R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

Las reformas econmicas en

Amrica Latina y los desafos
del nuevo decenio
Ricardo Ffrench-Davis

Amrica Latina ha vivido un perodo de profundas reformas econmicas. Estas

fueron particularmente intensas durante los noventa, pero tambin hay casos
ms precoces en el Cono Sur, especialmente en Chile, que datan de a dcada
de 1970, En todas estas experiencias se produjeron cambios dramticos en la
dimensin del Estado -limitacin en su campo de accin, reduccin de las car-
gas tributarias, privatizaciones masivas, disminucin del gasto e inversin p-
blica muy notable- que les otorgaron mucho ms espacio a los agentes priva-
dos. El desempeo econmico de Amrica Latina en este nuevo decenio depen-
der, en mucho, de la rectificacin que haga de las principales: falencias que
aquejan a la regin hoy. Ellas estn asociadas a las fallas e insuficiencias de
las reformas efectuadas en los noventa, en el marco del llamado "Consenso de
Washington "l. Un decenio de reformas ha dejado resultados positivos en diver-
sos aspectos. Erradicacin de la hiperinflacin, balances fiscales ms equili-
brados, auge de las exportaciones. Pero, en lo fundamental, que es el creci-
miento econmico y la equidad, el desempeo ha sido mediocre. Apenas un
crecimiento del producto (PIE) de. 2,7%por ao entre 1999 y 2001, y 10 millo-
nes de pobres ms que en 1990, En este artculo, hacemos una revisin sucinta
de la necesidad de reformas y de las que se han realizado desde los noventa
(seccin 1), los logros (seccin 2), las falencias (seccin 3), los desafos en el
nuevo decenio y lo que denominamos reformas de las reformas (seccin 4).

'JohnWilliamson (1998) analiza la aplicacin del Consenso de Washington en Louis Emmerij (ed.).
El desenrollo econmico y social en los umbrales del siglo XXI, (BID). CEPAL ha venido desarrollando
una profunda reflexin sobre la Amrica Latina desde los '90. Parte de los aportes ha quedado reflejada
en documentos tales como Equidad, desarrollo y ciudadana (CEPAL, 2000) y Crecer con estabilidad
(CEPAL, 2001), donde se evalan las reformas desde el punto de vista de la transformacin productiva
con equidad, en un enfoque de desarrollo integrado. En cuando a lareflexin personal, hemos abordado
el anlisis de las reformas en Amrica Latina, en Macroeconoma, comercio, finanzas: para refomiar
las reformas en Amrica Latina, donde nos ocupamos del diseo de las reformas, sus deficiencias y
cmo rectificarlas, para lograr crecimiento con equidad.

