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ESTADO & SOCIEDAD

ESTADO
&.
SOCIEDAD
la nueva relacin a partir del
cambio estructural

Daniel R. Garca Delgado

TESIS
_!4l';'lrBI G R u l' o
EDITORIAL

norma
Editor: Jorge Scarfi
Coordinacin y Supervisin General:
Silvia Costa y Celia Agemian
Diseo de tapa: Diego Barros
Correccin: Mara Emma Barbera
Composicin y pelculas: Interamericana Grfica

1994. Derechos reservados por


TESIS Grupo Editorial NORMA S.A.
San Jos 831/5 (1076) Buenos Aires
Repblica Argentina - Tel. 372-7330/6n/9

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Prohibida la reproduccin total o parcial por medios


electrnicos o mecnicos, incluyendo fotocopia, grabacin
magnetofnica y cualquier sistema de almacenamiento de
informacin, sin autorizacin escrita del editor.

Primera edicin: noviembre 1994


Primera reimpresin: abril 1996
I.S.B.N.: 950-718-1032-2
Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina
INDICE

pg.

INTRODUCCION 13

1. Del Estado de Bienestar al Estado Postsocial 27


1.1 Modernizacin, dependencia y democracia........................ 31
1.2 Del Estado liberal al postsocial 42
1.3 La crisis del Estado benefactor. 54

2. Del Industrialismo Sustitutivo a la Economa


de Libre Mercado......................................................................... 65
2.1 La economa poltica del industrialismo sustitutivo............ 67
2.2 Del endeudamiento al Plan Brady 79
2.3 La reforma del Estado 87
2.4 La economa poltica de la estabilizacin 100

3. Del "Movimentismo" Imperfecto a la Democracia Liberal.. 107


3.1 Representacin y Estado social.. 109
3.2 Ajuste y sistema poltico 119
3.3 La autonomizacin de las elites 136

4. Del Neocorporativismo Imperfecto al Pluralismo 141


4.1 Ajuste e intennediacin de intereses 145
4.2 La ofensiva del lobby 154
4.3 El sindicalismo a la defensiva 159
4.4 La subordinacin del poder militar al poltico 168
4.5 El predominio de lo econmico sobre lo poltico 172

5. De la Movilizacin de Masas a los Nuevos Movimientos


Sociales 177
5.1 Estado social y movilizacin de masas 179
5.2 Cambios en las lgicas de accin colectiva 185
5.3 La reforma del Estado y los nuevos movimientos
sociales 190
5.4 Estado, sociedad civil y nueva trama asociativa 197

11
pg.

5.5 Los desafios de los nuevos movimientos sociales 206


6. De la Cultura Igualitaria al Individualismo
Competitivo 211
6.1 Tendencias a la democratizacin 215
6.2 Tendencias a la individualizacin 223
6.3 Tendencias a la privatizacin 229
6.4 Tendencias a la transnacionalizacin cultural 233
6.5 Cambio cultural y crisis de identidad 239

7. Problemas y Desafos de la Modernizacin


de Ruptura 247
7.1 Globalizacin y prdida de integracin socia!.. 253
7.2 Consolidacin y crisis de representacin 264
7.3 Modernizacin y debilitamiento de la
identidad cutura.; 277

BIBLIOGRAFIA 287

72
CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVO


A LA ECONOMA DE UBRE MERCADO

"La economa argentina ha sufrido una serie


de importantes cambios estructurales en las
ltimas dos dcadas. Estos cambios, que afec-
tan a las estructuras productivas en su raz,
han sido particularmente intensos en el sector
industrial. Si bien el nuevo modelo de indus-
trializacin que se perfila en el pas no se ha
terminado de definir, es evidente que la etapa
actual difiere sustancialmente de lo que era el
modelo basado en la sustitucin de importa-
ciones, que rigi en el pas desde principios de
la dcada del treinta hasta fines de los setenta."

B. Kosacojf, 1993
65
El Estado benefactor en la Argentina se caracteriz desde la
posguerra por la regulacin del mercado, el compromiso social ca-
pital-trabajo, la intervencin estatal en la reproduccin social y la
garanta de derechos sociales. Si bien con intermitencias, debido a
los continuos cambios de rgimen, sus rasgos ms notables fueron
poner nfasis en el empleo pblico, el desarrollo industrial y la au-
tonoma econmica nacional. A diferencia del Estado de bienestar
de los pases centrales -caracterizado por el impulso de planes so-
ciales con coberturas de carcter universalista-, la naturaleza de la
intervencin estatal estuvo dada aqu por su incidencia en la repro-
duccin de la fuerza de trabajo, mejoramiento de la infraestructu-
ra, promocin del empleo y del desarrollo. Como dice Alberto Mi-
nujn: "En efecto, el 'Estado de bienestar' slo parcialmente llega a
implantarse en la Argentina, dejando importantes reas sociales y
grupos de poblacin sin cubrir". 1
El Estado de bienestar o social parte aqu de una situacin ms
precaria que la de los pases centrales, de all que la administracin
pblica ocupe mayores espacios y reas. La necesidad de desarro-
llar y modernizar el pas es ms producto de la voluntad estatal de
alcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector pri-
vado. De all el enorme porcentaje de la produccin total del pas
en manos de las empresas pblicas y del empleo, siendo este Esta-
do asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante du-
rante ms de cinco dcadas. A partir de 1930 pierde vigencia el
modelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar de
privilegio en la economa -como dice B. Kosacoff- bajo la modali-
dad del denominado "proceso de sustitucin de importaciones":
"En particular en su segunda fase, que comenz en 1958, las acti-
vidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econo-
ma, creadora de empleos y la base de acumulacin del capital. Asi-

l. A. Minujn, Cuesta Abajo. Los nuevos pobres en Argentina, Buenos Ai-


res, Unesco, 1992, pg. 20. Esta caracterstica fue un rasgo particular que asumi
el Estado social en gran parte de Amrica Latina. Como seala D. 1barra: "Ms que
controles reguladores de la actividad privada o la recreacin de instituciones de
beneficio social, la intervencin pblica en Amrica Latina se dirigi, en la enor-
ma mayora de los casos, a poner en marcha empresas directamente productivas.
Ms que Estado benefactor, hay un Estado promotor que se ocupa de alentar pe-
ro tambin de suplir los cuadros usualmente dbiles de los empresarios priva-
dos". Rev. de la CEPAL, op. cit., pg. 62.

66
mismo, se fue generando una capacidad tecnolgica sumamente
destacada en el mbito latnoamercano.t-

2.1 LA ECONOMA POLfICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencin del Estado en la produccin comienza a desa-


rrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del '30. Los
conservadores empiezan a implementar medidas reguladoras co-
mo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacio-
nal (luntas reguladoras, Banco Central, etc.). Con posterioridad, el
peronismo, en los '40, legitima los criterios intervencionistas para
favorecer la inclusin de la clase trabajadora y el desarrollo indus-
trial protegido y un rol econmico del Estado activo. Y luego, el
desarrollismo lo va a prolongar con un rol ms inductor de la in-
versin industrial extranjera, promotor del desarrollo y de la difu-
sin tecnolgica.
De all que si definimos el modelo de acumulacin como la
forma predominante de valoracin del capital, los patrones de re-
produccin, inversin y usufructo del mismo, durante las cinco d-
cadas anteriores este fue conformado por la sustitucin de 00-
portaciones: promocin de la demanda interna, poltica indus-
trial de proteccin con altas tarifas, sistema redistributivo median-
te arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacin
subvencionada por el Estado. Este complejo sistema implic un ti-
po de relacin Estado-economa sumamente estrecho, una subor-
dinacin del mercado al control poltico para ser receptivo a de-
mandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento que,
si bien no fueron altas, permanecieron constantes durante ms de
cuatro dcadas.3
2. Bernardo Kosacoff, "La industria argentina: un proceso de reestructuracin
desarticulada", en El desafio de la competitividad, op. cit., pg. 13.
~. El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de la
tasa de inters de beneficio, en muchos periodos, nulo. Entre 1946 y 1974 las ci-
fras del PBI aumentaron en promedio 3,5% al ao. Es un desempeo relativamen-
te pobre comparado con otras economas de similar grado de desarrollo pero con-
trasta vivamente con el estancamiento posterior al 76. Ver Dietrich Rueschmeyer
y Peter B. Evans, "The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of
the Conditions UnderIying Effective Intervention" (pgs. 44-77) en Bringing the
State Back In, Ed. Peter Evans, Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol, Cambrid-
ge Univ. Press. New York, 1985.

67
Para el estructuralismo cepaliano, el Estado fue considerado
como el agente principal del desarrollo o corrector de "los fallos
del mercado", el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo eco-
nmico y social basado en los dficit de dinamismo del sector pri-
vado, privilegindose el intervencionismo estatal y el proteccionis-
mo sobre las industrias domsticas. La teora cepaliana, que alenta-
ba el Estado "empresario", fue la ms influyente sobre las polticas
de los gobiernos que se sucedieron entre fines de los 'SO y de los
'60, y adoptada para superar la crnica dependencia comercial ex-
terna de las economas latinoamericanas. Fue una elaboracin con-
ceptual de polticas que, en realidad, eran aplicadas ya con anterio-
ridad por gobiernos nacional-populares. Esta concepcin del Esta-
do planificador de la Cepal -de acuerdo con M. Hopenhayn- "fue,
a medias, la invencin de un concepto indito de Estado, y a me-
dias, el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los aos
,30 se insinuaba de hecho en distintos pases de Amrica Latina. En
otras palabras, el modelo de Estado Planificador fue la reconstruc-
cin terica, consistente y unitaria de lo que se daba de manera
fragmentaria y espontnea en la prctica". 4
En este modelo, el Estado tuvo un rol distributivo y busc unir
el desarrollo con la integracin del territorio nacional ya que has-
ta el '30 el pas estaba bsicamente articulado a la Pampa hmeda
y al modelo de acumulacin agroexportador.f Con posterioridad,
no slo se convertir en un Estado interventor, sino en agente de
construccin poltica de un nuevo bloque, que buscar desplazar
la hegemona de las oligarquas del modelo primario-exportador
por la de burguesas industriales consolidadas al calor del proceso
sustitutivo.
4, M. Hopenhayn, op. cit., pg. 9. Tambin ver Albert Hrschman, The Stra-
tegy ofEconomic Development, Yale University Press, New Haven, 1958.
5. Como sealan B. Kosacoff y Gabriel Bezchinsky, a partir de "fines de la d-
cada del cincuenta y durante los aos sesenta, las empresas trasnacionales fueron
el actor central en el periodo de profundizacin del proceso sustitutivo de impor-
taciones, liderado por los sectores metalmecnicos y petroqumico. Esta etapa se
caracteriz por la excelente performance del sector industrial, que se desempe-
como el motor del crecimiento econmico hasta mediados de los aos seten-
ta.", "De la sustitucin de importaciones a la globalizacin", en El desafio de la
competitividad. La industria argentina en transformacin, Bernardo Kosa-
coff (cornp.), Buenos Aires, CEPAL,Alianza Editorial, 1993, pg. 251. Ver tambin
de Buisson, 1, y Mols, M. (comps.) Entwicldungsstrategien in Lateinamerika
in Vergangenheit und Gegenwart, Paderborn, 1983.

