BOLILLA 2

FUNCION ADMINISTRATIVA

Administracin Pblica

Concepto y Clasificacion:

La primera idea considera a la Administracin Publica como la Administracin centralizada que, no

obstante carecer de personalidad juridica propia , representa por lo comun orgnicamente al
Estado, perfecta publica estatal perfecta y soberana.

La articulacin de esta concepcin se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con
personalidad juridica tambien de carcter publico y estatal, pero propia separada de la persona
publica Estado, a la cual la unen lazos de tutela y de garantia de sus actos frente a los particulares
o administrados.

Como las personas jcas y entre ellas el Estado, requieren de la actuacin de la voluntad de una
persona fisica que sea idonea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad
del ente, primero debe resolverse en que modo dicho querer se imputa a la persona juridica a la
persona juridica, a fin de producir efectos en el mundo juridico.

Para esto se elaboraron distintas teorias como la del mandato y la representacin, reconociendo a
esta ultima superioridad tecnica sobre la primera, lo cierto es que tambien esta tropieza con
dificultades juridicas insalvables, razon por la cual se aborda la Teoria del Organo.

rganos del Estado.

Organizacin Administrativa: Es el conjunto de normas que regulan la competencia, las

relaciones jerrquicas, situaciones jurdicas, formas de actuacin y control de los rganos en
ejercicio de funcin administrativa (Dorm).

Organo:

Supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad. Un elemento OBJETIVO
caracterizado por un centro de competencias, integrado por poderes o facultades, que se refieren
tanto a potestades en sentido tcnico como cometidos y otro de carcter SUBJETIVO, representado
por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fisicas que desempean la titularidad del
organo, cuya voluntad, emitida dentro de los limites que marca el principio de la especialidad, se
imputa al organo que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad
de la persona juridica estatal.

Teora del rgano: trata de fundamentar el porque de la actuacin de una persona fsica es
imputada al estado. La teora del rgano surge por necesidad de buscar un porque y en que
supuestos responde el estado por el actuar de una persona.

Teora del Mandato: sostiene que las personas fsicas actan como mandatarias de las personas
jurdicas, por o tanto le son aplicables las reglas del mandato.
Critica: no puede hablarse de mandato, ya que para poder otorgarse un mandato, es necesaria una
voluntad para otorgarlo, cosa que no posee la persona jurdica.

Teora de la Representacin: las personas fsicas representan, en realidad, a las personas

jurdicas. Es una representacin anloga a la de los incapaces (tutela, cratela, etc.).
Critica: la representacin tambin presupone la existencia de dos voluntades, y en este caso, no
hay voluntad por parte del estado.

Teora del rgano.

Esta teora deja de lado la idea de las teoras anteriores, expresa que el rgano no acta en virtud
de una relacin exterior, sino que la persona jurdica y el rgano integran una misma estructura.
El rgano forma parte de la persona jurdica, son una misma expresin de una realidad jurdica que
es la persona jurdica. El rgano es un engranaje de la estructura (Gierke).

Los autores hacen u paralelismo entre la teora del rgano y la teora de la representacin:

1
La capacidad del rgano deriva de la propia constitucin de la persona moral; en la representacin,
hay un vinculo que deriva de la ley o de un acto jurdico. El rgano nace con la persona jurdica,
cuando acta el rgano es como si actuara la persona jurdica; en la representacin hay un vinculo
jurdico entre los sujetos de derecho donde uno acta en nombre de otro.

- Caso Vadel Jorge c/ Pcia. Bs. As..

- Caso Hotelera Ro de la Plata c/ Pcia. de Bs. As. (1985).
- Caso Tejeduria Magalanes.

Surgi la discusin de si existan dos rganos diferentes o no:

1. Una parte de la doctrina deca que existan dos rganos:

a. Instituciones Publicas de determinada esfera-.
b. rgano Fsico: rgano como persona fsica que cumple una funcin actuando y expresando la
voluntad del ente.

