REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 18: 95-107 JUN.

2002

GUERRA FISCAL, DESENVOLVIMENTO DESIGUAL E

RELAES FEDERATIVAS NO BRASIL

Otvio Soares Dulci

Universidade Federal de Minas Gerais

RESUMO
As disputas fiscais entre os estados brasileiros foram um dos traos marcantes da segunda metade da dcada
de 90 no pas. O artigo analisa a chamada guerra fiscal e seu impacto sobre as relaes federativas,
procurando identificar o conjunto de fatores que a propiciaram. Explora ainda sua relao com o problema
do desenvolvimento desigual das diversas regies do pas. Para ilustrar a generalizao dos conflitos
interestaduais em matria fiscal, o trabalho examina algumas frentes da guerra, como a indstria automotiva,
o setor de informtica e a agroindstria. Por fim, aborda sinteticamente as perspectivas de encaminhamento
do problema, tendo em vista a recomposio do pacto federativo em bases mais equnimes e construtivas.
PALAVRAS-CHAVE: guerra fiscal; relaes federativas; desenvolvimento regional; Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS); sistema tributrio.

I. INTRODUO sentido pleno do termo, ou seja, quanto ao grau

Uma das questes em pauta no atual cenrio
poltico brasileiro a chamada guerra fiscal. Trata-
se de um jogo de aes e reaes travado entre
governos estaduais (e adicionalmente entre gover-
nos municipais) com o intuito de atrair investimen-
tos privados ou de ret-los em seus territrios.
Esse tipo de competio assumiu forma parti-
cularmente intensa ao longo dos anos 90, mas no
deve ser visto como algo novo ou surpreendente.
Ao contrrio, o uso de instrumentos fiscais no re-
pertrio de polticas de desenvolvimento regional
bastante antigo no Brasil, assim como em outras
naes igualmente marcadas por forte heteroge-
neidade econmica interna. O que novo e pol-
mico, no caso brasileiro, o cenrio por assim di-
zer hobbesiano, em que a competio passou a
ser travada, falta de meios de regulao capazes
de atenuar seu impacto negativo sobre as relaes
federativas.
Convm, primeiro, chamar a ateno para a
expresso guerra fiscal. Ela j se tornou de uso
corrente, pois o fenmeno que designa tem adqui-
rido certo tom corriqueiro. Mas a idia de guerra,
utilizada para descrever relaes entre unidades
de uma federao, tudo menos trivial. uma
metfora muito significativa, que traduz um proble-
ma de cunho eminentemente constitucional, no
de consenso sobre os fundamentos da ordem
poltica.
II. O FEDERALISMO BRASILEIRO
Nossa organizao federativa assim estipula
a Constituio como clusula ptrea. E no por
acaso. Essa definio est de acordo com o pro-
cesso formativo do Brasil como nao processo
que tem a ver com a articulao das partes do
territrio em um conjunto razoavelmente coeso,
o que, em virtude das caractersticas peculiares
do pas (geogrficas, histricas, culturais e polti-
cas), sempre representou e continua a representar
um grande desafio: construir a unidade na diver-
sidade.
O sistema federal o mecanismo adequado
para garantir a unio nesse contexto. Em teoria,
creio que no h grande divergncia sobre isso.
Parece clara a autenticidade do ideal federativo no
Brasil desde seus primrdios. As razes do sistema
constituram-se ainda na fase colonial, quando a
vida poltica brasileira j continha, em embrio, o
carter dual de uma ordem federativa, distin-
guindo-se claramente o poder central (as autorida-
des da Coroa) e o poder local (as cmaras muni-
cipais).
Mas a prtica mostra outra coisa. A histria
do federalismo brasileiro tem sido bastante movi-

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 18, p. 95-107, jun. 2002

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mentada, indicando a dificuldade de equilibrar as municpios. inegvel o sentido democrtico da

partes e o todo de modo eficiente e duradouro. descentralizao estabelecida na Carta de 1988;
porm, ela estimulou uma espcie de anomia no
Formalmente, o Brasil tornou-se uma federao
que diz respeito ao quadro tributrio no mbito da
de estados aps a proclamao da Repblica. No
federao, ao atribuir a cada estado o poder de
entanto, a instabilidade que caracterizou as nossas
fixar autonomamente as alquotas do Imposto so-
instituies polticas ao longo do tempo tem feito
bre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
essa caracterizao formal perder muito de seu
o imposto que constitui a base da receita estadual.
significado. De fato, a idia de construo do
Estava preparado o alicerce jurdico para as
pacto federativo rigorosamente aplicvel ao
escaramuas da guerra fiscal.
Brasil, pois temos uma ordem federativa instvel,
incompleta, que se constri em face de grandes A reviso do pacto federativo promovida pela
obstculos e fatores de desconstruo. Constituio de 1988 provocou uma atitude hostil
da Unio em face da descentralizao, pelo que
Podemos consolar-nos com a constatao de
ela significava de perda de receita. Desde ento
que a estabilidade no um atributo forte do mo-
observa-se o empenho do governo federal em am-
delo federativo, a julgar pela experincia dos pases
pliar seu quinho do bolo tributrio, empregando
que o adotam. Ele possui grandes vantagens, mas
para isso vrios meios, inclusive alguns que apon-
vulnervel a muitos obstculos e fatores de
tam para uma nova centralizao, colidindo por-
transformao. O exemplo do Canad indica a
tanto com a linha consagrada pela Constituio
dificuldade de garantir uma unio estvel, mesmo
vigente.
em contextos de prosperidade econmica e altos
ndices de bem-estar social. Ao mesmo tempo, o governo da Unio tem le-
vado adiante, desde o incio da dcada de 90, toda
Em face dessas consideraes, como abordar
uma seqncia de medidas de orientao liberal,
a questo da guerra fiscal? Ela indcio, entre
que se ligam ao cenrio da guerra fiscal sob dois
ns, desta instabilidade mais ou menos comum
aspectos. Um deles diz respeito ao abandono de
aos estados federais. Seria uma das formas pelas
polticas e de instrumentos de coordenao inter-
quais a dificuldade de compor interesses regionais
regional, dentro da estratgia mais ampla de
manifesta-se no Brasil, j que no temos divises
mudana do papel diretivo do poder central sobre
lingsticas, religiosas ou tnicas de base territorial
a economia. As agncias federais de desenvol-
a ameaar a unidade. O nosso problema maior o
vimento regional, h muito esvaziadas, foram
desequilbrio econmico (com suas implicaes
finalmente extintas em 2001. Tal setor da ao
sociais e polticas) entre as regies. Sem falar,
governamental foi, esse sim, descentralizado de
naturalmente, da tendncia centrpeta recorrente
bom grado, deixado praticamente a cargo das
na poltica brasileira, uma espcie de unitarismo
administraes subnacionais. Alm do mais, con-
disfarado que ignora as diferenas em nome de
solidou-se no mbito do governo federal uma pos-
interesses que se apresentam como gerais.
tura basicamente avessa a polticas industriais
III. A GUERRA FISCAL E SUAS CONDIES ativas, de carter discricionrio. Seu discurso tem
RECENTES enfatizado sempre que as polticas relevantes so
aquelas voltadas para os ganhos sistmicos, para
O conflito fiscal entre os estados, em seu for-
a reduo do custo Brasil etc. Na prtica, a pro-
mato contemporneo, tem causas bem definidas.
gressiva retirada do governo federal das aes
o efeito de certas condies polticas e econmi-
discricionrias no levou saudvel hegemonia
cas que emergiram, uma aps outra, desde meados
do mercado, como muitos esperavam, mas criou
da dcada de 80, cuja interao resultou poten-
um vazio de polticas rapidamente preenchido pela
cialmente crtica.
ao dos grupos regionais (PRADO & CAVAL-
Houve, em primeiro lugar, o processo de des- CANTI, 2000, p. 113).
montagem do regime autoritrio de 1964, culmi-
Assim o terreno ficou livre para as disputas
nando com a Constituio de 1988. Entre os ele-
entre os estados por oportunidades e meios de
mentos da referida desmontagem ocupava lugar
desenvolvimento, a serem procurados cada um
de destaque um impulso muito claro de descen-
por si. Configurava-se o arcabouo poltico para
tralizao poltica e institucional, a traduzir-se em
as aes e reaes desordenadas da guerra fiscal.
deslocamento de poder em favor de estados e

