rural y la implementacin de modelos educativos flexibles acordes con
las necesidades del campo colombiano, fomentando la pertinencia mediante la
articulacin con la formacin tcnica y tecnolgica, y la formacin para el trabajo del
Sena. As mismo, se incrementar la oferta de programas de alimentacin y
transporte escolar, con el fin de contribuir a la permanencia y el acceso de la niez y
la juventud al sistema educativo rural.
Educacin superior y formacin para el trabajo y desarrollo humano para el
desarrollo rural y la paz: es necesario emprender acciones para que los pobladores
rurales tengan acceso a formacin en programas que les permitan desarrollarse,
ejercer sus actividades en estas zonas y apropiarse del desarrollo de un territorio en
paz. Para esto se plantea constituir la mesa intersectorial de educacin rural con el
objetivo de disear y evaluar los planes, programas y proyectos de educacin rural
con enfoque territorial; consolidar la informacin de la inversin en educacin rural
por temas y regiones, para la identificacin de prioridades en inversin y
programacin a mediano y largo plazo en el sector; sistematizar, caracterizar y
replicar las experiencias exitosas de formacin agropecuaria postsecundaria con
aliados nacionales e internacionales; y disear estrategias de articulacin entre la
formacin profesional del Sena y las polticas de intervencin del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en coordinacin con las de desarrollo local para la
construccin de programas educativos pertinentes para el sector.
Por otra parte, en cuanto a la calidad del programa, el Gobierno nacional analizar la viabilidad de
una mejora en las raciones impartidas, en el marco de la concurrencia de fuentes (regalas, SGP,
compensacin CONPES 151) con las entidades territoriales certificadas en educacin.
76
Construccin del sistema de educacin terciaria con mayor acceso, calidad y
pertinencia
Teniendo en cuenta que la educacin es un pilar del desarrollo, la educacin superior presenta una
serie de retos que se deben superar para avanzar hacia una mayor cobertura, mejor calidad y una
mayor pertinencia y trnsito entre los diferentes niveles. Las estrategias propuestas para potenciar
el rol de la formacin como eje de la movilidad social son las siguientes:
La educacin terciaria se concibe como la oferta educativa que se dispone luego de culminado el ciclo
de educacin bsica y media, la cual nace a partir de la articulacin de la oferta de carcter tcnico
profesional, tecnolgico y la oferta tcnica laboral de la llamada Formacin para el Trabajo y
Desarrollo Humano (FTDH), conformando el pilar de la formacin profesional, y el establecimiento
de canales de comunicacin entre este tipo de formacin y la educacin universitaria. De esta forma,
hacen parte de la educacin terciaria dos pilares de la educacin: el pilar de la educacin universitaria
y el pilar de la formacin profesional.
La creacin del sistema de educacin terciaria permitir la movilidad de los individuos en el interior
del sistema y facilitar la entrada y salida del mercado laboral de trabajadores y estudiantes con fines
de formacin, capacitacin y actualizacin de sus competencias. La estrategia replanteara toda la
estructura del Sistema de Formacin de Capital Humano configurando un esquema basado en tres
instrumentos:
77
Subsistema Nacional de Educacin en Maestras y Doctorados: se crear el
Subsistema con el fin de fortalecer y cualificar la formacin en estos niveles, y
asegurar que los programas cumplan con los estndares de calidad necesarios.
Asimismo, se buscar promover la investigacin desde estos niveles educativos,
buscando la pertinencia frente a las necesidades regionales en investigacin.
Definir mecanismos de articulacin con otros niveles educativos y otros tipos
de formacin: el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio del Trabajo y el
Sena debern fortalecer la articulacin de la educacin media con la educacin
superior, y de esta con la FTDH. Lo anterior conllevar a una mayor pertinencia de la
educacin media y la formacin para el trabajo, lo cual repercutir en una
disminucin de los niveles de desercin. Complementariamente, se convierte en un
aporte a la calidad de los egresados de bachillerato y ampla sus oportunidades en el
mercado laboral, incluso si no continan en procesos de formacin. Para su
implementacin las instituciones educativas en los distintos niveles debern
desarrollar convenios que permitan ofrecer formacin tcnica a estudiantes de la
media. En relacin con la Formacin para el Trabajo, su articulacin con el Sistema
deber basarse en el sistema de acumulacin y transferencia de crditos y
aprendizajes.
Estos instrumentos se complementarn y articularn con el esquema de certificacin de
competencias laborales que lidera el Ministerio del Trabajo y con el Sistema Nacional de Informacin
de Demanda Laboral que administra el DANE.
78
por parte del Ministerio de Educacin Nacional para el fortalecimiento en aspectos
de gestin y de calidad, y que promuevan el uso de recursos por resultados. Como
insumo para mejorar el esquema de financiacin de estas universidades, el Ministerio
de Educacin Nacional y el Departamento Nacional de Planeacin definirn una
canasta de educacin superior integral per cpita, que deber ser actualizada
peridicamente y deber tener en cuenta las diferencias entre aglomeraciones,
ciudades intermedias, zona rural y zona rural dispersa.
79
acreditacin por parte del Consejo Nacional de Acreditacin y de condiciones bsicas
para la expedicin de los registros calificados por la Comisin Nacional Intersectorial
para el Aseguramiento de a Calidad de la Educacin Superior (Conaces), el apoyo a
las instituciones de educacin superior para el desarrollo de autogestin y rendicin
voluntaria de cuentas como mecanismos preventivos y el fortalecimiento de los
mecanismos correctivos.
Convalidacin de ttulos: con el objetivo de velar por la calidad y comparabilidad de
las cualificaciones que los colombianos adquieren en estudios en el exterior, el
Ministerio de Educacin Nacional expedir una nueva reglamentacin para la
convalidacin de ttulos.
Desarrollos del Sistema Educativo Indgena Propio (SEIP) en el marco del Decreto
1953 de 2014
En desarrollo de los acuerdos con las organizaciones de los pueblos indgenas se ha expedido el
Decreto 1953 de 2014, en el cual se incluye el Ttulo III: Sobre la administracin del Sistema Educativo
Propio Indgena (SEIP). En este sentido, el Gobierno nacional deber realizar las acciones necesarias
para la socializacin, estructuracin administrativa e implementacin de sus disposiciones.
El analfabetismo hace que las personas vivan en un mundo: inaccesible, distante, imposible de
conocer y en el que deben depender de las personas alfabetizadas para tomar importantes decisiones
acerca de sus propias vidas (Unesco, 2008). Es por esto que el analfabetismo es uno de los mayores
factores de exclusin e inequidad social y uno de los determinantes de la pobreza. La alfabetizacin
contribuye a la promocin social de las personas al permitirles acceder a informacin para la toma de
decisiones y el acceso a servicios que requieren, y facilitar el ingreso al mercado laboral con mejores
ingresos. Por lo anterior, construir un pas con paz y equidad requiere reducir la tasa de
analfabetismo, llegando en particular a aquellos municipios que presentan las mayores brechas en
este indicador.
Fortalecimientos de convenios
Con este propsito, el Ministerio de Educacin Nacional fortalecer el programa Colombia Libre de
Analfabetismo, en el marco del cual se dar continuidad a las estrategias que el Ministerio viene
implementando para la reduccin del analfabetismo, con operadores habilitados para la capacitacin
de docentes que alfabetizarn a la poblacin identificada a travs de las Secretaras de Educacin de
las entidades territoriales certificadas.
80
Actualizacin de datos sobre poblacin analfabeta
Para focalizar las acciones tendientes a la alfabetizacin de personas iletradas, es necesario identificar
y actualizar los censos de poblacin analfabeta para determinar el enfoque e intensidad de los
programas a desarrollar. Para ello se deben lograr sinergias entre el Ministerio de Educacin Nacional
y las Secretaras de Educacin Certificadas que permitan identificar esta poblacin.
Colombia bilinge
Una de las competencias esenciales que debe desarrollarse en el proceso de formacin es el manejo
de una segunda lengua. Esto permite mejorar la competitividad, aumenta la probabilidad de las
personas de vincularse al mercado laboral con un trabajo bien remunerado y permite un mayor
acceso a la cultura. En una sociedad globalizada como la actual es fundamental que cada vez un mayor
nmero de trabajadores y ciudadanos, pueda desempearse con desenvolvimiento en una lengua
diferente a la materna. Por esta razn, el Gobierno nacional ha decidido enfocarse en mejorar las
competencias de la poblacin en el idioma ingls, ya que es la lengua ms utilizada actualmente en el
mundo para la educacin, los negocios y la difusin de la cultura. Para avanzar en el logro de este
objetivo se proponen las siguientes estrategias:
Como el pas no cuenta con un currculo para la enseanza de ingls, que los docentes del sector oficial
no disponen de los materiales para su enseanza y que a nivel curricular cada institucin educativa y
cada docente hace una interpretacin de las orientaciones del Ministerio de Educacin Nacional para
81
la enseanza del idioma, se adelantar el proyecto de construccin de un currculo general,
orientaciones para el diseo de los planes de estudio y el desarrollo y publicacin de los materiales
para el aprendizaje del ingls en los grados 6. a 11.. Adems, se realizarn dotaciones de materiales
de apoyo a la enseanza del ingls para primaria, especialmente para los grados 4 y 5.
Infraestructura y tecnologa
El aprendizaje y la enseanza del ingls requieren de ambientes adecuados, que motiven el gusto por
el idioma, tengan una riqueza de contenidos y fomenten el aprendizaje autnomo de los estudiantes.
Para contribuir a este propsito el Ministerio de Educacin Nacional entregar kits bsicos para ingls
en primaria y ubicar maletas de recursos tecnolgicos para docentes de ingls en secundaria en las
instituciones educativas de entidades territoriales focalizadas. Se dar especial nfasis a adquirir
tecnologas altamente favorables, contenidos de calidad y soluciones modernas y efectivas.
A travs de alianzas con medios de comunicacin, espacios de radio y de prensa escrita se generarn
programas y contenidos en ingls que contribuyan a que la comunidad educativa y la sociedad en
general sientan mayor necesidad de aprender este idioma. Estos contenidos se organizarn segn
poblacin y pblico objetivo.
82
As mismo, dentro de la implementacin de jornada nica se generarn espacios de apoyo especfico
para la atencin a la poblacin con capacidades y talentos excepcionales, para lo cual el Ministerio de
Educacin Nacional definir los lineamientos tcnicos para realizar adaptaciones curriculares y para
la creacin de guas, materiales y contenidos acordes con las necesidades especiales de esta poblacin.
Metas trazadoras
Lnea base Resultado
Indicador
- 2013 a 2018
Porcentaje de colegios oficiales en niveles alto, superior y muy superior
32 % 45 %
en las pruebas Saber 11
Tasa de cobertura de alta calidad en educacin superior (universidades
14,2 % 20,0 %
o programas acreditados)
Porcentaje de la poblacin evaluada en el sector oficial en las pruebas
0% 12 %
Saber 5 que sube de nivel de logro, respecto a la lnea base
Porcentaje de estudiantes del sector oficial evaluados con nivel B1 o
2,26 % 8,0 %
superior de ingls del Marco Comn Europeo
Porcentaje de estudiantes con jornada nica 11,2 % 30,0 %
Tasa de cobertura neta en educacin media 41,3 % 50,0 %
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85
V. Competitividad e infraestructura estratgicas
Durante los ltimos cuatro aos, el pas tuvo un crecimiento promedio cercano al 5,0 %, el ms alto
desde la dcada de los setenta. Este crecimiento, acompaado de polticas adecuadas, fue
fundamental para la generacin de empleo y la reduccin de la informalidad y la pobreza. En este
sentido, un crecimiento econmico fuerte y ambientalmente sostenible, es la base que permite
alcanzar las metas sociales que se impone el pas, especialmente las de paz, equidad y educacin.
Por todo lo anterior, en este captulo se plantean diferentes acciones tendientes al incremento de la
productividad en la economa. De esta manera, se ha diseado una estrategia (conjunto de acciones)
que promueva la productividad de la economa a travs de la competitividad empresarial y ayude a
corregir los grandes atrasos que presenta el pas en su acervo de capital, especialmente en materia
de infraestructura fsica para el transporte, en un marco de reduccin del costo pas.
Estos objetivos lograrn incrementar la competitividad1 del pas, entendida no solo como un concepto
asociado con el comercio de bienes y servicios, sino tambin con avances sociales y econmicos. Por
1Segn el documento CONPES 3439 de 2006, la competitividad de una nacin se define como: el grado en el que un pas puede producir
bienes y servicios capaces de competir exitosamente en mercados globalizados y a la vez mejorar las condiciones de ingreso y calidad de
vida de su poblacin. La competitividad es el resultado de la interaccin de mltiples factores relacionados con las condiciones que enfrenta
86
esto, la competitividad se convierte en eje fundamental para la construccin de una Colombia ms
equitativa, en paz y mejor educada. Igualmente un pas ms competitivo es aquel que reduce sus
costos de transaccin, elimina barreras de acceso a los mercados, acerca al ciudadano a los servicios
del Estado y mejora la conectividad, facilitando el intercambio de informacin, bienes y servicios que
conducen a la movilidad y prosperidad social.
El logro de estos propsitos requiere de la definicin de principios rectores que orienten las
decisiones de poltica en el mbito de la competitividad. De esta manera, las polticas y programas
que impactan la competitividad debern estar alineadas a los siguientes principios, adoptados por el
Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin:
1. La funcin primordial del Gobierno es garantizar un entorno estable, de reglas claras que
favorezca la certidumbre, planificacin y toma de riesgos y decisiones por parte del sector
privado.
2. Otras acciones incluyen corregir fallas de mercado, como externalidades. El Gobierno tiene a
su disposicin polticas de intervencin en mercados o provisin de bienes pblicos, de
naturaleza horizontal o vertical.
3. Los bienes pblicos pueden ser de naturaleza horizontal o vertical. Hay un rol para ambos en
el desarrollo productivo.
4. Las intervenciones en mercados, como los beneficios tributarios, consistentes con una poltica
de competitividad moderna, deben ser horizontales para evitar problemas de captura de
rentas y de economa poltica. La provisin de bienes pblicos sectoriales es superior a las
intervenciones verticales, como subsidios y aranceles.
5. Las polticas pueden ser nacionales o regionales. El principio de subsidiariedad debe guiar la
asignacin de responsabilidades sin perjuicio de coordinacin entre entidades del orden
nacional y regional.
6. El Gobierno debe velar por la promocin de un entorno de competencia abierta e intensa
dentro de un contexto de reglas claras. Para lograrlo debe valerse de una poltica comercial de
internacionalizacin y de una poltica de competencia efectiva.
7. Las polticas de desarrollo productivo que correspondan a intervenciones sectoriales deben
cumplir requisitos para minimizar los riesgos de economa poltica y potenciar al sector
productivo, incluyendo: temporalidad, condicionalidad, excepcionalidad, experimentacin,
evaluacin, rendicin de cuentas y coordinacin.
Estos principios debern avanzar la Agenda Nacional de Competitividad 2014-2018, la cual est
orientada a generar un mayor valor econmico y social, y a mejorar las condiciones para el desarrollo
de actividades empresariales. Esta Agenda se enfoca en once ejes prioritarios alrededor de los cuales
se definirn proyectos cuyos avances requerirn un importante esfuerzo de articulacin dentro del
Gobierno, as como de las esferas pblica y privada. Estos ejes prioritarios son: 1) ciencia, tecnologa
e innovacin; 2) desarrollo regional; 3) infraestructura; 4) transformacin agropecuaria;
la actividad empresarial y que condicionan su desempeo, tales como infraestructura, recursos humanos, ciencia y tecnologa, instituciones,
entorno macroeconmico, y productividad (pg. 1).
87
5) transformacin industrial; 6) salud, educacin y empleo; 7) institucionalidad; 8) estabilidad
macroeconmica; 9) justicia; 10) lucha contra la ilegalidad y la corrupcin; y, 11) prcticas leales de
competencia.
En materia de los factores de competitividad empresarial, en este captulo se desarrollan las bases
para una poltica de desarrollo productivo enfocada en incrementar la productividad de las empresas
colombianas a partir de la sofisticacin y diversificacin del aparato productivo. En cuanto se
producen productos ms complejos y especializados, se pueden generar mayores ingresos y empleos
calificados. En ese sentido, la internacionalizacin de los sectores productivos de bienes y servicios
es clave para acceder a nuevos mercados y continuar ampliando su demanda; asimismo, la
racionalizacin de la regulacin permitir reducir los costos de transaccin, dinamizando el
ecosistema empresarial y facilitando el emprendimiento.
Las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) pasan a jugar un papel protagnico. No
basta la simple provisin de infraestructura y servicios de soporte si estos no vienen acompaados
de una estrategia de profundizacin de su uso en las empresas y en el da a da de las personas. Sin
embargo, un pas ms competitivo no solo requiere empresas ms productivas, sino tambin un
Estado ms eficiente y accesible, para lo cual las TIC se convierten en el mejor aliado para su
interaccin con los ciudadanos y la consecucin de las metas sociales del Gobierno nacional. Las TIC
permiten hacer ms transparente la labor del Estado, proveerlo de informacin ms precisa para la
toma de decisiones y focalizar mejor la oferta de programas sociales. Ser a travs de las TIC como se
llegue, a un menor costo, a la poblacin vulnerable o a territorios apartados que histricamente no
han contado con una presencia estatal fuerte.
Por su parte, la infraestructura de transporte es de vital importancia para romper las barreras que
impiden aprovechar la combinacin ptima del talento, saberes, recursos naturales, instituciones y
geografa de cada regin. Desarrollar infraestructura moderna y servicios competitivos es el
mecanismo ms expedito en la reduccin de costos de produccin, para as posicionar productos
2 El costo pas () hace referencia a altos costos logsticos y de transporte, a los costos de energticos, y a los costos asociados a trmites,
88
colombianos en el exterior. Tambin es la frmula para incrementar el comercio interno y aprovechar
las ventajas de la especializacin regional.
As como por las carreteras, puertos, ferrovas y aeropuertos pasarn los productos y personas que
traern consigo ms empleo e ingresos para los colombianos, por la infraestructura rural pasar el
desarrollo, el crecimiento y la presencia del Estado que se requieren para cerrar las brechas
regionales y consolidar la paz.
Es importante sealar que las diferentes estrategias transversales presentadas en este captulo se
desarrollan de manera transversal a lo largo del territorio nacional. No obstante, la produccin de
bienes, la competencia, la logstica y la tecnologa se implementan localmente. Es por esta razn que
los principales proyectos que responden a las particularidades de cada regin son abordados en los
captulos regionales del presente Plan.
A. Diagnstico
1. Desarrollo productivo
En el caso colombiano, Santa Mara (2013), muestra que entre los aos 2000 y 2010 la Productividad
Total de los Factores (PTF) creci a una tasa promedio anual de 0,26 %, donde la fuente de
crecimiento de esta variable provino principalmente de sectores asociados con la produccin de
servicios, dentro de los cuales se incluyen los del sector financiero y las comunicaciones (grfico V1
89
Fuente: Santa Mara et al. (2013), Evolucin de la industria en Colombia. Archivos de Economa, Documento 402.
En trminos de la evolucin del producto interno bruto (PIB), entre 2010 y 2013 los sectores de
explotacin de minas y canteras y de construccin, tuvieron altas tasas de crecimiento (8,9 % y 6,5 %
promedio anual respectivamente), mientras que sectores con alta importancia para el empleo como
la industria manufacturera y el sector agropecuario, silvicultura, caza y pesca solo crecieron a tasas
del 1,1 % y 2,6 %, respectivamente. En el caso del sector manufacturero, de acuerdo con el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP, 2014), el PIB de 2013 se ubic un 22 % por debajo del nivel
que hubiera alcanzado si su crecimiento hubiera sido el de la tendencia observada antes de la crisis
de 2008. Por lo tanto, los signos de desaceleracin de la industria observados en los ltimos seis aos
requieren la implementacin de medidas que permitan contribuir a mejorar el nivel de productividad
del sector productivo, as como favorecer la generacin de empleo.
De otra parte, el bajo crecimiento de la productividad puede explicarse por bajos niveles de
sofisticacin productiva. Reflejo de esto es que Colombia ocupa el puesto 66 en el ndice Global de
Competitividad del Foro Econmico Mundial, por debajo de Chile, Brasil, Mxico y Per.
90
la competitividad empresarial. Esto, ya que la informalidad medida como la ausencia de registro
mercantil y falta de contabilidad muestra que del total de microestablecimientos del pas el 43 % no
tiene registro mercantil y el 61 % no lleva ningn tipo de contabilidad. Este factor es importante pues
existe una alta correlacin entre los sectores ms informales con los de ms baja productividad
(grfico V-2).
Grfico V-2. Relacin entre productividad laboral (PIB por ocupado) y tasa de informalidad
por seguridad social
1,0
0,9 Agricultura
0,8 Comercio
Construccin
0,7
Informalidad
Transporte
0,6
Industria Minera
0,5
Servicios
0,4 Est. financieros
0,3
0,2
0,1 Electricidad
0,0
- 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40
Productividad
En segundo lugar, a pesar de que Colombia cuenta con altas tasas de creacin de empresas,4
indicadores como el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) muestran que tan solo un 6 % de
empresarios que comienzan un emprendimiento, se consolidan como innovadores establecidos.
Adems en el perodo 2010-2013 el porcentaje de empresarios establecidos presenta una tendencia
decreciente.
En tercer lugar, existe una alta dispersin en el ambiente de negocios que enfrentan las empresas en
distintas ciudades tanto en costos, como en tiempo y trmites. Por ejemplo, segn el estudio Doing
Business en Colombia 2013, la obtencin de una licencia de construccin en Manizales tarda 35 das,
mientras que en Ibagu este tiempo es de 138 das. Igualmente, existe dificultad en las regiones para
implementar las reformas nacionales a nivel local, as como en el desarrollo de iniciativas de
regulacin. En algunas ciudades, an se solicitan documentos basados en normas derogadas y no
implementan reformas basadas en normas expedidas desde el orden nacional.
En cuarto lugar, es preciso aumentar los esfuerzos regionales para aprovechar las oportunidades
provenientes de los mayores flujos de inversin extranjera directa (IED) hacia todo el pas. Los flujos
de IED en Colombia, sin incluir los del sector petrolero, pasaron de USD$ 3.350 millones en 2010 a
USD$ 11.088 millones en 2013, lo cual implica una tasa de crecimiento de 230 %. En el sector
4Colombia ha tenido registros de tasa total de la nueva actividad empresarial (TEA, por sus siglas en ingls) por encima del 20 %,
ocupando siempre las primeras cinco posiciones en el contexto latinoamericano y las primeras 10 posiciones del escalafn a nivel global.
91
manufacturero, la IED tambin mostr un rpido crecimiento, al pasar de USD$ 210 millones en 2010
a USD$ 2.590 millones en 2013, lo que significa un aumento de 1.133 %. Por su parte, la inversin
extranjera en el sector comercio, hoteles y restaurantes, registr importantes incrementos en los
ltimos aos, especialmente en la construccin de hoteles, cuando ingresaron al mercado 726.000
metros cuadrados de reas culminadas con destino a hotel y se encontraban 8.116.000 ms en
proceso de construccin.
En quinto lugar, existe un bajo nivel de inversin privada en tecnologa e innovacin empresarial, que
son factores crticos para la productividad. As mismo, se debe sealar la debilidad en materia de
articulacin del Sistema Nacional de Competitividad y del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin que ha impedido una adecuada articulacin de los instrumentos dirigidos a incrementar
la productividad y eficiencia empresarial del pas.
Finalmente, los bajos niveles de productividad tienen una dimensin territorial. Anlisis realizados
por la Misin Sistema de Ciudades muestran que el conjunto de ciudades colombianas cuenta con
bajos niveles de productividad y especializacin. Los anlisis realizados revelan que hay importantes
diferencias de productividad entre las diversas aglomeraciones del Sistema de Ciudades. Estas
diferencias estn asociadas con el tamao de la aglomeracin (economas de aglomeracin y
economas de escala), la presencia de clsteres de mayor productividad, la importancia del empleo
formal, la formacin de capital humano y el tamao promedio por empresa.
El anlisis de las industrias mostr que solo el 4 % de las empresas del Sistema de Ciudades
pertenecen a sectores transables, poseen alta productividad y a pesar de esto generan el 12 % del
empleo total. En contraparte, el 60 % de las industrias en estas aglomeraciones pertenecen a sectores
no transables, poseen baja productividad y generan el 39 % del empleo en esas reas (grfico V-3).
Esto indica que, siendo una menor proporcin, las empresas transables y altamente productivas
generan mayor porcentaje de empleo frente a las no transables y poco productivas. El grupo de
92
industrias que constituye este grupo ms competitivo vara en cada aglomeracin, lo cual puede
explicarse probablemente por las condiciones geogrficas de las regiones, recursos naturales y fuerza
laboral. Tambin inciden dramticamente los costos de transporte y acceso a puertos.
Por otra parte, las ciudades presentan un mercado laboral segmentado, con limitada movilidad entre
ciudades y regiones, que da origen a desbalances entre unas y otras en cuanto a las tasas de
participacin laboral y de desempleo. En este sentido se tiene que la fuerza de trabajo calificada se
concentra fuertemente en las 3 principales ciudades del pas el 70 % en Bogot, Medelln y Cali
(grfico V-4), y la formacin para el trabajo y la educacin tcnica no est vinculada con las exigencias
del desarrollo econmico especfico de las diferentes ciudades.
Detrs de este resultado existen distintas causas relacionadas con las debilidades en las capacidades
de ciencia, tecnologa e innovacin del pas. Efectivamente la OCDE, en su informe OECD Reviews of
Innovation Policy: Colombia 2014 donde da revisin de la poltica de innovacin colombiana de 2014,
evidenci el peligro de depender de materias primas para lograr un crecimiento sostenible a futuro y
reiter la importancia de la innovacin para desarrollar nuevas actividades econmicas y estimular
5 Para la elaboracin y caracterizacin del mapa de clsteres del sistema de ciudades se parti de la clasificacin de las industrias presentes
en cada aglomeracin urbana de acuerdo con la concentracin espacial del empleo formal de cada industria en dicho territorio factor de
concentracin del empleo (FCE), y a su productividad relativa aproximada por los salarios promedio en comparacin con los salarios de
la regin.
93
la productividad para sostener el aumento en los niveles de ingreso y empleo en la creciente
poblacin urbana.
En dicho informe, se evidencia que el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI)
en Colombia es pequeo y carece de un centro empresarial fuerte. Prueba de ello es que el gasto
nacional en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (ACTI) se ubica en el 0,5 % del PIB en 2013
y el gasto en investigacin y desarrollo (ID) es tan solo del 0,2 % del PIB (del cual solo el 30 % es
financiado por empresas), mientras que en Brasil es del 1,2 % (50 % financiado por el sector privado)
y en la OCDE del 2,4 % (65-75 % invertido por empresas). En cuanto al presupuesto pblico, el
crecimiento experimentado por el presupuesto de Colciencias a partir de 2007 no se tradujo en una
expansin similar en recursos dedicados a sus diferentes lneas de apoyo a la ciencia, tecnologa e
innovacin, debido a que se dedic en promedio el 60 % de sus recursos a los programas de becas
para estudiantes de postgrado en Colombia y en el exterior.
Sin embargo, pese a priorizar la formacin de recurso humano de alto nivel, en 2013 Colombia solo
contaba con 0,4 investigadores por cada 1.000 habitantes mientras que Uruguay tiene uno y
Argentina tres. Esto se debe en gran parte a que el nmero de doctorados graduados al ao es bajo
an y a que sus efectos sobre la competitividad se ven limitados por su baja focalizacin hacia reas
de ciencias, tecnologa, ingeniera y matemticas. En este sentido, se tiene que de las becas entregadas
por el Gobierno para doctorados y maestras en los ltimos 10 aos nicamente el 28 % corresponden
a estas reas del conocimiento.
Por otra parte, los 66 centros de investigacin y desarrollo tecnolgico existentes en 2013 contaban
con caractersticas muy dismiles, debilitando su capacidad de servir como espacios de cooperacin
entre universidades y empresas. An ms, Colombia cuenta con una muy baja insercin de capital
humano avanzado en el sector productivo y de acuerdo con la Encuesta de Desarrollo e Innovacin
Tecnolgica, el nmero de personal con ttulo de doctorado en empresas del sector manufacturero ha
bajado de 471 en 2008 a 453 en 2010 y a 329 en 2012.
Lo anterior ha llevado a que las mtricas de comparabilidad internacional de CTI, tales como el
registro de patentes y publicaciones cientficas per cpita, siten a Colombia por detrs de pases de
niveles similares de desarrollo. En particular, para 2012 Colombia contaba solo con 21 patentes
concedidas por la USPTO (United States Patent and Trademark Office) y en 2013 registr 3.404
publicaciones segn el Institute for Scientific Information (ISI), frente a 8.324 de Argentina, 11.510 de
Mxico, 38.114 de Brasil y 6.289 de Chile.
En la evaluacin y recomendaciones sobre Propiedad Intelectual (PI), la OCDE resalta que, dado que
los investigadores al igual que los funcionarios pblicos no pueden tener ingresos aparte de su
salario, estos no pueden participar en los spin-offs que emergen de su investigacin. Esto ha
dificultado que varias universidades pblicas desarrollen aplicaciones comerciales basadas en su PI.
La aplicacin comercial tambin tiene limitantes en universidades privadas, puesto que la ley sobre
organizaciones sin fines de lucro estipula que no pueden crear actividades lucrativas.
A pesar de este diagnstico, en los ltimos aos el Gobierno nacional ha realizado esfuerzos
institucionales y normativos importantes para darle mayor importancia al desarrollo de la CTI.
94
Primero, mediante la Ley 1286 de 2009, se fortaleci el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (SNCTI) y con la expedicin del Acto Legislativo 5 de 2011, se facilit su acceso a recursos
a travs de la creacin del Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del Sistema General de Regalas,
que destina el 10 % de las regalas nacionales para la CTI. Este Fondo es una de las herramientas ms
importantes con las que cuenta el pas para generar soluciones a retos econmicos y sociales en cada
uno de los departamentos. Entre 2012 y 2014 el Fondo se ha convertido en un hito en la financiacin
de las capacidades regionales, financiando $ 1,8 billones y apalancando recursos por $ 0,5 billones en
contrapartidas, para un total de $ 2,3 billones en proyectos de CTI. Segundo, el Gobierno fortaleci
herramientas para la innovacin tales como la Unidad de Desarrollo e Innovacin en Bancldex e
invirti de forma robusta en las TIC como plataforma que permite realizar innovaciones en cualquier
municipio del pas. Tercero, las instituciones encargadas de los instrumentos de CTI comenzaron un
trabajo de coordinacin y articulacin con el fin de atender de forma ms eficiente a los beneficiarios
privados, como se refleja en el lanzamiento de la Plataforma Web de Innovacin que sirve como
ventanilla para la oferta pblica en este tipo de proyectos.
Finalmente, se menciona que en la actualidad convergen tres factores que hacen necesario el
desarrollo de acciones para el desarrollo de la CTI en Colombia. En primer lugar, de acuerdo con
Devlin y Moguillansky (2012) y Pages (2010), el pas cuenta con un contexto favorable para el
desarrollo de la CTI por su estabilidad macroeconmica, mayor apertura comercial y mayor flujo de
inversin extranjera. En segundo lugar, deben atenderse las debilidades que tiene el pas en trminos
de las capacidades para el desarrollo cientfico y tecnolgico y para la innovacin. Y por ltimo, estn
los retos que actualmente enfrenta el pas para alcanzar un crecimiento econmico sostenible as
como para lograr la resolucin de los desafos sociales. Estos factores deben guiar las acciones que se
adelanten entre 2014 y 2018.
En los ltimos aos el pas experiment un proceso de modernizacin soportado en las Tecnologas
de la Informacin y las Comunicaciones (TIC). A 2010, Colombia presentaba un rezago considerable
en penetracin de Internet6 y de computadores7 si se le comparaba con otros pases de la regin como
Brasil, Mxico o Chile. El nivel de inversin8 en el sector TIC, como porcentaje del PIB, era muy inferior
(0,6 %) al promedio de los pases con PIB per cpita similar (1,5 % del PIB).
Para 2014 se alcanz una mejora significativa en la conectividad, principalmente producto del
despliegue de infraestructura, conectando el 96 % de los municipios a la red nacional de fibra ptica
y pasando de cinco a nueve accesos de cables submarinos. Asimismo, se gener una mayor oferta de
servicios, al alcanzar 9,7 millones de conexiones a Internet banda ancha, y se desarrollaron
programas que facilitaron el acceso de todos los colombianos a las TIC, instalando 5.225 kioscos Vive
Digital y 237 puntos Vive Digital.
6 La penetracin de Internet de banda ancha fija en Colombia era de 4,6 %, mientras que Chile tena una penetracin de 9,8 %, Mxico 9,1 %
y Brasil 7,5 % (Fuente UIT, 2009).
7 El porcentaje de hogares con computador en Colombia era 23 %, mientras que en Chile este porcentaje era 61 %, Mxico 28 % y Brasil
95
En materia de emprendimiento y generacin de aplicaciones y contenidos, se instalaron 17 centros
de emprendimiento TIC (Vivelabs), se apoy a ms de 55.000 emprendedores por medio del
programa Apps.co, se promovi la adopcin de las TIC en ms de 17.000 mipyme, se digitalizaron ms
de 1.000 trmites y servicios de alta importancia para los ciudadanos, y se redujo de 20 a cuatro el
promedio de nios por terminal (computadores, tabletas) en las escuelas pblicas.9
Estos logros, alcanzados mediante la ejecucin exitosa del Plan Vive Digital 2010-2014 por parte del
Ministerio TIC, se vieron reflejados en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, Prosperidad para todos, como tambin en el crecimiento del sector, el cual fue de 5,2 %,
superior a la tasa de crecimiento del PIB nacional para el mismo periodo (5,1 %).
No obstante, al comparar el tamao del sector TIC con el de pases de ingresos similares,10 se hace
evidente la necesidad de apalancar su crecimiento a travs de estrategias que permitan afianzar el
acceso, uso y apropiacin de las TIC por parte de la poblacin y sectores productivos, y la generacin
de capital humano especializado.
Se observa que la mayor parte de los usuarios demandan aplicaciones y contenidos bsicos, enfocados
principalmente al entretenimiento y las comunicaciones, lo que tiene un bajo aporte a la
productividad del pas. Esto se evidencia en el bajo gasto que el pas hace en software y aplicaciones.
Por cada dlar gastado en el pas, tan solo una dcima de centavo corresponde a estos productos,
mientras que para otros pases de la regin esta relacin llega a dos dcimas.11
Por su parte, Colombia cuenta con un gasto per cpita en software promedio de seis dlares, mientras
que pases como Mxico gastan 12 dlares, Japn 116, Estados Unidos 438 y Suiza 911.12 Lo anterior
se explica por la baja demanda que la mencionada industria posee en el pas, el bajo nivel de
apropiacin de las TIC por parte de los usuarios13 y su uso enfocado a aplicaciones poco productivas,
las cuales representan el 60 % de las descargas, contra un 20 % de las consideradas productivas.
negocios (3,5 sobre 10) del Global Information Technology Report 2014.
14 Resultados de Naciones Unidas para 2014 (UNDESA).
15 http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/nuestros-servicios.shtml?apc=c-x;x;x;x1-&x=132.
96
Del mismo modo, alrededor del 50 % de los hogares y el 87 % de los micro-establecimientos que no
cuentan con conexin a Internet manifiestan no poseerla por no considerarla necesaria.16 Esto,
adems de demostrar bajos niveles de apropiacin, revela un desconocimiento de las potencialidades
de las TIC para el desarrollo humano y para la productividad de los negocios.
Por otra parte, los usuarios colombianos deben enfrentar barreras que les dificultan el uso cualificado
de las TIC. En la actualidad, el 72 % de todos los contenidos de la Web estn en ingls,17 lo que excluye
a un gran nmero de usuarios que no comprenden ese idioma.18 Otra de las barreras para su uso
cualificado es el costo del software dado que, aun cuando los usuarios pueden acceder a Internet,
muchas veces no cuentan con los recursos econmicos para comprarlo.
Aun cuando los avances en infraestructura han sido notables, todava se evidencian algunas
dificultades en materia de servicio y acceso universal en las zonas de menores ingresos y de difcil
acceso geogrfico. Adems, an el 4 % de las cabeceras municipales no tiene cobertura del servicio
de Internet.19 Asimismo, el pas enfrenta el gran reto de garantizar la sostenibilidad de toda la
infraestructura desplegada para los programas de acceso y servicio universal implementados
actualmente.
Por su parte, con el fin de promover la infraestructura de redes fijas, especialmente en centros de baja
densidad poblacional, el pas enfrenta el reto de facilitar la instalacin de infraestructura a hogares
(ltimo kilmetro), con el fin de garantizar el acceso de los usuarios a los servicios TIC, y promover
mercados geogrficos ms competitivos.
En materia de masificacin del servicio de Internet de banda ancha, en la actualidad existe una
penetracin del 44 %20 de los hogares. Se estima que en estratos 1 y 2 existen dos millones de hogares
que cuentan con conexin de banda ancha,21 lo cual se alcanz a travs de la implementacin de la
poltica gubernamental de subsidios de Internet banda ancha enfocada en los segmentos de la base
de la pirmide.
La calidad del servicio y la velocidad de la banda ancha adquieren gran importancia cuando se desea
prestar servicios ms complejos, si se tiene en cuenta la masificacin en el uso de contenidos y
aplicaciones, y el efecto de la concentracin territorial de usuarios. Colombia presenta velocidades
por debajo de lo requerido para estas aplicaciones, puesto que menos del 3 % de la conexiones estn
por encima de 10 Mbps, mientras que en pases desarrollados ms del 50 % de las conexiones tienen
anchos de banda superiores a los 10 Mbps;22 la meta europea a 2020 es que todos los ciudadanos
tengan acceso a velocidades de descarga mnima de 30 Mbps y al menos el 50 % de los hogares
cuenten con conexiones por encima de 100 Mbps.23
16 DANE, Indicadores bsicos de tecnologas de la informacin y las comunicaciones en hogares y micrtoestablecimientos, 2013.
17 UNESCO. Iniciativa B@bel. Tomado de www.unesco.org/webworld/babel.
18 Colombia cuenta con un nivel bajo de competencias en ingls segn el English Proficiency Index, tomado de http://www.ef.com.co/epi/
19 Ministerio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.
20 Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia).
21 Ministerio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.
22 Datos y cifras relevantes de las TIC (2013). Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT).
23 Digital Agenda for Europe - Pillar IV: Fast and ultra-fast Internet access (http://ec.europa.eu/digital-agenda).
97
En cuanto al entorno del sector, se requiere consolidar un marco normativo, institucional y
regulatorio convergente, que genere la seguridad jurdica suficiente para promover un mayor nivel
de inversin privada en infraestructura y mayores niveles de crecimiento e inclusin, y prepare a
Colombia para el ingreso a la OCDE. Adicionalmente, se requiere armonizar el ordenamiento
territorial, con el fin de reducir las barreras al despliegue territorial de infraestructura.
Aunque las inversiones histricas en el sector transporte han sido relativamente bajas con un
promedio inferior al 1 % del PIB durante la primera dcada del siglo XXI; en los ltimos aos el
98
Gobierno nacional concentr sus esfuerzos en llevar los niveles de inversin en infraestructura de
transporte al 3 % del PIB antes de terminar primera mitad de la presente dcada. Para ello, -entre
otras estrategias-, se han vinculado recursos del sector privado bajo el esquema de Asociaciones
Pblico Privadas. Esto ha dado como resultado un aumento significativo en la inversin en
infraestructura: el PIB del sector de la construccin pas de un crecimiento del 6 % en 2012 a 9,8 %
en 2013, consolidndose as como el sector que ms impuls la inversin y el crecimiento nacional
durante el ao 2013.24
De esa forma, el Gobierno nacional puso en marcha proyectos estratgicos para la infraestructura de
transporte: 1) a travs de la ANI se estructur e inici la contratacin del programa conocido como la
Cuarta Generacin de Concesiones que contempla ms de 40 proyectos con una inversin cercana a
los $ 47 billones, para la intervencin de ms de 7.000 km, de los cuales ms de 1.200 km son en doble
calzada utilizando como insumo el anlisis de congestin vial realizado por la Misin del Sistema de
Ciudades; 2) se inici el proyecto para garantizar la navegabilidad del ro Magdalena entre
Barranquilla y Puerto Salgar; 3) se avanz en el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria del
pas, a travs del esquema de concesin de los principales nodos areos; y, (4) se dispuso la estrategia
para retomar el tren en Colombia, la cual inici con el contrato para la rehabilitacin de los corredores
frreos la Dorada-Chiriguan y Bogot-Belencito. Adicionalmente, se avanza en la construccin de la
segunda lnea La Loma-Cinaga. La ejecucin de estos proyectos requerir una gran capacidad de
coordinacin, gestin, control y supervisin por parte del Estado, con el fin de garantizar que se
cumplan los estndares de calidad, los niveles de servicio, los presupuestos y los tiempos
establecidos.
24 El subsector de las obras civiles e ingeniera presenta una tendencia creciente desde 2011. El indicador de inversin en obras civiles
(IIOC) del DANE pas de un crecimiento en 2011 de 4 % a un 10,2 % en 2013. De acuerdo con el DANE, el crecimiento de la economa
colombiana durante el (sic) 2013 en gran medida se explica por el crecimiento de la inversin, la cual aument por la dinmica de la
construccin y obras civiles (DANE, Informe PIB IV-2013). El crecimiento constante del IIOC es resultado del significativo aumento de la
inversin en obras viales, aeroportuarias y portuarias.
25 Esta Ley introdujo criterios como el pago por los servicios que presta la infraestructura, la adecuada asignacin de riesgos y las
99
y areo, no alcanzaron el 2 %. Cuando no se tiene en cuenta el carbn y petrleo, el transporte por
carretera supera el 98 % de la carga transportada.
Debido a que la reconstruccin de un kilmetro de carretera puede costar, en valor presente, hasta
cinco veces el costo de realizar un mantenimiento preventivo oportuno (sin contar con los gastos en
que incurren los usuarios por tener que transitar por una va en mal estado), entre los aos 2010 y
2014 se implementaron programas de mantenimiento y rehabilitacin para mantener los tramos
viales en condiciones de servicio favorables en los cuales se pas del 43 % al 57 % en buen estado.
Adicionalmente, an existen cerca de 2.880 km de red nacional a cargo del Invas, distribuida en 21
departamentos que se encuentran a nivel de afirmado.
Las vas regionales conforman la red ms extensa (aproximadamente 186.400 km), pero tambin se
encuentran en peores condiciones que aquellas a cargo de la Nacin, lo cual contribuye a acrecentar
las brechas regionales; como se infiere de la comparacin del ndice de km pavimentados/km2 en las
regiones productivas, el cual supera en cuatro veces al de las regiones ms pobres. Entre los aos
2011 y 2014 se invirtieron $2,2 billones para recuperar la accesibilidad y la transitabilidad en
aproximadamente 32.000 kilmetros de vas terciarias, beneficiando al 94 % de los municipios del
pas.
Sumado a lo anterior, la Misin Sistema de Ciudades adelantada por el DNP estableci la necesidad
de armonizar la continuidad de los corredores de comercio exterior con las particularidades de
movilidad interna en las reas urbanas. Para ello, es necesario evaluar las alternativas de solucin
local con una visin integral de corredores de transporte y desarrollo de los territorios.
Por otra parte, aunque la configuracin geogrfica del pas y la flexibilidad de los vehculos
automotores (buses y camiones) les permite atender de forma ms eficiente trayectos de distancias
cortas y medias, y cubrir la multiplicidad de orgenes y destinos sin requerir grandes puntos de
consolidacin de carga y pasajeros, se requiere la formulacin de mecanismos para modificar esta
tendencia y aprovechar las ventajas que ofrecen otros modos de transporte.
Por ejemplo, el modo frreo transport en 2013 el 27,5 % de la carga nacional, presentando un
crecimiento del 30 % frente a la carga movilizada en 2009, representada principalmente en carbn
de exportacin y con un crecimiento anual promedio en el ltimo cuatrienio del 5 %. El Sistema Frreo
Nacional cuenta con una longitud de 3.344 km, de los cuales 1.610 km se encuentran a cargo de la
ANI, y los restantes 1.734 km a cargo del Invas. De la lnea frrea a cargo de la ANI, actualmente se
encuentran en operacin 416 km a travs de contratos de concesin (Fenoco y Red Frrea del
Pacfico) y 212 km a travs de contrato de obra pblica, para un total de 628 km en servicio.
De otra parte, el transporte fluvial, que en el ao 2002 moviliz 3,5 millones de toneladas (el 2,9 %
del total nacional), baj su participacin al 1 % en el ao 2013, cuando moviliz 2,9 millones de
toneladas a travs de los 18.225 km de red fluvial navegable. Para revertir esta tendencia se est
formulando el Plan Maestro de Transporte Fluvial de carga y pasajeros. Este Plan pretende fortalecer
la institucionalidad a cargo de la red fluvial nacional y establecer estrategias para reactivar el
transporte fluvial en todas sus dimensiones, usando entre otros insumos, los estudios para la
navegabilidad de los ros Meta, Atrato y Putumayo que se adelantaron en el cuatrienio. En cuanto a
100
infraestructura fluvial y sus accesos, la nica cuenca desarrollada en el pas a lo largo de los ltimos
aos es la del ro Magdalena, en donde se han otorgado 16 concesiones portuarias entre 2004 y 2013.
El Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Transporte, Invas y Cormagdalena, ha potenciado la
utilizacin de la red fluvial, mediante proyectos como la recuperacin de la navegabilidad del ro
Magdalena y los estudios para la navegabilidad de los ros Meta, Atrato y Putumayo.
A travs de las terminales del sistema portuario colombiano se movilizaron 165 millones de toneladas
(MTA) durante 2014, aumentando en un 131 % con respecto a 2002, con un incremento promedio
anual del 10,7 % en el ltimo cuatrienio. Sin embargo actividades como el cabotaje mantuvieron una
participacin inferior al 1 %, aun cuando representa una alternativa factible al transporte de
mercancas para zonas costeras no interconectadas.
Para atender la reconstruccin de los impactos que gener el Fenmeno de la Nia en las aos 2010-
2011, el Ministerio de Transporte present ante el Fondo de Adaptacin inversiones por $2.1 billones,
con los cuales se vienen reconstruyendo los puntos crticos afectados por inundaciones y
deslizamientos. Lo anterior evidencia la necesidad del sector de continuar involucrando medidas de
reduccin de riesgo y de adaptacin al cambio climtico.
101
Los retos que implica la consolidacin de infraestructura de transporte requieren de instancias de
coordinacin institucional articuladoras de tareas y responsabilidades. Por esta razn, a travs de la
Ley de Infraestructura se cre la Unidad Tcnica de Planeacin de Infraestructura de Transporte
(UPIT) y la Comisin de Regulacin de Infraestructura de Transporte (CRIT), que entrarn en
operacin a partir de 2015.
26 Los sistemas integrados de transporte masivo (SITM) en las ciudades con ms de 600.000 habitantes, y los sistemas estratgicos de
transporte pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los 250.000 y 600.000 habitantes.
27 El ao 2002 se constituye en punto de quiebre notable de algunas variables macroeconmicas, de alta incidencia en las proyecciones de
demanda de los sistemas de transporte, tales como: el ndice de precios al consumidor (IPC), que comienza a hacerse menor cada ao; el
aumento interanual del salario mnimo mensual legal vigente (SMMLV) que supera la inflacin en un rango de uno a dos puntos
porcentuales; la variacin interanual del endeudamiento, es decir, el incremento en crditos de consumo adquiridos por los colombianos,
reportados por las entidades bancarias, con un 2 % anual; y la evolucin de la tasa representativa del mercado (TRM) media anual del dlar
norteamericano en pesos colombianos, que comienza una declinacin consistente. Estos hechos configuran un escenario de mayor facilidad
para adquisicin de bienes importados (entre ellos, automviles y motocicletas), que a su vez, bajaron consistentemente de precio en el
periodo sealado.
28 Datos para Cali, Bogot, Cartagena, Medelln, Barranquilla, Ibagu, Bucaramanga, Valledupar, Pereira y Manizales.
29 La estructuracin de los sistemas prev acciones por parte de las administraciones locales, tales como la cancelacin o reorganizacin de
rutas del TPC, el cumplimiento de planes de desintegracin fsica y controles a prestacin de servicio informal e ilegal, entre otras, con el
fin de evitar la competencia a los sistemas propuestos.
102
nacional. La implementacin de dichos planes, en la mayora de los casos, se ha reducido a la
ejecucin de proyectos de infraestructura vial y a la puesta en marcha de estrategias para la
disminucin de la congestin y la gestin de trfico en las grandes ciudades, sin considerar la
integracin del transporte y la movilidad con el modelo de ciudad y con el ordenamiento urbano y
regional de territorios estratgicos de importante dinmica econmica, productiva y poblacional.
Asimismo, no se han dado procesos adecuados de coordinacin entre las diferentes modalidades de
transporte, situacin que redunda en que la prestacin del transporte pblico intermunicipal,
transporte individual y el transporte especial en las zonas urbanas se haya convertido en una
competencia adicional a la operacin de transporte pblico formal; y de otra parte, que no se
propongan alternativas que minimicen los impactos negativos a los usuarios.
Por otro lado, en las evaluaciones ex-post realizadas entre 2010 y 2012, para los SITM de Cali, Pereira,
Bucaramanga y Barranquilla, se identificaron ahorros significativos en el tiempo de viaje de los
usuarios, impactos positivos en el desarrollo urbano de las zonas cercanas a los sistemas de
transporte y tasas internas de retorno social que alcanzan hasta el 45 %; aunque se evidencia el
desaprovechamiento del aumento del valor del suelo generado con la construccin e implementacin
de los sistemas de transporte, y la falta de procedimientos o mecanismos claros de aplicacin de
herramientas de captura de valor que permitan la reinversin de estos recursos en infraestructura o
en operacin de los sistemas de transporte.
103
ciudades como Montera,31 Medelln,32 y Bogot;33 por su parte, el transporte urbano en automviles
particulares y motos representa entre el 19 % y el 49 % de los viajes y adicionalmente es responsable
del 21 % de las emisiones de GEI34 (Ministerio de Transporte, 2014). Por lo anterior, se requiere
promover el uso de medios ms sostenibles, que generen beneficios en trminos ambientales,
facilidad en el acceso a ciertas zonas de las ciudades as como a estaciones, paraderos y portales,
beneficios de economa familiar, de salud fsica y mental, y mejoras en la calidad del paisaje urbano.
En relacin con la Seguridad Vial, es pertinente resaltar que, de los 1.102 municipios del pas,
alrededor de ochocientos (800) no cuentan con un organismo de trnsito que permita realizar
acciones contundentes en esta materia. Como muestra de ello, las mediciones de accidentalidad vial
dan cuenta de un nmero total de 53.126 accidentes de trnsito en el pas (RUNT, Ministerio de
Transporte, 2012), debido principalmente a la carencia de acciones en trminos de seguridad vial, las
tasas crecientes de adquisicin de vehculos, especialmente motocicletas, fenmenos de movilidad
informal y las altas velocidades en zonas urbanas e interurbanas. En relacin con este ltimo factor,
son significativas las cifras de fallecidos y lesionados, que en 2013 fueron de 700 y 5.700 personas,
respectivamente.
Segn el modo de transporte, se destaca una alta participacin de las motocicletas en los ndices de
siniestralidad en el pas, correspondiente al 44 % del total de las vctimas fatales, y se estima que
3.952 personas fueron vctimas de accidentes de trnsito en condicin de ocupantes de vehculos de
servicio pblico, de las cuales 215 fallecieron, por lo que es necesario revertir las tendencias en
accidentalidad y establecer mecanismos de control y prevencin que consideren la seguridad de
todos los usuarios en modos de transporte pblico y privado.
Con el propsito de conformar la institucionalidad necesaria para enfrentar esta problemtica, se cre
la Agencia Nacional de Seguridad Vial mediante la Ley 1702 de 2013, as como la actualizacin y ajuste
del Plan Nacional de Seguridad Vial35, en el cual se incluyeron las estrategias a seguir para fortalecer
la Poltica Nacional de Seguridad Vial.
En materia de transporte automotor de carga, los servicios actualmente prestados presentan un bajo
nivel de estandarizacin, en parte debido a condiciones inherentes a un parque automotor con
indicios de obsolescencia -y las subsecuentes externalidades negativas: congestin, contaminacin y
accidentalidad-, sumadas a la alta informalidad verificable en algunos segmentos de carga. La anterior
situacin ha provocado como reaccin por parte de las autoridades la promulgacin de numerosas
31 Recuperacin del Parque Ronda Ro Sin; Campaa para poblacin escolar Pedaleo, estudio, me supero; Estrategia Campo Amable:
bicicletas para nios y nias de la zona rural; Campaa martes de bici para funcionarios pblicos; Programa Conexin verde para
construccin de infraestructura; Da sin Carro.
32 Campaas de pedagoga Manual del ciclista urbano; campaa Feria de las Flores a ritmo de bicicleta; colectivos de ciclousuarios; sede del
Foro Mundial de la Bicicleta 2015; programa Pa clase en bici; concurso: Qu solucin creativa propones para reducir el uso del vehculo
particular?; campaa Barrios Amigables con la bicicleta en Medelln; Sistema EnCicla.
33 Sistema de bicicletas pblicas de Bogot, Programa rutas seguras en ciclorrutas y bicicarriles, Da sin Carro, creciente red de vas
exclusivas, jornadas de ciclova dominical y nocturna, campaas de pedagoga a ciclousuarios; numerosos colectivos de ciclousuarios.
34 Gases efecto invernadero (CO2 , CH4, N2O, PFC, HFC, SF6, NF3).
35 Resolucin 2273 del 06 de agosto de 2014 Por la cual se ajusta el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-2021 y se dictan otras
disposiciones.
104
iniciativas de orden normativo y regulatorio, que a su vez han trado inestabilidad en el marco de
reglas que rigen el mercado y desincentivos a la competencia.
La relevancia del sector minero-energtico como uno de los motores del desarrollo del pas se
entiende al analizar su participacin en el PIB, que pas del 9,7 % en el cuatrienio 2006-2009 al
11,2 % en el periodo 2010-2013. Dentro del sector minero-energtico, el subsector de hidrocarburos
es el principal jalonador del PIB, con una participacin del 52,3 % del total del aporte del sector en
los aos 2010-2013.
De igual forma, el crecimiento del sector en el ltimo cuatrienio respondi en buena medida a un
entorno de precios altos, que se reflej en mayor Inversin Extranjera Directa (IED), la cual pas de
USD$ 4.961 millones en el ao 2010 a USD$ 8.281 millones en 2013, con una tasa de crecimiento
promedio interanual de 46 %.
En 2013 el sector de minas y energa aport $29,8 billones al Estado por concepto de regalas,
impuestos y dividendos, equivalentes al 32 % de los ingresos corrientes de la Nacin. En el caso
especfico de las regalas, estas pasaron del orden de los $ 21,1 billones en el periodo 2006-2009 a
$ 37 billones en el periodo 2010-2013, con un incremento del 75,4 % en el ltimo cuatrienio. Tales
recursos, a travs del nuevo Sistema General de Regalas, han facilitado la ejecucin de proyectos de
desarrollo territorial a lo largo del pas.
En este mismo ao se alcanz una produccin rcord de 1.007 miles de barriles por da (KBPD), y
durante el 2014 se mantuvo una produccin promedio de 984 KBPD. As mismo, las inversiones en
exploracin por parte de la industria aumentaron los niveles de reservas de petrleo, con resultados
ms limitados en gas natural. Respecto a las reservas de petrleo, en el ao 2013 se dio el nivel ms
alto de los ltimos quince aos, con un total de 2.445 miles de barriles (Mbbl), con un nivel de
autosuficiencia (reservas/produccin) de 6,6 aos.
36Los campos de La Guajira, con 42 % de la produccin total en 2014, son los de mayor produccin de gas natural actualmente en el pas.
37Conforme a las declaraciones de produccin del ao 2014, se espera que en los prximos cuatro aos la capacidad total de produccin se
reduzca a una tasa de alrededor del 4 % anual, que equivale a aproximadamente 50 Millones de pies cbicos por da (MPCD).
105
el ao 2010 eran del orden de 5,4 TPC, hoy se mantienen en 5,5 TPC, lo que implica una eventual
prdida de autosuficiencia hacia el ao 2017.
De otra parte, en algunos casos el sistema de transporte de gas no se ha expandido con la oportunidad
y en la capacidad requerida por el mercado. El servicio pblico domiciliario de gas natural cuenta con
una cobertura efectiva del 78 % con corte al ao 2013. El Gobierno ha buscado expandir la oferta de
gas natural con la conexin de nuevos usuarios a travs del Fondo Especial Cuota de Fomento (FECF),
con el cual se han estructurado proyectos de expansin que han permitido atender a 269.720 nuevos
usuarios.
En cuanto al gas licuado de petrleo (GLP) en los prximos aos la produccin se incrementar de
25.000 barriles da en 2014 a 40.000 en 2017, con lo cual se generar un excedente significativo. El
GLP consumido en los hogares mantuvo niveles medios de penetracin tanto en cabeceras como en
reas rurales. En las zonas rurales, la lea sigue siendo el energtico de mayor uso: el 51 % de los
hogares todava usa lea, carbn o madera como combustible para coccin de alimentos. Con el fin de
expandir la prestacin del gas combustible en el sector rural, a partir de mayo de 2014 comenz el
otorgamiento de los subsidios al consumo del GLP distribuido mediante cilindros en los
departamentos de Nario, Putumayo, Caquet y San Andrs y Providencia.
En lo que respecta al sector de combustibles lquidos, se present una tendencia al alza en la demanda,
que super la oferta de produccin de las refineras colombianas; por tal razn en 2014 se tuvo que
importar en promedio un 58 % del ACPM que se consume en el pas. Asimismo, se identific que el
contrabando de combustibles que ingres al pas pas de 582.000 galones diarios en el ao 2010 a
678.000 galones diarios en el ao 2013,38 lo cual genera para el Estado el reto de frenar esta actividad
ilcita.
Buena parte de los combustibles que se consumen en el pas corresponde a una mezcla entre
combustibles de origen fsil y biocombustibles, como resultado de la aplicacin de una poltica
pblica en materia agraria. La capacidad instalada para la produccin de biocombustibles se ha
incrementado entre 2010 y 2013, en etanol de 1.100.000 a 1.200.000 litros-da, y en biodiesel de
1.297.000 a 2.400.000 litros-da. Como desarrollo de la poltica consignada en el Documento CONPES
3510 de 2008, se han fomentado inversiones para incrementar la capacidad instalada de produccin
en un 50 % adicional, tanto para el etanol como para el biodiesel, que estar en operacin entre los
aos 2015 y 2016. Este incremento de capacidad instalada satisfar el mercado local, y abrir la
oportunidad de colocar el producto nacional en mercados internacionales.
En el caso del servicio pblico de energa elctrica, el pas cuenta con la energa suficiente para
atender la demanda los prximos cinco aos con los proyectos existentes y los que van a entrar en
operacin en ese perodo, aun en perodos de hidrologas crticas. El 40 % de la energa firme del
38 DIAN. Informe mensual de estimacin de contrabando; destinacin ilegal, costo fiscal y beneficio por exencin tributaria en zona de
106
sistema se encuentra respaldada por plantas de generacin trmica, las cuales se han visto limitadas
a utilizar combustibles lquidos,39 que tienden a ser ms costos que otras alternativas.
Los subsidios que buscan facilitar el acceso al servicio de energa elctrica son financiados a travs de
la contribucin de los usuarios de mayores ingresos de los estratos 5, 6 y comercial, y transferencias
directas del Presupuesto General de la Nacin. Los recursos aportados por el Estado crecieron
significativamente en los ltimos aos, y hoy representan el 63 % del total de los subsidios, al pasar
de $ 436.505 millones en 2010 a $ 1.360.509 millones en 2014, como consecuencia principalmente
de la eliminacin de la contribucin del 20 % del valor facturado a los usuarios industriales, segn lo
establecido por la Ley 1430 de 2010.
Entre 2000 y 2012 la produccin del sector creci significativamente. En carbn, pas de 38,2 89
millones de toneladas al ao (133 % de crecimiento), en ferronquel de 27.736 a 47.407 toneladas
(71 %) y en oro de 37 a 66.17 toneladas (79 %). No obstante, el crecimiento en la produccin se ha
generado por expansiones en los proyectos y empresas existentes desde hace varias dcadas y no por
la entrada de nuevos proyectos. Asimismo, desde 2013 los niveles de produccin del sector minero
han disminuido, principalmente por la baja en los precios internacionales y las dificultades
ambientales y sociales para la ejecucin de los proyectos.
La inexequibilidad declarada por la Corte Constitucional de la Ley 1382 de 2010, que modificaba el
Cdigo Minero, gener vacos jurdicos que se intentaron corregir con la expedicin de decretos; sin
embargo, el Consejo de Estado decidi suspender provisionalmente estos decretos, lo que ha limitado
al Estado para la administracin del recurso minero.
En el cuatrienio pasado, se hicieron esfuerzos por fortalecer la institucionalidad minera. Para ello se
cre el Viceministerio de Minas, encargado funcionalmente de la formulacin de polticas y acciones
para el desarrollo del sector minero, la Agencia Nacional de Minera (ANM), como la autoridad minera
39 Conforme a la Energa Firme para el Cargo por Confiabilidad (ENFICC). declarada por los agentes para el perodo diciembre de 2014-
noviembre de 2015.
40 Cifras tomadas del Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Energa Elctrica (PIEC) realizado por la UPME.
107
en todo el territorio nacional y en consecuencia es la responsable de la administracin de los recursos
mineros, y el Servicio Geolgico Colombiano (SGC), como instituto cientfico y tcnico cuyo objeto es,
entre otros, realizar la investigacin cientfica bsica y aplicada del potencial de recursos del subsuelo.
B. Visin
En 2018 Colombia ser uno de los pases ms competitivos y productivos de la regin, consolidando
un crecimiento econmico sostenido e inclusivo, y con acceso a oportunidades de empleo de alta
calidad. Esto se lograr a partir de un uso eficiente de las ventajas comparativas, de una oferta ms
amplia y moderna de conectividad fsica y digital, de la sofisticacin y diversificacin de los bienes y
servicios, y una mejora sustancial en el aprovechamiento y uso adecuado de los recursos naturales.
As, el pas contar con empresas y regiones que compiten en un mercado globalizado, siendo el
conocimiento, el talento humano, las tecnologas y la innovacin la base fundamental para el aumento
de la productividad.
Estos propsitos encaminarn a Colombia a convertirse en uno de los tres pases ms innovadores de
Amrica Latina en 2025. Para lograrlo, el pas disminuir el rezago que existe en materia de CTI,
focalizando la formacin de talento humano, infraestructura, financiacin y cultura de CTI para que
se logren avances cualitativos en la calidad y el impacto de la investigacin. El Gobierno Nacional
velar para que el desarrollo tecnolgico y la innovacin respondan a las necesidades actuales y
futuras del aparato productivo del pas y a las problemticas sociales. Asimismo, el sector privado
aumentar su participacin en actividades de CTI, financiando el 50 % de la investigacin y el
desarrollo que se adelante en el pas. Estas estrategias permitirn que en 2025 Colombia est en
capacidad de crear aglomeraciones de ciencia, tecnologa e innovacin, ciudades con vocacin hacia
la generacin de conocimiento, y empresas y tecnologas estratgicas para la competitividad del pas
en el largo plazo.
Colombia adoptar una cultura generalizada de apropiacin de las TIC, garantizando el acceso de toda
la poblacin a los servicios asociados, llevando al pas a formar parte activa de la sociedad de la
informacin, el conocimiento y la tecnologa, mediante el desarrollo de aplicaciones y contenidos
digitales que respondan a las necesidades de todos los sectores, y mejorando las capacidades de los
colombianos para el uso de las mismas. Esto contribuir de manera positiva al cierre de brechas, a la
generacin de capacidades y oportunidades para el desarrollo integral de las personas, al
mejoramiento de la calidad de vida y, por tanto, a la construccin de una Colombia ms educada,
equitativa y sin pobreza.
La conectividad fsica no slo estar enfocada en obras que reduzcan distancias o incrementen
velocidad, sino en proyectos multimodales que permitan reducir costos de transporte, consumo
energtico e impactos ambientales. Lo anterior, junto con los desarrollos logsticos, permitir un
mayor intercambio comercial, conectando las regiones y maximizando sus vocaciones productivas.
Esto tambin contribuir a maximizar la presencia del Estado y a la reconciliacin, facilitando el
encuentro de los ciudadanos para el dilogo, el debate y la convivencia. Asimismo, se contar con
Servicios de Transporte Pblico Urbano e infraestructura para movilidad activa de calidad para los
ciudadanos, fortaleciendo la visin de un modelo de transporte equitativo, accesible y eficiente.
108
El sector minero-energtico seguir siendo uno de los motores de desarrollo del pas, a travs de su
aporte al crecimiento econmico, al aparato productivo, al empleo rural y a la inversin privada. Para
esto, Colombia aprovechar al mximo su potencial en recursos naturales, tanto renovables como no
renovables, bajo los ms altos estndares ambientales y sociales, en articulacin con las dems
polticas sectoriales, las autoridades territoriales y la sociedad civil. Lo anterior permitir generar los
recursos necesarios para garantizar el financiamiento de los diferentes planes y programas pblicos.
Para el logro de esta visin se han planteado cinco grandes acciones en el marco de esta estrategia,
las cuales se describen en la siguiente seccin.
Debido a que la competitividad y la innovacin emergen de las empresas, se comprende que las
mismas deben ser el centro de gravedad de una poltica de desarrollo productivo que tenga como
objetivo el aumento de la productividad y que los esfuerzos para que ellas mejoren sus productos y
su eficiencia productiva deben ser focalizados. Por este motivo, el enfoque empresarial es el eje que
articula la poltica de desarrollo productivo, que se presenta a continuacin, con la de ciencia,
tecnologa e innovacin, la cual se discute en la siguiente seccin.
Uno de los resultados que mostrar una evolucin favorable en el desarrollo productivo e
internacionalizacin del pas ser el incremento de las exportaciones de bienes no minero-
energticos y de servicios. Para ello es necesario: 1) aumentar la admisibilidad en el exterior de los
productos y servicios nacionales; 2) fortalecer las capacidades metrolgicas; 3) incrementar los
ingresos de las cuentas de viajes y transporte de la balanza de pagos; 4) insertarse en cadenas globales
de valor; 5) fortalecer la competitividad de las zonas francas y evaluar la poltica arancelaria; 6) contar
con un sistema de aduanas ms eficiente para apoyar el comercio internacional; y, 7) brindar
informacin relevante y acompaamiento tcnico a los exportadores de servicios.
109
y estndares hacia el futuro, y en segunda instancia, requiere la articulacin de esfuerzos privados y
pblicos para identificar y resolver las limitaciones para exportar relacionadas con requisitos
tcnicos de acceso y requisitos aduaneros, entre otros. En este sentido, el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo adelantar acciones para fortalecer la institucionalidad requerida para el
aprovechamiento de acuerdos comerciales y coadyuvar hacia la solucin de barreras no-arancelarias,
incluyendo las barreras sanitarias y fitosanitarias, de calidad y de admisibilidad identificadas por este
Ministerio. En el caso del sector agropecuario, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el ICA
desarrollarn acciones estatales que permitan la admisibilidad en el exterior de una parte importante
de los productos del sector con potencial de exportacin. Los requisitos de admisibilidad de tipo
sanitario y fitosanitario se tratarn con ms detalle en captulo Transformacin del campo.
De igual manera, el Gobierno nacional desarrollar un mecanismo que permita la certificacin de las
competencias tcnicas del personal del INM, que soporten los procesos de publicacin internacional
de las CMC. Lo anterior, con el objetivo de ampliar la oferta de servicios prestados por el Instituto en
las reas de calibracin, capacitacin, asistencia tcnica, programas de comparacin interlaboratorios
y materiales de referencia.
Por otro lado, el Gobierno nacional expedir una poltica nacional de laboratorios que contenga
estrategias dirigidas a mejorar la capacidad tcnica y trazabilidad metrolgica de los laboratorios de
ensayo y calibracin de Colombia como herramienta determinante para mejorar la competitividad,
innovacin y proteccin al consumidor. Esta poltica plantear acciones concretas para los
laboratorios pblicos y a travs de ella se asignarn los recursos para: 1) armonizar la normatividad
relacionada con su creacin, operacin y especializacin en el territorio colombiano, definiendo
competencias y alcances; 2) fortalecer las instituciones que los administran; 3) generar y fortalecer
sus capacidades tcnicas y cientficas; y 4) crear y consolidar la infraestructura necesaria para
garantizar que los laboratorios puedan prestar servicios de ensayo y calibracin precisos.
110
El tercer componente de la estrategia es el de incrementar los ingresos de las cuentas de viajes y
transporte de la balanza de pagos. Para ello, se ampliarn los recursos destinados a la promocin y
competitividad turstica, liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y ejecutada a
travs de Procolombia y el Fondo Nacional de Turismo (Fontur). As mismo, se focalizarn las
estrategias para la atraccin de ms turistas.
El cuarto componente, consiste en lograr la adecuada inclusin de nuestras empresas en las cadenas
globales de valor (CGV). En la actualidad, las CGV representan una gran parte del comercio y la
produccin mundial de bienes y servicios. Ms que bienes producidos en un pas especfico, tenemos
bienes hechos en el mundo con componentes obtenidos en distintos pases. En este contexto, la
ubicacin efectiva de nuestras empresas en los eslabones de las CGV abre el camino a posibilidades
de crecimiento y sofisticacin particulares. Por ello, en el marco del acceso preferencial alcanzado en
los tratados de libre comercio vigentes, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a travs del
programa de transformacin productiva, identificar las oportunidades del pas para que los sectores
que hoy hacen parte del programa se inserten en las CGV.
Para el quinto componente, se hace necesario fortalecer los esquemas de zonas francas como un
instrumento efectivo para la atraccin de inversiones nacionales y extranjeras. Este instrumento ser
evaluado con el fin de ampliar sus fortalezas y sus impactos positivos en la inversin y el desarrollo
productivo y social de las regiones del pas. De otra parte, se llevar a cabo una evaluacin de la
estructura arancelaria con la que cuenta el pas, con el fin de proponer mejoras en trminos de
aranceles y de procedimientos.
42Infraestructuras logsticas especializadas tales como nodos de abastecimiento mayorista, centros de transporte terrestre, reas logsticas
de distribucin, zonas de carga terrestre, centros de carga area, zonas de actividades logsticas portuarias, puertos secos y zonas logsticas
multimodales (Decreto 736 de abril de 2014).
111
complementaria, el Ministerio dispondr en su pgina electrnica una seccin dedicada a reportar la
informacin ms relevante para el sector.
Las capacidades tecnolgicas se refieren a los conocimientos y habilidades para adquirir, usar,
absorber, adaptar, mejorar y generar nuevas tecnologas. A partir de esta definicin, es posible
establecer dos tipos de capacidades tecnolgicas: de innovacin y de absorcin. Las capacidades de
innovacin son las habilidades que las empresas desarrollan para alcanzar nuevas combinaciones de
los factores existentes, en tanto que las capacidades de absorcin son las habilidades para reconocer
el valor del conocimiento nuevo y externo, asimilarlo y aplicarlo con fines comerciales (Lugones et al,
2007).
El segundo componente, busca que las empresas crezcan rpida, rentable y sostenidamente jalonadas
por innovacin. Por eso es necesario que el pas cuente con ms empresarios con una mentalidad de
estrategia empresarial e innovacin, que aprovechan oportunidades en el mercado. Para ello se
buscar promover el emprendimiento corporativo, que permita a empresas existentes encontrar
nuevas oportunidades de negocio internas o externas, a travs de, por ejemplo, capital de riesgo
corporativo, vigilancia y prospectiva tecnolgica, entre otras opciones. Tambin, se buscar fortalecer
las redes de apoyo financiero y no financiero para la innovacin y el emprendimiento, con lo cual se
43 Los resultados de la Encuesta de Gestin (World Management Survey) muestran que las prcticas de gestin de las empresas colombianas
son en promedio ms deficientes que en otros pases de Latinoamrica y que estas prcticas podran ser un factor que explique los bajos
niveles de productividad de las empresas colombianas. Basado en esta informacin el Departamento Nacional de Planeacin est diseando
un programa de extensin tecnolgica para promover prcticas de gestin eficientes entre pequeas y medianas empresas.
112
espera responder a las necesidades de los empresarios segn su nivel de desarrollo y potencial de
crecimiento.
Con el fin de poder articular y dinamizar la participacin de nuevos inversionistas en este tipo de
empresas, Bancldex ofrecer acompaamiento en adquisiciones, en la entrada de fondos de capital
privado o de coinversin y en el apalancamiento de spinoff corporativos o incluso acompaando
salidas a la bolsa de valores. Adems, con el fin de brindar a las micro, pequeas, medianas y grandes
empresas colombianas una oferta de servicios financieros y no financieros de carcter integral y
estructurado, es necesario consolidar la accin misional de la Unidad de Desarrollo e Innovacin y el
Fondo de Modernizacin e Innovacin para las Micro, Pequeas y Medianas Empresas. Para este
efecto, Bancldex crear en su interior una Unidad de Gestin de Crecimiento Empresarial, que
asumir el objeto misional y las funciones de estos Programas bajo un enfoque unificado.
El tercer componente: promocin de encadenamientos productivos, est orientado a ampliar tanto los
encadenamientos horizontales como los encadenamientos verticales de las empresas, teniendo en
cuenta que el impulso a las complementariedades productivas a nivel interno, es fundamental para el
desarrollo productivo local. Con esta finalidad, se avanzar en la construccin de un plan estratgico
que oriente, articule y fortalezca las iniciativas existentes en el Gobierno nacional relacionadas con
encadenamientos productivos. En relacin con los encadenamientos verticales, se buscar crear
competencias y capacidades tecnolgicas en los proveedores de bienes y servicios de pequeas,
medianas y grandes empresas que puedan desempearse como empresas ancla. En cuanto a los
encadenamientos horizontales, se buscar aprovechar economas de aglomeracin para mejorar la
productividad y competitividad en el mercado. Para ello, se continuarn apoyando, mediante recursos
de cofinanciacin no reembolsables, proyectos y actividades dirigidos al fortalecimiento de las
cadenas productivas desde la Unidad de Gestin de Crecimiento Empresarial de Bancldex.
El cuarto componente: generar capacidades en las empresas sobre el uso eficiente de recursos, la
caracterizacin de consumos y la construccin e implementacin de portafolios para el desarrollo bajo
en carbono, busca mejorar la eficiencia sostenible del sector productivo. Para este fin el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo crear un programa para el desarrollo bajo en carbono, mediante el
cual se les proveer a las empresas pertenecientes a cuatro cadenas productivas, metodologas que
les permitan realizar la gestin y el monitoreo de emisiones, del uso de energa y de otros recursos.
As mismo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en cumplimiento del programa de Uso
Racional y Eficiente de la Energa, establecer los lineamientos de poltica e instrumentos normativos
que resulten necesarios para la promocin de programas de eficiencia Energtica dirigidos a la
113
Industria y el Comercio de forma articulada con otras iniciativas equivalentes en el territorio nacional.
As, se entender la gestin de la energa y la eficiencia energtica como herramientas para la
competitividad de la industria y el comercio, promoviendo el mejoramiento de procesos productivos,
incorporacin y desarrollo de nuevas tecnologas y el desarrollo de empresas y nuevos mercados.
Para mejorar el entorno en el cual el empresario se desenvuelve, se deben consolidar las reformas
regulatorias y administrativas implementadas durante el ltimo cuatrienio, as como promover
aquellas que permitan reducir sus costos de transaccin y eliminar barreras de entrada y salida de
los mercados. Para lograr esto, se plantean los siguientes componentes especficos: 1) racionalizar los
trmites para el desarrollo empresarial, 2) implementar mejores prcticas para la produccin
normativa.
Para complementar esta ltima accin, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determinar,
en primer lugar, los lmites de supervisin entre los distintos entes del Estado delegados por el
Presidente de la Repblica, dando claridad a las empresas del pas acerca de cul es el ente supervisor.
En segundo lugar, avanzar en la conformacin de una Central de Informacin Empresarial que
tendr como funcin principal recopilar y mantener informacin econmico-financiera sobre la
actividad de las empresas y los grupos empresariales, tanto de los que tienen obligacin legal de
remitir la informacin a las nueve Superintendencias, como de los que se registran en las Cmaras de
Comercio.
114
acuerdos comerciales vigentes. En cuanto a la participacin en foros y negociaciones comerciales, esto
se ha hecho evidente en el caso de la regulacin de los licores, de servicios, de la inversin extranjera
en sociedades concesionarias de televisin y de seguridad privada, cuota de pantalla, agencias
comerciales de bienes, entre otros. Algunas de estas regulaciones, adems, posibilitan la aparicin de
escenarios de contrabando y mercados ocultos que merman la competitividad del pas y las finanzas
pblicas regionales.
Por su parte, en relacin con el aprovechamiento de los acuerdos vigentes es necesario que el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo promueva entre los consejos profesionales y entre los
colegios profesionales con funcin delegada, la celebracin de acuerdos de reconocimiento mutuo de
licencias y requisitos de ejercicio profesional. As mismo, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo en conjunto con la DIAN, evaluarn la efectividad y uso de los instrumentos tributarios que
favorecen el comercio exterior de servicios con el fin de realizar las modificaciones que sean
necesarias.
De manera articulada con los principios que deben guiar las estrategias en materia de desarrollo
productivo e internacionalizacin para la competitividad empresarial, es fundamental tener una
estrategia que se ocupe de brindar una oferta diferenciada de polticas, programas e instrumentos,
consecuente con las capacidades productivas de cada regin. Con este propsito, es necesario trabajar
en las siguientes tareas especficas: 1) lograr una especializacin de las regiones para el desarrollo
productivo, 2) atraer Inversin Extranjera Directa (IED) en las regiones de menor desarrollo del pas,
44"por norma de derecho sustancial se entiende la que declara, crea, modifica o extingue derechos u obligaciones. (Sentencia n 11001-
03-15-000-1999-00156-01(S) de Consejo de Estado - Seccin Primera, 4 de Octubre de 2005).
115
3) promover y difundir mejores prcticas para el ambiente de negocios, 4) fortalecer el desarrollo
econmico local, y 5) potenciar el turismo como instrumento para el desarrollo regional sostenible y
en paz.
Con el fin de cerrar las brechas en trminos de capital humano que necesitan los sectores estratgicos
en cada regin, el Ministerio del Trabajo, en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional,
promover el diseo de polticas y herramientas para la pertinencia de la formacin para el trabajo y
desarrollar la certificacin de competencias laborales. De igual manera, el Ministerio del Trabajo,
con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de Empleo, implementar un
modelo de monitoreo de ocupaciones que permita identificar las competencias, habilidades y
cualificaciones solicitadas por los empleadores.
116
Respecto al segundo componente, de atraccin de IED, se tienen tres retos fundamentales. El primero
de ellos implica trabajar en una poltica integral de atraccin de inversin sostenible para lo cual es
necesario sofisticar las herramientas de diagnstico de la IED con que cuentan las autoridades que
intervienen en la formulacin de las polticas pblicas respectivas. En este orden, se debern
fortalecer las capacidades de medicin estadstica de la IED por parte del DANE, en coordinacin con
el MinCIT y el Banco de la Repblica, para acercarla a los estndares internacionales y transmitir esta
informacin a las entidades interesadas. Adems, el Gobierno nacional estudiar la conveniencia de
contar con marcos jurdicos estrictos para permitir la realizacin de acuerdos entre gobiernos que
incrementen la IED estratgica.
Otro reto para atraer IED, implica definir la oferta de valor agregado de los departamentos del pas
que no cuentan con una agencia de promocin de inversiones definida, a travs de un cuidadoso
anlisis de sus fortalezas y debilidades en materia de atraccin de inversiones. Este conocimiento ser
insumo esencial para brindar asistencia profesional y especializada a potenciales inversionistas en
todo el proceso de inversin y generar un ambiente ms propicio para el desarrollo de la instalacin
de iniciativas productivas en las regiones, de la mano de Procolombia y las autoridades locales.
De otro lado, es indispensable que las reformas adelantadas en el mbito nacional sean promovidas
en las regiones y que desde el nivel central se garantice su implementacin. Para esto se aprovecharn
las sinergias que existen entre las entidades del orden nacional para llegar a las regiones con
propuestas unificadas en simplificacin de trmites y de igual forma se establecer la medicin de
nuevas cadenas de trmites y su implementacin regional. Por ltimo, se aprovecharn estos
escenarios para llevar a cabo las recomendaciones del Documento CONPES 3816 de 2014 en materia
de mejora normativa en el nivel subnacional.
El cuarto componente, referente al fortalecimiento del desarrollo econmico local, implica establecer
una agenda de polticas diferenciadas por regin, sector y producto con focalizacin de instrumentos,
que apoyen el desarrollo del mercado nacional, a travs de la conexin entre empresas, la generacin
117
de encadenamientos productivos y la consolidacin de clsteres. Con este propsito se implementar
un programa de desarrollo territorial, basado en metodologas de desarrollo econmico local con
enfoque territorial, que apalanquen el desarrollo del potencial productivo endgeno de los territorios
colombianos, para que estos generen productos y servicios que satisfagan las necesidades de la
demanda regional, nacional y global. Este programa deber estar integrado a las estrategias de
desarrollo productivo y competitivo departamental y nacional.
Por ltimo, est el quinto componente, relacionado con el potenciamiento del turismo como
instrumento para el desarrollo regional sostenible y en paz, que apoya y aprovecha la diversidad y
multiculturalidad del pas. En lnea con el Plan Sectorial de Turismo para la Construccin de la Paz
2014-2018, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo trabajar, en primera instancia, en el
mejoramiento de la competitividad para el desarrollo turstico regional. Para este fin, consolidar los
siete productos y experiencias de calidad existentes y disear nuevos productos; avanzar en el
saneamiento y recuperacin de activos tursticos que estn bajo su administracin; desarrollar
nuevas obras de infraestructura turstica y optimizar las existentes; implementar una campaa
dirigida a prestadores de servicios tursticos para que se certifiquen en las normas tcnicas de calidad
en turismo; apoyar la certificacin de tres destinos como destinos tursticos sostenibles; realizar
alianzas con instituciones especializadas en enseanza de una segunda lengua para formar y capacitar
al recurso humano de los prestadores de servicios tursticos; fortalecer el programa nacional para
la formalizacin turstica en procura de un sector turstico, responsable, accesible y formalizado; y
consolidar como destinos de naturaleza los siguientes: Camino a Teyuna (Ciudad Perdida) de la
Sierra Nevada de Santa Marta (Magdalena), La Serrana de la Macarena (Meta), Putumayo y Urab-El
Darin (Antioquia-Choc), con el fin que se apoyen para su desarrollo integral, incluyente y
sustentable.
En segunda instancia, el MCIT coordinar las acciones necesarias para mejorar la conectividad area,
martima, fluvial, terrestre y digital de los siguientes destinos tursticos: Bogot D.C., Bolvar,
45 Los parques cientficos, tecnolgicos y de innovacin se entendern como zonas geogrficas especiales destinadas a promover la
innovacin basada en el conocimiento cientfico y tecnolgico y a contribuir a la productividad empresarial y la competitividad regional.
118
Antioquia, Valle del Cauca, San Andrs y Providencia, Atlntico, Norte de Santander, Santander,
Magdalena, Risaralda, Nario, Quindo, Cesar y Guajira. En tercera instancia, optimizar las
estrategias de promocin turstica, unificando las campaas, nacional e internacional, en un
solo concepto para el turismo receptor y domstico. En cuarta instancia crear el programa nacional
de fortalecimiento de las capacidades regionales de gestin pblica del turismo; destinar recursos
financieros para la investigacin de mercados y fortalecer en conjunto con el DANE las estadsticas
del sector.
Finalmente, frente a la problemtica actual de las playas, resulta necesaria la implementacin de una
poltica pblica y de una directriz normativa que, a partir de diversas herramientas jurdicas,
equilibre la tensin existente entre competencias del orden nacional y territorial y los derechos de
los particulares adquiridos de buena fe, reafirmando: 1) la definicin de las zonas de playa y dems
zonas de proteccin martimas a partir de los postulados del artculo 167 del Decreto 2324 de 1984;
2) los Planes de Ordenamiento Territorial como los instrumentos jurdicos idneos para la
identificacin de reas de playa martima y dems bienes de uso pblico existentes en los litorales
colombianos, as como de las zonas de riesgos derivados de la actividad martima; y, 3) las
competencias de la Dimar para que con base en los anteriores parmetros, se procure la recuperacin
y proteccin de los mencionados bienes de uso pblico.
Dos aspectos de gran importancia para apoyar la competitividad empresarial son el acceso a fuentes
de financiamiento y la generacin de incentivos que apoyen la lucha contra la informalidad
empresarial. En este orden, se considera necesario trabajar en los siguientes aspectos: 1) aumentar
la inclusin financiera y profundizar el mercado de capitales; 2) masificar de la factura electrnica
como ttulo valor; 3) profundizar la implementacin de la Ley de garantas mobiliarias (Ley 1676 de
2013); 4) generar lneas de crdito de largo plazo diferenciadas; 5) avanzar en la adopcin de
estndares de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin; y 6) establecer una
nueva clasificacin de los diferentes tamaos empresariales.
Primero, en trminos de inclusin financiera y profundizacin del mercado de capitales, entre 2014
y 2018 Colombia incrementar del 71,5 % al 84 % el nmero de personas incluidas financieramente,
aumentar de 0 a 5 el nmero de Sociedades Especializadas en Depsitos y Pagos Electrnicos en
funcionamiento (SEDPES), y elevar del 52,9 % al 65 % el porcentaje de adultos con una cuenta de
ahorros activa.
As mismo, el Gobierno Nacional propender por reducir el uso del efectivo en la economa mediante
el incentivo y fomento al uso de los medios de pago electrnicos. Para ellos se buscar reducir la razn
entre el efectivo en la economa y el agregado monetario M2, pasando de un promedio de 11,7 % en
2014 a 8,5 % en 2018. Adicionalmente, se establecern mecanismos de medicin que permitan hacer
seguimiento a la migracin de transacciones en efectivo a transacciones electrnicas. En desarrollo
de la estrategia se buscar que el Estado ejerza un rol de liderazgo como agente econmico, de tal
manera que todas las entidades que hacen parte de la administracin pblica contribuyan a
incrementar los niveles de uso y aceptacin de medios de pago electrnico.
119
Por otro lado, la profundizacin del mercado de capitales es vital para mejorar la liquidez de la
economa, atraer inversin extranjera y mejorar las opciones de inversin de todos los colombianos.
Dado que el sector pblico juega un papel muy activo en esta materia, se buscar aumentar del 65 %
al 75 % del PIB los montos emitidos en acciones e instrumentos de deuda privada y aumentar de 0 a
10 el nmero de emisores del segundo mercado.
El segundo componente de esta estrategia, busca profundizar el acceso al crdito comercial formal
para las mipyme. Para ello se avanzar en la masificacin del uso de la factura electrnica como ttulo
valor por parte de los pequeos y medianos empresarios para apoyar el desarrollo de operaciones
financiamiento.
El tercer componente, referente a las garantas inmobiliarias, est encaminado a lograr un mayor uso
de los instrumentos otorgados por la Ley 1676 de 2013, por la cual se promueve el acceso al crdito
y se dictan normas sobre garantas mobiliarias. En este sentido, es necesario entre otras acciones:
1) definir nuevos tipos de garantas admisibles; 2) establecer mecanismos de valoracin de los activos
muebles, en particular de bienes intangibles y bienes de propiedad intelectual e industrial; 3) crear
un sistema de informacin unificado que facilite el conocimiento de todas las obligaciones que recaen
sobre un bien, otorgando seguridad en las transacciones y una disminucin en los trmites; y, 4) crear
un mercado secundario de los bienes recuperados en la ejecucin, con la utilizacin de martillos
electrnicos que presenten mercados giles y transparentes.
Finalmente, se encuentra el sexto componente, relacionado con necesidad de establecer una nueva
clasificacin de los diferentes tamaos empresariales. Para garantizar la eficacia y focalizacin de las
acciones de poltica dirigidas al sector empresarial es indispensable establecer una clasificacin
moderna de tamao empresarial. As, se hace necesario una nueva clasificacin de los diferentes
tamaos empresariales que garantice la eficacia de las polticas pblicas focalizadas en las empresas
de baja productividad, as como de las estrategias de formalizacin empresarial.
La economa naranja o economa del conocimiento es una fuente de valor importante en un pas que
busca convertir el talento humano en un determinante de su desarrollo econmico. Por lo tanto, se
120
apoyarn procesos y actividades del sector cultura, mediante el impulso a la poltica cinematogrfica
del pas, la implementacin de los planes nacionales para las artes y la danza, los procesos de
comunicacin y territorio, los procesos culturales con enfoque diferencial y accin sin dao y, los
procesos de recuperacin y preservacin de la memoria que desarrollan de manera articulada el
Museo Nacional de Colombia, la Biblioteca Nacional, el Archivo General de la Nacin y el Instituto
Colombiano de Antropologa e Historia. Estos procesos, acciones y proyectos sern fortalecidos
gracias a los recursos que el Ministerio de Cultura otorga a travs de las convocatorias de los
programas nacionales de concertacin y estmulos. Finalmente, para garantizar la articulacin
nacin-territorio, este accionar ser acompaado de un proceso de fortalecimiento de las capacidades
de gestin cultural en lo local a travs de la consolidacin del Sistema Nacional de Cultura.
En el caso del sector cinematogrfico se buscar contar con empresas productoras cinematogrficas
nacionales que se involucren en la produccin de las obras, ya sean nacionales estrenadas en las salas
de cine del pas o como prestadoras de servicios cinematogrficos para las que se rueden en Colombia.
Este fortalecimiento se alcanzar a travs de las siguientes acciones:
En concordancia con esta estrategia, se deben fortalecer las relaciones interinstitucionales dentro de
los sectores relacionados con las industrias creativas. La produccin intelectual de Colombia debe
tener mayores niveles de difusin y aprovechamiento a travs de diferentes mecanismos.
1) Identificar y consolidar fuentes de informacin que pueden complementarse entre s, como la
informacin administrada por Agencias ISBN, las que administran las sociedades de gestin colectiva
de derechos de autor con sus repertorios, y los archivos o depsitos legales. 2) Fortalecer
financieramente la Unidad Administrativa Especial Direccin Nacional de Derecho de Autor (DNDA)
mediante la posibilidad del cobro de tasas por los servicios prestados. 3) Garantizar el acceso a la
justicia especializada a travs del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la DNDA previstas en
la ley. 4) Lograr una gestin colectiva que sea eficiente, transparente y confiable. 5) Disear
programas de capacitacin para creadores y consumidores de obras con el propsito que conozcan y
aprovechen las ventajas del sistema de derecho de autor. 6) Consolidar el sistema de registro autoral
como una herramienta que brinde informacin y seguridad tanto a creadores como usuarios, de tal
manera que refleje su impacto econmico.
121
Hacer los ajustes institucionales requeridos
El logro de las estrategias propuestas en las anteriores secciones requerir los siguientes ajustes
institucionales:
En primera medida, los Ministerios debern adoptar polticas de desarrollo productivo explcitas para
incrementar la productividad de las empresas asociadas al sector de su competencia, las cuales
debern ser congruentes con el objetivo y los principios definidos en la visin de este captulo. Con
esta medida se busca capitalizar la especializacin y conocimiento que cada Ministerio tiene y
garantizar la provisin de programas e instrumentos acordes con las caractersticas de las empresas
de cada sector. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Colciencias y el Departamento
Nacional de Planeacin apoyarn tcnicamente en los procesos de planeacin de dichas estrategias.
En segundo lugar, la bsqueda de un Estado ms eficiente requiere una mejor coordinacin dentro
de cada nivel de gobierno y de sus relaciones interinstitucionales. Por lo tanto, con el fin de lograr una
adecuada articulacin de esfuerzos, armonizar la implementacin de las estrategias de CTI y realizar
seguimiento y monitoreo de resultados se unificarn el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin con el Sistema Nacional de Competitividad. El nuevo Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnologa, e Innovacin (SNCCTI) ejercer como la instancia de coordinacin para las
polticas y programas que busquen incrementar la productividad a travs de estrategias de CTI. Este
Sistema har seguimiento a Proyectos Estratgicos del Sistema que avancen la Agenda Nacional de
Competitividad, de forma similar a como se realiza para los proyectos de inters nacional y
estratgicos (PINES). As mismo, velar porque se apliquen los principios rectores de competitividad
descritos en la introduccin de este captulo toda vez que se planteen iniciativas que afecten la
competitividad y productividad empresarial, por ejemplo en la realizacin de anlisis de impacto
normativo en la produccin de normas y regulacin.
En el marco de este SNCCTI, el Gobierno Nacional definir el rol de las Comisiones Regionales de
Competitividad, explorando mecanismos para que cuenten con participacin en los procesos de
evaluacin y aprobacin de los proyectos de inters regional que sean presentados ante cualquier
fuente de financiacin.
Como tercera medida, se encuentra la profundizacin en las capacidades tcnicas para estructurar
proyectos de inversin y de ejecucin de gasto. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
desarrollar una Agenda de Profesionalizacin de Gestores de Proyectos para abrir nuevos espacios
de eficiencia del Estado.
Como cuarta medida, las comisiones regionales de competitividad (CRC) se consolidarn como la
nica instancia de interlocucin con el Gobierno nacional para la implementacin de la Agenda
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Las distintas instancias
departamentales que promueven agendas de competitividad, productividad e innovacin, tales como
los consejos departamentales de ciencia, tecnologa e innovacin (CODECTI), comits universidad-
empresa-Estado, comits de biodiversidad, redes regionales de emprendimiento, consejos regionales
de pyme, consejos ambientales regionales, comits de seguimiento a los convenios de competitividad
y las dems que sean promovidas por el Gobierno nacional, debern integrarse a las CRC en cada
122
departamento, con el propsito de articular sus agendas de trabajo. Adems, para la articulacin del
sector turstico, se incorporarn en las mesas sectoriales de las CRC las acciones, planes y programas
relativos a la industria de viajes y turismo, en concordancia con los lineamientos de la poltica turstica
que dicte el Ministerio.
La quinta medida est dirigida a consolidar el sector turstico. Esto requiere como condicin
indispensable contar con una institucionalidad acorde con la poltica y las necesidades regionales y
nacionales, que defina un esquema adecuado de regulacin, decisin y supervisin de los recursos
humanos, tcnicos y econmicos asignados al sector. Para ello, el Gobierno nacional modificar los
artculos de la Ley 300 de 1996 y de la Ley 1558 de 2012 que considere necesarios con el fin de que
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo recupere su liderazgo, autonoma y decisin sobre la
poltica pblica de turismo y sobre la asignacin de recursos del Presupuesto General de la Nacin
para el cumplimiento de su competencia. As, proceder con el rediseo del Fondo Nacional de
Turismo (Fontur) para mejorar sus procesos y eficiencia a travs de cambios en los montos a
administrar, los criterios de asignacin, la estructura ms adecuada de ejecucin y las instancias de
decisin.
Como sexta y ltima medida, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ser el lder de la poltica
de emprendimiento y prestar apoyo tcnico a los otros Ministerios y el Sena para las fases de diseo
de programas de emprendimiento que aporten a la creacin de nuevas empresas en sus respectivos
sectores.
Metas
123
Lnea base Meta a
Producto
(2014) 2018
Empresas nacionales con negocios de exportaciones facilitados por
2.207 2.433
Procolombia
Empresas beneficiadas con programas de adecuacin de oferta
157 200
exportable
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Visitantes extranjeros no residentes 4.034.200 5.000.000
Eventos del exterior captados que se realizan en Colombia con el apoyo
423 556
de Procolombia
Recurso humano vinculado al sector turstico capacitado para
4.000 5.000
fortalecer la competitividad de destinos y productos
124
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2014) 2018
Empresas productoras cinematogrficas fortalecidas 8 10
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Largometrajes de cine, de produccin o coproduccin nacional,
17 68
estrenados comercialmente en el pas
Espectadores en salas de cine en el pas de pelculas colombianas 1.722.971 1.800.000
Rodaje de pelculas en el pas en el marco de la Ley 1556 de 2012 1 16
Objetivo 2. Contribuir al desarrollo productivo y la solucin de los desafos sociales del pas a
travs de la ciencia, tecnologa e innovacin
La CTI contribuye de manera directa tanto a los objetivos de sofisticacin y diversificacin como a los
retos sociales que tiene el pas. Por una parte, permite llevar a cabo innovaciones pertinentes y tiles
para la sociedad y por otro lado aporta al desarrollo de capacidades internas en las empresas que
impactan de manera directa su productividad. De igual manera, brinda a la sociedad la oportunidad
de avanzar en la frontera del conocimiento sentando las bases para que en un futuro se produzcan
aplicaciones tanto para el sector empresarial como para la sociedad en diversos aspectos como la
salud, la educacin y la paz.
Colombia tiene como reto ser el lder latinoamericano en un conjunto de reas estratgicas del
conocimiento, las cuales sern definidas con la participacin de la academia, los centros de
investigacin y desarrollo tecnolgico, los empresarios y las diferentes instancias del Gobierno
nacional y regional. Dichas entidades definirn este conjunto de reas estratgicas y los planes que
harn posible alcanzar el liderazgo, con base en un proceso de prospectiva tecnolgica acorde a la
poltica de desarrollo productivo.
En este contexto, se revisarn las condiciones de infraestructura existente para realizar investigacin
de alta calidad en cada rea estratgica y se articularn los esfuerzos con el sector privado de manera
que se logren resultados de impacto en materia de CTI. Los esfuerzos de cooperacin nacional e
internacional de CTI se enmarcarn en la necesidad de avanzar en los programas de las reas que se
definan.
Para hacer esta estrategia posible, se crearn fondos sectoriales de CTI para permitir la realizacin
de programas de investigacin de excelencia con financiacin estable y con objetivos de largo plazo.
As mismo se requerir dar una connotacin ms gerencial a los consejos de los programas nacionales
de CTI, que representan por excelencia el modelo tripartito estado-sector privado-academia.
125
cientfico, tecnolgico y la innovacin como motor del crecimiento empresarial y el emprendimiento;
y 4) generar una cultura que valore y gestione el conocimiento y la innovacin.
Una condicin indispensable para lograr que la CTI sea la base del desarrollo y de la competitividad
es que efectivamente se cuente con un sistema que promueva la generacin y apropiacin del
conocimiento y de la innovacin. Adicionalmente, es claro que los retos que enfrenta Colombia en
materia de produccin cientfica, tecnolgica y de innovacin empresarial no se pueden resolver
exclusivamente con los recursos disponibles a travs del presupuesto de inversin del Gobierno
nacional. Por estas dos razones, se proponen cuatro componentes que apuntan a mejorar el entorno
para la CTI, as como a apalancar esfuerzos y recursos de las empresas, la academia, los centros de
Investigacin y Desarrollo y los gobiernos locales: 1) desarrollar la capacidad de disear y evaluar la
poltica nacional de CTI de largo plazo; 2) aumentar el impacto y el foco de los recursos del Fondo de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin del SGR; y, 3) incentivar el aumento de la inversin privada en ACTI.
Con respecto al primer componente referente al diseo y evaluacin de la poltica nacional de CTI, el
pas debe contar con una visin de largo plazo de la CTI como motor de desarrollo econmico y social.
Por lo tanto, Colciencias liderar el diseo de polticas integrales de CTI que complementen las dems
iniciativas de los sectores pblico y privado, que se articule con los objetivos y principios de
desarrollo productivo y social, asumiendo el rol de coordinar los esfuerzos de los diversos actores
encargados de ejecutar la CTI.
Respecto a la eficiencia de los instrumentos de CTI y su medicin, el Gobierno nacional velar por el
uso eficiente de los recursos invertidos, para lo cual realizar un anlisis del gasto pblico en CTI, que
le permita tomar decisiones sobre la oferta de programas, servicios e incentivos para la investigacin,
desarrollo tecnolgico, innovacin y el desarrollo productivo. Las entidades del SNCCTI
implementarn las recomendaciones y conclusiones del anlisis de gasto pblico en CTI con el fin de
lograr mayor efectividad en la inversin de recursos.
El segundo componente comprende los esfuerzos para aumentar el impacto y el foco de los recursos
del Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del SGR. En este sentido, Colciencias y el DNP
continuarn mejorando el funcionamiento del Fondo de CTI del SGR mediante una optimizacin
continua de procesos, procedimientos y requisitos, bajo un esquema de gobierno abierto. Adems, se
implementar una estrategia integral que incluye el diseo de acuerdos departamentales por la CTI,
que incluyen las hojas de ruta para el cierre de brechas tecnolgicas departamentales y el apoyo por
parte Colciencias y del DNP a los entes territoriales en la formulacin, estructuracin y ejecucin de
proyectos.
126
En complemento, se trabajar por el fortalecimiento de las capacidades propias de los gobiernos
territoriales en materia de polticas pblicas de CTI, haciendo uso de fuentes de financiacin en el
marco del mismo SGR. Colciencias y el DNP incentivarn la financiacin de proyectos estratgicos
sectoriales que articulen las diferentes fuentes presupuestales pblicas alrededor de proyectos
comunes, y la financiacin de proyectos de innovacin empresarial con cargo a los recursos del Fondo
de CTI del SGR, mediante una estrategia de vinculacin del sector privado.
Con el fin de posibilitar la inversin nacional, extranjera, pblica y privada, erradicar las barreras para
fomentar la inversin de recursos en CTI y generar confianza en las personas jurdicas o privadas,
nacionales o extranjeras, que ejecutan, directa o indirectamente, actividades de CTI, Colciencias ser
la autoridad doctrinaria y consultiva y con el apoyo del DNP y Colombia Compra Eficiente realizarn
acciones que permitan a los ejecutores de CTI realizar con mayor facilidad y certidumbre las
contrataciones de CTI.
Para contar con una base empresarial innovadora amplia e incentivar el incremento de la inversin
en CTI de las empresas, el Gobierno nacional realizar un ajuste normativo a los beneficios tributarios
orientado a incluir la posibilidad de financiar innovacin, eliminar el requisito de realizar proyectos
exclusivamente a travs de grupos de investigacin, y generar mecanismos complementarios. Para
complementar este esfuerzo, Colciencias realizar acciones administrativas para simplificar y ampliar
el uso del mecanismo en el sector empresarial.
Adems, Colciencias liderar con los gremios empresariales del pas un consenso en el cual las
empresas se comprometan a incrementar su inversin en ACTI, para ello desarrollar un sistema de
estmulo de acceso preferencial de financiacin pblica de CTI para las empresas que se adhieran al
pacto. Adicionalmente realizar un programa de acompaamiento que permita la creacin,
fortalecimiento y acreditacin de los centros de innovacin empresarial.
Con el fin de apoyar la articulacin de las distintas entidades promotoras de la CTI y contar con
mecanismos que incentiven la inversin privada en ACTI, se desarrollar e implementar el Portal de
Innovacin como una ventanilla nica de la oferta de instrumentos de CTI. Esta ventanilla contar en
primera instancia con los instrumentos del Gobierno nacional y, en una fase posterior, con aquellos
ofrecidos por entidades privadas. Tambin ser una herramienta que permitir tener la trazabilidad
de los recursos invertidos en CTI y de sus beneficiarios.
Para que Colciencias pueda cumplir con sus funciones de acuerdo a la ley y con las acciones
contempladas en este PND, la entidad especializar sus funciones de formulacin, implementacin y
evaluacin de polticas, y mejorar la eficiencia de aquellas de ejecucin de instrumentos de poltica.
127
Esto implica que en su reestructuracin, Colciencias tenga una estructura y procesos acordes para la
separacin de estas funciones.
Esta estrategia busca fortalecer la oferta de conocimiento estratgico, para lo cual Colombia debe
contar con un sistema robusto en su capacidad para realizar investigacin con impacto, incluyendo
tanto investigacin bsica como aplicada. As mismo, debe contar con habilidades para transferir este
conocimiento al sector productivo y la sociedad en general.
Para lograrlo se implementarn los siguientes componentes: 1) aumentar el recurso humano de alto
nivel vinculado al sistema; 2) aumentar la produccin cientfica y tecnolgica de alto impacto;
3) consolidar y especializar la infraestructura cientfica y tecnolgica del pas; y, 4) fomentar la
transferencia de conocimiento y tecnologa.
En el contexto del primer componente, para aumentar el recurso humano de alto nivel, el pas
continuar con el esfuerzo de apoyar de manera significativa a jvenes profesionales que buscan
acceder a estudios de maestra y doctorado en las universidades colombianas y del exterior acorde
con las demandas de desarrollo cientfico y competitivo del pas. Por lo tanto, Colciencias liderar la
construccin e implementacin del plan estratgico de formacin de alto nivel el cual permitir
determinar el nmero adecuado de doctores que requieren las regiones del pas, sus reas de
investigacin y mecanismos de insercin en el mercado laboral al SNCTI para ser lder en reas
estratgicas. Se focalizar el financiamiento de becas de doctorado y maestra en las necesidades para
las reas estratgicas, en particular en disciplinas de ciencias, tecnologas, ingenieras y matemticas
(STEM por su sigla en ingls). Esfuerzos coordinados y articulados con universidades, sector
empresarial, entes territoriales y organismos internacionales permitirn incrementar
sustancialmente la promocin y financiacin esta estrategia.
Por su parte, en trminos de la formacin tcnica y tecnolgica para la innovacin, y con el fin de
promover la integracin entre el sector productivo y los procesos de formacin a travs de la
innovacin, el Sena enfocar su rol en la implementacin de la estrategia Sistema de Investigacin
Desarrollo Tecnolgico e Innovacin e Investigacin del Sena (Sennova), buscando desarrollar
procesos innovadores a travs de proyectos de investigacin aplicada in situ en la red de
Tecnoparques.
El segundo componente busca aumentar la produccin cientfica de alto impacto, por lo que
Colciencias trabajar en los siguientes frentes. 1) Ampliar la base de actores del sistema y mejorar
la eficiencia de los mecanismos de clasificacin y evaluacin de estos actores para mejorar la conexin
entre calidad y estmulos al desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. 2) Fomentar la investigacin
cientfica con propsito para la solucin de problemas tanto econmicos como sociales del pas y sus
regiones cuya financiacin estar sujeta al monitoreo y evaluacin peridica de los resultados.
3) Focalizar los recursos para el apoyo a la investigacin cientfica del pas tanto en las reas
estratgicas que se definan como a travs de estrategias a la medida de los diversos actores.
128
Para el tercer componente, que busca consolidar y especializar la infraestructura cientfica y
tecnolgica del pas, Colciencias liderar el proceso de diseo e implementacin de un conjunto de
polticas pblicas ms adecuadas para la especializacin y fortalecimiento de la infraestructura fsica
que permita que Colombia sea uno de los pases lderes en Amrica Latina. Colciencias apoyar
mediante mecanismos especficos de fortalecimiento el desarrollo de un entorno adecuado y atractivo
para investigacin competitiva que permita la insercin del recurso humano de alto nivel formado
por el pas. Con el fin de promover y facilitar el retorno al pas de este talento humano, el Ministerio
de Educacin ajustar el trmite de homologacin de ttulos, buscando hacerlo ms eficiente en
trminos de requisitos, tiempo, y recursos.
Especficamente para la transferencia en el sector agropecuario, y con el fin de lograr una mayor
participacin de las universidades regionales y los centros de investigacin, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en concordancia con Colciencias conformar una red que facilite el
desarrollo y la complementariedad de agendas de investigacin agropecuarias y la articulacin de
oferta acadmica requerida para la consolidacin de paquetes tecnolgicos y modelos productivos,
as como el apoyo profesional pertinente para la transferencia tecnolgica. Esta accin se aborda en
mayor detalle en el captulo Transformacin del campo.
Esta estrategia busca incrementar la demanda de soluciones por parte de empresas, teniendo a la
empresa en el centro de gravedad de la poltica. Este factor hace que se articule la poltica de ciencia,
tecnologa e innovacin con la de desarrollo productivo, la cual busca incrementar las capacidades
tecnolgicas de las empresas - como se aborda en el numeral C.1.b. de este captulo. En complemento
a esa estrategia, la promocin del desarrollo tecnolgico y la innovacin como motor de crecimiento
requiere de tres componentes: 1) consolidar capacidades para gestionar la innovacin en las
empresas; 2) profundizar el financiamiento de la innovacin; y 3) incrementar la utilizacin de
mecanismos de propiedad intelectual para la innovacin y el emprendimiento.
129
Atendiendo el segundo componente, el Gobierno nacional buscar profundizar el financiamiento de
la innovacin, para lo que el MinCIT trabajar en invertir recursos que fomenten el emprendimiento
dinmico y la innovacin, con el fin de apoyar la creacin de nuevas empresas y lneas de negocio.
Para ello, en conjunto con Bancldex, se desarrollar la cadena de financiamiento del
emprendimiento y la innovacin, con la creacin de mecanismos de financiacin alternativa que se
ajusten a las necesidades segn su nivel de desarrollo, ambicin y potencial. Adems, se
implementarn y difundirn herramientas de validacin temprana en mercados, y mecanismos de
incubacin y aceleracin de proyectos e iniciativas.
Estas acciones complementarn la bsqueda de una mayor financiacin de la innovacin por parte
del sector privado, que como se mencion en el primer numeral de esta seccin incluyen la compra
pblica innovadora, los beneficios tributarios para CTI y los pactos por la innovacin.
Por ltimo, el tercer componente se refiere a fortalecer la propiedad intelectual (PI) como mecanismo
para la innovacin, por lo que se buscar el fortalecimiento del Sistema Nacional de Propiedad
Intelectual con el nimo de incrementar las solicitudes de patentes y otros mecanismos de propiedad
industrial en el pas. Colciencias desarrollar un programa para apoyar el proceso de patentabilidad
en empresas, universidades, centros de investigacin y desarrollo tecnolgico y ciudadanos. Adems,
se implementar una estrategia conjunta liderada por Colciencias, con el apoyo las entidades que
conforman la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual (CIPI), para que se desarrolle y
aproveche el potencial que tiene la informacin tcnica disponible, tanto en la literatura cientfica y
tcnica como en las bases de datos de propiedad industrial en Colombia y en las principales oficinas
del mundo.
Para hacer de la CTI un verdadero instrumento de desarrollo, se requiere una cultura que valore y
apropie el conocimiento y la innovacin como un medio para la solucin de problemas sociales,
ambientales y econmicos. Para lograrlo, se contar con tres componentes: 1) incentivar la vocacin
cientfica en nios y jvenes; 2) fomentar el uso, comprensin e interaccin con la CTI; y,
3) mentalidad y cultura para el crecimiento empresarial, el emprendimiento y la innovacin.
Respecto al primer componente, se destaca que la cultura de CTI debe trabajarse para que nios,
jvenes y adultos cuenten con las competencias que desarrollen el pensamiento cientfico, y valoren
130
el conocimiento como un medio para encontrar soluciones novedosas. Para incentivar la vocacin
cientfica en nios y jvenes se requiere comprender que la cultura empieza desde la educacin
primaria y secundaria, y por tanto el Programa Ondas continuar dinamizando los procesos de
investigacin por indagacin a ese nivel. Adicionalmente, buscar generar capacidades regionales en
CTI alrededor de problemas de investigacin que surgen al interior de comunidades de prctica y
aprendizaje conformadas por nios, jvenes y maestros de las instituciones educativas del pas.
Finalmente, el programa ampliar su cobertura apoyndose en las herramientas virtuales.
As mismo, Colciencias desarrollar el programa Nexo Global para fomentar la insercin de los
mejores estudiantes colombianos de pregrado en Ciencia, Tecnologa, Ingeniera y Matemticas
(STEM por sus siglas en ingls) en las mejores universidades del mundo, a travs de un intercambio
con el fin de conectarlos a redes internacionales de conocimiento. Colciencias fortalecer la vocacin
en STEM vinculando al mejor talento humano nacional con los mejores centros de educacin
internacional.
Lograr que cada vez ms jvenes vean en la generacin de conocimiento y en la innovacin una opcin
laboral es central para fortalecer la cultura cientfica e innovadora en el pas. Por lo tanto, el Programa
Jvenes Investigadores, orientado a jvenes recin graduados de programas de pregrado, se
consolidar como un dinamizador del primer empleo y de la iniciacin a carreras cientficas,
fortaleciendo los grupos de investigacin. El Sena y los entes territoriales jugarn un papel central en
la expansin del programa.
El segundo componente busca fomentar el uso, comprensin e interaccin con la CTI. Con el fin de
estimular la creacin y consolidacin de espacios para la comprensin, reflexin y apropiacin de la
ciencia, la tecnologa e innovacin, Colciencias apoyar la creacin de museos interactivos que
permitan acercar a nios, jvenes y la poblacin en general a la ciencia y la tecnologa.
Adicionalmente, para incentivar la participacin ciudadana en la CTI, se trabajar desde la
identificacin de problemticas sociales y productivas, hasta el desarrollo y puesta en prctica de sus
soluciones. Por ltimo se desarrollarn estrategias de comunicacin masiva para construir una
cultura que entiende y valora la ciencia en el pas.
Metas
131
Inversin en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (ACTI)
0,5 % 1%
como porcentaje del PIB
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Personas sensibilizadas a travs de estrategias enfocadas en el uso,
apropiacin y utilidad de la CTI 328.340 2.000.000
132
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Nios y jvenes apoyados en procesos de vocacin cientfica y
1.800.000 3.000.000
tecnolgica
En una economa cada vez ms global y competitiva, la sociedad debe soportar sus actividades en una
base tecnolgica slida. En este sentido, las TIC juegan un papel fundamental en la construccin de
una sociedad ms equitativa, en paz, educada y de una economa ms competitiva. Para alcanzar la
visin en este sector, se establecen las siguientes cuatro grandes lneas estratgicas:
Aplicaciones
Para fortalecer las TIC y su papel en la sociedad, las principales brechas a superar son las de
apropiacin y talento humano, aspectos en los que el PND 2014-2018 ha establecido un conjunto de
metas ambiciosas. En este sentido, se impulsar el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales
con impacto social, consolidando la adopcin de una cultura TIC en toda la sociedad, y se generarn
estmulos y programas para la formacin de talento humano TIC en todos los niveles. Esta estrategia
tiene los siguientes componentes: 1) fortalecimiento de la industria TI, 2) desarrollo de aplicaciones
de gobierno para el ciudadano, 3) demanda de aplicaciones en el Gobierno, 4) arquitectura TI,
5) desarrollo de aplicaciones sociales, 6) promocin de aplicaciones satelitales, 7) herramientas de
innovacin para las mipyme, y, 8) lineamientos para el desarrollo de ciudades y territorios
inteligentes.
133
En primer lugar, en materia de fortalecimiento de la industria TI, se consolidar la industria del
software en el pas para que est a la altura de los desafos y necesidades, aumentando el nmero de
empleos que esta demanda y sus ventas totales. As mismo, se fomentar la adopcin de modelos de
calidad especializados en TI por parte de empresas de la industria del software y servicios asociados,
mediante incentivos y acompaamiento, y se desarrollarn programas de apoyo para aquellas
empresas con mayor potencial exportador.
En cuanto al sector de los contenidos digitales, se preparar a las empresas para recibir inversin
nacional y/o extranjera, por medio del fortalecimiento de los modelos de negocio y la estructura
empresarial.
Se incentivar a los estudiantes de bachillerato para contar con 75.000 nuevos estudiantes en
carreras TI y la reconversin de por lo menos 9.000 ingenieros de otras ramas de la ingeniera hacia
programas especficos de TI. Para ello, se fortalecer la formacin en ciencias y matemticas en la
educacin bsica y media, y se crearn mecanismos de financiacin que disminuyan el costo de
oportunidad de ingresar a estudiar carreras de calidad enfocadas en la industria TI. A corto plazo, el
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones entregar becas, crditos
condonables, apoyo a la manutencin y cupos para formacin y certificacin en habilidades tcnicas
y blandas, as como para el estudio de programas en TI.
Otro foco importante para promover el talento digital se encuentra en el sector Gobierno. Para este
se adelantarn programas de formacin, desarrollando competencias para 10.000 lderes y
funcionarios del Gobierno, y se continuar fortaleciendo la red de tecnologa en entidades del Estado.
Como estrategia para alcanzar mayor nivel de apropiacin de las TIC, se incentivar el
emprendimiento para la generacin de contenidos y aplicaciones productivas. Esto como respuesta a
un mercado que se ha limitado a producir y consumir contenidos y aplicaciones bsicas, dirigidas
principalmente a las comunicaciones y el entretenimiento. Para ello, el Ministerio de Tecnologas de
la Informacin y las Comunicaciones continuar con el programa Apps.co, fortaleciendo el enfoque
de apoyo a emprendedores, incentivando la participacin de inversionistas privados y beneficiando
134
a ms de 40.000 nuevos emprendedores. Igualmente, se pondr a disposicin de los emprendedores
las herramientas necesarias para el desarrollo, produccin y creacin de Contenidos Digitales,
impulsando la red nacional de ViveLabs.
En materia de clsteres regionales, el desarrollo de estos tambin ser crucial para facilitar la
generacin de economas de aglomeracin y, por ende, incrementar la productividad del sector. El
Gobierno nacional apoyar la consolidacin de clsteres tecnolgicos alrededor de las industrias
acordes con la vocacin productiva de cada regin, lo que llevar a la generacin de contenidos y
aplicaciones de mayor valor agregado que respondan a las necesidades particulares del territorio.
Debido a la gran heterogeneidad que se ha detectado en las capacidades institucionales locales, lo cual
ocasiona graves falencias en la formulacin y ejecucin de proyectos TIC, se fortalecern los
ecosistemas regionales de innovacin en TIC, teniendo en cuenta el papel crucial que juega la
innovacin, la adopcin y el uso de nuevas tecnologas en la diversificacin de la estructura
productiva regional. Asimismo, el Gobierno nacional fortalecer el acompaamiento y la capacitacin
tcnica a las regiones. En este sentido, el Ministerio de TIC y el Departamento Nacional de Planeacin
definirn los lineamientos de poltica para el desarrollo de proyectos regionales de TIC, que incluyan
buenas prcticas de estructuracin, metodologas de priorizacin, institucionalidad y la constitucin
de un Fondo de preinversin.
Las acciones en esta materia estarn encaminadas a: 1) fomentar la interaccin por medios
electrnicos para la prestacin de trmites, servicios, participacin ciudadana y la implementacin
de proyectos de mejoramiento para la gestin institucional e interinstitucional con el uso de medios
electrnicos por parte de las entidades que conforman la administracin pblica; 2) desarrollar
modelos que garanticen a los ciudadanos y empresarios la calidad de los servicios y trmites que las
entidades pblicas prestan en lnea; y 3) evolucionar a modelos que faciliten la prestacin de trmites
y servicios en lnea de forma centralizada y trazable.
Asimismo, se desarrollar un proyecto de carpeta ciudadana digital que ofrecer a cada colombiano
un espacio propio en la nube, donde podr alojar los documentos ms importantes que usualmente
le son necesarios al momento de interactuar con el Estado, agilizando trmites y servicios al tiempo
que se fortalece la apropiacin de las TIC. Este espacio involucrar las condiciones de seguridad y
proteccin de sus datos personales.
135
El DNP liderar la estrategia de big data del Estado, la cual definir la poltica de innovacin basada
en datos. Esta permitir el procesamiento y anlisis de los datos, como recurso de infraestructura,
para el desarrollo de nuevos conocimientos, la creacin de valor, el surgimiento de nuevos productos,
servicios, procesos y mercados, as como a la consolidacin de informacin, ms amplia y de mayor
calidad que permita la definicin de polticas y toma de decisiones.46
Se promover tambin que cada una de las entidades estatales, del orden nacional y territorial,
cuenten con un lder47 (CIO por las siglas en ingls de Chief Information Officer) que se encargue de
desarrollar y adaptar los estndares y la arquitectura de la informacin de su entidad, fijar la visin
estratgica de TI, implementar las tecnologas actuales y prever las futuras.
46 Data-driven innovation for growth and well-being INTERIM SYNTHESIS REPORT, OECD October 2014
47 Gestor del conocimiento, lo de menos es la tecnologa, Martn Vega, Ministerio de TIC, 2013
136
de habilidades TIC de los campesinos; y 3) al Ministerio de Justicia y del Derecho en la implementacin
de programas como Justicia en Lnea con aplicaciones y expediente digital en lnea, Justicia en red
para asegurar la infraestructura tecnolgica mnima necesaria y Cultura Digital en Justicia para
apoyar las mejoras de las habilidades TIC de los funcionarios del sector Justicia.
En sexto lugar, el sector de la industria satelital est en constante crecimiento, en el ao 2013 obtuvo
ingresos por 195.200 millones de dlares48, hecho que se demuestra con una tasa promedio de
crecimiento anual del 11 %49 en los ltimos 10 aos. Se estima que aproximadamente el 91 %50 de los
ingresos generados por este sector son atribuibles al suministro de servicios, desarrollo de
aplicaciones, creacin de valor agregado, y produccin de infraestructura para el segmento terreno.
Asimismo, el nmero de pases que invierten en este sector sigue creciendo.51 Esto muestra la
relevancia que tiene su desarrollo dentro de las TIC, lo cual se maximiza si se tiene en cuenta la gran
sinergia entre servicios y aplicaciones terrestres y espaciales.
En este sentido, el Gobierno nacional llevar a cabo acciones para la promocin de la oferta y la
demanda del desarrollo de aplicaciones y servicios basados en tecnologas satelitales, que solucionen
problemas especficos del pas y permitan impulsar un salto tecnolgico en los diferentes sectores
productivos.
En sptimo lugar, como apoyo al desarrollo productivo, se promover el uso de las TIC y el comercio
electrnico por parte de las mipyme. Para ello se llevarn a cabo alianzas pblico privadas con
empresas ancla.
Finalmente, para promover el desarrollo de ciudades y territorios inteligentes, y para asegurar una
adecuada integracin y gestin de proyectos TIC, el Departamento Nacional de Planeacin y el
Ministerio de TIC establecern los lineamientos de poltica para el desarrollo de la estrategia de
ciudades y territorios inteligentes, as como los mecanismos de financiacin para la ejecucin de los
proyectos asociados.
Usuarios
Esta estrategia se enfoca en proveer las herramientas para que los colombianos puedan aprovechar
mejor las oportunidades que brindan las TIC, buscando mejorar su formacin, acceder a informacin
de calidad, emplearse e interactuar con el Gobierno. Para esto, se buscar promover la generacin de
contenidos y aplicaciones que contribuyan a la reduccin de la pobreza, la generacin de empleo y la
mejora de productividad de la industria nacional. La estrategia para los usuarios tiene los siguientes
componentes: 1) apropiacin para la competitividad, 2) teletrabajo para la productividad,
3) voluntariado para promover el uso de las TIC, 4) herramientas para facilitar el acceso a las TIC, y
5) uso responsable de Internet.
at a glance 2014, Paris, Francia. La pgina de donde se toma el dato al que se hace referencia es la nmero 11.
137
De acuerdo con lo anterior, en primera instancia se implementar una estrategia nacional de
apropiacin en TIC con nfasis diferenciado para la poblacin vulnerable, con el fin de avanzar en el
cierre de la brecha digital, y enfocado en el desarrollo de capacidades TIC para profesionales y
trabajadores de los sectores salud, agro, justicia y educacin.
En consecuencia, se capacitar a la poblacin en el uso de las TIC, para que esta pueda incorporarlas
en su vida productiva y cotidiana, perciba sus beneficios, las apropie y las utilice para mejorar sus
condiciones de vida. Lo anterior se lograr a travs del programa de Ciudadana Digital, donde se
capacitarn 2,5 millones de personas. Puesto que el manejo del ingls es esencial para la apropiacin
de las TIC, se fortalecer su enseanza en los colegios, lo cual se lograr en conjunto con el Ministerio
de Educacin (ver captulo Movilidad social).
En segunda instancia, el MinTIC, en conjunto con el Ministerio del Trabajo, implementar programas
de Teletrabajo para que el 20 % de las principales empresas del pas desarrollen este tipo de
programas, alcanzando ms de 100.000 teletrabajadores en todo el territorio nacional. Esta estrategia
se consolidar como un instrumento clave para incrementar los niveles de productividad, promover
la innovacin organizacional, mejorar la calidad de vida de los trabajadores y contribuir a la
construccin de ciudades ms sostenibles.
En tercera instancia, con miras a la reduccin de la brecha digital de los miembros de las comunidades
que por diferentes razones no han ingresado a la cultura digital, se potencializar el programa de
Redvolucin, mediante la incorporacin de estudiantes voluntarios de grado 10 y 11. Esta estrategia
se desarrollar tambin con todas aquellas personas que pueden poner a disposicin de sus
comunidades, o de su entorno inmediato, el conocimiento que tienen sobre el uso de las TIC y sus
posibilidades para mejorar su vida diaria.
En cuarta instancia, en materia de herramientas para facilitar el acceso a las TIC a todas las personas,
se evaluar el impacto de las diferentes medidas encaminadas a incentivar el acceso a los servicios
TIC y su posterior apropiacin. A partir de estos anlisis se har una priorizacin entre las diferentes
alternativas, tales como garantizar el acceso al terminal, al software, al servicio o realizar un
acompaamiento en el proceso de aprendizaje.
Asimismo, se dar continuidad a los programas encaminados a garantizar el acceso a las TIC a la
poblacin con discapacidad visual y auditiva. Estos contemplarn capacitacin especializada,
acompaada de las herramientas (software especializado) y la infraestructura requeridas. Con este
programa se busca garantizar el ejercicio de los derechos a la informacin y a la comunicacin, como
parte fundamental del desarrollo equitativo del pas y en aras de la inclusin social, econmica,
educativa y laboral.
Finalmente, con respecto al uso responsable del Internet, el MinTIC continuar promoviendo la
poltica de uso responsable de las TIC a travs de En TIC Confo, para mitigar riesgos como la
ciberdependencia, el ciberacoso, el fraude electrnico y la pornografa infantil, los cuales estn tan
cerca de un clic como lo estn las oportunidades que ofrece Internet para el crecimiento personal,
acadmico y laboral de los colombianos. As mismo, se generarn ms de 3.000 contenidos propios
de prevencin y promocin del uso seguro de Internet. Con este programa se llegar a ms de 1 milln
138
de personas directamente con las campaas y conferencias de sensibilizacin en los municipios de
Colombia.
Infraestructura
El primer componente implicar la finalizacin del Plan Nacional de Conectividad de Alta Velocidad
(PNCAV) liderado por el MinTIC, el cual contempla soluciones de conectividad alternativas a la fibra
ptica, para llegar a 27 cabeceras municipales y 20 corregimientos, alcanzando as el 100 % de
cobertura en las cabeceras municipales. Con este componente se solucionar el dficit de 4 % de
municipios sin cobertura de Internet, particularmente en zonas alejadas y de difcil acceso.
Para fortalecer el acceso y servicio universal, se establecern 1.000 zonas de wi-fi pblico gratuito a
lo largo del territorio nacional y se llegar a 7.621 kioscos Vive Digital. Por otra parte, la cobertura de
tecnologa 4G llegar a 1.119 municipios, mientras que el nmero de conexiones a Internet se llevar
a estndares OCDE, al pasar de 9,7 millones a 27 millones en 2018. En cuanto a televisin, se
conseguir la cobertura total para la televisin digital, incrementando la cobertura terrestre y
llegando a los sitios ms alejados geogrficamente con el proyecto de DTH (por las siglas en ingls de
Direct To Home) social.
Adicionalmente, se explorarn esquemas asociativos con las comunidades, el sector privado y los
gobiernos locales, para su gestin y operacin, convirtindolos en puntos de encuentro e interaccin
social, que promuevan la construccin de tejido social en zonas afectadas por el conflicto. De esta
manera se potencializar su impacto social, a la vez que facilitar su sostenibilidad financiera o su
apropiacin presupuestal.
Lo anterior tendr como insumo los resultados del estudio de impacto de los programas kioscos Vive
Digital, puntos Vive Digital y Hogares Digitales, que ser desarrollado por el DNP, el cual, entre otros
aspectos, determinar los mecanismos mediante los cuales el sector privado participar en esos
programas. El DNP acompaar al Ministerio de TIC en la evaluacin de sostenibilidad de los
programas de despliegue de infraestructura, verificando que estn enfocados a la garanta del servicio
y acceso universal.
139
Finalmente, en materia de promocin de la participacin privada en el sector TIC, el DNP, en
coordinacin con las entidades del sector TIC, reglamentar la Ley 1508 de 2012, con el objetivo de
que las Asociaciones Pblico Privadas, y dems mecanismos de participacin privada, se conviertan
en una herramienta para promover el desarrollo de la infraestructura y la prestacin de servicios del
sector TIC.
Servicios
La estrategia de servicios tiene los siguientes componentes: 1) calidad y eficiencia de los servicios
TIC, 2) actualizacin del marco regulatorio, 3) masificacin de terminales y servicios, 4) promocin a
la demanda de ancho de banda y, 5) TIC para la educacin.
Como primera medida, para lograr el adecuado desempeo de las aplicaciones de ltima generacin,
se revisarn las condiciones de calidad y la velocidad de Internet, y la Comisin de Regulacin de
Comunicaciones (CRC) establecer una senda de crecimiento para la definicin regulatoria de banda
ancha, la cual incluir la ruta y los plazos para cerrar las brechas entre los estndares del pas y los
equivalentes al promedio de la OCDE, incluyendo aquellos para altas y muy altas velocidades. Para tal
fin, la CRC podr contemplar criterios diferenciadores atendiendo caractersticas geogrficas,
demogrficas y tcnicas.
As mismo, El Gobierno nacional, a travs del Ministerio TIC, crear una comisin intersectorial en la
que participen las entidades que tengan injerencia en el sector de las Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones, postal y televisin, con el fin de coordinar desde la perspectiva de sus
competencias la preparacin de todo el sector para el ingreso de Colombia a la OCDE.
En lnea con las mejores prcticas internacionales, la CRC publicar un informe anual sobre el efecto
de la economa global de internet en la economa colombiana. Dicho informe incluir
recomendaciones de reglamentacin a las entidades sectoriales correspondientes, que permitan
preparar a los respectivos sectores para adaptacin a la nueva economa de internet.
Bajo este contexto, la actividad regulatoria incluir tambin dentro de sus anlisis y medidas el factor
regional, con el objetivo de lograr identificar problemas de competencia y fallas de mercado en
regiones y entes territoriales especficos. Adicionalmente, se formularn polticas encaminadas a
armonizar y simplificar los trmites administrativos necesarios para agilizar el despliegue de
140
infraestructura en los diferentes entes territoriales y se reglamentarn las condiciones para la
comparticin de infraestructura de telecomunicaciones, estableciendo procedimientos expeditos
para tales fines. Esto contribuir a que los ciudadanos gocen del derecho al acceso a los servicios
pblicos de TIC provistos, con adecuados niveles de cobertura y calidad.
En cuanto a la gestin y planeacin del espectro radioelctrico, insumo primordial de las TIC, se
adelantarn medidas para agilizar los mecanismos de asignacin y la evaluacin de los plazos y la
renovacin de los permisos para el uso del mismo. Igualmente, la Agencia Nacional del Espectro
(ANE) expedir las normas relacionadas con las emisiones radioelctricas para el despliegue de
antenas de comunicaciones, teniendo en cuenta, entre otros, criterios tcnicos de potencia mxima
de las antenas y para la preservacin de la salud de las personas. Adems, en lnea con esta poltica,
la ANE, en coordinacin con las entidades correspondientes, adelantar campaas de divulgacin y
estudios sobre las seales radioelctricas y la salud humana.
Por otra parte, en el sector de televisin se actualizar el marco regulatorio para que este reconozca
la realidad tecnolgica convergente y el nuevo entorno multipantalla. Asimismo, se estudiarn e
implementarn acciones para contrarrestar la piratera y el subreporte en la prestacin de los
servicios de televisin paga. Finalmente, se establecern los mecanismos, tcnicos, jurdicos y
administrativos, para la adjudicacin de nuevos canales de televisin y las concesiones de espacios
de televisin del canal nacional de operacin pblica.
Para el desarrollo del sector de la televisin, el Gobierno nacional promover programas para el
desarrollo y oferta competitiva de contenidos multiplataforma, en concordancia con los nuevos
entornos convergentes y multipantalla, y har uso de los diferentes mecanismos que permita
promover la competencia en este sector.
141
transformar las prcticas pedaggicas con el uso de las TIC. En lnea con la estrategia de big data, el
Ministerio de Educacin, el Ministerio de TIC y el DNP evaluarn mecanismos que permitan realizar
la trazabilidad acadmica y administrativa de los estudiantes
Metas
Aplicaciones
Lnea Base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2014)
Empresas de la industria TI (software, emprendimiento, servicios
1.800 3.200
asociados y conexos, contenidos digitales)
Lnea Base
Producto Meta a 2018
(2014)
Dficit de profesionales TI 94.431 35.504
Empresas beneficiadas en convocatorias nacionales para la
25 350
generacin de contenidos digitales
Mipyme formales con presencia web y/o mvil 21 % 50 %
Personas beneficiadas del programa Apps.co 50.000 90.000
Empresas adoptando modelos de calidad 120 360
Ciudadanos y empresas haciendo uso de la carpeta ciudadana
0 1.500.000
digital
142
Lnea base Meta a
Producto
(2014) 2018
Usuarios
Infraestructura
Servicios
143
Profesores y estudiantes con acceso a un equipo terminal 8.215.351 8.650.000
El objetivo de infraestructura y servicios para la logstica y el transporte tiene asociadas las siguientes
estrategias: 1) programa de concesiones 4G; 2) red vial no concesionada; 3) corredores de transporte
multimodal; 4) infraestructura logstica; 5) infraestructura para la transformacin del campo;
6) capital privado; 7) acciones transversales; 8) transporte pblico de calidad; 9) movilidad y
desarrollo regional; 10) sistemas inteligentes de transporte; 11) seguridad vial; 12) logstica para la
competitividad; y, 13) fortalecimiento de la supervisin. De estas, las primeras siete corresponden a
la infraestructura de transporte, y las seis restantes corresponden a los servicios de transporte.
Programa de concesiones 4G
144
los centros productivos y los puertos hasta en un 30 % y disminuir los costos de operacin vehicular
hasta en un 20 %.
Con el objetivo de mantener el ritmo de construccin en las concesiones y asumir los retos de la
implementacin de un programa de tan alto impacto, es necesario que la ANI ample sus capacidades
de gestin. Para esto fortalecer su supervisin tcnica, socioambiental, financiera, jurdica y predial
de los contratos, mejorar la gestin de riesgos, as como atender el pago oportuno de deudas y
reduccin de pasivos, al tiempo que continuara con la poltica de normalizacin y aceleracin de
contratos en ejecucin. Adicionalmente, el Gobierno Nacional definir mecanismos para que, en casos
excepcionales, sea posible realizar obras pblicas complementarias a los contratos de concesin.
Con el fin de consolidar la red vial nacional, se identificarn los principales corredores faltantes para
ser estructurados y licitados durante la vigencia del presente Plan. El DNP y el Ministerio de
Transporte (MT) adelantarn la priorizacin de los proyectos, teniendo en cuenta su evaluacin
socioeconmica y los cupos de gasto de mediano plazo del sector transporte. As mismo se promover
e incentivar la presentacin de ofertas de iniciativa privada.
Otro de los grandes retos del sector transporte ser garantizar la conectividad entre las regiones a
travs del mantenimiento adecuado de la red no concesionada. De los 17.400 kilmetros de la red vial
145
nacional, alrededor de 6.000 estarn a cargo del Instituto Nacional de Vas (Invas), que deber
garantizar su transitabilidad y adecuados niveles de servicio.
Con el fin de generar un mecanismo que permita aprovechar las eficiencias del sector privado en la
gestin de proyectos viales (operacin y mantenimiento), reducir los costos asociados con el
desarrollo de los procesos licitatorios y contractuales de menor duracin y asegurar los recursos
requeridos en el mediano plazo, el INVIAS podr estructurar, durante el cuatrienio, un programa de
Mantenimiento Sostenible a travs de asociaciones pblico privadas (APP). De igual forma, el INVIAS
continuar atendiendo aquellos corredores que no sean objeto de este programa a travs de contratos
de obra pblica.
Por otra parte se analizar la posibilidad de ampliacin de los beneficios del Programa de Seguridad
en Carreteras que en la actualidad adelanta el Instituto Nacional de Vas, especialmente en lo
necesario para su iluminacin de vas y equipos de monitoreo para la fuerza pblica, en coordinacin
con los ministerios de Defensa Nacional y de Transporte.
Por ltimo, para avanzar en la modernizacin del marco normativo del sector transporte y el
fortalecimiento institucional, se deber revisar, ajustar y actualizar la Ley 105 de 1993.
Se requiere dar un impulso especial en los modos de transporte frreo, fluvial y areo, con el fin de
consolidar un esquema de transporte multimodal en el pas que minimice costos en la operacin de
transporte.
El modo frreo presenta grandes ventajas operativas en cuanto a la optimizacin de costos por
tonelada transportada y menor impacto ambiental con respecto al transporte de carga por carretera.
Para aprovechar dichas ventajas y disminuir los costos logsticos, se hace necesario impulsar
proyectos frreos sostenibles econmicamente y relacionados directamente con proyectos
productivos que aseguren la oferta de carga.
Con este propsito, el sector ha establecido como uno de sus principales objetivos promover la
inversin privada en infraestructura ferroviaria para recuperar los corredores con mayor potencial y
146
garantizar la operacin de carga y pasajeros. La primera fase de la estrategia consisti en atender
puntos crticos y poner en operacin los corredores Bogot-Belencito y La Dorada-Chiriguan a travs
de contratos de obra pblica. Una vez recuperado el corredor, se proceder a entregar en concesin
el Corredor Frreo Central, el Corredor Bogot-Belencito y los trenes de cercanas en la regin
Bogot-Cundinamarca con el objetivo ampliar su capacidad y garantizar la operacin de carga.
Adems, se promover la participacin de capital privado para el desarrollo de proyectos ferroviarios
a mediano y largo plazo como por ejemplo: el Ferrocarril del Carare, La Tebaida-La Dorada (Tnel
Cordillera Central), Chiriguan-Dibulla y la variante frrea Buga-Loboguerrero, entre otros. De esta
forma, el Gobierno nacional espera movilizar recursos del sector privado en el desarrollo de
proyectos ferroviarios y aumentar la inversin de $ 40.000 millones a $ 300.000 millones anuales, al
finalizar el cuatrienio.
En lo relacionado con la red frrea a cargo del Invas, Ferrovas transfiri a esa entidad la
infraestructura frrea, entre ella diversos inmuebles que por su naturaleza fueron declarados
patrimonio nacional por el Ministerio de Cultura54.De acuerdo con la responsabilidad que le asiste al
Ministerio de Cultura y a los entes territoriales, resulta viable que los inmuebles que no se encuentran
en operacin sean transferidos por el Invas a los municipios donde se encuentren ubicados, teniendo
en cuenta la cercana de los cascos urbanos y dando prioridad a aquellos que por su localizacin
puedan aportar al desarrollo de actividades de ndole cultural, educativa, administrativa y turstica.
Con esta medida, se garantizar el mantenimiento, cuidado y proteccin de esa infraestructura por
parte de las entidades territoriales.
En cuanto al modo fluvial, adems de las ventajas operativas y ambientales que presenta, en muchas
zonas del pas es la nica opcin para el transporte de carga y pasajeros. Por eso, con base en los
resultados del Plan Maestro Fluvial (actualmente en formulacin), se priorizar la recuperacin de la
navegabilidad de las principales cuencas fluviales del pas.
De acuerdo con lo anterior, en primera instancia, adems de las importantes obras que se debern
ejecutar dentro del programa de recuperacin de la navegabilidad del ro Magdalena, y en lnea con
los resultados de los estudios realizados, el Invas estructurar un plan de accin para la recuperacin
de la navegabilidad del ro Meta que tenga en cuenta accesos viales, muelles de inters regional y
nacional, as como obras en el canal navegable, con potencial participacin de capital privado en su
ejecucin, si as lo concluyen los respectivos estudios, evento en el cual se estructuraran las
asociaciones pblico privadas por parte de la ANI. En segunda instancia, se analizarn las necesidades
de inversin pblica en donde se requiera con el fin de garantizar proyectos con equidad y enfoque
54 En virtud del Decreto 746 de 1996, regulado por la Ley de Cultura 397 de 1997 y la Ley 1185 de 2008, modificatoria de la anterior.
147
social. Adicionalmente, la ANI promover la participacin de capital privado para el desarrollo de
proyectos fluviales.
En cuarta instancia, el MT, en colaboracin con las autoridades competentes, actualizar el marco
normativo vigente, de tal forma que promueva la modernizacin de la flota, genere la especializacin
del recurso humano e impulse programas de emisin de bonos por reduccin de gases contaminantes
en colaboracin con las autoridades competentes, con el fin de dinamizar la economa de los
municipios ribereos a travs de un transporte fluvial eficiente, limpio y seguro.
En lo concerniente al modo areo, ante el alto incremento de pasajeros en el pas en los ltimos aos,
ser necesario emprender acciones en los siguientes componentes: 1) infraestructura aeroportuaria;
2) avance y mejoramiento de servicios aeronuticos y aeroportuarios; 3) mejoramiento de las
condiciones de competencia del mercado; 4) revisin de costos operacionales de las concesiones;
5) conexin de zonas apartadas; 6) navegacin satelital; y 7) desarrollo de capacidades cientfico-
tcnicas del sector.
El primer componente implicar mantener el ritmo de inversin en los aeropuertos de las grandes
ciudades y de las ciudades intermedias, a travs de contratos de asociacin pblico privada, con el
objetivo de aumentar la capacidad, mejorar la calidad del servicio y permitir la conectividad nacional
e internacional. A lo anterior se suma la tarea de avanzar en la regulacin y modernizacin de equipos
aeronuticos.
Durante el cuatrienio, la ANI tiene previsto culminar la contratacin de las concesiones para la
modernizacin de los aeropuertos de Barranquilla, Neiva, Armenia y Popayn; ejecutar las obras de
ampliacin del Aeropuerto de Cali; y estructurar y ampliar el aeropuerto El Dorado y la
infraestructura aeroportuaria de los aeropuertos de Medelln, Cartagena, Bucaramanga, Santa Marta,
Montera, Valledupar y Quibd. Estas intervenciones se estiman en $ 2 billones.
Se prestar especial atencin a los nodos de transporte areo de comercio exterior, como el
aeropuerto El Dorado, con la construccin del Centro de Gestin Aeronutico y la Torre de Control.
Con esto se pretende mejorar los servicios de trnsito areo, la gestin de la afluencia del trnsito
148
areo y el rediseo del espacio areo de Bogot para optimizar el nmero de operaciones. La nueva
infraestructura aeroportuaria que se proyecte para la competitividad estratgica del pas contar con
el apoyo del Gobierno nacional, a fin de garantizar su desarrollo oportuno.
El segundo componente requerir de una parte, un mayor impulso al Plan de Navegacin Area (PNA)
para el desarrollo del modo areo del pas, como instrumento de planificacin y desarrollo del
servicio aeronutico y aeroportuario. Lo anterior por la importancia estratgica que representa el
PNA para el pas. De otra parte, ser necesario fortalecer el Centro de Estudios Aeronuticos, logrando
su certificacin como Instituto de Educacin Superior, para la formacin de personal idneo que
garantice una mejor prestacin de los servicios aeronuticos y aeroportuarios.
Adicionalmente se desarrollar una revisin del acceso a los mercados de transporte areo regular
de pasajeros en procura de la racionalizacin de la oferta, una competencia en la prestacin del
servicio y el incremento en el desarrollo de las empresas del sector. As mismo, en el mbito
internacional se continuar buscando un equilibrio entre los intereses de las aerolneas colombianas
y la promocin de una mayor conectividad del pas frente a intereses provenientes de aerolneas o
gobiernos extranjeros, a fin de fomentar la libre competencia de los mercados de pasajeros y carga.
El cuarto componente parte de reconocer que el pas avanz en la asignacin de sus principales nodos
areos, trasladando la eficiencia del sector privado a la gestin, operacin y mantenimiento de los
principales aeropuertos del pas. No obstante, para que estas eficiencias se trasladen a los usuarios y
garanticen la competitividad de los principales hubs areos regionales, el Ministerio de Transporte y
Aerocivil revisarn las tasas, tarifas y dems componentes que afectan el costo operacional.
149
Como quinto componente, es importante sealar que el modo areo es la forma ms inmediata de
conexin de zonas apartadas del pas, en las cuales el alto costo de implementacin y las restricciones
geogrficas dificultan el despliegue de otros modos. En estas zonas se tienen identificados 130
aerdromos de impacto regional, los cuales han tenido en los ltimos aos un crecimiento en el
movimiento de pasajeros.
Para finalizar, el Gobierno nacional impulsar un mayor desarrollo de la capacidad cientfica- tcnica
del pas como factor fundamental, a travs de la creacin de la Agencia Nacional del Espacio56.
Teniendo en cuenta la experiencia y las finalidades de la Comisin Nacional del Espacio conformada
en la actualidad por los Grupos de Navegacin Satelital, Telecomunicaciones, Observacin de la
Tierra, Astronutica, Astronoma y Medicina Aeroespacial, Asuntos Polticos y Legales, Gestin del
Conocimiento, e Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE).
Esta estrategia incluye los componentes de: 1) promocin e impulso a proyectos regionales de
desarrollo empresarial y social, 2) nodos de transferencia de carga.
55 Plan Nacional de Navegacin Satelital que se enmarca en la Comisin Colombiana del Espacio (CCE) creada mediante el Decreto 2442 de
2006, como rgano intersectorial de consulta, coordinacin, orientacin y planificacin, para la ejecucin de la poltica nacional para el
desarrollo y aplicacin de las tecnologas espaciales y coordinar la elaboracin de planes, programas y proyectos.
56 En Suramrica los pases que cuentan con agencias espaciales son Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Per, Venezuela.
150
recursos pblicos, el mximo aprovechamiento de la oferta social institucional, la gestin inteligente
del suelo y la integracin de las comunidades locales a las actividades productivas.
En cuanto a los nodos de transferencia de carga, los principales nodos logsticos portuarios y
aeroportuarios han demostrado grandes progresos en eficiencia. No obstante, an existen retos de
gestin interinstitucional e infraestructura que se convierten en cuellos de botella para los
productores y consumidores colombianos.