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 Ricardo Ffrench-Davis
Necesitbamos reformas? Indu-
dablemente que s. La Amrica
Latina de 1990, as como los pri-
meros pases que echaron a andar sus re-
formas en los aos setenta (Chile, en
parte Argentina y Uruguay) necesitaban
reformas. Tenamos economas sobrein-
tervenidas, con un sector privado res-
tringido y reglas poco transparentes. La
economa necesita un sector privado (en-
tendido no slo como las empresas sino
tambin compuesto por los trabajadores,
las organizaciones sociales, etc.) vigo-
roso, junto con un sector pblico moder-
nizado, profesionalizado, y que trabajen
armnicamente. Este enfoque integrado,
de funcionamiento coordinado de estas
dimensiones, es esencial para que un pas
progrese de manera sostenida, sin explo-
siones, a travs del tiempo.
Primera vez que Amrica Latina tie-
ne reformas? No. La regin ha tenido
muchas reformas a travs del tiempo,
pero con distintos signos. En los sesenta,
en muchos casos hubo reformas que in-
cluyeron estatizaciones; era en parte la
moda de la poca. La tonalidad de las re-
formas actuales, las neoliberales, es su
bsqueda de reducir el espacio del sec-
tor pblico. Como se dijo, en muchos ca-
sos se justificaba un movimiento en esa
direccin; sin embargo, ste ha sido de-
masiado abrupto e intenso, y falto de rea-
lismo: las masivas privatizaciones en
Amrica Latina, las intensas liberaliza-
ciones comerciales y financieras, las mo-
dificaciones en las cuentas fiscales han
implicado cambios muy abruptos, con se-
cuencias equivocadas y con vacos gra-
ves.
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Las reformas neoliberales
apuntan a reducir el espacio
del sector pblico.
Estas reformas han sido, en general,
lineales. Ms de lo mismo. Han tendido
a moverse siempre en la misma direc-
cin y a otorgarle a cada reforma un ca-
rcter de objetivo y no de medio, que es
lo que son. En economa sabemos que,
frecuentemente, el mximo no es el p-
timo; hay puntos intermedios, hay velo-
cidades ms convenientes que otras y el
problema de las modas de imple-
mentacin de las reformas en los noven-
ta fue siempre esta exigencia de ms de
lo mismo: luego de llegar a cierto obje-
tivo, se sigue corriendo la meta sin pre-
ocuparse de las velocidades y de qu
efectos estn generando en paralelo las
reformas, y de si faltan complementos
esenciales para que esas reformas resul-
ten eficaces. Esto es desconocer que la
economa no es una suma de componen-
tes aislados, sino un sistema donde el
funcionamiento de una parte depende de
qu est pasando simultneamente con
las otras.
La armona de cmo se van movien-
do la reforma comercial, el sistema tribu-
tario, el tipo de cambio, la tasa de inters,
la innovacin tecnolgica, el ambiente
macroeconmico, las regulaciones de los
servicios pblicos y la supervisin pru-
dencial del sistema financiero, van, cada
uno de ellos, afectando el buen o mal re-
sultado de las otras variables. Por lo tan-
to, es vital no caminar hacia las reformas
 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafos dei nuevo decenio
per se, sino llevar a cabo las reformas fun-
cionales para lograr los objetivos de cre-
cer ms y crecer con ms equidad. En un
enfoque integrado, la equidad no viene
expost sino que se va incorporando en el
sistema productivo, porque en la medida
en que la gente y las empresas grandes,
pequeas y medianas saben hacer cada da
mejor las cosas, se consigue desarrollo
econmico y social o crecimiento con
equidad.
Para llevar a cabo las reformas
funcionales hay que crecer
ms y con ms equidad.
Dentro del espritu del Consenso de
Washington, se buscaba que las reformas
tendieran a conducir a precios correctos
y que fueran amigables con el mercado.
stos son dos principios muy importan-
tes y que comparto plenamente. Sin em-
bargo, los resultados han ido en la direc-
cin contraria. Por una parte, los precios
macroeconmicos clave -el tipo de cam-
bio y la tasa de inters- han tendido a
desalinearse, a tomar valores incorrectos
(outliers), exhibiendo mucha inestabili-
dad luego de las reformas en los noventa.
Esto resulta muy poco amigable con el
mercado, pues somete a una enorme ten-
sin al sector productivo: con qu tipo
de cambio toma sus decisiones a largo
plazo cuando tenemos una montaa rusa
de apreciaciones y depreciaciones reales,
o tenemos repentinamente tasas de inte-
rs reales de 5% y despus tasas de 40%
o 50%? Las reformas han sido inspiradas
por objetivos sanos: una economa de
mercado con un mejor funcionamiento de
las empresas que, consiguientemente, fa-
vorezca la generacin de empleo produc-
tivo y el aumento de la productividad.
Esto, a su vez, se reflejara en un incre-
mento sostenido de los salarios a travs
del tiempo.
Pero, como veremos, el resultado se
ha desviado mucho de lo ideal. Una eva-
luacin seria -una buena rendicin de
cuentas, lo que ha estado ms bien ausen-
te- contempla tanto los puntos positivos
como los negativos.
Los LOGROS
Entre los logros hay conquistas im-
portantes, como las siguientes:
a) En lo comercial, ha habido un gran
crecimiento de las exportaciones. ste es
un fenmeno generalizado a travs de la
Amrica Latina de los noventa. Los vol-
menes exportados han crecido de manera
muy sustancial, a una tasa de 9% anual en
trminos reales durante diez aos. Cmo
sabemos que este resultado es bueno? Pri-
mero, comparativamente, este desempe-
o es muy superior al de los aos sesenta
y setenta, y es algo mejor que en los aos
ochenta, que es la poca de la crisis de la
deuda, donde era muy importante expor-
tar para poder pagar la deuda acumulada
en los setenta. Segundo, las exportacio-
nes mundiales crecen ms lentamente que
en Amrica Latina: el impulso exportador
promedio de Amrica Latina fue un 50%
ms rpido que el aumento de las expor-
taciones del mundo en la misma poca;
un hecho muy meritorio.
39
 Ricardo Ffrench-Davis
b) Los equilibrios fiscales. En los
ochenta, Amrica Latina exhibi des-
equilibrios fiscales muy elevados, con
pases con dficit del orden de 10-17%
del PIE, en parte asociados a la crisis de
la deuda. En efecto, el servicio de la deu-
da externa pblica, proveniente a veces
de deudas privadas "estatizadas", en un
contexto de tipos de cambio que tuvieron
que ser fuertemente devaluados, se enca-
reci de manera apreciable. En los noven-
ta se registra un gran cambio en los ba-
lances presupuestarios de Amrica Lati-
na, donde varios pases aparecen con su-
pervit fiscales durante muchos aos, o
dficit moderados: Amrica Latina, en
promedio, cumpla con el criterio de
Maastricht, antes de la crisis asitica, con
un dficit fiscal del orden de 1,5% del PIB,
inferior al 3% lmite del compromiso con
la U.E. Este cambio implica un reconoci-
miento concreto de que no es posible gas-
tar lo que no se tiene. Un dficit fiscal
muy fuerte, por demasiado tiempo, no es
sostenible, porque termina por revertirse
en contra del pas y de las autoridades.
Un dficit fiscal muy fuerte y
prolongado termina por volverse
contra el pas y las autoridades.
c) El control de la inflacin. En este
mbito, Amrica Latina experiment una
notable mejora con la desaparicin de los
procesos de hiperinflacin de las dcadas
previas. En efecto, en los aos setenta y
ochenta hubo pases con niveles de infla-
cin de ms de 1000% anual, lo que es
muy destructivo para las empresas y las
40
personas. Tener que estar corriendo en el
curso del da para comprar para que no se
le desvalorice el dinero conspira contra
el normal desarrollo de la economa, y es
un enemigo mortal de la inversin, la in-
novacin, la equidad y la armona so-
cial. En los noventa, han desaparecido es-
tos niveles de inflacin, dando paso a ta-
sas de un dgito como las predominantes.
En 2001, el nivel promedio fue de 7%
anual, lo que constituye un avance muy
sustancial.
LAS FALENCIAS
Las reformas han adolecido tambin
de graves y reiteradas deficiencias. Entre
las sobresalientes, destacan:
a)Exportaciones con bajo valor
agregado
El mayor impulso exportador con
mucha frecuencia ha sido acompaado de
nn impulso ms fuerte en las importacio-
nes. As como en el presupuesto fiscal el
gasto debe ser financiado, las altas impor-
taciones tambin deben ser financiadas,
principalmente por las exportaciones. Y
cmo se ha financiado lo que no es cu-
bierto por las exportaciones? Con endeu-
damiento externo y con flujo de capjtaJes,
En el decenio reciente, los recursos llega-
ron a travs de los flujos de fondos de in-
versin a las bolsas, los depsitos de mo-
neda extranjera, las colocaciones de bo-
nos, los mercados de derivados, etctera.
Entonces, as se gestaron los dese-
quilibrios externos de los noventa. Estos
 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafos del nuevo decenio
no surgen por casualidad, sino que res-
ponden a la manera de hacer poltica eco-
nmica y de reformar el funcionamiento
de las economas y, evidentemente, a la
disponibilidad de una oferta externa en-
tusiasta. La experiencia reciente de la re-
gin muestra un fuerte crecimiento de los
dficit externos y eso ineludiblemente
genera vulnerabilidades. Amrica Latina
la sufri en 1995, con la crisis mexicana,
y luego, desde 1998, con la crisis asitica.
No es teora sino la dura realidad la que
ha afectado a una enorme proporcin de
la poblacin y de las empresas de nues-
tros pases. Las crisis han sido muy se-
guidas: hay pases que han tenido dos cri-
sis intensas con tres o cuatro aos de por
medio, lo que significa que no se termi-
nan de recuperar de una cuando llega la
otra. Esto no es exclusiva mala suerte, sino
que responde a los desequilibrios que se
han creado como fruto de la manera de
hacer poltica macroeconmica, poltica
comercial y poltica financiera (vase
Ffirench-Davis, 1999).
b) Balance fiscal que no prioriza la
modernizacin productiva y social
En lo fiscal, si bien se han logrado
presupuestos rebalanceados, frecuente-
mente se ha hecho con costos asociados a
las reducciones generalizadas de gastos.
Por ejemplo, hay una insuficiencia de in-
versin en capital humano. Los sistemas
educacionales necesitan ser reforzados en
Amrica Latina, y eso requiere de recur-
sos y de eficiencia en su gasto. Lo que
predomina, sin embargo, son bajos sala-
rios de los profesores, muy poco esfuer-
zo en su capacitacin y en la renovacin
de programas de enseanza. El mundo
cambia, los programas se tienen que ir
acondicionando persistentemente.
En Amrica Latina hay que
reforzar los sistemas educacionales,
para lo cual se necesitan recursos
y eficiencia en su gasto.
Todas estas transformaciones no se
registran en forma espontnea, no las hace
el sector privado, aunque pueda colabo-
rar enormemente en su diseo y concre-
cin. Muchas acciones se pueden descen-
tralizar, pero la conduccin tiene que ser
por parte de las autoridades polticas de
la Nacin. Subsiste una insuficiencia de
gasto, de esfuerzo y de reflexin en ese
terreno. En varios pases, estn en mar-
cha reformas de las reformas, pero lo que
necesitamos es aumentar la velocidad. No
se trata de gastar recursos a ciegas, sino
de dirigirlos a la mejora de la calidad de
los sistemas educacionales y a cubrir la
necesidad de mayor capital humano, lo
que redundar en un aumento de las po-
sibilidades de crecimiento econmico y
de alcanzar, en paralelo, mayor equidad
en la distribucin de oportunidades y de
la productividad.
Asimismo, en muchos pases hay in-
suficiencia de gastos de infraestructura.
Se puede avanzar en la descentralizacin
y participacin del sector privado, con los
sistemas de concesiones. Esto ayuda a
aliviar la carga del sector pblico para que
pueda concentrar sus energas en las mu-
chas otras necesidades que hay que cu-
41
 Ricardo Ffrench-Davis