68
Este modelo de acumulacin es tambin denominado "desa-
rrollo hacia adentro", modelo de regulacin "fordsta", de "com-
promiso keynesiano" o de capital centrado en el Estado y basado
en la sustitucin de importacones.? Sin embargo, conviene dife-
renciar entre las potencialidades del modelo planificador del Esta-
do social y su realidad concreta. Los gobiernos que se sucedieron
luego del '55 mostraron una alta confrontacin entre lneas libera-
les y desarrollistas, producindose continuos avances y retrocesos
que impidieron una poltica econmica coherente. Por un lado,
presiones para volver a la orientacin agropecuaria exportadora,
por otro, para profundizar el proceso de industrializacin sustituti-
va.
Si bien hay causas exgenas que determinaron el comienzo
del cambio del patrn de acumulacin en los '70 (aumento de los
precios del petrleo), la forma singular que adopta la crisis en la
Argentina es el resultado de la conjuncin de factores externos e
internos y aparece como crisis fiscal del Estado. La crisis fiscal se
produce por un desequilibrio generado a partir de la menor pro-
ductividad y disminucin de la capacidad contributiva y, a la vez,
por aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apa-
rato estatal, lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cada
vez ms incontrolable. El Estado deja de ser un agujero negro que
todo lo puede absorber. De acuerdo con Gert Rosenthal, el gasto
pblico aument con mayor velocidad que los ingresos pblicos,
debido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmo
y a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento im-
positivo. "Esta divergencia entre gastos e ingresos de por s involu-
craba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco, que al-
canz niveles diversos hasta 1982. En algunos pases y perodos, ta-
les dficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcio-
nes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores pertur-
baciones macroeconmicas, captando recursos externos del sec-
tor privado interno. En la mayora de los casos, sin embargo, impli-
caron un financiamiento inflacionario. El acelerado endeudamien-
to de la dcada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6. Al respecto, ver de G. O'Donnell, "Estado, democracia y ciudadana", op.


cit., pg. 79.
garon un peso insoportable a los gastos fiscales, convirtiendo -en
la mayora de los pases- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fis-
cal manifiesta,"?
No obstante, las teoras que explican la crisis del Estado de
bienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a tra-
vs de tres procesos habitualmente analizados por separado:
-El agotamiento del modelo sustitutivo. Este enfoque mues-
tra las dificultades del Estado para garantizar la expansin indus-
trial sostenida y la incorporacin social sin un creciente conflicto
distributivo (Daz Alejandro, 1982). Se tratara del recrudecimien-
to a comienzos de los '70 de la crisis de balanza de pagos, una si-
tuacin que convulsionaba peridicamente la economa argentina
desde su misma gnesis: la contradiccin que generaban nuestras
principales exportaciones primarias -compuestas por "bienes sala-
rio" - y la poltica de fomentar la industrializacin liviana que, al
propiciar mayor demanda interna, aumentaba el consumo y achi-
caba los bienes a exportar. El aumento de bienes industriales im-
portados, por la misma necesidad creciente de insumos que de-
mandaba el industrialismo sustitutivo, generaba cclicas crisis de
balanza de pagos, que eran disparadoras de crisis polticas. En tr-
minos politicolgicos, la modernizacin activaba al sector popular,
aumentaba sus expectativas y acrecentaba el "sentido de amenaza"
sobre las clases altas, generndose una situacin conflictiva entre
dos coaliciones distributivas: la industrial-urbana y la exportadora-
agraria, un conflicto saldado por sucesivos golpes militares, habi-
tualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las deva-
luaciones (O'Donnell, 1972).
Ante la incapacidad para expandir en forma considerable y
dentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de ma-
nufactura, el proceso de industrializacin por sustitucin de im-
portaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externo.
Esto originaba drsticas rectificaciones en la poltica econmica
tendientes a reducir este desequilibrio, lo cual llevaba al estanca-
miento y a la acentuacin de las presiones inflacionarias. Esta cr-

7. Gert Rosenthal, en "La magnitud del aparato estatal como centro de los de-
bates: Las razones y las consecuencias", Comisin Econmica para Amrica
Latina, ONU, 1991, pg. 21.

70
sis cclica a comienzos de los '70 se profundiza por aumentos de
los costos internacionales -crisis del petrleo- mostrando un nue-
vo e inesperado fenmeno: inflacin con recesin.
La inflacin fue un problema permanente hasta entonces, pe-
ro haba permitido va emisin controlar los recursos sin recurrir a
procedimientos tributarios. Recursos que Se usaban para financiar
proyectos industriales, infraestructura o servicios sociales requeri-
dos por la industrializacin. Pero ahora se trataba de la declinacin
de la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto so-
cial. Recesin e inflacin conjunta constituan un problema que ya
no poda resolverse con el instrumental keynesiano. Por otra par-
te, la regulacin del ciclo econmico y el pleno empleo haban ge-
nerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar la
distribucin del ingreso. En ausencia de recesin, la inflacin fue
la respuesta al poder de los trabajadores.f En el "Rodrigazo" se pro-
duce la conjuncin de la crisis fiscal, del pacto social del '74, Y al-
ta inflacin en un crculo vicioso: la puja del sindicalismo por ma-
yores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empre-
sarios de esos aumentos a los precios.
Otra lnea argumental sobre el agotamiento del modelo susti-
tutivo seala que se habra acabado "la etapa fcil" de la sustitu-
cin de importaciones (Faynzilber, 1988). El pasar de las indus-
trias livianas metalmecnicas a las de base y aumentar las exporta-
ciones industriales para no depender de las agrarias presupona dar
un salto en la productividad y en las opciones estratgicas de in-
versin que no se dieron. Se habra producido un atraso en el aban-
dono de la estrategia de sustitucin de importaciones y en la adop-
cin de otra orientada a las exportaciones. Consecuentemente, se
gener un excesivo proteccionismo que promovi una industriali-
zacin deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acos-
tumbrada a ser "asistida" por un Estado "prebendalista". La estati-
zacin exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espa-
cios para la empresa privada y distorsionando los precios relativos.
Las distorsiones que el "capitalismo de Estado" generaba en el mer-

8. Aldo lsuani, "Bismarck o Keynes, quin es el culpable?" Notas sobre la Cri-


sis de Acumulacin, en El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, A. Isua-
ni. R. Lo Vuolo, E. Tenti Fanfani, Mio Dvila, Buenos Aires, CIEPP, 1991. pg. 21.

71
Cj.tado & Sociedad

cado interno se superponan a la sobrecarga de demandas sociales


asumidas por el Estado en virtud del pacto social. La crtica neoli-
beral sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa, a su
vez, en los efectos de la inflacin de expectativas y demandas que
dicho Estado despertaba, buscando explicar la crisis por el aumen-
to sostenido del gasto pblico, lo que provocaba un creciente d-
ficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabili-
dad monetara.?
Este Estado desalentaba la inversin al proteger en exceso a
un empresario "rentista", produciendo una hipertrofia administra-
tiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa lgica burocr-
tica y las mltiples provenientes de la sociedad civil. La existencia
de un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favo-
ritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando un
Estado "barato" para los costos de produccin, pero que generaba
el denominado "impuesto inflacionario" para el conjunto Leach, a.
1989). La crtica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en que
desincentivaba la inversin, generaba procesos de redistribucin
del capital al trabajo que reducan el excedente capitalista y se tra-
duca en menores recursos para la inversin, estimulaba un aumen-
to excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en lo
referido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los tra-
bajadores.I"
Las diferencias de explicacin sobre el agotamiento del mode-
lo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistas
es que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandas,
mientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdade-
ramente capitalistas, que vivan a costa del Estado. El agotamiento
del industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y, si las
neoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo, para
las neoliberales toda la concepcin del proteccionismo fue equivo-
cada.l !

9. Martn Hopenhayn, "Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador", CE-


PAI. (mimeo), 1988, pg. 75.
10 Ver Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas, El fraca-
so del estatismo, Buenos Aires, Sudamericana, 1987.
11. Las opciones de desarrollo industrial en la regin, vistas en perspectiva his-
trica, fueron percibidas como una "aventura poco realista" (tesis neoliberal) o
un proyecto incompleto ("industrializacin trunca"), tesis de origen ms cepala-

72
-El endeudamiento externo. Este enfoque muestra que la po-
ltica posterior a 1982 -ao en que suben las tasas de inters inter-
nacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- se
explica por la necesidad de lograr supervit fiscal para poder pagar
los servicios de la deuda contrada durante la dictadura y luego le-
gitimada por los gobiernos democrticos. La crisis mexicana de la
deuda retrae a los bancos a otorgar nuevos crditos, y desde all
hay que comenzar a pagar.
La dictadura militar endeud severamente al pas, pero los re-
cursos obtenidos no se aplicaron a la inversin productiva o al me-
joramiento tecnolgico, sino que sirvieron para endeudar a las em-
presas pblicas, subsidiar a los nuevos grupos econmicos y reali-
zar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo, 1987, E. Calcagno,
1989). Se trat de un crculo perverso que explica la dinmica pos-
terior: el endeudamiento privado fue transferido al Estado y los
mismos intereses que haban contribuido a endeudarlo sern los
posteriores compradores de las empresas pblicas con los bonos
de una deuda externa devaluada. A partir del endeudamiento, el
Estado debe estabilizar la economa dependiendo de los "fondos
frescos" proporcionados por las agencias internacionales, pero
que se obtienen a condicin de achicar el gasto y privatizar. El Es-
tado se desmantela, pero no por un problema endgeno, sino por
esta relacin perversa que vincula endeudamiento a condicionali-
dades de los organismos de crdito internacionales ("consenso de
Washington") y presin de los grupos locales por una mayor libe-
ralizacin de la econorna.J
Este proceso habra llevado al predominio del capital financie-
ro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestruc-
turacin de la industria nacional. Es que la apertura econmica a

no. Ver de Fernando Fajnzylber, La industrializacin trunca de Amrica Lati-


na, Ed. Nueva Imagen, Mxico, 1983, cap. 1, pg. 19. De Hugo Nochreff, "Cons-
traints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America. An ap-
proach to sorne soco-econonuc conditionants for development: The Argentne
Case", en FIACSO. Documentos e Informes de Investigacin. dic. de 1993.
12 E. Lahera, oj). cit., y tambin William C. Smith, "Hypcrnflaton. Macroeco-
nomic Inestability and Neolbera Restructuration in Dernocratc Argentine. po-
nencia del XV World Congress of the Internatonal Political Science Asso-
caton, Buenos Aires, Arg .. july 21-25; Basualdo y otros. oj). cit., pg. 181.

73
que indujo la dictadura no habra buscado tanto producir una re-
conversin econmica como poltica, des estructurar las condicio-
nes productivas donde el bloque populista se reconsttua.U No
habra un agotamiento natural del modelo sustitutivo, sino que se
lo quiebra exprofeso. Para ello se desplaza el centro del proceso
econmico desde la produccin industrial hacia la valorizacin fi-
nanciera del capital, alentndose la internacionalizacin financiera
de los capitales locales ms poderosos y las empresas transnacio-
nales diversificadas.
Luego de que a mediados de los '80 se hubiera ahuyentado el
peligro de un quiebre financiero regional, a travs del FMIYel Ban-
co Mundial, las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pa-
gos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financie-
ra. Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeros
los verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanas.
Es que a comienzos de los '80 estos bancos estaban fuertemente
cuestionados por la opinin pblica de sus respectivos pases. Los
prstamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar una
supervisin creciente sobre las posiciones financieras de los pases
de la regin y monitorear sus presupuestos. A partir de all se im-
plementan programas de austeridad que permitan obtener nuevos
prstamos pero que exigan reducir el gasto gubernamental, abrir
la economa y aumentar los recursos. Se trat de nuevas relaciones
de fuerza Norte-Sur, donde los condicionamientos impuestos por
los pases centrales para llevar a cabo esta reestructuracin fueron
particularmente altos: como seala]. Nelson: "los historiadores re-
cordarn los '80 como una poca extraordinaria y largamente per-
versa en las relaciones econmicas Norte-Sur. El colapso interna-
cional finalmente fue sorteado, pero el precio fue alto y pagado
principalmente por las naciones pobres't.H

u. Adolfo Canitrot, "La disciplina como objetivo de la poltica econmica: un


ensayo sobre el programa econmico del gobierno argentino desde 1976", Estu-
dios CEDES, Buenos Aires, Vol. 2, nm. 6, 1981.
14. J. Nelson, Programas de Ajuste en Amrica Latina, 1988. El nmero de
pobres en Amrica Latina se elev casi el 25% slo entre 1985 y 1990, totalizan-
do 108 millones de personas (Banco Mundial). Tambin Dharam Ghai en, "Struc-
tural Adjustment, Global Integration and Social Democracia", en United Nations
Research Institute for Social Development (UNRISD), DP, nm. 37. October,
1992, pg. 3.