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O outro aspecto refere-se abertura da eco-
nomia brasileira, com o aprofundamento de sua
insero global. A abertura ensejou a condio
econmica para a escalada da guerra fiscal, na
medida em que atraiu um fluxo crescente de
capitais internacionais em busca de oportunidades
de investimento no pas. Parcela relevante da guer-
ra fiscal tem a ver com a disputa por projetos in-
dustriais de origem externa, sendo os mais visveis
os da indstria automobilstica.
Por certo, a gradual consolidao do Mercosul,
junto com o quadro de relativa estabilidade
proporcionado pelo Plano Real, ofereceram boas
perspectivas para as corporaes multinacionais
inclurem o Brasil em seus planos de expanso.
Considera-se, em geral, que o leilo de incentivos
fiscais promovido pelos governos estaduais no
tem sido importante para que essas grandes
empresas definam-se por novos projetos no Brasil.
Elas o fariam de qualquer maneira pelas razes de
mercado. E instalar-se-iam em princpio na rea
economicamente central do pas. Ora, precisa-
mente essa opo que o leilo de incentivos pre-
tende alterar. Trata-se de cobrir com vantagens
financeiras o custo da alocao de uma empresa
em outra parte que no aquela que ela escolheria
por uma lgica de mercado.
Portanto, a guerra fiscal fomentada pela
internacionalizao, na medida em que a disputa
por capitais externos obriga a crescentes
concesses dos estados. Na origem esto as
desigualdades regionais do pas e a limitao de
recursos internos para investimentos capazes de
atenuar tais desigualdades. Tendo isso em conta,
pode ser oportuno para cada estado, considerado
isoladamente, entrar nesse jogo, sobretudo se suas
chances de atrair investimentos sem incentivos
so diminutas. Criam-se novos empregos,
diversifica-se a produo local, as indstrias
incentivadas atraem outras que so suas
fornecedoras, o que por sua vez expande o nvel
de emprego e a renda da regio.
Para o pas como um todo, contudo, as
conseqncias so negativas. Ao lado das tenses
polticas entre os estados, cabe ponderar qual o
impacto social das renncias fiscais, promovidas
por governos estaduais que nem sempre esto em
condies de faz-lo sem sacrificar ainda mais
suas populaes. Como adverte Diniz, a guerra
fiscal corri as finanas pblicas, compromete re-
ceitas futuras e desvia os preos relativos. Nessa
guerra, ganham os estados mais desenvolvidos,
com melhores condies locacionais e maior
cacife financeiro e poltico. Isto seguramente
agravar as desigualdades regionais (DINIZ,
2000, p. 343).
Os efeitos sobre o cenrio empresarial tambm
so considerveis. As principais vencedoras da
guerra fiscal so as empresas multinacionais, s
quais se destinam os maiores incentivos. As
grandes empresas nacionais arranjam-se, pelo
volume de vendas internas, mas perdem
relativamente se no receberem incentivos. J os
micro e pequenos empresrios perdem em
competitividade de seus concorrentes dos estados
que adotam esquemas de incentivo. Estabelece-
se uma situao de franca desigualdade: enquanto
algumas empresas poderosas so beneficiadas, as
demais so oneradas com a carga normal de
impostos, que tendem a considerar muito alta
(porque mal distribuda), queixando-se ainda dos
governos por um tratamento que identifica
inadimplncia com sonegao. Nesse sentido, no
surpreende o avano da economia informal, que
corresponde a fatia substancial das atividades
econmicas no Brasil.
IV. DESIGUALDADES REGIONAIS E MODE-
LOS DE DESENVOLVIMENTO
Ao lado dos fatores apontados, que permitem
entender a gravidade do quadro recente, convm
dar ateno a fontes mais remotas das disputas
entre os estados. Sob esse ngulo, a raiz das opera-
es de guerra fiscal encontra-se no processo de
desenvolvimento desigual, ou melhor, em estra-
tgias de recuperao econmica adotadas por uni-
dades importantes da federao para enfrentar o
seu atraso relativo.
A industrializao do Brasil tomou corpo a partir
dos anos 30, com a interligao de mercados re-
gionais at ento bastante isolados uns dos outros
em um mercado nacional protegido da concorrn-
cia externa. Deu-se um processo de concentrao
industrial que abafou aos poucos o parque indus-
trial preexistente em diversas partes do pas. Esta-
beleceu-se, com isso, um esquema de diviso inter-
regional do trabalho centralizado no eixo Rio-So
Paulo, mas que se inclinou cada vez mais para
So Paulo. sabido que a primazia paulista derivou
de condies excepcionais de crescimento ligadas
ao complexo cafeeiro (CANO, 1990). Aprofun-
dou-se pela dinmica de aglomerao do mercado,
mas contando tambm com um fator extra-mer-
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cado: a poltica cambial do Brasil, que, para con- s secas (o atual Departamento Nacional de Obras
trolar as importaes, protegeu fortemente o setor de Combate Seca) e que avanara nos anos 40,
industrial j implantado. Isso incrementou ainda quando surgiram a Comisso do Vale do So
mais a centralidade da economia de So Paulo em Francisco e a Superintendncia do Plano de
face das outras reas menos desenvolvidas. Valorizao Econmica da Amaznia. O escopo
original da SUDENE e da SUDAM era abrangente,
O processo aproxima-se da situao descrita
mas, com o tempo, elas fixaram-se sobretudo na
pelo modelo de centro-periferia, mas, no quadro
concesso de incentivos fiscais como meio de via-
brasileiro, altamente heterogneo, seria errneo
bilizar empreendimentos industriais e agro-
identificar reas muito diversas sob o rtulo
pecurios no Nordeste e na Amaznia. O uso desse
indistinto de periferia. H diferenas relevantes
instrumento traduzia uma poltica compensatria,
entre grandes regies, entre estados e at dentro
por assim dizer, considerada legtima no marco
de cada estado quanto ao grau de desenvolvi-
das relaes federativas. De todo modo, no altera-
mento (ou de atraso relativo), quanto ao potencial
va verdadeiramente a distribuio de poder poltico
produtivo e quanto s condies polticas para
e econmico no sistema de regies que o Brasil.
aproveitar esse potencial. Considerar tais diferen-
as fundamental para uma apreciao adequada Temos, por fim, um quarto modelo de desen-
de como o processo de desenvolvimento desigual volvimento regional, correspondente s reas da
levou a esforos de recuperao econmica por federao que buscaram frmulas intermedirias
meio de mecanismos institucionais, notadamente no que diz respeito equao mercado-Estado.
na rea fiscal. Encaixam-se nesse padro diversos estados do
Centro-Sul, como Minas Gerais e o Rio Grande
Retomando uma tipologia elaborada em trabalho
do Sul. Dispondo de certo potencial de expanso
anterior (DULCI, 1999), distinguem-se na cena
econmica, a recuperao do atraso era buscada
histrica brasileira quatro vias de desenvolvimento
pelo manejo de recursos polticos e institucionais.
regional. Uma a que corresponde experincia
O fator diferencial, porm, era a iniciativa interna
paulista, baseada em fatores de mercado. Uma
do processo em contraste com o modelo do
segunda a de regies que se dinamizaram como
Nordeste e da Amaznia pois o menor grau de
um desdobramento da economia paulista. O impul-
atraso no justificaria, por si mesmo, aes es-
so foi tambm dado pelo mercado, mas de fora
tratgicas do governo federal. O ponto de inter-
para dentro. Casos tpicos so os do Paran e de
rogao diz respeito s condies (polticas, antes
Gois, mais recentemente o do Mato Grosso do
de tudo) para iniciar e levar adiante frmulas
Sul, sem contar algumas reas de Minas Gerais
consistentes de desenvolvimento, o que uma
adjacentes a So Paulo (o sul de Minas e o Trin-
varivel importante na anlise de cada caso.
gulo Mineiro).
Essa via intermediria, que suplementa a
No outro extremo, temos o Nordeste e a Ama-
dinmica de mercado com mecanismos institucio-
znia, vasta poro do territrio brasileiro situada
nais, constitui a fonte por excelncia da guerra
em posio nitidamente perifrica em relao ao
fiscal. Pois os seus principais protagonistas so
eixo industrial do Sudeste e portanto com baixo
os grandes estados do pas, relativamente competi-
potencial de crescimento segundo a lgica do
tivos no que tange alocao de investimentos.
mercado. Nesse caso, para recuperar seu atraso,
Alguns deles adquiriram uma longa experincia na
seriam necessrias iniciativas no campo poltico-
formulao de polticas desenvolvimentistas,
institucional. E essas viriam de fora, do governo
aparelhando-se, para tanto, com instituies
federal, movido por motivos estratgicos de cunho
pblicas de planejamento, de servios de infra-
nacional. Assim, ambas foram definidas como
estrutura, de financiamento e de captao de inves-
regies-plano, alvo de benefcios fiscais e de
timentos. O uso de incentivos fiscais, nesse con-
outros tipos de apoio, com a criao da SUDENE
texto, seria apenas uma das formas de viabilizar
(Superintendncia de Desenvolvimento do Nor-
suas estratgias de industrializao. No entanto,
deste) e mais tarde da SUDAM (Superintendncia
a forma mais visvel e tambm a mais controversa.
de Desenvolvimento da Amaznia).
O manejo de instrumentos fiscais, pelos estados
Tais agncias consolidaram uma linha de
que introduziram estratgias prprias de desen-
atuao do governo federal que remontava ao incio
volvimento, no caracterizou at certo momento
do sculo, com a fundao do rgo de combate