Los puertos y aeropuertos ms relevantes en gestin de carga sern sujeto de planes de optimizacin
de las operaciones logsticas, con miras a introducir mejoras en los procesos fsicos y documentales.
Con esto se espera obtener una disminucin de los costos finales al usuario, y tiempos ms
competitivos para las actividades de comercio exterior. En complemento, el MT desarrollar acciones
tendientes a garantizar la adecuada conectividad de los nodos de transferencia con la red vial
nacional.
Los planes articularn autoridades e inversiones, contemplarn esquemas tarifarios o de cobro que
generen incentivos para la optimizacin de los procesos de transferencia, y aplicaciones para
enturnamiento de los usuarios. Las ciudades podrn establecer incentivos para promover esquemas
de distribucin urbana de mercancas de bajo impacto, apoyados en centros de consolidacin
perifricos.
La ANI y el Invas sern las entidades encargadas de construir y mantener la infraestructura de pasos
de frontera centros binacionales de atencin en frontera (Cebaf) o centros nacionales de atencin
en frontera (Cenaf) de acuerdo con la viabilidad y en el marco de sus competencias, as: la ANI
promover la construccin de la infraestructura fronteriza a travs de APP, y el Invas ser el
responsable de la construccin para los proyectos de obra pblica. Una vez construida, las
151
autoridades aduaneras, de inmigracin, sanitarias, de seguridad binacionales, o la institucionalidad
que plantee el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, comprometern recursos de su
presupuesto para la operacin y la administracin de las labores que le competen.
En esta estrategia se discuten dos componentes: 1) vas terciarias y 2) plataformas logsticas rurales.
Las vas terciarias son la gran apuesta de infraestructura para el desarrollo del campo y la
consolidacin de la paz, dado que se ejecutan en las zonas ms vulnerables y con mayor impacto en
la generacin de economas locales. Actualmente, el pas cuenta con una red terciaria de 142.000 km,
de los cuales solamente han podido ser intervenidos durante el ltimo cuatrienio alrededor del 25 %,
con un gran esfuerzo fiscal por parte del Gobierno nacional y los entes territoriales.
Finalmente, con el objeto de mejorar las condiciones de la red terciaria, de una parte, el Gobierno
nacional realizar las gestiones necesarias para que la red terciaria correspondiente a la antigua red
de caminos vecinales sea asumida por los respectivos municipios. De otra parte, se promover la
implementacin de un Sistema de Gestin Vial (SGV) sobre los siguientes fundamentos bsicos:
1) dimensionamiento de la red a partir de la elaboracin de inventarios viales, 2) priorizacin de
intervenciones en ejes de integracin econmica y territorial, buscando los mayores impactos frente
a las apuestas productivas, 3) reglamentacin e implementacin de procesos constructivos y
materiales especficamente para vas con bajos volmenes vehiculares, 4) promocin de mecanismos
de asociatividad para el desarrollo de actividades de mantenimiento rutinario de las vas,
5) estructuracin de un esquema institucional con el que el Gobierno nacional, a travs del Ministerio
de Transporte y el Invas, preste acompaamiento tcnico a las entidades territoriales para la
elaboracin de planes viales territoriales e implementacin del SGV, y en donde las entidades se
encarguen de la ejecucin de las intervenciones priorizadas, y 6) asignacin de recursos de la Nacin
y de las entidades territoriales dentro de sus presupuestos de inversin con el fin de garantizar la
sostenibilidad de la conservacin de las vas intervenidas.
152
Con respecto a las plataformas logsticas rurales, es preciso sealar que la logstica se deriva de
interacciones econmicas y sociales entre regiones funcionales con relaciones productivas y
comerciales. La connotacin integradora de la logstica hace que sea necesario el diseo de programas
de fortalecimiento de las redes logsticas y de transporte para la atencin a economas locales que se
articulen con programas de seguridad alimentaria, salud, seguridad y comercio en reas de inters
estratgico para el pas.
Una verdadera transformacin del campo requiere entre, otras cosas, que la Poltica Nacional
Logstica atienda las cadenas de comercio exterior, promueva la eficiencia y crecimiento de cadenas
locales, adopte medidas para la reduccin de costos de transporte para el productor rural, elimine
intermediarios, y provea soluciones logsticas, con el propsito de generar ms y mejores
oportunidades para las economas rurales. Las soluciones logsticas rurales permitirn vincular
fuerza laboral del lugar, rescatarn saberes de arraigo local, contribuirn al aprovechamiento
sostenible y participativo de la riqueza de los suelos, y a la agregacin de valor, a travs de procesos
de acopio, seleccin, clasificacin, tratamiento, transformacin, empaque, enfriamiento, transporte,
provisin de insumos y capacitacin, entre otros servicios.
Las plataformas logsticas para el campo potenciarn los mercados rurales mediante acciones en
capacitacin, generacin de informacin til para la independencia del productor en la asignacin de
precios, optimizacin de rutas para provisin de insumos y recoleccin de productos, entre otras a
definir por los Ministerios de Transporte y Agricultura y Desarrollo Rural, como producto de los
hallazgos del Censo Nacional Agropecuario y del Programa de Transformacin Productiva del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Las implementaciones y desarrollos iniciales se
realizarn bajo un esquema de pilotos.
Dadas las ventajas que tienen las asociaciones pblico privadas para proveer cierto tipo de
infraestructura pblica, se propone ajustar el marco regulatorio actual para impulsar la utilizacin de
este esquema de contratacin en los entes territoriales, en sectores sociales de cara al postconflicto
(educacin, salud, vivienda y agua, cultura, rural entre otros), en sistemas de transporte masivo y en
el sector de servicios pblicos. La estrategia de capital privado para la provisin de infraestructura
tiene los siguientes componentes: 1) priorizacin y planeacin de proyectos de iniciativa privada,
2) ejecucin por parte de ms entidades pblicas, 3) menos restricciones para las entidades
territoriales, 4) optimizacin del uso de predios pblicos para el desarrollo de proyectos, y
5) mitigacin de riesgos retenidos en proyectos de iniciativa privada.
153
Con relacin al primer componente, se evidencia que la presentacin de iniciativas privadas ha tenido
un aumento considerable, llegando a registrar ms de 300 registros en el Registro nico de
Asociaciones Pblico Privadas (RUAPP) del DNP. Sin embargo, al revisar estos proyectos, se
encuentra que muchos de ellos no estn planteados bajo la normativa actual.
Con esto se espera que los proyectos sean desarrollados de acuerdo con las polticas pblicas del
sector, sean coherentes con las prioridades establecidas por el sector pblico y acordes con el marco
regulatorio de las APP en Colombia. La colaboracin temprana entre entidades pblicas permitir que
los proyectos que lleguen a las entidades competentes tengan mayor robustez tcnica, legal y
financiera, y que las entidades pblicas cuenten con el soporte adecuado para identificar
oportunamente los proyectos que no cumplen con los requisitos legales o que no son del inters
pblico.
En el segundo componente, la Ley 1508 de 2012 fue concebida utilizando como referente los
estndares ms elevados en materia de vinculacin de capital privado a proyectos de infraestructura
pblica. Esto ha permitido que se utilice ampliamente como punto de referencia en el proceso de
ingreso de Colombia a la OCDE, demostrando que se tiene un rgimen legal, de administracin pblica
y de proteccin al inversionista moderno, gil y transparente.
Sin embargo, no todas las entidades pblicas hacen parte del mbito de aplicacin de la ley, lo que
dificulta su dialogo con inversionistas extranjeros y la posibilidad de ejecutar proyectos de
infraestructura. Mediante el presente plan se permitir que otro tipo de entidades pblicas, como las
descentralizadas de orden nacional y territorial, puedan ejecutar proyectos bajo el marco legal de las
APP. Esto permitir a la Nacin y a las entidades territoriales aumentar la vinculacin privada en
sectores prioritarios como los sistemas de transporte masivo y de mejoras en los servicios pblicos
domiciliarios, entre otros.
El tercer componente implica la reduccin de restricciones para las entidades territoriales. En este
caso, uno de los grandes retos de poltica pblica es lograr la descentralizacin de la vinculacin de
capital privado, el cual se ha concentrado histricamente en los grandes proyectos nacionales. La Ley
APP garantiza un marco legal slido que aumenta la proteccin de los inversionistas en los entes
territoriales. Sin embargo, los ciclos de planeacin y ejecucin de estas entidades no son coherentes
con las disposiciones legales actuales. Por esta razn uno de los objetivos del presente Plan es lograr
que los mandatarios locales tengan incentivos para utilizar los esquemas APP, sin que se premie la
obra pblica por temas de tiempo de contratacin o facilidad de ejecucin.
154
Las APP requieren que el proyecto est priorizado en el plan de desarrollo local, el cual usualmente
requiere un ao para su formulacin. Despus los proyectos inician con un periodo de estructuracin
y adjudicacin, el cual es considerablemente ms riguroso que el de una obra pblica tradicional y
puede demorar hasta dos aos, incluyendo las aprobaciones ante los reguladores que la ley exige. De
esta manera un proyecto APP estara para ser adjudicado tres aos despus de que los mandatarios
locales son elegidos, periodo en el cual por ley ya no cuentan con la capacidad legal de firmar este tipo
de contratos.
Eliminar esta restriccin permitir que los proyectos sean correctamente estructurados, y aumentar
el nmero de proyectos de APP en entidades territoriales. Adicionalmente, facilitar disminuir la
actual concentracin de proyectos de APP en el sector transporte ya que los sectores en donde sus
fuentes principales de financiacin son territoriales (educacin, salud, vivienda y agua) tendrn
mayor acceso a la figura.
El cuarto componente tiene como objetivo promover el uso de APP de iniciativa pblica como
mecanismo para proveer infraestructura de carcter social. Para ello se les permitir a las entidades
pblicas utilizar los predios de su propiedad como contribucin al proyecto, para garantizar su cierre
financiero y disminuir la necesidad de vigencias futuras como fuente de pago. Adicionalmente,
tambin se plantea la posibilidad de explotar econmicamente aquellos inmuebles propiedad de la
Nacin que no se encuentran relacionados con el objeto del contrato de APP o enajenar aquellos que
por sus caractersticas de ubicacin o valorizacin son susceptibles de financiar la realizacin de
infraestructura pblica de calidad en otras ubicaciones, las cuales cumplen con los principios de
accesibilidad de los ciudadanos y condiciones adecuadas para la prestacin de los servicios pblicos.
Como ltimo componente, se reconoce que las APP son esquemas eficientes de colaboracin entre el
sector pblico y el sector privado que permiten la financiacin y provisin en el largo plazo, por parte
del sector privado, de infraestructura, equipamientos pblicos, servicios conexos a estos o prestacin
de servicios pblicos a cambio de una remuneracin que se fija de acuerdo con la disponibilidad y el
nivel del servicio de la infraestructura o servicio. Lo anterior implica una transferencia total o parcial
de riesgos al sector privado, que deber darse en trminos eficientes, de acuerdo con su capacidad de
administracin de riesgos, velando siempre por la satisfaccin efectiva de las necesidades pblicas.
En la ley actual, esta asignacin opera bajo el principio que el asociado que cuente con mejor
capacidad para administrar un determinado riesgo debe ser quien lo retenga. Los recientes proyectos
de infraestructura viales, como las concesiones viales de cuarta generacin o el proyecto para
recuperar la navegabilidad del ro Magdalena, fueron estructurados utilizando ese concepto,
transfiriendo los principales riesgos de construccin al socio privado y reteniendo la Nacin los
riesgos inherentes a la administracin pblica, como riesgos ambientales, sociales o polticos.
Dentro de este contexto resulta conveniente permitir a las entidades pblicas realizar pagos a los
concesionarios para compensar los sobrecostos o mayores plazos que se presenten como
consecuencia de la materializacin de los riesgos que el Estado retuvo en un contrato de APP y que
por su baja estimacin de probabilidad e impacto no fueron valorados dentro del plan de aportes que
la entidad pblica realiz al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales. Esto permitir evitar
155
que se d una terminacin anticipada del contrato por la incapacidad del socio pblico de compensar
al privado ante la realizacin de un evento de fuerza mayor no asegurable que ponga en riesgo la
terminacin del proyecto.
De igual forma, con el fin de fortalecer la gestin de los riesgos asumidos por la Nacin en los contratos
de APP o concesin, se deber flexibilizar el manejo de los recursos en el Fondo de Contingencias -
FC, permitiendo el traslado de recursos entre riesgos de la misma subcuenta asociadas a los proyectos
con aprobaciones de planes de aportes, para atender las necesidades prioritarias, asegurar el avance
oportuno de los proyectos, evitar costos financieros por contingencias no pagadas a los
concesionarios y evitar la acumulacin de saldos ociosos. Adicionalmente, independientemente del
momento de los aportes al FC, se podrn atender a travs de ste las contingencias que se hayan
materializado para los riesgos que tuvieran aprobado su respectivo plan de aportes.
Acciones transversales
Con respecto al Plan Maestro de Transporte, el Ministerio de Transporte, de manera articulada con
las entidades del sector transporte y el DNP, elaborar el Plan Maestro de Transporte Intermodal
(PMTI), con visin de mediano y largo plazo. Este plan permitir al pas contar con un horizonte claro
frente al servicio de transporte e infraestructura, articulando el sistema logstico nacional con la
oferta de infraestructura de transporte en desarrollo.
El PMTI deber consolidarse a partir de los trabajos que se han venido desarrollando por las
entidades del sector transporte. As, el Plan Estratgico Intermodal de Infraestructura de Transporte
(PEIIT) se convierte en un insumo relevante para el desarrollo del PMTI, que se debe complementar
con el Plan Maestro Fluvial (en curso) y con los Planes Frreo, Areo y Logstico a desarrollar,
establecidos en el presente documento. Igualmente, se deber contar con el apoyo de la UPIT para la
articulacin de los diversos estudios y establecer, en forma coordinada, la actualizacin y
fortalecimiento de los componentes complementarios, incluyendo entre ellos las recomendaciones y
medidas de mediano plazo tendientes a la modernizacin del Transporte Automotor de Carga.
En materia de fomento a las empresas de ingeniera, teniendo en cuenta las cuantiosas inversiones
que el Gobierno nacional y los entes territoriales estn llevando a cabo en proyectos de
infraestructura de transporte, es imperativo aprovechar esta situacin, no solo para modernizar la
infraestructura del pas sino tambin para fortalecer la ingeniera local, tanto de consultora e
interventora como de construccin, eliminando barreras de entrada o desincentivos al desarrollo de
la industria. Este fortalecimiento se debe materializar en un aumento de la capacidad tcnica,
financiera y organizacional de las empresas, en innovacin tecnolgica y en nichos de especializacin
que les permita competir nacional e internacionalmente. Adems, se estructurar un Registro de
156
Contratos entre Privados, el cual incorporar la informacin relacionada con la experiencia derivada
de todo contrato celebrado entre un contratista del estado y privado.
Para ello, se propone la creacin de programas de apoyo financiero para empresas de ingeniera que
inviertan en CTI. Se propondrn medidas de reciprocidad en las negociaciones de futuros tratados de
libre comercio, fundamentales para la expansin internacional de esas empresas.
Con respecto a la gestin predial y ambiental, con el objetivo de acelerar la adquisicin predial,
reducir los sobrecostos y aumentar el ritmo de ejecucin de las obras, resulta estratgico dar mayor
relevancia al avalo catastral durante el proceso judicial, en particular en los procesos judiciales
donde se practiquen segundos avalos tiempo despus de haber iniciado obras. Bajo este
procedimiento, las condiciones del inmueble podran haber cambiado, lo cual puede generar un
sobreavalo en el segundo dictamen.57
Con el fin de reglar adecuadamente los parmetros del avalo comercial de los predios para la
construccin de infraestructura y superar los problemas de consecucin de recursos y el impacto al
principio de sostenibilidad fiscal generados por la metodologa para determinar los avalos del IGAC,
se estudiar la modificacin de los artculos 23 y 37 de la Ley 1682 de 2013. De otra parte, en los
proyectos de infraestructura de transporte se podrn reconocer y pagar las mejoras efectuadas por
los ocupantes sobre los bienes de uso pblico.
Finalmente, para garantizar que el mejoramiento de los corredores viales de inters estratgico
nacional est en consonancia con los propsitos nacionales de reduccin de la deforestacin y de
conservacin y uso sostenible de ecosistemas estratgicos, se considera necesario que los ministerios
y agencias sectoriales, en conjunto con el MADS, la ANLA, los Institutos de Investigacin del SINA y
Parques Nacionales Naturales, avancen en el desarrollo de criterios de infraestructura verde para la
ejecucin de proyectos en reas de especial importancia ambiental.
En cuanto a herramientas para fortalecer la gestin, se plantear una modificacin del Estatuto
Anticorrupcin con respecto a la responsabilidad fiscal y penal por la suficiencia de los estudios
previos, en la medida que no existen criterios objetivos para determinar el grado de culpabilidad en
los procesos de responsabilidad fiscal de quienes realizan la gestin pblica relacionados con la
elaboracin del pliego de condiciones y los estudios de mercado, puesto que la regulacin existente
solamente prescribe condiciones generales y abstractas, que pueden ser valoradas subjetivamente y
de forma diversa.58
En aras de garantizar un escenario adecuado y confiable para que los funcionarios pblicos den cabal
cumplimiento a sus funciones en un marco de seguridad jurdica, el Gobierno pondr en marcha
mecanismos o estrategias tendientes a modificar el Cdigo Penal.
57 El primer avalu predial cuenta con la credibilidad de los parmetros tcnicos y se encuentra amparado dentro de la actuacin
administrativa (Decreto 1420 de 2008, resoluciones 620 y 898 del IGAC); por lo tanto, un segundo avalo en donde las condiciones fcticas
del predio han cambiado genera inseguridad jurdica y podra dar lugar a una objecin del avalo por error grave, lo cual puede extender
el periodo del proceso generando un retraso en el desarrollo de los proyectos de infraestructura.
58 Debido a la textura abierta con la que fueron incorporadas en dicho Estatuto, se propician mltiples interpretaciones con un contenido
subjetivo.
157
Para mejorar la seguridad jurdica de los contratos APP, se modificar la ley relacionada con la
caducidad del contrato estatal por la declaracin de responsabilidad fiscal de un contratista,
incorporando elementos de proporcionalidad.
En materia de mecanismos de financiacin, dado que la ejecucin de proyectos APP ha mostrado una
dinmica importante en Colombia, es necesario optimizar las lneas de financiamiento de estos
proyectos con el propsito de reducir los costos de apalancamiento y viabilizar la ejecucin de un
mayor nmero de estos. Sumado a lo anterior, es importante estudiar los mecanismos actuales de
financiacin para generar propuestas innovadoras, entre otras, se analizar la viabilidad y
condiciones para el cobro de valorizacin de vas nacionales.
Para el fortalecimiento de las nuevas unidades administrativas del sector transporte, el MT, en
concordancia con las polticas de Buen gobierno relacionadas con la publicacin de informacin del
sector para la ciudadana y las entidades adscritas, reglamentar los protocolos de transferencia de
la informacin entre las entidades adscritas, la cual ser centralizada y administrada por la Unidad de
Planeacin de Infraestructura de Transporte (UPIT).
Con lo anterior la UPIT consolidar y divulgar la informacin del sector requerida para la
formulacin de polticas de infraestructura de transporte. Los sistemas de informacin debern estar
conectados a bases de datos georreferenciadas que permitan dar seguimiento a indicadores del
sector; informar de manera clara y precisa a la ciudadana y a las entidades el estado de avance
general de los proyectos estratgicos de la nacin; e inventariar la red vial nacional, a travs de la
consolidacin y modernizacin del Sistema Integral Nacional de Informacin de Carreteras (SINC).
158
Para tal fin el Gobierno nacional pondr en marcha la segunda etapa del Programa Plan Vial Regional,
programa que apoyar a las entidades territoriales en la adecuada planeacin de las intervenciones
en la infraestructura de transporte a su cargo, lo que permitir mejorar los estndares de servicio,
promover la multimodalidad y mantener la red de infraestructura en buen estado, de acuerdo con la
demanda regional y de manera articulada con los grandes proyectos de infraestructura que lidera el
Gobierno nacional.
Metas
159
Lnea base Meta a
Producto
(2014) 2018
Kilmetros de placa huella construida 500 1.800
Aeropuertos para la prosperidad intervenidos - Aerocivil 32 66
*Meta sujeta la disponibilidad de recursos con que cuente el sector.
*La lnea base corresponde a los Aeropuertos Intervenidos en el cuatrienio 2006-2010.
En este sentido, para el Gobierno nacional es de vital importancia consolidar los SITM, los SETP, los
SITP y los SITR60 que se encuentran hoy en operacin, implementacin o estructuracin, definiendo
como meta principal la prestacin de servicios de transporte pblico de pasajeros en condiciones de
calidad y con estndares de servicio adecuados para los distintos territorios, buscando la integracin
con modos alternativos no motorizados y con otras modalidades de transporte. Para cumplir este
objetivo se continuar con la estrategia de liberar de la tarifa todos aquellos elementos que no hacen
parte de la operacin (inversiones en infraestructura) y proporcionar cobertura al 100 % de las
necesidades de transporte colectivo, promoviendo que se realicen los diseos necesarios para la
implementacin de los SITP.
En concordancia con lo anterior, se buscar consolidar redes de transporte pblico eficientes, como
ejes estructurantes de la movilidad y el desarrollo territorial, propiciando la densificacin de reas
cercanas a las redes de transporte, lo que conllevar: 1) disminucin de los tiempos en transporte
motorizado desde y hacia las redes de transporte, 2) optimizacin de los kilmetros de operacin de
los sistemas de transporte, y 3) mayores ndices de edificabilidad con el fin de capturar el valor
adicional de la tierra por parte del ente territorial, para ser reinvertido en la operacin del sistema.
As mismo se reglamentar la integracin fsica y operacional de modos urbanos e intermunicipales
en donde las interrelaciones entre municipios son muy fuertes y generan condiciones especiales en
el desplazamiento de los usuarios.
59 Plan de Accin: herramienta de seguimiento con cronograma de acciones concretas en materia de implementacin de infraestructura,
operacin, racionalizacin del transporte pblico, entre otros con responsables definidos y metas concretas.
60 Sistemas integrados de transporte masivo (SITM) en las ciudades con ms de 600.000 habitantes, sistemas estratgicos de transporte
pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los 250.000 y 600.000 habitantes, sistemas integrados de transporte pblico (SITP)
y sistemas integrados de transporte regional (SITR).
160
En relacin con la formulacin y ejecucin de planes de movilidad por parte de los municipios, se
reglamentar la Ley 1083 de 2006, con el fin de establecer lineamientos claros para formular los
planes de movilidad en las ciudades y reas metropolitanas, incluyendo alcances, mecanismos de
gestin y de financiacin, as como definir un marco de poltica que determine los propsitos de la
planeacin de la movilidad en las ciudades (transporte no motorizado, sistemas de transporte o
pblico colectivo, transporte individual, transporte especial, distribucin urbana de mercancas y
transporte particular), la implementacin de los sistemas de transporte, articulacin con los Planes
de Ordenamiento Territorial, y la definicin de los mecanismos de captura de indicadores de
seguimiento que permitan evaluar la adecuada implementacin de estrategias y proyectos
contemplados en los planes de movilidad.
En general todas las ciudades podrn estructurar su sistema de transporte de acuerdo con las
necesidades propias de la ciudad o de la regin, pero garantizando los principios bsicos, como son
la sostenibilidad, el cambio en el esquema empresarial, la incorporacin de tecnologas adecuadas a
las necesidades propias de cada sistema para el recaudo unificado, gestin y control de flota,
incorporacin de niveles de servicio, articulacin e integracin de las diferentes modalidades y de sus
servicios complementarios, entre otros.
En este sentido, se definir como condicin para los desembolsos de los sistemas de transporte
cofinanciados por el Gobierno nacional la estructuracin e implementacin de medidas y acciones
complementarias a la puesta en marcha del sistema de transporte, que vayan encaminadas al
adecuado uso de la infraestructura y a la bsqueda de un cambio en la participacin modal,
potenciando los modos no motorizados y el transporte pblico.
161
Para apoyar la anterior estrategia, el Ministerio de Transporte evaluar y fortalecer el Sistema de
Informacin, Seguimiento y Evaluacin del Transporte Urbano (SISETU), y realizar las
modificaciones necesarias para hacer un seguimiento ms efectivo y conseguir un mayor control de
la ejecucin de las inversiones.
Con el fin de mejorar la ejecucin de los proyectos para los SITM y los SETP, los ahorros financieros o
menores costos de infraestructura, respecto a lo determinado en cada uno de los documentos CONPES
y los convenios de cofinanciacin correspondientes, podrn ser utilizados por el mismo proyecto para
atender nuevos costos de componentes del sistema que estn incluidos dentro de la utilizacin de los
recursos cofinanciables, siempre y cuando con ello no se afecten los objetivos de cada proyecto.
Por ltimo, es necesario que los agentes de transporte cuenten con la estructura adecuada para
atender las necesidades de movilidad, y con el soporte de una institucionalidad robusta que acte
oportunamente en la planeacin, gestin y control del transporte. Al respecto, se propone el
desarrollo de un programa de educacin para el buen uso y manejo de los sistemas de transporte,
apoyado por entidades de educacin superior o tcnica, mediante la figura de cursos cortos y
permanentes de formacin para los agentes de la operacin de transporte.
La educacin y la cultura ciudadana son pilares fundamentales para el buen uso y funcionamiento de
los sistemas de transporte. Por ende, las autoridades de transporte y las secretaras de educacin
municipales debern adelantar campaas permanentes de alto impacto como requisito para la
cofinanciacin de la Nacin de los sistemas de transporte, acompaadas de mecanismos de medicin
de resultados que demuestren su impacto.
Igualmente se requiere mejorar el sistema de informacin al usuario, que garantice el uso adecuado
de los sistemas, as como el sistema de recaudo, especialmente en la red de venta y recarga del medio
de pago.
El Gobierno nacional evaluar la viabilidad de modificar la Ley 86 de 1989 con el objetivo de apoyar
la operacin de los sistemas de transporte, mediante recursos provenientes de fuentes alternativas
al PGN, de manera que el costo al usuario final disminuya y la calidad de servicio sea la adecuada.
Especialmente revisar la posibilidad de destinar recursos a las inversiones iniciales asociadas con la
operacin de los sistemas de transporte (patios y talleres, desintegracin fsica y reestructuracin de
rutas, adquisicin de flota), reconversin tecnolgica, incentivando la incorporacin de vehculos con
tecnologas limpias (gas, elctricos e hbridos), implementacin de sistemas de recaudo, informacin
y control de flota, y la posibilidad de financiar algunos componentes institucionales. As mismo, para
facilitar la utilizacin de recursos de la Nacin para sistemas de transporte en esquemas de APP que
162
permitan la construccin, operacin y mantenimiento de la infraestructura dedicada al transporte
urbano de pasajeros, el Gobierno nacional reglamentar en lo correspondiente la Ley 310 de 1996.
El Gobierno nacional estudiar la viabilidad de expedir una ley estatutaria del transporte pblico de
pasajeros que adopte la poltica pblica, ordene e incluya la legislacin existente, e introduzca el
cambio paradigmtico buscado en el servicio de transporte de pasajeros. En ella se plasmarn los
conceptos de integralidad y sostenibilidad que se quiere alcanzar, y se ordenarn los roles
institucionales para definir la poltica pblica de movilidad urbana, rural y regional.
Previo estudio tcnico sobre la capacidad de pago de los usuarios del sistema de transporte pblico,
los municipios en los que se implementan SITM o SETP podrn establecer subsidios a la operacin de
tales sistemas, mediante decreto municipal, el cual deber contener como mnimo la fuente
presupuestal que lo financie y una propuesta de operacin que garantice su efectividad. Entre otros
anlisis, en los SETP se estudiar la viabilidad de que el ente territorial est a cargo de la operacin
de recaudo, sistemas de control y gestin, y sistemas de informacin al usuario, buscando reducir los
costos de operacin de los sistemas.
De igual manera, como instrumentos para gestin de la demanda, as como fuentes complementarias
para la financiacin de la operacin de los SITM SETP, SITP, SITR o cualquier sistema de transporte
pblico urbano, los municipios podrn reglamentar las tarifas mximas de estacionamientos e
incorporar a estas un factor de clculo que incentive la utilizacin de los sistemas de transporte
pblico, cuyos recursos solo se podrn destinar a la promocin y utilizacin del sistema de transporte.
Los municipios tambin podrn establecer cobros por uso de reas de alta congestin, de alta
contaminacin, o de infraestructura construida o mejorada para evitar congestin urbana (vehculos
particulares y motocicletas), previo el estudio tcnico aprobado por el Ministerio de Transporte que
soporte la tarifa o el cobro antes relacionado y la expedicin del acto administrativo.
Ser de gran importancia la promocin de mecanismos para los procesos de captura de valor del suelo
y la generacin de las condiciones para su implementacin en proyectos de infraestructura y de
transporte, orientados a la inversin de estos recursos en la operacin de los sistemas, en coherencia
con los instrumentos de planificacin territorial y en armona con los patrones de desarrollo urbano-
rurales que de estos se derivan.
61 Para tal efecto se deber reglamentar la Ley 1625 de 2013, por medio de la cual se expide el rgimen de las reas metropolitanas y Ley
1454 de 2011, por la cual se dictan normas orgnicas sobre el ordenamiento territorial, se podrn crear asociaciones de municipios, de
reas metropolitanas o entidades territoriales para prestar servicios.
163
permisos y habilitaciones, integrar operacional y tarifariamente los diferentes modos, y garantizar la
articulacin de planes, programas y proyectos contenidos en los planes maestros de movilidad de
cada una de las ciudades, as como los incluidos en sus instrumentos de planeacin territorial que
influyan en la organizacin de la movilidad y el transporte.
Para ello ser necesario que las autoridades locales, con el acompaamiento del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y el DNP, promuevan la definicin de directrices de ordenamiento
regional en concordancia con los instrumentos normativos existentes. Esto con el fin de contar con
un marco de accin que contemple estrategias regionales integrales que permitan formular, a su vez,
las propuestas de movilidad regional que debern ser desarrolladas por la autoridad nica de
transporte.
En la Nacin se crear una comisin intersectorial que articule los esfuerzos en vivienda, desarrollo
urbano y transporte, con la participacin de los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, de
Transporte, de Cultura y de Hacienda y Crdito Pblico, y el DNP, con el objeto de garantizar la
articulacin de los sistemas de transporte (SITM y SETP) con el ordenamiento territorial y con planes,
programas y proyectos sectoriales.
Para desarrollar esta tarea, el Ministerio de Transporte, como autoridad mxima de transporte, y el
DNP constituirn sendos equipos de trabajo para apoyar el seguimiento a la implementacin de la
Poltica Nacional de Transporte Urbano (PNTU) con enfoque de auditora y gerencia de proyectos y
el diseo de la estrategia del Gobierno nacional para lograr que su implementacin sea satisfactoria
y articulada entre las entidades territoriales.
Esta estrategia tiene dos componentes: 1) las soluciones de movilidad y transporte para la regin y,
2) los Sistemas Integrados de Transporte Regional (SITR).
164
complementariedad, articulacin e integracin con otros modos, modalidades, modelos y sistemas de
transporte existentes en el rea de influencia del servicio -municipal, urbana, metropolitana o
regional-, incluidos los servicios pblicos de transporte especial y mixto.
La organizacin administrativa, tcnica, financiera y operativa de los prestadores del servicio pblico
de transporte de pasajeros por carretera migrar a un modelo empresarial eficiente, eficaz y
sostenible en el mediano y largo plazo, asegurando su formalizacin empresarial y laboral. Se
fomentarn esquemas organizados de prestacin del servicio en corta y media distancia que incluyan
criterios como el recaudo centralizado, la integracin tarifaria, la optimizacin de la operacin y unos
estndares mnimos de seguridad y calidad. En larga distancia, debern generarse estrategias que
faciliten la competencia de esta modalidad con otros modos y modalidades de transporte, como por
ejemplo frente al transporte areo.
Para apoyar seguridad vial, se establecer un procedimiento mediante el cual se determine la vida
til y el proceso de desintegracin fsica de los vehculos que prestan el servicio intermunicipal y
especial, como lo establece la Ley 105 de 1993 en su artculo sexto, sobre reposicin del parque
automotor del servicio pblico o mixto de pasajeros.
Los SITR permitirn la integracin de soluciones de movilidad de la ciudad con la regin, en conjunto
con los equipamientos que favorezcan el cambio de medios privados a pblicos en los accesos a las
ciudades, as como la definicin de mecanismos para facilitar la integracin operacional y tarifaria de
los SITR con los sistemas de transporte urbano e interurbano. Para ello, se impulsar el trabajo
coordinado entre ciudades, en concordancia con la poltica de sistema de ciudades, y se generarn
mecanismos institucionales que faciliten la implementacin de estos sistemas, definiendo el papel de
la Autoridad nica de Transporte mencionada en la estrategia 8 de Transporte pblico de calidad como
eje estructurador de la movilidad.
165
De forma complementaria, se revisarn las iniciativas de proyectos frreos regionales que puedan
hacer parte de Sistemas Integrados de Transporte Regional en reas de importancia estratgica,
teniendo en cuenta costos y beneficios asociados a la dimensin fsica, econmica, social y ambiental
de los territorios.
Acorde con lo anterior, en primera instancia el Gobierno nacional, de acuerdo con las necesidades del
pas y a la importancia estratgica, definir tecnologas, estndares y protocolos relacionados con los
sistemas de informacin y componentes tecnolgicos de apoyo para proyectos de Sistemas
Inteligentes de Transporte (SIT) de escala nacional; as mismo, establecer el marco normativo para
la implementacin de proyectos SIT en las jurisdicciones de las entidades territoriales. La normativa
de los proyectos SIT garantizar la interoperabilidad e integracin de la informacin SIT de todo el
pas con el Sistema de Informacin Central que se operar desde el Centro Inteligente de Control de
Trnsito y Transporte (Cicott) a travs del Sistema Inteligente Nacional para la Infraestructura, el
Trnsito y el Transporte (SINITT), incorporando informacin de trnsito, transporte e infraestructura
buscando mejorar la seguridad vial, disminuir la accidentalidad y el gasto pblico que se aporta a la
movilidad.
En segunda instancia se implementarn, de acuerdo con las competencias de los entes territoriales,
el marco normativo y proyectos de peajes electrnicos en la red vial nacional y urbana, de logstica
de carga, de control al trnsito y a los diferentes tipos de transporte, de fiscalizacin electrnica para
mejorar los niveles de seguridad vial, de mejoramiento de la planeacin y eficiencia de la red vial
nacional y territorial, entre otros. En relacin con los peajes electrnicos, el Ministerio de Transporte
deber disear e implementar los mecanismos que permitan la interoperabilidad comercial entre
operadores, los estndares, protocolos y funcionalidad de los sistemas de informacin y tecnologa
que cumplan con las necesidades del Gobierno nacional, como tambin los protocolos necesarios que
garanticen la seguridad de la informacin de los usuarios.
Se llevar a cabo una iniciativa piloto de corredor logstico, iniciando el desarrollo y estabilizacin de
la gerencia de corredores logsticos planteada al interior del Ministerio de Transporte. Ser de gran
importancia el fortalecimiento de los sistemas de informacin administrados por el Ministerio de
Transporte, especialmente el RUNT y el RNDC.
166
En cuarta instancia se evaluar e impulsar la creacin de Sistemas Regionales de Recaudo, Control
de Flota e Informacin al usuario, que permitan desarrollar estos sistemas en los sistemas de
transporte y as lograr economas de escala para su implementacin, operacin y mantenimiento.
Dada la importancia estratgica del Registro nico Nacional de Trnsito (RUNT) para el sector de
trnsito y transporte y dems sectores de la economa, el Gobierno nacional implementar los
mecanismos que se requieran para garantizar la sostenibilidad del sistema, para beneficio de los
ciudadanos y como fuente de informacin primaria para la fijacin de polticas y el ejercicio de la
inspeccin, vigilancia y control. Adems, con las ventajas del sistema se continuar con la poltica de
reduccin, simplificacin y automatizacin de trmites nacionales y territoriales, para lograr un
mejor aprovechamiento del recurso humano en la gestin de las polticas, regulacin y control.
Finalmente, con base en el Decreto Ley 019 de 2012, y con el propsito de facilitar al ciudadano el
cambio de su licencia de conduccin al nuevo formato, el Ministerio de Transporte exigir la
renovacin de las licencias de conduccin en el tiempo determinado, de acuerdo con el tipo de servicio
y la edad de los ciudadanos. La sustitucin de las licencias se har gradualmente en la medida que
vayan venciendo.
Asimismo, el Ministerio de Transporte adoptar las medidas necesarias para garantizar que los
ciudadanos puedan realizar los cursos de descuento y cancelar las multas por concepto de
infracciones de trnsito en cualquier municipio del pas, independientemente de dnde se cometa la
infraccin, y establecer los mecanismos adecuados para garantizar el debido proceso en la actuacin
administrativa por las contravenciones a las normas de trnsito.
Seguridad vial
La Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), como principal ente ejecutor de la Poltica Nacional de
Seguridad Vial, promover la implementacin de acciones que contribuyan a la reduccin de la
accidentalidad mediante la intervencin en los siguientes factores causales del fenmeno:
1) educacin en el cumplimiento de las normas de trnsito, 2) mecanismos de control de vehculos,
conductores y dems actores que participan en la operacin, 3) auditoras de seguridad vial en el
diseo y operacin de la infraestructura de transporte, 4) acciones de acompaamiento, control y
sancin por parte de las autoridades de trnsito y, 5) tarifas de seguros de accidentes de trnsito
acordes con la participacin en la cifras de accidentalidad del territorio nacional.
Ante la limitada capacidad institucional de la mayora de los organismos de trnsito, los municipios
podrn destinar recursos recaudados por servicios ante organismos de apoyo, para que la ANSV
apoye la formulacin e implementacin de planes locales de seguridad vial.
167
Adicionalmente, las tasas que se causen en favor de la Agencia Nacional de Seguridad Vial por los
servicios prestados ante los centros de enseanza automovilstica, de reconocimiento de conductores
y de diagnstico automotor, sern fijadas con base en informacin de estadsticas oficiales sobre
fallecidos y lesionados. El cobro de estas tasas deber estar en funcin del xito de los programas, con
el fin de generar incentivos sobre su impacto y eficiencia.
El Gobierno Nacional trabajar coordinadamente para que las tasas del Seguro Obligatorio de
Accidentes de Trnsito, reflejen la participacin en los ndices de accidentalidad de cada tipologa
vehicular.
Con base en la Ley 1503 de 2011, reglamentada por el Decreto 2851 de 2013, el Ministerio de
Transporte, en articulacin con el Ministerio de Educacin, establecer las condiciones mnimas de
los formadores en seguridad vial en instituciones educativas, de agentes de trnsito y dems personal
que opte por el ttulo de capacitador en la materia, impulsando programas de pregrado y posgrado
para la formacin en movilidad y seguridad vial. Adicionalmente, debern medir el impacto y
efectividad de las campaas realizadas a la fecha.
Por su parte, para las reas urbanas e interurbanas, el Gobierno nacional expedir un decreto
reglamentario de la Ley 336 de 1996, definiendo condiciones de seguridad para las modalidades de
transporte pblico terrestre, donde se considere el fortalecimiento de mecanismos de
corresponsabilidad de las empresas, en cuanto al adecuado estado de la flota, la vinculacin de
conductores, y el control al consumo de bebidas alcohlicas y sustancias psicoactivas. En los
proyectos de transporte pblico urbano debern considerarse las especificaciones que fije el
Ministerio de Transporte en los sistemas de recaudo centralizado y los sistemas de gestin y control
de flota, cuya implementacin requiere que los entes territoriales refuercen el control de las
potenciales situaciones de riesgo y amenaza en la infraestructura de transporte.
El RUNT representa un componente esencial para el logro de los objetivos de poltica, regulacin y
control de los servicios de transporte y la movilidad en general. El Ministerio de Transporte deber
evaluar el funcionamiento del RUNT tcnica, legal y financieramente, con el fin de analizar la
conveniencia y eficacia del modelo actual, considerando todas las alternativas posibles para optimizar
la operacin. As mismo, deber continuar, a travs de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV),
con la formulacin de esquemas de control que incrementen la capacidad del Estado para detectar
infracciones y sancionarlas; el Ministerio de Transporte deber complementar este sistema con un
registro nacional de infractores que permita la implementacin de ajustes en el proceso de
otorgamiento de las licencias de conduccin.
168
Adicionalmente, dada la alta participacin de las motocicletas en los ndices de siniestralidad en el
pas,62 la ANSV deber formular e implementar el Programa Integral de Estndares de servicio y
Seguridad Vial para el trnsito de motocicletas, dentro del cual evaluar estrategias tales como el
aumento de la edad profesional para conduccin, viabilidad de reglamentar el uso de tecnologas de
prevencin de colisiones, y cobro por uso de la infraestructura, haciendo un reparto de cargas y
beneficios equitativos entre vehculos privados, entre otros.
Se debe avanzar en la garanta del goce pleno en condiciones de igualdad de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales incluida la movilidad para todas las personas con
discapacidad,63 como lo establece la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
de Naciones Unidas, ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009. En ese sentido el
Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Transporte, adoptar, como parte del manual de
sealizacin, un captulo de sealizacin y semaforizacin que incluya dispositivos para la proteccin
de personas con necesidades especiales o con movilidad reducida.
Sin perjuicio de lo anterior, las auditoras de seguridad vial se debern consolidar como un
instrumento certificador y de obligatoriedad para la entrada en operacin de la infraestructura de
transporte. Para el caso de la infraestructura en operacin, el Ministerio de Transporte, con base en
el artculo 21 de la Ley 1503 de 2011, consolidar los mapas de siniestralidad vial a partir de los cuales
se priorizarn y definirn las acciones necesarias para garantizar adecuadas condiciones de
infraestructura, recomendaciones que debern implementarse en un tiempo no mayor a doce (12)
meses por parte del concesionario o la entidad responsable de la infraestructura, y cuyo
cumplimiento deber ser verificado por la ANSV.
En relacin con los desplazamientos interurbanos, la sealizacin vial con respecto a la velocidad en
carreteras deber considerar el anlisis de las caractersticas mecnicas y tecnolgicas de los
vehculos que se estima circulan por cada corredor, as como claridad en la comunicacin al usuario
de las velocidades permitidas en cada tramo. Se adicionarn a las condiciones de seguridad que prev
actualmente la Ley 336 de 1996 para los vehculos de transporte pblico, condiciones mnimas de
resistencia a los impactos, la proteccin de las personas y bienes de los ocupantes y de los dems
vehculos a travs de especificaciones de materiales, altura de defensas (bompers), dispositivos de
amortiguacin de impactos para evitar la intrusin por parte de vehculos de tamaos inferiores,
bolsas de aire y especificaciones de los frenos, entre otros. La Agencia Nacional de Seguridad Vial
presentar una propuesta especfica de regulacin, para el anlisis del Ministerio de Transporte.
169
En materia de infraestructura y operacin de vehculos seguros para la movilidad en medios no
motorizados, el Gobierno nacional, mediante los ministerios de Transporte, de Educacin Nacional y
de Vivienda, Ciudad y Territorio, aunarn esfuerzos con el fin de lograr: 1) la formulacin y
acompaamiento en la ejecucin de medidas de seguridad, accesibilidad y trnsito calmado en los
entornos escolares nuevos y existentes, as como la creacin de rutas seguras hacia las instituciones
educativas, 2) la movilidad activa,64 y 3) el fomento de las caminatas y el uso de la bicicleta en
infraestructura segura.
En lnea con el Plan Estratgico Intermodal de Infraestructura de Transporte (PEIIT), que plantea la
diversificacin modal del transporte de carga en Colombia mediante el aumento de la participacin
del modo fluvial y frreo, sin desconocer la importancia del modo carretero. En lnea con el PEIIT y
con el proceso de modernizacin y globalizacin del pas, a travs de la suscripcin de acuerdos y el
mayor intercambio comercial, los servicios logsticos y de transporte sern determinantes en la
reduccin de costos, disponibilidad, competencia y calidad, indispensables para garantizar la
competitividad del sector productivo nacional.
El proceso de modernizacin y globalizacin del pas marca un importante reto con relacin a la oferta
de servicios logsticos y de transporte que deben ser prestados. Para esto, el Ministerio de Transporte
deber considerar, a partir de la caracterizacin de la demanda de servicios, la fijacin de condiciones
para su prestacin, las estructuras empresariales que atiendan dichas demandas y en general
aspectos regulatorios que garanticen una adecuada prestacin de los servicios en todos los modos de
transporte, facilitando el acceso a terceros, y regulando en caso que aparezcan fallas de mercado.
Dada la alta relevancia del transporte automotor de carga en el reparto modal nacional, se seguir
avanzando en su modernizacin, teniendo en cuenta los lineamientos expuestos en el Documento
CONPES 3579 de 2013, relacionados con la definicin de condiciones y estndares para la prestacin
del servicio. Estos lineamientos podrn ser complementados a partir de los resultados que arrojen
estudios sobre la materia y podrn incluir aspectos relacionados con el mejoramiento de las
condiciones de seguridad y calidad, mitigacin de los impactos ambientales, fortalecimiento del
esquema de revisin tcnico-mecnica y otros controles, y excelencia de los actores involucrados.
64La inactividad fsica contribuye con el 6 % de la mortalidad mundial por enfermedades no transmisibles, razn por la cual, el Gobierno
nacional avanza en la formulacin de medidas de movilidad activa que fomenten la realizacin de actividad fsica en la cotidianidad de los
habitantes.
170
objetivos propuestos relacionados con la renovacin del parque automotor, la proteccin del medio
ambiente y la optimizacin de los costos del transporte en el pas. As mismo, se iniciar una
separacin de la poltica de chatarrizacin y poltica comercial, se avanzar en la eficiencia y
cobertura de los procedimientos de chatarrizacin y se establecern los requisitos para la prestacin
del servicio pblico de carga en el pas y, considerando criterios tcnicos, sociales y econmicos.
En todas las medidas anteriores primar el criterio de eficiencia en el uso de los recursos pblicos y
la profundizacin de instrumentos de mercado que garanticen su adecuada asignacin. El xito de las
medidas depender de la continuidad y fortalecimiento en los sistemas de informacin existentes, en
especial el Registro nico Nacional de Trnsito (RUNT) y al Registro Nacional de Despachos de Carga
(RNDC), los cuales resultan esenciales para el monitoreo, seguimiento y evaluacin del
comportamiento del sector.
Tambin se actualizar el Sistema Nacional Logstico, con el objeto de registrar la oferta privada de
infraestructura logstica especializada, y evaluar la estrategia de promocin por parte del sector
pblico, desarrollndola en las regiones (en los mbitos logsticos), y fortaleciendo la participacin
de gremios, sectores productivos y administraciones pblicas del orden territorial.
En este mismo contexto se avanzar en el diseo e implementacin, por parte del Ministerio de
Transporte con la articulacin de las entidades involucradas y del Comit Nacional de Logstica,
del sistema de informacin para el monitoreo de la gestin en los corredores logsticos.
Para la coordinacin entre los actores, el Ministerio de Transporte continuar con la gestin de la
iniciativa Inside (Integrador de Sistemas de Enturnamiento), con la que se pretende garantizar la
continuidad de los flujos logsticos en los nodos portuarios, buscando la reduccin de tiempos
171
muertos y eliminacin de cuellos de botella en el acceso a puertos e infraestructuras logsticas
especializadas.
El Comit plantear los lineamientos que podran ser involucrados en los apartes logsticos del Plan
Maestro de Transporte para desarrollar los programas, proyectos, montos, responsables y metas que
desde los sectores pblico y privado sean llevadas a cabo con una visin de largo plazo.
Dado que la gestin de carga en el territorio colombiano se realiza de manera casi exclusiva a travs
del transporte terrestre carretero, se orientarn acciones encaminadas a la integracin modal de las
infraestructuras, conjugando los esfuerzos recientes para el aprovechamiento de la red fluvial y
ferroviaria para el transporte de mercancas. En lnea con la promocin de la neutralidad modal, se
estructurarn proyectos fluviales y frreos de iniciativa pblica con esquemas de financiacin y
asignacin de riesgos similares a los proyectos carreteros, para poder reflejar las eficiencias propias
de cada modo.
Las mejoras de infraestructura fsica deben estar en estrecha relacin y coherencia con la demanda
de conectividad funcional de las cadenas de suministro, referida a la gestin estratgica, tctica y
operativa de corredores logsticos, las tecnologas de informacin que facilitan la interaccin entre
los actores de la cadena, los proyectos de intermodalidad y multimodalidad y el fortalecimiento de las
capacidades fsicas y de servicio de nodos de transferencia (puertos, aeropuertos y pasos de frontera).
172
En cuanto a la gestin de corredores logsticos es necesaria la armonizacin y complementacin del
marco de poltica y legislacin que garantice la efectividad de la poltica para conformar el sistema de
corredores logsticos considerados estratgicos para el pas, y bajo ese marco de poltica emprender:
1) el inventario de las acciones actuales y futuras que en trminos de infraestructura, servicios
logsticos y normativa a los que son sujetos los corredores logsticos de importancia estratgica; 2) la
definicin de la lnea base de informacin de cada uno de los corredores de importancia estratgica,
por medio de indicadores que sean actualizados peridicamente por parte de actores pblicos y
privados, con la coordinacin del Ministerio de Transporte; y 3) el diseo de estrategias para la
promocin y el seguimiento a la implementacin de los proyectos de infraestructura, servicios
logsticos y normativa que garanticen el cumplimiento de los objetivos estratgicos de cada corredor.
Gracias a la Ley 1 de 1991, mediante la cual se vincul la participacin del sector privado en el
desarrollo del sistema portuario colombiano, durante los ltimos diez aos se ha mantenido una tasa
de crecimiento anual promedio del volumen de exportaciones e importaciones del 15 %. Por lo tanto,
se hace necesario preparar al sector portuario para los nuevos retos que imponen los tratados de
libre comercio y la creciente competencia de puertos en Centro Amrica y Suramrica.
Los puertos son nodos de intercambio comercial intenso, pero el trfico est supeditado a la
existencia de accesos martimos eficientes que garanticen un nivel de servicio adecuado para los
usuarios. El Invas desarrollar un Plan Nacional de Dragados bajo criterios de seguridad martima y
sostenibilidad ambiental, que contemple las zonas portuarias con terminales de servicio pblico,
pagos por niveles de servicio, contratos a mediano plazo, cobro por el uso del canal de acceso y un
anlisis de la conveniencia de incluir el uso y aprovechamiento de los materiales dragados, as como
de obras de ingeniera para reduccin de volmenes de dragado.
Como parte del fortalecimiento institucional, se actualizar el marco regulatorio del sistema portuario
colombiano y se mejorar la coordinacin interinstitucional entre entidades reguladoras, ejecutoras
y de planeacin con el fin de impulsar la poltica pblica portuaria. Para ello, en primera medida, el
Ministerio de Transporte actualizar la metodologa tarifaria de carga y pasajeros que aplican para
los puertos martimos y fluviales de servicio pblico. En segunda medida, se actualizar el estatuto
portuario, permitiendo la introduccin de nuevas reglas de juego que permitan responder a la
dinmica actual del comercio martimo y del sector portuario internacional. En tercera medida,
reconociendo que el cabotaje corresponde a una alternativa econmica para la provisin de bienes y
servicios en regiones apartadas o con dbiles conexiones terrestres, el DNP y el Ministerio de
Transporte debern estructurar una poltica que permita su desarrollo sostenible, mediante la
promocin de una flota adecuada, instalaciones seguras y el acceso a los terminales existentes.
173
Finalmente, el Gobierno nacional, con la coordinacin del DNP y el Ministerio de Transporte y la
participacin del Ministerio de Ambiente, la Dimar y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
desarrollar un Plan de Logstica Portuaria (PLP), que identifique los cuellos de botella en aspectos
de infraestructura, seguridad martima, logstica, financiamiento, gestin y medio ambiente. A partir
del PLP se elaborarn planes maestros participativos sobre zonas portuarias priorizadas, articulados
con los POT locales, garantizando la optimizacin y expansin racional de las reas portuarias; se
identificarn los accesos terrestres que presenten conflictos ciudad-puerto, para formular alianzas
entre el Ministerio de Transporte y los gobiernos departamentales y locales que busquen solucionar
dichos conflictos.
Fortalecimiento de la supervisin
La SPT deber garantizar su sostenibilidad financiera a travs del cobro de la contribucin a todos los
sujetos objeto de supervisin. La contribucin est destinada a la recuperacin de los costos de los
servicios de vigilancia, inspeccin y control prestados por la SPT a las personas naturales y jurdicas
que desarrollan la actividad de servicio pblico de transporte, su infraestructura y servicios conexos
al transporte.
174
Se adelantarn, por parte de la SPT, los trmites pertinentes que permita reportar a las centrales de
riesgo todos aquellos sujetos de supervisin que se encuentren morosos por cualquier concepto con
la Superintendencia.
Dentro de los procesos y operaciones portuarias se incluir la inscripcin de operador portuario por
parte de la Superintendencia, como un trmite necesario para garantizar el pago de la contribucin
por parte del universo de vigilados que realizan operaciones portuarias en los puertos del pas.
Para el desarrollo de las actividades vinculadas a la operacin portuaria, los operadores portuarios
martimos y fluviales debern inscribirse ante la SPT, quien se encargar de reglamentar en un
trmino no mayor a seis (6) meses la inscripcin, y llevar el registro de los operadores portuarios.
Metas
Vehculos desintegrados con peso bruto vehicular mayor a 10,5 8.000 22.000
toneladas
Reportes en el Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC) 1.500.000 6.000.000
175
Municipios apoyados en la implementacin de planes locales de 10 110
seguridad vial y en la revisin de planes estratgicos
Pruebas terico-prcticas realizadas para obtencin de licencia de 0 2.920.500
conduccin en el marco de un nuevo esquema normativo*
*La meta establecida se calcula a partir de la proyeccin de la sumatoria del nmero de expedicin de licencias y refrendaciones, para un
periodo de tres aos.
Este objetivo contiene las siguientes estrategias: 1) aprovechar responsablemente los hidrocarburos,
contribuyendo al desarrollo sostenible; 2) expandir y consolidar el mercado del gas combustible;
3) garantizar el abastecimiento de combustibles lquidos y biocombustibles; 4) ampliar la cobertura
y calidad de la energa elctrica; 5) consolidar al sector minero como impulsor del desarrollo
sostenible del pas, con responsabilidad social y ambiental; y, 6) acciones transversales.
El Gobierno nacional tiene como objetivo, de mediano y largo plazo, aumentar las reservas y la
produccin de hidrocarburos con el fin de disponer de los recursos que le permitan dar continuidad
a los programas sociales y a la inversin en infraestructura para aumentar la competitividad del pas.
Para esto, el Ministerio de Minas y Energa y la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) darn
continuidad a la promocin de inversiones en las actividades de exploracin y produccin de
hidrocarburos. En el corto plazo, ante la coyuntura de precios bajos de los hidrocarburos, el Ministerio
de Minas y Energa y la ANH adoptarn medidas dirigidas a moderar una posible tendencia
decreciente en las actividades de exploracin y produccin de hidrocarburos, tales como la revisin
de las condiciones contractuales, contraprestaciones econmicas.
Como parte de esta estrategia, se fortalecer la articulacin entre estas entidades y aquellas
involucradas en los trmites de licencias ambientales y consultas con las comunidades tnicas para
optimizar los tiempos de licenciamiento. As mismo, se fortalecer la articulacin con otras entidades
del Gobierno nacional y regional con miras a mejorar la seguridad fsica de las reas en que se
desarrollan inversiones en exploracin y produccin. Adicionalmente, promover medidas que
faciliten la conexin de campos menores a la infraestructura de transporte.
Mencin especial requiere el caso de la actividad costa afuera, pues la promocin se concretar a
travs de incentivos tributarios y aduaneros. Asimismo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible adoptar la gua ambiental para la adquisicin de la ssmica marina y, el Ministerio de
176
Minas y Energa elaborar el reglamento tcnico para definir los requerimientos y adopcin de
mejores prcticas de las actividades de exploracin y produccin costa afuera.
En materia de midstream, el Ministerio de Minas y Energa continuar las labores encaminadas hacia
la puesta en funcionamiento del Sistema de Informacin de Transporte de Hidrocarburos (SITH),
mediante el cual se centralizar la informacin ms relevante relacionada con el transporte de crudo
por oleoductos.
Con el fin de contribuir con la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, aportando a la
reduccin de gases de efecto invernadero (GEI), se implementarn mecanismos que permitan
maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la explotacin de carbn y los lquidos asociados a
la explotacin de hidrocarburos, tales como Gas Licuado de Petrleo (GLP) y agua.
Cuando sea viable, se aprovechar el gas metano asociado al carbn en explotacin, para lo cual el
Gobierno nacional expedir la regulacin pertinente. Por otra parte, la optimizacin de los procesos
de produccin en los campos hidrocarburferos a travs del aprovechamiento del GLP resultante de
estas actividades permitir contar con otro combustible alternativo para la diversificacin de la
canasta energtica. Con respecto al agua que se extrae durante los procesos de explotacin petrolera
y que actualmente se vierte en la superficie o se reinyecta en el yacimiento, el Gobierno nacional
expedir la regulacin pertinente para permitir que esta agua pueda ser utilizada para riego en
actividades agrcolas o forestales.
Para el Gobierno nacional es importante que el desarrollo del sector de hidrocarburos se siga dando
en armona con el desarrollo social y con el medio ambiente. En este sentido, se mejorarn los
controles realizados a las actividades de exploracin y produccin, promoviendo la adopcin de
buenas prcticas por parte de los operadores. Para lo anterior, y de manera coordinada con los
Ministerios pertinentes, se fortalecern las capacidades de la ANH, la ANLA, Dimar, las corporaciones
autnomas regionales (CAR) y a los institutos de investigacin del Sistema Nacional Ambiental
(SINA)65 en sus funciones de administracin, seguimiento y supervisin de los recursos naturales,
segn sus competencias.
En particular, para garantizar la vigilancia y control efectivo de las actividades costa afuera, se
fortalecer la infraestructura de la Seguridad Integral Martima en el territorio colombiano a travs
65 Al SINA lo conforman: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico; el
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas; el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt; el
Instituto de Investigaciones Marino-Costeras Jos Benito Vives de Andris; y Parques Nacionales Naturales de Colombia.
177
de equipos, embarcaciones, personal capacitado y procedimientos con estndares internacionales
para mejorar el control del trfico martimo, sealizacin, bsqueda y rescate, atencin a derrames
(Centro Regional de Emergencias) y dems siniestros martimos.
La ANLA y la Dimar debern adelantar los estudios pertinentes que permitan armonizar, articular y
hacer ms eficientes los procesos y trmites requeridos a las empresas tanto para la exploracin y
produccin de hidrocarburos costa afuera, como para la aprobacin de la infraestructura de
regasificacin en puertos.
Por otra parte, el Servicio Geolgico Colombiano, el IDEAM y las CAR, en el marco de sus
competencias, con el apoyo del sector energtico colombiano, desarrollarn estudios relacionados
con aguas subterrneas, incluyendo aquellas en reas de inters hidrocarburfero.
Los institutos del SINA, con el apoyo de las entidades del sector energtico y bajo la coordinacin del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, desarrollarn investigaciones y gestin del
conocimiento en materia de recursos naturales renovables, biodiversidad, servicios ecosistmicos y
medio ambiente en reas de inters hidrocarburfero.
Por su parte, Colciencias incluir, como criterio de priorizacin para fomentar la investigacin en
medio ambiente y biodiversidad aquellas investigaciones que se adelanten en zonas de inters
hidrocarburfero.
Finalmente, dentro de los planes de inversin contemplados por los nuevos proyectos, se requiere la
revisin de los mecanismos y criterios por medio de los cuales se definen las inversiones que harn
las empresas en las regiones, con el objetivo de articularlas con los planes de desarrollo territoriales,
y maximizar su impacto.
Con el objetivo de cuantificar y priorizar las inversiones orientadas a aumentar la cobertura de gas
combustible, la Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME) formular un Plan Indicativo de
Expansin de Cobertura de Gas (PIECG) para un periodo de 10 aos, que deber actualizar
peridicamente. Este plan tendr en cuenta la regulacin que expida la Comisin de Regulacin de
Energa y Gas (CREG).
Es de resaltar que con el fin de aumentar la cobertura del servicio de gas combustible en los estratos
1 y 2, la construccin de redes de distribucin se continuarn cofinanciando con recursos pblicos,
178
incentivando la agrupacin de proyectos a nivel regional para incrementar su impacto socio-
econmico.
Ahora bien, con el fin de masificar el uso del GLP en las zonas de difcil acceso del pas, se promover
la implementacin de esquemas empresariales integrales para su distribucin y comercializacin,
buscando entre otros beneficios sustituir el uso de la lea para la coccin de alimentos y de esta forma
disminuir la deforestacin.
Es importante anotar que el Ministerio de Minas y Energa revisar la poltica de subsidios existente
para el servicio de gas combustible, con el objetivo de no generar ineficiencias en la inversin, y de
establecer una adecuada complementariedad para el servicio prestado con gas natural o con GLP.
Adicionalmente, se continuarn los programas de subsidios de gas natural y GLP, supeditados a la
disponibilidad de recursos en el presupuesto nacional.
Con el fin de asegurar el abastecimiento futuro de gas natural, se hace necesaria la construccin de
plantas de regasificacin que permitan la importacin del combustible. En ese sentido, durante este
cuatrienio se adelantarn los estudios y se expedir la normatividad pertinente para la construccin
de otras plantas de regasificacin. Adicionalmente, es importante iniciar la explotacin de los
yacimientos de gas metano asociado al carbn y explorar la posibilidad de importar gas natural desde
Venezuela.
La comercializacin de gas natural de las fuentes existentes y de nuevas fuentes se har dentro de las
reglas establecidas por la CREG para la comercializacin en el mercado mayorista de gas natural, para
lo cual es fundamental que el gestor del mercado de gas inicie la prestacin de servicios segn lo
previsto por la regulacin. De esa forma, el Gobierno nacional continuar promoviendo la
competencia en el mercado mayorista de gas natural, para lo cual resulta relevante apoyar la
consolidacin de los servicios del gestor del mercado, cuyos actos son de carcter mercantil sujetos
al reglamento de operacin establecido por la CREG.
Por otra parte, el Ministerio de Minas y Energa impulsar la adopcin de normas que permitan la
destinacin del gas licuado de petrleo a usos diferentes a los tradicionales, como el uso como
combustible vehicular. Se espera que una demanda creciente incentive nuevas inversiones en la
produccin de este combustible.
179
administrar informacin confiable y transparente de este sector que contribuya al fortalecimiento del
mercado mayorista de este combustible.
En lo que respecta a la actividad de transporte del GLP por ductos, la CREG establecer una nueva
metodologa para su remuneracin que guarde armona con la regulacin que establezca para la
remuneracin del transporte de otros combustibles por ductos.
El Gobierno nacional tomar las medidas necesarias para continuar garantizando el abastecimiento
de los combustibles lquidos. Para lo anterior se adelantarn acciones en dos vas: en primer lugar, la
modernizacin de los procesos en refinacin para lograr el aprovechamiento de crudos pesados y la
mayor produccin de combustibles, incrementando la capacidad de las principales refineras del pas
y, en segundo lugar, la ampliacin de la infraestructura necesaria para la importacin de combustible
en caso de no lograr el autoabastecimiento.
Entre los compromisos adquiridos por parte de Colombia en el marco de su ingreso a la OCDE se
encuentra la diversificacin de la canasta energtica, donde uno de los principales aspectos para
desarrollar es la disminucin en el uso del disel y la gasolina los cuales son empleados para atender
los sistemas de transporte particular y pblico en las poblaciones. En ese sentido, 1) se revisar el
esquema de subsidios aplicados al disel y a la gasolina; 2) se evaluarn medidas para facilitar la
180
conversin al autogs, al gas natural vehicular (GNV), a la movilidad elctrica (en especial en
transporte masivo) y al uso de biocombustibles; y, 3) se buscar reducir las barreras de acceso a la
tecnologa elctrica y de autogs, creando condiciones simtricas a las del GNV.
La asignacin de cupos en las zonas de frontera deber responder a las necesidades de los municipios
contemplados, optimizando la gestin de recursos pblicos. Adems, se implementarn medidas que
busquen fortalecer el control a la distribucin y a la demanda de combustibles en zonas de frontera,
entre otros, incrementando las sanciones por incumplimiento de las normas a este respecto,
implementando mecanismos de rastreo satelital para el transporte de combustibles en estas zonas, y
estableciendo marcacin especfica para la distribucin de combustibles en las mismas.
Por otro lado, la lucha contra el fenmeno del contrabando continuar contemplando una estrategia
integral con medidas de control, por parte de la DIAN y la Polica Nacional, programas de reconversin
sociolaboral para la poblacin involucrada, y la firma de convenios binacionales para la importacin
legal de combustibles. El Gobierno nacional promover programas regionales para incentivar el
consumo de combustibles en establecimientos legales y el desestmulo de su comercializacin
informal. Tambin se apoyar a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin de establecer e
incrementar los esquemas de control que garanticen el cumplimiento de la normativa e impedir la
comercializacin ilcita de combustibles en sus territorios.
El Gobierno nacional tiene como uno de sus objetivos continuar la ampliacin de la cobertura y el
mejoramiento de la calidad del servicio de energa elctrica. Para dimensionar este objetivo se debe
tener presente que conforme al Plan Indicativo de Expansin de Cobertura, PIEC, elaborado por la
UPME, aproximadamente 570.000 viviendas no tienen acceso a un servicio continuo de energa
181
elctrica en el Sistema Interconectado Nacional y en las Zonas No interconectadas. Para el logro de
este objetivo ser necesario:
El Ministerio de Minas y Energa podr disear esquemas multiservicios para la prestacin de los
servicios de energa elctrica, gas natural y/o GLP distribuido por redes y/o por cilindros en estas
zonas aisladas. Estos esquemas podrn estar a cargo de una o varias empresas en una misma zona,
siempre con el fin de reducir costos en la prestacin de los servicios.
182
Con el objeto de que los usuarios de zonas subnormales puedan acceder a la prestacin del servicio
pblico domiciliario de energa elctrica en forma proporcional a su capacidad o disposicin de pago,
los operadores de redes de energa elctrica y los comercializadores de energa elctrica podrn
aplicar los diferentes esquemas diferenciales que estn previstos en la normatividad vigente.
El DNP, con el apoyo del Ministerio de Minas y Energa, revisar los diferentes aspectos y variables
que inciden en el proceso de asignacin de los recursos del Fondo de Solidaridad, Subsidio y
Redistribucin de Ingresos (FSSRI), para asegurar que se beneficie exclusivamente a la poblacin con
menos ingresos. Debern evaluarse diferentes alternativas de focalizacin para evitar la inclusin de
usuarios que por sus condiciones econmicas no deberan recibir este beneficio. Adems, el esquema
de focalizacin planteado deber mantener incorporado el principio de sostenibilidad fiscal para
evitar desequilibrios que impacten la financiacin del fondo. Se requiere de una revisin del nivel de
los subsidios y el consumo subsidiable establecido actualmente, de manera que dichas variables estn
acordes con las polticas de uso racional y eficiencia energtica y que, a su vez, tenga en cuenta la
poltica de universalizacin del servicio y las perspectivas en cuanto energas renovables. Teniendo
en cuenta que en la vigencia de este Plan se continuar con la inversin para aumentar cobertura y
calidad energtica a travs de los Fondos, se revisarn continuamente los mecanismos que permitan
mejorar su asignacin e impacto.
Por otra parte, para la recuperacin de la cartera morosa de las empresas comercializadoras,
particularmente la de las entidades estatales, se establecer un mecanismo para que las empresas de
energa puedan gestionar, a travs del Gobierno nacional, el pago de la deuda del servicio de las
entidades estatales locales, regionales y nacionales, a partir de los tres meses de morosidad.
Respecto al alumbrado pblico, ste se define como un servicio pblico no domiciliario, inherente al
servicio de energa elctrica, del que son responsables directos los Distritos y Municipios, dentro de
criterios fijados por el Gobierno Nacional en materia de cobertura, calidad, eficiencia energtica y
econmica. Sus costos podrn ser recuperados mediante una contribucin local con destinacin
especfica, la cual remplazar el impuesto creado para Bogot por la Ley 97 de 1913 y ampliado al
resto del pas por la Ley 84 de 1915.
Con el fin de garantizar de una forma eficiente y econmicamente viable la prestacin del servicio de
alumbrado pblico, el Gobierno nacional revisar el esquema vigente con el fin de incorporar criterios
de sostenibilidad fiscal, as como, el establecimiento de un nuevo marco normativo con el cual se
pueda definir una metodologa tarifaria aplicable a todos los usuarios de este servicio en el territorio
nacional.
183
infraestructura de transmisin o generacin localizada en el mediano y largo plazo as como la
creacin de un mercado de reservas operativas.
Ahora bien, con el propsito de promover una mayor participacin en las subastas del cargo por
confiabilidad, la UPME har un inventario de potenciales proyectos de generacin de energa
elctrica, el cual ser una herramienta indicativa que facilite el aprovechamiento de todas las fuentes
de generacin, y adelantar los estudios bsicos de dichos proyectos como mecanismo para su
desarrollo. Como complemento, se darn las seales regulatorias necesarias para la sustitucin
paulatina de combustibles lquidos por combustibles de menor costo.
Uno de los retos que enfrenta el pas con el fin de optimizar el aprovechamiento de recursos es el
diseo y la implementacin de una poltica de eficiencia energtica, labor a cargo del Ministerio de
Minas y Energa con el apoyo de la UPME. Un consumo eficiente puede reducir las necesidades de
expansin del sistema y/o postergar la entrada en operacin de nuevas fuentes de generacin.
De acuerdo con lo anterior, la UPME continuar elaborando los planes de expansin del sistema de
transmisin nacional y realizando las convocatorias para la asignacin de las expansiones de dicho
sistema y, cuando aplique, de los sistemas de transmisin regional. No obstante lo anterior, a fin de
asegurar que dichas expansiones entren en operacin oportunamente, la UPME har una planeacin
con varias dcadas de antelacin, teniendo en cuenta: la gestin ambiental, gestin predial, consulta
previa, entre otros aspectos necesarios para la estructuracin y ejecucin de los proyectos, y
procurando identificar corredores de bajo impacto que puedan ser compartidos para la expansin del
sistema elctrico y de los sistemas de transporte de otros energticos.
Uno de los problemas en la prestacin del servicio de energa elctrica se relaciona con la
funcionalidad del Sistema nico de Informacin (SUI), debido a las dificultades en la calidad y
confiabilidad de la informacin registrada por las empresas prestadoras, que se ha encontrado
alejada de funcionar de una manera oportuna y adecuada. En ese sentido, se hace necesario fortalecer
el SUI para facilitar las funciones de inspeccin, vigilancia y control a cargo de la SSPD, la regulacin
184
econmica a cargo de la CREG, y la asignacin de subsidios por parte del Ministerio de Minas y
Energa.
De otra parte, el IPSE fortalecer la plataforma del Centro Nacional de Monitoreo del IPSE, para lograr
una mayor cobertura y ampliacin en la telemedicin de la informacin de los diversos centros de
generacin de electricidad que se recoge a travs de la plataforma y deber desarrollar estudios para
disponer de la mejor informacin acerca de las ZNI, con el fin de disponer de una matriz energtica
que contemple fuentes alternas y renovables.
En accin conjunta con el IDEAM, el sector minero energtico definir los mecanismos para captura
de informacin que permita contar con ms y mejor informacin para la proyeccin de decisiones del
potencial hidroenergtico del pas.
Finalmente, el potencial de Colombia como pas exportador de energa elctrica es de los mayores de
la regin, debido entre otros a la abundancia de los recursos hdricos y de carbn. Adicionalmente, el
pas cuenta con una amplia experiencia en regulacin sectorial y en el desarrollo de proyectos del
sector elctrico.
Estos dos elementos son la base para expandir el liderazgo de Colombia en la regin a travs de:
1) nuevas conexiones internacionales de electricidad, concretando la ejecucin de la interconexin
con Panam dentro del marco de la armonizacin regulatorio ya concluida; 2) expansin del comercio
energtico existente con Ecuador y Venezuela, armonizando el marco regulatorio para transacciones
de largo plazo que permita profundizar la integracin energtica y aumentar el volumen transado; y,
3) uso de la experiencia energtica como fuente de liderazgo en los organismos internacionales y
mecanismo de cooperacin bilateral, con el fin de avanzar en la discusin del Sistema de
Interconexin Andina (Sinea) a partir de acuerdos en la infraestructura requerida y los mecanismos
regulatorios para los intercambios con potenciales mercados como los de Per y Chile.
Consolidar al sector minero como impulsor del desarrollo sostenible del pas, con
responsabilidad social y ambiental
El sector minero es una importante fuente de recursos para la inversin pblica y el desarrollo
econmico del pas. Con el fin de aprovechar esta oportunidad de recursos de manera ordenada,
aportando al desarrollo social, en armona con el medio ambiente y con otras actividades productivas,
el Gobierno nacional incentivar la inversin privada a travs del establecimiento de un esquema
regulatorio organizado y transparente, y de la dotacin de bienes pblicos al servicio del sector, desde
una visin territorial y ambientalmente responsable.
185
En este cuatrienio se darn seales claras de poltica pblica a los inversionistas privados a travs de
la alineacin de la poltica de mediano y largo plazo, que integre los diversos instrumentos de
planeacin existentes y que defina estrategias y regulacin diferenciada para los distintos tipos de
minera, segn la escala de produccin, grupos de minerales, mtodos de explotacin y formalidad.
De tal manera, se atender de manera prioritaria la expedicin de la regulacin legal necesaria, con el
fin de organizar y ajustar la normatividad minera existente de acuerdo con la realidad del sector.
Adicionalmente, se reglamentarn temas especficos como el cierre de minas y la adopcin de
mecanismos de aseguramiento para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de
los titulares mineros, considerando este aspecto como la etapa final del ciclo minero cuya planeacin
debe considerarse y cuantificarse desde las etapas iniciales del proyecto minero.
Se adoptar un conjunto de herramientas que apoyen los aspectos tcnicos del ejercicio minero. Para
lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa (MME) definir un listado de prioridades en trminos de
guas de buenas prcticas mineras, reglamentos tcnicos, protocolos, manuales y dems herramientas
que considere necesarias para establecer los lineamientos tcnicos del sector para lo cual deber
involucrar a las entidades necesarias.
La calidad de la informacin disponible tambin resulta clave para tomar decisiones de inversin y
de poltica. Para esto, se terminar de implementar los sistemas GEMA, Catastro y Registro Minero, el
SI Minero y Registro nico de Comercializadores Mineros (RUCOM), los cuales deben ser
herramientas funcionales, confiables y de fcil acceso con informacin detallada por mineral y a
escalas apropiadas. Dentro de la informacin all contenida, se deber incluir la relacionada con zonas
excluidas y excluibles de la minera, los ttulos y solicitudes vigentes y dems informacin que sea de
inters para la institucionalidad minera, los inversionistas y la ciudadana.
Con el fin de impulsar la competitividad minera, el Gobierno nacional dar el primer paso hacia la
estructuracin de un mercado de capitales y el financiamiento pblico y privado de la minera de
pequea, mediana y gran escala, para lo cual se crear un mecanismo que permita certificar los
prospectos de exploracin, recursos y reservas mineras. Con lo anterior, los proyectos mineros
podrn determinar los recursos y reservas mineras existentes bajo su ttulo y de esta manera, definir
la capacidad de endeudamiento que les permita ser viables desde el punto de vista tcnico y
econmico.
186
aquellas zonas mineras en las que el transporte tiene una importante participacin dentro de la
estructura de costos.
Con el objetivo que el sector minero facilite el desarrollo de proyectos considerados estratgicos para
el pas66, la Autoridad Minera otorgar autorizaciones temporales para tomar de los predios rurales
aledaos a la obra los materiales de construccin que se requieran para su desarrollo, cumpliendo
toda la normatividad ambiental vigente para tal fin.
De otra parte, el acompaamiento a las Unidades de Produccin Minera -UPM en su camino hacia el
cumplimiento de los estndares tcnicos, laborales, econmicos y medioambientales, resulta
estratgico para mejorar la competitividad de este sector. Es por esto que el Gobierno trabajar en
varios frentes de accin de acuerdo con la clasificacin de dichas unidades mediante las siguientes
estrategias:
El Gobierno nacional brindar servicios integrales para la pequea y mediana minera, mediante el
fortalecimiento institucional en cuanto a: la asistencia tcnica prctica en aspectos mineros y
ambientales, fiscalizacin constante y diferenciada y facilidad para el acceso a servicios bancarios.
El Gobierno nacional fomentar el desarrollo de actividades mineras bajo el amparo de un ttulo. Para
lo anterior, el Gobierno nacional apoyar los mecanismos que permitan un acercamiento entre el
titular y el pequeo minero. Para lo cual reglamentar integralmente los Subcontratos de
Formalizacin previstos en la Ley 1658 de 2013, y se desarrollar la regulacin pertinente para la
efectiva puesta en marcha de las zonas de reserva especial y la cesin de reas o derechos.
Con las reas recibidas en los procesos de devolucin parcial de reas por parte de titulares mineros,
as como las reas identificadas por la Autoridad Minera, se podrn delimitar las reas Estratgicas
Mineras para la Formalizacin (banco de tierras).
Teniendo en cuenta que es deber del Gobierno nacional evaluar y monitorear los posibles riesgos
socio-ambientales y de acuerdo con estos tomar los correctivos necesarios, en este cuatrienio se
fortalecer la funcin de seguimiento y control a los proyectos mineros y se trabajar en la
erradicacin de la explotacin ilcita de minerales.
187
Se optimizar el esquema actual de fiscalizacin minera con el fin de darle un uso adecuado a la
informacin recolectada en terreno, disuadir el incumplimiento de la normatividad por parte de los
concesionarios y optimizar los recursos destinados a esta actividad. As mismo, la Agencia Nacional
de Minera procurar mejorar los mecanismos de articulacin con la Autoridad Ambiental para el
proceso de fiscalizacin.
Igual de importante resulta la lucha contra la explotacin ilcita de minerales, puesto que esta
actividad constituye una fuente de problemas en la seguridad, en el medioambiente, en lo econmico
y lo social, y en la misma actividad minera legal por prdida y deterioro del recurso minero. Para
lograr este objetivo, se deben establecer nuevos actores para el control de esta actividad. En ese
sentido, se deber consolidar un grupo interinstitucional especializado en prevenir y controlar la
extraccin ilcita de minerales y se expedir la reglamentacin necesaria para establecer sanciones
administrativas y econmicas de estas conductas, la judicializacin de los responsables, y la
disposicin de los bienes utilizados y productos de esta actividad.
Del mismo modo, se desarrollar una estrategia para desincentivar la explotacin ilcita de minerales
en toda su cadena. Para ello: 1) se buscar redoblar y ampliar los esfuerzos para controlar los insumos
necesarios para esta actividad (principalmente el mercurio), implementando la legislacin reciente
sobre el particular para alcanzar este objetivo; 2) se trabajar en la cooperacin internacional para
luchar contra este fenmeno en zonas de frontera; 3) se exigir a los ejecutores de obras de
infraestructura la verificacin de la procedencia lcita de los materiales de construccin utilizados en
las mismas; 4) se desarrollar una herramienta con la que se le pueda hacer trazabilidad al mineral
desde que se produce hasta que se comercializa; y, 5) se fortalecer la capacidad de la Autoridad
Minera para resolver las solicitudes de legalizacin de minera de hecho y las solicitudes de
formalizacin de minera tradicional, para que en un trmino de 2 aos se d trmite a las solicitudes
que actualmente estn en curso.
Con la misma prioridad, el Gobierno nacional realizar una vigilancia rigurosa al cumplimiento de la
normatividad laboral y de seguridad e higiene minera y su incumplimiento se incluir dentro de las
causales de las que trata el artculo 112 del Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001). As mismo, se har
un seguimiento y control para prevenir factores que puedan impactar la salud de los trabajadores y
de la poblacin expuesta en zonas de influencia minera.
Con el objeto de la adhesin del pas a la OCDE, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en
articulacin con el Ministerio de Minas y Energa, establecer los mecanismos para ejercer
seguimiento y control por parte de la autoridad ambiental para la fase de exploracin minera. De otra
parte, se promover el cumplimiento de los lineamientos de la OCDE sobre Empresas Multinacionales
(Gua de debida diligencia de la OCDE para cadenas de suministro responsable de minerales en las
reas de conflicto o de alto riesgo).
En el entendido que el sector debe aportar al desarrollo de las comunidades, en particular, de las
poblaciones presentes en sus reas de influencia, se crearn estrategias para aprovechar las
oportunidades que devienen del ejercicio de la actividad minera en dos sentidos: formacin para el
empleo y dinamizacin de la economa regional.
188
Para tales fines, el Ministerio de Minas y Energa debe apoyar la construccin de un plan de educacin
sectorial en coordinacin con los ministerios de Trabajo y de Educacin Nacional, el Servicio Nacional
de Aprendizaje (Sena) y el sector privado, con el fin de revisar los programas acadmicos existentes,
fortaleciendo la competencia de los programas actuales y creando una nueva oferta acadmica para
el sector minero colombiano.
Finalmente, el Estado trabajar para que todos los proyectos mineros independientemente de su
clasificacin cumplan con las exigencias tcnicas, laborales, econmicas y ambientales previstas por
la ley. En aquellas zonas donde el ejercicio de actividades mineras no sea viable, el Gobierno nacional
acompaar a las personas que ejercen la actividad minera en la reconversin laboral hacia
actividades productivas viables en esa rea.
Acciones transversales
Por otra parte, se requiere evaluar la implementacin de un mecanismo de expansin que incentive
la inversin en alternativas tecnolgicas eficientes con el fin de lograr una composicin balanceada y
confiable en la matriz de generacin elctrica, que est acorde a las recomendaciones de la OCDE de
integrar soluciones de baja intensidad en carbono, es decir, que incentive las fuentes renovables no
convencionales.
Dados los costos eficientes de las energas renovables no convencionales y los incentivos de la Ley
1715 de 2014, se debe analizar una alternativa de solucin para alcanzar la meta de universalizacin
del servicio. Lo anterior, permitir reducir la inversin requerida, minimizar el impacto sobre las
tarifas en el ZNI con el reemplazo de la energa trmica por la entrada de energa elica y solar, y
ampliar la cobertura en menor tiempo y de manera eficiente.
El Gobierno nacional trabajar para contar con una informacin transparente, confiable, oportuna y
fidedigna en el sector minero-energtico, necesaria para mantener y atraer inversin, as como para
fortalecer la capacidad institucional a la hora de la toma de decisiones. Para lograr este objetivo, y
teniendo en cuenta que el pas fue aceptado oficialmente como candidato para hacer parte de la
Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en ingls), el
Gobierno nacional llevar a cabo el plan de accin para lograr la adhesin a esta coalicin.
En ese sentido, el pas debe fortalecer los mecanismos que permiten la captura, procesamiento y
evaluacin de la informacin del sector minero-energtico, a travs de las plataformas idneas. Entre
esos mecanismos se plantean para el sector los siguientes: 1) implementacin de una ventanilla nica
para adelantar trmites ante entidades del Gobierno por parte de los inversionistas y operadores del
sector; 2) implementar el sistema GEMA-Catastro Minero, SI Minero y el Registro nico de
189
Comercializadores Mineros (RUCOM); 3) fortalecer la gobernanza e interoperabilidad de los sistemas
de informacin del sector minero-energtico (Chief Information Officer); 4) expedir la regulacin
necesaria para el fortalecimiento del Programa Gestor de Mercado Gas para disponer de informacin
necesaria y consolidacin del esquema de Mercado Mayorista de gas en Colombia; 5) mejorar la
plataforma del Servicio nico de Informacin (SUI) administrado por la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD); e, 6) implementar un sistema de informacin que permita la
gestin integrada y facilite la divulgacin y consulta de la informacin geocientfica del pas.
El Servicio Geolgico Colombiano (SGC) como autoridad geocientfica del territorio nacional,
promover el uso del conocimiento geocientfico del subsuelo y buscar mecanismos para transmitir
dicha informacin a los ministerios de Transporte, de Vivienda, Ciudad y Territorio; de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural, y sus entidades
adscritas y vinculadas, para la toma de decisiones que orienten los planes de ordenamiento territorial,
la localizacin de grandes obras de infraestructura civil, elctrica y vial, la definicin de estrategias de
mitigacin de riesgos asociados a fenmenos de origen geolgico, el ejercicio de la soberana del pas,
entre otros.
En el sector minero los estudios se orientarn hacia los territorios no explorados y la certificacin de
recursos mineros, mientras que los estudios para el sector elctrico se dirigirn al conocimiento de
los potenciales de las fuentes no convencionales de energa como el recurso geotrmico, la energa de
los mares y los potenciales solar y elico, entre otros. En este sentido, resulta de vital importancia el
desarrollo de protocolos para que las empresas que en su fase de exploracin obtengan informacin
190
geolgica del territorio, la entreguen a la autoridad en los trminos y condiciones que esta establezca
a fin de complementar el conocimiento adquirido directamente por el Gobierno nacional.
Contar con un ordenamiento del territorio claro, integral y actualizado, que permita a su vez el diseo
de un ordenamiento minero. Este brindar seguridad a todas las partes interesadas, al establecer con
claridad las normas de uso del suelo y del subsuelo, y clarificar la situacin y priorizacin de todas
las actividades productivas afectadas por dicho ordenamiento.
Con el objetivo de armonizar la vocacin del suelo, las apuestas productivas regionales y los proyectos
minero-energticos estratgicos, el Gobierno nacional primero unificar su visin a nivel nacional y
luego trabajar en la planeacin de las actividades econmicas que se deban desarrollar en las
regiones, buscando la conciliacin de intereses con los gobiernos regionales y locales y la
construccin de una visin comn. As mismo, se apoyar la exploracin de reas con potencial
minero-energtico, sin perjuicio de la sostenibilidad ambiental y la inclusin social de las reas de
influencia. De igual forma, se actualizar el Censo Minero, con el fin de contar informacin detallada
sobre la situacin de las minas del pas.
Cuando haya lugar, el Gobierno nacional tomar decisiones sobre los recursos minero-energticos
que deben ser explotados prioritariamente bajo criterios de eficiencia, pertinencia, beneficio-costo
para el pas y las regiones y rentabilidad en el largo plazo. Para este fin, el Ministerio de Minas y
Energa en coordinacin con el SGC, la ANM y la ANH, determinarn los recursos mineros e
hidrocarburferos de inters estratgico para el pas y las zonas donde se encuentran ubicados. Las
evaluaciones ambientales estratgicas regionales sern una herramienta para identificar potenciales
impactos indirectos, acumulativos y sinrgicos en regiones con potencial minero-energtico.
Una vez identificadas estas zonas, se delimitarn las reas minero-energticas en aquellos lugares
donde no haya concesiones mineras y/o hidrocarburferas. Posteriormente a la delimitacin, en estas
reas no se suscribirn por la va ordinaria contratos de concesin minera, ni contratos de
exploracin y produccin (E&P) o contratos de evaluacin tcnica (TEA) de hidrocarburos y se
iniciarn procesos de seleccin objetiva. En casos de superposicin entre concesiones mineras y
bloques de hidrocarburos, el Gobierno nacional expedir la reglamentacin pertinente y facilitar los
trmites correspondientes que permitan el manejo integrado de operaciones.
En el caso del sector minero, teniendo en cuenta que la geometra irregular de los ttulos mineros ha
originado reas no asignadas entre una y otra concesin y un fenmeno de especulacin sobre estas
mismas, se evaluar la viabilidad de migracin hacia un sistema de grilla o cuadrcula para el mejor
aprovechamiento del potencial minero en el territorio nacional.
La articulacin entre las entidades del sector minero-energtico para mejorar los procesos de
planeacin, gestin y coordinacin de informacin y control del sector es prioritaria. Para ello se
plantea: 1) fortalecer institucionalmente el sector minero-energtico para la toma de decisiones;
2) mejorar la gestin de la informacin para la prestacin eficiente de servicios; y, 3) fortalecer el
control para el fomento de la transparencia en el sector.
191
Es necesario fortalecer la articulacin interinstitucional desde las etapas ms tempranas de la
planeacin de los proyectos por parte de las entidades del sector minero-energtico, las entidades del
sector ambiental y las entidades encargadas de los procesos de consulta previa. En esa lnea se seguir
fortaleciendo la Comisin Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratgicos (CIIPE), como
espacio de articulacin entre los sectores minero-energtico, ambiente, interior y transporte, entre
otros.
Asimismo, se continuar fortaleciendo el dilogo entre los sectores pblico y privado, mediante las
mesas de Alto Gobierno, en las que participan las entidades del Gobierno nacional y representantes
de la industria minero-energtica. En ese sentido, se dar continuidad a los Acuerdos Gobierno
Industria (AGI) del sector de hidrocarburos, y se estructurar un plan de trabajo a cuatro aos, que
involucre a todas las entidades pertinentes.
De igual forma, y teniendo en cuenta que el aprovechamiento de los recursos naturales debe
realizarse en condiciones socialmente favorables, de tal manera que las comunidades del rea de
influencia donde se realizan las operaciones logren mejoras en su calidad de vida, se promover la
presencia institucional articulada de las entidades del Estado y el acompaamiento al sector privado
en la ejecucin de la gestin social empresarial para facilitar la incorporacin de los territorios al
desarrollo de los proyectos.
Lograr este dilogo requiere que el Estado sea capaz de liderar, ser actor y contribuyente fundamental
del dilogo intercultural. Para eso, es necesario dotar con claridad conceptual, responsabilidad legal,
presupuesto suficiente y personal calificado y estable a la institucin responsable tanto de liderar los
dilogos con todos los actores del territorio, y en particular las consultas con las comunidades tnicas,
192
como tambin de coordinar la accin del Estado y realizar seguimiento de los compromisos que
surjan del dilogo y/o consulta.
Es indispensable desarrollar una metodologa prctica y efectiva para habilitar y fortalecer a los
interlocutores sociales del sector minero-energtico, de tal manera que se encuentren en condiciones
de representar eficazmente sus intereses en un dilogo simtrico, como tambin de supervisar que
se cumplan las condiciones que en l se pacten.
El Gobierno nacional fomentar acuerdos con las industrias del sector minero-energtico para alinear
los procesos de inversin voluntarias y obligatorias hacia lneas de inversin estratgicas y de gran
impacto previstas en los planes de desarrollo nacional, regional y local, teniendo en cuenta los
derechos de las comunidades asentadas en sus reas de inters y un enfoque de desarrollo sostenible
de las intervenciones.
Con el fin de aprovechar el potencial minero-energtico del pas adems de generar aumentos
continuos y permanentes de productividad, se fomentar el crecimiento y la generacin de empleo, a
travs de la industrializacin regional generando encadenamientos productivos del sector con
actividades conexas, en el marco de las visiones territoriales de ciencia, tecnologa e innovacin y su
articulacin con la poltica nacional.
Teniendo en cuenta que gran parte de la produccin del sector se exporta con escaso valor agregado,
el Gobierno nacional promover la estructuracin de un programa de transformacin productiva para
la industria proveedora de bienes y servicios de minerales e hidrocarburos, que contemple la
formacin y capacitacin del recurso humano, la innovacin e investigacin tecnolgica, el desarrollo
de proveedores, la formacin de clster para las actividades del sector a escala nacional y regional y
la formalizacin de los pequeos y medianos operadores, esto ltimo para el caso especfico de la
minera. Para lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa trabajar de manera coordinada con el
programa de innovacin abierta de Bancldex, con el fin de identificar las nuevas oportunidades de
negocio, acompaar a las empresas colombianas de bienes y servicios del sector minero energtico y
facilitar la conexin entre la oferta y la demanda de este sector.
Uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo pas, es la
educacin. En el sector minero-energtico se ha identificado la necesidad de contar con un mayor
volumen de capital humano, preparado a nivel tcnico, tecnolgico y profesional, calificado para
desempear mltiples tareas. Bajo este escenario, es clave el despliegue del fortalecimiento educativo
y que sea pertinente con las necesidades y la demanda del sector minero-energtico.
193
conforman dicho sistema detener la descapitalizacin del talento humano altamente calificado y
atraer el personal investigador y cientfico que demandan para el cumplimiento adecuado de sus
funciones.
En esta misma lnea, el Gobierno nacional, a travs del MADS, revisar los trminos de referencia para
la elaboracin de estudios de impacto ambiental para las actividades de exploracin y produccin de
hidrocarburos costa afuera, para la generacin elctrica y para las lneas de transmisin de energa y
se elaborarn los criterios de evaluacin de los estudios de impacto ambiental.
Con el fin de resarcir los impactos derivados de las actividades minero-energticas sobre la
biodiversidad que no pueden ser evitados, corregidos o sustituidos, el sector minero-energtico
implementar la metodologa para la compensacin por prdida de biodiversidad para ecosistemas
marino-costeros, de acuerdo con las directrices establecidas por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. Se evaluar el impacto que ha tenido la aplicacin de este tipo de
compensaciones en ecosistemas continentales, as como establecer el manual de compensacin para
ecosistemas costeros y ocenicos. Para ello, se elaborarn los estudios pertinentes para determinar
los costos ambientales del desarrollo de las actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos costa afuera. Igualmente, el sector ambiental evaluar los beneficios y debilidades del
actual mecanismo de inversiones del 1 %.
As mismo, se debe adoptar e implementar una estrategia para atender las reas mineras en estado
de abandono, as como las contingencias derivadas a los ataques a la infraestructura hidrocarburfera,
que implican desbalances ecolgicos significativos, por ejemplo, prdida de biodiversidad, afectacin
de las fuentes hdricas y riesgos para la poblacin cercana. En el sector minero, el Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, definir
acciones orientadas a la realizacin de un inventario de las zonas afectadas por la actividad minera
que se encuentran en estado de abandono y establecer la responsabilidad de recuperacin de los
mismos, as como una metodologa para la priorizacin de su atencin en funcin del riesgo de
afectacin para las comunidades.
Metas
194
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2014) 2018
Nuevos usuarios con el servicio de gas combustibles por redes 1. 839.382 1.031.935
Nuevos usuarios con servicio de energa elctrica con recursos pblicos 56.140 173.469
195
Lnea base Meta a
Producto
(2013) 2018
196
Vehculos convertidos a GNV 438.169 537.899
Las estrategias contenidas en estas matrices se revisaron de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Constitucionalidad
2. Legalidad
3. Pertinencia cultural
4. Correspondencia con las lneas y el planteamiento estratgico del PND
5. Adecuacin a la temporalidad del PND
Al momento de la programacin, los proyectos identificados debern cumplir con los procedimientos
de viabilidad tcnica, cultural y administrativa, conforme a la normatividad vigente.
Pueblos indgenas
197
Nm. Estrategias Entidad responsable
El INVIAS y la AEROCIVIL, en el marco de sus competencias, podr adelantar
convenios interadministrativos con los cabildos, autoridades indgenas y sus
Ministerio de
3 organizaciones, a fin de garantizar el mantenimiento y la construccin de vas
Transporte
de comunicacin, en concurso con los recursos de la Nacin y los entes
territoriales, en el marco de la normatividad vigente.
Construccin de obras de proteccin de orillas para la prevencin de erosiones Ministerio de
4
e inundaciones en comunidades indgenas ribereas. Transporte
Ministerio de
Tramitar ante FONTUR proyectos de construccin y mejoramiento de centros
5 Comercio, Industria y
de etno-tursticos.
turismo
Ministerio de
Apropiar recursos del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las
Tecnologas de la
9 Comunicaciones para que los centros educativos de comunidades indgenas,
Informacin y las
accedan integralmente al uso de las TIC.
Comunicaciones
198
Nm. Estrategias Entidad responsable
Desarrollar eventos comerciales regionales y nacionales de promocin e
intercambio de las economas propias de los pueblos indgenas bajo un
comercio justo y de oportunidad.
Desarrollo de acciones para el fomento a la innovacin desde la prctica
productiva de las economas propias.
Definicin de estrategias de promocin y comercializacin de productos de
las economas propias de los pueblos indgenas y apertura de mercados a
nivel local, regional, nacional e internacional de acuerdo a oportunidades y
capacidades competitivas.
Construccin concertada del marco normativo para la proteccin jurdica de
Ministerio de Ambiente
los conocimientos ancestrales y tradicionales de los Pueblos indgenas como
12 y Desarrollo Sostenible,
aportes al desarrollo cientfico e innovacin tecnolgica, a travs de un
Ministerio del Interior
instrumento consultado y concertado con los pueblos indgenas.
Establecer un programa para la promocin y conformacin de equipos
indgenas para la investigacin, ciencia y tecnologa, por los propios pueblos
13 indgenas. Los pueblos indgenas podrn concertar con Colciencias, Colciencias
Universidades y autoridades competentes para el desarrollo de este propsito.
Pueblo Rrom
199
El Departamento Nacional de Planeacin incorporar las lneas
de accin orientadas a la garanta de derechos colectivos del
Pueblo Rrom en el Plan Nacional de Desarrollo.
Ministerio de Relaciones
4
Coordinar y articular un proyecto de fortalecimiento de Exteriores/Cancillera
desarrollo social y econmico dirigido al pueblo Rrom con
presencia en zona de frontera
200
Las metas acordadas con el Pueblo Rom sern objeto de
seguimiento durante los prximos cuatro aos. En el Sistema
5 Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados SINERGIA, se Departamento Nacional de Planeacin
incluir un componente especial para el seguimiento, mediante
el diseo y la definicin concertada de un tablero de control, con
indicadores de producto y resultado, que den cuenta de los
principales resultados obtenidos durante el periodo 2014-2018.
El proceso de construccin del tablero de control toma como
punto de partida la batera de indicadores propuesta por el
pueblo Rom, que ms adelanta ser concertada con los sectores,
quienes son los responsables del reporte de la informacin en el
sistema.
Una vez fueron acordados las metas e indicadores de los 58 acuerdos suscritos por el Gobierno
Nacional con el Pueblo Rrom, se procedi a clasificar las metas e indicadores de gestin y aquellos
que se consideran de resultado y producto.
Para efectos del seguimiento, segn lo previsto en el acuerdo nmero 58 de la matriz del acta de
Consulta Previa, a continuacin se presentan metas e indicadores de producto del captulo de
competitividad e infraestructura estratgicas, a los cuales se les realizar seguimiento mediante el
tablero SISMEG dentro de la estrategia de Sinergia. El seguimiento a los indicadores de gestin
correspondientes as como al componente presupuestal, se presentar dentro del balance de la
estrategia de seguimiento en los informes anuales a realizar, de conformidad con el acuerdo suscrito.
201
El Departamento Nacional de Inclusin de 11 Nmero de delegados
Planeacin en interaccin con delegados del del Pueblo Rrom en los
las entidades territoriales a Pueblo Rrom en los Consejos Territoriales
travs de las secretarias de Consejos de Planeacin incluidos.
planeacin, gestionar la Territoriales de La Procuradura General
participacin de delegados del Planeacin. de la Nacin desde el
Pueblo Rrom en los Consejos nivel central construir
Territoriales de Planeacin en una matriz para el
los municipios y departamento seguimiento a los
con presencia de las Kumpay y compromisos suscritos
organizaciones registradas en el marco del PND
ante el Ministerio del Interior. 2014 - 2018, para esto el
Departamento Nacional de
2 Pueblo Rrom reportar
Planeacin
la informacin que
considere pertinente
por parte del Pueblo
apoyado por los
Personeros con
presencia a las
entidades territoriales.
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207
VI. Movilidad social
A. Diagnstico
La Movilidad Social se entiende como una situacin donde las personas, independientemente de sus
caractersticas y circunstancias sociales, econmicas, fsicas o personales, tienen las mismas
oportunidades y pueden competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, o en cualquier
mbito que deseen desempearse, siendo retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento.
Para facilitar procesos de movilidad social un pas debe reducir las inequidades que se van
acumulando a lo largo de todo el ciclo de vida, con el fin de que los resultados de las personas no
dependan de sus condiciones de origen o de otras condiciones fsicas y sociales. La movilidad social
por tanto debe abarcarse desde una mirada multidimensional, que favorezca el empoderamiento de
las personas como actores de su propio desarrollo.
Durante el ltimo cuatrienio han salido de la pobreza monetaria alrededor de 2,4 millones de
personas y 1,5 millones de la pobreza extrema, con un acompaamiento decidido del Gobierno
nacional. No obstante, esta tendencia de reduccin de la pobreza no se ha reflejado en un incremento
importante de la clase media,1 sino en un aumento de la poblacin que se encuentra en una situacin
que la hace vulnerable a caer en la pobreza ante cualquier situacin adversa, como la prdida del
empleo o alguna emergencia ambiental.
En este sentido, en el ao 2013 el 17,6 % de los hogares tenan un nivel de ingresos que los haca
vulnerables a caer en la pobreza2. Estos hogares estn en una situacin intermedia entre los hogares
pobres y los no vulnerables,3 por lo que estas condiciones hacen que estas personas se encuentren en
una situacin que requiere el fortalecimiento de sus capacidades para promover su autonoma y la
sostenibilidad de su bienestar. Adicionalmente, Colombia es an uno de los pases ms desiguales en
el mundo con un ndice de Gini cercano a 0,6 por lo que mejorar el bienestar de la poblacin tambin
requiere polticas para reducir la desigualdad de ingresos (OCDE, 2013a).
1 Segn el Banco Mundial, dentro del contexto de la regin, Colombia tiene una baja proporcin de personas en clase media (27,2 %)
comparado con Chile, Brasil, Per, que tienen una participacin de la clase media superior a 34 %, y ha tenido un aumento ms lento en el
perodo 2002-2012 (12,1 p.p.) si se compara con pases de la regin andina como Bolivia y Ecuador que han tenido aumentos de la clase
media de 17,6 y 14,2 p.p., en su orden, y que actualmente tienen participaciones de la clase media ms altas que Colombia, luego de haber
tenido una menor participacin al inicio de este perodo (Notas de poltica Banco Mundial, 2014).
2 La vulnerabilidad en trminos del ingreso est definida como la poblacin que tiene unos ingresos per cpita en el hogar entre 1 y 1,8
lneas de pobreza. Es decir, que para 2013 tenan unos ingresos per cpita que oscilaban entre 206.000 y 370.000 pesos.
3 Los hogares vulnerables tienen un logro educativo superior al de los hogares pobres, un porcentaje mayor de propietarios de vivienda y
menores tasas de dependencia econmica; no obstante, afrontan situaciones ms adversas, con respecto a los hogares no vulnerables.
208
mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentran en situacin de pobreza
para que logren superarla.
En el proceso de consolidacin del SPS, los avances se han reflejado en mayores coberturas en salud
y educacin, ajustes institucionales que han respondido a las dinmicas del pas creacin del Sector
Inclusin Social y Reconciliacin y las estrategias de coordinacin intersectorial como la De Cero a
Siempre y el CONPES 173 de 2014: Lineamientos para la generacin de oportunidades para los Jvenes
, que han permitido fortalecer intervenciones por ciclo de vida, dirigir los esfuerzos a temas
fundamentales como la Primera Infancia y la formacin de capital humano de los jvenes, ampliar la
cobertura social para proteger a los adultos mayores en pobreza a travs de beneficios econmicos
peridicos (Beps) y otros programas, al igual que reducir los costos parafiscales para favorecer la
formalizacin laboral, entre otros avances en trminos de Poltica Social.
As, el primer elemento que afecta la movilidad social de las personas es la situacin de pobreza, que
no solo se caracteriza por tener bajos recursos monetarios sino tambin por el bajo logro educativo,
la precaria situacin de la niez y la juventud, las malas condiciones laborales, limitado acceso a
servicios de salud de calidad y condiciones deficientes de habitabilidad. Desde esta perspectiva
multidimensional, en 2013 una de cada cuatro personas se encontraba en situacin de pobreza; lo
que se traduce en cifras de pobreza multidimensional del 45,9 % en el resto (zona rural) y del 18,5 %
en las cabeceras, hecho que evidencia una brecha urbana-rural de 2,5 veces.
Bajo esta ptica multidimensional, el elemento fundamental del SPS se encuentra en la proteccin en
salud. En los ltimos aos se han registrado avances significativos en trminos de cobertura en salud,
al pasar del 24 % en 1996 al 96 % en 2013, registrando mejoras considerables en equidad4,
actualizacin5 y unificacin de los planes de beneficios en salud para toda la poblacin,
independientemente de su capacidad de pago, de proteccin financiera de los hogares ante gastos
catastrficos en salud6 y de resultados de salud.7
Sin embargo an persisten barreras e inequidades de acceso real y efectivo de los usuarios a los
servicios de salud. Estas limitaciones se deben principalmente a aspectos geogrficos entre lo rural
y lo urbano y en zonas de alta dispersin poblacional, econmicos insuficiencia de oferta segn
las condiciones regionales y, en particular en los servicios de alta complejidad, de incentivos bajos
retornos sobre las atenciones preventivas acordes con el perfil epidemiolgico y la carga de
enfermedad, y operativos reglas de afiliacin y movilidad diferenciales para los regmenes
contributivo y subsidiado, problemas de infraestructura y desarrollo tecnolgico en IPS y dificultades
4 El incremento en cobertura entre 1993 y 2013 se ha concentrado en la poblacin ms pobre y vulnerable. De hecho, mientras que en 1993
el 47 % del quintil ms rico estaba cubierto, tan solo el 4,3 % de la poblacin perteneciente al quintil ms pobre se encontraba afiliada. Para
2013 se observa que el 95 % del quintil ms rico y 90 % del quintil ms pobre se encuentra asegurada. Adems, la afiliacin en las zonas
rurales pas del 6,6 % en 1993 a cerca del 93 % en 2013 (Fuente: DANE-Encuestas de Calidad Vida).
5 En los aos 2011 y 2013 se incorporaron 183 nuevas tecnologas en salud para todos los colombianos.
6 El gasto de bolsillo pas de representar el 45 % del gasto total en salud en 1994 al 14,4 % en 2013.
7 Por ejemplo, la razn de mortalidad materna por 100.000 habitantes se redujo en un 37 % entre el ao 2000 y 2012, mientras que la tasa
de mortalidad infantil pas de 20,4 por cada 1.000 nacidos vivos en 2005 a 17,5 en 2012. Por su parte, la prevalencia y mortalidad por
Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) en menores de 5 aos, pas de 5,3 (por cada 100 mil) en 2010 a 2,4 en 2013. (Fuente: estadsticas
vitales del DANE y SIVIGILA)
209
asociadas con la formacin, desarrollo y disponibilidad del talento humano, que finalmente se
traducen en brechas de atencin y de resultados en salud.
Adicional a estas limitaciones del Sistema de Salud, existen problemas relacionados con la
inseguridad alimentaria de algunos grupos de poblacin, especialmente los ms pobres y vulnerables,
ubicados en las zonas rurales y las periferias urbanas, en los que el consumo y la disponibilidad de
alimentos se ven afectados por el comportamiento de la produccin de la canasta bsica y los factores
que determinan su sostenibilidad y suficiencia. En este contexto, el 14,9 % de los hogares se encuentra
en inseguridad alimentaria (moderada y severa). De otra parte, en el pas se reflejan prevalencias de
problemticas nutricionales relacionadas tanto con el dficit8 como con el exceso9. De hecho, la
anemia nutricional afecta al 17,9 % de mujeres gestantes entre 13 y 49 aos y al 7,6 % de las mujeres
en edad frtil (ENSIN, 2010).
Otro elemento fundamental que incide en la salud pblica y la calidad de vida de las personas son las
condiciones de habitabilidad de sus viviendas. De acuerdo con el ndice de pobreza multidimensional
(IPM), el 11,2 % de los hogares del pas no tenan acceso a fuente de agua mejorada, en tanto que el
11,8 % tenan una inadecuada eliminacin de excretas, y la incidencia en el rea rural fue del 26,8 %
y el 40,2 %, lo que evidenci una brecha urbana rural de 3,5 y 12,6 veces, respectivamente. Adems,
el 12,4 % de los hogares en el total nacional vivan en condiciones de hacinamiento crtico y 5,8 %
tenan pisos en material inadecuado. En conclusin, el 28,5 % de los hogares tenan al menos una
privacin en trminos de las condiciones de habitabilidad de sus viviendas, situacin que significa
una distribucin desigual a lo largo del territorio, donde se destacan las regiones Atlntica y Pacfica
como las que tenan las mayores privaciones en 2013.10
En ese mismo sentido, de acuerdo con las proyecciones realizadas con la informacin estadstica del
DANE para vivienda y hogares (GEIH, 2013), se estima que en 2013 el 19,2 % de los hogares urbanos
presentaban dficit de vivienda, de los cuales 7,5 % (772.517 hogares) correspondan a dficit
cuantitativo y el 11,7 % (1.201.618 hogares) a dficit cualitativo. Esta precarizacin de los
asentamientos es una manifestacin de la pobreza, haciendo que los hogares ms pobres sean ms
susceptibles a los desastres.
8 La prevalencia de anemia por deficiencia de micronutrientes en nios y nias menores de 5 aos es del 27,5 %, la prevalencia de retraso
en talla es del 13,2 % y el porcentaje con bajo peso es de 3,4 %, mientras que para la poblacin entre 5 y de 17 aos la prevalencia de baja
talla es de 10 %. (ENSIN, 2010).
9 El 17,5 % de nios y nias de 5 a 17 aos y el 51,2 % de la poblacin adulta presentan sobrepeso u obesidad. (ENSIN, 2010).
10 Las regiones Atlntica y Pacfica tuvieron en 2013 una incidencia de pobreza multidimensional del 37,4 % y del 37,6 %, respectivamente.
210
mercado de trabajo; as como la poblacin en pobreza extrema y vctima, que frecuentemente no
cuenta con las competencias requeridas para acceder al mercado laboral formal.
Igualmente, en trminos de la cobertura del SPS, en el pas persisten bajas tasas de afiliacin a la
seguridad social, a tal punto que ms de la mitad de las personas ocupadas en el mercado de trabajo
no cuentan con este tipo de proteccin; este hecho genera como consecuencia que en 2013 el 78,1 %
de los hogares tuvieran al menos una persona ocupada en condiciones de informalidad, segn el IPM.
Esas personas en condiciones de informalidad casi siempre ocupan empleos de baja productividad y
al no beneficiarse de los sistemas de proteccin social enfrentan un alto riesgo de caer en la pobreza
al perder su trabajo o al envejecer (OCDE, 2013a). Dentro de este marco, debe seguir fortalecindose
la relacin entre generacin de empleo y las condiciones laborales adecuadas. Las diferentes medidas
de poltica pblica para promover la calidad del empleo11 han empezado a producir resultados, pero
deben seguir consolidndose.
Desde un anlisis del curso de vida, la atencin integral en primera infancia tambin tiene beneficios
que se observan en la movilidad social, dado que sin una atencin pertinente y adecuada de los nios
y las madres, se generan muchas de las desigualdades que se perpetan a lo largo de la vida.
Asimismo, los ms altos beneficios sociales se obtienen de las inversiones que ocurren en los
primeros aos. Esto hace de la educacin inicial uno de los soportes fundamentales para el desarrollo
de los nios, el cual se configura en la base sobre la cual ocurre el desarrollo posterior.
En 2013, el 9,7 % de los hogares manifestaron tener barreras de acceso a servicios para el cuidado de
la primera infancia, y mltiples indicadores indican que Colombia debe mantener sus esfuerzos para
asegurar el desarrollo integral de los nios y las nias. La experiencia ganada a travs de la estrategia
De Cero a Siempre, que consigui pasar de 387 mil nios y nias con atencin integral en 2010 a tener
1 milln 55 mil en 2014, ha dado la pauta para escalar esta atencin de manera pertinente a toda la
poblacin en condicin de vulnerabilidad y as generar esquemas de atencin integral con
acompaamiento familiar hasta los 17 aos, como va para garantizar los derechos de forma continua
hasta la adolescencia. Hoy se cuenta con una apuesta de atencin integral encaminada a asegurar que
en cada uno de los entornos en los que transcurre la vida de las nias y de los nios existan las
condiciones humanas, sociales y materiales para garantizar la promocin y potenciacin de su
desarrollo, como producto de la gestin intersectorial y la corresponsabilidad entre la familia, la
sociedad y el Estado. Tambin se cuenta con fundamentos polticos, referentes tcnicos e
instrumentos de gestin, procesos de formacin de talento humano y sistemas de seguimiento para
incrementar la calidad en la atencin. As mismo, se ha probado un esquema de trabajo intersectorial
eficiente que vincula los rdenes nacional y territorial, como la va para lograr acciones
complementarias y concretas que impacten positivamente la vida de los nios, las nias y sus familias.
El esquema mencionado contempla desde una mirada de respeto a la diversidad de las mltiples
condiciones y situaciones que intervienen en el desafo de promover el desarrollo integral, como la
11Entre estos, vale la pena destacar la creacin de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de Empleo para fortalecer los
procesos de gestin e intermediacin laboral y el Mecanismo de Proteccin al Cesante buscando ampliar el espectro de posibilidades de
proteccin a la poblacin econmicamente activa. Ambos mecanismos fueron creados por la Ley 1636 de 2013.
211
discapacidad, la pertenencia tnica y la cultura, el contexto geogrfico y la violencia, entre otros
factores.
El embarazo en la adolescencia12, por ejemplo, es una de las problemticas que rompe con el proceso
de movilidad social, pues trae consigo eventuales deserciones del sistema educativo, vinculacin
temprana al mercado laboral (informalidad) y riesgos a la salud, entre otros problemas (Banco
Mundial, 2012). As mismo, los hijos de adolescentes tienen ms dificultades para la movilidad social,
dado que el bienestar de los padres incide directamente en el desarrollo socio emocional de los nios.
De acuerdo con el registro de nacimientos de Estadsticas Vitales, en Colombia suceden, en promedio,
150.000 nacimientos anuales en adolescentes de 15 a 19 aos y 6.500 nacimientos en nias de 14
aos o menos.
La educacin es una de las dimensiones ms importantes para la movilidad social dado que permite
formar el capital humano y construir competencias para el desarrollo social y productivo de las
personas y la construccin de convivencia ciudadana. Esta dimensin va ms ms all de la
escolaridad, implicando el acceso a actividades culturales, recreativas y deportivas, as como la
formacin en derechos y deberes de los ciudadanos, la promocin de la salud, incluyendo la sexual y
reproductiva, y la cualificacin en la toma de decisiones de los individuos. Bajo esta perspectiva, la
reduccin del analfabetismo es indispensable para mejorar la calidad de vida de la poblacin. Si bien
Colombia logr en el ltimo cuatrienio la alfabetizacin de 456.000 personas, pasando de un
analfabetismo de 6,6 % a 5,7 %, an quedan grandes retos por asumir en esta problemtica (MEN).13
De acuerdo con el IPM, una de cada dos personas mayores de quince aos tienen menos de nueve
aos de escolaridad, siendo un reflejo de las bajas tasas de cobertura en educacin media, con 41,3 %
de cobertura neta en media para el total nacional y 26,5 % para las zonas rurales en 2013. A este
rezago en la cobertura de educacin formal, se suman los altos niveles de desercin y la baja calidad
de la educacin; teniendo en cuenta las pruebas Saber, solamente el 14,5 % de los estudiantes de
quinto grado alcanzan el nivel avanzado en lenguaje y matemticas, en tanto que para la educacin
media, solamente el 7 % obtienen un desempeo alto.14 De la misma forma, las pruebas PISA 2012
subrayan el bajo desempeo de los estudiantes de secundaria, tanto en matemticas como en lectura
y ciencias. En promedio, no alcanzan el nivel que se considera necesario para no ser penalizado al
integrar la educacin superior y la futura vida laboral (OCDE, 2013b).
12 Es preciso destacar que una de cada cinco mujeres entre 15 y 19 aos ha estado o est embarazada (ENDS, 2010).
13 Uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), acordados por los 191 Estados miembros de las Naciones Unidas, es la erradicacin
del analfabetismo para el ao 2015, ao en que se espera haber reducido la poblacin analfabeta a menos del 4 %.
14Esto se suma al bajo nivel de lectura de la poblacin colombiana, pues el nmero promedio de libros ledos al ao lleg a 1,9 en 2013.
212
se ha intentado mejorar la calidad de la educacin oficial, an no se vislumbra claramente el camino
hacia la excelencia docente.
Las deficiencias en la educacin bsica y media afectan a su vez la transicin a la educacin superior
de aquellos jvenes que logran culminar este ciclo educativo. Aunque la tasa de cobertura en
educacin terciaria ha aumentado, situndose en el 40 %, esta es todava baja comparada con pases
de la OCDE en donde alcanza el 70 % (OCDE, 2014). Adems, la tasa de cobertura neta se reduce
considerablemente cuando se compara el nivel de bsica con el nivel de media. En la zona urbana se
reduce 31,1 p.p. y en la zona rural 29.9 p.p. Por otra parte, la tasa de absorcin para el 2013 fue de
alrededor del 70 %, lo que indica que uno de cada tres jvenes no logra concretar el trnsito entre la
educacin media y la superior. Para incentivar la permanencia en educacin superior, el Ministerio
de Educacin Nacional (MEN) con el apoyo de las IES, ha implementado acciones para reducir la
desercin en este nivel educativo. El resultado ha sido la reduccin de la desercin interanual en 2,5
p.p. en los ltimos tres aos, al pasar del 12,9 % en 2010 al 10,4 % en 2013 (MEN).
Por ltimo, es preciso sealar que dado que Colombia es un pas heterogneo y diverso, con distintos
niveles de desarrollo, se requieren polticas pblicas diferenciales en materia social, ya que las
necesidades y los niveles de inversin son distintos entre el sistema de ciudades. Las necesidades de
inversin en ciudades como Bogot o Medelln, son distintas a las que pueden requerir Quibd o
Ccuta. En tal sentido, para que las polticas pblicas sean ms efectivas se requieren ajustes para que
respondan a la demanda diferenciada de servicios de educacin, salud, proteccin social y cuidado de
personas dependientes, teniendo en cuenta el estado en que se encuentre su bono demogrfico.15
Estudios realizados por la Misin de Ciudades muestran que el cambio demogrfico del pas est
caracterizado por la reduccin permanente en la tasa de crecimiento de la poblacin y el cambio en
la estructura por edades. La estructura de la poblacin de las principales ciudades se est
envejeciendo; hay una importante disminucin en el tamao de los hogares y un cambio en la relacin
de dependencia, que implican, adems de los retos en el mantenimiento de los sistemas de seguridad
social, una nueva determinante para la fuerza laboral y la economa y una nueva composicin de las
demandas por vivienda y por el conjunto de servicios urbanos (grfico VI-1
15 Perodo de la transicin en el que la poblacin en edad de trabajar est por encima de la poblacin dependiente. Este perodo libera
recursos que pueden utilizarse para incrementar el bienestar de las familias o invertir en el desarrollo de capacidades y capital fsico.
213
Fuente: Misin del Sistema de Ciudades (2013).
Las dinmicas del bono demogrfico y el comportamiento de las tasas de dependencia tienen
implicaciones sobre el desempeo de las ciudades, los cambios en la dinmica demogrfica de las
ciudades implican modificaciones en la estructura etaria, con impactos en las demandas sectoriales
como el nivel de la prestacin y calidad de los servicios pblicos bsicos. Mientras hay ciudades en el
centro de la zona andina (Bogot, Medelln, Manizales) en que el bono demogrfico est por
terminarse, en otras ciudades (Quibd, Riohacha) apenas se est iniciando (tabla VI-1 y mapa VI-
1).
214
Fuente: Misin del Sistema de Ciudades (2013)
Por otro lado, mientras la mayora de ciudades colombianas tienen un cubrimiento casi universal de
los servicios bsicos (agua, saneamiento, energa, educacin, etc.), an persisten atrasos notables en
ciudades como Quibd o Riohacha entre el grupo de ciudades capitales o Buenaventura y Tumaco
dentro del grupo de ciudades de importancia subregional. Los dficits de vivienda y nivel de
urbanizacin informal persistente son tambin muestra de las deficiencias de las estructuras urbanas
colombianas.
B. Visin
Colombia debe avanzar en la construccin de una sociedad que favorece la movilidad social,
transformndose en una sociedad ms equitativa (Misin de Movilidad Social, 2012), donde se tiene
en cuenta el desarrollo humano integral de los individuos y en la que se dan las condiciones para
fortalecer sus capacidades y potencialidades para responder de mejor manera a sus necesidades e
intereses,16y que los resultados de las personas dependan de su esfuerzo, sin que existan elementos
externos que impidan su realizacin en cuanto a las metas que quieran alcanzar en sus vidas.
16 En un sentido metafrico, se puede tomar como ejemplo una competencia atltica, en la cual todos parten del mismo punto, pero algunos
tienen que correr con sacos de arena amarrados a sus pies. Bajo estas condiciones, unos tienen que realizar mayores esfuerzos para alcanzar
la meta, y tienen menores probabilidades de alcanzarla, de manera que ayudar a que los que tienen sacos de arena puedan liberarse de
ellos, corresponde a brindar la posibilidad de una competencia justa. Chang, H. J. (2010). 23 things they don't tell you about capitalism.
Bloomsbury Publishing USA.
215
Para ello, el Estado colombiano debe ser el soporte para la consolidacin de las capacidades de la
poblacin, fomentando la calidad de vida, la equidad y la movilidad social. Esta construccin de
capacidades, siguiendo la lgica del desarrollo humano, est relacionada con la posibilidad de tener
una buena salud, un adecuado desarrollo integral en la primera infancia y durante todo el curso de
vida, acceder a educacin de calidad que permita a la sociedad contar con un capital humano para la
convivencia y la inclusin productiva, tener condiciones adecuadas de habitabilidad, una integracin
exitosa en todos los entornos en los que transcurre la vida, y en general, con las posibilidades de
contar con los recursos para llevar una vida digna, sin sufrir discriminacin de algn tipo.
Para lograr estos objetivos, el Estado cuenta con el Sistema de Proteccin Social (SPS), como
instrumento para fomentar la igualdad de oportunidades a travs de las herramientas para el manejo
de los riesgos a los que se ve expuesta la poblacin. En ese sentido, el SPS del pas requiere que sus
diferentes componentes sean capaces de prevenir, mitigar o recuperar las situaciones adversas que
enfrentan los individuos, desde sus propias condiciones (riesgos idiosincrticos), o por las de su
entorno (riesgos sistemticos).
Para que el SPS responda a las carencias de la poblacin, se deben integrar las diferentes
intervenciones, promover la articulacin y eficiencia de la oferta de bienes y servicios sociales y
generar estrategias de intervencin para el cierre de brechas sociales y territoriales que le permita al
pas seguir avanzando en la reduccin de la pobreza y la movilidad social. De esta manera, los
objetivos del captulo se orientan al fortalecimiento de cada uno de los componentes del SPS y a su
contribucin a la movilidad social, teniendo en cuenta la estructura del esquema VI-1.
216
El primer componente del SPS corresponde al Sistema de Promocin Social. Este sistema constituye
la atencin integral prioritaria para promover el desarrollo de las personas en situacin de pobreza
extrema y contribuye a la construccin de las capacidades ms bsicas para mitigar, prevenir y
recuperar los riesgos de la poblacin ms vulnerable. Este sistema es transversal a diferentes
estrategias de atencin y componentes del SPS y plantea los mnimos vitales para la movilidad social
al reducir las brechas ms urgentes de la poblacin.
De acuerdo con esto, el sistema de promocin social debe articularse para generar procesos de
transicin de la poblacin con los dems componentes del SPS y avanzar en el fortalecimiento de las
capacidades de las personas que se encuentran en la franja de vulnerabilidad, es decir, los no pobres
pero que enfrentan un riesgo de volver a caer en esta situacin, para favorecer y consolidar su
inclusin social y productiva que mejore su situacin.
El segundo componente es la seguridad social integral y se divide en dos temas acceso universal a
salud y empleo y seguridad social, de manera que establecen los mecanismos para preservar el capital
humano a travs de la promocin del aseguramiento contra los riesgos que lo afectan directamente.
En particular, el acceso a salud universal de calidad permite proteger a las personas ante los eventos
que afectan las condiciones de salud de la poblacin, por lo que incluye estrategias de promocin y
prevencin y curacin de las enfermedades.
217
La formacin de capital humano es el elemento central sobre el cual se construye la movilidad social
y una sociedad ms equitativa, dado que la educacin es la herramienta principal para la generacin
de competencias y capacidades para la inclusin productiva y la construccin de una sociedad en paz,
justa e incluyente. La formacin de capital humano permite aumentar los ingresos de la poblacin
mediante el incremento de su productividad, adems contribuye a que las personas se apropien de
su desarrollo, participen de manera adecuada en sus comunidades y sean ms capaces de manejar el
riesgo.
Por su parte, otro componente importante para la movilidad social es el acceso a activos. Este
componente busca promover la obtencin de recursos fsicos, de manera autnoma y sostenible,
como herramienta fundamental para mejorar las condiciones de vida de las personas, en la medida
que contribuye a la superacin de la pobreza en zonas urbanas a travs del mejoramiento de las
condiciones de habitabilidad (vivienda y su entorno, agua potable y saneamiento bsico) para la
consolidacin de ciudades amables y sostenibles para la equidad. Finalmente, el manejo de riesgos en
crisis brinda un apoyo oportuno frente a los eventos que afectan las condiciones de vida de las
personas, protegiendo los logros alcanzados a travs del manejo social del riesgo.
Cada uno de los componentes del SPS reconoce las diversidades y caractersticas propias de la
poblacin (gnero, discapacidad, etnia, curso de vida, etc.) como parte de la diversidad humana y su
dignidad inherente, retomando los principios del respeto por la diferencia y la accesibilidad universal.
Para la implementacin de la oferta, es necesario avanzar en un proceso de gestin integral de la oferta
y construccin de rutas de intervencin que reconozcan los servicios disponibles, su integralidad,
pertinencia, complementariedad, dficits, duplicidades, entre otras, con el fin de acercar la oferta a la
realidad de la poblacin y del territorio y optimizar la inversin con mejores resultados en la
superacin de la pobreza y la vulnerabilidad.
Uno de los elementos fundamentales para avanzar en la integracin de la oferta y brindar el acceso a
un conjunto de servicios a todos los ciudadanos en el marco del SPS, es el manejo intersectorial de la
informacin de beneficiarios, mediante un proceso de unificacin de sistemas de informacin como
herramienta que facilita la focalizacin, seguimiento, optimizacin del gasto social y la articulacin y
progresividad de las intervenciones, con el fin de promover la movilidad de la poblacin y el trnsito
en el sistema. Asimismo, es importante simplificar los trmites de afiliacin a los sistemas de
seguridad social, as como disponer de una estrategia que informe y oriente a los ciudadanos en esta
materia.
Al considerar la importancia del SPS para la gestin del riesgo de toda la poblacin colombiana, y
como estructura donde se consolida la oferta social del estado, se propone el fortalecimiento de cada
uno de sus componentes a travs de estrategias que permitan profundizar su alcance y mejorar su
funcionamiento e implementacin. Lo anterior a la luz de las especificidades de cada uno de los ciclos
de vida y las condiciones socioeconmicas de la poblacin y los territorios, y como medio para
alcanzar en el mediano y largo plazo la igualdad de oportunidades para toda la poblacin
indistintamente de sus condiciones iniciales, la preservacin y la formacin de capital humano y
social, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y el fomento de la movilidad social.
218
Objetivos
1. Garantizar los mnimos vitales y avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de la
poblacin en pobreza extrema para su efectiva inclusin social y productiva (Sistema de
Promocin Social).
2. Mejorar las condiciones de salud de la poblacin colombiana y propiciar el goce efectivo del
derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad.
3. Generar alternativas para crear empleos de calidad y el aseguramiento ante la falta de
ingresos y los riesgos laborales.
4. Cerrar la brecha en el acceso y la calidad de la educacin, para mejorar la formacin de
capital humano, incrementar la movilidad social y fomentar la construccin de ciudadana.
5. Impulsar la planificacin, actuacin coherente y articulada de los sectores de vivienda, agua
potable y saneamiento bsico, bajo el concepto de ciudades amables y sostenibles para la
equidad en complemento con las acciones estratgicas de movilidad urbana.
6. Establecer un apoyo oportuno frente a los riesgos que afectan el bienestar de la poblacin y
los mecanismos para la proteccin de las condiciones de vida de las personas.
Las estrategias de Promocin Social buscan garantizar los mnimos vitales, generar y fortalecer las
capacidades de la poblacin pobre y vulnerable y promover su inclusin social y productiva. Para ello
se proponen lineamientos de la oferta relacionada con transferencias condicionadas, generacin de
ingresos y empleo, el mejoramiento de la situacin alimentaria y nutricional y acceso a soluciones de
habitabilidad (dficit cualitativo), lo que significa que el logro de las metas planteadas, principalmente
la de pobreza multidimensional, es un esfuerzo intersectorial, que debe avanzar a un proceso de
coordinacin y articulacin de la oferta de servicios bsicos para reducir de manera eficaz la pobreza
extrema en el pas. Estas estrategias debern contener una focalizacin territorial y poblacional para
el cierre de brechas y dirigir los recursos de manera eficiente en armona con los planes y programas
de las entidades territoriales.
Es importante mencionar que en las propuestas de los componentes del SPS, que se plantean a lo
largo de la estrategia de Movilidad Social, se incluyen lineamientos que favorecen a la poblacin y
facilitan el acceso a servicios bsicos fundamentales que contribuyen en gran medida a mejorar la
calidad de vida de esta poblacin. Asimismo se resalta la importancia de definir apuestas generales
frente a la transicin de la poblacin, es decir, personas con capacidades que requieran de un impulso
para su salida de la pobreza, con intervenciones dirigidas a la inclusin productiva y sostenibilidad
de los ingresos de manera autnoma.
219
Brindar complementos al ingreso como estrategia para incentivar la formacin de
capital humano y la movilidad social de la poblacin ms pobre y vulnerable.
Como una estrategia de movilidad social, que d continuidad a los esfuerzos de educacin media de
la poblacin vulnerable, y dando respuesta a las necesidades en trminos de formacin superior de
los jvenes de este grupo poblacional, el programa Jvenes en Accin continuar incentivando el
acceso y permanencia en procesos de formacin tecnolgica y universitaria. De esta forma, se espera
incrementar las posibilidades de enganche laboral que permitan ms y mejores empleos para los
jvenes vulnerables del pas.
El Ministerio del Trabajo en coordinacin con Colpensiones, desarrollarn acciones para divulgar el
Servicio Social Complementario de los Beneficios Econmicos Peridicos (Beps) y fomentar la cultura
del ahorro para la vejez, buscando mecanismos eficaces de vinculacin y recaudo a la medida para
tener un mayor nmero de beneficiarios, en particular para el sector agropecuario. De igual manera,
estas instituciones avanzarn en la definicin de mecanismos de financiacin de los Beps.
El Ministerio del Trabajo consolidar la cobertura del programa Colombia Mayor, para lo cual
mejorar los aspectos logsticos y operativos necesarios, en coordinacin con el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico. De manera adicional, y en coordinacin con otras entidades que tengan
competencias en el tema, promover el acceso a otros servicios, como alimentacin y cuidado para
esta poblacin.
220
Metas
El Sena liderar los procesos de formacin para la poblacin vulnerable, brindando acceso
preferencial a jvenes y mujeres, incorporando el desarrollo de competencias transversales y
asegurando que las temticas de dichos procesos, estn acordes con los mercados laborales locales y
regionales y con las apuestas productivas del territorio para los casos de autoempleo. Esta estrategia
se fortalece con la ampliacin de subsidios de formacin a jvenes de comunidades vulnerables.
El Ministerio de Agricultura y el Ministerio del Trabajo, con el apoyo del Sena y de la Unidad
Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, ampliarn la cobertura de los programas de
formacin para el trabajo enfocados al emprendimiento, autoempleo y asociatividad. Para esto,
debern definir los aspectos logsticos, administrativos y operativos necesarios.
El Ministerio del Trabajo prestar asesora tcnica a los departamentos y municipios con mayores
tasas de desempleo, para implementar modelos de formacin para la poblacin proclive a la
exclusin, que les permita obtener las competencias necesarias para la insercin laboral.
Existe un gran desequilibrio entre las necesidades del sector productivo y el recurso humano
disponible. Cerca de un 45 % de las empresas considera que los trabajadores tienen una formacin
inadecuada para el desempeo de sus actividades productivas frente a un 20% registrado en las
economas de la OCDE, (OCDE, 2013).
221
El Ministerio del Trabajo, en coordinacin con las entidades que hacen parte de la mesa de generacin
de ingresos, liderar la ampliacin del Servicio Pblico de Empleo con el objetivo de mejorar la
informacin y la eficiencia del mercado laboral. Para ello deber: 1) realizar sinergias con las dems
entidades del Estado que cuentan con ventanillas de servicios de intermediacin laboral, para generar
una ruta estandarizada de atencin; 2) especializar algunos de los centros locales de acuerdo con la
caractersticas de la poblacin a atender y del territorio; y, 3) generar un sistema de informacin que
permita a las empresas, a las entidades oferentes de formacin y a las personas un mayor
conocimiento de los mercados laborales locales y las necesidades de formacin del recurso humano.
Emprendimiento cultural
Colombia es reconocida por su gran diversidad; por lo tanto, es deber del Estado reconocer y proteger
la riqueza cultural de nuestro pas. Las estrategias orientadas a alcanzar este propsito son el
aprovechamiento del potencial productivo de la cultura y la creacin de oportunidades para el
mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades involucradas.
Desde el Ministerio de Cultura se fortalecer la Poltica para el Emprendimiento Cultural, que contar
con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Agencia Nacional para la Superacin
de la Pobreza Extrema, el Departamento para la Prosperidad Social, la Unidad para la Atencin y
Reparacin Integral de Vctimas, y el Servicio Nacional de Aprendizaje, entre otras. De esta forma, se
buscar que esta poltica ample su cobertura a un mayor nmero de municipios y se beneficien ms
ciudadanos mediante oportunidades de formacin en emprendimiento cultural, asistencia tcnica y
acompaamiento a los emprendedores por parte de organizaciones que incuben y aceleren las ideas
de negocio, as como el acceso a crditos y recursos de capital semilla, para consolidar y dar
sostenibilidad a los proyectos culturales como factor relevante para el desarrollo local.
222
Promover la inclusin financiera de la poblacin
El Gobierno nacional, junto con los dems actores involucrados, continuar aunando esfuerzos para
mejorar la inclusin financiera, profundizando el acceso a productos y servicios financieros,
incentivando el uso de dichos productos y servicios, con un especial nfasis en el sector rural. Para
lograr este objetivo, se debe promover la utilizacin de canales que permitan mejorar efectivamente
el acceso por parte de un porcentaje cada vez mayor de la poblacin.
Igualmente, se deben facilitar los mecanismos que permitan el acceso a recursos por parte de las
pymes y promover el mercado de capitales como una alternativa no solo de financiacin sino de
inversiones para todos los colombianos. Todo esto acompaado de una poltica de educacin
financiera que facilite estos esfuerzos.
En ese mismo sentido, se trabajar para lograr un sistema financiero cada vez ms incluyente
facilitando el acceso a servicios financieros, a productos bsicos de ahorro y crdito y a productos
ms avanzados como los seguros y los relacionados con el mercado de valores.
El Gobierno nacional, con el liderazgo del Ministerio del Trabajo y el apoyo de la Unidad
Administrativa Especial del Servicio Pblico de Empleo, implementar programas de empleo
temporal rural y urbano, con enfoque diferencial para poblaciones vulnerables, jvenes y mujeres,
como mecanismo para complementar los ingresos familiares, fortalecer sus capacidades productivas
y competencias transversales y ampliar su experiencia laboral. Estos programas se implementarn
principalmente en municipios afectados por crisis ambientales, econmicas o sociales acorde con el
tamao de la afectacin.
Metas
223
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2014) 2018
224
Disear lineamientos tcnicos para la implementacin de la poltica pblica a travs
de los planes territoriales de SAN o planes territoriales de salud pblica.
Fortalecer los sistemas de informacin sobre seguridad alimentaria y nutricional
(SAN), como el Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (OSAN), e
implementar un sistema de vigilancia de la situacin alimentaria y nutricional de la
poblacin.
Implementar el captulo tnico del Plan Nacional de SAN 2012-2019 para el
mejoramiento progresivo de la situacin alimentaria y nutricional de los pueblos
indgenas, afrodescendientes y gitanos en el pas.
Construir planes territoriales de desarrollo rural e inclusin productiva, impulsar la
agricultura familiar y redisear la poltica de generacin de ingresos.
Implementar el Plan de Educacin Alimentaria, estrategias de hbitos alimentarios,
higiene y estilos de vida saludables y actividad fsica, desde la gestacin y en todos los
momentos del curso de vida.
Implementar el Plan de Adaptacin al Cambio Climtico del sector agropecuario y el
desarrollo de modelos agropecuarios con medidas de adaptacin y mitigacin.
Consolidar y fortalecer el seguimiento de la Poltica sobre Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias y las acciones de inspeccin, vigilancia y control (IVC) para el
mejoramiento de las condiciones sanitarias, fitosanitarias y de inocuidad del sector
agropecuario.
Financiar los proyectos orientados a mejorar el sistema nacional de control e
inocuidad de alimentos de consumo nacional y exportacin bajo un enfoque de riesgo.
Redisear la poltica pblica establecida en el CONPES 113 de 2008 a la luz de los
resultados de su evaluacin e implementar el Plan Nacional de SAN 2012-2019.
Para la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin de los colombianos, con enfoque integral
de derechos humanos, en el nivel territorial se deber contar con una poltica pblica de SAN con
enfoque diferencial tnico. As mismo, los planes de desarrollo territoriales debern contener los
lineamientos tcnicos mnimos en materia de SAN para lo cual gobernadores y alcaldes, establecern
las problemticas prioritarias y determinarn las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se
implementarn para ello.
Metas
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2013)
225
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Indicadores de seguimiento quinquenal Meta a 2015
(2010)
Metas
La poltica de inclusin social en el marco del Sistema de Proteccin y Promocin Social apuntar a la
integralidad e intersectorialidad en su diseo e implementacin, mediante procesos de focalizacin y
seguimiento integral desde una perspectiva poblacional, etaria, geogrfica y con sistemas de
informacin unificados para priorizar la inversin en los territorios ms rezagados y la generacin
de rutas y/o paquetes de intervencin, con criterios de entrada y salida claros, que apunten a la
superacin de la pobreza monetaria y multidimensional de manera sostenible. Las estrategias
incluyen:
A travs del fortalecimiento de una estructura territorial y operativa, se facilitar el acceso efectivo
de los hogares en pobreza extrema a la oferta social de servicios del Estado, incrementando la
eficiencia en la asignacin del gasto social, y generando economas de escala. El acompaamiento
familiar se consolidar como un soporte mediante el cual las entidades nacionales, territoriales y
oferta privada, podrn establecer sus programas, focalizando y llevando la oferta a las poblaciones
227
ms pobres del pas, especialmente las que habitan en zonas rurales y de la periferia. Para ello se
propone realizar un rediseo de la estrategia Unidos, donde se ajustar el modelo de
acompaamiento familiar y comunitario en sus dimensiones y logros con un enfoque que apunte de
manera directa a incidir en las causas de la pobreza extrema y las trampas de pobreza. As mismo, se
potenciara la oferta propia del acompaamiento, cualificando y dotando de contenidos temticos a
los cogestores sociales para que sean motor de cambio en los comportamientos, hbitos y actitudes
de los hogares en pobreza extrema. Se buscar un compromiso y coordinacin entre el Gobierno
nacional y las entidades territoriales.
Se propone dirigir esfuerzos hacia la adecuacin del Sistema de Informacin Unidos con el fin de
incluir informacin especfica de la pertenencia tnica, as como otros aspectos relevantes de la vida
en comunidad o colectiva por parte de estos hogares indgenas, afros, negros, raizales y palenqueros
(ANRP) y Rrom. Tambin ser determinante aplicar una lnea de base diferencial a partir de un ajuste
en el planteamiento de la metodologa de la Estrategia Red Unidos para la medicin, acompaamiento
y seguimiento de los logros y dimensiones bajo un enfoque tnico para estas comunidades.
18 Zonas de Inversin Especial para Superacin de la Pobreza (mapas de pobreza), categorizacin municipal para cierre de brechas y
categoras de ruralidad.
19 Sisbn y listados censales, entre otros.
228
Sociales (Sisbn), los listados censales, los registros de atencin de los principales programas sociales
del Estado y el Registro nico de Afiliados (RUAF). Para ello se requiere:
Actualizar la informacin bsica poblacional a travs del desarrollo del XVIII Censo
de Poblacin y VII de Vivienda para renovar los marcos estadsticos que fundamentan
la mayora de las operaciones de esta ndole. Lo anterior permitir contar con una
estructura etaria actualizada, renovar la medicin de fecundidad y mortalidad, contar
con una informacin vigente sobre movilidad espacial y ajustar las proyecciones de
poblacin. Una operacin de esta magnitud permitir definir lneas de base local y
regional. La pobreza multidimensional por municipios podr ser evaluada con
respecto a 2005 y ser posible medir el efecto de las polticas sociales.
Realizar la actualizacin de los insumos para la medicin de la pobreza monetaria, el
ndice de precios y la cuenta de los hogares en cuentas nacionales, mediante la
realizacin de la encuesta de ingresos y gastos a los hogares.
Actualizar la base cartogrfica nacional que haga posible integrar la informacin
censal, las operaciones estadsticas que usan al censo como marco y los registros
administrativos. Lo anterior ser la lnea de base actualizada de un componente de la
focalizacin integral.
Mejorar los sistemas de informacin de la situacin de salud Encuesta Nacional de
Demografa y Salud (ENDS) y nutricional Encuesta Nacional de Situacin
Nutricional (ENSIN) de la poblacin colombiana, que permita tomar decisiones de
poltica pblica, realizar ejercicios de planeacin intersectorial y evidenciar los
cambios en materia de poltica para este y los siguientes planes de desarrollo.
Finalmente, se promover la creacin de un sistema nacional de subsidios que
permita unificar el esquema operativo para optimizar el gasto, as como hacer un
seguimiento de la poblacin que accede a estos beneficios.
Metas
229
Garantizar la inclusin social y productiva de las personas con discapacidad (PcD)
La promocin social reconoce a las PcD como titulares de derechos que involucran al Estado para
garantizar el ejercicio de sus derechos y construir un sistema de acciones pblicas dirigidas a
fomentar su movilidad social. Se orienta hacia la igualdad de los derechos, la ampliacin de
oportunidades y el desarrollo de capacidades para avanzar en la inclusin social y productiva de las
PcD.
Con el fin de lograr la inclusin social a travs de la garanta de los derechos de las PcD se determinar
como ruta de trabajo la implementacin de la Poltica Pblica Nacional de Discapacidad e Inclusin
Social liderada por el Sistema Nacional de Discapacidad (SND), el seguimiento a las acciones del
CONPES 166 de 2013 y el aumento significativo de la cobertura del Registro para la Localizacin y
Caracterizacin de las Personas con Discapacidad (RLCPD) y el fortalecimiento de la institucionalidad
en torno a la discapacidad.
Para garantizar el cumplimiento de los lineamientos de poltica pblica, el Gobierno nacional a travs
del SND, disear una ruta de atencin intersectorial para las personas con discapacidad, sus familias
y cuidadores, con el fin de incluirlos dentro de la oferta programtica sectorial. Para ello, todas las
entidades del orden nacional y territorial debern generar o actualizar la oferta de planes, programas
y proyectos conforme a lo establecido en la poltica pblica actual, a la Ley Estatutaria 1618 de 2013
y dems normas vigentes en el marco de la inclusin social, as como la adopcin de la certificacin
de discapacidad, que ser reglamentada por el Ministerio de Salud y Proteccin Social en 2015.
De manera particular, el Ministerio del Trabajo deber impulsar el desarrollo de herramientas para
la PcD en particular en los aspectos de generacin de competencias, formacin, generacin de
ingresos y acceso al trabajo. De esta manera, el Servicio Nacional de Aprendizaje, las cajas de
compensacin familiar (CCF), la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y las
Administradoras de Riesgos Laborales, desarrollarn programas de formacin y de reentrenamiento
laboral, para promover la incorporacin de las personas con discapacidad a la vida productiva, como
trabajadores o como empresarios, segn sus competencias.
El Ministerio del Trabajo establecer los criterios para que el Servicio Nacional de Aprendizaje y las
administradoras de riesgos laborales (ARL) desarrollen programas de reconversin laboral de los
trabajadores. Igualmente, ampliar el espectro de la Ley 1221 de 2008 sobre el teletrabajo para
impulsar con mayor decisin este modelo tanto a personas con discapacidad, como a otras
poblaciones vulnerables que encuentran obstculos para ingresar al mercado laboral.
230
los escenarios para la prctica del deporte y la actividad fsica deben permitir en todo caso la
accesibilidad y participacin de la poblacin con discapacidad, para lo cual los diseos, tanto de
recuperacin como de nuevos proyectos, deben incluir las previsiones necesarias para este propsito.
La salud universal y de calidad es una de las condiciones bsicas para preservar el capital humano a
travs de la promocin del aseguramiento de la poblacin, por sus propios medios o mediante
subsidios, para el manejo de los riesgos individuales, y por medio de acciones de salud pblica, para
intervenir los riesgos colectivos a los que est expuesta la poblacin. Por su parte, la preservacin del
capital humano permite desarrollar el potencial productivo y las capacidades que dinamizan la
movilidad social; tener y promover hbitos de vida saludable genera mejores condiciones fsicas y
mentales del recurso humano, lo que a su vez se traduce en una mayor competitividad.
En lnea con lo anterior, se deben desarrollar los siguientes objetivos especficos: 1) aumentar el
acceso efectivo a los servicios y mejorar la calidad en la atencin; 2) mejorar las condiciones de salud
de la poblacin y reducir las brechas de resultados en salud; 3) recuperar la confianza y la legitimidad
en el sistema; y, 4) asegurar la sostenibilidad financiera del sistema de salud en condiciones de
eficiencia.
El principal reto que presenta el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) es inducir
cambios sin afectar los logros alcanzados,21 ante lo cual es preciso mejorar el acceso, la oportunidad,
la eficiencia y la coordinacin entre los diferentes agentes con miras obtener mejores resultados en
salud. Lo anterior en un escenario de recursos limitados, tanto financieros como tecnolgicos y
humanos que enfrentan todos los sistemas de salud en el mundo.