brir en los pases, pero -otra vez- es un sivo, caen ms los que estn en los
proceso que tiene que ser programado. No quintiles de menores ingresos. La recu-
funciona descentralizadamente sin una peracin posterior no es automtica sino
conduccin. lenta, lo que deja una significativa prdi-
En cuanto a la otra parte del presupues- da de ingreso y patrimonio para los gru-
to, la de los ingresos tributarios, ha habi- pos ms pobres, con una huella regresiva
do avances en los noventa, pero que son por mucho tiempo.
modestos. Es imperioso hacer un esfuer-
zo mucho ms intenso. Para la equidad:
igual ingreso, igual tributacin. Todava
Las crisis no son neutras entre
existen grandes vacos en los sistemas tri- sectores y afectan a innumerables
butarios y demasiada evasin en compa- empresas y personas.
racin con las economas desarrolladas.
En suma, no podemos limitarnos a Por ejemplo, el salario promedio
tener equilibrio presupuestario sin mirar mexicano el ao 2000 era 15% menor que
al interior de los requerimientos de gasto en 1994, seis aos despus. Esa es la hue-
fiscal, y su financiacin, para modernizar lla de la crisis del "Tequila" de 1995. La
nuestras economas. pobreza intensa es un smbolo de falta de
modernidad, signo de subdesarrollo. Te-
nemos que hacer lo opuesto. Esto parte
c) Mala distribucin de las oportuni- por constatar que las crisis financieras tie-
dades nen signo regresivo y, por lo tanto, que se
El desafo de la equidad. En el 2000 precisa reformar la manera de hacer
haba 210 millones de pobres en Amri- macroeconoma.
ca Latina (un 35% de la poblacin), 10
millones ms que en 1990. Ello se expli-
ca, en parte, por el ajuste recesivo de d) Insuficiente inversin productiva
1999. Una de las conclusiones que se han Sin duda, uno de los aspectos donde
fortalecido en los noventa es el conoci- las reformas exhiben un desempeo ms
miento de cmo las crisis afectan mediocre es en el de la insuficiente in-
regresivamente a nuestras sociedades. versin productiva y, consecuentemente,
Hay trabajos muy interesantes, como el en el pobre crecimiento econmico. La
de Dani Rodrik (2001), que refuerzan el Amrica Latina de los aos noventa in-
mismo planteamiento de que en cada una virti 5 puntos del PIB menos en prome-
de las instancias de crisis financieras hay dio que en los setenta, e invirti slo un
una intensificacin de la pobreza y de la punto ms que en los ochenta (vase el
regresin distributiva. Las crisis no son Grfico 1, en Anexos). Se podra decir que
neutras entre sectores, afectan a innume- estamos mejor que en los ochenta, pues
rables empresas y personas, a consumi- entonces el PIB creci 1,3% anual y en
dores y productores, con un sesgo regre- los noventa se expandi 2,7%, pero los