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o que chamamos de guerra fiscal. Uma razo
que a hegemonia alcanada por So Paulo era to
absoluta que dificilmente seria abalada por tais
iniciativas. Estas, alm disso, adquiriam foros de
legitimidade, do ponto de vista do equilbrio
federativo, considerando a importncia poltica de
estados como Minas Gerais ou o Rio Grande do
Sul no contexto nacional.
Mas o fator principal a inibir as tenses entre
os estados foi o papel ativo que o governo federal
desempenhou ao longo do tempo, ora mais vigo-
rosamente, ora menos, para abrir oportunidades
que compensassem a concentrao da economia
brasileira. A essa linha de ao atribui-se funo
relevante para cimentar a unidade nacional nas
condies heterogneas do Brasil, redundando em
uma espcie de pacto de soldagem de interesses
por meio de acordos e alianas: Esse pacto
federativo foi o mecanismo de compensao
construdo para que se obtivesse um equilbrio
peculiar entre as unidades territoriais, como parte
de um processo de desenvolvimento sustentado
pela ao de um governo forte e indutor. O equi-
lbrio inter-regional brasileiro no pode, portanto,
ser visto como efeito, exclusivo ou predominante,
da ao de mecanismos e fluxos econmicos gera-
dos a partir de foras do mercado (SILVA, 1997,
p. 352).
O pice dessa linha de conduta foi o governo
Geisel, que adotou uma posio clara em favor da
desconcentrao industrial, canalizando volumo-
sos projetos estatais para os estados de desenvolvi-
mento intermedirio: os plos petroqumicos da
Bahia e do Rio Grande do Sul, a Aominas, as
usinas nucleares no Rio de Janeiro etc.
No entanto, dos anos 80 em diante, esse papel
do governo central foi esvaziado, e desenhou-se
o atual cenrio de conflito, pelo entrelaamento
de uma srie de fatores j mencionados nesta
exposio. O carter intrincado da questo revela-
se pelo envolvimento dos grandes estados da
federao na disputa por macroprojetos industriais
de capital externo embora ele manifeste-se igual-
mente por outros focos de controvrsia a respeito
de impostos e subsdios pblicos, atingindo os mais
variados setores da economia. o que veremos a
seguir.
V. AS REAS DE ATRITO E OS CONTEN-
DORES
Sem pretender uma classificao exaustiva,
examino a seguir algumas reas de atrito que
parecem mais significativas para ilustrar a diver-
sidade de setores e de protagonistas da guerra fis-
cal no Brasil.
V.1. A indstria automotiva
Foi no setor automobilstico que o manejo de
instrumentos fiscais e financeiros pelos estados
adquiriu maior visibilidade, numa escalada que
marcou a segunda metade da dcada de 90.
Em rigor, esse processo teve como antecedente
notrio a implantao da Fiat em Minas Gerais no
comeo dos anos 70. Foi a primeira iniciativa
relevante de desconcentrao da indstria de
automveis para fora de So Paulo. O governo de
Minas Gerais concedeu diversos benefcios
montadora italiana, em impostos, infra-estrutura
e participao acionria, o que, por sinal, foi
altamente vantajoso pelos efeitos multiplicadores
do empreendimento. Contudo, esse permaneceu
como caso isolado ou quase, pois alguns anos
depois a Volvo se estabeleceu no Paran sem
prejuzo para as relaes entre os estados referidos
e para o sistema federativo como um todo. So
Paulo continuou a abrigar o grosso da indstria
automotiva com todas as vantagens decorrentes,
inclusive em arrecadao de impostos.
Relativamente estagnado durante muito tempo,
o segmento automotivo entrou em fase de renova-
o nos anos 90. Novas montadoras dirigiram sua
ateno para o Brasil e as empresas j instaladas
no pas fizeram planos de expanso para enfrentar
a concorrncia. Diante disso, vrios governos
estaduais moveram-se para atrair os investimentos
em perspectiva. O resultado desse esforo foi uma
redistribuio do parque automotivo brasileiro que
contemplava vrios estados do Centro-Sul. Desde
1996 entraram em operao unidades de mon-
tagem de veculos das seguintes companhias:
Quadro 1 Unidades da indstria automobilstica
implantadas no Brasil, 1996-2001
Estado Empresas automotivas
Bahia Ford
Gois Mitsubishi
Minas Gerais Mercedes Benz (atualmente Daimler-
Chrysler) e Fiat-Iveco
Paran Chrysler, Renault e Audi-Volkswagen
Rio de Janeiro Volkswagen e Peugeot-Citroen
Rio Grande do Sul General Motors e Navistar
So Paulo Honda, Toyota e Land Rover
Glauco Arbix elaborou uma interessante anlise
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a respeito da escalada das disputas fiscais, identifi-
cando quatro momentos sucessivos no processo
de expanso dos empreendimentos automobilsticos
pelo territrio brasileiro. O processo iniciou-se com
a edio do Novo Regime Automotivo, em 1995.
Em um primeiro momento, no obstante o vulto dos
incentivos oferecidos, o nvel da disputa [...] mal
se diferenciava da prtica disseminada pelo pas de
oferecer incentivos locais para favorecer o deslo-
camento industrial (ARBIX, 2002, p. 118).
Uma segunda fase tomou corpo em 1996 com
as ofertas do Paran, que mudaram a qualidade
da competio ao envolverem participao direta
do Estado no investimento da montadora. O Paran
passou a abrigar em pouco tempo um expressivo
plo automobilstico, com as novas plantas da
Volkswagen-Audi, da Renault e da Chrysler.
Como sintoma da intensidade da disputa, ainda
em 1996 o Rio Grande do Sul adotou uma terceira
modalidade de oferta, cuja principal caracterstica
foi o financiamento total do empreendimento. Para
a General Motors, o governo estadual transferiu
cerca de 250 milhes de dlares na assinatura do
contrato, alm de financiar parcialmente a insta-
lao dos vinte fornecedores da fbrica.
O apoio governamental a tais projetos partiu das
respectivas administraes estaduais. O governo fede-
ral no interferiu na competio que elas travaram:
afinal, era um jogo entre as unidades mais prsperas e
poderosas do pas. Mas no logrou ficar totalmente
alheio ao assunto, uma vez que o movimento de expan-
so do setor extravasou para fora do Centro-Sul. De
fato, em virtude do regime especial que a legislao
assegurou para projetos automotivos que se instalas-
sem nas regies menos industrializadas, foi ventilado
o interesse de vrias corporaes, a maioria asiticas,
em fabricar tratores, motos e outros veculos nos es-
tados do Nordeste, do Norte e do Centro-Oeste. O