A su vez, la funcin de rectora del sistema de salud en el nivel territorial, presenta dificultades
asociadas con el proceso de descentralizacin, como la insuficiencia de la infraestructura fsica,22 la
obsolescencia tecnolgica y la falta de gestin por resultados de las instituciones prestadoras de
20 Ministerio de Salud y Proteccin Social (2013). Plan Decenal de Salud Pblica, 2012 - 2021: La salud en Colombia la construyes t. Bogot
1.000 habitantes es dos veces ms alta en Bogot (1,64) que en Vaups (0,75). El 36 % y 20 % de los mdicos especialistas se encuentran
concentrados en Bogot y Antioquia respetivamente, mientras tan solo el 0,1 % de ellos se encuentra en Putumayo, 0,2 % en Casanare y
0,4 % en La Guajira (Fuente: Direccin de Desarrollo del Talento Humano en Salud, Ministerio de Salud y Proteccin Social).
231
servicios de Salud (IPS) de carcter pblico, lo mismo que debilidades institucionales en las entidades
territoriales. Estos factores son determinantes en el correcto funcionamiento del sistema,
especialmente cuando se trata del aseguramiento y la gestin de los riesgos colectivos.
Para solucionar estas problemticas se debe avanzar en el desarrollo de las siguientes estrategias:
Por su parte, con el objetivo de mitigar las deficiencias en la operacin de la afiliacin en salud, el
MSPS desarrollar un sistema transaccional en lnea, de fcil acceso al ciudadano, que permita a los
diferentes actores del sistema realizar el proceso de afiliacin y gestionar sus novedades de manera
ms expedita. Con ello, se buscar mitigar las deficiencias en la operacin de afiliacin, en el marco
del registro nico de afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.
23La primera dimensin hace referencia a la proporcin de la poblacin cubierta, la segunda dimensin al conjunto de los servicios de salud
cubiertos, y la tercera dimensin correspondiente a la proteccin financiera para que el gasto de bolsillo relacionado con la prestacin de
servicios de salud no ponga en riesgo la economa de las familias.
232
de competencia por calidad entre las empresas promotoras de salud (EPS); 3) el fortalecimiento de
la estrategia de la gestin integral del riesgo en salud en el sistema24; y 4) los mecanismos de
contratacin y pago orientados a resultados, en la relacin prestador-asegurador. A su vez se
evaluarn tamaos ptimos para la operacin de los aseguradores y su cobertura geogrfica, as como
los requisitos tcnicos de operacin para su habilitacin. Adicionalmente, se evaluar la
complementariedad de los seguros voluntarios y su utilidad como mecanismo para fortalecer la
competencia entre los aseguradores.
Finalmente, teniendo en cuenta que las diferencias entre regmenes deben corresponder
especialmente a las fuentes de financiacin que cubren las atenciones en salud, mas no a los beneficios
en salud y a la forma de acceso a los servicios, se buscar reducir las barreras a la movilidad entre
regmenes de afiliacin. Lo anterior implica avanzar en la unificacin del pool de riesgo25 en el
aseguramiento, a travs de la eliminacin de diferencias en la operacin del aseguramiento en ambos
regmenes, como estrategia para disminuir las diferencias no deseadas en la prestacin y acceso de
los colombianos a los servicios de salud.
En particular, se utilizarn estrategias como el pago por desempeo,26 programa que concilia la
tensin entre las funciones de control del gasto y el desempeo en salud que tienen los actores del
sistema para generar valor en salud, mediante la aplicacin de incentivos financieros (positivos o
negativos), que recompensen el desempeo de los agentes en el Sistema en el manejo de riesgos
individuales (aseguradores y prestadores) y colectivos (entidades territoriales).
El incentivo financiero que reciban los agentes del Sistema depender entonces de su desempeo en
un conjunto de procesos y resultados en salud priorizados. Estos procesos y resultados sern
determinados a partir de las polticas consignadas en el Plan Decenal de Salud Pblica 2012-2021 y
los anlisis de situacin de salud del Ministerio de Salud y Proteccin Social, entre otros recursos de
informacin. Las actividades de evaluacin y monitoreo podrn realizarse a travs de mecanismos
como la Cuenta de Alto Costo (CAC).
As mismo, con el fin de mejorar los resultados en salud y brindar la mejor calidad, el Ministerio de
Salud y Proteccin Social reformular la poltica de calidad bajo un nuevo marco conceptual ms
24 Ello implica fortalecer tambin las herramientas para su implementacin, a travs de la adecuada clasificacin y gestin del riesgo de sus
afiliados.
25 Trmino utilizado en seguros para referirse al conjunto de personas que se agrupan para aportar recursos (prima) que se destinan asumir
los costos de quien tenga un siniestro o contingencia. En el caso del sistema de salud este pool est conformado por los ciudadanos
agrupados en el rgimen contributivo o subsidiado quienes realizan un aporte o reciben un subsidio con el propsito de cubrir el riesgo de
sufrir una enfermedad.
26 El pago por desempeo es un programa que establece recompensas financieras ante el cumplimiento de ciertas condiciones, el cual est
destinado a promover y recompensar una mayor eficiencia con una mejor atencin, o al menos sin efectos adversos en la calidad de la
atencin prestada.
233
amplio, armnico y sistmico, acorde con los nuevos enfoques de calidad del pas y del mundo. Para
el nuevo marco conceptual que adoptar la poltica de calidad, ser indispensable la revisin y
actualizacin del Sistema Obligatorio de Garanta de Garanta de Calidad (SOGC) de la atencin de
salud del SGSSS.
De igual forma, bajo esta estrategia se mejorar el sistema de Informacin para la calidad, que
facilitar el seguimiento a la atencin en salud. As mismo, se disearn y pondrn en marcha
programas de asistencia tcnica y de largo plazo, con miras a consolidar procesos permanentes de
autoevaluacin y mejoramiento al interior de las instituciones que conforman el sistema de salud.
Finalmente, el MSPS continuar con el desarrollo e implementacin, de Guas de Prctica Clnica
basadas en evidencia para atender condiciones tales como VIH-sida, infecciones respiratorias agudas
en menores de cinco aos, control de crecimiento y desarrollo, y enfermedades hurfanas, entre otras.
Dados los retos que an afronta el sistema de salud colombiano en materia de acceso efectivo,
oportunidad, calidad e integralidad de los servicios de salud, se hace necesario implementar un
modelo de atencin en salud, basado en la definicin de una nica regla general de valoracin:
superponer el inters del principal el usuario y la garanta efectiva del derecho a la salud, sobre
el inters de los agentes.
La Poltica de Atencin Integral en Salud que se propone constituye una herramienta que permitir
orientar las respuestas del sistema de salud y delimitar la regulacin del mismo, a travs de un
conjunto de acuerdos que permitan integrar los objetivos del sistema con los de la seguridad social.
Estos acuerdos conforman una regla bsica cuyo ncleo es el bienestar de la poblacin y el territorio
(esquema VI-2).
La Poltica de Atencin Integral en Salud establece la aplicacin de un marco estratgico que permitir
la articulacin y armonizacin del aseguramiento, la prestacin de servicios de salud y el desarrollo
234
de las polticas, planes, programas, proyectos e intervenciones en salud individual y colectiva, de
acuerdo con la situacin de salud de las personas, familias y comunidades. Est formado por cuatro
componentes: 1) la atencin primaria en salud (APS), como mecanismo de articulacin de las acciones
de salud pblica, promocin de la salud y atencin de la enfermedad; 2) la salud familiar y
comunitaria, como enfoque de intervencin en los servicios bsicos o primarios y la coordinacin del
flujo de usuarios a travs del sistema; 3) la gestin integral del riesgo en salud, como actividad central
de los agentes del sistema, para la minimizacin del riesgo y mitigacin del dao, con nfasis en
usuarios con patologas crnicas; y, 4) el enfoque diferencial para adaptar la poltica a cada uno de los
contextos poblacionales comunidades tnicas, vctimas, entre otros y territorialesurbano,
rural y disperso, dentro de las competencias y recursos asignados a cada uno de los agentes del
Sistema.
27El PTS amplia el campo de las intervenciones en salud con el objetivo de afectar los determinantes sociales y define su accionar al orientar
las diferentes intervenciones, colectivas e individuales, en promocin de la salud, la gestin del riesgo y la gestin clnica.
235
poblacin a una red de prestadores primarios que incorporarn equipos de salud
bsicos, encargados de las acciones individuales y colectivas de baja complejidad. La
red de prestadores primarios se integrar con la red de prestadores
complementarios, los cuales tendrn la responsabilidad del tratamiento y la
rehabilitacin para problemas de alta complejidad. Lo anterior de acuerdo con las
rutas reguladas de atencin para las poblaciones y grupos de riesgo definidos, de
manera que posibilite el acceso real y efectivo a los servicios individuales y colectivos
con oportunidad, continuidad, integralidad, resolutividad, calidad y suficiencia.
Desarrollar incentivos orientados hacia los resultados en salud, con el fin de hacer
operativo el sistema, lo cual implica ajustar el esquema de pagos a lo largo de la
cadena de provisin de servicios. Tanto aseguradores como prestadores deben
alinearse alrededor de los resultados que el regulador y las entidades territoriales, en
su ejercicio de rectora, determinen.
Adecuar la implementacin de la Poltica de Atencin Integral en Salud a los
diferentes contextos poblacionales y territoriales. Por un lado, esta poltica debe
adaptarse a las necesidades particulares y especficas de acuerdo con la cultura, como
a las derivadas por la presencia del conflicto armado, as como a la vulnerabilidad
econmica y social en que se encuentran algunas poblaciones (e.g. indgenas,
negritudes, poblacin Rrom, poblacin con discapacidad y habitantes de la calle).
Caracterizar las entidades territoriales en diferentes tipos para garantizar el acceso
efectivo a la salud:
- Territorios con poblacin dispersa. Estn compuestos por municipios con alta
dispersin de la poblacin y en los cuales la movilidad es limitada. En estos
territorios el MSPS, en la regulacin que adopte para ellos, tendr en cuenta:
1) la gestin de la integracin interadministrativa y tcnica de la red de servicios
existente y su complementariedad con redes externas, para lo cual podr incluir
un hospital universitario que garantice la integralidad y continuidad de la
atencin; 2) la definicin de esquemas de contratacin que incluya la totalidad
de los prestadores que hagan parte de la red, los cuales debern contener
mecanismos de pago por desempeo o resultados, asociados a la atencin
integral de la poblacin; 3) el ajuste del aseguramiento, para lo cual el MSPS
podr definir un nico asegurador que opere en ambos regmenes y establecer
el mecanismo de seleccin permitiendo alianzas; 4) el fortalecimiento de la
participacin comunitaria, atendiendo a su condicin tnica y cultural; y, 5) la
definicin de un mecanismo financiero especial que garantice el manejo integral
y el flujo de recursos del sector.
- Territorios con alto componente de ruralidad. Los municipios que hacen parte
de estos territorios cuentan con una poblacin pequea y de escasos recursos,
pero con facilidad de desplazamiento a urbes para ser atendidas en los servicios
de salud. En estas zonas se requiere: 1) fortalecer las redes de servicios
primarios de salud con equipos comunitarios de salud intra e intersectoriales;
236
y, 2) definir el nmero de afiliados por asegurador y el nmero de aseguradoras
por territorio, de acuerdo con la poblacin.
- Territorios de centros urbanos. Los contextos urbanos deben funcionar con
competencia en el aseguramiento y la prestacin, pero buscando una
integracin territorial con el nivel primario para facilitar la implementacin de
la atencin primaria. Con miras a garantizar una competencia efectiva y
eficiente en estos territorios, el Ministerio de Salud y Proteccin Social podr
definir los lineamientos bajo los que operar la competencia entre
aseguradores, de acuerdo con las condiciones de los mercados.
Para ello se buscar conjugar recursos de la Nacin, el Sistema General de Regalas (SGR) y otras
fuentes territoriales, lneas de crdito con tasa compensada y esquemas de participacin privada
eficientes en el sector, como lo es el mecanismo de Asociaciones Pblico Privadas (APP) previsto en
la Ley 1508 de 2012, mediante proyectos por entidad territorial, considerando su red, las necesidades
previstas en el plan bienal de inversiones, su plan financiero territorial, y en los casos
correspondientes, los contratos plan suscritos con la Nacin, entre otros.
Mejorar el acceso con calidad, involucra enfrentar las limitaciones en eficiencia y sostenibilidad de la
red hospitalaria pblica. Para ello se promover la formulacin e implementacin de alternativas
jurdicas, tcnicas, administrativas, financieras y operativas, al igual que los mecanismos para su
implementacin, con miras a la adaptacin de estas instituciones a la dinmica del aseguramiento y
del modelo de atencin del SGSSS en condiciones de eficiencia, competitividad, calidad y
sostenibilidad financiera. Las alternativas abarcan:
28 El Gobierno nacional, en tanto se logran concretar los acuerdos necesarios para poder dar trmite legislativo correspondiente a una
iniciativa en el sentido antes anotado, expidi el Decreto 1376 de 2014 mediante el cual se reglamentan los mecanismos de estructuracin
de las plantas de empleos de carcter temporal y los Acuerdos de Formalizacin Laboral en las Empresas Sociales del Estado (ESE) del orden
nacional y territorial y se dictan otras disposiciones. Con esta norma, las ESE podrn transitoriamente, en tanto se expide el rgimen legal
correspondiente, dar cumplimiento a procesos consecuentes con lo dispuesto en la Ley 1610 de 2013 sobre la suscripcin de acuerdos de
formalizacin laboral.
237
Mecanismos de operacin que se apoyen en esquemas de participacin pblico-
privadas
Regulacin de subsidios de oferta en condiciones de eficiencia
Regulacin sobre las formas de contratacin por capitacin, vinculadas al desempeo
y resultados en salud, en concordancia con medidas similares dentro del sistema
sobre los pagadores
La oferta de talento humano en salud no se ha desarrollado al mismo ritmo que los requerimientos
generados por el avance en el aseguramiento en salud. La disponibilidad de algunos profesionales y
especialistas es insuficiente para atender con calidad y oportunidad las necesidades de la poblacin
del pas29, especialmente en las zonas rurales, apartadas y con poblacin dispersa.
Por ello, a partir de la implementacin de la estrategia de Atencin Primaria en Salud (APS) y del
desarrollo de un modelo de salud preventivo, enfocado en la gestin de los riesgos, las bases de la
poltica buscarn mejorar la disponibilidad y pertinencia del talento humano en salud, as como las
condiciones para el desarrollo personal y profesional del personal sanitario.
En el marco de esta estrategia se promover el desarrollo de la salud familiar y comunitaria como eje
articulador de las estrategias en formacin, gestin y desempeo del talento humano. En esta medida,
se incorporar este enfoque en la formacin y gestin del talento humano del sector, sanitario y no
sanitario, a travs de la actualizacin de los currculos educativos formales y de procesos de
formacin continua.
29Colombia cuenta con 27 mdicos y enfermeras por cada 10.000 habitantes; apenas por encima del mnimo de 25 sugerido por OPS/OMS.
En muchas regiones del pas este indicador es significativamente menor y en algunos municipios no se tiene disponibilidad permanente de
mdico o enfermera. As mismo, cerca del 55 % de las instituciones prestadoras de salud (IPS) del pas no cuentan con especialistas
suficientes, por lo cual en los ltimos aos ms del 40 % de las IPS han restringido o cerrado servicios especializados. A esto se suma el
debilitamiento de la capacidad resolutiva del talento humano por la falta de pertinencia en los procesos educativos, la incipiente formacin
continua, la presencia de condiciones laborales restrictivas y la falta de integralidad en la atencin en salud. Estos elementos, aunados a la
carencia de un modelo de atencin adecuado, conllevan a que los servicios de salud primarios -los ms asequibles a la poblacin- no den
respuestas oportunas, integrales y eficaces a los pacientes y comunidades. Esta situacin ha tenido un impacto negativo sobre la calidad y
los resultados en salud, promoviendo la demanda de servicios especializados ms costosos y desmotivando al talento humano no
especializado.
238
cumplen la doble funcin de formar talento humano, tcnico, profesional y especializado, as como
prestar servicios de salud.
A pesar de contar con laboratorios que permiten el diagnstico y la vigilancia de eventos de inters
en salud pblica,30 en la actualidad existen limitaciones importantes en diferentes regiones del pas,
en particular, en lo que se refiere a la capacidad de diagnstico de los laboratorios. Por lo anterior, se
requiere implementar mejores metodologas que permitan diagnsticos de calidad, sustentables y
objetivos, de manera costo-efectiva, para identificar de manera oportuna los agentes infecciosos o
eventos que afectan el estado de salud de una comunidad en un momento dado.
En el marco del SGSSS y de esta poltica se crear el sistema nacional de cuya direccin y regulacin
estar a cargo del MSPS.
30La explotacin de minerales, el uso de plaguicidas y la baja calidad del agua en algunas zonas del pas, as como por los procesos de
urbanizacin y los desplazamientos humanos, facilitan la aparicin de nuevas enfermedades infecciosas y zoonticas.
239
El SISPI se articula, coordina y complementa con el Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS) con el fin de maximizar los logros en salud de los pueblos indgenas.31
Con el propsito de dar cumplimiento a lo definido en la normatividad vigente sobre la garanta del
derecho fundamental a la salud de los pueblos indgenas a travs del SISPI, el sector continuar
trabajando para culminar la construccin e implementacin de ese sistema, apoyando el diseo de
modelos de salud propios e interculturales, as como programas o planes que propicien la
revaloracin, reconocimiento y fortalecimiento de la medicina tradicional.32 Estos modelos de salud
facilitarn la armonizacin de las acciones en salud establecidas en el SISPI, as como la adecuacin
de los servicios del SGSSS, con el fin de brindar atencin diferencial a las poblaciones indgenas.
Metas
Lnea base Meta a
Meta intermedia
2013 2018
31 Decreto 1953 del 7 de octubre de 2014, por medio del cual se crea un rgimen especial con el fin de poner en funcionamiento los
territorios indgenas respecto de la administracin de los sistemas propios de los pueblos indgenas hasta que el Congreso expida la Ley
que trata el artculo 329 de la Constitucin Poltica".
32 Estos modelos, planes y programas deben posibilitar la adecuacin de los servicios de salud institucionales, de acuerdo con las
caractersticas ambientales, culturales y organizativas de cada pueblo indgena, la implementacin de la estrategia de entornos saludables
adecuada socioculturalmente y la definicin e implementacin de planes y proyectos de formacin del talento humano en salud propios.
240
Lnea base Meta a
Producto
2013 2018
El principal reto del sistema se centra en reducir brechas en los resultados en salud del nivel
territorial33 y poblacional. Las brechas existentes afectan por lo general a los territorios con mayor
proporcin de necesidades bsicas insatisfechas, a los grupos tnicos, a la poblacin que se encuentra
en el rgimen subsidiado, a los municipios y departamentos con dificultades de acceso, caracterizados
por poblacin altamente dispersa, as como a aquellos ms afectados por la presencia del conflicto
armado.
De otra parte, el pas ha venido experimentado una transicin demogrfica con disminucin en las
tasas de fecundidad y mortalidad y aumento de la edad promedio, con sus consecuentes cambios en
el perfil epidemiolgico, caracterizados por el aumento pronunciado y sostenido de las enfermedades
crnicas no transmisibles, propias de la poblacin adulta y adulta mayor. Adems, coexisten patrones
de morbilidad y mortalidad de enfermedades como la desnutricin, la diarrea y otras enfermedades
transmisibles re-emergentes, propias de una sociedad en desarrollo, y enfermedades
neuropsiquitricas, profesionales, las producidas por accidentes de trabajo, de trnsito, violencia,
propias de sociedades modernas.
Dicho lo anterior, esta seccin expone las estrategias que se deben fortalecer durante los prximos
aos, con miras a mejorar las condiciones de salud de la poblacin y reducir las brechas en resultados
en salud:
El gran desafo que impone el PDSP34 es comprender que la salud se encuentra inmersa en todas las
polticas pblicas y sociales del pas, que se materializan a escala territorial. En consecuencia, mejorar
33 Por ejemplo, la tasa de mortalidad perinatal (indicador que permite evaluar el impacto de la disponibilidad, oportunidad y calidad de los
servicios de salud materno-infantiles, relacionados directamente con la atencin prenatal, intraparto y posneonatal y reflejar las
condiciones en las que las mujeres desarrollan su sexualidad y fertilidad), en el departamento de Vaups fue 1,37 veces mayor que la
nacional y fue la mayor registrada en el pas alcanzando un valor de 19,77 muertes por cada 1.000 nacidos vivos. Durante 2005 y 2012 las
tasas de mortalidad infantil se mantuvieron entre un 28 % y un 49 % ms altas en el rea rural dispersa que en las cabeceras (Fuente:
DANE-EE. VV.).
34 Las dimensiones prioritarias del PDSP son: 1) salud ambiental, 2) vida saludable y condiciones no transmisibles, 3) convivencia social y
salud mental, 4) seguridad alimentaria y nutricional, 5) sexualidad y derechos sexuales y reproductivos, 6) vida saludable y enfermedades
transmisibles, 7) salud en emergencias y desastres, y, 8) salud en el mbito laboral. Adicionalmente cuenta con dos dimensiones
transversales: 1) gestin diferencial de poblaciones vulnerables, y, 2) fortalecimiento de la autoridad sanitaria para la gestin de la salud.
241
los resultados en salud depende en gran medida del liderazgo que gobernadores y alcaldes, como
autoridades sanitarias en el nivel local, ejerzan para recuperar las capacidades bsicas para gestionar
la salud y adaptar e innovar las respuestas, de acuerdo con las necesidades de su poblacin. Por lo
tanto, el reto consiste en mejorar el proceso de planeacin para el desarrollo integral en salud, entre
otros, a travs de la construccin de Anlisis de la Situacin de Salud (ASIS) en cada entidad territorial.
Con base en estos anlisis se trabajar en la construccin de la nueva generacin de planes
territoriales de salud (en lo estratgico) y en los planes operativos anuales e Inversiones y planes de
accin (en lo operativo).
Para lograr lo anterior, los planes territoriales de salud (PTS) debern formularse de manera
articulada con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el PDSP para contribuir con el cumplimiento de
las metas de pas. Los PTS debern estar articulados con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT),
con el fin de integrar estrategias de planificacin fsica, y con los Consejos Territoriales de Salud
Ambiental, para mitigar los impactos de la degradacin integral.
Por otra parte, para mejorar el monitoreo y evaluacin del PDSP, a travs de la Comisin Intersectorial
de Salud Pblica (CISP), se crear un sistema de monitoreo y evaluacin, en donde, en primer lugar,
se valorarn de manera continua y sistemtica los avances y dificultades en el logro de los objetivos
y metas previstas en los PTS. En segundo lugar, se crear un observatorio del PDSP, con el fin de medir
el avance en la reduccin de las brechas sociales en salud. Ambos desarrollos estarn vinculados al
Sistema de Informacin de Salud y Proteccin Social (SISPRO), con lo cual ser posible acumular el
conocimiento territorial y nacional en aras de favorecer las buenas prcticas y la toma de decisiones
basada en evidencias.
La promocin de los entornos para los estilos, modos y condiciones de vida saludable, se constituye
en un medio para reposicionar al sector de la salud como generador de bienestar y no solo como
proveedor de servicios para el tratamiento la enfermedad. Lo anterior a partir de intervenciones
poblacionales, que modifiquen el contexto y generen espacios, bienes y servicios, en pro de una
cultura que proteja la salud.
En este sentido, se promover: 1) la ampliacin de la Estrategia 4x4 para los entornos saludables,35
incluyendo la salud mental y la salud oral visual y auditiva; 2) la promocin de ciudades, entornos
urbanos y rurales saludables a partir de la articulacin de la estrategia en los diversos instrumentos
de poltica pblica con la que cuentan los territorios; 3) el desarrollo de nuevos y ms efectivos
instrumentos de poltica pblica intersectorial, para la trasformacin positiva de los entornos, las
ciudades y la ruralidad; 4) la identificacin de condiciones y riesgos para planear las intervenciones
y garantizar la atencin integral con enfoque de curso de vida y envejecimiento activo; 5) la
implementacin de planes tcticos para la gestin de plataformas sociales y cientficas en salud
35 A partir de esta estrategia se promueve la actividad fsica, la alimentacin saludable, la reduccin del consumo de alcohol y el no consumo
y exposicin al tabaco, con el fin de reducir la morbi-mortalidad y discapacidad por cncer, las enfermedades cardiovasculares, la diabetes
y las enfermedades pulmonares.
242
mental; y, 6) el desarrollo de instrumentos de cooperacin con carcter vinculante, en diferentes
instancias nacionales e internacionales.
Para ello, durante los prximos cuatro aos se fortalecer la Estrategia de Gestin Integrada (EGI), la
cual, a partir de un modelo intersectorial de intervencin, busca reconocer, estudiar, contextualizar e
intervenir las causas intermedias y profundas de los impactos y desenlaces negativos, relacionados
con los eventos en salud comprendidos en este grupo de enfermedades. Esta estrategia incluye
acciones individuales para la atencin integral en pacientes y colectivas dirigidas a la prevencin
primaria de la transmisin en contingencias, a partir de la intervencin de causas inmediatas sobre
toda la poblacin, con el fin de reducir la incidencia de las enfermedades transmisibles.37
La poltica pblica de promocin de la convivencia social38 tiene como propsito generar cambios en
las relaciones de los ciudadanos entre s, a partir de un proceso de transformacin cultural, que
conduzca a mejorar la calidad de vida y generar nuevas formas de convivencia. A su vez, mejorar la
salud mental implica disminuir el impacto que sobre las personas tienen el consumo de sustancias
psicoactivas,39 los eventos, problemas y trastornos mentales y las distintas formas de violencia.
36 Por ejemplo la geohelmintiasis representa un riesgo de ms del 80 % en poblacin rural escolar, con respecto a nios escolarizados del
rea urbana.
37 Teniendo en cuenta que la EGI est diseada para abordar todo el espectro de las enfermedades endemoepidmicas, desatendidas,
emergentes y reemergentes, no todos los componentes de esta estrategia son necesarios para el abordaje de todos los eventos que se
abarcan. As mismo, cada uno de los componentes requiere de adaptaciones propias, para cada uno de los casos.
38 La poltica cuenta con los siguientes ejes temticos: (1) construccin de masculinidades y feminidades; (2)conocimiento y educacin de
las emociones; (3) pensar mejor sobre los dems; (4) transformacin de las bases de la solidaridad; (5) cultura de la legalidad; y (6) inters
por lo pblico y relacionado con el Estado;
39 En Colombia cerca de un milln de personas seran consumidores activos de drogas ilcitas y aproximadamente 500.000 tendran un
problema instaurado de abuso o dependencia. El mayor consumo de sustancias ilcitas en el ltimo ao se presenta en el grupo de 18 a 24
aos, con una tasa del 8,7 %, seguido por los adolescentes con una tasa del 4,8 % y las personas de 25 a 34 aos (4,3 %). En el caso del
243
En este sentido se requiere implementar las siguientes acciones:
Creacin del observatorio nacional de convivencia y proteccin de la vida
Aplicacin de lineamientos tcnicos para la promocin de la convivencia social
Implementacin del plan nacional para la promocin de la salud, la prevencin y
atencin de consumo de sustancias psicoactivas (SP), en el marco de la Ley 1566 de
2012.
Fortalecimiento de la oferta de servicios institucionales y comunitarios en salud
mental
A los dos aos de vida el cerebro de un nio o nia ha crecido casi hasta su mximo definitivo; durante
este periodo se crean las bases fisiolgicas para una buena salud, razn por la cual la primera infancia
se convierte en el perodo de la vida sobre el cual se fundamenta el posterior desarrollo de la persona.
En efecto, los estudios disponibles sugieren que la deficiencia nutricional en los primeros aos de
vida slo se recupera parcialmente en la niez o en la adolescencia, y que la recuperacin es menos
evidente cuando los nios se desarrollan en un entorno de pobreza. Estos hallazgos sugieren que los
canales a travs de los cuales la desnutricin trunca las posibilidades de desarrollo futuro son
acumulativos y progresivos, en el sentido de que los efectos tienden a agravarse en la edad adulta.40
Con el objeto de reducir la mortalidad por desnutricin en nios y nias menores de cinco aos,
disminuir y prevenir la malnutricin y mejorar el estado nutricional de la poblacin ms pobre y
vulnerable se propone el desarrollo de las siguientes acciones:
consumo de tabaco, algo ms de tres millones son usuarios y con respecto al alcohol, alrededor de 8,5 millones seran consumidores activos,
mientras 2,5 millones estaran en condicin de consumo de riesgo o perjudicial.
40 Gaviria y Palau (2006).
244
1) adecuacin de la arquitectura institucional y la gestin inter e intrasectorial que se
requiere para la puesta en marcha de la atencin integral; 2) prcticas y
conocimientos en salud, alimentacin y nutricin, donde se tiene en cuenta la
participacin social, la construccin de acuerdos y la sistematizacin de experiencias;
3) desarrollo de capacidades en las personas, organizaciones y en las comunidades; y
4) monitoreo y evaluacin del programa, el acceso a los servicios de salud y a la
atencin integral que reciben los nios y las nias. Entre las atenciones definidas por
el programa, se incluye la fortificacin casera con micronutrientes en polvo en nios
y nias de 6 a 23 meses de edad. El Gobierno Nacional viene implementando un piloto
del programa en los departamentos de La Guajira y Bolvar para realizar ajustes y
posteriormente expandir la intervencin al resto del territorio nacional.
Acciones para promover la alimentacin saludable en el curso de vida: Dando
cumplimiento a los objetivos y metas definidos en el Plan Decenal de Salud Pblica
2012-2021, se promovern prcticas de alimentacin saludable durante el curso de
vida y la lactancia materna como nico alimento hasta los 6 meses de vida, y con
alimentos complementarios hasta los 2 aos de edad. Para ello se desarrollarn
capacidades en las entidades territoriales para el abordaje de la promocin y garanta
de la alimentacin y la nutricin en el marco de los 1.000 primeros das. Lo anterior,
a travs de: a) el fortalecimiento de las estrategias de Atencin Integrada a las
Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI) y de Instituciones Amigas de la
Mujer y la Infancia (IAMI); b) el seguimiento al cumplimiento del cdigo internacional
de sucedneos de la lecha materna; c) la implementacin y seguimiento del Plan
Decenal de Lactancia materna 2010-2020; y d) la consolidacin de la estrategia
Bancos de Leche Humana y el mtodo de madre canguro.
As mismo, se propender por un marco normativo robustecido, que aborde el
etiquetado nutricional como herramienta de informacin al consumidor, el control
de la publicidad de alimentos, entre otras, y la implementacin de un sistema de
vigilancia alimentaria y nutricional que permita detectar y atender de manera
temprana los casos de malnutricin.
Bajo la dimensin Sexualidad, derechos sexuales y reproductivos del Plan Decenal de Salud Pblica
2012-2021, las acciones estn orientadas hacia la promocin, generacin y desarrollo de medios y
mecanismos para garantizar condiciones sociales, econmicas, polticas y culturales que incidan en el
ejercicio pleno y autnomo de los derechos sexuales y reproductivos de las personas, grupos y
comunidades.
En el marco del PDSP, para la promocin de los derechos sexuales y reproductivos, se pondrn en
marcha las siguientes acciones:
245
Prevenir el embarazo adolescente a travs de la profundizacin del modelo de
servicios de salud amigables para adolescentes y jvenes, mediante la obligatoriedad
de su cumplimiento por parte de las IPS pblicas y privadas.
Reducir la mortalidad materna por medio de intervenciones encaminadas a mejorar
la calidad de la atencin antes, durante y despus del evento obsttrico. Entre las
intervenciones cabe destacar el desarrollo del modelo de vigilancia en salud pblica
de la morbilidad materna extrema, en el marco de Modelos de Seguridad Clnica para
el cuidado obsttrico de emergencia, y el desarrollo e implementacin de protocolos
para la atencin preconcepcional, principalmente en las zonas rurales que es donde
se presenta un rezago en el desempeo del indicador.
Para prevenir y reducir cualquier forma de violencia sexual o basada en gnero se
promover la implementacin de rutas para la atencin integral a vctimas de
violencias de gnero en el 50 % de instituciones del orden nacional, departamental,
distrital y municipal de los sectores de salud, justicia y proteccin. As mismo, se
avanzar en los ajustes y desarrollos normativos necesarios para garantizar el acceso
a las medidas de prevencin, proteccin y atencin a las mujeres vctimas de la
violencia y la discriminacin41.
Con el fin de reducir las condiciones de vulnerabilidad a las enfermedades de
transmisin sexual VIH-sida se focalizarn acciones preventivas hacia los grupos ms
vulnerables y se ampliarn las acciones para la reduccin del dao a usuarios de
drogas inyectables. A su vez, se implementarn las guas de prctica clnica y se
desarrollarn acciones de fortalecimiento del diagnstico en el control prenatal.
Con el objetivo de atender de manera integral la salud fsica, mental, psicosocial y espiritual de los
adultos mayores, es necesario avanzar en la proteccin, ejercicio y garanta de derechos humanos de
las personas adultas mayores, as como en la superacin de inequidades presentes en situaciones de
envejecimiento rural. Para lo anterior se proponen las siguientes estrategias:
246
Articulacin y coordinacin con otros sectores para la inclusin y proteccin social
de las personas adultas mayores.
Prevencin y reduccin de la carga de discapacidad, enfermedades crnicas y
mortalidad prematura en las personas adultas mayores.
Acciones intersectoriales para la garanta de la seguridad alimentaria y nutricional.
Fortalecimiento de las capacidades del talento humano en salud que atiende la
poblacin adulta mayor, en relacin a los determinantes sociales de la salud, enfoque
de derechos, curso de vida, Atencin Primaria en Salud (APS) y en modelos de
cuidados de mediana y larga estancia (cuidados paliativos, cuidados domiciliarios,
cuidados al cuidador).
Mediante esta estrategia se busca la disminucin del riesgo para la morbilidad y mortalidad infantil,
producida por enfermedades prevenibles por vacunas. Alcanzar los objetivos y metas propuestos,
implica fortalecer cuatro de las once reas que hacen parte del PAI as:
Metas
247
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2013) 2018
Porcentaje de nacidos vivos a trmino con bajo peso al nacer 3,8 3,8
Lnea base
Indicadores de seguimiento quinquenal Meta a 2015
(2010)
Proporcin de nios menores de 6 meses de edad que son alimentados
42,8 % 46,6 %
exclusivamente con leche materna
Porcentaje de nios de 6 a 8 meses de edad que consumen una dieta
38,1 % 40 %
mnima aceptable
Lnea base
Indicadores de seguimiento quinquenal Meta a 2015
(2010)
Porcentaje de personas que consumen a diario verduras en poblacin
66,8 % 70 %
de 5 a 64 aos
248
Lnea base
Indicadores de seguimiento quinquenal Meta a 2015
(2010)
Porcentaje de personas que consumen a diario frutas en poblacin de 5
28,1 % 31 %
a 64 aos
Porcentaje de personas mayores de 18 aos que practican ms de 150
minutos a la semana de actividad fsica en tiempo libre y como medio 53,5 % 57 %
de transporte
Tasa de mortalidad infantil por 1.000 nacidos vivos (ajustada) 17,47 14,5
Tasa de mortalidad por IRA en nios y nias menores de 5 aos* 16,1 % 12,6 %
Tasa de mortalidad por EDA en nios y nias menores de 5 aos* 3,5 % 3,5 %
* Lnea base EEVV, DANE 2012.
249
Lnea base Meta a
(2013) 2018
Lnea base
Indicadores de seguimiento quinquenal Meta a 2015
(2010)
Porcentaje de madres gestantes con la primera visita de cuidado
67,4 % 70 %
prenatal antes del cuarto mes en la zona rural
Porcentaje de madres que tuvieron problemas postnatales y
63,5 % 70 %
recibieron algn tipo de atencin mdica en zona rural
Segn encuestas realizadas por el sector privado, la percepcin en cuanto a calidad y cubrimiento de
la salud en Colombia ha sido negativa42. Paradjicamente, la satisfaccin con el sistema de salud
parece ser positiva en la poblacin colombiana cuando se les pregunta a los ciudadanos sobre sus
experiencias con el Sistema.43
Este divorcio existente entre la percepcin del funcionamiento del Sistema y la satisfaccin con la
prestacin de los servicios de salud est asociada a la excesiva judicializacin de la salud, a la
complejidad, falta de transparencia y trazabilidad en el flujo de recursos del Sistema, a los excesivos
trmites que tienen que realizar los afiliados al SGSSS para ser atendidos y a los procesos que deben
llevan a cabo las IPS para atender a los pacientes. Lo anterior ha generado dificultades para el
desarrollo del Sistema, pues atenta contra su legitimidad. Para recuperar la confianza pblica en el
sector, se trabajar en la construccin de las siguientes estrategias:
42 Segn la encuesta Gallup en julio de 2010 el 47 % de los colombianos encuestados consider que la calidad y el cubrimiento de la salud
estn empeorando, mientras que en julio de 2013 el 81 % respondi de la misma manera. La misma encuesta plantea que en julio de 2010
el 52 % de los colombianos contest desaprobar la forma como el Presidente est manejando la calidad y cubrimiento en salud, en tanto
que en julio de 2013 el 76 % de los encuestados contest desaprobarlo.
43 De acuerdo con la ECV 2013, el 85,5 % de los colombianos califican como buena o muy buena la prestacin del servicio de salud
(medicina general, medicina especializada, odontologa, etc...). As mismo, el 75,9 % de los encuestados pertenecientes al Rgimen
Subsidiado reportaron percibir su estado de salud como "bueno" o "muy bueno" (84,0 % para el caso del Rgimen Contributivo).
250
Desde lo institucional, se implementar un modelo de supervisin basado en riesgo
que establezca para las entidades vigiladas la obligatoriedad de la identificacin de
los riesgos y el establecimiento de controles, para que a su vez la SuperSalud realice
la supervisin basada en la evaluacin de la gravedad y probabilidad de los riesgos
significativos a los que estn sujetas las entidades vigiladas. Al mismo tiempo, se
establecer un seguimiento sobre la efectividad de los controles, con el fin de
anticiparse a situaciones indeseables, no solo desde el punto de vista financiero en el
Sistema, sino tambin en la gestin de riesgo en salud, para iniciar las investigaciones
a que haya lugar y determinar las acciones correctivas correspondientes. Con el
propsito de mejorar el proceso e intervencin forzosa administrativa por parte de
la SuperSalud, se promover la expedicin de los desarrollos reglamentarios
conducentes a la definicin del procedimiento por aplicar por parte de dicha
Superintendencia, en los procesos de intervencin forzosa administrativa para
administrar o liquidar las entidades vigiladas. Tambin se har nfasis en el
fortalecimiento de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia, para
acompaar mecanismos que permitan mayor efectividad del flujo de recursos
sectoriales entre los diferentes actores del Sistema, en especial entre aseguradores y
prestadores. Se implementarn esquemas de supervisin en la SuperSalud con miras
al logro de los siguientes objetivos: 1) expedir la regulacin que reglamente el
gobierno corporativo de obligatorio cumplimiento en las entidades vigiladas y su
esquema de seguimiento; 2) determinar funciones y procesos para implementar las
acciones de supervisin basada en riesgos, y 3) disear e implementar el sistema de
alertas tempranas para el ejercicio de la supervisin. Se generar mayor presencia
territorial del Invima, el INS y la SuperSalud y en la delegacin de las funciones de IVC
a escala territorial en cabeza de las secretaras de salud. Para lo anterior se deben
mejorar los mecanismos de coordinacin entre dichas secretaras y otras entidades
pblicas nacionales que ejercen funciones de IVC, a travs de informacin sectorial
oportuna y disponible.
Para lograr mayor eficiencia en la administracin y flujo de los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (SGSSS) que actualmente se administran a travs del Fondo de Solidaridad
y Garanta (Fosyga), se crear una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden
nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado, adscrita al Ministerio de Salud y
Proteccin Social (MSPS), con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio
independiente. Esta entidad ser parte del SGSSS y tendr por objeto administrar los recursos del
Fosyga y del Fondo de Salvamento a Entidades Territoriales (Fonsaet). As mismo, podr
directamente o por intermedio de terceros, desarrollar los procesos operativos y logsticos
requeridos para el desarrollo de su objeto.
251
Simplificar procesos
Lo anterior, garantiza que el recaudo de las diferentes fuentes que financian el aseguramiento llegue
directamente al responsable del reconocimiento de las Unidades de Pago por Capitacin (UPC).
44 Los servicios No POS son aquellos que no se encuentran en el Plan Obligatorio de Salud.
252
registro de la prestacin autorizada en el Sistema que se determine para tal
propsito.
Los hijos menores de 25 aos de un cotizante del rgimen contributivo de salud
tendrn el derecho a inscribirse como beneficiarios de dicho cotizante hasta que
tengan capacidad para aportar al rgimen contributivo, caso en el cual cesar su
condicin de beneficiario. As mismo, los hijos de las parejas del mismo sexo y los
menores de edad cuando sean hijos de beneficiarios (nietos), en casos de
fallecimiento o de ausencia de sus padres o prdida de la patria potestad, sern parte
del crculo familiar del afiliado cotizante, por lo que tendrn derecho a ser
beneficiarios del rgimen contributivo en salud.
Simplificacin de los procesos a cargo de las IPS:
Se implementarn los ajustes necesarios para que exista un nico comprobador de
derechos, con fundamento en la base de datos nica transaccional y en lnea.
Se realizarn auditoras concurrentes por parte de los responsables de pago, siempre
que reduzcan los tiempos que conlleven al pago de los servicios adeudados.
Se fijarn tiempos para radicacin de facturas de los prestadores, por parte de los
responsables de pago de los servicios segn los trminos mnimos que se definan
para tal fin.
Se establecer un lmite temporal a la obligacin de reintegrar recursos del SGSSS
apropiados y/o reconocidos sin justa causa por parte de actores del Sistema.
Propiciar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud de los ciudadanos, implica tambin
contar con un sistema que cumpla con las exigencias y necesidades de informacin unificada,
oportuna y centrada en el ciudadano, para facilitar el acceso a los servicios y la participacin
ciudadana a travs de canales virtuales y apoyar el desarrollo de polticas pblicas de salud y
proteccin social, entre otras.
253
asociando sus diferentes documentos de identidad a travs de un serial. Esta ser la
base de ciudadanos para la verificacin de la correcta identificacin de afiliados al
SGSSS. Con esta base se articularn los siguientes sistemas: Registro nico de
Afiliados (Ruaf), Base de Datos nica de Afiliados (BDUA), Planilla Integrada de
Liquidacin de Aportes (PILA), Registro Individual de Prestacin de Servicios de
Salud (RIPS) y los datos de la Registradura Nacional del Estado Civil (RNEC) y
Migracin Colombia, Cancillera, notaras y alcaldas. De manera complementaria, a
partir del 1 de julio de 2015, la inscripcin en lnea al Registro Civil de Nacimiento
podr ser realizada por todas las IPS que atiendan partos en el pas. El MSPS, la RNEC
y la Superintendencia de Notariado y Registro establecern los mecanismos para que
interoperen las bases de datos del Registro Civil de Nacimientos de la RNEC, el
sistema de nacimientos y defunciones del MSPS, notarias y alcaldas.
Racionalizar y estandarizar, a travs de la interoperabilidad semntica de datos para
el intercambio de informacin de distintas fuentes, el marco del Plan Estratgico de
TIC (PETIC) de los sectores de salud y trabajo, con el fin de incluir la proteccin social
en riesgos laborales, sistema de pensiones y subsidio familiar. Las fuentes de
informacin que hasta el momento se han manejado en forma directa, quedarn
integradas en el Sispro.
Automatizar un conjunto de datos que se seleccionarn en desarrollo de la Cibersalud
(eSalud), con el objeto de disponer, en forma nica y oportuna, los datos mnimos
bsicos en salud que permitirn mejorar la prestacin de los servicios de salud a los
ciudadanos, a travs del uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
(TIC).
Fortalecer y evolucionar los sistemas de informacin existentes a arquitecturas
transaccionales como la afiliacin, movilidad y recaudo, datos clnicos, datos
administrativos para los temas de financiamiento y oferta de servicios de salud, con
las condiciones de proteccin de datos, reserva de informacin y seguridad
requeridas.
Disponer nuevos servicios en lnea como salud mvil, autorizacin, facturacin,
prescripcin, pagos de servicios de salud y agendamiento, entre otros.
Con el propsito de proporcionar el acceso a la informacin a todos los agentes del Sistema, facilitar
la libre eleccin de los usuarios, promover la participacin ciudadana en los aspectos pblicos y la
toma de decisiones informadas, se propone el desarrollo de las siguientes estrategias:
254
Crear una instancia consultiva y de divulgacin de los conflictos, preferencias,
intereses y dificultades de los agentes del sector, a el fin de discutir los avances y
desafos (legales, reglamentarios, etc.) del sistema de salud.
Potenciar la consulta en lo relacionado con los criterios de exclusin de tecnologas
en salud. El mecanismo que se propone se desarrollar a travs de la consulta a
agremiaciones, sociedades o veeduras ciudadanas, sociedades cientficas,
comunidad mdica o mediante un mecanismo consultivo nacional, donde tengan
representacin los diferentes actores, permitiendo la construccin conjunta en las
decisiones que el Gobierno deba tomar.
Dar continuidad a los espacios de construccin de polticas pblicas en salud para
grupos tnicos.45
Consolidar el reporte de ranking de las EPS.
Mantener y mejorar herramientas que brinden informacin sobre los contenidos del
POS.
Poner a disposicin la informacin relacionada con las exclusiones, nominacin de
tecnologas en salud y la que se utiliza para el calcular la unidad de pago por
capitacin (UPC). La informacin deber ser clara y amigable al usuario, para as
garantizar la trasparencia en la toma de decisiones.
Metas
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2013) 2018
45 Los espacios en mencin son: 1) la Subcomisin de Salud de la Mesa Permanente de Concertacin con pueblos y organizaciones indgenas,
que tiene como objetivo orientar, formular y contribuir a la construccin e implementacin de las polticas pblicas de salud de los pueblos
indgenas; 2) la Mesa Nacional de Proteccin Social de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales, para abordar de
manera integral los temas inherentes al sector salud; y, 3) la Mesa de Concertacin en Salud con los Gitanos, para abordar de manera integral
y universal sus necesidades de salud y seguridad social.
255
Asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema en condiciones de eficiencia
Los logros que ha propiciado el sistema de salud, han estado acompaados por incentivos de
extraccin de rentas por parte de los agentes, en demrito de los objetivos de salud de la poblacin.
En consecuencia, se generaron situaciones problemticas como la baja capacidad en la ejecucin de
acciones de promocin y prevencin; un aseguramiento centrado en el manejo financiero por encima
del objetivo misional de gestin de los riesgos en salud; y la existencia de barreras de acceso,
especialmente para procedimientos que involucran tecnologas en servicios de alta complejidad.
Los diferentes desarreglos microeconmicos en la relacin entre los agentes del Sistema
desembocaron en severos problemas en los flujos financieros, altos costos de transaccin y ruptura
de la mancomunacin de riesgos a travs de los recobros al Sistema, va los servicios no incluidos en
el plan de beneficios (No POS). El resultado es la limitada legitimidad del Sistema.
Los retos estn centrados en culminar el proceso de aclaracin de cuentas, el saneamiento contable y
la consecucin de nuevas fuentes de recursos.
La creciente demanda por nuevas tecnologas en salud, as como la transicin demogrfica y sus
consecuentes cambios en el perfil epidemiolgico, continuarn generando presiones de tipo
financiero sobre el Sistema. A ello se suman los retos que impone la ley estatutaria, segn la cual en
principio las exclusiones deben ser el nico lmite a la proteccin del derecho fundamental a la salud
Para continuar con el proceso de aclaracin y saneamiento de cuentas entre EPS, IPS y entidades
territoriales, se plantean las siguientes acciones:
256
necesarios para el pago de dichos compromisos. Los montos adeudados sern girados
directamente a las IPS.46
Se ampliar la estrategia de compra de cartera a los prestadores de servicios de salud.
Se definir un trmino para dejar en firme las declaraciones de giro y compensacin
de recursos por concepto de UPC.47
En el pago de los pasivos de las EPS e IPS en proceso de liquidacin, se le dar
prelacin al pago de las sumas adeudadas al Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga)
por cualquier concepto, teniendo en cuenta la destinacin especfica de estos
recursos.
Se condonar el saldo del capital e intereses de los recursos objeto de las operaciones
de prstamo interfondos realizadas por el MSPS, entre las subcuentas de Eventos
Catastrficos y Accidentes de Trnsito (ECAT) y la de Compensacin del Fosyga.
Dados los requerimientos de recursos adicionales, a la luz de una Ley Estatutaria en Salud y la
creciente demanda por nuevas tecnologas en salud, se requiere establecer una estrategia que le
permita al sistema de salud acceder a nuevas fuentes de recursos, para permitir su sostenibilidad
financiera.
Adicionalmente es indispensable fortalecer el papel que tiene el monopolio de juegos de suerte y azar
en la generacin de rentas, a travs de la modernizacin del esquema tarifario para viabilizar nuevos
juegos y optimizar el recaudo de los existentes, una mayor fiscalizacin y control a la evasin de
derechos de explotacin y una gestin ms eficiente para la administracin del monopolio.
46 Con esta estrategia se da continuidad a lo estipulado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, artculo 275 de la Ley 1450
de 2011.
47 La Subcuenta de Compensacin del Fosyga se financia con las cotizaciones en salud. Con cargo a dichos recursos se realiza el
reconocimiento de UPC del rgimen contributivo y el pago de los recobros presentados por las EPS, por concepto de la prestacin de
servicios no incluidos en el POS, tenindose que en las vigencias 2013 y 2014 se ha observado una cada drstica en los saldos del portafolio
de la Subcuenta de Compensacin, situacin que se prev continuar presentndose para la vigencia 2015 y siguientes, lo cual impedir
que con cargo a los recursos de dicha Subcuenta se puedan asumir obligaciones diferentes al pago de UPC, lo cual implica la imposibilidad
de cumplir con la amortizacin de capital y pago de intereses del prstamo interfondos, generndose la imperiosa necesidad de la
condonacin dicho prstamo, en aras de garantizar el flujo oportuno de los recursos hacia los actores que intervienen en el rgimen
contributivo.
257
Las Cajas de Compensacin Familiar podrn usar los recursos a los que hace
referencia el Artculo 46 de la Ley 1438, que no hayan sido comprometidos a la fecha
de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, as como los excedentes de los recursos
del subsidio familiar y de recursos propios de las cajas para fortalecer
patrimonialmente a las EPS en que tengan participacin, o en los programas que
administran directamente.
Se reglamentar el subsidio a la oferta que se otorga a las (ESE) a partir de los planes
financieros territoriales segn las condiciones que se definan con cargo al Sistema
General de Participaciones.
Dar continuidad a los programas de saneamiento fiscal y financiero de los hospitales
pblicos y al proceso de saneamiento de aportes patronales de los trabajadores de las
ESE.
Permitir el uso de los recursos previstos para el saneamiento fiscal y financiero de las
ESE, para financiar la liquidacin de estas entidades cuando haya lugar.
Definir mecanismos para que el pago de los servicios no incluidos en el Plan de
Beneficios sean reconocidos y pagados por el Fosyga y las entidades territoriales,
garantizando que dicho procedimiento no afecte el flujo de recursos para atender
adecuadamente los servicios incluidos en el POS que son financiados con cargo a la
UPC. En el caso particular del Fosyga se implementar un mecanismo de saneamiento
de cuentas por recobros y reclamaciones que se soporte en la verificacin de los
requisitos esenciales de la obligacin, esto es, que el servicio haya sido ordenado o
autorizado, que se haya facturado y prestado al usuario. El trmino para efectuar
reclamaciones o recobros con cargo al Fosyga ser de tres aos, a partir de la
prestacin del servicio, entrega de la tecnologa en salud o egreso del paciente.
Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de
Seguridad Social en Salud, quedarn en firme transcurridos dos (2) aos despus de
su realizacin.
Con el fin de garantizar el flujo oportuno de los recursos y un trmino suficiente para
que las entidades adelanten el trmite respectivo, tendiente al reconocimiento de los
servicios efectivamente prestados no cubiertos con los recursos de la Unidad de Pago
por Capitacin, el Ministerio de Salud y Proteccin Social (MSPS) tendr la
competencia para definir el trmino para la presentacin de los cobros o
reclamaciones, atendiendo los ajustes operativos que la entidades recobrantes, los
prestadores y el MSPS, de manera articulada, implementen.
Los afiliados al SGSSS, dependiendo de su capacidad de pago, debern concurrir con
copagos para acceder a los servicios no incluidos en el POS. Para definir los montos a
pagar se tendrn en cuenta los mismos criterios que se observan para el pago de
copagos de los servicios incluidos en el POS.
258
Consolidar la regulacin del mercado farmacutico
Con el fin de darle continuidad a la Poltica Farmacutica Nacional (CONPES 155 de 2012) e
implementar los ajustes necesarios a la luz de los nuevos retos que plantea la Ley Estatutaria en Salud,
se implementarn las siguientes acciones:
Control de precios. Es necesario adoptar las herramientas que permitan fortalecer el control de
precios de medicamentos para que este sea efectivo y se convierta en un mecanismo indirecto de
control de la presin tecnolgica, adems del control de costos en el sistema. En este sentido se
efectuarn las siguientes acciones: 1) se trasladar la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional de
Precios de Medicamentos (CNPM) al Ministerio de Salud y Proteccin Social; 2) se adoptarn reglas
que le permitan al MSPS la gestin de la propiedad intelectual, especialmente en lo relacionado a
patentes y el anlisis de declaratorias de inters pblico para propsitos de licencias obligatorias;
3) se disearn herramientas que permitan no solo regular los precios de los medicamentos sino
realizarlo mediante diferentes metodologas, incluyendo la fijacin de precios para grupos de
medicamentos para el tratamiento de una misma patologa; 4) se disearn herramientas para
regular los precios mximos de todo aquello que se financie con recursos del sistema de salud; 5) se
ajustar la metodologa para los mercados competidos y su aplicacin a los dispositivos mdicos; y,
6) en pro de la vigilancia y monitoreo del mercado, se mejorar el sistema de informacin de precios
de medicamentos (SISMED) y el acceso a fuentes de informacin complementarias, en especial en los
puntos de venta al pblico, con el fin de verificar que las medidas de control de precios se estn
trasladando al consumidor final y conocer los mrgenes de intermediacin en la cadena farmacutica.
Uso racional. En el contexto de una proteccin del derecho a la salud basada principalmente en las
exclusiones, es fundamental establecer reglas que permitan racionalizar la prescripcin, pues el
universo de lo que puede prescribirse ser amplio. La Ley Estatutaria en Salud, mediante el Artculo
17, avanz en ese sentido al establecer el respeto de la autonoma mdica sujeta a lmites como la
evidencia cientfica y la autorregulacin. No obstante, conviene disponer de los elementos que
permitan hacer efectivas tales disposiciones e incluir otros aspectos de la racionalidad de la
prescripcin no cubiertos en la Estatutaria. Por ende, se adelantarn las siguientes acciones: 1) se
adoptarn medidas para garantizar que se priorice la prescripcin de medicamentos genricos; 2) se
adoptarn medidas y se generarn incentivos que eviten la prescripcin de medicamentos que no
sean costo-efectivos para la adecuada atencin a los afiliados al sistema;49 3) se buscar reducir las
asimetras de informacin del mercado farmacutico; y, 4) se disearn mecanismos que incentiven
48 El acuerdo marco de precios en mencin deber acompaarse idealmente desde la Agencia Colombia Compra Eficiente,
para dotar de mayor institucionalidad al proceso y contar con la experiencia acumulada por esa entidad.
49 Es decir, se debe evitar el aumento de frecuencias de uso de tecnologas en salud que ofrezcan menor beneficio al paciente
259
la transparencia ante la prescripcin de tecnologas en salud que no dispongan de evidencia suficiente
sobre su costo-efectividad, o sean ms costos que los sustitutos. De manera complementaria a estas
medidas, se crear y consolidar un programa nacional de uso racional de medicamentos, bajo el cual
el MSPS, el Invima y el IETS, con participacin de la academia y las sociedades cientficas, establecern
un proceso de coordinacin para producir informacin teraputica independiente, la apropiacin de
guas de prctica clnica y consolidar sus sistemas de informacin sobre uso, calidad y precios de
medicamentos.
Evaluacin de tecnologas. Con el fin de fortalecer los procesos de evaluacin de tecnologas en salud,
dada la importancia de estas evaluaciones en la toma de decisiones sobre cobertura y en los procesos
de control de precios53, el IETS se consolidar como la entidad oficial del pas en materia de evaluacin
de tecnologas en salud. Para ello se garantizar su independencia financiera y se buscar prevenir
que sus recursos dependan de las evaluaciones de tecnologa realizadas a terceros interesados.
50 Las mejores eficiencias en la gestin del gasto se logran a travs de la competencia en el mercado y la transparencia de la
260
Fortalecimiento de la puerta de entrada. Hacer ms riguroso y exigente el proceso de registro de
medicamentos requiere poner en marcha las siguientes acciones: 1) promover un proceso de
evaluacin que incluya todas las facetas relevantes de la evaluacin de la tecnologa en salud.
Institucionalmente esto se materializar en la participacin del Invima, el IETS y la Comisin de
Precios; 2) adoptar reglas para registrar usos fuera de etiqueta de medicamentos, que estn
contemplados en los pases de referencia y cuenten con evidencia, incluso en casos en los que no sean
solicitados por los titulares directamente, de modo que se garantice que todos los medicamentos que
son efectivamente usados en el pas cuenten con el respectivo registro para las indicaciones
apropiadas; y, 3) adoptar reglas que enfaticen que la informacin contenida en los registros sanitarios
es pblica, de inters en salud y que puede ser modificada por la autoridad sanitaria con base en la
evidencia cientfica.
Innovacin. Dadas las dificultades que enfrenta el pas en materia de acceso a medicamentos, debido
al desabastecimiento de algunas tecnologas, as como la necesidad de un desarrollo normativo
especfico para algunas tecnologas en salud, se deber incorporar la identificacin de las capacidades
nacionales para CTI en salud, la promocin y fortalecimiento de redes de investigacin en salud, el
desarrollo de la capacidad nacional para el abastecimiento de medicamentos, la apropiacin e
investigacin nacional en nuevos campos como terapia celular y medicina personalizada y el
desarrollo de bienes pblicos para la innovacin en salud tales como bancos de datos, bibliotecas de
genes, entre otros.
Para reducir el costo del recaudo de las cotizaciones en el sistema, el titular de los recursos de las
cotizaciones podr realizarlo directamente o a travs de los operadores de informacin PILA. En este
ltimo caso se podr realizar una subasta para seleccionar a los operadores que ofrezcan mejores
condiciones financieras para el SGSSS.
Se revisar el mecanismo operativo para redistribuir riesgo, de tal forma que se involucren otras
patologas, exista mayor control de la informacin y se reduzcan los costos de administracin. Este
mecanismo podr operar directamente en el fondo que administrar los recursos del SGSSS.
Restricciones de financiacin
Se mantendr la restriccin de financiar con recursos del SGSSS las prestaciones suntuarias, las
exclusivamente cosmticas, las experimentales sin evidencia cientfica, aquellas que se ofrezcan por
fuera del territorio colombiano, las que no sean propias del mbito de la salud y los usos no
autorizados por la autoridad competente en el caso de medicamentos y dispositivos.
261
Definir el mecanismo tcnico participativo de exclusin de beneficios en salud
262
atencin a los afiliados al Sistema; 2) la transferencia de frecuencias de prescripcin
de medicamentos cubiertos en el plan de beneficios, a otros medicamentos que
ofrezcan perfiles similares pero a un precio mayor; 3) el aumento del riesgo moral en
que podran incurrir pacientes y prescriptores por no tener informacin suficiente
sobre las tecnologas cubiertas; y, 4) problemas de sostenibilidad financiera del
Sistema, al no basar la prestacin farmacutica del POS en la eficiencia.
Metas
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
La fuerza laboral es el principal factor para el desarrollo econmico y social de una Nacin. En este
sentido, una economa que goce de condiciones de pleno empleo, determinar una sociedad ms
equitativa, haciendo del acceso al mercado de trabajo la base de la inclusin social, con igualdad de
oportunidades para que todas las personas puedan desenvolverse como agentes productivos del
desarrollo y logren generar ingresos para alcanzar un nivel de vida que consideren digno. La
generacin de empleo, como componente del desarrollo humano, es el fundamento de la prosperidad
social, ya que contribuye a la erradicacin de la pobreza, reduce la exclusin, facilita el acceso a bienes,
promueve la vinculacin a servicios de proteccin social, fomenta la movilidad social y amplia las
capacidades de los individuos para alcanzar una mejor calidad de vida.
En este orden de ideas, para lograr un mercado de trabajo ms incluyente y equitativo, es necesario
incrementar las oportunidades de empleo de calidad para todos los colombianos, haciendo nfasis en
las poblaciones vulnerables, a travs de polticas de gestin, coordinacin y promocin del trabajo,
consolidando temas como el servicio pblico de empleo, el esquema de certificacin de competencias
laborales, la formacin para el trabajo y el desarrollo humano, y el uso de estndares ocupacionales
en la gestin del recurso humano. Adems, se requiere aumentar la formalizacin laboral y la calidad
263
del empleo, a travs de la afiliacin a la seguridad social contemplando una mayor promocin de
sus beneficios, fortaleciendo la inspeccin, vigilancia y control, y estableciendo esquemas alternativos
de afiliacin, y promover la proteccin econmica en la vejez mediante el diseo de la poltica
pensional que mejore el tiempo de reconocimiento de las mesadas pensionales y que brinde una
proteccin integral a los adultos mayores.
El Ministerio del Trabajo promover el aumento de la cobertura de los servicios de proteccin social
(salud, pensiones, riesgos laborales, cajas de compensacin familiar y proteccin al cesante) ofrecidos
a la poblacin trabajadora (formal o informal), bien sea a travs de contribuciones, ahorro o subsidios.
De la misma manera, el Gobierno nacional establecer las medidas para afiliar a los trabajadores,
dependientes e independientes, con ingresos inferior a un SMLMV al sistema de seguridad social
integral. As las personas podrn contar con proteccin en salud, a riesgos inherentes al trabajo y
proteccin econmica en la vejez. De manera particular, se promover la afiliacin al mecanismo de
proteccin al cesante, as como su fortalecimiento y el aporte voluntario de los trabajadores al Fondo
de Solidaridad de Fomento al Empleo y Proteccin al Cesante (Fosfec).
De igual manera, desarrollar una estrategia para mejorar las condiciones laborales de la poblacin
ocupada, su seguridad social y financiamiento, mediante el fortalecimiento de la red nacional de
formalizacin y la implementacin de la estrategia de seguridad social para todos. Dicha estrategia
contar con componentes poblacionales y territoriales diferenciados y con el desarrollo de incentivos
tanto para empleadores como para trabajadores a fin de que se vinculen a la seguridad social,
impulsando la realizacin de alianzas pblico privadas para ello.
El Ministerio del Trabajo promocionar los beneficios de la afiliacin al Sistema de Seguridad Social
y la importancia de la prevencin de los riesgos, mediante campaas informativas, a travs de medios
masivos de comunicacin u otros mecanismos, dirigidas de manera particular a sectores
tradicionalmente informales.
264
As mismo, se debern desarrollar e implementar con los operadores de la seguridad social esquemas
que reduzcan los costos de transaccin para el empleador y el trabajador en todas las gestiones
relativas a la seguridad social; especialmente, se deber unificar la afiliacin. De igual forma, se debe
garantizar que el costo de transaccin por el pago mensual de cotizacin de un trabajador al Sistema
de Seguridad Social en ningn caso sobrepase el valor de su cotizacin mensual.
En la misma lnea de los Beps y los esquemas de cotizacin por semanas, el Ministerio del Trabajo
disear modelos operativos para que las poblaciones que se encuentren en sectores informales
contribuyan a la seguridad social. Igualmente, deber garantizar el trnsito adecuado entre estos
sistemas y los esquemas formales de cotizacin.
Tambin se requiere fortalecer el monitoreo del mercado laboral con el fin de conocer las condiciones
laborales de toda la poblacin, en especial la poblacin ocupada, con nfasis en la formalidad y el
trabajo decente.
Con el fin de contribuir a la formalizacin de las relaciones laborales, al respeto del derecho de
asociacin, al aumento en la afiliacin y proteccin al Sistema de Seguridad Social el Ministerio del
Trabajo desarrollar una poltica de inspeccin, vigilancia y control, orientada a generar el
cumplimiento de las condiciones de trabajo digno y decente en el pas, a travs de los siguientes ejes
temticos: 1) la revisin y actualizacin del marco normativo de prevencin, inspeccin, vigilancia y
control del trabajo de manera que se ajuste a las condiciones actuales del pas; 2) el desarrollo del
enfoque de inspeccin preventivo, con nfasis en el sector rural y sectores crticos como el minero,
hidrocarburos y puertos; 3) la formulacin de pruebas piloto de inspeccin mvil de trabajo orientada
a ampliar la cobertura en el sector rural, y, 4) el fortalecimiento de la articulacin de las polticas de
formalizacin y empleo a travs de las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo. Igualmente,
se debe fortalecer el papel de supervisin de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el
mejoramiento de la provisin de servicios a los afiliados y beneficiarios de las cajas de compensacin
familiar, incluido el servicio de formacin en competencias laborales para la poblacin cesante, a
travs del Fosfec y de las agencia de gestin y colocacin de empleo de las CCF.
El Ministerio del Trabajo deber generar instrumentos para garantizar los procesos de negociacin
colectiva a escala nacional y local, por lo que se requiere desarrollar sistemas de informacin e
indicadores que registren y permitan monitorear los avances en la discusin tripartita de los pliegos
de condiciones dentro de las empresas y/o entidades del sector pblico. As mismo, se requiere
promover en las regiones mecanismos de empoderamiento de las subcomisiones departamentales de
concertacin de polticas salariales y laboral para generar entornos confiables con acciones que
reflejen el crecimiento regional y por consiguiente del pas, en materia de derechos fundamentales en
el trabajo, a saber: 1) la libertad de asociacin, libertad sindical y derecho a la negociacin colectiva;
265
2) la abolicin del trabajo forzoso; y, 3) la eliminacin de toda forma de discriminacin en el trabajo,
entre otros.
De igual manera, es necesario fortalecer las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo,
buscando que cumplan con un rol ms activo en los procesos de negociacin colectiva. Tambin se
garantizarn los derechos de asociacin de los trabajadores y la proteccin a las organizaciones
sindicales y sus miembros.
En el pas existe una alta movilidad poblacional interna e internacional que configura regiones
expulsoras y receptoras de poblacin, concentradas especialmente en las reas metropolitanas y en
pocos polos de desarrollo, lo que genera desequilibrios en los mercados de trabajo. Para abordar este
tema, el Ministerio del Trabajo crear la Poltica de Migracin Laboral, que promover acciones
enfocadas hacia la garanta de igualdad de oportunidades para los trabajadores migrantes,
contemplando, entre otros, los siguientes aspectos: 1) fortalecer las herramientas estadsticas de
anlisis y recoleccin de datos que permitan cuantificar y caracterizar la movilidad laboral interna,
fronteriza, internacional y de retorno; 2) fomentar y fortalecer el dilogo y la cooperacin
intergubernamental tanto nacional como local, en consulta con los interlocutores sociales, la sociedad
civil y las organizaciones de trabajadores migrantes; 3) promover la migracin laboral ordenada y
regulada con base en los principios fundamentales del trabajo, fortaleciendo las herramientas de
control, inspeccin y vigilancia para los trabajadores migrantes y la intermediacin laboral hacia
Colombia y fuera de ella; 4) mejorar la informacin, orientacin y atencin de poblacin migrante y
potenciales migrantes para mitigar y erradicar la trata de personas, la explotacin laboral y el trfico
de migrantes; 5) adoptar y fortalecer acciones que promuevan la afiliacin del Sistema de Proteccin
Social y sus servicios para los trabajadores migrantes y sus familias; 6) coordinar la implementacin
de rutas de empleo, formacin laboral y certificacin de competencias para los colombianos en
situacin de retorno; y, 7) brindar acompaamiento y asistencia tcnica frente a las negociaciones de
tratados de libre comercio y acuerdos de prestacin de servicios
El Ministerio del Trabajo, en articulacin con las entidades competentes, se encargar de las
siguientes acciones:
266
Generar incentivos para que las empresas faciliten el acceso de las mujeres al
mercado laboral, tales como la flexibilizacin de los horarios de trabajo, el teletrabajo
y la creacin de guarderas en los lugares de trabajo.
Promover campaas y estrategias comunicativas que promuevan la conciliacin de la
vida familiar y laboral.
Promover mejores y ms igualitarias condiciones laborales para las mujeres a travs
del fortalecimiento de la estrategia Equipares.
Fortalecer la ruta de empleo y autoempleo rural y urbano para la poblacin vctima
del conflicto armado, definida en la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, la cual
tiene como fin reparar a la poblacin, restituyendo sus capacidades laborales con el
fin de generar un autosostenimiento en el mediano y largo plazo.
El Ministerio del Trabajo a travs de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de
Empleo, definir un plan de ampliacin de sus servicios a todo el pas, y lograr la unificacin de
vacantes en los trminos definidos por la Ley 1636 de 2013. El monitoreo de las principales variables
del Servicio de Pblico Empleo tendr en cuenta el registro de poblaciones especiales, tales como los
jvenes y las mujeres.
As mismo, el Ministerio del Trabajo y la Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de
Empleo, junto con otras entidades del Gobierno que tengan competencias en temas de empleo y
emprendimiento, implementarn un esquema de ventanillas nicas de atencin en los centros de
empleo, con el fin de facilitar a los usuarios el acceso a la oferta estatal en dichos aspectos.
Las entidades participantes del nuevo Esquema de Certificacin de Competencias debern definir los
lineamientos para la articulacin de los procesos de certificacin de competencias y estndares
ocupacionales con las polticas de empleo y trabajo del pas, as como generar espacios de
concertacin con el sector productivo, para identificar las necesidades de cualificacin.
Para los efectos de la certificacin, las competencias sern exclusivamente las definidas en el Artculo
62 del Decreto 2852 de 2013. Las competencias transversales de que trata dicho decreto debern
267
hacer parte del Sistema Nacional de Cualificaciones. Para tal efecto, los ministerios de Educacin y del
Trabajo y el Sena, definirn las acciones de corto, mediano y largo plazo necesarias para alcanzar tal
logro.
En el marco del desarrollo de un sistema comn que permita la movilidad de los estudiantes entre los
diferentes niveles de formacin; el MEN con el acompaamiento del Ministerio del Trabajo y el
Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), debern definir la estructura de operacin y articulacin de
los programas de formacin para el trabajo y el desarrollo humano, en particular de aquellos que no
hacen parte de la oferta del componente de formacin profesional del sistema de educacin terciaria.
En la misma lnea, se deber analizar la pertinencia de incluir este tipo de formacin en la estructura
por niveles definida para el resto del Sistema.
Debido a que gran parte de la acumulacin de capital humano se genera a travs de programas de
capacitacin laboral y de conformidad con el Decreto 681 de 2014, el Ministerio del Trabajo, con el
apoyo del Sena, liderar la operacin y ejecucin del Programa de Reentrenamiento Laboral y
Formacin a lo largo de la Vida, que permitir el aumento de la productividad de los trabajadores y el
enganche laboral de los desempleados. Este programa se financiar con recursos del Sena y podr ser
ejecutado mediante la celebracin de convenios con entidades sin nimo de lucro, de conformidad
con lo dispuesto en el Decreto.
El Ministerio del Trabajo liderar con el apoyo de las entidades que hagan parte del Esquema de
Certificacin de Competencias, el desarrollo de lineamientos para la incorporacin de los estndares
ocupacionales en la gestin del recurso humano dentro de las empresas. Para ello, encargar a la
Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de Empleo la implementacin de estos
lineamientos.
Por otra parte, se debern ajustar las escalas salariales y, en general, la gestin de recurso humano en
las entidades pblicas. As, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica definir y
desarrollar las acciones necesarias para garantizar la transicin de las polticas de recurso humano
en el sector pblico hacia un modelo de gestin de recurso humano por competencias, de acuerdo con
los lineamientos definidos por el nuevo Esquema de Certificacin de Competencias.
Las entidades participantes del Esquema de Certificacin de Competencias con la participacin de los
Observatorios Regionales de Mercado de Trabajo (ORMET), debern desarrollar una estrategia
nacional y local para la construccin de estudios de prospectiva y perfiles ocupacionales. Por su parte,
la Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de Empleo, avanzar en la definicin de
necesidades de mano de obra en las regiones, de acuerdo con los procesos de gestin empresarial que
se adelante con los sectores prioritarios. Asimismo, el DANE deber garantizar la operacin y
funcionamiento del Sistema Nacional de Informacin de Demanda Laboral (SINIDEL). Esta
268
informacin junto con otros insumos, ser utilizada por el Sena y otras entidades de formacin
profesional y para el trabajo, en la definicin de su oferta de formacin con pertinencia.
Finalmente, en el marco del CONPES Social 173 de 2014, el Ministerio del Trabajo implementar la
poltica de estandarizacin de los procesos de prcticas laborales, pasantas, voluntariados y dems
espacios de interaccin de la poblacin joven con el mercado laboral que no se encuentre regulado
por el Cdigo Sustantivo del Trabajo. En particular, como mnimo, debern definirse: 1) las
condiciones por cumplir para su desarrollo, 2) la duracin, 3) los incentivos para empresas y personas
que deciden usar estas figuras, 4) la certificacin y validacin de experiencia y competencias
adquiridas en el oficio realizado, y, 5) el registro de personas y su inclusin en las estadsticas del
mercado de trabajo.
Adicionalmente y en concordancia con lo dispuesto en los artculos 74 y 76 de la Ley 715 de 2001, las
entidades territoriales debern liderar acciones y gestionar recursos que conduzcan a la generacin
de trabajo digno y decente: ms empleo, garanta de derechos, seguridad social y promocin del
dilogo social.
Metas
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2014)
269
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Desarrollar una estrategia para reducir los tiempos y para resolver con calidad
los reconocimientos de pensiones, en particular en el Rgimen de Prima Media.
El Ministerio del Trabajo y Colpensiones definirn los lineamientos y acciones para mejorar los
tiempos de respuesta a las solicitudes de reconocimiento de pensiones. Para lo anterior, se requiere
dotar a Colpensiones de la capacidad operativa suficiente para atender la demanda de servicios de los
ciudadanos, afiliados, empleadores y pensionados, lo que se deriva en dos acciones: 1) el
fortalecimiento de la infraestructura tecnolgica, fsica y de recurso humano, y, 2) la definicin de
alternativas para financiar el aumento de capacidad operativa del sistema.
De manera adicional, se deben promover mecanismos para adecuar la oferta institucional, buscando
mejorar la calidad de los servicios dirigidos a la poblacin adulta mayor, entre ellos el fortalecimiento
de la capacidad institucional del sector trabajo para coordinar acciones en beneficio de esta poblacin.
El Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico liderarn la concertacin entre
Gobierno y sectores en relacin con los principios en que debe sustentarse el Sistema Integral de
Proteccin a la Vejez en Colombia, sus eventuales modificaciones, y los potenciales ajustes que
deberan introducirse al diseo institucional del Sistema General de Pensiones.
270
adulta, lo que permite el desarrollo y actualizacin de las competencias necesarias para los
individuos, en cada uno de los entornos en que se desenvuelven.
En este sentido, el aprendizaje a lo largo del curso de vida implica dar acceso a las personas a los
diferentes niveles educativos en cada etapa de formacin, iniciando desde la primera infancia a travs
de la educacin inicial y permitiendo el acceso posterior a cada nivel educativo facilitando el trnsito
de una a otra y garantizando educacin con calidad y pertinencia. Igualmente, incluye el aprendizaje
de competencias tcnicas especficas en determinadas ocupaciones, de competencias bsicas para
permitir el acceso a la informacin y el conocimiento, y de competencias transversales para la
participacin en entornos tanto laborales como sociales.
En consecuencia, este componente tiene los mayores efectos sobre la movilidad social al facilitar el
acceso de las personas al mercado laboral con competencias pertinentes y al promover el desarrollo
de las competencias necesarias para la convivencia en sociedad.
Para atender las principales problemticas que afectan a los nios, las nias, los adolescentes y los
jvenes, se debe continuar garantizando la proteccin integral de sus derechos, seguir trabajando por
consolidar la articulacin intersectorial lograda en la atencin integral a la primera infancia, y
extenderla hacia la infancia, la adolescencia y la juventud.
Para nios, nias y adolescentes, la proteccin integral, entendida como la obligacin del Estado de
reconocer sus derechos, garantizarlos, prevenir su vulneracin y restablecerlos ante las
vulneraciones, acta como el derrotero de las actuaciones dirigidas a esta poblacin. Para la juventud,
la promocin de las capacidades y potencialidades de las personas, marcan la pauta para trabajar por
la generacin de oportunidades, lo cual a su vez est sustentado en el ejercicio efectivo de la libertad.
A partir de los avances de la Estrategia de Atencin Integral a la Primera Infancia De Cero a Siempre,
se ha planteado necesidad de construir rutas integrales de atenciones con enfoque de curso de vida,
como instrumentos con los cuales se ordena, de manera articulada, pertinente, oportuna, con calidad
y garanta de acceso, la accin del Estado para el desarrollo integral de nios, nias, adolescentes y
jvenes. Adicionalmente, la articulacin intersectorial cobra mayor relevancia en algunas
transiciones en momentos particulares del curso vital, como por ejemplo, el paso de la educacin
inicial a la educacin bsica. Lograr la generacin de estas condiciones, requiere fortalecer la accin
coordinada del Estado a travs del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF).
A continuacin se mencionan los ejes de trabajo que orientan la estrategia de atencin integral para
la primera infancia, la infancia, la adolescencia y la juventud:
271
Atender Integralmente con calidad.
En este contexto, se disearn e implementarn rutas diferenciales de atencin para garantizar que
la atencin brindada a los pueblos indgenas sea consistente con sus cosmovisiones, su organizacin
institucional y sus sistemas propios de educacin y salud, conforme al Decreto 1953 de 2014. De igual
manera, se entablarn dilogos con comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales y
con el pueblo Rrom, para el pilotaje de rutas especficas para estas poblaciones. Asimismo, se
identificarn las acciones especializadas que la poblacin con discapacidad requiera en el marco de
la Ruta Integral. En virtud del proceso de construccin de paz y reconciliacin y la necesidad de
reparacin integral a las vctimas del conflicto, desde el ICBF y la Unidad de Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas (UARIV) se monitorear la aplicacin de una ruta especial de atencin para los
nios, nias, adolescentes y jvenes vctimas del conflicto.
Primera infancia. Dando continuidad a los avances logrados por la Estrategia De Cero a Siempre en
trminos de atencin integral a la primera infancia, se beneficiar a 2 millones de nios y nias
menores de cinco aos con educacin inicial en el marco de la atencin integral en 2018, garantizando
que de este poblacin se encuentren los nios y las nias en pobreza extrema, en proceso de
restablecimiento de derechos, en entornos carcelarios, vctimas de maltrato y violencia intrafamiliar,
o que hayan sido vctimas del conflicto armado. De igual manera, se dar prioridad a la atencin de
nios y nias con discapacidad, pertenecientes a comunidades indgenas, afrocolombianas, negras,
palenqueras y raizales, al pueblo Rrom y habitantes de zonas rurales dispersas. En los pueblos
indgenas se dar atencin a los nios y nias en el marco del Sistema Educativo Indgena Propio
(SEIP) - Semillas de Vida.
272
Al recoger los avances logrados en el desarrollo del esquema de atencin de nios y nias durante los
Primeros Mil Das de Vida, se implementar la ruta integral de atencin en este rango de edad para
todos los nios y las nias; con la cual se buscar contribuir al fortalecimiento de la atencin
preconcepcional y gestacional, a la reduccin de la mortalidad infantil, la mortalidad materna, la
prevalencia de la anemia y la desnutricin en la primera infancia (segn lo establecido en la estrategia
de mejorar las condiciones de salud de la poblacin anteriormente descrita, que incluye acciones de
prcticas de alimentacin saludable dentro del curso de vida) as como al incremento de la cobertura
del esquema completo de vacunacin, la afiliacin al SGSSS, la identificacin durante el primer ao de
vida y la implementacin de prcticas promotoras del desarrollo en esta edad. Esta estrategia tendr
un nfasis especial en las zonas rurales. Igualmente, se implementar la estrategia de pedagoga
hospitalaria y salas de lectura, entre el ICBF, el Ministerio de Salud y Proteccin Social y el Ministerio
de Cultura en 300 instituciones del pas. Como complemento, el Programa Familias en Accin del DPS
extender la cobertura del subsidio de nutricin de calidad a 300.000 familias ms de manera
articuladamente con la Comisin Intersectorial de Primera Infancia.
Al considerar el papel central de la familia durante los primeros aos, el ICBF incluir procesos de
formacin y acompaamiento a la totalidad de las familias de nios y nias que reciben atencin
integral, apoyndolas en su labor de cuidado y crianza, a travs de un componente de los servicios
dirigidos a esta poblacin; adems, bajo este marco el MSPS entregar54 a las familias ms vulnerables
un ajuar de bienvenida para los recin nacidos, medida que ser financiada con la participacin del
sector privado.
Con el fin de posibilitar el acceso de los hogares en pobreza extrema a la oferta de servicios del Estado,
como se mencion anteriormente en el apartado correspondiente al sistema de promocin social, se
fortalecer el acompaamiento familiar de la ANSPE, incluyendo el ajuste al instrumento gua del
observador dirigido a los cogestores sociales, para definir las rutas, registro, reporte y seguimiento
de amenazas frente a la vulneracin de los derechos de los nios, nias y adolescentes.
273
Se apoyarn experiencias territoriales de participacin significativa de nios y nias en primera
infancia y de apropiacin del espacio pblico como entorno promotor del desarrollo. Adicionalmente
se aportar en la produccin y circulacin de bienes y servicios para la primera infancia, tales como
libros y contenidos especficos y se dinamizar la atencin integral a la primera infancia en la
infraestructura cultural del pas. Asimismo, con el apoyo del Ministerio de Cultura55, el ICBF y el
Ministerio de Salud fortalecern la oferta propia de Atencin Integral con la creacin de 300 Salas de
Lectura en Familia o crculos de palabra en comunidades indgenas.
Por su parte, a travs de Coldeportes se promover el acceso de los nios, nias y adolescentes a
servicios deportivos, recreativos y de actividad fsica, a travs de la vinculacin de 2.700.000 nios y
adolescentes al Programa Suprate, y de 1.286.977 a las escuelas de formacin e iniciacin deportiva.
La promocin del deporte, la recreacin y la actividad fsica se fortalecer con la construccin de 120
escenarios recreo-deportivos para el desarrollo de programas de recreacin, actividad fsica y
deporte, y con el apoyo a mejoramiento y adecuacin de 180 escenarios recreo-deportivos para el
desarrollo de programas de recreacin, actividad fsica y deporte.
Con el nimo de fomentar los vnculos afectivos dentro de hogar, el buen trato y la conformacin de
entornos protectores, el Gobierno nacional, bajo el liderazgo del Ministerio de Salud y Proteccin
Social y el ICBF, coordinar la implementacin de la Poltica Nacional para las Familias Colombianas,
y generar lineamientos para la creacin de programas de fortalecimiento familiar en las entidades
territoriales. El ICBF complementar este propsito con la atencin de 560.000 familias a travs de la
modalidad Familias para la Paz, dirigida a promover los vnculos de cuidado mutuo en las familias,
implementar procesos que les permitan crecer en concordia y bienestar, y prevenir la violencia
basada en gnero e intrafamiliar.
Como respuesta a las problemticas de la trata de personas con fines sexuales, la explotacin sexual
de nios, nias y adolescentes y dems formas de violencia sexual, dentro y fuera del conflicto
armado, se formularn lineamentos tcnicos por parte de las entidades competentes, para desarrollar
acciones intersectoriales de prevencin, atencin y seguimiento con miras a la erradicacin de los
55El Ministerio brindar la orientacin tcnica y aportar la dotacin de libros, los cuales hacen parte de los 7,2 millones de libros que
adquirir durante el cuatrienio.
274
determinantes de la violencia sexual y el restablecimiento de los derechos de las vctimas de estas
violencias. La implementacin y ejecucin de estos lineamientos se realizar en nivel territorial,
fortaleciendo para tal fin los Comits Interinstitucionales consultivos para la prevencin y atencin
de la violencia sexual o los espacios interinstitucionales consultivo que cumplan este fin, para que las
entidades competentes con las que cuente el ente territorial de manera coordinada y articulada den
respuesta de la prevencin de la violencia sexual, la atencin, proteccin y judicializacin de las
vctimas de violencia sexual, a travs de un plan de accin anual, y que emitan recomendaciones a los
Consejos de Poltica Social para el direccionamiento de las Polticas pblicas
Se fortalecern los centros de atencin integral a vctimas de abuso sexual (CAIVAS), los cuales
tendrn una ruta establecida con las instituciones prestadoras de servicios de salud para que se de
atencin integral a las vctimas en su salud fsica y mental, y se ampliar la cobertura de las
modalidades especializadas de atencin para esta poblacin.
Finalmente, se buscar que el desarrollo de infraestructura fsica requerida e incluida dentro de las
anteriores acciones pueda ser soportada con la vinculacin del sector privado, a travs de esquemas
tales como las asociaciones pblico privadas (APP) para la restauracin, diseo, construccin,
dotacin, operacin y mantenimiento de la infraestructura del sector, en el marco de los establecido
en la Ley 1508 de 2012.
275
la Comisin Intersectorial para la Atencin Integral de la Primera Infancia definir las condiciones
institucionales requeridas para el adecuado funcionamiento del sistema, y gestionar su efectiva
realizacin a travs del Comit Ejecutivo del SNBF. De igual manera, en el marco de la Comisin, se
implementar el ndice de valoracin del desarrollo infantil como una herramienta para establecer la
lnea de base en materia de desarrollo en la primera infancia, que permita valorar los impactos de la
poltica pblica en esta poblacin.
Para el seguimiento a la situacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes en el pas y en las
entidades territoriales, se fortalecer el Sistema nico de Informacin de la Niez (SUIN) a travs del
SNBF, para que proporcione informacin de todos los indicadores requeridos para los procesos de
diagnsticos poblacionales y rendicin pblica de cuentas, que deben adelantar el nivel nacional,
departamental y municipal. Asimismo, se promover la articulacin de este sistema con otros
sistemas de informacin existentes.
De otra parte, el Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores, gestionar
acuerdos para desarrollar acciones bilaterales con los pases de frontera en pro del desarrollo integral
de esta poblacin. El ICBF, en calidad de rector del SNBF, brindar asistencia tcnica a 100 entidades
territoriales para impulsar la creacin y consolidacin de espacios de participacin de nios, nias y
adolescentes en las instancias del SNBF. En lo respectivo a la participacin de nios, nias y
adolescentes vctimas del conflicto, la UARIV, con el apoyo tcnico del ICBF, orientar a los entes
territoriales en la implementacin del protocolo de participacin (Resolucin 00623 de 22 de
septiembre de 2014) para este segmento de poblacin, el cual se orienta a promover su
reconocimiento como sujetos de derechos.
Promover el desarrollo integral y garantizar los derechos de nios, nias, adolescentes y jvenes,
exige fortalecer las capacidades de gestin de la poltica pblica en las entidades nacionales y
territoriales, as como impulsar la formulacin e implementacin de polticas especficas y
diferenciales para la primera infancia, la infancia, la adolescencia y la juventud, garantizando trnsitos
adecuados en la atencin para cada momento del curso de vida.
Gracias a los mltiples y positivos resultados de la Estrategia De Cero a Siempre en todo el territorio
nacional durante los ltimos cuatro aos, el Gobierno nacional impulsar su reconocimiento como
Poltica de Estado y asegurar su sostenibilidad, buscando que las acciones de carcter tcnico y de
gestin queden claramente institucionalizadas en los sectores competentes. De la misma forma, se
formular una poltica nacional para la infancia y la adolescencia liderada desde el Comit Ejecutivo
del SNBF, el cual deber garantizar su adecuada articulacin y coordinacin con la poltica de primera
277
infancia y la poltica nacional para las familias colombianas, as como la armonizacin y articulacin
de los sistemas administrativos relacionados con la garanta de los derechos de estas poblaciones.
Con el fin de que estas polticas se reconozcan como prioridades en los Planes de Desarrollo
Territoriales, se garantice la articulacin de sus acciones entre el nivel nacional y los gobiernos
departamentales, distritales y municipales y se impulse su sostenibilidad a largo plazo, la Comisin
Intersectorial de Primera Infancia y el Comit Ejecutivo del SNBF disearn e implementarn una
estrategia intersectorial de fortalecimiento, asistencia y cooperacin tcnica territorial para la
implementacin de las polticas nacionales de primera infancia, infancia y adolescencia en todo el
territorio nacional. Esta estrategia incluir un componente de apoyo en la formulacin de proyectos
a ser financiados con recursos del Sistema General de Regalas y promover la articulacin de
diferentes fuentes de financiacin, incluyendo la promocin de asociaciones con el sector privado.
El Gobierno nacional propuso los lineamientos de una estrategia para la prevencin del embarazo en
la adolescencia y la construccin de proyectos de vida a travs del CONPES Social 147. La estrategia
planteada se construy alrededor de cuatro ejes estratgicos (intersectorialidad, desarrollo humano
y proyecto de vida, servicios de derechos sexuales y reproductivos, salud sexual y reproductiva, y
monitoreo y evaluacin).
Esta estrategia se implement en 192 municipios en una fase piloto, los municipios seleccionados
fueron aquellos que concentraban los nacimientos en madres adolescentes y fue liderada por la
antigua Alta Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, en coordinacin con las entidades
que hacen parte de la Comisin Intersectorial para la Promocin y Garanta de los Derechos Sexuales
y Reproductivos.
Esta fase piloto cont con una evaluacin de procesos y una lnea de base de resultados, adelantada
por el DNP, que recomend trasladar el liderazgo de la estrategia al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar ICBF, entre otras razones por su mandato en relacin con la proteccin y garanta de los
derechos humanos de nios, nias y adolescentes como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar y, su presencia y reconocimiento territorial. No obstante, dada la intersectorialidad de la
estrategia, las acciones se deben seguir coordinando en un espacio intersectorial como la Comisin
mencionada. Para la continuidad y el fortalecimiento de esta estrategia se propone:
278
Brindar asistencia tcnica conjunta a los entes territoriales del pas para que municipios y
departamentos incluyan acciones y proyectos de derechos sexuales y reproductivos y de
prevencin del embarazo en la adolescencia, en los respectivos planes de desarrollo.
Ampliar a 300 los municipios con acompaamiento para la implementacin de la estrategia,
estos municipios sern priorizados en los departamentos con las mayores tasas de embarazo
adolescente y, al interior de estos, entre los municipios que concentren los nacimientos en
madres menores de 20 aos. Este acompaamiento se realizar a travs de Gestores
Territoriales que se encargarn, entre otras funciones, de: Socializar la estrategia nacional con
actores institucionales, sociales, comunitarios y tomadores de decisiones, a nivel territorial y
local; generar orientaciones tcnicas y metodolgicas que permitan dar operatividad a los
lineamientos tcnicos y pedaggicos desarrollados por el nivel nacional; realizar incidencia
poltica para la inclusin en los Planes de Desarrollo Territorial de los lineamientos de la
estrategia; acompaar tcnicamente a las mesas locales de trabajo intersectorial; apoyar el
desarrollo y hacer seguimiento a las acciones relacionadas con comunicacin, movilizacin
social y participacin de nios, nias y adolescentes, que se implementen en el marco de la
estrategia y; capacitar a agentes institucionales y comunitarios en derechos sexuales y
reproductivos y prevencin del embarazo en la adolescencia.
En el marco de la Ruta Integral de Atenciones, se desarrollarn atenciones especializadas, por
parte del ICBF y las entidades territoriales, para el restablecimiento de los derechos de las
nias y adolescentes embarazadas menores de 14 aos, la prevencin del embarazo
subsiguiente y el acompaamiento en la configuracin de un proyecto de vida para las
adolescentes que estn embarazadas o que ya son madres.
Ampliar la cobertura de la oferta de servicios de salud sexual y reproductiva y derechos
sexuales y reproductivos (SSAAJ Servicios de Salud Amigables para Adolescentes y
Jvenes, Iniciativas Juveniles, PESCC Programas de Educacin para la Sexualidad y
Construccin de Ciudadana, Generaciones con Bienestar, entre otros) en aquellas regiones
con mayor incidencia de maternidad temprana y se definir lineamientos y abordajes que
permitan una mayor cobertura en las zonas rurales del pas.
Finalmente, como parte del eje de monitoreo y seguimiento, se disearn e implementarn
las preguntas que permitan el clculo de la maternidad adolescente en la Encuesta de Calidad
de Vida o en la Encuesta Longitudinal de Proteccin Social, de tal manera que se posibilite el
seguimiento anual a este indicador; se ajustar y actualizar la batera de indicadores que
permita realizar seguimiento a la implementacin de la estrategia y a la situacin de garanta
de derechos sexuales y reproductivos de nios, nias, adolescentes y jvenes y; se llevarn a
cabo las acciones necesarias para realizar el segundo levantamiento de resultados de la
estrategia y evaluar los cambios en los determinantes de este fenmeno.
Las entidades que conforman el Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y
la Proteccin del Menor Trabajador (CIETI), reformularn e implementarn la poltica enfocada a la
279
prevencin y erradicacin del trabajo infantil y proteccin del joven trabajador, con nfasis en las
siguientes acciones: 1) fortalecer las estrategias de prevencin; 2) proponer estrategias en territorio
con enfoques diferenciados con contenidos y metodologas especficas para cada momento del ciclo
de vida; 3) actualizar y racionalizar la lista de actividades prohibidas y construir una lista de
actividades permitidas para los adolescentes trabajadores; 4) disear mecanismos costo-eficientes
para la identificacin de nios, nias y adolescentes con enfoque diferencial (poblacional y sectorial);
5) realizar ajustes en la arquitectura institucional de la poltica pblica de trabajo infantil para
mejorar la articulacin y la efectividad en los procesos de intervencin a los nios, nias y
adolescentes trabajadores; 6) disear un mecanismo de articulacin efectivo con el sector
empresarial y sindical donde se origine la movilizacin social para la erradicacin de la problemtica;
7) generar una oferta para el uso creativo del tiempo libre y realizar un inventario de la oferta
institucional en los territorios para dar integralidad en la bsqueda de nios, nias y adolescentes;
8) estructurar acciones con la participacin del Estado y el sector privado para generar una
transformacin cultural en la familia y la sociedad para en la prevencin y erradicacin del trabajo
infantil y la proteccin del adolescente trabajador; y, 9) desarrollar iniciativas normativas que
respondan a la problemtica laboral de los adolescentes autorizados a trabajar, que incluya el sistema
de Riesgos Laborales y que fortalezca su formacin acadmica y especializacin en el trabajo.
En la misma lnea, se deben fortalecer tcnicamente los inspectores de trabajo, comisarios de familia
y alcaldes municipales en los instrumentos de inspeccin del trabajo para la autorizacin de los
permisos de trabajo, en pro del cumplimiento de los objetivos de la poltica de prevencin y
erradicacin del trabajo infantil, la proteccin al adolescente trabajador y el fortalecimiento al
seguimiento a la inspeccin, vigilancia y control de las empresas.
Metas
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2014) 2018
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
280
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
La educacin inicial es el eje del desarrollo integral y punto de partida del sistema educativo y del
aprendizaje a lo largo de la vida. En este sentido, para potenciar el desarrollo de los nios menores de
cinco aos, la educacin inicial se articular con el Sistema Educativo Nacional y su implementacin
deber hacerse con una perspectiva de atencin integral. Se proponen cuatro reas de intervencin.
281
implementacin del referente tcnico en educacin inicial, las orientaciones pedaggicas y el
lineamiento de cualificacin del talento humano que trabaja con primera infancia.
Gestin de la calidad. Se implementar un sistema de gestin de la calidad para las
modalidades de educacin inicial. Esta lnea estratgica define unos criterios y estndares
para la prestacin de servicios de educacin inicial, con el propsito de garantizar la calidad
de las atenciones.
Excelencia del talento humano. Articulado al sistema de calidad, se cualificar el talento
humano encargado de atender los procesos educativos en la primera infancia; con esto se
pretende generar procesos de actualizacin permanente en temticas que aportan a la
comprensin del sentido y alcance de la educacin inicial.
Seguimiento a los nios y nias. El Ministerio de Educacin Nacional continuar
estructurando e implementar el sistema de seguimiento nio a nio en coordinacin y con
la participacin activa de las entidades que conforman la Comisin Intersectorial. El objetivo
de este sistema es llevar a cabo un mejor seguimiento a las atenciones prioritarias definidas
en el marco de la Comisin intersectorial para la Atencin Integral de la Primera Infancia.
Lograr un pas con alta acumulacin de capital humano requiere garantizar el acceso de la poblacin
a los diversos procesos de formacin. Una educacin que permita a todos los colombianos lograr un
aprendizaje continuo a lo largo de la vida, desde la primera infancia hasta su incursin y permanencia
en el sector productivo, permitiendo el desarrollo y actualizacin de las competencias necesarias para
la vida laboral y para relacionarse socialmente. Asimismo, asegurar el aprendizaje a lo largo de la vida,
implica dar acceso a las personas a los diferentes niveles educativos en cada rango de edad y etapa de
formacin inicial, bsica, secundaria, media, superior y FTDH, facilitando el trnsito de una a otra.
A continuacin se presentan las principales estrategias para el alcance de este propsito, las cuales
se desarrollan en detalle en el captulo pilar de Colombia la ms Educada.
El Gobierno nacional buscar aumentar la cobertura en todos los niveles educativos. En este sentido,
la poltica educativa deber estar orientada al cierre de brechas en la cobertura urbana y rural, entre
regiones y subregiones, poniendo especial nfasis en la educacin media y superior. El mejoramiento
y la ampliacin de la infraestructura educativa, el fortalecimiento y acceso a la educacin media y su
articulacin con la educacin superior y la Formacin para el Trabajo y el Desarrollo Humano (FTDH),
y el desarrollo de incentivos y programas para la permanencia, son las principales herramientas para
un mayor acceso al sistema educativo y para el cierre de brechas en coberturas.
Metas
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2013) 2018
282
Lnea base
Producto Meta a 2015
(2013)
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2012)
Lnea base
Producto Meta a 2015
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Excelencia docente
La calidad de los maestros es uno de los principales determinantes del aprendizaje de los estudiantes.
Por esta razn, se buscar atraer, formar y promover al mejor capital humano para que sean los
docentes del sistema educativo colombiano. Lo anterior se lograr mediante la implementacin de
los siguientes mecanismos:
283
Mejoramiento de la formacin previa al ejercicio, fomentando los programas de
licenciatura con estndares altos de calidad y con requisitos de ingreso igualmente
elevados para sus estudiantes.
Ajuste en los procesos de seleccin de maestros y profesores buscando que quienes
ingresen a la carrera docente sean aquellos con las competencias e idoneidad
necesarias. En particular, se buscar que los mejores egresados de licenciaturas y
carreras profesionales sean quienes ingresen a la carrera.
Formacin durante el ejercicio de la carrera docente, en programas de educacin
superior o en capacitaciones situadas y con acompaamiento, permitiendo a los
profesores y maestros desarrollar, actualizar o profundizar sus conocimientos y
competencias. Se facilitar el acceso a esta formacin mediante programas de
crditos condonables que promuevan el alto desempeo acadmico y docente.
Fortalecimiento de la evaluacin del desempeo del docente en funcin del
mejoramiento continuo.
Mejoramiento de las condiciones laborales de los docentes buscando que los salarios
de los docentes se nivelen al de los profesionales de reas del conocimiento de alta
remuneracin, iniciando con los niveles de enganche.
Metas
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2013) 2018
284
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2013) 2018
Por el impacto en la calidad y en equidad que implica la jornada nica, se iniciar su implementacin
en los establecimientos educativos oficiales del pas, con una programacin realista que considere
distintas fases y necesidades en infraestructura, maestros, alimentacin escolar, y el uso pedaggico
de tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones. Este proceso no debe ser sinnimo
exclusivo de ms horas de formacin. Aunque s implica que los estudiantes pasen ms horas en el
sistema educativo, este tiempo adicional se orientar principalmente a la formacin en reas crticas
como matemticas, lenguaje y ciencias, pero tambin la formacin en competencias transversales
para el desarrollo social, personal y emocional.
La implementacin de la jornada nica se har de manera gradual, empezando por ejercicios pilotos
de formacin en las reas mencionadas en contrajornada, pasando por la implementacin en los
establecimientos que tienen una jornada (maana o tarde), y avanzando hacia el alistamiento de
todos los insumos (docentes, infraestructura, alimentacin, transporte) necesarios para la
implementacin en todos los establecimientos. Los requisitos del pas en materia de infraestructura
para la implementacin de la jornada nica se atendern mediante el diseo e implementacin de un
Plan Maestro de Infraestructura Educativa que identifique las necesidades especficas de cada entidad
territorial en materia de adecuacin y construccin de espacios educativos, y que defina mecanismos
eficientes para su financiamiento, contratacin y ejecucin. Por lo anterior, con el objetivo de alcanzar
una infraestructura educativa de calidad se buscarn fuentes de financiamiento alternativas y se
contemplar la posibilidad de implementar nuevos esquemas de contratacin para el mejoramiento,
construccin, dotacin, operacin y mantenimiento de establecimientos escolares, que mediante la
integracin de servicios bajo una misma unidad contractual permitan realizar una adecuada
prestacin de la educacin y sus servicios conexos. Para el logro de estos propsitos, se buscar la
articulacin financiera con las entidades territoriales as como con el sector privado, con quienes se
estudiar la conveniencia de implementar la figura de las asociaciones pblico privadas (APP).
285
Incentivos en la asignacin de recursos para promover la calidad
Convivencia escolar
286
Por otra parte, se fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin, promoviendo
el crecimiento de la matrcula de las instituciones acreditadas y el mejoramiento de las condiciones
de calidad de las Instituciones de Educacin Superior del pas; adems, se fomentarn los procesos
de acreditacin de alta calidad institucionales y la competitividad de las IES colombianas a nivel
internacional, reflejada en un mejor posicionamiento en rankings internacionales. El acceso con
calidad a la educacin superior se promover a partir de una oferta considerable de crditos
condonables, tanto para programas tcnicos y tecnolgicos, como para programas universitarios.
Estas permitirn que estudiantes de buen desempeo acadmico, pero con dificultades econmicas
para cubrir el costo de las matrculas y del sostenimiento, logren vincularse y permanecer en la
educacin superior. Igualmente, se brindarn apoyos a la oferta, mediante acuerdos de desempeo
con las IES.
Un elemento adicional que facilita la movilidad de las personas entre el sistema educativo y el
mercado de trabajo es un marco nacional de cualificaciones. El marco es un instrumento para
clasificar y estructurar los conocimientos, las destrezas y las actitudes en un esquema de niveles de
acuerdo a un conjunto de criterios sobre los aprendizajes logrados por las personas. Este permite la
interlocucin entre las competencias requeridas por los empleadores y las desarrolladas en el
proceso de formacin.
Con el objetivo de mejorar los procesos de inspeccin, vigilancia y control; y en el marco de la Ley
1740 de 2014; se crear una superintendencia para la educacin superior. Esta superintendencia se
encargar de hacer seguimiento al funcionamiento de las instituciones de educacin superior con el
fin de garantizar la calidad y la continuidad del servicio educativo, velando por los intereses de los
estudiantes, padres de familia, personal administrativo y docentes en un contexto de absoluto respeto
por la autonoma universitaria.
287
Finalmente, se ampliar y har ms eficiente el acceso al crdito financiero por parte de las
instituciones de educacin superior para lo cual, entre otros, se definir y estimar una canasta de
educacin superior integral per cpita que deber ser actualizada peridicamente y deber tener en
cuenta las diferencias entre aglomeraciones, ciudades intermedias, zona rural y zona rural dispersa.
Para esto, el Icetex tendr dentro de sus competencias el otorgamiento de crditos para proyectos de
desarrollo de las instituciones, asumiendo las funciones del Fondo para el Desarrollo de la Educacin
Superior (Fodesep). Igualmente, ser posible financiar necesidades de las IES con cargo a diversas
fuentes, sin que esto afecte la base presupuestal. Para las universidades pblicas en particular se
promovern planes de fomento de la calidad que les permitir acceder a asistencia tcnica por parte
del Ministerio de Educacin y a recursos vinculados a mejoramiento en indicadores de calidad.
Metas
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Nuevos cupos en educacin superior financiados con recursos pblicos 434.000 400.000
288
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
La formacin de ciudadanos con capacidad de convivir en paz, y que respondan a las necesidades
locales y globales en los entornos social, econmico, cultural y ambiental, se forja garantizando a la
poblacin su alfabetizacin. Por lo anterior, se implementarn las acciones necesarias para reducir la
tasa de analfabetismo en el pas, mediante el fortalecimiento de los convenios creados para la
formacin de jvenes y adultos en ciclo 1 y mejorando la identificacin de la poblacin analfabeta a
travs del robustecimiento de las fuentes de informacin y sistemas de registro.
Metas
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Colombia bilinge
La mejora de las competencias de los estudiantes colombianos en el dominio del idioma ingls se
llevar a cabo a travs de:
289
Diagnsticos a docentes para orientar mejor los programas de formacin para ellos y
para asegurar su ubicacin adecuada en los establecimientos educativos.
Ampliacin del nmero de docentes de ingls con nivel intermedio alto.
Formacin en pedagoga en la enseanza del ingls para docentes.
Apoyo de profesores nativos a establecimientos y entidades territoriales.
Metas
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
En el marco del Decreto 1953 de 2014 el Gobierno nacional deber realizar las acciones necesarias
para la socializacin, estructuracin administrativa e implementacin de sus disposiciones en
relacin con el Ttulo III Sobre la administracin del sistema Educativo Propio Indgena.
La formulacin del Plan Nacional Decenal de Educacin 2016-2025 tendr en cuenta los lineamientos
definidos por el presente Plan as como los resultados alcanzados por el Plan Nacional Decenal de
Educacin 2006-2016. Los planes de desarrollo departamentales, municipales y distritales debern
articularse, en lo relacionado con la educacin, en lo definido en el presente Plan y el Plan Nacional
Decenal de Educacin vigente en el momento de su formulacin.
Las actividades ldicas, recreativas y deportivas tambin juegan un papel fundamental en este
proceso al fortalecer los valores del ser humano en contextos de distencin y de empata con sus
pares. Adems, estos ambientes contribuyen al desarrollo y fortalecimiento de competencias para la
vida en sociedad, facilitan la integracin de las comunidades, y consolidan la identidad regional y
nacional. En este sentido, en el prximo cuatrienio el Gobierno nacional promover el mayor acceso
290
de la poblacin colombiana, especialmente de la ms pobre y vulnerable, a actividades fsicas y a
aquellas relacionadas con la lectura, la escritura, y la formacin musical y deportiva.
La lectura por placer que los nios adquieren en sus primeros aos es un elemento fundamental para
su formacin integral, se convierte en instrumento de progreso personal en las diferentes etapas del
ciclo vital y de mejoramiento de la calidad de vida. La lectura es un bien cultural que ofrece una de las
experiencias humanas ms enriquecedoras, pues quienes leen por gusto son quienes ms acceden al
disfrute y a la creacin de todos los dems bienes y servicios culturales. De igual forma, la lectura y la
escritura que las personas desarrollen en la primera infancia son el mecanismo inicial para la
acumulacin de capital humano, lo que le convierte en instrumento de progreso personal y, por tanto,
la mejor herramienta para la equidad. Por lo anterior, dando continuidad al Plan Nacional de Lectura
y Escritura Leer es mi cuento, se propone incrementar el promedio de libros ledos por la poblacin
colombiana, a travs de las siguientes acciones:
Metas
291
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Investigaciones relacionadas con el papel de las artes en la sociedad sealan que los estudiantes
involucrados en programas artsticos como la formacin musical, logran un mayor xito acadmico y
menores niveles de desercin, as como mayores habilidades sociales. Adicionalmente, se ha
evidenciado que dichos estudiantes generan una mayor capacidad para adaptarse eficazmente a
situaciones adversas. Es por lo anterior que se hace evidente la necesidad de ampliar la cobertura de
nios y jvenes que participan en procesos de formacin y prctica musical y mejorar la calidad de
su comprensin y disfrute de la msica, a travs de las siguientes acciones:
292
tcnicos, mediante una oferta diversa de programas, que van desde la actualizacin
en diferentes prcticas musicales hasta la profesionalizacin.
Fortalecimiento Institucional: Se fortalecer el trabajo que realiza el programa
BATUTA y se construir un programa que articule sus acciones con el Plan Nacional
de Msica Para la Convivencia.
Metas
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
(2014)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Coldeportes buscar contribuir a la construccin del tejido social del postconflicto vinculando a las
diversas regiones del pas a travs de la recreacin, la actividad fsica, el deporte social, el deporte
formativo y el juego, mediante el desarrollo de estrategias de intervencin orientados a todos los
segmentos y sectores poblacionales como primera infancia, infancia, adolescencia, juventud, adulto,
adulto mayor con enfoque diferencial y en particular a los habitantes de territorios impactados por el
conflicto armado en Colombia. Para esto, se desarrollarn las siguientes acciones:
293
Metas
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
(2014) 2018
Con el fin de sentar las bases para que Colombia realmente se consolide como una potencia deportiva,
se implementar en todas las regiones del pas las Escuelas de Formacin Deportiva, programa
educativo que contribuye con la formacin integral de nios, nias y adolescentes, utilizando el
deporte como propsito y medio para orientar y formar ciudadanos y ciudadanas, fomentar una
cultura fsica nacional y proyectar la formacin de deportistas hacia la competencia y el deporte de
alto rendimiento.
Aunque en algunos departamentos del pas se ha desarrollado esta iniciativa, muchas de estas
escuelas se caracterizan por su informalidad y falta de continuidad en sus procesos. La creacin de
nuevas escuelas y la consolidacin de las ya creadas exige la consolidacin de mecanismos de
294
articulacin y seguimiento entre Coldeportes, las federaciones, ligas y clubes deportivos, las entidades
territoriales y el sector privado, para garantizar el desarrollo de los diferentes niveles de formacin
que ofrecern las escuelas. Coldeportes, como entidad cabeza del sector, definir las competencias de
las entidades territoriales.
Metas
Lnea base Meta a
Meta Intermedia
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Con el fin de promover la participacin, las oportunidades de goce y el disfrute de las expresiones
culturales, se fortalecer la infraestructura cultural a escala territorial. Este fortalecimiento
conllevar procesos de apropiacin social con las autoridades locales, los lderes y la comunidad en
general, a fin de concertar las condiciones de uso de la infraestructura y asegurar as sus
sostenibilidad; as mismo, estar presente el componente de gestin del riesgo. Para esto, el
Ministerio de Cultura prestar la asesora tcnica necesaria a los entes territoriales y a la comunidad
en general en la gestin, formulacin y ejecucin de proyectos de infraestructura cultural, lo que
incluye tanto la construccin de nuevos espacios como el mejoramiento de aquellos existentes en
condiciones precarias. Se dar prioridad al fortalecimiento de las bibliotecas pblicas.
De igual forma, para promover la conservacin y sostenibilidad del patrimonio cultural de la Nacin
como testimonio de identidad cultural nacional, se continuar con las intervenciones para su
sostenibilidad e integracin al desarrollo social y econmico de las comunidades. Aquellos espacios
295
culturales que cuentan con una adecuada infraestructura sern apoyados a travs de dotaciones para
favorecer el desarrollo de actividades artsticas y culturales. Adicionalmente, se fortalecern los
espacios culturales de los grupos tnicos a travs de la construccin de malocas, tambos y kankuruas.
Metas
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Fortalecimiento de las escuelas-taller de Colombia. Tales escuelas permiten
atender a jvenes en condiciones de vulnerabilidad, que no hacen parte de procesos
de capacitacin formal, pero que pueden aprender un oficio que contribuya a la
conservacin del patrimonio, al tiempo que les permite generar un ingreso digno. En
tal sentido, se propone fortalecer las Escuelas Taller existentes, y crear dos nuevas
para contribuir a la reconstruccin del tejido social en municipios que hacen parte de
la poltica de consolidacin territorial y que cuentan con tradicin patrimonial.
Enseanza del espaol como lengua extranjera: Se fortalecern estrategias y
articulaciones entre el Ministerio de Cultura, el MEN y otras entidades para dar
continuidad al Programa Aprenda el Mejor Espaol del Mundo, buscando convertir a
Colombia en el mayor destino en Amrica Latina para aprender el espaol como
segunda lengua. Con este propsito, se continuarn ofreciendo programas de
formacin continua en pedagoga y didctica de la enseanza de espaol como lengua
extranjera, buscando certificar un mayor nmero de profesores.
Fortalecer la diversidad lingstica como parte de la Nacin colombiana. En
Colombia existen 65 lenguas nativas indgenas, dos lenguas de comunidades
afrodescendientes (creole y palenquero) y el idioma roman del pueblo Rrom, las
cuales se encuentran en distintos grados de vitalidad. Para dar continuidad a los
procesos de revitalizacin y fortalecimiento de las lenguas, iniciados a partir de la
vigencia de la ley de lenguas, el Ministerio de Cultura y el MEN desarrollarn acciones
para su visibilizacin y fortalecimiento tanto en sus procesos de oralidad como de
escritura, en los casos en que as lo decidan los pueblos o comunidades en el marco
de sus planes de vida o de etnodesarrollo.
Acompaamiento para la identificacin, valoracin y acceso a la memoria
bibliogrfica y documental de Colombia. Con el fin de hacer visible el patrimonio
documental archivstico del pas, se fortalecern las acciones respecto a la proteccin
de los archivos pblicos y privados que pueden revestir inters histrico para la
nacin y constituirse en fuentes de informacin para la educacin de nuevas
generaciones, a partir del desarrollo de procesos de identificacin, asistencia,
acompaamiento, difusin y acceso, y declaratoria de bienes archivsticos como
bienes de inters cultural (BIC), fortaleciendo las capacidades locales para lograr la
preservacin en el tiempo de dichos bienes y el desarrollo de acciones de apropiacin
de los archivos por parte del ciudadano.
Valoracin del patrimonio arqueolgico colombiano. Articulado a la valoracin
del patrimonio cultural para el fortalecimiento de las identidades y la memoria se
atender la conservacin y el mantenimiento de los parques arqueolgicos, las reas
arqueolgicas protegidas a travs de Planes de Manejo y Proteccin y el desarrollo de
lneas de investigacin antropolgicas e histricas.
Metas
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Adicionalmente y con el fin de fortalecer las lneas estratgicas propuestas, el sector cultura
continuar Impulsando y estimulando procesos, proyectos y actividades culturales que reconozcan la
diversidad y promuevan la valoracin y proteccin del patrimonio cultural de la Nacin.
298
Los esfuerzos en este sentido se orientarn a mejorar la organizacin y capacidad de gestin y
financiacin de los organismos que conforman el deporte asociado, con el fin de garantizar que los
procesos de desarrollo de los talentos deportivos como de los atletas de alto rendimiento, cuenten
con condiciones ptimas para su preparacin y competicin deportiva. De esta forma, se garantizar
que estos deportistas cuenten, entre otros, con entrenadores responsables, implementacin e
indumentaria especializada, talento humano con formacin en ciencias del deporte, escenarios de
entrenamiento y competencia adecuados y fortalecimiento de las condiciones psicosociales del atleta.
Adicionalmente, se buscar que los deportistas cuenten con un mayor intercambio tcnico con pases
de alto desarrollo deportivo, lo cual beneficiar a los atletas en concentraciones y competiciones.
Metas
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Producto
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Las estrategias del componente de acceso a activos articuladas bajo el concepto de Ciudades Amables
y Sostenibles para la Equidad, buscan promover la obtencin de recursos fsicos, de manera
autnoma y sostenible, como herramientas fundamentales para mejorar las condiciones de vida de
las personas, en la medida que contribuye a la superacin de la pobreza en zonas urbanas a travs del
mejoramiento de las condiciones de habitabilidad (vivienda y su entorno, agua potable y saneamiento
bsico) y movilidad urbana. Adicionalmente, da continuidad al cumplimiento de visiones y metas de
largo plazo de pas, tales como: los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la Visin Colombia
2019: Construir ciudades amables, y la Poltica Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades de
Colombia al 2035.
Bajo el concepto de Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad se mantiene una concepcin
integral del desarrollo urbano, que conlleva a la planificacin y actuacin coherente y articulada de
los sectores de vivienda, desarrollo urbano, agua potable y saneamiento bsico, y movilidad urbana,
300
en el marco de actuaciones urbanas integrales y del fortalecimiento de los instrumentos de planeacin
y ordenamiento territorial en las escalas regional y local. El desarrollo de esta estrategia es el
siguiente:
Desarrollo urbano
Por el lado de la oferta de vivienda se resaltan las siguientes dificultades: 1) deficiente gestin del
suelo urbano y de expansin urbana clasificados en los planes de ordenamiento territorial (POT) para
habilitarlo y destinarlo para la Vivienda de Inters Social (VIS) y/o para la Vivienda de Inters
Prioritario (VIP); 2) baja articulacin con otros sectores que garanticen proyectos de vivienda
integrales a travs de la oferta de mejores espacios pblicos y equipamientos sociales y colectivos as
como la generacin de oportunidades econmicas y productivas en el mismo proyecto o en reas
adyacentes; 3) falta de coordinacin de la poltica de vivienda entre la Nacin y diferentes niveles
territoriales; 4) ausencia de incentivos, instrumentos de financiacin y mecanismos de monitoreo de
consumos para promover la construccin sostenible; y, 5) deficiencias en la calidad de las viviendas.
Por el lado de la demanda, otras dificultades estn relacionadas con los siguientes aspectos:
1) limitaciones en el acceso de los hogares informales a sistemas de financiacin; 2) debilidad en la
articulacin de los instrumentos como garantas, subsidios y crditos; 3) baja capacidad de ahorro en
los quintiles de ms bajos de ingreso; y, 4) limitada participacin del sector privado en el desarrollo
urbano.
Para superar estas limitaciones se proponen las acciones que se describen en los literales siguientes.
301
La asistencia tcnica incorporar a las reas metropolitanas (AM) para apoyar la implementacin y
articulacin de los PEMOT y los planes integrales de desarrollo metropolitano (PIDM),
armonizndolos entre s y con los ejes de Poltica Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades.
Finalmente, como parte de su programa de asistencia tcnica y para consolidar un inventario nacional
de asentamientos en riesgo, el MVCT capacitar a 250 municipios en la aplicacin de la Gua
metodolgica del inventario de asentamientos en zonas de alto riesgo.
Metas
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El MVCT, con el apoyo del MHCP y el DNP, elaborar una propuesta tcnica y reglamentaria en materia
de instrumentos de financiacin del desarrollo urbano sustentados en la captura de mayores valores
del suelo (plusvalor), con el fin de fortalecer la aplicacin de los existentes o introducir nuevos
instrumentos, que garanticen condiciones de eficiencia, efectividad y equidad en la financiacin de
los diferentes equipamientos urbanos de los territorios, en el marco del Sistema de Ciudades.
302
En este sentido, se continuar con la implementacin de las polticas de Mejoramiento Integral de
Barrios (DNP, 2009), Espacio Pblico (DNP, 2012) y Recuperacin de los Centros Histricos (DNP,
2010) que permiten incrementar la oferta de suelo para nuevos proyectos habitacionales que
incorporen espacios destinados para los equipamientos urbanos requeridos.
Por lo anterior, es importante que las inversiones que se realicen en las ciudades se articulen con los
planes de accin que resulten de la implementacin del programa, de tal forma que se puedan
priorizar proyectos para el desarrollo sostenible de las ciudades.
Por otra parte, y con el fin de realizar un seguimiento a la Poltica para la Consolidacin del Sistema
de Ciudades, el DNP implementar el Observatorio del Sistema de Ciudades estructurado a partir de
las aglomeraciones urbanas y/o corredores urbanos, que compile y articule informacin adecuada
para la planeacin y la gestin urbana de las entidades territoriales y el Gobierno nacional en los
territorios.
Adicionalmente, se promover la formulacin y adopcin de una Ley de Paisaje con el fin de articular
las expectativas del desarrollo territorial departamental y metropolitano a la necesidad de garantizar
la preservacin de valores ambientales, culturales y patrimoniales en contextos urbanos, rurales y
suburbanos.
Para alcanzar este propsito, se debe trabajar en varios frentes: 1) contar con la cartografa bsica
actualizada a diferentes escalas; 2) actualizar las metodologas de los distintos procesos catastrales
303
(formacin, actualizacin de la formacin y conservacin); 3) profundizar en la interrelacin del
catastro con el registro; 4) realizar procesos de actualizacin permanente, especialmente en las
principales ciudades del pas donde la dinmica inmobiliaria as lo exija; 5) ajustar los tiempos de
actualizacin catastral segn la dinmica inmobiliaria; y, 6) aplicar criterios tcnicos para el reajuste
de los avalos catastrales por conservacin, para lo cual es necesario eliminar los topes que fijan la
Ley 242 de 1995 y 101 de 1993.
De igual manera, se debe trabajar en la expedicin de una Ley Catastro que agrupe toda la
normatividad nacional vigente que incluya, entre otros aspectos, el establecimiento de un esquema
de incentivos y sanciones para los municipios que no promuevan la actualizacin de sus catastros,
que regule los procesos de intercambio y disponibilidad de la informacin catastral que no cuente con
habeas data, que regule la financiacin y cofinanciacin de las actividades catastrales, como tambin
que promueva y reglamente la conformacin de observatorios del mercado inmobiliario para hacer
monitoreo a los mercados de suelo del sistema de ciudades, bajo los estndares de la Infraestructura
Colombiana de Datos Espaciales (ICDE).
Metas
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A travs del acceso a una vivienda digna se logra que los hogares ms vulnerables superen las
privaciones relacionadas con condiciones de habitabilidad y por ende salir de su condicin de
pobreza, para lo cual se trabajar en los siguientes frentes:
Metas
304
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As mismo, con el propsito de facilitar el acceso a vivienda para los hogares de bajos ingresos e
impulsar la construccin de viviendas, se ejecutar una segunda generacin del Programa de Vivienda
Gratuita; se ofrecern nuevas coberturas a la tasa de inters a crditos hipotecarios para la
305
adquisicin de VIP y VIS nuevas; y se apoyar la consecucin del cierre financiero para la adquisicin
de VIS en los mercados donde hay una limitada disponibilidad de SFV con cargo a los recursos del
FOVIS de las cajas de compensacin familiar (CCF).
Por su parte, las entidades territoriales apoyarn la financiacin de vivienda social, implementando
programas e instrumentos complementarios y articulados a la poltica nacional de vivienda, o como
nico promotor de los mismos, con recursos propios y del Sistema General de Regalas (SGR), en
terrenos propios o de las Organizaciones Populares de Vivienda (OPV).
Esta estrategia propende por la implementacin del artculo 11 de la Ley 1537 de 2012 a travs del
cual los ministerios y entidades de orden departamental y municipal priorizarn recursos para la
construccin y dotacin de equipamientos pblicos colectivos e infraestructura de servicios pblicos
domiciliarios para los proyectos de Vivienda de Inters Social y Prioritaria que se realicen con la
financiacin o cofinanciacin del Gobierno nacional, y las operaciones urbanas Integrales adoptadas por
el Gobierno nacional, en especial, los programas como Vivienda Gratuita o VIP para Ahorradores,
entre otros.
El DPS, con el apoyo del MVCT, elaborar una norma que promueva el acompaamiento social en
programas de vivienda de inters prioritaria y que articule informacin sobre oferta sectorial para la
dotacin de la infraestructura social con las entidades competentes.
306
Formular un sistema de informacin integral de la construccin sostenible
Ante la necesidad de expedir reglamentos tcnicos para vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio y dems entidades, segn sus competencias, debern realizar anlisis de impacto
normativo y presentarlos a la Comisin Intersectorial de la Calidad. Para las dems normas tcnicas
que puedan incidir en la construccin de Vivienda de Inters Social y de Inters Social Prioritaria, el
MVCT en coordinacin con el DNP, definir el mecanismo y la instancia institucional para evaluar el
impacto de estas normas, previo a la expedicin por parte de la entidad competente.
El acceso al agua potable y saneamiento bsico son factores determinantes para mejorar las
condiciones de habitabilidad de las viviendas, impactar en la situacin de pobreza y salud de la
poblacin e incrementar los ndices de competitividad y crecimiento del pas. Sin embargo, se
identifican las siguientes dificultades: 1) deficientes procesos de planeacin sectorial, en algunas
zonas del pas, que no permiten la adecuada focalizacin de las inversiones; 2) esquemas de
prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en algunos municipios, que no son
sostenibles econmica financiera, ambiental y socialmente, lo que impide mejorar los indicadores de
cobertura, calidad y continuidad; y 3) riesgos en la prestacin de los servicios de APSB asociados a la
sostenibilidad ambiental del recurso hdrico.
307
Para superar estas dificultades se proponen las siguientes acciones:
308
las necesidades del pas, lo cual incluye la modernizacin del Sistema nico de
Informacin (SUI).
Metas
Para asegurar que las inversiones sectoriales se realicen de forma planificada y contar con esquemas
de prestacin de los servicios en APSB que aseguren la sostenibilidad de las mismas, as como el
aumento de la cobertura, calidad y continuidad se plantean las siguientes estrategias:
309
cuya asignacin de recursos deber estar orientada, principalmente, a apoyar
esquemas en donde la Nacin haya promovido soluciones regionales para la
prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo, en zonas urbanas o
rurales. Adicionalmente, se trabajar en el desarrollo del marco legal para la
aplicacin del mnimo vital teniendo en cuenta el acceso al servicio de acueducto, la
recuperacin de costos y la asignacin de subsidios, de tal forma que se pueda
asegurar la atencin a la poblacin que lo requiere y el equilibrio econmico del
sector.
As mismo es necesario ajustar el proceso y los efectos de la certificacin de
municipios en el uso de recursos del SGP para APSB, de tal manera, que se asegure
una adecuada articulacin con la estrategia de monitoreo, seguimiento y control, y
permita avanzar en la mejora efectiva del sector.
Fortalecer los procesos regulatorios, normativos y de vigilancia y control del
sector de APSB. En esta lnea se contempla la expedicin de los marcos tarifarios por
parte de la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA), en
los que se reconozcan caractersticas regionales, se incentive el aumento de la
productividad y la eficiencia en la gestin de los prestadores. En este contexto, se
requiere fortalecer los procesos regulatorios que lleve a cabo la CRA y la medicin de
impactos de los mismos.
Por otra parte se implementarn esquemas de vigilancia y control diferenciados por parte de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, en los que se tengan en cuenta las
caractersticas de los mercados, la regulacin y los instrumentos de planeacin sectorial. As mismo,
se fortalecer el ejercicio de las funciones de la Superintendencia.
Metas
310
* Las acciones estn arientadas en los 312 municipios que han sido identificados por el MVCT con algn riesgo por desabastecimiento en
temporada seca.
Para avanzar en la sostenibilidad ambiental que requiere el pas y como una respuesta efectiva para
el cumplimiento de requerimientos de la OCDE se requieren las siguientes acciones que se articulan
con la estrategia transversal de Crecimiento verde:
311
para asegurar sistemas adecuados de prestacin del servicio pblico de aseo y sus actividades de
disposicin final y aprovechamiento, a partir de los planes integrales de gestin de residuos slidos
(PGIR). As mismo, se establecern mecanismos para la definicin, coordinacin y articulacin
intersectorial de las polticas, planes y programas para la gestin integral de residuos slidos en el
pas. El Gobierno nacional generar incentivos al aprovechamiento y el MVCT reglamentar un
esquema operativo de la actividad de aprovechamiento, as como se establecer la transitoriedad
para el cumplimiento de las obligaciones que deben atender los recicladores de oficio, formalizados
como personas prestadoras, de la actividad de aprovechamiento en el servicio pblico de aseo.
Por otra parte el Gobierno nacional, desarrollar instrumentos normativos orientados a hacer ms
eficiente la operacin de los sitios de disposicin final y la promocin de investigacin e innovacin;
as como instrumentos para que puedan implementarse medidas excepcionales cuando se presenten
riesgos que afecten la prestacin del servicio pblico de aseo. De igual forma, se fortalecern los
procesos y alianzas para el desarrollo de esquemas inclusivos de reciclaje, promocin de cadenas
productivas y la estructuracin de un observatorio para monitoreo y seguimiento del reciclaje y el
aprovechamiento.
Metas
312
Movilidad urbana e interurbana
Es as como a travs de la Misin del Sistema de Ciudades se observ que se requieren implementar
soluciones operativas e institucionales para manejar el transporte intermunicipal, con el fin de
manejar la movilidad interurbana, particularmente, entre las aglomeraciones urbanas; entre otras
cosas porque las dinmicas y relaciones entre las diferentes ciudades sugieren la necesidad de
proporcionar un servicio supramunicipal; tanto para la demanda actual como la futura.
Las metas intermedias relacionadas con la movilidad urbana e interurbana se encuentran detalladas
en el captulo de Competitividad e infraestructura estratgicas.
Objetivo 6. Establecer un apoyo oportuno frente a los riesgos que afectan el bienestar de la
poblacin y los mecanismos para la proteccin de las condiciones de vida de las
personas.
Las estrategias para el manejo de riesgos en crisis, incluyen mecanismos para la proteccin de los
trabajadores y sus familias y la reduccin de la vulnerabilidad de asentamientos en riesgo, as como
estrategias para el mejoramiento de la salud ambiental, como un componente clave para mitigar los
efectos del deterioro ambiental.
Con el liderazgo del Ministerio del Trabajo y otras entidades del Gobierno, se desarrollar una
estrategia que permitir solucionar problemas estructurales o coyunturales de mercados laborales
locales.
313
Definir lineamientos para proteger el mercado de trabajo en pocas de crisis
El Ministerio del Trabajo con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Pblico de
Empleo, deber definir lineamientos y acciones para evitar efectos nocivos en el mercado laboral
derivados de la exposicin a riesgos idiosincrticos o covariantes. En particular, se deber desarrollar
un sistema de monitoreo y seguimiento a los mercados de trabajo nacional y local con nfasis en el
potencial efecto que podra tener una fluctuacin interna o externa en las principales variables
trazadoras del mercado de trabajo. En la misma lnea, se debern crear mecanismos que permitan la
reaccin oportuna de la oferta estatal de bienes y servicios ante la exposicin a choques de diversa
ndole, as como mecanismos anticclicos de financiamiento para tales alternativas.
El desarrollo de esta estrategia deber contemplar, entre otros aspectos, la proteccin de los ingresos
laborales de la poblacin que se encuentra en la franja de vulnerabilidad.
pobreza extrema.
314
Mediante la asistencia tcnica conjunta de la UNGRD y el MVCT se identifica una poblacin objetivo
de 68 municipios que recibirn acompaamiento para avanzar en ordenamiento territorial y la
elaboracin de inventarios de asentamientos en riesgo, as como el acompaamiento de la UNGRD
para el fortalecimiento local en gestin del riesgo de desastres.
En complemento de lo anterior el MVCT como parte de su asistencia tcnica apoyar a 250 municipios
en la implementacin de la metodologa para la identificacin de asentamientos en alto riesgo de
desastres, informacin que se consolidar por dicha entidad como insumo para la formulacin de
poltica de intervencin de asentamientos en riesgo.
Metas
Durante los ltimos aos, eventos en salud de repercusiones mundiales, tales como
gripe A (H1N1), el bola o el chicungunya, han exigido que el Estado colombiano responda de manera
oportuna con el fin de evitar o mitigar los efectos de las mismas. El cambio climtico tambin ha
supuesto grandes retos, al aumentar la incidencia de enfermedades transmitidas por vectores y poner
en riesgo la seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin.
Con el fin de mitigar o prevenir los riesgos en salud que se deriven de una situacin de emergencia,
evitar las epidemias, controlar su propagacin y garantizar la existencia y disponibilidad de talento
humano, bienes y servicios de salud, el MSPS declarar la emergencia sanitaria en todo o parte del
territorio nacional cuando lo considere pertinente y durante el tiempo que sea necesario, e impartir
medidas para la adecuada atencin de la salud de la poblacin.
Los costos de mortalidad y morbilidad asociada a contaminacin del aire urbano, contaminacin del
aire interior y deficiencias en el suministro de agua para consumo humano y saneamiento bsico
representaron el 2% del PIB en 2010, equivalente a $10.2 billones.
Alcanzar la reduccin de estos costos requiere del compromiso y del trabajo intersectorial de las
entidades del Gobierno nacional con apoyo de sus pares territoriales, por tal razn, corresponde a los
315
ministerios de Salud, Ambiente, Vivienda, Transporte, Minas y Comercio el desarrollo de acciones
orientadas a disminuir la contaminacin del aire y mejorar los sistemas de agua y saneamiento bsico.
El DNP liderar con el apoyo de los Ministerios de Salud y Proteccin Social y de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, la realizacin del estudio de costos en salud por exposicin a la contaminacin
del aire urbano, aire interior y a las deficiencias en el suministro de agua potable y saneamiento
bsico. Este estudio se realizar con base en la metodologa de anlisis de carga de enfermedad por
factores ambientales de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), utilizada internacionalmente por
el Banco Mundial, la cual ha sido aplicada en Colombia en los aos 2004 y 2010.
En el marco del rediseo de la Poltica de Salud Alimentaria y Nutricional se desarrollar una ruta de
atencin para emergencias alimentarias que deber ser implementada a travs de fases de respuesta
y normalizacin de la emergencia alimentaria, la cual deber ser operativamente sostenible en el
tiempo y estandarizada para ser aplicada en cualquier territorio, a el fin de asegurar el flujo de
alimentos mediante acciones intersectoriales articuladas para la superacin de la emergencia. As
mismo, se articularn los programas de asistencia alimentaria y de atencin integral en emergencias
y desastres (asistencia humanitaria en la primera fase), como parte de la Estrategia Nacional de
Respuesta liderada por la UNGRD.
Las estrategias contenidas en estas matrices se revisaron de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Constitucionalidad
2. Legalidad
3. Pertinencia cultural
4. Correspondencia con las lneas y el planteamiento estratgico del PND
316
5. Adecuacin a la temporalidad del PND
Al momento de la programacin, los proyectos identificados debern cumplir con los procedimientos
de viabilidad tcnica, cultural y administrativa, conforme a la normatividad vigente.
Pueblos indgenas
La ANTV en el marco del proceso de concertacin del plan de Autoridad Nacional de Televisin
televisin indgena, revisar, modificar o derogar el acuerdo
CNTV 01 de 2005 para expedir una nueva reglamentacin sobre
televisin para pueblos indgenas. El Ministerio de las TIC
2 realizar un estudio que permita establecer de manera concertada
en la MPC la viabilidad, necesidad, y caractersticas jurdicas,
tcnicas y de programacin que debern tener las emisoras de las
comunidades indgenas a fin de determinar la pertinencia de una
categora especial.
Fomentar la produccin y emisin de contenidos propios de los Autoridad Nacional de Televisin
pueblos indgenas en espacios de televisin pblica. Realizacin
3
concertada de los estudios para soluciones definitivas de acceso y
participacin de los Pueblos Indgenas al servicio de televisin.
El Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Ministerio de Tecnologas de la
Comunicaciones desde la formulacin de los proyectos de Informacin y las Comunicaciones
inversin que involucren como beneficiarios de los mismos a
4
comunidades indgenas y/o pueblos indgenas, por cada vigencia
fiscal, identificar y construir la oferta institucional previamente
concertada a travs de la Mesa Permanente de Concertacin.
En las estrategias de apropiacin que implemente el Ministerio Ministerio de Tecnologas de la
de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones para los Informacin y las Comunicaciones
centros de acceso comunitario a Internet, se garantizarn
5
contenidos con enfoque diferencial, que fortalezcan las iniciativas
propias de las comunidades indgenas en relacin con su
comunicacin propia e intercultural.
Implementar el Plan de Televisin Indgena concertado con el fin Autoridad Nacional de Televisin
de promover el acceso y la participacin en el servicio de
6
televisin pblica en el marco de la garanta de los derechos a la
comunicacin y la informacin de los Pueblos Indgenas.
7 Institucionalizacin de la semana de los Pueblos Indgenas. Ministerio de Cultura
Fortalecer y visibilizar la identidad cultural de los Pueblos Ministerio de Cultura
8
Indgenas.
Procesos de revitalizacin y fortalecimiento del pensamiento Ministerio de Cultura
9
mayor.
317
Nm. Estrategias Entidad responsable
Adecuar de manera concertada con la MPC el programa para la Ministerio de Cultura
promocin y fortalecimiento de festivales indgenas,
celebraciones propias y muestras itinerantes de carcter local,
10
regional y nacional, con proyeccin internacional; as como el
fomento de puntos itinerantes y fijos de divulgacin intercultural
y cinematecas.
Recuperacin, proteccin, digitalizacin y reproduccin de Ministerio de Cultura (Archivo
materiales audiovisuales de los diferentes Pueblos Indgenas en General de la Nacin)
Colombia. Identificacin y adquisicin de equipos, la formacin
11 del equipo del archivo, la recuperacin local, regional y nacional
la catalogacin de la informacin digital, el alojamiento y
organizacin de la informacin y el funcionamiento de los
archivos de los Pueblos Indgenas.
Concertar con los pueblos y organizaciones indgenas los Coldeportes
lineamientos de poltica pblica dirigidos a los entes
departamentales para el fomento de juegos tradicionales,
autctonos y populares, actividades deportivas y deporte
12
convencional.
Cofinanciar, a travs de los entes departamentales, la realizacin
de encuentros recreo-deportivos en territorios indgenas, en el
marco de los lineamientos concertados
Realizacin de la consulta previa del Sistema Educativo Indgena Ministerio de Educacin Nacional
13 Propio (SEIP). Una vez se haya realizado, se expedir la norma
correspondiente.
El Ministerio de Educacin Nacional concentrar sus esfuerzos,
acciones, planes, proyectos y recursos dirigidos a la educacin
para los Pueblos Indgenas, al desarrollo e implementacin del
Sistema Educativo Indgena Propio, para ello se concertar en la
CONTCEPI un plan de accin y focalizacin.
Adems, se concertar y desarrollar un plan de
14 Ministerio de Educacin Nacional
acompaamiento situado para el fortalecimiento de los Pueblos
Indgenas, sus autoridades tradicionales y estructuras de
gobierno propio, en los componentes del SEIP con el fin que se
puedan asumir la administracin de la educacin en sus
territorios en el marco del Sistema Educativo Indgena Propio, el
Decreto 1953 de 2014 y las dems normas pertinentes.
Diseo e implementacin de programas de formacin docente y
15 dinamizadores indgenas en el marco de la construccin e Ministerio de Educacin Nacional
implementacin del Sistema Educativo Indgena Propio SEIP.
Formulacin, concertacin e implementacin del plan decenal de Ministerio de Educacin Nacional,
16
lenguas nativas en el marco de la Ley 1381 de 2010. Ministerio de Cultura
Concertar los lineamientos y mecanismos que permitan generar
17 un dilogo de conocimientos para lograr incidencia del Ministerio de Educacin Nacional
pensamiento indgena en la educacin colombiana.
El Ministerio de Educacin Nacional continuar con el
fortalecimiento de los espacios de dilogo, participacin y
concertacin segn lo establecido en el Decreto de 2406 del
2007, en este escenario se concentrar el trabajo hacia la
coordinacin con el Ministerio de Educacin de los procesos
18 Ministerio de Educacin Nacional
educativos para la formulacin, orientacin, el acompaamiento
y seguimiento en la implementacin de la Poltica Publica
Educativa para pueblos indgenas y la formulacin concertada de
las propuestas de reglamentacin establecidas en la norma del
SEIP, del Decreto 1953 del 2014 y las dems normas pertinentes.
318
Nm. Estrategias Entidad responsable
El MEN conjuntamente con el ICBF apoyar a los Pueblos Ministerio de Educacin Nacional
indgenas para que asuman la administracin de las semillas de
19 vida, entretanto la atencin de los nios indgenas de 0 a 5 aos,
se realizar aplicando las estrategias y acciones previstas en el
artculo 42 del Decreto 1953 de 2014.
El Ministerio de Educacin Nacional garantizar el
acompaamiento y la asistencia tcnica a los Pueblos Indgenas
20 para la formulacin y presentacin de los proyectos que permitan Ministerio de Educacin Nacional
a los territorios indgenas acceder a los recursos establecidos en
el Plan de Infraestructura Educativa.
Establecimiento de tipologas especiales para el cumplimiento de
los objetivos del SEIP, teniendo en cuenta las Necesidades
Educativas Especiales de los Pueblos Indgenas, que
21 correspondan a la diversidad y ubicacin socio-geogrfica Ministerio de Educacin Nacional
dispersa en medio de desiertos, selvas, as como su entorno de
desarrollo y brechas asociadas a infraestructura de transporte,
vivienda, agua potable, salud y seguridad alimentaria.
Apoyar y promover a los Territorios Indgenas, con el propsito
que avancen en la creacin y reconocimiento de Instituciones de
22 Educacin Indgenas Propias, en el marco del Captulo VI, Ttulo Ministerio de Educacin Nacional
III del Decreto 1953 de 2014 y las dems normas que desarrollen
el SEIP.
Garantizar el acceso de miembros de los Pueblos Indgenas a la
23 Educacin Tcnica y Tecnolgica mediante la ampliacin de SENA
cupos para el ingreso.
Garantizar el acceso y permanencia de miembros de los Pueblos Ministerio de Educacin Nacional
Indgenas en la Educacin Superior, mediante la ampliacin de
cupos para el ingreso, fortalecimiento, revisin y restructuracin
concertada del Fondo de becas Alvaro Ulcu, para acceso y
permanencia en programas acadmicos de pregrado y posgrado.
24
Adems de la transversalizacin de la variable indgena a los
programas de becas y otras estrategias.
Estas becas podrn dirigirse para garantizar el acceso y
permanencia de estudiantes indgenas a Instituciones de
Educacin Superior Indgenas Propias.
En el Plan de accin concertado en la CONTCEPI, se priorizar, Ministerio de Educacin Nacional
entre otros, la formulacin e implementacin de un Programa de
Educacin Especial dirigido a personas indgenas con
25
discapacidad y la realizacin de autodiagnsticos en educacin
indgena propia en cada uno de los Pueblos Indgenas, como base
importante para la implementacin del SEIP.
Armonizacin y ajuste del Programa de Alimentacin Escolar Ministerio de Educacin Nacional
(PAE) con los principios, objetivos y estrategias establecidos en el
Sistema Educativo Indgena Propio (SEIP) y las particularidades
culturales de cada Pueblo indgena. Para ello, se realizar un
diseo concertado de lineamientos tcnicos y administrativos,
26 con el propsito de lograr que en este proceso de transicin hacia
el SEIP los Cabildos, Autoridades tradicionales, asociacin de
autoridades tradicionales indgenas, y organizaciones
representativa de los Pueblos Indgenas, realicen la atencin de
los nios, nias, adolescentes y jvenes beneficiarios del
programa, a travs de procesos de contratacin.
319
Nm. Estrategias Entidad responsable
Evaluacin integral del actual Sistema General de Seguridad Ministerio de Salud y Proteccin
Social en Salud para los Pueblos Indgenas, el modelo Social
27 institucional, la cobertura y calidad del servicio, as como
garantizar la atencin integral con cobertura universal de la
poblacin indgena.
Construir, desarrollar, implementar y consolidar el SISPI Ministerio de Salud y Proteccin
28
Social
Fortalecimiento y apoyo al ejercicio de la medicina tradicional. Ministerio de Salud y Proteccin
29
Social
Incorporar el enfoque intercultural y diferencial de atencin Ministerio de Salud y Proteccin
30 integral en salud, en la formacin y gestin del talento humano Social
del sector
Garantizar la proteccin jurdica de los conocimientos de las Ministerio de Salud y Proteccin
31 cualidades botnicas y medicinales de plantas en territorios Social
indgenas y aplicaciones productivas.
Formulacin e implementacin de estrategias y acciones para la Ministerio de Salud y Proteccin
32 salvaguarda del conocimiento ancestral aplicado a la medicina Social
tradicional de las comunidades y pueblos indgenas.
Fortalecimiento, operatividad y financiacin de la subcomisin Ministerio de Salud y Proteccin
33
nacional de salud propia e intercultural. Social
Realizacin de autodiagnsticos comunitarios de salud para Ministerio de Salud y Proteccin
34 construccin e implementacin de los sistemas de salud propios e Social
interculturales desde la cosmovisin de cada pueblo.
Socializacin y construccin de los componentes del SISPI. Ministerio de Salud y Proteccin
35
Social
Garantizar el proceso de consulta previa a la reglamentacin Ministerio de Salud y Proteccin
36 expedida en el marco de la implementacin del Sistema Indgena Social
de Salud Propia e Intercultural (SISPI).
Desarrollo del Sistema nico de Informacin Indgena Nacional Ministerio de Salud y Proteccin
37 (SUIIN) que incorpore el seguimiento de la situacin poblacional Social
y de anlisis de riesgos en salud que inciden en ella.
Diseo del modelo propio de salud desde la cosmovisin propia Ministerio de Salud y Proteccin
38
de cada pueblo en el marco SISPI. Social
Elaboracin de un programa que permita a los pueblos indgenas Ministerio de Salud y Proteccin
diagnosticar y actuar sobre los factores que inciden en el Social
39
incremento de los suicidios y otras expresiones de desarmona
espiritual.
Construccin participativa del captulo especial para pueblos Ministerio de Salud y Proteccin
40
indgenas en el Plan Decenal de Salud Pblica. Social
Construccin de casas de paso para atencin de pacientes Ministerio de Salud y Proteccin
41
indgenas. Social
Apoyo a la construccin e implementacin del sistema de Ministerio de Salud y Proteccin
42 vigilancia comunitaria intercultural en el marco de la Social
estructuracin del SISPI.
Garantizar los recursos humanos y financieros para que los Ministerio de Salud y Proteccin
pueblos y comunidades indgenas desarrollen procesos de Social
43
dilogos intergeneracionales, atencin y seguimiento a casos de
mutilacin genital femenina y prcticas nocivas que afectan a las
320
Nm. Estrategias Entidad responsable
mujeres y nias de los pueblos indgenas, con el objeto de
propiciar su erradicacin.