2. Para la mayora de la doctrina, el rgano es uno pero con dos elementos susceptibles de
diferenciarlos que entre ambos constituyen una unidad:
a. El Elemento Objetivo: caracterizado por un centro de competencias, poderes o facultades que se
refieren, tanto a potestades como a cometidos.
b. El Elemento Subjetivo: representado por la voluntad y capacidad necesaria de la persona fsica,
que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible fundar la responsabilidad del estado.

Relacin entre le rgano y el Ente al cual pertenece y entre el rgano y la Persona Fsica.

1. El rgano no constituye una persona diferenciada del este, sino que el rgano se confunde como
parte integrante del ente. El rgano no tiene derechos y deberes diferenciados de los entes de que
forma parte, su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organizacin a la cual pertenece.

2. La persona fsica tiene dos voluntades: su voluntad en cuanto a persona, y en este caso puede
tener derechos contrapuestos con el estado y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de
aquel; y su voluntad orgnica, en cuanto desempea competencia estatal. En este caso, el
funcionario se subsume dentro del rgano jurdico, y en cuanto titular del mismo no tiene derechos
contrapuestos con l, no tiene tampoco una personalidad diferenciada del estado.

Existen dos criterios para saber cuando acta como rgano del estado y cuando no:
1. Criterio Subjetivo: toma en cuenta la finalidad perseguida del funcionario al actuar, es decir, si
entendi actuar en calidad de rgano del estado o privada de este.
2. Criterio Objetivo; prescinde de la motivacin psicolgica del funcionario y atiende
objetivamente a lo que ha realizado. Este criterio tiene dos variantes:
a. Postura adoptada por el Derecho Privado: sostiene que el rgano fsico ha actuado como
rgano jurdico de la institucin siempre que haya actuado en el marco legal, legtimamente
respetando la competencia otorgada y a las regulaciones para el desempeo de sus funciones
(criterio adoptado por el Cdigo Civil). No puede imputrsele al estado, sino que es un acto
personal del funcionario.
b. Postura adoptada por el Derecho Publico: no debe atenerse a la apariencia externa del acto
o hecho, sino lo que se tendr en cuanta es su reconocimiento exterior como un hecho o un acto
propio de la funcin atribuida al rgano, haya sido o no ejercida regularmente.

Principios de Organizacin:

Competencia (Cassagne): Es el conjunto de atribuciones que corresponden a los rganos y

sujetos pblicos estatales

Naturaleza Jurdica: es una obligacin para el rgano que la tiene atribuida como propia.

Competencia y Capacidad: muchos autores consideran que la competencia es al derecho publico,

lo que la capacidad al derecho privado.
La capacidad es la regla, la competencia tiene que estar prevista por una norma. La capacidad es
facultativa, la competencia obligatoria.

Principios de la Competencia:
1. Debe estar prevista legalmente.

2
2. La competencia es objetiva.
3. La competencia es improrrogable: se encuentra establecida en el inters publico.
4. Surge de una norma.
5. No es convencional.
6. Pertenece al rgano y no a la persona fsica, la cual deber limitarse en su actuar a la norma.

Excepciones a la Competencia:

1. Avocacin: se produce cuando el rgano superior, por si mismo, decide sustituir al inferior en el
conocimiento y decisin de un asunto. La avocacin no procede contra entidades autarquicas y
entes descentralizados.

2. Delegacin (Gordillo): Es una decisin del rgano administrativo, a quien legalmente la

competencia le pertenece, por la cual transfiere el ejercicio de todo o parte a un rgano inferior.
Es un instituto excepcional que requiere de una norma que lo autorice, tanto en nacin como en
pcia.
El rgano delegante, puede en cualquier momento retomar el ejercicio de esa facultad delegada,
pues es una facultad propia. El delegado, ser responsable por la forma en que ejerza esa facultad;
el delegante tambin es responsable por la ejecucin de estas facultades delegadas
(responsabilidad in vigilando); a la vez, el delegante puede revocar actos emanados del inferior.
La delegacin no implica renuncia a la competencia.