74
Es la dcada perdida para Amrica Latina y de reconversin
tecnolgica en los pases centrales. 1s Por ello, el diagnstico de la
crisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten las
agencias internacionales slo para llevar a cabo los programas de
ajuste- slo toma en cuenta uno de los factores, ya que el creci-
miento previo se debi tambin a ese mismo intervencionismo,
desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado por
el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transfor-
mar en obstculo ms que en promotor del desarrollo. La crisis fis-
cal del Estado se agrava por el endeudamiento, haciendo que el
sector pblico resulte transformado en Estado "benefactor", pero
respecto de unos pocos actores, y esto es lo que genera la profun-
da e irreversible crisis econmica y financiera de un sector pbli-
co crecientemente empobrecido y deterorado.Jv
En este diagnstico se fundamenta la elaboracin vinculada a
"la ofensiva neolberal", que explica este proceso de desnacionali-
zacin y desmantelamiento estatal. Una ofensiva no slo en trmi-
nos de poltica pblica, sino tambin ideolgico-culturales, en
bsqueda de promover una concepcin basada en todas las bonda-
des asociadas al funcionamiento del libre mercado. Por ello, el
diagnstico de la crisis por intervencionismo estatal -argumento
del que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo los
programas de ajuste slo toma en cuenta uno de los factores, ya
que el crecimiento previo se debi tambin a ese mismo interven-
cionismo, desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Es-
tado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y
transformar en obstculo ms que en promotor del desarrollo
(Bresser Pereira, 1990).

15. De acuerdo con Jorge Schvarzer, "La regin paga parte de la deuda, pero
a costa de un dficit endmico del sector pblico, que se vuelca en el deterioro
cada vez ms grave de los servicios de educacin y salud, de la infraestructura, de
los salarios de los agentes pblicos, y de las expectativas mismas de crecimiento. ,.
(...) "En definitiva, el ajuste se justific en la regin por la urgencia para pagar.
Despus de casi una dcada se revela ms claro que nunca que esa urgencia no
permiti ni pagar ni crecer. Su nico resultado consisti en resolver el problema
coyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores, pero no el largo pla-
zo. La experiencia del sudeste asitico exhibe, por contraste, las ventajas de cre-
cer primero para pagar despus, en "Los noventa: una crisis de larga gestacin,
Estado, nuevo orden econmico y democracia en Amrica Latina, Ed. Nue-
va Sociedad, Caracas, 1992, pg. 124-125.
I. E. Basualdo y otros, op. cit., pg. 185.

75
E:.tado & ocit:dad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamental-


mente en el endeudamiento corre el riesgo, no obstante, de ver s-
lo uno de los factores que influyen en este proceso. Porque cuan-
do se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algo
totalmente urdido por determinadas elites e intereses, dejando de
considerar la crisis del anterior modelo de acumulacin as como
tambin los constreimientos objetivos derivados de la globaliza-
cin de la economa.
- Globalizacin. Esta tercera explicacin se centra en los
cambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivel
mundial de comienzos de los '70. Con la no convertibilidad del d-
lar en los EUA, la crisis del petrleo, la revolucin tecnolgica y la
crisis en la tasa de ganancia, habra comenzado una nueva era. Es-
ta termina de consolidarse en trminos polticos con la cada del
muro de Berln y la expansin de la economa capitalista al conjun-
to del globo. Con el reciclaje de los petrodlares a los pases en-
deudados se produce la concentracin del poder financiero en los
EUA y comienzan los primeros sntomas de constitucin de un
mercado global.
Esta tendencia globalizadora se conforma por una creciente
interdependencia que se establece por flujos financieros ms que
por bienes y servicios. Los Estados se ven enfrentados a un capita-
lismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global. Esto
tiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de Bretton
Woods, de tasas de cambio basadas en una paridad fija del dlar
con el oro en 1971, reemplazado por un sistema de tasas de cam-
bio flotantes. El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tie-
ne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahora
mucho ms directamente subordinados al flujo global de dinero: la
adopcin por un Estado nacional de polticas aparentemente dai-
nas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones mucho
ms rpidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de la
moneda nacional (Clarke, 1988; Bonefeld, 1990).
En este sentido, se puede afirmar que los Estados nacionales
buscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios: "lo que
esto significa -como seala H. Holloway- cambia radicalmente
con la nueva liquidez del capital. La competencia entre Estados pa-

76
ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Es-
tados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivos
para el capital" .17 Lo nuevo es la constitucin de un sistema eco-
nmico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiempo
real: "En otras palabras, cada vez puede hablarse menos de econo-
mas nacionales, sino de espacios polticos nacionales que operan
en una trama indisoluble de procesos econmicos mundiales." 18
Asistimos a una etapa de globalizacin o mundializacin que
se caracteriza -como seala R. Petrella- porque: a) alcanza al con-
junto de fases de concepcin, de desarrollo, de produccin, distri-
bucin y de consumo de bienes y servicios; b) desborda las estra-
tegias de un capitalismo industrial nacional. Es decir, tiende a la de-
saparicin gradual de los principios, reglas y modos de organiza-
cin y de valorizacin de los recursos materiales e inmateriales del
sistema "nacional" (Estado nacional, economa nacional, derecho
nacional, soberana nacional). Los procesos de internacionaliza-
cin y multinacionalizacin -dice este autor- haban parcialmente
quebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y la
mundializacin implicara el fin de lo nacional en tanto lugar de
pertenencia estratgica para los sectores econmcos.!?
El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado de
bienes, servicios, tecnologa y capital. En este contexto, el Estado
ya no puede mantener la economa cerrada ni niveles de subsidios
y proteccin como antes so riesgo de aumentar la inflacin y la fu-
ga de capitales. Debe aumentar el grado de competitividad y pro-
ductividad de las empresas para que su mercado no sea penetrado
e impedir que los flujos econmicos busquen mejores oportunida-
des en otro lado. Requiere constituir climas favorables para la in-
versin y llevar a cabo una economa en favor del capital y flexibi-
lizar el mercado de trabajo. El poder de amenaza pasa as del sec-
tor trabajo al capital. Con el capitalismo global aparece otra ame-
naza para el Estado, que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway, "La Reforma del Estado: Capital Global y Estado Nacional",
en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, nm. 1, die. de 1992, pg. 27.
ts Manuel Castells. op. cit., pg. 24.
19 Ricardo Petrella, La mondialisation de l'conomie: une hypothese
prospectve, Futuribles, Paris, 1989.

77
(amenaza revolucionaria), como el peligro proveniente de la movi-
lidad del capital, de la ingobernabilidad por hiperinflacin, y de
quedar aislado de los circuitos de crdito internacionales.
Esta ltima explicacin asocia la reforma del Estado con el
inevitable producto de los constreimientos derivados de un pro-
ceso de insercin en la economa globalizada. No obstante no dis-
tingue las particularidades que tal proceso de globalizacin adop-
ta en la regin y en particular en la Argentina, sobre todo, al pro-
ducirse esta reconversin econmica con endeudamiento externo
y en un largo perodo de estancamiento.
Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los lmites
del modelo de acumulacin sustitutivo, el endeudamiento y la glo-
balizacin, pueden tener una sntesis superadora? Si una de ellas
muestra las insuficiencias endgenas del modelo, la otra, el perver-
so crculo constituido por endeudamiento y el poder de los grupos
econmicos, y la tercera, la demanda de integracin a un mundo
con mayor competitividad como condicin sine qua non para
subsistir, estas tres teoras se han utilizado aisladamente para expli-
car la crisis del Estado y con diversas finalidades ideolgicas. Las
lecturas de la crisis no convergieron en sus aportes, sino que ayu-
daron a legitimar determinadas polticas: desde la interpretacin
del Plan Austral a mediados de los '80, basada en los lmites del in-
dustrialismo sustitutivo, hasta el Plan de Convertibilidad a comien-
zos de los '90, basado en los constreimientos derivados de la glo-
balizacin.
En realidad, a los elementos objetivos que proporcionan estas
tres teoras para la explicacin de la crisis debe sumarse, la inci-
dencia de un comportamiento empresario particular. En una eco-
noma que conservaba todava fuertes patrones extractivos, se tra-
t de una clase industrial orientada por la ganancia rpida, preben-
dalista, que no integraba la produccin hacia adelante y que nun-
ca se independiz plenamente de la concepcin liberal dominan-
te. A ello se sum un Estado que protegi esos comportamientos
poco competitivos, que despus se endeud facilitando de ese
modo que la economa nacional fuera luego presa fcil de la globa-
lizacin.
2.2 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacin y pasaje del modelo de acumulacin susti-


tutivo al nuevo se va a realizar a travs de polticas de ajuste dife-
rentes de los programas de estabilizacin aplicados en dcadas pre-
vias. El ajuste busca un cambio estructural de la relacin economa-
Estado. Los economistas dejan de sealar "las fallas del mercado"
para dedicarse a identificar "las fallas de la intervencin estatal"
(burocratismo, excesos reguladores, falta de iniciativa, desperdi-
cio, paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusi-
vas).20 Los programas de ajuste apuntan a que las economas nacio-
nales se adapten a las nuevas condiciones de la economa mundial
caracterizadas por los cambios tecnolgicos que demandan ms
flexibilidad dentro de las empresas, una mayor descentralizacin
de la produccin, as como por mercados mundiales ms competi-
tivos e inestables (Cortazar, 1989).
Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo: el macroe-
conmico, como provisin de recursos externos para equilibrar la
balanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperar
los equilibrios externos mediante el control de la demanda agrega-
da; la reduccin del gasto pblico, de la inflacin y el aumento de
la balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan sol-
ventar las erogaciones por el servicio de la deuda; y el microeco-
nmico, como velar por la eficacia de la economa, por un uso ms
eficz del capital y de los factores de produccin.U Pero los ajus-
tes, tanto los de los '80 como los de los '90, todos tienen la misma
finalidad, poder hacer frente a las obligaciones contradas con el
exterior.
- Autoritarismo)' endeudamiento. La intervencin militar
del '76 adquiri un carcter fundacional, tanto por las modalidades
sistemticas que adquiri la represin como por el tipo de poltica
econmica que inaugura. El rgimen militar comienza a desarticu-
lar el anterior Estado a partir de una apertura econmica irrestric-

20. Al respecto, ver Sunkel, O. y Zuleta, G., "Neoestructuralsmo versus neoli-


beralisrno en los noventa", Revista de la CEPAL, nm. 42, 1990.
21. Floreal Forni, Alfredo E. Lattes, Javier Lindenbom, "Polticas Pblicas de In-
tegracin Social. Argentina", Buenos Aires, ClACSO, agosto de 1992 (mirneo).