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 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafios del nuevo decenio
ochenta fueron la dcada perdida, por lo
que no es el patrn de comparacin apro-
piado.
se es un error repetido. Muchos de
los estudios empricos de evaluacin de
las reformas neoliberales comparan resul-
tados de los noventa con los ochenta y
concluyen que las reformas funcionaron
bien porque estamos creciendo ms, pero
la realidad es que 2,7% es la mitad de lo
que Amrica Latina creci por ao entre
1950 y 1980 (vase el Cuadro 1, en
Anexos). Un conjunto de 19 pases, con
buenos y malos aos durante esos tres
decenios, entrega una tasa de crecimien-
to promedio de 5,6%. Es decir, en los no-
venta se registra una velocidad que es la
mitad de aquel ritmo que no era satisfac-
torio, pues no estbamos satisfechos con
la Amrica Latina de 1950 a 1980. Por lo
tanto, an hay mucho que mejorar.
Es clave invertir ms y mejor. No hay
pas en el mundo que haya crecido de
manera sostenida, sin haber invertido vi-
gorosamente. Es frecuente dejarse enga-
ar con tasas de crecimiento altas que son
transitorias, pues muchas veces se basan
en procesos de recuperacin de la activi-
dad econmica y no de expansin fuerte
de la capacidad productiva (Chile en
1985-89; Argentina en 1992-94 y 1997).
Es importante aprovechar la recuperacin,
pero la clave es reactivar de manera que
las inversiones y las mejoras de producti-
vidad logren que el crecimiento alto sea
sostenido despus de terminada la
reactivacin.
Una excepcin interesante en la
Amrica Latina de los noventa fue Chile.
Entre 1990 y 1998 Chile creci 7%. En
1999 el PIB cay 1%, por lo que el pro-
medio de la dcada fue del orden de 6%
(Ffrench-Davis, 2001). Detrs de este
aumento sostenido del producto est la
elevada tasa de inversin productiva
(equipos, maquinarias, infraestructura,
construccin comercial y residencial). En
los aos noventa, Chile invirti 10 pun-
tos del PIB ms que durante el gobierno
de Pinochet (1974-89). Amrica Latina,
en cambio, invirti 5-6 puntos menos que
en los setenta (vase el Grfico 1, en
Anexos). sa es una razn determinante
de porqu Chile creci 5,5% y Amrica
Latina slo 2,7% en 1990-2001.
No hay pas en el mundo que
haya crecido en forma sostenida
sin haber invertido vigorosamente.
e) El caso argentino
El caso argentino ilustra con claridad
las falencias prevalecientes en las refor-
mas. Argentina era presentada por la vi-
sin neoliberal, en la mayor parte de los
noventa, como un caso muy exitoso de
reformas. Su llamada "ley de convertibi-
lidad", que fij su tipo de cambio a un
peso por un dlar en 1991, goz de am-
plio prestigio. Se liberalizaron abrupta-
mente las importaciones y el mercado de
capitales en el mismo ao.
El PIB creci con vigor en los aos
siguientes a la derrota de la hiperinflacin:
un 8,1% en 1991-94 y 6,8% en 1996-97
(vase el Cuadro 2, en Anexos). Pero hubo
una impresionante desconsideracin de
43
 Ricardo Ffrench-Davis
fundamentos econmicos; por ejemplo: i)
los aos negativos, y el hecho evidente
de que mucho del alza del PIB efectivo
consista en el aprovechamiento de capa-
cidad subutilizada existente en 1990 y en
1995, con la subsistencia de una tasa de
inversin modesta; ii) el tuerte atraso
cambiarlo que se registr en 1991-92,
mientras la inflacin descenda desde sus
elevadas alturas, hecho que ocurri rpi-
do pero no instantneamente; con ese atra-
so, la economa argentina qued cazada
en un precio del dlar fuera de equilibrio.
La trampa cambiara
es la principal causa
econmica de la
situacin argentina.
La percepcin que tuvieron "los
mercados" queda reflejada en que los
evaluadores de riesgo otorgaron buenas
calificaciones a Argentina hasta avan-
zado 1998. Es muy interesante, adems,
constatar que recibe un trato similar a
Mxico, pas que pareca ascendido a
la categora de "desarrollado", al entrar
al NAFTA y a la OCDE (club de las na-
ciones ms ricas). El grfico 3 (en
Anexos) muestra los spread de Argenti-
na y Mxico, y su trnsito compartido
hasta 1999.
2 G. Calvo, "Qu estuvo mal en Argentina?", El Mercurio, Grupo de Diarios de Amrica, 25 de
abril de 2002, pg.BS.
44
Luego de que la "ley de converti-
bilidad" logr su objetivo de eliminar la
hiperinflacin en 1991, en los siguientes
aos de boom econmico en Argentina y
de optimismo o euforia entre los oferta-
ntes de fondos a las economas emergen-
tes (1992-93 o 1996-97), el tipo de cam-
bio debi haber sido flexibilizado por el
gobierno argentino. Ello no habra provo-
cado entonces ningn trauma. Con la
flexibilizacin, luego, Argentina habra
podido enfrentar oportunamente la llega-
da del contagio de la crisis asitica. La
trampa cambiara es la principal causa eco-
nmica de la situacin dramtica que vive
hoy. La reiterada repeticin de que son la
ausencia de reformas del Consenso de
Washington y el dficit fiscal las causas
de su crisis no tiene base real. Su situacin
fiscal era evidentemente deficiente, pero
no explica la gravedad del entorno econ-
mico. Como lo recuerda Guillermo Calvo,
ex investigador del FMI y economista jefe
del BED, el dficit fiscal argentino fue in-
ferior al 2% del PIB2. Slo luego de surgi-
da la crisis se dispar el dficit. El proble-
ma central fue la dolarizacin, con pasi-
vos en dlares y un tipo de cambio que no
reflejaba la realidad econmica. Con una
prolongada sequedad de los mercados fi-
nancieros internacionales desde 1998, la
trampa cambiara se torn explosiva. Ello,
sin duda, fue reforzado por la irresponsa-
bilidad del ltimo ao del gobierno de
Menem y, luego, por la notable indecisin
de su sucesor.
 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafos del nuevo decenio
CMO MEJORAR EL DESEMPEO? LA
NECESIDAD DE REFORMAR LAS REFORMAS
Dada la heterogeneidad de los resul-
tados de las reformas econmicas, con sus
rasgos positivos y negativos, es vital apli-
car cambios que tiendan a conservar las
caractersticas saludables y a corregir los
errores ms graves. En el fondo, se trata
de introducir reformas a las reformas,
En el caso de Chile, al recuperar la
democracia en 1990, se produjeron refor-
mas de las reformas. No hubo destruc-
cin sino construccin sobre lo existente,
mejorndolo. Reforma tributaria para au-
mentar el gasto social. Reforma laboral
para equilibrar el mercado del trabajo y
rebalancear el poder entre los sectores de
la sociedad. Reformas macroeconmicas
para tener una economa ms sostenible,
que signific ir contra la moda de abrir
indiscriminadamente la cuenta de capita-
les; en vez de seguir esa moda, se intro-
dujo una regulacin prudencial macro-
econmica sistemtica, se aplic una aper-
tura selectiva de los flujos de capitales;
se perfeccion la supervisin prudencial
del sistema financiero, ya bastante estric-
ta; aplicacin sistemtica de un fondo de
estabilizacin del cobre; algunos esfuer-
zos deliberados para desarrollar el seg-
mento de largo plazo del mercado de ca-
pitales, polticas cambiara y monetaria
activas, y una poltica fiscal muy respon-
sable: cada nuevo gasto extra tuvo su
nanciamiento efectivo en el presupues-
to global.
Algunos de los principios de poltica
econmica que deben guiar esta bsque-
da por un mayor bienestar para la pobla-
cin -resultantes de crecer con equidad-
Son los siguientes:
Cuando Chile recuper la
democracia no hubo destruccin
sino construccin sobre lo existente.
a) Evitar precios macr o econmicos
incorrectos
Un elemento esencial para explicar la
evolucin de la inversin productiva son
los precios que enfrentan los inversio-
nistas. La tasa de inters y el tipo de cam-
bio son seales muy importantes para casi
todos los sectores de la economa: los
exportadores, los que compiten con las
importaciones, los que tienen que com-
prar bienes intermedios, bienes de capi-
tal. En Amrica Latina, estos precios
"macroeconmicos" han mostrado un
comportamiento muy inestable: tasas de
inters reales de 40-50% a veces, apre-
ciaciones importantes seguidas de depre-
ciaciones abruptas.
Es normal que haya variaciones de
precios, pero el problema es en qu ran-
gos, para que el agente que toma decisio-
nes de inversin en cierto sector produc-
tivo para muchos aos tenga una expec-
tativa positiva del entorno econmico
cuando su producto salga al mercado.
Por eso, es fundamental preocuparse
de que estos precios macroeconmicos
que afectan al conjunto de agentes eco-
nmicos y a la demanda agregada- sean
relativamente estables y no estn dema-
siado desalineados o desequilibrados. Eso
depende de variables de poltica econ-
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 Ricardo Ffrench-Davis

