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Internacional
de Ciencias
Administrativas
Editor
Christopher Pollitt
(Universidad Catlica de Lovaina)
Guy Braibant
Grard Timsit 5
Yo nunca he credo posible decir lo que un hombre ha sido o quin era. Todo
lo que puedo tratar de transmitir es el vaco el inmenso vaco dejado por Guy
Braibant, tras su muerte el 25 de mayo de 2008, entre quienes le conocieron y
trabajaron junto a l, y la tristeza de aquellos que tuvieron la suerte de encontrarse
entre sus amigos.
Permtanme, como uno de esos amigos, rendir un homenaje a esta gran figura
del Derecho Administrativo y la Administracin Pblica. Al mirar hacia atrs se
puede resaltar su papel en este campo y como su influencia perdurar.
Naci el 5 de septiembre de 1927. Despus de lograr una licenciatura en
Humanidades y Derecho y graduarse en la Escuela Nacional de Administracin
Francesa (Ecole Nationale dAdministration, ENA), como un alto funcionario del
sistema judicial administrativo francs, Guy Braibant volvi a labrarse una carrera
por s mismo en el seno del Consejo de Estado (Conseil dEtat), en el cual ingres
en 1953. Slo cinco aos despus de convertirse en miembro del Consejo, fue
nombrado Asesor del Gobierno (commissaire du gouvernement) cuyos titulares
son los responsables de proponer soluciones a los casos presentados ante el tribu-
nal administrativo y quienes, a pesar del nombre de su puesto de trabajo, son to-
talmente independientes del gobierno y de ninguna manera representan este
cargo lo ocup durante 16 aos. Como Asesor Jurdico del Gobierno, fue designa-
do para elaborar las conclusiones, cuya agudeza y rigor jurdico dieron como resul-
tado decretos que se han consideraron como clsicos dentro del derecho francs.
Por ejemplo, una creacin de Guy Braibant fue la introduccin de la teora del ba-
lance en la jurisprudencia administrativa de hecho, se ha elaborado una tesis
universitaria sobre las conclusiones de Braibant. En 1984 fue nombrado Presidente
de la Seccin de Estudio e Informe del Consejo de Estado. Tambin ha tenido una
influencia decisiva en la difusin y la evolucin del derecho administrativo francs,
mediante los informes anuales elaborados por esta Seccin que presidi hasta
1992, como a travs de los numerosos informes sobre biotica o archivos que
1
Grard Timsit es Profesor Emrito de la Universidad de Pars I Panten-Sorbona.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 5-7
Desde cualquier mbito que usted considere, todo lo que he mencionado ante-
riormente adems de en otros muchos mbitos: se le concedi un Doctorado
Honoris Causa de la Universidad de Atenas; fue tambin, desde su fundacin, el
Presidente del Grupo Europeo de Derecho Pblico, que ms tarde se convirti en el
Consejo Cientfico Europeo del Centro Europeo de Derecho Pblico, ostentando su
Presidencia; tambin se dedic a una edicin de las series Mlanges, titulada
acertadamente, El imperio de la ley (lEtat de droit) y adems se le dedic como un
homenaje a su experiencia y a todos sus cualidades como hombre de accin y de
palabras Guy Braibant fue tambin una de las grandes figuras que han dirigido
el IICA y nos hemos sentidos orgullosos de trabajar con l.
Su fallecimiento supone una gran prdida y nos gustara expresar nuestras
ms profundas y ms sentidas condolencias a su viuda y familia.
Resumen
La interpretacin que prevalece en la literatura cientfica es que la reforma del sector pblico en
China durante el perodo de comercializacin se ha visto impulsada principalmente por factores
interiores, factores contextuales ms que por estar bajo la influencia de determinados modelos
de reforma global o teoras como la Nueva Gestin Pblica (NGP). El objetivo de este artculo
es ir ms all de la inferencia argumentando que las caractersticas chinas siguen siendo
dominantes e investigar la forma y el alcance de las influencias externas sobre los actores de la
reforma del gobierno central. Damos por sentado un modelo multi-casual en el que tanto
factores internos como externos estn presentes. A partir de un estudio de la literatura sobre
las reformas, llegamos a la conclusin de que, si bien hay algunos rasgos nicos, la mayora
de los temas (e incluso de los resultados) de las reformas chinas modernas no son nicos y
tienen paralelismos con los pases occidentales. Por otra parte, al margen de las similitudes en
el contenido y en el fondo de las reformas administrativas, los patrones y estilos de reforma en
1
Tom Christensen es Profesor de Administracin Pblica y de Teora de la Organizacin en el
Departamento de Ciencias Polticas, Universidad de Oslo. Ha publicado extensamente sobre temas
de Administracin Pblica y sobre comparativas de las reformas del sector pblico en las principales
revistas de estos temas. Actualmente est trabajando en un gran proyecto de evaluacin sobre el
empleo y la reforma del sistema de bienestar en Noruega. Es co-autor de varios libros: Autonomy
and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham. Edward Elgar; Transcending
New Public Management. Aldershot: Ashgate; Organization Theory and the Public Sector. London:
Routledge. Dong Lisheng es Profesor de Ciencias Polticas en la Academia China de Ciencias
Sociales, China. Su campo de investigacin comparativa es la poltica y la Administracin Pblica. Ha
publicado 11 libros y 13 artculos de referencia y ha contribuido en 13 libros. Su nuevo libro titulado
Provision of Public Goods in China (Beijing: China Society Press, 2007) ha sido bien recibido. Martin
Painter es Profesor (Presidente) de Administracin Pblica, Departamento de Administracin Pblica
y Social, y Decano de la Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad de la Ciudad de
Hong Kong. En la actualidad est investigando la autonoma y el control en los rganos de gobierno
de Hong Kong y las reformas de nueva gobernanza en Asia oriental y sudoriental. Fue el encar-
gado por las Naciones Unidas para el World Public Sector Report 2005, Unlocking the Human
Potential for Public Sector Performance. Publicaciones recientes incluyen Challenges to State Policy
Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005 (con
John Pierre (eds)) y Sequencing Civil Service Pay Reforms in Vietnam: Transition or Leapfrog?
Governance, 19 (2), 2006. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative
reform in Chinas central government - how much learning from the West?.
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China y en Occidente en los ltimos veinte aos muestran marcadas similitudes y paralelismos.
De este modo, las ideas de reforma exterior y las influencias estn siendo difundidas a travs
de los procesos de reforma. Adems, el anlisis emprico y terico es necesario para establecer
la naturaleza ms especfica de la digitalizacin y la transmisin, u otras formas de difusin; el
tipo de aprendizaje que se est llevando a cabo; y el impacto que cualquiera de los modelos o
patrones importados realmente provoca en las propuestas de reforma y en los resultados en
particular de determinados episodios de la reforma.