79
ta, la entrada masiva de capitales con fines especulativos, elimina-
cin de regulaciones, toma de crditos en el exterior y liberacin
del sistema financiero, medidas todas estas que terminarn provo-
cando recesin y desindustrializacin.
El Estado ste se orienta a transferir sus recursos a los grandes
grupos econmicos mediante subsidios financieros, regmenes es-
peciales de promocin industrial muchas veces de proyectos poco
viables, sobreprecios en las compras del Estado, estatizacin direc-
ta de la deuda, etc. La poltica monetarista de Martnez de Hoz de-
sarticula a sectores de la produccin pero sin contraprestacin
ninguna en trminos de mayor productividad, crecimiento o esta-
bilidad econmica. 22
A su vez, esta respuesta local frente a la crisis no fue la de
avanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnolgicos acu-
mulados en la etapa anterior, superando sus dificultades, sino la de
intentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econo-
ma, cuyo fracaso concluy con un proceso de desarticulacin pro-
ductiva y de varias de esas reas estratgcas.> Es la etapa del as-
censo neo liberal, cuando se derivan crecientes recursos pblicos
hacia los grupos econmicos buscando terminar con las cinco d-
cadas de "estatismo" y reducir la capacidad de veto del sector tra-
bajo.24 Fueron polticas anticipadas un ao antes, durante el go-
bierno de Isabel Pern con el "Rodrgazo", cuando se licuaron los
incrementos salariales realizando una brusca transferencia de ri-
queza desde los sectores del trabajo y de la produccin hacia los
especulativos. Del Estado 'impulsor' se pas al reasignador de re-
cursos de un sector a otro de la economa, y de todos ellos hacia
el exterior, con una brusca cada del salario real y del nivel de ocu-
pacin.

22 Al respecto, ver de J. Schvarzer, "J. Martnez de Hoz: la lgica poltica de


la poltica econmica", CISEA, Buenos Aires, 1983; de A. Canitrot, "La poltica de
apertura econmica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios. Un es-
tudio macroeconmico", Proyecto PNUD/IT, 1983; y de Sourrouille,J.V., Kosa-
coff, B. y Lucangeli, J., Transnacionalizacin y poltica econmica en la Ar-
gentina, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1985.
23. B. Kosacoff y G. Bezchnsky, op. cit., pg. 253.
2~. Daniel Garca Delgado, "El ascenso del Neoliberalismo", en CIAS. Buenos
Aires, nm. 282, diciembre, 1982.

80
En este perodo no slo se produjo el endeudamiento -que
fue de 7.800 millones de dlares a finales del 76 hasta los 45.000
de 1982-, sino que esos recursos, a diferencia de otros pases de la
regin, que los utilizaron para la inversin y recambio tecnolgico,
fueron utilizados aqu especulativamente o transferidos al exterior.
El fracaso del rgimen militar, tanto en trminos econmicos, po-
lticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior. 2';
El desplome de la modalidad de financiamiento externo existente
hasta 1982 -crisis de la deuda- afect de manera ms que propor-
cional al sector pblico, ya que ste se hizo cargo de la deuda pri-
vada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajuste
en las nuevas condicones.v
-Transicion y heterodoxia. Luego de 1983, la democracia
tendr que enfrentar un dilema en trminos de resolver el pago de
la deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas du-
rante varios aos de dictadura. Ms all de las oportunidades inicia-
les perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externa
en forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legtima
de la ilegtima, a partir del momento en que se decide pagarla en
su totalidad, el problema va a consistir en determinar cmo, cun-
do y quines la van a pagar?
La ecuacin poltica generada por el gobierno en la etapa
Grinspun -con una suerte de continuacin de manejo keynesiano
en el aparato estatal- tampoco pareca percibir los cambios pro-
fundos que se haban producido en el Estado y en la sociedad. La
frmula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e in-
terna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un cho-
que contra los sindicatos, fuerzas armadas y oposicin-, una ecua-
cin que al poco tiempo se mostr insostenible. La primera nove-
dad importante va a ser, entonces, la introducida por el Plan Aus-
tral, el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscando
no contradecir estabilizacin con legitimacin, pero que, sin alian-
zas sociales y polticas significativas, va a significar un cambio res-
pecto de la ecuacin poltica inicial: acuerdo externo y confronta-
cin interna.
2~. Jorge Schwartzer, "Un modelo sin retorno". CISEA. Buenos Aires. nm. 22
1990.
26 Gert Rosenthal, op. cit.. pg. 24.
El Austral puede ser visto como un ajuste que intent articu-
lar estabilidad con crecimiento, creyendo que bastaba con modifi-
car la inflacin inercial mediante la eliminacin de los efectos de
la pasada nflacn." La heterodoxia intenta controlar la inflacin,
ajustar, crecer y cumplir con las demandas, y para ello realiza una
amplia desindexacin de los precios del sector pblico y privado
junto a una reforma monetaria (creacin de nueva moneda) para
resolver la situacin de recesin con inflacn.P' Se trat de un
ajuste monetario que, en el primer ao de estabilizacin concit
consenso, pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar ne-
cesidades econmicas estructurales a coyunturas poltico-electo-
rales -lo cual explica el poco nfasis en la reduccin del gasto p-
blico- terminar manteniendo las causas inflacionarias. Se paga la
deuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores y
seguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el "festival de
bonos"), pero sin reducir el dficit fiscal ni llevar a cabo la reforma
del Estado.?
El programa del Austral se desdibuja dos aos ms tarde sin lo-
grar contener la inflacin ni presentar un modelo de desarrollo al-
ternativo al neoliberal, slo manteniendo elementos diferenciados
con ste en trminos del "tempo" necesario para la realizacin de
los cambios estructurales, pero con los siguientes saldos: declina-
cin del nivel de inversin, del empleo, concentracin de los gas-
tos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta infla-
cin. 30 A partir de all, el gobierno intuye la necesidad de encarar
la reforma estructural del Estado, pero ha perdido credibilidad y
queda a mitad de camino, dejando abiertas las puertas para la hipe-
rinflacin.
Luego del 87, el Plan Primavera intent que no se descontro-
lasen las variables, pero, al no contar con apoyos en el mundo em-
presario ni sindical, queda aislado y enfrentado a su propio diag-
27. Frenkel, R., FaneUi, ].M. y Rozenwurcel, G. "Growth and Structural Reform
in Latin America, Where we stand", CEDES, Buenos Aires, 1990.
28 WiUiam Smith, op. cit., pg. 6.
29. Marcelo Diamand, "La estructura productiva desequilibrada y la doble bre-
cha", Cuaderno Nm. 3 CERE, Buenos Aires, 1988.
30. Alberto Minujn, "En la Rodada", Cuesta abajo. Los nuevos pobres: efec-
tos de la crisis en la sociedad argentina, Alberto Minujn (comp.), UNICEF, Lo-
sada, 1992, pg. 16.

82
nstico sobre la crisis de gobernabilidad, porque los que en reali-
dad tenan esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresa-
rios ms que los sindicatos ("el golpe de mercado"). Se trat, por
tanto, de una estrategia que puso excesivo nfasis en el peligro
ofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos ms que en otras fuer-
zas sociales y actores.
De ete modo, el Plan Primavera no paga la deuda, queda con
el excedente para regular el dlar, pero, cuando los organismos in-
ternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligro
de que ganase el peronismo, dejan de apoyar el plan. Ya no les in-
teresaba quin estaba en el poder sino cobrar. La prdida de apo-
yo del Tesoro norteamericano signific la cada del nico sostn
que an tena el programa, lo que, sumado a la falta de capacidad
de gestin del gobierno nacional, lleva al desbarranque hiperinfla-
cionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos eco-
nmicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al go-
bierno saliente como al entrante.U
Puede hablarse de la hiperinflacin como de una suerte de
"violencia monetaria". Y as como la etapa anterior fue marcada
por la violencia poltica y la represin, en el modelo que se confor-
ma, la violencia monetaria marcar otro surco no menos significa-
tivo de la fase final de la crisis del Estado social. La hiperinflacin
redujo drsticamente salarios, el consumo y la produccin. Los
grupos econmicos consiguen desplazar brutalmente la decisin
hacia s mismos y los intereses que representan y, por otro lado,
consiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siempre
reside en las instituciones republicanas.
. A finales de los '80 ya no se poda seguir tirando para adelan-
te la crisis fiscal -al no hacer el ajuste, todos siguen haciendo sus
negocios y el ajuste no llega a hacer tal-, y lo mismo que con el pa-
go de la deuda, al continuar con las transferencias de divisas al sec-
tor empresario y financiero- y la hiperinflacin pone en jaque al
plan heterodoxo. La posicin de los bancos se hace ms dura por-
que ya haban previsionado sus deudas y no corran el riesgo de de-
claracones de moratorias. La experiencia peruana de Alan Garca
haba cado en el descrdito y era sancionada con el aislamiento

"l. Citas de Nochteff y otros.


por el sistema financiero internacional. Las exigencias eran de hie-
rro: no habra credibilidad sin determinado tipo de polticas orto-
doxas, y sin credibilidad no habra estabilizacin.
En este perodo se muestra la tpica encrucijada en que cae el
ajuste heterodoxo: la contradiccin entre intereses de los acreedo-
res externos y capitales de la industria y contratistas locales; y en
trminos polticos, entre la realizacin del ajuste y el logro del con-
senso electoral.
- Estabilizacin y ortodoxia. El nuevo gobierno democrtico
va a aplicar el ajuste ortodoxo. En este sentido, la catastrfica for-
ma en que termina el gobierno radical explica la modificacin de
las apuestas del siguiente. El gobierno peronista intenta despertar
confianza con el mundo del poder empresarial ms fuerte, hasta el
punto de poner al mando de la economa a un grupo econmico
(Plan Bunge y Born). Realiza una alianza estratgica con el esta-
blisbment, con el cual siempre el peronismo haba antagonzado,
Las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econmica bus-
caron reducir el dficit fiscal y liberar el dinamismo econmico al
sector privado, lo que signific una verdadera ruptura con la con-
cepcin de economa mixta del peronismo.
Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia de
no haber terminado de dilucidar quines ganaban y quines per-
dan dentro de los grupos econmicos principales. La alianza gu-
bernamental con algunos grupos financieros y productivos radica-
dos en el pas se mostr insuficiente ya que acreedores y financs-
tas tendieron a cuestionar este primer esquema. Al no haber ajus-
te, perduraban las caractersticas anteriores, nadie perda, todos se-
guan haciendo sus negocios, el ajuste no llegaba a ser tal y el pa-
go de la deuda era diferido. Los Planes Erman posteriores son par-
te del "ajuste tardo" que comienza a implementarse a comienzos
de los '90, mediante la transformacin de la deuda interna en ex-
terna, recorte de partidas destinadas a la promocin industrial, re-
duccin de un 50% de los niveles de compras y de la inversin p-
blica.
El "Plan Bonex" es un antecedente importante para el mane-
jo de la deuda pblica interna porque hace crecer la capacidad de
regulacin del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas.
Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzlez tampoco logra
xito, por enfrentarse no slo a las presiones de los distintos gru-
pos afectados, la escasa densidad tecnoburocrtica de su equipo,
como por las mismas contradicciones generadas por el estilo pol-
tico presidencial al cual estaba subordinado. Va a ser el Plan Cava-
110, al hacer convertible el austral en dlares, con prohibicin del
Banco Central de emitir sin cobertura, el que va a lograr una ma-
yor autonoma de la economa de la poltica y un cambio cualitati-
vo: una mayor eficacia estatal.s
Este plan se basa en la convertibilidad, la reforma estructural
de la economa y el reordenamiento de la deuda interna y externa.
Disminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poltica
econmica instrumentada a partir de duras reglas monetarias, fis-
cales y cambiarias. Es una reforma estructural de la economa me-
diante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pa-
go efectivo y en plazo acotado de la deuda. En abril del '90 el go-
bierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady),
cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que se
paguen los compromisos, lo que signfca la regularizacin de pa-
gos externos durante los prximos 30 aos. 33 Si por un lado, con
el Plan de Convertibilidad los grandes grupos econmicos pierden
una importante herramienta de accin, tanto en lo que se refiere a
imponer medidas al gobierno como en generar ganancias especu-
lativas con el manejo de la cotizacin de la divisa, por el otro, ga-
nan con el avance de las privatizacones.H