Jerarqua (Gordillo): Es una relacin jurdico-administrativa interna que vincula entre s a los
rganos de la administracin mediante poderes subordinados para asegurar la unidad en la accin.

Tutela Administrativa: es la que se da entre la administracin central y un ente descentralizado.

No hay relacin jerrquica, sino que hay una tutela o control administrativo.

Relacin Jerrquica (o jerarqua) y Tutela (o control administrativo).

* Todo rgano administrativo tiene un rgimen jerrquico.

* El control administrativo solo existe en la medida que la ley lo establece.
* En la relacin de jerarqua, el superior puede analizar el actuar del inferior, ya sea en su
legitimidad, oportunidad, etc.
* En el poder jerrquico, en caso de dudas acerca de las facultades del superior, se supone que ste
tiene facultades para la revisin.
* En el control administrativo, no se presume la atribucin de facultades al sujeto controlante.
* En la relacin jerrquica, existe la posibilidad de interponer recursos (recurrir).
* En el control administrativo, esa facultad recursiva es limitada.

La Relacin Jerrquica se compone de:

1. Lnea: serie de funcionarios unidos por una relacin de subordinacin. Sucesin de rganos en
sentido vertical. Es una ramificacin del poder ejecutivo que enlaza un centro de autoridad con
otros inferiores.

2. Grado: es la posicin o situacin jurdica que cada rgano ocupa dentro de esa lnea.

Manifestaciones:
* El superior jerrquico puede impulsar y dirigir el accionar del inferior.
* Puede dictar normas de organizacin de la actividad de los rganos inferiores.
* Puede avocar.
* Puede nombrar funcionarios de rganos inferiores.
* Tiene el deber de vigilancia y control desarrollado por el inferior.
* Tiene facultad de resolver conflictos o cuestiones de competencia entre rganos inferiores.

Relaciones inter-organicas:
Los organos no son sujetos de derecho, careciendo por ende de personalidad juridica, pero esto no
impide reconocer la existencia de vinculos jcos entre los organos de una misma persona juridica
publica estatal.

La actividad interorganica es considerada una actividad juridica que debe encuadrarse en el

ordenamiento, observando el principio de unidad de accion que tiene que caracterizar el obrar de la
persona juridica publica estatal ya que no cabe admitir la existencia de voluntades contrapuestas.

3
Las relaciones interorganicas se clasifican en:

Colaboracin
Conflicto
Jerarquia
Consultivas
De control

Concentracin y Desconcentracin:

En un plano distinto a la centralizacin y descentralizacin aparecen como tecnicas de agrupacin o

distibucion permanente de competencias la concentracin y la desconcentracin.

Mientras la descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de personalidad juridica

y una relacion intersubjetiva, la desconcentracin entraa una tipica relacion interorganica en el
marco de la propia entidad estatal.

Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en

el marco de una misma persona publica estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la
Administracin Central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas.

Concentracin: las facultades decisorias se encuentren reunidas en los organos superiores de la

administracin central.

Desconcentracin: cuando las competencias decisorias se asignan a organos inferiores de la

Administracin centralizada o descentralizada.

Centralizacin y Descentralizacin.

Descentralizacin: es un concepto poltico, en cuanto todas las otras formas de organizacin, a

saber: descentralizacin, delegacin, etc. son administrativas.
La descentralizacin poltica implica el estudio de la organizacin de un pas a nivel poltico. En un
sentido administrativo refiere a la autarqua, la cual implica como principal caracterstica que el ente
autrquico este investido de personalidad jurdica, y a su vez, y en cierta parte como consecuencia
de tener personalidad jurdica , que pueda tomar sus propias decisiones.
En la descentralizacin, todas las decisiones que se van a tomar son tomadas por diferentes entes
dotados de personalidad jurdica y no estn sujetos al control de la administracin central.