Construir lineamientos de manera concertada con los pueblos Ministerio de Salud y Proteccin
44 indgenas para la atencin y promocin de la salud sexual y Social
reproductiva con enfoque diferencial.
Consultar y concertar con las autoridades indgenas todas las Ministerio de Salud y Proteccin
45 polticas pblicas y actos administrativos de salud que afecten de Social
manera directa a las entidades indgenas de salud.
Garantizar los recursos para la implementacin de un programa Ministerio de Salud y Proteccin
de atencin integral para los mayores y mayoras indgenas, de Social, Ministerio de Educacin
acuerdo con las competencias institucionales. Nacional, Instituto Colombiano de
46 Bienestar Familiar, Ministerio del
Trabajo, Coldeportes, Departamento
Nacional de Planeacin y Ministerio
de Cultura.
Construccin concertada y consulta de la poltica pblica nacional Entidades que integran la Comisin
de seguridad y autonoma alimentaria y nutricional para los Intersectorial de Seguridad
47
pueblos indgenas, entre la Mesa Permanente de Concertacin y Alimentaria y Nutricional (CISAN)
la CISAN.
Estrategias y programas diferenciales concertados e Departamento de la Prosperidad
implementados para garantizar el acceso a la alimentacin o en Social
48
su defecto a la poltica pblica sobre seguridad alimentaria y
autonoma alimentaria.
Construir concertadamente e implementar programas para los Instituto Colombiano de Bienestar
pueblos indgenas nmadas y seminmadas, soluciones a su Familiar
49
situacin nutricional respetando su sistema de organizacin
tradicional.
A partir de los diagnsticos comunitarios nutricionales, concertar Instituto Colombiano de Bienestar
50 con las organizaciones indgenas los planes de recuperacin Familiar
nutricional.
Promover los espacios, actividades y proyectos para la Departamento de la Prosperidad
51 conservacin, manejo e intercambio de semillas en el marco de Social
programas de seguridad alimentaria.
Implementar programas nutricionales con enfoque tnico e Instituto Colombiano de Bienestar
52 intercultural que garanticen el derecho a la vida en condiciones Familiar
de dignidad de los nios y nias indgenas.
Implementar de manera concertada con las comunidades, Ministerio de Relaciones Exteriores
organizaciones y Pueblos Indgenas en zonas de fronteras
53
proyectos de desarrollo social y econmico, con pertinencia
cultural.
Ministerio de Salud y Proteccin
Social, Ministerio de Educacin
Nacional, Ministerio del Trabajo,
Departamento Nacional de
Planeacin, Ministerio de Cultura,
Ministerio de Tecnologas de la
54
Informacin y las Comunicaciones,
Formular e implementar programas diferenciales que garanticen Departamento Administrativo para
integralmente los derechos de las personas indgenas con la Prosperidad Social, Ministerio de
discapacidad, de acuerdo con las competencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Salud y Proteccin Social, en el marco de la poltica pblica de Ministerio de Agricultura y
discapacidad. Desarrollo Rural
321
Nm. Estrategias Entidad responsable
Programa para la recuperacin de la armona, a travs del Instituto Colombiano de Bienestar
55 retorno digno y con garanta de derechos de las nias, nios y Familiar
jvenes desvinculados de los actores armados.
El enfoque diferencial para pueblos indgenas del Modelo Integral Ministerio de Salud y Proteccin
56
de Atencin en Salud (MIAS) se construir en el marco del SISPI. Social
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a travs del Ministerio de Agricultura y
Incoder construir e implementar, junto con los pueblos y Desarrollo Rural (Incoder)
57
organizaciones indgenas, proyectos de produccin agropecuaria
tradicional.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a travs del Ministerio de Agricultura y
Incoder apoyar la implementacin de proyectos productivos con Desarrollo Rural (Incoder)
58 autonoma regional empoderando a los jvenes indgenas rurales
que contribuyan en la sostenibilidad de los territorios indgenas.
Pueblo Rrom
322
As mismo se realizar acompaamiento permanente.
323
El Ministerio del Trabajo incluir a el Pueblo Rrom en el Programa
Nacional de Equidad Laboral con enfoque diferencial.
7 Ministerio del Trabajo
8 SENA
324
Adecuacin de un programa de educacin financiera que reconozca las
nociones de tiempo y espacio del pueblo gitano, el cual les permitirn a
las unidades productivas y vortechias tomar las mejores decisiones para
potenciar y fortalecer financieramente sus planes de negocios.
12 SENA
325
Se acuerda realizar 2 reuniones nacionales, una primera reunin que
apoyara el Ministerio del Interior entre marzo y abril de 2015 (en esta
reunin el Ministerio de Salud se compromete a abrir un espacio para
analizar la implementacin del Plan Decenal de Salud Pblica), se
realizarn reuniones regionales donde se encuentran asentadas las
Kumpay y una reunin final de cierre para evaluar el proceso. Para el
2016 asistencia tcnica para construccin de planes territoriales para la
inclusin del contenido del captulo especial del pueblo gitano tomando
como base el lineamiento tcnico que orienta el proceso de planeacin
territorial en salud para la armonizacin, adopcin y adaptacin del
captulo tnicos del Plan Decenal de salud Pblica desde la perspectiva
Rrom.
326
El Ministerio de Salud garantizar la afiliacin de la poblacin Rrom al
Rgimen Subsidiado y su cumplimiento se har con base en la
informacin suministrada por el Ministerio del Interior.
19 Ministerio de Salud
327
Apoyar la conmemoracin del Da Internacional del Pueblo Rrom en las
Kumpay registradas en el Ministerio del Interior, previa concertacin
con la Comisin Nacional de Dialogo. El resultado del compromiso
responder al nmero de iniciativas presentadas y concertadas por las
Kumpay ante el Ministerio del Interior.
328
El ICBF realizar encuentros de primera infancia. Se realizaran 12
encuentros en total en el cuatrienio: un (1) encuentro nacional en 2015,
uno (1) de cierre de cuatrienio y diez (10) encuentros macroregionales en
el cuatrienio.
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -
Direccin de primera
25
infancia en el marco de la
Estrategia de Cero a
Siempre.
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -
Direccin de primera
26
infancia en el marco de la
Estrategia de Cero a
Siempre.
329
29 Formular e iniciar la implementacin de estrategias pedaggicas como Ministerio de Cultura
mecanismo para la proteccin, promocin y preservacin de la lengua
Rrom.
Una vez fueron acordados las metas e indicadores de los 58 acuerdos suscritos por el Gobierno
Nacional con el Pueblo Rrom, se procedi a clasificar las metas e indicadores de gestin y aquellos
que se consideran de resultado y producto.
Para efectos del seguimiento, segn lo previsto en el acuerdo nmero 58 de la matriz del acta de
Consulta Previa, a continuacin se presentan metas e indicadores de producto correspondientes al
captulo de Movilidad Social a los cuales se les realizar seguimiento mediante el tablero SISMEG
dentro de la estrategia de Sinergia. El seguimiento a los indicadores de gestin correspondientes as
como al componente presupuestal, se presentar dentro del balance de la estrategia de seguimiento
en los informes anuales a realizar, de conformidad con el acuerdo suscrito.
330
Institucin
Num Estrategia Metas Indicadores
responsable
331
Se expedir un decreto como ajuste Al 15 de febrero de 2015 Nmero de
normativo que permita incluir el enfoque se tendr la propuesta de propuesta de
diferencial, usos y costumbres que cronograma de trabajo y cronograma de
garantice el derecho a una vivienda digna un borrador de trabajo y un
para el Pueblo Rrom. En el citado Decreto propuesta de decreto borrador de
se consideraran entre otros, aspectos como para iniciar la propuesta de
las condiciones y requisitos para la concertacin del Decreto decreto para
asignacin de los subsidios, en las de ajuste normativo a iniciar la
modalidades de aplicacin del subsidio en concertar con el Pueblo concertacin del
vivienda nueva, usada, construccin en Rrom, la convocatoria de Decreto de ajuste
sitio propio. la Comisin Nacional de normativo
Dilogo estar a cargo del concertado y
Ministerio del Interior. Se aprobado a 15
estima que la fecha de febrero de 2015.
expedicin del Decreto
ser a 30 de junio de
2015, sin perjuicio de que
esta fecha pueda ser
prorrogada de previo Ministerio de
6
acuerdo entre las partes. Vivienda
332
tcnico que orienta el proceso de
planeacin territorial en salud para la
armonizacin, adopcin y adaptacin del
captulo tnicos del Plan Decenal de salud
Pblica desde la perspectiva Rrom.
Ajustar, validar y socializar los Diez (10) entidades Entidades
lineamientos de educacin intercultural territoriales con territoriales con
desde los usos y costumbres del Pueblo lineamientos diseados y lineamientos
Ministerio de
21 Rrom desde la primera infancia hasta la socializados en las diseados y
Educacin
educacin superior socializado e entidades territoriales. socializados.
implementado en las instituciones
educativas de las entidades territoriales.
Apoyar la conmemoracin del Da Treinta y tres (33) Iniciativas
Internacional del Pueblo Rrom en las iniciativas presentadas y presentadas y
Kumpay registradas en el Ministerio del concertadas con el concertadas
Interior, previa concertacin con la Ministerio del Interior. Ministerio del
22
Comisin Nacional de Dialogo. El resultado Interior
del compromiso responder al nmero de
iniciativas presentadas y concertadas por
las Kumpay ante el Ministerio del Interior.
Creacin del Fondo Especial para el Pueblo Se definir el nmero de Cupos por
Rrom para acceso a la educacin superior cupos por demanda en el demanda en el
Ministerio de
23 previa concertacin de la ruta y los proceso de concertacin. proceso de
Educacin
requisitos para el acceso al Fondo Especial concertacin.
para el Pueblo Rrom con la CND.
Hacer transversal el enfoque diferencial 200 cupos para el
para incluir al Pueblo Rrom en todas las cuatrienio.
alternativas de financiacin que se
desarrolla por parte del Ministerio de
Educacin. La validacin para acceder a
estas ofertas ser a travs de los listados
censales que se realizarn en el mes de
marzo y abril de 2015.
El ICBF realizar encuentros de primera Doce (12) encuentros Encuentros de Instituto
infancia. Se realizaran 12 encuentros en realizados en el primera infancia Colombiano de
total en el cuatrienio: un (1) encuentro cuatrienio. realizados en el Bienestar
nacional en 2015, uno (1) de cierre de cuatrienio Familiar -
25 cuatrienio y diez (10) encuentros Direccin de
macroregionales en el cuatrienio. primera infancia
en el marco de la
Estrategia de
Cero a Siempre.
Atender a 500 familias Rrom a travs de la 500 familias atendidas en Familias atendidas Instituto
modalidad de familias con bienestar para el el cuatrienio. en el cuatrienio. Colombiano de
cuatrienio, para lo cual se trabajar Bienestar
27
conjuntamente en la propuesta de la Familiar -
modalidad entre el ICBF y la Comisin Direccin de
Nacional de Dilogo del Pueblo Rrom. Familias.
Formular e iniciar la implementacin de Apoyar la mejor garanta Nmero de
estrategias pedaggicas como mecanismo de los derechos procesos
para la proteccin, promocin y lingsticos del Pueblo formativos -
preservacin de la lengua Rrom Rrom de Colombia a pedaggicos Ministerio de
29
travs de 11 procesos (taller, mesa, Cultura
pedaggicos para el encuentro) para la
fortalecimiento de la trasmisin de la
lengua. lengua.
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336
VII. Transformacin del campo
A. Diagnstico
El campo colombiano contribuye de manera importante al desarrollo econmico y social del pas. En
efecto, el 84,7 % del territorio colombiano est conformado por municipios totalmente rurales, y
segn la Misin para la Transformacin del Campo, el 30,4 % de la poblacin colombiana vive en
zonas rurales (DNP-MTC, 2014a). Por su parte, el sector agropecuario aporta en promedio 6,1 % del
PIB total y genera el 16,3 % del empleo del pas (DANE, 2015). Adems, el campo cuenta con ms de
42 millones de hectreas aptas para las actividades agropecuarias y forestales y es la fuente de los
recursos naturales que ofrecen ventajas comparativas para el pas como los hidrocarburos, los
minerales y la biodiversidad.
No obstante, se presentan limitantes estructurales que han impedido que el dinamismo econmico
de los ltimos aos se refleje de la misma manera en las condiciones de vida de los pobladores rurales
y en el desempeo de sus actividades econmicas, principalmente las agropecuarias. Estas limitantes
se relacionan con: 1) la persistencia de un territorio con grandes vacos en trminos de formalizacin
y regularizacin de los derechos de propiedad y conflicto (econmico, social y ecolgico) en el uso del
suelo; 2) el bajo desarrollo humano de los pobladores rurales y la falta de movilidad social que
incrementan las brechas urbano - rurales; 3) la imposibilidad de generar ingresos de manera
sostenible y de acceder a activos productivos; 4) la deficiencia en la provisin de bienes y servicios
pblicos sectoriales para la competitividad agropecuaria; y, 5) la limitada institucionalidad nacional
y regional para la gestin del desarrollo rural y agropecuario. Adicionalmente, tales limitantes se
presentan en un contexto nacional de grandes desequilibrios regionales y brechas entre zonas
rurales.
Los problemas del ordenamiento social y productivo estn relacionados con la falta de acceso a la
tierra, inseguridad jurdica y conflictos en el uso del suelo. En la actualidad, slo el 36,4 % de los
hogares rurales tiene acceso a la tierra, el 75,6 % de los que acceden a tierras tienen menos de 5
hectreas (IGAC, 2012) y de estos el 59 % se encuentran en informalidad en trminos de la propiedad
(DANE, 2011). Respecto al conflicto en trminos del uso del suelo, las reas utilizadas en ganadera
superan 1,3 veces el potencial existente, mientras que en agricultura slo se utiliza el 24 % de las
tierras aptas (IGAC, 2012).
Aunque la pobreza por ingresos y multidimensional se ha reducido en las zonas rurales, las brechas
entre la poblacin urbana y la rural se han acentuado. La incidencia de la pobreza extrema rural es
3,5 veces mayor que la urbana en ingresos (DANE, 2015b) y 2,9 mayor en pobreza multidimensional
(DANE, 2015a). Esta situacin se hace evidente cuando, a nivel territorial, los quintiles ms pobres de
la poblacin tienden a ubicarse en la periferia.
337
Tabla VII-1. Pobreza por IPM segn categoras de ruralidad1
Incidencia de
Categora
la pobreza
Ciudades y aglomeraciones 36,4 %
Intermedio 66,0 %
Rural 74,9 %
Rural disperso 80,8 %
Fuente: DANE, Censo 2005- Clculos DNP-DDRS.
La baja remuneracin laboral se relaciona con la limitada capacidad de los hogares rurales para
acumular activos y generar ingresos. El 63,6 % no posee ningn activo y slo el 3,9 % logra acumular
al menos tres de estos, entre tierra, asistencia tcnica, riego y crdito. Particularmente, solo el 5,2 %
de los hogares rurales accede a crdito para actividades agropecuarias (DANE, 2011). Sin embargo,
se debe aclarar que de los hogares que tienen acceso a tierra solo el 14,3 % acceden a crdito. As
mismo, del total de los recursos de crdito agropecuario colocados en 2014, slo el 28,3 % se destin
a municipios rurales y rurales dispersos (FINAGRO, 2014).
Existe una baja dotacin de bienes y servicios pblicos sectoriales que limita el desempeo de las
actividades econmicas rurales, especialmente de las agropecuarias. En efecto, de los 15,9 millones
de hectreas potenciales para desarrollar proyectos de riego y drenaje irrigables del pas (UPRA,
2014), slo el 7 % cuenta con algn tipo de adecuacin (Incoder, 2014); de los 142.000 km de vas
terciarias, aproximadamente el 65 % se encuentra en regular o mal estado (DNP-DIES, 2014); y la
inversin en investigacin y desarrollo tecnolgico sectorial solo ha representado en promedio el
11,5 % de la inversin pblica agropecuaria en los ltimos trece aos.
Los sistemas productivos presentan estructuras de costos poco flexibles y altamente dependientes de
insumos importados de difcil sustitucin. Los insumos pueden llegar a representar en promedio el
30 % de los costos totales (CRECE, 2014) y el costo logstico para transportar de la finca al puerto o
1 De acuerdo con los resultados de la Misin para la Transformacin del Campo: 1) Ciudades y aglomeraciones corresponde
a las ciudades con ms de 100.000 habitantes en la cabecera, sus aglomeraciones y los municipios que cumplen una funcin
subregional; 2) Ciudades intermedias incluye los municipios con poblacin entre los 25.000 y 100.000 habitantes con alta
densidad poblacional; 3) Rural incorpora los municipios que tienen cabeceras pequeas menos de 25.000 habitantes y
densidades poblacionales intermedias entre 10 a 100 habitantes por kilmetro cuadrado; y 4) Rural disperso
contempla los municipios con cabeceras pequeas, densidad de poblacin baja menos de 10 habitantes por kilmetro
cuadrado y alta concentracin de la poblacin en la zona resto.
338
al aeropuerto es ms alta en Colombia que en el resto de Latinoamrica y el Caribe. Un kilmetro
recorrido en Colombia cuesta USD$ 4,79, casi el doble de lo que cuesta en estos pases USD$ 2,61
(Banco Mundial, 2014).
Lo anterior se refleja en el comportamiento del PIB agropecuario, el cual present una tasa de
crecimiento inferior a la del PIB total durante el periodo 2000 a 2014, excepto en los aos 2000, 2002
y 2013. Este comportamiento de la tasa de crecimiento (2,1 %) est por debajo del promedio de los
pases de Amrica Latina y el Caribe, que alcanzaron el 2,7 % durante el mismo periodo.
Grfico VII-1. Evolucin de la Variacin del PIB Agropecuario y del PIB total 2000-2014
Precios constantes de 2005
A partir de 2002, con la finalidad de reducir el dficit fiscal, el Gobierno nacional tom la decisin de
eliminar un conjunto de entidades del orden nacional, implicando una reduccin de la
institucionalidad del sector agropecuario y rural del 60 % (DNP-MTC, 2014b). Aunque el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) logr incrementar el presupuesto de inversin del sector
en 171 %, pasando de 1,2 billones en el 2010 a 3,5 billones en el 2014 (DNP-MTC, 2014b), esta entidad
se convirti en el principal ejecutor de los instrumentos de poltica, asumiendo parte de las
responsabilidades de las entidades adscritas y de aquellas que fueron suprimidas, perdiendo su rol
de rector de la poltica sectorial. Lo anterior se evidencia en que el MADR pas de ejecutar el 54,8 %
del presupuesto de inversin en 2002 al 77,6 % en 2013. Durante este perodo, el 41 % de los recursos
($ 6,3 billones) se asignaron por convocatoria pblica, lo que implic que las intervenciones se
atomizaran, impidiendo una articulacin efectiva entre los diferentes instrumentos de poltica e
incluso generando efectos contrarios en la correccin de los desequilibrios regionales. Del total de
recursos por convocatoria, el 88 % fueron ejecutados por el MADR a travs de 10 proyectos de
inversin. Lo que llev a tercerizar parte de la ejecucin presupuestal con entidades ajenas a la
institucional sectorial.
Por otro lado, si bien existen instancias regionales para fomentar la participacin a los agentes locales
como los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CDMR) y los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario (Consea), estas tienen limitaciones para agenciar satisfactoriamente el desarrollo rural
y agropecuario de sus regiones, pues son de carcter asesor y no decisorio.
339
Sin embargo, es importante reconocer que a partir de 2012, el campo colombiano y el sector
agropecuario han recobrado protagonismo en el diseo de la poltica pblica y en la asignacin del
presupuesto. Esto se traduce por una parte en un ajuste institucional del MADR y la creacin de
entidades que apoyan la planificacin del desarrollo rural y agropecuario como la Unidad de
Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) y la Autoridad
Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP); y aquellas que se encargan de la implementacin de la Ley
de Vctimas (1448 de 2011), como la Unidad Administrativa Especial de Gestin de Restitucin de
Tierras (URT). Por otra parte, se refleja en un aumento significativo del presupuesto sectorial y en
nuevos mecanismos de asignacin y ejecucin.
Finalmente, se debe resaltar que en los ltimos dos aos el sector present un crecimiento importante
y sin precedentes desde la dcada de los noventa, el cual se suma a la reduccin de casi siete puntos
porcentuales en el nivel de pobreza rural por ingresos. Todo esto confirma la importancia del rol del
campo colombiano en el desarrollo del pas y reflejan los esfuerzos institucionales que recientemente
se han adelantado en favor del sector.
B. Visin
La construccin de una paz estable y duradera, la disminucin de las brechas territoriales y
poblacionales en las condiciones de vida, y una poblacin rural ms educada, pasa necesariamente
por la transformacin integral del campo colombiano.
Lo anterior requiere pensar en el territorio rural como un espacio en el que convergen la igualdad de
oportunidades para la poblacin junto con el crecimiento y la competitividad de las actividades
econmicas rurales, principalmente las agropecuarias, reconociendo las diferencias regionales y
urbano-rurales. Esto permitir que en el mediano y largo plazo los habitantes del campo puedan vivir
dignamente, logren movilidad social a travs del ejercicio de actividades econmicas competitivas y
sostenibles, con la tranquilidad de contar con una institucionalidad que los represente, responda a
sus necesidades, potencie sus oportunidades y promueva la garanta de sus derechos, y de esta
manera evitar la repeticin del conflicto. Esta visin debe tener en cuenta los insumos de los procesos
participativos que se llevaron a cabo en los ltimos dos aos, principalmente los del Pacto Agrario y
los de las mesas de negociacin con otras organizaciones campeSINAs, las propuestas del sector
empresarial del campo colombiano y sus agremiaciones, as como las recomendaciones de la Misin
para la Transformacin del Campo.
340
Objetivos
Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los
productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente, el uso eficiente del
suelo y la seguridad jurdica sobre los derechos de propiedad bajo un enfoque de
crecimiento verde.
Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social
mediante la dotacin de bienes pblicos y servicios sociales que apoyen el desarrollo
humano de los pobladores rurales.
Acelerar la salida de la pobreza y la ampliacin de la clase media rural a travs de una
apuesta de inclusin productiva de los campesinos.
Impulsar la competitividad rural a travs de la provisin de bienes y servicios
sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una fuente de
riqueza para los productores del campo.
Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia
territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos
del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de
desarrollo entre regiones rurales.
Consolidar el territorio, mejorar el hbitat (vivienda, agua y saneamiento bsico) y
desarrollar la economa propia de los propios indgenas y del pueblo Rrom.
Objetivo 1. Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los
productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente, el uso eficiente del suelo
y la seguridad jurdica sobre los derechos de propiedad bajo un enfoque de crecimiento
verde.
El ordenamiento social y productivo del territorio apunta a generar las condiciones que permitan a
los productores agropecuarios aprovechar la tierra como un factor productivo que contribuye a la
generacin de riqueza, la estabilizacin socioeconmica, el incremento de la competitividad sectorial
y la mejora de su propio bienestar. Para lograr tal fin, resulta indispensable que confluyan tres
elementos: acceso a la tierra, claridad en los derechos de propiedad y seguridad jurdica, y uso
eficiente del suelo. En este sentido, se plantean las estrategias descritas en los siguientes numerales.
Los mecanismos de acceso a la tierra se deben orientar principalmente a la poblacin rural de escasos
recursos que carece de tierra o la tiene de forma insuficiente. Para este propsito, el Estado debe
recuperarlas, producto de la realizacin de procesos agrarios de clarificacin de la propiedad y
deslinde, extincin de dominio, recuperacin de baldos indebidamente ocupados, y procedimientos
administrativos de revocatoria directa de titulaciones ilegales. Si estas fuentes resultan insuficientes,
341
se debe considerar la compra de predios a travs del procedimiento de adquisicin directa.
Adicionalmente, es conveniente continuar con la ejecucin de la poltica de restitucin de tierras en
favor de las vctimas, aspecto que se desarrolla en la estrategia transversal Seguridad, justicia y
democracia para la construccin de paz.
Con el fin de contar con mayor disponibilidad de tierras, se propone evaluar las reas suceptibles de
sustraccin de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, bajo el entendido que solo sern
sustradas aquellas que cumplan estrictamente con los requisitos establecidos en la normatividad
pertinente y que tienen vocacin agropecuaria debidamente verificada, sin contribuir de esta manera
a la ampliacin de la frontera agropecuaria, con mecanismos explcitos de proteccin a las fuentes de
agua y de acuerdo con la zonificacin de ordenamiento establecida para cada una de ellas. Las
actividades que en estas reas se desarrollen deben ser compatibles con la conservacin y el uso
sostenible de los recursos naturales. Le corresponde al MADS establecer las condiciones y requisitos
para tal efecto.
La seguridad jurdica en relacin con la tierra facilita su recuperacin ante un eventual despojo o
controversia, promueve la inversin y el desarrollo econmico, as como la existencia de un mercado
de tierras equitativo y transparente. Este es un principio rector de nuestro ordenamiento jurdico en
virtud del cual se otorga certeza y estabilidad en los derechos adquiridos conforme a la Constitucin
y la Ley, previniendo que estos sean desconocidos sin causas legales claras preestablecidas.
En relacin con derechos de uso y de propiedad sobre la tierra, la seguridad jurdica se puede ver
amenazada por diversas situaciones, tales como la informalidad en su tenencia y los posibles vicios
que se puedan generar en la tradicin inmobiliaria. Estas situaciones implican que ante la falta de
claridad y certeza jurdica en los ttulos o en el goce material, quien detenta la tierra se ve en la
constante amenaza de perderla.
Una primera accin para contrarrestar tal amenaza, es contar con un catastro moderno en el que la
formacin y actualizacin se lleve a cabo con un enfoque multipropsito que permita la
individualizacin de los predios rurales con una representacin grfica que recoja las variables fsicas
y jurdicas de manera acertada, y cuya informacin sea coherente con el registro de la propiedad. Esto
debe permitir contar con informacin actualizada y centralizada del nivel municipal y departamental;
no obstante, mientras dicho castastro es implementado, es necesario continuar con la actualizacin
catastral hoy existente.
As mismo, se debe institucionalizar e implementar una metodologa, a cargo de una entidad del orden
nacional, que empodere a los entes territoriales para la formalizacin de los predios rurales conforme
a los lineamientos impartidos desde el nivel nacional.2 Esta metodologa debe ser implementada por
barrido predial y de forma articulada con la actualizacin del catastro rural. Tambin debe adelantar
342
de manera oficiosa los procesos agrarios con miras a revisar la situacin de tenencia y ocupacin de
los inmuebles rurales.
De otra parte, se deben implementar todas las acciones orientadas a saldar la deuda en materia de
tierras colectivas con las comunidades tnicas. Lo anterior implica adoptar un plan de titulaciones
colectivas con tiempos precisos que permita culminar con los procesos pendientes tanto en
comunidades indgenas como afrocolombianas. Este plan debe considerar las pretensiones
territoriales, la disponibilidad de tierras y la ocupacin ancestral, buscando dar cumplimiento a los
compromisos sin generar conflictos con otro tipo de comunidades que tambin habitan en las mismas
zonas rurales.
El uso eficiente del suelo y de los recursos naturales requiere instrumentos que estimulen su
aprovechamiento productivo, en especial el de las tierras de vocacin agrcola. El diseo de estos
instrumentos debe realizarse a partir de informacin semidetallada (1:25.000), resultante de la
identificacin de los suelos con capacidad productiva, que permita identificar las condiciones
agroecolgicas del suelo y la oferta ambiental del territorio. La disponibilidad de informacin facilita
el ordenamiento del suelo rural y provee las herramientas para el diseo de incentivos para su uso
eficiente en marco del concepto de crecimiento verde. Este ejercicio debe incorporar metodologas
que aseguren la participacin activa de los pobladores rurales en los procesos de ordenamiento y
conducir a la reconversin de las tierras rurales, especialmente en aquellas zonas en donde se
presentan conflictos por sobreexplotacin y subutilizacin. Lo anterior debe adems acompaarse de
otros mecanismos que se consideren relevantes y efectivos para aumentar el costo de oportunidad
de no usar productivamente el suelo rural, entre los que se encuentra el impuesto predial.
De igual manera, con el fin de incentivar el uso de los recursos forestales, es necesario focalizar tres
zonas de desarrollo estratgico con encadenamiento para la produccin de bienes y servicios del
subsector, logstica y comercializacin interna y externa. Para ello, se propone disear e implementar
nuevos instrumentos para la promocin de plantaciones forestales con fines comerciales y
silvopastoriles, conforme a las condiciones del cultivo y el tipo de productor, as como incentivos para
el aprovechamiento sostenible de los bosques naturales. Adicionalmente, se debe reformular el
Certificado de Incentivo Forestal (CIF) articulndolo con lneas de crdito para proyectos forestales
343
acordes a los flujos de caja generados por el proyecto productivo, solventando as los perodos de falta
de liquidez propios de la estacionalidad de ingresos de las actividades forestales. En particular, para
los pequeos productores se plantea una tasa subsidiada.
Dado el estado de deterioro de los recursos pesqueros y de la actividad de pesca artesanal continental
y marina, es necesario implementar reas de cra y reproduccin de especies nativas de importancia
econmica que contribuyan a mejorar las condiciones de los pescadores artesanales y ordenar la
actividad. Para ello se requiere adelantar un trabajo coordinado con las CAR y la AUNAP que permita
la priorizacin, medicin, mapeo, censo, limpieza y siembra de especies. En este sentido el MADR a
travs de la AUNAP, como autoridad nacional para la regulacin, el ordenamiento y la administracin
de la actividad pesquera y acucola, debe revisar el mecanismo de asignacin de cuotas de tal
forma que apliquen nicamente para la pesca industrial marina, ya que es en este tipo de pesquera
donde se puede constatar en puerto el registro del barco, la patente y los volmenes desembarcados.
Finalmente, con el propsito de mitigar los impactos que tienen la variabilidad y el cambio climtico
sobre los sistemas productivos agropecuarios y lograr un crecimiento sostenible, es necesario
adelantar la clasificacin agroclimtica actual y prospectiva del territorio, con base en escenarios de
cambio climtico y acorde con las metodologas y criterios definidos por la UPRA. Adems, emprender
el diseo e implementacin de un Sistema de Alertas Agroclimticas Tempranas (SAAT) y formular
planes de adaptacin y mitigacin al cambio climtico para los sistemas productivos y las zonas
priorizadas.
Lnea base -
Meta Intermedia Meta a 2018
2013
344
Lnea base - Meta a 2018
Producto
2014
Objetivo 2. Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social
mediante la dotacin de bienes pblicos y servicios que apoyen el desarrollo humano de
los pobladores rurales.
Mejorar de manera rpida y significativa las condiciones de vida de la poblacin rural es el primer
eslabn para disminuir las brechas entre el campo y la ciudad y avanzar en la superacin de la pobreza
rural. Las estrategias para alcanzar este objetivo deben considerar en sus mecanismos de
implementacin las diferencias entre los pobladores rurales y urbanos, haciendo especial nfasis en
la necesidad de mejorar la calidad y el acceso real de los pobladores rurales a vivienda, educacin,
salud y mecanismos de proteccin social. As mismo, es necesario contar con planes y metas
especficas por zonas y buscar la coordinacin con las intervenciones integrales en territorios
rurales3. Para ello, se propone actuar en los siguientes aspectos:
3 La descripcin de los mecanismos de intervencin integral en territorios rurales se desarrollar en el Objetivo 3 sobre
inclusin productiva.
345
General de la Nacin (PGN) considere la situacin de dficit habitacional entre las zonas urbanas y
rurales.
As mismo, las soluciones en materia de habitabilidad deben estar articuladas con las intervenciones
integrales en territorios rurales y con la poltica de suministro de agua potable y saneamiento bsico
en la zona rural. Adicionalmente, estas soluciones deben orientarse a promover esquemas sostenibles
de aseguramiento, realizar procesos de investigacin e innovacin para desarrollar proyectos
basados en la demanda en el contexto rural, y articular acciones en el marco de la poltica de gestin
integral del recurso hdrico para proteger las cuencas abastecedoras y generar incentivos a la
poblacin rural. Para ello, es necesario disear e implementar un sistema de seguimiento y
evaluacin, as como realizar los ajustes y los desarrollos normativos necesarios y adaptar las normas
tcnicas de agua potable, saneamiento bsico, energa elctrica y sismo resistencia a las
caractersticas y necesidades rurales acorde con lo establecido en el Documento CONPES 3810 de
2014.
En materia de formalizacin laboral de los pobladores del campo se plantea disear e implementar
un esquema alternativo de proteccin social que considere las condiciones de las actividades rurales
(estacionalidad, contrato laboral flexible por perodos menores a un mes, temporalidad), adelantar
un programa especfico de formacin para el trabajo en actividades agropecuarias, y formular nuevos
incentivos para el relevo generacional que estn atados a las intervenciones integrales en territorios
rurales y que adems contribuya a generar trabajo descente en la reas rurales. En este contexto, se
debe garantizar que las personas que laboran en el campo tengan tambin forma de cotizar para
acceder a proteccin econmica en la vejez o en caso de invalidez.
346
Lnea base
Meta Intermedia Meta a 2018
2014
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural 7.368.425 8.188.425
Acelerar la salida de la pobreza y la construccin de la clase media en el campo mediante una apuesta
de inclusin productiva requiere que el territorio sea intervenido integralmente, de manera
sistemtica y ajustada a la realidad de cada regin. Complementariamente, para lograr mayor impacto
en la reduccin de la pobreza en el rea rural, es necesario el desarrollo de acciones articuladas y
concentradas en los territorios y en las poblaciones ms vulnerables. Esto implica implementar las
siguientes estrategias:
Estos mecanismos apuntan a ordenar las tierras rurales en trminos de su propiedad y uso, de
acuerdo con lo planteado en el primer objetivo de este captulo, a igualar en oportunidades a los
pobladores rurales y en dotacin de infraestructura al territorio, y a que los campesinos tengan los
activos y las capacidades para generar ingresos sostenibles en el tiempo. De esta forma, se asegura
una trayectoria sostenible de salida de la pobreza y la consolidacin de la clase media rural.
347
Particularmente, se requieren instrumentos para la formalizacin de la propiedad por barrido en las
regiones de intervencin, informacin para la planificacin del uso productivo del suelo por lo menos
a escala 1:25.000, y proyectos de infraestructura para la adecuacin de tierras que sean acordes a las
condiciones agroclimticas de la regin. Las intervenciones en vivienda, acceso a servicios pblicos,
infraestructura vial y asistencia tcnica deben priorizar las zonas de implementacin de estos
programas.
En primer lugar, es necesario realizar una accin integral para la inclusin social y productiva con
enfoque territorial que apunte a mejorar las condiciones de vida y crear tejido social con nfasis en
acciones diferenciadas para la mujer rural. Para ello, el Departamento para la Prosperidad Social
(DPS) en conjunto con el MADR, debe crear las condiciones de primer escalafn de ingresos para la
poblacin rural ms pobre en el marco de los mecanismos de intervencin integral en territorios
rurales. La integralidad de las intervenciones del DPS se desarrolla a travs de siete componentes: 1)
transferencias monetarias condicionadas; 2) seguridad alimentaria; 3) generacin de ingresos,
fortalecimiento de capacidades y acumulacin de activos para hogares en extrema pobreza; 4)
mejoramiento de habitabilidad y pequea infraestructura; 5) inclusin y educacin financiera; 6)
acceso a agua; y 7) capitalizacin microempresarial. Para lograr el desarrollo y la articulacin de los
componentes, as como la construccin de tejido social, se implementar el acompaamiento familiar
y comunitario por parte de los cogestores sociales de la Red Unidos.
En este mismo sentido de integralidad y enfoque territorial, se deben implementar acciones para las
comunidades indgenas y afrodescendientes en sus territorios colectivos a travs del Programa
IRACA del DPS. Este comprende elementos de seguridad alimentaria y el desarrollo de un proyecto
productivo en el marco del fortalecimiento comunitario a travs de la construccin participativa de
las comunidades.
4 Para efectos de esta estrategia, por agricultura familiar se entiende aquellos sistemas de produccin rural en los que prevalece el trabajo
familiar no remunerado, el hogar habita donde se encuentra el sistema productivo y los ingresos del productor provienen principalmente
de las actividades agropecuarias.
348
la formalizacin de la actividad empresarial de las asociaciones rurales, y la implementacin de un
sistema de informacin sobre la actividad empresarial en el sector rural.
Finalmente, con el objeto de atender integralmente a las familias agricultoras, se disear un plan
nacional para el fomento y proteccin de la agricultura familiar, que apoyar proyectos integrales de
produccin, transformacin y comercializacin agropecuaria, incentivando y apoyando la produccin
sostenible y facilitando el acceso a bienes y servicios del Estado, para contribuir al afianzamiento de
la poblacin rural en sus territorios.
Teniendo en cuenta que la tierra es uno de los principales activos productivos del campo, los
instrumentos por los cuales se otorgue su propiedad o uso deben considerar las zonas de los
mecanismos de las intervenciones integrales en territorios rurales y los dems aspectos que se
proponen en el objetivo uno de este captulo.
Igualmente, deben desarrollarse mecanismos que acerquen a los pequeos productores a los
mercados de las ciudades. Para esto, se propone la implementacin de acciones especficas de
inclusin de pequeos productores y hogares dedicados a la agricultura familiar en los planes de
abastecimiento de las ciudades y en las estrategias de compras pblicas de entidades del orden
nacional y territorial; el impulso a mercados campesinos; la prestacin de servicios para el mercadeo
de los productos; y la provisin de maquinaria e infraestructura para los procesos de transformacin,
almacenamiento y distribucin de los productos de agricultura familiar campeSINA.
Metas
Lnea base -
Meta intermedia Meta a 2018
2013
349
Lnea base -
Producto Meta a 2018
2014
Se plantea crear un sistema de asistencia tcnica integral, masivo, pertinente y oportuno, con el cual
se logre que los productores rurales mejoren la productividad y la rentabilidad de los sistemas
productivos de manera sistemtica y rpida. Este esquema debe considerar los requerimientos en
trminos de servicios a partir de perfiles diferenciados por tipo de productor y de proyecto
productivo. Para ello, se propone la creacin de mdulos de atencin con modelos operativos que
satisfagan las necesidades especficas de asistencia tcnica, no slo en temas agropecuarios sino en
otros complementarios al desarrollo de la actividad econmica rural, y contar con un arreglo
institucional que involucre a los entes territoriales, los gremios, las asociaciones de productores y
agentes prestadores de servicios debidamente certificados.
350
Adicionalmente, se propone que el modelo de asistencia tcnica se articule con el Sistema Nacional
de Ciencia y Tecnologa Agroindustrial, as como con el Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia,
Tecnologa e Innovacin. Para esto, La Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria
(Corpoica), con el direccionamiento del MADR, debe brindar soporte tcnico y administrativo para el
desarrollo y fortalecimiento del Sistema, lo cual implica el desarrollo de modelos de produccin que
brinden soluciones tecnolgicas por sistemas productivos y regiones. Es decir, los modelos se deben
definir a partir de las zonas agroecolgicas haciendo explcita su creacin, actualizacin o validacin
en territorio. Igualmente, es necesario que este proceso considere explcitamente el papel de las
universidades nacionales y regionales y de los centros de investigacin y desarrollo tecnolgico del
sector agropecuario de Colombia (CENI) a travs de la generacin de sistemas departamentales de
innovacin, basados en vnculos colaborativos para la generacin de capacidades y conocimientos
que permitan brindar soluciones pertinentes, giles y oportunas en las regiones.
Se debe, adems, incorporar a los productores como agentes del proceso de investigacin e
innovacin y buscar establecer estndares y procesos de certificacin tcnica para que los distintos
centros de investigacin accedan a los recursos de regalas para ciencia, tecnologa e innovacin. Para
ello es necesario articular las fuentes de financiacin nacional y regional para as optimizar los
resultados e incrementar la competitividad del sector. Lograr los objetivos aqu propuestos y
aprovechar las oportunidades de mejora, requiere desarrollar e implementar un sistema de
informacin, seguimiento y evaluacin para los desarrollos tecnolgicos y su adopcin.
A travs de este modelo se debe planificar y ejecutar una nueva generacin de distritos de adecuacin
de tierras mediante esquemas de inversin e instrumentos que propicien la participacin privada en
la construccin, la operacin y el mantenimiento de infraestructura, especialmente en los de gran
escala, con el fin de asegurar el cumplimiento y la sostenibilidad de todas sus dimensiones: tcnica,
econmica, social y ambiental. Adems, se debe considerar dentro de la ampliacin de la cobertura
con adecuacin de tierras, la necesidad de infraestructura de almacenamiento de agua teniendo en
cuenta la gestin del recurso hdrico y su uso multipropsito. Esto con el fin de enfrentar riesgos
climticos tales como inundaciones o sequas que puedan afectar la produccin agropecuaria, forestal
y pesquera. De igual manera, se deben desarrollar esquemas que aseguren que los medianos y
pequeos productores pueden ser beneficiados de la oferta de servicios de esta nueva generacin de
distritos de adecuacin de tierras.
As mismo, especialmente en los distritos de pequea y mediana escala, es necesario fortalecer a las
asociaciones de usuarios para que a travs de ellas se asegure el mantenimiento y funcionamiento,
ajustar la asignacin de incentivos financieros en el marco de las intervenciones integrales en
351
territorios rurales e incluir, entre otros, los costos de energa, el apoyo a la pre-inversin de los
proyectos y el fortalecimiento organizacional de los usuarios. Complementariamente, se deben
adelantar acciones orientadas a mejorar los indicadores de productividad, competitividad y
sostenibilidad de los distritos existentes en el pas a travs de un plan especfico de rehabilitacin de
distritos de riego que incorpore el establecimiento de proyectos productivos agropecuarios que
garanticen la sostenibilidad de la infraestructura.
Se propone implementar un plan maestro de rehabilitacin de vas terciarias que priorice las obras
en las zonas de intervencin de los mecanismos de intervencin integral en territorios rurales y en
otras fundamentales para el mejoramiento de la productividad sectorial conforme a la estrategia de
aprovechamiento comercial para el sector agropecuario. Este plan se desarrolla en detalle en la
estrategia transversal Competitividad e Infraestructura Estratgicas, su implementacin est a
cargo del Ministerio de Transporte con el acompaamiento del MADR, y debe contener las fuentes de
recursos, as como el arreglo institucional que asegure avanzar de manera gil y eficaz en el territorio.
Para que el sector financiero privado llegue a todas las zonas rurales dispersas con un portafolio
completo de servicios y productos financieros es necesario implementar incentivos para los
intermediarios financieros. Complementariamente, se debe transformar al Banco Agrario en una
entidad con una amplia oferta de productos y servicios financieros a la medida del sector, oportunos,
pertinentes, con nfasis en los pequeos productores, y colocando recursos adicionales a los de
redescuento. Esto va de la mano con acciones para facilitar el acceso a los recursos de redescuento a
cooperativas y ONG financieras, y para promover la creacin de fondos rotatorios de cooperativas y
asociaciones de usuarios.
Por otra parte, un mejor manejo tanto de riesgo del mercado como climtico necesita de instrumentos
integrales y autosostenibles de gestin de riesgos para el sector agropecuario. Para esto se propone
la creacin de un modelo de aseguramiento que integre tanto al seguro agropecuario como el
352
catastrfico. El seguro catastrfico debe ser por regiones y tomado por el Gobierno, lo que facilitar
la adopcin de otros tipos de instrumentos de gestin del riesgo, tales como coberturas de precios y
tasa de cambio de manera ms general.
Adicionalmente, se deben establecer menores tasas de inters a los crditos y del Fondo Agropecuario
de Garantas (FAG) para aquellos productores que adquieran las plizas de seguro agropecuario, y
sean endosadas al Banco como garanta, as como instrumentos burstiles y financieros de cobertura.
Igualmente, se debe poner en marcha mecanismos de estabilizacin de ingresos bajo un modelo de
gestin de riesgo compartido, en donde se espera generar ahorro en la poca de altos ingresos y
recursos de apoyo en las de bajos.
Se propone construir un portafolio de soluciones logsticas rurales en diferentes regiones del pas,
dirigido tanto a los mercados regionales como a los internacionales, que facilite el acceso en
condiciones competitivas, contrarrestando las posiciones dominantes de mercado. Estas soluciones
deben considerar instrumentos financieros acordes a los montos de inversin requeridos y
participacin privada que facilite la construccin de centros de acopio, centros de logstica,
modernizacin de la flota pesquera, sistemas de fro, tecnologa de trazabilidad, laboratorios, entre
otros.
De otro parte, el Gobierno nacional, de manera conjunta con los gremios de la produccin y Vecol S.A.,
establecer mecanismos concretos que faciliten la participacin en el mercado de importacin y
distribucin de insumos agropecuarios, especialmente de fertilizantes y plaguicidas.
353
del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima). Lo anterior, con el
objetivo de consolidar y unificar dicho sistema y as apoyar los procesos de exportacin de carne
bovina y aviar a pases priorizados.
De otro lado, se debe avanzar en la consolidacin del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
(SMSF), logrando estndares que aseguren la entrada de los productos agropecuarios a diferentes
mercados y la proteccin de la salud pblica nacional. Es necesario hacer nfasis en aquellas acciones
estatales que permitan la equivalencia del sistema, garantizando la admisibilidad de una parte
importante de los productos con potencial. Particularmente, es conveniente fortalecer las actividades
de inspeccin, vigilancia y control en programas priorizados, e implementar una estrategia de control
y erradicacin de la brucelosis bovina y bufalina en zonas definidas de acuerdo con los circuitos
pecuarios.
Cultivos priorizados: cacao, caucho, maz, palma de aceite, soya, frutales, hortalizas, forestales. Incluye silvopastoriles.
354
Lnea base Meta a
Producto
- 2014 2018
Hectreas adecuadas con manejo eficiente del recurso hdrico para fines
86.450 120.000
agropecuarios
Objetivo 5. Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia
territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del
territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de
desarrollo entre regiones rurales.
Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial es fundamental para asegurar que los
objetivos y estrategias planteadas en este captulo puedan materializarse. Este arreglo debe tener
presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores y las caractersticas locales. En
este sentido, se proponen las siguientes acciones:
Se propone crear una entidad adscrita al MADR que tenga a cargo los procesos agrarios, la gestin de
la formalizacin de la propiedad rural, el acceso y la distribucin equitativa de tierras, la titulacin de
territorios a comunidades tnicas y la regulacin del mercado de tierras. La aplicacin de los procesos
agrarios y la formalizacin de la propiedad rural, teniendo en cuenta que pueden afectar derechos
patrimoniales de terceros, deben adems operar a travs de procedimientos administrativos que
permitan determinar la existencia de los supuestos de hecho objeto de los procedimientos, acopiar
las pruebas y someter a los jueces especializados los asuntos gestionados, para que sean estos los que
tomen las decisiones de fondo en cada caso.
Es necesario contar con un mecanismo financiero flexible, pertinente y oportuno para la ejecucin de
los planes de desarrollo rural e inclusin productiva, para lo cual se propone crear el Fondo de
Desarrollo Rural que contar con personera jurdica. Las gobernaciones y las asociaciones de
355
productores rurales deben tener la capacidad institucional necesaria para gestionar los planes y
programas financiados a travs de este Fondo. Esto implica contar con un programa especfico para
el fortalecimiento de las secretaras de agricultura y de las asociaciones de productores.
Adicionalmente, la asignacin de los recursos para la financiacin de los planes y programas de
desarrollo rural se debe determinar a travs de un organismo colegiado de decisin a nivel territorial
que busque, de manera participativa, priorizar las intervenciones integrales en territorios rurales, as
como la articulacin de las diversas fuentes.
Por su parte, Corpoica debe consolidarse como la entidad coordinadora del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnologa Agroindustrial asegurando recursos presupuestales y tcnicos necesarios sobre
la base del nuevo marco legal de la entidad. De igual manera, se debe considerar un arreglo
institucional eficiente para la provisin de asistencia tcnica integral, buscando que este servicio,
adems de ser el vehculo para adelantar procesos de innovacin en sistemas productivos
agropecuarios, sea el medio a travs del cual se acompaa a los productores en el desarrollo de
negocios rurales rentables, especialmente los agropecuarios.
356
Complementariamente, y con el fin de mejorar la coordinacin de la poltica de desarrollo rural y
agropecuario, en el marco del tringulo de buen gobierno, nacin-territorio- comunidades, se
propone revisar y ajustar el marco normativo de las instancias regionales y territoriales del sector,
como son los consejos municipales de desarrollo rural (CMDR), los consejos seccionales de desarrollo
agropecuario (Consea), el Consejo Nacional Agropecuario y Agroindustrial (CNAA) y las secretarias
de agricultura departamentales.
Finalmente, con el fin de consolidar un sistema de informacin rural para la toma de decisiones, se
propone establecer una plataforma de informacin en el MADR que permita unificar los subsistemas,
y las fuentes de informacin existentes en el sector rural. Para este propsito se deben ajustar los
marcos muestrales de las diferentes encuestas que recogen informacin del campo colombiano a
partir de los resultados III Censo Nacional Agropecuario.
Las estrategias contenidas en estas matrices se revisaron de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Constitucionalidad
2. Legalidad
3. Pertinencia cultural
4. Correspondencia con las lneas y el planteamiento estratgico del PND
5. Adecuacin a la temporalidad del PND
Al momento de la programacin, los proyectos identificados debern cumplir con los procedimientos
de viabilidad tcnica, cultural y administrativa, conforme a la normatividad vigente.
Pueblos indgenas
Instituciones
Nm. Estrategias
responsables
Proteger y garantizar los derechos territoriales colectivos de los pueblos
1 en contacto inicial y en riesgo de exterminio fsico y cultural no previstos Ministerio del Interior
en la Sentencia T-025 de 2009, acorde con la normatividad vigente.
Demarcacin y delimitacin conforme a lo establecido en el Decreto 2333
2
de 2014.
357
Instituciones
Nm. Estrategias
responsables
Constitucin, ampliacin y saneamiento de resguardos; adquisicin de
predios y mejoras; y adopcin por parte del INCODER o la institucin que Ministerio de Agricultura
3 haga sus veces, de un plan de titulaciones colectivas que permita terminar y Desarrollo Rural,
con los procesos pendientes, sin perjuicio de atender las nuevas Incoder
solicitudes.
Ministerio de Agricultura
Delimitacin de los territorios indgenas conforme a lo establecido en el
4 y Desarrollo Rural,
Decreto 1953 de 2014.
Incoder
Ministerio de Agricultura
Adelantar las actuaciones necesarias para garantizar la implementacin de
y Desarrollo Rural,
5 las instancias y las actividades contempladas en el decreto 2333 de 2014,
Incoder, Ministerio del
para la proteccin jurdica de los territorios ancestrales.
Interior
Adelantar las actuaciones necesarias para garantizar los procesos de Ministerio de Agricultura
6 clarificacin de la vigencia legal de los ttulos de resguardos de origen y Desarrollo Rural,
colonial y su respectiva reestructuracin, cuando haya lugar. Incoder
Modificacin de la resolucin de Lnea negra amparando la integridad
7 Ministerio del Interior
territorial y el desarrollo normativo concordante con la ley 21 de 1991.
8 Proteccin territorial integral de los pueblos en aislamiento voluntario. Ministerio del Interior
Ministerio de Cultura y
Diseo e implementacin concertada de una poltica pblica de proteccin
9 Desarrollo Rural, ICANH,
de sitios sagrados y de alto valor cultural de los pueblos indgenas.
Ministerio del Interior
Ministerio de Agricultura
Fortalecimiento y funcionamiento de la Comisin Nacional de Territorios
10 y Desarrollo Rural,
Indgenas (CNTI)
Incoder
Ministerio de Agricultura
Caracterizacin de los territorios de los pueblos indgenas, acorde al Plan
11 y Desarrollo Rural,
de Accin que establezca la Comisin Nacional de Territorios Indgenas.
Incoder
Ministerio de Agricultura
Acompaamiento en la resolucin de conflictos intertnicos e intra-tnicos
y Desarrollo Rural,
12 para la demarcacin de linderos de los territorios de los pueblos indgenas,
Incoder, Ministerio del
en el marco de las competencias institucionales respectivas.
Interior
En el marco de la creacin de la Autoridad Nacional de Tierras, previo a la
Ministerio de Agricultura
13 expedicin de la Ley, el Gobierno Nacional consultar dicha norma con los
y Desarrollo Rural
Pueblos y las Organizaciones Indgenas.
Garantizar el acceso y la adecuacin con enfoque diferencial, concertada
con los Pueblos Indgenas, a los actuales programas con enfoque
Ministerio de Agricultura
productivo y desarrollo empresarial del Ministerio de Agricultura y
14 y Desarrollo Rural,
Desarrollo Rural, que tengan como objeto la produccin, transformacin,
Ministerio de Comercio
comercializacin de bienes y servicios agropecuarios, por parte de las
comunidades indgenas.
En el marco del Fondo de Desarrollo Rural se priorizarn recursos para
Ministerio de Agricultura
15 Pueblos y Comunidades Indgenas en las lneas de inversin que se
y Desarrollo Rural
establezcan.
Garantizar el desarrollo de proyectos productivos que promuevan la
generacin de ingresos y la creacin y fortalecimiento de iniciativas Ministerio de Agricultura
16
productivas propias. Los proyectos debern ser tcnica, econmica, y Desarrollo Rural
ambiental y culturalmente viables, con enfoque diferencial.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, CORPOICA e ICA Ministerio de Agricultura
17
trabajarn conjuntamente con los Pueblos y Organizaciones Indgenas en y Desarrollo Rural
358
Instituciones
Nm. Estrategias
responsables
la formulacin y puesta en marcha del sistema de custodia de semillas
tradicionales.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural construir junto con los
Pueblos y Comunidades Indgenas, una estrategia para la asistencia tcnica
Ministerio de Agricultura
18 en los territorios indgenas que incluya el establecimiento de proyectos
y Desarrollo Rural
productivos agropecuarios a travs del fortalecimiento de sus prcticas
ancestrales, con un enfoque agroecolgico.
Estrategias para la competitividad empresarial y apertura de mercados
Ministerio de Agricultura
19 mediante la identificacin de cadenas productivas de manera concertada
y Desarrollo Rural
con los Pueblos y Organizaciones Indgenas.
Establecer programas apropiados segn contextos regionales para apoyo a
Ministerio de Agricultura
20 la agricultura y actividades pecuarias, pesca; programas de facilidades de
y Desarrollo Rural
acceso a maquinaria agrcola manual, asistencia tcnica agrcola.
Formacin y capacitacin en temas de manejo ambiental y tcnicas
21 agrcolas a los Pueblos Indgenas para su preservacin fsica y cultural, de Sena
acuerdo a los usos y costumbres de cada pueblo.
Garantizar los recursos para la ejecucin de proyectos de VIS (Vivienda de
Inters Social) rural con pertinencia cultural, acorde a los modelos
Ministerio de Agricultura
22 arquitectnicos y la cosmovisin propia de los Pueblos Indgenas,
y Desarrollo Rural, DNP
diseados de manera concertada con los Pueblos y Organizaciones
Indgenas, y contratados de acuerdo a la normatividad vigente.
Apoyar la estructuracin e implementacin de planes y/o modelos para la
provisin de agua potable y saneamiento bsico para Pueblos y
Comunidades Indgenas en sus territorios, con especial atencin en zonas Ministerio de Vivienda,
23
desrticas, incluyendo esquemas de gestin para la sostenibilidad y la Ciudad y Territorio
construccin y/o optimizacin de infraestructura, acorde con su situacin,
y en coordinacin con las entidades territoriales.
Fortalecimiento de la produccin de materias primas para la actividad
24 Ministerio de Comercio
artesanal de los Pueblos Indgenas.
Pueblo Rrom
Institucin
Num Estrategia
responsable
359
2016: Se elaborar una propuesta de marco normativo Desarrollo Rural y
articulada con la poltica pblica para el Pueblo Rrom y una Ministerio del Interior
mesa de trabajo para definir las necesidades y uso de la tierra y
las necesidades de capacitacin. El Ministerio del Interior
asume el compromiso de propiciar el espacio para convocar a la
Comisin Nacional de Dilogo a la mesa de trabajo.
Una vez fueron acordados las metas e indicadores de los 58 acuerdos suscritos por el Gobierno
Nacional con el Pueblo Rrom, se procedi a clasificar las metas e indicadores de gestin y aquellos
que se consideran de resultado y producto.
Para efectos del seguimiento, segn lo previsto en el acuerdo nmero 58 de la matriz del acta de
Consulta Previa, para el captulo de Trasformacin del campo, se presentan 2 metas y los respectivos
indicadores de gestin. El seguimiento a estos indicadores de gestin correspondientes as como al
componente presupuestal, se presentar dentro del balance de la estrategia de seguimiento en los
informes anuales a realizar, de conformidad con el acuerdo suscrito.
Bibliografa
360
IGAC (Instituto Geogrfico Agustn Codazzi). (2012). Atlas de la distribucin de la propiedad rural en
Colombia . Bogot D.C.: IGAC.
Incoder. (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural). (2014). Propuesta de poltica pblica del
subsector de adecuacin de tierras en Colombia. Bogot D.C.: Incoder
UPRA. (Unidad de Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios).
(2014). Suelos con Potencial para Riego y Drenaje a mediana y gran escala. Bogot D.C.: UPRA.
361
VIII. Seguridad, justicia y democracia para la construccin de paz
A. Diagnstico
El pas ha logrado importantes avances en el esfuerzo de consolidar condiciones de desarrollo y paz
en todo el territorio nacional, buscando garantizar el goce efectivo de derechos de todos sus
habitantes a partir de la provisin de seguridad, justicia y democracia. Sin embargo, y por diferentes
razones, Colombia no ha logrado desplegar y desarrollar en forma definitiva e integral las capacidades
institucionales del Estado en todo el territorio nacional habitado, de manera que existen grandes y
diversas regiones con vacos de presencia integral del Estado. Dicha presencia diferenciada facilit el
surgimiento y propagacin de organizaciones armadas ilegales con motivaciones polticas o de otra
ndole, las cuales pretendieron y llegaron a imponer el control ilegal del territorio.
En particular, la persistencia del conflicto armado se convirti en una barrera que impidi que el
Estado pudiera proveer muchos de los bienes pblicos y los servicios sociales indispensables para
que la poblacin pudiera acceder a la materializacin efectiva de sus derechos. Se gener, de esta
forma, un crculo vicioso entre ausencia o dbil presencia de Estado, conflicto armado, economas
ilegales, degradacin ambiental, rezago social y econmico, ampliacin de brechas en desarrollo
regional y la consecuente retroalimentacin del conflicto armado e ilegalidad. Del mismo modo, la
persistencia de esta dinmica contribuy a la configuracin de relaciones entre los ciudadanos
basadas en la desconfianza, as como la aparicin de costumbres y prcticas proclives al
incumplimiento de las normas y acuerdos sociales. Hoy solo el 4 % de los ciudadanos dice poder
confiar en la mayora de los colombianos (DNP, 2015).
En el presente captulo se desarrolla: el diagnstico, los objetivos, estrategias, productos y metas que
contribuyen a la vigencia integral del Estado social de derecho relacionados con la provisin de bienes
pblicos y servicios sociales de seguridad, justicia y democracia desde dos perspectivas
complementarias: 1) el fortalecimiento de los roles del Estado para garantizar los derechos de todos
los ciudadanos y ciudadanas, lo cual incluye asuntos de seguridad y defensa, justicia, democracia y
derechos humanos, poltica criminal y poltica integral frente a las drogas; y, 2) las polticas en justicia
transicional y derechos de las vctimas, orientadas especficamente a superar las consecuencias del
conflicto armado, las cuales tienen un carcter transitorio para avanzar hacia la paz y se encuentran
focalizadas en la poblacin y territorios afectados directamente por el conflicto armado.
1. Retos en el fortalecimiento del Estado social de derecho para garantizar los derechos de
todos los colombianos y colombianas
Seguridad y defensa
Durante los ltimos quince aos, la situacin general de seguridad y defensa nacional ha evolucionado
favorablemente como resultado del trabajo sostenido de la fuerza pblica y el apoyo permanente de
los ciudadanos. Los grupos armados al margen de la ley (GAML) y las bandas criminales (BACRIM)
vienen siendo desarticulados de manera decisiva, y los factores que potencian su capacidad de dao
362
han sido golpeados sistemticamente. En el cuatrienio 2010-2014, la Poltica Integral de Seguridad
para la Prosperidad y los Planes Espada de Honor y Corazn Verde permitieron el debilitamiento de
las principales estructuras de comando y control de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC), el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) y las Bandas Criminales (BACRIM).
Adicionalmente, las zonas de frontera se encuentran afectadas por mltiples problemticas derivadas
de la presencia de actores armados ilegales y organizaciones criminales trasnacionales que
desarrollan actividades de narcotrfico y trfico ilegal de armas y explosivos, minera criminal y
explotacin ilcita de recursos naturales (Ministerio de Defensa Nacional, 2011).
Ahora bien, el trabajo dedicado de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional, en cumplimiento de su
misin, ha dejado como resultado la desmovilizacin, desarme y reinsercin de combatientes de
GAML y la configuracin de condiciones de control del territorio nacional que contribuyen a un
ambiente propicio para la bsqueda de una solucin negociada del conflicto armado.
Por su parte, la ocurrencia de los delitos de mayor impacto sobre los ciudadanos en el periodo 2010-
2014 evidencia una reduccin importante en materia de homicidio comn y violencia intrafamiliar.
No obstante, persisten ciertos retos en afectaciones contra el patrimonio y en delitos contra la
integridad personal, como en el caso de hurto (a personas, residencias, y entidades comerciales),
extorsin, lesiones personales y violencia sexual (vase la tabla VIII.1).
Tabla VIII-1. Delitos de alto impacto. Tasas por 100.000 habitantes 2010-2014
Variacin
Delito 2010 2014
(%)
Tasa de homicidio comn por cien mil habitantes 34,0 27,8 -18,1 %
Tasa de secuestro por cien mil habitantes 0,62 0,59 -4,5 %
Tasa de hurto a personas por cien mil habitantes 135,7 194,1 43 %
Tasa de hurto a residencias por cien mil habitantes 38,3 42,5 10,9 %
Tasa de hurto a entidades comerciales por cien mil habitantes 28,8 44,6 54,8 %
Tasa de extorsin por cien mil habitantes 3,0 10,3 243,3 %
Tasa de violencia sexual por cien mil habitantes 14,8 24,6 66,2 %
Tasa de lesiones personas por cien mil habitantes 116,9 176 45,4 %
363
Tasa de violencia intrafamiliar contra la mujer por cien mil 302,54 215,71 -28,7 %
habitantes**
Tasa de violencia intrafamiliar contra nios, nias y 87,61 56,59 -35,4 %
adolescentes por cien mil habitantes**
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Elaboracin: DNP-DJSG.
**Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Con respecto a las empresas criminales, estas contemplan mltiples facetas que no solo contribuyen
a la reproduccin de la violencia, sino que destruyen el capital social, la base tributaria del pas,
incentivan el desempleo y la informalidad y generan problemas de cooptacin sobre las autoridades
pblicas y los gobiernos locales. Desde hace varios aos se registra una creciente ampliacin del
portafolio de sus actividades criminales, entre ellas la minera criminal, que afecta a uno de cada
cuatro municipios del pas, el contrabando y el lavado de activos; as como una transformacin de sus
estructuras de operacin, hacindolas ms dinmicas y menos centralizadas, para contrarrestar la
cada de rentas derivadas del narcotrfico.
Justicia
Segn la Encuesta de Necesidades Jurdicas Insatisfechas, el 51,9 % de las personas encuestadas que
tuvieron un conflicto no llevaron a cabo ninguna accin como respuesta, ya sea porque consideraron
que el asunto no mereca ser llevado ante la justicia, tomaba demasiado tiempo o tena demasiados
trmites. Lo anterior, con el agravante que el 60 % de la poblacin se siente insatisfecha por haber
tomado la decisin de no hacer nada frente a un conflicto, y que el 65 % de los colombianos no cree
en la eficacia del sistema de justicia a la hora de perseguir y juzgar delincuentes (Cmara de Comercio
de Bogot, 2013).
De igual forma, la prestacin de los servicios de justicia carece de una adecuada articulacin entre los
actores institucionales competentes e interoperabilidad de los sistemas de informacin y de modelos
integrales de gestin, ademas de evidenciar la ausencia de procedimientos y procesos eficientes desde
1 En la actualidad el pas cuenta con 836 Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana municipales (equivalentes al 74 % de los
municipios del pas) y 32 departamentales enmarcados en los lineamientos fijados por la Poltica de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
364
la perspectiva del ciudadano. Igualmente, parece existir una subutilizacin de los mecanismos
alternativos de solucin de conflictos de manera que solamente el 25 % de las necesidades jurdicas
de los ciudadanos se tramita mediante arreglo directo y el 2,9 % de la poblacin acude a un centro de
conciliacin.
Uno de los retos ms importantes para el pas en los prximos aos, en el horizonte de construir
condiciones sostenibles y duraderas de paz, se relaciona con la capacidad de superar las deficiencias
que minan la efectividad de los mecanismos institucionales para construir acuerdos en la diferencia,
tramitar los conflictos y generar consensos democrticos alrededor de la construccin de un modelo
compartido de sociedad.
A pesar de contar con una arquitectura institucional formal para promover la participacin de los
ciudadanos en los asuntos pblicos, en 2013 el 85 % de los colombianos sealaron no haber
adelantado ninguna accin para resolver algn tipo de problema que afecta a su comunidad.
Igualmente, el 45,3 % asegura que es difcil organizarse con otros para trabajar en una causa comn,
y el 58,2 % considera que la participacin no es efectiva para la solucin de sus problemas. De otro
lado y a pesar de que el 95 % de los ciudadanos asegura que la violencia no es un instrumento para
solucionar conflictos la tentacin de los ciudadanos a ejercer justicia por mano propia o al menos
justificar tales conductas es relativamente alta (Snchez, Rodrguez-Raga, & Seligson, 2014).
Variable 2013
Ciudadanos y ciudadanas que NO adelantaron acciones para resolver algn tipo de
85,2 %
problema que les afect y/o a su comunidad
Ciudadanos y ciudadanas que consideran difcil organizarse con otros para trabajar
45,3 %
en una causa comn
Ciudadanos y ciudadanas que consideran que la participacin es efectiva para la
41,8 %
solucin de problemas
Conocimiento sobre mecanismos de participacin ciudadana 73,9 %
Conocimiento sobre espacios de participacin ciudadana 58,6 %
Ciudadanos y ciudadanas que consideran que la comunidad conoce suficientemente
59,2 %
los mecanismos y espacios de participacin
Ciudadanos y ciudadanas que NO consideran los procesos de participacin buenos y
92,3 %
efectivos
Ciudadanos que NO consideran que el conteo de votos es transparente 68,1 %
Ciudadanos que NO confan en los partidos y movimientos polticos 50,1 %
Fuente: (DANE, 2014) Elaboracin: DNP-DJSG.
365
Por su parte, la promocin, respeto y proteccin de derechos humanos ser otro mbito de accin
central en la construccin de una sociedad en paz. En la actualidad, acometer este desafo se enfrenta
a la existencia de limitaciones en los niveles de coordinacin y articulacin intra e interniveles de la
administracin pblica (nacional, departamental, municipal y distrital). As mismo, implicar afrontar
los niveles de normalizacin de la violencia y la ilegalidad insertos en la cotidianidad que definen la
manera como interactuamos los colombianos, sus elementos son asuntos como los deficientes niveles
de conocimiento y apropiacin de los derechos humanos por parte de los ciudadanos y de los
servidores pblicos, la frecuente justificacin de disposiciones y actitudes hacia la violacin de los
derechos humanos y la inexistencia de espacios que propicien la convivencia pacfica y la
transformacin de los conflictos.
A lo anterior, deber sumarse el reto de la generacin de capacidades en la sociedad para eliminar las
diversas formas de violencia y discriminacin contra grupos tnicos y poblacionales especficos. Por
ejemplo, los grupos tnicos, en todas las regiones del pas, deben enfrentarse al desconocimiento de
sus procesos de arraigo y a la necesidad de avanzar en titulacin y reconocimiento de los vnculos
histricos y espirituales con sus territorios; al desplazamiento forzado por el despojo o por la falta de
garantas para la pervivencia cultural; a la inequidad en las oportunidades de acceso a bienes y
servicios; a la explotacin de la mano de obra de las comunidades y pueblos; y al desconocimiento de
las particularidades socioeconmicas, culturales e identitarias que determinan sus visiones propias
de desarrollo.
Con respecto a la discriminacin de gnero, la principal violacin a los derechos humanos contra las
mujeres es la violencia basada en gnero, mediante la cual se refuerzan de forma sistemtica las
inequidades que enfrentan las mujeres en otras dimensiones de su vida, en especial las relacionadas
con su autonoma econmica y la participacin en escenarios de poder y toma de decisiones.
Finalmente, la trata de personas es una prctica que degrada al ser humano, convirtindolo en un
objeto con el que se negocia y trafica. La trata de personas violenta de manera directa la dignidad de
hombres y mujeres; restringe las libertades individuales y vulnera la igualdad. La Organizacin de las
Naciones Unidas, en particular en la Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia
organizada transnacional y los protocolos adicionales sobre la trata de personas y trfico de
inmigrantes, estableci que la trata de personas se perfila como una actividad con las siguientes
caractersticas: 1) el reclutamiento, transporte, transferencia o recepcin de personas; 2) el uso de
medios impropios, como la fuerza, la abduccin, el fraude o la coercin; y 3) tiene como objetivo la
explotacin, bien sea sexual, bien por trabajos forzados, servilismo o esclavitud. Estas caractersticas
han sido adoptadas por el Estado colombiano en la Ley de Trata de Personas que reforma al Cdigo
Penal Colombiano (Ley 985 de 2005). Dichas conductas no agotan sus posibles modalidades, aunque
constituyen una base comn, que se reconoce en el mundo como el conjunto de conductas mnimas
para reprimir.
Poltica criminal
De acuerdo con la Comisin Asesora de Poltica Criminal, la poltica criminal del pas experimenta
graves falencias porque es reactiva, poco reflexiva, inestable e inconsistente, lo que repercute en la
366
calidad de su gestin (Comisin Asesora de Poltica Criminal, 2012). Durante las ltimas dos dcadas
ha existido un incremento significativo de la severidad punitiva y del recurso a la privacin de la
libertad. Sin embargo, la experiencia internacional seala que la capacidad real de estas medidas para
prevenir los crmenes y enfrentar problemas sociales complejos es limitada (Comisin Asesora de
Poltica Criminal, 2012). Adicionalmente, esto ha generado presin sobre la situacin de
hacinamiento carcelario, de tal manera que en julio de 2014 se alcanz una tasa de hacinamiento del
53 % en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional del pas, situacin que
se agrava dado que el 88 % de la infraestructura penitenciaria resulta inadecuada de acuerdo con los
estndares requeridos (INPEC, 2014).
En materia de justicia juvenil, segn cifras reportadas por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), en el ao 2014 la comisin de delitos por parte de adolescentes se concentr en
aquellos relacionados con hurto (39 %), trfico, fabricacin o porte de estupefacientes (30 %) y
lesiones personales (9 %). As mismo, se evidencia para 2014 un 20 % de reincidencia, porcentaje
que se increment respecto al ao 2010 cuando se encontraba en el 18 %. Por otra parte, se observa
que la sancin aplicada mayoritariamente por parte de los jueces es la libertad vigilada con un 26 %,
seguida de las reglas de conducta (22 %) y, como tercera medida, la privacin de la libertad con un
21 % (ICBF, 2014).
El problema mundial de las drogas sigue siendo un desafo de primer orden para el pas. Si bien las
hectreas cultivadas de coca han disminuido en el total nacional a una tasa promedio del 9 % anual
desde el 2010, los cultivos ilcitos muestran una preocupante tendencia hacia la concentracin en los
territorios colectivos (resguardos indgenas y consejos comunitarios afros), parques naturales y
franjas fronterizas. As mismo, las regiones donde se observa una importante reduccin de los
cultivos de hoja de coca estn ahora seriamente afectadas por la minera criminal y la explotacin
ilegal de los recursos naturales, un indicativo de que la erradicacin no ha logrado disuadir las
economas criminales, sino esencialmente transformarlas hacia nuevos tipos de rentas.
Si bien los GAML y las bacrim han reconfigurado sus formas de financiacin, la fuerza pblica ha
mantenido una ofensiva sostenida contra sus estructuras y financiacin. En el ao 2013, los cultivos
de hoja de coca registraron un total de 48.189 hectreas, 22 % menos que en 2010 cuando los
mecanismos de monitoreo reportaron la existencia de 61.862 hectreas. As mismo, se incautaron
693,6 toneladas de cocana, con un valor estimado US$ 22.544 millones. Esta accin represent la
incautacin de 1,6 kilos de cocana por cada 3 kilos potencialmente producidos. De otra parte, fueron
intervenidas 1.861 zonas de extraccin ilegal de minerales y se suspendieron actividades en 1.241 de
ellas.
367
Complementariamente, la problemtica de seguridad asociada al trfico local de drogas ilcitas
enfrenta dinmicas derivadas del incremento en la prevalencia del consumo de sustancias
psicoactivas, la mayor oferta de nuevas drogas y la complejidad de la cadena de produccin y trfico
de estupefacientes, demandan un tratamiento integral de la problemtica de las drogas en sus
dinmicas de produccin y consumo.
2. Retos en el fortalecimiento del Estado social de derecho para garantizar los derechos de
las vctimas y la transicin a la paz
De acuerdo con el registro nico de vctimas (RUV), en Colombia actualmente se han afectado los
derechos de 7.028.7762 personas por causas relacionadas con la violencia y el conflicto armado
interno (UARIV, 2014), las cuales representan aproximadamente el 14 % de la poblacin del pas.
El desplazamiento forzado, ya sea por causas asociadas a la violencia3 o por el conflicto armado
interno, ha sido el delito que ha generado mayor nmero de vctimas en el pas constituyendo el 86 %
del total (vase la tabla VIII-3). El Estado ha propendido por garantizar el goce efectivo de los derechos
de esta poblacin para su estabilizacin socioeconmica a travs de acciones intersectoriales
contenidas en las polticas sociales. As, para 2014, se evidencian avances en materia de identificacin
(92 %), salud (93 %), educacin (90 %) y alimentacin (96 %), y siguen constituyndose en retos
haca el futuro los derechos asociados a vivienda digna (17 %), reunificacin familiar (47 %),
subsistencia mnima (43 %) y generacin de ingresos (63,8 % por debajo de la lnea de pobreza)
(DANE, 2014).
Tabla VIII-4. Nmero de declaraciones de vctimas por tipo de hecho victimizante 2014
Nmero de
Hechos victimizantes
declaraciones
Desplazamiento 6.044.151
Homicidio 931.720
Amenaza 213.694
Desaparicin forzada 152.455
Prdida de bienes muebles o inmuebles 88.567
Acto terrorista/atentados/combates/ hostigamientos 79.790
Secuestro 37.464
Minas antipersona 11.777
Tortura 9.227
Vinculacin de nios nias y adolescentes a GAML y bacrim 7.722
Delitos contra la libertad y la integridad sexual 7.353
Fuente: Registro nico de vctimas noviembre-2014.
2 De las cuales 6.863.080 son vctimas del conflicto armado y 165.696 son vctimas de las bacrim (con corte a 1 de noviembre de 2014).
3 Ley 387 de 1997, artculo 1 y Corte Constitucional, Auto 119 de 2013 de seguimiento a la sentencia T-25 de 2004.
368
coordinacin institucional, aspectos sealados por la Corte Constitucional a travs de la sentencia T-
025 de 2004, mediante la cual se declar el Estado de Cosas Inconstitucional en la situacin de la
poblacin desplazada por la violencia.
A travs de la Ley 1448 de 2011 se establecieron rutas y medidas especficas4 que buscan la verdad,
justicia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado, as como el restablecimiento de sus
derechos, la construccin de la paz y la reconciliacin. Durante el perodo 2011-2014 dichas rutas y
medidas han significado una inversin cercana a los 20 billones de pesos. Sin embargo, persisten retos
hacia el futuro en la superacin de la situacin de vulnerabilidad de las vctimas de desplazamiento
forzado; en la garanta efectiva de las medidas de indemnizacin administrativa, restitucin de
tierras, vivienda y de capacidades productivas, rehabilitacin, acceso a la justicia; y en la
implementacin de las medidas de reparacin colectiva.
Tabla VIII-5. Principales lugares de localizacin de poblacin vctima del conflicto armado 2014
Finalmente, la coordinacin entre la nacin y las entidades territoriales contina siendo un tema
prioritario en esta poltica. La materializacin de los esfuerzos para la garanta de los derechos de las
vctimas deber fortalecerse en los municipios del pas que acogen a esta poblacin. Segn el RUV,
existe una tendencia de la poblacin vctima a localizarse en zonas urbanas. En tan solo 10 ciudades
capitales se registra una concentracin del 22 % de la poblacin total de vctimas: Medelln (5 %),
4Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, Decreto 1725 de 2011 y Lineamientos, Plan de Ejecucin de Metas,
Presupuesto y Mecanismo de Seguimiento para el Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas y CONPES 3726.
369
Bogot D .C. (5 %), Cali (2 %), Santa Marta (2 %), Valledupar (2 %), Sincelejo (1 %), Villavicencio,
Monera, Florencia, Ccuta (1 % cada una). (vase la tabla VIII-6).
Con respecto a los procesos de desarme, desmovilizacin y reintegracin, hasta septiembre de 2014,
en Colombia se han desmovilizado 56.782 personas, contando entre desmovilizados colectivos de las
AUC y desmovilizados individuales de las FARC, ELN, ERG, EPL y ERP, de los cuales 8.068 han
culminado el proceso de reintegracin. Dicha poltica ha permitido la alfabetizacin de 39.329
beneficiarios, la aprobacin de bsica primaria de 21.964 y la aprobacin de bsica secundaria de
8.250. As mismo, 12.450 beneficiarios son bachilleres y 482 han realizado estudios en educacin
superior. De otro lado, se han vinculado 24.049 personas a diferentes escenarios de reconciliacin
con sus comunidades, 19.276 han sido capacitados en derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario y 21.696 han sido vinculadas en una actividad productiva.
Al efecto de mejorar su efectividad hacia el futuro, los procesos de reintegracin debern prepararse
para hacer frente a nuevos escenarios masivos de dejacin de armas por parte de GAML, y asumir la
labor de contribuir a la promocin de escenarios de reconciliacin y convivencia entre vctimas,
excombatientes de distintos GAML y comunidades receptoras. No podra ser de otra manera, si se
tiene en cuenta que el 47 % de los ciudadanos no quisiera tener como vecino a desmovilizados de
GAML (Snchez, Rodrguez-Raga, & Seligson, 2014).
Por otra parte, un asunto que merece especial atencin es el relacionado con la reduccin del riesgo
y la atencin a nios, nias y adolescentes frente al reclutamiento y constreimiento por parte de
GAML y grupos delincuenciales organizados. A 2014, el ICBF reporta un total de 5.694 nios, nias y
adolescentes que han ingresado al Programa Especializado de Desvinculados de Grupos Armados al
Margen de la Ley. En el 2014 se desvincularon un total de 267 nios, nias y adolescentes de GAML,
lo que representa una disminucin con respecto a 2013 cuando se registr un total de 342
desvinculados. Adicionalmente, el Observatorio del Bienestar de la Niez, reporta la atencin a 177
nios, nias y adolescentes, entre el 2007 y el 2014, desvinculados de bacrim.
370
En materia de construccin de paz desde los territorios, se hace evidente la necesidad de trabajar en
diferentes aspectos. Por un lado, es importante fortalecer a las instituciones tanto en el mbito
nacional como territorial para avanzar en la planeacin, gestin e implementacin integral y
participativa de apuestas de paz. De otro lado, se hace necesario fortalecer iniciativas que permitan
vincular a la poblacin alrededor de la identificacin y discusin de las problemticas en sus
territorios, pero tambin para la bsqueda, contribucin y apropiacin de las rutas de solucin. As
mismo, la construccin de paz desde los territorios debe partir de las iniciativas, experiencias,
caractersticas y necesidades de cada una de las regiones que se han visto afectadas histricamente
por las dinmicas del conflicto armado.
Minas antipersona
La problemtica de minas antipersona en Colombia es una de las ms complejas del mundo, no solo
porque hasta el momento no se cuenta con la dimensin exacta del problema generado en el pas por
la contaminacin de minas antipersona (MAP), artefactos explosivos improvisados (AEI) con
caractersticas de minas antipersonal y municiones sin explotar (Muse), sino porque su uso persiste
en el marco del conflicto armado, como mecanismo para contener el avance de la fuerza pblica y
proteger los corredores estratgicos asociados a la explotacin criminal de recursos naturales y
economas ilegales. En este contexto, segn informacin del Sistema de Gestin de Informacin de la
Accin contra Minas (IMSMA, por su sigla en ingls), entre 1990 y septiembre de 2014, se han
presentado 30.005 eventos con MAP, Muse y AEI (correspondientes a 6.305 accidentes y 23.700
incidentes), los cuales generaron 10.847 vctimas. Del nmero total de vctimas, 4.196 (39 %)
corresponden a poblacin civil y 6.651 (61 %) son miembros de la fuerza pblica. De estas,
aproximadamente el 20 % (2.188) ha muerto y el 80 % ha resultado herida (8.659).
B. Visin
La constante ampliacin de las oportunidades econmicas y sociales en el pas ha sido posible gracias
al camino recorrido para garantizar, a todos los que habitan el territorio nacional, un extenso conjunto
de derechos que les permiten llevar a cabo proyectos de vida en libertad y sociedad, segn sus valores,
creencias e intereses. Sin embargo, an existen muchas cosas por hacer. Ello supone articular los
esfuerzos del Estado en materia de seguridad, justicia y democracia desde el horizonte estratgico de
construccin de paz y, en particular, ante la necesidad de cerrar las brechas creadas por el conflicto
en cuanto al ejercicio de derechos y disfrute de las condiciones de convivencia pacfica requeridas
para el desarrollo en los territorios.
En efecto, la presencia integral del Estado, especialmente pero no nicamente en las regiones
ms afectadas por la violencia es una tarea central para establecer los fundamentos que conduzcan al
fin sostenible del conflicto armado y a la garanta de no repeticin, rompiendo el crculo vicioso entre
vacos de presencia estatal y conflicto armado sealados en el diagnstico de este captulo. Sin duda,
el mayor avance en la desarticulacin de este crculo vicioso se manifiesta en la posibilidad real de
construir una paz estable y duradera tras un esfuerzo sostenido del Estado colombiano, y en
particular de la fuerza pblica, para imponer el orden constitucional, garantizar el ejercicio legtimo
de la fuerza, y sentar las bases para extender los alcances del desarrollo econmico y social de nuestro
371
pas. El futuro requerir, sin embargo, desarrollar plenamente todas las dimensiones del ejercicio de
ciudadana de los colombianos, a partir de modelos de gobernabilidad que integren en los territorios
la seguridad, la justicia y la democracia.
Ahora bien, un eventual acuerdo entre el Gobierno nacional y las guerrillas para poner fin al conflicto
armado brindar una oportunidad para el ejercicio pleno de la ciudadana de los colombianos, pero
lo cierto es que, con o sin acuerdo, es indispensable emprender las tareas que lleven a lograr su plena
vigencia en el sentido de establecer las capacidades institucionales necesarias para fortalecer la
confianza entre los ciudadanos y con las instituciones, encadenando esfuerzos orientados a generar
acuerdos, dirimir conflictos y garantizar el orden constitucional.
Bajo esta perspectiva, una profunda ampliacin de los mecanismos democrticos ser herramienta
fundamental para la articulacin de la seguridad y la justicia. El fortalecimiento de la participacin
ciudadana, de los mecanismos de representacin poltica y participacin electoral, el impulso a
procesos de innovacin y aprendizaje institucional de experiencias exitosas en paz y desarrollo, y la
construccin de confianza hacia el Estado desde los territorios, permitirn fortalecer el pacto social
definido por la Constitucin y el conjunto de actitudes, percepciones y comportamientos ciudadanos
afines al cumplimiento de las leyes, teniendo en cuenta las particularidades de los distintos grupos
poblaciones presentes en el pas. Ello incluye el principio del respeto de la diferencia; la cooperacin
con las autoridades pblicas; la conformacin de visiones compartidas de desarrollo que atiendan las
particularidades regionales; la resolucin de conflictos y sus mecanismos alternativos y la
prevencin, gestin y transformacin no violenta de conflictos sociales, econmicos, ambientales o
polticos mediante el dilogo, la suscripcin y el cumplimiento de acuerdos y consensos.
Asumir los desafos planteados implicar tambin satisfacer plenamente la demanda de justicia y
seguridad para garantizar la democracia y atender las especificidades de los territorios del pas. As,
el conjunto de acciones descritas tendrn como base un esquema de gobernabilidad que permita el
efectivo cumplimiento de la Constitucin y las leyes sobre todo el territorio nacional mediante el
fortalecimiento institucional para superar las limitaciones que afectan la concrecin del verdadero
potencial econmico y social del pas.
372
En esta perspectiva, resulta indispensable trabajar en todo el territorio nacional en la superacin de
las barreras de acceso a la justicia y en la lucha contra la impunidad, y en el fortalecimiento de los
mecanismos formales y no formales de justicia a fin que sean reconocidos por la ciudadana como
instrumentos legtimos para resolver oportuna y pacficamente sus controversias, hacer efectivos sus
derechos y obligaciones, y garantizar la seguridad jurdica. Adicional a lo anterior, la coordinacin de
la oferta de los servicios de justicia bajo un enfoque sistmico y la redefinicin de una poltica criminal
con enfoque restaurativo son fundamentales para avanzar en la equidad y la paz en Colombia.
As mismo, cerrar las brechas en materia de garanta de los derechos a la vida, la integridad y la
libertad implica garantizar la seguridad ciudadana y la convivencia pacfica desde una perspectiva
territorial. Esto, significar un estado en el cual los ciudadanos contarn con ambientes seguros para
el desarrollo de sus libertades y capacidades individuales y colectivas, y la plena confianza en la
capacidad del Estado para protegerlos cuando se vean amenazadas o en riesgo por diferentes
fenmenos delictivos.
El logro de condiciones de largo plazo para una paz estable, duradera e incluyente en Colombia
supondr igualmente el continuo mejoramiento de las capacidades de la fuerza pblica, las cuales
mantendrn su ofensiva contra todos los grupos que persistan en su accionar violento contra la
poblacin, la soberana nacional y la integridad territorial. As mismo, con el fin de garantizar la
tranquilidad en los territorios de Colombia y colaborar con el desarrollo de las regiones
especialmente afectadas por el conflicto, la fuerza pblica continuar apoyando las estrategias de
consolidacin territorial, acompaando el proceso de reparacin de vctimas y restitucin de tierras
y dems programas enfocados en la construccin de legitimidad del Estado y el aumento del
despliegue de la oferta estatal de servicios para la consolidacin de la paz. De esta manera, las Fuerzas
Armadas de Colombia se concentrarn en mantener la seguridad interna, dar un mayor nfasis a la
defensa de las fronteras, desarrollar capacidades de disuasin y generar coaliciones con pases
aliados, de manera paralela con la bsqueda de la autonoma estratgica de la nacin en materia de
defensa nacional.
En apoyo a la labor de proteccin a sus ciudadanos y a los fines esenciales del Estado, ser
fundamental para el Gobierno nacional posicionar la inteligencia estratgica y la contrainteligencia
como un instrumento fundamental para anticiparse y responder a la presencia y mutacin de diversas
amenazas. Para ello, la produccin de informacin de inteligencia estratgica se establecer como una
de las principales herramientas de apoyo a travs de la cual, y haciendo uso de capacidades tcnicas
y anlisis prospectivos, generar insumos que sern utilizados por el Gobierno nacional de manera
transversal.
373
los impactos del conflicto armado y de otras dinmicas criminales y que, en consecuencia, no han
podido promover sus proyectos colectivos en el marco del Estado social de derecho. Por ello, el Estado
en su conjunto deber enfatizar en la generacin de garantas de bienestar, seguridad y justicia para
todas las vctimas del conflicto armado, y para quienes se reincorporen a la vida civil tras hacer parte
de GAML.
Objetivos
Fortalecimiento de los roles del Estado para el goce efectivo de derechos de todos
los habitantes del territorio
Objetivo 6. Avanzar hacia la garanta del goce efectivo de derechos de las vctimas en
Colombia.
Objetivo 7. Fortalecer y articular los mecanismos de transicin hacia la paz.
Objetivo 8. Consolidar la accin integral contra minas antipersona.
374
C. Objetivos, estrategias y metas
1. Fortalecimiento de los roles del Estado para el goce efectivo de derechos de todos los
habitantes del territorio
Prevencin social y situacional de delito: Los programas de prevencin social y situacional del
delito sern diseados e implementados con un enfoque multisectorial, permitiendo articular las
acciones e intervenciones de ejecucin inmediata con medidas y estrategias de mediano y largo plazo,
entre ellas:
375
de los planes de ordenamiento territorial (POT). Ello, con el fin de adoptar los
criterios de prevencin situacional aplicados en la construccin y renovacin de
infraestructura y de diseos arquitectnicos en escenarios de alta incidencia del
delito.
Desarrollo de un programa para la prevencin, reduccin y atencin de la violencia
intrafamiliar, a travs de estrategias intersectoriales implementadas de manera
coordinada con entidades competentes en la materia.
Promocin de mecanismos y articulaciones con el sector pblico y privado para
implementar iniciativas y espacios que promuevan la convivencia a travs del ftbol,
en el marco del Plan Decenal de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el ftbol.
Lucha contra las principales modalidades delictivas: Con el propsito de incrementar la confianza
entre los ciudadanos, la percepcin de seguridad y el ejercicio de sus derechos, se buscar reducir los
fenmenos delictivos de mayor afectacin al ciudadano. De esta manera, se ejecutarn planes y
estrategias que concentren esfuerzos en las reas de mayor afectacin a travs de la priorizacin y la
focalizacin de puntos crticos. Para ello, se llevarn a cabo las siguientes acciones:
5 Los subsistemas son: Nmero nico de Emergencias y Seguridad-123 (el cual deber contar con identificacin y localizacin del abonado
llamante cuya conectividad debe ser suministrada de manera gratuita con el proveedor de telecomunicaciones,) Circuitos Cerrados de
Televisin y y cmaras de video vigilancia pblicas y privadas (CCTV), Alarmas Comunitarias (CIEPS), Sistemas de Seguridad-Controles de
acceso, monitoreo automtico, sistemas AVL, bloqueo de vehculos y las dems herramientas que se puedan articular para la atencin de
emergencias.
376
Implementacin de Centros de Comando y Control para la Seguridad Ciudadana como
ejes de la planeacin del servicio de polica desde la perspectiva local y anlisis
especializado del delito
Fortalecimiento de la presencia policial: La consolidacin del pie de fuerza de la Polica Nacional
y de su equipamiento estar enfocado en el fortalecimiento del servicio en zonas urbanas y rurales, y
en la garanta de una mayor cobertura en cuadrantes. Para esto, se implementaran las siguientes
acciones:
377
Coordinar con las entidades territoriales constante capacitacin en la presentacin
de proyectos para garantizar calidad y eficiencia en la implementacin de los centros
de integracin ciudadana.
Buscar el apoyo de las entidades territoriales en materia de recursos para que,
aunando esfuerzos, se llegue a la correcta implementacin de los centros de
integracin ciudadana.
Sistema Nacional de Informacin y Anlisis del Delito (SNIAD). Mejorar las estrategias de
seguridad ciudadana supone contar con informacin y anlisis cualificados, en tiempo real y con alta
precisin en la identificacin geogrfica del delito. Por tal razn, Colombia requiere un SNIAD, el cual
vincule las iniciativas como la desarrollada por la Sub Unidad Tcnica-SUT del Sistema Regional de
Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana (SES). Este sistema debe incluir:
378
lineamientos estandarizados y asistencia tcnica para el fortalecimiento de
Observatorios Locales de Seguridad Ciudadana.
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
2014
Tasa de homicidios por cien mil habitantes 27,8 23
Tasa de hurto a personas por cien mil habitantes 194,1 187
Hurto a residencias 20.265 18.303
Hurto a entidades comerciales 21.279 20.441
Hurto a entidades financieras 106 99
Secuestro total (simple y extorsivo) 282 261
Tasa de Extorsin por cien mil habitantes 10,3 9,4
Tasa de violencia intrafamiliar por cien mil habitantes 141,9 137
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
Familias en situacin de vulnerabilidad afectados en su
estructurada y dinmica relacional atendidas mediante 541.854 560.000
"familias para la paz"
Municipios con Laboratorios de Convivencia Social y Cultura
0 32
Ciudadana con nfasis en violencia intrafamiliar
Municipios integrados al Observatorio Nacional de Convivencia
0 32
y Proteccin de la Vida
Municipios que implementan acciones para la promocin de la
convivencia social en sus Planes Integrales de Seguridad y 0 64
Convivencia Ciudadana
Nuevas Metropolitanas 3 7
Estaciones de polica construidas y/o adecuadas 9 52
Proyectos de infraestructura para las ciudades y municipios en
152 740 km
materia de integracin para la convivencia implementados
Cmaras instaladas e integradas al sistema de video-vigilancia
4.564 6.100
(SIES)
Entidades territoriales asistidas en la implementacin de planes
de seguridad y convivencia ciudadana bajo lineamientos 16 32
estandarizados de seguimiento y evaluacin.
La labor de la fuerza pblica no debe cesar en la bsqueda por garantizar el control territorial y
disuadir amenazas contra la sostenibilidad de las condiciones de seguridad alcanzadas durante los
ltimos aos. Para lo anterior, se requiere de la adaptacin de la respuesta institucional a estructuras
379
armadas ilegales que persistan en su accionar violento; as como a nuevos retos que se configuren en
el mbito de la seguridad pblica. Para ello, se adelantarn las siguientes lneas de accin:
Erosionar la capacidad armada de los grupos armados al margen de la ley: A pesar de los
grandes avances que se han obtenido en la lucha contra los GAML, la transicin hacia la paz implica
la consolidacin de los resultados obtenidos hasta el momento. Para esto, el Gobierno continuar
realizando acciones que permitan salvaguardar la integridad de todo el territorio nacional, evitando
que zonas estratgicas del pas sean utilizadas por los GAML o por las estructuras de la delincuencia
organizada transnacional (DOT) como reas de repliegue, supervivencia y accionar transnacional.
Para ello se contempla:
380
se buscar garantizar el control en zonas de explotacin y corredores de transporte
de recursos naturales.
Lucha contra la minera criminal: Dada la magnitud y complejidad de las estructuras criminales
que se desarrollan en torno a la minera criminal y su impacto econmico, social y medioambiental,
combatir este negocio ilcito demanda un esfuerzo conjunto y decidido de todos los entes del Estado
para disminuir la influencia y capacidad operacional del crimen. En este sentido se trabajar en las
siguientes acciones:
6 Definidas por la Ley 191 de 1995 como aquellos municipios, corregimientos especiales de los departamentos fronterizos,
colindantes con los lmites de la Repblica de Colombia y aquellos en cuyas actividades econmicas y sociales se advierte la
influencia directa del fenmeno fronterizo.
381
Fortalecimiento de las capacidades del cuerpo de guardacostas y la seguridad integral
martima con una adecuada gestin de riesgos.
Implementacin de programas de prevencin de las problemticas de criminalidad
caractersticas de las zonas de fronteras tales como contrabando, trfico de armas,
trata de personas, secuestro, narcotrfico, hurto, homicidio y extorsin, entre otros.
Estrategia Nacional de Ciberseguridad: Colombia es un pas cada vez ms digital, con mayores
beneficios econmicos y sociales producto de su mayor conectividad. Para obtener las ventajas que
brinda un entorno digital seguro el pas deber desplegar esfuerzos importantes para preservar las
capacidades estratgicas actuales de los organismos de seguridad, y continuar con un proceso de
robustecimiento de la seguridad ciberntica y contra los ciberdelitos. En este sentido, se realizarn
esfuerzos para
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2014
382
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
Como garantes de la soberana y de la integridad territorial, las Fuerzas Militares tienen la obligacin
constitucional de emprender todas las acciones encaminadas a proteger, frente a cualquier tipo de
agresin externa o interna, estos dos valores, en los dominios terrestre, martimo, fluvial, areo,
espacial y ciberespacial. Ello supone impedir la ocurrencia de eventos relacionados con ataques
contra la infraestructura crtica de la nacin, todo tipo de acciones ilegales tendientes a obtener
control sobre el territorio nacional o ataques cibernticos contra los intereses nacionales. Para el
desarrollo de esta estrategia se implementarn las siguientes lneas de accin:
383
Conformacin de un Centro Integrado de Operaciones Multidimensionales de Paz.
Promulgacin de la ley marco del territorio marino, fluvial y costero.
Fortalecimiento de la presencia y liderazgo en escenarios de coordinacin
internacional martimos como el Tratado Antrtico, y el Sistema Martimo Global de
Socorro y Seguridad en el Caribe Occidental Colombiano.
Creacin del Sistema Nacional de Seguridad Integral Martima, Fluvial y Portuaria.
Formulacin e implementacin de la Estrategia Martima del Estado Colombiano.
Establecimiento de la organizacin, funciones y responsabilidades respecto a la
coordinacin, direccin, operacin, supervisin y apoyo del Servicio martimo de
bsqueda y salvamento, el cual tiene por objeto proporcionar seguridad en las aguas
jurisdiccionales colombianas.
Regulacin del ejercicio de las funciones como Estado Bandera, Estado Ribereo y
Estado Rector de Puerto a cargo de la Direccin General Martima, as como las
relativas a la direccin, autorizacin, control y supervisin del desarrollo de las
actividades martimas. Lo anterior, con el objeto de adaptarse a la dinmica y al
entorno del sector bajo estndares internacionales comunes, los cuales permitan
proteger la vida humana en el mar, asegurar la idoneidad de las tripulaciones,
prevenir los siniestros, asegurar la proteccin de naves e instalaciones portuarias,
brindar seguridad y proteccin al comercio martimo y fortalecer la competitividad.
384
Sistema de salud de las Fuerzas Militares y Polica Nacional sostenible y eficiente: La salud es
un pilar fundamental del bienestar de los hombres y mujeres de la Fuerza, involucrando a sus
dependientes y ncleo familiar. Por esto, se debe propender por el mantenimiento del rgimen
especial en salud buscando cada vez ms eficiencia, oportunidad y efectividad en la atencin. En este
sentido, se fortalecer el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y Polica Nacional (SSMP) a travs
de mltiples iniciativas que involucran:
Sistema educativo de la Fuerza pblica: Teniendo en cuenta que parte del bienestar de nuestros
hombres implica darle las herramientas en trminos de formacin y procesos claros de gestin de su
carrera profesional dentro de la Fuerza, se impulsarn varios proyectos que buscan alinear el Sistema
Educativo de la Fuerza pblica y el de Gestin del Talento Humano. De esta manera, se cubrirn las
brechas existentes de profesionalizacin, pertinencia y calidad de la Educacin que reciben los
hombres y mujeres de la Fuerza pblica, y el proceso de asignacin de labores se realizar de acuerdo
con las competencias y desarrollo esperado de nuestro personal.
Sistema de Gestin del Riesgo y Rehabilitacin Integral (SGRRI): Con el fin de ofrecer atencin
oportuna e integral en el ciclo de rehabilitacin de la poblacin con discapacidad de la Fuerza pblica
como consecuencia de actos del servicio, en combate, o por accin directa del enemigo, se
implementarn las siguientes lneas de accin:
385
Con el fin de fortalecer el proceso de rehabilitacin se desarrollar una fase final de
rehabilitacin inclusiva, la cual comprende procesos sociales, familiares y laborales
tendientes a desarrollar capacidades que le permitan al personal con discapacidad de
la Fuerza pblica estructurar un nuevo proyecto de vida. Dicha fase de rehabilitacin
inclusiva contendr: 1) la constitucin y puesta en marcha de la Direccin Centro de
Rehabilitacin Inclusiva que tiene a cargo el funcionamiento del Centro de
Rehabilitacin Inclusiva (CRI); 2) el desarrollo del proyecto del Centro de Atencin al
Hroe y su Familia como parte del complejo de rehabilitacin; y, 3) la realizacin de
alianzas con el sector privado y de cooperacin para la educacin e inclusin social y
laboral de nuestros hroes con discapacidad.
Pensin heridos: Con el fin de mejorar el bienestar del personal uniformado que en actos de valenta
arriesgan su integridad fsica y como consecuencia son pensionados por invalidez o sobrevivencia, el
Ministerio de Defensa Nacional se encuentra analizando la posibilidad de incrementar las pensiones
por invalidez y sobrevivencia originadas en combate o actos meritorios del servicio. Para ello, se
desarrollarn las siguientes actividades:
386
Beneficiarios atendidos por FONDETEC n.d. 1.500
Los desafos que surgen de la reconfiguracin de las amenazas y las perspectivas de un escenario de
construccin de paz, hacen necesaria la definicin de una hoja de ruta que permita construir el futuro
del sector seguridad y defensa y a las instituciones prepararse adecuadamente para asumir nuevas y
mayores responsabilidades.
Con el fin de definir una estructura institucional que evolucione de manera consistente con los retos
operacionales futuros y garantice la coherencia entre el marco presupuestal existente, las misiones y
las capacidades de la Fuerza pblica, el Ministerio de Defensa continuar liderando el diseo y la
aplicacin de metodologas, herramientas y procedimientos, consolidando prcticas sistemticas de
planeacin de mediano y largo plazo, que permitan la modernizacin en la gestin y el fortalecimiento
de las capacidades del sector. Con este fin el Gobierno nacional adelantar las siguientes acciones:
Capital humano: Dentro del proceso de planeacin por capacidades, el capital humano es uno de los
factores centrales que lidera, moviliza y dinamiza las acciones de la Fuerza pblica. Por tal motivo,
tener hombres y mujeres que respondan de manera adecuada a los retos del sector se convierte en
un tema vital para el xito de su proceso de transformacin y modernizacin. Con miras a lograr dicho
objetivo se proponen las siguientes lneas de accin:
387
Diseo y puesta en marcha de un Sistema de Monitoreo de Capacidades (SMC) y en el
desarrollo de herramientas y metodologas que contribuyan a su gestin.
Sostenibilidad y eficiencia del gasto del sector: Uno de los grandes retos que enfrenta el sector
defensa y seguridad es garantizar el financiamiento de sus actividades en el marco de las restricciones
fiscales de la nacin. En este contexto se avanzar en las siguientes lneas:
388
Derechos humanos: Con el propsito de consolidar el logro de los objetivos estratgicos y las lneas
de accin definidas en la Poltica Integral de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, se adelantarn las siguientes acciones:
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
Personal uniformado de la Fuerza pblica
n.d. 3.249
graduado en programas de formacin avanzada
Personal graduado de las escuelas de formacin
n.d. 2.785
en ingls (niveles A2 y B1)
Gestin del riesgo: El sector seguridad y defensa hace parte del Sistema Nacional para la Gestin del
Riesgo de Desastres (SNGRD) y desde all busca articular el uso de las capacidades sectoriales con las
dems autoridades del sistema, en los procesos de conocimiento y reduccin del riesgo y manejo de
desastres. Con el fin de continuar apoyando el logro de los propsitos de dicho sistema se llevar a
cabo:
389
Fortalecimiento de las capacidades de los ingenieros militares con el fin de continuar
con la ejecucin de obras de alto impacto estratgico en zonas donde existan mayores
necesidades.
Revisin del modelo de operacin de Satena para definir posibles mecanismos de
financiacin del servicio social areo y asegurar que las comunidades con dificultades
de acceso cuenten con servicios de transporte areo.
Ciencia, tecnologa e innovacin: La ciencia, la tecnologa y la innovacin (CTeI) tiene dos fines
principales en el sector defensa. El primero de ellos es el de aportar al cumplimiento de las funciones
constitucionales de la Fuerza pblica, buscando para ello la autosuficiencia y la independencia local.
El segundo, consiste en contribuir al desarrollo industrial del pas, el cual se puede dar a travs de la
apropiacin de tecnologas de punta y de la aplicacin dual (hacia el sector civil) de aquellas
inicialmente aplicables al mbito militar y de seguridad. Para garantizar lo anterior, se llevar a cabo:
El desarme, desmovilizacin y reintegracin es una de las condiciones bsicas y uno de los retos de
ms corto plazo que enfrentan los pases en fases de transicin hacia la paz. Del buen desarrollo de
esta etapa depende, en buena medida, el xito de todo el proceso, puesto que se convierte en el primer
escaln de un esfuerzo de reconciliacin que deber extenderse a conjunto de la sociedad. En
perspectiva de lo anterior, el Gobierno nacional persistir en los esfuerzos de desmovilizacin
individual y voluntaria de los miembros de los GAML como una poltica nacional para disminuir los
efectivos de estos grupos. Para ello, se fortalecern las campaas de desmovilizacin, focalizando los
esfuerzos en aquellas regiones donde estos grupos concentren su accionar.
7 Funcin a cargo del Departamento Administrativo Direccin Nacional de Inteligencia, creado mediante el Decreto 4179 de 2011.
390
ante desafos que puedan amenazar los intereses nacionales, la seguridad y el bienestar de sus
ciudadanos. Para avanzar en esta va, se adelantarn las siguientes lneas de accin:
391
Implementacin del Sistema de Informacin
Integrado para Inteligencia Estratgica y 20 % 100 %
Contrainteligencia de Estado-Fase II
Garantizar el acceso a los servicios de justicia es una de las condiciones fundamentales para la
construccin de una sociedad en paz. Al efecto, el presente objetivo desarrolla la apuesta por un
enfoque sistmico y territorial de la justicia en el pas, que tome en cuenta la conflictividad y la
realidad de las regiones, fundamentado en la accin efectiva y coordinada entre las autoridades
nacionales y territoriales, as como los particulares que prestan dichos servicios8, para generar
sinergias y esquemas de complementariedad entre las diferentes figuras, mecanismos y escenarios y
alcanzar un servicios de justicia con capacidad de respuesta, que brinde igualdad en el acceso y en el
tratamiento a todos los ciudadanos.
Para mejorar el grado de coordinacin entre los operadores de servicios de justicia se adelantarn las
siguientes lneas de accin:
8 De acuerdo con lo establecido en la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley Estatutaria de Justicia, excepcionalmente la ley podr
atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su
naturaleza o cuanta puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley sealar las competencias, las
garantas al debido proceso y las dems condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la funcin de administrar justicia en la condicin de conciliadores o en la de rbitros
debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad (Artculo 3, Ley 1285 de 2009). Al respecto la Corte
Constitucional haba sealado previamente que el artculo 116 de la Carta hace una enunciacin de los rganos y personas encargados de
administrar justicia, sin que ello signifique, de una parte, que todos ellos integren la Rama Judicial ni, de la otra, que cualquier otra autoridad
o particular, con base en las atribuciones respectivas, no pueda dirimir o componer determinados conflictos de orden jurdico, segn los
postulados que fijen la Carta Poltica y la Ley. En cuanto al primer aspecto, el ttulo VIII de la Carta Poltica enumera y regula las funciones
de las jurisdicciones y los rganos pertenecientes a la Rama Judicial, esto es, la jurisdiccin constitucional (Artculos 239 a 245), la
jurisdiccin contencioso-administrativa (Artculos 236 a 238), la jurisdiccin ordinaria (Artculos 234 y 235), la Fiscala General de la
Nacin (Artculos 249 a 253), las jurisdicciones especiales (Artculos 246 y 247) y el Consejo Superior de la Judicatura (Artculos 254 a
257). Como puede apreciarse, el artculo 116 faculta a otras instituciones del Estado (Congreso, Tribunales Militares) o a otras personas
(autoridades administrativas, particulares) para administrar justicia, sin que ellas hagan parte de la Rama Judicial. Respecto al segundo
argumento, se tiene que la Constitucin misma permite a ciertas autoridades, instituciones o personas administrar justicia, las cuales no
hacen parte del listado contenido en el 116 superior. Tal es el caso, por ejemplo, de las autoridades indgenas o de los jueces de paz. En igual
forma, puede decirse que determinados particulares pueden cumplir con esas funciones, en los trminos que seala el citado artculo 116
superior (sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 1996).
392
armado. Bajo esta perspectiva, se tendr en cuenta la conflictividad local en la
definicin de la oferta institucional y el diseo de los sistemas locales de justicia, al
efecto de apoyar el acceso de los ciudadanos a la justicia y fortalecer a las autoridades
locales como actores del sistema de justicia, en articulacin con la Rama Judicial, las
entidades territoriales y el Ministerio Pblico. El fortalecimiento consistir en la
diversificacin de los medios de acceso a travs de infraestructura descentralizada y
servicios de TIC.
Implementacin de un ndice de Necesidades Jurdicas Insatisfechas (NJI) en
unidades territoriales.
Fortalecimiento del ejercicio de la profesin jurdica mediante planes de
mejoramiento en la calidad de los programas de derecho y de los actuales abogados.
Ello implica la preparacin de un proyecto de regulacin sobre los requisitos para los
abogados que interactan con el sistema de justicia.
Promocin de programas de capacitacin, formacin y desarrollo integral de los
operadores de justicia, polica judicial y abogados litigantes para fortalecer sus
competencias de acuerdo con su especialidad, poblacin, territorio y conflictividad.
Dichos programas tendrn en cuenta las destrezas y conocimientos de los actores del
sistema de justicia para actuar con base en los nuevos modelos procesales adoptados
por el pas.
En coordinacin con la Rama Judicial y el Ministerio de Tecnologas de la Informacin
y las Comunicaciones (MinTIC), se impulsar la incorporacin de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones en la gestin de la administracin de justicia y en
la interaccin con el ciudadano en el marco de los procesos judiciales.
Elaboracin del Plan decenal del sistema de justicia para la definicin de objetivos,
metas conjuntas, prioridades y citeriores territoriales, as como el plan de accin
interinstitucional para lograrlos.
Los mtodos de resolucin de conflictos son mecanismos de construccin de paz. El trnsito de una
cultura del litigio a una de responsabilidad frente a la conflictividad y la autocomposicin ser posible
a travs de la construccin de espacios alternativos en los cuales los ciudadanos puedan solucionar
sus diferencias de manera libre y responsable. De acuerdo con lo anterior, se trabajar en lograr un
equilibrio entre oferta y demanda de los servicios, aumentar la cobertura de los servicios gratuitos en
las ciudades donde no existen, fortalecer la formacin de los conciliadores, generacin de informacin
cualificada como un insumo para el diseo de la poltica pblica en la materia, y un mayor
conocimiento de los ciudadanos sobre este mtodo. Lo anterior permitir que la conciliacin se
convierta en una verdadera cultura entre los colombianos.
393
Realizacin de actividades de divulgacin y sensibilizacin orientadas a incentivar la
concurrencia de un mayor nmero de ciudadanos a la conciliacin en derecho y en
equidad para resolver sus conflictos.
Organizacin de la oferta de operadores de mtodos alternativos para una adecuada
atencin de los conflictos presentados por los ciudadanos.
Mejorar la formacin, especializacin y actualizacin de los operadores de los
mtodos alternativos de solucin de conflictos.
Fortalecimiento del sistema de informacin de la conciliacin para el seguimiento
cuantitativo y cualitativo de la conciliacin en el pas.
Fomento de los Centros de Conciliacin de entidades pblicas en las ciudades que no
cuenten con oferta de Centros de Conciliacin gratuitos.
A travs de esta estrategia se busca avanzar en la superacin de las barreras de acceso a la justicia
mediante el fortalecimiento de los mecanismos de atencin y orientacin a los usuarios de los
servicios de justicia en todo el territorio nacional y la superacin de las barreras territoriales y
poblacionales. El acceso a la justicia se ajustar a las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia
de Personas en Condicin de Vulnerabilidad, para lo cual se adelantarn las siguientes lneas de
accin durante el cuatrienio:
Las casas de justicia y centros de convivencia ciudadana contarn con un nuevo
modelo de gestin que permitir garantizar la presencia institucional, la atencin y la
articulacin interinstitucional requeridas para atender las necesidades de los
ciudadanos y promover la resolucin de conflictos y la convivencia pacfica.
Las casas de justicia y centros de convivencia ciudadana estarn conectados a un
sistema de informacin nacional que permitir recoger, sistematizar y analizar la
informacin de la atencin integral en el Programa Nacional.
Se disearn rutas de atencin al ciudadano con enfoque diferencial que incluyan los
procedimientos y acciones de los procesos judiciales y extrajudiciales en las
diferentes especialidades, incluyendo la administracin de justicia a cargo del
Ejecutivo.
Nuevo diseo institucional de las comisaras de familia con el fin de garantizar su
prestacin oportuna y de calidad a travs del fortalecimiento y estandarizacin de la
394
atencin y los servicios prestados por las comisaras de familia de todo el pas. En
dicho diseo participarn las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar,
comisarios y comisaras de familia y expertos acadmicos. Lo anterior incluye la
formulacin y la promocin de una reforma institucional de estas entidades que
incluya la incorporacin de herramientas de gestin y servicios basados en TIC para
el seguimiento a casos y la interaccin entre entidades con los usuarios.
El Gobierno nacional establecer un nuevo modelo de financiacin y sostenibilidad
del programa nacional de casas de justicia y centros de convivencia ciudadana en
cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Mejoramiento de la accesibilidad a LEGALAPP9 y su actualizacin permanente, lo que
incluye el mejoramiento de su presentacin al pblico mediante el fortalecimiento de
los procesos de georreferenciacin de las sedes de oferta institucional en materia de
justicia; la ampliacin de los canales de acceso; y, la implementacin de ajustes para
el acceso a personas con discapacidad.
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2014
Lnea base
Producto Meta 2018
2014
El modelo sistmico de justicia incluir la identificacin de actores, roles y flujos de informacin para
que las entidades que hacen parte del Sistema de Justicia brinden sus servicios con base en evidencia
y orientado a resultados. Para ello, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones sern el
mecanismo clave de apoyo a la transparencia, eficiencia y acceso a la justicia. De aqu que sea
fundamental desarrollar las siguientes capacidades de gestin de la informacin para la toma de
9 Es la herramienta web de bsqueda y con mapas de ubicacin que el Ministerio de Justicia y del Derecho pone a disposicin de las personas
para acercarlas a la justicia. Permite que las personas cuenten con la informacin de contacto de instituciones y administradores de justicia
en el territorio nacional, as como con la informacin de inters frente a determinados temas, trmites, situaciones cotidianas o conflictos
en distintas reas del derecho. Esta herramienta explica brevemente las autoridades ante las cuales acudir, los trmites, las alternativas de
solucin del conflicto y los pasos a seguir, as como otros datos relevantes, de tal manera que el ciudadano tenga claroclaros los aspectos
bsicos al momento de presentarse ante las entidades correspondientes
395
decisiones en justicia en coordinacin con el MinTIC y del Departamento Administrativo Nacional de
Estadsticas (DANE):
Para enfrentar las implicaciones en seguridad jurdica derivadas de una alta produccin normativa
sin suficiente coordinacin, planeacin y control de calidad adecuados, el Gobierno nacional deber
disear, promover e implementar estndares, procesos y herramientas que contribuyan al
fortalecimiento de la calidad y eficacia de la produccin normativa de la Rama Ejecutiva del orden
nacional.
En consonancia con lo anterior, se presentar un documento CONPES que sirva como marco de
poltica pblica liderado por la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica y el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el cual se construir en armona con los aspectos aprobados en el documento
CONPES 3816. Se sentarn las bases para la formulacin de una poltica de largo plazo, la cual deber
involucrar la participacin de la Rama Legislativa para, entre otros aspectos, disear y poner en
marcha un piloto de Unidad Tcnica Legislativa en el Congreso de la Repblica. Adicionalmente, dicha
poltica deber considerar la coordinacin con la Rama Judicial en relacin con la actualizacin
jurisprudencial. El desarrollo de esta estrategia contempla:
396
Implementacin de herramientas tcnicas estandarizadas y capacidades tcnicas
permanentes para la planeacin, formulacin y evaluacin de la produccin
normativa de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Ello deber desarrollar lo
relacionado con 1) tcnica jurdica; 2) prevencin del dao antijurdico desde la
produccin normativa; 3) el uso de lenguaje claro en la produccin normativa; y, 4)
transparencia y consulta pblica en el proceso de produccin normativa.
Desarrollo del anlisis de normas expedidas desde 1886 para fortalecer el diseo e
implementacin de la produccin normativa.
Facilitar el conocimiento, acceso y comprensin de la produccin normativa,
mediante la ampliacin en el alcance normativo, sectorial y territorial del Sistema
nico de Informacin Normativa (SUIN-JURISCOL). Ello incluye su articulacin con el
Sistema nico de Informacin de Trmites (SUIT) y el Portal del Estado colombiano.
En este aspecto, tambin se deber incluir el desarrollo de una agenda normativa y el
uso de derogatorias explcitas en la produccin normativa de la Rama Ejecutiva del
orden nacional. Adicionalmente, se avanzar en el proyecto de armonizacin
normativa, en coordinacin con los dems sectores de la administracin pblica.10
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
Con el fin de afianzar el buen funcionamiento del sistema notarial y fortalecer el sistema registral para
garantizar la seguridad jurdica sobre los derechos de propiedad de los bienes inmuebles en el pas,
se requiere el desarrollo de las siguientes acciones:
10 El proyecto de armonizacin por sectores administrativos comprende el anlisis de las normas de su competencia, con el fin de
determinar cules pueden ser expulsadas del ordenamiento jurdico, por ser consideradas como intiles, en desuso o que ya cumplieron
con el objetivo para el cual fueron creadas; as como la expedicin de decretos reglamentarios nicos por sector.
397
Lnea base
Producto Meta 2018
2014
398
se fortalecer la investigacin cientfica en el marco de la poltica de ciencia,
tecnologa e innovacin. Adicionalmente, se ampliar la cobertura de la oferta
institucional y su financiamiento para aumentar la capacidad tcnico-cientfica
instalada y los modelos de atencin del Instituto Nacional de Medicina Legal, tanto en
zonas urbanas como rurales.
Apoyo a la Rama Judicial en la implementacin de ajustes a los modelos de gestin
que permitan aumentar la eficacia y eficiencia de la administracin de justicia y
estimar las necesidades adicionales de planta de personal. Ello, con el fin de avanzar
en la conversin gradual de cargos de descongestin en cargos permanentes.
Apoyo a la Rama Judicial en el impulso de una iniciativa que contribuya al
mejoramiento de los procesos de rendicin de cuentas, la transparencia y la lucha
contra la corrupcin.
La posibilidad que tiene cada ciudadano de contar con espacios para desarrollar su proyecto de vida
individual y colectivo, acorde a los valores de una sociedad pluralista, moderna y tolerante, es un
elemento esencial para la construccin de un pas en paz y para la materializacin del modelo de
democracia establecido por la Constitucin Poltica de 1991. Con el fin de avanzar en tal sentido,
resulta necesaria la implementacin de estrategias orientadas a fortalecer una ciudadana
activamente involucrada en la gestin de lo pblico y en la resolucin pacfica de sus conflictos. Del
mismo modo, implica la correcta articulacin, concurrencia y mejoramiento de las capacidades de
instituciones pblicas y la sociedad civil para garantizar la promocin, respeto y proteccin de los
derechos humanos, involucrando en su desenvolvimiento la definicin de acciones diferenciales para
los distintos grupos poblaciones que habitan el territorio nacional.
Con el fin de garantizar el ejercicio de la participacin ciudadana como derecho y afianzar su aporte
a la generacin de condiciones de desarrollo y paz en el pas, el fortalecimiento de la participacin
ciudadana se orientar a desarrollar modelos de gobernanza colaborativa y multinivel que permitan
articular las mltiples instancias, mecanismos y canales de participacin existentes con el fin de
asegurar que la ciudadana y los grupos de inters tengan una real incidencia en la planeacin,
implementacin y evaluacin de polticas pblicas. El desarrollo de dichos modelos incluye las
siguientes lneas de accin:
11El Sistema de Gestin Integral de la Participacin Ciudadana prestar especial atencin a zonas de afectacin por conflicto armado,
presencia de cultivos ilcitos, debilidades institucionales y elevados niveles de pobreza.
399
El diseo e implementacin de una poltica nacional que permita: 1) la conformacin
de una oferta articulada de mecanismos, instancias y canales de participacin que
ayude a la depuracin de los mismos y al correcto relacionamiento entre los niveles
nacional y local por un lado, y sectorial e intersectorial por el otro; 2) la inclusin de
procesos operativos estndar y criterios de gestin de informacin requerida para
permitir la incidencia de la ciudadana en los asuntos pblicos; y, 3) el
acompaamiento a espacios de dilogo no reglamentados de origen ciudadano o
institucional, y su vinculacin con los escenarios de carcter reglamentado.
El diseo e implementacin de una poltica de fortalecimiento de expresiones
asociativas ciudadanas que permita: 1) la identificacin, registro y caracterizacin de
actores y grupos organizados que buscan incidir en la planeacin, control y gestin
de las polticas pblicas12; 2) establecer estrategias de fortalecimiento de dichas
expresiones para el cumplimiento de sus propsitos misionales; 3) ampliar los
mecanismos de cogestin entre la institucionalidad pblica y la sociedad civil para la
gestin del desarrollo y; 4) la promocin de iniciativas de aprendizaje nacional sobre
los aportes que realizan, en trminos de capital social, los distintos tipos de
expresiones de la sociedad civil as como la identificacin y promocin de
manifestaciones asociativas que jalonan el cambio social de manera positiva.
Fortalecimiento de los procesos de identificacin de actores clave involucrados en los
canales e instancias de participacin ciudadana garantizando la representatividad de
los mismos y reflejando la composicin plural de los sectores sociales que tienen
incidencia en la gestin de lo pblico.
El diseo e implementacin de una estrategia nacional de fortalecimiento de los
procesos de veedura y control social, particularmente alrededor de proyectos
estratgicos del pas.
El diseo e implementacin de una poltica nacional de construccin de ciudadana a
partir de la generacin de una cultura poltica democrtica con el fin de fortalecer el
desarrollo de capacidades ciudadanas para el dilogo, mediacin y trasformacin de
conflictos que promuevan espacios democrticos de participacin ciudadana basados
en el respeto a la diferencia, el cumplimiento de las normas, la promocin de un
sentido de cooperacin con las autoridades para la gestin del desarrollo, y prcticas
afines con el cumplimiento de acuerdos.
La estructuracin de una estrategia de participacin digital enfocada a la
construccin de canales sostenibles de informacin y comunicacin con la
ciudadana.
Implementacin de un programa de fortalecimiento de la planeacin y presupuestos
participativos as como de los Consejos Territoriales de Planeacin.
12 Esta accin implicar, as mismo, el fortalecimiento de los procesos de identificacin de actores clave involucrados en los canales e
instancias de participacin ciudadana garantizando la representatividad de los mismos y reflejando la composicin plural de los sectores
sociales que tienen incidencia en la gestin de lo pblico.
400
Implementacin de programas regionales de innovacin social para la identificacin
e institucionalizacin de soluciones novedosas a problemas pblicos.
Se implementar y consolidar la poltica pblica para los organismos de accin
comunal, a partir de la caracterizacin y fortalecimiento de las organizaciones
comunales, en articulacin con las entidades competentes en la materia.
Con el fin de avanzar en la promocin de una ciudadana informada, capaz de ejercer su derecho a
elegir y ser elegida se adelantarn las siguientes lneas de accin:
Fortalecimiento de la Unidad de Recepcin para la Transparencia Electoral (URIEL)
como mecanismo de denuncia de delitos electorales.
Fortalecimiento del Centro de Estudios de Democracia y Asuntos Electorales para la
generacin de conocimiento til en el mejoramiento de los procesos electorales y en
el desarrollo de ejercicios pedaggicos para la apropiacin por parte de la ciudadana
en relacin con el sistema electoral.
Fortalecimiento de los escenarios de articulacin entre los partidos polticos y los
mecanismos, canales e instancias de participacin ciudadana de carcter
reglamentado y no reglamentado.
Implementacin de tecnologas de la informacin y telecomunicaciones en el proceso
electoral mediante la implementacin del sistema de voto electrnico.
Fortalecimiento de la plataforma tecnolgica que soporta el sistema de registro civil
e identificacin.
401
Implementacin de programas de fortalecimiento a capacidades de liderazgo a
sectores de la poblacin sobrepresentados como mujeres y jvenes.
Fortalecimiento Institucional del Consejo Nacional Electoral
Creacin de una plataforma tecnolgica para la fiscalizacin y control de la
financiacin de las campaas electorales; prevencin y sancin de la trashumancia
electoral.
Construir condiciones para una paz estable, basada en la profundizacin de la democracia, requiere
identificar y afianzar prcticas de prevencin, trmite y resolucin pacfica de conflictos sociales,
econmicos y comunitarios. Dichas prcticas deben desplegarse con enfoque territorial,
promoviendo el dilogo social de manera diferenciada y acorde con sus trayectorias culturales y su
historia. En tal sentido el Gobierno nacional implementar las siguientes lneas de accin:
402
econmicos y culturales. Para ello, se desarrollarn metodologas para generar
acciones preventivas y de fortalecimiento de capacidades locales y comunitarias. Esto
deber permitir la construccin de indicadores de resultados en la materia.
Fortalecimiento de los mecanismos existentes para el seguimiento de los acuerdos
suscritos en espacios de dilogo social dispuestos para el trmite de conflictos.
Lnea base
Indicador de producto Meta a 2018
2014
La accin efectiva del Gobierno nacional en materia de derechos humanos depende, en gran medida,
de la superacin de los esquemas de segmentacin institucional. En este sentido, su garanta efectiva
supone mejorar la coordinacin y articulacin entre las entidades del gobierno nacional y entre stas
y las del orden territorial.
El SNDH juega un papel importante en este sentido y debe consolidarse como espacio de articulacin
y coordinacin de las entidades del orden nacional y territorial para la toma de decisiones y puesta
en marcha de planes, programas y proyectos que desarrollen la Estrategia Nacional de DD. HH. A este
respecto, se adelantarn las siguientes acciones:
13 Se hace referencia a sistemas de coordinacin tales como SNARIV, Sistema de Alertas Tempranas, CIAT, entre otros.
403
Coordinacin, articulacin e implementacin de estrategias que permitan el efectivo
cumplimiento y seguimiento de las obligaciones internacionales del Estado
colombiano.
Incorporacin del Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH) como herramienta
esencial para el diseo, formulacin, implementacin, evaluacin, ajuste y rendicin
de cuentas de todas las polticas pblicas. Se promover que las entidades
territoriales incluyan en sus planes de desarrollo las estrategias, metas y objetivos
que permitan la realizacin del EBDH.
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
14Las acciones previstas en el marco de esta estrategia respondern al cruce de los cinco componentes contemplados en esta estrategia con
tres ejes transversales estipulados en la Ley 115 de 1994: pedagogas y metodologas didcticas en el sistema educativo; educacin para el
trabajo y el desarrollo humano y estrategias de desarrollo cultural para la transformacin social. En este sentido, los cinco componentes
tendrn impacto en cada uno de los ejes, tomando en consideracin que stos ltimos se definieron con base en lo estipulado por la Ley
115 de 1994, que el Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos (PLANEDH), retom posteriormente. Adicionalmente, esta estrategia
busca fomentar el empoderamiento ciudadano para el mutuo reconocimiento y valoracin de comportamientos, creencias o actitudes
individuales y colectivas consecuentes con el respeto, la proteccin y garanta de los DD. HH; as como para el rechazo social de lo que
menoscabe la proteccin y vivencia cotidiana de los derechos fundamentales.
404
diseo de materiales contextualizados y a la creacin de ambientes educativos y
culturales favorables al respeto a los DD. HH.
Desarrollo de procesos de formacin y capacitacin continuada, sostenible y con
criterios bsicos comunes para funcionarios pblicos y ciudadanos, orientados a
ampliar el conocimiento de los DD. HH y los mecanismos para su exigibilidad.
Desarrollo de estrategias de comunicacin orientadas a la promocin de una cultura
de paz, la difusin de informacin sobre el ejercicio de los derechos y la promocin
de los mecanismos e instancias de denuncia de violaciones a los DD. HH.
Implementacin de un mecanismo de seguimiento y evaluacin para medir los
resultados, alcance e impacto de planes, programas y proyectos en materia de
educacin en DD. HH y cultura de paz.
Desarrollar las acciones necesarias para la implementacin de la Ctedra de la Paz
establecida por la Ley 1732 de 2014 en todos los establecimientos educativos. Dicha
implementacin considerar, entre otros, su inclusin en los planes de estudio
atendiendo los lineamientos que el Ministerio de Eduacin Nacional defina, as como
acciones tendientes a permitir la capacitacin requerida a docentes y directivos
docentes y favorecer el dilogo en la comunidad educativa en torno a la ctedra y a la
construccin de paz.
El Estado deber aumentar su capacidad para dar respuesta a las amenazas actuales sobre personas,
grupos comunidades en riesgo extraordinario y extremo, al igual que aquellas derivadas de un
eventual escenario de postconflicto. Para ello promover:
405
Impulso del diseo y la implementacin de una poltica de prevencin de violaciones
a los derechos humanos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal.
Ampliacin de la presencia en el territorio nacional de la Unidad Nacional de
Proteccin (UNP) a 27 Unidades Operativas Administrativas (UOA), dotadas con los
medios y el personal requerido. Dichas oficinas facilitarn la articulacin entre la UNP
y los entes territoriales para la accin regional del programa de proteccin.
Ajuste de la estructura orgnica de la UNP para que est acorde con las necesidades
y dinmicas del programa de proteccin.
Desarrollo de sistemas de informacin integrados en los que se contemplen los
procesos misionales, de apoyo y evaluacin para mejorar la oportunidad en el tiempo
de respuesta a las solicitudes y activacin de la ruta de proteccin individual y
colectiva.
Implementacin de una ruta de proteccin colectiva que contemple las
especificidades y vulnerabilidades en la composicin de los grupos y comunidades.
El enfoque diferencial tnico busca visibilizar y materializar los derechos de los tres grupos tnicos
presentes en el territorio colombiano: comunidades negras, afrocolombianos, raizales y palenqueros,
pueblos indgenas, y pueblo Rrom o gitano. Cabe sealar que dicho enfoque est vinculado con los
Objetivos del Milenio establecidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el ao 2000 y,
406
por tanto, hace parte de la visin de desarrollo del pas. En perspectiva de lo anterior, se adelantarn
las siguientes lneas de accin:
407
Continuidad al fomento del desarrollo de los pueblos indgenas con prioridad en las
comunidades indgenas de los pueblos que estn en grave peligro de extincin, los
cuales se priorizarn en concertacin con la Mesa Permanente de Concertacin.
Desarrollo de una estrategia de asistencia tcnica que permita cualificar las
capacidades de los grupos tnicos (pueblos indgenas, comunidades
afrocolombianas, pueblo Rrom) en el marco de la formulacin de proyectos a ser
financiados por el Sistema General de Regalas.
Desarrollo de una estrategia con las entidades territoriales que cuentan con presencia
de la poblacin Rrom y con las kumpay de cada municipio, con el fin de sensibilizar
a las autoridades locales sobre la aplicacin, acceso y cobertura de esta poblacin
como poblacin especial a travs de los listados censales y a las kumpay sobre la
necesidad de actualizar con periodicidad de un ao los listados censales.
Formulacin y desarrollo de una propuesta que permita realizar el ajuste normativo
a la Ley 1530 de 2012 para incluir el enfoque diferencial para el pueblo Rrom bajo las
mismas condiciones de equidad y participacin en el acceso a recursos del SGR que
actualmente tienen los pueblos indgenas y las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Promocin de la Comisin Nacional de Dilogo como mecanismo nacional para la
interlocucin entre el pueblo Rrom, el Gobierno nacional y las kumpay a nivel
territorial. Dicho mecanismo de interlocucin se fundamenta en el Decreto 2957 de
2010, con el fin de dar trmite a la concertacin de lineamientos en materia de
polticas pblicas sectoriales, planes, programas y proyectos que impacten a la
poblacin Rrom reconocida en el pas.
Promocin del fondo de becas condonables para estudio de pregrado y posgrado en
el pas.
408
Consolidacin de la Poltica Pblica de Equidad de Gnero y de Proteccin y
garanta de los derechos de las mujeres vctimas del conflicto armado
409
violencias contra las mujeresos nios, las nias y los adolescentes, integrado al
Observatorio de Violencias.
El Gobierno Nacional, en cabeza del DNP, de manera coordinada con las entidades
que integran la Comisin creada por el decreto 2490 de 2013 y con el apoyo de las
organizaciones sociales, la academia y el sector privado, crear las bases
institucionales, tcnicas y econmicas, para desarrollar el Sistema Nacional de
Cuidados a partir de lo establecido en la Ley 1413 de 2010 y definir una Agenda
Nacional sobre Economa del Cuidado.
El Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Agricultura y en coordinacin con
el mecanismo para el adelanto de la mujer, formular de manera participativa el plan
para la proteccin y garanta de los derechos de las mujeres rurales, el cual deber
incorporar un enfoque tnico.
410
- Fortalecimiento del capital social y recuperacin de la confianza.
- Generacin y ampliacin de capacidades y competencias para jvenes.
- Oportunidades de desarrollo humano y productivo para jvenes rurales.
- Mejoramiento de la transicin de las y los jvenes al mundo socioeconmico en
condiciones dignas y decentes.
Desarrollar una estrategia para la difusin, comunicacin y acceso por medio digital
y presencial a la oferta pblica y privada para jvenes y fortalecimiento de
participacin juvenil a travs de medios virtuales.
Durante el cuatrienio pasado, el Ministerio del Interior lider espacios de dilogo con la poblacin
LGBTI que permitieron la construccin de insumos para la definicin de la Poltica Pblica Nacional
orientada hacia los sectores sociales LGBTI. Esta poltica tiene el propsito de contribuir a la
superacin de la exclusin econmica, social, poltica y cultural de las personas LGBTI en Colombia.
Para la adecuada implementacin y seguimiento de esta poltica se trabajar alrededor de las
siguientes estrategias:
Socializacin de la poltica en todos los departamentos para que las personas LGBTI
alrededor del pas conozcan este instrumento y hagan uso efectivo de dicha
herramienta para mejorar su bienestar.
Diseo y divulgacin de campaas por el respeto de la diversidad sexual y de gnero
con el propsito de disminuir el estigma y discriminacin hacia las personas de los
sectores sociales LGBTI.
Estructuracin de un mecanismo de seguimiento y acciones afirmativas con enfoque
diferencial hacia las personas LGBTI para prevenir situaciones especficas que
vulneren los derechos de estas poblaciones.
411
Implementacin de estrategias, programas, planes y proyectos dirigidos a la
prevencin y la asistencia oportuna, diferencial, integral y eficiente a las vctimas de
trata de personas.
Ejecucin de planes de accin del Comit Interinstitucional, as como de los comits
departamentales, municipales y distritales, para la lucha contra la trata de personas,
asegurando procesos de seguimiento peridico.
Creacin y puesta en funcionamiento de un sistema de informacin que permita la
investigacin y estudio relativo a registros de casos, causas, modalidades, fines de
explotacin, tendencias, particularidades regionales (en el pas e
internacionalmente) y consecuencias de la trata de personas.
La posibilidad de alcanzar una paz estable y duradera depende de la capacidad del Estado para
combatir de manera eficaz los diversos fenmenos del crimen, en particular los asociados a la
macrocriminalidad. Para atender este desafo, el presente objetivo desarrolla los lineamientos de una
poltica criminal que contiene estrategias orientadas a ofrecer una respuesta integral a las distintas
manifestaciones de la delincuencia organizada, al igual que avanzar en la desarticulacin de las
bandas criminales que operan en los territorios, las cuales se perfilan como el mayor desafo para
garantizar los derechos de los ciudadanos en un eventual escenario de paz. Del mismo modo, se
desarrollarn estrategias que permitan mejorar la eficacia del sistema penal sin recurrir al aumento
de penas, se fortalecer el papel de la justicia restaurativa, se impulsar la adopcin de medidas
alternativas a la privacin de la libertad, y se mejorar el funcionamiento del sistema penitenciario y
carcelario.
412
de manera coordinada con los dems operadores de justicia con el fin de investigar y
judicializar de manera efectiva, tanto los delitos comunes como los crmenes
cometidos en el contexto del conflicto armado interno.
Promover la implementacin de sanciones y medidas alternativas a la privacin de la
libertad mediante la modificacin al Cdigo de Procedimiento Penal; el diseo de un
Manual de Justicia Restaurativa; y otros mecanismos que involucren la participacin
de las entidades del Estado que se requieran para materializar este propsito.
Adopcin de un programa para incentivar las intervenciones sociales focalizadas con
los entes territoriales, para prevenir la criminalidad en zonas problemticas de los
centros urbanos.
Generacin de nuevos cupos penitenciarios y carcelarios que propendan por la
efectiva resocializacin de las personas privadas de la libertad. Se contemplar la
posibilidad de hacer uso de esquemas alternativos de desarrollo de la infraestructura,
que vinculen la capacidad innovadora del sector privado.
Desarrollo del programa de tratamiento penitenciario para la resocializacin de las
personas privadas de la libertad en las fases de mnima seguridad y confianza.
Fortalecimiento de la institucionalidad del Sistema Penitenciario y Carcelario a travs
de la actualizacin y capacitacin de la planta de personal, la modernizacin de la
infraestructura y la incorporacin de tecnologas de la informacin y las
comunicaciones. Se revisar y reglamentar la jornada laboral de los miembros del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC
El Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA) tiene como finalidad la atencin
integral de los adolescentes en conflicto con la ley desde un enfoque pedaggico especfico y
413
diferenciado del sistema de adultos. Para dar cumplimiento a la Ley 1098 de 2006, el Gobierno
nacional propender por la coordinacin y concurrencia del Sistema de Justicia, el Sistema de
Proteccin y el Sistema de Salud con el propsito de garantizar una ruta de atencin integral que
oriente la efectiva y oportuna oferta institucional, con la participacin de la nacin y los entes
territoriales, en torno al restablecimiento de derechos y procesos de resocializacin. Para ello, se
desarrollarn: las siguientes lneas de accin:
414
Lnea base Meta a
Producto
2014 2018
415
Providencia y Santa Catalina, se destinarn prioritariamente a programas sociales
que beneficien a la poblacin raizal.
Lnea base Meta a
Meta intermedia
2014 2018
La lucha contra las economas ilegales no solo se da en el plano judicial y de la seguridad nacional,
sino tambin depende de la articulacin de medidas regulatorias a los sectores de alto riesgo. En este
sentido, se proponen las siguientes lneas de accin:
Objetivo 5. Enfrentar el problema de las drogas desde una perspectiva integral y equilibrada.
La capacidad del pas para construir condiciones duraderas de paz tiene como uno de sus principales
componentes avanzar en soluciones ms efectivas para enfrentar el problema de las drogas. Bajo esta
premisa, el presente objetivo buscar hace frente a los distintos eslabones de la cadena que alimentan
su reproduccin y persistencia, as como a los efectos que genera en la salud pblica. Por ello, a
continuacin se presentan un conjunto de estrategias que dan forma a una poltica integral orientada
a tres focos de atencin: Primero, la proteccin de los derechos de los eslabones ms dbiles de la
cadena, los cuales suelen corresponder a poblaciones sociales altamente vulnerables. Segundo,
incrementar la contundencia de las acciones contra los eslabones ms fuertes asociados con crimen
organizado internacional, manejo de grandes capitales ilcitos y produccin de cultivos ilcitos. Y
tercero, prevenir y atender el consumo problemtico de sustancias psicoactivas.
416
Poltica integral contra las drogas con enfoque de derechos.
El Gobierno nacional avanzar en la construccin de una poltica integral frente a las drogas que
incluye:
Con el propsito de responder a las nuevas dinmicas, retos y lecciones aprendidas en la aplicacin
de los programas de reduccin de cultivos ilcitos en el pas, el Gobierno nacional avanzar en el
diseo e implementacin del Plan Nacional de Intervencin Integral para la Reduccin de los Cultivos
Ilcitos en Colombia. A travs de este Plan, se incidir en la reduccin de la amenaza asociada a la
presencia de cultivos ilcitos y en la disminucin de la vulnerabilidad del territorio para su
417
establecimiento. En los territorios en los que ya se hayan generado efectos negativos sobre las
oportunidades de desarrollo por la persistencia de cultivos ilcitos, el Plan contribuir a fortalecer las
capacidades para la recuperacin integral de los componentes econmico, social, institucional y
cultural:
Lnea base
Metas de producto Meta a 2018
2014
Organizaciones de Desarrollo
75 190
Alternativo Apoyadas
Lnea base
Producto Meta 2018
2013
418
Hectreas de cultivos de hoja de coca
48.189 25.000
existente
La judicializacin por conductas de trfico, fabricacin o porte de drogas debe permitir la reduccin
de la oferta de drogas y la criminalidad asociada, sin que ello implique el aumento del hacinamiento
carcelario y la marginalizacin de las personas que participan en las fases menos rentables y
criminales de la cadena del narcotrfico, como los cultivadores. Para ello, se requiere la adopcin de
alternativas al encarcelamiento para estos delitos. Siguiendo la perspectiva de la evidencia disponible
en el Informe Tcnico del Grupo de Trabajo sobre Alternativas al Encarcelamiento liderado por el
Gobierno de Colombia, con el apoyo de la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de
Drogas (CICAD) de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), se adoptarn un conjunto de
medidas que permitirn:
419
Control del fenmeno de microtrfico desde un enfoque de intervencin social y
control de los territorios
Caracterizacin de este fenmeno con enfoque territorial urbano para evaluar las
dinmicas y tendencias en cuanto a estructuras criminales, zonas emergentes y
sustancias psicoactivas que se ofrecen en el mercado.
Procesos de inclusin social que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la
poblacin afectada, realizacin de controles de los territorios afectados y prevencin
de la problemtica del microtrfico desde un enfoque de intervencin social y control
al expendio, y consumo de sustancias.
Monitoreo de los procesos de innovacin de las organizaciones criminales dedicadas
al microtrfico y su expansin a otras ciudades o pases. Igualmente, se monitorearn
los cambios en los tipos de drogas o componentes activos que estn siendo
consumidos.
Anlisis de la cadena de valor criminal con el propsito de aumentar la probabilidad
de condena de los eslabones fuertes de la cadena delincuencial. La intervencin en
sitios de expendio considerados como reas de impunidad debe tener una
planeacin entre autoridades de control y del orden social.
Recuperacin del espacio pblico y control al surgimiento de nuevas reas o de
aquellos territorios que se encuentran en alto riesgo.
Las mayores tasas de prevalencia en el consumo de drogas en Colombia son una seal de la necesidad
reforzar los esfuerzos y enfocar una estrategia que permita conciliar los principios de salud pblica
con los objetivos del tratamiento a los consumidores. Por ello, el Gobierno nacional se propone
compatibilizar las obligaciones en materia de drogas con el cumplimiento de las obligaciones en
derechos humanos. Para ello, se debern identificar estrategias que permitan orientar los efectos
negativos de las polticas de drogas altamente represivas, en el marco mismo de las convenciones de
drogas. As, en el marco de la Ley 1566 de 2012, se implementarn las siguientes acciones:
420
El Gobierno nacional mantendr un nivel de seguimiento ms riguroso a las entidades
de salud privadas y pblicas responsables de ofrecer tratamiento. As mismo el
Gobierno nacional ser ms riguroso en lo que respecta al cumplimiento de los
estndares de calidad y derechos de los pacientes.
Fortalecimiento institucional para reducir la magnitud del uso problemtico de
drogas y sus consecuencias adversas mediante un esfuerzo coherente, sistemtico y
sostenido dirigido a la promocin de condiciones y estilos de vida saludables, a la
prevencin del consumo y a la atencin de las personas y las comunidades afectadas
por el consumo problemtico de drogas. Lo anterior, acompaado del fortalecimiento
de los sistemas de informacin y vigilancia en salud pblica.
Promocin de la convivencia social y la salud mental con el fin de fortalecer entornos
que promuevan el desarrollo de habilidades, vnculos afectivos, redes de apoyo y
capacidades en la poblacin colombiana, con nfasis en nios, nias y adolescentes.
Prevencin del consumo problemtico de sustancias psicoactivas orientado a la
disminucin de la incidencia de contacto temprano con las sustancias psicoactivas y
las afectaciones al bienestar y desarrollo, y la progresin hacia patrones de consumo
de abuso y dependencia.
En el mbito de tratamiento se mejorar la oferta, el acceso, la oportunidad y la
calidad de la prestacin de servicios de atencin a los consumidores problemticos
de sustancias psicoactivas.
Reduccin de riesgos y daos con el fin de prevenir las afectaciones de los
consumidores de sustancias psicoactivas que no tienen la voluntad o la capacidad
para dejar el uso de drogas.
Implementacin de programas slidos de mitigacin del dao asociado al consumo
problemtico, tales como el intercambio de jeringas y los tratamientos con
medicamentos que reducen la dependencia. Estas acciones se implementarn en el
marco de la Ley 1566 de 2012, por medio de la cual se dictan normas para garantizar
la atencin integral a personas que consumen sustancias psicoactivas.
El control de sustancias qumicas y precursores es un medio para reducir la oferta lcita de drogas y
su xito no debe medirse en funcin del volumen de las incautaciones sino de su impacto en la
produccin. Frente a la amenaza de las drogas sintticas, sustancias emergentes y el uso indebido de
medicamentos controlados cuyo mercado en el pas no slo crece sino que se diversifica, se deben
fortalecer las capacidades institucionales de deteccin y reaccin frente a las mismas. As mismo, se
deben implementar acciones estratgicas que permitan controlar su desvo, ingreso por contrabando
y preparar el Estado ante su potencial riesgo de fabricacin y trfico desde el pas y las nuevas
dinmicas. Para ello se hace necesario:
421
Reformular el rol del Fondo Nacional de Estupefacientes y de las dems autoridades
que deban participar en las labores de vigilancia y fiscalizacin sobre medicamentos
estupefacientes y psicotrpicos que se desvan con fines de trfico, adulteracin y
criminalidad
Fortalecer los mecanismos de vigilancia e intervencin en el mercado de drogas
sintticas con el fin de reducir su impacto, as como detectar y prevenir la aparicin
de sustancias emergentes mediante el uso y modernizacin de las capacidades
institucionales existentes o necesarias para responder a sus riesgos.