32. Respecto de los resultados ms notables del plan. se revela un considera-


ble aumento del nivel de actividad (el PBl increment el 8,9% en 1991 y el 8,7%
en 1992), se produce una desaceleracin del proceso inflacionario, una duplica-
cin en los ingresos tributarios, y una notable expansin del financiamiento inter-
nacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de dlares y en
1992 superaron los 12 mil millones de dlares) y del financiamiento domstico,
en particular recomposicin del crdito comercial.
33. Entre 1982 y 1991 se frrnaron 6 "stand by" -crdtos condicionados del
FMI-; ninguno de los 5 primeros fue cumplido. En el segundo semestre de 1991
se logra un supervit de 2.250 millones va reduccin del gasto. aumento de la re-
caudacin impositiva y prevsonal, y privatizaciones.
:\4. Alfredo T. Garca, 'Tres aos de gobierno", Realidad Econmica, nm.
109, julio-agosto, 1992. Ver tambin de Patricio Meller, "Ajuste y reformas econ-
micas en Amrica Latina: Problemas y experiencias recientes" en Pensamiento
Iberoamericano, nm. 22/23, Tomo Il, julio 1992-junio 1993.
El plan parte de acuerdos externos que permiten una autono-
ma mayor de la poltica gubernamental respecto de los grupos lo-
cales, producindose la siguiente paradoja: el ajuste ortodoxo im-
pacta sobre algunos sectores que parecan intocables, permite una
cierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar dis-
tancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindi-
catos, cmaras mercadointernistas) y, a la vez, poner orden entre
los nuevos grupos que se tornan hegemnicos durante los '80
(contratistas, grupos exportadores, banca y acreedores).
El objetivo del plan es devolver al Estado autonoma en una
suerte de autoatamiento (la promesa de no emisin) a cambio de
recuperar capacidad de decisin y negociar con los acreedores un
plan de crdito de facilidades ampliadas. Tambin busca un ata-
miento de las variables polticas, no ya por lo institucional sino de
la capacidad de la poltica para generar modelos alternativos. 35 De
esta manera, se produce un vuelco en las expectativas: el modelo
define mayor capacidad de gestin, un orden econmico y ganado-
res y perdedores. Se trata de un ajuste estructural que no slo va a
ser tardo, en comparacin con los de Chile y Mxico, sino que se
realiza en tiempo rcord. Se quiebra la ecuacin del anterior go-
bierno, que pensaba que si haca el ajuste no podra ganar las elec-
ciones, y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de la
nueva economa poltica de la estabilizacin.
Se trata de un ajuste "externo", ya que en l predomina un ti-
po de inters disciplinador y ordenador de todos los dems: el de
los acreedores. El Plan Brady es el compromiso de los pases en-
deudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral de
la deuda y de los servicios refinanciados. La deuda, otrora impaga-
ble e incobrable, se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos, sin ries-
gos ni prdida para los bancos por su corresponsabilidad en esta
situacin. De este modo se construye un modelo econmico ms
dependiente de lo internacional, la economa se transnacionaliza y

3;. Para un anlisis histrico de las tradiciones polticas y la constitucin del


equipo tcnico (Fundacin Mediterrneo) del ministro Cavallo, ver de Enrique
N'haux, Menem-Cavallo. El poder mediterrneo, Buenos aires, Ed. Corregi-
dor, 1993.

86
el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas. 36 El
modelo genera expectativas de continuidad y, a la vez, de inevita-
bilidad.

2.3 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poltica de reforma del Estado apunta a la reestructura-


cin de su aparato productivo y administrativo, con la idea de afir-
mar la supremaca del mercado por sobre el Estado para optimizar
la asignacin de recursos. 37 La idea de eficacia aparece como
leitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentable
y en que cierren las cuentas. Por un lado, ya desde los '70 se ha-
ban venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de Bienestar.
El de Accin Social deja de ser un Ministerio movilizador, genera-
dor de una legitimacin ad hoc de los gobiernos en trminos de in-
tegracin social, pierde gran parte de sus organismos y presupues-
to mientras que las polticas sociales se descentralizan y privatizan.
La dimensin social se torna subordinada a las variables macroeco-
nmicas y este Ministerio, al quedar slo con las responsabilidades
administrativas de las erogaciones corrientes (que significan un al-
to porcentaje en salarios), se transforma en gestor ante el Ministe-
rio de Economa y/o Hacienda 38 mientras que la accin social se
transfiere a provincias.
El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los '80 en
una Secretara transmisora de demandas sectoriales sin ningn re-
lieve. Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad cen-
tral, una concepcin planificadora de mediano y largo plazo, aho-
ra las polticas de estabilizacin hacen que la planificacin reduz-

36. El proceso de transnacionalizacin de la economa, a su vez, conduce a la


dolarizacin de la misma; esto significa que la Argentina pierde su capacidad de
moneda. El Estado pierde la capacidad de financiarla va emisin monetaria. por
lo que ste, para cubrir su dficit, recurre al financiamiento interno. Ver, "Argen-
tina: El Estado en e! tiempo de las Privatizaciones", Voces, nm. 29, abril de 1993,
pg. 8.
57. Al respecto, ver de! C.F.I., "Apuntes sobre la reforma del Estado, Estado y
Administracin, Documentos sobre la Reforma", Documento Nm. 1, nov. de
1992.
58. A. Bustelo, op. cit., pg. 128.

8/
ca su alcance y posibilidades. Declina el planeamiento global de
mediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y al
corto plazo.? La planificacin, que tena una fuerte influencia so-
bre la Presidencia y luchaba por la cspide de la jerarqua ministe-
rial, es desplazada por el Ministerio de Economa. De este modo,
"la crisis del paradigma modernizador de los aos '70 evidencia la
ruptura del nexo planificacin / gestin administrativa, como nexo
articulador de una estrategia de conjunto que predetermine el uso
de los recursos sobre la base de una estrategia o plan, en alguna
medida remitible a las prescripciones provenientes del sistema re-
presentativo o, en su defecto, a correlaciones de fuerzas claramen-
te identificables entre los actores sociales". 40
El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obre-
ro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-tra-
bajo, se preocupa ms bien por sacar las leyes de desregulacin. Su
objetivo es llevar a cabo la adaptacin tcnica del ajuste y cambiar
los relaciones laborales va flexibilizacin. El Estado se desrespon-
sabiliza de la reproduccin de la clase trabajadora y busca que el
conflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se de-
scentralice a nivel de empresa.
El Ministerio de Obras y Servicios Pblicos -otrora eje del gas-
to pblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbi-
do por el de Economa. Este ltimo organismo aumenta en poder y
se transforma en un verdadero superministerio que direcciona-
liza y otorga racionalidad a las distintas reas del gobierno. Es un po-
der vinculado al equipo econmico, que toma el puesto de direc-
cin del Estado. La economa se autonomiza, opera como un orde-
namiento neutral de resguardo de equilibrios, como una gestin pu-
ramente tcnica. Se trata de un poder tecnocrtico basado en el co-
nocimiento, el control de la informacin, en la capacidad de gestin
y en reconocimientos internacionales, mientras que la poltica apa-
rece como una tarea de legitimacin eminentemente electoral.
Por ltimo, el Ministerio del Interior tambin se modifica; si
antes era el ministerio ms importante del gabinete ahora se ocu-

39. B. Hopenhayn, op. cit., pg. 2.


40.Ver al respecto en Antonio Daher, "Neoliberalismo urbano en Chile", en
Cuadernos del CIAEH, nr. ;7, 1991/1, Montevideo.

88
pa de la seguridad y su carcter es ms tcnico. La poltica princi-
pal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza al
resto del gabinete es el de Economa. De esta forma, as como cam-
bia la estructura y dinmica ministerial, tambin lo hace el conte-
nido de las polticas pblicas.
1. -Prtuatizacion. La frase "los ferrocarriles son nuestros"
mostraba la doble valencia -econmica y poltica- que tena la
orientacin a las nacionalizaciones del modelo anterior. El optimis-
mo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdad
estaba puesto en la accin estatal y en la empresa pblca.U En el
nuevo modelo, el desplazamiento hacia el mercado est fundado
en la bsqueda de austeridad como forma de resolucin de los pro-
blemas fiscales. Pero adems, las privatizaciones se ven como el
medio esperanzador no slo de suprimir gastos sino de allegar re-
cursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con los
que enjugar el desajuste de las cuentas pblicas y evitar la crisis fis-
cal. Segn]. Schwarzer, todo el proceso anterior de endeudamien-
to y concesiones constituy un deliberado esfuerzo para debilitar
las empresas pblicas, "producindoles una parlisis que se volvi
uno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchos
de la necesidad de prvatzarlas'vt/
Los cambios producidos desde fines de los '70 ponen en cri-
sis al sistema de empresas pblicas, motor del crecimiento econ-
-11. D. Rueschmeyer y P. Evans, op. cit., pg. 57.
42. Jorge Schwarzer, "Argentina 1976-1981: El endeudamiento externo como
pivote de la especulacin financiera", Cuadernos del Bimestre, C1SEA, Buenos
Aires, 1984. Ver artculos de la Revista Unidos, "La fe de los conversos", Buenos
Aires, octubre de 1992. Las privatizaciones -seala M. Twaites- se estn hacien-
do "con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacer
la deuda externa e interna, y con la hiptesis de que, como expresin del profun-
do ajuste estructural, significan una importante seal hacia el mercado mundial
para atraer capitales. Desde este ngulo, podran explicarse como intentos del Es-
tado nacin de hacerse ms atractivo para atraer y capturar el capital que circula
por el mundo en su voltil forma financiera. Ello estara indicando cmo los Esta-
dos nacin buscan retener el capital dentro de sus fronteras, porque en todo mo-
mento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad en
su conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacin- como
capitalista. De este modo, las privatizaciones constituyen oportunidades de nego-
cios de rentabilidad segura en un momento de difcil valorizacin productiva del
capital, por lo que representan el reparto de las principales reas entre los capi-
tales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen "nacio-
nal" como transnacional-. sin ninguna otra lgica que la valorizacin rentable y
el mnimo riesgo, cual es la tnica de los tiempos (. ..) desde esa perspectiva. la
mico sustitutivo, dada la rigidez de sus mecanismos de produccin
y administracin y la escasa o nula capacidad estatal de financia-
miento de la inversin pblica que queda a partir del endeuda-
miento. La crisis de las empresas pblicas, muchas hechas con una
relacin prebendara con proveedores privados, impacta sobre la
sociedad, dada su anterior capacidad de absorber empleo y de sub-
sidiar va tarifas reducidas el consumo social.
Este proceso de privatizacin es apoyado por el Banco Mun-
dial, que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo los
ajustes sectoriales, los retiros voluntarios, y disear los planes de
prvatzacn.O Las transferencias de derechos, reformas estatuta-
rias, basadas en competencias, privilegios, hacen que se liquiden
entidades, se otorguen concesiones, premios, licencias, transferen-
cias de exenciones impositivas, diferimiento de pago de crditos,
capitalizacin de crditos y que tambin se realicen programas pa-
ra dueos parciales (Programas de Propiedad participada).44
Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a ca-
bo esta poltica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servi-
cios y eliminar la corrupcin vinculada a la "patria contratista", a las
compras del Estado y los sobreprecos.v> Este proceso de transfe-
rencias de bienes pblicos al sector privado, si bien termina con la
"patria contratista", y da lugar a una larga serie de corruptelas, o fal-
ta de transparencia en una primera etapa con que se encar esta po-
ltica al privatizar rpido y a cualquier precio. Tambin en su m-

venta de las empresas pblicas como forma de 'hacerse atractivos' aparece as co-
mo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en trminos de competen-
cia interestatal por el inasible capital, adquiere su racionalidad.", op. ct., pg. 31.
43. Alejandro E. Rausch, "Monitoring and regulatory aspects of privatisation in
Argentina and Latin America", United Nation Development Prograrnme, Oxford,
]uly 1993, pg. 13-14.
44. Como seala Mabel e Thwaites Rey, "En el marco de un debate mundial-
mente extendido sobre el papel y el tamao del Estado y el rol del mercado, el di-
seo/implementacin de la poltica de privatizaciones impulsada por el gobierno
justicialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia de
transformacin profunda de la relacin Estado/sociedad y de los vnculos entre
los distintos grupos, clases y actores sociales configurados durante largas dcadas
en la Argentina, y constituye la culminacin de tendencias estructurales gestadas
durante muchos aos en tensin con las crisis y mutaciones del mercado interna-
cional.", en "Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones", en Aportes, nm. 1,
otoo de 1994, pg. 28.
45. Vase al respecto, de Gerchunoff, P. y Cnovas, e, Privatizaciones: la
experiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella, Buenos Aires, 1992.