Palabras clave
Reformas pblicas chinas, emulacin y aprendizaje, imitacin, innovacin.
Introduccin
En las ltimas dos dcadas se ha producido una reestructuracin amplia del gobierno
central de China en un contexto de comercializacin y de integracin econmica con el
resto del mundo. El foco de las reformas del sector estatal ha sido de largo alcance. Por
un lado, las reformas han incluido la reestructuracin econmica el desmantelamien-
to del dominio de la economa y, por otra parte, han implicado la reestructuracin
administrativa la creacin de nuevas organizaciones y procedimientos para la gestin
y dirigidas a la disminucin del sector estatal. El primer conjunto de reformas ha su-
puesto la reestructuracin de empresas estatales y de las unidades de prestacin de
servicios (empujadas hacia el mercado); el segundo grupo de reformas ha implicado,
entre otras medidas, una serie amplia de reformas del gobierno y del personal. Este
artculo se centra en el segundo conjunto de reformas, ya que el primer conjunto de
reformas se superponen ampliamente con la reestructuracin econmica en un sentido
ms amplio. Aqu, nos interesan ms estrechamente las reformas administrativas.
A menudo es reconocida en la literatura la presencia de influencias occidentales en
los reformistas chinos, pero los procesos de influencia y sus efectos son en gran medida
un misterio. Una excepcin relevante es un estudio de la imitacin y la difusin de la
promesa del sistema de servicio en el gobierno local y provincial (Foster, 2005). En una
escala ms amplia, Zhang y Straussman (2003) demuestran una serie de paralelismos y
similitudes (as como diferencias) en las reformas centrales en China y en otros lugares en
las ltimas dcadas, pero no tratan de localizar las conexiones sistemticamente. Sin
embargo, sealan algunas fuentes potenciales de influencia externa, como son los casos
de cooperacin entre el gobierno chino y los organismos internacionales, los frecuentes
viajes de estudio al extranjero realizados por funcionarios chinos, la creacin en 1988
Las dos ltimas dcadas han implicado en todo el mundo amplios esfuerzos de
reformas en el sector pblico, empezando por la NGP, reformas originarias de los
pases anglo-americanos, extendindose a otros pases industrializados ms desa-
rrollados y a los pases en desarrollo (Pollitt y Bouckaert, 2004). Estas reformas in-
cluyeron un amplio programa de reforma administrativa, incluida la amplia rees-
tructuracin en el gobierno central y en la Administracin Pblica. Tambin obser-
vamos ahora la expansin de algunas ideas y prcticas post-NGP (Christensen, Lie
y Lgreid, 2007). Las ideas de reforma por lo general se han extendido con ms
facilidad que los elementos de reformas estructurales y la reforma prctica, lo que
significa que algunas conexiones entre las ideas de reforma y su aplicacin prctica
estn desconectadas. La extensin de las ideas de reformas se basa en ciertos pa-
ses, pero tambin es ayudado por las organizaciones internacionales como la
OCDE, el Banco Mundial, el FMI y la UE, trabajando en la difusin de la ideologa
de reformas como agentes reformadores. Sus actividades pueden considerarse no
slo de difusin de las ideas de reforma, sino que tambin incluyen soluciones
tcnicas para determinadas formas estructurales y sistemas de direccin que se
consideran superiores para lograr una mayor eficiencia.
Nos centraremos en las principales caractersticas de la reforma del aparato pblico
central en China, es decir, la ms importante maquinaria del gobierno para las re-
formas realizadas durante las ltimas dcadas. La primera cuestin de la investigacin
es: Qu caracteriza a las grandes reformas administrativas modernas que se estn
realizando a nivel nacional en China, y qu indicaciones se pueden ver en ellas de
imitacin y aprendizaje existiendo adems similitudes e inspiraciones de otros pases u
organizaciones internacionales? Aqu primero destacaremos algunas posibles caracte-
rsticas imitadas de las reformas. En primer lugar, el centro de atencin, ser las refor-
mas estructurales a nivel nacional de 1998 y 2003 (Burns, 2001; Luo, 2003; Wang,
2003), pero las reformas anteriores tambin sern abordadas. En segundo lugar, tra-
taremos de explicar a travs de un enfoque transformativo algunas de las principales
caractersticas de estos procesos. El objetivo del artculo es una investigacin, basada
en una revisin de la literatura secundaria y los informes pblicos, sin ahondar en los
detalles de los propios procesos. En la actualidad los datos secundarios disponibles no
permiten la comprensin profunda de concretos procesos de reforma. Por el contra-
rio, propondremos una agenda para profundizar en la investigacin basada en los
puzzles que identificamos en el anlisis terico y secundario.
2
El entorno tcnico se refiere a la parte del entorno que se ocupa de los aspectos tcnicos de una
organizacin, por ejemplo los relacionados con la provisin de los servicios o las decisiones, como
cuando una agencia recibe los recursos de un ministerio y tiene que utilizarlos para los fines
previstos. El entorno institucional est compuesto por las ideas y los mitos sobre las estructuras
adecuadas de la organizacin, las reglas, los procedimientos, el personal, que estn circulando
entre otras organizaciones nacionales o internacionales.
lismo, que en los pases escandinavos o algunos pases de Europa continental que
estn ms preocupados por la igualdad, las soluciones colectivas, el Estado de
Derecho y algunos valores como estos (Christensen y Peters 1999). Un nmero de
investigadores de las reformas del sector pblico en Asia tambin han observado
una resistencia similar a adherirse plenamente a la NGP en algunas reformas en
pases como Japn y Malasia, debido a las incompatibilidades culturales o institu-
cionales (Common 2001; Muramatsu y Naschold 1996).
Un tercer factor fundamental son las caractersticas constitucionales y estruc-
turales (Xin, 2005). Si un pas tiene una constitucin fuerte, como Alemania, las
garantas constitucionales pueden impedir que las reformas se lleven a cabo, una
situacin que contrasta con la mayora de los pases anglosajones, donde es ms
fcil decidir y poner en marcha las reformas por parte de los ejecutivos polticos
(Knill 1999). Un aspecto relacionado es el tipo de sistema poltico. Los pases an-
glosajones se caracterizan ms por ser una dictadura electiva, donde el partido
ganador podr iniciar las reformas rpidamente sin tener que superar los mlti-
ples vetos, mientras que en un complejo sistema presidencial o sistema parla-
mentario de multipartidos, sobre todo cuando existen gobiernos minoritarios,
tendr ms problemas con la puesta en marcha de las reformas (Christensen y
Lgreid 2001).