esquema parecia irrealista, e nada se concretizou, at
que sobreveio o episdio da Ford, em 1999.
Essa foi a batalha mais famosa da guerra fiscal
e representou um quarto momento, de canibaliza-
o de um estado da federao por outro (ARBIX,
2002, p. 119). A Ford havia contratado a loca-
lizao de uma nova fbrica no Rio Grande do
Sul, mas o novo governo gacho, empossado em
1999, quis rever os termos da negociao por os
considerar demasiado onerosos para o estado1. A
1 A reviso dos contratos celebrados com montadoras de
veculos pelo governo Antnio Britto (1995-1998) havia
100
Ford, de sua parte, no concordou e tentou do-
brar os dirigentes gachos com a ameaa de trans-
ferir o projeto para outra rea do pas. Antes que
o impasse fosse desfeito, o governo da Bahia, agil-
mente, interps-se e deslocou o projeto para seu
territrio, com a oferta de numerosas vantagens,
entre as quais se destacavam os incentivos espe-
ciais do regime automotivo para o Nordeste.
Para tanto, seria preciso o apoio do governo
federal, o qual, aps algumas divergncias internas,
chegou a uma frmula para viabilizar financeira-
mente a iniciativa da Bahia. Por essa frmula, o
prazo de adeso ao regime automotivo para o Nor-
deste, o Norte e o Centro-Oeste, j encerrado em
1998, foi reaberto por mais um ano para atender
situao especfica da Ford. Porm o montante
da renncia de impostos federais ficou bem menor
do que previra originalmente o referido regime
reduziu-se de R$700 milhes para R$180 milhes
anuais em mdia, at 2010, em montante tido como
suficiente para compensar a Ford pelo custo adi-
cional de produzir veculos na Bahia e no no Cen-
tro-Sul (INCENTIVO A MONTADORA, 1999,
p. 6). Houve tambm a concesso de crdito pelo
BNDES, alm obviamente de benefcios ofereci-
dos pelo governo da Bahia.
A batalha em torno da fbrica da Ford ps em
evidncia a complexidade dos ingredientes polticos
contidos na guerra fiscal. Em primeiro lugar, ela
acabou envolvendo o governo federal, que ficou
sujeito a escolhas difceis no processo. J que vi-
nha adotando uma atitude de no-interferncia nas
disputas entre os estados, sua melhor opo seria
ficar alheio a mais essa. Por vrios motivos. A
elevada renncia de impostos pleiteada pela Bahia
(com base no regime automotivo original para o
Nordeste) viria a enfraquecer o rigor do ajuste
fiscal em andamento. Havia tambm o receio de
contrariar, com tais incentivos, as normas do Mer-
cosul e da Organizao Mundial do Comrcio. Por
isso o governo federal negociou de modo a reduzir
sua parte no empreendimento, como segunda me-
lhor opo, pois ficar de fora no lhe foi possvel,
em virtude do poder que os baianos ento detinham
sido defendida durante a campanha sucessria em 1998 pelo
candidato da oposio, Olvio Dutra, que venceu Britto nas
urnas. Depois de assumir o cargo, Dutra conseguiu renegociar
o contrato com a General Motors, cuja unidade foi inaugurada
em 1999. Situao anloga ocorreu em Minas Gerais mesma
poca, quando o novo governador, Itamar Franco, promoveu
uma renegociao do contrato com a Mercedes-Benz.
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na poltica nacional sob o comando de Antnio
Carlos Magalhes, Presidente do Senado. Sua
presso foi muito forte, e contou com aliados
importantes em todo o Nordeste e mesmo dentro
do governo. Assim, a Bahia reuniu apoio suficiente
para prevalecer sobre o Rio Grande do Sul estado
que vivia situao diversa, governado por uma
aliana de partidos de oposio ao governo federal.
Em segundo lugar, o que parecia apenas uma
disputa entre dois estados acabou por envolver
vrios outros, a indicar o impacto sistmico da
guerra fiscal sobre as relaes federativas. O
conflito logo envolveu tambm So Paulo, pelo
receio de que a Ford, uma vez implantada na Bahia,
fechasse suas antigas unidades de produo em
territrio paulista. O Governador Mrio Covas
criticou duramente o arranjo que se articulava na
esfera federal para beneficiar a Bahia e preparou-
se para impugn-lo no Supremo Tribunal (COVAS
QUER DERRUBAR, 2000, p. 4). Diante dos
protestos de So Paulo, os governadores e outros
expoentes dos principais estados nordestinos
mobilizaram-se em defesa da iniciativa baiana.
Com um discurso marcadamente regionalista,
atriburam a So Paulo o propsito de impedir o
desenvolvimento do Nordeste. A reao de So
Paulo voltou-se, em seguida, contra outros estados
que estariam provocando perdas economia
paulista, entre eles os vizinhos Paran, Rio de
Janeiro e Minas Gerais.
Em terceiro lugar, h a questo dos resultados
obtidos com o investimento. O benefcio da
refrega em torno da Ford parece expressivo para
a Bahia. Alm dos empregos, da renda e do fluxo
comercial gerados diretamente pela montadora,
deve-se contabilizar seus frutos indiretos. Por
exemplo, a revitalizao do decadente parque
metalrgico baiano, formado na poca dos grandes
projetos do setor petrolfero e petroqumico. A
renncia fiscal assumida pelo estado
considervel, mas no chega a desequilibrar suas
contas, uma vez que a Bahia encontra-se em
situao favorvel nesse terreno.
Para o Rio Grande do Sul, ao contrrio, a
modalidade de incentivo por pagamento antecipado
excedia a capacidade financeira de seu governo,
da a controvrsia que redundou na desistncia da
Ford. O governo de Minas Gerais, por sua vez,
renegociou o contrato original com a Mercedes
Benz, para adequ-lo s crescentes limitaes do
errio estadual. Alm disso, teve ainda que conviver
com a hiptese do encerramento da produo da
empresa, cujas vendas ficaram muito abaixo do
esperado. O que foi hiptese em Minas Gerais
converteu-se em realidade no Paran, onde a
Chrysler optou por desativar sua fbrica e devolver
os incentivos recebidos do governo. Esse ltimo
fato chama a ateno para a insuficincia do
instrumento fiscal como esteio de polticas de de-
senvolvimento regional num cenrio global de
grande mobilidade de capitais.
V.2. So Paulo e a guerra fiscal: as indstrias de
alta tecnologia
Uma das principais mudanas em curso tem a
ver com a situao de So Paulo, cujo vasto parque
industrial passou a enfrentar desafios com a inter-
nacionalizao, exigindo maior esforo de competi-
o com outras reas. Embora a condio de cen-
tro financeiro do pas assegure-lhe firme hegemo-
nia, o governo paulista mostrou-se bastante ativo