Fortalecimiento de la fiscalizacin de sustancias qumicas y precursores de uso ilcito
en la fabricacin de drogas en funcin de impactar la produccin de opiceos y
derivados de la cocana. Lo anterior, mediante acciones que involucren al sector
productivo y comercial asociado a los usos legtimos de las mismas.
Fortalecimiento de la estrategia interinstitucional para responder a las nuevas
dinmicas de produccin y trfico de drogas que permita desarticular las
organizaciones y estrategias delincuenciales asociadas.
2. Justicia transicional y goce efectivo de derechos de las vctimas del conflicto armado
interno
Objetivo 6. Avanzar hacia la garanta del goce efectivo de derechos de las vctimas del
conflicto armado en Colombia.
Sin duda, uno de los elementos centrales para la generacin de condiciones de paz y reconciliacin en
el pas es la garanta del goce efectivo de los derechos vulnerados a las vctimas del conflicto armado.
En consecuencia, el presente objetivo concentrar sus esfuerzos en el desarrollo de estrategias
encaminas a profundizar los alcances de la accin coordinada, coherente e integral del Estado para
asegurar a dichas vctimas los mecanismos adecuados de reparacin, garantas de no repeticin,
verdad y justicia.
422
Implementacin de las estrategias de acceso a la educacin dirigida a las vctimas que
les permita la materializacin de la reparacin con enfoque transformador; para ello,
se fortalecern las acciones existentes para educacin superior y se formularan
aquellas que permitan implementar programas extra edad y alfabetizacin para que
las vctimas adultas puedan terminar su primaria y bachillerato con nfasis tcnicos
y productivos. En estas acciones se priorizar la participacin de la poblacin vctima
rural.
Para avanzar en el restablecimiento del ejercicio pleno de los derechos ciudadanos
de las vctimas, se implementarn lineamientos diferenciales de poltica dirigidos a
vencer la discriminacin hacia esta poblacin, haciendo especial nfasis en los ms
afectados por este flagelo como son las mujeres, la comunidad LGBTI y los grupos
tnicos.
Fortalecimiento de rutas diferenciales para la reparacin integral de los delitos de
reclutamiento ilcito y de violencia sexual, teniendo en cuenta en este ltimo, los
lineamientos establecidos en el Auto 09 de 2015 proferido por la Corte Constitucional
en el marco del seguimiento a la Sentencia T-25 de 2004.
La Unidad para la Atencin y Reparacin a las Vctimas liderar las acciones para que
las entidades del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas
implementen las medidas aplicables para las vctimas en el exterior as como las
acciones que faciliten su acceso a dichas medidas, teniendo en cuenta las
particularidades de quienes decidan o no regresar al pas, en concordancia con lo
establecido en los artculos 66 pargrafo 2 y 204 de la Ley 1448 de 2011.
423
Superacin de la situacin de vulnerabilidad causada por el desplazamiento
forzado por la violencia
424
Lnea base Meta a
Producto
2014 2018
Son sujetos de reparacin colectiva las comunidades, las organizaciones sociales y polticas, los
grupos sociales y polticos que hayan sufrido: 1) situaciones de violaciones a sus derechos colectivos;
2) violaciones graves y manifiestas de los derechos individuales de miembros de los colectivos; o, 3)
que presenten un impacto colectivo de la violacin de derechos individuales. Con el fin de atender
esta poblacin, el Gobierno nacional continuar avanzando en la implementacin de la estrategia de
reparacin colectiva de las vctimas del conflicto armado a travs de las siguientes acciones:
425
Sujetos colectivos vctimas que cuentan con
al menos dos medidas de reparacin 76 210
administrativa implementadas
El Gobierno nacional seguir creando las condiciones para los retornos y reubicaciones de las
vctimas de desplazamiento forzado por la violencia y la restitucin judicial de tierras mediante las
siguientes acciones estratgicas:
426
Inscripcin registral de medidas de proteccin de predios abandonados por causa de
la violencia con el fin de impedir cualquier accin de enajenacin o transferencia de
ttulos de propiedad que se haga contra la voluntad de los titulares.
Fortalecimiento de la articulacin entre las instituciones gubernamentales y
judiciales para garantizar los derechos de las vctimas sobre las tierras despojadas o
abandonadas forzosamente y el restablecimiento socioeconmico de las mismas.
Se articula la poltica de retorno y reubicacin, como el proceso fundamental del
restablecimiento de los derechos de las vctimas del desplazamiento forzado, con la
poltica de restitucin de tierras. Ello, por cuanto el primero constituye el mecanismo
principal para la restitucin judicial de las tierras despojadas o abandonadas
forzosamente.
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2014
427
Lnea base Meta a
Producto
2014 2018
428
Lnea base Meta a
Producto
2014 2018
La poltica dirigida a las vctimas se implementa a travs del Sistema Nacional de Atencin y
Reparacin Integral a las Vctimas conformado por las entidades sectoriales del orden nacional, los
departamentos, municipios y distritos. La articulacin de los niveles de gobierno es fundamental en
este esquema de poltica.
429
Lnea base Meta a
Producto
2014 2018
La construccin de una paz estable y duradera implica, adems de todos los elementos mencionados
en apartados anteriores, la puesta en marcha de un conjunto de procesos y mecanismos propios de
periodos de trnsito de la guerra hacia la paz. Por ello, las estrategias presentadas a continuacin
desarrollan una serie de lineamientos dirigidos a la reconstruccin o mejoramiento de las
capacidades de los actores institucionales y sociales de territorios que, por cuenta del conflicto, han
visto limitadas sus posibilidades de desarrollo; a la construccin de ambientes favorables a la
reconciliacin basados en el fortalecimiento del tejido social y comunitario y; a la adecuacin de la
arquitectura institucional relacionada con medidas judiciales o ejercicios de reintegracin a
excombatientes de GAML a partir de las lecciones aprendidas derivadas de su implementacin
reciente.
La construccin de paz, tanto en el nivel central como en los territorios afectados por la presencia de
GAML y otras dinmicas de ilegalidad, requiere, por un lado, preparar y adecuar la institucionalidad
y los incentivos necesarios para asegurar sus sostenibilidad; y por otra parte, fortalecer y, en algunos
casos, generar las capacidades adecuadas en los diferentes actores para propiciar que estos se
articulen alrededor de las problemticas y soluciones pertinentes a sus territorios.
430
visiones de paz y desarrollo sostenibles, en el mediano y largo plazo, con un enfoque participativo y
territorial. En el marco de estos procesos de planificacin, se privilegiar la celebracin de contratos
plan o contratos interadministrativos, alianzas pblico privadas, entre otros mecanismos, donde
podrn concurrir diferentes fuentes de financiacin y en los cuales se establezcan las obligaciones y
compromisos necesarios para la ejecucin de polticas pblicas orientadas a la construccin de paz
en los territorios. De esta manera, se requieren como mnimo las siguientes acciones:
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
2014
17 Los Planes Estratgicos Territoriales para la Construccin de Paz son un insumo y un incentivo para planeacin estratgica territorial
para la paz, cuya implementacin depender en gran medida de su articulacin con las herramientas de planeacin nacionales y
territoriales, as como con las instancias y escenarios de participacin ciudadana de carcter reglamentado y no reglamentado. Los planes
estratgicos tienen un carcter principalmente departamental; sin embargo, en los casos en que las partes lo manifiesten, estas estarn
constituidas por asociaciones de departamentos, asociaciones de distritos especiales, asociaciones de municipios, y en general como
alternativa de asociacin entre entidades territoriales. En la actualidad, los departamentos de Antioquia y Nario han iniciado de forma
autnoma procesos de planeacin estratgica para la paz, segn las necesidades y capacidades de sus territorios.
18 Los Planes Estratgicos Territoriales para la Construccin de Paz se desarrollarn en cuatro etapas: 1) identificacin y concertacin de
apuestas territoriales de paz de mediano y largo plazo, a travs de mecanismos participativos e incluyentes; 2) aprobacin y suscripcin de
los compromisos resultantes del Plan Estratgico Territorial para la Construccin de Paz y generacin de la figura territorial vinculante que
garantice su viabilidad; 3) implementacin de los planes. La definicin de estos planes le dar prioridad a lo que el Gobierno nacional
determine, de acuerdo con los avances y resultados de posibles escenarios de construccin de paz.
431
Territorios con capacidades de construccin de
0 16
paz con carcter participativo
19 La integracin comunitaria es un proceso gradual de reconstruccin o fortalecimiento de tejido social que comprende dos mbitos: 1)
integracin social: que implica el acceso de los distintos miembros a bienes y servicios que le permitan gozar de sus derechos econmicos
y sociales y acceder a la riqueza, la cultura, los bienes y el conocimiento de su entorno; 2) integracin cultural: en el cual los miembros de
una comunidad adquieren un sentido de identidad comn y pertenencia al grupo social y generan o fortalecen relaciones de confianza entre
sus miembros.
20 Se entiende la comunidad como un conjunto social que comparte identidad basada en prcticas, cultura, patrones de enseanza,
territorio o historia, con inters en la generacin de bienes indivisibles, o pblicos, que trabajan juntos por un mismo objetivo. Tal es el caso
de veredas, cabeceras de corregimiento o municipios con un arraigo claro y conocido por sus habitantes (Repblica de Colombia. Ministerio
de Justicia y del Derecho. Decreto 4800 de 2011, p. 70).
21 Se entiende por intervenciones integrales la articulacin de siete componentes que hacen parte de las lneas estratgicas del DPS: 1)
transferencias monetarias condicionadas; ii) seguridad alimentaria; 3) generacin de ingresos, fortalecimiento de capacidades y
acumulacin de activos para hogares en extrema pobreza; 4) mejoramientos de habitabilidad y pequea infraestructura; 5) inclusin y
educacin financiera; 6) acceso al agua; y, 7) capitalizacin microempresarial. Con acompaamiento familiar y comunitario de cogestores
sociales.
432
sentido de pertenencia y arraigo, y de las percepciones de discriminacin que se
presenten hacia los distintos grupos poblacionales.22
Adicionalmente, dichas intervenciones se acompaarn de acciones que tengan como
objetivo la reconstruccin de tejido social a partir de un enfoque psicosocial asociado
a 1) acciones culturales para la apropiacin, arraigo y pertenencia; 2) apropiacin de
espacios colectivos de uso comn; 3) acompaamiento comunitario alrededor de
procesos de intercambio y convivencia; y, 4) acciones orientadas a la consolidacin
para la gestin de temas de inters comn.
Esta estrategia est acompaada de intervenciones para el desarrollo local y tendrn
en cuenta los procesos de construccin de paz que se adelanten en el territorio. En lo
rural est ligada a la articulacin de siete componentes que hacen parte de las lneas
estratgicas del DPS.23 Por otra parte, en el mbito urbano, estar ligada a los
proyectos de vivienda 100 % subsidiada. En los dos casos contar con
acompaamiento familiar y comunitario de cogestores sociales, acciones culturales
para el fortalecimiento del tejido social y procesos de articulacin de oferta
complementaria.
La bsqueda de una paz que sea justa y sensible a los derechos de las vctimas requiere contar con un
modelo de Justicia Transicional coherente, integral y articulado que oriente las intervenciones
estatales en esta materia, a fin que los responsables rindan cuentas de los crmenes cometidos, y se
22 Estas herramientas de caracterizacin incluyen aquellas diseadas por la Agencia Nacional para la Superacin de Pobreza Extrema
(ANSPE), en el acompaamiento comunitario y desde el Centro de Innovacin Social.
23 Estas intervenciones, tal y como se mencion en el captulo de Transformacin del campo, estn articuladas con las ofertas del sector
agricultura y desarrollo rural en el marco de los mecanismos de intervencin integral en territorios rurales y otras zonas de especial inters
del sector, con el fin de lograr articulacin intersectorial e impacto territorial.
433
contribuya a la justicia y a la reconciliacin. Este modelo fortalecer los esfuerzos que se desprenden
de los distintos instrumentos de justicia de transicin existentes y aquellos que eventualmente se
creen en el pas. Los componentes de esta estrategia son los siguientes:
Diseo de los componentes del modelo integral de justicia transicional, a partir de las
piezas del arreglo institucional existentes, como son medidas de justicia, verdad,
reparacin y garantas de no repeticin.
Actualizacin del marco normativo en materia de justicia transicional articulando los
existentes y los nuevos mecanismos con lo que se encuentran en curso.
Fortalecimiento de la coordinacin interinstitucional necesaria para la adecuada
implementacin de los instrumentos que se adopten en materia de justicia
transicional, en el marco del Comit Interinstitucional de Justicia y Paz, o la instancia
que haga sus veces.
Definicin de criterios de seleccin y priorizacin de casos que permitan centrar los
esfuerzos en la investigacin y sancin de los mximos responsables de los crmenes
ms graves y representativos, combinados con mecanismos extrajudiciales de
rendicin de cuentas y garanta de derechos que permitan equilibrar de manera
adecuada la justicia, la verdad y la reparacin para lograr una transicin efectiva y
sostenible a la paz.
Fortalecimiento de la capacidad tcnico-cientfica del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses para mejorar su oferta institucional para garanta de los
derechos de las vctimas en los territorios y aumentar la capacidad de sus
laboratorios.
Fortalecimiento del programa de reconciliacin para excombatientes privados de la
libertad en centros de reclusin y articulacin de medidas de resocializacin con las
de verdad, justicia y reparacin.
Implementacin de una estrategia de divulgacin y sensibilizacin territorial en
materia de justicia transicional que incluir el desarrollo de programas de
capacitacin en materia de derechos humanos y justicia transicional para servidores
pblicos.
434
Lnea
Meta a
Producto base
2018
2014
El proceso de DDR es una de las condiciones bsicas que exige el trnsito del conflicto armado hacia
la paz. Del buen desarrollo de esta etapa depende, en gran parte, el xito de todo el proceso. Esto,
dado que define la posibilidad de que las personas que decidan dejar las armas, encuentren las
condiciones para vivir dignamente en la legalidad y contribuyan a la paz, la seguridad y la convivencia.
Para ello se adelantaran las siguientes lneas de accin:
435
Estmulo de acciones pblicas que promuevan contextos seguros y de convivencia
pacfica, que mitiguen los riesgos de victimizacin y reincidencia de las personas
desmovilizadas en zonas tanto rurales como urbanas.
Promocin de escenarios de reconciliacin y la reintegracin como garantas de no
repeticin.
Generacin de las capacidades institucionales necesarias en la Agencia Colombiana
para la Reintegracin para atender desmovilizaciones colectivas o incrementos no
esperados de desmovilizaciones individuales.
436
Fortalecimiento institucional y de los modelos de accin de la Poltica de
consolidacin y reconstruccin territorial de manera que se ajuste e implemente el
Sistema Nacional de Planeacin, Coordinacin y Seguimiento para la Poltica Nacional
de Consolidacin y Reconstruccin Territorial, teniendo en cuenta los diversos
escenarios que pueden emerger en el proceso de construccin de paz.
Planeacin, diseo, articulacin e implementacin de mecanismos y herramientas,
adems de los existentes, que contribuyan a fortalecer el trabajo y la coordinacin
interinstitucional o interagencial de las entidades nacionales y locales, la cooperacin
internacional y el sector privado
Armonizacin de las Polticas de Consolidacin y Reconstruccin Territorial, de
Desarrollo Alternativo, Territorios de Paz y los Planes operativos que resulten del
Plan Nacional Integral para la reduccin de los cultivos ilcitos en Colombia.
El Estado colombiano deber generar mecanismos para la garanta y proteccin de los derechos de
los NNA en escenarios de riesgo que implican dinmicas emergentes de criminalidad. El
reclutamiento, utilizacin y constreimiento de NNA por parte de grupos armados ilegales y grupos
delincuenciales requiere de un nuevo anlisis del contexto, en donde la investigacin criminal ubique
en el centro los derechos de los NNA y se impulse la judicializacin de los responsables de dicha
vulneracin. Adicionalmente, se requiere la implementacin de una ruta en el marco de amenazas
concretas contra nios, nias y adolescentes pertenecientes a poblacin indgena.
437
Municipios con rutas de prevencin de reclutamiento, utilizacin y violencia sexual
contra nios, nias y adolescentes por parte de GAML.
Planes de prevencin a nivel municipal para la prevencin urgente de reclutamiento
y utilizacin y violencia sexual contra NNA.
Fortalecer la coordinacin y concurrencia de las entidades competentes para el
diseo e implementacin de polticas, estrategias y programas para la prevencin del
reclutamiento, utilizacin y violencia sexual contra NNA.
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
La multiplicacin de los esfuerzos para eliminar del territorio nacional la contaminacin existente por
minas antipersonales y el consecuente riesgo que ello implica para las comunidades, es un elemento
fundamental para la construccin de las condiciones que la paz exige. Para atender dicho desafo, se
debern articular las acciones de desminado humanitario, educacin en el riesgo de minas y
asistencia integral a vctimas. Con ello, se fortalecer la capacidad de respuesta frente a las
comunidades que hoy se encuentran expuestas al riesgo derivado de minas y otros artefactos
explosivos con caractersticas similares. As mismo, las acciones aqu sealadas permitirn avanzar
en la construccin del conjunto de garantas de no repeticin para evitar que las minas comprometan
el bienestar de todos los habitantes en un escenario de posconflicto.
El desminado humanitario es la eliminacin del peligro que suponen las minas antipersona (MAP),
las municiones sin explotar (Muse) y los AE) con caractersticas de MAP emplazadas en el territorio
nacional. El desminado es la piedra angular de la intervencin del Gobierno nacional en el campo
colombiano, permitiendo su reconstruccin a travs de la implementacin de las Polticas de Atencin
a las Vctimas, Restitucin de Tierras, Retornos y Desarrollo Rural.
Avanzar en el objetivo de poner fin al sufrimiento y las muertes causadas por las
minas antipersona, que matan o mutilan, de acuerdo con los trminos de la
convencin de Ottawa.
Facilitacin de la implementacin de polticas de atencin a las vctimas de otros
fenmenos causados por el conflicto armado interno, en especial del despojo de la
tierra y del desplazamiento forzado.
438
Implementacin de programas de desarrollo econmico y la reconstruccin del
campo tras la implementacin de las labores de desminado, en articulacin con otras
iniciativas para aliviar la pobreza y promover el progreso social. Ello deber permitir
la construccin de una paz estable y duradera.
Incentivo para la vinculacin de la comunidad internacional en el fortalecimiento de
las capacidades de desminado por parte de organizaciones civiles acreditadas por el
Gobierno nacional.
Readecuacin de la arquitectura institucional para el direccionamiento estratgico de
la Accin Integral contra Minas Antipersonal (AICMA) mediante el establecimiento
de los mecanismos institucionales de gerencia, coordinacin y monitoreo en el orden
nacional y territorial, as como los lineamientos tcnicos para regular a todos los
actores estatales y no estatales de la AICMA.
Meta a
Producto Lnea base
2018
Metros cuadrados liberados de sospecha MAP,
345.530 2.859.259
MUSE o AEI
Eventos con MAP, MUSE o AEI intervenidos 1.468 7.492
reas peligrosas confirmadas 358 1.826
La educacin en el riesgo de minas (ERM) hace referencia a procesos dirigidos a la poblacin civil
encaminados a reducir el riesgo de daos provocados por MAP, las MUSE y los AEI con caractersticas
de MAP, mediante la sensibilizacin.
439
resiliencia y respuesta a estas situaciones infractoras del Derecho Internacional
Humanitario y transgresoras de los derechos humanos.
Meta a
Meta Lnea base
2018
La Asistencia Integral a Vctimas (AIV) de Minas Antipersonal (MAP), las Municiones sin Explotar
(MUSE) y los Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) con caractersticas de MAP propende por la
atencin humanitaria hasta la inclusin socioeconmica de la vctima. Ello tiene como propsito
garantizar el goce efectivo de sus derechos, para lo cual se adopta un enfoque que atiende a las
necesidades especficas de los diferentes grupos que hacen parte de esta poblacin.
440
Lnea Meta a
Producto
base 2018
Las estrategias contenidas en estas matrices se revisaron de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Constitucionalidad
2. Legalidad
3. Pertinencia cultural
4. Correspondencia con las lneas y el planteamiento estratgico del PND
5. Adecuacin a la temporalidad del PND
Al momento de la programacin, los proyectos identificados debern cumplir con los procedimientos
de viabilidad tcnica, cultural y administrativa, conforme a la normatividad vigente.
Objetivo 9: Desarrollo armnico de la justicia propia en articulacin con los planes de vida de
los pueblos indgenas y del pueblo Rrom segn sus procesos.
Pueblos indgenas
Instituciones
Nm Estrategias
responsables
Consulta previa y concertacin del Proyecto de Ley Estatutaria que Ministerio de Justicia y
1 desarrolle el mandato del Artculo 246 de la Constitucin Poltica, respecto del Derecho, Ministerio
de la coordinacin entre los dos sistemas judiciales. del Interior
Financiacin para el funcionamiento de la Comisin Nacional de
Consejo Superior de la
2 Coordinacin del Sistema Judicial Nacional y la Jurisdiccin Especial
Judicatura
Indgena.
Financiacin, creacin y fortalecimiento de las Escuelas de Derecho Propio, Consejo Superior de la
3
Ley de Origen y Derecho Mayor. Judicatura
441
Instituciones
Nm Estrategias
responsables
Fortalecimiento y generacin de espacios para la elaboracin de protocolos
Consejo Superior de la
4 departamentales y regionales de coordinacin entre la Jurisdiccin Especial
Judicatura
Indgena y las entidades del Sistema Judicial Nacional.
Apoyar proyectos para el fortalecimiento de la justicia propia para la
Ministerio de Justicia y
5 proteccin de los derechos de la mujer, la juventud, la niez y los mayores de
del Derecho
los Pueblos Indgenas.
Apoyar proyectos para el fortalecimiento de los sistemas de justicia propia Ministerio de Justicia y
6
de los Pueblos Indgenas. del Derecho
Diseo concertado de una poltica pblica para la construccin y
Ministerio de Justicia y
7 mantenimiento de actividades y espacios de resocializacin de la poblacin
del Derecho
indgena privada de la libertad.
Realizar el proceso de Consulta Previa a los pueblos indgenas para la
concertacin y formulacin del instrumento jurdico que regule las Ministerio de Justicia y
8
condiciones de reclusin de los indgenas privados de la libertad con enfoque del Derecho
diferencial.
Coordinar con las entidades competentes la formulacin e implementacin Agencia Colombiana
de un programa de reintegracin para desmovilizados indgenas en para la Reintegracin
9 concertacin con sus autoridades y organizaciones. (ACR), Direccin para
la Accin contra Minas
Antipersonal
Fortalecimiento, financiacin y funcionamiento permanente de la Comisin Ministerio del Interior,
10 Nacional de Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas. Direccin de Derechos
Humanos
Diseo, creacin y funcionamiento del sistema de informacin de derechos Ministerio del Interior,
11 humanos de los pueblos indgenas. Direccin de Derechos
Humanos
Creacin, fortalecimiento, y garanta de funcionamiento de escuelas de Ministerio del Interior -
12 formacin en Liderazgo y Derechos Humanos, Derecho Internacional Direccin de Derechos
Humanitario, derechos fundamentales, individuales y colectivos. Humanos
Diseo e implementacin de estrategias y acciones de visibilizacin de las Ministerio del Interior -
13 afectaciones a los Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario Direccin de Derechos
(DIH) y los derechos fundamentales, individuales y colectivos. Humanos
Formulacin concertada con las autoridades y organizaciones indgenas de
Sistema Nacional de
14 las acciones de prevencin de explotacin sexual y comercial de nios, nias
Bienestar Familiar
y adolescentes, y prevencin de otras vulneraciones (abuso sexual).
Adecuacin concertada e implementacin de la estrategia de desarrollo Unidad Administrativa
alternativo para comunidades indgenas, a partir de los acuerdos de consulta Especial para la
15
previa, en el marco de la Sentencia SU-383 de 2003, teniendo en cuenta el Consolidacin
presupuesto definido en el presente PND. Territorial
Apoyar el diseo de observatorios de pensamiento y propiciar la articulacin
efectiva de estos con el Museo Nacional de la Memoria; apoyar tcnica y Centro Nacional de
16 financieramente los escenarios que garanticen la participacin de los Memoria Histrica,
Pueblos Indgenas en el Museo Nacional de la Memoria y en el Archivo de UARIV
DDHH.
Formular e implementar programas y proyectos con enfoque diferencial
Direccin para la
indgena, en prevencin de accidentes y educacin en el riesgo por Minas
17 Accin contra Minas
Antipersonal (MAP), municiones sin explotar (MUSE), y artefactos explosivos
Antipersona
improvisados (AEI).
442
Instituciones
Nm Estrategias
responsables
Realizar acciones de desminado de Minas Antipersonas (MAP), Municiones Direccin para la
18 sin Explotar (MUSE) y Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) que se Accin contra Minas
encuentren en territorios indgenas afectados. Antipersona
Formulacin e implementacin de los Planes Integrales de Vida de los Ministerio del Interior
Pueblos Indgenas. (Direccin de Asuntos
19
Indgenas, Rrom y
Minoras)
Implementacin de la poltica pblica que garantiza el derecho fundamental Ministerio del Interior
a la autodeterminacin de los pueblos en Aislamiento Voluntario, (Direccin de Asuntos
20
estableciendo medidas de no contacto, proteccin integral de sus territorios Indgenas, Rrom y
y la coordinacin necesaria para la realizacin de las acciones pertinentes. Minoras) -
Desarrollo de proyectos pedaggicos para la difusin de formas y conceptos Ministerio del Interior
ancestrales sobre convivencia respetuosa entre sociedades y el entorno (Direccin de Asuntos
21
natural en el marco de la resolucin de conflictos. Indgenas, Rrom y
Minoras)
Implementacin del plan de accin del Programa de Proteccin de las Min Interior, Min Salud,
Mujeres Indgenas Vctimas de Desplazamiento Forzado y en Riesgo de Min Justicia, Min
estarlo (Auto 092 de 2008). Ambiente, Min
Educacin, Min Cultura,
Min Vivienda, Min
Agricultura- ICBF,
INCODER, APC,
Consejera Presidencial
para la Equidad de la
Mujer, Min Trabajo,
Centro de Memoria
22
Histrica, Unidad de
Restitucin de Tierras,
Unidad de Atencin y
Reparacin Integral a
las Vctimas, Min
Transporte, DPS, SENA,
Min Defensa, Min
Minas, Agencia
Nacional para la
Superacin de la
Pobreza, Min TICs.
Formulacin concertada e implementacin efectiva de los Planes de Ministerio del Interior
Salvaguarda tnica y Cultural. (Direccin de Asuntos
Indgenas Rrom y
Minoras), aclarando
23
que la implementacin
es transversal a todas
las entidades de
Gobierno.
443
Instituciones
Nm Estrategias
responsables
Apropiacin presupuestal necesaria e implementacin integral del Plan de Ministerio del Interior
Accin del Programa de Garantas de Derechos de los Pueblos Indgenas (Direccin de Asuntos
(Auto 004 de 2009). Indgenas Rrom y
Minoras), aclarando
24
que la implementacin
es transversal a todas
las entidades de
Gobierno
Formulacin concertada de los planes de retorno integrales. Unidad para la
Atencin y Reparacin
25 Integral a las Vctimas
UARIV - Ministerio del
Interior
Construir conjuntamente con los pueblos indgenas y sus organizaciones e Unidad Administrativa
implementar una estrategia para acelerar la aplicacin de la ruta tnica de Especial de Gestin de
proteccin en el marco del Decreto Ley 4633 de 2011. Restitucin de Tierras
Despojadas (URT) y
dems entidades que
26 hacen parte del
mecanismo de ruta
tnica de proteccin de
derechos territoriales,
de acuerdo con sus
competencias.
Adecuacin institucional que permita la implementacin efectiva del Decreto Unidad para la
Ley 4633 de 2011 en todos sus componentes, de manera integral. Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas
(UARIV) - Unidad
Administrativa Especial
27 de Gestin de
Restitucin de Tierras
Despojadas (URT) y
entidades que integran
el SNARIV, segn sus
competencias.
Difusin permanente del Decreto Ley 4633 de 2011 Unidad para la
Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas
(UARIV) - Unidad
28
Administrativa Especial
de Gestin de
Restitucin de Tierras
Despojadas (URT)
Elaboracin de un plan de accin concertado con los pueblos indgenas, que Unidad para la
permita dar cumplimiento al Decreto Ley 4633 de 2011. Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas
29 (UARIV) - Unidad
Administrativa Especial
de Gestin de
Restitucin de Tierras
444
Instituciones
Nm Estrategias
responsables
Despojadas (URT) y
Ministerio del Interior
Implementacin efectiva e integral del Decreto Ley 4633 de 2011, en todos Unidad para la
sus componentes. Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas
(UARIV) - Unidad
30
Administrativa Especial
de Gestin de
Restitucin de Tierras
Despojadas (URT)
Adecuacin diferencial de las partidas de ayuda y atencin humanitaria de Unidad para la
emergencia para la atencin de los Pueblos y Comunidades Indgenas. Atencin y Reparacin
31 Integral a las Vctimas
(UARIV)
445
Pueblo Rrom
446
Formular e implementar el plan integral de reparacin colectiva para el
pueblo Rrom incluyendo indemnizacin individual a las Kumpay
certificadas por el Ministerio del Interior en el marco del decreto 4634 del Unidad para la Atencin y
2011. Reparacin Integral a las
4
Vctimas del conflicto
armado en Colombia
447
El Departamento Nacional de Planeacin definir una estrategia con el
equipo del SGR para la asistencia tcnica al Pueblo Rrom para la
formulacin de proyectos por parte de las Kumpay y organizaciones
registradas ante el Ministerio del Interior para ser financiados por el
Sistema General de Regalas.
Departamento Nacional de
11
El Departamento Nacional de Planeacin consultar con el Ministerio de Planeacin
Hacienda, Ministerio de Minas y Ministerio del Interior la viabilidad de
incluir en la ley 1530 de 2012 un porcentaje de recursos de regalas para
el Pueblo Rrom.
Una vez fueron acordados las metas e indicadores de los 58 acuerdos suscritos por el Gobierno
Nacional con el Pueblo Rrom, se procedi a clasificar las metas e indicadores de gestin y aquellos
que se consideran de resultado y producto.
Para efectos del seguimiento, segn lo previsto en el acuerdo nmero 58 de la matriz del acta de
Consulta Previa, a continuacin se presentan metas e indicadores de producto correspondientes al
captulo de Seguridad, justicia y democracia para la construccin de paz, a los cuales se les realizar
seguimiento mediante el tablero SISMEG dentro de la estrategia de Sinergia. El seguimiento a los
indicadores de gestin correspondientes as como al componente presupuestal, se presentar dentro
del balance de la estrategia de seguimiento en los informes anuales a realizar, de conformidad con el
acuerdo suscrito.
448
Institucin
Num Estrategia Metas Indicadores
responsable
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452
IX. Buen gobierno
Aunque la totalidad del Plan debe entenderse como un desarrollo del buen gobierno, este captulo
est estructurado para enfatizar en el cierre de brechas de capacidad institucional requerido nacional,
regional y localmente para lograr una administracin pblica de excelencia que contribuya a
materializar los pilares del Plan de Desarrollo 2014-2018: Paz, Equidad y Educacin.
2010 2013
El presente captulo se enfoca principalmente en las estrategias y reformas dirigidas a mejorar los
aspectos regulatorios y a incrementar la efectividad del gobierno. Los aspectos de consolidacin del
453
Estado de Derecho se desarrollan en el captulo Seguridad, Justicia y democracia para la construccin
de la paz.
A. Diagnstico
Son mltiples e interrelacionadas las dimensiones del Buen gobierno que fundamentan los
lineamientos y acciones del PND 2014-2018. El diagnstico del captulo de Buen gobierno est
estructurado de acuerdo con las temticas que posteriormente se desarrollan en cada uno de los
objetivos as: (1) el estado actual de la articulacin nacin-territorio; (2) la lucha contra la corrupcin,
la transparencia y la rendicin de cuentas; (3) la modernizacin del Estado; (4) las estadsticas
oficiales y los sistemas de informacin; (5) la presupuestacin por resultados y la calidad de la
inversin pblica y, por ltimo, (6) la poltica internacional y de cooperacin.
1. Articulacin Nacin-territorio
Tales divergencias se refieren a la concentracin de una porcin mayor de los beneficios del
crecimiento en pocas entidades territoriales y dificultan la definicin de una propia visin del
desarrollo, la generacin de ingresos2 y la posibilidad de estructurar proyectos en aquellas donde la
debilidad institucional constituye un problema estructural. Estas distancias, adems de impactar el
desarrollo regional afectan un conjunto de condiciones objetivas asociadas a la calidad de vida, el
bienestar de los ciudadanos y el goce efectivo de sus derechos, como las relacionadas con la adecuada
prestacin de los servicios pblicos.
El entorno en el cual operan la mayora de las entidades territoriales constituye un reto adicional para
su desempeo. La abundante produccin y dispersin normativa sobre la gestin territorial, la
existencia de reglas heterogneas de operacin y control de las distintas fuentes de inversin (PGN,
SGP, SGR), una llegada de la Nacin al territorio a travs de mltiples canales y en funcin de distintos
propsitos y tiempos, sumada a la asfixia que experimentan las entidades territoriales, especialmente
aquellas de menor capacidad, producto de la multiplicidad de solicitudes y reportes de informacin
1DNP-DDTS (2014)
2A 2013, el 80% de las rentas propias territoriales estaban concentradas en 37 municipios y en 12 departamentos y el 48 % de los
municipios eran dependientes de los recursos del SGP y SGR para financiar su gasto.
454
de distinta naturaleza por parte del Gobierno nacional3, y de otras entidades estatales y actores, son
prueba de ello.
Otras barreras obstaculizan llevar a la prctica de forma gil los esquemas de asociatividad entre
entidades territoriales fundados en el inters de ejecutar iniciativas conjuntas, debido a la existencia
de marcos normativos y entornos polticos que desestimulan las complementariedades entre los
diferentes niveles de gobierno y a la ausencia de incentivos que las promuevan. La escasa informacin
sobre costos de los proyectos de inversin, los vacos existentes en la identificacin de los bienes y
servicios que entregan las entidades territoriales y los problemas de clasificacin de los recursos de
inversin (por ejemplo, transferencias, subsidios) por parte de estas, arrojan escasa y desarticulada
informacin sobre el impacto de las polticas pblicas, sus resultados y sobre el desempeo y la
calidad de la inversin pblica, que impide contar con un insumo bsico para informar y orientar los
procesos de toma de decisiones al interior del Estado.
Desde este contexto y con el fin de dar respuesta efectiva a los desafos que plantea la
descentralizacin y el desarrollo territorial, durante el cuatrienio 2010-2014, el presidente de la
Repblica moviliz una agenda territorial hacia la prctica y consolidacin en el pas de un enfoque
territorial en la planeacin. Para ello, se reforz el rol misional del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP), en lo que a planeacin territorial y de la inversin se refiere, al tiempo que se
introdujeron ajustes institucionales de carcter interno, como la creacin de la Subdireccin
Territorial y de Inversin Pblica, para adecuar funcionalmente la entidad a este mandato.4
Este nuevo enfoque, concebido a la luz de las mejores prcticas internacionales y enriquecido por
revisiones de variada ndole ha encontrado un reforzado sustento en un paquete de medidas
legislativas (Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial5 y creacin del Sistema General de Regalas6,
entre otras) que han generado condiciones favorables para su asimilacin. Desde esta lgica de
planeacin con enfoque territorial, a partir de 2012 los contratos plan operan en el marco de un
ejercicio piloto en el que participan nueve departamentos7, como instrumentos contractuales para
3 Municipios pequeos, con personal de planta de menos de 20 personas, tienen que atender ms de 150 requerimientos de reporte de
informacin del Gobierno nacional y de las entidades de control.
4 Decreto 1832 de 2012, por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeacin.
5 Ley 1454 de 2011, por la cual se dictan nomas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
6 Acto Legislativo 05 de 2011 por el cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de las
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el Rgimen de Regalas y Compensaciones y la Ley 1530 de 2013, por la cual se
regula la organizacin y funcionamiento del Sistema General de Regalas.
7 Los Contratos plan entre la Nacin y nueve departamentos se ejecutan en Arauca, Boyac, Cauca, Nario, Santander, Tolima y la subregin
de Atrato Gran Darin (integrado por los departamentos de Antioquia, Crdoba y Choc).
455
pactar resultados entre la Nacin y las entidades territoriales, cuyas potencialidades, resultados y
lecciones aprendidas justifican el escalamiento de este instrumento.8
Con miras a que desde la Nacin se despliegue una estrategia integral de fortalecimiento de las
capacidades en el territorio en distintas dimensiones de la gestin pblica, el Gobierno nacional
estructur y puso en marcha en 2012 el Programa para la Generacin y Fortalecimiento de
Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial, el cual permitir movilizar acciones y
recursos hacia el territorio, para nivelar las diferencias en capacidad institucional existentes entre
entidades territoriales y consolidar procesos, prcticas, instrumentos y herramientas innovadoras
que transformen y hagan ms eficiente la gestin de las entidades territoriales.
El Estado, por intermedio de las distintas ramas del poder pblico, de los rganos de control y de la
mano de los ciudadanos, la sociedad civil y el sector privado, ha cerrado filas para combatir, en sus
distintas modalidades, la corrupcin pblica y privada. La persecucin local y transnacional de tales
conductas, as como el endurecimiento de las sanciones penales y disciplinarias asociadas a la
comisin de esta tipologa de delitos, son muestra de ello.9 Pese a los esfuerzos realizados, el ndice
de percepcin de la corrupcin de Transparencia Internacional reporta a Colombia en la posicin 94
entre 177 pases a nivel mundial y de 18 entre 32 pases de Amrica en percepcin de corrupcin
con un ndice que oscil entre 3,4 y 4,0 en el perodo 2002-2013.10 Esfuerzos concretos enfocados a
visibilizar y dotar de mayor transparencia la gestin pblica, sumados a otros tendientes a poner a
disposicin del pblico con mejores condiciones de acceso, calidad y oportunidad informacin
pblica que posibilite ejercicios informados de participacin y control social y estimulen a su vez la
rendicin de cuentas, resultan an no ser suficientes para controlar y combatir este fenmeno.
8 Documento CONPES 3822: Contratos plan: lineamientos de poltica y plan de expansin 2014-2018.
9 Segn estadsticas del Observatorio de Transparencia y Anticorrupcin, entre 2008 y abril de 2014, fueron impuestas 4.978 sanciones
penales por delitos contra la administracin pblica, de los cuales 67% por peculado y 21% por cohecho. En materia disciplinaria, se
identificaron y sancionaron 52.291 servidores pblicos, el 42,4% de esas faltas fueron calificadas como falta grave (Presidencia de la
Repblica, Secretara de Transparencia, Observatorio de Transparencia y Anticorrupcin. Cifras a 14 de abril de 2014).
10 El ndice de percepcin de la corrupcin se mide teniendo en cuenta una escala de 0 (altos niveles de corrupcin) a 10 (bajos niveles de
456
Tabla IX-1. Principales lineamientos de poltica e instrumentos para promover la transparencia, la
lucha contra la corrupcin y la rendicin de cuentas
Tipo de Denominacin
instrumento
Lineamiento de Poltica Pblica Integral Anticorrupcin (CONPES 167 -2013).
poltica
Lineamiento de Poltica de rendicin de cuentas de la Rama Ejecutiva a los ciudadanos
poltica (CONPES 3654-2010)
Lineamiento de Poltica de Estado para la eficiencia y la transparencia en la contratacin
poltica pblica (CONPES 3186-2002)
Normativo Reglamentacin de la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la
Informacin Pblica Nacional (Decreto 103 de 2015)
Normativo Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Nacional (Ley
1712/2014)
Normativo Actualizacin del modelo estndar de control interno MECI (Decreto 943 de
2014)
Normativo Reglamentacin del Sistema de Compras y Contratacin Pblica (Decreto
1510 de 2013)
Normativo Ley aprobatoria de la Convencin para combatir el cohecho de servidores
pblicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales (Ley 1573
de 2012)
Normativo Ley Antitrmites (Decreto-Ley 019 de 2012)
Normativo Estatuto Anticorrupcin (Ley 1474 de 2011).
Institucional Creacin del Comando Anticorrupcin integrado por la Fiscala, la
Contralora y la Procuradura General de la Nacin (enero de 2015)
Institucional Creacin de un grupo especializado de apoyo para realizar actividades de
inteligencia en casos especficos de corrupcin (enero de 2015)
De otra parte, el mecanismo de denuncias de alto nivel, ha dado lugar a la suscripcin de Pactos por
la Transparencia por parte de empresarios que participan en licitaciones pblicas abiertas por la
Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). Otros aspectos institucionales que refuerzan el
compromiso del Gobierno nacional con estas polticas de Estado incluyen creacin del Comando
Anticorrupcin (2015), bajo la coordinacin de la Secretara de Transparencia de la Presidencia de la
Repblica, la reglamentacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Nacional
11 Las entidades integrantes de la Comisin Nacional de Moralizacin son: Presidencia de la Repblica, Secretara de Transparencia,
Procuradura General de la Nacin, Contralora General de la Repblica, Fiscala General de la Nacin, Corte Suprema de Justicia, Consejo
de Estado, Senado de la Repblica, Cmara de Representantes, Auditora General de la Repblica, Defensora del Pueblo, Ministerio del
Interior, y el Ministerio de Justicia
457
(2015), as como la creacin de nuevos espacios de rendicin de cuentas (2014) en el marco del
Sistema General de Regalas12.
El pas avanza hacia la consolidacin de una gestin pblica moderna, eficiente y transparente al
servicio de los ciudadanos que aumente la confianza en el Estado y enaltezca al servidor pblico y su
labor. En esta ruta, el Gobierno nacional materializ una reforma administrativa que fortaleci y
especializ funcionalmente las capacidades del Estado en frentes estratgicos de atencin
prioritaria.15 Esta reforma dio lugar a la creacin del sector administrativo de la Inclusin Social y la
Reconciliacin con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) como rgano
rector de un conjunto de entidades que atienden poblaciones vulnerables (vctimas) y ejecuta
inversiones dirigidas a regiones y comunidades apartadas.16 Se destaca, la reforma al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica,17 adoptada en lnea con las mejoras prcticas
12 La ley 1744 de 2014, mediante la cual se decreta el Presupuesto Bienal del Sistema General de Regalas 2015-2016 obliga a los rganos
Colegiados de Administracin y Decisin (OCAD) a rendir un informe de gestin semestral el cual especificar el nmero de proyectos
aprobados, los puntajes obtenidos por stos, el impacto y la pertinencia de los mismos, as como el estado de su ejecucin, entre otros
actores del SGR obligados a rendir cuentas.
13 http://maparegalias.sgr.gov.co/#/
14 Revisin de Poltica Territorial de Colombia, OCDE, 2015.
15 La Agencia para la Defensa Jurdica de la Nacin y la Agencia Nacional de Contratacin Pblica, Colombia Compra Eficiente, son algunos
ejemplos.
16 Las entidades que conforman el Sector Administrativo de Inclusin Social y Reconciliacin son: El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social (DPS), la Agencia Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema (ANSPE), la Unidad de Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas, la Unidad Administrativa Especial para la Consolidacin Territorial (UACT), el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), y el Centro de Memoria Histrica.
17 La Fiscala General de la Nacin (2013) y la Defensora del Pueblo (2012) concretaron importantes reformas administrativas. Validar en
458
internacionales aplicables a entidades de su naturaleza y que prev la creacin de la Direccin para
la Ejecucin del Gobierno y reas Estratgicas18 como dependencia que al interior de la Presidencia
de la Repblica se centra en la funcin de articular los esfuerzos de las distintas entidades para
garantizar el efectivo cumplimiento de los compromisos del presiente de la Repblica. En esta senda
y en el marco de la poltica de austeridad fiscal, persistirn los esfuerzos para adecuar y perfeccionar
la arquitectura del Estado colombiano a las necesidades de la poblacin y a las cambiantes dinmicas
econmicas y sociales.
En lo que a los servidores pblicos se refiere, si bien el pas cuenta con marcos normativos que regulan
el empleo pblico y la carrera administrativa fundados en el principio del mrito, se requiere
consolidar un modelo de servicio civil moderno. Ello implica modificar el actual rgimen del empleo
pblico y el sistema general de carrera, con nfasis en optimizar los procesos de seleccin de
aspirantes y vinculacin de stos al empleo pblico. Tambin se requiere promover la movilidad
laboral y modificar el rgimen de capacitacin, incentivos y estmulos para los servidores pblicos a
fin de no solo atraer y vincular, sino de retener el mejor talento humano en la Administracin Pblica.
Es preciso tambin modificar el rgimen de prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflictos de inters aplicables a los servidores pblicos, entre otros ajustes.
Los sistemas de informacin pblicos para la gestin institucional tambin presentan retos en
materia de obsolescencia y rezago frente a los sistemas empleados en el sector privado y dificultades
de interoperabilidad, intercambio y calidad de la informacin que limitan la gestin y los procesos de
toma de decisin en el Estado. Estos mismos retos estn presentes en todas las ramas del poder
pblico en las que se requiere contar con modelos de gestin de informacin adecuados,
infraestructura de comunicaciones, gestin documental, seguridad y medios informticos que
soporten la gestin administrativa.
18 Decreto 1649 de 2014 -Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica; artculo
22
459
capacidades para atender oportunamente y con calidad los requerimientos de los ciudadanos, a partir
de dos reas de intervencin definidas. Por una parte, la ventanilla hacia adentro o back office,
enfocada en mejorar la coordinacin entre las entidades de la administracin pblica, promover la
excelencia en el servicio al ciudadano y desarrollar procesos innovadores que impacten la gestin de
las entidades; y, por otra, la ventanilla hacia afuera o front office, dirigida a generar certidumbre sobre
las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se prestarn los servicios y desarrollar esquemas de
servicio que se ajusten a las expectativas, necesidades y realidades de los ciudadanos.
Otros instrumentos que contribuyen a mejorar la gestin pblica, el clima de los negocios y la
competitividad del pas son aquellos que reducen costos de transaccin y eliminan barreras de
entrada y salida de los mercados. Esto incluye aspectos como la racionalizacin de trmites para el
desarrollo empresarial y la implementacin de mejores prcticas para la produccin normativa. En
esta lnea y dando alcance al CONPES 3816 de 2014 -Mejora normativa: Anlisis de Impacto, el
Gobierno viene desarrollando una agenda dirigida a adoptar y adaptar herramientas y mejores
prcticas probadas a nivel internacional en pases como Gran Bretaa, Estados Unidos, Australia,
Canad y Mxico. Las mismas involucran la incorporacin de metodologas para el anlisis de impacto
normativo que demuestren en qu medida la expedicin de una norma resulta ser la mejor solucin
para superar una problemtica especfica, permitiendo conocer con antelacin, no slo a nivel estatal
sino de los mercados, los efectos impacto normativo- derivados de su adopcin.
El pas requiere tambin optimizar y modernizar su gestin documental, pues simplifica trmites y
procesos y disminuye el volumen de documentos, reduciendo adems costos y aumentando la
productividad de los servidores pblicos.
19 En especial, el Programa de Eficiencia Administrativa de Servicio del Ciudadano identifica una serie de factores que son crticos para la
ciudadana, tales como: 1) procesos y procedimientos engorrosos y complejos que implican cargas excesivas e innecesarias al ciudadano,
as como re-procesos a las entidades pblicas; 2) canales de atencin insuficientes en trminos de su cobertura o que no responden a las
necesidades, realidades o expectativas de los ciudadanos; 3) incertidumbre frente a las condiciones de tiempo, modo, lugar y lenguaje claro
y comprensible, en que se le dar respuesta a sus solicitudes o acceso a la oferta de servicios del Estado; 4) arreglos institucionales que no
favorecen una articulacin efectiva entre las entidades pblicas, con miras a mejorar el servicio; 5) barreras de acceso a las personas con
discapacidad para realizar trmites y acceder a los servicios; 6) insuficiente cualificacin o inadecuados procesos de seleccin o de
definicin de perfiles y competencias de los servidores pblicos orientados al servicio al ciudadano .
460
racionalidad econmica y sostenibilidad ambiental as como aquellos derivados de la experiencia o
que constituyen mejores prcticas.
De otra parte, el pas requiere avanzar en el diseo de una poltica de propiedad de empresas del
Estado que asegure que ste acte como propietario activo, informado y responsable. Para esto se
deber asegurar que estas empresas sean rentables, tanto desde el punto de vista financiero y
comercial como desde el punto de vista de efectividad de sus polticas pblicas. En esta lnea se
requiere la separacin absoluta dentro del Estado del ejercicio de su funcin como propietario y el
ejercicio de las dems funciones, como las de regulacin y supervisin; y la garanta de igualdad de
condiciones entre las empresas del Estado y las empresas de propiedad totalmente privada cuando
concurren en los mismos mercados.
Un ejercicio adelantado por la OCDE en la materia seala que en el pas, ante la ausencia de polticas
e instrumentos para ejercer su funcin de propietario, el Estado ha ejercido la funcin de
administrador de sus empresas participando de forma sistemtica en las juntas directivas como
medio a travs del cual ejerce control y da direccionamiento. De igual manera, seala que existe
descoordinacin entre las diferentes entidades pblicas actualmente encargadas de ejercer funciones
de propiedad de empresas; as como con excepcin de algunos sectores econmicos hacen
seguimiento con nfasis en aspectos presupuestales y no en evaluaciones de rentabilidad y creacin
de valor.
La Administracin Pblica enfrenta otros desafos que estn asociados a la gran cantidad de litigios
que enfrenta el Estado como resultado de sus acciones y omisiones, y a la atencin y administracin
de controversias como aquellas internacionales relacionadas con la inversin, entre otras. Por tanto,
se requiere avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de defensa legal del Estado y en la
armonizacin normativa que permita llenar cruciales vacos existentes.
Las estadsticas nacionales hoy son ms completas, relevantes y confiables, y su difusin tambin ha
avanzado de la mano de las iniciativas de transparencia, Buen gobierno y datos abiertos. Ms del 50
% de las operaciones estadsticas del DANE tienen representatividad a nivel municipal para las 24
ciudades principales y las reas metropolitanas, departamentales y regionales20. El DANE tiene
calendarios de publicacin de resultados (con fechas y horas para los 12 meses siguientes), que
garantizan igualdad de condiciones de acceso para actores privados y pblicos. Gracias a ello, las
entidades del Estado cuentan con datos e informacin oportuna y de calidad, reconocidos por
organismos estadsticos internacionales.
20Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas. DANE. (2014). Inventario Nacional de Operaciones Estadsticas. Recuperado de
http://190.25.231.251:8080/senApp/module/pe/index.html
461
para mejorar la periodicidad de instrumentos como los censos (agropecuario y poblacional), la
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG), entre otras.
Adems de los retos ya planteados en cuanto a los sistemas de informacin pblicos para la gestin
institucional, es necesario avanzar en la asimilacin y consolidacin de la figura del Director de
Tecnologas y Sistemas de Informacin Chief Information Officer (CIO)- con el fin de desarrollar una
visin integral y unificada sobre el uso de las tecnologas de la informacin en el Estado, definir
estndares tecnolgicos que favorezcan la interoperabilidad, mejoren los niveles de eficiencia y
transparencia del Estado, y articulen a las distintas entidades en torno a esta materia.
La inversin pblica es el vehculo a travs del cual se canalizan recursos de distintas fuentes,22 cuya
vocacin es proveer bienes pblicos y prestar servicios que al ser entregados de manera eficiente y
con criterios de calidad a los ciudadanos, elimine barreras de acceso y facilite el goce efectivo de
derechos, mejorando el bienestar ciudadano y su percepcin de felicidad y satisfaccin. Una gestin
eficiente y transparente de la inversin, con base en tcnicas de presupuestacin, acordes con
estndares internacionales, mejora los niveles de confianza en la Administracin Pblica y promueve
el cumplimiento efectivo de los objetivos de poltica del Estado.
Aunque Colombia se ha caracterizado en el contexto internacional por contar con una estructura de
planificacin sofisticada,23 histricamente, el ejercicio de planificacin en el pas ha tenido lugar bajo
pticas y lineamientos de poltica sectorial. Esta prctica enfrenta desafos como el fraccionamiento
temtico de las iniciativas de inversin, la dificultad de armonizar los lineamientos sectoriales con las
necesidades y competencias territoriales y la restriccin para consolidar un marco de gestin
21 Hoy se cuenta con 100% de informacin cartogrfica digital a escalas 1:500.000 y 1:100.000, 53% a escala 1:25.000 en las zonas norte,
centro y occidente del pas, con ausencia de cartografa de detalle rural en Vichada, Guaina, Guaviare, Vaups, Caquet y Amazonas, 6% a
escala 1:10.000 en Antioquia, Cundinamarca y Quindo y los municipios de Manizales, Barrancabermeja, Villavicencio y Bucaramanga; y a
nivel urbano, con 86.245 ha de cartografa producida a escala 1:2.000.
22 Presupuesto General de la Nacin, Sistema General de Participaciones, Sistema General de Regalas, recursos propios de las entidades
orientador de las intervenciones del Estado a nivel nacional y territorial para cada perodo de gobierno.
462
centrado en metas y resultados que combine simultneamente la visin sectorial y la territorial,
factores que, en suma, limitan la solucin de problemticas comunes de los ciudadanos que requieren
aproximaciones poblacionales, geogrficas, ambientales o de otra ndole diferente a la sectorial.
Por otra parte, si bien desde hace ms de dos dcadas el pas ha impulsado una serie de reformas
cruciales en materia presupuestal reconocidas internacionalmente, tales como la puesta en marcha
de sistemas de informacin que apoyan el ciclo de la inversin, el establecimiento de la regla fiscal y
la creacin del Sistema General de Regalas, entre otras, es preciso continuar los esfuerzos por
modernizar la gestin presupuestal y hacer del presupuesto un instrumento moderno, acorde con
estndares internacionales, y que responda al nuevo enfoque territorial de la planeacin nacional y
la presupuestacin informada por resultados.
En efecto, la prctica presupuestal ha privilegiado la lgica de las fuentes sobre la de los usos,
desconociendo que para el ciudadano del comn lo relevante son los bienes y servicios entregados.
Sumado a lo anterior, las presiones asociadas a la ejecucin presupuestal y a la necesidad de mostrar
resultados inmediatos y visibles de ejecucin han dificultado la focalizacin estratgica y favorecido
las mtricas de ejecucin financiera sobre las de calidad de la inversin pblica. Esta situacin se ha
traducido en la ejecucin recurrente de iniciativas atomizadas, dispersas y de bajo impacto, que hacen
evidente, de una parte, la falta de conexin entre los procesos de planeacin, presupuestacin,
seguimiento y evaluacin y, de otra, la insuficiencia de instrumentos que permitan superar estas
dificultades.
Dentro de las iniciativas impulsadas con miras a hacer ms eficiente el ciclo de inversin, se destaca
el lineamiento de poltica establecido en el CONPES 3751 de 2012 Programa para el Fortalecimiento
del Sistema de Inversin Pblica el cual se enfoca en el diseo e implementacin de la Plataforma
Integrada de Informacin de Inversin Pblica, la cual articular las etapas del ciclo de la inversin
para las distintas fuentes de financiamiento (PGN, SGR y SGP), los sistemas de informacin existentes,
y la capacidades necesarias para mejorar la eficiencia y transparencia en la asignacin y uso de los
recursos.
Sobresalen tambin los logros alcanzados por la Agencia Nacional de Contratacin Pblica
Colombia Compra Eficiente. Estos incluyen la puesta en marcha del Sistema Electrnico de
Contratacin Pblica (SECOP) como principal instrumento de gestin para planear la compra pblica
y facilitar ganancias en eficiencia y ahorro en el uso de los recursos pblicos. Se destaca tambin la
implementacin de los Acuerdos Marco de Precio y la Tienda Virtual del Estado Colombiano, que
permitir a las entidades estatales y a los proveedores gestionar los procesos de contratacin bajo
parmetros de eficiencia, eficacia y transparencia24.
En conjunto se identifican las siguientes oportunidades de mejora para superar las limitaciones
identificadas en el ciclo de la inversin pblica:
24 Decreto 1510 de 2013, por el cual se reglamente el Sistema de compras y contratacin pblica.
463
iniciativas de baja calidad en su formulacin, desarticulacin de los procesos de
planeacin institucional, territorial, sectorial o nacional y dificultades para el
seguimiento y la evaluacin.
Programacin presupuestal: tendencia inercial e incremental en la asignacin de
recursos, desarticulacin frente a los ejercicios de planeacin que desarrollan los
diferentes niveles de gobierno.
Ejecucin: ineficiencias operativas y administrativas originadas en factores como los
trmites presupuestales y los procesos de contratacin. Se requieren an
intervenciones adicionales tendientes a optimizar la contratacin en los procesos de
inversin con el fin de agilizar la ejecucin de los proyectos y facilitar la apropiacin
de las nuevas tcnicas de contratacin por parte de los ejecutores de gasto,
especialmente en el nivel territorial.
Seguimiento y evaluacin: a pesar de contar con un sistema de evaluacin que es
referente a nivel internacional (Sinergia), la informacin derivada de ste no
constituye an el insumo fundamental para orientar las decisiones sobre la
asignacin de los recursos de inversin. As mismo, la divergencia entre los modelos
y enfoques de seguimiento, monitoreo, evaluacin, control y vigilancia que gobiernan
las distintas fuentes de inversin pblica dificultan el reporte y la consolidacin
agregada de informacin del desempeo y resultados y, por tanto, limitan la
transparencia, la participacin y el control social.
Por ltimo, cumplir con el propsito de una gestin ptima de la inversin pblica y avanzar en el
ejercicio de contar con un presupuesto informado por desempeo y resultados exige superar los retos
que el pas enfrenta en cuanto al fortalecimiento de capacidades de los entes territoriales para
generar, gestionar, ejecutar y supervisar el adecuado uso de la inversin, dimensin esta que implica
tambin fortalecer su capacidades para la formulacin y estructuracin de proyectos.
6. Poltica exterior
25 Estados Unidos, Canad, Amrica Latina y el Caribe, Israel, Unin Europea, China, Japn y Corea del Sur.
26 Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, Indonesia, Vietnam, Malasia, Myanmar, Mongolia, Camboya, Filipinas, Sudfrica, Marruecos, Argelia,
Emiratos rabes Unidos, Azerbaiyn y Kazakstn.
27 Se abrieron representaciones diplomticas en Turqua, Emiratos rabes Unidos, Ghana, Azerbaiyn, Singapur y Vietnam; y consulados
en Auckland en Nueva Zelanda, Shanghi y Guangzhou en China, Antofagasta en Chile, Calgary y Vancouver en Canad, Jaqu en Panam y
Newark y Orlando en Estados Unidos.
464
seis,28 al tiempo que promovi la creacin de mecanismos regionales, manteniendo una activa
participacin en los ya existentes.29
Asimismo se formul y puso en marcha una poltica fronteriza30 para garantizar el desarrollo
socioeconmico de estas zonas y hacerlas ms incluyentes, sostenibles y seguras, aprovechando sus
potenciales endgenos. Para avanzar en el cumplimiento de la poltica, es necesario: 1) desarrollar un
plan para el cierre de brechas y convergencia regional; 2) fortalecer los mecanismos binacionales que
permitan la ejecucin de programas y proyectos transfronterizos; y, 3) fortalecer la operacin y
creacin de pasos de frontera.
Paralelamente, desde 2010 se ha venido desarrollando, en forma articulada con otras entidades del
gobierno, el Plan Fronteras para la Prosperidad (PFP), como herramienta de poltica pblica
diferencial que busca impulsar y apoyar el desarrollo social y econmico y la inclusin social en las
fronteras del pas, fortaleciendo a su vez la integracin con los pases vecinos. Por otra parte, se
consolid la poltica migratoria y la atencin al ciudadano y los connacionales en el exterior, a travs
de la creacin de la Unidad Administrativa Especial Migracin Colombia, la puesta en marcha de la
Oficina de Atencin al Migrante, y la creacin del Centro Integral de Atencin al Ciudadano (CIAC).
A pesar de los logros alcanzados, Colombia enfrenta retos significativos en cooperacin internacional,
como la toma de decisiones coordinadas tanto a nivel de gobierno como entre el gobierno y sus socios
cooperantes. Por otro lado, si bien es importante mantener y fortalecer los flujos y las acciones de
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y otras formas de cooperacin, estas deben ser objeto de
priorizacin temtica y geogrfica, de acuerdo con las estrategias transversales y la estructura
territorial establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Igualmente, se fortalecer el
posicionamiento de Colombia como oferente de Cooperacin Sur-Sur.
En sntesis, superar las debilidades existentes asociadas a la formulacin de polticas en todos los
frentes de la administracin pblica, en los mbitos internacional, nacional y territorial, supondr
esfuerzos significativos en los prximos aos, los cuales debern concentrarse en desarrollar
espacios, competencias, polticas, herramientas y fomentar una cultura de servicio al ciudadano que
opere bajo parmetros de transparencia, eficacia e integridad en los servidores pblicos.
28 Se dio reapertura de misiones en Argelia, Trinidad y Tobago, Finlandia, Marruecos, Indonesia y Tailandia.
29 Creacin de la Alianza del Pacfico, Creacin de la CELAC y participacin activa en UNASUR, Asociacin de Estados del Caribe y Comunidad
465
En conjunto, la Poltica de Buen Gobierno, se centra en impulsar el desarrollo de un Estado con la
arquitectura institucional y las capacidades tcnicas, humanas y de infraestructura fsica y
tecnolgica, que le permitan consolidar la paz, y contribuir al logro de la equidad social y el
mejoramiento de la educacin de los colombianos.
B. Visin
1. Principios y visin
Un pas en paz, equitativo y ms educado requiere contar con un Buen gobierno, eficaz y transparente
que garantice el adecuado cumplimiento de las funciones del Estado y permita incrementar la
confianza de la poblacin en las instituciones pblicas. Esto implica lograr adecuados balances entre
las capacidades de los actores sociales (organizaciones pblicas, servidores pblicos y ciudadanos,
entre otros) y los arreglos institucionales del Estado, para conseguir que los resultados de las polticas
pblicas se reflejen en un efectivo goce de los derechos, en una mejor calidad de vida (felicidad y
satisfaccin) de la poblacin que redunden en una sociedad ms democrtica. Por consiguiente, para
alcanzar estndares de Buen gobierno es necesario el fortalecimiento de las capacidades y la
adecuacin institucional del Estado, a fin de que ste responda cabalmente a las necesidades de la
poblacin y atienda los desafos de gobernanza que impone una Colombia que construye y camina
hacia la paz.
El Buen gobierno solo es posible a travs de instituciones fuertes y Colombia cuenta con ellas. Un
eficaz modelo de pesos y contrapesos se constituye en un elemento esencial para el desempeo de la
administracin pblica, ya que fortalece la gobernabilidad. No obstante, el pas enfrenta un desafo
estratgico relacionado con el restablecimiento del equilibrio de poderes de las ramas del poder
pblico y de las instituciones de auditora y control. En respuesta a esta situacin, se adelantarn
acciones encaminadas a fortalecer la democracia y el sistema poltico del pas, que redunden en un
ptimo desempeo de las ramas del poder pblico y en una articulacin ms armnica entre ellas.
Dado que los partidos polticos son un instrumento fundamental de la democracia en la medida en
que constituyen el escenario donde se encuentran representados los intereses ciudadanos y se
materializa la participacin y los derechos polticos consagrados en la Constitucin, se desarrollarn
acciones encaminadas a su fortalecimiento. En particular, se buscar la promocin de sus contenidos
programticos y el desarrollo de sus capacidades para el anlisis y el seguimiento de las polticas
pblicas, as como el fortalecimiento de mecanismos para la seleccin transparente de candidatos y,
en general, de sus condiciones de operacin.
466
Fuente: Funcin Pblica (2014b), noviembre.
El Buen gobierno, en la prctica, demanda compromisos tanto del Estado como de los ciudadanos. Del
Estado demanda comprender que su fin ltimo es la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y
que su gestin debe estar orientada al ciudadano. De los ciudadanos demanda el compromiso
permanente de contribuir con la construccin y respeto de lo pblico desde lo que le corresponde, a
partir de decisiones informadas y del ejercicio de control sobre la gestin estatal.
Las organizaciones pblicas y los servidores deben contar con la capacidad para llevar a cabo una
gestin moderna y transparente. A su vez, los ciudadanos deben aumentar su capacidad para
intervenir en los asuntos colectivos a travs de procesos de formacin enfocada a la participacin
ciudadana y al acceso a informacin pblica de calidad, siendo as corresponsables del desarrollo; en
la urgencia de mejorar la coordinacin intra e interagencial, y en la importancia de facilitar la
articulacin entre niveles de gobierno.
Este ltimo aspecto, conocido tambin como enfoque de gobernanza multinivel, pretende la
transformacin efectiva de la relacin entre la Nacin y el territorio en todos sus niveles de gobierno,
caracterizndose por la articulacin de las competencias y las ofertas institucionales, as como por la
transferencia e instalacin de capacidades en los niveles subnacionales y la optimizacin de dichas
capacidades en el nivel nacional.
La falta de capacidades de gestin de las entidades tanto a nivel central como territorial y local,
constituye uno de los principales obstculos para el Buen gobierno. Por tanto, es necesario fortalecer
los instrumentos con que cuenta el Gobierno nacional al tiempo que mejorar las capacidades de los
territorios para garantizar la gobernabilidad y el liderazgo de sus polticas. De esta manera, los
gobiernos territoriales podrn cumplir con sus responsabilidades en la provisin de servicios a la
467
ciudadana, garantizar el uso eficiente de los recursos y trabajar articuladamente en el diseo y la
ejecucin de programas de inversin de inters regional.
Las polticas y acciones de Buen gobierno que sern implementadas por este Plan de Desarrollo
debern reflejarse en mejores decisiones colectivas y en mayor capacidad del gobierno para planear,
ejecutar y rendir cuentas sobre su gestin, constituyndose as en fuente de confianza y legitimidad
frente a los ciudadanos.
El acceso de Colombia a la OCDE es un sello de calidad sobre la orientacin de las polticas pblicas
del pas. Es el reconocimiento a una Colombia que se ha transformado y que genera confianza y
promueve su insercin en los escenarios internacionales ms importantes en materia econmica y
poltica. Lograr ser parte de dicha organizacin implica mejorar las capacidades, fortalecer la
institucionalidad para hacerla ms efectiva y mejorar los estndares de gestin pblica para estar a
la altura de los mejores en el mundo.
El ingreso de Colombia a la OCDE es un esfuerzo que tuvo sus orgenes en las metas previstas en el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y que arroja ya importantes resultados como los siguientes:
1) una hoja de ruta para participar en 23 comits31 que evaluarn al pas en referencia a los
instrumentos y principios establecidos por la organizacin; 2) evaluaciones de poltica y
recomendaciones en 14 temas de poltica32 para identificar buenas prcticas aplicables y los posibles
cursos de accin para su adopcin; y, 3) participacin permanente en comits y grupos especializados
de trabajo.
El acceso pleno de Colombia a la Organizacin genera derechos y obligaciones y, por tanto, dada la
magnitud del desafo, se ha estructurado un equipo tcnico de alto nivel en cabeza de la Presidencia
de la Repblica, encargado de soportar la efectiva gestin de las acciones requeridas para alcanzarlo33.
31 Los 23 comits a los cuales debe acceder el Estado colombiano y que evaluaran al pas en referencia a los instrumentos y principios
establecidos por la organizacin son: 1) Comit de Inversin; 2) Grupo de Trabajo en Anticohecho; 3) Comit de Gobierno Corporativo; 4)
Comit de Mercados Financieros; 5) Comit de Seguros y Pensiones; 6) Comit de Competencia; 7) Comit de Asuntos Fiscales; 8) Comit
de Poltica Ambiental; 9) Comit de Qumicos; 10) Comit de Gobernanza Pblica; 11) Comit de Poltica Regulatoria; 12) Comit de
Desarrollo Territorial; 13) Comit de Estadsticas; 14) Comit Econmico; 15) Comit de Poltica Educativa; 16) Comit de Empleo, Trabajo
y Asuntos Sociales; 17) Comit de Salud; 18) Comit de Crdito; 19) Comit de Agricultura; 20) Comit de Pesca; 21) Comit de Ciencia y
Tecnologa; 22) Comit de Informacin, Computacin y Comunicaciones; 23) Comit de Poltica del Consumidor.
32 Estos temas incluyen: 1) gobernanza pblica, 2) poltica regulatoria, 3)desarrollo territorial; 4) inversin; 5) comercio; 6) medio
ambiente; 7) educacin superior; 8) innovacin; 9) telecomunicaciones; 10) desarrollo econmico; 11) gobierno corporativo; 12) gobierno
abierto; 13) encuestas econmicas; y 14) mercados abiertos.
33 Actualmente, existe un dilogo abierto e interaccin con esta organizacin que ha contribuida a la consolidacin de importantes reformas
para el pas.
468
Fuente: Con base en OCDE (2014).
Los estndares que debe cumplir Colombia se enmarcan en ms de 230 instrumentos (decisiones,
recomendaciones y otros) que establecen las mejores prcticas para abordar temticas concretas. Los
instrumentos OCDE son producto del trabajo sustantivo de los 23 comits existentes y reflejan el
resultado de un anlisis profundo del Secretariado General, abordando un amplio abanico de temas
que abarcan desde asuntos anticorrupcin hasta asuntos ambientales. El resultado final de acoger
tales instrumentos implicar para el pas contar con una gestin pblica moderna y cuyas normas,
buenas prcticas y guas de poltica estarn al nivel de los ms altos estndares mundiales34.
En este contexto, la ejecucin eficaz de la Poltica de Buen Gobierno deber conducir a que Colombia
cumpla con los instrumentos a los que el pas adhiri mediante el Memorando Inicial a la OCDE y la
elaboracin y ejecucin de los planes de implementacin de los 23 comits definidos para el acceso a
la misma, de acuerdo con los cronogramas establecidos para tal fin. El ingreso a la OCDE genera
derechos y obligaciones. Para ello, el Gobierno nacional priorizar esfuerzos para que las entidades
tcnicas responsables de interactuar ante dichos comits y grupos especializados puedan cumplir con
34 Los pases miembros de la OCDE son reconocidos por: 1) tener polticas pblicas serias, responsables y transparentes; 2) imponer y exigir
los ms altos estndares sociales y ambientales a los inversionistas nacionales y extranjeros; 3) evaluarse continuamente y compararse con
los mejores; 4) compartir experiencias exitosas; 5) incidir en la agenda global; 6) Tener acceso a una valiosa fuente de datos estadsticos,
econmicos y sociales; 7) Tener acceso a un centro de pensamiento privilegiado con expertos de primer nivel; y 8) ofrecer a los servidores
pblicos la oportunidad de aprender de experiencias de otros pases, conectarse con pares, y autoevaluacin permanente.
469
las actividades previstas; toda vez que el acceso del pas a esta organizacin solo ser posible una vez
los 23 comits as lo dispongan.
El enfoque de cierre de brechas como aproximacin metodolgica sirve para identificar las
disparidades existentes en el territorio colombiano asociadas a variables determinantes de rezago o
desigualdad social (educacin, salud, vivienda, agua potable, saneamiento bsico, cultura y deporte),
econmicas (transporte, energa, comunicaciones, gas, infraestructura productiva) y de capacidad
institucional (gestin de ingresos, estructuracin de proyectos, contratacin, ejecucin etc.)36
Siguiendo este enfoque, la Estrategia regional Ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la
gestin territorial, identifica una relacin directa entre la baja capacidad institucional con la alta
intensidad de las brechas sociales y econmicas, y plantea acciones para cerrarlas. Por su parte, el
presente captulo enfatiza en el enfoque de cierre de brechas asociadas al fortalecimiento de las
capacidades institucionales y de gestin territorial. Para las entidades territoriales esto implica
robustecerse en todas las etapas del ciclo de la gestin pblica: planeacin, programacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin entre otras; es, por tanto, un asunto prioritario mejorar la capacidad de
generar y gestionar e incrementar los ingresos territoriales. Para ello, es preciso definir objetivos de
desarrollo diferenciados para las distintas regiones, que permitan transformar las capacidades
institucionales para alcanzar mejoras en el bienestar ciudadano.
El grfico IX-5 muestra la distribucin del territorio en funcin del desempeo municipal ponderado
y refleja que, pese a los esfuerzos desarrollados para instalar capacidades en las entidades
territoriales37 y de crear las condiciones para materializar la descentralizacin y consolidar una
creciente autonoma territorial, hoy existen significativos retos en este frente. Ntese que los
municipios con desempeo crtico, bajo y medio estn en su mayora ubicados en la periferia, donde
se localizan las principales problemticas de bienestar de la poblacin.
35 Concepto Consejo Nacional de Planeacin. (2015). Vase el captulo 2 Autonoma territorial y profundizacin de la descentralizacin;
seccin denominada Nuevos desafos de la descentralizacin en Colombia, en particular el nmero 11: Estructura de compensacin para
las brechas regionales, p. 26.
36 Documento CONPES 3822/2014: Contratos Plan: Lineamientos de Poltica y Plan de Expansin 2014-2018, p. 13.
37 El proceso de descentralizacin ha estado acompaado en sus diferentes etapas de estrategias de fortalecimiento a la gerencia territorial
a partir de intervenciones con distinta escala, nfasis temticos, enfoques y fuentes de financiacin, como el Programa de Desarrollo
Institucional, el Programa Mejor Gestin, el Programa de Gobernabilidad de la CAF, los componentes de fortalecimiento institucional de los
Laboratorios de Desarrollo y Paz y el Programa Nacional de Consolidacin, principalmente.
470
Fuente: ndice de Desempeo Integral Municipal 2013-DNP.
2. Objetivos
La promocin del trabajo coordinado entre la Nacin y los gobiernos territoriales, implica robustecer
los instrumentos de articulacin entre los distintos niveles de gobierno as como simplificar y
modernizar los instrumentos de soporte para la produccin, administracin, uso y reporte de
informacin entre la Nacin y los territorios.
En 2018, el pas habr cerrado sustancialmente sus brechas regionales, al tiempo que habr
fortalecido institucionalmente a las entidades para que stas puedan aprovechar las potencialidades
de los territorios. Igualmente, la Nacin tendr una gestin territorial, orientada a consolidar una
intervencin integral en los niveles subnacionales que atienda sus necesidades y en la que sea posible
articular y optimizar la oferta nacional en el territorio. Al final del cuatrienio, se tendrn territorios
fortalecidos y articulados con las prioridades de la Nacin, a partir del entendimiento del territorio
en sus diferencias y particularidades, con capacidad para generar institucionalidad local para la
construccin de la paz.
La gestin transparente es entendida como una relacin de doble va, en la que el Estado ejerce su rol
de manera abierta ante la mirada de una sociedad que comprende y dimensiona adecuadamente ese
papel y en esa medida pide cuentas, exige resultados y contribuye, desde donde le corresponde, al
logro de los objetivos planteados.
471
En 2018, Colombia continuar en el afianzamiento de un Estado con reglas claras, con una cultura de
la legalidad consolidada, con informacin abierta y de fcil acceso que responda a las necesidades de
la poblacin. Como complemento, se buscar posicionar una cultura de la rendicin de cuentas, donde
la sociedad es corresponsable de la construccin y del respeto de lo pblico.
Adicionalmente, las instituciones de control fiscal y disciplinario se habrn fortalecido, as como las
estrategias, herramientas y los mecanismos para la prevencin, investigacin y sancin en materia de
transparencia y lucha contra la corrupcin en los mbitos pblico y privado, con incidencia nacional
y territorial.
La gestin pblica efectiva y orientada al servicio al ciudadano es entendida como la capacidad del
Estado para proveer los bienes y servicios que requiere la ciudadana con criterios de oportunidad,
pertinencia y calidad, optimizando sus recursos y propendiendo por el mximo beneficio de la
poblacin.
En 2018, Colombia contar con una gestin administrativa pblica de excelencia orientada al
ciudadano, modernizando la arquitectura del Estado as como sus instrumentos tcnicos y
normativos (reforma al sistema de carrera administrativa, infraestructura fsica y gestin
documental). La gestin pblica se soportar en informacin confiable y oportuna y se har uso
intensivo de las TIC, creando un cambio cultural y mejorando el empleo pblico, las capacidades del
servidor pblico y su vocacin. As mismo, se lograr una gestin pblica eficiente y efectiva en la
defensa jurdica de los intereses del Estado y en el establecimiento de una poltica de gobierno
corporativo para las empresas estatales.
Las necesidades de informacin en el nivel nacional y territorial requieren una eficaz gestin de la
informacin en la produccin y difusin de estadsticas oficiales, particularmente a travs del
aprovechamiento de los registros administrativos. El proceso de produccin estadstico de todos los
miembros del Sistema Estadstico Nacional deber atender los estndares de calidad establecidos, as
como incorporar los estndares internacionales en la materia.
En 2018, Colombia contar con estadsticas oficiales confiables, de calidad y con cumplimiento de
estndares internacionales, desarrollados a travs de censos con perodos fijos de realizacin, de en
cuestas peridicas y comprehensivas, y el aprovechamiento de registros administrativos, orientados
a dar cuenta de la evolucin de las condiciones socioeconmicas de la poblacin; stas servirn como
punto de referencia e insumo principal para la formulacin, evaluacin y ajuste de poltica pblica
tanto en el plano nacional como en el territorial. Igualmente, contar con mediciones de bienestar
subjetivas que sirvan para evaluar la eficacia, pertinencia y calidad de las polticas pblicas a nivel
territorial desde la perspectiva de los ciudadanos.
472
Optimizar la gestin de la inversin y de los recursos pblicos
A 2018, Colombia contar con una articulacin entre el ciclo presupuestal y los proyectos en los
diferentes niveles de gobierno, de manera que permitir articular la planeacin, la presupuestacin y
la ejecucin apoyada en procesos de contratacin pblica efectivos, transparentes y oportunos.
Promover y asegurar los intereses nacionales es un propsito nacional que se alcanzar mediante el
fortalecimiento y la diversificacin geogrfica y temtica de la poltica exterior y la priorizacin
geogrfica y temtica de la cooperacin internacional.
A continuacin, se presentan las estrategias identificadas para alcanzar los objetivos trazados, para
avanzar en el cierre de brechas en las capacidades de gestin pblica, y para fortalecer el esquema de
gobernanza multinivel.
473
Objetivo 1. Fortalecer la articulacin Nacinterritorio
Con el objetivo de cerrar la brecha de capacidades de gestin entre los distintos entes territoriales, se
formulan iniciativas para fortalecer y modernizar la gestin de los gobiernos territoriales y mejorar
la prestacin de servicios as como incrementar las capacidades del Gobierno nacional para dar
respuesta efectiva y pertinente a las necesidades de desarrollo de los territorios.
El Gobierno, en cabeza del DNP implementar una estrategia de fortalecimiento de capacidades para
las entidades territoriales. Esta estrategia, fundada en cuatro objetivos, buscar: 1) fortalecer las
diferentes fases de la gestin de las finanzas pblicas territoriales: planeacin, presupuestacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin; 2) implementar instrumentos y sistemas de gestin del
conocimiento; 3) desarrollar los sistemas gerenciales y organizacionales que fortalezcan la
gobernanza territorial; y, 4) mejorar los mecanismos de articulacin entre la Nacin y el territorio
relacionados con el desarrollo local y regional.
Como parte de esta estrategia nacional, y de acuerdo con los lineamientos en la materia, se apoyar
la definicin de estructuras administrativas, procesos y procedimientos que articulen de manera
efectiva las fases de la gestin subnacional. Adicionalmente, se desarrollarn herramientas y
aplicativos integrados que permitirn actualizar los procesos asociados a la gestin pblica en los
territorios y su interaccin con el nivel nacional y se brindar asistencia tcnica con enfoque prctico
y aplicado.
474
Durante este cuatrienio el DNP consolidar su presencia territorial a travs de equipos
multifuncionales asignados a los departamentos, los cuales se harn operativos articuladamente con
el trabajo de las direcciones tcnicas del DNP, para, con ello, prestar un acompaamiento integral y
bajo estndares tcnicos de calidad. Este trabajo en el nivel territorial permitir obtener valiosos
insumos y conocimiento regional que complementar y fortalecer en los 32 departamentos las
instancias de desarrollo regional tales como la Mesa de Integracin de la Regin Pacfico, el
Observatorio del Caribe o la Regin Administrativa de Planificacin Especial (RAPE). Igualmente, se
impulsar la creacin de observatorios regionales donde estos an no existan.
A travs de esta estrategia y sus instrumentos, el DNP, junto con el Ministerio del Interior (MI) y el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), llevarn a cabo acciones de asistencia tcnica
focalizada en los territorios indgenas con miras a que stos puedan asumir la autonoma en la
administracin y ejecucin de recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) (asignacin
especial), en desarrollo del Decreto Ley 1953 de 2014.38 Estas acciones estarn complementadas con
otras dirigidas a brindar acompaamiento y asistencia tcnica a las comunidades minoritarias
tnicas, de modo que stas puedan acceder a los recursos del SGR a que tienen derecho39. De igual
forma, se buscar introducir modificaciones legales para que las disposiciones contenidas en el
Decreto Ley 028 de 200840 tambin sean aplicables a los territorios y resguardos indgenas.
Otras acciones concretas en esta lnea apuntarn hacia la definicin de intervenciones diferenciadas
en materia de fortalecimiento, previo un proceso de concertacin que permita en un plazo no mayor
a 6 meses, ajustar y definir metodologas especficas e instrumentos para la formulacin de proyectos,
orientacin de la inversin y de las polticas pblicas, y el seguimiento integral de la inversin en los
procesos con los pueblos y comunidades Indgenas.
Finalmente, el Gobierno nacional determinar los criterios de focalizacin que orienten la inversin
en los programas para los Pueblos y Comunidades Indgenas cofinanciados con las entidades
territoriales y habilitar una ventanilla nica para la gestin integral de los proyectos del Sistema
General de Regalas, de iniciativa de estas poblaciones.
Para ello, el Gobierno nacional, a partir de una propuesta que presentarn los pueblos indgenas en
el marco de la mesa permanente de concertacin, hasta un mes antes de la aprobacin del Plan
Nacional de Desarrollo, tramitar y expedir un decreto, dentro de los cuatro meses siguientes a la
presentacin de la propuesta por parte de estos.
38 Por el cual se crea un rgimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indgenas respecto de la administracin de
los sistemas propios de los pueblos indgenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artculo 329 de la Constitucin Poltica.
39 Los artculos 34 y 40 de la Ley 1530 de 2012 que regula el Sistema General de Regalas, prev que las comunidades minoritarias tnicas
tienen unos cupos especiales de regalas directas y especficas para financiar proyectos de inversin con enfoque diferencial.
40 Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones.
475
consolidacin de los territorios de los pueblos indgenas, acorde con la Constitucin
Poltica y la Ley.
Pertinencia cultural: aplicacin de procedimientos y solicitud de requisitos
especficos conforme con el derecho propio, derecho mayor o ley de origen, y las
estructuras de gobierno propio de los Pueblos Indgenas, los cuales sern
previamente concertados con dichos Pueblos.
Concertacin: orientados al cumplimiento de normas y acuerdos establecidos entre
los pueblos indgenas y el Gobierno, y que respondan a las necesidades y prioridades
definidas con los Pueblos Indgenas en los espacios de concertacin.
Equidad: que considere el grado de riesgo y vulnerabilidad demogrfica, cultural,
humanitaria, lingstica, ambiental, econmica y social; orientados al fortalecimiento
intergeneracional, atender poblacin con discapacidad y a la mujer indgena;
teniendo en cuenta las variables de poblacin, demografa y dispersin geogrficas
en la determinacin de los programas y proyectos; considerando la densidad
poblacional en la identificacin de beneficiarios, cuando haya lugar y equidad
regional y de frontera entre los pueblos indgenas.
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476
Implementar la Poltica General de Ordenamiento Territorial (PGOT)
Colombia requiere articular los instrumentos existentes de ordenamiento territorial multinivel que
permitan generar estrategias de desarrollo regional diferenciadas acordes con las prioridades
territoriales y sus atributos. Ello exigir conducir ejercicios de prospectiva territorial en los que
participe el Gobierno nacional, los gobiernos territoriales y los actores del territorio.
La PGOT funcionar como una hoja de ruta que permitir reducir los conflictos de ordenamiento
territorial regionales y locales, as como aquellos relacionados con el uso del suelo, contribuyendo
adems a la articulacin de intervenciones sectoriales con los enfoques territoriales definidos en este
Plan de Desarrollo. Como complemento, la Comisin de Ordenamiento Territorial (COT) en
coordinacin con el DNP y el Ministerio del Interior, buscarn armonizar la normatividad en materia
de ordenamiento territorial bajo criterios de racionalizacin con miras a ordenar los instrumentos y
la regulacin existente para con ello contribuir a la ordenacin del territorio.
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Meta intermedia Meta a 2018
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477
Sectores con lineamientos estratgicos de Ordenamiento Territorial
0 16
formulados
Con el objetivo de fortalecer y definir mecanismos idneos para la ejecucin de los contratos plan, el
Gobierno nacional disear y pondr en operacin esquemas legales y financieros que faciliten y
agilicen su ejecucin y que ayuden a la armonizacin de las polticas del orden nacional y territorial.
As mismo, el Gobierno nacional en cabeza del DNP y el Ministerio del Interior, con el fin de lograr
mayor impacto regional y una mayor integracin territorial, incentivarn la asociatividad entre los
departamentos y municipios que tengan como enfoque la planeacin conjunta y la ejecucin de
proyectos a escala subregional y regional. En este sentido, el DNP, entre otros mecanismos, apoyar
el financiamiento de estudios de preinversin de las entidades territoriales que le apuesten a la
estructuracin y ejecucin de proyectos de impacto e integracin a escala regional, incluyendo los de
las reas metropolitanas y las aglomeraciones planteadas en el Sistema de Ciudades del pas.
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2014
La mejor gobernanza multinivel requiere que las entidades territoriales tengan mayor autonoma.
Por ello, el Gobierno nacional, en cabeza del DNP, promover el desarrollo e implementacin de
mecanismos diferenciales y graduales de entrega de competencias sectoriales a las entidades
territoriales a travs de la delegacin y/o descentralizacin de acuerdo al nivel de gobierno, sus
capacidades y a su entorno de desarrollo. El mecanismo que se plantea, contemplar las estrategias
478
diferenciadas para que las entidades territoriales puedan asumir y cumplir con las competencias y
funciones que les corresponde en materia de la atencin a las vctimas, teniendo en cuenta sus
capacidades institucionales, tcnicas, administrativas, fiscales y financieras. El diseo e
implementacin de este mecanismo contar con el apoyo de las federaciones de departamentos, de
municipios, de ciudades capitales, y de reas metropolitanas. Esta estrategia ser tenida en cuenta
para definir un esquema de evaluacin permanente del proceso de descentralizacin en distintas
dimensiones: poltica, administrativa, fiscal, econmica, entre otras.
Este mecanismo diferencial buscar fortalecer el rol que tienen los departamentos y algunas ciudades
para jalonar el desarrollo y articular la accin del Estado. Con este fin, el Gobierno Nacional
promover la adopcin de un moderno e integral Cdigo de Rgimen Departamental y explorar, en
coordinacin con la Asociacin Colombiana de Ciudades Capitales, alternativas endientes a mejorar
la accin de las ciudades, como el estatuto de la capitalidad, entre otras.
Los criterios que orientarn la descentralizacin de competencias incluirn, por un lado, el entorno
de desarrollo de las entidades territoriales el cual ser medido por el DNP y por el otro, las
capacidades especficas requeridas para ejercer la respectiva competencia sectorial, las cuales sern
establecidas por el ministerio o departamento administrativo cabeza del sector correspondiente. La
opcin de asumir nuevas competencias ser concertada con las entidades territoriales. Aquellas
interesadas sern certificadas y se negociarn conjuntamente los trminos de asuncin de nuevas
competencias. As mismo, se brindar asistencia tcnica a aquellas cuyas capacidades no sean an
suficientes garantizando el principio de subsidiariedad. Adicionalmente, este mecanismo habilitar a
las entidades territoriales para que se asocien siempre y cuando al hacerlo cumplan con los criterios
definidos por el DNP y el sector correspondiente.
Conforme lo seala este documento de Bases, la visin de una Colombia en paz en el Plan Nacional de
Desarrollo se soporta, entre otros enfoques bsicos, en el enfoque territorial, que implica la atencin
diferenciada de las entidades territoriales. Para ello, tal como se ha sealado, la integracin y la
transformacin de los territorios, requieren esfuerzos dirigidos a mejorar en ellos la gobernabilidad
y el buen gobierno a travs de un ejercicio de construccin diferenciada de Estado (Arvalo, 2014), lo
que conlleva introducir ajustes a la institucionalidad tanto del nivel central como de las regiones. Para
ello resulta necesario disponer de ofertas diferenciadas de regulacin, competencias sectoriales,
polticas, programas, instrumentos, consecuentes con las capacidades particulares de cada entidad
territorial, particularmente en materia de poblacin, recursos fiscales y naturales, importancia
econmica, situacin geogrfica, capacidades y competencias de gestin administrativa y fiscal.
479
dispuestos para el efecto, superando la informalidad o inejecucin de las mismas cuando las entidades
territoriales no se hallan preparadas para su ejercicio
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
2014
Respecto de aquellas competencias cuya ejecucin requiera la accin simultnea de diferentes niveles
de gobierno, se disearn cadenas de valor de los programas misionales que incorporarn las
competencias de todos los niveles de gobierno bajo una estructura de enfoque territorial
diferenciado. Estas cadenas incluirn una identificacin y estructuracin de los objetivos, productos
y actividades de los programas misionales que se llevan a cabo de forma articulada entre todos los
niveles de intervencin (nacin, departamento y municipio) para alcanzar cada objetivo de poltica
pblica.
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2014
En primer lugar, el mejoramiento del acceso y la calidad de la informacin pblica para la prevencin
de la corrupcin implican el desarrollo de las bases polticas y metodolgicas, y la asesora tcnica a
sujetos obligados por la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica (Ley
1712 de 2014) y su reglamentacin. Para ello, se contar con un sistema de monitoreo y se
implementar un consultorio virtual para las entidades territoriales y las del sector descentralizado
por servicios que permita el seguimiento y la implementacin de la ley.
480
requisitos generales de accesibilidad y sealizacin de todos los espacios fsicos destinados para la
atencin de solicitudes informacin pblica, que debern cumplir las entidades pblicas conforme a
los lineamientos de la Norma Tcnica Colombiana 6047. As mismo promover la utilizacin de un
lenguaje claro y accesible en las respuestas que brinde el Estado a los ciudadanos. Por ltimo, se
crear el Premio a la Innovacin en Transparencia tanto nacional como territorial, as como un
registro nico de proveedores de campaas electorales de pblico acceso.
En tercer lugar, para fortalecer el control social para la prevencin de la corrupcin se avanzar en el
desarrollo y puesta en marcha de la Ventanilla nica de Denuncias y de las Veeduras Ciudadanas
Temticas, especializadas en sectores de intervencin del Estado (salud, educacin, infraestructura,
etctera). En paralelo, para articular las metodologas y mecanismos de actuacin de las diferentes
veeduras, se consolidar un directorio de veeduras clasificado y georreferenciado por sectores y se
crear una plataforma para promover y facilitar la interaccin y consolidar as una Red Social de
Veeduras.42
En cumplimiento del mismo objetivo, se realizar una exhaustiva medicin de la efectividad de los
mecanismos de participacin en la reduccin de la corrupcin y en la capacidad de respuesta a los
ciudadanos, esto incluye el desarrollo paralelo de experimentos sociales de campo que estarn
acompaados por la constitucin de comits de transparencia en los departamentos en los que
operen los contratos plan. Los anteriores esfuerzos para fortalecer el control social y para prevenir la
corrupcin significarn avanzar hacia un modelo de control y vigilancia focalizada ms en los
resultados que en las sanciones.
42 Concepto Consejo Nacional de Planeacin. (2015). Vase el captulo 2 Autonoma territorial y profundizacin de la descentralizacin;
seccin denominada Nuevos desafos de la descentralizacin en Colombia, en particular el nmero 11: Estructura de compensacin para
las brechas regionales, literal k, p. 8.
481
pondr en marcha un Plan de Promocin de la Cultura de la Legalidad, en coordinacin con el
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y las oficinas de control interno de las entidades
de la rama ejecutiva. As mismo, se preparar y publicar un Informe Anual de Lucha contra la
Corrupcin.
En quinto y ltimo lugar, en relacin con la lucha contra la impunidad de los actos de corrupcin para
garantizar la transparencia en el ejercicio de formulacin y promulgacin de las polticas pblicas se
promover la regulacin de cabildeo en la Rama Ejecutiva, la adecuacin de los marcos normativos
sobre la materia en la Rama Legislativa, y la creacin de un marco de proteccin para los
denunciantes.
Por ltimo, con miras a avanzar en la lucha contra la corrupcin transnacional se llevar a cabo la
evaluacin de Colombia en el Grupo de Trabajo Contra el Cohecho de Funcionarios Pblicos
Extranjeros de la OCDE. En este frente, de manera integral, la Secretara de Transparencia brindar
acompaamiento permanente al seguimiento de casos corrupcin de alto impacto nacional o
territorial.
482
Grandes empresas y gremios que firman el Pacto Colombia contra la
0 30
Corrupcin
Incrementar los niveles de eficiencia en el ejercicio del control de naturaleza fiscal y disciplinaria
implicar el fortalecimiento de la Contralora General de la Repblica, de la Auditora General de la
Repblica y de la Procuradura General de la Nacin en frentes estratgicos
Otros instrumentos para el ejercicio del control disciplinario como las auditoras se realizarn con
carcter focalizado sobre polticas pblicas de impacto nacional y los sujetos de control, extendiendo
su cobertura a medios virtuales. As mismo, se robustecer el procedimiento disciplinario especial
(verbal), especializando a sus operadores y adecuando su infraestructura fsica y tecnolgica para
este fin.
483
En materia fiscal se incrementar la cobertura y la calidad de la vigilancia y el control mediante la
construccin de un nuevo modelo de control fiscal que avance hacia una vigilancia y control posterior
y selectivo ms efectivos. Se consolidarn adems alianzas estratgicas con organismos de control
nacionales e internacionales al tiempo que se promover la participacin ciudadana en la vigilancia y
el control fiscal. Estas acciones requerirn mejorar la infraestructura tecnolgica que soporta la
gestin de la Contralora General de la Repblica (CGR).
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En este mismo sentido, se promovern alianzas con organizaciones especializadas de la sociedad civil
que permitan consolidar esquemas de acompaamiento para el ejercicio del control ciudadano in situ.
485
Igualmente, se promover la gestin de conocimiento con el fin de identificar y difundir las
experiencias relevantes de participacin e incrementar la capacidad de rendicin de cuentas de
quienes ejercen control social sobre las actividades realizadas y los resultados obtenidos. Igualmente,
se impulsar la identificacin, sistematizacin y transferencia de experiencias relevantes de
participacin y rendicin de cuentas entre las entidades territoriales.
Por ltimo, se buscar incorporar herramientas tecnolgicas innovadoras que permitan optimizar el
control ciudadano, tales como cmaras, drones y sistemas de informacin georreferenciados, los
cuales sern implementados a travs de ejercicios piloto, y podrn ser escalados regional y
nacionalmente en la medida en que se evidencie su contribucin a la eficacia del control y la reduccin
de los costos asociados a las labores de supervisin de la inversin pblica a travs de estos esquemas.
Reforma administrativa
Avanzar hacia una gestin pblica moderna y eficiente tambin exige encontrar soluciones
innovadoras y a la medida de las caractersticas de los problemas del pas y de los territorios. Por esta
razn es necesario promover la innovacin en el diseo e implementacin de mecanismos
486
alternativos para la provisin de bienes y servicios considerando los enfoques sectorial, territorial,
ambiental, poblacional, entre otros. A travs de la innovacin en los mecanismos de intervencin del
Estado puede ser posible identificar enfoques e instrumentos que permitan dar solucin de forma
ms efectiva a problemticas an no resueltas.
Para promover una cultura de la innovacin al interior de la administracin pblica se hace necesario
estimular la innovacin en los funcionarios pblicos y crear un marco ms flexible que estimule la
creatividad en el diseo de polticas pblicas y nuevas herramientas de intervencin. Para esto se
impulsarn programas piloto y se buscar identificar, evaluar y sistematizar las experiencias
relevantes con el fin de promover acciones de rplica o su escalamiento en caso de ser aplicable.43 Lo
anterior resultar particularmente relevante en el contexto de construccin y consolidacin de la paz,
en especial en aquellas zonas donde la presencia y la capacidad de las instituciones del Estado han
sido tradicionalmente dbiles. La innovacin tambin resultar importante en relacin con el diseo
de mecanismos que permitan optimizar y agilizar los procesos de contratacin pblica, en particular,
a travs del diseo de esquemas para la agregacin de la demanda en las compras pblicas, como los
Acuerdo Marco de Precio, la estandarizacin de procesos contractuales, o en el caso del empleo
pblico la incorporacin de instrumentos de remuneracin basados en resultados que permitan
incrementar la productividad del sector pblico, entre otros.
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2014
Esta iniciativa responde a las mejores prcticas de gestin pblica a nivel mundial y emular un
esquema de Unidad de Ejecucin exitoso en pases tan diversos como Estados Unidos, el Reino Unido,
Gran Bretaa, Malasia, India, Singapur y Chile, entre otros. El funcionamiento de esta Direccin
43 Adicionalmente, Colombia, a partir de la experiencia internacional, ha iniciado la incorporacin del concepto de innovacin social en sus
polticas para acercarse al ciudadano. Hay avances como la creacin de nodos, equipos especializados y nuevas iniciativas orientadas por
esta visin, pero su incorporacin y consolidacin es an incipiente.
44 Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica.
487
requerir mantener a las entidades involucradas enfocadas en la ejecucin de las prioridades del
Gobierno nacional as como en la identificacin de las barreras de desempeo que impiden la entrega
efectiva de resultados para con ello implementar conjuntamente con las entidades involucradas, las
estrategias para su mitigacin. Ello exigir realizar reuniones frecuentes y peridicas con los actores
clave y con los tomadores de decisiones, para analizar la ejecucin en tiempo real, e identificar y
mitigar los problemas antes de que sea tarde. Implicar tambin apoyar la generacin de soluciones
y proveer la informacin que requiera el presidente de la Repblica para supervisar la consecucin
de los resultados. Con esta iniciativa, el gobierno Nacional busca fomentar las bases de una gestin
cada vez ms orientada hacia la entrega efectiva y la coordinacin institucional, en funcin de
prioridades y del Buen gobierno.
Con esta estrategia se pretende mejorar las condiciones de calidad y efectividad de los servicios que
se le prestan al ciudadano de forma directa puesto que sobre estos recae el primer nivel de interaccin
entre el Estado y la ciudadana. El propsito es no solo mejorar los niveles de prestacin de los
servicios ofrecidos sino tambin incrementar la confianza de los ciudadanos en las instituciones
pblicas. Para lograr esta meta se requerir mejorar la gestin administrativa de las instituciones,
optimizar sus procesos y procedimientos internos y externos, profesionalizar y cualificar la capacidad
de los servidores que atienden a la ciudadana. Adicionalmente, ser necesario incorporar
herramientas de seguimiento y evaluacin basadas en informacin cualitativa que reflejen la
percepcin del ciudadano sobre la atencin que recibe en trminos de calidad, oportunidad,
pertinencia y diligencia, entre otros.
Para llevar a la prctica los propsitos de esta estrategia el presente PND propone acciones para
materializar los lineamientos de la Poltica Nacional de Eficiencia Administrativa al Servicio al
Ciudadano. En particular se incluye la ampliacin de la cobertura de los centros integrados de servicio
y de las ferias nacionales de servicio a cargo de DNP. Tambin se buscar la adopcin de estndares
que garanticen un trato digno, amable y eficiente, en especial en lo relacionado con la obligacin de
suministrar informacin comprensible, sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar para la
realizacin de trmites y el acceso a los servicios, en consistencia con las mejores prcticas
internacionales.
488
Como complemento, se fortalecern los portales interactivos, para que respondan a los
requerimientos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Ley 1712 de 2014);
por ejemplo, el Sistema nico de Informacin y Trmites (SUIT) brindar alternativas de solucin
rpida y fcil a los trmites ciudadanos de mayor impacto. Adicionalmente, el Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica definir estndares para la rendicin de cuentas por parte de
las entidades del orden nacional. Se impulsar la formacin de veedores ciudadanos y su vinculacin
a los procesos de control social y se dar continuidad a las acciones en pro de la convergencia y
simplificacin de los Sistemas de Gestin de la Calidad Ley 872 de 2003 y de Desarrollo
Administrativo Ley 489 de 1998.
Estos ltimos, se articularn con los Sistemas Nacional e Institucional de Control Interno, con el fin
de armonizar el ejercicio de control con los estndares de gestin y administrativos. Para lograr lo
anterior, se buscar que el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica como articulador de
las polticas nacionales en materia de gestin administrativa y control interno, promover el
fortalecimiento y la actualizacin de tales instrumentos en los rdenes nacional y territorial.
En el marco del Consejo Asesor en materia de control interno, la DAFP se articular con los
Organismos de Control con el fin de adelantar acciones de prevencin y mejora. Adicionalmente, el
Sector Funcin Pblica adelantar una evaluacin sobre sus funciones y competencias en todos los
niveles administrativos, a fin de mejorar el cumplimiento de su misin.
Por ltimo, se dar continuidad a los programas dirigidos al fortalecimiento del Congreso de la
Repblica. En particular, se impulsar la modernizacin organizacional, la ampliacin y adecuacin
de la infraestructura fsica, y la adopcin de tecnologas de informacin y comunicaciones de ltima
generacin, medidas que en conjunto, permitirn mejorar la eficiencia y la transparencia de la
actividad legislativa, reforzando as las bases poltico-institucionales de la gobernabilidad.
Lnea base
Producto Meta 2018
2014
489
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Meta intermedia
2014 2018
Esta estrategia buscar crear las condiciones necesarias para contar con un servicio pblico de
excelencia, que opere bajo marcos normativos modernos y que regule con ideales niveles de
certidumbre las relaciones entre el Estado y los servidores pblicos, dignificando su labor y
aumentando la confianza de los ciudadanos en el Estado. La modernizacin y actualizacin de los
marcos jurdicos vigentes, el diseo y puesta en marcha de instrumentos que fortalezcan las
competencias laborales, y la adopcin de prcticas innovadoras enfocadas a incrementar los niveles
de eficiencia en la administracin pblica tendrn un rol prominente en esta estrategia.
En esta lnea, el Gobierno Nacional estudiar la posibilidad de adoptar sistemas de incentivos basados
en compensacin variable, aplicable a los empleados pblicos y los trabajadores oficiales. La
aplicacin de tales sistemas no ser extensiva a los servidores pblicos de eleccin popular y los
lineamientos para su operacin sern definidos por el Gobierno Nacional.
490
En esta lnea, se disear y adoptar un modelo de competencias moderno, complementado con un
sistema de evaluacin que vincule el desempeo institucional de cada uno de los servidores
individualmente considerados con el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales,
extensivo a los servidores pblicos vinculados mediante nombramiento provisional y en empleos de
carcter temporal. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica disear e implementar
nuevos modelos de evaluacin de desempeo. En materia de incentivos se buscar articular aquellos
existentes como el portal Sirvo a Mi Pas, el Banco de xitos y el Premio Nacional de Alta Gerencia con
nuevos instrumentos enfocados en premiar la excelencia en la gestin y en remover los obstculos
legales para atraer y retener el mejor talento. Con miras a satisfacer oportunamente en menores
tiempos y a mejores costos las necesidades de recurso humano de la administracin pblica se
aprovecharn las especialidades y dotaciones con que cuenta ya la administracin haciendo posible
materializar sinergias que permitirn por ejemplo, que los concursos, esto es, los procesos de
seleccin de acceso a la carrera administrativa que requieren agotar las entidades pblicas se
efecten con el apoyo del ICFES.
En materia de capacitacin se har uso de nuevos mtodos, medios, canales y metodologas que
permitirn ampliar la cobertura, facilitar el acceso, reducir los costos y garantizar la sostenibilidad de
sta en el tiempo, tarea en la cual la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) cumplir un
papel determinante. As mismo, se revisar y actualizar la pertinencia de los contenidos y
destinatarios, con preferencia por la utilizacin de enfoques prctico y aplicado que respondan a las
necesidades reales de los servidores, garanticen el mejoramiento continuo de los procesos y aadan
valor a la gestin. Ello permitir a su vez avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de las
entidades en los rdenes nacional y territorial acortando por esta va las distancias o brechas
existentes tanto en las instituciones como en los individuos reduciendo a su vez eventuales riesgos
tanto para la administracin pblica como para los servidores pblicos, asociados al ejercicio de sus
funciones.
Sumado a lo anterior, se impulsarn intervenciones focalizadas que hagan posible consolidar las
capacidades de las entidades del gobierno nacional para garantizar los derechos de las mujeres,
(CONPES SOCIAL 161 y CONPES 3784), ofrecer apoyo integral a los funcionarios pblicos vctimas
del conflicto armado y garantizar espacios de empleo pblico para la poblacin reinsertada y
desmovilizada, y desarrollar proyectos de capacitacin dirigidos a servidores pblicos de los niveles
nacional y territorial, en el marco de procesos de construccin de paz sostenible. En materia de
capacitacin, se generar al interior de la Organizacin Electoral un programa de Formador de
Formadores, se fortalecer el recurso humano de la Registradura Nacional del Estado Civil a travs
491
de la provisin de empleos de carrera por el sistema de mritos, su evaluacin de desempeo y el
registro pblico de carrera, y se impulsar una reforma a la estructura y la planta del Consejo Nacional
Electoral, incluyendo el fortalecimiento de los recursos tecnolgicos necesarios para el
mantenimiento y custodia del registro de los partidos, movimientos y agrupaciones polticas y sus
afiliados.
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Esta estrategia busca adecuar gradualmente la infraestructura fsica para la gestin pblica y la
atencin al ciudadano a las necesidades del servicio a partir de modelos innovadores de
financiamiento y participacin. Para esto, el Gobierno nacional deber definir a partir de la
propuesta diseada por la Empresa Nacional de Renovacin y Desarrollo Urbano Virgilio Barco
Vargas (EVB) los estndares, las especificaciones arquitectnicas, tcnicas y operativas que guiarn
la gestin inmobiliaria del Estado colombiano. En este marco, se propender por una gestin
inmobiliaria integral de las sedes de gobierno y la evaluacin de los estudios de alternativas de
adquisicin y arrendamiento de inmuebles. Las especificaciones que se adopten buscarn el
enaltecimiento de las reas de servicio de cara a ciudadano, mejorando su accesibilidad y comodidad.
De manera complementaria, el Gobierno deber adoptar una poltica de gestin de inmuebles segn
la cual las entidades nacionales que requieran enajenar edificaciones debern ofrecerlas a la Central
de Inversiones S.A. (CISA). Las entidades del orden nacional que ostenten la propiedad de terrenos,
sin edificar o edificados con construcciones de uno o dos niveles, debern reportarlos a la EVB,
mediante el sistema de informacin y en las fechas que esta entidad defina.
Esto implicar el desarrollo de herramientas jurdicas, administrativas y financieras para que los
inmuebles o terrenos de propiedad del Estado puedan ponerse al servicio de esta estrategia, en
algunos casos utilizndolos como medio de pago o garanta para operaciones que generen nuevas
edificaciones o para mejoras que contribuyan al logro de los objetivos misionales de las entidades. De
igual manera, se requiere la ejecucin prioritaria de los proyectos inmobiliarios como Ciudad CAN, el
traslado de ministerios y bases militares bajo esquemas APP o de otra naturaleza, con el propsito de
ofertar espacios para nuevos desarrollos urbansticos en las ciudades o para las sedes administrativas
o misionales a las entidades que lo requieran.
Finalmente, con el propsito de mejorar la informacin histrica sobre la exposicin fiscal al riesgo
por desastres naturales y mitigar estas contingencias, se aumentar del 40 % al 70 % la informacin
histrica sobre la exposicin fiscal al riesgo por eventos de la naturaleza en edificaciones e
infraestructura, y se promover a que 841 municipios se beneficien de la gestin del riesgo en materia
de ordenamiento ambiental del territorio.
493
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Esta estrategia apunta a mejorar la gobernanza del Estado sobre sus propiedades o su participacin
accionaria en empresas pblicas o mixtas, asegurando que sus empresas sean exitosas en trminos
financieros, comerciales y de cumplimiento de objetivos de poltica pblica. Un gobierno corporativo
moderno y efectivo supone una separacin absoluta de las funciones estatales de propiedad,
regulacin y supervisin, as como garantizar la igualdad de condiciones bajo las cuales operan las
empresas pblicas, mixtas y de propiedad totalmente privada.
En consecuencia, se desarrollar una poltica general de propiedad de Empresas del Estado que defina
reglas y procedimientos de propiedad claros y consistentes para cada empresa, que comunique a
estas un mandato claro y coherente respecto a sus objetivos, las exigencias de divulgacin de
informacin financiera y los parmetros sobre los cuales ser evaluada su gestin. De igual manera,
se establecern lineamientos de rendicin de cuentas efectivos a los que estarn sujetas las juntas
directivas de las empresas pblicas. El propsito ser establecer un sistema eficaz y transparente de
seguimiento y evaluacin del desempeo de las empresas pblicas, cuyos resultados sern divulgados
pblicamente; y, un proceso estructurado y transparente para la nominacin y eleccin de los
miembros de las juntas directivas. Finalmente, se propender por una coordinacin eficaz entre las
entidades pblicas involucradas en el ejercicio de los derechos y funciones del Estado como
propietario, as como por una separacin clara entre la funcin de propiedad y dems funciones del
Estado.
Si bien la gestin pblica debe tener una aproximacin de carcter integral, la gestin de actividades
y procesos que comportan un contenido legal requieren especial atencin por el riesgo asociado tanto
para el Estado como para los servidores pblicos. En este contexto, calidad normativa, as como la
proliferacin y dispersin de las normas genera riesgos para el ciudadano en su interaccin con el
Estado y para los operadores jurdicos. Por ello, ser necesario continuar con los esfuerzos
encaminados a lograr avances en este frente.45 As mismo, los esfuerzos en curso relacionados con la
armonizacin46 y racionalizacin normativa debern continuar su ruta, as como la capacitacin a
servidores pblicos, el fortalecimiento institucional y el uso de tecnologas para apoyar este tipo de
proceso, entre otros, con miras a consolidar una gestin jurdica pblica eficiente.
494
El Estado deber fortalecer su capacidad de anlisis de la informacin desde un enfoque
multidisciplinario que permita, a partir de la evidencia, prevenir y administrar el dao antijurdico.
As mismo, deber hacer nfasis en su capacidad preventiva y anticipatoria, realizando, entre otros,
anlisis cuantitativos y cualitativos detallados que permitan, entre otros resultados, determinar la
probabilidad de xito o fracaso en los procesos litigiosos en los que el Estado es parte, o anticipar la
materializacin de eventuales riesgos que impliquen un potencial dao antijurdico.
Adicionalmente, con base en los mapas de riesgo, se debern proporcionar lineamientos encaminados
a crear unidad de criterio y homogeneidad entre los servidores pblicos que, como operadores
jurdicos, deban cumplir funciones de gestin de procesos que involucren tal componente,
independientemente de su naturaleza (misionales, estratgicos o de apoyo). Por otra parte, se
visibilizarn y divulgarn las mejores prcticas en materia de defensa judicial incorporadas por las
entidades pblicas en su quehacer cotidiano, las cuales podrn ser divulgadas y replicadas tanto
nacional como territorialmente.
La defensa de los intereses del Estado como consecuencia de actuaciones antijurdicas continuar
haciendo uso de la conciliacin en aquellos casos en que exista alta probabilidad de condena contra
este. As mismo, se fortalecern las competencias de los servidores pblicos encargados de la gestin
jurdica pblica y se establecern directrices sobre la prevencin del dao antijurdico, en particular
en la gestin contractual, teniendo en cuenta que esta constituye una de las ms importantes fuentes
de litigio. En general, se propender por llenar vacos existentes en la normatividad y por crear
mayores niveles de certidumbre, por ejemplo, en la solucin de controversias internacionales en
materia de inversin.
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Una gestin ptima de la informacin es uno de los principales pilares de un Estado moderno al
servicio de los ciudadanos, en otras palabras es uno de los fundamentos del Buen gobierno. La gestin
de la informacin no solo involucra la produccin, administracin, el acceso y el uso de las estadsticas
oficiales sino tambin los instrumentos, los arreglos institucionales y la tecnologa que se requieren
para que esta se transforme en conocimiento y permita, en el marco de este Plan de Desarrollo,
materializar los objetivos de una sociedad en paz equitativa y ms educada. Para lograr estos
495
propsitos este Plan de Desarrollo propone acciones en cuanto a produccin y difusin de
estadsticas, arreglos institucionales para la gestin de la informacin y sistemas de informacin,
entre otros aspectos.
Informacin estadstica
En materia de estndares se definirn los lineamientos y parmetros tcnicos que debern seguir los
miembros del Sistema Estadstico Nacional (SEN) con referencia a buenas prcticas, normas tcnicas
y estndares internacionales. Esto incluye la definicin de un marco nico de estndares estadsticos
en cuanto a clasificaciones, conceptos, nomenclaturas, metodologas, e instrumentos para la
armonizacin de la informacin y el manejo de metadatos.
Bajo este contexto, el pas tambin deber avanzar en la produccin y difusin de estadsticas en
tiempos calendarizados que permitan hacer seguimiento y evaluacin a las polticas pblicas y
contribuyan a mejorar la calidad de los diagnsticos y los ejercicios de planeacin47. Entre las
47 El DANE adelantar las siguientes acciones: 1) XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII Vivienda; 2) IV Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos; 4) actualizacin del ao base de las cuentas nacionales; 4) Diseo del modelo de informacin para medir la percepcin del bienestar
ciudadano de acuerdo con el estndar OCDE y, 5) publicacin del primer reporte comparativo de bienestar ciudadano de acuerdo con el
modelo diseado.
496
actividades especficas a realizar se cuentan el XVIII Censo Nacional de Poblacin y VII de Vivienda en
el ao 2016.
Para fortalecer las estadsticas territoriales, se definir conjuntamente entre el DANE y las entidades
de todos los niveles de Gobierno, la informacin estadstica territorial prioritaria precisando aquella
que debe generarse desde las entidades territoriales, la cual se incluir en el Plan Estadstico Nacional.
El DANE y las entidades responsables de las operaciones estadsticas definirn plazos y recursos
financieros para la produccin de la informacin estadstica territorial.
Para mejorar la eficacia y eficiencia del Gobierno y sus entidades pblicas, como parte de las acciones
de este, el Plan Nacional de Desarrollo tambin promover el mejoramiento de las cuentas nacionales.
Para esto, el DANE, en coordinacin con el Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico elaborar un programa para avanzar en el cambio de ao base para las cuentas nacionales, y
generar: a. La publicacin de las cuentas del sector gobierno general en coherencia con las fuentes
originales de finanzas pblicas con un rezago de seis meses respecto al ao de referencia; b.
Coherencia entre las cuentas nacionales financieras y no financieras y las del sector pblico general.
497
informacin contable y financiera en el 70 % de las operaciones del gobierno y aumento de 92 % a
95 % en la cobertura total de las entidades en el Sistema Integrado.
Para mejorar el seguimiento y el control a la informacin financiera pblica, este Plan Nacional de
Desarrollo propone modernizar la regulacin contable pblica. Para ello, se plantea disear una
normatividad fundada en estndares internacionales, que permita la recoleccin y difusin de la
informacin contable.
Por ltimo y con el fin de que las estadsticas socioeconmicas del pas contemplen en mayor medida
todas las dimensiones del bienestar de los ciudadanos, este Plan Nacional de Desarrollo se propone
impulsar la incorporacin de mediciones cualitativas de bienestar como complemento a las
mediciones estadsticas convencionales. Esto implica agregar a las variables objetivas tradicionales
sobre condiciones materiales (ingreso-trabajo-vivienda) o de calidad de vida (salud, educacin), otras
variables que reflejen la percepcin del ciudadano en aspectos como su nivel de satisfaccin con los
servicios pblicos que recibe, el entorno en el que se desenvuelve, las condiciones de seguridad en
que vive, sus posibilidades reales de participacin y, en general, su nivel de felicidad y dems factores
que la determinan. En este sentido, se buscar que el alcance de este tipo de mediciones tenga
representatividad regional a fin de obtener informacin que permita determinar las disparidades
regionales en este tipo de aspectos e informar los procesos de formulacin, ejecucin y evaluacin de
las polticas pblicas en los aspectos ms intrnsecos al bienestar de los ciudadanos, siguiendo
tambin las mejores prcticas internacionales. El DANE incorporar las mediciones cualitativas de
bienestar dentro de las estadsticas oficiales.
Este Plan Nacional de Desarrollo tambin contempla el fortalecimiento del DANE en su rol de
productor principal de informacin estadstica del pas, encargado de definir y velar por la aplicacin
de estndares de calidad en la produccin y difusin de la informacin estadstica. Para esto se
formular un Plan Estadstico Nacional el cual definir una hoja de ruta para la planeacin, ejecucin
seguimiento y evaluacin de las acciones de fortalecimiento de la produccin de estadstica en el pas.
Como autoridad estadstica nacional el DANE elaborar la metodologa para la evaluacin de la
calidad del proceso estadstico. Como complemento y para facilitar la funcin del DANE como ente
rector y coordinador del Sistema Estadstico Nacional se buscar habilitar los mecanismos legales que
permitan poner a su disposicin de manera inmediata y gratuita y con el detalle requerido, los
registros administrativos con potencial uso estadstico sin que sea oponible la reserva legal. En este
498
aspecto, en particular, se establecern los mecanismos para que el DANE garantice la confidencialidad
y reserva de la informacin suministrada de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
De acuerdo con las recomendaciones del Consejo Nacional de Planeacin en cuanto a la adopcin de
herramientas de gestin de la informacin modernas y acordes con las necesidades de las entidades
pblicas, se robustecern los actuales sistemas y se promover la implementacin de Sistemas de
Planificacin Financiera (SPF) en las entidades territoriales y nacionales con el propsito de
optimizar los procesos, facilitar el acceso, intercambiar informacin, eliminar ineficiencias, y
propiciar la toma de decisiones informadas con base en datos confiables. Para ello, se priorizarn
sectores estratgicos como el de Hacienda y Crdito Pblico, Educacin, Salud, Justicia y Defensa,
adaptando y haciendo interoperables los sistemas de informacin existentes.48
En materia de datos abiertos, se buscar escalar la estrategia a nivel local y promover la creacin de
ecosistemas digitales con participacin de las entidades pblicas, los reutilizadores de informacin y
los usuarios de servicios del Estado. Esto, con el fin de estimular el desarrollo de nuevas aplicaciones
que hagan uso de los datos abiertos haciendo especial nfasis en los datos de naturaleza pblica los
cuales generan mayor valor por ser estratgicos para los usuarios.
48 Concepto Consejo Nacional de Planeacin. (2015). Vase el captulo 3 Sobre el Buen Gobierno: hacia Estado con manejo gerencial y hacia
una sociedad ms deliberante; subttulo 2 Un estado requiere los mnimos sistemas de manejo gerencial con los que ya cuenta el sector
privado, p. 32.
499
fortalecer la planeacin y la gestin de los sistemas de informacin estatal, con nfasis en aquellos
que administran informacin pblica de alta criticidad.
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
La articulacin del seguimiento de las metas de Gobierno con el proceso de presupuestacin permitir
consolidar un enfoque de gestin pblica orientada a resultados (vase el captulo 3.e Gestin ptima
de la inversin de los recursos pblicos). Esto implica el uso sistemtico de informacin de
desempeo del sector pblico, en aras de mejorar la eficiencia del gasto y la efectividad de las
intervenciones pblicas.
El fortalecimiento del sistema de evaluacin considerar los siguientes principios rectores: 1) los
sectores debern presupuestar los recursos para adelantar los estudios de evaluacin; 2) ser
500
obligatorio el reporte de informacin asociada a los procesos de evaluacin de poltica pblica; y, 3)
los resultados de la evaluacin sern aplicados por las entidades para reformular y optimizar las
polticas pblicas sectoriales y territoriales.
En dicha lnea integradora y con el objetivo de hacer seguimiento y evaluacin a las polticas del
Gobierno nacional desde la perspectiva de los ciudadanos, se debern disear operativos y recoger
informacin a travs de encuestas de percepcin ciudadana. La informacin que de esta estrategia se
derive complementar los componentes de seguimiento de Sinergia para lograr una mejor gestin
pblica.
La utilidad pblica del proceso de evaluacin estar anclada en su predictibilidad y oportunidad. Por
tanto, ser implementada la agenda de evaluaciones liderada por el DNP, a partir de la aplicacin de
un instrumento de priorizacin tcnica de las intervenciones pblicas. Dicha agenda se constituir en
derrotero para impulsar desde un nivel estratgico (a travs de Sinergia Evaluaciones) la realizacin
de evaluaciones que permitan mejorar oportunamente la formulacin y el rediseo de intervenciones
pblicas.
Finalmente, para que los resultados de las evaluaciones se traduzcan en acciones concretas por parte
de los actores responsables del mejoramiento de las intervenciones pblicas, se requerir ampliar los
espacios de difusin de los resultados de las evaluaciones y consolidar metodolgicamente los Planes
de Transferencia e Implementacin de Recomendaciones (PTIR).
501
ndice de actualizacin de los indicadores del PND en Sinergia 86 % 90 %
Mejorar los procesos de decisin en relacin con la programacin y eficiente asignacin de los
recursos de inversin pblica es una larga aspiracin de las reformas presupuestales en Colombia. El
propsito es introducir el uso de informacin de desempeo en los procesos presupuestales para
superar el enfoque segn el cual el mejor resultado en las instituciones pblicas es la ejecucin de su
presupuesto, y lograr que el anlisis de los resultados del gasto se enfoque en los bienes y servicios
que el ciudadano espera obtener de la gestin gubernamental con los recursos asignados.
Considerando la calidad de la inversin pblica como un derrotero bsico para el Buen gobierno y, de
acuerdo con la estructura territorial y el enfoque de cierre de brechas que orienta el presente Plan
Nacional de Desarrollo, es preciso continuar en la senda de implementacin de un modelo de
presupuestacin informado por desempeo y resultados para la inversin. Esta tcnica de
presupuestacin busca privilegiar los resultados sobre los procedimientos, constituyndose en una
herramienta bsica de gestin pblica que posibilita la vinculacin entre los recursos presupuestales
y el cumplimiento de los objetivos y las metas de polticas pblicas tanto sectoriales como
territoriales. La adopcin de este enfoque de presupuestacin tiene como propsito principal mejorar
la calidad de la inversin y por esa va incrementar el bienestar de los ciudadanos y mejorar su
confianza en el Estado.
502
Como estrategia para superar los desafos de mejoramiento de las distintas etapas del ciclo de la
inversin pblica y con el objeto de lograr la focalizacin estratgica de la misma, se fortalecern los
procesos de planeacin, programacin, ejecucin y seguimiento de la inversin estatal. Para lograr
este propsito se definirn y adoptarn clasificadores programticos sectoriales, intersectoriales,
territoriales los cuales deben permitir establecer una mayor alineacin entre los objetivos y las
estrategias cuatrienales del Plan Nacional de Desarrollo y la presupuestacin anual. Adicionalmente,
la definicin de programas de gasto de este tipo busca permitir la formulacin de indicadores y metas
de resultados asociados a las asignaciones presupuestales con lo cual se fortalece el seguimiento la
evaluacin y la rendicin de cuentas sobre los resultados del gasto. La integracin de estos elementos
en el Plan Plurianual de Inversiones de este Plan Nacional de Desarrollo se propone sentar las bases
de un presupuesto de inversin anual informado por resultados, el cual se espera instrumentar a
partir del presupuesto de inversin de 2016.
Adicionalmente, debido a los costos que tiene para la sociedad la asignacin ineficiente de los
recursos de crdito externo, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico en su calidad de autoridades tcnicas y presupuestales y desde la etapa de la
planeacin presupuestal, autorizarn las iniciativas susceptibles de ser financiadas con recursos
externos, as como el inicio de gestiones ante la Banca Multilateral y/o Bilateral que sean requeridas
por las entidades del orden nacional y territorial a las que les aplique el rgimen de crdito pblico.
En desarrollo de este modelo de presupuestacin los objetivos de poltica pblica que hacen parte de
este Plan Nacional de Desarrollo se ejecutarn a travs de los programas de inversin definidos los
cuales a su vez, aglutinan los diferentes proyectos de inversin de carcter nacional, departamental y
municipal que contribuirn a materializar las metas establecidas en cuanto a la provisin de bienes y
servicios. En esta lnea, corresponder a los sectores y a las entidades territoriales definir sus
respectivos programas misionales y realizar la distribucin presupuestal en torno a los mismos con
el fin de mejorar la orientacin estratgica de la inversin y permitir la medicin de sus resultados.
Los avances ya alcanzados en la definicin de cadenas de valor pblico en los proyectos de inversin
sern el punto de partida para la identificacin de los bienes y servicios de los programas que se
definan, as como de sus indicadores y metas. Esto har posible identificar la generacin de valor
como producto de la transformacin de insumos financieros en productos bienes y servicios que
una vez consumidos generan efectos o resultados de beneficio ciudadano en cumplimiento de los
objetivos de poltica trazados.
503
La disponibilidad de informacin de calidad, estandarizada y comparable as como su uso, es un
supuesto bsico para avanzar en el propsito de mejorar la calidad de la inversin. Por esta razn, el
modelo de presupuesto informado por desempeo y resultados incorporar a los ejercicios de
presupuestacin la informacin del desempeo proveniente del Sistema Nacional de Evaluacin de
Resultados de la Gestin pblica Sinergia. El Departamento Nacional de Planeacin establecer los
arreglos institucionales internos que permitan materializar este propsito.
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2014
Lnea base
Producto Meta a 2018
2013
Colombia Compra Eficiente como ente rector en materia de contratacin estatal en el pas desarrolla
a travs de su gestin una estrategia multipropsito que permite promover la transparencia, mitigar
las contingencias jurdicas derivadas de la gestin contractual y potenciar la contratacin pblica
como instrumento de desarrollo econmico.
Dentro de este contexto, Colombia Compre Eficiente busca transformar la cultura de la contratacin
pblica para obtener mayor valor por los recursos invertidos. Para esto se requiere contar con una
plataforma informtica adecuada (e-procurement) que permita adelantar la totalidad de los procesos
de contratacin en lnea. Tambin se debern disear e implementar instrumentos de agregacin de
la demanda, fortalecer las capacidades de los compradores pblicos, modernizar las normativas, los
sistemas de control y de solucin de controversias, y garantizar la sostenibilidad financiera del ente
rector del sistema de compra pblica.
Con este propsito, bajo este Plan Nacional de Desarrollo se fortalecer el sistema de informacin de
compra pblica implementando el SECOP II como plataforma de gestin del proceso de contratacin,
aspecto que mejorar la integridad del sistema en su conjunto. Como complemento, se promovern
acciones de capacitacin en el manejo del SECOP a proveedores y compradores pblicos, y se
estructurarn acuerdos marco de precios y otros mecanismos de agregacin de demanda con el fin
de mejorar la eficiencia y disminuir los costos de transaccin del sistema. Tambin se modernizar el
marco legal, ajustndolo a las mejores prcticas internacionales, lo que supone su armonizacin con
las normas de presupuesto, la mejora en el registro de proponentes, y el establecimiento de un
tribunal o una instancia de solucin oportuna de conflictos. Adicionalmente, se propondr la poltica
de compra pblica sostenible, se fortalecern las capacidades de los compradores pblicos y se har
504
seguimiento y socializacin de resultados sobre el comportamiento del sistema a travs de una
batera de indicadores.
En lo que a contratacin con pueblos y comunidades indgenas se refiere, las entidades estatales,
cuando se trate de contratacin directa, contratarn de manera preferente con aquellas que tengan
capacidad legal para contratar, garantizando en todo caso, el cumplimiento del principio de seleccin
objetiva de que tratan la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y dems normas modificatorias y
reglamentarias as como la proteccin de la integridad cultural de los pueblos indgenas. Para ello se
tendr en cuenta:
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2014
Con el fin de garantizar el uso oportuno, eficiente, eficaz y basado en resultados de la inversin pblica
(SGP, SGR, PGN) se buscar incrementar la cobertura y mejorar la calidad de los mecanismos de
control y vigilancia de naturaleza administrativa sobre todas las fuentes de inversin pblica. Esto
contemplar la armonizacin y simplificacin de los enfoques metodolgicos de control y vigilancia
actuales, en particular en lo que al Sistema General de Regalas y al Sistema General de Participaciones
se refiere. Tambin incluye su escalamiento al presupuesto de inversin de la Nacin ya que en la
actualidad, sobre este ltimo, no se ejerce tipo de vigilancia y control administrativos de esta
naturaleza.
El proceso de unificacin y articulacin de los enfoques metodolgicos de control ser liderado por el
Departamento Nacional de Planeacin como ente responsable de velar por la calidad de la inversin
505
pblica y su articulacin con las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. Para ello, se explorarn
las posibilidades que permitan efectuar ajustes y consolidar los arreglos institucionales que sean del
caso a fin de universalizar y configurar una nica instancia especializada en el nivel nacional,
responsable de las labores de control y vigilancia de la inversin. La materializacin de estas acciones
permitir modernizar y fortalecer el ciclo de la inversin pblica de acuerdo con estndares tcnicos,
ya que facilitar la integracin funcional de las etapas de programacin, seguimiento y evaluacin, y
control en instancias diferentes pero articuladas. Lo anterior tambin implicar la integracin
funcional de las labores de control y vigilancia del SGP que hoy se realizan de manera parcial en
cabeza de distintas instituciones y bajo metodologas diferentes. Para esto, se asignarn y trasladarn,
segn corresponda, aquellas funciones en una nica instancia tcnica responsable.
El Sistema General de Regalas (SGR) en operacin desde 2012 representa un hito de inversin
pblica y arroja, en corto tiempo, resultados positivos en materia de equidad y ahorro. Las regalas
han incrementado significativamente los montos de inversin disponible para municipios y
departamentos, pasando de 5,45 % en 2010 a 20,3 % en 2013, convirtindose simultneamente en
un factor de convergencia regional. Actualmente, en promedio, las regalas representan el 25,8 % del
total de los recursos de inversin de los municipios lo que significa que por cada 100 pesos que se
invierten en los municipios del pas, 26 pesos provienen de la explotacin de recursos naturales no
renovables. Adicionalmente, la entrada en operacin del SGR, ha significado que la distribucin de las
regalas per cpita entre los municipios diera un salto en el coeficiente de GINI de 0,9 en 1995 a 0,46
en 2012.
No obstante lo anterior y segn los resultados de la Encuesta a Alcaldes realizada en el seno de las
ltimas elecciones de miembros de los OCAD regionales y departamentales, se indica que un 53 % de
las entidades territoriales califican como primer aspecto negativo del SGR que se trate de un proceso
complejo. La evidencia practica ha demostrado que luego de transcurridos ya ms de dos aos desde
la entrada en operacin de sistema y con el propsito de hacer efectivos en su integralidad sus
objetivos y filosofa (equidad; impacto regional; transparencia y uso eficiente de los recursos, y
ahorro), el Gobierno Nacional se encuentra trabajando en una propuesta de ajuste al funcionamiento
y operacin del SGR que, bajo el marco constitucional vigente y en lnea con criterios de austeridad,
permitan dar solucin y superar los cuellos de botella existentes, hacer ms expedito y gil el
funcionamiento del sistema, fortalecer el control social en todas las etapas del ciclo presupuestal y
reducir la dispersin en la asignacin de recursos, mejorando en suma, a calidad de la inversin de
estos recursos.
En el primer caso, se buscar, bajo el marco constitucional vigente, hacer ms liviana y gil la
operacin del Sistema a travs de la simplificacin operativa de los OCAD municipales mediante la
506
aglomeracin de los 1.090 OCAD actualmente existentes en 32 captulos de OCAD municipales los
cuales sesionarn en el nivel departamental. La implementacin de este nuevo arreglo fundado en
principios de eficiencia, economa, eficacia y celeridad garantizar, en todo caso, que cada municipio
conserve plena autonoma y margen de influencia sobre la aprobacin de sus recursos, permitiendo
al tiempo generar ahorros y hacer ms operativo el Sistema mediante el aprovechamiento de
economas de escala existentes y dems beneficios que se deriven de la aglomeracin en el nivel
departamental. En esta lnea y con el fin de facilitar la concurrencia de distintas fuentes de
financiacin pblicas o privadas que se sumen a las asignaciones de los fondos de desarrollo y
compensacin regional, se habilitar al DNP para que pueda presentar ante los OCAD proyectos de
impacto regional.
De otra parte y con el propsito de garantizar el cumplimiento de los objetivos del Sistema General
de Regalas, en particular en lo relacionado al impacto regional de las inversiones, se incorporarn
criterios de priorizacin de los proyectos de inversin a ser aprobados en el marco de los OCAD y con
cargo a los recursos de los fondos de Compensacin y Desarrollo Regional49. Esto permitir orientar
ms estratgicamente las decisiones de los OCAD, mejorar la asignacin, y reducir la dispersin al
considerar entre estos criterios aspectos como los rezagos presentes en la regin, el departamento o
el municipio en cuanto a la provisin de bienes y servicios bsicos, el impacto potencial esperado de
los proyectos, la alineacin con la prioridades de desarrollo de la Nacin y el nivel de avance en la
estructuracin de proyectos, entre otros. As mismo, se incorporarn lneas programticas en la
estructura del presupuesto bienal consistentes con las del Presupuesto General de la Nacin. Esto con
el fin de reducir la dispersin de las inversiones en pequeos proyectos de bajo impacto y garantizar
que las regalas efectivamente se traduzcan en desarrollo econmico y social para las regiones.
Finalmente, el Gobierno nacional constituir la ventanilla nica para la gestin integral de los
proyectos del Sistema General de Regalas, de iniciativa de los Pueblos y Comunidades Indgenas.
507
territoriales y la Nacin en torno a los grandes objetivos y metas de desarrollo del pas en materia de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
En esta lnea se fijarn los lineamientos de poltica que permitirn articular el Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin con las polticas de inversin de recursos del Fondo de Ciencia,
Tecnologa en Innovacin del Sistema General de Regalas. Asimismo, se disearn soluciones en
materia de propiedad intelectual que se traduzcan en normas sobre la materia que brinden seguridad
jurdica y garanticen los derechos de propiedad de los proponentes y dems agentes que participan
en la formulacin de proyectos a ser financiados con recursos del FCTeI, sern tambin
determinantes. En paralelo, tambin se consolidar una estrategia de vinculacin de agentes privados
para la estructuracin y formulacin de proyectos de CTeI.
508
Dado que el catastro est soportado en una amplia base de informacin de cada bien inmueble, se
considera necesario implementar ajustes al rgimen catastral existente, con la finalidad de contar con
un catastro enfoque multipropsito, que pueda ser utilizado para diversos efectos, tales como: la
seguridad jurdica del derecho de propiedad inmueble, el fortalecimiento de los fiscos locales, el
ordenamiento territorial, y la planeacin social y econmica. Este catastro ser un instrumento
importante para el desarrollo de la poltica de restitucin de tierras.
Por otra parte, con el objeto de garantizar la viabilidad fiscal de las entidades territoriales y brindarles
un mayor margen de maniobra en relacin con sus gastos de funcionamiento, el Gobierno nacional,
en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), explorar la viabilidad de impulsar
un proyecto de reforma a la Ley 617 del 2000. De ser procedente, este proyecto ser discutido con las
entidades territoriales y su objeto ser flexibilizar y ajustar los indicadores de funcionamiento y la
forma de categorizar a los departamentos y municipios a la realidad actual, adems de resolver otras
problemticas como la de los gastos asociados a las contraloras, personeras y cuerpos colegiados.
El mayor esfuerzo en la cobertura del pasivo pensional ha permitido que el nmero de entidades
territoriales beneficiadas con la cobertura total de su pasivo pensional ascienda a 492, sin embargo,
contando con esfuerzos de parte de las mismas entidades, es posible que el nmero de entidades
territoriales que tengan cubiertas sus obligaciones pensionales en el 2018, ascienda a 686, es decir
ms del 60 % de estas entidades. Por lo mismo, se contemplar una reforma legal al Fondo de
Pensiones Territoriales (FONPET), que permita que los departamentos que hayan cubierto el 85 % o
ms de su pasivo pensional, puedan desahorrar del fondo un porcentaje de sus fuentes para inversin
en los territorios.
509
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
2013
Una eficiente gestin del gasto pblico depende en gran parte de la capacidad tcnica e institucional
existente para formular y estructurar proyectos de buena calidad. Para esto, el Departamento
Nacional de Planeacin formular, coordinar y ejecutar un programa de apoyo y fortalecimiento en
estructuracin de proyectos de los entes territoriales para que se preste asistencia tcnica aplicada
en esta materia. De manera complementaria, el Plan Nacional de Desarrollo contempla acciones de
tecnificacin de los procesos de estructuracin, complementadas con acciones de asistencia tcnica
aplicada a las entidades pblicas.
Entre las acciones a implementar en este campo se incluyen: 1) la formulacin de metodologas, guas
e instrumentos tcnicos y legales estandarizados (pliegos de condiciones, trminos de referencia,
contratos, entre otros) con el sello DNP, as como la construccin de un portafolio de proyectos
referenciables y metodologas para su estructuracin; 2) el diseo e implementacin de nuevos
esquemas legales y financieros para movilizar, agilizar y canalizar recursos del sector pblico y
privado hacia labores de preinversin nacional y territorial; y, 3) la promocin de la oferta
institucional existente para prestar servicios de estructuracin de proyectos y su articulacin con las
necesidades del orden nacional y territorial.
Con estos propsitos, a travs del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) se
implementar un esquema institucional que sirva de vehculo para la estructuracin de proyectos
para las entidades territoriales. Mediante este esquema se prestar asesora y asistencia tcnica para
que sus programas cumplan con los mejores estndares de diseo y ejecucin, cuenten con
mecanismos de financiacin novedosos y puedan jalonar fuentes de financiacin pblica y privada
para la financiacin de los mismos. En este mismo marco, Fonade servir de vehculo para elaborar
estudios de prospectiva para el desarrollo regional de mediano y largo plazo.
Por ltimo, con el objetivo de especializar los servicios que presta Fonade en aspectos funcionales a
la materializacin de los objetivos de este Plan Nacional de Desarrollo y sus instrumentos (SGR,
contratos plan), se promover su adecuacin organizacional alrededor de dos lneas de negocio: 1)
estructuracin de proyectos; y 2) gerencia integral de programas y proyectos estratgicos. Lo
510
anterior, permitir convertir a Fonade en un vehculo de impulso de la calidad de inversin,
particularmente en relacin con las iniciativas de desarrollo en los territorios.
Para continuar con la poltica de promocin y aseguramiento de los intereses nacionales que ha
impulsado el gobierno desde el ltimo cuatrienio, se fortalecer y diversificar geogrfica y
temticamente la poltica exterior. Esta estrategia se materializar a travs de seis acciones. La
primera de ellas consiste en la diversificacin de la agenda de poltica exterior hacia sectores ejes del
desarrollo nacional (educacin, agricultura, infraestructura, ambiente, energa, y comercio)
fortaleciendo las relaciones bilaterales y velando por el cumplimiento de los compromisos
adquiridos. Esta accin se llevar a cabo, por una parte, fortaleciendo de las relaciones bilaterales con
los socios tradicionales y no tradicionales con visitas de alto nivel, misiones tcnicas, proyectos de
cooperacin y acuerdos que desarrollen y den continuidad a los compromisos que se derivan de tales
relaciones, y por otra parte, promoviendo a Colombia como un pas contemporneo, innovador,
diverso, inclusivo y comprometido con la bsqueda de la convivencia pacfica desde el Plan de
Promocin de Colombia en el Exterior.
Por lo anterior, se llevarn a cabo las siguientes iniciativas: 1) promover, defender y mejorar el
posicionamiento de los intereses nacionales en escenarios multilaterales, fortaleciendo la presencia
del pas en espacios de toma de decisiones sobre temas estratgicos en materia econmica, social y
ambiental; 2) procurar el mejor posicionamiento de los intereses del pas en los escenarios
multilaterales, promoviendo al interior de los mismos la visin nacional sobre temas de atencin
prioritaria e impulsar la presencia de nacionales colombianos en posiciones estratgicas de los
Organismos Internacionales; 3) establecer alianzas internacionales con pases, organizaciones de la
sociedad civil y la academia, en relacin con las polticas globales de drogas, y a la formulacin de
polticas que incorporen nuevos enfoques, con el fin de obtener mejores resultados; y 4) difundir en
las instancias multilaterales, globales, regionales y subregionales los esfuerzos que desarrolla el
Estado colombiano para garantizar la proteccin y el respeto de los Derechos Humanos en el
territorio Nacional, y privilegiar el intercambio de buenas prcticas en la promocin y proteccin de
los mismos.
La tercera accin estar encaminada a fortalecer la poltica migratoria y el servicio consular para
ampliar la atencin e integracin de los colombianos en el exterior y retornados, as como fortalecer
el servicio migratorio colombiano para facilitar la movilidad y seguridad de los migrantes. Para ello
511
es central la ampliacin de la atencin y vinculacin de colombianos en el exterior acercando el
servicio consular a los connacionales, apoyndolos en materia de emprendimiento, acompaamiento
al retorno, fortalecimiento del capital social y desarrollo de estrategias de difusin de los servicios, a
travs del afianzamiento y fortalecimiento de la presencia institucional, la infraestructura, el talento
humano, la tecnologa y la articulacin nacional e internacional.
Esto se reflejar en la preparacin del pas para enfrentar y atender de manera adecuada el
crecimiento de los flujos migratorios los cuales constituyen factores de desarrollo econmico y social;
y propender por una migracin en condiciones de seguridad para colombianos y extranjeros en el
marco de una poltica integral migratoria. Para esto, deber adecuarse la normatividad migratoria
nacional a los acuerdos bilaterales o multilaterales que suscriba Colombia en cuanto a movilidad de
personas.
La cuarta accin prev impulsar el desarrollo social y econmico de las regiones de frontera y su
integracin con los pases vecinos. Para ello, se desarrollar un plan alineado con la estrategia de
cierre de brechas y convergencia regional de los departamentos y municipios de frontera, bajo la
arquitectura institucional liderada por el Ministerio de Relaciones Exteriores diseada en la poltica
pblica Prosperidad para las Fronteras de Colombia. Sumado a lo anterior, se fortalecer la
operacin de pasos de frontera, de los Centros Nacionales de Atencin Fronteriza (Cenaf) y los
Centros Binacionales de Atencin Fronteriza (Cebaf), as como la regulacin de las condiciones de
transporte en las fronteras.
Con la quinta accin se fortalecern institucionalmente las entidades del sector Relaciones Exteriores
para el desarrollo de una gestin eficiente y transparente. Esto se lograr a travs de 1) la
normalizacin y fortalecimiento del empleo, garantizando personal suficiente y competente para la
prestacin de un servicio profesional, oportuno, con plena cobertura y de calidad; 2) implementar la
estrategia de Gobierno en Lnea para actualizar las tecnologas de la informacin y comunicaciones y
as prestar un mejor servicio y aumentar la participacin ciudadana; y 3) mejorar la infraestructura
fsica de las sedes de las misiones de Colombia en el exterior y en zonas de frontera, la adquisicin de
sedes y la apertura de representaciones diplomticas en atencin a las prioridades de la poltica
exterior para la consolidacin de una gestin eficiente, transparente y centrada en las necesidades
del ciudadano.
512
educacin, y se afianzarn las relaciones y consolidarn las estrategias regionales con Amrica Latina
y el Caribe, Asia-Pacfico, Asia Central, y frica.
Para tal fin se construir, con las entidades competentes, una hoja de ruta que defina los lineamientos
sobre los cuales debe enfocarse la cooperacin internacional y que permita implementar las acciones
descritas.
Los siguientes productos sern reportados en su totalidad por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Lnea base
Producto Meta a 2018
2014
Acciones estratgicas desarrolladas para la promocin de los intereses
100% 100%
nacionales en el marco de las prioridades de la poltica exterior
Acciones para consolidar y lograr la consecucin de resultados de las
agendas bilaterales a nivel global (socios tradicionales y no 152 181
tradicionales)
Actividades culturales, acadmicas y deportivas de promocin de
1.098 962
Colombia en el exterior
Participacin en foros regionales y multilaterales para la promocin y
63 155
defensa de intereses nacionales
513
Indgenas y la Comisin Nacional de Dilogo del Pueblo Rrom, con las respectivas entidades del
Gobierno nacional que aparecen en la columna de Entidad Responsable.
Las estrategias contenidas en estas matrices se revisaron de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Constitucionalidad
2. Legalidad
3. Pertinencia cultural
4. Correspondencia con las lneas y el planteamiento estratgico del PND
5. Adecuacin a la temporalidad del PND
Al momento de la programacin, los proyectos identificados debern cumplir con los procedimientos
de viabilidad tcnica, cultural y administrativa, conforme a la normatividad vigente.
Pueblos indgenas
Instituciones
Nm. Estrategias
responsables
Consolidacin de una propuesta para poner en funcionamiento las entidades Ministerio del Interior
territoriales indgenas. (Direccin de Consulta
1 Previa), Ministerio de
Hacienda y Crdito
Pblico
Formular e implementar un plan de formacin en liderazgo para mujeres y Ministerio del Interior
jvenes indgenas. (Direccin de Asuntos
2
Indgenas Rrom y
Minoras)
Construccin, concertacin, consulta e implementacin del Decreto de reas Ministerio del Interior
no municipalizadas. (Direccin de Asuntos
3
Indgenas Rrom y
Minoras)
Involucrar a las autoridades indgenas en las fases de la ruta PARD (Proceso
4 Administrativo de Restablecimiento de Derechos) para la proteccin a NNA Instituto Colombiano de
indgenas. Bienestar Familiar
Fortalecimiento de los sistemas de gobierno propio de los Pueblos y Ministerio del Interior
Comunidades Indgenas mediante el apoyo al desarrollo de la (Direccin de Asuntos
5
infraestructura ceremonial requerida para su ejercicio. Indgenas Rrom y
Minoras)
Fortalecimiento de los espacios de concertacin nacional (Mesa Permanente Ministerio del Interior
de Concertacin con los Pueblos y Organizaciones Indgenas-MPC y Mesa (Direccin de Asuntos
6
Regional Amaznica-MRA). Indgenas Rrom y
Minoras)
514
Instituciones
Nm. Estrategias
responsables
Fortalecer el derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada, Ministerio del Interior
mediante la realizacin de foros, espacios de dilogo y otros, con la sociedad (Direccin de Consulta
15 colombiana, definidos conjuntamente entre las autoridades y organizaciones Previa y Direccin de
indgenas y el Gobierno Nacional. Asuntos Indgenas Rrom
y Minoras)
Construccin participativa de documentos CONPES que afecten Departamento Nacional
16 directamente a Pueblos Indgenas. de Planeacin
515
Pueblo Rrom
516
Num. Estrategia Institucin responsable
Ministerio de Relaciones
4
Exteriores/Cancillera
Coordinar y articular un proyecto de fortalecimiento de
desarrollo social y econmico dirigido al pueblo Rrom con
presencia en zona de frontera
517
quienes son los responsables del reporte de la informacin en el
sistema.