9
plementacin se favoreci las ganancias de poderosos grupos eco-
nmicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20% de su
valor. Adems de ser un instrumento para regularizar la situacin
con los acreedores externos, la privatizacin tambin jug un rol en
la compensacin a travs de la entrega de mercados cautivos a gru-
pos econmicos afectados por los recortes de subsidios por el ajus-
te.
En trminos microeconmicos, el balance de este proceso de
privatizaciones es ambiguo: en algunos casos, se producen algunas
inversiones y modernizacin, pero con servicios que no alcanzan
la eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel). En
otros, el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como en
la reduccin del paquete accionario inicial del Estado, en el caso
Aerolneas. Tampoco existen mecanismos de control suficientes
para asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones se
cumplan a posteriori. En este sentido, la experiencia privatizadora
desarrollada en nuestro pas se caracteriz por el papel casi exclu-
yente del P. Ejecutivo en la determinacin del proceso; expres
tambin una mayor preocupacin por garantizar las transferencias
de las empresas a los privados que por establecer una efectiva pre-
sencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyec-
to de desarrollo y expansin productva.w Y si bien en 1991 -con
el Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este proceso
privatizador muestra ms transparencia y control, an sigue apli-
cndose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravoso
para las cuentas fiscales sin tomar la precaucin de preservar o te-
ner en cuenta reas 'o industrias estratgcas.f?
2. -Desregulacin. Si en los '40, como respuesta a las desi-
gualdades distributivas, se establecieron controles y leyes protec-
46, Alfredo Ladillisky, "Entes de Regulacin y Control. Un nuevo rol del Esta-
do?", Programa de Posgrado en Control de polticas pblicas, FLACSO, Buenos
Aires, 1994, pg. 18 (mimeo). Tambin consideraciones sobre el posible rol a ju-
gar por los entes reguladores en Jorge E. Barbar, "El Estado post privatizador: los
entes reguladores", en rev. Aportes. Estado, Administracin y Polticas Pblicas,
nm. 1, 1994.
47. Tambin ver, de Gaggero J., Gerchunoff P., Porto A. y Urbitondo S., "Algu-
nas consideraciones sobre la privatizacin de Obras Sanitarias de la Nacin", Ins-
tituto de Estudios Econmicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana, Es-
tudios Crdoba, nm. 63, julio-dic. 1992. Y de Ana Dnersten, "Privatizaciones y
legitimidad: la lgica de la coercin", en Realidad Econmica, nm. 113, Bue-
nos Aires, 1993.

9
'
toras del trabajo, impuestos progresivos y el complejo de regula-
ciones de la produccin que conformaron las instituciones del Es-
tado benefactor, la ola desreguladora de fnes de los '80 se traslada
al comercio exterior e interior, disolviendo entes reguladores de
precios (luntas), reformando la seguridad social y las negociacio-
nes colectivas de trabajo, desregulando la prctica profesional de
escribanos, abogados, arquitectos, etc. La desreglamentacin de la
actividad econmica significa la introduccin de modificaciones
en la base jurdico-normativa del Estado tendiente a aumentar las
libertades econmicas, el establecimiento de tratamientos fiscales
benignos a las utilidades y reinversin as como la reduccin del
poder de los sindicatos. Bajo el supuesto de orientar el Estado a sus
roles originales de administrador de justicia, seguridad, educacin
bsica, resguardo de la salud pblica, seguridad social y, ltima-
mente, preservacin del medio ambente.v' Todo esto integra el
conjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia, bajar los
costos y reforzar los alicientes a la formacin privada de capital. 49
La flexibilizacin apunta a la reduccin del costo de la mano de
obra, a favorecer una contratacin ms precaria y a reducir los gas-
tos empresarios en aportes sociales.
El impacto principal de esta poltica de desregulaciones es
que termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientar
a los grupos econmicos, que ya no pueden seguir viviendo del Es-
tado. Pero no es slo el mundo industrial y urbano lo que se deses-
tructura, ya que el impacto de la desregulacin sobre la actividad
agropecuaria con la disolucin de las Juntas y la mayor presin im-
positiva sobre los productores es tambin significativo. 50 Lo cierto
es que la economa se concentra cada vez ms y ampla la distan-
cia entre ricos y pobres, en un proceso que no lleva al protagonis-
mo del microempresario local -como aseveraban algunos tericos
de desarrollo alternativo de cuo neoliberal- sino al de grupos

48. Ramn O. Frediani, "Estabilizacin y reforma estructural en Latinoamrica


durante la dcada del noventa", en Contribuciones, CIEDLA, oct-dic., 1991, pg.
94.
49. Ibarra, op. cit., pg. 76.
50. Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal, en "Hambre y Crisis
Agraria en el 'Granero del Mundo"', en Realidad Econmica, nm. 121, enero-
febrero de 1994.
concentrados que se convierten en los actores principales de este
proceso de modernizacin.
3. -Descentralizacion: El Estado argentino fue tradicional-
mente centralizado, federal en su constitucin pero unitario en su
poder real. A la fuerte centralizacin poltica que constituy al Es-
tado liberal-oligrquico le sigui la concentracin econmica en el
Estado nacional-popular. De all la novedad que significa el trasla-
do de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya en
la administracin radical. Se acenta esta tendencia en los '90 en
una relacin distinta y ms descentralizada entre el Estado federal
y las provincias, pero sin todava tener stas la capacidad tcnica y
de gestin lograda a nivel nacional. Es un proceso de reforma que
se produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal a
comienzos de 1994.
El Estado central ha perdido capacidad de gestin y es el pri-
mer interesado en desprenderse de actividades a las que, hasta ha-
ca poco, no estaba dispuesto a renuncar.>! En tal sentido, se tra-
ta de una descentralizacin basada en una fuerte causacin econ-
mica, como mecanismo de reduccin del dficit central. En casos
como el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mu-
nicipios la descentralizacin trabaja en una doble valencia: como
demanda democrtica y como requerimiento fiscalista, como bs-
queda de mayor autonoma local y como distribucin hacia abajo
de los costos del ajuste.
Las provincias deben aumentar su atencin a la recaudacin
impositiva propia, ya que los acuerdos con el gobierno nacional so-
bre coparticipacin les implica una reduccin de los giros de los
montos que Buenos Aires haca al interior. Tambin las provincias
grandes pierden con el nuevo rgimen de coparticipacin. Esta
descentralizacin se concreta mediante polticas de retiro del Esta-
do central, traspaso de competencias hacia provincias y munici-
pios en salud, educacin, transporte y vivienda. La reforma estatal
elimina mecanismos distributivos de carcter espacial permitiendo
mayores niveles de libertad y autonoma para los entes provincia-
les y municipales, pero a la vez convalidando la desigualdad.

Sl. R. Esteso, "Crisis y descentralizacin estatal: los lmites del Federalismo


Centralista", en Capraro, H. y Esteso, R.E., Norte Grande, op. cit., pg. 222.

93
En este contexto se produce lo que Arroyo y Pealva denomi-
nan la municipalizacin de la crisis del Estado social: la con-
fluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de las
demandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de una
mayor eficacia y racionalidad de la gestin local. 52 Pero el munici-
pio, con lo que se le delega, no puede promover un Estado de bie-
nestar a nivel local. Si bien las demandas sociales se desplazan ha-
cia all, su resolucin queda condicionada por la baja capacidad ge-
rencial y recaudadora de los gobiernos locales. 53
4. -Reforma administrativa. Junto con la ampliacin del Es-
tado social creci la burocracia. 54 Se desarroll una racionalidad
de ampliacin de las estructuras que, con el correr de los aos,
constituy una gran superposicin de aparatos y normativas. Des-
de los cincuenta contina la incorporacin de empleo a la adminis-
tracin, que queda as hiperdesarrollada. Se trataba de una lgica
burocrtica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas del
ciclo cvico-militar. A partir de la desfinanciacin de la etapa dicta-
torial, la administracin pblica experimenta un largo proceso de
deterioro.
Los primeros antecedentes de la reforma administrativa los
encontramos en la creacin de los administradores gubernamenta-
les del gobierno radical, que buscaba constituir una lite de funcio-
narios de mayor capacitacin vinculados a la Presidencia. 55 En los
'90 se lleva a cabo una reforma en forma ms expeditiva, basada en
la reduccin de personal (mediante el rgimen de retiros volunta-
rios) y en la bsqueda de constituir una nueva clase tecnocrtica
de nivel intermedio, guiada por exigencias gerenciales y de dife-
renciacin salarial (el SINAPA). Se empieza a generar un sistema de

52. S. Pealva, y D. Arroyo, "Estado Benefactor y Municipio en Crisis", Docu-


mento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y polticas
urbanas, Quito, 1991; ver el texto en Rev. Cambios, nm. 1, vol. 3 Buenos Aires,
1991.
53. A. Garay y D. Garca Delgado, "El municipio en Argentina", en: Pealva,
Grossi (eds.) Gobiernos Locales en Amrica Latina, Santiago de Chile, Ed. Sur,
1991.
54. Ver de Oszlak, O. y O'Donnell, G., "Estado y polticas estatales en Amri-
ca Latina: hacia una estrategia de investigacin", en Revista Venezolana de De-
sarrollo Administrativo, nm. 1, Caracas, 1982.
55. Ver al respecto de O. Oszlak, "Los A.G.: La creacin de un cuerpo geren-
cial de lite en el sector pblico argentino", en Aportes, op. cit., pg. 102.