diante da guerra fiscal, sobretudo aps o caso da
Ford. Primeiro, adotando a prtica de reagir a
medidas de outros estados por meio de recursos
judiciais ao Supremo Tribunal Federal. Em segun-
do lugar, introduzindo medidas de cunho fiscal
para proteger o seu sistema produtivo.
A iniciativa mais notria nesse sentido foi uma
lei estadual de julho de 1999 que reduzia substan-
cialmente a alquota do ICMS para as empresas
paulistas credenciadas no Simples (programa de
benefcios fiscais para micro e pequenas empre-
sas), desde que fizessem no mnimo 80% de suas
compras dentro do estado de So Paulo. Para as
microempresas a alquota seria zero, para as peque-
nas cairia de 18% para 1% uma medida prote-
cionista de tipo clssico, voltada para a substituio
de importaes. O governo justificou a lei em no-
me do incentivo produo e da gerao de empre-
gos. Enfrentou, contudo, forte reao, e no s
de governos e entidades empresariais de outros
estados. Segmentos empresariais de So Paulo,
como a Federao das Cmaras de Dirigentes Lo-
jistas, consideraram-se prejudicados, o que surpre-
endeu o governador Mrio Covas e f-lo abando-
nar a iniciativa um ms depois. A presso mais
forte veio de Minas, mas tambm de outros estados
(Rio de Janeiro, Paran, Santa Catarina, Esprito
Santo, Bahia, Rio Grande do Sul), todos dispostos
a questionar a constitucionalidade da lei paulista
junto ao STF (COVAS DECIDE REVO-
GAR, 1999, p. 3; MINAS VAI AO SUPREMO,
1999, p. 5).
101
GUERRA FISCAL, DESENVOLVIMENTO DESIGUAL
No segmento automobilstico a atratividade de
So Paulo decaiu devido s deseconomias da
aglomerao na capital e no ABC, o que significa
que os incentivos fiscais de outros estados s
explicam parte do movimento de desconcentrao
observado nos anos 90. Contudo, nos setores
industriais de ponta a liderana de So Paulo foi
reafirmada em vitrias recentes.
Uma delas, em junho de 2000, foi a preservao
em territrio paulista de todo o parque aeronutico
da Embraer. Esta empresa, ao planejar a cons-
truo de uma nova fbrica, despertou o interesse
de Minas Gerais e do Paran. Os mineiros tencio-
navam atrair o projeto para o Tringulo Mineiro
(Uberlndia ou Uberaba) e ofereceram uma contra-
partida de R$25 milhes em infra-estrutura, alm
do acesso aos fundos estaduais de atrao indus-
trial. Uma oferta realista, por sinal, longe dos com-
promissos temerrios que assinalaram a dcada
de 90. Dada a natureza da indstria aeronutica,
parte substancial do investimento referia-se ao
financiamento de pesquisas, e quanto a isso a ampla
superioridade de So Paulo evidenciou-se pelos
termos do acordo afinal celebrado: R$27,7 milhes
para infra-estrutura e R$109,2 milhes da Fun-
dao de Amparo Pesquisa do Estado de So
Paulo, a FAPESP, para financiamento de pesquisas.
O investimento da Embraer foi previsto em R$210
milhes, sendo R$60 milhes para pesquisas (SO
PAULO INVESTIR, 2000).
Outra vitria de So Paulo foi a aprovao da
nova Lei de Informtica, sancionada em janeiro
de 2001. A discusso no Senado deu-se em torno
de benefcios fiscais, ou melhor, em torno de
modelos de incentivo um antigo e um moderno
que possuam implicaes regionais distintas.
No ncleo da disputa defrontaram-se os estados
de So Paulo e do Amazonas, mas ela atingia
pretenses de outras unidades, como a Bahia.
O interesse do Amazonas era manter o status
diferenciado da Zona Franca de Manaus, que
garantia s suas empresas a iseno de 88% do
imposto de importao de componentes. Ora, o
projeto de lei em pauta, j aprovada na Cmara
dos Deputados, inclua telefones celulares e moni-
tores de vdeo entre os bens de informtica, o que
significava retirar o incentivo importao para a
montagem de tais produtos em Manaus. O sentido
do projeto era precisamente o de internalizar a
cadeia produtiva do setor. E atendia bem ao in-
teresse de So Paulo, que argumentava em favor
102
da isonomia nas condies de investimento entre
os estados. Em condies de equivalncia fiscal,
So Paulo esperava abrigar a maior parte dos novos
projetos (BRIGA POR INCENTIVOS, 2000, p.
A-9).
Por iniciativa de senadores do Nordeste, arti-
culou-se um acordo em torno da meta de obter
certo equilbrio na distribuio de incentivos entre
os estados. Conforme a emenda aprovada, um
estado ficaria impedido de aprovar novos projetos
se, nos dois anos anteriores, tivesse recebido mais
da metade do total de incentivos previstos na lei.
Seria um meio de dificultar a concentrao das
indstrias de informtica e automao em So Pau-
lo. No entanto, esse artigo foi vetado pelo Presi-
dente Fernando Henrique Cardoso ao sancionar a
lei. O veto correspondeu ao empenho conjunto
do Ministrio do Desenvolvimento e do governo
de So Paulo, atendendo aos interesses da indstria
do Sudeste representados pela ABINEE (Associa-
o Brasileira da Indstria Eletroeletrnica) (LEI
DE INFORMTICA ATRAI, 2001, p. A-9).
A opo nesse caso foi por um modelo novo
de incentivo, em detrimento do antigo esquema
que tem sustentado por muito tempo as atividades
da Zona Franca de Manaus. Nela surgiu um par-
que industrial baseado exclusivamente em incen-
tivos fiscais. Ora, em segmentos como a inform-
tica e a eletrnica os fatores ligados a pesquisa e a
desenvolvimento tecnolgico so cruciais para o
xito dos empreendimentos. A existncia de base
acadmica forte e de centros de produo de co-
nhecimento, amparados por sistemas de fomento,
define para as indstrias de alta tecnologia suas
localizaes naturais, por assim dizer, em con-
traste com frmulas de alocao artificiais, inca-
pazes de assegurar trajetrias sustentveis a longo
prazo.
A Zona Franca de Manaus, nesse sentido,
constitui uma localizao artificial para a indstria
de alta tecnologia, mera linha de montagem
sustentada por favores fiscais. Mas no caso
isolado. No debate da Lei da Informtica a oposio
do Amazonas a So Paulo foi secundada pela
Bahia, e no por acaso. H algum tempo o governo
da Bahia dedica-se a criar um plo de informtica
em Ilhus por um caminho semelhante. sabido
que o eixo Ilhus-Itabuna foi gravemente afetado
pela decadncia da produo e exportao do ca-
cau, de grande significao para a economia baia-
na. Como alternativa vislumbrou-se uma estratgia
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 18: 95-107 JUN. 2002