Una vez fueron acordados las metas e indicadores de los 58 acuerdos suscritos por el Gobierno
Nacional con el Pueblo Rrom, se procedi a clasificar las metas e indicadores de gestin y aquellos
que se consideran de resultado y producto.
Para efectos del seguimiento, segn lo previsto en el acuerdo nmero 58 de la matriz del acta de
Consulta Previa, a continuacin se presentan metas e indicadores de producto correspondientes al
captulo de Buen Gobierno, a los cuales se les realizar seguimiento mediante el tablero SISMEG
dentro de la estrategia de Sinergia. El seguimiento a los indicadores de gestin correspondientes as
como al componente presupuestal, se presentar dentro del balance de la estrategia de seguimiento
en los informes anuales a realizar, de conformidad con el acuerdo suscrito.
Institucin
Num. Estrategia Metas Indicadores
responsable
518
Garantizar los espacios de participacin 100% de las Sesiones de comisiones
de las comunidades del pueblo Rrom que sesiones de regionales en las que
habitan en municipios fronterizos, en las Comisiones participaron
comisiones regionales para el desarrollo Regionales en representantes de la
Ministerio de
de frontera en el marco del documento las que comunidad Rrom/
4 Relaciones
CONPES 3805, prosperidad para las participaron sesiones de comisiones
Exteriores/Cancillera
fronteras de Colombia. representantes regionales realizadas
de la *100.
comunidad
Rrom
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Ley 1573 de 2012, por medio del cual se penaliza a las empresas y personas que en sus transacciones
comerciales, ofrezcan, prometan, den dinero o gratificaciones a funcionarios pblicos
extranjeros, para beneficiarse en sus negocios.
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521
X. Crecimiento verde
A. Diagnstico
La economa colombiana tuvo un slido crecimiento en los ltimos aos, con un promedio anual del
4,3 % entre 2000 y 2012, a travs del cual se ha logrado la disminucin de pobreza y desigualdad, con
un incremento del ingreso per cpita nacional. Sin embargo, el indicador de ahorro neto ajustado para
el mismo periodo sugiere que desde el punto de vista ambiental, el crecimiento econmico
posiblemente no es sostenible1, debido a que la riqueza total se est agotando (Banco Mundial, 2014,
p. 7). La economa colombiana es ms intensiva en la utilizacin de recursos, que el promedio de los
pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), con presiones sobre
los recursos naturales ejercida por la industria extractiva, la ganadera extensiva, la urbanizacin y la
motorizacin (OCDE, ECLAC, 2014, pp.13, 23).
Las emisiones de GEI del sector transporte corresponden al 12 % del total de emisiones, siendo el
modo carretero el responsable del 90 % (Ideam, 2009, p. 25). Teniendo en cuenta lo anterior, es
importante resaltar que el sector se ha caracterizado en la ltima dcada por su tendencia al modo
carretero, con una participacin del 73 % en el transporte de carga nacional frente a una participacin
mnima de los modos frreo (0,03 % sin incluir carbn), fluvial (1 %) y cabotaje (0,2 %) (Ministerio
de Transporte, 2013, p. 49). El sector tambin se caracteriza por costos logsticos altos con
incrementos del 60 % entre 2010 y 2013 (Banco Mundial, 2014). En cuanto al transporte urbano,
existe una fuerte tendencia hacia la motorizacin, lo que se refleja en un incremento de motos del
212 % entre 2000 y 2010 (Hidalgo, 2014). Esta situacin dificulta la movilidad urbana, lo cual se
refleja en cerca de 7 millones de horas perdidas por ao en Bogot y 4 millones en otras ciudades con
prdidas aproximadas al 2 % del PIB por congestin (Hidalgo, 2014). Sin embargo, se reconocen los
avances para disminuir la motorizacin con iniciativas exitosas en ciudades como Montera, Medelln
1 Hace referencia al indicador de ahorro neto ajustado del Banco Mundial, usado como medida de sostenibilidad de las economas, que
muestra la verdadera tasa de ahorro en una economa despus de considerar el agotamiento de los recursos naturales y los daos por
contaminacin.
2 Las plantas menores estn representadas principalmente por plantas hidrulicas y, en menor proporcin, en centrales trmicas de gas y
522
y Bogot, que permitieron alcanzar entre el 8 % y el 30 % de los viajes en bicicleta o a pie (Franco,
2012), (DNP, 2012 y 2013), (Popayn, 2013), (Neiva, 2007). Como resultado de ello, se logr un
aumento entre 2009 y 2014 del 2 % en el uso de modos no motorizados (bicicleta y a pie).
El sector agropecuario tiene un alto consumo de suelo y agua; cerca de 35 millones de hectreas estn
ocupadas por pastos y herbazales para ganadera de las cuales solo 15 millones son aptas para dicho
fin (IGAC, 2012), generando conflictos por el uso del suelo. Alrededor del 54 % del agua del pas es
utilizada por dicho sector (Ideam, 2010b, p. 175). La produccin agropecuaria contribuye con cerca
del 38 % del total de GEI (sin contar las relacionadas con cambios en el uso del suelo) con
estimaciones que indican que las emisiones por esta fuente podrn crecer a una tasa anual
equivalente del 1,4 % en el periodo 2010-2040 (Universidad de los Andes, 2014, p. 13). Este sector,
al igual que el de minas, hidrocarburos e industria tienen un alto potencial para la reduccin de sus
emisiones implementando mejoras en las tcnicas y prcticas de produccin, las cuales incrementan
el desempeo ambiental de los sectores y su productividad. Actualmente, la minera de carbn
representa el 1,8 % de las emisiones totales del pas, el petrleo y gas natural el 2,4 %, y los procesos
industriales y consumo de combustibles fsiles con fines energticos en industria y construccin el
12 % (Ideam, 2009, p. 25).
Por otra parte, el uso y exposicin por mercurio utilizado en la minera de oro artesanal y de pequea
escala ha generado efectos en la salud humana, que por ejemplo para la regin de Antioquia, alcanza
los $ 231.000 millones de pesos (Banco Mundial, 2014, p. 16), valor que es 2,5 veces superior al PIB
del departamento de Antioquia para el ao 2013. Adicionalmente, se ha estimado que el beneficio del
oro emite y libera al ambiente aproximadamente 298 toneladas anuales de mercurio (MADS, 2012, p.
57). En este sentido, el pas ha avanzado para hacer frente a esta problemtica con la expedicin de
la Ley 1658 de 2013 sobre reduccin y eliminacin de mercurio y formul el Plan nico Nacional de
Mercurio.
3 Elcosto medio anual para el ao 2010 de la contaminacin del aire urbano se estima en $ 5,7 billones (1,1 % del PIB), la contaminacin
del aire intramural se estima en $ 1,1 billones (0,2 % del PIB), y los costos por sistemas inadecuados de agua, saneamiento e higiene
representan $ 3,4 billones (0,7 % del PIB).
523
2. Degradacin de ecosistemas, contaminacin y conflictos ambientales
El rpido crecimiento econmico ha generado beneficios para la sociedad y, a su vez, desafos para la
conservacin, gestin y aprovechamiento sostenible del capital natural del pas. En las ltimas
dcadas, la actividad econmica y la presin poblacional han desencadenado transformaciones en el
territorio que imponen retos crecientes sobre la biodiversidad y los sistemas que de esta dependen.
El inadecuado uso y ocupacin del territorio, el conflicto armado y la degradacin de la calidad
ambiental han creado condiciones de conflicto, que requieren ser abordados a partir del
ordenamiento y la gestin ambiental sectorial, aportando a la construccin de un pas ms equitativo
y en paz.
Colombia tiene ms de 114,1 millones de hectreas de superficie continental, de las cuales el 51,8 %
en el 2013, correspondan a bosques naturales (Ideam, 2013, p. 8). Sin embargo, la prdida de
cobertura vegetal sigue siendo un reto para el pas. En el periodo comprendido entre 1990 y 2010,
Colombia perdi cerca de 6 millones de hectreas en bosques. Si bien la tasa anual de deforestacin
ha disminuido de 310.000 hectreas en el 2010 al 2013, sigue siendo alta con 120.933 hectreas
deforestadas en el ao (Ideam, 2014). Esta problemtica se hace ms relevante al considerar que los
bosques naturales de Colombia almacenan en promedio 121,9 toneladas de carbono por hectrea, lo
que convierte a la deforestacin en una fuente importante de GEI (Phillips, et al. Ideam, 2012, p. 41).
Por tanto, los esfuerzos por ampliar las reas del Sistema Nacional de reas Protegidas son
relevantes, como la declaracin durante el periodo 2010-2014 de 4.290.332 nuevas hectreas. Dentro
de estas, se destaca la ampliacin del Parque Nacional Natural Serrana de Chiribiquete.
La degradacin de los ecosistemas y los impactos ambientales de algunas actividades econmicas han
creado condiciones para la creacin de conflictos socio-ambientales. Dichos conflictos estn
asociados al aumento gradual de la ocupacin de zonas no aptas para el desarrollo y al uso del suelo
por parte de actividades productivas, en reas diferentes a las de su vocacin. Se ha estimado que
alrededor de 486.000 hectreas del Sistema de Parques Nacionales se encuentran afectadas por un
uso y ocupacin inadecuados. Parte de la problemtica es generada por alrededor de 30.000 familias
que, aisladas y en condiciones de pobreza, buscan los medios para subsistir, aumentando su
vulnerabilidad y reduciendo su calidad de vida.
524
en las reas marino-costeras, en donde el desarrollo no planificado de actividades como la portuaria,
la pesca, el turismo, la exploracin de hidrocarburos y en general el desarrollo urbano sobre dichas
zonas, ha generado procesos de degradacin y erosin de ecosistemas de gran importancia como las
playas, los manglares, los pastos marinos y corales. Asimismo, la desecacin de cuerpos de agua, la
construccin de obras de infraestructura, la contaminacin, la pesca ilegal y las malas prcticas
pesqueras han causado una reduccin importante de la oferta pesquera continental que asciende a
las 60.000 toneladas en la ltima dcada, afectando la nutricin, el empleo y las oportunidades de
adaptacin de millones de personas (MADS, PNUD, 2014, p. 88).
El deterioro de la calidad del aire y el agua, se concentra principalmente en reas urbanas, afectando
la calidad de vida de los colombianos, generando conflictos sociales, efectos en la salud y costos para
la economa. En trminos de calidad del aire, en el periodo 2007-2010 el material particulado inferior
a diez micras de dimetro (PM10) super los lmites permisibles en la norma vigente4 y a los
estndares propuestos por la Organizacin Mundial de la Salud5 principalmente en los departamentos
de Antioquia, Norte de Santander, Cundinamarca y Boyac (Ideam, 2012b, p. 76) (OMS, 2005, p. 9,
14). A pesar de la gravedad de la problemtica, solo Bogot y el rea Metropolitana del Valle de
Aburr tienen planes de descontaminacin del aire (SDA, 2010, p. 1) (Toro, et al., 2010, p. 10). En
general, los sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire son insuficientes, ya que de las 41 autoridades
ambientales, solo 19 cuentan con instrumentos de vigilancia. Adicionalmente, hace falta contar con
modelos de dispersin de contaminantes atmosfricos; identificar nuevos contaminantes a vigilar, y
generar y actualizar los inventarios de fuentes de emisin (Ideam, 2012, p. 66).
Por otro lado, persisten problemas importantes de contaminacin en los cuerpos de agua, debido a la
ocupacin y deterioro de rondas y la baja cobertura y eficiencia en el tratamiento de aguas residuales
domsticas e industriales. El restablecimiento de la calidad ambiental requiere de acciones,
inversiones y del fortalecimiento de las capacidades de las autoridades ambientales y de las entidades
territoriales.
Conservar el capital natural del pas, restaurar la calidad ambiental y reducir la vulnerabilidad del
territorio al cambio climtico requiere de un efectivo ordenamiento ambiental del territorio. En este
sentido, se han hecho esfuerzos para elaborar 104 Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
Hidrogrficas (POMCA) y para avanzar en la incorporacin de criterios de riesgo segn la Gua
adoptada mediante Resolucin 1907 de 2013. Si bien a la fecha solo 2 cuencas (ros Chinchin y
Pamplonita) se encuentran ordenadas bajo las orientaciones de la mencionada gua, se espera
avanzar en este sentido con los recursos del Fondo Adaptacin.
4 En Colombia la resolucin 610 de 2010 del MADS establece el lmite para 24 horas de PM10 en 100 g/m3 y para un ao en 50 g/m3.
5 Las guas para calidad del aire de la OMS establecen que la concentracin para 24 horas de PM10 en un objetivo intermedio en 50 g/m3 y
la concentracin anual en 20 g/m3.
6 Resolucin 1517 de 2012 Por la cual se adopta el Manual para la Asignacin de Compensaciones por Prdida de Biodiversidad.
525
ambiental. Estos estn asociados con sistemas de informacin eficientes, mayores capacidades
tcnicas e institucionales de las autoridades ambientales, un marco normativo menos complejo y con
mayores niveles de armonizacin, y mejorar la coordinacin entre las entidades que componen el
Sistema Nacional Ambiental (SINA).
La complejidad del territorio colombiano, en el cual confluyen diversas amenazas de origen geolgico
e hidrometeorolgico, unido al proceso de ocupacin y uso del territorio han contribuido al aumento
de las condiciones de riesgo de desastres. Como reflejo de lo anterior, Colombia presenta la tasa ms
alta de latinoamrica de desastres recurrentes provocados por fenmenos naturales, con ms de 600
eventos reportados cada ao en promedio (Banco Mundial, 2014, p. 6) y el dcimo lugar de ms alto
riesgo econmico derivado de dos o ms peligros a causa de desastres en el mundo, en la medida que
el 84,7 % de la poblacin y el 86,6 % de los activos estn localizados en reas expuestas a dos o ms
peligros naturales7 (Banco Mundial, 2014, p. 5).
Lo anterior, en un escenario global de cambio climtico8, implica que los fenmenos de origen
hidrometeorolgico pueden incrementar su intensidad y recurrencia, modificando el patrn actual
de amenazas y generando un mayor nmero de desastres, si no se atienden de manera prospectiva
sus posibles implicaciones. En Colombia durante el periodo 2006-2009 el nmero de eventos de
carcter hidrometeorolgico pas de 4.286 a 8.504 para el periodo 2010-2013, esto representa un
aumento de 2,6 veces el nmero de eventos ocurridos (DNP-SDAS, 2014, p. 12). En consecuencia, el
nmero de familias afectadas se increment en 1,5 veces, al pasar de 4,4 millones a 6,4 millones, para
los mismos periodos analizados, lo que refleja el aumento de la vulnerabilidad de la poblacin a dichos
eventos9.
De no adaptarse al cambio climtico, en el largo plazo los efectos sobre la economa nacional seran
considerables si se tiene en cuenta que solo el impacto sobre cinco sectores10 que representan un
4,3 % del PIB actual, podra generar prdidas anuales equivalentes al 0,49 % del mismo, en el perodo
2010-2100, segn lo seala el Estudio de Impactos Econmicos del Cambio Climtico (DNP-BID, 2014,
p. 10). Este estudio tambin seala que estas prdidas son evitables para el pas, en la medida que los
sectores involucrados realicen una gestin adecuada de los riesgos que enfrentan, incluido el cambio
climtico y como resultado de ello mejoren su planificacin.
Los desastres generan prdidas que impactan de manera adversa la calidad de vida de la poblacin,
sus medios de vida y la competitividad de los sectores. Eventos de alta intensidad y baja recurrencia
como el terremoto del Eje Cafetero, generaron prdidas equivalentes al 1,9 % del PIB en 1999 (ERN-
Colombia, 2004, p. 91); en tanto que eventos de baja y mediana intensidad pero alta recurrencia
7 La exposicin incluye tanto eventos de baja frecuencia/alto impacto, tales como terremotos, tsunami (en el Pacfico), erupciones
volcnicas.
8 La Segunda Comunicacin Nacional de Cambio Climtico presenta evidencias y proyecciones de dichos cambios en el territorio: ascenso
del nivel del mar, derretimiento de los glaciares (Ideam, 2010, p. 212), aumento de la temperatura promedio, y cambios en la cantidad de
lluvia (Ideam, 2010, p. 203).
9 Clculos DNP-SDAS. Con base en la informacin de los reporte de emergencias de la UNGRD. Base de datos depuradas por la SDAS.
10 Agricultura (maz tecnificado, arroz irrigado y papa); Ganadera (42 % del rea sembrada con Pastos); Pesca (88 % de los desembarcos
nacionales) y forestal (17 % del rea sembrada). Para el sector transporte la red vial primaria.
526
presentaron prdidas acumuladas en el perodo 19702000, 1,4 veces mayores con respecto al PIB
de 1999 que las generadas en el Eje Cafetero (ERN-Colombia, 2004, p. 40). Estos ltimos eventos
reducen cada vez ms la capacidad de la sociedad en su conjunto para superar los desastres, de all
que uno de los mayores retos del pas es reducir la vulnerabilidad creada histricamente.
De acuerdo con estadsticas de 16 pases de Latinoamrica para el perodo 19902011 el riesgo frente
a fenmenos hidrometeorolgicos y climticos est creciendo de manera acelerada (UNISDR y
Corporacin Osso, 2013, p. 6). En nuestro pas, las manifestaciones del Fenmeno de La Nia 2010
2011, ocasionaron deslizamientos e inundaciones en gran parte del territorio nacional, que afectaron
ms de 3 millones de personas y generaron prdidas estimadas en $ 11,2 billones, los cuales
representaron el 0,4 % del PIB de 2010. El 83,5 % de las prdidas se concentraron en vivienda
(38,3 %), transporte (30,2 %), energa (7,8 %) y en sectores productivos (7,2 %), donde el sector
agricultura particip con el 6,8 % (BID, Cepal, 2011, p. 61). En respuesta a esta situacin, Colombia
actualiz su marco normativo en gestin del riesgo de desastres con la expedicin de la Ley 1523 de
2012, en la cual se definieron los procesos de conocimiento y reduccin del riesgo y el manejo de
desastres.
De acuerdo con la evaluacin del Programa de Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frente
a los Desastres11, en el mbito territorial se ha identificado una dbil incorporacin del anlisis de
riesgo en los planes de ordenamiento territorial (POT)12. Asimismo, esta evaluacin resalta la
necesidad de mejorar los modelos de asistencia tcnica por parte de las entidades.
B. Visin
El crecimiento verde13 es un enfoque que propende por un desarrollo sostenible que garantice el
bienestar econmico y social de la poblacin en el largo plazo, asegurando que la base de los recursos
provea los bienes y servicios ecosistmicos que el pas necesita y el ambiente natural sea capaz de
recuperarse ante los impactos de las actividades productivas.
El crecimiento verde y compatible con el clima contribuye a la competitividad de los sectores, asegura
la base del capital natural en cantidad y calidad, evita que las externalidades asociadas a los costos de
la degradacin y de los impactos de los desastres y del cambio climtico se concentren en la poblacin
11 Programa adelantado entre 2006 y 2013, que fue financiado con recursos del crdito BIRF 7293 CO.
12 Componente ejecutado por el MVCT y con el cual se asisti tcnicamente a 1.007 municipios en la incorporacin del riesgo en los POT
13 La OCDE define el crecimiento verde como El fomento del crecimiento y el desarrollo econmico, al tiempo que se asegura que los bienes
naturales continan suministrando los recursos y servicios ambientales de los cuales depende nuestro bienestar. Para lograrlo, debe
catalizar inversin e innovacin que apuntalen el crecimiento sostenido y abran paso a nuevas oportunidades econmicas.
527
ms pobre y vulnerable. El crecimiento verde por definicin le apuesta a la equidad y a la reduccin
de la pobreza.
Un modelo de desarrollo con una apuesta de crecimiento verde representa para Colombia la
oportunidad de realizar procesos productivos con una mayor eficiencia en el uso de los recursos,
menores impactos sobre el entorno y mayor resiliencia ante un clima cambiante. Este crecimiento le
apuesta a la paz, al reducir los conflictos sociales entre la poblacin cuando se logra ordenar el
territorio de acuerdo a su vocacin, conservando zonas estratgicas y dejando lugar a las actividades
productivas. Asimismo, garantizando la oferta de recursos en calidad y cantidad, de tal forma que el
acceso a los bienes y servicios ambientales no sean los factores detonantes de nuevos escenarios de
conflicto.
Para esta generacin y las venideras, el crecimiento verde implica cambios transformacionales en la
manera de pensar y hacer las cosas, lo que impone un reto enorme en el pilar de educacin. Solo bajo
el entendimiento de la relacin estrecha entre prdida del capital natural y el bienestar, lograremos
que la sostenibilidad ambiental sea un objetivo de los sectores y territorios, que propenda por el
crecimiento, la innovacin y la tecnologa, la inclusin social, la productividad y la competitividad del
pas.
Para alcanzar esta visin de crecimiento verde se plantean los siguientes objetivos de mediano plazo,
los cuales permitirn a su vez avanzar en la implementacin de los objetivos de desarrollo sostenible:
Objetivo 1: avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono.
Objetivo 2: proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la
calidad y gobernanza ambiental.
Objetivo 3: lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los
riesgos de desastres y al cambio climtico
La visin de crecimiento verde reconoce como enfoque fundamental el crecimiento compatible con el
clima, planteando acciones necesarias en materia de mitigacin ante el cambio climtico como la
reduccin de las emisiones GEI por parte de los sectores y la deforestacin y degradacin evitada.
Asimismo, el desarrollo de estrategias para avanzar en la adaptacin al cambio climtico y las
acciones transversales habilitantes para consolidar una poltica nacional de cambio climtico.
El crecimiento verde en cada una de las regiones tiene nfasis particulares. En la regin Caribe reducir
el riesgo climtico, la proteccin de ecosistemas y el ordenamiento marino-costero se convierte en
determinante prioritario. En Pacfico el aprovechamiento sostenible a travs de instrumentos
econmicos y buenas prcticas se constituye en la estrategia central. En CentroSur-Amazona la
conservacin del capital natural, el control a la deforestacin, la gobernanza ambiental y la proteccin
de ecosistemas en las regiones del Macizo y la Amazona son importantes. En Llano la conservacin,
la gobernanza ambiental y el manejo eficiente del recurso hdrico y el uso del suelo de acuerdo a su
vocacin resultan primordiales. Para la regin Centro-Oriente y Bogot D. C. la proteccin de
ecosistemas para la regulacin hdrica, el uso racional del agua y el saneamiento resulta fundamental.
Por ltimo, en la regin Eje Cafetero la produccin sostenible y la conservacin de los ecosistemas
estratgicos es una tarea esencial.
528
C. Objetivos, estrategias y metas
Esta estrategia busca incidir sobre las tendencias de desarrollo de sectores como energa, transporte,
vivienda, agua y saneamiento, agropecuario, minera, hidrocarburos, industria y turismo, con el fin de
iniciar cambios transformacionales en la calidad y tipo de servicios y productos que stos ofrecen
hacia una senda de crecimiento verde. Adicionalmente, busca mejorar el desempeo ambiental de los
procesos productivos a travs del uso eficiente de los recursos naturales, la eficiencia energtica y el
desarrollo bajo en carbono, lo cual se refleja en beneficios econmicos, sociales y ambientales.
A continuacin se describen las acciones que realizarn los sectores para impulsar transformaciones
hacia sendas ms eficientes buscando lograr un crecimiento sostenible. Estas acciones se
implementarn en el marco de diferentes instrumentos tcnicos, normativos, econmicos y de
planificacin de los sectores, entre los que se encuentra los Planes de Accin Sectorial de mitigacin
de Gases de Efecto Invernadero, GEI, de la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
(ECDBC):
529
ahorros en los sectores industrial, residencial, comercial, pblico y de servicios, lo cual contar con el
apoyo de una institucionalidad que disee, desarrolle, promueva e implemente proyectos con este
alcance. Igualmente, se promovern planes de renovacin tecnolgica para productos de alto
consumo, que contemplarn entre otros la sustitucin de refrigeradores, bombillas
incandescentes y equipos de uso final.
Las metas y estrategias a cargo del sector de energa se encuentran incluidas en el captulo de
competitividad e infraestructura estratgicas:
Captulo Descripcin
14De acuerdo a los escenarios proyectados por la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, si en el ao 2030 el pas incrementa
en un 15 % el uso de fuentes no convencionales de energa, se podrn obtener reducciones anuales de 9,0 millones de toneladas (Mt) de
CO2 para el 2030 o reducciones del 51 % de GEI sobre niveles tendenciales o business as usual.
530
Energa elctrica para todos
Acciones transversales
Estas medidas, entre otras relacionadas con la gestin de la Poltica Nacional de Logstica, el Sistema
Nacional Logstico y la modernizacin del parque automotor de carga con la implementacin del
programa de renovacin y reposicin, permitirn reducir los costos del transporte y manejo de carga,
haciendo ms competitivo al sector y el comercio exterior del pas.15
De la misma manera, se consolidarn los SITM, los SETP, los SITP y los SITR16 incrementando la
integracin con modos alternativos no motorizados y propiciando la densificacin de reas cercanas
a las redes de transporte. As mismo, se establecern lineamientos para la formulacin de los Planes
de Movilidad en las ciudades y reas metropolitanas, y un marco de poltica que determine los
propsitos de la planeacin de la movilidad en las ciudades incluyendo el transporte no motorizado.
Adicionalmente, se articularn mecanismos para la formulacin de soluciones de movilidad para las
ciudades pequeas con la configuracin de perfiles viales que permitan la circulacin de diversos
modos y la construccin de corredores que integren el transporte, el espacio pblico y el medio
ambiente.
15 Los escenarios de la ECDBC estiman que la implementacin de un paquete de medidas para promover los modos de transporte de carga
alternativos al carretero y renovacin del parque automotor de carga tienen un potencial de reduccin anual de 2,5 Mt CO2 para el ao
2030, contribuyendo a su vez a reducir otros contaminantes como NOx y material particulado.
16 Sistemas integrados de transporte Masivo (SITM) en las ciudades con ms de 600.000 habitantes, Sistemas estratgicos de transporte
pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los 250.000 y 600.000 habitantes, Sistemas integrados de transporte pblico (SITP)
y Sistemas integrados de transporte regional (SITR).
531
Se priorizar el acompaamiento y cofinanciacin de la estructuracin e implementacin de sistemas
de transporte pblico que incrementen el uso de modos no motorizados, con infraestructura que
facilite la intermodalidad y el acceso a peatones y ciclousuarios, as como el uso de vehculos con
tecnologas limpias. De igual manera, se establecern medidas para lograr esquemas de movilidad
ms eficientes, el control de la demanda de transporte privado y la disminucin de la congestin
urbana, como la reglamentacin de tarifas mximas de estacionamientos, cobros por uso de reas de
alta congestin o de alta contaminacin, promocin de viajes en carro compartido y la planeacin de
usos del suelo, entre otros.17
Finalmente, se fortalecer la capacidad para formular e implementar Planes Locales de Seguridad Vial
y se definirn medidas reglamentarias que establezcan condiciones de seguridad para las
modalidades de transporte pblico terrestre, con el fin de reducir la accidentalidad vial.
Captulo Descripcin
17 Se ha estimado que las medidas orientadas a articular proyectos de vivienda y transporte con el objetivo de reducir las distancias y
tiempos de viaje en las ciudades, tienen un potencial de reduccin anual de 2,5 Mt CO2 para el ao 2030.
532
sostenible en el uso eficiente de agua y energa en edificaciones, la definicin de lineamientos para la
aplicacin de tecnologas ambientalmente sostenibles en la construccin y la implementacin de
mecanismos de financiacin verde, lo que permitir generar cambios culturales, institucionales y
tcnicos para incentivar el desarrollo urbano ms eficiente. Por ltimo, se desarrollar una
reglamentacin para incluir criterios de sostenibilidad ambiental y cambio climtico en proyectos de
desarrollo urbano y edificaciones pblicas bajo esquemas de alianzas pblico privadas (APP).
Captulo Descripcin
533
infraestructura en el tiempo. Se planificar y ejecutar una nueva generacin de distritos de
adecuacin de tierras en donde se asegure la sostenibilidad ambiental, adems de considerar la
necesidad de infraestructura de almacenamiento de agua teniendo en cuenta la gestin del recurso
hdrico y su uso multipropsito, con el fin de enfrentar riesgos climticos que puedan afectar la
produccin agropecuaria, forestal y pesquera.
En el captulo de transformacin del campo se encuentran incluidas las siguientes metas y productos
que contribuyen a la implementacin del crecimiento verde a cargo del sector agropecuario:
Captulo Descripcin
Meta
Capacidad de carga (inventario bovino/ha pecuarias)
intermedia
534
Captulo Descripcin
Competitividad e
Aprovechamiento hidrocarburfero responsable, que contribuya
infraestructura Estrategia
al desarrollo sostenible
estratgicas
Gestin de pasivos ambientales: se adoptar e implementar la estrategia para atender las reas
mineras en estado de abandono, as como las contingencias derivadas a los ataques a la
infraestructura hidrocarburfera. Se definirn las acciones orientadas a la realizacin de un inventario
de las zonas afectadas por la actividad minera que se encuentran en estado de abandono y se
establecer una metodologa para la priorizacin de su atencin en funcin del riesgo de afectacin
para las comunidades.
Para prevenir el deterioro de los ecosistemas y la afectacin a las comunidades a causa de la actividad
minera, se minimizar y controlar los impactos ambientales, sociales y econmicos que se puedan
generar con ocasin de la finalizacin de las operaciones mineras a travs de la reglamentacin del
cierre y abandono de minas, que permita la reconformacin y adecuacin de los terrenos para su
utilizacin posterior, conforme con los usos planteados en los instrumentos de ordenamiento
territorial. Asimismo, la adopcin de mecanismos de aseguramiento para garantizar el cumplimiento
de las obligaciones contractuales de los titulares mineros en la etapa de cierre y prevenir de esta
manera la configuracin de pasivos ambientales. Las acciones relacionadas con la gestin de pasivos
se encuentran en el captulo de competitividad e infraestructura estratgicas a cargo del sector de
minas:
Captulo Descripcin
Competitividad e
Consolidar al sector minero como impulsor del desarrollo
infraestructura Estrategia
sostenible del pas, con responsabilidad social y ambiental
estratgicas
Cadenas de valor industriales eficientes: las caractersticas y problemticas que enfrentan las
empresas que hacen parte de una cadena de valor en relacin con la eficiencia en el uso de los recursos
energticos, la optimizacin de procesos logsticos, y la reduccin y aprovechamiento de residuos
crean la oportunidad de construir proyectos especficos que favorezcan el crecimiento bajo en
emisiones de las empresas. Con el fin de mejorar la eficiencia del sector productivo, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo crear un programa para el desarrollo bajo en carbono, mediante el
cual se les proveer a las empresas de cuatro cadenas productivas, metodologas que les permitan
realizar la gestin y el monitoreo de emisiones, del uso de energa y de otros recursos. As mismo, se
establecern los lineamientos de poltica e instrumentos normativos para la promocin de programas
de eficiencia energtica en la industria y el comercio, orientados al mejoramiento de los procesos
productivos, la incorporacin de nuevas tecnologas y el desarrollo de nuevas empresas y mercados.
Esta estrategia se encuentra incluida en el captulo de competitividad e infraestructura estratgicas.
535
Turismo sostenible: el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo trabajar en el mejoramiento de
la competitividad para el desarrollo turstico regional, para lo cual consolidar como destinos de
naturaleza los siguientes: Camino a Teyuna (Ciudad Perdida) de la Sierra Nevada de Santa Marta
(Magdalena), La Serrana de la Macarena (Meta), Putumayo y Urab-El Darin (Antioquia-Choc). La
consolidacin de estos destinos tursticos ser estratgica para para un desarrollo integral, incluyente
y sustentable. Esta accin se encuentra incluida en el captulo de competitividad e infraestructura
estratgicas:
Captulo Descripcin
Competitividad e
Desarrollo productivo. Promover el desarrollo regional
infraestructura Estrategia
sostenible
estratgicas
Adems, la implementacin de iniciativas de CTI puede tener un gran impacto en mejorar la relacin
costo-efecto de las polticas de mitigacin del cambio climtico. Por lo tanto, estos esfuerzos se
complementarn con acciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para reducir los
impactos financieros relacionados con las polticas de mitigacin del cambio climtico. Para ello, se
implementarn estrategias de acompaamiento empresarial con las que se facilitar la transicin a
un crecimiento verde en cadenas de valor, incluyendo a pequeas y medianas empresas, por ejemplo
promoviendo el acceso a financiacin, la implementacin de procesos eficientes y la transferencia de
tecnologas limpias.
Con la implementacin de esta estrategia se busca disminuir los impactos ambientales y en la salud
asociados al desarrollo de actividades y procesos productivos tales como la coccin de alimentos con
lea, el uso de mercurio en la minera de oro artesanal y de pequea escala, las aguas residuales sin
tratar y el manejo inadecuado de residuos slidos. A continuacin se describen las acciones que
realizarn los sectores agropecuario, minero, vivienda y salud:
Vivienda rural sostenible: durante este cuatrienio se entregarn 100.000 soluciones de vivienda
rural integral con el fin de mejorar las condiciones de vida de la poblacin, con diseos acordes a las
necesidades y a las condiciones socioambientales de los hogares rurales. Esto incluye el diseo de
cocinas abiertas, con lo cual se busca contribuir a la disminucin de la contaminacin intramural que
536
afecta especialmente a las mujeres mayores de 30 aos y nios en las zonas rurales del pas, as como
soluciones de saneamiento bsico sostenibles. El producto incluido en el captulo de transformacin
del campo frente a este tema es:
Captulo Descripcin
Transformacin
Producto Soluciones de vivienda rural entregadas
del campo
Captulo Descripcin
Competitividad e
Meta Plantas de beneficio de oro en ttulos mineros que utilizan
infraestructura
intermedia mercurio
estratgicas
537
contempladas en la ley. Estas acciones se encuentran incluidas en la siguiente estrategia a cargo del
sector minero:
Captulo Descripcin
Las metas sobre saneamiento bsico del sector vivienda, en el captulo de movilidad social son:
Captulo Descripcin
18 Se ha estimado que incorporar tecnologas de tratamiento mecnico biolgico o similares para la disposicin de residuos en las 24
ciudades ms grandes de Colombia, contribuira a una reduccin anual de 5,1 Mt CO2 para el ao 2030.
538
a los ministerios de Salud, Ambiente, Vivienda, Transporte, Minas y Comercio el desarrollo de
acciones orientadas a disminuir la contaminacin del aire y mejorar los sistemas de agua y
saneamiento bsico.
El DNP liderar con el apoyo de los Ministerios de Salud y Proteccin Social y de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, la realizacin del estudio de costos en salud por exposicin a la contaminacin
del aire urbano, aire interior y a las deficiencias en el suministro de agua potable y saneamiento
bsico. Este estudio se realizar con base en la metodologa de anlisis de carga de enfermedad por
factores ambientales de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), utilizada internacionalmente por
el Banco Mundial, la cual ha sido aplicada en Colombia en los aos 2004 y 2010:
Objetivo 2: Proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la
gobernanza ambiental.
La biodiversidad y sus servicios ecosistmicos proveen beneficios que son la base para el desarrollo
de las actividades econmicas y sociales del pas y la adaptacin al cambio climtico. Para mantener
la capacidad de los ecosistemas de proveer dichos beneficios es necesario conservarlos, restaurarlos
y reducir su degradacin, acciones que parten de un ordenamiento integral del territorio donde los
actores hacen uso adecuado del mismo, reduciendo los conflictos y promoviendo la sostenibilidad.
Mantener el flujo de servicios ecosistmicos tambin requiere de una gestin sectorial y urbana
sostenible y del impulso de negocios que promuevan el uso adecuado de la biodiversidad, obteniendo
como resultado una mejora en la calidad de los recursos naturales. Lo anterior en un contexto de
cambio climtico, requiere de una institucionalidad ambiental fortalecida que facilite la reduccin de
los conflictos ambientales, impulse la competitividad de los sectores, genere beneficios sociales y
contribuya con la reduccin de la inequidad territorial. Para lograr lo anterior, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, las entidades del SINA y otras entidades de orden nacional se
proponen implementar las siguientes cinco estrategias:
539
Conservacin de la diversidad biolgica: con el fin de asegurar la conservacin y uso sostenible de
la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos se implementar el Plan Estratgico para la Diversidad
Biolgica 2011-2020 y el Plan Nacional de Biodiversidad, encaminados a avanzar en el cumplimiento
de las metas Aichi19 y los objetivos de la Poltica Nacional de Gestin Integral de la Biodiversidad y sus
Servicios Ecosistmicos. Las anteriores acciones de poltica tendrn un complemento a partir del
establecimiento de acuerdos regionales para el uso sostenible, la preservacin y la restauracin de
ecosistemas estratgicos como los pramos, manglares, arrecifes de coral, humedales y el bosque seco
tropical. Adicionalmente, ser necesario avanzar en la categorizacin de especies de fauna y flora
silvestres y se implementarn los planes enfocados hacia el monitoreo y control de especies
invasoras, as como aquellos relacionados con la conservacin de recursos acuticos y pesqueros y
especies claves en los ecosistemas.
Gestin adecuada del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP): se buscar dar solucin a
la problemtica de uso, ocupacin y tenencia de la tierra al interior de los Parques Nacionales
Naturales, a partir de: 1) la definicin de estrategias de solucin de conflictos; 2) la definicin de zonas
amortiguadoras; y, 3) la generacin de alternativas productivas basadas en el uso sostenible de la
biodiversidad para poblaciones ubicadas en reas protegidas, de acuerdo con su rgimen de uso, y
otras estrategias de conservacin ex situ. Las anteriores acciones se complementarn con: 4) la
ampliacin de reas protegidas en zonas de ecosistemas subrepresentados; 5) la implementacin del
Subsistema de reas Marinas Protegidas; 6) el avance en la implementacin de los planes de manejo
de reas protegidas; 7) el fortalecimiento de los Sistemas de reas Protegidas Regionales y
Departamentales; 8) el establecimiento de estrategias de conservacin ex situ a nivel local; y 9) la
descentralizacin de coordinaciones territoriales para fortalecer los subsistemas regionales de reas
protegidas.
19 Las metas Aichi fueron acordadas por las partes del Convenio de Diversidad Biolgica (CDB) para abordar de manera global y de acuerdo
con las capacidades de los pases, los principales problemas y retos relacionados con la conservacin de la biodiversidad.
540
Con el fin de fortalecer los esfuerzos en materia de deforestacin se avanzar en la implementacin
de la Visin Amazona, a partir de la cual se busca potenciar un enfoque de desarrollo regional bajo
en deforestacin, con posibilidad de rplica en otras regiones. Entre las actividades ms relevantes
para la implementacin de dicho enfoque se encuentran el impulso a actividades productivas lcitas
y sostenibles y el fortalecimiento de la gobernanza ambiental y de la participacin de comunidades
indgenas y campeSINAs; adems de las acciones establecidas para la conservacin de la Amazona
en la Estrategia Regional para el territorio CentroSur-Amazona del Plan Nacional de Desarrollo.
Los corredores ecolgicos conformados por reas protegidas y resguardos indgenas son
fundamentales para la preservacin de los servicios ecosistmicos, los valores culturales y
ancestrales y una herramienta para fomentar el crecimiento verde. Por considerar que los corredores
ecolgicos son clave para la conservacin de la biodiversidad global y para la mitigacin y la
adaptacin al cambio climtico, Colombia impulsar, como parte de la Visin Amazona, una iniciativa
regional para conservar y asegurar la conectividad de la regin Andina con la Amazona y el Atlntico,
bajo el enfoque de corredor ecolgico, cultural y de desarrollo sostenible.
Poltica Integrada para el Desarrollo Sostenible de las zonas marinas, costeras e insulares: se
avanzar en la formulacin y adopcin de una poltica integrada20 para la gestin de las zonas marinas,
costeras e insulares del pas, haciendo nfasis en la proteccin de su biodiversidad, el bienestar de
sus pobladores y la defensa de la soberana nacional. En su formulacin participarn las entidades del
orden nacional y regional as como los sectores, la academia y la poblacin con presencia en dichas
zonas del pas. Esta poltica incluir un programa nacional para la prevencin, mitigacin y control de
la erosin costera, propendiendo por la seguridad habitacional y el bienestar de las poblaciones
asentadas en estas zonas, el desarrollo sectorial compatible con las dinmicas de dicho fenmeno y el
mantenimiento de la belleza escnica y paisajstica de las playas colombianas. Asimismo, considerar
un programa para la prevencin, reduccin y control de las fuentes terrestres y marinas de
contaminacin al mar, incluyendo las playas y cinagas costeras en los municipios costeros de la
regin Caribe.
20Esta integrar las polticas que han sido formuladas para estos territorios, en particular, la Poltica Nacional del Ocano y los Espacios
Costeros y la Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de
Colombia.
541
formularn nuevos instrumentos; 3) se consolidar las cuentas nacionales ambientales a partir de la
creacin del Comit Nacional de Cuentas Ambientales y de la formulacin y adopcin de la cuenta
ambiental econmica para el bosque y la cuenta para el agua y la formulacin de la cuenta de capital
natural; y 4) se realizarn los estudios respectivos sobre valoracin de servicios ecosistmicos
costeros, marinos e insulares. Las metas y productos asociados a esta estrategia se presentan a
continuacin:
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Esta estrategia busca promover el ordenamiento integral del territorio, con el fin de reducir los
conflictos asociados al uso inadecuado y la degradacin ambiental, generando beneficios socio-
econmicos a las poblaciones ms vulnerables y como instrumento para la transicin hacia la paz. La
implementacin de esta estrategia se realizar a travs de las siguientes acciones:
542
Las metas y productos asociados a esta estrategia se presentan a continuacin:
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Meta a
Producto Lnea base
2018
POMCA formulados 2 27
POMIUAC formulados 0 10
Esta estrategia tiene como fin mejorar la calidad ambiental, partiendo del fortalecimiento del
desempeo ambiental de sectores productivos buscando mejorar su competitividad, reducir
conflictos por contaminacin, costos asociados a la degradacin ambiental y generar beneficios a las
poblaciones ms vulnerables. La implementacin de esta estrategia se realizar a travs de las
siguientes acciones:
En trminos de residuos se buscar: 1) expedir una ley general para la gestin integral de residuos,
con el objeto de armonizar la normativa existente, con nfasis en prevencin de la generacin, el
aprovechamiento, la valorizacin y el fortalecimiento institucional y el mejoramiento del desempeo
ambiental de sitios de disposicin final; 2) el establecimiento de incentivos e instrumentos
econmicos en los diferentes eslabones de la cadena para prevenir la generacin de residuos y
fomentar el reciclaje; y 3) la formulacin de un plan nacional para la gestin integral de residuos, con
el apoyo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento Nacional de Planeacin.
Asimismo, se fortalecer la capacidad regional y se fomentar el reciclaje en el mbito municipal y
distrital, en el marco del servicio pblico de aseo, para reducir los residuos dispuestos e incrementar
21Estos programas irn acompaados de la reglamentacin por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de las medidas de
responsabilidad del productor para motivar el eco-diseo, la produccin ms limpia y el aumento de la demanda de materiales reciclados
en los procesos industriales
543
la vida til de los rellenos sanitarios, con el fin de disminuir la presin sobre los recursos naturales y
contribuir a la mitigacin de la generacin de GEI.
Negocios verdes: con el fin de aprovechar la oferta nacional de bienes y servicios provenientes de
los ecosistemas, se buscar posicionar los negocios verdes a travs de la implementacin de
Programas Regionales de Negocios Verde en la Amazona, Pacfico, Caribe, Centro y Orinoqua. Dichos
programas facilitarn el desarrollo de negocios verdes y sostenibles, basados en las ventajas
competitivas regionales en actividades econmicas como el ecoturismo, la agricultura orgnica, los
alimentos, la farmacutica y cosmetologa, entre otros.
Gestin integral de sustancias qumicas: desarrollo de un marco legal, institucional y tcnico que
permita la gestin coordinada de los riesgos a la salud y el medio ambiente relacionados con las
sustancias qumicas. Se avanzar en la creacin y el fortalecimiento de capacidades institucionales en
el sector salud y ambiente para 1) la evaluacin y manejo del riesgo a la salud y el ambiente de las
sustancias qumicas, incluidos los qumicos industriales; 2) implementar el Sistema Globalmente
Armonizado de Clasificacin y Etiquetado de Productos Qumicos (GHS) en mnimo 4 sectores; 3)
establecer el Registro de Emisin y Transferencia de Contaminantes (RETC) en concordancia con las
mejores prcticas internacionales; 4) fortalecer el marco de poltica para la gestin de prevencin,
preparacin y respuesta ante los accidentes qumicos; 5) implementar el Plan de Accin Nacional para
la Gestin de Sustancias Qumicas en Colombia (2013-2020) en coordinacin con las entidades
competentes; y 6) cumplir las convenciones internacionales ratificadas por el pas en la materia.
544
que no afecten la capa de ozono y que sean de bajo potencial de calentamiento global en las diferentes
actividades sectoriales.
Gestin integral del recurso hdrico: En el marco de la Poltica Nacional para la Gestin Integral del
Recurso Hdrico, se llevarn a cabo las siguientes acciones: 1) avanzar en la formulacin e
implementacin de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico (PORH); 2) elaborar las
Evaluaciones Regionales del Agua (ERA)24; 3) adoptar e implementar el Programa Nacional de
Monitoreo del Recurso Hdrico y fortalecer la Red de Monitoreo de la Calidad de aguas marinas y
costeras (REDCAM); 4) desarrollar un programa nacional de regulacin hdrica en cuencas
prioritarias con problemas de abastecimiento; 5) adoptar e implementar el Programa Nacional de
Aguas Subterrneas; 6) fortalecer y poner en marcha el Centro Nacional de Modelacin
Hidrometeorolgica a cargo del Ideam; 7) fortalecer los procesos de evaluacin, control y seguimiento
de la calidad del agua y vertimientos a cuerpos de agua continental, marina y costera; 8) desarrollar
los ajustes normativos necesarios para la implementacin de la Poltica Nacional para la Gestin
Integral del Recurso Hdrico; 9) establecer objetivos de calidad de aguas y sedimentos marinos y los
criterios y lmites permisibles para los vertimientos al mar, como herramientas para el seguimiento
y control de la contaminacin en zonas costeras y marinas; y 10) revisar, ajustar y fortalecer la
implementacin de las tasas por utilizacin del aguas y las tasas retributivas por vertimientos
puntuales.
545
Estratgica de Cuenca; (2) integrar recursos interinstitucionales para desarrollar la Estrategia de
gestin financiera integrada en beneficio del Ro, a travs de la creacin de un Fondo Comn de
Cofinanciamiento, en armona con los instrumentos de financiacin existentes para el saneamiento y;
(3) fortalecer la gobernanza a travs de la creacin de los Sistemas Regionales de Planeacin y de
Informacin Ambiental, con el fin de lograr acciones efectivas en la planificacin, manejo y uso
sostenible del territorio de la cuenca.
Las acciones estratgicas estarn dirigidas a: (1) conservar y proteger los ecosistemas y la
biodiversidad; (2) mejorar la calidad del agua; (3) aumentar el saneamiento bsico; (4) implementar
y actualizar los instrumentos de planeacin y reglamentacin de los usos del suelo; (5) fortalecer los
instrumentos econmicos; (6) definir e implementar instrumentos de valoracin del dao ambiental
y de auditora ambiental; (7) promover la investigacin ambiental; y (8) implementar un observatorio
ambiental.
Gestin de la contaminacin del aire: se buscar: 1) fortalecer el rol de las entidades del SINA para
identificar los contaminantes, sus fuentes y llevar el registro de emisiones; 2) mejorar los sistemas de
vigilancia y monitoreo; 3) actualizar y desarrollar normas, protocolos e incentivos para la reduccin
de las emisiones atmosfricas y sus efectos en la salud humana; 4) disear herramientas de
conocimiento del riesgo por contaminacin del aire; 5) establecer polticas e instrumentos para la
prevencin y control de la contaminacin por ruido; 6) mejorar la calidad de los combustibles y las
tecnologas vehiculares; y 7) avanzar en la definicin de un instrumento econmico para el cobro por
emisiones atmosfricas.
Gestin integral del suelo: se aprobar e implementar la Poltica para la Gestin Sostenible del
Suelo, a travs de la cual se definirn los lineamientos para su uso sostenible relacionados con 1)
promover la investigacin, innovacin y transferencia de tecnologa para el conocimiento de los
suelos, su conservacin, recuperacin, uso y manejo sostenible; 2) articular instrumentos normativos
relacionados con la gestin del suelo y; 3) adelantar procesos de monitoreo y seguimiento a la calidad
de los suelos.
546
Las metas y productos asociados a esta estrategia se presentan a continuacin:
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Meta a
Producto Lnea base
2018
Esta estrategia busca consolidar instrumentos normativos y de poltica de cambio climtico para su
integracin en la planificacin del desarrollo. La implementacin de esta estrategia se realizar a
travs de las siguientes acciones:
Poltica Nacional de Cambio Climtico: la poltica orientar al pas en las acciones de corto,
mediano y largo plazo para reducir las emisiones de GEI y facilitar la adaptacin al cambio climtico.
Para ello, se articularn el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico (PNACC), la Estrategia
Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) y la Estrategia Nacional REDD+26, con polticas
de desarrollo sostenible del pas. Se preparar un proyecto de Ley de Cambio Climtico a ser
presentado ante el Congreso, que incluya, entre otros, los mecanismos de coordinacin
interinstitucional.
26 La implementacin del componente sectorial de la ECDBC se detalla en el objetivo 1 de este captulo y la propuesta de PNACC para el
cuatrienio se describe en la estrategia 2 del objetivo 3.
27 A partir de la cual se promover el diseo de planes de cambio climtico de acuerdo a las caractersticas de cada regin y de forma
547
priorizadas; y 3) fortalecer la capacidad de las autoridades ambientales regionales para orientar a los
actores dentro de su jurisdiccin en la identificacin de medidas de adaptacin basada en
ecosistemas.
Financiacin para el cambio climtico: el Comit de Gestin Financiera coordinar los asuntos
relacionados con financiamiento climtico, con el objetivo de movilizar recursos de fuentes pblicas,
privadas, nacionales e internacionales para la financiacin de acciones en cambio climtico, as como,
generar escenarios habilitantes para la transformacin de la economa hacia un desarrollo bajo en
carbono y resiliente ante el clima. El DNP liderar las acciones para fortalecer el Comit de Gestin
Financiera y consolidarlo como la instancia de coordinacin interinstitucional y de dilogo pblico
privado frente al financiamiento climtico.
548
climtico, incluyendo el desarrollo de productos financieros y; 5) establecer un sistema de monitoreo
del flujo de recursos pblicos y privados en materia de cambio climtico.
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Meta a
Producto Lnea base
2018
Esta estrategia busca fortalecer la gobernabilidad de las instituciones del SINA, con el fin de asegurar
la efectividad en el ejercicio de la autoridad ambiental nacional y local, y mejorar la gestin ambiental
en el pas. Para ello, se adelantarn las siguientes acciones:
549
Generacin de informacin y conocimiento en materia ambiental: 1) consolidar el SIAC
mediante la interoperabilidad de los subsistemas que lo conforman, la creacin de un sistema de
consulta de bases de datos, de una estrategia de comunicacin de la informacin ambiental, desarrollo
de un geo-portal, y la implementacin del programa nacional de monitoreo de ecosistemas
direccionado por el MADS y coordinado por el Ideam, con el acompaamiento de los dems institutos
de investigacin del SINA; 2) fortalecer las capacidades de los institutos de investigacin del SINA y
de Parques Nacionales Naturales para aportar en el proceso de toma de decisiones; 3) formular una
agenda de investigacin ambiental, innovacin y cambio climtico integrada al Sistema de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin, bajo el liderazgo de los institutos de investigacin, del MADS y Colciencias,
la cual se desarrollar en concordancia con las estrategias de la Poltica de Produccin y Consumo
Sostenible y; 4) consolidar la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) como instrumento de
planificacin sectorial y de toma de decisiones.
Educacin, cultura y participacin: disear una estrategia para la educacin, cultura y participacin
en coordinacin con los Ministerios de Educacin, Cultura e Interior y las autoridades ambientales,
que favorezca la generacin de alianzas con los actores sociales, tnico territoriales, sectoriales e
institucionales para una efectiva gestin ambiental del territorio. A travs de la estrategia se buscar
articular y fortalecer los vnculos entre las minoras tnicas y el diseo y ejecucin de estrategias
locales, regionales y nacionales de gestin ambiental y crecimiento verde.
Por otra parte, se continuar con la implementacin de las agendas interministeriales y sectoriales
para fortalecer el proceso de planificacin hacia la produccin sostenible y se trabajar
coordinadamente con los ministerios para la incorporacin de indicadores de sostenibilidad en sus
planes de desarrollo sectorial.
Del mismo modo, se implementar una estrategia de articulacin y coordinacin del SINA buscando
mejorar la interaccin de las autoridades ambientales, los sectores y los entes territoriales, para
asegurar el cumplimiento de la regulacin ambiental; adems de definir con claridad los roles y
responsabilidades de las CAR y de las dems instituciones del SINA, y dotarlas con personal tcnico
calificado.
550
Seguimiento a las recomendaciones e instrumentos de la OCDE: el MADS conformar un Comit
de Seguimiento con expertos externos, representantes de la academia, las ONG ambientales y los
sectores productivos, para determinar el avance en la implementacin de las recomendaciones e
instrumentos de la OCDE. El Comit entregar sus informes al MADS para su difusin.
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Lnea
Producto Meta a 2018
base
551
Fortalecer los procesos de la gestin del riesgo: conocimiento, reduccin y manejo
Para el fortalecimiento de los procesos de conocimiento y reduccin del riesgo y el manejo de los
desastres, es necesario que la UNGRD mejore los componentes de gestin y financiacin del SNGRD
definidos en la Ley 1523 de 2012. Para ello, se desarrollarn las siguientes acciones: 1) fortalecer las
instancias de orientacin y coordinacin del SNGRD, mediante la incorporacin de los sectores en los
Comits Nacionales para la Gestin del Riesgo, con el fin garantizar la efectividad de los procesos de
la gestin del riesgo de desastres; 2) fortalecer el programa de asistencia tcnica con el diseo de una
modalidad de acompaamiento integral tanto a entidades territoriales como a sectores, con el fin de
promover la implementacin de los procesos de la gestin del riesgo de desastres en su planificacin
y; 3) formular, socializar y hacer seguimiento al Plan Nacional de Gestin del Riego de Desastres,
PNGRD.
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Meta a
Producto Lnea base
2018
Con relacin con el PNGRD y con el fin de apoyar el proceso de planificacin de los sectores, la gestin
de la UNGRD se orientar a 1) concertar el componente programtico del PNGRD, en cumplimiento
del Decreto 1974 de 2013, con 20 de los 24 sectores de la administracin pblica nacional; 2) definir
y hacer seguimiento a la implementacin de agendas sectoriales estratgicas28 para los sectores de
28 Definidas como tales por su importancia en la economa, las implicaciones que tienen sobre la calidad de vida de la poblacin y sobre
552
agricultura, transporte y vivienda, ciudad territorio, este ltimo incluye los subsectores de vivienda y
agua y saneamiento. El objetivo de estas agendas es reducir la vulnerabilidad de los sectores e
incrementar su resiliencia frente a los desastres, lo cual redundar en seguridad alimentaria,
competitividad y calidad de vida de la poblacin. Para la implementacin de las agendas sectoriales,
antes mencionadas, la UNGRD disear un programa de acompaamiento a los sectores, con el fin de
asesorar y orientar el desarrollo de las acciones concertadas.
Meta a
Meta intermedia Lnea base
2018
Meta a
Producto Lnea base
2018
Conocimiento del riesgo de desastre: con el fin de avanzar en el conocimiento del riesgo, se
continuar con el fortalecimiento de los institutos que soportan la investigacin, seguimiento y
monitoreo de las amenazas de origen geolgico, hidrometeorolgico y marino, a partir de 1)
incrementar la capacidad del Servicio Geolgico Colombiano (SGC), para monitorear las amenazas
ssmica y volcnica, a travs del fortalecimiento de la Red Sismolgica Nacional de Colombia (RSNC),
la Red Nacional de Acelergrafos (RNAC), los Observatorios Vulcanolgicos y la Red Nacional de
Estaciones Geodsicas Satelitales GPS con propsitos geodinmicos (GEORED); 2) fortalecer el
sistema de monitoreo y de alertas tempranas del Ideam y; 3) incrementar la capacidad de la Direccin
Martima General (Dimar) para monitorear la amenaza por tsunami, mar de leva, marejadas ciclnicas
y frentes fros, a travs del fortalecimiento del Centro de monitoreo multiamenazas de origen marino.
553
Producto Lnea base Meta a 2018
2013
A travs de una mejor instrumentalizacin, el pas contar con mayor informacin sobre las amenazas
de origen geolgico, hidrometeorolgico y marino. Asimismo, se avanzar en la elaboracin de 1) tres
mapas de amenaza volcnica por parte del SGC y; 2) seis mapas de amenaza por inundacin y diez
mapas de amenaza por crecientes sbitas por parte del Ideam.
29Dichos elementos sern utilizados para la formulacin de los planes y las polticas nacionales de ordenamiento territorial y ambiental,
gestin del riesgo de desastres y desarrollo de infraestructura.
554
Reduccin del riesgo de desastre: con el fin de fortalecer el proceso de reduccin del riesgo, la
UNGRD a nivel territorial promover la incorporacin del anlisis de riesgo en el ordenamiento
municipal, a partir de las siguientes acciones: 1) fortalecer el Sistema Nacional de Informacin de
Gestin del Riesgo de Desastres (SNIGRD), a travs de la reingeniera del mismo, posibilitando el
acceso de informacin por parte de los diferentes actores del SNGRD, mediante la integracin de
contenidos de las entidades nacionales y territoriales; 2) integrar al SNIGRD la informacin necesaria
para la toma de decisiones, con el fin de facilitar su acceso por parte de los sectores y territorios para
avanzar en el conocimiento del riesgo, principalmente con fines de ordenamiento30; 3) coordinar con
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio los procesos de acompaamiento a entidades
territoriales para fortalecer la incorporacin del anlisis de riesgo en los POT, y la generacin de
instrumentos metodolgicos31 y; 4) acompaar, como mnimo a 68 entidades territoriales, categoras
4, 5 y 632, localizados en zonas de influencia de las reas metropolitanas consolidadas y en procesos
de consolidacin del pas33, en el desarrollo de lineamientos para incorporar la gestin del riesgo de
desastres como insumo dentro del proceso de revisin y ajuste del POT, articulado al plan de
inversiones para los municipios.
30 Para ello, se requiere del concurso de la UNGRD, el Ideam, el Servicio Geolgico Colombiano, SGC, Parques Nacionales Naturales, el
Instituto Alexander von Humboldt, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el IGAC y la Dimar.
31 Gua para la integracin del anlisis de riesgos en el proceso de ordenamiento territorial municipal, de acuerdo con el Decreto 1807 de
2014 y las metodologas de anlisis de riesgos por inundaciones, movimientos en masa y crecientes torrenciales, para el ordenamiento
territorial municipal
32 Estos municipios se localizan en reas metropolitanas y cuentan con un bajo desempeo, en trminos del ndice de desarrollo endgeno
(IENDOG).
33 Las cuales concentran el 58,7 % de la poblacin colombiana.
34 DANE. Proyeccin de poblacin a 2013.
555
Mapa X-1. Zonas priorizadas para el acompaamiento de la UNGRD
Manejo de desastres: con el fin de fortalecer el proceso de manejo de desastres y teniendo en cuenta
la necesidad de articular las acciones en el territorio para garantizar la oportuna intervencin del
Gobierno nacional, la UNGRD formular y articular la implementacin de la Estrategia Nacional de
Respuesta, la Estrategia Nacional ante Fenmenos recurrentes y la Estrategia de Reconstruccin
posdesastre, cada una de las cuales incorporar las acciones necesarias para asegurar su financiacin.
Asimismo, el Fondo Adaptacin en cumplimiento del objetivo de su creacin, culminar con el proceso
de reconstruccin de los impactos generados por el fenmeno de La Nia 2010-2011, a travs de la
reconstruccin de infraestructura de vivienda, acueductos y alcantarillados, educacin, salud, vas y
agricultura, entre otros, y los procesos de recuperacin y generacin de ingreso de la poblacin
556
afectada. De manera particular, adelantar el desarrollo de 4 macroproyectos de alto impacto en
diferentes regiones.
Esta estrategia busca avanzar en la implementacin del Plan Nacional de Adaptacin al Cambio
Climtico (PNACC), con el fin de hacer frente a las causas de la vulnerabilidad del pas a este
fenmeno, sentar las bases para actuar de forma prospectiva, y promover un desarrollo planificado y
compatible con la evolucin del cambio climtico y la variabilidad climtica. La implementacin de
esta estrategia se realizar a travs de las siguientes acciones.
Gestin del conocimiento respecto al proceso de cambio climtico y sus impactos: esta accin
busca avanzar en los procesos de anlisis de informacin y generacin de conocimiento sobre la
variabilidad climtica y las evidencias del cambio climtico. Para ello, se realizarn las siguientes
gestiones: 1) continuar con la elaboracin y apoyo tcnico en la interpretacin de escenarios de
cambio climtico nacionales y regionales, bajo el liderazgo del Ideam; 2) avanzar, por parte de las
entidades del SINA, en el anlisis de los impactos de los fenmenos climticos en ecosistemas
estratgicos que regulan o soportan procesos hidrolgicos y en la implementacin de acciones
conjuntas para reducir dichos impactos, a partir de la identificacin del flujo de servicios
ecosistmicos y su interaccin con el clima; 3) analizar, a cargo del Ideam, los impactos del cambio
climtico en los bosques del pas y su interaccin con las transformaciones de origen antrpico, en el
marco del Programa Forestal Nacional y; 4) apoyar, por parte de las entidades del SINA, a los sectores
en el anlisis que ellos lideren sobre posibles prdidas y beneficios econmicos asociados al cambio
climtico.
Planificacin del desarrollo para la adaptacin al cambio climtico: se buscar integrar criterios
de adaptacin en los instrumentos de planificacin de las entidades territoriales y los sectores a
travs de las siguientes acciones: 1) incluir proyecciones de cambio climtico en el componente de
diagnstico y en el proceso de formulacin y actualizacin de los Planes de Ordenamiento y Manejo
de Cuencas, Planes de Manejo Ambiental de Microcuencas y Planes de Manejo Ambiental de Acuferos
por parte de las autoridades ambientales, con el apoyo del Ideam y; 2) apoyar, por parte de las
557
entidades nacionales coordinadoras del PNACC, a los municipios en la incorporacin de criterios y
acciones que disminuyan los impactos del cambio climtico en el proceso de revisin y ajuste de los
POT.
Con el fin de apoyar los avances en la planificacin del desarrollo, las entidades coordinadoras del
PNACC35 avanzarn en las siguientes labores: 1) fortalecer, por parte del MADS y el Ideam, la
herramienta web para la toma de decisiones en adaptacin nacional, regional y local y disear
herramientas de comunicacin, capacitacin, sensibilizacin y formacin en cambio climtico; 2)
continuar, a travs de las entidades del PNACC, con el apoyo tcnico a las entidades territoriales,
sectoriales y dems actores interesados en la implementacin de acciones de adaptacin. Asimismo,
las entidades del PNACC colaborarn en la operacin y mantenimiento del sistema de evaluacin y
seguimiento de medidas para la adaptacin, como herramienta de mejoramiento de las iniciativas
implementadas en el pas.
De manera particular, a continuacin se presentan las acciones que desarrollarn los diferentes
sectores en el periodo 2014-2018:
35 El Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico ser coordinado por el DNP con el apoyo del MADS, el IDEAM y la UNGRD.
558
Vivienda, ciudad y territorio: subsector de vivienda: 1) continuar con el proceso de asistencia y
acompaamiento a los municipios para la incorporacin del riesgo en los POT en coordinacin con la
UNGRD y el MADS; y, 2) generar el acompaamiento a municipios en la implementacin de la
metodologa para la elaboracin del inventario de asentamientos en alto riesgo de desastres y
consolidar el inventario nacional. Estas acciones se encuentran desarrolladas en la captulo de
Movilidad social, en la estrategia de Ciudades amables y sostenibles para la equidad. Subsector Agua y
Saneamiento: En el marco de la poltica de gestin del riesgo de desastres para los sectores de
acueducto, alcantarillado y aseo definida por el MVCT, se llevarn a cabo las siguientes acciones: 1)
desarrollar instrumentos metodolgicos para el conocimiento del riesgo en el mbito local; y; 2)
consolidar el proceso de asistencia tcnica a los prestadores de servicios pblicos para la elaboracin
y actualizacin de planes de emergencia y contingencia.
Justicia y seguridad: a travs de la Junta Nacional de Bomberos se realizarn las siguientes acciones:
1) optimizar los procesos de gestin de la informacin de los Bomberos de Colombia a travs del
Registro nico Estadstico de Bomberos (RUE); 2) disear el plan de fortalecimiento, capacitacin,
adquisicin de equipos y maquinaria especializada, as como la adecuacin de una infraestructura
fsica y tecnolgica necesaria para la prestacin de un servicio pblico esencial eficiente, efectivo y
oportuno frente a las emergencias de tipo bomberil y; 3) implementar el programa de fortalecimiento
de los cuerpos de bomberos a nivel nacional.36
Hacienda y crdito pblico: en el marco de la gestin del riesgo de desastres, se desarrollarn las
siguientes acciones, 1) avanzar en la implementacin de la estrategia de proteccin financiera frente
a desastres (Poltica para la gestin de las finanzas pblicas relativas a los riesgos de desastres) y; 2)
a travs el Fondo Adaptacin, apoyar el desarrollo de polticas sectoriales para la implementacin de
559
los procesos de la gestin del riesgo de desastres, con base en la experiencia acumulada en el proceso
de reconstruccin.
Minas y energa: en el marco del PNACC, el Ministerio de Minas y Energa, en coordinacin con las
entidades del sector, definir estrategias de adaptacin al cambio climtico para los sub sectores de
minas, hidrocarburos y energa.
Las estrategias contenidas en estas matrices se revisaron de acuerdo con los siguientes criterios:
1. Constitucionalidad
2. Legalidad
3. Pertinencia cultural
4. Correspondencia con las lneas y el planteamiento estratgico del PND
5. Adecuacin a la temporalidad del PND
Al momento de la programacin, los proyectos identificados debern cumplir con los procedimientos
de viabilidad tcnica, cultural y administrativa, conforme a la normatividad vigente.
Pueblos indgenas
Instituciones
Num. Estrategias
responsables
Disear e implementar en concertacin y coordinacin con las autoridades
indgenas programas ambientales que rescaten prcticas tradicionales de Ministerio de Ambiente y
1
conservacin ancestral en cuanto manejo ambiental de los recursos Desarrollo Sostenible
naturales.
Financiar las iniciativas propias de las comunidades indgenas para la
realizacin de planes y proyectos de reforestacin, regeneracin natural de Ministerio de Ambiente y
2
bosques, cuencas y de mejoramiento ambiental, las cuales podrn ser Desarrollo Sostenible
cofinanciadas por las diferentes autoridades ambientales.
Ordenamiento ambiental del territorio a partir de los sistemas de
Ministerio de Ambiente y
3 conocimiento indgena como instrumento base para la gestin ambiental en
Desarrollo Sostenible
los territorios indgenas.
560
Instituciones
Num. Estrategias
responsables
Incluir en el proyecto de ley de reas protegidas la creacin de una categora Ministerio de Ambiente y
especial de manejo para los territorios indgenas, as como sus condiciones y Desarrollo Sostenible,
4 caractersticas de conservacin. Ministerio del Interior,
Parques Nacionales
Naturales
Construccin e implementacin de programas diferenciados y especficos de
Ministerio de Ambiente y
5 restauracin eco-sistmica, en territorios indgenas a partir de sus sistemas
Desarrollo Sostenible
de ordenamiento ancestral.
Procesos de gestin integral del recurso hdrico y los sistemas de cuencas a
partir de los conocimientos y el ordenamiento territorial y ancestral de los Ministerio de Ambiente y
6
pueblos indgenas, de manera articulada con el Ministerio de Ambiente y las Desarrollo Sostenible
autoridades ambientales.
Creacin de lneas de poltica concertadas para la promocin y desarrollo de Ministerio de Industria,
7
programas de turismo desde las comunidades indgenas. Turismo y Comercio
Realizacin de estudios hidrolgicos y monitoreo de aguas en territorios
Ministerio de Ambiente y
8 indgenas afectados por la minera, en coordinacin con las autoridades
Desarrollo Sostenible
ambientales.
Creacin de fondos de agua para la conservacin de fuentes hidrogrficas, en
Ministerio de Ambiente y
9 territorios indgenas y en coordinacin con las autoridades ambientales.
Desarrollo Sostenible
Pueblo Rrom
561
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible coordinar la
identificacin e implementacin de Programas de Gestin Ambiental
Local en las Kumpay por parte de la Autoridades Ambientales
Regionales y Municipales, con base de los resultados del proceso de Ministerio de Ambiente -
1 identificacin. Corporaciones Autnomas
Regionales.
Una vez fueron acordados las metas e indicadores de los 58 acuerdos suscritos por el Gobierno
Nacional con el Pueblo Rrom, se procedi a clasificar las metas e indicadores de gestin y aquellos
que se consideran de resultado y producto.
Para efectos del seguimiento, segn lo previsto en el acuerdo nmero 58 de la matriz del acta de
Consulta Previa, para el captulo de Crecimiento Verde, se presenta 1 metas y el respectivo indicador
de gestin. El seguimiento a estos indicadores de gestin correspondientes as como al componente
presupuestal, se presentar dentro del balance de la estrategia de seguimiento en los informes
anuales a realizar, de conformidad con el acuerdo suscrito.
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564
XI. Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo y
prioridades para la gestin territorial
En los ltimos aos, Colombia ha logrado avances significativos en los principales indicadores
socioeconmicos. As lo demuestran, por ejemplo: el crecimiento del PIB que entre 2010 y 2014
creci a una tasa de 5,4 % anual en promedio; la reduccin de la pobreza que entre junio de 2010
y julio de 2014 evidenci una cada de 10 puntos porcentuales al pasar de 39,9 % a 29,3 %; y la mejora
en los niveles de desigualdad que medida a travs del coeficiente de Gini pas de 0,56 en 2010 a
0,53 en 2013. Desde luego, los resultados sociales son reflejo de las mejoras en los niveles de
cobertura de educacin, salud o saneamiento bsico, entre otros aspectos.
Los avances, sin embargo, no han sido homogneos en los territorios y en las regiones se manifiestan
con diferentes ritmos y niveles de intensidad. En particular puede decirse que la concentracin de la
produccin se presenta en los territorios con los principales ncleos de desarrollo y en ramas de
actividad econmica como el comercio, los servicios y la industria manufacturera. Lo anterior ha
configurado significativas brechas entre las regiones y ha propiciado un patrn de desarrollo
altamente desbalanceado e inequitativo.
Si bien los anlisis permiten identificar diferencias entre departamentos y regiones, los patrones de
desarrollo dismiles son ms evidentes entre regiones de mayor ruralidad y las zonas de
concentracin urbana, claramente en favor de las segundas. Deficiencias en variables determinantes
del desarrollo como la infraestructura vial y social, la presencia de centros urbanos funcionales o la
calidad de la institucionalidad pblica local, entre otros, hacen que las disparidades se incrementen.
De acuerdo con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Colombia
tiene una de las mayores desigualdades regionales a nivel mundial con un coeficiente Gini regional de
0,31, el cual es 2 veces ms alto que el de Estados Unidos e Italia y 5 veces superior al de Holanda o
Japn.
Puesto que el desempeo de la economa vara considerablemente entre regiones debido a factores
geogrficos, poblacionales, de productividad, capital fsico y humano, entre otros; las polticas
1 Meta, Casanare, Putumayo, Caquet, Cauca, Nario, Atlntico, Cesar, Antioqua, Sucre y Quindo.
2 Se incluye a Bogot.
565
estatales deben contar con estrategias diferenciadas para buscar que las regiones con menor
crecimiento y desarrollo se acerquen a aquellas con mejores resultados. Estas polticas deben buscar,
no solo un impacto positivo en el crecimiento econmico nacional, sino efectos de mayor alcance en
la construccin de una sociedad ms equitativa y en paz.
De acuerdo con lo anterior, este Plan Nacional de Desarrollo (PND) presenta un enfoque territorial
que desarrolla los pilares nacionales y las estrategias transversales de poltica para implementar
durante el cuatrienio en las regiones del pas. Dicha construccin debe entenderse como una
evolucin del enfoque territorial planteado en el PND 2010-2014, en el que se reconocieron las
diferencias regionales como marco de referencia para la formulacin de polticas pblicas y
programas sectoriales. En este sentido, adems del reconocimiento de los departamentos como
unidad de anlisis, este PND avanza en la identificacin concreta de las caractersticas diferenciadoras
de las regiones que integran, y de las subregiones que los conforman. Con esta aproximacin se busca
fijar compromisos de gobierno que reconozcan las realidades dispares que se presentan al interior
de un mismo departamento, as como garantizar que los efectos de las intervenciones estatales
respondan, en mayor medida, a las necesidades de los territorios.
Esta estructura territorial se sustenta, de un lado, en la definicin de diagnsticos precisos sobre las
disparidades y las potencialidades regionales y, de otro lado, en la materializacin explicita de tales
diagnsticos en la formulacin y priorizacin de lineamientos de poltica, cursos de accin e
inversiones especficas con metas cuantificables. Por supuesto, estas ltimas definidas
conjuntamente con las regiones.
De acuerdo con lo sealado en la introduccin, las regiones en el Plan son seis: Caribe (Atlntico,
Bolvar, Cesar, Crdoba, Guajira, Magdalena, San Andrs, Providencia y Santa Catalina, y Sucre);
Pacfico (Choc, Cauca, Valle y Nario); Centro-Oriente y Bogot D. C. (Cundinamarca, Boyac,
Santander y Norte de Santander); Centro-Sur-Amazona de Colombia (Tolima, Huila, Caquet,
Putumayo y Amazonas); Llanos (Arauca, Casanare, Guaina, Guaviare, Meta, Vaups y Vichada); y Eje
Cafetero y Antioquia (Risaralda, Caldas, Quindo y Antioquia) (vase el mapa XI-1).
566
Fuente: DNP-DDTS.
Desde el punto de vista metodolgico, la estructura territorial del Plan se basa en una combinacin
de aproximaciones que involucra cuatro dimensiones analticas de diagnstico y priorizacin,
intrnsecamente relacionadas. La primera dimensin es una metodologa de identificacin de entornos
de desarrollo y brechas que enfatiza en el reconocimiento de las caractersticas del territorio en
trminos de bienestar social, a partir de la triangulacin de mediciones de carcter cuantitativo y
cualitativo en materia de ingresos, provisin de servicios pblicos de calidad, capacidad institucional,
equidad y cohesin social, que den cuenta del contexto y estado social de la unidad geogrfica.
567
Por lo anterior, la cuantificacin y comparacin del grado de bienestar social que propone la
dimensin permitir cuantificar las disparidades socioeconmicas entre las unidades geogrficas,
basadas en las tipologas de municipios y las subregiones que conforman los departamentos y
regiones del pas, y la posterior implementacin de las intervenciones diferenciales en la dinmica
sectorial sobre aquellos aspectos de la situacin social que requieren una actuacin prioritaria al
interior del entorno territorial especfico.
La segunda hace uso del marco de referencia del Sistema de Ciudades, el cual permite identificar
aglomeraciones urbanas y nodos de desarrollo ciudad-territorio, anlisis que se complementa con la
diferenciacin de grados de ruralidad. La tercera dimensin involucra la caracterizacin regional de
las dinmicas e incidencia del conflicto armado y la violencia en el territorio nacional segn niveles
de intensidad. Por ltimo, la cuarta dimensin identifica las zonas ambientalmente estratgicas del
pas con el propsito de garantizar el uso, la conservacin y el aprovechamiento sostenible de la
biodiversidad y los servicios ecosistmicos del pas y las regiones.
568
territoriales en las cuales se espera adelantar intervenciones sectoriales: funcionalidad urbano-
regional, dinmica econmica, calidad de vida, medio ambiente, seguridad y desempeo institucional.
Esta forma de caracterizar los territorios supera las limitantes que impone la categorizacin
establecida en leyes como la 617 de 2000 y la 1551 de 2012, para comprender de forma ms amplia
las condiciones de los territorios, las cuales pueden afectar positiva o negativamente las
intervenciones sectoriales en los distintos niveles de gobierno. En tal sentido, esta aproximacin se
realiza a partir de la informacin generada por las entidades territoriales recopilada a travs del
Formulario nico Territorial (FUT), as como de otros insumos estadsticos del Gobierno nacional. Lo
anterior se complementa con el ndice de pobreza multidimensional (IPM), con la definicin de
ruralidad de la Misin para la Transformacin del Campo, y el ndice de vulnerabilidad territorial
(IVT), ejercicios liderados por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Fuente: DNP-DDTS.
El ejercicio permite identificar la forma en que dos municipios con caractersticas similares en una
misma temtica pueden pertenecer a entornos de desarrollo diferentes. Por ejemplo, los municipios
de Bucaramanga (Santander) y Puerto Gaitn (Meta), tienen una situacin econmica similar. Sin
embargo, al comparar las otras mediciones incluidas en las tipologas, son evidentes las diferencias
en sus entornos de desarrollo. Ejemplos de los entornos de desarrollo existentes en el territorio
nacional son Bucaramanga y Tulu (desarrollo robusto); Leticia, Fresno y Sabanalarga (desarrollo
intermedio); y, Ntaga y Currillo (desarrollo incipiente). Esta clasificacin facilita el diseo de
polticas pblicas y genera la posibilidad de implementar intervenciones afines y complementarias.
Ahora bien, es importante resaltar que este anlisis no pretende modificar la categorizacin vigente,
sino proponer una lectura alternativa que interprete el territorio a partir de caractersticas ms
569
completas. Esto significa que este ejercicio no tiene efectos directos en definiciones relacionadas con
la Ley 617 como es el caso de la asignacin de algunos recursos para las entidades territoriales.
Por su parte, el enfoque de brechas enfatiza en el reconocimiento de las caractersticas de cada regin,
departamento, subregin y municipio con el fin de establecer referentes para la definicin de metas
diferenciadas a partir de esfuerzos diferenciados en cada zona del pas. Lo anterior, en particular, en
cuanto a acceso efectivo a servicios de educacin, salud, agua potable y saneamiento, vivienda y
transporte (vas); adems de las diferencias en capacidad institucional de las entidades territoriales
(vase la tabla XI-1).
Institu- Prestacin de
Sectores Educacin Salud
cional servicios
Cobertura vacuna
(X 1.000 nacidos)
Pruebas Saber 11
educacin media
ingresos totales
analfabetismo
Cobertura en
Cobertura de
matemticas
DPT 3 dosis
cuantitativo
tributarios/
mortalidad
cualitativo
acueducto
Dficit de
Dficit de
>15 aos
vivienda
vivienda
Ingresos
Tasa de
Tasa de
infantil
Variables
Municipios con
768 826 840 734 731 959 781 894 368
brecha
% de municipios ms
61 % 29 % 8% 18 % 32 % 93 % 54 % 77 % 5%
rezagados
Fuente: DNP-DDTS.
Las variables seleccionadas brindan informacin a nivel municipal, con base en la cual es posible
avanzar en el diseo de intervenciones puntuales, trascendiendo el anlisis de los promedios, los
cuales ocultan la realidad que se evidencia en el orden local.
Con base en este anlisis, la estructura territorial del Plan de Desarrollo 2014-2018 propone una ruta
de accin que enfatiza acciones en 800 municipios del pas, dentro de los cuales se encuentran 77
municipios localizados en zonas fronterizas (en trece departamentos); en donde se hace necesaria la
mejora de alguno de los indicadores socioeconmicos analizados. Se propone entonces una definicin
especfica para cada regin del pas de las intervenciones a realizar, esto con base en la informacin
general sobre los entornos de desarrollo locales y en las brechas existentes (vase el Mapa-XI-4). El
consolidado de logros en el cierre de brechas para el caso regional se reflejar en un indicador de
convergencia intrarregional (ICIR), propuesto por el DNP.3
3 El propsito del ICIR es realizar la medicin de convergencia en un grupo de variables estratgicas para el cierre de brechas, que se calcula
para un determinado nivel de territorio (regin, departamento, subregin, etc.). El clculo se realiza con las siguientes variables: cobertura
en educacin media, resultados de las pruebas Saber 11 en matemticas, cobertura de la vacuna DPT, mortalidad infantil, ingreso tributario
per cpita, participacin de los ingresos tributarios en los ingresos totales y dficit de vivienda rural.
570
Fuente: DNP-DDTS.
Junto a las brechas anteriores, se incluye un anlisis particular de los rezagos de capacidad
institucional debido a la importancia de este aspecto para la consolidacin de la descentralizacin.
Gran parte del anlisis se hace con base en el ndice de desempeo integral (IDI), medicin que
permite la valoracin del cumplimiento de los planes municipales de desarrollo y el estudio de la
eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos y de la administracin fiscal del municipio, para
determinar en qu reas de la administracin se deben concentrar los principales esfuerzos de
mejora.
Continuando con las dimensiones del enfoque metodolgico de la estructura territorial del PND, se
incorpora una propuesta de organizacin subregional que identifica 145 subregiones, a la cual se
suma la aproximacin de los 151 municipios que conforman el sistema de ciudades (vase el mapa
5). En conjunto, tanto las subregiones como el sistema de ciudades permiten establecer las conexiones
entre los grandes centros urbanos y los municipios aledaos, as como sus interacciones (positivas
y/o negativas) con el propsito de precisar acciones concretas para implementar en la aproximacin
territorial. En ese contexto, tambin se identifican los municipios que operan como nodos
subregionales (44 municipios adicionales), es decir, aquellos municipios que por su ubicacin en
corredores estratgicos o por su relevancia subregional, se constituyen en territorios de referencia
para impulsar las acciones definidas para cada regin en el PND.
571
conformadas por 113 municipios); el segundo considera el tamao poblacional (16 ciudades
uninodales con ms de 100.000 habitantes); el tercero la funcin poltico-administrativa de los
municipios (8 capitales departamentales con menos de 100.000 habitantes); y, el ltimo, considera la
importancia estratgica de los municipios en las regiones (14 centros subregionales menores de
100.000 habitantes) (vase el mapa I-6).
572
Fuente: DNP-GPE.
Como cuarta herramienta metodolgica de anlisis, el Plan incorpora la caracterizacin de las zonas
ambientalmente estratgicas del pas, incluyendo el mapa de conflictos y potencialidades de uso del
suelo y los recursos naturales. El propsito es garantizar el uso, la conservacin y el aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad y los servicios ecosistmicos a partir de identificar con precisin las
zonas con explotacin indiscriminada de recursos no renovables, expansin de la frontera
agroindustrial, presencia de economas ilcitas o ampliacin de procesos de urbanizacin que
acentan la presin sobre los ecosistemas y las disputas por el acceso a recursos naturales como suelo
y agua. A partir de ah, el Plan da prioridad a lineamientos de poltica y acciones de ordenamiento
territorial y ambiental, as como a las acciones de generacin de conocimiento y desarrollo de
capacidades de gestin ambiental y de riesgos.
Con base en las dimensiones y las herramientas analticas descritas anteriormente, las estrategias
regionales que se presentan en los siguientes captulos evidencian los propsitos que el Gobierno
nacional, en conjunto con las regiones, consideran estratgicos para avanzar en la materializacin de
los pilares de paz, equidad, y educacin. En tal sentido, cada captulo regional se estructura alrededor
de un diagnstico en el que se identifican las brechas y potenciales de cada regin, posteriormente,
se presentan las perspectivas de desarrollo para la regin, incluyendo la definicin de objetivos y
estrategias priorizadas, as como de acciones diferenciales con metas e indicadores asociados,
teniendo al territorio como referente de anlisis.
Finalmente, es pertinente sealar que los planteamientos consignados alrededor de las estrategias
regionales del PND fueron ajustados y validados en cada regin, incorporando las perspectivas de los
principales actores representativos de los territorios. De acuerdo con lo anterior, dichas estrategias
hacen nfasis en la articulacin de prioridades entre la Nacin y las regiones, respetando las
competencias especficas de cada nivel de gobierno y buscando establecer un marco de referencia
para la accin conjunta que involucre la concurrencia de fuentes de inversin y nuevos mecanismos
573
de articulacin (acuerdos sectoriales mencanismos propuestos en la LOOT, etc) entre el gobierno
central y las entidades territoriales, tendientes a lograr objetivos comunes de desarrollo para todos
los colombianos. En este orden de ideas tales prioridades deben estar enfocadas en la reduccin de
desigualdades territoriales en aquellos municipios que registran mayores brechas, con especial
nfasis en los municipios de zonas fronterizas.
En este sentido, el gobierno nacional reconoce y apoyar los procesos asociativos constituidos que
fomenten la integracin territorial, como es el caso de la regin administrativa de planificacin
especial - RAPE Regin Central, entre otros esquemas. El Gobierno nacional y la RAPE Regin Central
construirn un plan de trabajo conjunto para implementar la agenda estratgica de desarrollo
establecida por los departamentos de Boyac, Cundinamarca, Meta y Tolima, y Bogot Distrito Capital.
1. Diagnstico
La regin Caribe est conformada por los departamentos de Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, La
Guajira, Magdalena, Sucre y el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Su ubicacin
geoestratgica y sus recursos naturales han permitido que actividades econmicas como el comercio
internacional, el turismo, el transporte y los servicios de logstica, la industria petroqumica, la
agroindustria y la minera progresen en esta regin, con un gran potencial por explotar hacia futuro
de cara a los tratados comerciales internacionales que ha establecido Colombia con otros pases. No
obstante, la regin presenta marcados contrastes en su desarrollo. Por una parte, la actividad
econmica est concentrada en las capitales de los departamentos de Bolvar, Atlntico y Magdalena
(en adelante franja de desarrollo robusto, vase la tabla 1), mientras que el resto de la regin, en
especial el sur de los departamentos y La Guajira presentan un gran rezago y poco nivel de desarrollo.
Las diferencias al interior de la regin tambin se presentan en indicadores sobre niveles de
educacin, formacin de capital humano, pobreza, vivienda, entre otros; reforzando la necesidad de
plantear un enfoque de cierre de brechas para lograr un desarrollo regional ms inclusivo y
homogneo en la regin.
Pese a los retos, la regin Caribe ha avanzado en la lucha contra la pobreza de manera sostenida. Entre
2010-2013, la pobreza monetaria en la regin se redujo en 10 puntos porcentuales, pasando de
53,8 % a 43,5 %, mientras que la pobreza extrema se redujo de 18,9 % a un 12,5 % (vase la tabla 2).
A pesar de este importante avance, todava una de cada tres personas vive en condicin de pobreza
en el Caribe colombiano; tambin, el promedio regional sigue estando por encima del nacional (vase
el grfico 1) y la velocidad con la que el Caribe reduce sus ndices es menor que la velocidad promedio
exhibida por la nacin (vase la tabla 3) (DANE, 2013). En consistencia con esta situacin, para
aprovechar an ms las ventajas y el potencial del Caribe colombiano en el largo plazo, en los
prximos aos la reduccin de la pobreza y de las brechas en la regin ser el eje articulador de las
polticas sectoriales para avanzar hacia una regin prspera, equitativa y sin pobreza extrema.
5 La propuesta de foco de desarrollo de esta regin es el resultado de los elementos aportados por actores territoriales en el marco de los
574
Mapa XI-7. Franjas y esfuerzo necesario para el cierre de brechas en la regin Caribe
a. Franjas de la regin Caribe b. Esfuerzo en el cierre de brechas
La Misin del Sistema de Ciudades evidenci que la regin Caribe presenta los mayores niveles de
urbanizacin en el pas y tiene una poblacin joven. El sistema en la costa Caribe est compuesto por
diez ciudades, de ellas, dos son aglomeraciones urbanas alrededor de Barranquilla (16 municipios) y
Cartagena (7 municipios); y ocho son ciudades uninodales (vase la figura A.2). En cuanto a la
demografa de la regin, se destaca que en ciudades como Sincelejo, Montera, Valledupar y Santa
Marta apenas se est iniciando el periodo de bono demogrfico, mientras que en Riohacha no ha
comenzado, hecho que se explica por la alta dependencia de menores de 15 aos. Al tener en cuenta
los desafos de la transicin demogrfica, se reconoce la importancia de dirigir polticas pblicas a la
primera infancia y la juventud con una agenda integral y transversal de largo plazo, que permita
preparar a estas ciudades para los desafos y oportunidades de las diferentes etapas demogrficas
que enfrentar la regin.
575
Fuente: DNP-DDU, 2014.
En trminos ambientales, la zona continental de la regin Caribe cuenta con dos reservas de bisfera,
la Sierra Nevada de Santa Marta y la Cinaga Grande de Santa Marta; y con zonas de importancia
ambiental y alta diversidad biolgica como los sistemas de cinagas de La Mojana y el sistema de
humedales de la depresin mompoSINA. Dicha riqueza natural se encuentra altamente expuesta a
distintas amenazas provenientes de actividades humanas. El Caribe concentra el 83 % de la
desertificacin muy alta y alta del pas, equivalente al 24,1 % de su territorio (clculos propios DNP
con base en datos del IDEAM 2010), especialmente por cuenta de la presin del sobrepastoreo, la
deforestacin, algunos procesos naturales y la minera artesanal, ilegal e industrial. As mismo, los
aumentos en el nivel del mar y en la variabilidad climtica han generado una alta erosin costera en
la regin, estimndose que cerca del 25 % de las playas del territorio estn afectadas por este
fenmeno (Invemar, 2013 p. 37).
576
En educacin, el anlisis de brechas territoriales evidenci desigualdades significativas en cobertura
de educacin media, ya que el 73,6 % de los municipios se ubican por debajo de su referente ms
cercano (145 de 197 municipios en la regin, vase la figura A.1B). Esta desigualdad se observa
fuertemente en el departamento de La Guajira, donde la cobertura bruta en media es de 43,91 % y la
cobertura neta es de 19,95 %, cifras considerablemente menores al promedio nacional, el cual se
ubica en 100,80 %, y 87,55 %, respectivamente (MEN, 2013). Por su parte, para la tasa de
analfabetismo en mayores de 15 aos, el 88,8 % de los municipios presenta brecha (175 municipios),
concentrndose igualmente en La Guajira con una tasa del 18,2 %, la ms alta de la regin. As mismo,
el 79,7 % de los municipios present rezagos en los resultados de las pruebas saber de matemticas
(157 municipios) (DNP, 2014).
Junto a los rezagos en cobertura de acueducto y alcantarillado, el Caribe colombiano enfrenta una
vulnerabilidad alta y muy alta en el 76,8 % de su territorio y la carencia de agua de calidad para el
consumo humano debido a la contaminacin de los cauces que atraviesan su territorio y el
agotamiento de las fuentes de aguas subterrneas por la falta de proteccin, sobreexplotacin y
desconocimiento del recurso hdrico, lo que hace difcil mantener la oferta de abastecimiento de agua
(vase la figura A.3) e impacta negativamente la salud de los habitantes de la regin, especialmente
de los nios. A esto se le suma la dbil infraestructura elctrica de la regin que afecta directamente
la calidad del servicio elctrico que reciben sus habitantes, el cual presenta continuas fluctuaciones y
suspensiones que suscitan problemas de orden pblico.6.
6 En Barranquilla, en mayo de 2014, se present un apagn que afect al menos 300.000 personas durante una semana, lo que gener
577
Mapa XI-9. Vulnerabilidad hdrica
La infraestructura elctrica se encuentra en mal estado y debilitada por la antigedad de las redes, la
manipulacin indebida de usuarios, las conexiones ilegales, el agotamiento de la capacidad de
transformacin, las condiciones climticas y la baja capacidad de inversin del operador de red para
la modernizacin de las mismas, debido en parte a los problemas de cartera y robo de energa que
anualmente se encuentran por el orden de los $ 350.000 millones.
En la economa del Caribe, el comercio, el transporte y los servicios representan el 31,3 % del PIB
regional, siendo estas las actividades ms importantes y las de mayor potencial para impulsar el
crecimiento, ya que la ubicacin geogrfica de la regin la convierte en un corredor estratgico para
los tratados de libre comercio (TLC) que ha firmado el pas. En la actualidad, el 60 % de los puertos
nacionales se encuentran en esta regin (Barranquilla, Cartagena, golfo de Morrosquillo, La Guajira,
y ro Magdalena), y concentran el trnsito del 90,5 % de las toneladas transportadas por zonas
578
portuarias (Ministerio de Transporte, 2013). Sin embargo, la competitividad y productividad de esta
actividad econmica se ve afectada por las dificultades en conectividad e integracin de transporte
multimodal, y por la poca disponibilidad de capital humano capacitado en estas actividades en la
regin.
Los atributos ambientales y las riquezas naturales de la regin le permiten tener una vocacin
econmico-productiva hacia las actividades agropecuarias, forestales y de acuicultura que
representan el 7,7 % del PIB del Caribe colombiano (DANE, 2014). No obstante, aunque el 42 % de
las tierras de la regin tiene vocacin agrcola, solo el 16 % es utilizado para esta actividad y, aun as,
representa el 21 % del rea sembrada del pas (IGAC, 2014). Este hecho hace evidente el potencial
por desarrollar en este sector y las dificultades de la regin en trminos de aprovechamiento del
suelo, las cuales se traducen en subutilizacin del recurso (40,6 %), prcticas inadecuadas para su
explotacin y conflictos de uso.7 Dificultades que ponen de manifiesto las falencias en la dotacin de
bienes pblicos para el desarrollo rural y en la planeacin del uso del suelo que impiden maximizar
su aprovechamiento de forma eficiente y responsable.
La gran diversidad de ecosistemas y paisajes de la regin Caribe ha hecho que el turismo sea una de
las apuestas productivas priorizada en todos los departamentos de la regin (PER Caribe, 2013). La
produccin del sector comercio, restaurantes y hoteles representa el 11 % del PIB regional (DANE,
2014); sin embargo, el desarrollo de este sector se ha concentrado principalmente en la franja de
desarrollo robusto, cuyas ciudades son reconocidas como destinos tursticos nacionales e
internacionales, de hecho, durante el 2013, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta recibieron el
17,5 % del total de viajeros extranjeros no residentes que llegaron al pas y el 16 % del total de
pasajeros nacionales (MinCIT, 2014). A pesar de estas cifras, en el periodo 2000-2012 la contribucin
de este sector al PIB regional se redujo en dos puntos porcentuales. En lo que respecta a los Parques
Naturales Nacionales, el Parque Nacional Corales del Rosario y el Parque Nacional Tayrona reciben el
88,6 % del total de visitas a Parques Nacionales, siendo los dos parques ms visitados del pas.
7De acuerdo con el IGAC (2014) el 67,8 % de las tierras de la regin presentan las peores prcticas y conflictos de uso del pas.
8Segn el ndice de competitividad de la CEPAL, de los departamentos del Caribe, solo Atlntico se ubica en los primeros 15 puestos de los
29 posibles.
579
Barranquilla y Cartagena,9 y est escasamente encadenada con otros sectores y territorios del sur de
la regin (PER Caribe, 2013). En consecuencia, hay un desaprovechamiento de su potencial para el
desarrollo de industrias intensivas en mano de obra y se hace necesario promover la inversin
privada en las ciudades intermedias como Magangu, El Banco, Aguachica, entre otras.
El crecimiento econmico y el desarrollo de la regin se ven amenazados por una alta vulnerabilidad
frente a fenmenos naturales como sequas, inundaciones, vendavales y huracanes. De acuerdo a los
escenarios futuros proyectados por el IDEAM, la regin Caribe tendr aumentos de temperatura
drsticos producto de una fuerte disminucin en las precipitaciones, en especial en el sur de los
departamentos de Bolvar, Cesar y Crdoba. Lo anterior tendr un alto impacto sobre los ecosistemas
y las actividades econmicas de la regin, estimndose prdidas de productividad del orden de 25,9 %
en los cultivos de maz y de 5,4 % en la produccin de carne y leche (DNP-BID, 2014). De igual forma,
el sector pesquero vera una disminucin en el volumen de desembarcos de algunos de los productos
de la regin10 (DNP-BID, 2014). Cabe destacar que en la pasada ola invernal 20102011, causada por
el fenmeno de La Nia, el 64 % de los damnificados y el 61 % de las viviendas afectadas de todo el
pas se localizaron en la regin Caribe, principalmente en el sur de los departamentos de Bolvar y
Magdalena; lo que se tradujo en prdidas totales equivalentes a 0,86 % del PIB nacional en 2011
(DNP-BID, 2014) y es coherente con el hecho de que el 25,4 % del territorio de la regin es susceptible
a inundaciones. Esto refuerza an ms la necesidad y la importancia de la adopcin de medidas de
adaptacin en esta regin del pas.
Otro factor que afecta el crecimiento y desarrollo de la regin es su baja tasa de participacin laboral.11
Con excepcin de La Guajira, en el 2013, todos los departamentos presentaron tasas de participacin
y ocupacin inferiores a 60,2 % y 55,7 %, respectivamente, frente a tasas de 64,3 % y 58,1 % del total
nacional. Un agravante del bajo nivel de ocupacin es el alto nivel de informalidad, el cual se ubic en
promedio en 77,1 %, lo que indica la baja calidad de los empleos existentes en la regin (DANE, 2013).
En conectividad, la regin Caribe presenta contrastes al igual que en otros sectores. Las capitales
costeras tienen una slida conexin a travs de vas carreteras transversales y la regin se encuentra
interconectada con el centro del pas a travs de dos corredores: la Ruta del Sol y la Troncal de
Occidente. Sin embargo, se observa una dbil integracin intrarregional entre las franjas de la regin,
especialmente entre la zona costera de los departamentos de Bolvar, Atlntico y Magdalena y el sur
de los departamentos de Sucre, Bolvar y Magdalena, donde no existen centros subregionales de
jerarqua con capacidad para atender las demandas de la poblacin en equipamientos e
infraestructuras. Estas disparidades funcionales refuerzan el patrn de centro-periferia, donde el
centro son las capitales (vase el mapa XI-8). Otra forma de observar las disparidades en integracin
9 La participacin de los departamentos correspondientes en el PIB regional representa el 58 % de este. Agregado que, segn el DANE, sin
carbn y petrleo corresponde a 92.744 millones de pesos de los cuales, 27.433 y 26.821 millones de pesos corresponden a Bolvar y
Atlntico, respectivamente.
10 Atunes, camarones y cojina jurel disminuiran su volumen de desembarcos en 6,3 %, 7,7 % y 5,9 %, respectivamente. La pesca
continental tambin se vera afectada, pues el estudio prev una disminucin en los desembarcos de bagre, bocachico y capaz -3,6 %, -2,9 %
y -0,6 %, respectivamente.
11 Es la causa principal de la baja tasa de desempleo de la regin, la menor del pas. En el ao 2013, la tasa promedio fue 7,9 % frente a 9,6 %
580
y conectividad es a travs del ndice de ruralidad de la regin12, mientras que en Atlntico ningn
municipio tiene niveles de ruralidad altos, en La Guajira, Bolvar, Sucre y Cesar, entre el 10 % y el
20 % de los municipios se caracterizan por las amplias distancias con otros centros poblados y bajas
densidades poblacionales (PNUD, 2012).
El desarrollo de la regin tambin se ha visto seriamente afectado por la incidencia del conflicto
armado y sus efectos, tales como desplazamiento forzado, abandono de tierras, violaciones de
Derechos Humanos13 en la media y alta Guajira, en los municipios ubicados en el corredor que une
la Sierra Nevada de Santa Marta en Magdalena con la serrana del Perij en Cesar; el sur de Crdoba
y la regin de Montes de Mara, captura de la institucionalidad local por parte de grupos al margen
de la ley, corrupcin, prdida de confianza por parte de la ciudadana y presencia de cultivos ilcitos
(Bolvar, Magdalena y Crdoba). As mismo, se presentan problemticas especficas de la zona
fronteriza con Venezuela, como el contrabando de gasolina, la informalidad y el trfico ilcito de
armas.
Institucionalmente, en promedio, los resultados del ndice de desempeo integral (IDI) del Caribe
colombiano se encuentran por debajo de otras regiones del pas y demuestran la existencia de
diferencias marcadas al interior de la regin, particularmente en los departamentos de Bolvar,
Crdoba y Magdalena. Lo anterior cobra la mayor importancia por cuanto en la regin se encuentran
26 de los 74 municipios fronterizos. Los resultados del IDI muestran que en promedio hay dificultades
en la ejecucin y reporte de resultados del cumplimiento del Plan Municipal de Desarrollo (PMD),
baja eficiencia en el uso de los recursos pblicos en los sectores bsicos y debilidades importantes en
la administracin fiscal de los municipios. No obstante, hay casos como el de las subregiones de La
Guajira donde los resultados se han mostrado consistentemente altos, en particular en la zona norte.
Mencin aparte merece San Andrs, Providencia y Santa Catalina por su particular contexto actual y
por ser el nico departamento insular del pas ubicado en la gran cuenca del Caribe.14 Es por esto que
el enfoque nacional para este departamento, concertado en el dilogo con el territorio, ser
reconocerlo como territorio insular y propender por una reserva prspera, segura y sostenible que
valore el archipilago desde una perspectiva del territorio martimo y no solo desde las islas.
El departamento incluye una gran variedad de ecosistemas que le permitieron ser declarado como
Reserva de Bisfera Seaflower por la UNESCO, y la delimitacin de una porcin significativa de su
territorio como rea Marina Protegida por parte del Gobierno nacional. Adems, cuenta en
Providencia con el Parque Nacional Natural Old Providence y Mcbean Lagoon. Estos ttulos estn
sustentados en la necesidad de conservacin, la diversidad cultural y marina y el atractivo natural. No
obstante, el archipilago est expuesto a los efectos del cambio climtico, situacin que implica
adoptar medidas de adaptacin y mitigacin en los procesos de ordenamiento y desarrollo. Procesos
12 El ndice de ruralidad se considera una ponderacin de la densidad poblacional local y de la distancia relativa de cada municipio a cuatro
tipos de centros poblados, utilizando una metodologa planteada por el Banco Mundial para tal efecto. Se estandariza entre 0 y 100, a mayor
valor del mismo, mayor nivel de ruralidad y mayor dificultad para la integracin (Informe de Desarrollo Humano, PNUD, 2011).
13 Segn el RNI (2014), a la fecha se tienen identificadas 1.955.747 vctimas, de las cuales 1.477.051 lo son por causa del desplazamiento
forzado.
14 A una distancia aproximada de 750 km de Cartagena de Indias la ciudad continental colombiana ms prxima, a 270 km de Coln en
Panam, a 240 km de Puerto Limn en Costa Rica y a 125 km de Blueffiels en Nicaragua y tiene fronteras con cuatro pases de Centroamrica
(Panam, Nicaragua, Costa Rica y Honduras) y con Jamaica, una isla caribea de gran afinidad por su idioma, gastronoma e historia.
581
cuya principal debilidad es la escasa informacin cientfica sobre sus ecosistemas y recursos
naturales.
En salud, a pesar de los altos niveles de cobertura y aseguramiento el 96,3 % de la poblacin insular
se encuentra afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud, versus el 84 % del total nacional
(DANE, 2014), se mantienen retos relacionados con mejoras en la dotacin de los hospitales y
centros de salud en San Andrs y en Providencia y con la bsqueda de alternativas para disminuir los
costos del traslado de pacientes hacia el continente. En educacin persisten carencias relacionadas
con la calidad, pertinencia, permanencia, resultados, habilidades de pensamiento crtico, capacidad
de anlisis, informacin (Plan de Desarrollo San Andrs 2012-2015, 2012). En vista de esto, en 2013,
el Gobierno nacional ofreci 700 crditos condonables para pregrado y posgrado para estudiantes
del archipilago. Por otra parte, y teniendo en cuenta el potencial bilinge del departamento, en ese
mismo ao se puso en marcha un programa de inmersin en ingls para docentes de todo el pas que
se capacitan en Providencia. En 2013 se beneficiaron 357 docentes y se vincularon a 59 posadas
nativas y a 33 transportadores locales. La meta de 2014 fue promover 368 docentes de bsica y media
del nivel B1 (pre-intermedio) al nivel de competencias B2 (intermedio) dentro del programa de
formacin. Adems est en ejecucin un proyecto con la primera iglesia bautista del departamento
para promover la enseanza y aprendizaje del creole, de manera que se proteja su identidad cultural.
Los componentes ms importantes del PIB del Archipilago son hotelera, comercio y transporte, cuya
participacin es del 50 % (DANE, 2014). El sector hotelero es la principal actividad del departamento
con una participacin de 23,9 %, en este sentido, el aumento en la cantidad de turistas que visitan la
isla redunda en la creacin de empleo para el departamento y en la ocupacin no solo de los hoteles
de cadena sino de las posadas nativas. La participacin del sector agricultura y pesca se encuentra
582
alrededor de 1,6 %. En el sector comercio, el proceso de apertura internacional y tratados de libre
comercio han hecho que el modelo de desarrollo basado en venta de mercancas, libre de impuestos
o puerto libre, entre en crisis, evidenciando la necesidad de replantearlo. En materia de turismo,
importante fuente de empleo en la isla, se cuenta con una oportunidad para explotar el turismo
nutico y ecolgico que permita posicionar al departamento como un destino innovador y
responsable con el medio ambiente, en donde la condicin de reserva de bisfera, antes que
restriccin, es un elemento diferenciador frente a otros destinos del Caribe. Por otra parte, se ha
identificado un potencial importante del sector cultura en la generacin de empleo y de industrias
rentables, que no solo proveen una alternativa al ocio para los jvenes de la isla sino que pueden ser
una fuente de ingresos importante.
El sector pesquero atraviesa por una coyuntura en la que la produccin mundial de pesca de captura
se ha mantenido estable en la ltima dcada mientras la demanda por productos pesqueros sigue al
alza, en consecuencia, la acuicultura y maricultura se convierten en opciones viables de creacin de
empleo y promotores de seguridad alimentaria en el departamento.
2. Visin y objetivos15
El Caribe colombiano ser un territorio prspero para todos sus habitantes, habiendo avanzado de
manera importante en la reduccin de la pobreza, en la eliminacin de la pobreza extrema y en la
formacin de un capital humano productivo e integral. Una regin que al tiempo que se consolida
como la principal plataforma para el comercio internacional con Europa y Centro y Norteamrica,
desarrolla su potencial agropecuario y martimo de manera sostenible, generando oportunidades
Se incorporaron elementos relacionados con los sectores econmicos a promover a partir de los aportes de actores territoriales en el
15
583
econmicas incluyentes en todo su territorio, gracias al actuar coordinado de los distintos actores
pblicos, privados y sociales.
Para lograr lo anterior, la nacin en dilogo con el territorio propone cuatro grandes objetivos: 1)
disminuir los ndices de pobreza y las brechas socioeconmicas entre la franja de desarrollo
incipiente (La Guajira y el sur de Bolvar, Magdalena y Sucre) y el resto de la regin, y entre esta y el
resto del pas; 2) implementar modelos de desarrollo econmico sostenible diferenciados territorial
y poblacionalmente (costa-sur; urbano-rural) que aumenten la competitividad de la franja de
desarrollo robusto y la productividad del interior y sur de la regin. Modelos que deben ser
responsables con el medio ambiente, dada la riqueza natural de este territorio y su vulnerabilidad
ante amenazas naturales; y, en este sentido, resulta imperativo 3) promover el ordenamiento
adecuado de los usos del territorio para garantizar la proteccin, conservacin y restauracin de los
ecosistemas estratgicos del Caribe, lo que a su vez potenciar el crecimiento econmico, y fomentar
el bienestar y el desarrollo humano sostenible. En San Andrs, Providencia y Santa Catalina, los
esfuerzos se enfocarn a 4) disminuir las brechas socioeconmicas entre el departamento de San
Andrs, Providencia y Santa Catalina y los dems departamentos del pas y avanzar hacia una reserva
prspera, segura y sostenible.
3. Estrategias
584
Estrategia de inclusin social: provisin de servicios bsicos y superacin de
pobreza multidimensional
Para cumplir esta estrategia se proponen acciones focalizadas en los municipios ms rezagados de la
regin y en zonas urbanas puntuales. Las acciones son: 1) ampliacin de las coberturas de los
programas sociales de escala en la periferia de la regin; 2) reducir el dficit cualitativo y cuantitativo
de vivienda en las zonas urbanas y rurales; 3) aumentar el acceso a agua potable, manejo de aguas
residuales y saneamiento bsico, especialmente en las zonas rurales; 4) fortalecer el Programa de
Modelos Educativos Flexibles en la franja de desarrollo incipiente y La Guajira para mejorar las
coberturas en educacin bsica y el trnsito a la media; 5) incrementar la oferta de programas de
alfabetizacin teniendo en cuenta la diversidad tnica, especialmente en la franja de desarrollo
incipiente; 6) mejorar la situacin nutricional de la regin en la poblacin ms vulnerable.
Para reducir el dficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en las zonas urbanas y rurales se
aumentarn los programas de mejoramiento de vivienda diferenciados por subregiones de la regin
Caribe. As mismo, se mantendr el porcentaje asignado a la regin (35 % urbano) por los programas
de atencin al dficit cuantitativo de vivienda. Esta estrategia, adems de contribuir a superar el
rezago del Caribe colombiano con respecto al promedio nacional, tambin debe ayudar al cierre de
brechas al interior de la regin; priorizando la inversin e intervencin de los programas de vivienda
que adelanta el Gobierno nacional a travs de Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT),
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Departamento de la Prosperidad Social
(DPS); as como con las cajas de compensacin familiar (CCF). Para el rea rural, el Ministerio de
16Si bien en el caso de familias en accin las coberturas del programa estn fijas, los cupos de las familias que egresan del programa se
reponen por familias del rea rural, incrementando la proporcin rural.
585
Agricultura y Desarrollo Rural entregar soluciones integrales de habitabilidad rural en la regin
Caribe durante el cuatrienio, estas soluciones incluyen la construccin de viviendas nuevas y
mejoramientos que sern focalizados en las zonas con mayores brechas, y en los municipios
priorizados dentro del contrato plan, (Canalete, Tierra Alta, Valencia, Los Crdobas, Puerto
Escondido), incidiendo en la reduccin del dficit habitacional cualitativo y cuantitativo e
incrementando en un 57 % la inversin en la regin.
Es prioritario aumentar el acceso a agua potable y manejo de aguas residuales en las zonas rurales,
fortaleciendo las capacidades para la gestin integral del recurso hdrico y la articulacin de los
recursos para la gestin integral de residuos slidos. En las zonas rurales del pas y en el marco del
componente rural de los Planes Departamentales de Agua, se realizarn inversiones en soluciones
convencionales y alternativas para el suministro de acueducto y alcantarillado, incluyendo
tecnologas como pozo con bomba y pila pblica para el caso de acueducto e inodoro conectado a
pozo sptico y letrina, en el caso de alcantarillado. Con el fin de garantizar la gestin integral del
recurso hdrico en la regin y para asegurar el abastecimiento de los sistemas de acueducto,
principalmente, en Santa Marta, La Guajira y los municipios de Crdoba, en el marco de los Proyectos
Emblemticos para APSB que cofinancie el Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio y los contratos plan, se ejecutarn obras en el ro Sin (Los Crdobas, Canalete y
Puerto Escondido) y otros afluentes importantes que incluyen los componentes de captacin,
tratamiento, conduccin, distribucin, entre otros, que garanticen la calidad y continuidad del
servicio de acueducto en estas zonas de la regin Caribe.
Se busca articular recursos para la gestin integral de residuos slidos para incrementar el
tratamiento adecuado de residuos slidos municipales, a travs del cierre y clausura de los sitios no
adecuados de disposicin final, construccin de sitios que cumplan con la normatividad y en la
estructuracin de esquemas regionales para la prestacin del servicio de aseo, principalmente en los
departamentos de Magdalena y Bolvar. Adicionalmente, se requiere que incentivar el
aprovechamiento de residuos slidos utilizando la herramienta de los Planes de Gestin Integral de
Residuos Slidos, inicialmente en las ciudades con ms de 500.000 habitantes. Definiendo para esto
metas locales.
Se fortalecern los modelos educativos flexibles en los departamentos de la regin Caribe para
mejorar las coberturas en educacin bsica y el trnsito a la media especialmente en el departamento
de La Guajira. Para mejorar la cobertura en la educacin bsica y media en el Caribe es necesario que
ms sedes educativas cuenten con modelos educativos flexibles que cubran las necesidades de los
grupos tnicos y campesinos especialmente en las zonas rurales apartadas de los cascos urbanos. Los
modelos educativos flexibles incluyen, entre otros, esquemas de aceleracin del aprendizaje,
posprimaria, teleeducacin y crculos de aprendizaje. Estas estrategias escolarizadas y
semiescolarizadas permiten desarrollar procesos convencionales y no convencionales de aprendizaje
con contenidos pertinentes y diferenciados, acordes al entorno y contexto de los nios y jvenes
radicados en la regin. A travs de herramientas educativas propias, los modelos educativos flexibles
se adaptan a las caractersticas y necesidades de estos grupos poblacionales y facilitan las condiciones
para brindar educacin en todos los niveles y promocionar estudiantes en un sistema educativo
pertinente, eficaz y con calidad.
586
Se incrementar la oferta de programas de alfabetizacin en la franja de desarrollo incipiente y La
Guajira teniendo en cuenta su diversidad tnica. Con la implementacin del Programa Colombia Libre
de Analfabetismo se espera ampliar la cobertura de las estrategias de alfabetizacin que ya estn en
curso, as como capacitar a ms docentes alfabetizadores. En el marco de dicho programa se focalizar
la poblacin de municipios que presentan una brecha ms amplia en analfabetismo. Con este fin se
actualizar la informacin de poblacin analfabeta con miras a revisar los enfoques e intensidad en
los programas brindados. De igual forma, se dar prioridad a las intervenciones en infraestructura
fsica en los municipios con mayores brechas, prioritariamente en aulas, restaurantes, mejoramientos
y mantenimientos, acompaadas de procesos de formacin docente en el uso de TIC y procesos de
educacin superior (especializaciones y maestras).
Se propone establecer una transicin entre los programas de superacin de pobreza y la generacin
de ingresos autnomos que garanticen salidas sostenibles. Las principales apuestas en el rea urbana
son: incrementar en un 73 % el programa jvenes en accin que tiene resultados positivos en la
elevacin del ingreso y la insercin laboral de los jvenes en el mercado laboral (DPS, 2014).
587
Para el rea rural se propone acompaamiento tcnico o servicio de asistencia tcnica integral por
parte del MADR, que incluya jornadas comunales de capacitacin en campo para el establecimiento,
cosecha y continuidad de la siembra de los productos seleccionados. Se introducir la apuesta ms
importante de generacin de ingreso en rea rural con el programa de agricultura familiar que busca
la generacin de excedentes de las unidades productivas del campo, al igual que el fomento de
alianzas productivas que tiene un nfasis de elevacin de ingreso de pequeos productores.
Es importante resaltar que los proyectos estratgicos desarrollados bajo el marco de la iniciativa
Diamante Caribe y Santanderes ayudarn al cumplimiento de este objetivo. Estos contribuirn de
manera especial al aumento de la competitividad de las ciudades de la regin, aprovechando sinergias
entre las diferentes infraestructuras, reas metropolitanas, sistemas urbanos, ciudades medias,
mbitos rurales, espacios de costa, corredores ecolgicos, reas naturales y plataformas digitales
(Findeter, 2014).
Con el propsito de vincular a los municipios del sur de la regin, especialmente aquellos ubicados en
el sur de los departamentos de Bolvar y Atlntico, con la actividad productiva de las capitales que
concentran el tejido empresarial del Caribe colombiano, se promover el desarrollo de
encadenamientos productivos en torno a las apuestas productivas priorizadas por la regin, las
cadenas productivas definidas para los contratos plan, y aquellos sectores y subsectores productivos
potenciales para consolidar una base econmica diversificada para la regin. De igual forma se
incentivar el emprendimiento en los diferentes eslabones de la cadena de valor de los sectores
potenciales, acompaadas por estrategias de formacin para el trabajo para la poblacin pobre y
588
vulnerable (PPV). Al respecto se propone potencializar la oferta del Ministerio de Comercio Industria
y Turismo (MinCIT) y el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) en esta materia, definiendo
estrategias de focalizacin que permitan beneficiar a la PPV. De acuerdo con lo anterior, es
fundamental integrar los centros de produccin agroindustrial a los centros de acopio en las
principales ciudades de la regin mediante la construccin, mejoramiento y mantenimiento de la red
de vas secundarias y terciarias, as como de corredores viales estratgicos.
En las ciudades capitales de la regin Caribe, se fomentar el desarrollo de negocios inclusivos17 que
favorezcan la generacin de ingresos y el mejoramiento de la calidad de vida de la PPV en estos
municipios y en aquellos que estn dentro de su rea de influencia directa. En este sentido, se
promover la vinculacin de PPV en la cadena de valor de las empresas en calidad de proveedores,
distribuidores, minoristas o empleados. Para ello, se pondr a disposicin la oferta actual de
acompaamiento tcnico en materia de desarrollo empresarial para esta poblacin de entidades
como el DPS y el MinCIT. De igual forma, el Programa incentivar la creacin de spin-off18 sociales de
grandes empresas, y la creacin de emprendimientos sociales e innovaciones sociales de carcter
empresarial que desarrollen productos y servicios para satisfacer necesidades bsicas de la PPV.
De otro lado, se impulsar el desarrollo de proveedores locales para las empresas del sector minero-
energtico y agroindustrial, con el fin de fortalecer la profesionalizacin empresarial y el desarrollo
de las capacidades productivas de las mipymes ubicadas en la zona de influencia de las empresas
ancla de estos sectores en los departamentos de Crdoba, Guajira y Cesar. Lo anterior, con el objetivo
de que estas unidades productivas aprovechen el mercado potencial constituido por las empresas
ancla y sus empleados. Entre las acciones complementarias al programa se proponen: 1) Promover
alianzas pblico-privadas que mejoren la calidad de los empleos indirectos generados por las
industrias. 2) Implementar el programa de micro-franquicias del MinCIT en las poblaciones aledaas
a las empresas ancla.
El MinCIT apoyar la consolidacin de los clsteres de salud, insumos agrcolas, muebles, logstica,
turismo de eventos, industria nutica, mantenimiento industrial, productos lcteos, turismo cultural,
banano, turismo de naturaleza, cacao, caf, turismo vacacional y aquellos que sean trabajados con la
metodologa de rutas competitivas o iniciativas de refuerzo a la competitividad durante el cuatrenio
y que hayan sido priorizados por las Comisiones Regionales de Competitividad. Estas iniciativas se
constituyen como un insumo para la concentracin de esfuerzos desde el Gobierno nacional en la
regin, de manera que se focalice la oferta de servicios y programas con el fin de maximizar los
impactos sobre estos encadenamientos de acuerdo a su caracterizacin productiva y comercial.
Parte de este apoyo contempla las presentacin ante el Sistema Nacional de Competitividad e
Innovacin (SNCeI) de alternativas para dar solucin a cuellos de botella comunes a varias regiones,
17 Es una iniciativa empresarial que, sin perder de vista el objetivo final de generar ganancias, contribuye a superar la pobreza, al incorporar
a los ciudadanos de bajos ingresos en la cadena de valor de la actividad principal de las empresas como proveedores, distribuidores,
minoristas o los clientes (adaptado de CECODES, 2014).
18 Un caso reconocido de un spin-off social es el de la multinacional francesa de productos alimenticios Danone, la cual en 2006 se ali con
el banco Grameen para crear en Bangladesh la empresa social: Grameen-Danone. Este joint venture creado para luchar contra la
malnutricin, produce yogur enriquecido con nutrientes esenciales a precios accesibles a la poblacin ms pobre del ese pas. Ms all de
los beneficios en la salud de sus consumidores, Grameen-Danone tiene un modelo de negocio que genera beneficios a toda la cadena de
valor. La leche se compra a pequeos agricultores locales. La produccin est diseada de tal forma que se puedan generar la mayor
cantidad de oportunidades de empleo posible. Fuente: www.grameencreativelab.com
589
as como la promocin de proyectos de impacto regional que respondan a las acciones identificadas
en la hoja de ruta ante fuentes de financiacin como el Sistema General de Regalas (SGR).
Por ltimo, el MinCIT trabajar en el fortalecimiento del Centro Integrado de Servicios del Sector
Comercio, Industria y Turismo, donde los emprendedores, empresarios y todos los actores locales
encuentran asesora integral y especializada sobre los servicios que presta el sector a travs de un
modelo interinstitucional compartido, orientado a mejorar la competitividad regional. En este el
Ministerio se implementar el modelo SBDC (Small Business Development Centers), con financiacin
y capacitacin tcnica que brindar el MinCIT.
As mismo, se desarrollar un programa de fomento al turismo para los municipios del sur de la
regin, tal como el Corredor Verde Turstico que fomentar la generacin de ingresos y empleos en
20 municipios entre Cartagena y Santa Marta. Esto se lograr a travs de la cofinanciacin del
Gobierno nacional para el diseo y promocin de productos tursticos potenciales, entendindose
como producto turstico el resultado de la integracin de atractivos del patrimonio natural y cultural,
actividades susceptibles a desarrollar, servicios tursticos e infraestructura, con objeto de satisfacer
la demanda de esparcimiento y disponibilidad del tiempo libre de los turistas. Complementariamente,
es necesario evaluar y establecer el mecanismo de intervencin y financiacin para la recuperacin
del inventario de atractivos tursticos existentes en estos municipios y la formalizacin de los
principales operadores tursticos existentes. Estas acciones contarn con el apoyo del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
En materia de infraestructura turstica, se dar prioridad a las intervenciones que generen desarrollo
productivo en la regin alrededor de muelles tursticos martimos y fluviales (municipios de Moitos,
Los Crdobas, San Bernardo del Viento y Puerto Escondido), sistemas de atencin y proyeccin al
turista, construccin y dotacin de centros de seguridad integral en playas garitas, bateras de baos
y puntos de informacin.
590
Para finalizar, reconociendo que el turismo cumplir un papel protagnico en la construccin de paz,
el MinCIT liderar la iniciativa de Turismo, Paz y Convivencia contenida en su Plan Sectorial de
Turismo. Dentro de esta iniciativa, se fortalecern y visibilizarn Territorios de Paz a travs de un
programa especial de mercadeo social para apoyar su desarrollo integral, incluyente y sustentable,
junto con el desarrollo de modelos de negocios y su incorporacin en las campaas de promocin
nacional e internacional, en la medida en que adecen su oferta exportable, en la regin Caribe este
proceso se adelantar en El Camino a Teyuna (Ciudad Perdida) de la Sierra Nevada de Santa Marta
(Magdalena).
Por otro lado, se realizar la recuperacin del ro Magdalena entre Puerto Salgar y Barranquilla bajo
el esquema APP y la solucin definitiva de la problemtica del canal del Dique que permitir acceder
de forma segura desde Calamar hacia el puerto de Cartagena, zona portuaria en la que segn estudios
se presentara congestin hacia el ao 2018 utilizando nicamente el canal de acceso en Bocachica.
Es por esto que se debe definir la mejor alternativa para complementar el actual canal de acceso al
puerto de Cartagena en Bocachica, mediante la realizacin de estudios definitivos para la localizacin
y el mejoramiento de la infraestructura de acceso martimo necesaria y la consecucin de la respectiva
licencia ambiental, lo cual impactar favorablemente la recuperacin del canal del Dique y el
mejoramiento de las conexiones terrestres a los distintos muelles sobre el ro Magdalena.
Con el fin de establecer escenarios de asociatividad entre los centros urbanos y las reas rurales en el
sur de la regin Caribe, se aumentar la conectividad de las vas regionales terciarias y secundarias
facilitando la articulacin con las vas nacionales, especialmente en la zona sur de los departamentos
de Atlntico, Cesar, Bolvar, Crdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre. Esto a su vez facilitar las
591
conexiones al interior de los departamentos mediante acuerdos de cooperacin entre municipios de
la regin Caribe, basados en la priorizacin de las vas definidas en el Programa Plan Vial Regional
para vas secundarias del Ministerio de Transporte y en los Planes Departamentales. La conexin al
interior de los departamentos se lograr integrando otros modos de transporte alternos que permitan
mejorar la conectividad y reduccin de costos, principalmente en el sentido este-oeste, y
considerando los accesos a ciudades, a zonas inundables y de erosin costera (intervenciones
especiales).
Planificar el uso eficiente del recurso hdrico para fines productivos en zonas de
vocacin agropecuaria, garantizando operacin y sostenibilidad de los distritos
existentes y la realizacin de estudios y diseos para nuevos proyectos en el
marco del crecimiento verde
592
Vincular laboralmente a la poblacin inactiva altamente calificada
Con el propsito de dinamizar los mercados laborales de la regin, el Ministerio del Trabajo, con el
apoyo de la Unidad Administrativa Especial del Servicio de Empleo, disear una estrategia integral
de promocin de la vinculacin al mercado laboral de poblacin inactiva con altos niveles de
cualificacin, buscando vincularlos a empleos de alta productividad. Esta estrategia deber contener
las siguientes lneas de accin: 1) gestin empresarial para la definicin de vacantes y ejercicios de
prospectiva laboral enmarcados en las apuestas productivas regionales; 2) desarrollo de programas
de formacin en competencias laborales y transversales para poblacin inactiva; 3) esquemas de
gestin y colocacin enfocados a promover el enganche laboral en el marco de las apuestas
productivas regionales.
593
Objetivo 3: Promover el ordenamiento de los usos del territorio e incorporar la
proteccin, conservacin y restauracin de los ecosistemas marinos, costeros y
terrestres del Caribe, para fomentar la adaptacin al cambio climtico, el bienestar
y la calidad de vida de la poblacin.
Las estrategias propuestas para cumplir este objetivo buscan lograr un desarrollo econmico
sostenible en el Caribe colombiano, y reducir el nivel de riesgo de los fenmenos naturales a los que
est expuesta la poblacin en este territorio. Para lograr lo anterior, se plantea: 1) mitigar el riesgo
ante sequas e inundaciones en las zonas ms vulnerables; 2) contribuir a la recuperacin de especies
pesqueras de importancia econmica y a la ordenacin de la actividad pesquera en la cuenca del
Magdalena; 3) conservar el flujo de servicios ecosistmicos; y 4) ordenar el territorio marino, costero
e insular.
El Gobierno nacional emprender acciones para la mitigacin del riesgo ante inundaciones en las
zonas ms vulnerables de la regin, en particular en el rea de La Mojana. En este sentido, la estrategia
comprende la ejecucin del plan de accin de La Mojana por el Fondo de Adaptacin. Dicho plan tiene
como propsito reducir el riesgo por inundacin en 11 municipios de la regin, mediante el manejo
del recurso hdrico a travs de la adopcin de medidas estructurales y no estructurales.
As mismo, las acciones para lograr la adaptacin al cambio climtico se realizarn con el
acompaamiento del MADS en la formulacin y puesta en marcha de los planes de cambio climtico
departamentales. Estos instrumentos incluyen acciones a realizar por parte de los gobiernos locales
con el fin de mejorar la adaptacin del territorio ante los cambios ambientales, as como acciones para
el manejo de los desastres.
Esta alternativa plantea una solucin a la problemtica de reduccin del recurso pesquero, mediante
el repoblamiento con alevinos especialmente de bocachico en las cinagas que constituyen los
criaderos naturales por excelencia de esta especie. De esta forma, se impactar en los ingresos y la
forma de vida de las personas que viven de esta actividad.
Para su desarrollo, es necesario contar con la materia prima (alevinos) de calidad, la cual ser
suministrada por la Autoridad Nacional de Pesca y Acuicultura (AUNAP) y producida en la Estacin
Pisccola de Repeln, Barranquilla. Adicionalmente, se adelantarn procesos de concientizacin y
valorizacin del recurso con la comunidad para hacerlos corresponsables de la iniciativa. De esta
manera, se podrn aplicar eficazmente las medidas de ordenamiento y regulacin para la captura en
594
las tallas mnimas legales establecidas. As mismo, a travs de la AUNAP se har un seguimiento a esta
medida con el propsito de evaluar el impacto de la medida en trminos de repoblamiento.
La apuesta del Gobierno nacional consiste en garantizar la adecuada gestin y manejo integrado de
todos los ecosistemas de la regin Caribe, tanto terrestres como marinos e insulares y con visin de
adaptacin al cambio climtico; este esfuerzo debe realizarse en conjunto con el Instituto Humboldt,
el MADS, el Fondo de Adaptacin, Parques Nacionales Naturales, los gobiernos locales y las
autoridades ambientales locales. As mismo, la apuesta en la conservacin de los recursos marinos en
la costa del pas se refleja en la declaracin del rea protegida de baha Portete en el departamento
de La Guajira.
Especial atencin se prestar a la gestin integral de los pramos de la regin, los cuales permiten la
regulacin hdrica principalmente en el rea de influencia de la Sierra Nevada de Santa Marta, as
como de otros ecosistemas estratgicos. Este esfuerzo debe realizarse en conjunto con los institutos
de investigacin del SINA, el MADS, el Fondo Adaptacin, los gobiernos locales y las autoridades
ambientales regionales. As mismo, la apuesta en la conservacin de los recursos marinos en la costa
del pas, se reflejan en la declaracin de la zona en baha Portete.
El uso adecuado y el conocimiento de los procesos de degradacin de las zonas costeras y playas de
la regin Caribe son una prioridad para el Gobierno nacional. En este sentido, las acciones para el
ordenamiento de las unidades ambientales costeras (POMIUAC) en cabeza del MADS, permitirn un
efectivo desarrollo de las actividades productivas de manera sostenible garantizando la conservacin
de las playas y costas, as como la calidad de las aguas marinas. Estas acciones requieren de mejorar
595
el conocimiento de la erosin costera, identificando la velocidad de afectacin, as como sus impactos
en las actividades econmicas de la regin, as mismo, el planteamiento del plan maestro de erosin
costera a cargo de MADS brindar los insumos para generar las estrategias entre las administraciones
locales para atacar el problema.
Para lograr el cuarto objetivo se continuar implementando una atencin integral enmarcada dentro
del Plan San Andrs, Providencia y Santa Catalina, que contempla acciones en educacin, vivienda,
acueducto, alcantarillado, patrimonio cultural, pesca, turismo y transporte. Igualmente, se
implementarn acciones encaminadas a la sostenibilidad y conservacin de los servicios
ecosistmicos. Es as como se propone: 1) aumentar la calidad y pertinencia de la educacin; 2)
generar empleos de calidad; 3) garantizar una vivienda digna y con acceso a servicios bsicos; 4)
avanzar hacia la provisin de energa ms limpia y menos costosa; 5) desarrollar un modelo de
turismo sostenible y responsable con el medio ambiente; 6) conservar el flujo de servicios
ecosistmicos a travs de la proteccin de los ecosistemas y ordenar el territorio marino insular por
medio de planes de ordenamiento y el diseo de instrumentos econmicos para la utilizacin
responsable de los servicios ecosistmicos; y 7) desarrollar las condiciones institucionales necesarias
para el impulso del crecimiento econmico sustentable. El cumplimiento de estas estrategias estar
acompaado por el desarrollo de los proyectos contemplados dentro del Plan San Andrs,
Providencia y Santa Catalina.
Con este fin, se proponen lneas de accin relacionadas con la instalacin de un centro BPO, el fomento
de la industria cultural y el sector pesquero. A travs de la instalacin de un call center o centro de
Business Processing Outsourcing (BPO) en San Andrs, se crearn alrededor de 180 puestos de
596
trabajo, en concordancia con esto, el Sena ha estado adelantando programas de formacin para
personas que estn interesadas en ocupar dichos puestos de trabajo.
Para fomentar la industria cultural, generar ingresos por medio de esta y fortalecer la creacin y
recuperacin del patrimonio cultural, se adelantarn inversiones en infraestructura como: 1) la
construccin de la casa de cultura de North End, donde se realizarn adecuaciones para la
construccin de una galera, salones para msica, salones para artes plsticas, pintura entre otros; 2)
el mejoramiento de la dotacin e infraestructura del Centro de Produccin de Contenidos Culturales
en San Andrs; y 3) la construccin de una escuela-taller, como espacio de interaccin de las diversas
manifestaciones culturales de la isla, en procura de fortalecer la identidad cultural de la comunidad
raizal, factor fundamental para consolidar una cultura de paz y convivencia pacfica en el territorio.
La escuela-taller beneficiar especialmente a jvenes raizales o personas en algn grado de
vulnerabilidad
Adicional a los recursos que desde el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) se destinen
para aumentar la cobertura de acueducto y alcantarillado, se invertirn recursos de crdito del Banco
Interamericano de Desarrollo que permitirn disear el plan director del recurso hdrico y los
estudios necesarios para intervenciones crticas, as como la ampliacin de la capacidad de
abastecimiento, el mejoramiento de redes en la zona rural de San Andrs y la construccin de
soluciones de saneamiento domsticas en barrios priorizados. En Providencia, se ampliar la
capacidad de almacenamiento de agua potable, al tiempo que se ampla su cobertura a 290 hogares
que no alcanzan a ser beneficiados por las obras que estn actualmente en ejecucin. Por otra parte,
se pondr en marcha un programa de subsidio de vivienda nueva rural para Providencia para
aproximadamente 130 hogares y se dispondr de nuevos cupos de subsidios para vivienda urbana en
San Andrs.
En el marco de las diversas ofertas institucionales disponibles como lo son el Plan Departamental de
Agua (PDA), el Plan San Andrs, Providencia y Santa Catalina y los Proyectos Estratgicos (MVCT), se
continuar con la ejecucin de inversiones tendientes a incrementar los niveles de cobertura en los
servicios de acueducto y alcantarillado. Especficamente, a travs de las inversiones del PDA, se
realizar la expansin de las redes de alcantarillado de San Andrs, puntualmente en los distritos 1,
2 y 3 y el Distrito Industrial Cruz Roja. Respecto al servicio de acueducto, se optimizar la planta de
ablandamiento del Duppy Gully, lo que permitir incrementar la continuidad del servicio en varios
597
sectores especialmente del barrio La Loma; y se concluir con la construccin del sistema de
acueducto para Providencia y Santa Catalina, Proyecto Estratgico del MVCT. Estos proyectos sern
complementados con las inversiones que sern realizadas a travs del Plan San Andrs, Providencia
y Santa Catalina, que ejecutar obras tendientes a garantizar la provisin y el acceso de los habitantes
a los servicios de agua y saneamiento.
Teniendo en cuenta que se presentan debilidades en la prestacin de los servicios de APSB en las islas,
en San Andrs se promover el fortalecimiento de los esquemas de prestacin de los servicios que
garanticen la operacin y mantenimiento de las inversiones y la continuacin de la disminucin de
los ndices de prdidas que se presentan. Para las islas de Providencia y Santa Catalina, el MVCT
promover la implementacin de esquemas de prestacin particulares que respondan a las
necesidades de las islas.
Con el fin de mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural de San Andrs y Providencia,
asegurando la provisin de soluciones integrales de habitabilidad con diseos acordes a las
necesidades y las condiciones socioambientales de los hogares rurales, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural entregar 641 soluciones integrales de habitabilidad rural a la poblacin de San
Andrs y Providencia durante el cuatrienio. Estas soluciones sern adicionales a las 130 que sern
construidas con la subcuenta destinada para el departamento e incluyen construccin de viviendas
nuevas y mejoramientos, incidiendo en la reduccin del dficit habitacional cualitativo y cuantitativo.
598
Well y Big Gaugh en San Andrs y en los barrios Bottom House y South West Bay en Providencia.
Adicionalmente, con base en el Plan Nacional de Turismo Nutico se potencializar el crecimiento del
turismo nutico del departamento a travs del diseo y localizacin de infraestructuras nuticas y la
creacin de productos tursticos nuticos innovadores.
Por otra parte, se ejecutarn proyectos para promover la afluencia turstica al departamento como la
construccin de las marinas de San Andrs y Providencia y mejorar las condiciones de llegada y
movilidad en las islas y entre las islas. En este sentido, 1) se mejorar la infraestructura aeroportuaria
con el proyecto de ampliacin de la pista del aeropuerto El Embrujo de Providencia en una longitud
estimada de 400 metros, y continuar la modernizacin de los aeropuertos de San Andrs y
Providencia, para lo cual la Agencia Nacional de Infraestructura estructurar un proyecto de
Asociacin Pblico-Privada (APP) en 2015, estos proyectos estn sujetos al resultado de sus
respectivos procesos de consulta previa. 2) El INVIAS rehabilitar las vas circunvalares de San
Andrs y Providencia, de acuerdo con los recursos disponibles en el Marco de Gasto de Mediano Plazo,
para dar continuidad a las acciones de mantenimiento y rehabilitacin que ha adelantado a la travs
del programa de mantenimiento vial por corredores.
La apuesta en la conservacin de los recursos marinos en las zonas insulares y la costa del pas, se
reflejan en las reas de proteccin Seaflower (en las islas de San Andrs), y la declaracin de la zona
en baha Portete. La proteccin de estas zonas permiten la conservacin y regeneracin de los
servicios ecosistmicos que ah se provisionan (regulacin hdrica, aprovechamiento pesquero,
aprovechamiento forestal, atributos paisajsticos y tursticos entre otros), indispensables para el
mantenimiento de los procesos socioecolgicos que all ocurren. Con este fin, en los prximos cuatro
aos, 3 km de litoral de playas sern recuperados en San Andrs y Providencia, para esto, se
demarcarn siete atolones del rea protegida marina (Seaflower), se implementar un plan
departamental de cambio climtico y un programa para la restauracin ecolgica y uso sostenible de
la biodiversidad en poblaciones raizales. Esto est acompaado por estrategias lideradas por el MADS
que gestionar la generacin de conocimiento de la oferta ambiental del territorio.
Igualmente, y dado que la calidad del recurso hdrico se ha identificado como una urgencia en el
departamento, para lograr la efectiva conservacin de las cuencas abastecedoras del acueducto local,
se realizar un pago por servicio ambiental el cual remunerar la conservacin o el aumento de la
oferta hdrica disponible en el acufero de la formacin San Andrs, mediante la promocin de usos
del suelo adecuados en la zona de recarga de la cuenca del Cove. Esta estrategia se realiza en conjunto
por el MADS y el gobierno local.
599
Desarrollo de las condiciones institucionales necesarias para el impulso del
crecimiento econmico sustentable
El desarrollo de la estrategia, que toma en cuenta tanto las capacidades institucionales del
departamento como las del municipio, y cumple con los principios de complementariedad y
concurrencia, apoyar, bajo la modalidad de acompaamiento permanente, el seguimiento de las
metas de producto de los respectivos Planes de Desarrollo. Bajo otras modalidades como las de
asistencia tcnica y capacitacin, apoyar el levantamiento, documentacin, ordenamiento y
ejecucin de los procesos administrativos de planeacin, ejecucin y seguimiento presupuestal y
financiero; bajo la modalidad de capacitacin, se apoyar la creacin y fortalecimiento de las
capacidades de tipo gerencial para facultar el proceso de planeacin financiera y de generacin de
ingresos. Y, finalmente, bajo el esquema de la Agenda Nacional de Fortalecimiento, se brindar apoyo
para fortalecer el sistema de informacin tributaria que permita a la administracin departamental y
a la municipal tener las herramientas necesarias para la gestin y mejoramiento de los recursos
propios.
600
que se constituyen como objetivo son 112 que corresponden a 45 % del total de los municipios con
bajas calificaciones y 57 % del total de los municipios de la regin. Como resultado de la ejecucin de
la estrategia se espera, al final del periodo, bajar este nmero a 89 municipios en este rango de
calificacin, es decir, a solo 45 % de los municipios de la regin en este grupo.
4. Metas y productos
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
(2013)
ICIR (Indicador de Convergencia Intrarregional, brechas) 33,00 % 23,00 %
IPM regional 37,3 % 26,6 %
Lnea base
Producto Meta 2018
(2013)
Personas con acceso a manejo de aguas residuales en la zona rural 1.596.000 1.866.000
Tasa de mortalidad infantil (por c/d 1000 nacidos vivos ) 21,3 17,7
601
Estrategia de inclusin productiva: generacin de ingresos por encima de la
lnea de pobreza
Productores rurales beneficiados con asistencia tcnica integral - Caribe 32.000 66.500
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
602
Productos ecotursticos de la regin 0 8
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
19 Las metas correspondientes a infraestructura de transporte y a cobertura de energa elctrica no cuentan con productos regionalizables.
603
Objetivo 3: Promover el ordenamiento de los usos del territorio que incorpore la
proteccin, conservacin y restauracin de los ecosistemas marinos, costeros y
terrestres del Caribe, que fomente la adaptacin al cambio climtico, el bienestar y
la calidad de vida de la poblacin.
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
604
Conservar el flujo de servicios ecosistmicos a travs de la proteccin de los
ecosistemas de la regin para beneficio de la poblacin
Lnea base
Producto Meta 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta 2018
(2013)
605
Lnea base
Indicadores Meta a 2018
(2013)
Tasa de cobertura bruta en educacin media en San Andrs 61,98 % 71,07 %
Soluciones de vivienda rural entregadas - San Andrs. 0 261
Empleos generados BPO 0 180
Sistema transporte estructurado con energas limpias y modos no
0 100 %
motorizados
Usuarios con reconversin tecnolgica 0 5.273
Nmero de municipios con bajo desempeo integral 1 0
Anexos
Tabla XI-2. Participacin porcentual de las grandes ramas de actividad por departamento, 2013p
Grandes ramas La
Atlntico Bolvar Cesar Crdoba Magdalena Sucre Regin
de actividad Guajira
Explotacin de minas y
0,3 % 2,7 % 40,1 % 13,1 % 53,4 % 0,4 % 1,0 % 11,7 %
canteras
Industria manufacturera 14,4 % 18,4 % 3,7 % 3,2 % 1,0 % 5,7 % 7,5 % 10,5 %
Electricidad, gas y agua 6,6 % 3,2 % 3,4 % 4,0 % 4,9 % 3,9 % 4,4 % 4,5 %
Comercio, reparacin,
13,2 % 9,3 % 7,9 % 11,6 % 5,5 % 14,5 % 15,1 % 11,0 %
restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y
8,9 % 8,0 % 5,7 % 6,2 % 4,7 % 9,3 % 7,6 % 7,6 %
comunicaciones
Establecimientos financieros,
seguros, actividades
20,3 % 11,6 % 7,2 % 14,1 % 3,2 % 10,5 % 8,3 % 12,8 %
inmobiliarias y servicios a las
empresas
Actividades de servicios
sociales, comunales y 15,5 % 13,8 % 14,1 % 21,8 % 15,6 % 24,1 % 30,7 % 17,3 %
personales
606
Pobreza extrema Pobreza monetaria
Tabla XI-4. Velocidad en la reduccin de los ndices de pobreza a nivel nacional y regional
Cambio %
Nacional -0,3843
Pobreza monetaria
Caribe -0,31
Nacional -0,4859
Pobreza extrema monetaria
Caribe -0,49
Nacional -0,1851
Pobreza multidimensional
Caribe -0,1784
Fuente: Pobreza monetaria y pobreza extrema monetaria: Encuesta Continua de hogares y Gran encuesta integrada de hogares, DANE.
Pobreza multidimensional: Encuesta de calidad de vida, DANE.
Nota: El periodo de referencia es 2002-2013. Para IPM el periodo de referencia es 2010, 2011, 2012 y 2013.
Desarrollo
48,4 % 45,1 % 5,3 % 15,1 % 97,2 % 90,8 % 20,1 % 14,2 %
robusto
Desarrollo
36,8 % 43,2 % 17,0 % 21,8 % 90,3 % 67,0 % 51,9 % 16,5 %
intermedio
Desarrollo
23,3 % 41,8 % 27,5 % 28,4 % 85,0 % 53,1 % 55,9 % 23,3 %
incipiente
Fuente: DNP-DDTS. 2014.
607
Acueducto Alcantarillado
Coberturas (%)
Total Urbano Rural Total Urbano Rural
0,54
50% 46% 0,60 0,49 0,47
42% 41% 0,50 0,44
45%
37%
40% 0,40
35% 0,30 0,37 0,34
30% 0,20 0,32 0,3
25% 30% 29%
27% 0,10
20% 25%
0,00
15%
2010 2011 2012 2013
2010 2011 2012 2013
Caribe Nacional Caribe Nacional
Fuente: Encuesta continua de hogares, Gran encuesta integrada de hogares y Encuesta de calidad de vida, DANE.
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aniversario de creacin del Departamento del Cesar.
1. Diagnstico
La regin del Eje Cafetero y Antioquia est conformada por los departamentos de Caldas, Quindo,
Risaralda y Antioquia. Es la segunda economa del pas, el segundo nodo poltico-administrativo a
nivel nacional, y cuenta con altos niveles de institucionalidad. La regin tiene una amplia tradicin de
asociatividad territorial y conformacin de alianzas pblico-privadas, as como antecedentes en
procesos de ordenamiento y planificacin estratgica en Antioquia, Risaralda y el rea Metropolitana
del Valle de Aburr. La promocin del capital humano innovador en territorios incluyentes en el Eje
Cafetero y Antioquia apunta a elevar la productividad y generar mayor valor agregado en la regin.
Se plantea este foco partiendo de las ventajas comparativas regionales, el ambiente propicio para
hacer negocios, su liderazgo en materia de competitividad, su gran capacidad para generar capital
humano calificado, altas capacidades de investigacin, y un flujo importante de turismo alrededor de
sus atributos ambientales y el Paisaje Cultural Cafetero.