mica y de cmo se organizan los merca- un tipo de cambio totalmente libre, que
dos. Por ejemplo, la tasa de inters va a es tremendamente sensible a los flujos de
situarse en un nivel mucho ms adecuado capitales golondrina, de naturaleza muy
si existe un sistema de regulacin pruden- voltil; el resultado es un tipo de cambio
cial bancada, que garantice un funciona- notablemente inestable. Sin embargo, hay
miento transparente de quin, a quin y que mirar ms all de las modas, y en-
cmo se presta. Los resultados de dbil contrar una respuesta pragmtica al pro-
regulacin y supervisin prudencial han blema, con una flexibilidad administrada
sido desastrosos en Amrica Latina, con del tipo de cambio.
crisis financieras con costos gigantescos
para el fisco; por ejemplo, las crisis ban-
cadas y de balanza de pagos de Chile en b) La regulacin prudencial de los
1982-83, y de Mxico en 1995. movimientos de capitales
Amrica Latina ha sido muy afectada
por los shocks financieros, con un impac-
Es fundamental preocuparse de que
to desestabilizador muy fuerte sobre su
los precios macroeconmicos sean entorno macroeconmico (ver Grfico 2,
relativamente estables. en Anexos).
Al revisar la historia de las ltimas
En esa misma lnea es muy influyen- dcadas, se constata gran abundancia de
te el espacio que tengan las autoridades crditos bancarios externos en 1977-81.
para hacer poltica monetaria y cambiara. Haba cien pases en desarrollo con acce-
En una economa dolarizada, tipo ley de so masivo a los mercados de crditos ban-
convertibilidad al modo de la argentina, carios internacionales alrededor de 1980,
no hay espacio. Lo contrario sucede con con una oferta de fondos mayor que lo
una poltica de tipo de cambio adminis- que eran capaces de absorber eficiente-
trado por el banco central, que evite coti- mente. Luego vino la escasez de los
zaciones extremas, que se ajusta de acuer- ochenta, que dur casi un decenio, en que
do a la tendencia de mediano plazo y no no haba financiamiento voluntario para
segn las fluctuaciones cclicas de pre- ninguna nacin latinoamericana. Todo el
cios de recursos naturales o de los merca- financiamiento era forzado a travs de las
dos financieros de corto plazo. negociaciones con el FMI y los comits
Por estas razones, resulta clave la de los bancos acreedores.
eleccin que se haga de rgimen cam- En 1991-94, se produjo un resurgi-
biario. Las opciones que estn hoy ms miento acelerado de los flujos financie-
de moda se limitan a dos extremos: por ros hacia las economas latinoamericanas.
un lado, un tipo de cambio fijo o La nueva oleada fue muy significativa
dolarizacin, que implica renunciar a la como proporcin del PIB (similar a la de
moneda nacional y a hacer poltica 1977-81). Esta vez, hubo una composi-
cambiara y monetaria y, por otro lado, cin mucho ms variada, ahora con un