de industrializao acelerada por meio de largos seduzido diversas empresas.

subsdios e vantagens fiscais, alm de atrativos
s vezes esse contraste usado para pressionar
como o baixo custo da mo-de-obra. Assim se
em favor de facilidades fiscais. A Itamb (Coo-
instalaram indstrias de bens de consumo, como
perativa Central dos Produtores Rurais de Minas
a Azalia (calados) em Itabuna. No tocante ao
Gerais), maior empresa do ramo, tem feito isso
plo de informtica de Ilhus, o carter artificial
com freqncia. Em meados de 2000, por exemplo,
do processo ainda mais ntido. Em 1999, confor-
anunciou que estudava a transferncia de sua
me constatou Diniz, havia 16 empresas do ramo,
produo para Gois, onde mantm duas fbricas.
mas sem nenhuma integrao local, caracteriza-
Alegava que o governo de Minas cobra 7% de
ndo-se como simples montadoras. No h sequer
ICMS sobre o leite longa-vida, ao passo que o es-
escola de engenharia na regio, o que seria um
tado de Gois oferece iseno de 80% para o mes-
pr-requisito bsico para a consolidao do plo.
mo produto. Estava claro que era um mecanismo
(DINIZ, 2000, p. 343). O modelo de canibalizao
de presso ou blefe, pois a transferncia no era
foi tambm adotado nesse caso. Empresas de ou-
praticvel. O que a empresa reivindicava era um
tros estados foram para Ilhus atradas por ofertas
tratamento fiscal idntico ao de Gois.
imbatveis de incentivos, abandonando seus locais
de origem. Esse fluxo afetou particularmente o Outras vezes, porm, as ameaas concreti-
vale do Sapuca apelidado de Vale da Eletrnica zaram-se. Na mesma poca a Parmalat desativou
no sul de Minas, que uma das reas importantes parte de sua fbrica no sul de Minas e transfe-
de desenvolvimento da indstria eletroeletrnica riu-a para So Paulo, justificando a deciso por
nacional. motivos fiscais: o ICMS cobrado em Minas para
os seus produtos de 12%, enquanto o de So
V.3. Agroindstria: uma viso a partir de Minas
Paulo de 7%. O Presidente da Federao das In-
Gerais
dstrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG),
Uma frente menos famosa da guerra fiscal, Stefan Salej, protestou: a poltica fiscal do governo
mas nem por isso menos danosa, a da agroin- mineiro est espantando as indstrias (PARMA-
dstria, observando-se igualmente alguns embates LAT AMEAA FECHAR, 2000, p. 12).
relativos agricultura enquanto tal. Nesse terreno
Um ano mais tarde a situao continuava difcil.
o nmero de estados em competio bem maior
Francisco Alvarenga, Diretor do Sindicato da In-
do que nos setores industriais examinados at aqui.
dstria de Laticnios, informava que cerca de 36
Em regra o alvo so empresas j instaladas, s ve-
empresas mineiras haviam encerrado suas ati-
zes bastante tradicionais, que se dispem a trans-
vidades no estado, no rastro de grandes compa-
ferir sua produo para outros estados, atradas
nhias como a Nestl, a Itamb e a Cotochs, que
pela perspectiva de carga tributria reduzida ou
decidiram investir em novas unidades em territrio
nula.
goiano (GUERRA FISCAL AMEAA, 2001, p. 8).
Como se trata de um quadro muito vasto, vou
Nos setores de carne e couros, as conseqn-
abord-lo por meio do exame das principais con-
cias da guerra fiscal foram mais drsticas para
trovrsias que emergiram em Minas Gerais, em
Minas. Os estados de So Paulo, Bahia, Gois,
anos recentes, no que diz respeito tributao do
Mato Grosso do Sul, Esprito Santo e Cear reduzi-
setor.
ram muito, ou mesmo eliminaram, as alquotas
O setor de leite e derivados, de longa tradio do ICMS para esses setores, fortalecendo a com-
em Minas, responsvel por mais de 30% da petitividade de suas empresas e atraindo indstrias
produo brasileira. Disputas fiscais nessa rea mineiras. Nos anos 90 foram fechados 65% dos
no so novas. Houve um longo contencioso com abatedouros mineiros, principalmente depois de
o Rio de Janeiro, nas ltimas dcadas do sculo 1998, quando se acirrou a guerra fiscal. Entre 1996
XX, a respeito da tributao do leite exportado e 2000 foram fechados 17 frigorficos em Minas,
por Minas. Ultimamente a questo reacendeu-se, enquanto em So Paulo foram abertos 11 e 6 em
pelo mesmo motivo: o governo de Minas Gerais Gois (FRIGORFICOS INSATISFEITOS,
aplica uma poltica fiscal conservadora, relutando 2000).
em abrir mo da arrecadao do setor (que contri-
O movimento comercial dos pecuaristas con-
bui com 2,5% do ICMS mineiro), em contraste
centra-se atualmente na venda do gado vivo para
com seus vizinhos, cuja maior liberalidade tem