Esta regin presenta tres franjas de desarrollo. Una franja constituida por las cinco aglomeraciones
urbanas del sistema de ciudades de la regin: Medelln, Rionegro, Pereira, Manizales, y Armenia, y sus
zonas de influencia. Otra franja de desarrollo medio, constituida por los municipios pertenecientes a
la zona Andina. Finalmente, una franja perifrica con menores condiciones de desarrollo
correspondiente a los municipios localizados en las subregiones del Urab, Nordeste y Bajo Cauca
Antioqueo, Litoral Pacfico y Vertiente Occidental de Risaralda.
Demogrficamente, estimaciones realizadas por la Misin del Sistema de Ciudades muestran que las
principales aglomeraciones de la regin (Armenia, Manizales, Medelln y Pereira) registran los
menores crecimientos demogrficos y en la mayora de ellas el bono est por terminarse. De manera
particular, en estas ciudades las tasas de dependencia son cada vez mayores, indicando que el nmero
de personas mayores de 65 aos es cada vez mayor, por lo que se hace necesario disear esquemas
20La propuesta de foco de desarrollo de esta regin es el resultado de los elementos aportados por actores territoriales en el marco de los
Dilogos Regionales para la construccin del PND 2014-2018.
609
de articulacin de diversos agentes de las polticas de provisin de servicios de cuidado y una mayor
orientacin hacia la poblacin adulta mayor.
La regin comprende reas de importancia ecolgica que aportan bienes relacionados con recurso
hdrico, biodiversidad, productividad agrcola y paisaje. Es as que el 24,4 % de la regin se encuentra
en reas de reserva de la Ley 2 de 1959. Est ubicada en las cordilleras Occidental y Central y hace
parte de las cuencas de los ros Cauca, Magdalena y Urab. As mismo, en la regin se encuentran
ecosistemas, tales como, bosque seco y hmedo tropical, bosques, premontanos y montanos; y
costeros y martimos en el golfo de Urab.
El Eje Cafetero se caracteriza por una variedad de climas, asociados a los pisos trmicos (nevados,
pramos, frio, templado y clido) dando origen a una diversidad de especies de flora y fauna. La
geografa de la regin contiene elementos como: mar, llanuras, montaas, altiplanos, pramos, ros,
cinagas y bosques. Para su conservacin, la regin cuenta con importantes reas protegidas que
representan el 7 % del Sistema Nacional de reas Protegidas, como son los Parques Nacionales: las
Orqudeas, los Katos (que comparte con Choc); Paramillo (compartido con Crdoba); los Nevados
(compartido con Tolima); Tatam (compartido con Choc y Valle) y Selva de Florencia, as como el
Santuario de Fauna y Flora Otn-Quimbaya.
Fuente: Elaboracin DNP-DDTS con base en subregiones DANE y Misin Sistema de Ciudades.
Respecto al sector de educacin, se presenta una cobertura neta (TCN) en educacin media en los
cuatro departamentos, con tasas superiores al promedio nacional (41,29 %), destacndose el caso del
departamento de Quindo, con una tasa 47,06 %, 6 pp por encima del promedio nacional. Al contrario,
en materia de desercin escolar, las tasas de Caldas (4,10 %) Quindo (5,30 %) y Risaralda (5,17 %),
se encuentran por encima del promedio nacional (3,62 %). En cuanto a educacin superior, Quindo,
610
Risaralda y Antioquia tienen tasas de cobertura por encima de la media nacional, siendo la mayor la
de Quindo con 61,20 %. Caldas, por su parte, registra la menor cobertura en educacin superior de
la regin (45,21 %), cercana al promedio nacional (45,55 %). En materia de rezago escolar, los
departamentos de Caldas (27 %), Quindo (24,6 %) y Risaralda (26 %), presentan cifras inferiores al
promedio nacional (27,8 %).
Si bien la regin presenta una relativa homogeneidad en trminos de desarrollo, a su interior presenta
disparidades, especialmente en materia educativa. Al analizar las brechas territoriales en educacin,
se evidencian rezagos en TCN de educacin media en 126 de 178 municipios, es decir 71 % de los
municipios de la regin se encuentran por debajo de su referente ms cercano y requieren mayores
esfuerzos de poltica para cerrar brechas (DNP, 2014). La brecha de analfabetismo en mayores de 15
aos es alta en 74 % de los municipios. En materia de calidad educativa, las calificaciones en las
pruebas Saber 11 (matemticas), indican que en 148 municipios, se requieren mayores esfuerzos de
poltica pblica para cerrar esta brecha (vase el mapa XI-11).
Las brechas en materia educativa son evidentes principalmente entre las zonas que se localizan
alrededor de las grandes aglomeraciones urbanas (Medelln, Armenia, Pereira y Manizales), que
presentan las mejores coberturas, y los municipios de las subregiones del Nordeste y Bajo Cauca
Antioqueo, el Urab y el Magdalena Medio antioqueo y caldense, y las subregiones de la Vertiente
del Pacfico y Occidental de Risaralda. Las brechas en educacin descritas anteriormente restringen
611
las posibilidades para que los territorios ms rezagados se beneficien de las bondades que representa
la inversin en capital humano, investigacin y desarrollo, ciencia y tecnologa.
La regin demuestra ineficiencias en el mercado laboral regional que limitan la adecuada absorcin
de la oferta de mano de obra. El diferencial salarial es desfavorable a la regin y estimula la migracin
de la fuerza laboral hacia el exterior y otras ciudades del pas (vase el anexo, tabla 1). Los ndices de
612
desempleo corroboran esta problemtica ya que se encuentran por encima del promedio nacional en
Quindo y Risaralda. En el 2013, ao en que por primera vez, en los ltimos 12 aos, la tasa de
desempleo del pas alcanza la cifra de un dgito (9,64 %), se encuentra que la tasa de desempleo ms
alta la tiene Quindo con 6,2 puntos porcentuales por encima del promedio nacional, Risaralda con
una tasa de desempleo de 12,8 % y Antioquia 9,7 %, este ltimo muy cerca del promedio nacional.
Caldas, por su parte, logr ubicarse por debajo del promedio nacional con una tasa de desempleo de
9,2 %, situacin que se comenz a gestar desde el 2012. En materia de informalidad, segn la GEIH-
DANE 2013, se destaca que con respecto al total nacional (65,7 %), la informalidad de la regin es
relativamente baja (57,8). Quindo presenta la mayor tasa de informalidad de la regin con 65,5 %.
En cuanto a infraestructura teniendo en cuenta que el Eje Cafetero y Antioquia son de produccin
agrcola y de desarrollo turstico, la regin cuenta con 14 % del total de la red terciaria del pas, es
decir 19,525 km, de los cuales 9 puntos porcentuales (pp) corresponden a Antioquia, 2,1pp a Caldas,
1,2pp a Quindo y 1,5pp al departamento de Risaralda. Sin embargo, se estima que en ausencia de
acciones de mitigacin y gestin del riesgo asociadas al cambio climtico, la movilidad en las vas
caera en promedio en un 8,5 % debido a cierres por factores climticos, por ende sera la regin ms
se afectada (DNP, BID, 2014).
Dada la necesidad de infraestructura en regiones apartadas del pas, el Gobierno nacional debe
garantizar un servicio areo a estas regiones para atender a las poblaciones menos favorecidas que
no cuentan con una forma eficiente de transporte carretero y fluvial.
En el marco del estudio para consolidar la Poltica Nacional del Sistema de Ciudades del PND 2010-
2014, en el Subsistema Eje Cafetero se evidenciaron relaciones importantes entre las ciudades de
Pereira, Armenia, Manizales y Cartago, y entre estas con ciudades satlites de su rea de influencia,
donde, en un da hbil, se realizan aproximadamente 47.109 viajes (no incluye los viajes al interior de
los municipios). Del total de los viajes, 25.086 (53 %) se realizan en transporte privado mientras que
el restante 22.022 (47 %) en transporte pblico. En el estudio se observaron tambin cambios
significativos en los horizontes futuros respecto a la importancia que adquiere una de las tres
ciudades en el subsistema dndole ms peso y mayor atraccin dentro del mismo, donde Pereira va
creciendo de manera importante como nuevo ncleo.
En materia institucional la regin cuenta con indicadores favorables de desempeo. Segn el ndice
de desempeo integral calculado por el DNP para el 2013, el promedio de los municipios Quindo
(77,9), Risaralda (75,1) y Caldas (69) los ubica por encima del promedio nacional (68,1). Al analizar
los componentes del ndice, los departamentos de Caldas, Quindo y Risaralda presentan resultados
satisfactorios, por encima de la media nacional, respecto a eficiencia y eficacia en el manejo de
recursos, desempeo fiscal y capacidad administrativa. Antioquia por su parte presenta rezagos en
cada uno de los componentes del ndice, los cuales se encuentran ligeramente por debajo de los
promedios nacionales, con excepcin de sus capacidades administrativas (vase el anexo, tabla B.2).
Finalmente, es importante mencionar que actualmente se est ejecutando el Contrato-Plan (CP) para
la regin del Atrato Gran Darin el cual involucra a los once municipios del Urab Antioqueo.21 Este
21 Arboletes, San Juan de Urab, San Pedro de Urab, Necocl, Apartad, Carepa, Chigorod, Turbo, Mutat, Murind y Viga del Fuerte.
613
CP centra sus esfuerzos en la superacin de la pobreza extrema, a travs de cuatro prioridades
estratgicas: desarrollo productivo, desarrollo social sostenible, vivienda y servicios pblicos y
conectividad. El Acuerdo Estratgico del Contrato Plan Atrato Gran Darin se suscribi el 13 de
septiembre de 2012 con un presupuesto indicativo de $ 1.027.917 millones, 68 % aporte de la Nacin
y 32 % aporte de los departamentos de Antioquia, Choc y Crdoba. Es el nico ejercicio piloto de
carcter supradepartamental que involucra tres administraciones que convergen hacia un mismo
propsito que se extiende hasta el ao 2017, ao en el cual finaliza el CP.
2. Visin y objetivos22
El Gobierno nacional le apuesta a una regin innovadora que reduzca las disparidades de desarrollo
al interior de la regin, especialmente en cobertura y calidad educativa. La regin ser lder en la
creacin de nuevos sectores innovadores y en la sofisticacin de los sectores tradicionales, a partir de
la generacin de conocimiento en procesos de investigacin aplicada teniendo en cuenta sus ventajas
comparativas en materia empresarial y acadmica, logrando mayor productividad y consolidando
plataformas de oportunidad para el desarrollo del talento humano. La regin ser un territorio
incluyente con aquellas zonas que han sido afectadas en mayor medida por el conflicto armado,
mediante la generacin de oportunidades educativas y laborales y el fortalecimiento institucional
para contribuir a la consolidacin de la paz.
Para lograr lo anterior, el Gobierno nacional, con base en el dilogo con la regin, plantea tres
objetivos estratgicos: 1) crear plataformas tecnolgicas para aprovechar el talento humano de la
regin y que sean fuente de empleos nuevos y sofisticados; 2) incrementar la pertinencia de procesos
de formacin para el desarrollo integral, consolidando el ecosistema de innovacin del Eje Cafetero;
y 3) reducir las brechas en formacin de capital humano y empleo entre subregiones.
3. Estrategias
Para cumplir este objetivo se proponen cuatro estrategias en la regin: 1) Consolidar los
encadenamientos productivos con potencial en la regin, as como brindar las condiciones de entorno
que requieren las empresas para incrementar su sofisticacin. Este trabajo se orientar a fortalecer
estos desarrollos alrededor de sectores dinmicos y grandes empresas del Valle de Aburr. 2)
Fortalecer el emprendimiento y la aceleracin empresarial para desarrollar empresas en los sectores
de software y servicios conexos y KPO (Knowledge Process Outsourcing) en los cuatro
departamentos. 3) Promover el mejoramiento de la infraestructura vial regional y estructurar un
sistema integrado de transporte regional en el Eje Cafetero, articulado con el SITM-AMCO, SETP-
Armenia, SETP-Manizales-Villamara, con las estrategias de movilidad locales. 4) Fortalecer acciones
en el saneamiento de vertimientos para disminuir impactos ambientales y mejorar la productividad.
Se incorporaron elementos relacionados con los sectores econmicos a promover a partir de los aportes de actores territoriales en el
22
614
Consolidar los encadenamientos productivos con potencial en la regin, as
como brindar las condiciones de entorno que requieren las empresas para
incrementar su sofisticacin
El rea del Valle de Aburr cuenta con una de las dinmicas empresariales ms importantes del pas,
en sectores como salud, energa elctrica y manufacturas. Una de las maneras de aprovechar estas
ventajas es impulsar otros sectores que provean bienes y servicios innovadores a empresas
consolidadas del Valle de Aburr, como es el caso del sector de software y servicios conexos en los
cuatro departamentos de la regin.
El MinCit apoyar la consolidacin de los clsteres de turismo rural, caf, cuero, mora, cacao, KPO,
industria de eventos y convenciones, textil-confeccin y aquellos que sean trabajados con la
metodologa de rutas competitivas o iniciativas de refuerzo a la competitividad durante el cuatrenio
y que hayan sido priorizados por las Comisiones Regionales de Competitividad. Estas iniciativas son
un insumo para la concentracin de esfuerzos desde el Gobierno nacional en la regin, de manera que
se focalice la oferta de servicios y programas con el fin de maximizar los impactos sobre estos
encadenamientos de acuerdo a su caracterizacin productiva y comercial.
Parte de este apoyo contempla la presentacin ante el SNCCTI de alternativas para dar solucin a
cuellos de botella comunes a varias regiones, as como la promocin de proyectos de impacto regional
que respondan a las acciones identificadas en la hoja de ruta, ante fuentes de financiacin como el
Sistema General de Regalas (SGR).
En trminos de ciencia, tecnologa e innovacin, Colciencias trabajar en conjunto con los cuatro
departamentos de la regin para definir acuerdos estratgicos departamentales que guen la
estructuracin y financiacin de proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin a
cargo del Fondo de CTI del SGR. Estas visiones servirn como gua para que los recursos de CTI estn
alineados con las necesidades de los encadenamientos productivos del Eje Cafetero y Antioquia.
615
Fortalecer modelos de emprendimiento y aceleracin empresarial para
desarrollar empresas en los sectores de software y servicios conexos y KPO
(Knowledge Process Outsourcing) en los cuatro departamentos
Los sectores de software y servicios conexos y KPO (Knowledge Process Outsourcing) se han
convertido en una fuente importante de empleos en la regin, en particular en las tres ciudades
capitales del Eje Cafetero, y tienen un gran potencial para la exportacin de servicios. Sin embargo, se
han evidenciado dificultades en la sostenibilidad de las empresas y en su entrada a grandes mercados.
Con el fin de abordar estos problemas, en primer lugar se apoyarn esfuerzos para fomentar la
creacin, sostenimiento y expansin de las empresas de estos sectores a travs de convocatorias de
emprendimiento dinmico, y del trabajo en conjunto con incubadoras y aceleradoras como
Parquesoft (Parque Tecnolgico de Software). As mismo, para facilitar la entrada a nuevos mercados,
se implementar una serie de acciones que eleven la calidad de los servicios ofrecidos por estos
sectores. Tambin se pondrn en marcha acciones de formulacin de capital humano en estos
sectores en dos componentes: 1) bilingismo para la venta de servicios a mercados internacionales y
2) cientficos de datos para diversificar la oferta; la implementacin de estas acciones estar a cargo
del Sena y de Colciencias.
Surge la intencin por parte del Gobierno de desarrollar acciones que permitan el mantenimiento
tanto rutinario como preventivo y de rehabilitacin en las vas terciarias de la regin, en el que apoyen
el desarrollo de cadenas productivas y la consolidacin del turismo regional. Para esto se debe tener
claro cules son las vas de priorizacin y de mayor necesidad, esto se har por medio de la
elaboracin de los inventarios viales municipales que lleven al reconocimiento regional y a la
ejecucin de los recursos restringidos de los territorios.
En cuanto al desarrollo urbano y con el propsito de mejorar la movilidad y aprovechar los beneficios
de la aglomeracin entre el Sistema de Ciudades de la zona cafetera, el DNP en coordinacin con el
Ministerio de Transporte y por solicitud de las Entidades Territoriales estructurar un sistema
616
integrado de transporte regional en el Eje Cafetero que defina las soluciones de transporte
interurbano. Esta propuesta deber articularse con el SITM del AMCO, SETP-Armenia, SETP-
Manizales-Villamara, sistemas concebidos con espacios de infraestructura para realizar
intercambios modales que permitan la integracin entre ellos; de acuerdo con la disponibilidad de
recursos presupuestales. Adicionalmente, y como propsito para la regin, se debern aunar
esfuerzos con los entes territoriales con el fin de aumentar la cantidad de viajes en transporte pblico
y medios no motorizados, promoviendo de forma paralela un esquema institucional de asociacin
entre las aglomeraciones urbanas.
En relacin con el SITM del Valle de Aburr, se continuar con la poltica de implementacin de los
SITM, cuyos alcances para la ciudad se definen en los CONPES 3307 de 2004, 3349 de 2005 3452 de
2006 y 3573 de 2009.
Con el fin de promover una regin ms competitiva para enfrentar los retos del comercio global a
travs de las vas de primera calidad, el Gobierno nacional por medio de la ANI adelantar nueve
corredores que hacen parte de la 4G de concesiones, con lo que se espera alcanzar 165 nuevos
kilmetros en dobles calzadas.
Para aquellos casos en los que la poblacin no cuente con infraestructura de transporte adecuada, el
Gobierno nacional emprender un programa de aeropuertos regionales para el mantenimiento de
pistas y terminales. En el caso especfico de Antioquia se prev para 2017 realizar intervenciones para
el mantenimiento de la infraestructura lado aire y lado tierra de los aeropuertos de Viga del Fuerte,
San Pedro de Urab, Murind, Mutat y Necocl, por cerca de $18.400 millones.
617
de la cadena productiva de la guadua y el bamb en la regin de realizar una apuesta por el control
de la deforestacin en los municipios identificados como crticos a travs del Sistema de Monitoreo
de Bosques y Carbono del Ideam. Ello implica el fortalecimiento de las autoridades ambientales
regionales para implementar acciones de mejoramiento de la gobernanza forestal, as como la
regionalizacin de la estrategia integral para el control de la deforestacin que se aplicar en el
territorio nacional, con el concurso del sector privado, el liderazgo de las autoridades ambientales y
el apoyo de las entidades territoriales, autoridades policivas y ministerios sectoriales.
Las estrategias que se presentan a continuacin se plantean con el fin de fortalecer los procesos de
formacin educativa para el desarrollo y consolidacin del ecosistema de innovacin de la regin.
Estas lneas de accin buscan formacin y certificacin de competencias a travs del incremento de
matrculas en la educacin tcnica y tecnolgica en los jvenes, as como ampliacin de los programas
de maestras y doctorados, con especial nfasis en investigacin aplicada en la regin.
Con el nimo de fomentar el acceso de los jvenes a la educacin superior, es necesaria la ampliacin
de la oferta educativa en el Eje Cafetero que permita a este grupo poblacional continuar su proceso
de formacin educativa en niveles de formacin tcnica y tecnolgica. Por lo anterior, se buscar la
recomposicin de los cupos en dichos niveles, a travs del Sena, en las tres ciudades principales del
Eje Cafetero y Medelln, en particular en programas asociados con la vocacin productiva de la regin
y de los sectores de software y servicios conexos y KPO (Knowledge Process Outsourcing) que hacen
parte de los modelos de emprendimiento y aceleracin empresarial presentes en la regin. El acceso
a la educacin superior de calidad es una apuesta del gobierno nacional para mejorar las
competencias del recurso humano en todo el pas; para el caso especfico de la regin se pretende
motivar a los jvenes para que continen su proceso de formacin acadmica superior en programas
tcnicos y tecnolgicos pertinentes con la vocacin productiva del Eje Cafetero.
618
Fortalecer y ampliar la oferta de programas de maestras y doctorados
vinculados a investigacin aplicada, en las universidades acreditadas en la
regin y en Antioquia
Para la regin es de gran importancia la formacin de capital humano en niveles superiores con
calidad, pertinencia y que cumpla con los perfiles y expectativas para el desarrollo de proyectos
priorizados de ciencia, tecnologa e innovacin. En este sentido, para incrementar el recurso humano
formado con maestras y doctorados en la regin, se fomentar la oferta y fortalecimiento de la
educacin en estos niveles, en las universidades existentes en las tres principales ciudades del Eje
Cafetero. La ampliacin de la oferta de programas permitir que ms ciudadanos de la regin se
capaciten en su rea de conocimiento sin desplazarse a otras regiones del pas que cuentan con
ofertas ms atractivas para continuar su proceso de formacin. La articulacin del Gobierno nacional
con los gobiernos territoriales es fundamental para que, primero, el Ministerio de Educacin Nacional
fomente y apoye tcnicamente a las universidades de la regin en el fortalecimiento de los programas
ofrecidos y en la creacin de nuevos; y, segundo, para la creacin de fondos para el acceso a la
educacin superior que cuenten con recursos tanto del Gobierno nacional como de las entidades
territoriales, recursos que pueden ser administrados por el Instituto Colombiano de Crdito
Educativo y Estudios en el Exterior (ICETEX) y ofrecidos como lneas de crditos educativos
condonables a los cuales se aplicar a travs de convocatorias abiertas para los ciudadanos de la
regin quienes debern cumplir con unos requisitos mnimos definidos por la entidad territorial,
teniendo en cuenta las polticas nacionales desarrolladas en este sentido.
Diferentes estudios muestran que el 80 % del potencial de desarrollo del cerebro se realiza durante
los primeros 5 aos de vida. Por ende la atencin durante esos aos es primordial, pues disminuye a
largo plazo la intervencin que el estado debe realizar sobre el individuo. La intervencin garantiza
mayores competencias en los nios para afrontar el sistema educativo y disminuir la desercin
escolar, generando capacidades ideales para una economa basada en el conocimiento.
La estrategia propuesta busca articular la atencin de la primera infancia para que los nios tengan
proyectos de vida dentro del sistema educativo y para que a largo plazo se sumen al talento humano
de la regin. La atencin a la primera infancia se hace con la articulacin de la oferta existente del
Estado (ICBF), en coordinacin con la Comisin Intersectorial de Primera Infancia, sumando la oferta
de las alcaldas, en particular las secretaras de Salud, y enfocando nuevos recursos en materia de
atencin integral, que incluyen acciones de formacin a sus familias, registro civil, atenciones
culturales y psicosociales. En la actualidad, la lnea base consiste en un piloto desarrollado en la
ciudad de Pereira que tiene como principales actores a la Alcalda del Municipio, el ICBF y la caja de
compensacin familiar del departamento.
619
Objetivo 3: reducir las brechas especialmente en formacin de capital humano y
empleo entre subregiones.
Las estrategias propuestas para cumplir este objetivo buscan desarrollar los mercados laborales
adelantado por los Observatorios Regionales de Mercado de Trabajo (ORMET), as como generar un
programa que permita focalizar acciones en las zonas rurales para mejorar el componente de calidad
educativa. Con el fin de lograr lo anterior se plantea: 1) generar una poltica integral de desarrollo de
los mercados laborales de las ciudades capitales del eje cafetero; 2) implementar un programa
focalizado en las zonas rurales para la ampliacin de la cobertura de la educacin media y
mejoramiento de su calidad; 3) desarrollar las capacidades institucionales para que desde las
administraciones territoriales se lidere el desarrollo sustentable; y, 4) atender integralmente al
adulto mayor y promover el envejecimiento activo y mentalmente saludable. El consolidado de logros
en el cierre de brechas se reflejar en un indicador de convergencia intrarregional, propuesto por el
DNP.
Como parte del proceso de consolidacin del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia, el Gobierno
Nacional a travs de las entidades competentes, pondr en marcha acciones para fomentar el cuidado
del paisaje, en cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte del Estado Colombiano frente
a la UNESCO.
El Ministerio del Trabajo, previo diagnstico de los mercados laborales realizado por los ORMET,
deber definir acciones para incentivar la movilidad laboral y el control de la tasa de desempleo en
las ciudades capitales de los departamentos de Eje Cafetero. Estas acciones debern estar integradas
a los Planes Departamentales de Empleo. En esta lnea, y con el apoyo del Ministerio de Educacin, el
DPS y la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, se promovern procesos de
formacin terciaria para jvenes y programas de emprendimiento asociativo solidario, buscando
controlar aumentos en la participacin laboral que presionen la tasa de desempleo.
Adicionalmente, con el liderazgo del Ministerio del Trabajo y el Sena, se desarrollarn acciones para
definir las necesidades de formacin de competencias, con nfasis en el potencial de la regin,
particularmente en el sector TIC, e implementando procesos de formacin dual en las empresas. Una
vez se definan estas necesidades, el Sena implementar su oferta de formacin, realizando los ajustes
necesarios para que sea pertinente con las necesidades de formacin en competencias laborales de la
regin.
620
Implementar un programa focalizado en las zonas rurales para la ampliacin de
la cobertura de la educacin media y mejoramiento de su calidad
Teniendo en cuenta las brechas urbano-rurales en educacin media que persisten en el Eje Cafetero,
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 propone focalizar acciones en las zonas rurales que
permitan mejorar los componentes de calidad de la educacin impartida en esta zona. Para ello se
plantea la renovacin de infraestructura educativa rural y la ampliacin de la oferta en
establecimientos educativos de los modelos educativos flexibles (MEF), con esto se espera ampliar la
cobertura en el nivel de media en zona rural, de tal forma que se mejoren los indicadores de trnsito
y permanencia de estudiantes de la educacin bsica a la media. Teniendo en cuenta la poltica
nacional del sector educacin, el MEN, de acuerdo con su competencia y recursos disponibles, apoyar
los proyectos de infraestructura presentados por las entidades territoriales certificadas, en el marco
del Plan Maestro de Infraestructura Educativa, con el fin de ampliar la cobertura y la permanencia de
los nios y jvenes en el sistema escolar.
De acuerdo con lo anterior, es importante que las entidades territoriales certificadas en el Eje Cafetero
(Caldas, Quindo, Risaralda, Manizales, Armenia, Pereira y Dosquebradas) y de Antioquia
(Departamento de Antioquia, Medelln, Apartad, Bello, Envigado, Itag, Rionegro, Sabaneta y Turbo)
definan los proyectos de infraestructura para las zonas rurales que requieren recursos del MEN para
su financiacin y tambin realicen aportes de recursos para la construccin y mejoramiento de los
establecimientos educativos de las zonas rurales del Eje Cafetero. Por su parte, los modelos
educativos flexibles son una estrategia del sector para prestar en los diferentes entornos y contextos
sociales, un servicio de educacin pertinente y diferenciado a travs de herramientas educativas
propias que brindan condiciones para la permanencia de los nios y jvenes en el sistema educativo
y para la eficiencia y calidad de los contenidos ofrecidos, que permite la promocin de estudiantes a
otros niveles de formacin. En consecuencia, el MEN, de acuerdo con las necesidades del Eje Cafetero
y Antioquia, definir la ampliacin de la oferta de MEF en los establecimientos educativos rurales de
la regin.
621
procesos de contratacin pblica, supervisin y formulacin, estructuracin de proyectos.
Adicionalmente, dados los resultados de la evaluacin al desempeo integral de los municipios, esta
estrategia desarrollar un programa de acompaamiento directo en el que se busca generar y
fortalecer las capacidades institucionales requeridas en las tareas de planeacin y de reporte de
informacin, as como tambin en el uso eficiente de los recursos pblicos usados en los sectores
bsicos. La estrategia para la regin buscar concentrarse principalmente en los departamentos de
Antioquia y Caldas con el propsito de pasar de 42 municipios (24 % del total de los municipios de la
regin) a solo 33 municipios con calificacin baja y crtica en la regin.
Adicioanlmente, y como parte del proceso de consolidacin del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia,
el Gobierno Nacional a travs de las entidades competentes, pondr en marcha acciones para
fomentar el cuidado del paisaje, en cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte del Estado
Colombiano frente a la UNESCO.
Teniendo en cuenta el diagnstico presentado con relacin a las altas tasas de dependencia de
personas de mayores de 65 aos, es necesario trabajar en consolidar la cobertura del Programa
Colombia Mayor. Asimismo, y con el objetivo de atender de manera integral la salud fsica y mental,
es importante la incorporacin de elementos en el ordenamiento territorial relacionados con el
equipamiento urbano y espacio pblico adecuado para este grupo poblacional. De igual forma,
impulsar nuevas capacidades relacionadas con el cuidado del adulto mayor en la regin.
4. Metas y productos
622
Nuevos procesos de innovacin implementados en los sectores
0 4
priorizados con rutas competitivas
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2014)
Rutas competitivas acompaadas en su implementacin 2 6
Planes de accin (hojas de ruta) formulados para sectores estratgicos 6 1
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
Municipios beneficiados con intervenciones sobre su red de transporte
163 178
regional*
Porcentaje de viajes realizados en modos sostenibles (transporte
22 % 40 %
pblico y medios no motorizados)*
Aeropuertos regionales intervenidos 0 5
* Meta sujeta a la disponibilidad de recursos con que cuente el sector.
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Espacios de infraestructura dedicada a la intermodalidad 4 8
Estructuracin SITR Eje Cafetero 0% 100 %
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
Incrementar el porcentaje de aguas residuales urbanas tratadas 20 % 46 %
623
Hectreas en manejo sostenible de productos forestales no maderables 2.000 5.000
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Caudal tratado de aguas residuales en sistemas (l/s) 2.838 6.939
Fases del Programa para la Consolidacin de la Cadena Productiva
0 3
Guadua y Bamb implementadas
Hectreas de reas protegidas de la regin Eje Cafetero y Antioquia
660.123 766.718
incorporados en el SINAP
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2010)
Personas formadas en educacin tcnica y tecnolgica en la regin 157.597 230.486
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Nuevos cupos en educacin tcnica y tecnolgica 13.429 72.889
Cupos en formacin titulada del Sena para la regin Eje Cafetero y
245.175 250.000
Antioquia
Cupos en formacin complementaria del Sena para la regin Eje
1.238.521 1.300.000
Cafetero y Antioquia
Docentes formados en TIC ND 42.241
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
624
Atencin integral de la primera infancia para la ciencia, tecnologa e innovacin
en Caldas, Quindo y Risaralda
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Nios y nias con educacin inicial en el marco de la atencin integral* 1.051.005 2.000.000
*Las metas correspondientes a nios y nias con educacin inicial no son regionalizables, como referencia se toman los datos
nacionales.
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Tasa de cobertura bruta de educacin media 83,82 % 91,04 %
Porcentaje de estudiantes del sector oficial en niveles satisfactorio y
29 % 32,5 %
avanzado pruebas Saber 5 (matemticas)
Sedes rurales oficiales intervenidas con mejoramiento o construccin
0 165
de infraestructura
Tasa de supervivencia en grado 11 en zona rural 16,93 % 25,20 %
Sedes educativas rurales con modelos educativos flexibles 784 812
Nmero de terminales comprados o subsidiados para escuelas,
ND 424.241
estudiantes o docentes
Nmero de municipios con bajo desempeo integral 42 33
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Nmero de municipios con bajo desempeo integral 42 33
625
Atender integralmente al adulto mayor y promover el envejecimiento activo y
mentalmente saludable
Lnea base
Producto Meta a 2018
(2013)
Beneficiarios del programa Colombia Mayor* 1.845.026 1.845.026
*Las metas correspondientes a beneficiarios del programa Colombia Mayor no son regionalizables, como referencia se toman los datos
nacionales.
Anexo
integral 2013
de requisitos
desempeo
Capacidad
Indicador
Eficiencia
Eficacia
Gestin
legales
Rango
Fiscal
fiscal
Departamento
Total general 60,2 60,8 73,5 68,2 76,8 72,5 66,8 Medio
Fuente: DNP-DDTS.
Referencias
626
DANE. (Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas). (2011). Gran encuesta integrada de
hogares (GEIH). Bogot D. C.
DNP. (Departamento Nacional de Planeacin). (2013, Agosto). Una estrategia para la competitividad
de la caficultura colombiana. (Documento CONPES 3763 de 2013). Bogot D. C., Colombia: DNP.
Grupo Banco Mundial. (2013). Doing Business en Colombia 2013. Washington, D. C.: Banco
Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo; Banco Mundial.
Ocampo, J. A. (2014). Saldar la deuda histrica con el campo: Marco conceptual de la Misin para la
Transformacin del Campo. Bogot D. C.: DNP.
Prez, G. et al. (2014). Pereira: Contexto actual y perspectivas. Documentos de trabajo sobre economa
regional 208. Cartagena: Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER), Banco de la
Repblica.
Ramrez, J. C. et al. (2013). Escalafn de competitividad de los departamentos de Colombia 2012-2013.
Cepal: Bogot D. C.
Snchez, A. (2012). La reinvencin de Medelln. Documentos de trabajo sobre economa regional 174.
Cartagena: Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER); Banco de la Repblica.
1. Diagnstico
23La propuesta de foco de desarrollo de esta regin es el resultado de los elementos aportados por actores territoriales en el marco de los
Dilogos Regionales para la construccin del PND 2014-2018.
627
Fuente: DNP-DDTS 2014.
La tercera franja se encuentra al occidente, en la falda de la cordillera Oriental hacia las riberas del
ro Magdalena, y exhibe el nivel socioeconmico ms bajo de la regin hecho consistente con el gran
esfuerzo que debe hacer la mayora de sus municipios para el cierre de brechas, una alta debilidad
institucional y una fuerte presencia de grupos armados ilegales. La franja occidental se caracteriza,
adems, por su poblacin dispersa y la presencia de medianos y grandes latifundios dedicados a la
ganadera y agricultura. Debido a sus condiciones geogrficas, esta zona tiene problemas de
articulacin con el resto de la regin y sus ecosistemas estn significativamente alterados.
628
Fuente: DNP (2014). Misin Sistema de Ciudades.
Centro-Oriente y Bogot D. C. es una regin con altos niveles de urbanizacin, en donde se ubican 55
de los 151 municipios que hacen parte del Sistema de Ciudades del pas. El sistema est compuesto
por 12 ciudades (vase el Mapa XI-13 a). De ellas, 7 son ciudades funcionales o aglomeraciones
urbanas alrededor de las ciudades: Bogot (23 municipios); Girardot (3 municipios); Tunja (5
municipios); Duitama (2 municipios); Sogamoso (9 municipios); Bucaramanga (4 municipios) y
Ccuta (4 municipios). Seis son ciudades uninodales: Fusagasug, Barrancabermeja, Ocaa, Honda,
San Gil, y Pamplona.
Pese a las mltiples ventajas de la regin y su alto nivel de urbanizacin, preocupa la falta de equidad
en las condiciones de vida de sus habitantes, aspecto que es de vital importancia para el desarrollo
sostenible de Centro-Oriente y Bogot D. C. El desarrollo socioeconmico que caracteriza al territorio
no est equitativamente distribuido, y entre las tres franjas identificadas se encuentran grandes
diferencias, donde la mayor parte del desarrollo est concentrado en la franja central,
particularmente alrededor de las aglomeraciones urbanas. Las zonas ms apartadas de estos centros
tienen las mayores carencias de vivienda, acueducto, coberturas de educacin y vacunacin. Por
ejemplo, al observar las incidencias de las privaciones del ndice de pobreza multidimensional (IPM)
se observa que el 98 % de la poblacin de Cha tiene acceso a fuentes de agua mejorada, a diferencia
de los hogares de Tausa, en el mismo departamento (Cundinamarca), que tienen una deficiencia en la
provisin de agua del 38,4 % (DANE, Censo general 2005, 2005).
Las diferencias de desarrollo al interior de la regin son tambin apreciables entre el mbito urbano
y el rural. Hecho que se hace evidente al observar el IPM y el dficit habitacional urbano y rural. En
las zonas rurales, el 72 % de los hogares se encuentran en situacin de pobreza y el 64,10 % presenta
dficit habitacional, mientras que en las zonas urbanas el IPM asciende a un 29,0 % y el dficit
habitacional a un 11,1 %. El departamento ms crtico en este aspecto es Norte de Santander, con un
629
IPM rural de 87 %. En este mismo departamento se encuentra Gramalote, en donde en diciembre de
2010 se produjeron movimientos en masa que destruyeron su casco urbano (954 viviendas), y
derribaron el 100 % de sus equipamientos. La reubicacin del asentamiento es una de las metas ms
claras del Gobierno nacional.
Por otra parte, se identifica la presencia de conflictos en el uso del suelo en el 50 % del territorio. De
acuerdo con la Unidad de Planeacin Rural y Agropecuaria (UPRA), la mayora de estos conflictos son
generados por usos de ganadera en zonas aptas para la agricultura o para la conservacin, o por usos
agrcolas ubicados en ecosistemas estratgicos que requieren ser conservados. Un indicativo de los
efectos del uso inadecuado del suelo es el hecho de que en el 16,5 % del territorio se han identificado
procesos de desertificacin que conllevan a la reduccin de la productividad y la prdida total e
irreversible del suelo. Esta situacin pone en evidencia la necesidad de definir estrategias que
permitan avanzar en procesos de planificacin definiendo las zonas aptas para los diferentes usos del
suelo y la capacidad de carga de los ecosistemas estratgicos (por ejemplo los proveedores del agua)
con el fin de optimizar la produccin sostenible del territorio.
24El corredor de pramos est compuesto por los pramos de Sumapaz, Chingaza y Guerrero, los cuales proveen el 100 % del agua que se
utiliza en la sabana de Bogot y municipios aledaos.
630
Mapa XI-14. Servicios ambientales, reas protegidas y vulnerabilidad del recurso hdrico
en Centro-Oriente y Bogot D. C.
a. Servicios ambientales y reas protegidas b. Vulnerabilidad del recurso hdrico
Fuente: DNP.
631
capacidad para gestionar su construccin y mantenimiento, generando deficiencias en el estado de
las vas. Este aspecto hace clara la necesidad de estrategias de apoyo a la gestin vial de los entes
territoriales por parte de la Nacin. Esto permitira dar acceso directo a las zonas productoras y los
mercados de la franja central e impulsara la integracin de algunos territorios con otras regiones
estratgicas del pas, como el oriente de Boyac y Norte de Santander con la regin de los Llanos;
Santander con el sur de Bolvar y Norte de Santander en la regin de Catatumbo con el sur del
Cesar y el Magdalena Medio.
De manera adicional, el sistema de conectividad de la regin con el resto del pas depende por
completo de las carreteras principales, que en su mayora muestran altos niveles de congestin. Se
considera fundamental promover un esquema intermodal de transporte que reduzca la
vulnerabilidad por la dependencia de un nico modo, que aproveche la ubicacin estratgica sobre el
ro Magdalena y las posibilidades de conexiones frreas entre esta regin y el Caribe, de acuerdo con
los estudios realizados por la Misin Sistema de Ciudades.
632
Fuente: DNP.
No es posible terminar el diagnstico de la regin sin resaltar el impacto que su poblacin ha sufrido
por cuenta del conflicto armado y otras dinmicas violentas. Las subregiones ms afectadas son el
Catatumbo en Norte de Santander, Magdalena Medio en Santander y los municipios del Tequendama
y Rionegro en Cundinamarca (vase el Mapa XI-15). En el Catatumbo (municipios de El Tarra, San
Calixto, Sardinata, Teorama, Tib y Convencin), se mantienen las altas tasas de homicidio y
atentados contra oleoductos. As mismo, entre 2011 y 2013, Tib y Sardinata concentraron ms del
50 % de los cultivos de coca del departamento (UNDOC, 2013); (FIP, 2014)). Consiente de la
necesidad de una intervencin integral del Estado, en particular en esta subregin, el Gobierno
nacional aprob en el CONPES 3739 de enero de 2013 una Estrategia de desarrollo integral de la
regin del Catatumbo, que busca generar un apoyo integral para la solucin de problemas sociales y
de orden pblico por parte de los diversos sectores. La continuidad de su implementacin y
complementacin con otras acciones por parte de los gobiernos territoriales es esencial.
El desarrollo de estrategias que permitan afrontar las barreras y dificultades encontradas para el
progreso equitativo y sostenible de la regin es de gran importancia para la competitividad de la
misma. Tales estrategias se refieren al cierre de brechas urbano-rurales, procesos de planificacin y
ordenamiento territorial, ampliacin y mejoramiento de la infraestructura de manufactura y logstica;
mejoramiento de la red de vas secundarias y terciarias, complementado con sistemas multimodales.
Un ejemplo claro es el caso del sector minero, el cual es reconocido por su importante aporte a la
produccin de carbn metalrgico y por concentrar gran parte de las Unidades de Produccin
633
Mineras destinadas a la extraccin de carbn.25 Sin embargo, se requieren inversiones en materia de
infraestructura de transporte y estrategias para generar valor agregado a las materias primas, de tal
manera que permitan hacer frente a la competencia del mercado internacional y vincular una mayor
cantidad de la poblacin a los procesos productivos.
2. Visin y objetivos26
La regin Centro-Oriente y Bogot D. C. estar conectada fsica y digitalmente (en el mbitos regional,
nacional e internacional), lo que le permitir aumentar la competitividad y productividad de su
aparato productivo bajo criterios de crecimiento verde y gestin del conocimiento, y generar mejores
condiciones para superar las brechas y desequilibrios territoriales al interior de la regin. De esta
manera, la regin seguir aumentando el bienestar de su poblacin, la generacin de entornos ms
saludables y sostenibles y la construccin de equidad y paz.
Para ello, la regin Centro-Oriente y Bogot D. C. cuenta con una visin clara de su futuro y de la forma
como integra a las entidades territoriales circunvecinas; es decir, ha construido una imagen regional,
aprovechando las potencialidades de su territorio. En este camino, la asociatividad juega un papel
fundamental en la construccin de desarrollo desde el territorio y, por ello, Bogot D. C.,
Cundinamarca y Boyac como parte de la Regin Administrativa y de Planeacin Espacial (RAPE)27
regin Central expresaron su acuerdo bsico sobre el cuidado del agua, el bienestar, la productividad
y la competitividad, ejercicio que ser acompaado desde la Nacin.
3. Estrategias
Para su logro, se proponen tres estrategias que permitirn la articulacin de la red primaria, reducir
la dependencia del modo carreteable para el transporte, aprovechar las potencialidades y ventajas de
las zonas hoy no utilizadas para la localizacin de proyectos logsticos y, en general, para
aumentar la conectividad de carga y pasajeros en la regin. Para este fin se buscar: 1) potenciar la
intermodalidad en la red logstica y zonas productivas especficas; y, 2) fortalecer y mejorar la
conectividad de la regin con otras regiones, entre ciudades de la regin y en la zona fronteriza,
conectando la red primaria de la regin con los Llanos, el Magdalena y la regin Caribe a travs de
25 De acuerdo con datos del censo minero, el 53,5 % de la produccin departamental se ubica en Boyac, 21,8 % en Cundinamarca y 15,3 %
en Norte de Santander.
26 Se incorporaron elementos relacionados con los sectores econmicos que se promovern a partir de los aportes de actores territoriales
634
corredores transversales; mejorando los accesos a las principales ciudades e implementando
sistemas integrados de transporte regional (SITR) (zona central del Sistema de Ciudades); y llevando
a cabo los estudios para contar con centros de optimizacin del intercambio fronterizo.
La conectividad se impulsar mediante la conexin de la red primaria de la regin con los Llanos, el
Magdalena y la regin Caribe a travs de corredores transversales. En este sentido, se propone
mejorar y rehabilitar los corredores transversales de la red primaria que comunican el Centro-
Oriente y Bogot D. C. con las regiones de los Llanos (Bogot-Villavicencio, Transversal del Sisga,
Transversal del Cusiana, La Leja-Saravena), CentroSur-Amazona (Honda-Villeta, Bogot-Girardot)
y Caribe (Ruta del Sol, Ccuta-Ocaa-Gamarra). Adicionalmente, se dar prioridad a los tramos que
proveen conectividad dentro de la misma regin (Tib-La Mata, Barrancabermeja-Bucaramanga,
Puerto Arajo-Barbosa-Tunja y Puerto Boyac-Chiquinquir-Tunja). Lo anterior se har a travs de
iniciativas pblicas y privadas de APPs as como contratos de obra pblica, de acuerdo con los
28 Teniendo como soporte parcial el documento CONPES 3748 de junio de 2013: Importancia estratgica de la rehabilitacin de los
635
resultados que arrojen sus estructuraciones y de la disponibilidad de recursos para realizar los
aportes pblicos dentro del Marco de Gasto de Mediano Plazo.
De igual forma, se promover la presentacin de iniciativas privadas para el desarrollo de vas frreas
En segundo lugar, el Plan Nacional de Desarrollo define compromisos para mejorar los accesos a las
principales ciudades e implementar sistemas integrados de transporte regional (SITR) en el Sistema
de Ciudades de la franja central, lo que incluye el anlisis de factibilidad para la construccin de
soluciones viales por parte de las Entidades Territoriales en las principales aglomeraciones del
Sistema de Ciudades (Bogot, Tunja, Sogamoso, Duitama, Bucaramanga, Ccuta), que permita contar
con accesos eficientes del flujo de carga y pasajeros por va terrestre.
As mismo, el Gobierno Nacional por solicitud de las Entidades Territoriales y de acuerdo con la
disponibilidad de recursos presupuestales, apoyar las iniciativas y proyectos para la
implementacin de un sistema integrado de transporte regional SITR para el eje Tunja, Duitama y
Sogamoso y los municipios de su rea de influencia, los cuales configuran un subsistema regional
dinmico de movilidad y transporte de pasajeros en la regin para lo cual el DNP en coordinacin con
el Ministerio y las ET gestionar la estructuracin del mencionado SITR. De igual forma, apoyar la
poltica de implementacin de los SITM de Bogot y Bucaramanga, la implementacin del SITM del
rea Metropolitana de Ccuta y se definirn y las estrategias para mejorar la movilidad de la regin
Capital, particularmente la ejecucin del Proyecto Primera Lnea del Metro de Bogot, conforme a la
disponibilidad de los recursos presupuestales dentro del MGMP.
En tercer lugar, el DNP y el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el apoyo de otros Ministerios, en
los asuntos de su competencia realizarn los estudios para la revisin y optimizacin de procesos en
nodos de intercambio en mbitos fronterizos para el paso de frontera en el departamento de Norte
de Santander. Esto con el fin de evaluar las condiciones de operacin y niveles de servicio ofrecidos
en las instalaciones existentes, as como los requerimientos y pasos a seguir en materia de
infraestructura para la prestacin de servicios al migrante y a la carga.
636
Objetivo 2: Potenciar servicios ambientales de la franja oriental, procesos de
innovacin que aumenten la competitividad de la franja central y el
emprendimiento de pequeos productores en toda la regin.
Para poder cumplir con este objetivo se han elaborado tres estrategias, las cuales buscan articular el
desarrollo de la regin con su sostenibilidad en el largo plazo, con un nfasis especial en el recurso
hdrico, dada la alta vulnerabilidad de la regin al desabastecimiento. Las estrategias son:
1) establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistmicos estratgicos de la regin:
incentivos y mecanismos para la proteccin de los servicios ecosistmicos asociados con la oferta
hdrica y la promocin del uso eficiente del suelo; 2) promover la asociatividad, el fortalecimiento
empresarial y el emprendimiento cooperado entre pequeos productores: incentivar el
encadenamiento y asociatividad empresarial tanto bajo un enfoque de economa familiar campeSINA
como para los productores de carbn; 3) incentivar la innovacin, el desarrollo tecnolgico y las
competencias laborales de sectores estratgicos como el de energa, fortaleciendo el ecosistema
regional de innovacin y generando un clster de innovacin alrededor del sector de energa e
hidrocarburos; y, 4) promover la vinculacin laboral de la poblacin en sectores altamente
productivos para la poblacin ubicada en la frontera.
Para esta estrategia, la lnea de accin implica generar incentivos y mecanismos para la proteccin de
los servicios ecosistmicos que proveen y regulan la oferta hdrica, y desarrollar capacidades e
innovacin para el uso racional del agua y el manejo de vertimientos. Frente a garantizar la oferta
hdrica, el Gobierno nacional generar los mecanismos para la conservacin del recurso hdrico y las
cuencas abastecedoras de los acueductos de la regin. Como parte de este propsito, el Gobierno
promover que las autoridades locales formulen o ajusten los Planes de Ordenamiento y Manejo de
Cuencas Hidrogrficas priorizados por el MADS en su jurisdiccin, incluyendo criterios de gestin del
riesgo y adaptacin al cambio climtico. Adems, los prestadores de servicios de acueducto deben
poner en prctica los Lineamientos de Poltica de Gestin del Riesgo de Desastres en la prestacin
de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, establecidos por el Ministerio de
Vivienda (MINVIVIENDA). En especial en las cuencas de los ros Surat y Zulia y la laguna de Tota se
complementar este esfuerzo con la caracterizacin de los servicios de provisin y regulacin hdrica
que prestan los ecosistemas para beneficio local. Para ello, las autoridades ambientales locales
establecern agendas de trabajo con los municipios con el fin de definir mecanismos que fortalezcan
las capacidades para formular proyectos y para vincular fuentes de financiacin para el desarrollo de
la valoracin de servicios ecosistmicos en su jurisdiccin.
El Gobierno nacional a travs del MINVIVIENDA y el DNP apoyar a las entidades territoriales en
la estructuracin de esquemas financieros que permitan la articulacin de fuentes (Nacin, entidades
territoriales, organismos internacionales e inversionistas privados) para realizar inversiones que
637
permitan disminuir la carga contaminante sobre las cuencas de los ros Ubat-Surez29, Chicamocha
y Ro de Oro.
Tambin, como parte de la gestin sostenible del territorio en el marco de los Consejos Regionales
de Competitividad, las autoridades ambientales junto con los sectores productivos brindarn
orientaciones y participarn en la identificacin conjunta de oportunidades para aprovechar y
reciclar materiales y para la utilizacin de residuos slidos como insumos y otros.
La tercera lnea de accin contempla el uso eficiente de los recursos naturales, con un nfasis en el
recurso hdrico. Con el propsito de crear un mayor nmero de empleos verdes, los establecimientos
educativos de la regin ampliarn la oferta de programas de formacin y certificacin de
competencias en materia de aprovechamiento y valoracin de residuos slidos, y de uso eficiente del
agua. Estos establecimientos contarn con el apoyo tcnico e institucional del Ministerio del Trabajo,
el Sena, y dems miembros de los Consejos Regionales de Competitividad.
Y como cuarta lnea de accin: planificar y promover el uso eficiente del suelo para fines productivos
acorde a la vocacin productiva, en el marco del crecimiento verde. La regin debe avanzar en el
conocimiento de las limitaciones de sus suelos y de los procesos de degradacin de los ltimos aos,
as como en la incorporacin de dicha informacin a la definicin de estrategias de recuperacin o
control. Estas acciones requieren considerar tecnologas, recursos tcnicos, institucionales, sociales
y financieros, y la definicin de mecanismos para la aplicacin y el sostenimiento de las tecnologas
pertinentes, de forma concertada con las comunidades ubicadas en los sitios que se intervendrn. En
el contexto de la estructura ecolgica principal y de las vocaciones agroecolgicas de los suelos, con
el objeto de lograr un desarrollo agropecuario planificado y con visin prospectiva, se dar prioridad
a las apuestas productivas y la identificacin de las reas estratgicas agropecuarias. En coordinacin
29 Que cuenta con un impulso a travs del documento CONPES 3699 de julio de 2011: Garanta de la Nacin a la Corporacin Autnoma
Regional de Cundinamarca (CAR) para contratar una operacin de crdito pblico externo con el Gobierno de Francia hasta por la suma de
EUR 33,24 millones, o su equivalente en otras monedas, destinado a la financiacin del programa implementacin de las tecnologas
ambientales necesarias al control cuantitativo y cualitativo del recurso hdrico de la cuenca UbatSurez.
638
con las gobernaciones de la regin Centro-Oriente y Bogot D. C. se aplicar la metodologa de
evaluacin de tierras con fines agropecuarios a escala 1:25.000 para cada departamento. A partir de
esta primera zonificacin, se identificarn las zonas estratgicas agropecuarias que requieran
estudios con un mayor nivel de detalle.
Para las zonas ridas localizadas en las franjas occidental y oriental, las acciones propuestas se
centrarn en la recuperacin de los suelos con degradacin de sus condiciones agroecolgicas y
escasez de agua. Para tal fin, a partir de la identificacin y caracterizacin de las zonas significativas
de desertificacin y escasez de agua, se propondrn tecnologas que permitan superar el problema.
Se destinarn recursos a la viabilizacin tcnica, institucional, social y financiera de las soluciones
tecnolgicas que se implementarn y se definirn los mecanismos para la aplicacin y el
sostenimiento de las tecnologas pertinentes, de forma concertada con las comunidades afectadas.
Como primer punto de esta estrategia est incentivar el encadenamiento y asociatividad empresarial
agropecuaria bajo un enfoque de economa agrcola familiar. Desarrollar acciones dirigidas a los
pequeos productores que les permita establecer alianzas estratgicas con medianos y grandes
productores y as promover: la formacin de capacidades asociativas y desarrollo empresarial; el
fortalecimiento de los activos financieros rurales y el intercambio de experiencias subregionales con
el objeto de consolidar una estrategia de negocio agroempresarial en el contexto subregional y
nacional. Se contemplan ejes temticos relacionados con el acceso a activos financieros, incentivos y
formacin para el empleo y servicios de desarrollo empresarial.
639
Como segundo punto, teniendo en cuenta que hay una capacidad instalada para generar entre 4.793
y 4.909 miles de toneladas anuales de coque (UPME, 2012), y que el nivel ms alto de produccin que
se ha alcanzado histricamente (2.782 miles de toneladas en el 2008) es muy inferior al potencial, y
considerando que las difciles condiciones econmicas y de mercado por las que cruzan los
productores y exportadores de carbn y de coque de esta regin, las cuales dificultan la
competitividad de estos productos en los mercados internacionales, se implementaran las medidas
necesarias en procura de mantener los resultados de produccin actualmente obtenidos. Adems, el
Gobierno debe adelantar gestiones orientadas a mejorar las condiciones de logstica y transporte de
dichos productos desde los centros de produccin hasta los puertos de embarque. As como la
implementacin de tecnologas que permitan la recuperacin de los subproductos generados por la
produccin de coque.
Por esto la propuesta para este cuatrienio consiste en apoyar la competitividad del sector en tres
frentes. En primer lugar, a las unidades de produccin mineras de carbn coquizable, el Ministerio de
Minas y Energa promover la asociatividad y el fortalecimiento empresarial entre pequeos y
medianos mineros, brindar la asistencia en materia tcnica, financiera y empresarial
implementacin de la poltica de formalizacin minera, y se buscarn aliados comerciales,
especficamente con las empresas coquizadoras de la regin. En segundo lugar, a las empresas
coquizadoras, el ministerio les brindar asistencia tcnica para mejorar sus procesos productivos
(seleccin y mezclas de carbn, tipos de hornos, emisiones) y el aprovechamiento de la energa
generada en el proceso para la generacin elctrica. Y por ltimo, el Departamento Nacional de
Planeacin y el Comit Nacional de Logstica formularn una estrategia integral para mejorar la
logstica y comercializacin de los productos del interior del pas (acopio, preparacin, transporte,
puertos, aduana, base liquidacin de regalas, etc.). En complemento de lo anterior, se analizarn los
porcentajes que por contraprestaciones econmicas le aportan al Estado, con el fin de que stas
respondan a la escala de produccin y al potencial desarrollo productivo de los mineros de esta
regin.
640
Como segundo punto, se fortalecer la infraestructura de refinacin de combustibles lquidos con un
enfoque de sostenibilidad ambiental. Con esta iniciativa se reducirn las importaciones que el pas
realiza de disel, ACPM y dems combustibles lquidos, toda vez que la produccin nacional se
incrementar, cumpliendo con la obligacin de entregar disel de menos de 50 partes por milln de
azufre y gasolina con menos de 300 partes por milln. Se espera que la modernizacin de
infraestructura de la refinera jalone el consumo intermedio, le aporte al crecimiento econmico del
pas, genere mayores ingresos por el pago de impuestos y nuevos empleos en actividades diferentes
al petrleo y al manejo de combustibles lquidos. Una vez concluida la obra, el fortalecimiento de la
infraestructura estar en capacidad de procesar crudos pesados con altos contenidos de azufre,
cidos y otros componentes. Esto conllevar a la adopcin de procesos altamente especializados que
garanticen la conversin hasta lograr productos valiosos como la gasolina y cumpliendo los ms
exigentes estndares ambientales y de calidad de los combustibles. As mismo, el proyecto y la
entrada en operacin de la refinera modernizada incrementaran los ingresos tributarios de
Barrancabermeja.
El tercer punto de esta estrategia busca promover la vinculacin laboral de la poblacin en sectores
altamente productivos, fundamentada en generacin y certificacin de competencias y desarrollo de
emprendimientos productivos para la poblacin ubicada en la frontera. El Ministerio del Trabajo
prestar asistencia tcnica al Departamento de Norte de Santander para ajustar su Plan
Departamental de Empleo de acuerdo a las nuevas apuestas productivas definidas en la Misin de
Ciudades y en este Plan Nacional de Desarrollo. El Ministerio del Trabajo, con el apoyo del Ministerio
de Educacin, el Servicio Nacional de Aprendizaje y la Unidad Administrativa Especial del Servicio de
Empleo acompaar al departamento en el desarrollo de espacios de concertacin con el sector
productivo para armonizar las necesidades de mano de obra y la oferta de servicios de formacin de
la regin. De igual manera se definirn, en el marco de las inversiones pblicas del departamento, las
necesidades de recurso humano y cualificacin del mismo. A la par, se dar continuidad al Plan de
Impulso a la Productividad y el Empleo (Pipe) que establece las estrategias iniciales de la lucha contra
el contrabando en las ciudades fronterizas.
Con el fin de cumplir con este objetivo, se proponen tres estrategias cuya finalidad es reducir las
brechas internas de la regin, logrando la equidad y la consolidacin de la paz en las zonas vulnerables
y aisladas. Para esto se debe: 1) apoyar a las entidades territoriales en el mejoramiento de la
infraestructura vial terciaria para acceder a servicios sociales, conectar a centros de acopio y permitir
el acceso al turismo; 2) fortalecer la presencia estatal integral en zonas no conectadas o vulnerables,
incluyendo acciones conjuntas entre diferentes sectores; y, 3) reducir las brechas asociadas a las
condiciones de equidad y habitabilidad de las zonas rurales vulnerables y perifricas. El consolidado
de logros en el cierre de brechas se reflejar en un indicador de convergencia intrarregional,
propuesto por el DNP.
641
Apoyar a las entidades territoriales en el mejoramiento de la infraestructura
vial terciaria para acceder a servicios sociales, conectar a centros de acopio y
permitir el acceso al turismo
De otra parte, se propone la implementacin de convenios entre las entidades competentes del sector
transporte y el Ministerio de Defensa para la culminacin o mejoramiento de proyectos viales en
zonas vulnerables de las franjas como el Catatumbo (Ccuta-Tib-La Mata), Sumapaz, occidente de
Santander (transversal del Carare y El Carmen-Ruta del Sol) y nororiente de Boyac (La Leja-
Saravena), de acuerdo con la disponibilidad de recursos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
En primer lugar, y en especial para la franja occidental, se requiere un conjunto de acciones integrales
que favorezcan la reconstruccin de la cohesin social y territorial y propicien el desarrollo endgeno
incluyente de los pobladores y de las zonas con mayor rezago relativo.30 Como parte de esta accin,
se promover la mejora significativa de la conectividad rural de la regin (terrestre y rea) y la
creacin de estmulos para la formalizacin de los trabajadores rurales y de las unidades productivas
mineras. Se dar atencin y proyeccin integral a la poblacin en situacin de vulnerabilidad e
inequidad, as como a las vctimas del conflicto armado. Como parte de esta accin, se propone la
implementacin de convenios entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad, el
Ministerio de Transporte y el Ministerio de Defensa, en el marco de construccin de paz, para la
culminacin o mejoramiento de proyectos viales en zonas vulnerables de las franjas como el
Catatumbo (Ccuta-Tib-La Mata), Sumapaz, occidente de Santander (transversal del Carare y El
Carmen-Ruta del Sol) y Nororiente de Boyac (La Leja-Saravena), de acuerdo con las
disponibilidades de recursos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Adicionalmente, para la regin
del Catatumbo, se estn generando las seales de expansin en las redes de baja tensin y acometidas
domiciliarias para la prestacin el servicio de energa elctrica a 5.479 usuarios en zonas rurales del
departamento, beneficiando a 13 municipios todo esto para contribuir al aumento del ndice de
30 Que incluye la profundizacin de lo establecido en el documento CONPES 3739 de enero de 2013: Estrategia de desarrollo integral de la
642
cobertura del servicio de energa, garantizando la satisfaccin de las necesidades bsicas de la
poblacin rural.
Para Gramalote se tienen previstas acciones que fortalezcan la accin integral del Estado y recuperen
las condiciones de vida mnimas para los gramoloteros, a travs del Fondo Adaptacin, en coherencia
con las acciones implementadas en el gobierno anterior, para el reasentamiento de la poblacin
afectada (en materia de vivienda y habitabilidad, desarrollo econmico y social, gestin del riesgo de
desastres y fortalecimiento del gobierno local). El sector de la inclusin social y la reconciliacin (DPS)
priorizar la intervencin e implementacin de oferta social para este municipio as como la
construccin de equipamientos; el sector de infraestructura (Ministerio de Transporte, INVIAS y
MINVIVIENDA) apoyar el desarrollo de nueva infraestructura y el mejoramiento de las condiciones
de conectividad y accesibilidad de las vas existentes, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal
y la competencia que tenga sobre la infraestructura, la construccin de acueductos veredales y la
implementacin de programas de mejoramiento de vivienda; el sector de desarrollo rural (Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, Banco Agrario e Incoder) apoyar con la implementacin de
programas de vivienda rural y de desarrollo rural integral; y el sector de desarrollo econmico
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) implementar programas en los que se mejoren las
condiciones de produccin, emprendimiento y comercializacin de los productos gramaloteros.
El proceso de incremento de la presencia estatal requiere del fomento del desarrollo de la gobernanza
como parte de la estrategia para crear el entorno necesario para el potenciamiento del crecimiento
econmico de la regin.
La propuesta de focalizacin contemplar los esfuerzos de intervencin que desde la Nacin se han
venido desarrollando, tales como los territorios de consolidacin y el fortalecimiento de la presencia
del Estado en los territorios de frontera. En este sentido, el Gobierno Nacional -en la implementacin
de la poltica integral de fronteras- le dar una especial atencin a la ciudad de Ctuta, su rea
metropolitana y el Norte de Santander, para mitigar la situacin de crisis que ha venido afrontando.
Para ello, efectuar las inversiones y acciones necesarias para impulsar el desarrollo de proyectos, y
buscar equiparar su ndice de desempleo al nacional (menor a dos dgitos).
643
Atendiendo a las diferencias encontradas en la regin, la estrategia de fortalecimiento institucional
implementar acciones especficas en cada uno de los componentes del programa. Har nfasis en los
municipios con bajo ndice de desempeo integral (IDI) especialmente en los procesos de
homologacin metodolgica y construccin conjunta de herramientas de acompaamiento a los
municipios. En particular, pondr especial atencin en los procesos que hacen parte del ciclo de
planeacin municipal, fortaleciendo tanto el ejercicio mismo de planeacin y el monitoreo, como las
tareas que corresponden a la generacin y reporte de informacin. El propsito perseguido, con el
esquema institucional en la regin, permitir pasar de 36 municipios con una calificacin baja o crtica
a solo 28 municipios en la regin con este tipo de resultados de acuerdo con la "Evaluacin del
desempeo integral de los municipios".
Esta estrategia tiene tres frentes de accin principales. Por un lado, reducir la brecha en pobreza
extrema entre las reas rural y urbana de la regin, con nfasis en las franjas oriental y occidental, lo
cual ser posible segn lo planteado en el captulo transversal de movilidad social, que implica una
recomposicin de la oferta del sector de inclusin social fortaleciendo las intervenciones en la zona
rural de la regin del programa de transferencias condicionadas Ms Familias en Accin y del
acompaamiento familiar realizado en el marco de la Red Unidos, que redunde en el aumento del
ingreso y de acceso a la oferta social, presente en la regin.
Por otro lado, cerrar la brecha en cobertura de acueducto y vivienda (sectores de mayor brecha en la
regin). Teniendo en cuenta el gran nmero de prestadores de servicios en las reas rurales que se
encuentran en esta regin, en el marco del componente rural de los Planes Departamentales de Agua,
se fortalecer la estructuracin de esquemas sostenibles para la prestacin de los servicios, que
busquen la aglomeracin de prestadores rurales y la implementacin de esquemas de apoyo a
municipios y prestadores en los departamentos de Cundinamarca, Boyac, Santander y Norte de
Santander (regin del Catatumbo).
Con el fin de reducir la brecha de vivienda urbana en la regin Centro-Oriente y Bogot D. C., el MVCT
coordinar la priorizacin de los cupos asignados a la regin a travs de los diferentes programas del
Gobierno nacional para vivienda nueva (programas como vivienda gratuita, vivienda de inters
prioritario para ahorradores, entre otros) y mejoramiento de vivienda. En este sentido, el MVCT
propender por la asignacin de cupos para vivienda nueva destinados a esta regin con el fin de
lograr la reduccin del nmero de hogares en situacin de dficit cuantitativo de vivienda. Asimismo,
se fortalecer institucionalmente a las entidades territoriales para generar capacidad de respuesta
frente a la oferta institucional.
644
4. Metas y productos
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
2013
31Las metas correspondientes a infraestructura de transporte y a mantenimiento de kilmetros fluviales de no cuentan con productos
regionalizables.
645
Lnea base Meta a
Producto
(2013) 2018
Hectreas adecuadas con manejo eficiente del recurso hdrico para 0 17.400
fines agropecuarios
646
Colocados a travs del SPE en el departamento de Norte de Santander 4.700 13.910
Lnea base
Producto Meta 2018
2013
Lnea base
Producto Meta 2018
2013
Nuevos cupos asignados a la regin para vivienda urbana nueva 33.824 37.000
Bogot D.C. cuenta con una extensin territorial de 1.605 Km2 donde habita una poblacin
aproximada de 7.776.845 habitantes, 99,8 % de los cuales habitan en la zona urbana, y por tanto con
un su alto nivel de urbanizacin. Cabe anotar adems, que en el estudio del sistema de ciudades se
647
configura en el marco de una aglomeracin que asciende a los 9.205.125 habitantes, si se tiene en
cuenta la conmutacin laboral y la interdependencia con Soacha, Facatativ, Zipaquir, Funza, Cha,
Cota, Madrid y Mosquera (ver mapa XI-16). La conectividad de la ciudad con el resto de la
aglomeracin urbana y al interior de esta es unos de los temas principales a resolver en pro del
desarrollo socio econmico de la ciudad capital y del pas.
Nota: POT de Bogot (2004), EOT de Bojac (2009), PBOT de Cajic (2008), POT de Cha (2000), POT de Cota (2001), PBOT de Funza (2006), POT de Gachancip (2009), POT de La Calera (2010),
PBOT de Madrid (2000), PBOT de Mosquera (2009), POT de Nemocn (2007), POT de Sibat (2012), POT de Soacha (2000), EOT de Tabio (2000), EOT de Tocancip (2010), y el POT de Zipaquir
(2003). No se encontr cartografa correspondiente a Cogua, Facatativ, Guatavita, Sesquil, Sop, Sutatausa y Tausa.
De otra parte, en el estudio de la misin de ciudades se identifica que la aglomeracin del rea urbana
de Bogot es aproximadamente de 17.768 habitantes/km2, mientras que para el sistema de ciudades
se encuentra que es de un promedio de 13.659 habitantes/km2, lo que evidencia la alta densidad
poblacional de esta aglomeracin que se ha mantenido por encima de otras importantes ciudades
latinoamericanas como Lima, Caracas, y Santiago.
En cuanto al papel de la ciudad capital del pas, Bogot cuenta con el mercado de bienes y servicios
de mayor transaccin del pas. As mismo, se caracteriza por un mercado laboral dinmico y unas
tasas de desempleo que han decrecido constantemente en la ltima dcada. Por otra parte, sus
indicadores de educacin son altos, en comparacin con el resto del pas. Sin embargo, existen
brechas importantes al interior de la ciudad, particularmente en temas de educacin y empleo, que
se considera importante abordar.
Por lo anterior, en Bogot, uno de los principales aglomerados urbanos del pas, motor de desarrollo
econmico y social, se identifica la necesidad de estrategias que se enfoquen en dar soluciones a temas
como la movilidad, empleo, educacin, seguridad, salud y hbitat, complementados a travs de una
conectividad multimodal con las subregiones y una mayor sostenibilidad en su relacin con las zonas
prestadores de servicios ambientales en la regin.
En cuanto a movilidad, la capital del pas requiere un sistema vial dinmico, gil e integral. Sin
embargo, presenta serios problemas con relacin a su malla vial, la congestin vial y de los servicios
de transporte pblico. En cuanto a la malla vial el 59,2 % se encuentra en mal o regular estado (IDU-
2013), por otra parte en materia de congestin vial se denotan serios incrementos en el nmero de
vehculos de transporte pblico, motocicletas y vehculos privados. Entre los aos 2009 y 2014, el
648
nmero de motocicletas pas de 163.757 a 418.844, lo que implica un crecimiento del 155 %; para el
mismo perodo, los vehculos particulares pasaron de 978.613 a 1.492.483, representando un
incremento del 52,5 %. En consecuencia, la velocidad de desplazamiento en el transporte pblico
colectivo a 2013 era de 24.2 km/h, menor a los 30,6 km/h que se tenan en el ao 2008, mientras que
el nmero de usuarios en el transporte pblico en el mismo periodo aument un 21,5 % (SDP, 2012).
El deterioro de las vas, crecimiento del parque automotor privado y falta de un componente eficiente
de transporte como lo puede constituir el metro, hacen evidente la urgencia de un acompaamiento
decidido por parte de la Nacin.
En cuanto a la distribucin de ingresos se identifican dos temas que se requiere abordar para Bogot:
el empleo y su relacin con la educacin terciaria. Bogot aporta $174 billones al ao,
correspondientes a la cuarta parte del PIB del pas; sin embargo, los beneficios de una economa
fuerte y creciente no benefician de forma equitativa a toda su poblacin. El mapa de estratificacin de
Bogot es una clara muestra de esta distribucin inequitativa de ingresos (ver Mapa XI-17). Al
analizar el indicador sobre capacidad de pago por hogar, a lo largo de las localidades, se observa que
en Ciudad Bolvar el 43,8 % de los hogares carecen de una capacidad efectiva de pago. Porcentajes
similares presentan las localidades de Usme (42,9 %) y San Cristbal (38,4 %), comparados con un
porcentaje general para Bogot de 18,9 % (Encuesta multipropsito, 2011).
La distribucin de ingresos est directamente relacionada con la oferta de empleo y las condiciones
laborales adecuadas en la ciudad, las cuales requieren seguir fortalecindose dando continuidad a las
actuales medidas de poltica pblica. Segn datos del Observatorio de Desarrollo Econmico, a junio
de 2014, la ciudad durante su primer semestre contaba con 4.113.785 personas ocupadas (empleo
formal, subempleo y empleo informal) y de stos, aproximadamente 1.880.000 no pagaban salud ni
pensin, es decir, 45,7 %. Adicional a ello, 422.000 habitantes se encontraban desempleados.
As mismo, la formacin de talento humano permite aumentar los ingresos de la poblacin mediante
el incremento de su productividad, as como contribuir a que las personas se apropien de su
649
desarrollo, participen de manera adecuada en sus comunidades y sean ms capaces de manejar el
riesgo. Segn la Encuesta Multipropsito (2011), la tasa de cobertura neta de Educacin Superior
para la poblacin entre 18 y 24 aos de edad de la ciudad es de 41,7 %, en donde el promedio de
cobertura en las localidades de Usme, Ciudad Bolvar y Bosa es de 22,0 %, en contraste con las
localidades de Teusaquillo, Chapinero y Usaqun en donde este promedio es de 69,7 %.
La prestacin de servicios de salud en la ciudad tiene una cobertura inequitativa. Si bien hay avances
por parte del Distrito Capital, en la organizacin de las redes de salud, donde hoy tienen definidas 4
subredes: Norte, Sur, Suroccidente y Centro-Oriente y Bogot D. C., hay situaciones que afectan la
prestacin oportuna de los servicios de salud, como la disponibilidad de capacidad fsica instalada, de
talento humano especializado y supra especializado, el desarrollo de servicios en funcin ms de la
productividad que de los resultados en salud, la garanta de la oportunidad, integralidad y
resolutividad en los servicios, las debilidades en el seguimiento a la trazabilidad de la atencin de las
personas en el continuo de la vida. De otra parte se identifican deficientes mecanismos y procesos de
articulacin en red de los prestadores de servicios de salud.
Una de las principales reas en donde se evidencia este problema es en los servicios oncolgicos a
nivel pblico, en contraste con la oferta de servicios privados. Para dar cobertura a la demanda de
servicios oncolgicos, la red pblica del Distrito oferta 8 servicios: ciruga oncolgica, dolor y
cuidados paliativos, ginecologa oncolgica, hematologa y oncologa clnica, oncologa clnica,
quimioterapia, ciruga de mama y tumores tejidos blandos y ciruga oncolgica, siendo el Hospital el
Tunal y el Hospital Occidente de Kennedy la E.S.E. con portafolio de servicios de oncologa ms
completos.
En materia de seguridad tambin se identifican aspectos cuya solucin es prioritaria. Segn datos del
Centro de Estudio y Anlisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana de la Secretara de Gobierno de
Bogot CEACSC, para el ao 2014, se presentaron en la ciudad 12.507 lesiones comunes, y cerca de
43.937 casos de hurto a personas y bienes denunciados, arrojando un promedio de 120 casos diarios.
650
En la encuesta de victimizacin del ao 2013 realizada por el DANE, se mostraba cmo el 80 % de los
entrevistados se sentan inseguros en la va pblica y el 78,3 % manifestaban lo mismo respecto al
transporte pblico, incluyendo las estaciones y paraderos.
La ciudad cuenta con un total de 147 Centros de Atencin InmediataCAI-, 1.071 cuadrantes y 19
estaciones de polica, que son atendidos por cerca de 20.000 uniformados, con una tasa de 2,5 policas
por cada 1.000 habitantes. Bogot cuenta con 5 Unidades de Reaccin Inmediata URI- de la Fiscala
General de la Nacin (Ciudad Bolvar, Usaqun, Puente Aranda, Engativ y Kennedy), para atender la
problemtica de la ciudad. Esto quiere decir, que cada una de ellas debe responder a las solicitudes
de cerca de un milln seiscientos mil (1.600.000) habitantes, lo que se constituye en una barrera de
acceso a la justicia que conduce a deficiencia de la prestacin del servicio.
Para Bogot se propone mejorar y rehabilitar los corredores transversales de la red primaria que la
conectan con otras regiones del pas, en particular Villavicencio y Girardot, a travs de iniciativas
pblicas y privadas para su ejecucin a cargo de la ANI o de obra pblica a cargo del Instituto Nacional
de Vas. En cuanto a la conectividad de Bogot con la subregin, para la consolidacin y mejor
funcionamiento como aglomerado urbano, se propone realizar un anlisis de factibilidad para la
construccin de anillos viales; se apoyar la poltica de implementacin del SITM; y se apoyarn
estrategias para mejorar la movilidad de la regin Capital. De igual manera, se impulsar la
implementacin del SITR de la regin Capital, a travs de la habilitacin de los corredores frreos en
los municipios de Soacha (corredor sur), Funza, Mosquera, Madrid y Facatativ (corredor occidente)
y en el Distrito Capital, a fin de conectar los municipios de la sabana entre s y desde y hacia Bogot,
mediante servicios de transporte de pasajeros en tren ligero. Estos servicios debern integrarse al
SITP de la ciudad en puntos estratgicos.
En materia de conectividad al interior de la ciudad, la primera lnea del metro ser una realidad.
Adicionalmente, entre el Distrito y el Gobierno Nacional se har la reconfiguracin de las troncales
Caracas y Autopista Norte, construccin de la troncal Avenida Boyac, los cables de Ciudad Bolvar y
San Cristbal y la ampliacin y adecuacin de la red troncal de Transmilenio.
Con el fin de fomentar la sostenibilidad de los sistemas de transporte pblico, para evitar congestin
urbana y promover la implementacin de modos de transporte no motorizados, amigables con el
651
ambiente, el Gobierno nacional trabajar con en Distrito en la definicin de mecanismos de
financiacin, inversin y cobro de tarifas o tasas diferenciadas de uso para sectores crticos en materia
de congestin y contaminacin.
En este sentido, el Ministerio del Trabajo, en el marco del mecanismo de proteccin al cesante y de
acuerdo a las competencias de las entidades del sector, deber disear un mecanismo de
identificacin de las necesidades de capacitacin y formacin para el trabajo de los empresarios de
Bogot y sus municipios de influencia. El SENA y las Cajas de Compensacin Familiar ampliarn y
ajustarn el diseo y cobertura de los programas de formacin para el trabajo de acuerdo a las
necesidades del tejido empresarial identificadas y mantendrn una lnea especial enfocada al
emprendimiento, autoempleo y asociatividad. Para esto, el Ministerio del Trabajo deber definir los
aspectos logsticos, administrativos y operativos necesarios.
Por ltimo, se fortalecer la educacin terciaria, a travs de un mayor acceso y cobertura para los
bogotanos. En materia de educacin superior para Bogot se contempla la estrategia de desarrollo de
la infraestructura para educacin superior en las zonas deficitarias de la ciudad que puedan ser
utilizadas por las IES oficiales, ello permite que una sede de educacin superior pueda ser compartida
por ms de una institucin, las universidades pueden brindar los servicios de sus programas de
652
manera independiente por Institucin pero pueden compartir espacios extracurriculares as como
dilogo de saberes y proyectos de extensin e investigacin.
Los centros de conciliacin, la creacin de mayor infraestructura para incrementar la presencia de las
Unidades de Reaccin Inmediata de la Fiscala, el aumento del pie de fuerza de la polica con un
enfoque preventivo y de legitimacin del uniformado como primera expresin de la autoridad ante el
ciudadano del barrio o sector, as como la ampliacin de los centros de retencin transitoria de
personas que transgredan las normas de convivencia y pongan en riesgo su integridad y la de los
dems, deben ser acciones que cuenten con el apoyo del gobierno Nacional y con los recursos
necesarios para cofinanciar en concurrencia con las autoridades distritales.
Ciudad Salud, un nodo central dentro de la red hospitalaria del pas. En el centro de Bogot, es necesario
apoyar la modernizacin del Sistema de Salud del Distrito y conformar un nodo central dentro de la
red hospitalaria del pas, que tenga en cuenta los hospitales de la red pblica del Distrito. Al mismo
tiempo, servir para desarrollar alrededor del nodo un innovador desarrollo urbanstico, econmico,
social y cultural que redefina el Centro Histrico e Internacional de Bogot.
Vale la pena especificar que el desarrollo integral de la infraestructura de salud mencionada debe
guardar relacin con las edificaciones que son patrimonio cultural y contar con COLCIENCIAS y el
Ministerio de Cultura para su nfasis y modernizacin, ubicando y manteniendo a Bogot en la agenda
653
mundial de las exposiciones y eventos sobre la cultura cientfica, tecnolgica y artstica de la salud, la
medicina, el cuerpo y la naturaleza.
Estrategia Distrital de Salud Mental. En Colombia y en especial en el Distrito Capital se deben abrir
paso tanto un pensamiento como un lenguaje positivo en el mbito de la salud mental, considerando
la complejidad y las diferentes races de hostilidad, orientado a toda la comunidad sin negarle a la
misma la satisfaccin de la necesidad humana y enfatizando en los siguientes aspectos: i) atencin y
priorizacin de necesidades fisiolgicas, ii) fortalecimiento de autoestima, iii) percepcin de
seguridad y iv) atencin con equidad.
Apoyo a la RAPE
El Gobierno nacional apoyar los procesos asociativos que fomentan la integracin de Bogot con
departamentos vecinos, como es el caso de la RAPE, en particular sus apuestas por el aumento de la
competitividad regional con base en el uso apropiado de los recursos naturales y la proteccin de los
servicios ambientales de los que depende el aglomerado urbano de Bogot.
Como primera lnea de accin se trabajar en mejorar la calidad del recurso hdrico, implementando
acciones para cumplir la sentencia del Consejo de Estado en referencia al saneamiento integral de la
cuenca del ro Bogot, en especial aquellas cuatro relacionadas con la gobernanza del agua, a saber:
1) crear la gerencia estratgica de la cuenca, trmite que deber adelantar el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible (MINAMBIENTE); 2) integrar recursos para desarrollar la estrategia
interinstitucional en beneficio del cuerpo hdrico, en armona con los instrumentos de financiacin
existentes para el saneamiento e integrados en el Fondo Comn de Cofinanciacin (FOCOF); 3) crear
los Sistemas Regionales de Planeacin y de Informacin Ambiental; y, 4) promover la asociatividad
para fomentar una perspectiva de desarrollo en beneficio del saneamiento de la cuenca de Bogot.
Como segunda lnea de accin el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el DNP apoyarn la
estructuracin de esquemas financieros que permitan la articulacin de fuentes (Nacin, entidades
territoriales, organismos internacionales e inversionistas privados) para realizar inversiones que
permitan disminuir la carga contaminante sobre la cuenca del ro Bogot.
654
Metas y Productos
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
2013
Lnea base
Productos Meta 2018
2013
Bibliografa
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655
UNDOC (United Nations Office on Drugs and Crime). (2013). Cultivos de coca, estadsticas municpales,
censo 31 de diciembre de 2012. Bogot: UNDOC.
656
D. Pacfico: desarrollo socioeconmico con equidad, integracin y
sostenibilidad ambiental32
1. Diagnstico
El Pacfico colombiano, conformado por los departamentos de Cauca, Choc, Nario y Valle del Cauca
es una regin que comparte frontera con Panam, asociada a cuatro municipios fronterizos en el
departamento del Choc33 y con Ecuador, asociada a diez municipios del departamento de Nario.34
La regin se caracteriza por su inmensa biodiversidad, riqueza hdrica, confluencia de grupos tnicos
y privilegiada ubicacin en la cuenca del Pacfico. Estos atributos representan un potencial
productivo, ambiental y etnosocial para la regin, an por aprovechar. A pesar de estas ventajas
geogrficas, ambientales y culturales, la regin registra importantes niveles de desigualdad y un
rezago social con respecto del resto pas. Frente a esta realidad, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018 enfocar los esfuerzos de la Nacin en cerrar las brechas existentes en la regin Pacfico, a partir
de un desarrollo socioeconmico con equidad, a partir de la integracin del territorio con sus fronteras
y con el resto del pas, y teniendo como principio una sostenibilidad ambiental.
Demogrficamente, estimaciones realizadas por la Misin del Sistema de Ciudades muestran que las
aglomeraciones de la regin registran diferentes crecimientos demogrficos; por ejemplo, Cali se
encuentra en terminacin del bono demogrfico mientras que Popayn y Pasto se encuentran en
pleno bono y Quibd no ha iniciado. En este sentido, se deben implementar polticas diferenciales
sociales que atiendan este comportamiento demogrfico.
32 Este foco result de comparar las diferentes propuestas de los departamentos de la regin Pacfico en los dilogos regionales, con una
propuesta inicial planteada por el DNP.
33 Acand, Jurad, Riosucio y Ungua.
34 Pasto, Aldana, Barbacoas, Cuaspud, Cumbal, Guachucal, Ipiales, Ricaurte, Tumaco, Tquerres.
35 Cali, Padilla, Puerto Tejada, Villa Rica, Andaluca, Buga, Candelaria, Florida, Jamund, Palmira, Pradera, Tulu, Vijes, Yumbo, Cartago,
Popayn, Pasto e Ipiales.
36 De acuerdo con la clasificacin de ruralidad propuesta por el DNP-DDRS, el 92 % de municipios de la franja litoral pertenecen a la
657
En materia ambiental, el Pacfico colombiano cuenta con 2`468.243,93 ha en reas protegidas, zonas
de reserva forestal y parques naturales. Se identifican tambin en este territorio ecorregiones
estratgicas como el Macizo Colombiano, donde nacen los ros que suministran el 70 % del
abastecimiento de agua a todo el pas (DNP, 2012). La regin Pacfico cuenta adems con ecosistemas
marinos y de manglar37 y reas protegidas ubicadas en altamar como las islas Gorgona, Gorgonilla y
Malpelo, conocidas en el mundo como hbitats de apareamiento de mamferos marinos como ballenas
jorobadas y delfines. Por otro lado, las altas precipitaciones y la posicin litoral sobre la placa Nazca38
le confiere a la regin una alta vulnerabilidad a fenmenos de remocin en masa (35 % del territorio
muy alta), actividad volcnica (Cauca y Nario), vulnerabilidad hdrica (Valle del Cauca y Cauca) y
amenaza por tsunami (borde litoral).
El Pacfico alberga adems el complejo ecorregional del Choc biogeogrfico (vase la figura D.1B),
donde se asientan comunidades negras e indgenas39, las cuales tienen a su cargo el mandato legal de
cumplir una funcin ecolgica y social a travs de los territorios colectivos titulados 159 cuya
extensin alcanza cerca de 5.243.116 ha (Incoder, 2012), y los resguardos indgenas 261 con un
territorio de alrededor de 1.904.822 ha (Incoder, 2012). La diversidad biolgica y tnica propias de
la regin constituyen a su vez retos para su desarrollo y ordenamiento territorial, dada la necesidad
de articular los planes de vida y de etnodesarrollo de las minoras tnicas con otros instrumentos de
658
planeacin territorial y ambiental como los planes de desarrollo municipales, los planes para el
manejo de parques nacionales y los planes de ordenamiento municipal, entre otros.
La riqueza natural del Pacfico, as como su biodiversidad, convierten al turismo en una fortaleza de
la regin que tiene el gran potencial de ser aprovechado para el beneficio de la comunidad local. Esto
incluye el ecoturismo, as como el turismo de aventura y de naturaleza. De acuerdo al MinCIT, los
cuatro departamentos de la regin Pacfico identificaron un potencial de 37 productos tursticos que
pueden desarrollar en los territorios durante los prximos cuatro aos y, de estos, el 43 %
corresponde a iniciativas alrededor del ecoturismo, aventura y naturaleza. Tomando en cuenta este
esfuerzo, el Gobierno nacional deber apoyar estas iniciativas para que se generen las condiciones
necesarias para el desarrollo de este sector en la regin.
Al analizar las brechas sociales entre subregiones (vase la figura D.2a), son evidentes las distancias
existentes entre las franjas territoriales en educacin, acueducto y salud. La tasa de analfabetismo y
la cobertura en educacin media en el litoral es 17,8 % y 18,5 %, respectivamente, mientras que en la
franja andina se ubican en 6,7 % y 40,2 % (MEN, 2013). En materia de acueducto, la cobertura del
litoral es 37,8 % frente a 88,1 % en la franja andina (DANE-DNP, 2005). En el sector salud, la tasa de
mortalidad infantil en la franja litoral es ms alta que el promedio nacional con 34,6 %, comparada
con 13,7 % para la andina (DANE-DNP, 2005). Adicionalmente, la regin exhibe coberturas en
vacunacin inferiores al total nacional en triple viral, siendo los departamentos de Choc y Nario los
que registran menor cobertura con 68,5 % y 81,4 % de nios vacunados, respectivamente. En la
regin Pacfico, solo el Valle del Cauca est por encima del promedio nacional con un 95 % de nios
vacunados. El comportamiento de la vacuna DPT es similar (MinSalud, 2013) a los anteriormente
descritos.
Mapa XI-17. Esfuerzo para el cierre de brechas y distribucin productiva de la regin Pacfico
a. Esfuerzo para el cierre de brechas en la
b. Distribucin productiva de la regin Pacfico
regin Pacfico
659
Fuente: DDTS-DNP-2013 Fuente: DDE-DNP
Los territorios fronterizos presentan un fuerte rezago en diversos indicadores frente a los niveles de
la regin. El dficit de vivienda cualitativa en estas subregiones es del 58 %, notablemente superior
al 28 % del promedio. Esta situacin resulta ms crtica en los municipios de Jurad, Riosucio, Tumaco
y Ungua, los cuales presentan dficits superiores al 70 % (DANE, 2005). Por otra parte, la tasa de
mortalidad infantil por cada 1.000 nacimientos es superior en 11 defunciones en los municipios
fronterizos (28 muertos por 1.000 nacidos), acentundose en Jurad, Riosucio y Ricaurte, donde se
presenta una tasa mayor a las 46 defunciones.
En la estructura productiva de la regin Pacfico, nuevamente se hace notoria la diferencia entre las
dos franjas territoriales definidas (vase la figura D.2B). En el litoral, las actividades productivas estn
concentradas en la pesca mayoritariamente artesanal, y en la explotacin minera y maderera,
esta ltima presenta tala indiscriminada de bosques como prctica. En la franja andina se desarrollan
sectores como construccin, agricultura, manufactura, comercio y hotelera. En trminos de
competitividad, el departamento del Valle del Cauca ocupa el tercer puesto de 29 en el escalafn de
competitividad nacional elaborado por la Cepal en el 2012; mientras que Choc se ubica en el ltimo
puesto en este mismo ranking. Esta misma tendencia se extiende a otras dimensiones de la
competitividad, como la fortaleza econmica, la situacin de la infraestructura y el capital humano.
660
obstante, la productividad de las actividades econmicas mencionadas se ve truncada por los
conflictos por el uso del suelo y la sobreutilizacin del mismo.
La minera es una actividad econmica importante para la regin, solo en el departamento de Nario
hay cerca de 200 ttulos mineros, el 58 % de los cuales estn destinados a materiales de construccin
y el restante a metales preciosos, dentro de los que se destaca el oro; de hecho, en 2013 el
departamento de Nario produjo el 6,43 % de la produccin nacional de oro (ANM, 2013). Sin
embargo, la explotacin ilegal y criminal ha causado un dao social y ambiental en la regin y ha
trado problemas de violencia.
El Pacfico colombiano cuenta con una posicin geoestratgica destacada, que permite conectar al
pas con mercados asiticos de economas dinmicas como China y Japn, constituidas en grandes
ejes de la economa mundial. Buenaventura, principal puerto multipropsito del pas,40 por volumen
de carga movilizada, ha logrado instalar una plataforma logstica avanzada que contrasta con las
elevadas brechas socioeconmicas con respecto a su rea de influencia. Sin embargo, la actividad
portuaria no ha logrado irradiar desarrollo hacia su entorno territorial urbano, ni hacia la regin,
cuyos asentamientos poblacionales son mayoritariamente rurales41 y en los cuales prevalecen
deficiencias en la provisin de los servicios pblicos y limitadas condiciones de accesibilidad y
conectividad.
Los avances alcanzados con la firma del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacfico entre Colombia,
Chile, Per y Mxico, pases que en conjunto cuentan con alrededor de 200 millones de habitantes,
posibilitarn constituir un gran bloque de integracin econmica y comercial con proyeccin al Asia
Pacfico. Las transformaciones econmicas que se empiezan a gestar ofrecen la oportunidad de
generar encadenamientos productivos para aprovechar las ventajas comparativas regionales y
subregionales, agregndoles valor con el fin de conseguir que las dinmicas productivas y comerciales
40 Buenaventura moviliza el 95 % de la carga de la costa Pacfica y segn la Sociedad Portuaria del municipio, pasa por all el 55 % de las
exportaciones e importaciones que se tramitan por todas las sociedades portuarias del pas, sin contar las de petrleo y carbn.
41 Buenaventura es un punto central que une al norte y sur del litoral y es tambin la fase final de un corredor que conecta rutas de
produccin de droga desde los departamentos de Cauca y Tolima y que sale posteriormente al Pacfico para su comercializacin hacia
Centroamrica y Estados Unidos como destino final.
661
promuevan el desarrollo local y regional, y que a la vez se logre un aprovechamiento sostenible de las
riquezas naturales.
En materia de conectividad vial, los municipios mejor interconectados, dada su contigidad con la
Troncal de Occidente Cali, Popayn Pasto, se encuentran en la franja andina y coinciden en contar
con la mayor cantidad de servicios sociales, financieros y administrativos. Hacia el litoral Pacfico solo
existen dos salidas al mar pavimentadas, una desde Cali a Buenaventura, y otra desde Pasto a Tumaco.
Dadas las condiciones del litoral, la mayor parte de la comunicacin se realiza va fluvial o martima,
escenario en el que Buenaventura ejerce una funcin de centro subregional, con funciones de
despensa, fuente de bienes, insumos y materiales y de centro administrativo concentrador de
servicios de provisin pblica. La comunicacin fluvial es fundamental, igualmente en el Choc, donde
la infraestructura vial se encuentra en rehabilitacin o sin pavimentar y el principal eje de
comunicacin es el que va desde Quibd al departamento de Antioquia (DNP, 2012).
La regin Pacfico requiere conectar las dos franjas identificadas con el resto del pas, en aras de
facilitar la competitividad de la economa y el sector productivo emplazado en ella, potenciando el rol
de proveedor de servicios logsticos de talla mundial como vocacin natural de la regin y lograr de
esta manera el aporte a la eficiencia en las dinmicas de consumo interno del pas, y en las cadenas
de valor regionales. Vital importancia cobra tambin la conectividad intermodal a travs de la
rehabilitacin de los tramos frreos de la red del Pacfico que garantice su consolidacin y favorezca
la conectividad con los centros de produccin, los municipios de los departamentos que conforman
la regin y la articulacin con los dems corredores viales y frreos estratgicos entre la regin y el
centro y norte del pas. Por otra parte, a travs de los contratos plan, el Gobierno nacional en
coordinacin con los departamentos de Nario y el norte del Cauca, priorizaron 14 tramos viales, un
aeropuerto y 3 estudios de preinversin.
En trminos institucionales, la evaluacin del desempeo integral de los municipios ubica a la regin
en el segundo lugar despus de Centro-Oriente y Bogot D. C., mostrando fortaleza especialmente en
el cumplimiento de los planes municipales de desarrollo. Histricamente se ha evidenciado la
persistencia de estos resultados, que si bien han mostrado una mejora, an constituyen un reto
importante, particularmente en los municipios de Choc. As mismo, considerando que esta regin
concentra 14 municipios de frontera (18 %), el fortalecimiento de las capacidades institucionales
permitir, no solo la consolidacin de la presencia del estado, sino que adems afianzar las bases
para el desarrollo econmico local de la regin (DDTS-DNP, 2013).
662
regin tiene la condicin de desplazados y/o vctimas del conflicto. All se registra la presencia de
grupos al margen de la ley tales como FARC, ELN y bandas criminales dedicadas a actividades de
narcotrfico y a la explotacin ilegal y antitcnica de los recursos naturales, particularmente maderas,
oro y platino, que han conducido a la acelerada degradacin de las condiciones ambientales de la zona.
Ahora bien, el 38 % del territorio nacional con presencia de cultivos de coca se encuentra localizado
en los cuatro departamentos del Pacfico, siendo Nario el departamento el que posee la mayor rea
sembrada en el pas, con 13.177 ha (UNODC, 2013)-.
A pesar de ser una de las regiones ms biodiversas de Colombia, en el Pacfico persisten los ms altos
niveles de desigualdad y pobreza; y la tendencia a deteriorar los ecosistemas que sirven de base a los
medios de vida locales es incremental. Estas condiciones, sumadas a la potencial fragilidad de los
ecosistemas esenciales para la vida y de las comunidades locales ante un clima cambiante, plantean
la necesidad de promover el desarrollo productivo en la regin, de manera que sus habitantes gocen
de mejores oportunidades y que lo hagan mediante alternativas a las actividades ilegales,
insostenibles ambientalmente y de alto impacto, que degradan el capital natural regional.
2. Visin y objetivos42
El Gobierno nacional le apuesta a un Pacfico colombiano en paz, que mejora las condiciones de vida
de su poblacin en el litoral en relacin con la franja andina, sobre la base del respeto de sus
tradiciones y prcticas culturales, el aprovechamiento de su potencial biodiverso para actividades
productivas sostenibles y la integracin al resto del pas, con Asia y la cuenca del Pacfico.
Para lograr que la regin Pacfico se constituya en el ms promisorio escenario de desarrollo para
consolidar la paz, fundamentado en su riqueza biodiversa, su localizacin geoestratgica y el cierre
de sus brechas sociales, se proponen tres objetivos: 1) disminuir los ndices de pobreza y las brechas
socioeconmicas entre la franja litoral y andina del Pacfico. Simultneamente, se deben coordinar
acciones para 2) incentivar el crecimiento de actividades econmicas para el desarrollo endgeno del
litoral. Finalmente, para lograr estos propsitos, se hace indispensable 3) mejorar la integracin del
territorio mediante el incremento de la conectividad multimodal a lo largo del litoral y potencializar
Se incorporaron elementos relacionados con los sectores econmicos a promover a partir de los aportes de actores territoriales en el
42
663
la regin como plataforma logstica estratgica, para el intercambio comercial y la accesibilidad de la
poblacin, entre el interior del pas, con Asia y el resto del Pacfico.
3. Estrategias
Para cumplir este objetivo se proponen varias estrategias encaminadas a mejorar las condiciones de
bienestar de la poblacin, facilitando el acceso y aumentando la cobertura y calidad de los servicios
sociales esenciales para la regin mediante el diseo e implementacin de un arreglo institucional
que garantice la coordinacin de las entidades del nivel nacional y la articulacin con las entidades
territoriales. El propsito principal de este objetivo es encaminar las diferentes acciones para lograr
una reduccin entre las distintas brechas sociales e institucionales de la regin, generando
convergencia entre las diferentes subregiones. Las estrategias son: 1) reducir la pobreza
multidimensional; 2) mejorar las condiciones de habitabilidad, la provisin de servicios pblicos y
gestin de residuos slidos en la regin; y, 3) disear e implementar un arreglo institucional que
atienda las necesidades de la regin e involucre dentro de sus lneas de accin el fortalecimiento de
las capacidades institucionales. El consolidado de logros en el cierre de brechas se reflejar en un
indicador de convergencia intrarregional, propuesto por el DNP.
Esta estrategia se concentra en los sectores de salud, educacin y TIC con las siguientes acciones
concretas: ampliar la cobertura de vacunacin en los municipios del litoral Pacfico; mejorar
coberturas educativas a partir de modelos flexibles, especialmente en el litoral, y promocionar
procesos de formacin en competencias laborales. Por ltimo, aumentar la presencia el estado por
medio de las TIC en zonas no conectadas o vulnerables.
Para ampliar la cobertura de vacunacin en los municipios del litoral, el Ministerio de Salud y
Proteccin Social continuar prestando apoyo a las entidades territoriales priorizadas en la
identificacin y vacunacin de la poblacin objeto del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI).
Este propsito se cumplir mediante el seguimiento a la gestin y administracin del PAI, avanzando
en la automatizacin de los procedimientos, y vinculando a los gobiernos territoriales, aseguradores,
prestadores de servicios de salud, y a la comunidad. En el marco de la elaboracin de los planes
territoriales de salud pblica (cuyo enfoque es sectorial, intersectorial y participativo) se
desarrollarn las estrategias priorizadas para el cumplimiento de metas territoriales, de conformidad
con el Plan Decenal de Salud Pblica. El Ministerio se plantea lograr una cobertura del 95 % en todos
los municipios del litoral.
As mismo, se mejorar la operacin del Plan Ampliado de Inmunizaciones, uno de cuyos objetivos es
fortalecer la red de fro en cada uno de sus componentes (almacenamiento, transporte, distribucin
y suministro) a travs de 1) la construccin y/o adecuacin de centros de acopio; 2) dotacin de
equipos avalados para el almacenamiento y transporte de vacunas; 3) dotacin de equipos de apoyo
664
para la red de fro; y 4) garantizar el transporte en condiciones ptimas de los insumos del PAI hasta
las entidades departamentales y distritales.
Ahora bien, con el objeto de promover el capital humano de la regin y facilitar el trnsito del sector
de formacin al sector productivo en condiciones de calidad, el Ministerio del Trabajo con el apoyo
del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), debern adelantar, con la participacin del sector
productivo, acciones para identificar las competencias laborales requeridas para el desarrollo de
oficios en los sectores de pesca y acuicultura, as como en la proteccin y promocin de la
biodiversidad y en otros sectores estratgicos para la regin. Una vez se cuente con este insumo, el
Sena priorizar su oferta de formacin, ajustando sus programas para esta regin en el desarrollo de
competencias laborales para los sectores anteriormente definidos.
Las TIC como el internet y su masificacin, se constituyen en una herramienta para aumentar la
competitividad y reducir la pobreza. Se expandir la infraestructura para llegar a ms municipios de
la regin y se conectar a internet a ms Mipymes y hogares a travs de Plan Vive Digital.
Teniendo en cuenta que en esta regin se presentan dificultades relacionadas con dficit cuantitativo
y cualitativo de vivienda, tanto en la zona rural como urbana, y con la prestacin de los servicios de
agua potable y saneamiento bsico (CONPES 3810 de 201443), esta estrategia procura enfocar sus
esfuerzos en acciones que den soluciones a estas situaciones.
Al mejorar las condiciones habitacionales urbanas de los hogares en la regin se busca con los
programas de mejoramiento de vivienda en los municipios de la franja litoral reducir el dficit
cualitativo as como disminuir el dficit cuantitativo, dando prioridad a los municipios de la franja
andina, de acuerdo con los programas enfocados a tal fin vivienda gratuita, vivienda de inters
prioritario para ahorradores, entre otros. En desarrollo de esta estrategia, el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) se articular con otros sectores para garantizar la provisin de
equipamientos urbanos y la vinculacin a programas de acompaamiento social.
43 CONPES correspondiente a la Poltica para el suministro de agua potable y saneamiento bsico en la zona rural.
665
rural y el subsidio a travs de Cajas de Compensacin Familiar. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR) desarrollar las siguientes acciones en materia de habitabilidad rural:
identificacin de las necesidades de mejoramiento de vivienda rural por departamento y definicin
de los criterios y procedimientos para adjudicar recursos para la construccin de viviendas, tambin
por departamento. El Banco Agrario de Colombia ser el ejecutor de los proyectos de vivienda
priorizados, a travs de gerencias integrales y constructores de la zona.
La dispersin de la poblacin que habita en las reas rurales de la regin y las dificultades de acceso
a los servicios en reas urbanas explican la necesidad de realizar inversiones que incorporen
soluciones no convencionales o alternativas para el suministro de acueducto y alcantarillado en las
zonas rurales, incluyendo tecnologas como pozo con bomba, pila pblica, pozo sptico y letrina, en
el marco del componente rural de los planes departamentales de agua. Lo anterior debe adelantarse
incentivando la participacin de la comunidad, con un enfoque diferencial y atendiendo las
particularidades de la poblacin, especialmente en los departamentos de Choc, Cauca y Nario.
Para el caso del acceso a los servicios de acueducto y alcantarillado en reas urbanas, el Gobierno
nacional priorizar inversiones para su mejoramiento en los municipios de Quibd, Buenaventura,
Tumaco y Guapi. Esto, teniendo en cuenta que el acceso a fuentes de abastecimiento y a soluciones
adecuadas de saneamiento, son factores determinantes para los ndices de competitividad y
crecimiento, dada su importancia en la decisin de localizacin de empresas e industrias.
Con el propsito de contribuir en el cierre de brechas y desatar el potencial del litoral Pacfico, se ha
advertido la necesidad de contar con un arreglo institucional en la forma de una gerencia para esta
regin, encargada de implementar el Plan Todos Somos PaZcfico, la cual operar como un
patrimonio autnomo, administrativo y financiero. Las acciones que esta gerencia desarrollar
666
buscan atender las necesidades ms urgentes de la regin, que incluyen integrar las dinmicas
econmicas y elevar la competitividad territorial, contribuir al mejoramiento de aspectos de
movilidad social (cultura, salud, educacin, empleo), as como mejorar la seguridad y erradicar la
ilegalidad en la regin, el cual ser un instrumento que permitir la presencia permanente del
Gobierno nacional en el territorio.
La gerencia tendr como instancia permanente de articulacin y gestin un consejo asesor de alto
nivel con la participacin del Gobierno nacional, los gobiernos de los cuatro departamentos de la
regin Pacfico y los alcaldes de Tumaco, Gaupi, Buenaventura y Quibd, ms los representantes del
sector privado con presencia en la regin.
Para fortalecer las capacidades institucionales relacionadas con la planeacin, diseo, formulacin y
estructuracin de proyectos de inversin, contratacin pblica, supervisin, seguimiento y control de
programas y proyectos, se realizar acompaamiento, asistencia tcnica in situ y capacitacin a los
equipos de las administraciones de los municipios priorizados de la regin, con especial nfasis en los
municipios del departamento del Choc. Adicionalmente, se brindar asistencia tcnica para la
compensacin del impuesto predial a los municipios en los que la mayor parte de su territorio lo
constituyan territorios colectivos de comunidades negras. As mismo, bajo el esquema del
fortalecimiento institucional, se prestar acompaamiento en los dos aspectos que, segn los
resultados de la evaluacin del desempeo integral, ms aquejan a la regin: dificultades evidentes
en el cumplimiento de las metas de los planes municipales de desarrollo y la eficiencia en la
administracin de los recursos pblicos en la inversin pblica en los sectores bsicos. Esta
intervencin tiene por propsito pasar de 27 municipios con resultados bajos y crticos a 21,
contribuyendo positivamente a lograr las condiciones de arreglo institucional requeridas en la regin.
667
Reducir los conflictos de uso del suelo mediante la concertacin e
implementacin de un modelo de territorio en funcin del ordenamiento
productivo, la realizacin de procesos agrarios que faciliten el acceso y
aprovechamiento de la tierra, y la articulacin de instrumentos de
ordenamiento territorial
Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la mano con las autoridades
ambientales que tienen jurisdiccin en la costa, implementarn y articularn los planes de
ordenamiento de cuencas y de unidades ambientales costeras (POMCAS y POMIUAC) del alto Choc,
ro Baud, Mlaga-Buenaventura y Llanura aluvial del sur. Con ello garantizarn que las actividades
sectoriales realizadas en las zonas continentales y en las cuencas hidrogrficas no generen impactos
negativos sobre los recursos y su calidad, tanto en el litoral como en la franja andina.
668
infraestructura y principales actividades econmicas en cumplimiento de la Poltica Nacional para la
Gestin del Riesgo de Desastres.
El Gobierno nacional busca mejorar, con un enfoque de sostenibilidad en el uso de los recursos
naturales, las oportunidades econmicas de la poblacin, aprovechando la alta oferta de
biodiversidad de la regin del Pacifico colombiano y su potencial para apalancar el desarrollo y el
bienestar social. En este sentido, la apuesta consiste en hacer visible el valor el bosque como
estrategia para el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales en la regin Pacfico.
Bajo la misma lnea, el MinCIT apoyar la consolidacin de los clsteres de fique, turismo de corta
estancia, pia, turismo, caf, productos lcteos, hortofrutcola, fruta fresca, protena blanca y aquellos
669
que sean trabajados con la metodologa de rutas competitivas o iniciativas de refuerzo a la
competitividad durante el cuatrenio y que hayan sido priorizados por las comisiones regionales de
competitividad. Estas iniciativas se constituyen en un insumo para la concentracin de esfuerzos
desde el Gobierno nacional en la regin, de manera que estos se concentren en la oferta de servicios
y programas que maximicen los impactos sobre estos encadenamientos de acuerdo a su
caracterizacin productiva y comercial.
Parte de este apoyo contempla las presentacin ante el Sistema Nacional de Competitividad e
Innovacin (SNCeI) de alternativas para dar solucin a cuellos de botella comunes a varias regiones,
as como la promocin de proyectos de impacto regional que respondan a las acciones identificadas
en la hoja de ruta ante fuentes de financiacin como el Sistema General de Regalas (SGR).
En este mismo sentido y con la certeza de que el turismo cumplir un papel protagnico en la
construccin de paz, el MinCIT liderar la iniciativa de turismo, paz y convivencia contenida en su
Plan Sectorial de Turismo. Dentro de esta iniciativa, se fortalecern y visibilizarn territorios de paz
a travs de un programa especial de mercadeo social para apoyar su desarrollo integral, incluyente y
sustentable, junto con el desarrollo de modelos de negocios y su incorporacin en las campaas de
promocin nacional e internacional, en la medida en que adecen su oferta exportable, que se
desarrollar en la regin de Darin en Choc (en el mismo proyecto dada la cercana geogrfica
participa la zona de Urab).
Para el fortalecimiento de las capacidades productivas se cuenta con el nuevo programa para la
generacin de ingresos y desarrollo de capacidades productivas del MADR, cuyo objetivo es el de
apostar a la inclusin productiva de los pequeos productores por la va de la generacin de
excedentes de produccin y a la construccin de una clase media rural. Este se complementa con la
focalizacin del incentivo a la asistencia tcnica para los pequeos productores, bajo un esquema de
integralidad, continuidad y pertinencia.
Las capacidades productivas y el aumento de los ingresos van de la mano con el fortalecimiento de
esquemas asociativos de comercializacin en los mercados y en los circuitos agroalimentarios locales
y regionales, en especial de los pequeos productores, con el fin de generar volmenes de produccin
y comercializacin a escala en mercados campesinos locales y subregionales, a partir de una
infraestructura fsica adecuada.
670
Para el fortalecimiento de la cadena lctea, el MADR implementar un proyecto de inversin de 1)
asistencia tcnica a los componentes de nutricin animal, sanidad animal, reproduccin, praderas y
forrajes; 2) mejoramiento gentico; y, 3) el fortalecimiento de la asociatividad a travs de alianzas
productivas.
En la actividad minera, se brindar apoyo a los pequeos mineros de oro para que alcancen y puedan
certificar el cumplimiento de estndares que les permitan vender su produccin a un precio justo,
bajo los lineamientos del Programa de Formalizacin del Ministerio de Minas y Energa. Lo anterior
se realizar mediante la identificacin de cada clasificacin de las Unidades de Produccin Minera,
UPM, de acuerdo a la caracterizacin realizada a los municipios mineros del Departamento. A travs
de la implementacin de las 8 lneas estratgicas de la poltica de formalizacin minera se exigir el
cumplimiento de estndares tcnicos, ambientales y sociales en la extraccin de oro. En el marco de
la poltica, se crearn mecanismos de mercado, entre otros, que recompense el cumplimiento de
estndares tcnicos, ambientales y sociales en extraccin de oro.) De igual forma se identificarn y se
brindar el apoyo para la inscripcin ante las autoridades locales de los barequeros asentados en
dicha regin.
Estos programas apuntan a ordenar las tierras rurales en trminos de su propiedad y uso, a igualar
en oportunidades a los pobladores rurales y en dotacin de infraestructura al territorio y a que los
campesinos tengan los activos y las capacidades para generar ingresos sostenibles en el tiempo. De
esta forma se asegura una trayectoria sostenible de salida de la pobreza y la consolidacin de la clase
media rural.
El aprovechamiento sostenible del litoral del Pacfico colombiano con base en la ciencia, tecnologa e
innovacin requiere del fomento a investigaciones para el aprovechamiento de la biodiversidad en el
litoral del Pacfico colombiano, la formacin de recursos humanos para llevar a cabo estas
investigaciones y de la creacin de una cultura que valore y apropie a la ciencia y la tecnologa como
instrumentos para el desarrollo de la regin. Adems se promover la transferencia de conocimiento
y tecnologa al sector productivo mediante el fortalecimiento del Parque Tecnolgico de Biopacfico,
con el apoyo de Colciencias, articulado a la red de centros de investigacin del Pacfico existentes en
los cuatro departamentos. Para ello se estructurarn las agendas de investigaciones suficientes y
necesarias para generar un desarrollo endgeno sostenible del territorio.
Por ltimo, el MinCIT pondr en funcionamiento un Centro Integrado de Servicios del Sector
Comercio, Industria y Turismo (MiCITio) en Buenaventura, donde los emprendedores, empresarios y
671
todos los actores locales encuentran asesora integral y especializada sobre los servicios que presta
el sector a travs de un modelo interinstitucional compartido, orientado a mejorar la competitividad
regional, especialmente de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme). En este MiCITio se
implementar el modelo Small Business Development Centers (SBDC), con financiacin y
capacitacin tcnica que brindar el MinCIT. En el Valle del Cauca trabajar para fortalecer el SBCD
que atiende a Agua Blanca.
La Comisin de Regulacin de Energa y Gas CREG- expedir la regulacin necesaria para remunerar,
va tarifa, la construccin y operacin de obras de infraestructura que mejoren la confiabilidad y
seguridad de abastecimiento de gas natural en la zona. Dichas obras debern cumplir con el criterio
de que sus beneficios sean mayores a sus costos. Estas obras podrn ser nuevos gasoductos, plantas
de regasificacin y plantas Peak Shaving, entre otras opciones.
Las estrategias propuestas para cumplir este objetivo buscan aumentar la integracin fsica de la
franja del litoral y la andina y entre estas con el resto del pas mediante sistemas de conectividad
multimodal que faciliten la accesibilidad a la poblacin y contribuyan al fortalecimiento del
intercambio comercial nacional e internacional. Para lograr lo anterior, se plantea: 1) consolidar
corredores y nodos de comercio exterior, mejorando la conexin entre los principales centros de
produccin y consumo con los puertos martimos y 2) estructurar e implementar un sistema
multimodal que provea a la comunidad el acceso efectivo a los servicios bsicos as como facilidades
de integracin con nodos de desarrollo regional.
Con el fin de brindar una conexin eficiente de la regin y del pas con el sur del continente a travs
de Ecuador, se consolidar la Troncal de Occidente a travs de la estructuracin de proyectos APP
(Rumichaca-Pasto; Pasto-Popayn y Popayn-Santander de Quilichao) que adelantar la ANI en la
prxima vigencia. Adems, el Ministerio de Transporte a travs de sus entidades adscritas y la ANLA,
con base en los estudios preliminares con que cuen-ta el sector, definir el corredor y estructurar el
proyecto que le permita a la regin Pacfico una salida directa hacia la regin de los Llanos Orientales
(altillanura y Orinoqua).
De igual forma, se implementar una estrategia integral para potenciar el desarrollo del Puerto de
Buenaventura como nodo subregional que incluya: 1) el mejoramiento de sus accesos terrestres
viales desde Buga y Mulal y de las condiciones de operacin de la Lnea Frrea del Pacfico, por medio
672
de la figura de asociaciones pblico-privadas, en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura
(ANI) y de proyectos de obra pblica a cargo del INVIAS, que se estructurarn e implementarn en
los prximos 5-6 aos; 2) la formulacin y puesta en marcha de un plan de intervenciones en los
canales de accesos a los principales puertos del pas, incluyendo el de Buenaventura, durante el
prximo cuatrienio, en cabeza de las entidades adscritas al Ministerio de Transporte, INVIAS y ANI.
3) la implementacin de una infraestructura logstica especializada, con un enfoque de desarrollo
econmico y social, que facilite la reduccin de conflictos ciudad-puerto, de acuerdo con los
resultados de los estudios de pre factibilidad y factibilidad, y la disponibilidad de recursos en el Marco
de Gasto de Mediano Plazo.
Por ltimo, se adelantar un plan de conexin transversal entre la franja andina y el litoral, mediante
la intervencin, por parte del INVIAS de corredores que conecten los nodos de desarrollo situados en
la zona andina de la regin Pacifico con su litoral, como: mantenimiento y rehabilitacin de Cali-
Loboguerrero (que se conecta con Buenaventura); mejoramiento y rehabilitacin del sector Pasto-
Tumaco, que culminar durante la siguiente vigencia, y la pavimentacin de los corredores de acceso
a Choc (Medelln-Quibd y Pereira-Quibd), dando continuidad al Programa Corredores de
Prosperidad, de acuerdo con los resultados de los estudios tcnicos, y la disponibilidad de recursos
en el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Con el fin de aprovechar la oportunidad de transporte que ofrece la regin y procurar un sistema
eficiente que garantice la movilidad de los habitantes, el Ministerio de Transporte, a travs del Invas,
en coordinacin con los departamentos y municipios del litoral y con base en la actualizacin y
complementacin de los estudios que actualmente adelanta, estructurar un plan de intervenciones
de corto plazo (2014-2018) y de mediano plazo (2024), en los canales navegables y nodos de acceso
(muelles y malecones) del sistema de esteros del Pacfico que permita implementar el sistema
integrado de transporte fluvio-martimo del Pacfico sur.
Por ltimo, se priorizarn, a travs de los contratos plan entre la Nacin y los departamentos, los
proyectos de integracin regional que permitan conectividad con los corredores de comercio exterior
anteriormente mencionados.
673
4. Metas y productos
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
(2013)
Indicador de convergencia intrarregional (ICIR) 44,00 % 29,00 %
IPM regional 25,3 % 18,3 %
Cupos en formacin integral del Sena para la regin Pacfico 835.623 915.000
Personas con manejo adecuado de aguas residuales en la zona rural 1.259.000 1.489.000
674
Lnea base Meta a
Producto
(2013) 2018
675
Lnea base Meta a
Producto
(2013) 2018
Hectreas con titulacin colectiva a comunidades negras del Cauca 38.746 56.000
676
Rutas competitivas acompaadas en su implementacin 2 6
Astillero implementado 0 1
677
Objetivo 3: Mejorar la integracin del territorio mediante el incremento de la
conectividad multimodal a lo largo del litoral y potencializar la regin como
plataforma logstica estratgica, para el intercambio comercial, entre el interior del
pas, con Asia y el resto del Pacfico, y la accesibilidad de la poblacin.45
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
Bibliografa
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1. Diagnstico
La regin de los Llanos est conformada por Arauca, Casanare, Guaina, Guaviare, Meta, Vichada y
Vaups. Institucionalmente, es un territorio relativamente joven, con excepcin del Meta (fundado en
1959), sus departamentos fueron erigidos en 1991 con la nueva Constitucin Poltica de Colombia. La
regin alberga tres departamentos fronterizos con Venezuela y uno con Brasil.47 Esta zona se
caracteriza por tener distintas vocaciones productivas forestal, acucola, agropecuaria, eco-
turstica y se considera un reservorio mundial de hidrocarburos y gas. La confluencia de actividades
econmicas, la importancia de los mltiples y vulnerables ecosistemas de la regin y la presencia de
diversos grupos tnicos, requiere que la actividad econmica minero-energtica principal fuente
de ingresos de la regin, y el desarrollo agropecuario agroindustrial se realice en equilibrio con el
medio ambiente y la conservacin del recurso hdrico; pero, sobre todo, de manera inclusiva y
respetuosa con las comunidades que all habitan. Es por esto por lo que el enfoque para el territorio
de los Llanos se enmarca en el ordenamiento responsable del territorio, con el fin de que el medio
ambiente, la agroindustria y el capital humano, sean los verdaderos desencadenantes de crecimiento y
bienestar para la regin.
Los Llanos son una planicie heterognea que requiere de una perspectiva diferenciada e integral del
ordenamiento y del desarrollo territorial. En su interior, se identifican ocho franjas territoriales
considerando criterios geogrficos y ambientales: piedemonte alto, piedemonte bajo, llanura o
46 La propuesta de foco de desarrollo de esta regin es el resultado de los elementos aportados por actores territoriales en el marco de los
Dilogos Regionales para la construccin del PND 2014-2018.
47 Arauca, Vichada y Guaina limitan con Venezuela al oriente, mientras que Vaups limita con Brasil al oriente. Adicionalmente, el 14 % de
los municipios de frontera se ubican en 4 departamentos de esta regin (11 municipios), lo cual implica una mirada particular en este
sentido.
679
sabana inundable, altillanura productiva, altillanura de conservacin, sabana de transicin
Orinoqua-Amazona, Amazona y rea de Manejo Especial de la Macarena (vase el mapa XI-18).
En materia ambiental, la regin es estratgica porque alberga una gran riqueza natural en la que
confluyen los sistemas y biomas Andes, Orinoqua y Amazona. Se reconocen cerca de 156
ecosistemas (IaVH, 2004) y 11 reas protegidas (SNPNN, 2014) que contribuyen a la conservacin de
la biodiversidad, al hacer parte de la reserva forestal de la Amazona. Adicionalmente, la Orinoqua
cuenta con 28 % de las existencias de agua del pas (Ideam, 2010), dando cuenta del gran potencial
hdrico y ambiental de la regin (vase el mapa XI-19). Pese a lo anterior, la conservacin de estos
ecosistemas se ve amenazada por el cambio climtico y por los conflictos del uso del suelo. Por otro
parte, el 51 % de los hogares de las zonas no interconectadas a la red nacional elctrica an utilizan
lea para coccin de alimentos, lo cual genera un impacto tanto en salud pblica como en
deforestacin.
De acuerdo a los escenarios del Ideam, la regin tendra uno de los aumentos en temperatura ms
drsticos del pas, mientras que la reduccin en la precipitacin promedio alcanzara un 40 % en
algunas zonas (DNP-BID, 2014). Estos escenarios de variabilidad climtica, generaran que los
diferentes ecosistemas al interior de la regin sean altamente vulnerables a incendios forestales,
erosin, inundacin, desertificacin y prdida de especies protegidas o endmicas.
680
En materia demogrfica, la regin de los Llanos se caracteriza por su baja densidad poblacional, la
cual se encuentra en 3,8948 hab/km2; la regin representa el 38 % del territorio continental del pas
pero solo alberga el 4,5 % de la poblacin nacional. El departamento del Meta agrupa casi la mitad de
la poblacin de la regin con un 44 %, seguido del departamento del Casanare con un 16,3 %. La
participacin de la poblacin rural en el total de la regin es 34,1 %, 11 p.p. por encima de la media
nacional (DANE, 2012). La regin se caracteriza por una importante presencia de grupos tnicos en
la sabana de transicin Orinoqua-Amazona y en la Amazona, y bajo su jurisdiccin se encuentran
54.678 hectreas de zonas mineras indgenas declaradas.
En cuanto a desarrollo humano, la regin debe avanzar en materia de salud, educacin y vivienda. En
2013, se registran bajas coberturas en salud en los departamentos de Guaviare (73 %) y Vaups
(74 %), lejos del promedio nacional que se ubica en 90 % (MinSalud, 2014). La tasa de mortalidad
infantil es una de las variables en las que el mayor esfuerzo se debe realizar para cerrar brechas,
teniendo a Vaups con el 37,3 % como el ms crtico, y Casanare con el 25,2 % como el menos
rezagado. En la regin, 47 municipios deben cerrar brecha en dicha variable.
Fuente: Elaboracin propia DNP 2014, con respecto a las siguientes capas de informacin: IGAC, 2012-13; ANH, 2014; SINAP, 2013; MADS,
2013.
Con respecto a educacin, la tasa de cobertura neta en educacin media (TCN) evidenci que el Meta
(43,2 %) y Casanare (45,5 %) se encuentran por encima del promedio nacional en este nivel (41,3 %),
mientras que los departamentos de Guaina y Vaups son los ms rezagados con 9,1 % y 8,9 %,
respectivamente. En 48 municipios existen brechas por cerrar en tasa de analfabetismo en mayores
de 15 aos, y en dficit de vivienda cualitativa (DNP, 2014). Bajo esta perspectiva, los sectores de
681
educacin, salud y vivienda seran los prioritarios para intervenir en la regin, basados en las
caractersticas endgenas y diferenciales del territorio (vase el mapa XI-20).
La subregin de la Orinoqua, que incluye las zonas geogrficas piedemonte alto, piedemonte bajo,
llanura o sabana inundable, altillanura productiva, altillanura de conservacin y el rea de la
Macarena, se proyecta como una oportunidad de crecimiento para el pas si se materializa un
escenario de sostenibilidad entre el medio ambiente, la agroindustria y el sector minero energtico.
En el ao 2012, la Orinoqua gener 9 % del PIB nacional, ingresos provenientes principalmente del
sector de hidrocarburos, equivalente a 60,05 billones a precios corrientes, (DANE 2014). Sin embargo,
cabe resaltar que el PIB regional est concentrado en los departamentos de Meta (63 %), Casanare
(25,0 %) y Arauca (10 %), mientras que las economas de las zonas geogrficas de transicin
amaznica y de la Amazona, Guaina, Guaviare, Vaups y Vichada apenas contribuyen con un 2 % del
PIB regional.
En el subsuelo de los Llanos se concentran las mayores reservas de petrleo y gas del pas as como
las cuencas hicrocarburferas de mayor produccin (ANH, 2007). Para el caso del petrleo, vale la
pena mencionar que la regin aporta 74,1 % de la produccin nacional, 747.774 barriles en promedio
por da en el 2013, albergando los dos grandes departamentos productores de petrleo del pas: Meta
y Casanare. El primero contribuye con 68 % del total de barriles producidos en la regin; mientras
que esta misma cifra para el segundo, se ubica en 23,7 % (ANH 2013). En promedio, el 64 % de la
economa de Meta, Casanare y Arauca depende del sector de hidrocarburos (DDTS-DNP 2014 a partir
de datos DANE). En este sentido, la alta dependencia de este sector en la regin podra desembocar
en un riesgo de enfermedad holandesa.
682
La actividad agropecuaria es la segunda actividad econmica ms importante de los Llanos,
reconociendo su gran potencial de desarrollo. La subregin de la altillanura productiva tiene un
amplio margen de expansin ya que el 5,5 % del total de hectreas en el pas con vocacin agrcola se
ubica en esta zona, y de estas, menos del 3 % se encuentra cultivada (DNP, 2014). No obstante, en
ausencia de acciones de adaptacin al cambio climtico, la productividad en el sector agropecuario se
podra afectar. Por ejemplo, de acuerdo al Estudio de impactos econmicos del cambio climtico (DNP-
BID, 2014), indica que por este fenmeno se podra reducir la productividad de los cultivos de arroz
en Casanare en un 19,5 % y de maz en el Meta en un 9,2 %. Asimismo, el cambio climtico podra
reducir la productividad de las pasturas de la regin, lo que generara prdidas en la produccin de
carne y leche del 6 % anual. De igual forma, los desembarcos pesqueros de bocachico y bagre tendran
afectaciones en la cuenca del ro Orinoco, producto de la variacin en la precipitacin.
El uso del suelo es uno de los aspectos crticos para destacar en los Llanos, en donde existe una
importante superposicin de competencias en las reas de reglamentacin especial (reas
protegidas, Parques Nacionales Naturales PNN, zonas de resguardos, zonas de reserva forestal,
entre otras) generando tensiones entre los distintos usos y el aprovechamiento de los recursos
naturales. El 11,4 % de la regin se encuentra en reas del Sistema Nacional de reas Protegidas. El
40,7 % del territorio se encuentra bajo la figura de reserva forestal de Ley 2 de 1959. El 39,6 % del
territorio corresponde a resguardos indgenas, concentrados en Guaviare, Guaina y Vaups. Es as
que de 13.082.285 hectreas de resguardos, 1.691.280 corresponden a reas de PNN (SNPNN, 2014),
por citar un ejemplo.
Dentro de la estructura funcional de los Llanos, las ciudades y centros poblados juegan un papel
complementario frente al desarrollo rural. Aun as, se presentan limitaciones de conectividad dentro
de la regin y con el resto del sistema de ciudades del pas, existiendo altos niveles de saturacin,
donde la relacin volumen-capacidad es cercana a 1 (CONPES 3918, 2014). Por otro lado, la regin
cuenta con siete ciudades principales: una en la categora de ciudad funcional o aglomeracin urbana
(Villavicencio y Restrepo) y seis ciudades uninodales por su importancia administrativa o subregional
(Arauca, Puerto Carreo, Inrida, Mit, San Jos del Guaviare y Yopal) (CONPES 3918, 2014). Sin
embargo, en trminos generales existen bajos niveles de urbanizacin, que alcanzan un nivel medio
del 76 %.49
En trminos de conectividad, el territorio tiene una importante red fluvial que facilita la
comunicacin, sin embargo, buena parte est desarticulada con la red terrestre. As mismo, se cuenta
en total con 12.840 km de vas terciarias a cargo de los municipios que se encuentran en un estado
deficiente, ya que aproximadamente el 61 % estn en afirmado, el 37 % en tierra y tan solo el 2 %
pavimentada (Mintransporte, 2010). Esto, sumado a la baja densidad poblacional y a la alta
dispersin, dificulta la conectividad, la prestacin de servicios, la provisin de infraestructura y la
competitividad de las actividades econmicas en general. Actualmente, los proyectos Malla Vial del
Meta, Bogot-Villavicencio (sectores 1 y 3), Villavicencio-Yopal-Arauca y Puerto Gaitn-Puerto Araujo
se encuentran en estructuracin por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y empresas
683
privadas, para ejecutar los proyectos mediante mecanismos de APP. Estos corredores ayudarn a la
conectividad de los Llanos Orientales con el resto del pas.
En mercado laboral de la regin es limitado. Los ocupados y los desocupados representan solo el 2,4
% y 2,7 %, respectivamente, del total nacional. En el ao 2013, la tasa de desempleo promedio de la
regin era 10,5 %, 0,9 p.p. ms alta que la tasa nacional (DANE, 2013), lo que indica la necesidad de
fomentar la demanda laboral.
Desde el punto de vista de la institucionalidad, la regin recoge la mayor parte de los denominados
antiguos territorios nacionales y varios de los territorios que no se han municipalizado. Si bien, en
promedio, el resultado del IDI en 2013 se encuentra en el rango medio de calificacin (69 puntos),
histricamente estos resultados han evidenciado debilidades en el cumplimiento y reporte de las
metas de los PMD y una alta ineficiencia en el uso de los recursos pblicos en la provisin de servicios
en los sectores bsicos. En trminos regionales, se observan diferencias entre los municipios que se
encuentran ubicados en la franja del piedemonte Llanero frente a los que, ubicados en los Antiguos
Territorios Nacionales, estn lejos del centro del pas, los resultados altos del indicador se encuentran
con frecuencia en el primer grupo de municipios. Finalmente, en 2013 la Nacin y el departamento
de Arauca suscribieron un Contrato Plan por $1,7 billones, de los cuales, el 63 % corresponde a
recursos de la Nacin, con nfasis en productividad y competitividad.
En materia de seguridad, la regin de los Llanos es una de las ms afectadas por la presencia de grupos
ilegales, siendo un corredor de movilidad de armas y drogas ilcitas. Al respecto, la regin registr el
18 % del total de hectreas de cultivos de coca reportadas en 2013, concentradas en el departamento
del Guaviare, conteniendo 4.725 de las 8.670 hectreas de la regin, correspondientes al 54 %.
(UNODC, 2014) Igualmente, se identifican como reas problemticas, el reclutamiento y utilizacin
de Nios, Nias y Adolescentes (NNA) en Arauca y Meta (Programa Presidencial de Derechos
Humanos, 2014) y los atentados contra oleoductos y torres de energa, registrndose en 2013, en esta
regin, 11 de las 131 acciones de terrorismo energtico en el pas (Ministerio de Defensa Nacional,
2014). Por otra parte, en la subregin Amaznica se presenta actividad minera ejercida por
estructuras de crimen organizado y por grupos armados ilegales. Finalmente, la extorsin a
multinacionales, contratistas y pequeos comerciantes, el crecimiento del desplazamiento forzado en
la regin (el 54 % respecto al 2012 ubicndose en 9.377 desplazados) (Defensora del Pueblo, 2013)
y el trfico de fauna y flora, representan otras problemticas importantes a atender.
2. Visin y objetivos50
Para el PND 2014-2018, los Llanos deben constituirse en un modelo de crecimiento verde en
Colombia, permitiendo la gestin integral de la gran planicie donde confluyen: ecosistemas andinos,
orinoquenses y amaznicos, serranas, sabanas, bosques de galera y selvas, recurso hdrico,
biodiversidad, el desarrollo agropecuario, el urbano y fronterizo, el minero-energtico, y la diversidad
tnica y cultural.
Se incorporaron elementos relacionados con los sectores econmicos a promover a partir de los aportes de actores territoriales en el
50
684
Para ello, esta regin, con zonas de expansin, contar con instrumentos de poltica pblica que
movilicen las inversiones hacia proyectos estratgicos regionales y empresariales que desarrollen
esquemas que permitan la vinculacin de capitales a travs de alianzas productivas entre los
pequeos, medianos y grandes productores agropecuarios con escalas adecuadas. La regin contar
con la institucionalidad y la infraestructura suficiente que permita conectar y comercializar los
productos locales en mercados nacionales e internacionales.
3. Estrategias
Para lograr este objetivo y generar bienestar a las distintas comunidades y formas de vida en las zonas
geogrficas que componen los Llanos, la Nacin, en dilogo con el territorio propone: 1) administrar
integralmente los bosques con el apoyo de los programas Visin Amazona y Fondo Biocarbono, el
recurso hdrico, y los residuos slidos con un enfoque de cuenca que incluya los servicios pblicos
domiciliarios, bajo estndares tcnicos y de calidad; 2) desarrollar esquemas empresariales para la
distribucin y comercializacin de gas licuado de petrleo (GLP) para la generacin elctrica y el
consumo domiciliario en la regin de los Llanos; 3) promover el desarrollo de una minera
responsable para minerales estratgicos en las zonas geogrficas de la altillanura de conservacin, la
685
zona de transicin Orinoqua-Amazona; 4) desarrollar el potencial productivo agropecuario en la
altillanura, con un ordenamiento social y productivo de la propiedad que sirva de base para el
desarrollo incluyente de la Orinoqua; 5) promover la inversin en la altillanura para un desarrollo
econmico sostenible, propiciando un entorno adecuado para los negocios que brinde seguridad
jurdica, ample las actividades econmicas, los ingresos de la poblacin en la regin y dinamice el
mercado laboral; y 6) consolidar la infraestructura de transporte terrestre, fluvial y areo que permita
la integracin econmica y social y la conectividad del sistema de ciudades en la Orinoqua y
Amazona. El desarrollo de estas estrategias se enmarca dentro de lo establecido en el CONPES de la
Orinoqua Fase 1, altillanura.
Para asegurar una efectiva gobernanza del agua en la Orinoquia, se mejorara la administracin del
recurso. Para esto, se adelantara un Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) a travs de la
elaboracin y ajuste de los instrumentos de planeacin del recurso hdrico, de los POMCAS de los ros
Guayuriba, Humea, Ariari, Ariporo, Cravo Sur, Tame, Banadia y Caranal; de la creacin de reas
protegidas para el Complejo de Selvas Tropicales (Cumaribo, alto Manacacias), de las sabanas
inundables de las llanuras aluviales y eolicas del piedemonte de Casanare I y II, del humedal del Lipa;
de la creacin de un esquema piloto de pagos de servicios ambientales en las reas de influencia del
PNN El Cocuy; y de la adopcin del plan de manejo para la estrella fluvial del rio Inrida.
La regin de los Llanos contiene parte del bioma Amaznico y, como tal, las estrategias de
conservacin y uso sostenible de los bosques y de desarrollo bajo en deforestacin para Amazona
deben extenderse a esta regin del Plan Nacional de Desarrollo. Por lo tanto, en el marco del fondo
Biocarbono y de la Visin Amazonia, se propiciar ampliar las prcticas y tecnologas de gestin
sostenible de la tierra para la proteccin de los bosques y la promocin de actividades productivas
que se adapten al cambio climtico, con el objetivo de reducir a cero la deforestacin en la Amazona
para el ao 2020.
Adicionalmente, desde Visin Amazona, se fortalecer la conectividad de los ecosistemas del bioma
amaznico colombiano y sobre esta base se promovern acciones regionales que sumen a la
consolidacin de un corredor para la conservacin de la biodiversidad y el crecimiento verde que
conecte los Andes, el Amazonas y el AtlnticoAs mismo, se profundizar el conocimiento
hidrogeolgico, hidrolgico y ambiental de la regin especialmente de la subregin del piedemonte.
Al mismo tiempo, se dar apoyo tcnico para la formulacin de planes departamentales de adaptacin
al cambio climtico. Lo anterior, estar liderado por el MADS y por las autoridades ambientales
locales.
Del mismo modo, se generarn los incentivos e instrumentos normativos para permitir el uso del agua
que se extrae de la produccin de hidrocarburos en los procesos agrcolas, incorporando requisitos
tcnicos suficientes para asegurar un agua de calidad para el riego. Lo anterior, permitir tener una
institucionalidad e instrumentos de planificacin a mediano plazo, propendiendo por generar lazos
686
de confianza para establecer acuerdos para el uso responsable del agua entre los diferentes usuarios
y fomentar el desarrollo sostenible en la regin.
Por otro lado, es necesario desarrollar acciones estratgicas encaminadas a fortalecer las capacidades
de planificacin sectorial y territorial en la regin. En este sentido, se brindar asistencia tcnica a los
municipios para mejorar los procesos de planeacin y ejecucin sectorial a partir de la visin de
cuenca hidrogrfica y se articular los diferentes instrumentos de planeacin.
Con relacin a la situacin crtica de suministro para Yopal, se apoyar al Plan Departamental de Agua
de Casanare para que logre focalizar las diferentes fuentes de financiacin para realizar las obras de
acueducto, de tal forma que garanticen el acceso con calidad y continuidad, as como un esquema
sostenible de prestacin del servicio.
Por ltimo, la Nacin en alianza con el territorio buscar aumentar el porcentaje de residuos slidos
que se aprovechan, mediante inversiones para el cierre y clausura de sitios no adecuados de
disposicin final. As mismo, buscar la construccin de sitios que cumplan con la normatividad,
particularmente en las ciudades capitales, y desarrollar estructuraciones de esquemas regionales de
prestacin del servicio para el caso del departamento de Arauca.
Teniendo en cuenta la oferta de produccin de GLP de los campos de Cusiana y Cupiagua (Casanare)
y la facilidad de portabilidad de este Gas, la Nacin propone la masificacin de su uso en la regin.
Para lograr esto, se promover la generacin de energa elctrica con GLP en las Zonas No
Interconectadas (ZNI) buscando la prestacin del servicio las 24 horas del da y reduciendo la
utilizacin de combustibles lquidos como el disel. As mismo, se evaluar la implementacin de
nuevos esquemas empresariales para la distribucin y comercializacin del GLP (particularmente en
los departamentos de Vichada, Guaviare, Guaina y Vaups) que propicien su uso domiciliario, como
es el caso de las de reas de Servicio Exclusivo para la prestacin conjunta de los servicios pblicos
de energa elctrica y gas combustible.
De igual forma, el Ministerio de Minas y Energa deber disear un programa de masificacin de GLP
en zonas rurales y marginales, as como una campaa de capacitacin y difusin de beneficios del
GLP.
Las reas Estratgicas Mineras, particularmente las ubicadas en los departamentos de Vaups,
Guaina y Vichada, corresponden a zonas con potencial de explotacin de minerales estratgicos,
como el Niobio, Tantalio y arenas negras. Sobre estas reas se priorizar la realizacin de procesos
de seleccin objetiva. La explotacin de minerales estratgicos, as como de recursos energticos
687
alternativos, deber acompaarse de procesos de concertacin y consulta en aquellos lugares donde
se identifiquen yacimientos o minas dentro de territorios indgenas, conforme a la ley.
El Servicio Geolgico Colombiano (SGC) priorizar el programa de exploracin para estas reas,
adelantando el levantamiento geofsico adecuado y la exploracin geolgica y geoqumica a escala de
mayor detalle. Con base en la informacin suministrada por el SGC y a la realidad de la demanda e
importancia de los minerales estratgicos, Tantalio, Niobio y arenas negras a nivel mundial, la
Autoridad Minera proceder a la revisin del esquema de regalas y contraprestaciones mnimas.
Teniendo en cuenta la particularidad de la regin, se har una revisin para la definicin de los
esquemas de explotacin, y al momento de aplicar dicho esquema se tendrn en cuenta las
consideraciones especiales.
Finalmente, y con el propsito de formar adecuadamente al recurso humano de la regin para que
pueda desempearse en oficios propios del sector hidrocarburos y minas, el Ministerio del Trabajo y
el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), definirn la oferta pertinente en formacin titulada, as
como las competencias requeridas para el recurso humano ocupado en el sector hidrocarburos.
688
Promover la inversin en la altillanura para un desarrollo econmico sostenible,
propiciando un entorno adecuado para los negocios que brinde seguridad
jurdica, ample las actividades econmicas, los ingresos de la poblacin en la
regin y dinamice el mercado laboral
El MADR focalizar recursos del certificado de incentivo forestal (CIF) para el desarrollo de proyectos
forestales en la altillanura en los proyectos que cuentan con paquete tecnolgicos validados en la
regin. As mismo, se promovern en la altillanura las alianzas productivas entre pequeos, medianos
y grandes productores para garantizar economas de escala en la compra de insumos, mayor y mejor
acceso a informacin de mercados, tecnologa, asistencia tcnica, agregacin de valor y
comercializacin de los productos de los pequeos, as como su acceso a la propiedad sobre la tierra.
Tambin se promover el Programa Visin Amazona que invertir recursos para desarrollar
proyectos y cadenas productivas vinculadas a las metas de reduccin de la deforestacin.
En este mismo escenario, el Ministerio del Trabajo con el apoyo del Sena, definir las competencias
necesarias requeridas para desempear los oficios propios de los sectores agropecuario y forestal
con altos estndares de calidad. De igual manera, el Sena realizar los ajustes pertinentes para ofrecer
en la regin cursos de formacin en competencias laborales para estos sectores. Finalmente, el Sena
generar alianzas con empresas pertenecientes a los sectores agropecuario y forestal para ampliar y
modernizar los centros de formacin e implementar procesos de formacin dual.
As mismo, el MinCIT apoyar la consolidacin de los clsteres de cacao, crnico, servicios auxiliares
de petrleo, turismo de naturaleza, pia, snaks de pan de arroz y aquellos que sean trabajados con la
metodologa de Rutas Competitivas o Iniciativas de Refuerzo a la Competitividad durante el cuatrenio
y que hayan sido priorizados por las Comisiones Regionales de Competitividad. Estas iniciativas se
constituyen como un insumo para la concentracin de esfuerzos desde el Gobierno Nacional en la
regin, de manera que se focalice la oferta de servicios y programas con el fin de maximizar los
impactos sobre estos encadenamientos de acuerdo a su caracterizacin productiva y comercial.
Parte de este apoyo contempla las presentacin ante el Sistema Nacional de Competitividad e
Innovacin (SNCeI) de alternativas para dar solucin a cuellos de botella comunes a varias regiones,
as como la promocin de proyectos de impacto regional que respondan a las acciones identificadas
en la hoja de ruta ante fuentes de financiacin como el Sistema General de Regalas (SGR).
689
Consolidar la infraestructura de transporte terrestre, fluvial y areo que
permita la integracin econmica y social, y la conectividad del sistema de
ciudades en la Orinoqua y Amazona
En materia de infraestructura fluvial la Nacin revisar el estado actual de los muelles, vas de acceso
y el canal navegable, y se estructurar el proyecto para recuperar la navegabilidad del ro Meta entre
Cabuyaro y Puerto Carreo, para lo cual la ANI estudiar las alternativas para su financiacin, de
acuerdo con la disponibilidad de recursos del Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Por otro lado, se mejorar la conectividad entre la capital del departamento del Meta y Bogot a travs
del mejoramiento, construccin de segundas calzadas, rehabilitacin y mantenimiento de
concesiones viales de cuarta generacin, proyectos que sern ejecutados a travs de la Agencia
Nacional de Infraestructura. Para ello la Nacin desarrollar los proyectos de malla vial del Meta,
Chirajara-Villavicencio, Man-Aguazul-Sogamoso y Villavicencio-Yopal, los cuales tendrn una
inversin aproximada de $6.2 billones, de acuerdo con el resultado de los estudios tcnicos y la
disponibilidad de recursos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo para realizar los aportes pblicos.
Adicionalmente, y con el fin de facilitar las condiciones de competitividad que ayuden a potenciar las
oportunidades de esta regin, el Ministerio de Transporte a travs del Invas buscar culminar el
mejoramiento de carreteras de acceso a esta regin como la Transversal del Sisga, Cusiana y la
Macarena. As mismo, a travs de la ANI, se realizar la estructuracin y puesta en marcha de las
troncales Yopal-Arauca y Perimetral de Oriente, as como la consolidacin del corredor Bogot-
Villavicencio, de acuerdo con los resultados de las estructuraciones, el resultado del comparador
pblico privado y la disponibilidad de recursos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo para realizar
los aportes pblicos.
En lo relacionado a las TIC se destaca que estas permiten superar las barreras geogrficas, existentes
en la regin de llanos por la dispersin poblacional. Es por ello que se requiere fortalecer la estrategia
Gobierno en Lnea. En este sentido, se implementar una nueva estrategia ms abierta que permita la
participacin del sector privado y los ciudadanos, promoviendo la transparencia y participacin,
propias de los modelos de gobierno abierto y electrnico. No obstante, para lograr lo anterior se
requiere aumentar los niveles de cobertura y acceso a internet en la regin, lo que les permitir
beneficiarse de la estrategia nacional de Gobierno en Lnea, haciendo uso de trmites y servicios de
impacto social en lnea.
690
Objetivo 2: Ordenar el territorio prospectivamente de acuerdo a su vocacin ambiental,
agrcola, minero-energtica y cultural, a travs del aumento de las capacidades
institucionales en toda la regin.
Dada la riqueza y diversidad natural y cultural de la regin de los Llanos, se hace necesario fortalecer
las capacidades de sus territorios, bien sea municipios, departamentos o entidades territoriales
indgenas (ETI), para que propendan por un uso adecuado del suelo y un ordenamiento territorial
que responda a las vocaciones productivas y a las necesidades de la gente de la regin. Para esto se
propone: 1) construir un modelo de desarrollo y ordenamiento prospectivo del territorio a partir de
la importancia ambiental de sus recursos naturales, en particular del agua, el potencial agroecolgico
y los ecosistemas de la Orinoqua y la Amazona; 2) fortalecer la institucionalidad en el rea de Manejo
Especial de la Macarena, mediante la asociatividad territorial, con visin de largo plazo; y, 3)
implementar un modelo administrativo y de desarrollo para las reas no municipalizadas en Guaina
y Vaups que realice la transicin de territorios indgenas a ETI.
En este contexto, el departamento del Meta juega un papel importante en el desarrollo de la regin
como parte de la Regin Administrativa y de Planificacin Especial (RAPE) regin Centro. Su
participacin activa tanto en la RAPE regin Centro como en la construccin del MDOP permitir
contar con un generador de conocimiento y de cooperacin entre los diferentes niveles de gobierno
para integrar el territorio, promover el desarrollo incluyente y reducir las desigualdades sociales y
territoriales.