Dentro de este marco, al centrarse en los modelos y patrones de reforma extran-
jeros tomados prestados, nos basaremos especficamente en el trabajo de
Eleanor Westney (1987) sobre la imitacin y la innovacin en el perodo Meiji en
Japn (1859-1912), cuando fueron una deliberada estrategia de modernizacin los
prstamos de occidente. El trabajo de Westney refleja y especifica los tres princi-
pales factores del enfoque de la transformacin y muestra claramente la dinmica
entre los factores. Westney establece dos distinciones: en primer lugar, entre la
copia y la invencin, y la segunda, entre la imitacin y la innovacin, viendo ambas
como falsas dicotomas. El copiar una reforma es el xito de la imitacin de patro-
nes de organizaciones extranjeras que requiere la innovacin y que ella califica este
proceso como una imitacin social organizacional.
La imitacin en Japn se basa en ciertas condiciones previas importantes. En
primer lugar, los agentes que instrumentalmente actan como entrepereneu-
rs orientados a la reforma buscando deliberadamente el uno al otro para
aprender y ensear sobre los ejemplos extranjeros (especialmente en Europa
continental). En segundo lugar, los componentes culturales eran importantes,
porque en algunos pases donde los modelos ayudaron a los agentes a com-
prender las condiciones previas del contexto de su propio pas. En Japn, la
presin sobre el medio ambiente tambin fue un factor estimulante en la bs-
queda de modelos para acelerar el desarrollo. En esa poca, Rusia era una
creciente amenaza militar de Japn, mientras que las potencias occidentales
insistieron en cuestiones jurdicas y en otras reformas como la condicin previa
para normalizar el comercio. Otras presiones del entorno fueron menos inme-
diatas pero tambin importantes, por ejemplo, el prestigio elevado de determi-
nados pases o de determinados modelos de organizacin, por ejemplo la repu-
tacin del British Post Office para la innovacin y la eficiencia. Algunas de estas
presiones del entorno fueron puramente tcnicas, pero los imitadores a menu-
No slo Japn, sino tambin otros pases de Asia oriental incluida China tienen
una tradicin de imitacin con el fin de ponerse al da y acelerar su desarrollo.
Aprender de occidente tiene una larga historia en la China moderna (Spence,
1980), aunque los dirigentes han sido normalmente muy selectivos con lo que hay
que importar a fin de proteger su propio poder y privilegios. Un aprendizaje parcial
e incompleto tambin ha dado como resultado una falta de capacidad para enten-
der las lecciones. Este fue el caso de la etapa inicial de la reforma de China y la
apertura despus de 1978. Deng Xiaoping mencion el retraso econmico de
China en el mundo a fin de obtener apoyo tras la reforma y destac la necesidad
de aprender del extranjero, especialmente de los pases desarrollados y con especial
nfasis en ciencia y tecnologa y en tcnicas de gestin. Pero la falta de investiga-
ciones sistemticas sobre las teoras y prcticas contemporneas, por ejemplo en el
mbito de la ciencia administrativa, puede haber dado lugar a una incapacidad
para aplicar la imitacin selectiva.
En la China contempornea, muchas tradiciones institucionales y culturales de
hace mucho tiempo son parte del conjunto del legado institucional: el respeto y la
deferencia paternalista, un liderazgo poltico fuerte, la concentracin de poder y
privilegio en Beijing entre un grupo relativamente pequeo de lite, rodeado de su
corte; fuerte influencia burocrtica, con elementos tanto de meritocracia como de
clientelismo en sus diferentes partes, y un cambio de equilibrio o lucha entre la
concentracin del poder central y la autonoma e influencia regional y local. Despus
de 1949 China comunista import tcnicas soviticas de la gestin del estado y del
partido, especialmente, para la administracin y los negocios. Algunos sostienen que
ahora caracterizan a estos sistemas de control del partido y privilegio una cultura de
corrupcin (Lan 2001; Yang, 2004). En este marco institucional nico, las reformas
contemporneas de estilo occidental claramente plantean un desafo.
Al mismo tiempo, la estructura central poltica-administrativa en China, domi-
nada por el partido, parece tener el poder central y la capacidad para aplastar a
travs de las reformas, aunque la complejidad del sistema, y, por tanto, tambin
de los procesos de reforma, es potencialmente muy alto. Esto se debe a la hetero-
geneidad en la direccin poltica y administrativa de los principales dirigentes es-
pecialmente las luchas entre las distintas camarillas y facciones en Beijing y en las
provincias y la ambigua doble estructura del partido y la Administracin Pblica.
Son tambin importantes en este gran pas la complejidad y la heterogeneidad en
la estructura poltica-geogrfica o administrativa-geogrfica.
Por otra parte, ms all de eso existe la posibilidad de reformas por decreto
o por mandato central, esto no es necesariamente decir mucho acerca de las po-
sibilidades de clculo racional en este sistema. Por el contrario, podemos analizar
los perodos de bloqueo interrumpidos por repentinos, dramticos gestos e inicia-
tivas, o grandes oscilaciones hacia adelante y hacia atrs entre las diferentes ten-
dencias, como en la poca de Mao. Estos pueden ser el resultado del cambio de
poder de las distintas facciones en el liderazgo. Si bien, durante la era de reforma
desde finales de la dcada de 1980 la direccin general de reforma ha sido ms o
menos coherente, sin embargo, destacamos la tendencia de reformas para parar
y retroceder, marcados a veces por iniciativas dramticas y avances, en los
cuales se anunciaron ideas frescas y nuevas direcciones (ver Baumgartner y Jones
1993). En estos momentos del tiempo, la imitacin puede ser evidente como
parte de un proceso de legitimacin externa para el momento de reforma interna
renovada.
Ngok y Zhu (2007: 218) ven las reformas administrativas centrales en China en la
dcada de 1980 como la agilizacin de las reformas. Desde que China se encuentra
en una fase temprana y con reformas econmicas orientadas al mercado, esta dca-
da es vista ms como la reconfiguracin institucional de la reorientacin funcional
(Ngok y Zhu, 2007: 222). El propsito de las reformas de 1982 fue para reducir el
tamao del gobierno central. El restablecimiento de las oficinas que se haban supri-
mido o reducido durante la Revolucin Cultural y la rehabilitacin de los mandos
retirados de sus puestos, llev a la expansin del Consejo de Estado, ministerios y
agencias a finales de la dcada de 1970 y principios de 1980. Al mismo tiempo, la
promocin de las cuatro modernizaciones hizo que la racionalizacin del gobierno
central pareciese una necesidad (Dong, 1994). Los objetivos de disminucin, reduc-
cin del personal y mejora de la eficiencia dieron lugar a una reduccin de agencias
en el Consejo de Estado de 100 a 61 y un 40% de reduccin de personal.