103
GUERRA FISCAL, DESENVOLVIMENTO DESIGUAL
outros estados. uma curiosa regresso ao passa-
do, pois a exportao do gado vivo era diagnos-
ticada, desde o incio do sculo XX, como fator
de atraso da economia mineira. Tal diagnstico
resultou na montagem gradual de uma rede de
abatedouros e frigorficos para agregar valor
atividade, de modo a superar a relao colonial
de mero fornecimento de matria-prima para ser
transformada em outros estados.
Em fins de 1999 o governo de Minas resolveu
enfrentar o problema. Comeou a estruturar o
programa Do boi ao sapato para integrar a cadeia
produtiva do setor de carne e couros. A proposta
era de elevar o preo de referncia do boi vivo pa-
ra fins de ICMS. Restringindo-se a venda de bois
para outros estados, seria aumentada a oferta inter-
na de gado para os frigorficos e indstrias de
couro em Minas.
No entanto, a FAEMG (Federao da Agri-
cultura do Estado de Minas Gerais) e os pecuaris-
tas, que participavam das negociaes para o lan-
amento do programa, retiraram o apoio. Consi-
deraram que no lhes trazia benefcios, ao inviabi-
lizar a venda de animais para So Paulo, o maior
mercado consumidor do pas. Apenas incentivaria
maior sonegao no setor e os abates clandestinos
(DO BOI AO SAPATO, 2000, p. 14).
O projeto no avanou e a tenso fiscal conti-
nuou. Na mesma poca, em abril de 2000, vrios
frigorficos mineiros, insatisfeitos com a poltica
tributria estadual para o setor, ameaaram trans-
ferir-se para outros estados. Sob forte presso, o
governo estadual anunciou a reduo da alquota
do ICMS sobre o abate e a industrializao da carne
em Minas, de 2% e 3% respectivamente, para
0,1% em ambos os casos. Essa nova alquota equi-
parava o custo fiscal dos frigorficos mineiros aos
de So Paulo e de Mato Grosso do Sul, seus prin-
cipais concorrentes (SECRETRIO ANUNCIA
REDUO, 2000, p. 3).
A reduo do imposto, vlida para os produtos
bovinos e sunos, teria logo seus desdobramentos.
O setor avcola reivindicou vantagem equivalente,
uma vez que o ICMS cobrado desse ramo chegou
a 7% em Minas, inviabilizando a expanso dos
abatedouros e prejudicando a implantao de novas
fbricas. A Perdigo, por exemplo, havia desistido
de se estabelecer em Minas e preferiu faz-lo em
Gois. Tambm para esse setor o governo estadual
cedeu, reduzindo o imposto a 0,1%, alquota
equivalente de outros estados (AVICULTURA
104
MINEIRA, 2000, p. 3).
Cada movimento nessa espcie de jogo de
xadrez que a guerra fiscal provoca efeitos
imprevistos em alguma parte do sistema. Assim
que no incio de 2001 noticiou-se que a indstria
gacha de frango estava a perder espao em seu
prprio mercado. A participao dos frigorficos
locais nas vendas dentro do Rio Grande do Sul,
que era de 44% em 1992, havia cado para 32%
em 1999 e para 28% em 2000. O Presidente da
Associao Gacha de Avicultura, Paulo Vellinho,
atribuiu a queda na participao ao custo dos
insumos e tambm guerra fiscal. Apontava a
disparidade: enquanto no Rio Grande o ICMS para
o setor de 7%, em Gois de 3% e em Minas
foi reduzido para 0,1%, como vimos. Em So
Paulo, a tributao idntica do Rio Grande do
Sul, mas a flexibilizao do crdito adotada pelo
governo paulista encolhe o recolhimento para 2%
(INDSTRIAS GACHAS, 2001).
Para completar esse quadro descritivo, convm
ressaltar o relativo xito obtido pela Bahia e pelo
Cear em atrair empreendimentos no ramo de
calados. Parte da indstria de calados do Rio
Grande do Sul foi transferida para esses dois
estados na dcada de 90. As vantagens auferidas
foram extraordinrias: iseno quase total do
ICMS, incentivos fiscais federais (via SUDENE),
oferta de infra-estrutura e construo da fbrica,
sem contar com o baixo custo dos salrios e a
frgil organizao sindical dos trabalhadores locais.
So experincias de industrializao que retratam
notavelmente a heterogeneidade do Brasil afinal
a razo mais profunda da guerra fiscal.
VI. GUERRA E PAZ
Do estudo aqui apresentado podem-se extrair
algumas concluses analticas. A guerra fiscal
tornou-se um dos fenmenos mais caractersticos
da cena brasileira nos anos 90 em virtude de uma
conjuno de fatores econmicos, institucionais
e polticos. Foram muitos os estados envolvidos
nos conflitos recentes, mas dada sua diversidade
econmica e poltica, podem-se distinguir pelo
menos dois tipos de clivagens entre eles. Os
estados mais industrializados e de maior peso na
federao tm competido por grandes projetos,
geralmente de origem externa. Os demais estados
tm disputado investimentos, basicamente de
capital domstico, em inmeros setores produ-
tivos. Por efeito dessa competio, observa-se o
deslocamento de setores e empresas pelo territrio
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 18: 95-107 JUN. 2002
nacional, atrs de vantagens fiscais comparativas,
alm de diferenciais em custos como salrios mais
baixos. A ocorrncia dessa movimentao de
empresas ciganas depende do setor de atividade.
bastante vivel em setores que requerem
instalaes e insumos disponveis em qualquer
lugar, como as indstrias de confeces, calados,
cermica e laticnios.
Alm disso, a anlise do teatro da guerra indica
mudanas significativas no que diz respeito aos
atores e aos seus padres de atuao. Tendo em
vista a tipologia de modelos de desenvolvimento
regional apresentada no incio deste artigo, v-se
que o modelo de desenvolvimento politizado por
iniciativa interna estendeu-se para diversos estados,
como o Paran e a Bahia, sem falar de estados
emergentes, a exemplo de Gois e de Mato Gros-
so do Sul, todos utilizando intensamente frmulas
de incentivo fiscal.
As conseqncias desse processo podem ser
avaliadas sob duas perspectivas. Em primeiro lugar,
h efeitos sistmicos considerveis. A guerra pro-
voca tenses nas relaes federativas e enfraquece
o poder pblico em face de interesses privados.
H um aumento desmesurado do poder de barga-
nha de investidores potenciais, sem benefcios
compatveis para o conjunto da economia e da
sociedade. Isso ainda mais grave na medida em
que privilgios so concedidos a empresas cujos
investimentos seriam feitos sem o montante de
incentivos que lhes tm sido destinados.
Quanto aos efeitos locais, no se pode negli-
genciar o impacto desorganizador da guerra fiscal
sobre a estrutura produtiva das regies afetadas.
Em que pesem os eventuais resultados positivos
das polticas industriais implementadas no mbito
estadual, quando tais polticas tm como base o
manejo de instrumentos fiscais o processo de
expanso econmica resultante tende a ser artificial
e pouco sustentvel a longo prazo. Ele no passa
de substituto precrio de estratgias consistentes
de desenvolvimento regional.
No tarefa fcil equacionar esse quadro de
conflito, que se generalizou por grande parte do
pas. Contudo, considerando as vantagens e as
desvantagens, desejvel que o ambiente de guerra
fiscal seja substitudo por um cenrio mais
pacfico. Mecanismos de regulao so necess-
rios. Mas quais mecanismos? E em que grau de
regulao?
Federaes so arranjos relativamente instveis,
o que leva a dizer que a competio entre os
estados brasileiros por oportunidades e meios de
desenvolvimento no deve causar espcie. Essa
competio pode ser construtiva, mas pode
tambm revelar-se destrutiva, e quanto a isso
que formas de regulao devem ser encontradas
e implementadas.
No perodo em que a Unio dispunha de
recursos (financeiros e polticos) para dirigir o
processo de desenvolvimento nacional, certo
equilbrio era viabilizado pela desconcentrao de
investimentos estatais, como contrapeso
concentrao de investimentos privados no plo
econmico do pas. Foi assim na poca de Vargas,
como tambm no governo Geisel, com o II Plano
Nacional de Desenvolvimento.
A perda de capacidade de regulao do governo
federal ocorreu em paralelo com o seu enfraque-
cimento econmico e financeiro. No entanto, isso
no justifica uma atitude ausente do poder central
sobre o que se passa com as unidades federadas.
At certo ponto, est em jogo a governabilidade
da federao, o que deve interessar de perto
Unio. E isso diz respeito aos seus trs poderes.
O poder Judicirio tem sido chamado a julgar
aes diretas de inconstitucionalidade propostas
por um estado contra lei de outro relativa renncia
fiscal. Essa arbitragem, no entanto, pontual e
no assegura um ambiente de maior cooperao
federativa.
O papel do Legislativo de suma importncia
na construo e manuteno do pacto federativo.
O Parlamento o rgo que exprime, por
excelncia, a unidade na diversidade, o equilbrio
entre as partes e o todo. No sistema bicameral
brasileiro o Senado Federal a cmara de
representao dos estados. No seria de se esperar
um papel mais ativo do Senado no ordenamento
dos conflitos que afetam a federao?
Mas a tarefa tambm do Executivo, pois o
pas presidencialista. No mbito do Executivo,
o rgo encarregado da coordenao das relaes
fiscais interestaduais o CONFAZ (Conselho de
Poltica Fazendria), que se mostrou esvaziado e
impotente diante da escalada da guerra fiscal na
dcada de 90. um rgo necessrio, mas que
precisa ser repensado. De fato, o governo federal
tem adotado uma postura olmpica diante da guerra
fiscal, que resulta, na prtica, em estimul-la. A
105
GUERRA FISCAL, DESENVOLVIMENTO DESIGUAL