Centralizacin: es una forma de organizacin administrativa, e implica que todas las decisiones
sean tomadas por un organismo central que es la administracin publica.

Autonoma y Autarqua.

La distincin entre estas dos se vincula con las dos formas de descentralizacin conocidas: la
politica y la administrativa.

La autonomia constituye una forma superior de descentralizacin politica en cuanto traduce el

reconocimiento a la entidad autonoma de dictarse sus propias normas fundamentales e implica una
potestad normativa originaria.

La autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas publicas estatales de administrarse
por si mismas.

En nuestro regimen constitucional las provincias son autonomas , mientras que no lo eran las
municipalidades.

En el ao 1989, con el fallo Rivademar ngela c/ Municipalidad de Rosario la corte deja

establecido el carcter autnomo d los municipios.

Art 122 y 123 CN modifica el regimen hacia la autonomia municipal.

Art 124 CN: las provincias podran crear regiones para el desarrollo economico y social.

4
Descentralizacin. Caractersticas:

* Tiene personera de derecho publico.

* Su creacin, salvo algunos supuestos, es por ley.
* Se rige por las leyes dadas.
* Toman sus propias decisiones.

Respecto de los entes creados por ley, la administracin central no puede controlar sus decisiones
en lo que respecta a oportunidad, merito y conveniencia; pero la administracin sigue controlando
la legalidad de los actos. Ej. IOMA.
En los entes creados por decreto, atento que el mismo rgano lo creo, sigue manteniendo el control
de legalidad y oportunidad. Sigue siendo un inferior jerrquico.

rganos competentes para crear Entes Descentralizados:

- La Constitucin Nacional.
- La Ley (mas comn).
- Por Decreto.
Esto es importante en cuento a su subsistencia, debido a que si por Ej. un ente es creado por la CN
solo podr desaparecer por una reforma constitucional.

Tipos de Descentralizacin:

La descentralizacin en sus inicios y durante el transcurso del siglo XIX fue concebida
exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin Central a las entidades
locales (con base en el territorio). Era la descentralizacin territorial.
Su caracteristica esencial la configuraba la presencia del principio de eleccion de las autoridades por
parte de los administrados, no obstante que en algunos periodos de la historia los cargos fueron
cubiertos por el gobierno central.

Como opuesta a la descentralizacin territorial aparece en Francia y Espaa a fines del siglo pasado,
la denominada descentralizacin por servicios o descentralizacin funcional o institucional. Esta
comprende no solo a los organos que se separan de la Administracin Central mediante la tecnica
jca de atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter fundacional, sino que
incluye la creacin ex novo de personas jcas publicas estatales a la cual se le asignan cometidos
que no estaban reconocidos a los organos de la administracin directa.

Delegacion: es una tecnica transitoria de transferencia de facultades de los organos superiores

hacia los inferiores. El delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido
temporalmente. En materia de responsabilidad el superior responde por el inferior.

Descentralizacin y desconcentracin: la tecnica de transferencia o asignacin de nuevas

competencias se opera en forma permanente, teniendo el acto que las dispone un carcter
constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente o de un organo con facultades decisorias. Se
genera una asignacin de competencia propia en un organo inferior, que excepcionalmente podra
corresponder al superior mediante el instituto de la avocacion, la cual no procede en la
descentralizacin. En cuanto a la responsabilidad hay una verdadera limitacion a la responsabilidad
del superior que queda restringida al campo de supervisin en que pueda ejercitar un contralor
normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y organo desconcentrado.

Autarqua:

la autarqua es la forma de descentralizacin administrativa que permite el gobierno por s mismo

en lo administrativo, personalidad jurdica y patrimonio propio, y adems una finalidad pblica
en sus funciones; es caracterstica del ente autrquico.