94
profesin administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos cri-
terios conceptuales para el manejo pblico, comisiones de selec-
cin a aspirantes a cargos pblicos, reencasillado del personal de
los ministerios y recalificacin del mismo. Se trata de la bsqueda
de una despolitizacin progresiva y paulatina de los cargos de Di-
rectores Nacionales y gerentes. 56
Se busca incorporar nuevas formas de gestin de la cosa p-
blica, con una racionalidad de resultados ms que sobre la base de
normas; se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencial
frente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales. 57
La poltica se complejiza y tecnifica y la reorganizacin estatal ha-
ce lo mismo. La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobre
el empleo, dado el carcter de paliativo frente a la desocupacin
que el empleo pblico haba asumido en el anterior modelo. 58 Pe-
ro la reduccin del personal no necesariamente lleva a la desburo-
cratizacin. El intento de profesionalizar la administracin pblica
choca con las magras retribuciones y la prdida de motivacin del
personal, que hacen que numerosos tcnicos se desplacen al sec-
tor privado. 59
El nuevo Estado en la economa desregulada deja de producir
y contrata cada vez ms afuera. Establece nuevos vnculos asocin-
dose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales que
terminan conformando una nueva red de intereses distinta de la
del estado contratista. En este Estado se promueve una tica pbli-
ca vinculada a la bsqueda de eficiencia, en trminos de equili-
brios macroeconmicos, control del gasto y aumento de la recau-
dacin. Las privatizaciones de empresas y servicios pblicos son
evaluadas sobre la base de esta concepcin de la eficacia. Emerge
una generacin de funcionarios con mayor preocupacin por la

<;6 Al respecto, ver de Gustavo Bliz, "Argentina: una reforma global. El pro-
ceso de transformacin del Estado y de la sociedad en la Argentina", en Estado y
Mercado. Del enfrentamiento a la Annonizacin, Fukuyama, Bliz, Plowden
y otros, Coediciones Eudeba-Inap, Buenos Aires, 1993, pg. 36.
57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D. Osborne y T. Gae-
bler, La Reinvencin del Gobierno. La influencia del espritu empresarial
en el sector pblico. Paids, Buenos Aires, 1994.
'iH. Ver de Menen, C. y R. Dromi, Reforma del Estado y Transformacin
Nacional, Buenos Aires, Ed. Ciencias de la Administracin, 1990.
'i9 Ver I. Felcman, La Reforma del Estado, Buenos aires, 1991.

95
administracin, que se vuelven ms tcnicos, donde se valora ms
la formacin y la responsabilidad personal. Es una racionalidad
que no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibren
las cuentas, a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modo.
Se incorpora un estilo tcnico-gerencial distinto del poltico-ideo-
lgico o planificador con preocupacin social, del modelo ante-
rior.
Se trata de una visin pblica ms gerencial, donde hay valo-
racin de los antecedentes e importancia de las responsabilidades
individuales. Esto presupone la conformacin de una clase de nue-
vos gerentes, mientras que la vieja burocracia pblica queda desca-
lificada. La administracin funciona como una realidad dual; junto
con esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocracia
con sus problemticas y cultura; se trata de una gran masa de em-
pleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajos
salarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia en
la sociedad.
5. - La reduccin del gasto pblico. Un aspecto central de es-
ta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumento
de los recursos del sector pblico. La reduccin del gasto se logra
mediante privatizaciones, reduccin de la inversin pblica, trans-
ferencia de escuelas, de hospitales y otros servicios al mbito pro-
vincial o municipal sin el acompaamiento de las respectivas par-
tidas presupuestarias, cancelacin de los prstamos que el Banco
Central efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previ-
sin social; reduccin de empleados pblicos, de ayudas del Teso-
ro Nacional a las provincias, etc.
El aumento de los recursos se logra mediante una reforma tri-
butaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacin del
Estado. Si durante el modelo anterior se lo haca sobre la base de
retenciones agrarias, emisin, en el nuevo, se basa en la mayor y
ms eficaz recaudacin y los recursos provenientes de las
privatizaciones. Se busca incrementar la recaudacin impidiendo
la evasin y aumentando la base imponible, reduciendo las alcuo-
tas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mer-
cado de capitales como el proceso interno de ahorro inversin y
el retorno de capitales nacionales fugados al exterior.

96
La D.G.!. aumenta en operacionalidad ya que la funcin de tri-
butacin se transforma en clave en el nuevo modelo, comenzndo-
se a generar as una nueva cultura fiscal. No slo se introduce una
perspectiva ms tcnica y rigurosa de entradas y gastos, sino que
se realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indi-
rectos y modalidades de recaudacin ms rigurosas (aumento de la
base impositiva, mayor control y sancin a la evasin de las empre-
sas), todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales ac-
titudes evasoras. No obstante, la carga fiscal tiene tendencias regre-
sivas, ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represen-
ta el SO% del total de los impuestos recaudados en 1992).60
Con respecto al gasto social, la extensin del mismo en educa-
cin, salud, vivienda popular caracteriz la etapa anterior. El proce-
so de redistribucin de la renta dependa de una racionalidad cen-
tral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de las
prestacones.v! Desde su expansin, el Estado de bienestar fue pen-
sado en el interior de una propuesta macroeconmica como meca-
nismo contracclico, tanto desde el punto de vista del gasto como
de su financiamiento. Pero ahora el proceso de ajuste, al concebir
el gasto social como "blando", procede a su reduccin dejando so-
brevivir mecanismos compensadores. La poltica social queda su-
bordinada a los requerimientos de la modernizacin econmica y
del equilibrio fiscal y se descentraliza, incorporndose polticas "mi-
nimalstas' o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo.
6. - Regionalizacin. Por ltimo, otra dimensin de esta
transformacin del Estado es la profundizacin del proceso de in-
tegracin regional. El Estado nacional lleva a cabo una poltica ac-
tiva en la bsqueda de integracin, que ya no es propia de los pe-
queos pases, sino tambin de las grandes potencias. El Mercosur
-como tratado de unin aduanera- tampoco es el tipo de polticas
de integracin que predominaran en los '60-'70 (Asociacin Lati-
noamericana de Libre Comercio -ALALC-), sino un fenmeno ms
profundo, ya que no se trata slo de una bsqueda de libre comer-

60. Juan Carlos Gmez Sabaini y Juan Jos Santier. "Quin paga los impues-
tos en la Argentina?", en Desigualdad y Exclusin, op. cit., pg. 149-153.
61. E. Tenti. "Pobreza y Poltica Social", op. cit., pg. 118.

97
cio sino de unir polticas de alta tecnologa, ciencia, educacin, en-
tre los distintos pases.v-
La nueva ola de regionalismo se expande como un intento de
reducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmen-
te caticos del incremento de la globalizacin sobre las economas
nacionales. Se busca compensar el debilitamiento del Estado me-
diante la constitucin de articulaciones plurinacionales. El Estado
nacional no aparece ya como un actor autosuficiente. El nuevo re-
gionalismo impone sobre gobiernos y actores la bsqueda de una
mejor performance y efectividad, pero no slo en algunas activida-
des sino en el conjunto de la economa. En este proyecto de cons-
titucin de un bloque regional comienzan a tener importancia las
consideraciones sobre eficiencia econmica global, la competitivi-
dad y productividad, ms que las de auosuficiencia y autarqua na-
cional. De all que parte de los ejes del debate sean hoy el de los
costos industriales, el de las ventajas competitivas y el "costo ar-
gentino".
Pero en la constitucin del Mercosur se observan diversos
conflictos: el derivado de las asimetras que presentan las econo-
mas de cada pas, en donde, a las naturales dificultades de integrar
economas tan dismiles como las de la Argentina, Brasil, Paraguay
o Uruguay, se suman las distintas situaciones fiscales de los princi-
pales Estados y sus diferentes estrategias econmicas (Brasil, an
sin haber estabilizado su economa pero con una apuesta a expan-
dir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo pro-
tegiendo las industrias de bienes de capital e informtica, y la Ar-
gentina, ms vinculada a la industria alimentaria, petroqumica y
primaria), y a la vez, con las distintas polticas internacionales se-
guidas por ambos pases. 63 En este sentido, se producen contradic-
ciones entre una poltica internacional muy alineada, como la de la
Argentina, con los requerimientos poltico-econmicos de la afir-
macin regonal.vt

62. Miriam L. Campanella, "Proactve Policy making: The New Role of the Sta-
te-Actor". en Government and Opposition, vol. 26, nm. 4, 1991.
63. Naum Minsburg, "Argentina y el Mercosur: un proceso complejo", en Cua-
dernos del Claeh, nm. 68, Montevideo, 1993/94, pg. 39-54.
64. Roberto Russell y Laura Zuvanic, "Argentina: deepening Alaigment with
the West", en}ournal o Interamerican Studies and World Affair, vol. 33,
nm. 3, 1991, pg. 130.
Cuadro 2
Modelo de Acumulacin-Regulacin

Estado Modelo sustitutivo, Modelo aperturista,


mayor autonoma con reestructuracin
relativa del y globalizacin,
Estado, importancia orientado al sector
del Estado-nacin. externo, menor
autonoma relativa
del Estado.
Rol Interventor, Subsidiario, rol
impulsor del "fiscal", garante
desarrollo, garante de equilibrios
del bienestar, macroeconmicos.
"empresario" ,
"empleador" .
Rasgos Distribucin, Estabilizacin,
desarrollo, competencia, -
articulador saneamiento fiscal,
regional, de insercin en la
sujetos colectivos, economa mundial,
autarqua, bsqueda de
desarrollo, pleno equilibrios
empleo, regulacin. macroeconmicos.
Polticas Centralizacin Descentralizacin,
Pblicas econmica, regionalizacin,
nacionalizacin privatizacin, (gro-
("la empresa pos y conglomera-
pblica"), dos), estabilizacin
desarrollo, desregulacin,
distribucin, flexibilizacin,
regulacin del reduccin del
capital y trabajo, gasto, polticas
planificacin sociales
global, provisin "rninimalistas",
de bienes pblicos, especializacin,
polticas sociales produccin
universales. segmentada.
Contina
99
Regulacin Fordismo Posfordismo, expor-
perifrico, tacin y mercado
principios interno.
tayloristas,
mercado protegido.
Modelo de Produccin de Especializacin
Organizacin masas, mercados flexible,
masivos, maquinaria
homogneos. automatizada.

2.4 LA ECONOMA POInCA DE lA ESTABIIlZACIN

A comienzos de los '90 se termina de producir la reconver-


sin del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral, a
partir del cual ya no hay vuelta atrs. Se derrumba el Estado de bie-
nestar y junto con l las grandes redes sociales de apoyo (gran em-
presa, gran sindicato, empleo estable y seguridad social colecti-
va).65 El nuevo modelo econmico hace que el rol principal del Es-
tado sea fiscal y est vinculado a la promocin de los equilibrios
macroeconmicos, de la apertura y competitividad general de la
economa. Se trata de una racionalidad donde la orientacin esta-
tal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva, ex-
pansiva, basada en el gasto y creacin de instituciones y empleo,
para volverse restrictiva en recursos. Se trata del fin de una carac-
terstica del Estado argentino: la expansin de funciones hecha
normalmente por agregacin ms que por reestructuracin o
transformacin interna. 66 De acuerdo con R. Martnez Nogueira, la
gran diferenciacin estructural derivaba de la constante creacin
de secretaras, subsecretaras y direcciones, as como de la prolife-

65. Sergio Boisier, "Las relaciones entre descentralizacin y equidad", Revista


de la Cepal, nm. 46. abril 1992, pg. 114.
66 Como seala B. Kliksberg, el estado latinoamericano en expansin se ca-
racteriz por una verdadera "explosin" en sus niveles de complejidad. Extendi-
considerablemente las reas de accin del aparato pblico y profundiz su in-
tervencin en reas donde actuaba anteriormente. La multitud de metas simult-
neas que persegua planteaba tcnicamente difciles problemas de compatibiliza-
cin de objetivos. Bernardo Kliksberg, "La Reforma Administrativa en Amrica la-
tina. Una revisin del marco conceptual", en Teora de la Burocracia, op. cit.,
pg. 460.