Las reformas que abordan la superposicin de dominios y definiciones de fun-
ciones poco claras de las organizaciones del sector pblico (Lan 2000: 443) mostra-
ron un paralelismo con tendencias similares en otros lugares sobre la base del
principio del nico propsito de la organizacin (Boston et al. 1996). Sin embar-
go, la estructura administrativa bsica que atiende a la economa planificada del
sistema se mantuvo intacta y el nmero de departamentos y agencias aument a
72 en 1988, aadiendo 82 rganos provisionales a nivel central. Las reformas pa-
recen haber sido impulsadas internamente, tienen que ver con los ajustes tras la
aprobado por el Partido en su XIII Congreso Nacional en 1987, hizo una distincin
entre dos categoras asuntos polticos y trabajo profesional. Sin embargo, desde
mediados-1989, se ha subrayado que el sistema de Administracin Pblico es un
componente de la lnea de organizacin del Partido y del sistema de mando. En
particular, China no debe copiar esos principios y disposiciones de la parte occi-
dental de sistema de Administracin Pblica que se derivan del sistema de pluripar-
tidismo y del concepto de separacin de los tres poderes. En 1993 el nuevo siste-
ma de personal se estableci con la publicacin del Reglamento Provisional sobre
el Estatuto de Funcionarios Pblicos. Sin embargo, el programa fue rebajado a
formar parte de la reforma administrativa en lugar de ser un componente clave de
la reforma poltica destinada a aplicar el concepto de divisin entre el partido y el
estado. Los funcionarios pblicos chinos estn obligados conscientemente a estar
de acuerdo con el Partido en un sentido poltico (Dong 1994: 43-61).
La nueva ronda de reformas en 1998 fue bastante amplia y en parte con obje-
tivos ambiguos: la creacin de un mercado eficiente, un sistema administrativo
bien coordinado y regulado; el establecimiento de un cuerpo de profesionales y
funcionarios pblicos altamente competentes, y el desarrollo gradual de un siste-
ma administrativo con caractersticas chinas que podra coordinar y gestionar la
economa de mercado socialista (Luo, 2003: 21). Ngok y Chan (2003) resumen la
reforma en tres aspectos: simplificar la burocracia, reducir el nmero de funciona-
rios pblicos y el cambio de las principales funciones de gobierno relacionadas
con la economa. Uno de los objetivos era fortalecer el papel del derecho en el
sistema administrativo a travs de la adopcin de grandes volmenes de nueva
legislacin.
El objetivo de fortalecer el macro-control del gobierno result centrarse en los
departamentos de gestin econmica especializada (departamentos industriales).
La mayora de ellos tuvieron que ser desmantelados y, al hacerlo, fueron utilizadas
tres estrategias: degradacin dndoles a ellos un estatus formal subordinado, cor-
poratizacin, que es hacer de ellos corporaciones estatales y trasladando sus anti-
guos tareas administrativas a otros rganos, y la fusin, ya sea de ministerios o de
departamentos en otros ministerios (Ngok y Zhu 2007). El objetivo final fue que las
empresas estatales deban convertirse en entidades jurdicas independientes ges-
tionados por profesionales y directivos de empresas que operan al amparo plena-
mente de las fuerzas del mercado (Lan, 2001: 440). La reforma de 1998 tambin
abarc el fortalecimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para hacer
frente a los crecientes problemas sociales como resultado de las reformas orienta-
das al mercado. En resumen, las reformas implican dos tipos de reestructuracin:
en primer lugar, la corporatizacin, que es la funcin de gestin empresarial en las
corporaciones de propiedad estatal; y en segundo lugar, la reestructuracin de la
planificacin, el control y la supervisin de los ministerios y de otras agencias. La
reduccin del nmero de personal burocrtico que participa en la supervisin ad-
ministrativa y la planificacin detallada era tambin un resultado esperado. Cada
uno de estos objetivos fue alcanzado slo en parte.
De acuerdo con un plan del PM Zhu Rongji, el Congreso Nacional del Pueblo
aprob un amplio plan para disminuir la burocracia y reducir el tamao del personal
del gobierno central a la mitad (Yang 2004: 37-38). La reestructuracin de 1998
tema recurrente de los conflictos entre el mbito central-local del desarrollo admi-
nistrativo chino (vase Lan, 2001).
Las negociaciones relativas a la integracin en la OMC tuvo como resultado una
fuerte presin internacional hacia China (Yang 2004: 57, 58, 164, 307, 308). En
anteriores problemas a las negociaciones, los dirigentes de China se embarcaron en
algunas reformas econmicas y administrativas antes de convertirse en miembros de
la OMC. Esta presin externa se constituye como principal antecedente para las
nuevas reformas de 2003 (Ngok y Zhu 2007). Las reformas normativas de 2003 im-
plican un incremento de la distancia entre, por un lado, las agencias administrativas
y regulatorias, y por el otro lado, las empresas (Yang 2004: 58-60). Esto parece ins-
pirarse en las estructuras tradicionales regulatorias en EEUU, que parecen haber in-
fluido en el modelo oficial de la OCDE que fue un gran avance en 1997 (Christensen
y Lgreid 2006). China parece que en este sentido ha imitado ms de una organi-
zacin occidental que a un modelo especfico de un pas especfico, un mecanismo
que Westney (1987) seal para Japn. La reforma de 2003 fue de nuevo sobre la
racionalizacin de las instituciones econmicas, pero ahora ms cerca de un ajuste
que de una reduccin. El principal objetivo de la reforma de 2003 era profundizar
la reforma del sistema de gestin de activos estatales, para mejorar los regmenes de
control macro-econmico, fortalecer el sistema de regulacin financiera, integrar el
comercio interior y el comercio exterior, y para hacer cumplir los regmenes de segu-
ridad alimenticia y seguridad de produccin (Ngok y Zhu 2007: 230).
bsqueda para ser miembros de la OMC tuvo el efecto de impulsar a China hacia
el mercado occidental y a los caminos regulatorios, y la presin continu despus
de la decisin de adhesin. La participacin en las negociaciones de la OMC y las
instituciones que ejercen una tpica tcnica de presin sobre el entorno de la OMC
y los pases miembros hacia China, pero sobre todo una presin institucional, lleva-
ron a China a adoptar una creencia de que el modelo occidental es ms eficiente y
moderno (vase Olsen 1992). Las reformas desarrolladas tambin pueden conside-
rarse como una manera de utilizar a un actor internacional para propsitos inter-
nos, i.e. para lograr la disciplina y el cambio de comportamiento de los burcratas.