691
habitan y as mismo las garantas que el desarrollo de la actividad econmica demanda. El desarrollo
de esta estrategia contempla el cumplimiento de los principios de complementariedad, concurrencia
y subsidiariedad y los distintos grados de desarrollo que hoy muestran tanto los departamentos como
los municipios. As, la eleccin de la modalidad ms adecuada (asistencia tcnica, capacitacin o
acompaamiento) depender de la situacin actual de cada departamento y de los municipios que
hagan parte de l. Esto es, la Nacin, en conjunto con los departamentos y los respectivos municipios
disear planes particulares de accin para los municipios de acuerdo a sus fortalezas y debilidades
tcnicas.
El nfasis del desarrollo del programa en la regin contemplar: el fortalecimiento de los equipos de
asistencia tcnica de las gobernaciones a travs de procesos de asistencia tcnica y construccin
conjunta de herramientas e instrumentos destinados al acompaamiento a municipios; el desarrollo
de estrategias para la fortalecer la efectiva participacin de la sociedad civil en la planeacin,
seguimiento y control de la gestin territorial; el fortalecimiento de las instancias, instrumentos y
herramientas de monitoreo, seguimiento y control a la planeacin y ejecucin de programas y
proyectos; el apoyo de la actualizacin de catastros en municipios con menor dinmica de recaudo
por concepto de impuesto predial; y el acompaamiento, asistencia tcnica in situ y capacitacin a
territorios indgenas para el fortalecimiento de capacidades institucionales para la administracin
directa de recursos del SGP.
El Gobierno nacional acompaar tcnicamente a las autoridades nacionales, regionales y locales que
hacen parte del rea de Manejo Especial de la Macarena (AMEM): 4 Parques Nacionales Naturales
PNN (Sierra de la Macarena, Tinigua, Cordillera de los Picachos y Sumapaz); 3 Distritos de Manejo
Integrado de los Recursos Naturales (DMI) (Ariari-Guayabero; Macarena norte y Macarena sur); dos
gobernaciones (Meta y Guaviare); 19 municipios: 16 del Meta y 3 de Guaviare, Grupo Gestor51 del
AMEM y dems autoridades y actores que habitan o convergen en el AMEM.
51El Grupo Gestor es una alianza entre actores institucionales y comunitarios para el dilogo, la reflexin y la accin articulada alrededor
del ordenamiento territorial y ambiental en el AMEM, en el cual participa la cooperacin alemana con el programa SerMacarena. Sus campos
de accin son: 1) intercambio de informacin y reflexiones; 2) promocin de la accin colaborativa; 3) sensibilizacin e incidencia; 4)
692
El acompaamiento buscar explorar conjuntamente la identificacin e implementacin de una de las
figuras asociativas territoriales previstas en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Lo cual
implicar previamente formular una visin compartida de futuro del AMEM y proyectar su desarrollo
de acuerdo con las caractersticas geogrficas, ambientales, econmicas, socioculturales, polticas e
institucionales de la Serrana de la Macarena.
A travs de la figura acordada con los actores locales y regionales, as como con la visin de futuro
compartido sobre la Macarena, se establecer una agenda regional para alinear acciones, recursos e
instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial de los diversos niveles de gobierno (nacional,
regional y local) y as generar dinmicas de mayor impacto y, paralelamente, conservar y promover
el desarrollo sostenible, dando prioridad a la vocacin ambiental del AMEM.
Partiendo de los alcance previstos en el Decreto 1953 de 2014, por medio del cual se crea un rgimen
especial con el fin de transferir directamente a los resguardos indgenas los recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP) de asignacin especial y los recursos del SGP con destinacin
especfica para educacin, salud y agua potable, el Plan Nacional de desarrollo propone avanzar en la
reglamentacin de dicho Decreto para la operatividad, funciones, estructura y competencias de
aquellos territorios indgenas en ANM que decidan asumir la administracin directa de dichos
recursos.
Para este ejercicio, el Ministerio del Interior, la Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Hacienda
y el Departamento Nacional de Planeacin se encuentran desarrollando el Decreto de reas no
municipalizadas52 el cual, una vez sancionado, servir para implementar un piloto de una zona
especial de inversin y consolidacin indgena, la cual se reconocer como ETI y no como municipio.
desarrollo y fortalecimiento de capacidades; 5) monitoreo, evaluacin y gestin del conocimiento. El grupo se rene aproximadamente una
vez al mes y ha conseguido mantener esta regularidad desde abril de 2012.
52 Vase el captulo CentroSur-Amazona.
693
De todas formas, en las ANM que no sean cobijadas por este piloto, el Gobierno nacional impulsar la
municipalizacin de los llamados Corregimientos departamentales, en cumplimiento de las
sentencias C-141/2001, C-100/2013 y C-252/2013 de la Corte Constitucional.
Aunque existen iniciativas encaminadas a la mejora de los indicadores sociales de la regin, tales
como el Contrato Plan de Arauca que contempla acciones de primera infancia, salud y educacin, es
importante desarrollar nuevas estrategias que permitan una verdadera movilidad social en el Llano.
En este sentido el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 plantea las siguientes estrategias con las
cuales se espera fortalecer el capital humano y por ende reducir las brechas sociales persistentes en
la regin: 1) implementar el modelo de atencin diferencial en salud para zonas apartadas con
poblacin dispersa y mediante el mejoramiento de la capacidad resolutiva de los prestadores de
servicios; y 2) mejorar la cobertura y permanencia en educacin en los niveles de bsica y media. 3)
Fortalecer la situacin nutricional de los habitantes de la regin, especialmente en la poblacin ms
vulnerable. El consolidado de logros en el cierre de brechas, se reflejar en un indicador de
convergencia intrarregional, propuesto por el DNP.
Este modelo busca reconocer y proteger la diversidad tnica y cultural de esta regin del pas, al
tiempo que se acerca la oferta de servicios de salud a las comunidades, se fortalecen la infraestructura
y la calidad de la red pblica en las zonas rurales y se mejorar la oportunidad y pertinencia de la
prestacin del servicio. La implementacin del piloto del modelo de prestacin de servicios de salud
diferencial para zonas con poblacin dispersa en la Guaina tiene tres componentes: diseo (33,3 %),
implementacin (33,3 %) y evaluacin (33,3 %).
Adicionalmente, en el marco del Contrato Plan Arauca, se mejorar la cobertura y calidad de los
servicios de salud en la regin, as como se fortalecer la red hospitalaria y la dotacin en centros de
salud en el departamento.
694
Ampliar la cobertura y permanencia en educacin en los niveles de bsica y
media a travs de la implementacin del Programa Modelos Educativos Flexibles
Para mejorar la cobertura y permanencia en educacin bsica y media, se propone que ms sedes
educativas de la regin llanos cuenten con el Programa Modelos Educativos Flexibles (MEF) para que
ms nios y jvenes de poblaciones diversas y en riesgo de vulnerabilidad accedan a estos niveles
educativos. Dado que la educacin tradicional impartida en la regin no ha logrado mejorar estos
indicadores y dadas las brechas que an persisten entre la poblacin en rea rural y urbana, se plantea
que, a travs de propuestas pedaggicas propias, pertinentes y diferenciadas, se brinden las
condiciones que permitan la permanencia de los nios y jvenes en el sistema educativo, as como
mejorar coberturas, eficiencia y calidad de los contenidos ofrecidos y la promocin de los estudiantes
a niveles de formacin superior. El MEN, de acuerdo con las necesidades en los departamentos que
conforman la regin, definir la ampliacin de la oferta de MEF en los establecimientos educativos,
en especial los que se encuentran ubicados en zonas rurales.
4. Metas y productos
695
Lnea base Meta a
Producto
(2013) 2018
reas con informacin geofsica asociado a minerales estratgicos (Km2) 161.374 233.924
696
Desarrollar el potencial productivo agropecuario en la altillanura, con un
ordenamiento, social y productivo de la propiedad que sirva de base para el
desarrollo incluyente de la Orinoqua
Cupos en formacin integral del Sena para la regin de los Llanos 215.154 228.597
697
Objetivo 2: Ordenar el territorio prospectivamente de acuerdo a su vocacin ambiental,
agrcola, minero-energtica y cultural, a travs del aumento de las capacidades
institucionales en toda la regin.
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta 2018
(2013)
Lnea base
Meta intermedia Meta a 2018
(2013)
698
Resguardos indgenas capacitados para asumir la administracin directa
de los recursos de la Asignacin Especial del Sistema General de 0 10
Participaciones para los Resguardos Indgenas-AESGPRI.
699
Anexo
Tabla XI-9. Componentes de desarrollo territorial estudiados a nivel departamento
Referencias
700
Ideam (Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia). (2010). Estudio
Nacional del Agua 2010. Bogot D. C.: Ideam.
Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. (2004). Sistema de
indicadores de seguimiento de la poltica de biodiversidad en la Amazonia colombiana: Aspectos
metodolgicos y resultados, serie: Indicadores de seguimiento y evaluacin de la poltica de
biodiversidad. Bogot D. C.: Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von
Humboldt.
MSPS (Ministerio de Salud y Proteccin Social). (2014). Base nica de Afiliados con (BDUA) con corte
a Diciembre 31 de 2014. Bogot D. C.: MSPS.
Ministerio de Transporte y Subdireccin Terciaria y Frrea de Invas. (2010). Inventario indicativo de
red terciaria por departamento. Bogot D. C.: Ministerio de Transporte.
UNODC (Oficina de las Nacionales Unidas para la Droga y el Delito). (2014, junio). Monitoreo de
Cultivos de Coca 2013. Bogot D. C.: UNODC.
Programa Presidencial de Derechos Humanos (2014), Observatorio de la Secretara Tcnica de
la Comisin Intersectorial para la Prevencin de Reclutamiento. Anlisis de las dinmicas de
reclutamiento ilcito y la utilizacin: insumos para la prevencin municipal 2014. Recuperado de
http://www.derechoshumanos.gov.co/observatorio/publicaciones/Documents/2014/prioriz
acion_web3.pdf
Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas UARIV (2013). Red nacional de
informacin. Recuperado en http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=v-reportes
1. Diagnstico
54La propuesta de foco de desarrollo de esta regin es el resultado de los elementos aportados por actores territoriales en el marco de los
Dilogos Regionales para la construccin del PND 2014-2018.
701
En la regin se definen dos grandes franjas territoriales, la franja andina y la franja amaznica (vase
el mapa XI-21). La primera abarca Huila, Tolima y parte (occidental) de Caquet y Putumayo. Es una
zona predominantemente montaosa con importantes desarrollos agropecuarios y recursos minero-
energticos. En el futuro, esta franja ser un punto estratgico para el pas en materia de conectividad:
el corredor vial y de comunicaciones que circula de sur a norte en esta subregin es el eje de
articulacin entre el sur y centro del pas; es adems paso obligado para la conexin de la Orinoqua
con el Pacfico.
La segunda franja es la amaznica, ubicada al suroriente. En ella se ubica uno de los patrimonios
ambientales ms importantes del pas y se concentran la mayora de los pueblos indgenas de la
regin, conformando una riqueza cultural de gran valor por la diversidad de sus lenguas y tradiciones.
La franja amaznica hace parte de la regin natural amaznica colombiana que comprende los
territorios completos de los departamentos de Amazonas, Caquet, Guaina, Guaviare, Putumayo y
Vaups, y parte de los territorios de Vichada, Meta, Cauca y Nario. Como unidad ambiental,
ecosistmica y sociocultural deber ser interpretada en su conjunto y bajo el entendimiento de las
relaciones y funciones entre los suelos, el clima, la vegetacin y en general los socioecosistemas.
702
El 87,3 % del territorio de la regin Centro-Sur-Amazona de Colombia est ocupado por zonas con
reglamentacin especial: 16 parques nacionales y 37 reas regionales protegidas. La regin cuenta
con la reserva Forestal Central, en la subregin Andina y la reserva Forestal de la Amazona, sumando
en total 23.360.967 ha (vase la figura F.2). El Centro-Sur-Amazona de Colombia se destaca por la
riqueza de sus recursos biolgicos, su biodiversidad y la oferta de servicios ambientales que est
presta al pas y al mundo: mitigacin del cambio climtico, regulacin del clima, produccin de
oxgeno, balance hdrico, productos forestales (frutos, fibras), hbitat de especies nicas en el mundo
y ecoturismo. Por esto y con el nimo de definir una mejor gestin de los ecosistemas estratgicos del
Macizo Colombiano, el Gobierno nacional est llegando a los acuerdos finales para la aprobacin de
un CONPES del Macizo Colombiano.
Fuente: MADS.
703
estratgico como articulador comercial con Brasil y Per principalmente, y es uno de los 77
municipios del Plan Fronteras.57 As mismo, las ciudades de Mocoa y Florencia son consideradas
puertas de entrada a la Amazona colombiana por va terrestre y fluvial.
En la el mapa XI-21, la zona resaltada en blanco evidencia que la mayora del territorio de la franja
Amazona est compuesto por reas no municipalizadas que carecen de un ordenamiento poltico-
administrativo definido, a pesar de corresponder en su totalidad a resguardos indgenas legalmente
constituidos. Estos territorios cuentan con sistemas propios de gobernabilidad, ordenamiento y uso,
enmarcados en los planes de vida de cada asociacin de autoridades, que es necesario reconocer y
articular con instrumentos de otros niveles de gobierno para armonizar regionalmente las estrategias
de desarrollo, gobernabilidad y gobernanza. El vaco en el ordenamiento plantea serias restricciones
en materia de gestin y dificulta la atencin de las necesidades propias de los habitantes de estos
territorios, dadas sus particularidades sociales y culturales. La franja est aislada casi completamente
del pas por va terrestre, la red fluvial y la infraestructura area son las nicas vas de comunicacin
disponibles, en particular en los departamentos del Amazonas y Putumayo; sin embargo, la utilizacin
de estos medios para el transporte de carga y pasajeros es muy limitada, en gran parte porque la
infraestructura portuaria y area es precaria, la frecuencia de los vuelos es baja y los costos de este
tipo de transporte son muy altos.
57El Plan Fronteras para la Prosperidad (PFP) busca responder de manera estratgica, integral, adecuada y oportuna a los retos que se
presentan diariamente en las regiones fronterizas y disminuir la brecha que existe en materia econmica y social entre las zonas de
fronteras y el resto del pas. El PFP es liderado por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), que acta como ente articulador entre las
diferentes agencias y entidades del Gobierno nacional. El PFP acoge a 77 municipios colindantes o considerados como zonas de frontera de
13 departamentos.
704
Fuente: DNP-DDTS.
58La Tasa de mortalidad infantil se refiere al nmero de nios muertos por mil nacidos vivos.
705
Putumayo requiere adems un gran esfuerzo para cerrar sus brechas en cobertura de acueducto
(44,4 %, 32 puntos por debajo de la media nacional. As mismo, vale la pena llamar la atencin sobre
la subregin del sur del Tolima en donde es evidente el gran esfuerzo requerido para el cierre de
brechas en todos los aspectos analizados (vase la tabla XI-10).
La franja andina enfrenta serios conflictos debido a la competencia permanente por un mismo
territorio de las actividades agrcolas, la explotacin de minerales y las zonas de reglamentacin
ambiental y cultural especial. Esto genera constantes conflictos entre la poblacin campeSINA, las
comunidades indgenas y el Gobierno nacional en la zona y da lugar a la alteracin del orden pblico,
movilizaciones campeSINAs o al aprovechamiento por parte de la delincuencia para realizar actos
706
terroristas. Situacin que est generando la degradacin de los recursos naturales59 y la prdida del
territorio y de la identidad cultural de los pueblos indgenas. La combinacin de los elementos
mencionados genera un ambiente de inseguridad e inestabilidad que frena el desarrollo econmico,
social y ambientalmente sostenible de la regin, que requiere ser solucionado por medio de procesos
de ordenamiento territorial y fortalecimiento institucional.
Con excepcin del Amazonas, la mayora de los suelos en la regin estn sobreutilizados en
actividades de ganadera que no corresponden a la vocacin agrcola o forestal, que les es propia
(Huila, 38,8 % del territorio, Tolima, 44,4 %, Caquet, 13,2 % y Putumayo 12,2 %) (UPRA, 2014).
Sumado a lo anterior, una alta proporcin de la deforestacin total de la regin del Amazonas
colombiano tiene lugar en los departamentos de Caquet (41 %) y Putumayo (13,2 %)60, acentuada
en los territorios que comprenden el Sistema de Parques Nacionales, donde la tasa de deforestacin
estimada alcanza las 16.631 ha anuales.
En cuanto a las condiciones de desarrollo presentes en la regin (vase el mapa XI- 22), se requiere
fortalecer significativamente sus capacidades institucionales, mejorar la calidad de vida y las
condiciones de seguridad.61 En la franja andina, por ejemplo, el 80 % y el 75 % de los municipios del
Huila y Tolima respectivamente, registran bajos niveles. Entre tanto, en la franja amaznica, el 50 %
de los municipios del Caquet registran igualmente bajos niveles de desarrollo institucional y calidad
de vida, y en Putumayo el 77 % de los municipios muestran niveles muy bajos en los indicadores de
seguridad y debilidad institucional. Vale la pena resaltar que los municipios de Leticia y Puerto Nario
sobresalen por tener niveles favorables en trminos medioambientales y de seguridad. Teniendo en
cuenta que la regin Centro-Sur-Amazona de Colombia concentra el 8 % de los municipios de
frontera (6 municipios incluyendo Leticia y Puerto Nario), se hace necesario dar un nfasis
59 En el periodo de 2002 a 2007 la tasa anual de deforestacin en los Parques Nacionales Naturales se estim en 18,351 ha. Para el periodo
2007-2012 la tasa anual aument a 25.158 ha. Lo que significa la prdida de un Parque Nacional como el Santuario de Fauna y Flora de
Cinaga Grande de Santa Marta (26.810 ha) o el recientemente declarado Santuario de Fauna Acand Playon y Playona (26.232 ha).
60 Otra gran proporcin de las tasas de deforestacin de la Amazona colombiana se encuentran en Meta (18,7 %) y Guaviare (13,2 %).
61 Anlisis de tipologas departamentales y municipales realizados por el DNP. Las tipologas fueron estimadas con base en seis
componentes: 1) Funcionalidad urbano regional. 2) Dinmica econmica. 3) Calidad de vida. 4) Ambiental. 5) Seguridad. 6i) Institucional.
(DNP-DDTS)-
707
particular en la consolidacin de las capacidades institucionales de las administraciones de la regin
como herramienta de presencia estatal y garanta de prestacin efectiva de servicios a las
comunidades.
2. Visin y objetivos62
Centro-Sur-Amazona de Colombia ser una regin que conservar y aprovechar de una manera
sostenible su patrimonio ambiental y cultural, valorado en el mundo por la diversidad biolgica,
tnica y cultural. La regin desarrollar integral y armnicamente el potencial de su vocacin agrcola
y ambiental, por medio de sistemas productivos sostenibles, procesos de educacin y transferencia
de tecnologas que promuevan el desarrollo del campo y una mejor calidad de vida para sus
habitantes rurales. El desarrollo de la industria de hidrocarburos, la extraccin minera y la
produccin agropecuaria se ajustarn y adaptarn a las condiciones de los ecosistemas, generando
procesos productivos que propicien negocios verdes. De otra parte, se avanzar en la definicin de
estructuras de gobierno y competencias en el territorio de la Amazona, garantizando los derechos
fundamentales de los habitantes de la regin.
62 Se incorporaron elementos relacionados con los sectores econmicos para promover a partir de los aportes de actores territoriales en el
708
emprendimientos que aprovechan los paisajes productivos y las prcticas sostenibles para conservar
el patrimonio ambiental del sur colombiano.
Los esfuerzos realizados para el desarrollo de la regin lograrn reducir las brechas existentes entre
esta y el resto del pas, generando un ambiente apto para la reduccin de la violencia y la construccin
de la paz. Para esto se proponen tres objetivos: 1) Conservar el patrimonio ambiental y cultural de la
Amazona y el Macizo Colombiano. 2) Desarrollar el sector agropecuario y rural, con un enfoque en
los pequeos productores. 3) Garantizar el acceso a servicios sociales, de los habitantes de la regin,
mediante el cierre de brechas y el fortalecimiento institucional.
3. Estrategias
Para la conservacin de estos ecosistemas, considerados de alta importancia para la regin y el pas,
se definieron tres estrategias enfocadas en los aspectos identificados como clave para el desarrollo
del objetivo. La primera estrategia busca: 1) poner freno al avance de la frontera agrcola sobre las
zonas de bosque en los departamentos de Putumayo y Caquet, Meta y Guaviare, en donde las tasas
de deforestacin son ms altas, en particular en las reas protegidas, por medio del fortalecimiento
de las instituciones responsables de su control y del desarrollo de incentivos que promuevan la
implementacin de prcticas agrosostenibles y que se desarrollen en armona con los ecosistemas de
la regin y la implementacin de la estrategia Visin Amazonia, reconociendo a los campesinos y
colonos como actores fundamentales de la estrategia. 2) Con la segunda estrategia se promover la
valoracin y proteccin de conocimientos y prcticas indgenas, con el fin de afianzar su papel como
promotores de la conservacin de ecosistemas estratgicos y los servicios ecosistmicos y custodios
de los saberes ancestrales.
Como parte de Visin Amazona y sumando las acciones que se adelantarn en materia de gestin
conjunta entre territorios indgenas y reas protegidas, se fortalecer la conectividad de los
ecosistemas del bioma amaznico colombiano (comprendido por las regiones Llanos y Centro-Sur del
Plan Nacional de Desarrollo) a travs del enfoque de la promocin del corredor ecolgico Andes-
Amazonas-Atlntico, con el fin de asegurar la conexin ecosistmica del gran bioma de la Amazona y
garantizar los servicios ecosistmicos que este presta en toda la regin.
Teniendo en cuenta el importante papel que juegan los centros urbanos en la sostenibilidad de la
Amazona y con el propsito de promover el desarrollo sostenible de la regin, los asentamientos
urbanos, en particular las seis capitales departamentales en la Amazona, debern definir
lineamientos especficos como asentamientos sostenibles, de manera que se cuente con criterios
tcnicos para la planeacin, el ordenamiento y la gestin sostenible en el marco de la adaptacin de
las mismas a la variabilidad y el cambio climtico; y 3) la tercera estrategia apoya la intervencin de
la condicin de riesgo de la poblacin en situacin de riesgo por las amenazas naturales y antrpicas
en la zona de influencia de la Corporacin Nasa Kiwe.
709
Controlar el avance de las actividades que ponen en riesgo la permanencia de
los ecosistemas estratgicos del Macizo Colombiano y la Amazona
Los ecosistemas estratgicos de la regin, especialmente los pramos y el bosque hmedo tropical, se
encuentran amenazados principalmente por la expansin de la frontera agrcola y la deforestacin.
Se propender por la proteccin de estos ecosistemas por medio de la gestin de acuerdos con la
poblacin de la regin, los gobiernos locales y las autoridades ambientales, orientadas a la
conservacin del bosque y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. De esta manera
se garantizar la prestacin y continuidad de los servicios ecosistmicos que sostienen el equilibrio
ambiental del pas.
710
conocimientos tradicionales y que permitan identificar los elementos fundamentales para el
desarrollo de un sistema de proteccin de conocimientos tradicionales que articule diversas
instancias estatales (Ministerio de Ambiente, Ministerio de Cultura, instituciones privadas,
acadmicas, organizativas, Centros Educativos y de Investigacin de comunidades indgenas) hacia
su proteccin efectiva.
En noviembre de 2008, una erupcin del volcn nevado del Huila desencaden un flujo de lodo
(avalancha) con un volumen de 340 millones de m3 que afect de manera dramtica a la poblacin y
destruy parte de la infraestructura, edificaciones y proyectos productivos,64 y ocasion la prdida
de vidas humanas. Como respuesta a la situacin de riesgo que presenta esta zona se hizo operativo
el CONPES 3667 de 2010, cuyo desarrollo est a cargo de la Corporacin Nasa Kiwe.
Los proyectos que se desarrollan buscan disminuir la vulnerabilidad de la poblacin ms pobre que
actualmente habita las zonas en riesgo por amenazas naturales en el rea de influencia del volcn
nevado del Huila, en 15 municipios de los departamentos del Huila y Cauca, a travs de la
consolidacin de las organizaciones y las instituciones en la gestin del riesgo.
Para reducir su vulnerabilidad se reasentarn las familias actualmente ubicadas en la zona de riesgo
descrita, buscando la seguridad y fortalecimiento de la poblacin, de sus organizaciones e
instituciones, generando una mayor resiliencia en las comunidades y la consolidacin de un territorio
seguro; a travs de la gestin del riesgo, el desarrollo de obras de infraestructura y de proyectos
productivos. As mismo se fortalecer a las entidades territoriales de la zona de influencia con
capacitacin en temas relacionados con la gestin del riesgo.
63 Acciones que estn en lnea con la propuesta de este Ministerio expresada en el captulo de Movilidad Social enfocado en el fomento de
la diversidad lingstica como parte del patrimonio cultural inmaterial de la Nacin colombiana.
64 Se destruyeron incluso estructuras que haban sido reconstruidas tras otra avalancha ocurrida en 2007.
711
Objetivo 2: Desarrollar el sector agropecuario y rural, con un enfoque en los pequeos
productores y en el mejoramiento de la conectividad al interior de la regin y con el
resto del pas.
Para lograr este objetivo se plantean cinco estrategias enfocadas principalmente en tres reas
especficas del desarrollo de sistemas agropecuarios, mejoramientos de la conectividad y desarrollo
del potencial hidrocarburfero en el Putumayo bajo prcticas sostenibles y socialmente responsables.
En cuanto a los sistemas agropecuarios, de una parte se impulsar: 1) la generacin de capacidades
productivas y de ingresos de los pequeos productores agropecuarios en las reas agrcolas de Huila
y Putumayo, basado en los pilotos de mecanismos de intervencin integral en territorios rurales
desarrollados durante el ltimo cuatrienio en el sur del Tolima; y, 2) el mejoramiento de la
infraestructura existente para el uso eficiente del agua en zonas de vocacin agropecuaria.
Con el fin de mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural, contribuir a su movilidad social y
desarrollar econmica y productivamente los territorios, a partir de la experiencia de intervencin
del sur del Tolima, se iniciar por parte del MADR la implementacin de mecanismos de intervencin
integral en territorios rurales en el departamento del Huila y Putumayo.
712
Planificar el uso eficiente del agua en zonas de vocacin agropecuario,
garantizando operacin y sostenibilidad de los distritos de riego
Esta estrategia se enfocar principalmente alrededor del Tringulo del Tolima, de Tesaila-Paicol en
el Huila, y en la rehabilitacin del distrito del Valle del Sibundoy-Putumayo. Sin embargo, se prev la
realizacin de estudios y diseos para nuevos proyectos.
Por lo anterior, con el fin de potenciar el uso eficiente del agua en zonas de vocacin agropecuaria y
de esta manera mejorar la productividad de los cultivos, el MADR con sus entidades adscritas
realizar los estudios, diseos, construccin y puesta en marcha de los distritos de riegos y sistemas
de drenajes para las tierras productivas de los departamentos de Tolima, Huila y Putumayo.
El objetivo de los distritos de riego y drenaje es amentar la oferta de infraestructura, de manera que
se mejoren las condiciones de produccin y se favorezca el uso ptimo de los suelos de la regin.
Para ello, se crear una instancia conformada por el Gobierno nacional, autoridades locales, las
autoridades indgenas, los representantes de organizaciones de base afrodescendientes, las
comunidades y empresas de hidrocarburos. Esta instancia abrir el espacio para la discusin entre
sus miembros de aspectos clave a tener en cuenta para la viabilidad de las operaciones actuales y para
las futuras adjudicaciones de las reas en el marco de ley. Esto en articulacin con los procesos
actuales de consulta previa. As mismo la nueva instancia apoyar los procesos de seguimiento del
desarrollo de la actividad hidrocarburfera en la regin. De igual forma, se realizarn programas de
fortalecimiento de actores referentes al desarrollo de las actividades hidrocarburferas y las buenas
prcticas sociales y ambientales del sector, a los funcionarios de los entes territoriales y la sociedad
civil que intervengan en el seguimiento de las mismas.
713
y conocimiento especializado. Adicionalmente, el Ministerio de Educacin y el Sena ejecutarn
programas de capacitacin y formacin para el trabajo en este sector para los habitantes de la regin.
As mismo, las inversiones sociales que del sector privado se realizarn de acuerdo con las
necesidades identificadas y priorizadas en los planes de desarrollo territoriales, los planes de vida de
las comunidades indgenas y los planes de etnodesarrollo de comunidades negras.
La estrategia que se implementar se articular con la Estrategia Territorial para la Gestin Equitativa
y Sostenible del Sector Hidrocarburos hacia la Construccin de Paz.
Se garantizar una adecuada conexin de la regin con el interior del pas y la zona del Pacfico
colombiano a travs del mejoramiento, construccin de segundas calzadas, rehabilitacin y
mantenimiento de las vas nacionales. Este objetivo se llevar a cabo mediante la ejecucin de las
concesiones viales de cuarta generacin, proyectos a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura,
entre ellos los tramos Neiva-Girardot, Neiva-Santana, Girardot-Honda-Puerto Salgar e Ibagu-
Cajamarca.
Igualmente, el corredor del valle del ro Magdalena donde se encuentran los proyectos viales Neiva-
Girardot y Neiva-Santana, es de vital importancia para el pas dado que es un corredor alterno de
comercio exterior con Ecuador. Su trazado y condicin topogrfica podran generar usos logsticos,
atrayendo carga desde el interior del pas hacia la zona de frontera, por lo que se deber estudiar la
posibilidad de desarrollar un CEBAF en el municipio de San Miguel, una vez se encuentren en
operacin las concesiones viales que componen el corredor y se evale el impacto generado por estos
proyectos en materia de volmenes y valor de la carga movilizada.
Este desarrollo en la zona de frontera con Ecuador se har bajo el marco del Plan Binacional de
Integracin Fronteriza, el cual busca ser un territorio de paz y reconciliacin; modelo de integracin,
interconexin y desarrollo territorial. El cual contar con una planificacin binacional slida que
permita el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, la erradicacin de la pobreza
extrema y el fomento productivo, con clara presencia del Estado y la institucionalidad pblica.
De otra parte, para mejorar la conectividad entre el Tolima con el Pacfico colombiano y el Eje
Cafetero, se estructurar el proyecto para un cruce adicional de la cordillera central, el cual podr ser
ejecutado mediante el mecanismo de asociacin pblico-privada. Se revisarn las opciones de paso
por el departamento del Huila, conectando directamente con el sur del Tolima y el departamento del
Valle. Igualmente, se priorizarn inversiones para la terminacin del corredor Popayn-La Plata.
714
Con el fin de promover el mejoramiento de las vas terciarias de la regin, estas sern priorizadas
para que sean intervenidas mediante el Programa Caminos para la Prosperidad, a cargo del Instituto
Nacional de Vas y en articulacin con los municipios. La garanta de un adecuado estado de las vas
terciarias que conectan directamente las zonas agrcolas del tringulo del Tolima con las vas
nacionales, permitir que los costos de transporte se reduzcan generando as una disminucin en los
costos de produccin y comercializacin de los productos de la regin.
Para lograr el cumplimiento de este objetivo en la franja Amazona se definen tres estrategias. La
primera estrategia se enfoca en 1) fortalecer a las entidades territoriales facilitando la transicin de
territorios indgenas a entidades territoriales indgenas. Para esto se va a promover la aprobacin de
un decreto transitorio que reglamente los territorios indgenas y defina la logstica para el desarrollo
de sus competencias y se desarrollarn pilotos en el departamento de Amazonas, que permitan definir
el arreglo institucional y la operatividad ms apropiada para los nuevos territorios indgenas. 2) As
mismo se capacitar a los departamentos de la regin para mejorar la calidad de la asistencia tcnica
que estos brindan a sus municipios. Junto con esto se mejorar la conectividad digital, aumentando el
acceso a los servicios del programa Gobierno en Lnea. Se espera que estos esfuerzos mejoren el
desempeo integral de las entidades territoriales. La segunda estrategia busca mejorar la
conectividad en la zona optimizando la navegabilidad del ro Putumayo, con la construccin y
mejoramiento de muelles y realizando obras de mantenimiento a los principales aerdromos de la
regin, facilitando as el acceso de la poblacin a los servicios del Estado. La tercera estrategia busca
apoyar el cierre de brechas en educacin y salud. Para lograr esta estrategia se trabajar para
afianzar: 1) Los diferentes ciclos de educacin, promoviendo procesos de educacin diferenciada, de
acuerdo con las caractersticas de los diferentes tipos de poblacin presente en la regin. 2)
Igualmente se buscar mejorar la calidad de los servicios de salud prestados a la poblacin, con un
enfoque particular en la reduccin de la mortalidad infantil.
Un tema primordial para la regin es el fortalecimiento institucional a las entidades territoriales, que
se implementar de acuerdo con las necesidades de cada entidad y sus caractersticas especficas.
De una parte, se pondrn en funcionamiento los territorios indgenas, con fundamento en el artculo
56 transitorio de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, mediante las cuales se atribuyen
competencias a los territorios indgenas y a sus autoridades propias. Estos territorios, en el ejercicio
de la autonoma administrativa y ampliando las facultades de las AATI, deben garantizar el goce de
los derechos fundamentales, as como el respeto y la proteccin a la diversidad tnica y cultural.
Para este ejercicio, en primer lugar se dar continuidad al proceso concertado entre el Gobierno
nacional (Ministerio del Interior, Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Hacienda y el
Departamento Nacional de Planeacin) y las organizaciones indgenas que hacen parte de la Mesa
715
Regional Amaznica, quienes estn trabajando en la concertacin del articulado de un decreto
transitorio para reas no municipalizadas.
716
bajos o crticos segn la evaluacin de desempeo integral. Por ltimo, en los departamentos que
tienen una importante presencia de comunidades indgenas, se har un mayor acompaamiento en
la implementacin del decreto 1353 de 2014 para la ejecucin de recursos del SGP por parte de los
territorios indgenas.
As mismo, con el fin de fortalecer la institucionalidad en el Tolima y establecer una relacin amigable
del Estado con el ciudadano en los territorios, se construir un centro de atencin al ciudadano en
Chaparral. Este ser un punto de convergencia de trmites y servicios de la Administracin Pblica
bajo una lgica de servicios compartidos, que articular la oferta institucional, de orden nacional y
local, disminuyendo costos y cargas innecesarias al ciudadano en los trmites y servicios con mayor
demanda.
De otra parte, con el apoyo de la Aeronutica Civil se harn obras de mantenimiento de los principales
aerdromos de la subregin, dentro de los que se destacan Araracuara, Puerto Rico y Ciudad Yari en
Caquet, Puerto Leguzamo en Putumayo, Virgilio Barco Vargas, La Pedrera y Tarapac en el
Amazonas.
Finalmente, de manera complementaria, se buscar aumentar la presencia del Estado por medio de
las TIC, teniendo en cuenta el aislamiento de estas zonas. Las TIC proporcionan una gran oportunidad
de comunicacin que permite superar las barreras geogrficas, facilitando una relacin cercana entre
el Estado y el ciudadano, por medio de la realizacin de trmites y servicios de impacto social en lnea.
Para lograr lo anterior, se aumentarn los niveles de cobertura y acceso a internet en la regin, lo que
les permitir beneficiarse de la estrategia nacional de Gobierno en Lnea. La priorizacin de los
lugares a habilitar para acceso a internet en la franja de Amazona se realizar de manera concertada
con las autoridades indgenas.
Se apoyar a las entidades territoriales en los esfuerzos que se deben realizar para cerrar las brechas
existentes en materia de educacin y salud, en particular en los departamentos de Amazonas,
Putumayo y Caquet. Para tal fin se ampliar la cobertura en educacin media, se desarrollarn
modelos de educacin propia, flexibles o pertinentes de manera que se ajusten a las condiciones
717
especficas del territorio (aislamiento, baja densidad de la poblacin, presencia de diferentes grupos
poblacionales).
De otra parte, se promovern el desarrollo del sistema educativo propio para los pueblos indgenas
en el marco del Decreto 1953 de 2014, fortaleciendo el ejercicio de los procesos de autonoma
administrativa en los procesos educativos propios, comunitarios, bilinges e interculturales.
4. Metas y productos
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
(2013)
Lnea base
Producto Meta 2018
(2013)
718
Emprendimientos para la comercializacin de productos frutales
amaznicos y otros productos forestales no maderables en el marco de los
86 150
negocios verdes y atendiendo a los requerimientos de sus habitantes
(SINCHI)
719
Lnea base Meta a
Producto
(2013) 2018
Hectreas adecuadas con manejo eficiente del recurso hdrico para fines
4.260 18.000
agropecuarios
Mejorar las vas terciarias para el desarrollo productivo del tringulo del
Tolima65
65 Las metas correspondientes a infraestructura de transporte y a cobertura de energa elctrica no cuentan con productos regionalizables.
720
Objetivo 3: Garantizar el acceso de los habitantes de la franja de Amazona a los
derechos fundamentales que garanticen una buena calidad de vida y basados en el
respeto y la proteccin a la diversidad tnica y cultural.
721
Apoyar el cierre de brechas en educacin y salud
Bibliografa
Orozco, L. E.; Forero, C. y Wills, E. (2013). Inseguridad rural y asociatividad. Una investigacin sobre
la violencia y formas organizativas en zonas de conflicto. Bogot D. C.: Ediciones Uniandes.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas). (2011). Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe
Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogot D. C.: INDH-PNUD.
Instituto Amaznico de Investigacin Cientfica SINCHI, I. (14 de octubre de 2014). Instituto SINCHI.
Recuperado de www.sinchi.org.co
UPRA (Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria). (14 de octubre de 2014). UPRA. Recuperado de
UPRA: www.upra.gov.co
722
XII. Consistencia macroeconmica
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Todos por un nuevo pas mantiene y potencia los elementos
de poltica econmica que le han permitido al pas mantener una tasa de crecimiento destacable en el
actual contexto internacional y alcanzar logros importantes tanto a nivel macroeconmico como
social. La resiliencia en el comportamiento del crecimiento econmico se ha logrado gracias las
reformas institucionales que fortalecieron el marco macroeconmico colombiano.
Este Plan de Desarrollo se construye en un contexto internacional complejo y voltil y en el que los
precios de los commodities (en especial petrleo) han disminuido significativamente. En este sentido,
el papel del sector pblico es fundamental para contribuir a la estabilizacin macroeconmica de este
escenario. El nuevo marco fiscal institucional con que cuenta el pas desde el ao 2011 permitir al
Gobierno a travs de la regla fiscal aislar parcialmente la inversin pblica de los menores
ingresos petroleros, permitiendo materializar las estrategias y proyectos presentados en el Plan de
Desarrollo.
Finalmente, este Plan incorpora importantes elementos para la construccin de paz, lo que tendr un
efecto significativo en el mediano y largo plazo sobre el crecimiento econmico.
Este captulo presenta el escenario macroeconmico del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un
nuevo pas. En la primera parte se establece el comportamiento esperado del pas desde el punto de
vista demogrfico, que genera importantes desafos hacia el mediano plazo. En la segunda parte se
muestran los principales elementos de la poltica econmica en los prximos cuatro aos; en la
tercera se presenta el contexto internacional en el cual se enmarca este escenario macroeconmico;
en la cuarta se muestran los supuestos macroeconmicos de dicho escenario; en la quinta, las
proyecciones de balanza de pagos; en la sexta, el desarrollo de la poltica monetaria y sistema
financiero; en la sptima, el desarrollo del escenario fiscal; en la octava, la consistencia
macroeconmica que se refleja en el balance ahorro-inversin; en la novena, los factores
institucionales que afectan el crecimiento; y por ltimo, las principales medidas que sustentan la
poltica fiscal.
723
A. Transicin demogrfica en Colombia
Colombia ha experimentado importantes cambios en la composicin de la poblacin, as como en la
distribucin espacial de la misma, por cuenta de los cambios en la actividad econmica, los avances
en el sector salud y educativo y el conflicto interno. Segn el DANE, en los aos cincuenta el 39,6 %
de la poblacin resida en las ciudades, en los aos setenta pas a ser el 61,1 %, en los noventa fue de
71 % y hoy el 75 %. Para el 2020 se estima que el 78 % residir en las cabeceras urbanas. Sin embargo,
en las regiones existen grandes diferencias en dicha distribucin, por ejemplo, Risaralda cuenta con
el 81 % de poblacin urbana mientras que en el Tolima slo es el 66 % (vase el grfico I-1).
90%
80%
78%
75%
74%
70% 71%
67%
52%
50%
48%
33%
30% 29%
26% 25%
23%
20%
Resto
10% Cabecera
0%
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Fuente: DANE.
Adicionalmente, el tamao de los hogares ha disminuido en forma sistemtica a lo largo de las ltimas
dcadas. En los aos setenta, los hogares en Colombia tenan 5,9 personas en promedio, mientras que
para los noventa tenan 4,6 personas y en actualidad el promedio es de 3,5 personas. En lnea con esta
evolucin, las demandas de vivienda, servicios pblicos, educacin y salud tambin han sufrido
importantes modificaciones.
De otra parte, adems de los factores econmicos e institucionales que han explicado los cambios
espaciales de la poblacin, la evolucin de esta tambin se explica por el comportamiento de variables
como la fecundidad, la mortalidad y la migracin.
Colombia ha tenido una fuerte reduccin en las tasas de fecundidad. En el periodo 1985-1993, se
redujo en 3,6 %, segn el DANE, mientras que en el periodo 1993-2005 disminuy en 21 %, debido al
acelerado cambio en la pauta reproductiva en las mujeres. De acuerdo con el DANE, en 1985 cada
mujer tena 3,42 hijos en promedio, en 1993 se redujo a 3,15 y segn el censo de 2005, sta cifra lleg
a 2,6. Por otra parte, la edad media de fecundidad se redujo de 29,12 aos en la dcada de los setenta
a 27,23 entre 1985 y 1990, y a 26,63 aos entre 2000 y 2005; esto tambin segn cifras del DANE.
Al observar la tasa global de fecundidad (TGF) por departamentos, tambin se observan grandes
diferencias, las cuales estn claramente asociadas con factores socioeconmicos. Es as que la TGF
724
nacional de 2005 fue de 2,6 (por debajo de la tasa de reemplazo), mientras que para departamentos
como Choc, la Guajira, Caquet y Putumayo, registraron valores de 4,35, 4,30, 4,03 y 3,55,
respectivamente.
30,0
24,9
20,0 19,7
17,2
10,0
2,8
3,0
-0,5
0,0
-2,3 -3,6 -1,6
-3,4
-4,0 -4,5
-5,4 -6,7
-7,1
-10,0
-13,7
-13,8
-16,1
-20,0
Total
Cabcera
Resto
-30,0
-33,6
-40,0
-43,0
-43,8
-50,0
15 - 19 20 - 24 25 - 29 30 - 34 35 - 39 40 - 44 45 - 49
Fuente DANE.
En segundo lugar, la tasa de mortalidad tambin ha presentado una importante reduccin en las
ltimas dcadas. Segn el DANE, la tasa de bruta de mortalidad en los aos cincuenta fue de 13,1 %,
posteriormente se redujo a 6,8 % en el periodo 1985-1990, y a partir de all se ha reducido lentamente
hasta llegar a 5,8 %. Esta reduccin se explica por la mejora en el acceso a los servicios pblicos, la
calidad de las viviendas, el mejor manejo de las enfermedades y la mejora en los servicios de salud.
No obstante, de acuerdo con el DANE, histricamente ha existido sobre-mortalidad en los hombres
frente a las mujeres en todas las edades, por cuenta de la violencia, mayor tendencia al suicidio, mayor
accidentalidad, alcoholismo y patologas de mayor complejidad
725
50 13,1 14 140
Fecundidad y Mortalidad ( por mil ()) 123,2 Tasa de Mortalidad Infantil
45 (1955-2020) 120 (por mil nacidos)
12
45,4
105,3
41,0
40
10 100 92,1
10,0
35 82,2
32,6
8 80 73
7,7 6,8 6,6
30 6,2
6,0 5,8 5,8 6,0
60 56,7
28,8 6
25 48,4
26,9 43,2
24,2 4 40 32,5
20 21,7 28,4
24,4
19,9 19,9
18,9 17,1 15,1
18,0 2 20
15 Tasa Bruta de Natalidad ()
Tasa Bruta de Mortalidad () (eje secundario)
10 0 0
1955- 1965- 1975- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Fuente: DANE.
Igualmente, la esperanza de vida al nacer tambin presenta cambios importantes. Por ejemplo, en los
aos cincuenta, en los hombres esta era de 52,3 aos y para las mujeres de 49 aos; en los aos
setenta, era de 63,9 aos para los hombres y de 59,7 las mujeres; en los aos ochenta se presenta un
cambio importante y es que las mujeres registran mayor esperanza de vida al nacer que los hombres,
71,1 frente a 64,2 en los hombres. Segn el censo, en el ao 2005, la esperanza de vida al nacer de las
mujeres fue 77,1 aos frente a 70,2 aos de los hombres y la tendencia es que est brecha se atene
en los prximos aos (vase el grfico XII-4).
59,7
64,2 64,3
Aos
60
59,7
52,3
56,2
50
49,0
Mujeres
40
Hombres
30
1951 1964 1973 1985 1993 2005
Fuente: DANE.
Finalmente, la migracin, medida como el saldo neto de migracin, muestra que a lo largo de su
historia Colombia ha tenido un saldo negativo; en otras palabras, han salido ms nacionales que los
extranjeros que han entrado y la principal causa son las oportunidades econmicas y de empleo. Sin
embargo, a travs del tiempo no hay un patrn nico. Por ejemplo en el periodo 1985-1990 el saldo
neto fue de -245,6 miles de colombianos, pero a raz de la crisis financiera y de la vivienda de finales
de los aos noventa, este nmero creci tres veces al ubicarse en -703,3 miles de nacionales. Como
consecuencia de la recuperacin de la economa en la ltima dcada este flujo se ha reducido y volvi
726
a niveles similares a los de los ochenta (vase el grfico XII-5). De otra parte, segn la distribucin por
edades realizada por el DANE, la migracin se concentra en las edades entre los 20 y los 39 aos, cerca
del (85,2 %), teniendo un mayor peso para las mujeres.
-371.320
-400.000
-500.000 -499.385
-600.000
-800.000
1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020
Fuente: DANE.
En trminos de la tasa neta de migracin (TNM), para el periodo 1985-1995 fue de -1,51, en el
quinquenio 1995-2000 aument a -3,18 y en el periodo 2000-2005 se situ en -1,25, menor que hace
treinta aos. Se prev que gracias a la confianza de los agentes, el mayor crecimiento de la economa,
la reduccin del desempleo, la pobreza y el aumento del PIB per cpita, la TNM, ser inferior a -1,0 en
el periodo 2015-2020.
1. Envejecimiento
1 Mide el nmero de personas mayores de 60 aos por cada 100 nios y jvenes menores de 15 aos, multiplicado por cien.
727
110 35
Envejecimiento 32,2
50 13,8 55,4
9,3
51,3 10
7,4
6,7
40
5
30 Relacin Dependencia
ndice de Envejecimiento (eje secundario)
20 0
1960 1970 1980 1990 2000 2009 2019
Fuente: DANE.
Por otra parte, la relacin de dependencia, medida como la relacin entre personas no activas en el
mercado de trabajo frente a las activas2, muestra que en los aos sesenta, el 97,6 de cada cien
personas eran activas lo cual se redujo a 69 en 1990 y a 63,8 en el ao 2000. En los prximos aos,
para 2019, esta tasa ser de 51,3, lo cual plantea grandes retos fiscales y de aumento de la
productividad laboral
El censo de 2005 cre una nueva base para las proyecciones de poblacin del pas y los
departamentos. En ese ao, la pirmide poblacional sealaba que la poblacin menor de 20 aos
representaba el 40,8 % de la poblacin total (20,8 % hombres y 19,9 % mujeres); aquellos entre 20 y
44 aos el 37,0 % (18 % hombres y 19 % mujeres); los ubicados en el rango de 45 a 64 aos el 15,9 %
(7,6 % hombres y 8,3 % mujeres); y los mayores de 65 aos el 6,3 % (2,9 % hombres y 3,4 % mujeres).
Los hombres representaban el 49,4 % de la poblacin total, mientras las mujeres el 50,6 % (vase el
panel (a) del grfico 7.7).
Como era de esperarse de acuerdo con los principios del cambio demogrfico en pases en vas de
desarrollo, la pirmide poblacional presenta una reduccin en su base para 2014, pues el primer
grupo poblacional, menores de 20 aos, son el 36,2 % de la poblacin total, y una ampliacin de la
parte superior de la misma, explicado por el incremento en la participacin de aquellas personas que
2 La dependencia econmica mide la poblacin en edades entre 0 y 14 aos y mayor de 65 aos, frente a la poblacin entre 15 y 64 aos
728
se encuentran entre 45 y 59 aos, ya que pasan a ser el 19,5 % de la poblacin total, y la de hombres
y mujeres mayores de 65 aos, llegando a ser 7,3 % (vase el panel (b) del grfico 7.7). Para 2018 se
espera un incremento de cerca de 1,4 puntos de participacin en la parte superior de la pirmide
poblacional, una reduccin de cerca de 1,7 puntos en la base, y una ampliacin de aproximadamente
0,3 puntos en el cuerpo central (vase el panel (c) del grfico 7.7).
Aos
40-44 40-44
35-39 35-39
30-34 30-34
25-29 25-29
20-24 20-24
15-19 15-19
10-14 10-14
5-9 5-9
0-4 0-4
6 4 2 0 2 4 6 6 4 2 0 2 4 6
% Poblacin total % Poblacin total
70-74 3,5%
65-69 3,0%
60-64 2,5%
55-59
50-54
2,0%
45-49 1,5%
Aos
40-44 1,0%
35-39 0,5%
30-34
25-29
0,0%
San Andrs
Vaups
Vichada
Atlntico
Guaina
Guaviare
Risaralda
Valle
Casanare
Quindio
COLOMBIA
Bogot, D.C.
Huila
Amazonas
Caquet
Meta
Nario
Cundinamarca
La Guajira
Caldas
Norte de Santander
Santander
Magdalena
Cesar
Antioquia
Boyac
Sucre
Tolima
Arauca
Putumayo
20-24
Bolvar
Choc
Cauca
Crdoba
15-19
10-14
5-9
0-4
6 4 2 0 2 4 6
% Poblacin total Departamentos 2000-2010 2010-2020
Existen varios retos de poltica para 2014-2018, ya que, en primer lugar, habr una poblacin
potencialmente ms productiva (cuerpo central de la pirmide poblacional), que representar la
mayor proporcin de la poblacin en Colombia, y la parte superior continuar amplindose de
manera significativa, lo cual puede ser una fuente de crecimiento. En segundo lugar, una poblacin
729
potencialmente ms productiva es una poblacin con mayor capacidad de ingreso y por lo tanto de
consumo.
En tercer lugar, estn las posibilidades que ofrece el fin del conflicto. En el mediano plazo la paz puede
reducir an ms las tasas de migracin neta, reducir la presin sobre los conglomerados urbanos de
receptores netos como Antioquia, Bogot, Cundinamarca, Meta y Casanare, y permitir que la
poblacin sana y productiva se quede en los departamentos diferentes a stos, creando la posibilidad
de que surjan nuevas apuestas productivas que reduzcan las fuertes diferencias econmicas que hoy
existen entre las regiones.
En primer trmino, pueden existir mayores niveles de produccin como consecuencia de una mayor
poblacin dispuesta a trabajar, por lo cual debe de existir una mayor calificacin ajustada a las
necesidades del aparato productivo, lo cual depender de la apuesta en trminos de poltica de
educacin.
No obstante, en trminos fiscales, a pesar de los esfuerzos de ajuste para hacer sostenible el sistema
pblico de pensiones, de la puesta en operacin del Programa de Beneficios Econmicos Peridicos
(BEP) y de la atencin prevista de 1,6 millones de adultos mayores del Programa de Colombia Mayor,
an existen grandes desafos en materia de cobertura para la poblacin mayor en las prximas
dcadas.
3 De acuerdo con las proyecciones del DNP, los fondos de pensiones tendrn una participacin en el PIB del 32,0 %, una cifra significativa
para los estndares del pas, pero inferior a la de los pases mencionados anteriormente.
730
As mismo, existen grandes desafos para desestimular el embarazo adolescente a
partir de estrategias de control prenatal, con mejor educacin para evitar al mximo
riesgos que podran enfrentar las adolescentes.
Finalmente, otro de los grandes desafos del cambio demogrfico tiene que ver con
las polticas de administracin de las ciudades y las regiones. Como se analiz
anteriormente, existen importantes diferencias en los niveles de desarrollo entre las
regiones, lo cual genera discusiones en cuanto a las diferencias en el diseo de la
poltica pblica. As mismo, en las grandes ciudades se han venido generando
demandas por mayor suelo urbanizable, ms y mejor infraestructura de servicios,
mejoramiento de vivienda, sistemas de transporte masivo y mayores oportunidades
de empleo para los jvenes.
El objetivo fundamental para los siguientes cuatro aos consiste en mantener un crecimiento slido,
estable, con generacin de empleo y reduccin de la pobreza. Aunque el contexto internacional actual
en el que se enmarca el diseo de este Plan de Desarrollo es menos favorable por varias razones
como la incertidumbre en cuanto al despegue de las economas de Europa; el menor crecimiento de
los pases emergentes como China e India; la cada en los precios de las materias primas,
principalmente del petrleo y, por consiguiente, la baja en el crecimiento de los pases de Amrica
Latina se prev, tal como ha sucedido durante la ltima dcada, que Colombia seguir siga una de
las economas de la regin con mejor desempeo econmico.
Lo anterior se fundamenta en las exitosas reformas que ha adelantado el pas en el frente fiscal,
macroeconmico y regulatorio, lo que le permiti consolidarse como una economa atractiva para los
flujos de capital extranjero. A pesar de la incertidumbre mundial, los ndices de confianza en nuestro
pas se mantienen en niveles altos, la inflacin est controlada y no se prev una fuga de capitales. La
razn de ello es que, a diferencia de otras economas, Colombia cuenta con un gran nmero de
proyectos de infraestructura adjudicados a inversionistas y constructores que sern una de las
fuentes para el crecimiento econmico de los prximos aos.
En este contexto, el objetivo del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo pas es generar las
condiciones macroeconmicas para que la Nacin contine superando sus metas y consolidando sus
logros sociales. Las inversiones previstas para estos cuatro aos darn lugar a un crecimiento en los
ingresos de las familias, con lo cual se reducir la pobreza en 2018 al 25 % y la pobreza extrema al
6,0 %. Esto equivale a que 2,1 millones de personas salgan de la pobreza y 1,2 millones de personas
no estn en la pobreza extrema.4 Cabe anotar que las simulaciones consideran los efectos de los
4 La metodologa determina los efectos en el mercado de trabajo en el MEGC tomando como referencia la generacin de ingresos de los
hogares del escenario base. A partir de all se simulan los cambios en los ingresos y la posicin ocupacional tomando como base las lneas
de pobreza, indigencia y GINI.
731
recursos pblicos para atender a la poblacin desplazada, vctimas y en general a la poblacin en
condiciones de extrema pobreza (vase la tabla XII-1).
y alquileres
Agricultura
financieros
transporte
Comercio
sociales y
Industria
Servicios
Servicios
Vivienda
energa
Minas y
civiles
Obras
Base
Concepto
Pobreza y desigualdad
Pobreza moderada
29,3 29.0 28,5 27,9 27,2 26,8 25,9 25,6 25.0
(lnea nacional)
Pobreza extrema
8,4 8,0 7,8 7,5 7,2 7,1 6,7 6,6 6,0
(lnea nacional)
Distribucin del ingreso
Coeficiente de GINI 53,9 53,8 53,7 53,5 53,5 53,4 53,3 52,9 52,2
Fuente: DNP-DEE.
La poltica pblica tambin tendr una contribucin muy importante en el logro de las metas sociales.
El impacto de la reforma tributaria (Ley 1607 de 2012) en la formalizacin laboral ha sido positivo
en sectores como salud y pensiones y este efecto seguir siendo importante en los prximos aos; el
aumento en las metas de atencin en la primera infancia va a contribuir a mejorar la acumulacin de
capital humano, al igual que el programa de cero a siempre y el otorgamiento de diez mil becas para
financiar a estudiantes de bajos recursos para que cursen estudios superiores. Estos esfuerzos sern
complementados con programas de reparacin a las vctimas y, tambin, con mejoras en la calidad y
cobertura de los programas de alimentacin escolar.
2. Responsabilidad fiscal
El pas tiene un nuevo marco institucional fiscal que desde hace cuatro aos ha blindado las finanzas
pblicas. El pas adopt la regla fiscal, un nuevo Sistema General de Regalas y un Acto Legislativo que
promueve la sostenibilidad fiscal, a lo que se suma el fortalecimiento tributario, para poder financiar
las obligaciones del Estado al tiempo que se promueve la generacin formal de empleo. De esta forma,
en el periodo 2015-2018, este marco fiscal institucional permitir mantendr la disciplina fiscal, la
cual ha sido el principal activo de la poltica econmica; este principio es el mayor depositante de la
confianza en la economa colombiana por parte de los agentes nacionales e internacionales. Se
continuar con el cumplimiento de las metas fiscales para los prximos aos, tal como lo seala la
regla fiscal, es decir, un dficit estructural del GNC de 1,8 % PIB en el ao 2018 y de 1,0 % del PIB en
el ao 2022.
Esta disciplina es el garante para lograr un financiamiento a menores costos, mejorar nuestra
calificacin de la deuda y para mantener altos flujos de IED, que seguirn siendo vitales para
mantener altas tasas de crecimiento en la economa.
732
3. Sectores lderes del crecimiento
El crecimiento de la economa colombiana en los ltimos aos ha estado liderado por el sector de la
construccin, el comercio y los servicios sociales (administracin pblica principalmente) y
financiero, a lo cual se sum la recuperacin de la produccin cafetera. De esta forma, se puede
concluir que el crecimiento de la economa colombiana ha sido balanceado, a pesar de que el sector
industrial ha estado afectado por el contexto internacional y en el ltimo ao por el cierre de la
refinera de Cartagena.
Como se explica en detalle ms adelante, el crecimiento econmico para los prximos cuatro aos
estar liderado, en primer lugar por el sector de construccin (edificaciones e infraestructura); y, en
segundo lugar, por el crecimiento del sector industrial por cuenta de la recuperacin esperada de la
economa de los Estados Unidos, la poltica comercial, la puesta en marcha de la nueva refinera de
Cartagena y el crecimiento del sector de la construccin, teniendo en cuenta que este sector impacta
en ms del 30 % a la industria.
Finalmente, los sectores de servicios financieros y sociales sern vitales para mantener el crecimiento
potencial, los niveles de inversin en la economa y los aumentos en productividad e innovacin, por
las consideraciones mencionadas al principio de este captulo.
733
ser fundamental para garantizar en condiciones estables el crecimiento del consumo y la inversin
en los prximos aos.
No se prevn cambios drsticos en la postura de la poltica monetaria en los prximos cuatro aos,
teniendo en cuenta que la inflacin se encuentra anclada en la meta de largo plazo y la regla fiscal
hace ms transparente la coordinacin de la poltica econmica. De esta forma, se prev una
continuidad en la coherencia entre la sta y las metas de crecimiento de la economa y el empleo.
C. Contexto internacional
A pesar de la fortaleza de los fundamentales de la economa colombiana, desde la crisis financiera
internacional de los aos 2008-2009 el contexto internacional sigue siendo muy incierto por cuenta
de la lenta recuperacin y la fragilidad de las economas avanzadas. A ello recientemente se ha
sumado el desplome de los precios del petrleo y en general de las materias primas, que ha afectado
el crecimiento de la mayora de los pases de Amrica Latina.
En general, las economas emergentes vienen presentando una desaceleracin continua del
crecimiento, con lo cual los mercados estn ajustando sus tasas de crecimiento a la baja. Es as como
el crecimiento previsto para economas como China e India es de 7,1 % y 6,4 % para 2015 y de 6,6 %
para el periodo 2016-2019.
Segn la ltima informacin disponible del FMI, la economa mundial en el 2014 habra crecido
solamente un 3,3 %, frente al 3,7 % que se proyectaba a finales del ao 2013. Entre las explicaciones
de este pobre desempeo se encuentran, entre otras, el lento crecimiento de las economas de Estados
Unidos y Europa, cuyo comportamiento ha estado por debajo de lo esperado, y las tensiones
internacionales, cuyos efectos estn afectando a la economa mundial. Adems, se entiende que
muchas de las economas avanzadas, incluso las emergentes, estn implementando reformas
estructurales para fortalecer su crecimiento de largo plazo, lo cual puede hacer ms lento el proceso
de recuperacin en estos aos.
Despus de la crisis, la economa de los Estados Unidos ha venido presentando una lenta
recuperacin. Sin embargo, en el segundo y tercer trimestre del ao 2014, el crecimiento aument al
2,6 % y al 2,7 % respectivamente; la tasa de desempleo descendi desde niveles del 7,4 % en 2013 al
6,2 % en la actualidad; y se estima que la tasa de inversin para el 2014 ser el 19,8 % del PIB, y
aumentar a 20,5 % en 2015 y 21,1 % en el ao 2016, de acuerdo con el reporte de crecimiento
mundial de octubre del FMI (vase el grfico 7.8).
734
Grfico XII-8. Recuperacin de la Economa de los Estados Unidos
a. Crecimiento del PIB trimestral b. Tasa de desempleo Estados Unidos
6,0 12
5,0 4,6 5,0 9,6
10 9,3 8,9
4,0
3,5 8,1
3,0 2,5 3,6 8 7,4
2,0 5,8 6,1 5,9 5,8
1,0 6 5,1
4,6 4,6
0,0
0,1 4
-1,0
-2,0 2
-3,0
2010Q1
2010Q3
2011Q1
2011Q3
2012Q1
2012Q3
2013Q1
2013Q3
2014Q1
2014Q3
2015Q1
2015Q3
0
2014*
2015*
2016*
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
c. Tasa de inversin-% del PIB
24 23,2 23,3
22,4
22 20,8 21,1
20,5
19,8
20 19,2 19,3
18,4 18,5
17,5
18
16
14
12
10
2014*
2015*
2016*
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
La recuperacin de la economa de los EE. UU tiene dos consecuencias sobre la economa mundial y
en particular sobre la economa de Amrica Latina. Por una parte se espera que la demanda por
productos industriales y agrcolas aumente, pero tambin se prev, como ha venido sucediendo en
los ltimos meses, una fuerte apreciacin del dlar y por consiguiente, un menor valor para las
materias primas como el petrleo, carbn, el cobre y otros metales.
Por otra parte, despus de la posicin expansiva de la poltica monetaria de la Reserva Federal de los
Estados Unidos (FED) en el periodo poscrisis este Banco Central anunci a finales del ao 2013 su
intencin de comenzar a reducir la compra de ttulos de largo plazo, lo cual produjo un incremento
de las tasas de inters en un contexto en el que los principales indicadores econmicos comenzaron
a mostrar sntomas de una recuperacin de la economa. Las menores percepciones de riesgo y la
mayor rentabilidad en el mercado de EE. UU pueden dar lugar a salidas de capitales y la consecuente
reduccin de los flujos de Inversin Extranjera Directa (IED) en los pases de Amrica Latina.
735
2. Menor crecimiento econmico en China
Desde hace ms de una dcada, China se ha constituido como el principal exportador y el segundo
importador ms grande del mundo. El desempeo de esta economa se ha vuelto determinante para
el crecimiento de muchas economas de Amrica Latina, frica y Europa. En el caso del primer grupo,
la desaceleracin industrial en China ya parece tener efectos negativos en el desempeo econmico
Brasil y Per. Solo entre 2013 y 2014 el crecimiento de las importaciones de China se redujo del
10,8 % al 7,0 %, de las cuales el 6,6 % proviene de pases Latinoamericanos; mientras las
exportaciones, que crecieron al 8,7 % en el primer ao, tuvieron un crecimiento de apenas el 6,5 %
en 2014.
0 -
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Crecimiento de las Importaciones en Crecimiento de las Exportaciones en China
China
25 30 27,7
22,1 22,6
21,7
20,4 23,4
19,6 25 21,4 20,8
22,2
20 18,8
20
Crecimiento %
16,3
Crecimiento %
14,1
14,7 15 11,3
15 9,5 10,3
12,7 8,7
12,0 10 7,0 6,5 6,8 6,8
10,8
5
10 8,2
7,0 6,6 -
6,2
5,2 4,9
5 -5
-10
-10,2
0 -15
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: FMI.
De acuerdo con la Organizacin Mundial del Comercio, el crecimiento de las exportaciones se deber
a la creciente demanda de importaciones por parte de los pases desarrollados, gracias a la fuerte
recuperacin de la economa de los Estados Unidos y a la positiva, aunque lenta, mejora de las
economas de la zona euro. No obstante, el alto desempleo que padecen estos pases ser una
736
limitante, teniendo en cuenta el bajo nivel de ocupacin de la fuerza de trabajo, a pesar de la reduccin
en el desempleo en la economa de los Estados Unidos.
Despus de la crisis fiscal y financiera que enfrentaron los pases de la zona de euro los resultados
comienzan a ser positivos y se prev un crecimiento para 2014 del 0,8 % y para 2015 del 1,3 %. Esta
recuperacin es, sin embargo, lenta e incluso incierta para algunos. La inversin es baja en las
economas ms grandes como Alemania e Italia; los mercados financieros an se encuentran
afectados y los spreads se encuentran en los niveles de antes de la crisis. Los costos de fondeo de los
bancos son bajos y se requiere de acciones para mitigar sus vulnerabilidades y avanzar hacia la unin
bancaria. La demanda crece muy lentamente, la deuda es muy alta y el desempleo es del 11,6 %.
Aunque en Alemania la tasa de desempleo es tan solo el 5,3 %, en Francia es el 10 %, en Italia el 12,6 %
y en Espaa el 24,6 % (vase la tabla XII-2).
Reino Unido 1,7 3,2 2,7 2,6 1,6 1,8 -4,5 -4,2 -3,8 7,6 6,3 5,8
Suiza 1,9 1,3 1,6 -0,2 0,1 0,2 16,0 13,0 12,5 3,2 3,4 3,3
Suecia 1,6 2,1 2,7 - 0,1 1,4 6,2 5,7 6,1 8,0 8,0 7,8
Noruega 0,6 1,8 1,9 2,1 2,0 2,0 11,2 10,6 10,2 3,5 3,7 3,8
Emergentes y en
2,8 2,7 2,9 4,2 4,0 3,8 -3,9 -3,2 -3,5 13,6 12,4 10,7
Desarrollo de Europa*
En sntesis, el panorama de los pases de la zona de euro se puede resumir en los siguientes aspectos:
737
Los balances fiscales estn muy deteriorados por los elevados niveles de la deuda. Las
empresas y los hogares en muchos de estos pases enfrentan serias restricciones de
crdito y adems se requieren acciones para fortalecer los balances de los bancos.
A pesar del avance en las reformas, la productividad se encuentra estancada.
La cuenta corriente mantiene un supervit de 2,0 % del PIB, por cuenta del
desempeo de la economa de Alemania que registra un supervit de 6,0 %, que lo ha
convertido en acreedor neto, lo cual complica la situacin de otros pases (vase el
tabla XII-2).
En 2014 el crecimiento econmico en la mayora de los pases de Amrica Latina comenz a declinar.
Mientras en 2013 la regin creci a una tasa del 28 %, en el 2014 el crecimiento se redujo al 1,2 %, y
para 2015 el panorama es poco optimista, pues se espera que el PIB total apenas crezca el 1,3 %
(vase el grfico XII-10). La regin se vio beneficiada en los aos anteriores a la crisis y durante la
misma por los altos precios de sus materias primas exportadas y la entrada de grandes flujos de
capital. En pases como Chile, Brasil, Per, entre otros, se avanz en el fortalecimiento del sistema
financiero, la adopcin de reglas fiscales, y la implementacin de reformas para fortalecer la demanda
externa.
En el mediano plazo, algunas de las economas de Amrica Latina se vern afectadas por la dbil
capacidad de inversin y por la baja productividad, lo que hace necesaria la adopcin de reformas
estructurales que tengan efectos sobre el crecimiento, de lo contrario la regin se podra crecer por
debajo de su nivel potencial. En las actuales circunstancias, lo ms responsable por parte de los
analistas es continuar con una poltica de estabilidad macroeconmica, mientras se adelantan los
esfuerzos para impulsar el crecimiento potencial y mejorar la calidad del gasto proyectado en los
marcos fiscales.
738
Grfico XII-10. Crecimiento econmico Tabla XII-3. Inflacin, balance externo y
Amrica Latina desempleo en AL
PIB (Cto) Inflacin Cuenta Corriente Desempleo
Pas Proyeccin Proyeccin Proyeccin Proyeccin
2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015
Amrica Latina* 1,3 2,2 - - -2,5 -2,6 - -
Sur Amrica 1,3 1,6 - - -2,5 -2,7 - -
Brasil 0,3 1,4 6,3 5,9 -3,5 -3,6 5,5 6,1
Argentina -1,7 -1,5 - - -0,8 -1,1 8,8 9,0
Colombia 4,7 4,2 3,0 3,0 -4,2 -3,7 9,3 9,0
Venezuela -3,0 -1,0 64,3 62,9 7,6 6,4 8,0 10,4
Chile 2,0 3,3 4,4 3,2 -1,8 -1,4 6,6 7,0
Per 3,6 5,1 3,2 2,3 -5,2 -5,0 6,0 6,0
Ecuador 4,0 4,0 3,1 3,0 -0,8 -2,4 5,0 5,0
Uruguay 2,8 2,8 8,8 8,3 -6,5 -6,4 6,8 6,9
Bolivia 5,2 5,0 6,0 5,3 2,6 2,8 6,3 6,2
Paraguay 4,0 4,5 4,8 5,0 1,0 -1,1 5,5 5,5
* Excluyendo a Argentina
De acuerdo con el ltimo reporte del FMI sobre el crecimiento de la economa mundial, se estima que
esta crecer 3,5 % en 2015, mientras que para el periodo 2016-2019, se estima un crecimiento
promedio de 4,0 %. El informe considera que las economas avanzadas crecern 2,4 % en 2015 y
2016, lideradas por Estados Unidos para quien se estima un crecimiento de 3,6 % y 3,3 %
respectivamente. Las economas emergentes crecern entre 4,3 % y 4,7 % para los mismos aos;
China por su parte, crecer 6,3 % y 6,5 % e India 6,3 % y 6,5 %, (grfico
XII-11).
En contraste, los pases de Amrica Latina sern los de menor crecimiento, 1,3 % en 2015 y 2,3 % en
2016 y en el mediano plazo 3,3 %, mientras que los pases de frica Subsahariana tendran una
expansin entre 4,9 % y 5,2 %.
739
Fuente: FMI.
740
*Proyectado. Fuente: FMI.
As mismo, los balances fiscales tambin presentan situaciones asimtricas. Mientras que en las
economas de Estados Unidos, Japn y Europa con excepcin de Alemania, continuarn reduciendo
su dficit fiscal, en China y en general, en Amrica Latina el dficit tiende a estabilizarse a pesar del
deterioro en los trminos de intercambio (vase el grfico XII-13). Esto debido a la adopcin de reglas
fiscales en pases como Brasil, Chile, Per y Colombia. No obstante, en la mayora de ellos se adoptarn
polticas de gasto contracclico, sin dejar de cumplir con las metas de dficit estructural.
Dadas estas condiciones de bajo crecimiento esperado para la economa mundial y la cada esperada
en los trminos de intercambio, se destaca la importancia de profundizar en polticas orientadas a
fortalecer la demanda. Por ello, las agencias internacionales estn recomendando a los pases que
adelanten proyectos de infraestructura con el fin de incentivar y equilibrar la demanda,
aprovechando que los costos del endeudamiento an son bajos y que en muchas economas hay
741
dficits importantes de infraestructura, como es el caso de Colombia y de la mayora de pases de
Latinoamrica.6
En relacin con lo anterior, el FMI, asegura que la infraestructura pblica es un factor esencial para
la produccin. El aumento de la inversin en infraestructura pblica eleva el producto a corto y largo
plazo, sobre todo en periodos en que hay capacidad econmica ociosa y cuando la eficiencia de la
inversin es alta (WEO, 2014). En adicin a lo anterior, hay que tener en cuenta que las inversiones
en infraestructura no solo tienen un efecto importante sobre la demanda, sino que adems mejoran
la productividad en el mediano y en el largo plazo. En Colombia, este efecto puede contribuir a
aumentar el nivel potencial de crecimiento en cerca de 1 punto porcentual.
6 En el caso de los EE.UU., simulaciones economtricas indican que un aumento de 25 puntos bsicos en la tasa de inters de eses pas
tendra un efecto negativo de 0,15 en el crecimiento del PIB colombiano. Por lo contrario, si el crecimiento de EE. UU se acelerara para
crecer 1 pp adicional, se esperara que la actividad econmica en Colombia reaccione creciendo entre 0,04 pp y 0,3 pp adicionales en los
aos posteriores al choque.
742
interno; y la decisin de la OPEP de no recortar la produccin por razones estratgicas, han inducido
una cada del 39,7 % en el precio internacional del petrleo tipo WTI entre diciembre de 2013 y
diciembre de 2014 (vase el grfico XII-15).
Ante la pregunta sobre cul sera el impacto de la cada del precio del petrleo en el PIB del mundo,
el FMI prepar dos escenarios y en ambos casos se muestra que la demanda interna, tanto en los
pases importadores como exportadores se vera afectada negativamente debido a que, en un primer
caso los precios de las importaciones aumentaran por cuenta de la mayor devaluacin, y en un
segundo caso por la reduccin de los ingresos. En ambos casos el impacto en el PIB mundial es
notable, como muestra el grfico XII-16, pero estos resultados globales ocultan los efectos asimtricos
entre pases. En teora los ganadores son los pases importadores de petrleo, y los perdedores son
los exportadores; sin embargo, la velocidad del ajuste en los precios relativos terminara por afectar
el nivel del PIB mundial.
160
US$ por Barril
124,1
120
80
58,1
48,5
40 42,8
35,2
28,8
0
I 01
I 02
I 03
I 04
I 05
I 06
I 07
I 08
I 09
I 10
I 11
I 12
I 13
I 14
III
III
III
III
III
III
III
III
III
III
III
III
III
III
Trimestres
743
0,9
Puntos de crecimiento del PIB mundial
0,8
Esc 1 Esc 2
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
-
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuente: FMI.
En los pases exportadores, los menores precios del crudo se traducen en una cada en los ingresos y
menores beneficios por la produccin de petrleo, justo una imagen "espejo" de lo que pasa en los
importadores. Pero el grado de impacto depende tambin de cunto influye la actividad petrolera en
el PIB de cada pas. Segn el documento publicado por el FMI Seven questions about the recent oil
Price slump, la dependencia del petrleo en Rusia, por ejemplo, es del 25 % del PIB, y representa el
70 % de sus exportaciones y el 50 % de los ingresos del pas. En los pases de Oriente Medio, la cuota
de ingresos es del 22,5 % del PIB y el petrleo participa en el 63,6 % de las exportaciones. Por su
parte, en frica las exportaciones suman entre un 40 % y un 50 % del PIB, en el caso de Gabn, Angola
o El Congo, y el 80 % en Guinea Ecuatorial.
En el caso particular de Amrica Latina, el fuerte aumento de los precios del petrleo, a pesar de
beneficiar a algunos exportadores netos de hidrocarburos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela)
engendr niveles de gasto pblico no sostenibles, e incluso presiones inflacionarias en algunos de
ellos. Con la cada en los precios en los ltimos meses, se ha hecho necesario el ajuste de los
presupuestos para 2015; se han presentado incrementos significativos en las tasas de cambio; y se
han revisado a la baja las proyecciones de crecimiento de las economas.
D. Supuestos macroeconmicos
La definicin de los supuestos macroeconmicos para el escenario de crecimiento establecido en el
Plan de Desarrollo Todos por un nuevo pas parte de la coordinacin institucional entre el
Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Banco de la
744
Repblica. En primer lugar, para la elaboracin del escenario macroeconmico se asume que la
inflacin estar anclada a la meta de largo plazo definida por el Banco de la Repblica, la cual es el
3,0 %. En segundo lugar, se supone una senda de produccin de petrleo segn la cual se alcanzarn
los 980 KBPD en 2018, siempre y cuando i) se observe una recuperacin de los precios del petrleo
en el mediano plazo, y ii) se mantengan las inversiones exploratorias y de desarrollo como
consecuencia de la implementacin de las medidas propuestas en este plan.
1. Crecimiento sectorial
El escenario macroeconmico para estos cuatro aos proyecta que al finalizar el ao 2018 el
crecimiento de la economa colombiana alcance el 5,0 % (vase el tabla XII-5). Las fuentes de
crecimiento por el lado de la oferta son la construccin (edificaciones y obras civiles), la industria, la
agricultura y los servicios financieros y los servicios sociales.
Agropecuario
Para el periodo 2015-2018 se proyecta un crecimiento promedio del sector agropecuario del 4,0 %,
superior al promedio histrico del sector, gracias a la incorporacin de un milln de hectreas
adicionales y a la consolidacin de la produccin cafetera lograda en los ltimos dos aos.
745
Construccin 10,2 6,6 8,2 10,1 11,8
- Vivienda 3,2 4,8 7,7 8,3 9,3
- Obras civiles 15,5 7,3 8,1 11,2 13,0
Comercio, restaurantes y hoteles 5,3 4,3 4,2 4,6 5,2
Transporte y comunicaciones 4,3 4,4 4,5 4,5 4,9
Sector financiero y servicios. A las empresas 5,5 4,3 4,4 4,8 5,1
Servicios sociales, comunales y personales 4,9 4,2 4,3 4,4 4,9
Subtotal valor agregado 4,5 4,0 4,1 4,4 4,9
Impuestos 6,5 6,8 4,9 5,6 5,5
Producto interno bruto 4,7 4,2 4,3 4,5 5,0
Fuente: DNP-DEE-Con base en cifras del DANE.
Industria
Para el sector industrial se proyecta un crecimiento promedio del 4,5 % en el periodo 2015-2018. El
mayor dinamismo esperado para la industria, se explica en parte por la puesta en operacin de la
nueva refinera de Reficar. Adems, influir un mayor tipo de cambio que aliviar los ingresos de las
industrias exportadoras, acompaado de las oportunidades derivadas de la entrada en vigencia y
profundizacin de los tratados comerciales, teniendo en cuenta la recuperacin de las economas de
Estados Unidos y de Europa.
Para el sector de minas y canteras se estima un crecimiento promedio del 3,4 %. Esta proyeccin se
fundamenta en que la produccin de petrleo alcanzar los 980 KBPD en 2018.
Construccin
Por su parte, la estimacin del comportamiento de las obras civiles depende de los recursos
presupuestados en el MGMP y el MFMP para el sector de transporte. As mismo, se tuvo en cuenta la
tendencia de los proyectos aprobados en el SGR, as como las proyecciones de construccin de
infraestructura por parte de los gobiernos regionales, adems de la ejecucin de los contratos plan
firmados recientemente.
746
Comercio, restaurantes y hoteles
La actividad comercial seguir siendo uno de los sectores que ms contribuye al crecimiento y a la
generacin de empleo en la economa. El crecimiento promedio esperado para el periodo 2015-2018
es el 4,7 %, explicado por el crecimiento en el empleo; el efecto derivado del crecimiento de sectores
como la construccin, los servicios y la industria; la baja inflacin; y el mayor ingreso de los hogares.
Establecimientos financieros
El crecimiento promedio esperado para el sector de servicios financieros es el 4,9 % entre 2015 y
2017, y el 5,2 % en el ao 2018. Esto como resultado de un mayor crecimiento real de la cartera
hipotecaria (9,3 % en promedio) que se espera en el cuatrienio, al crecimiento real esperado del 7,2 %
en la cartera de consumo; y al buen desempeo de la cartera comercial, cuyo crecimiento promedio
real se estima en un 7,9 %.
Servicios sociales
Se estima que el crecimiento promedio del sector de servicios sociales para el periodo 2015-2018
est alrededor del 4,6 %. Esta proyeccin es consistente con las proyecciones de crecimiento del gasto
pblico y privado, y el crecimiento esperado de la demanda en servicios de salud y educacin.
2. Crecimiento de la demanda
Se espera que el crecimiento del consumo total se ubique en 4,1 % en el ao 2015 y en 5,0 % en el
2018. Al descomponer esta proyeccin, el consumo de los hogares tendra un crecimiento promedio
del 4,4 % en el periodo 2015-2018 gracias al desempeo del consumo de bienes durables y
semidurables, y el consumo pblico que presentar un crecimiento promedio de alrededor de 4,6 %,
consistente con las proyecciones fiscales previstas en el marco de la regla fiscal y la poltica salarial y
de austeridad del Gobierno.
747
Por su parte, el crecimiento promedio de la inversin real para el periodo 2015-2018 sera el 7,6 %,
con lo cual la tasa de inversin de la economa llegara al 29,5 % del PIB en el ltimo ao. La inversin
privada crecera en promedio el 8,7 % y la pblica el 6,1 %. As mismo se proyecta que la absorcin
interna tendr un crecimiento promedio del 5,0 %, cifra muy positiva teniendo en cuenta el contexto
de la economa mundial y de Amrica Latina mencionado anteriormente.
Se espera que la demanda externa tambin sea una de las fuentes importantes del crecimiento de la
economa colombiana durante este periodo. Lo anterior gracias a los efectos positivos esperados de
los avances en los TLC con Estados Unidos, Canad, Unin Europea, Alianza Pacfico y Centro Amrica
entre otros.
Finalmente, el gasto privado en el cuatrienio tendra un crecimiento que parte de 4,6 % en 2015 y
alcanza el 6,4 % en 2018, en tanto que la demanda pblica crecera 4,6 % en 2015 y 5,8 % en 2018.
Cabe anotar que esta senda de crecimiento recoge los efectos de las nuevas polticas de educacin,
infraestructura, ciencia y tecnologa, desarrollo rural, minera, vivienda y agua potable.
3. Mercado laboral
Desempleo (porcentaje)
Total 9,1 8,0 8,9 8,9 8,7 8,4 8,3 8,1 8,1 8,0
Calificado 8,1 7,7 8,3 8,3 8,1 8,0 8,0 7,9 7,8 7,7
No calificado 10,2 9,2 9,9 9,9 9,8 9,6 9,5 9,3 9,3 9,2
Empleo (miles de personas)
Total 21.503 23.980 21.817 21.831 22.059 22.217 22.261 23.213 23.502 23.980
Nuevo empleo 2.000 208 14 209 211 44 978 155 181
Tasa de
informalidad 45,6 41,8 44,0 43,8 43,1 42,7 42,7 42,1 41,9 41,8
(porcentaje)
Fuente: DNP-DEE.
As mismo, las proyecciones del comportamiento de los sectores de generadores de empleo, como es
el caso de la construccin de vivienda, la industria, y el comercio, son positivas, lo cual es favorable
para mantener la estrategia en los prximos aos y seguir reduciendo las tasas de desempleo e
informalidad. Se espera adicionalmente que el efecto del plan de inversiones de este plan de
748
desarrollo permita la creacin de cerca de 2,0 millones de empleos, con lo cual la tasa de desempleo
terminara en el 2018 en un 8,0 % y la informalidad laboral en las trece reas en un 41,8 %7.
Se prev entonces que el dficit de la balanza de bienes y servicios no factoriales se ubique en USD
8.896 millones (3,4 % del PIB) en 2015, y se reducir a USD 6.284 millones (2,7 % del PIB) en 2016
por cuenta del menor crecimiento de la economa y los menores flujos IED. La tendencia en la
correccin del dficit se mantiene hasta 2018 cuando se reduce a 2,3 % del PIB.
I. Cuenta corriente -15.412 -13.368 -13.048 -13.198 -4,8 -4,2 -3,9 -3,8
Exportaciones 62.278 69.181 77.778 84.884 19,3 21,8 23,2 24,6
Importaciones 77.690 82.549 90.826 98.082 24,0 26,1 27,1 28,5
A. Bienes y servicios no factoriales -8.896 -6.284 -5.308 -5.452 -3,4 -2,7 -2,3 -2,3
Exportaciones 52.784 58.697 66.228 72.240 15,7 17,8 19,1 20,2
Importaciones 61.679 64.981 71.536 77.692 19,1 20,5 21,4 22,5
1. Bienes -5.255 -2.477 -1.521 -1.958 -1,6 -0,8 -0,5 -0,6
Exportaciones 45.050 50.512 57.336 62.475 13,3 15,2 16,4 17,4
Importaciones 50.306 52.989 58.857 64.434 15,6 16,7 17,6 18,7
2. Servicios no factoriales -3.640 -3.808 -3.786 -3.494 -1,1 -1,2 -1,1 -1,0
Exportaciones 7.733 8.185 8.892 9.764 2,4 2,6 2,7 2,8
Importaciones 11.374 11.992 12.678 13.258 3,5 3,8 3,8 3,8
Renta de los Factores -10.780 -11.452 -12.228 -12.359 -3,3 -3,6 -3,7 -3,6
B. Ingresos 4.328 5.202 6.138 7.097 1,3 1,6 1,8 2,1
Egresos 15.108 16.654 18.366 19.456 4,7 5,3 5,5 5,6
C. Transferencias 4.264 4.369 4.488 4.613 1,3 1,4 1,3 1,3
Ingresos 5.167 5.282 5.411 5.547 1,6 1,7 1,6 1,6
Egresos 903 913 924 935 0,3 0,3 0,3 0,3
II Cuenta de capital y financiera 15.412 13.368 13.048 13.198 4,8 4,2 3,9 3,8
A. Cuenta financiera -15.412 -13.368 -13.048 -13.198 -4,8 -4,2 -3,9 -3,8
1. Inversin extranjera neta en Colombia -10.090 -11.798 -12.991 -13.764 -3,1 -3,7 -3,9 -4,0
Extranjera en Colombia 11.763 12.800 14.004 14.789 3,6 4,0 4,2 4,3
Colombiana en el exterior 1.673 1.002 1.013 1.025 0,5 0,3 0,3 0,3
7 De acuerdo con los estimativos de los diferentes modelos cerca del 70 % de los nuevos empleos son formales.
749
USD mill % del PIB
Concepto
2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018
2. Inversin de cartera -4.111 461 1.785 1.305 -1,3 0,1 0,5 0,4
a. Pblica -5.002 461 1.785 1.305 -1,5 0,1 0,5 0,4
b. Privada 890 - - - 0,3 - - -
3. Instrumentos derivados - - - - - - - -
4. Otra inversin -1.583 -2.754 -2.831 -1.958 -0,5 -0,9 -0,8 -0,6
a. Activos 119 238 251 254 0,0 0,1 0,1 0,1
b. Pasivos 1.702 2.992 3.082 2.213 0,5 0,9 0,9 0,6
5 Activos de reserva 372 724 989 1.219 0,1 0,2 0,3 0,4
III. Variacin reservas internacionales brutas 316 627 862 1.064 0,1 0,2 0,3 0,3
V. Saldo de reservas internacionales brutas 48.304 49.028 50.017 51.235 14,9 15,5 14,9 14,9
V. Saldo de reservas internacionales netas 48.304 49.028 50.017 51.235 14,9 15,5 14,9 14,9
Los flujos de IED neta se proyectan en USD 10.090 millones en 2015 a USD 13.764 millones en 2018,
continuando con la tendencia de los ltimos aos, en los cuales Colombia se convirti en uno de los
mayores receptores de flujos de capital por este concepto.
A partir de esto, se espera que las reservas internacionales netas aumenten de USD 48.304 millones
en 2015 a USD 51.235 millones en 2018, producto del aumento sistemtico en los activos de reserva,
los cuales aumentan de USD 372 en 2015 a USD 1.219 millones en 2018.
1. Balanza comercial
El dficit en la balanza comercial se reduce de USD 5.255 millones en 2015 a USD 1.958 millones en
2018. Las exportaciones presentarn un crecimiento promedio de 3,4 % entre 2015 y 2018. Por su
parte, las importaciones creceran un 2,0 % en promedio entre el ao 2015 y 2018. El aumento en las
importaciones se concentra en bienes de intermedios, las cuales aumentaran de USD 22.135 millones
en 2015 a USD 28.351 millones en 2018. Esta proyeccin se sustenta en el crecimiento esperado de
los sectores industria y agricultura.
750
USD$ mill % del PIB
Concepto
2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018
Derivados 3.395 4.740 5.546 5.999 1,1 1,5 1,7 1,7
Carbn 5.695 5.892 5.892 5.892 1,8 1,9 1,8 1,7
Ferronquel 628 650 661 668 0,2 0,2 0,2 0,2
No tradicionales 13.095 15.471 17.981 20.524 4,1 4,9 5,4 6,0
Zonas francas y otros 1.819 2.062 2.321 2.583 0,6 0,7 0,7 0,7
Oro no monetario 2.198 2.299 2.403 2.494 0,7 0,7 0,7 0,7
b. Importaciones FOB 50.306 52.989 58.857 64.434 15,6 16,7 17,6 18,7
B. Servicios no factoriales -3.640 -3.808 -3.786 -3.494 -1,1 -1,2 -1,1 -1,0
C. Renta de los factores -10.780 -11.452 -12.228 -12.359 -3,3 -3,6 -3,7 -3,6
D
Transferencias corrientes
. 4.264 4.369 4.488 4.613 1,3 1,4 1,3 1,3
Petrleo
Las exportaciones de petrleo aumentarn de USD 16.598 a USD 24.593 millones entre 2015 y 2018,
lo que representa un incremento promedio anual del 1,9 % como se seal anteriormente. Tal
crecimiento se sustentara en una produccin que se ubicar en 980 KBPD en 2018.
Caf
Se proyecta un precio de USD 1,85 por libra de caf para 2015, y de 1,98 para 2018. Bajo este supuesto,
las exportaciones de caf aumentarn de USD 2.762 millones en 2015 a USD 3.238 millones en 2018,
con un nivel de produccin anual de cercano a los 12,5 millones de sacos.
Exportaciones no tradicionales
751
3. Importaciones
Para el periodo 2015-2018, las importaciones de bienes presentarn un crecimiento promedio de (2,0
%), inferior al periodo 2010-2014 (14,9 %), dada la menor tasa de crecimiento esperada. De acuerdo
con las estimaciones, las importaciones aumentarn de USD 50.306 millones en 2015 a USD 64.434
millones en 2018.
Por su parte, las importaciones de bienes de consumo representarn en promedio el 22,6 % del total
y presentaran una tasa de crecimiento promedio del 0,2 %, mientras que las importaciones de bienes
intermedios representaran el 45 %, y creceran en promedio al 2,9 % anual. Las de bienes de capital
participaran con el 32,2 %, creciendo a una tasa promedio anual del 2,3 % entre 2015 y 2018.
El comportamiento de los bienes intermedios se encuentra explicado en su gran mayora por las
compras de combustibles. En el caso de los bienes de consumo final, su crecimiento respondera
principalmente a la importacin de bienes durables (1,8 %) y bienes no durables (-1,4 %),
especficamente muebles y otros equipos para el hogar, en tanto que las materias primas se
destinaran a los sectores de agricultura, la construccin e industria.
Tras los resultados observados en estos aos en trminos de inflacin y crecimiento econmico, el
Banco de la Repblica mantendr la meta de inflacin anclada a las expectativas de largo plazo, en un
rango entre el 2,0 % y el 4,0 %, con un 3,0 % como meta puntual. Para los prximos aos se prev que
la intervencin monetaria est ligada a la evolucin de las economas extranjeras, en especial EE. UU.
y Europa.
En lo que respecta al desempeo del sistema financiero, se espera un crecimiento anual promedio del
12,4 % de la cartera durante los prximos cuatro aos. Esto es consistente con las proyecciones de
crecimiento de la economa. Se estima una mejora permanente en la cartera y se espera que el sistema
financiero contine consolidando su fortaleza.
G. Poltica fiscal
El comportamiento esperado del balance del sector pblico refleja el cumplimiento de la regla fiscal.
Adems son varios los factores que determinarn el comportamiento de las finanzas pblicas, como
la consolidacin del Sistema General de Regalas, las acciones de modernizacin de la DIAN para
elevar el recaudo y reducir la evasin, el fortalecimiento de la inversin territorial, la atencin de las
vctimas, los compromisos sociales con la salud, educacin, vivienda, educacin y primera infancia y
una mayor racionalizacin de los costos y beneficios del sistema tributario, as como su adecuacin
para continuar promoviendo la formalizacin y la competitividad de la economa.
752
De esta forma, el balance del Sector Pblico Consolidado (SPC) presentara un dficit decreciente que
pasara del 2,1 % del PIB en 2015 a 1,2 % del PIB en 2018. El dficit estructural del GNC seguira la
trayectoria definida por la regla fiscal, esto es un dficit de 2,2 % del PIB en 2015, 2,1 % del PIB en
2016, 2,0 % del PIB en 2017 y 1,9 % del PIB en 2018.
Tabla XII-10. Balance del sector pblico consolidado 20142018 (% del PIB)
La reduccin del dficit del SPC de 2,1 % al 1,2 % del PIB, se alcanzar gracias a la mejora en el balance
del sector descentralizado, cuyo supervit pasara del 0,7 % en 2015 a 1,8 % del PIB en 2016, 1,7 %
en el 2017 y a 1,4 % del PIB en 2018.
Por ltimo, es importante anotar que la inversin total para el periodo 2014-2018 tendr el
acompaamiento de fuentes del sector privado, del SGR y de las entidades territoriales, lo cual
permitir lograr que la tasa de inversin alcance el 29,5 % del PIB, consistente con las otras metas
sealadas anteriormente.
H. Consistencia macroeconmica
El balance ahorro e inversin para estos cuatro aos estar influenciado de forma importante por
factores propios de la economa colombiana, tales como el crecimiento minero y la inversin en
transporte (incluyendo las inversiones 4G). Tambin tendr efectos sobre este balance el desempeo
de los flujos de capital, los cuales dependen de la situacin de las economas avanzadas, que no han
exhibido el comportamiento esperado de acuerdo con los ltimos informes del FMI (2014, octubre).
753
Concepto 2015 2016 2017 2018
Cambio en reservas -0,9 -0,8 -0,6 -0,5
En este contexto, el escenario de desempeo del balance ahorro-inversin considera la postura fiscal
contemplada en la regla fiscal. As mismo, supone que se mantienen las proyecciones de crecimiento
sealadas por el FMI y la OCDE para los prximos aos. En el mbito interno, el escenario considera
que habr una postura de poltica monetaria y fiscal coordinada, con el fin de adoptar polticas contra-
cclicas en el momento necesario. Tambin considera que Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
adoptar mecanismos de optimizacin en el manejo de la deuda pblica y propender por el
fortalecimiento de las finanzas territoriales a travs con programas de apoyo para optimizar la
administracin de la base y las tarifas en los diferentes impuestos.
As mismo, asume que se mantendr el modelo de inflacin objetivo y el rgimen de tipo de cambio
flexible8 que se ha venido adoptando en la ltima dcada, pues ello ha permitido mitigar los efectos
de las entradas y salidas de flujos de capital sobre la actividad real9, y ha generado una mayor
certidumbre y confianza en las decisiones de consumo e inversin de los agentes econmicos, as
como grandes avances en la coordinacin de las polticas monetaria y fiscal.
Teniendo en cuenta las anteriores condiciones, los balances de ahorro e inversin prevn un aumento
en la tasa de inversin del 28,3 % en 2015 a 29,5 % del PIB en 2018, que se explica por un incremento
de la inversin privada, lo cual es consistente con una tasa de desempleo al final del periodo del 8,0 %.
(vase el cuadro XII-12).
8 Esta postura implica que la inflacin estar anclada durante el periodo 2010-2014 en la meta de largo plazo que es 3,0 %. De tal manera
que la poltica de tasas de inters de intervencin del Banco de la Repblica ser consistente con ese nivel de inflacin.
9 El Banco de la Repblica ha adoptado un marco el cual se ha ampliado el horizonte de poltica, el cual tiene como objetivo la prevencin
de futuras presiones en los mercados de vivienda y de capitales a partir de la regulacin del crecimiento del crdito. En desarrollo el mismo,
se ha mejorado la coordinacin entre las entidades encargadas de la supervisin y la regulacin, se ha adecuado la poltica de intervencin
de tasas de inters y de intervenciones en el mercado cambiario a las necesidades de crecimiento de la economa sin presiones inflacionarias
y sin grandes costos para la misma.
754
Tabla XII-12. Financiamiento del balance pblico-privado (% del PIB)
Concepto 2015 2016 2017 2018
Saldo en cuenta corriente -4,8 -4,2 -3,9 -3,8
Balance pblico y privado 4,8 4,2 3,9 3,8
Financiamiento externo neto 0,7 0,4 0,5 0,8
Inversin extranjera directa neta 4,1 3,6 3,3 3,6
Endeudamiento interno neto -0,1 0,1 0,1 -0,6
Privatizaciones y concesiones 0,0 0,0 0,0 0,0
Al consolidar el financiamiento del balance privado con el del sector pblico se observa que en este
periodo la demanda pblica ser el motor del crecimiento de la economa en los aos 2015 y 2016. El
sector pblico presenta una reduccin del dficit en todo el periodo y ser un receptor neto de crdito
interno y externo. De otra parte, el balance del sector privado se financia principalmente con recursos
de IED, que alcanzaran en promedio un 3,7 % del PIB entre 2015 y 2018.
La existencia de un conflicto armado en los pases generalmente est relacionada con a una asignacin
de recursos hacia actividades menos productivas. Teniendo en cuenta lo anterior, se prev que la una
posible finalizacin del conflicto en Colombia implicara una asignacin ms eficiente de recursos,
afectando positivamente tanto el crecimiento econmico, como el empleo, la inversin, la
productividad y la reduccin de la pobreza.
De acuerdo con Santamara, Rojas y Hernandez 2013, una reduccin del conflicto armado a la mitad,
impactara directamente el crecimiento del PIB en 0,97 pp, logrando que la tasa de crecimiento del
PIB se duplique en catorce aos, y no en veinte aos como se proyecta bajo las actuales condiciones
de violencia. Por su parte, una mejor asignacin de los recursos hacia actividades ms productivas
por cuenta de la disminucin del conflicto, incrementara el crecimiento econmico potencial en 0,9
pp. Los autores tambin encuentran que el efecto de largo plazo sobre el empleo, aunque inicialmente
modesto, impulsara la creacin de 1,37 millones de trabajos a lo largo del periodo de acoplamiento
al postconflicto, lo que equivaldra a una reduccin de la tasa de desempleo de 3 pp.
755
El crecimiento potencial de la economa, por cuenta de la mayor inversin en infraestructura, pasara
4,6 %, a 4,9 % los primeros aos hasta alcanzar niveles del 5,3 % cuando entren en operacin los
dems proyectos. As mismo, dicha inversin tambin lograr un mayor encadenamiento en la
produccin sectorial y regional en la economa (grfico XII-17). Por su parte, y como resultado de esta
importante inversin de recursos en infraestructura, se estima que la PTF pase de 0,7 % y 0,8 % por
ao a 1,0 % y 1,3 % durante el perodo 2019-2024. As mismo, la tasa de inversin se incrementara
de 28,2 % del PIB a niveles del 30,7 % y 32,0 % del PIB cuando se est ejecutando la totalidad del
programa.
Fuente: DNP-DEE.
Es importante mencionar que estas inversiones generarn 2 tipos de efectos sectoriales: i) uno que
corresponde al impacto directo de la inversin sobre el valor agregado; y ii) otro efecto adicional que
recae sobre los dems sectores de la economa. En la tabla XII-13 se muestra que estas inversiones
tienen un efecto multiplicador de 1,7, en la produccin del pas10. Se estima un efecto directo sobre el
10 Se utiliz la Matriz de Contabilidad Social (MCS) 2010 de la DEE-DNP, que representa las transacciones del sistema socio-econmico,
articulando a la generacin del ingreso para las 61 actividades de CN-DANE con las cuentas de distribucin y redistribucin del ingreso
entre gobierno, hogares, firmas y resto del mundo. A partir de la MCS se calcul la matriz de coeficientes, que capturan una modelacin de
coeficientes fijos tipo Leontief para el consumo intermedio. En este sentido, consideramos como cuentas exgenas en la modelacin al resto
del mundo, a la inversin, al consumo del gobierno y el de hogares. De manera similar a la estructura input-output del modelo original de
Leontief, para la SAM se puede modelar la solucin de equilibrio general como , donde contabiliza a la produccin junto
con las dems cuentas endgenas, es el vector asociado a las cuentas exgenas y recoge los coeficientes tcnicos. En las cuentas exgenas
se incluye a la formacin bruta de capital fijo, la cual estamos interesados en chocar.
756
PIB de 1,02 % y uno indirecto de 0,61 % en 2015, de tal manera que los encadenamientos sectoriales
conjuntos conllevaran a un efecto total sobre el PIB de 1,63 %. Para el 2016 el efecto directo es de
1,36 % y el efecto indirecto de 0,82 % del PIB, con un efecto total de 2,18 %. En los aos siguientes, el
efecto total en la produccin ser de 1,87 %, 1,22 % y 0,88 %.
Finalmente, cabe sealar que estas inversiones permitirn generar entre 180 mil y 450 mil nuevos
puestos de trabajo, lo que podra significar una reduccin en la tasa de desempleo de 1 % en los
prximos aos.
Las simulaciones de una cada en el precio internacional del petrleo de USD 40 muestran que este
choque reducira el crecimiento potencial en cerca de 0,6 pp., por cuenta de una menor inversin
privada en el sector de minera y petrleo, y por la reduccin de la inversin pblica por parte del
Gobierno nacional y las entidades territoriales. La inversin a cargo del Gobierno Nacional Central
GNC se vera reducida como resultado de los menores dividendos provenientes de Ecopetrol y la
menores impuestos a cargo de las empresas mineras11.
Al simular una reduccin del 40 % en el precio del petrleo (utilizando un modelo analtico y
estructural de la economa colombiana), y con un escenario de crecimiento potencial de la economa
del 4,6 %, se obtuvo que dicha cada impactara negativamente el crecimiento promedio de la
economa en 0,6 pp, es decir pasara a ser aproximadamente el 4,0 %.
Cabe sealar que este efecto se puede transmitir a travs de dos diferentes canales, En primer lugar,
un efecto directo del choque impacta la produccin del sector minero, el cual, de acuerdo con las
estimaciones, reducira el crecimiento del PIB del sector en cerca de 0,9 pp12 y afectara
negativamente la produccin de los sectores no transables y altamente dependientes del petrleo, y
de los refinados (tabla XII-14).
En segundo lugar, una devaluacin sobre la tasa de cambio nominal tendra un efecto positivo en las
exportaciones y negativo sobre las importaciones, beneficiando el PIB de sectores transables como el
caf, otros productos agrcolas, frutas, textiles y confecciones, la industria y qumicos.
En sntesis, en trminos fiscales, la cada de los precios del petrleo tendra dos efectos negativos: i)
una menor inversin nacional por cuenta del menor recaudo y los menores dividendos transferidos
11 El impacto de reducir en US$1 en el precio internacional del petrleo en los ingresos del GNC de acuerdo con el MFMP es de $433 miles
de millones. Sin embargo, en pesos, gracias a la devaluacin del tipo de cambio, este impacto se modera.
12 Esta reduccin de 0,6 puntos en la tasa de crecimiento del sector equivale a una reduccin promedio anual del 1,6% del nivel de
produccin del sector petrleo y gas, frente al nivel del escenario base.
757
a la Nacin; y ii) menor inversin por parte de las entidades territoriales explicada por menores
regalas recibidas. En trminos reales, este efecto negativo sera neutralizado parcialmente por la
mayor devaluacin que afectara positivamente a los sectores transables.
Fuente: DNP-DEE.
758
en la lucha contra el contrabando y el comercio ilegal, para lo cual formular y desarrollar la poltica
de lucha contra estos flagelos que afectan la economa nacional.
Para ello, se ha previsto consolidar la modernizacin de la Gestin Aduanera en Colombia, con una
normatividad aduanera acorde a las mejores prcticas internacionales y una infraestructura
tecnolgica moderna, que permita el equilibrio entre la facilitacin, el control y la seguridad nacional,
de tal manera que aporte al mejoramiento de la cadena logstica del comercio exterior, al entorno de
negocios, a potencializar la lucha contra el narcotrfico, la ilegalidad y la corrupcin. Lo anterior
implica:
La OCDE tiene como uno de sus principales objetivos el de "Favorecer la expansin del comercio
mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria conforme a las obligaciones
internacionales". En cumplimiento de este objetivo, en cooperacin con organismos como la
Organizacin Mundial de Aduanas - OMA y la Organizacin Mundial del Comercio OMC, presta
colaboracin a los gobiernos para desarrollar prcticas de facilitacin del comercio, tales como
mejoras de los procedimientos fronterizos, que impacten en el aumento de los flujos comerciales, la
reduccin de los costos del comercio, la seguridad de los pases y la recaudacin fiscal.
759
Con el fin de mejorar el proceso de recuperacin de cartera de la DIAN, se adelantar un proceso de
renovacin del proceso de administracin de cartera para incrementar el recaudo de los crditos
fiscales y garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado Colombiano, mediante la modificacin legal del
proceso administrativo de cobro coactivo y la dotacin de recursos tecnolgicos, de infraestructura y
de talento humano del rea de cobranzas.
Finalmente, se estudiarn las alternativas para mejorar el recaudo de los impuestos a las bebidas
alcohlicas, mediante la reduccin del mercado ilegal de alcohol y la aplicacin de alternativas que
mejoren el ingreso fiscal y que estn en lnea con los acuerdos comerciales internacionales. Para tal
fin, el Gobierno estudiar con las entidades del sector pblico y privado alternativas relacionadas para
reducir la adulteracin, el contrabando y la evasin fiscal de licores y cervezas
Los altos costos de cumplimiento de las obligaciones fiscales generan desigualdades en la carga
tributaria para todos los contribuyentes colombianos. De acuerdo con los resultados preliminares de
una encuesta realizada dentro del acuerdo de cooperacin suscrito entre la DIAN, ministerio de
Hacienda y el IFC se observa que las pequeas empresas y los empresarios unipersonales tienen una
alta carga de cumplimiento tributario (representa cerca del 2,74 % del volumen de sus ingresos). De
igual manera, en el grfico 1 se observa que estos costos son altos cuando se compara con otros pases
donde se realizaron los estudios similares.
Grfico XII-18. Altos costos de cumplimiento tributario para los negocios en Colombia
Esta situacin dificulta la formalizacin de las pequeas y medianas empresas. Los altos niveles de
informalidad tambin estn contribuyendo a una percepcin de injusticia en la parte de la carga fiscal
total, lo que conduce a una mayor evasin y fraude. Los dems contribuyentes se encuentran en una
760
situacin similar, pues el exceso de trmites genera costos de cumplimiento adicionales a la carga
tributaria impositiva.
Por lo tanto, el Gobierno Nacional propender por la reduccin de los costos de cumplimiento de las
obligaciones fiscales, encaminando a las entidades de administracin fiscal a la adopcin de polticas
de facilitacin y simplificacin con una clara orientacin al servicio. Estas polticas deben ir
acompaadas de estrategias de segmentacin de los clientes de acuerdo con sus necesidades y
comportamiento para optimizar el uso de los recursos, la mejora de los modelos de gestin interna y
el fortalecimiento de las comunicaciones internas y externas.
Para lograr este objetivo Coljuegos se ha planteado varias estrategias, entre las que se destacan:
Conexin en lnea del 100 % de las Mquinas Electrnicas Tragamonedas (MET) autorizadas
Incremento del nmero de elementos de JSA en operacin.
Diversificar el portafolio de juegos, lo que implicara que a 2018 existan en operacin nueve (9)
tipos de juegos, con la introduccin de juegos tales como las Apuestas en Carreras y Deportes
Virtuales.
Con el fin de lograr lo anterior, la Agencia liderar las siguientes iniciativas estratgicas tendientes a
la generacin de poltica pblica:
761
Igualmente, se generarn las Notas con las recomendaciones aplicadas, para que
dichas acciones sean establecidas como polticas sectoriales por parte del Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico.
Sistema de Prevencin del Fraude y la Corrupcin -SPFC implementado y actualizado
para fortalecer la lucha contra la corrupcin y proteger los ingresos de la Nacin:
Implementar una Herramienta de Gestin Pblica, que apoye a las entidades
administradoras de ingresos tributarios de la Nacin, a prevenir y detectar el fraude
y la corrupcin. As mismo, funcionar como un observatorio que ofrezca
conocimiento sustentado sobre el fenmeno de la corrupcin para incentivar el
control social y el fortalecimiento de las instituciones foco.
Modelo especializado y replicable de investigacin disciplinaria implementado para
fortalecer la lucha contra el fraude y la corrupcin e incrementar la percepcin de
riesgo subjetivo: La corrupcin en el contexto tributario, rentstico y parafiscal, no es
ajena a la participacin de estructuras criminales que utilizan mtodos sofisticados y
tecnologa de ltima generacin para su actividad delincuencial.
Construccin e implementacin en el cuatrienio un modelo de investigacin
disciplinaria especializado, que permita fortalecer la lucha contra el fraude y la
corrupcin e incrementar la percepcin de riesgo subjetivo al interior de los
funcionarios y en la comunidad en general, de manera tal que garantice el
acatamiento de las normas y los procedimientos que regulan el recaudo y gestin de
los ingresos de la Nacin, as como el incremento de las denuncias por hechos de
corrupcin.
Servidores de las entidades foco, capacitados y fortalecidos en la dimensin de la tica
pblica, para asegurar la transparencia y el buen gobierno en el recaudo y
administracin de los ingresos de la Nacin: El fortalecimiento a la dimensin tica
busca promover en los servidores pblicos altos estndares de conducta tica, y
asegurar prcticas de gestin coherentes con los valores y principios de la gestin
pblica y el buen gobierno.
En el marco del control a la evasin y elusin de aportes al Sistema de la Proteccin Social (que
administra recursos de salud, pensiones, riesgos profesionales, atencin a la niez, educacin y
vivienda), se ha venido logrando una mayor la estandarizacin y agilidad en los procesos lo cual ha
contribuido al control de la evasin y a la elusin de estos aportes.
762
En este sentido, es necesario continuar con la estrategia de reconocimiento de las pensiones por parte
de las diferentes entidades administradoras y reconocedoras de acuerdo los criterios sealados
exclusivamente en la ley. Esta medida har ms equitativo el sistema, le dar mayor certidumbre a
las obligaciones del Estado y ser vital para la sostenibilidad de las finanzas pblicas en el mediano
plazo. En el caso del rgimen contributivo se propender por estimular la formalizacin laboral y la
fidelidad al sistema, con el fin de alcanzar mayores y mejores beneficios producto del esfuerzo de los
afiliados.
Y es en este aspecto en el que se debe fortalecer a los entes de supervisin, para establecer esquemas
de inspeccin, vigilancia y control que sean efectivos, eficientes y equilibrados, de manera tal que
permitan la proteccin de los intereses de los asociados a las organizaciones de la economa social y
solidaria, con nfasis en la generacin de instrumentos de coordinacin interadministrativa.
En concordancia con el artculo 341 de la Constitucin Poltica, los gastos adicionales que se
incorporen en el Plan Plurianual de Inversiones por efecto de un mayor crecimiento del PIB, slo
podrn ser incorporados en el Presupuesto General de la Nacin una vez que se concrete el
crecimiento de los ingresos y se efecte (posteriormente) la priorizacin de la inversin en cada
vigencia, teniendo en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
De esta forma, la ejecucin del Plan Plurianual de inversiones estar sujeta a las disponibilidades que
se determinen en cada una de las vigencias fiscales, de acuerdo con las fuentes de financiacin y la
generacin de ingresos que se establezcan en las leyes anuales del presupuesto, las cuales guardarn
consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
763
Metas
Lnea base
Meta intermedia Meta 2018
2014
Crecimiento real del PIB 4,2 % 5,0 %
Balance fiscal estructural del GNC (% del PIB) -2,4* -1,9
Balance Fiscal del Sector Pblico Consolidado
-2,1 -1,2
(% del PIB)
Balance Primario del Sector Pblico No Financiero (% del PIB) 0,7 1,3
Recaudo bruto DIAN ($Billones ) 105,5* 153,6
Tasa de evasin en el Impuesto al Valor Agregado - IVA 23 %* 11 %
Tasa de evasin en el impuesto de renta de personas jurdicas 33,9 %* 30,0 %
Valor del recaudo por Gestin de Fiscalizacin Tributaria
4,4 7,1
(Billones)
Proporcin de subfacturacin y contrabando dentro de las
14,7 %* 12,2 %
importaciones legales
Inversin extranjera directa (millones USD$) 14.754 14.780
Tiempo de desaduanamiento (horas) 22 18
Montos emitidos en acciones e instrumentos de deuda privada
65 %* 75 %
(% del PIB)
Emisores del segundo mercado 0 10
ndice de bancarizacin 71,5 %* 84,0 %
Sociedades Especializadas en Depsitos y Pagos Electrnicos en
0 5
funcionamiento
Porcentaje de adultos con una cuenta de ahorros activa 52,9 %* 65,0 %
Razn entre efectivo y agregado monetario M2 11,7 % 8,5 %
*Corresponde a 2013.
764
XIII. Plan Plurianual de Inversiones
2015-2018
En bsqueda de una sociedad ms educada, equitativa y en paz, en la que todos los colombianos y
regiones se beneficien de los frutos del crecimiento y la prosperidad, las estrategias y programas del
Plan Nacional de Desarrollo Todos por un Nuevo Pas se soportan sobre un Plan Plurianual de
Inversiones (PPI) 2015 2018 que asciende a un valor de $703,9 billones de 2014. Las fuentes de
recursos que concurren para su financiacin, bajo un enfoque orientacin de la inversin al logro de
resultados en funcin de las metas planteadas, incluyen el Presupuesto General de la Nacin PGN, el
Sistema General de Regalas SGR, el Sistema General de Participaciones SGP, y los recursos del
sector descentralizado, las Entidades Territoriales y el sector privado (vase grfico XIII-1).
Grfico XIII-1. Distribucin del PPI por fuentes de financiacin en billones a precios de 2014
Privado
$240.9
34,2%
SGP
Central $132.8
$258.7 18,9 %
36,7%
E. Territoriales
Descentralizado SGR $47.9
6,8 %
$3.4 $20.2
0,5% 2,9 %
El monto de las inversiones previstas es consistente con las proyecciones macroeconmicas y fiscales
del Plan, en las cuales se prev un crecimiento del PIB de 4,2 % en 2015, 4,3 % en 2016, 4,5 % en
2017 y 5,0 % en 2018. A su vez, estas proyecciones se enmarcan en los escenarios de gestin del gasto
pblico demarcados por la regla fiscal adoptada por el pas desde 2011 los cuales permiten anticipar
y mitigar los efectos de los choques externos sobre los ingresos del gobierno nacional, como la cada
de los precios internacionales del petrleo y proporcionan una mayor certidumbre para el
cumplimiento de las estrategias y metas propuestas.
Las proyecciones de gasto incorporan para cada pilar, estrategia transversal y programas del Plan, el
resultado de la programacin de recursos asociados a la generacin y entrega de bienes y servicios
765
pblicos, que son esenciales para el cumplimiento de las metas intermedias que cada sector se
propone cumplir durante el cuatrienio. Este enfoque de presupuestacin, centrado en los resultados
ms que en los insumos financieros, y que se incorpora por primera vez de manera sistemtica y
formal en la estructura del Plan, busca consolidar el vnculo entre la planificacin y el presupuesto
anual y otorgar a la gestin de la inversin una orientacin ms estratgica y programtica acorde
con las prioridades de desarrollo del pas. En esa medida, este Plan Plurianual de Inversiones
constituye el primer paso hacia la instrumentacin de la tcnica de un presupuesto informado por
desempeo y resultados.
En esa medida, se debe resaltar, igualmente, que la ejecucin del PPI estar sujeta a la disponibilidad
de las fuentes de financiacin y a la generacin de los ingresos de la nacin, definidas en las leyes
anuales de presupuesto del periodo 2015 2018, las cuales debern ser consistentes con la regla
fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).
La discriminacin de las fuentes que financian el PPI del periodo 2015-2018 son las siguientes:
1. El Presupuesto del Sector Central que asciende a $258,7 billones de 2014. Esta fuente de recursos
equivale al 36,7 % del total del PPI y est compuesta por: i) el Presupuesto de Inversin de la
Nacin, que asciende a 148,7 billones de 2014 (21,1 % de los recursos del PPI), y ii) los gastos de
funcionamiento de los sectores de Defensa y Polica Nacional, y de Justicia (Rama Judicial y
Fiscala General de la Nacin) los cuales se estiman en 110 billones de 2014 (15,6 % de los
recursos del PPI).
2. Los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) que hacen parte del Presupuesto
General de la Nacin y que se contabilizan en $132,8 billones de 2014. Estos recursos representan
un 18,9 % del PPI y corresponden a las transferencias que realiza la Nacin a las entidades
territoriales para la financiacin especialmente de los servicios sociales de educacin, primera
infancia, salud, saneamiento y agua potable.
3. Los presupuestos del sector descentralizado nacional que se estiman en $3,4 billones de 2014,
equivalen a un 0,5 % del PPI. Estos incorporan las inversiones de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado (EICE) de los sectores de Minas y Energa, Comercio, Industria y Turismo,
Transporte y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.
4. Los recursos propios de las entidades territoriales alcanzan un monto estimado de $47,9 billones
de 2014 y representan el 6,8 % del PPI. Estos recursos prevn la cofinanciacin de las estrategias
propuestas en este PND por parte de las entidades territoriales, en particular, las estrategias de
territoriales que materializaran en las regiones las estrategias en cuanto a Movilidad Social,
Infraestructura y Competitividad Estratgicas, Transformacin del Campo, y Seguridad, Justicia y
Democracia para la construccin de la paz.
5. Los recursos provenientes del Sistema General de Regalas (SGR), con un monto estimado a $20,2
billones de 2014, representan un 2,9 % del PPI. Este Sistema, creado a partir de la Reforma
Constitucional de 2011 (Acto Legislativo 05), es una fuente de recursos territorial que
complementar las inversiones nacionales de este Plan de Desarrollo, fortaleciendo su enfoque
regional, a travs de proyectos de alto impacto en los territorios. Cabe resaltar que las inversiones
766
realizadas con esta fuente de recursos, sern definidas entre los Gobiernos Territoriales y el
Gobierno Nacional bajo esquemas que fortalecen la descentralizacin y la gobernanza multinivel
de gobierno.
6. El sector privado se estima participar con una inversin cercana a los $240,9 % billones de 2014,
equivalente al 34,2 % del PPI. Entre estas inversiones se destacan las realizadas en: i) Vivienda:
efectuadas por las Cajas de Compensacin Familiar y el sector financiero para soluciones de
vivienda, as como, los recursos destinados hacia la construccin y funcionamiento de acueductos
y alcantarillados; ii) Minas y Energa: sobresaliendo los proyectos minero energticos e
inversiones en pozos de exploracin y produccin; iii) Agricultura y Desarrollo Rural: la cartera
agropecuaria (Crdito, Riego y Certificado de Incentivo forestal); iv) Transporte: las Asociaciones
Publico Privadas APP y Sistemas Integrados de Transporte Masivos; y v) Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones: en las que se encuentran recursos orientados al desarrollo de
infraestructura.
En relacin con las estrategias transversales y los principales objetivos del Plan, los recursos del PPI
estn distribuidos de la siguiente manera: un 44 % para la estrategia de Movilidad Social, un 27 %
para materializar los objetivos y metas planteadas en la estrategia de Infraestructura y
Competitividad Estratgicas, un 20 % destinado a la realizacin de la estrategia de Seguridad, Justicia
y Democracia para la Construccin de la Paz, un 7 % para el desarrollo de la estrategia de
Transformacin del Campo, un 1 % para implementar la estrategia de Crecimiento Verde y, por
ltimo, un 1 % asociado al cumplimiento de la estrategia de Buen Gobierno (vase grfico XIII-2).
Grfico XIII-2. Distribucin del PPI por estrategia transversal (billones de $ de 2014)
Infraestructura y
competitividad
estratgicas
$189
27%
Transformacin del
campo
Buen gobierno Crecimiento Verde $49.3
$8.2 $9.5 7%
1% 1%
En la estrategia de Movilidad Social se destacan las inversiones destinadas a cerrar las brechas en
acceso y calidad de la educacin hacia las cuales se dirigir un 44 % de los recursos de la estrategia.
767
Tambin las iniciativas de impulso a los programas de vivienda, y agua potable y saneamiento bsico
que, a su vez, representan el 28,8 % de los recursos asociados a la movilidad social. Esta estrategia
transversal se encuentra financiada principalmente con recursos del SGP (39,1 % del total), el Sector
Privado (26,9 % del total) y recursos del Sector Central (21,4 % del total).
Por su parte, la estrategia de Seguridad, Justicia y Democracia para la Paz contempla inversiones
enfocadas en la provisin de los servicios de Seguridad y Defensa en el territorio nacional (68,2 % del
total de la estrategia) y la prestacin, administracin y acceso a los servicios de justicia (19,1 % de la
estrategia). Esta estrategia est financiada en un 94,3 % con recursos del Presupuesto del Sector
Central.
En la estrategia de Transformacin del Campo la mayor parte de los recursos se destinaran a impulsar
la competitividad rural a travs de la provisin de bienes pblicos y servicios para los pobladores y
regiones que evidencian mayor rezago social (86,8 % del total de la estrategia). Tambin se
concentraran acciones y recursos en las estrategias para acelerar la salida de la pobreza y la
ampliacin de la clase media rural mediante una apuesta de inclusin productiva de los pobladores
rurales (6,3 % del total de la estrategia). Esta estrategia est financiada principalmente con recursos
Privados (72,1 % sobre el total) y con Presupuesto del Sector Central (20,9 %).
Tambin, es importante mencionar las inversiones relacionadas con las estrategias de Crecimiento
Verde y Buen Gobierno con las cuales se espera impulsar un modelo de crecimiento resiliente y
sostenible, ms amable con el medio ambiente y enfocado en reducir la vulnerabilidad frente a los
riesgos de desastres y el cambio climtico, as como en modernizar y mejorar la eficiencia y eficacia
de la administracin pblica de acuerdo a estndares nacionales e internacionales.
La estrategia de Buen gobierno concentra el 1 % del total de los recursos del PPI y centra buena parte
de sus esfuerzos en mejorar la eficacia y la eficiencia del Estado con nfasis en los procesos de
planeacin, programacin y asignacin de los recursos, particularmente de la inversin. El propsito
es mejorar el impacto y la calidad de la inversin, aspecto an ms necesario en un contexto de
disminucin de los ingresos fiscales. En ese sentido, est estrategia est encaminada a lograr que las
organizaciones del Estado agreguen valor pblico a los ciudadanos a travs de asignaciones de
recursos que reflejen sus prioridades, den respuesta oportuna y pertinente a las necesidades del
ciudadano, y permitan mitigar las fallas del mercado. En este marco se incluyen tambin las acciones
para el fortalecimiento de las relaciones y la articulacin entre la Nacin y los Territorios; afianzar la
lucha contra la corrupcin, mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas, y optimizar la gestin
de la informacin en el Estado.
768
Los recursos destinados a la estrategia de crecimiento verde, por su parte, representan el 1 % del PPI.
Se incluyen en este frente todas las acciones en materia de Ambiente y Desarrollo Sostenible, adems
de las intervenciones vinculadas al Fondo Adaptacin al Cambio Climtico, la Unidad Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres y del sector de Minas y Energa. Esta estrategia, adems, por ser
transversal, incluye acciones de otros sectores tales como Agricultura y Desarrollo Rural, Transporte,
Salud y Proteccin Social, Vivienda, Agua Potable y Saneamiento Bsico, Comercio, Industria y
Turismo, entre otros.
En conjunto el PPI provee una estrategia de financiamiento orientada a cumplir con los lineamientos
definidos en el Plan de Desarrollo, articulando los esfuerzos pblicos y privados en funcin del
cumplimiento de las metas propuestas. El PPI es, as mismo, coherente y establece un balance entre
las prioridades de asignacin de recursos en cada estrategia transversal y su articulacin y
contribucin a la materializacin de los pilares esenciales del Plan: paz, educacin y equidad.
TIC como plataforma para la equidad, la Central 1.137.837 1.048.894 898.124 606.294 3.691.150
educacin y la competitividad Descentralizado 43.563 43.985 44.413 44.844 176.805
E.Territoriales 39.038 44.672 55.449 54.638 193.797
Privado 4.167.471 4.514.385 5.228.561 4.255.241 18.165.658
SGR 8.753 7.447 6.395 5.576 28.171
769
Estrategia / Objetivo Fuente 2015 2016 2017 2018 TOTAL
E.Territoriales 270.106 259.693 249.682 240.056 1.019.537
Privado 16.385.261 15.816.368 16.581.711 16.948.399 65.731.739
SGP 78.590 89.240 100.430 112.374 380.634
SGR 84.470 202.321 241.579 214.803 743.173
Movilidad social 75.424.810 76.344.904 79.130.394 79.537.472 310.437.580
Mnimos vitales fortalecimiento de las Central 4.204.235 3.635.248 3.757.668 3.764.876 15.362.027
capacidades de la poblacin en pobreza E.Territoriales 1.502.438 1.444.514 1.388.826 1.335.284 5.671.062
extrema.
SGP 1.050.272 1.211.939 1.342.467 1.505.498 5.110.176
SGR 90.264 76.804 65.945 57.506 290.519
Mejorar las condiciones de salud. Central 3.649.007 3.423.909 3.415.972 3.334.309 13.823.197
E.Territoriales 991.250 996.063 1.000.898 1.005.756 3.993.967
Privado 2.468.105 2.659.803 2.794.084 2.875.465 10.797.457
SGP 6.773.899 7.004.081 7.307.931 7.637.186 28.723.097
SGR 162.108 137.935 118.434 103.277 521.754
Alternativas para el empleo de calidad Central 29.642 15.748 24.818 24.894 95.102
y el aseguramiento. SGR 31.290 26.624 22.860 19.934 100.707
Cerrar brechas en acceso y calidad de la Central 7.663.389 7.186.426 7.431.487 7.842.065 30.123.367
educacin. Descentralizado 23.197 23.197 23.197 23.197 92.790
E.Territoriales 5.377.858 5.396.671 5.419.148 5.445.235 21.638.911
Privado 2.780 84.451 207.648 196.208 491.086
SGP 17.773.682 19.156.705 20.551.666 22.052.796 79.534.850
SGR 1.460.371 1.242.605 1.066.927 930.384 4.700.286
Ordenamiento del territorio rural y Central 234.724 165.554 174.004 194.505 768.787
acceso a la tierra por pobladores SGR 26.396 22.460 19.285 16.817 84.958
rurales.
Cerrar las brechas urbano-rurales y Central 511.760 338.856 346.331 406.894 1.603.841
sentar las bases para la movilidad SGP 0 0 0 0 0
social.
SGR 205.893 175.194 150.422 127.767 659.276
770
Estrategia / Objetivo Fuente 2015 2016 2017 2018 TOTAL
Privado 8.396.848 8.656.529 9.056.659 9.418.457 35.528.492
SGP 175.392 199.159 224.134 250.789 849.474
SGR 95.027 80.857 69.425 63.945 309.255
Poltica Criminal con enfoque Central 951.567 843.257 885.200 901.104 3.581.128
restaurativo. E.Territoriales 157.833 151.748 145.898 140.273 595.752
SGP 327.805 373.744 418.929 469.014 1.589.491
SGR 39.820 33.882 29.092 25.369 128.164
Enfrentar el problema de las drogas. Central 98.450 86.176 90.126 90.691 365.443
SGR 9.495 8.079 6.937 6.049 30.560
Garanta del goce efectivo de derechos Central 2.160.676 1.765.124 1.875.178 1.933.713 7.734.691
de las vctimas. E.Territoriales 37.967 36.503 35.096 33.743 143.308
SGP 121.251 137.762 154.949 173.390 587.353
SGR 12.099 10.424 9.023 7.927 39.472
Accin Integral contra Minas Central 10.057 4.767 1.953 1.533 18.310
Antipersonal
Buen gobierno 2.952.179 1.894.280 1.633.691 1.750.479 8.230.629
771
Estrategia / Objetivo Fuente 2015 2016 2017 2018 TOTAL
Descentralizado 42.338 42.338 42.338 42.338 169.351
Privado 0 35.122 85.248 82.765 203.136
Gestin ptima de la gestin de los Central 30.513 21.832 18.313 23.093 93.751
recursos pblicos SGR 11.631 18.320 6.270 0 36.220
Promover y asegurar los intereses Central 104.682 89.777 89.120 90.879 374.459
nacionales SGR 359 305 262 229 1.155
Proteger y asegurar el uso sostenible Central 327.449 186.051 182.141 180.731 876.373
del capital natural y mejorar la calidad E.Territoriales 242.524 233.174 224.185 215.542 915.425
ambiental
SGP 241.914 271.039 302.629 336.361 1.151.943
SGR 242.385 206.241 177.083 154.420 780.130
A continuacin se anexa la descripcin de los principales programas asociados a cada una de las
estrategias.
772
Estrategia Transversal Programa
Incentivo al emprendimiento e industria cultural
Incentivos de la cultura del conocimiento
Incremento de la productividad y competitividad de los sectores tradicionales en las regiones
Infraestructura de transporte areo y aeroportuario
Infraestructura de transporte carretero
Infraestructura de transporte frreo
Infraestructura de transporte martimo y fluvial
Infraestructura de Transporte Urbano
Infraestructura en Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
Promocin de la competitividad para el desarrollo turstico
Promocin de la exploracin y produccin en nuevos yacimientos hidrocarburferos
Promocin de la innovacin y el emprendimiento
Promocin del desarrollo tecnolgico e innovacin
Territorios digitales
Alimentacin escolar
Atencin y Asistencia a Poblaciones vulnerables y/o excluidas
Atencin y Asistencia a Territorios vulnerables y/o excluidos
Atencin y asistencia integral a la primera infancia, la infancia, la adolescencia, la juventud y sus
familias
Bienestar para la Fuerza pblica
Calidad, acceso a los servicios de salud y fortalecimiento de la red de emergencias.
Cobertura y Equidad en educacin Primaria, Bsica y Media
Conservacin del patrimonio cultural
Desarrollo Organizacional e institucional para la atencin de poblacin vulnerable y/o excluida
Educacin Inicial Primera Infancia
Fomento a la recreacin la actividad fsica y el deporte
Fomento de la Educacin Superior
Formacin para el trabajo
Formacin y preparacin de deportistas
Movilidad social Formalizacin laboral y calidad del empleo
Fortalecimiento a la Gestin Territorial en Educacin
Generacin de ingresos y empleo
Generacin y mejoramiento de infraestructura deportiva y recreativa
Gestin y atencin de desastres
Incentivo al emprendimiento e industria cultural
Incentivo y fomento a la formacin artstica y creacin cultural
Infraestructura de acueducto y alcantarillado
Infraestructura Educativa Primaria, Bsica y Media
Inspeccin vigilancia y control del Sistema de Salud
Mejoramiento de la Calidad en educacin primaria, bsica y media
Mejoramiento de la Calidad en educacin superior
Promocin del Sistema Nacional de Cultura
Proteccin al Adulto Mayor
Proteccin social en salud y sostenibilidad
Salud Pblica y promocin social
Atencin y Asistencia a Poblaciones vulnerables y/o excluidas
Desarrollo e incentivos de bienes y servicios rurales
Transformacin del campo
Financiamiento y gestin del riesgo de la actividad agropecuaria
Fomento a las cadenas productivas y la comercializacin del sector rural
773
Estrategia Transversal Programa
Fomento a proyectos productivos del sector agrcola
Formacin para el trabajo
Gestin de la sanidad agropecuaria e inocuidad agroalimentaria
Investigacin y desarrollo tecnolgico rural
Planificacin del uso y formalizacin de la propiedad rural
Atencin y Reparacin Integral a Vctimas
Apoyo en la atencin de emergencias por la Fuerza pblica
Asuntos Indgenas, RROM, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Atencin y Asistencia a Territorios vulnerables y/o excluidos
Atencin y asistencia integral a la primera infancia, la infancia, la adolescencia, la juventud y sus
familias
Bienestar para la Fuerza pblica
Desarrollo e incentivos de bienes y servicios rurales
Fomento a proyectos productivos del sector agrcola
Fomento del desarrollo de Aplicaciones, software y contenidos
Formacin para el trabajo
Seguridad, justicia y democracia para la Fortalecimiento de la capacidad investigativa y tcnico cientfica para la administracin de
construccin de la Paz justicia
Fortalecimiento de la oferta de servicios forenses y de medicina legal.
Fortalecimiento del Sistema Penal Acusatorio y la Poltica Criminal del Estado
Fortalecimiento y Promocin de los Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos
Generacin de condiciones de paz y seguridad en el territorio nacional
Generacin de ingresos y empleo
Justicia en lnea, modernizacin tecnolgica y sistemas de informacin
Justicia Transicional y posconflicto
Operaciones militares
Operaciones policiales
Planificacin del uso y formalizacin de la propiedad rural
Promocin de la seguridad y convivencia ciudadana
Fomento del desarrollo de Aplicaciones, software y contenidos
Gestin del control de los recursos pblicos
Inspeccin y Vigilancia de Servicios Pblicos
Levantamiento y actualizacin de la informacin pblica
Levantamiento, calidad y acceso a informacin cartogrfica y catastral.
Buen gobierno Levantamiento, calidad y acceso a informacin geogrfica y agrolgica.
Poltica Migratoria
Posicionamiento de la carrera administrativa
Prevencin del Dao Antijurdico y Fortalecimiento de la Defensa Jurdica del Estado
Soberana Territorial y Desarrollo Fronterizo
Vigilancia y control del buen funcionamiento de las contraloras
Atencin de desastres e incidentes naturales o antrpicos
Formulacin y seguimiento a la Poltica Ambiental
Crecimiento Verde Gestin y atencin de desastres
Prevencin y mitigacin del riesgo de desastres
Promocin y apoyo de la gestin ambiental
774
XIV. Seguimiento y evaluacin del PND 2014-2018:
Todos por un nuevo pas
A. Introduccin
El seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) permite al Gobierno nacional, y a
la ciudadana en general, verificar el progreso de las polticas y programas para la consecucin de sus
objetivos y de las metas priorizadas por el mismo.
El seguimiento y la evaluacin estn orientados a retroalimentar y fortalecer cada una de las fases del
ciclo de las polticas pblicas mediante el uso sistemtico de informacin de desempeo
gubernamental. Esto implica que la planeacin, la asignacin de recursos y la gestin estatal deben
tener en consideracin criterios de productividad, eficiencia, eficacia y efectividad para la toma de
decisiones de poltica pblica; y as avanzar en la generacin de valor pblico1 para alcanzar los
objetivos nacionales.
Para cumplir con lo anterior, se cre el Sistema Nacional de Gestin y Evaluacin de Resultados
(Sinergia)2, que est conformado por dos componentes; el primero es el Sistema de Seguimiento a las
Metas de Gobierno (Sinergia Seguimiento), el cual verifica y elabora un anlisis peridico del avance
de metas de las entidades pblicas. El seguimiento se entiende como un insumo para la toma de
acciones correctivas en el corto y mediano plazo, en aras de alcanzar los objetivos del PND. El segundo
componente es el Sistema Nacional de Evaluaciones (Sinergia Evaluaciones), el cual estudia
puntualmente los eslabones de la cadena de valor de las intervenciones del Estado y sirve de insumo
para los procesos de rediseo y ajuste de las polticas priorizadas por el Gobierno nacional. La
informacin producida por los dos componentes se publica en la pgina web de Sinergia para consulta
de la ciudadana.
Bajo este sistema de evaluacin y seguimiento, Colombia cumple con los lineamientos de la OCDE
dadas sus caractersticas estratgicas y tcnicas (OECD, 2013).3
B. Diagnstico
Sinergia ha avanzado decididamente hacia la consolidacin del enfoque de gestin pblica orientada
a resultados. Esto ha implicado la generacin de un modelo de cultura organizacional, directiva y de
gestin, que ha puesto nfasis en la generacin de resultados y no solo en los procesos. De esta forma,
el seguimiento y la evaluacin amplan el punto de anlisis de la relacin insumo-producto a la
relacin producto-resultado de las intervenciones pblicas.
1 Segn Benington y Moore (2011), el Gobierno es un sector que crea valor al utilizar los derechos de propiedad colectiva sobre los activos
estatales para mejorar la calidad de vida individual y colectiva. () La creacin de valor pblico depende del uso legtimo de los activos
pblicos, a travs de las capacidades operativas que permiten gestionar pblicamente la entrega de resultados.
2 Sinergia se estableci en el artculo 343 de la Constitucin Poltica y el artculo 29 de la Ley 152 de 1994 y se reglament a travs del
775
Sinergia Seguimiento se ha consolidado institucionalmente con su aporte a la generacin de una
cultura del seguimiento en las entidades del orden nacional, lo que permite hacer un uso sistemtico
de informacin cuantitativa y cualitativa. Asimismo, el sistema cuenta con herramientas gerenciales,
24 tableros de control sectoriales y 8 tableros intersectoriales, los cuales presentan informacin
estratgica sobre el avance de las metas del PND, contribuyendo as a generar alertas tempranas y a
mantener la coherencia de las acciones de los sectores para alcanzar los objetivos de gobierno. Otros
productos basados en el sistema de seguimiento que se llevan a cabo son: 1) el Informe anual del
Presidente al Congreso de la Repblica y, 2) el Balance de Resultados del PND, este ltimo incluye
tanto un componente nacional como territorial desde el ao 2012.
Por su parte, Sinergia Evaluaciones ha logrado implementar un proceso estndar y participativo como
resultado de una mejora continua en el diseo, cobertura, desarrollo y socializacin de las
evaluaciones, lo que ha permitido finalizar 69 evaluaciones en 16 sectores de la administracin
pblica, entre 2010 a 2014. Recientemente se encuentra en etapa de prueba un componente de la
evaluacin conocido como Plan de Transferencia e Implementacin de Recomendaciones (PTIR), el
cual fue diseado para garantizar la rigurosidad tcnica y la efectividad en la formulacin de las
recomendaciones surgidas en las evaluaciones, as como el uso de las mismas por parte de la(s)
entidad(es) responsable(s) de la ejecucin de la poltica.
4 La cadena de valor describe una relacin secuencial y lgica entre insumos, actividades, productos y resultados en la que se aade valor a
776
polticas pblicas, las cuales contribuirn, entre otros propsitos, al cierre de las brechas existentes
entre las diferentes unidades geogrficas, a partir del cumplimiento de los resultados esperados.5
De manera complementaria, dadas las dinmicas econmicas y sociales que inciden en la gestin
pblica, se debe facilitar el espacio para ajustar las metas y alinear las estrategias para la consecucin
de los objetivos del Gobierno. De esta forma, las metas contenidas en las bases del PND estarn sujetas
a revisin tcnica al final de cada ao por parte de los involucrados, y en el caso que exista la debida
argumentacin tcnica y presupuestal, se permitir el reajuste de metas como resultado del nuevo
anlisis respecto a las situaciones cambiantes durante el periodo de Gobierno.6
El sistema continuar produciendo los tableros de control como herramientas para fortalecer la
gestin pblica. La presentacin y uso de los mismos depender del nivel de incidencia para la toma
de decisiones, razn por la cual existen tableros en tres niveles: en el primero se establecen
indicadores estratgicos, a travs de los cuales el presidente de la Repblica monitorea sus
prioridades y verifica el avance del PND en su conjunto; en el segundo nivel se presentan indicadores
de programas intersectoriales de tal forma que permitan alinear las acciones desde diferentes
entidades para alcanzar resultados comunes; y en el tercer nivel se presentan indicadores a nivel
sectorial que permiten monitorear el progreso de sus entidades adscritas y su aporte a la consecucin
de las metas gubernamentales.
Adicionalmente, el Gobierno nacional y los grupos tnicos definirn de manera conjunta tableros de
control como instrumento de seguimiento a los compromisos previamente acordados entre la
Secretaria Tcnica respectiva y los sectores. Estos tableros sern implementados por Sinergia e
incluirn indicadores de producto y resultado, metas anuales, frmulas de clculo y su periodicidad7.
A continuacin, en la tabla XIV-1 se presentan los indicadores y metas a considerar en cada uno de los
pilares, estrategias transversales y estrategias regionales del PND. Estos indicadores se enfocarn en
la definicin de un grupo de productos (bienes y servicios) dirigidos a la generacin de resultados
comunes (Robinson, 2013). El proceso descrito anteriormente permitir que se den las condiciones
tcnicas necesarias para articular el presupuesto al seguimiento de las metas de Gobierno de este
Plan Nacional de Desarrollo.
5 Este enfoque territorial genera la necesidad de implementar esquemas de gobernanza multinivel, que permitan articular y coordinar
acciones y recursos, tanto entre el Gobierno nacional y los gobiernos territoriales como al interior de los mismos, con el fin de establecer
compromisos alrededor de objetivos comunes de desarrollo.
6 Vase DNP-DSEPP (2014), p. 31.
7 Especficamente, por parte de los pueblos indgenas, la Secretara Tcnica de la Mesa Permanente de Concertacin, ser la instancia
involucrada tanto de la concertacin de instrumentos de seguimiento como de la participacin en la realizacin del seguimiento autnomo.
Por ello se garantizar su fortalecimiento tcnico por parte de la DDTS. Igualmente, se debe contar con el acompaamiento y apoyo tcnico
de las entidades de control.
777
Tabla XIV-1. Indicadores y metas estratgicas del Gobierno
Indicadores
Captulo Subcaptulo
Meta
Producto Total
intermedia
1. Erradicar la pobreza extrema en 2024 y reducir la
pobreza moderada
2. Reducir las brechas poblacionales en materia de
Colombia ingresos
equitativa y sin 3. Reducir las brechas poblacionales y territoriales
6 0 6
pobreza en la provisin de servicios de calidad en salud,
extrema educacin, servicios pblicos, infraestructura y
conectividad.
4. Promover el desarrollo econmico incluyente del
pas y sus regiones.
1. Fortalecer el proceso de construccin de paz y
garantizar su sostenibilidad para permitir al pas
y a sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial
como nacin.
2. Integrar el territorio y sus comunidades, para
contribuir al cierre de brechas poblacionales y
Colombia en
sociales, potenciando la conectividad para la 5 0 5
paz
inclusin productiva y el acceso a bienes
pblicos, servicios sociales e informacin.
3. Reducir las desigualdades sociales y territoriales
entre los mbitos urbano y rural, mediante el
desarrollo integral del campo como garanta para
la igualdad de oportunidades.
1. Cerrar las brechas en acceso y calidad a la
educacin, entre individuos, grupos
Colombia la poblacionales y entre regiones, acercando al pas
6 0 6
ms educada a altos estndares internacionales y logrando la
igualdad de oportunidades para todos los
ciudadanos.
Competitividad e infraestructura estratgicas 29 92 121
Movilidad social 53 131 184
Transformacin del campo 5 25 30
Indicadores
Regin Estrategia Regional
Meta
Producto Total
intermedia
14 32 46
Caribe Caribe prspero, equitativo y sin pobreza extrema
Eje Cafetero y 9 20 29
Capital humano innovador en territorios incluyentes
Eje Antioquia
778
Indicadores
Regin Estrategia Regional
Meta
Producto Total
intermedia
Conectividad para la integracin y el desarrollo 8 15 23
Centro-Oriente
productivo sostenible de la regin Centro-Oriente y
y Bogot D.C
Bogot D. C.
Pacfico: desarrollo socioeconmico con equidad, 11 39 50
Pacfico
integracin y sostenibilidad ambiental
Los indicadores junto con su informacin asociada son de libre acceso en la pgina web de Sinergia,
y se presentan al pblico en diferentes niveles de agregacin.
En este contexto, los mayores retos consisten en propagar la cultura del uso de las evaluaciones en
todas las entidades del sector pblico, logrando la documentacin generalizada de metodologas y
bases de datos; fomentando la investigacin para retroalimentar procesos mediante el
aprovechamiento oportuno de la informacin generada y consolidando los resultados tanto a nivel
sectorial como en torno a una misma problemtica, como estrategia para lograr una visin ms
integral y robusta de las intervenciones pblicas.
779
La seleccin de las polticas y programas para evaluar se concretar en una agenda anual de
evaluaciones, producto de un proceso de concertacin con los sectores de la administracin pblica
que participan en ellas, que se realizar con base en los siguientes criterios:
En todos los casos, las intervenciones debern ser tcnicamente viables, es decir, debern contar con
informacin estructurada y ordenada que asegure la posibilidad de despliegue de la evaluacin desde
su propia concepcin.
8 Especficamente, por parte de los pueblos indgenas, la Secretara Tcnica de la Mesa Permanente de Concertacin, ser la instancia
involucrada tanto de la concertacin de instrumentos de evaluacin como de la participacin en la realizacin de las evaluaciones. Por ello
se garantizar su fortalecimiento tcnico por parte de la DDTS. Igualmente, se debe contar con el acompaamiento y apoyo tcnico de las
entidades de control.
780
De igual forma, en respuesta a la demanda de informacin, se documentarn las evaluaciones y bases
de datos con el protocolo de datos abiertos, con el propsito de facilitar la consulta de evaluaciones
sobre polticas pblicas desarrolladas por la DSEPP y contar con un repositorio de datos para el
desarrollo de rplicas o de evaluaciones adicionales que contribuyan al conocimiento de la poltica.
781
Estrategia
No. Lneas de intervencin Sector
Transversal
Infraestructura y
11 Estrategias para Ciencia, Tecnologa e Innovacin Ciencia y Tecnologa competitividad
estratgicas
Fortalecimiento institucional y gobernanza para
12 mejorar el SINA, la educacin e investigacin y la Ambiente Crecimiento Verde
generacin de informacin y conocimiento ambiental
Gestin sectorial para la disminucin de impactos
13 ambientales y en la salud asociados al desarrollo Ambiente Crecimiento Verde
econmico
Consolidacin del
Intervenciones relacionadas con justicia formal y no
14 Justicia Estado Social de
formal (mecanismos alternativos)
Derecho
Consolidacin del
Seguridad y convivencia ciudadana e intervenciones
15 Defensa Estado Social de
relacionadas con el posconflicto
Derecho
Transparencia, Anticorrupcin y Participacin
16 Presidencia Buen gobierno
ciudadana
Bibliografa
782
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