100
racin de organismos descentralizados y aun de cuentas especia-
les. "De lo cual derivaba ambigedad, superposicin y tensiones
en la delimitacin de competencias y asuncin de responsabilida-
des.,,67
El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (se-
guridad, justicia, salud, educacin) dejando los aspectos producti-
vos al sector privado. Es el retiro de la actividad del Estado del rea
de la produccin y el reforzamiento del mercado y de la competen-
cia. Se abandona uno de los principios bsicos del Estado de bie-
nestar, como el de la intervencin estatal para mantener el pleno
empleo, lo cual se ve favorecido por la constatacin de que desem-
pleo y paz social no son realidades antagnicas e incompatibles,
contrariamente a lo que se haba pensado durante las dcadas an-
teriores.v''
A diferencia de otros casos de reforma del sector pblico,
aqu se trata, ms que de un retiro selectivo y gradual de la activi-
dad productiva y social del Estado, de un retiro total y brusco. Se
adoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos ni
matizacin alguna, sino la privatizacin de "todo y pronto". Tam-
poco se consideran aspectos estratgicos a preservar por el Esta-
do, referidos tanto a proteger reas de decisin nacional en lo pro-
ductivo-tecnolgico o por cuestiones claves cambiarias (por ejem-
plo, en Chile y Mxico mantuvieron bajo control pblico la pro-
duccin de cobre y de petrleo, respectivamente). Tambin, a di-
ferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental, en don-
de la liberalizacin representa en muchos aspectos una continua-
cin de tendencias en el perodo de posguerra, aqu se constituye
como una drstica reversin de las polticas pasadas.

67. R. Martnez Nogueira en "La Reforma del Estado en Argentina. La Lgica


Poltica de su Problemtica Organizacional'', en Perfiles Latinoamericanos,
FLACSO, Mxico, nm. 1, die. de 1992, pg. 36. Esta creacin constante y super-
posicin fue una caracterstica general de Amrica Latina. Ver A. Garretn, op.
cit., pg. 10; tambin Anbal Pinto en sus estudios sobre Chile. 1962 y 1964, en
"La Reforma del Estado en Argentina. La Lgica Poltica de su Problemtica Orga-
nzaconal'', en Perfiles Latinoamericanos, Mxico, FLACSO, nm. 1, die. de
1992, pg. 36.
68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares, "Las transformaciones de lo poltico
desde una perspectiva europea", en, Las transformaciones de lo poltico,.J.
Benedicto y F. Reinares (eds.), Madrid, Alianza Universidad, 1992.

101
La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucin a
la estabilizacin y a generar credibilidad interna y externa. Se con-
forma un nuevo orden econmico que aparece como sentido co-
mn, establecindose nuevas reglas del juego. El Estado pasa de
formas de gestin globalistas centralizadas a la focalizacin y selec-
tividad en las polticas sociales y a la eliminacin de la economa
mixta. La intervencin pblica se hace ms segmentada y orienta-
da a reducir el gasto fiscal, profundizando su orientacin hacia el
sector externo. A partir de una definicin universal "del usuario de
servicio", se introduce la problemtica de la calidad del servicio
tambin en el sector pblico. Las ideas de flexibilidad y diferencia-
cin enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdad
que caracterizara al modelo fordista. El Estado tiende a concentrar-
se en el mantenimiento de equilibrios macroeconmicos, en la
problemtica de la competitividad y productividad de la economa.
Surgen nuevas formas de intervencin estatal que implican
una suerte de codeterminacin entre agencias pblicas, organiza-
ciones intermedias y organismos internacionales. La idea que gana
espacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo, a
la vez, que se observan los lmites de lo estatal para encarar ciertos
problemas. Pero este proceso, significa la detencin de la raciona-
lidad vertical del mbito pblico intervencionista caracterstico del
Estado social?
En un sentido s, porque termina el Estado como clave en la
resolucin de la cuestin social, de la pacificacin del conflicto de
clases y del desarrollo nacional. Estos roles se estructuraban a tra-
vs de una continua intervencin y expansin burocrtico-admi-
nistrativa a travs del gasto pblico, mientras que ahora comienza
a sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra, donde ya no se
presupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestio-
nes. Pero la racionalidad estatal que gua este cambio no deja de
ser vertical en un sentido profundo, ya que su elaboracin se hace
a partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se impo-
ne al conjunto de los sectores mediante intervenciones drsticas.
En realidad, el nuevo plan macro al que los distintos actores se van
adaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI, sus
plazos y metas, y donde el supervit fiscal se transforma en piedra
angular.

102
Estos cambios determinan una cudruple inversin respecto
de la economa poltica del industrialismo sustitutivo:
-Se quiebra la racionalidad en que la poltica agregaba los in-
tereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloque
mercado internista basado en la demanda interna como del agro-
exportador basado en la devaluacin y transferencia de recursos a
exportadores y productores agropecuarios). La nueva racionalidad
ya no est definida de acuerdo con esos sectores o ligada a deman-
das sociales mayoritarias, sino que se impone desde una lgica de
equilibrios y de eficiencia.
Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta for-
ma crecientemente externos. Desperdiciada en los '80 la posibili-
dad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda, o de
llevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una re-
conversin de la economa ms equitativa y autnoma, lo que hu-
biera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera, en los
'90, la Argentina se ajusta a una lgica que se muestra irreductible:
recorte del gasto, aumento de las contribuciones y logro de supe-
rvit fiscal tanto para estabilizar una situacin inflacionaria como
para garantizar el pago de la deuda externa.
Se trata de la disminucin del rol del Estado en el manejo de la
economa. Aqu cesa la funcin del Estado empresario ya que deja
de tener bajo control actividades antes consideradas estratgicas por
su importancia econmica, social o militar, y tambin de su rol de
Estado empleador, que compensaba con su expansin el bajo dina-
mismo del sector privado en la creacin de empleo. La Argentina pa-
sa de un modelo de frmula estatista de economa semicerrada a
otro altamente flexibilizado, de economa abierta pero sin transicio-
nes; de "todo al Estado" se pasa a "todo al mercado". El patrimonio
pblico acumulado durante dcadas es objeto de negociaciones co-
yunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionarios,
consolidando un proceso de concentracin iniciado ya en los '80. Si,
por un lado, ello permite resolver la crisis fiscal, generar estabilidad
y crecimiento, por otro, las polticas neoliberales muestran prdida
de capacidad regulatoria sobre monopolios privados con creciente
capacidad de condicionar a la comunidad y al Estado.
-Segundo, el modelo de pas que surge de este equilibrio ma-
croeconmico, no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703
to de una voluntad colectiva y de carcter poltico, sino de mlti-
ples y simultneas adaptaciones de los distintos grupos e indivi-
duos a esta lgica econmica. El Estado, a partir del ajuste y globa-
lizacin, revela prdida de autonoma para definir patrones de pro-
duccin, consumo y distribucin del ingreso en relacin con la
que dispona en el modelo anterior. Pero, respecto de la situacin
vivida en los '80, aumenta en capacidad para poner normas, fijar
reglas de juego, disciplinar actores y reducir la incertidumbre.
Tambin subsiste la inequidad en la distribucin del ingreso,
observndose que el peso de los ajustes ha cado en los estratos ba-
jos y medios de la sociedad. Se trata de un cambio en favor del ca-
pital, del sector servicios, mientras que los grupos ms afectados
son los pensionados, los nuevos ingresantes al mercado de trabajo,
obreros industriales y empleados estatales.
- Tercero, termina por constituirse un establishment ms mo-
derno, que deja atrs la imagen de la clsica oligarqua en conso-
nancia con los programas liberales. Se modifica la anterior tensin
existente dentro de los sectores dominantes que promova su divi-
sin entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los blo-
ques tenda a realizar alianzas con los sectores populares. Es decir,
no slo se modifican las orientaciones de los electorados con las
privatizaciones y desregulaciones, sino que estas polticas engen-
dran nuevos grupos, conductas y asignaciones de poderes en mu-
chos casos rreversibles.v? No es tanto la creacin de una nueva
clase capitalista como sucede en Europa del Este, o el mejoramien-
to de la posicin competitiva de algunos grupos como ocurre en
Europa occidental, sino la resolucin de la crisis orgnica previa y
la configuracin de una nueva hegemona.
Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitados
con los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre el
modelo de pas a conformar. No se trata slo de una nueva recon-
figuracin del mismo -en trminos de modernizacin y democra-
tizacn-, sino, en un sentido ms cualitativo, de la existencia de
una clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modelo
econmico y de pas de cara al proceso de globalizacin. Y as co-
mo fuera tpico en el primer modelo de relacin Estado-sociedad
69. H. Figenbaum y). Henig, op. cit., pg. 208.

74
el predominio del sector agrario, y en el segundo el del sector fa-
hril, hoy se muestra el predominio del sector terciario, de grupos
econmicos que monopolizan los servicios privatizados junto con
sectores de las finanzas y de produccin trasnacionalizada.
-Por ltimo, cambia el foco de la intervencin econmica, del
intervencionismo de actividades dirigidas al desarrollo y mano
tenimiento de industrias bsicas -que tradicionalmente se basaban
en las ventajas comparativas-, a otro modelo de respuestas flexi-
bles a condiciones econmicas diversificadas en mercados interna-
cionales cambiantes (las ventajas compettvasj.Z" Si el rol anterior
del Estado fue establecer una alianza con el trabajo para presionar
al capital y asegurar la integracin y la paz social, el nuevo trata de
establecer una alianza con el capital para comprometerlo en la in-
versin, controlar la inflacin, flexibilizar el trabajo e integrarse a
la economa globalizada.
Si en el industrialismo sustitutivo, el crecimiento supona un
aumento del salario y del empleo, con efectos sobre las condicio-
nes de vida del conjunto social, el crecimiento actual no se asocia
ya al nivel de empleo. La creacin de puestos de trabajo es ms len-
ta que el crecimiento del producto y no hay vinculacin del au-
mento de la produccin con el crecimiento del empleo. Con la glo-
balzacn, la economa se escinde de la nacin, las ganancias de
las grandes corporaciones no implican una mejora social de am-
plios conjuntos o el logro de una progresiva redistribucin del in-
greso. El crecimiento, al no requerir de una distribucin progresi-
va del ingreso, ni basarse en la demanda interna, ya no se extiende
al conjunto de la poblacin. A su vez, la mayor incorporacin tec-
nolgica para aumentar la productividad reduce los niveles de
fuerza de trabajo requeridos. Las empresas recurren cada vez me-
nos a una fuerza de trabajo permanente, y en su lugar contratan a
un ncleo muy especializado de trabajadores, rodeados por una
periferia de trabajadores temporales.Z! De esta manera, pueden
coexistir xitos macroeconmicos -en trminos de control infla-

-0. Philip Cerny, The Changing Architecture of Politics (cap. "Transnatio-


nal Structures and State Responses: from the Welfare State tu the Competition Sta-
te". op. cit., pg. 205.
-l. Naciones Unidas, Informe sobre Desarrollo Humano, Programa para el De-
sarrollo (PNUD). 1993.

105
cionario, saneamiento fiscal y crecimiento del PBI- con altos cos-
tos sociales -como concentracin del PBI, creciente desempleo,
exclusin y ampliacin de la brecha entre ricos y pobres.
En sntesis, a comienzos de los '90 se consolida el nuevo mo-
delo de acumulacin dirigido al sector externo. Sobre todo el Plan
de Convertibilidad genera reduccin de la incertidumbre en lo in-
terno y un mejor clima de confianza internacional: la Argentina
aparece como mercado emergente. Genera un orden econmico y
un nuevo pacto social que sucede al constituido en derredor de la
democratizacin en los '80, y ahora vinculado a la estabilidad. Es
una nueva economa poltica de estabilizacin que concilia acumu-
lacin con legitimacin. No obstante, sobre esta nueva economa
poltica pesan algunos interrogantes sobre qu pasar luego de
que el mecanismo para evitar la crisis fiscal (las privatizaciones) se
haya agotado? Cmo va a lograrse un crecimiento basado en inver-
sin y produccin de bienes transabies ms que el basado en el in-
greso de capitales? y, finalmente, cmo podr lograrse un mayor
empleo y equidad en el crecimiento dentro de este brusco proce-
so de reconversin econmica?

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