De esta manera los miembros de la OMC proporcionaron nuevas oportunidades y
nuevas dinmicas para una nueva reestructuracin del sistema administrativo de
China.
Si, en la etapa inicial de las reformas, el aprendizaje desde el extranjero fue de
carcter general, sin duda, se convirti en ms especfico y selectivo en las ltimas
reformas. Es normal hoy en da llevar a cabo investigaciones sobre los homlogos
extranjeros para la mayora de los programas de reforma. Por ejemplo, Dong
Lisheng se encarg de presentar dos informes sobre la reforma de las tendencias
extranjeras en la Administracin Pblica en los sistemas de prestaciones y pensio-
nes, as como sobre las retribuciones y la gestin del sueldo para el Ministerio de
Personal, cuando se prepararon propuestas para el gobierno central en la promo-
cin de los mandos y el personal del sistema en 2003. Desde 2006, los preparativos
se han realizado para la puesta en marcha de la nueva ronda de reforma adminis-
trativa que ser anunciada por el nuevo gobierno en la primavera de 2008. Los l-
deres del Consejo de Estado solicitaron a la Sociedad China de Administracin
Pblica propuestas, las cuales en parte se reflejan en On the Directions of the
Administrative Reform in China por el CPAS Secretario General Gao Xiaoping y su
colega Shen Ronghua (Dong 2007)3.
Conclusin
3
Dong Lisheng fue invitado por el CPAS para dirigir la investigacin sobre las reformas del
gobierno para los principales pases europeos (Dong y Hu 2006: 119-1359).
La cuestin crucial es cules son los factores importantes o las fuerzas impulso-
ras detrs del desarrollo y de las reformas durante las dos ltimas dcadas son
factores internos o factores externos? La mayora de los temas (e incluso de los
resultados) de las reformas chinas modernas no son nicas y tienen un paralelismo
con los pases occidentales, ms a menudo, en una manera ms generalizada como
consecuencia de los prstamos y del aprendizaje de un pas. En primer lugar, el re-
currente ciclo de reduccin y ampliacin en el aparato administrativo central no es
una particularidad de China, sino que es un tema comn en la historia administra-
tiva en muchos pases, relacionado con el cambio de objetivos y las limitaciones, la
complejidad, la dinmica entre la especializacin y la coordinacin y as sucesiva-
mente (Downs y Larkey, 1986; Raadschelders, 1998). En segundo lugar, el crecien-
te inters en China para aumentar la formalizacin y el imperio de la ley en asuntos
administrativos es tambin bastante comn en el desarrollo de un pas. Ha habido
un prolongado debate en el seno del FMI y el Banco Mundial, por ejemplo, acerca
de si los pases africanos necesitan ms Weber o ms mercado.
En tercer lugar, las soluciones ms especficas y los modelos que China empez
a utilizar a partir de la dcada de 1980 fueron muy occidentales y no particular-
mente chinos. Basados en elementos de mercado relacionados con la produccin y
la organizacin de los procesos econmicos ya estaban en marcha en muchos
pases occidentales, al igual que los modelos de regulatorios de Estados Unidos, la
OCDE y la UE. Los modelos para la organizacin de los aparatos gubernamentales
hacia la industria se observaron ya en los pases vecinos de Asia oriental. La prueba
es ambigua sobre si estas soluciones y reformas fueron en gran medida filtradas
por las normas y valores chinos. Por lo tanto, ha sido una sorpresa para algunos
observadores e investigadores que China ya ha utilizado algunos de los modelos de
una forma ms idealizada y de una manera ms pura que la mayora de los pases
occidentales, por ejemplo en las reformas en los sectores de salud y educacin,
donde los grados de comercializacin, los pagos de los usuarios y la descentraliza-
cin han ido mucho ms lejos que cualquiera de los modelos (incluso EEUU) (Painter
y Mok 2007; Tam, 2007). Frente a esto, China parece haber aceptado ambos, he-
cho tcnico y mito, referente a que los modelos occidentales son los ms exitosos
y los que hay que copiar. Recientemente, algunos investigadores chinos han resal-
tado los incuestionables prstamos de Occidente y han ofrecido al menos dos razo-
nes: la simple-conviccin de que la moda de teoras occidentales administrativas y
los mtodos que valen la pena deben seguirse y, ms probablemente, una falta de
estudio detallado y de comprensin de las reformas administrativas Occidentales
(Dong 2007).
En cuarto lugar, aparte de las similitudes en el contenido y en la esencia de las
reformas administrativas, los patrones y los estilos de reforma en China y en
Occidente en los ltimos veinte aos muestran marcadas similitudes y paralelis-
mos (Zhang y Straussman 2003). Podemos observar los mismos fenmenos y
utilizar las mismas herramientas de anlisis para describir y explicar tanto: el papel
de las crisis, ya sea mejorar o modificar las reformas (Aberbach y Christensen
2001; Christensen y Lgreid 2001); la presin de fuerzas externas y los efectos de
un creciente entorno institucional global; la presencia de ventanas de oportuni-
dades y el papel de los empresarios en la poltica de seguir las ideas o las solu-
ciones que estn de moda (Kingdon 1984); el peso del pasado o la tradicin
(camino de dependencia) y el fenmeno del equilibrio interrumpido
(Baumgartner y Jones 1993).
El tema de investigacin aqu en nuestro amplio anlisis no supone que las re-
formas de China han sido impulsadas principalmente por imitacin o por aprendi-
zaje basado en las experiencias extranjeras o que estas influencias son importantes
en todos los casos de reforma. Sin embargo, hemos encontrado que las ideas e
influencias de reformas externas estn siendo difundidas en cierta medida a travs
de los procesos de reforma, quizs a travs de ms o menos la copia sistemtica y
el anlisis, pero tambin de otra manera indirecta a travs de formas sistemticas.
La cuestin que se plantea para un anlisis ms emprico y terico se refiere a la
naturaleza ms especfica de este tipo de imitacin y difusin, u otras formas de
expansin, el tipo de aprendizaje que se est llevando a cabo y el impacto que
cualquier modelo o patrn importado sobre las propuestas de reforma y final-
mente los resultados de particulares episodios de reformas.