46
 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafios del nuevo decenio
segmento fuerte de inversiones de carte-
ra. De cada 4 dlares de entradas netas
slo uno correspondi a inversin extran-
jera directa-de naturaleza irreversible, de
largo plazo-, mientras la gran mayora lle-
g en la forma de inversiones de cartera,
ms lquida, de corto plazo. Los nuevos
capitales permitieron al inicio que las de-
primidas economas del continente pudie-
ran reactivarse. Sin embargo, en muchas
de ellas, con el transcurso del tiempo,
comenzaron a gestarse problemas de vul-
nerabilidad ante shocks externos, por la
va de permitir excesivos dficits en cuen-
ta corriente, apreciaciones cambiaras
desproporcionadas y stocks de pasivos
externos que se fueron elevando de ma-
nera peligrosa.
La vulnerabilidad estaba estrechamen-
te asociada a un nivel alto de deuda y a un
componente elevado de corto plazo, dfi-
cit externo significativo y precio bajo del
dlar. Para descubrir en qu medida las
polticas seguidas pueden hacer la diferen-
cia, observemos lo sucedido con Chile y
Mxico. Ambos pases presentaban indi-
cadores macroeconmicos muy similares
en 1988-89: ahorraban tasas parecidas de
su PIB, tenan un alto uso de su capacidad
productiva (a diferencia de pases como
Argentina y Per), y sus economas se en-
contraban relativamente ordenadas. Sin
embargo, al producirse el resurgimiento de
los capitales, ambos se diferenciaron dia-
metralmente en su posicin frente a
ellos. Mxico adopt el camino de recibir
"todo lo que venga", y Chile adopt el ca-
mino de "no repetir la historia de 1982", y
por lo tanto desalent el exceso de fondos
de corto plazo y voltiles.
Cuando hay grandes entradas de
dlares, se gastan en productos
importados y el pas queda con la
deuda y sin capacidad para generar
los recursos para pagarla.
Chile, en 1982, tuvo la crisis ms
grande de Amrica Latina. Ya haba re-
formado su economa en los aos previos,
se haban liberalizado las importaciones,
y haba mantenido un supervit fiscal por
varios aos; no obstante, en 1982 su PIB
cay 15% y el desempleo abierto lleg a
31% de su fuerza de trabajo, mantenin-
dose muy alto por varios aos. Las auto-
ridades del nuevo rgimen democrtico
asumido en 1990 estaban conscientes de
que cuando el endeudamiento es excesi-
vo, se empieza a inflar la economa, y el
tipo de cambio y los precios burstiles se
desequilibran. Se saba que cuando los
capitales financieros llegan de improvi-
so, no se dirigen al proceso de inversin
porque el inversionista productivo nece-
sita tiempo para identificar proyectos; la
inversin es un largo proceso y cualquier
productor requiere un plazo desde que
decide invertir hasta que se asoman al
mercado las primeras unidades de su pro-
duccin. Lo que sucede, entonces, es que
los nuevos recursos financieros que lle-
gan abruptamente se dirigen al consumo.
En particular, en estos perodos de gran-
des entradas de dlares, naturalmente, los
dlares se gastan en productos importa-
dos; entonces el pas queda con la deuda
y sin una capacidad productiva para ge-
nerar los recursos que le permitan respon-
47
 Ricardo Ffrench-Davis
der a ella. Luego, cuando viene el ajuste
recesivo, por el cobro de la cuenta, ste
es muy doloroso y no se dispone de he-
rramientas para absorberlo eficientemen-
te. El resultado son los ajustes recesivos
y regresivos, con desempleo, cada de
actividad econmica y descenso de la in-
versin productiva.
Las decisiones ms determinantes son
las tomadas en los momentos de auge;
entonces es posible escoger si nos embar-
camos por un sendero sostenible en el
tiempo o si vamos a pasar por aceleradas
y frenadas bruscas. Chile escogi en 1990
el camino de evitar las infladas y
distorsiones que provocan los capitales
financieros en volumen excesivo y limit
las entradas a lo que era posible absorber
de manera eficiente, sin que el tipo de
cambio se apreciase inadecuadamente, ni
que el consumo aumentase de forma arti-
ficial con recursos transitorios. En efec-
to, la demanda debera aumentar slo por
los capitales que estarn invertidos pro-
ductivamente en el pas, como es el caso
de la inversin extranjera directa cuando
llega a crear nueva capacidad productiva
(no a comprar la existente, que constitu-
ye slo una transferencia de una capaci-
dad productiva dada). Los resultados de
la poltica prudencial de Chile pudieron
observarse en 1995. La economa chile-
na creci 9%, mientras que la mexicana
entr en una recesin, con una cada del
PIB de 6%,
Con la crisis del tequila, los capitales
golondrina huyeron de Amrica Latina.
Luego de la crisis, hubo una recuperacin
total de los flujos de capitales hacia la
regin entre mediados de 1995 y 1997.
Es impresionante comprobar que se vuel-
ve a repetir la historia, comedia de equi-
vocaciones: confundir recuperacin con
expansin productiva, observar alzas bur-
stiles no sostenibles por las utilidades de
las empresas, dficits externos crecientes,
atraso cambiario, persistentes mejoras de
las calificaciones de riesgo soberano (no-
tas colocadas por las agencias mundiales
calificadoras de riesgo), y un sobreopti-
mismo del FMI sobre el desempeo eco-
nmico.
La demanda debera aumentar
slo por los capitales que
estarn invertidos
productivamente en el pas.
Con la crisis asitica, quedaron de
nuevo al descubierto los desequilibrios y
vulnerabilidades. Los flujos de capitales
cayeron fuertemente en 1998. Estas ca-
das y subidas reflejan lo que sucede con
el mundo de las finanzas especulativas, al
margen del mundo real y del desarrollo
productivo, que responde a la productivi-
dad, el empleo y las utilidades que la in-
versin es capaz de generar. Por ejemplo,
el ndice de precios burstiles subi 300%
en 1991-1994, mientras que el PIB de la
regin creci 20% en el mismo perodo,
reflejando que no hay relacin entre estos
vaivenes de corto plazo y los cambios en
productividad (asociados al crecimiento
del PIB por habitante). En 1998 se debi
soportar una nueva depresin de los pre-
cios burstiles por la llegada de la crisis
asitica. El desequilibrio se gest durante
el auge de flujos de capitales en 1996-
 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafos del nuevo decenio