opo de abandonar a implementao de polticas proposta reside no prprio modelo econmico-

de coordenao inter-regional deve ser revista.
importante que se volte a pensar em polticas de
desenvolvimento regional, naturalmente com metas
e objetivos diferentes daqueles usados no passado.
H amplo consenso quanto convenincia de
uma reforma tributria no Brasil. Entre seus
objetivos estaria a superao do cenrio de guerra
fiscal2. A reforma tributria est em pauta desde
a abortada reforma constitucional de 1993, mas a
discusso quase no avanou, o que mostra a
dificuldade de encaminhar os problemas atuais por
essa rota. Por certo, o principal obstculo a essa
financeiro em vigor, que tem na ncora fiscal a
chave da estabilidade. O ajuste fiscal, afinal, tem
funcionado como substituto precrio de uma refor-
ma tributria abrangente. A Lei de Responsabili-
dade Fiscal, em particular, introduziu fortes
elementos de restrio ao desperdcio de recursos
pblicos que decorre da guerra fiscal3.
Esse pode ser um passo significativo para se
chegar ao objetivo mais amplo: um cenrio
construtivo no que tange ao pacto federativo.
Recebido em 3 de maio de 2002.
Aprovado em 19 de maio de 2002.

2 Sobre a questo tributria no mbito do sistema

federativo brasileiro, v. Affonso e Silva (1995), e 3 Sobre o contexto poltico do ajuste fiscal no Brasil,
Prado e Cavalcanti (2000). v. Loureiro (2001).

Otvio Soares Dulci (osd@dedalus.lcc.ufmg.br) Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e Professor do Departamento de Sociologia na Universidade
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So Paulo investir R$136,9 mi na Embraer em
Gavio Peixoto. Folha de S. Paulo,
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Secretrio anuncia reduo de ICMS da carne.
Estado de Minas, Belo Horizonte,
04.maio.2000.
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