Para desarrollar este programa de investigacin, el enfoque de transformacin
sugiere una serie de hiptesis preliminares. En primer lugar, suponemos un lide-
razgo que sigue siendo la reforma del pensamiento y no preocupados con la
supresin y el redactar de nuevo la reforma debido a luchas internas, crisis polti-
cas internas o debido al malestar social. En ese contexto, la hiptesis de que
cuanto mayor sea la presin ejercida por el entorno tcnico, en particular, la ur-
gencia y la intensidad de las presiones sobre el gobierno chino, se derivan de la
forma en que las fuerzas econmicas mundiales y los cambios tecnolgicos estn
influyendo en cuestiones relativas a la reforma en diferentes sectores, es ms
probable que se produzca la bsqueda sistemtica y estratgica para la adopcin
de modelos extranjeros. En la medida en que las fuentes de estos modelos y las
ideas son en s mismos un conjunto de agentes del cambio global, que operan
en mbitos claves dentro de la economa mundial (por ejemplo, las instituciones y
los procesos de la OMC, la elaboracin de normas internacionales de organizacio-
nes, los expertos del Banco Mundial), el entorno institucional reforzar las presio-
nes para la imitacin y tiende a dar lugar a un generalizado y, ms en concreto, a
una especfica forma de difusin de las adaptaciones. Sin embargo, en esta situa-
cin, el tipo de aprendizaje que tiene lugar depende de si estn estrechamente
vinculados los reformistas locales y sus asesores con estos mbitos y, por ende,
cmo son sus conocimientos sobre los detalles de los modelos y de las ideas. El
aprendizaje supersticioso en lugar de ser una copia selectiva del comprador
racional de Westney, es ms probable que los conocimientos adquiridos no sean
de primera mano, pero las ideas vienen indirectamente a travs de terceros, que
pueden simplificar y falsear por diversas razones.
Este aprendizaje poco profundo o parcial tambin es ms probable en los casos
en que las presiones del entorno tcnico son menos importantes para un particular
conjunto de reformas y cuando las presiones estructurales internas estn arraigadas
en China en las tradiciones culturales y constitucionales. En el proceso de adapta-
cin y puesta en prctica de las ideas procedentes del extranjero, la prueba de
realidad de los modelos importados siempre est influenciada en cierta medida
por estos factores culturales e institucionales. En caso de que el peso de estas
Bibliografa
Yang Dali L. (2004), Remaking the Chinese Leviathan. Market Transition and the Politics of
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Governance: the Case of China in Transition, Policy Studies, 26(2): pp.199-209.
Resumen
Durante la dcada de 1980, la Nueva Gestin Pblica (NGP) evolucion como un modelo uni-
versal de reforma y gobernanza en la gestin del sector pblico. Sin embargo, en la prctica,
ha habido diferencias significativas entre los pases que han tenido xito en la reforma de la
NGP y los que no lo han tenido.
Sobre la base de la teora institucional y los marcos de la cultura nacional, este documento
tiene por objeto explorar la aplicabilidad de la NGP en un determinado contexto cultural. En
particular, el estudio analiza la aplicabilidad de la NGP en la economa en desarrollo de
Sudfrica.
Segn Hofstede se explica la construccin de la cultura nacional y la teora institucional,
unidades sociales dentro de Sudfrica.
Es enunciada una teora cultural, segn la cual la NGP se presenta como una estrategia
culturalmente dependiente.
El presente estudio propone una teora cultural que tiene en cuenta las diferencias que exis-
ten entre las culturas de varios pases. Se sugiere que el xito de la aplicacin de la NGP requie-
re la complementariedad entre las estrategias de reforma que son aprobadas y las caractersticas
culturales del pas en las que son aplicadas.
Palabras clave
Sudfrica, la teora institucional, la cultura nacional, la reforma del sector pblico.
1
Dr. Soma Pillay est en el Departamento de Gestin y Empresas, Facultad de Negocios y
Empresas, Universidad de Tecnologa, Swinburne. Victoria, Australia. Traducin del artculo
publicado en ingls con el ttulo: A cultural ecology of New Publi Management.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 33-57
Introduccin
Marco conceptual
debatido durante muchos aos, con el tema del cambio institucional emergente
como un elemento central entre muchos actores polticos. Mientras que las fuerzas
institucionales pueden promover el cambio en el sector pblico, por el contrario,
tambin hay pruebas de que las limitaciones institucionales han impedido la refor-
ma de la NGP (Cole & Jones, 2005; Sozen y Shaw, 2002). Por otra parte, varios
autores han afirmado que el xito de la nueva gestin pblica depende del contex-
to institucional (Batley y Larbi, de 2004; Orrnert, 2006; Ferlie y Steane, 2002; Flynn,
2002; 2006; Page, 2005; Smoke, 2003).
Las principales fuentes de presin sobre las normas institucionales o las prcticas
en Sudfrica son las normas funcionales, polticas y sociales. Varios principios de la
teora institucional son aplicables a Sudfrica. Estos incluyen: (i) un comportamien-
to inadecuado por parte de los gestores como consecuencia de una falta de com-
prensin de la forma de adaptarse a los nuevos procesos, (ii) la influencia en los
sudafricanos de la cultural informal, la sociedad, las normas sociales, (iii) las ideas
errneas y la ignorancia de las normas que rigen el comportamiento en los nuevos
entornos y sobre todo despus del apartheid. Estos aspectos institucionales de
gobernanza han tenido efectos adversos sobre el xito de las reformas del sector
pblico en Sudfrica. Esto se debe a que marcos cognitivo-culturales se encuentran
en el nivel ms profundo de la cognicin y estn profundamente arraigados en la
poltica de Sudfrica y en el sistema de gobierno.
Hay pruebas de que un proceso de desinstitucionalizacin puede ocurrir
segn el cual las normas institucionales y las culturas pueden disminuir cuando
son desafiadas por nuevas creencias y prcticas (Scott 2001). La transicin que
experiment Sudfrica hacia la democracia tambin fue testigo de nuevas normas
culturales. Aunque la adaptacin de las normas culturales puede producirse como
resultado de la introduccin de la NGP, esas mismas normas culturales tambin
pueden servir como importantes limitaciones a la aceptacin y a la eficacia de la
NGP. En el presente documento se postula que el xito de la aplicacin de la NGP
requiere la existencia de normas sociales y culturales que complementen y refuer-
cen las nuevas instituciones de gobernanza pblica. Teniendo en cuenta la dinmi-
ca del contexto sudafricano, sostengo que las diferencias nacionales se entienden
mejor considerando las instituciones sociales y culturales de Sudfrica, y que el
proceso de gestin no puede ser separado de su contexto cultural.