1997, cuando de nuevo se repiti el men- la productividad; es la manera "progre-

cionado fenmeno de fuerte ingreso de ca- sista" de flexibilizar el mercado por el
pitales de corto plazo, atraso de tipos de lado de la oferta. Aquellos trabajadores
cambio, burbujas en la bolsa, y acumula- que ya salieron del sistema educacional
cin de pasivos externos voltiles. y que van a estar cuarenta aos en la fuer-
Estamos en presencia de un mundo za de trabajo ya no pueden volver a la
en el que los movimientos de capitales han primara y secundaria; ellos requieren de
venido a afectar muy notablemente pre- capacitacin durante su vida laboral. ste
cios internos, como el tipo de cambio y es un principio que los pases asiticos
los burstiles. Es preciso estar atentos a -tales como Corea y Taiwn-pusieron en
estos precios, pues sabemos que cuando prctica de manera muy sistemtica du-
el mercado perciba que el precio de una rante los tres decenios de espectacular de-
accin se aleja demasiado del valor real sarrollo, con una distribucin de ingresos
de la empresa, vendr, en algn momen- que mejor notablemente hasta mediados
to, una brusca cada de l. Algo similar de los noventa. Por cierto, un esfuerzo efi-
ocurre con los precios de bienes inmobi- ciente y suficiente requiere cuantiosos
liarios, como sucedi en los pases asiti- recursos pblicos y mucha eficiencia. Un
cos, como Japn, Tailandia y Corea. tema con ribetes similares es el de la di-
fusin tecnolgica, en particular en las
pymes. En capacitacin laboral y en tec-
c) Desarrollo sostenido e inversin nologa hay sustanciales externalidades y
social fallas de mercado que no se han corregi-
Para crecer sostenidamente, se requie- do con decisin: sa es una de las dife-
re crear nueva capacidad productiva: ma- rencias entre desarrollo y subdesarrollo.
yor cantidad y calidad de capital y de tra-
bajo, organizacin e mstitucionalidad fun- Quienes pueden aprovechar
cional. En esta era de "globalizacin", ello
se requiere para aprovechar las oportuni-
mejor los perodos de bonanza no
dades que se presentan y eludir los peli- sostenibles son los grupos de
gros. Aqu destaca un papel clave para la mayores ingresos.
educacin y la capacitacin laboral. Es
urgente ampliar la cobertura y calidad de Como hemos visto, cuando se enfren-
la educacin, como un modo de acrecen- ta una crisis, las personas y las empresas
tar el capital humano. Tambin, debe ha- de menores recursos econmicos tienen
ber una preocupacin por nivelar su cali- menos capacidad de protegerse y, como
dad entre los distintos estratos sociales, consecuencia, aumenta la pobreza y tien-
para evitar la reproduccin de la pobreza de a empeorar la distribucin del ingreso.
y entregar una mejor distribucin de las Del mismo modo, cuando se registra un
oportunidades. La capacitacin laboral es perodo de auge no sostenible, son los
otra pieza fundamental para incrementar grupos de mayores ingresos los que pue-

49
 Ricardo Ffrench-Davis
den aprovechar mejor los beneficios de
la bonanza. Esto plantea una responsabi-
lidad muy fuerte del manejo macroe-
conmico.
Es un imperativo tico y tcnico el
generar condiciones ms favorables para
superar la pobreza y mejorar la distribu-
cin del ingreso, que eviten el surgimien-
to de tensiones y mayor desintegracin
social al interior de nuestras naciones. Se
trata de participar en la globalizacin in-
tegrndonos internamente y no disgre-
gndonos; queremos hacer nuestra
globalizacin. La integracin latinoame-
ricana es uno de los instrumentos efica-
ces para avanzar en ese objetivo.
d) El carcter integral del desarrollo
Polticas mesoeconmicas, tales
como la capacitacin de la mano de obra;
el fomento a la innovacin y difusin del
conocimiento tcnico; el desarrollo de
conglomerados (chisters) y de cadenas
productivas que, conjuntamente con una
mejor infraestructura, mejoren la compe-
titividad sistmica; y el espacio para las
pequeas y medianas empresas, son esen-
ciales para extender la productividad a
travs de la sociedad.
Como se expuso al inicio, necesita-
mos reformas amigables con el mercado
(market friendly) y precios correctos
(right pnces), ambos rasgos sin duda
esenciales para el crecimiento. Sin em-
bargo, el magro desempeo actual indica
que la amistad no ha sido fiable y que con
frecuencia los precios macroeconmicos
se han apartado del equilibrio. Tasas de
inters y tipo de cambio fuertemente des-
50
alineados dificultan, evidentemente, la
evaluacin de proyectos para la asigna-
cin de recursos, promueven la inversin
especulativa por sobre la productividad y
contribuyen a deteriorar la cartera de las
instituciones financieras. Las crisis recu-
rrentes ilustran situaciones que entraan
macroprecios extremadamente desalinea-
dos y una demanda agregada a niveles
insostenibles.
Es sorprendente que los errores co-
metidos en las reformas financieras y
cambiaras de Argentina y Chile en los
aos setenta se hayan repetido en otros
pases de la regin desde mediados de los
ochenta, y en pases de Asia durante los
noventa. No slo comparten la debilidad
de la supervisin prudencial, sino tambin
los escenarios de booms de los segmen-
tos de capitales de corto plazo y despla-
zamiento de ahorro interno, fuertes atra-
sos cambiarlos y crisis financieras de ele-
vado costo fiscal. Una efectiva "rendicin
de cuentas" est ausente, a juzgar por las
frecuentes alabanzas que han recibido
muchas reformas de diseo deficiente,
cuyos objetivos no han sido alcanzados
en plenitud o han desembocado en situa-
ciones crticas.
El objetivo central de elevar el bien-
estar del conjunto de la poblacin no se
lograr sin avances significativos en la
consolidacin de economas dinmicas y
competitivas, capaces de enfrentar los
retos de un mundo globalizado. Equidad
y desarrollo econmico, incluida su di-
mensin de desarrollo sostenible, son, en
este sentido, elementos de una misma es-
trategia integral (vase CEPAL, 2000). El
desarrollo social no puede descansar ex-
 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafos del nuevo decenio