Yo utilizo la teora institucional como un enfoque que gua mi comprensin de
cmo las dos instituciones sociales (como la poltica y los sistemas de gobierno) y la
cultura nacional son factores bsicos para el xito en la aplicacin de estrategias de
reforma. Entre los diversos modelos de cultura nacional, el modelo propuesto por
Hofstede, tiene el mejor encaje terico y coincide con la teora institucional.
El caso de Sudfrica2
2
La experiencia del autor y sus conocimientos personales del contexto de Sudfrica es el resultado
de muchos aos de trabajo en el sector pblico en Sudfrica. Esta experiencia abarca la era pre
y post apartheid. Este perodo mostr la transicin entre un pasado familiar hacia una nueva
poca democrtica. Como resultado, los funcionarios pblicos se encontraron a si mismos en
medio de un proceso de transicin enfrentndose con principios y filosofas del pasado y un
nuevo sistema de gobernanza. Tuvieron lugar debates sobre cul es el significado del sistema de
gobierno de Sudfrica, acapar escasa atencin el contexto social y cultural.
El concepto de cultura incluye los valores, las creencias y las asumiciones que
distinguen a un grupo de otro (Hofstede, 1980; Schein, 1992). Jaeger (1986) defi-
ne la cultura como las teoras comunes de comportamiento o los programas
mentales que son compartidos. Una cultura nacional est arraigada profunda-
mente en la sociedad y en la vida cotidiana es relativamente impermeable a los
cambios (Newman y Nollen, 1996). Cuando las prcticas de trabajo son incompa-
tibles con estos valores muy arraigados, es probable que los empleados se sienta no
comprometidos; por el contrario, las prcticas que refuerzan los valores culturales
nacionales tienen ms probabilidades de dar resultados positivos.
Varios estudios han tratado de relacionar la cultura nacional con las prcticas
de gestin. Haire, Ghiselli y Porter (1963) fueron pioneros en los estudios en el
mbito de la cultura nacional, mientras que otros investigadores proponen marcos
de la cultura nacional (Kluckhohn y Strodtbeck, 1961, Trompenaars, 1993, Ronen
y Shenkar, 1985, Schwartz, 1994, Triandis, 1994 & Hall, 1976). Segn el trabajo
de Hofstede (1980) sobre la cultura nacional seal a lo largo de varias dimensio-
nes en que se diferencian las culturas nacionales: el individualismo frente al colec-
tivismo, la distancia al poder (DP), evitar la incertidumbre (uncertainty avoidance,
UA), la masculinidad versus la feminidad, y la orientacin del tiempo. Hofstede
(2001) sostuvo que estas dimensiones reflejan los problemas bsicos a los que
toda sociedad tiene que hacer frente, para alcanzar [sus respectivas] soluciones
diferentes.
La vuelta de tuerca de Hofstede ha tenido una influencia casi sin precedentes
en materia de investigacin de la transmisin cultural. Trascendiendo el lugar de
trabajo, las dimensiones de Hofstede probadas empricamente (aunque no cubre
el sector pblico, frica o los pases en desarrollo como Sudfrica) han sido utili-
zadas por muchos investigadores para explicar las caractersticas a nivel macro y
micro en las prcticas de gestin pblica. Apoyo su argumento de que la cultura,
al igual que los valores, se construyen y que tienen que demostrar su utilidad por
su capacidad para explicar y predecir el comportamiento (Hofstede, 2001). La
construccin de Hofstede de importancia analtica del caso de Sudfrica se en-
cuentra en la orientacin previa de cultura y el valor en comparacin con el post-
apartheid, un perodo durante el cual muchos sudafricanos esperaban ver una
diferencia significativa en la cultura nacional del pas. El contexto de Sudfrica, tal
como se describe en este documento, presenta problemas para la reforma de la
NGP desde una perspectiva de cultural nacional, lo cual no puede ignorarse.
Permtanme en la siguiente seccin tratar de explicar cmo y por qu la construc-
cin de Hofstede es la ms comprensible y adecuada construccin para el caso de
Sudfrica. Voy a hacer esto mediante la exploracin de cada una de las dimensio-
nes, como postul Hofstede, en trminos de su importancia histrica para el caso
de Sudfrica.
En trminos generales, directivos y lderes, as como las personas con las que
trabajan, forman parte de una sociedad nacional. En la comprensin de su compor-
tamiento, uno tiene que comprender la sociedad en la que viven y como funciona.
Esto incluye la comprensin de cmo el gobierno y el sistema poltico afecta a las
vidas de los ciudadanos y lo que las generaciones han sufrido por acontecimientos
histricos. Esto es relevante para la comprensin de la gestin pblica de un pas.
En el entendimiento de la cultura, ciertamente no hay una solucin rpida. Es a
travs de un razonamiento conceptual y la reflexin, que uno identifica qu proble-
mas o cuestiones existen dentro de una sociedad. En 1954, Inkeles y Levinson
identificaron algunas cuestiones que tienen consecuencias para el funcionamiento
de las sociedades, grupos dentro de esas sociedades, y de los individuos dentro de
esos grupos (Hofstede & Hofstede, 2005). Fueron los siguientes: relacin con la
autoridad; concepcin de la autonoma y las formas de hacer frente a los conflictos.
Veinte aos ms tarde los resultados de la investigacin IBM de Hofstede revelaron
extraordinariamente bien los mbitos previstos por Inkeles y Levinson. (Sudfrica
fue uno de los setenta y cuatro pases para los que la investigacin IBM de Hofstede
y sus repeticiones produjeron resultados aplicables). Estas reas son la desigualdad
social, incluida la relacin con la autoridad, la relacin entre el individuo y el grupo,
conceptos de masculinidad y feminidad; y hacer frente a la incertidumbre y a la
ambigedad. Las dimensiones que han surgido del trabajo de Hofstede (distancia
al poder, evitar la incertidumbre, el individualismo y la masculinidad), existieron ya
en gran medida durante la era del pre apartheid de Sudfrica, as como estn an
incluidos en la nueva democracia. Parece que se aplican muy bien al rea del pro-
blema bsico cada dimensin representada.