elusivamente en la poltica social, as en trminos sociales y es posible, por lo

como la poltica econmica no puede por tanto, encontrar y promover encadena-
s sola, aislada del diseo de la polticamientos sociales ms eficaces, que ade-
social, asegurar objetivos socio-econmi- ms incrementan el impacto de la polti-
cos. La generacin de empleo e ingreso ca social. Al mismo tiempo, el desarrollo
sostenible; la superacin de heteroge- social, la reduccin de la desigualdad y
neidades productivas heredadas y de re- la eliminacin de diversas formas de dis-
ciente creacin, potenciando la contribu- criminacin crean condiciones favorables
cin de las pymes al desarrollo; la canali-
para el desarrollo econmico, como re-
zacin de mayores recursos para el mejo- sultado de la inversin en capital huma-
ramiento del capital humano y programas no y de la construccin de "capital social",
integrales de lucha contra la pobreza, en que favorecen la competitividad sistmica
forma consistente con una sana poltica de las economas en un mundo
fiscal, son algunos de los elementos que globalizado.
conectan el desarrollo econmico con el Polticas macroeconmicas que gene-
social. ren equilibrios sostenibles en la econo-
ma real y polticas de desarrollo produc-
tivo, consistentes con una mejor distribu-
El desarrollo social no puede cin de oportunidades y de productivida-
descansar slo en la poltica social. des a travs de la sociedad, son vitales
para lograr aquel esquivo objetivo, que
En todos estos planos, los patrones de es el desarrollo econmico con equidad
desarrollo econmico no son "neutrales" en este nuevo decenio.

BIBLIOGRAFA
CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadana, (Santiago, Naciones Unidas, 2000).
CEPAL. Crecer con estabilidad, (Santiago, Naciones Unidas, 2000).
Ffrench-Davis, R. Macroeconoma, comercio, finanzas: para reformar las reformas en Amrica
Latina, (Santiago, McGraw-Hill, 1999).
. Entre el neoliberalismoy el crecimiento con equidad, (Santiago, Dolmen Edicio-
nes, 2001, segunda edicin).
Rodrik, D. "Por qu hay tanta inseguridad en Amrica Latina?", en Re\sta de la CEPL N 73,
abril de 2001.
Williamson, J. "Revisin del consenso de Washington", en L. Eramerij (comp.). El desarrollo eco-
nmico y social en los tmbrales del siglo XXI, (199S).

51
 Ricardo Ffrench-Davis

ANEXOS

Cuadro 1
AMRICA LATINA: PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1971-2001
(tasas de crecimiento anual, %)
1970-80 | 1981-89 1990 1991-94 | 1995 1996-97 | 1998-01 1990-01
Argentina 2.8 . -0.7 -2.0 8-0 -2.9 6.7 -1.2 2.9
Brasil 8,6 2.3 -4.6 2.8 4.2 2.8 1.7 1.9
Chile 2.5 - 3.0 3.3 7.4 9.0 6.8 2.8 5.5
Colombia 5.4 3.7 3.2 3.9 4.9 2.6 0.2 2.5
Mxico 6.7 1.5 5.1 | 3,5 -6.1 6.1 3.9 3.4
Per 3.9 -0.7 -5.5 4.9 S.6 4.6 0.9 2.9
Uruguay 3.0 0.0 0.4 5.6 -2.3 5,2 -1.0 2.2
Amrica -, _ - .,
2.7
Latina (19) * *
Fuente: CEP AL, expresado en dlares de 1980 para 1971-80, en dlares de 1990 para 1981-90 y
en dlares de 1995 para 1991-2001.

Cuadro 2
ARGENTINA: INDICADORES MACROECONMICQS, 1992-2QQ1
Promedio
1998 1999 2000 2001
1992-97
Crecimiento del PIBa 5.2 3.9 -3.3 -0.8 -4.5
Inflacin15 1.5 C 0.7 -1.8 -0.7 -1.5
Balance fiscal*1 -0.5 -1.4 -1.7 -2.4 -3.5
ndice de salarios (1995=100)e 100.4 99.0 100.1 101.6 100.2
TCR(1987-90=100)F 62.3 64.2 56.6 57.3 56.3
Puesgo pas8 405.7 630.5 460.4 747.7 3750.3
Fuente: CEP AL, sobre la base de cifras oficiales y Ffrench-Davis (1999).
a Variacin porcentual anual. Dlares de 1995.

b Porcentajes de variacin anual. Diciembre-diciembre.

c Considera promedio 1994-97 para reflej'ar mej'or la gran estabilidad de precios lograda.

Porcentajes del PIB. Sector pblico no financiero,

e Industria manufacturera.

fPonderado por exportaciones.

B ndice de JP Morgan. Valores de diciembre de cada ao.

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 Las reformas econmicas en Amrica Latina y los desafios del nuevo decenio

Grfico 1
A M R I C A LATINA: Inversin bruta fija, 1 9 7 7 - 2 0 0 1
(% d e l P I B )
'28.0% 28.0%

26.0% 26.0%

24.0% 24.0%

22.0% 22.0%

20.0% 20.0%

18.0% 18.0%

16.0% _i. H_^H _, H ^ M_^_M_^H _4_ H 16.0%

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para 19 pases. Datos escalados a precios de 1995.

Grfico 2

Argentina y Mxico: riesgo pas, 1 9 9 4 - 2 0 0 2

(puntos bsicos)

Fuente: JP Morgan. Aqu, el riesgo pas se mide como la diferencia de la tasa de inters cobrada en los
mercados internacionales al pas analizado con respecto a la de Estados Unidos,

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 Grfico 3
AMRICA LATINA: INESTABILIDAD DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1994-2001 a/
(Porcentajes de variacin, con respecto al mismo trimestre del ao anterior)

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

al Incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela.

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