Dentro de la dimensin de la distancia al poder, echemos un vistazo a la clase
social, con un ejemplo. Sudfrica fue y todava se caracteriza, como una parte de
su cultura nacional, por la existencia de la clase social que est asociada con las
oportunidades educativas y el trabajo de la persona. Los empleados menos edu-
cados y de clase baja, en Sudfrica tienen valores autoritarios ms altos que sus
compatriotas de clase alta, lo cual no slo se manifiesta en el trabajo, sino tam-
bin en casa. Los padres de la clase trabajadora exigen ms la obediencia a sus
hijos que los padres de la clase media. La existencia de un estatus y de las culturas
de clases solo puede ser parcialmente clasificada por las dimensiones encontradas
para las culturas nacionales. Esto es probablemente porque as son las categoras
de personas dentro de los sistemas sociales. Otro ejemplo, es la igualdad en
Sudfrica. Desde la desaparicin del apartheid en Sudfrica, aparecieron como
temas principales de las agendas sofisticadas polticas, esas polticas estaban con-
cebidas para servir al ideal de la igualdad de trato a todo el mundo por igual in-
dependientemente de su estatus, riqueza o poder. Sin embargo, ha habido ms
casos en los cuales la realidad no coincide con el ideal. Esto no slo es evidente
entre individuos, sino tambin en la configuracin del grupo reflejada en los sis-
temas de organizacin jerrquica. La alta posicin de la distancia al poder (DP) de
Sudfrica (una dimensin identificada en el trabajo de Hofstede) tambin hace
que sea un sistema altamente centralizado con la responsabilidad o la rendicin
de cuentas a los pobres causando la debilidad institucional. Como tal, la motiva-
cin de los empleados del sector pblico para trabajar de forma productiva, se ve
socavado por factores institucionales, tales como el exceso de normas, la promo-
cin a travs de nepotismo, y la falta de recursos adicionales, que conduzcan a los
presupuestos de los gobiernos disfuncionales, la insuficiencia de los suministros y
equipos, los retrasos en fondos del presupuesto, y una prdida del propsito de la
organizacin.
La situacin en Sudfrica de un elevado poder a distancia (PD), tambin es in-
corporado en las races de la familia. A menudo hay un orden de autoridad entre
los nios, los nios ms pequeos respetan a los nios de ms edad, con la conti-
nuidad de la autoridad paternal que siguen desempeando un papel relevante en
la vida de una persona hasta la edad adulta. Independiente del comportamiento, el
objetivo es disuadirles a una edad temprana. Existe un patrn de dependencia de
personas de la tercera edad que impregna todo el contacto humano y el software
mental, como lo llama Hofstede, que lleva a la gente a tener una gran necesidad
de dicha dependencia. Por lo tanto, la experimentacin activa se disuade a una
edad temprana, por lo que no es capaz de contradecir a sus padres y no es capaz
Sudfrica no puede ser individualista por los niveles tan elevados de pobreza
que presenta. Es por esta razn que los sudafricanos son ms inclinados hacia la
cantidad en lugar de la calidad de vida.
La construccin de Hofstede es apropiada y pertinente, dado su sorprendente
similitud con Sudfrica.
El utilizar las dimensiones de Hofstede (1980), el marco cultural (Ci) para
Sudfrica se puede investigar mediante la evaluacin de las dimensiones culturales
actuales (Ei). Los principales intereses para este estudio son el poder a distancia,
evitar la incertidumbre, el individualismo, y la calidad de vida. Esto permite una
apreciacin que debe realizarse de la viabilidad (Fi) de los cambios en los sistemas
de gobernanza y en las prcticas. Crticas a que esto es un anlisis de los factores
ambientales (Ai). La base terica (Ti) para evaluar la cultura en Sudfrica tambin
se observ mediante el examen de los rganos de pensamiento que se diseen en
el Ti y actual (Ki) conocimiento emprico acerca de los procesos de gobernanza en
Sudfrica. Estas cuestiones se exploran en mayor detalle ms adelante.
culturas con un alto PD, porque los empleados de los diferentes niveles no se
sienten cmodos interactuando cara a cara en grupo, debido a la estructura jerr-
quica caracterizada por ser top-down. Esto est en contra de los principios bsicos
de la nueva gestin pblica cuya funcin es promover la toma de decisiones
participativamente, mediante redes e intercambio entre las partes interesadas
(Ferlie y Steane, 2002; Jorgensen, 1999). La implicacin es que los gestores de
la NGP en Sudfrica se enfrentarn a desafos en forma de estructuras jerrquicas
de gestin.
Maznevski y DiStefano (1995) relacionado con Kluckhohn y Strodtbecks (1961)
en referencia al trabajo de la construccin de Hofstede (1983) hacen hincapi en la
toma de decisiones centralizadas por burcratas y funcionarios de altos niveles.
Hofstede (1997) seal que las decisiones tomadas por esos grupos no se hacen
sobre la base del mrito y, por tanto, son propensas al paternalismo, al favoritismo
y al nepotismo. En las sociedades caracterizadas por un alto PD, esa aplicacin no
tica del poder es poco probable que sea desafiada, porque una distribucin des-
igual del poder desanima a los subordinados a cuestionar la autoridad (Park, 2003).
Recientes medios de Sudfrica tambin han puesto de manifiesto los escndalos
que involucran a personas con autoridad, y cualquiera de esos escndalos tienen
ms probabilidades de ser ocultados por fieles subalternos que sienten que deben
cumplir con los intereses de los superiores antes que enfrentarse a un dilema tico.
La gente con una cultura de un alto PD es ms probable que den cabida a las
transacciones comerciales cuestionables que las personas de una cultura de bajo
PD (Husted, 1999). En este sentido, las tradicionales de proteccin de los testigos
se centra en la seguridad del testigo, pero la experiencia ha demostrado que los
funcionarios pblicos no estn dispuestos o disponibles, a menos que tengan con-
fianza en los sistemas por proteger sus derechos, as como su seguridad.
El estudio de Hofstede no capta las diferencias en ingresos entre los subordina-
dos y los superiores. En estas circunstancias, la adversidad econmica, como es
experimentada por funcionarios pblicos de Sudfrica, puede fomentar la extorsin
entre los niveles ms bajos de funcionarios. Si bien la construccin de Hofstede
cuenta con apoyo, la influencia del poder a distancia en el contrato psicolgico de
los funcionarios pblicos es un rea que Hofstede no ha desarrollado y que tal vez
es un rea de estudio que vale la pena. Los funcionarios pblicos de alto PD en
pases como Sudfrica, tienen ms probabilidades de utilizar y recibir sobornos y
favores, que en los pases de bajos PD. De hecho, en las sociedades de alto PD, un
favor no dinerario podra ser concedida para reconocer la condicin de superior, sin
que el dinero est implicado (Pippidi, 2003).
Por el contrario, en culturas de bajo PD, subordinados y superiores se consideran
existencialmente iguales, y el sistema de jerarqua es visto como reglas desiguales
establecidas por conveniencia (en funciones que podra fcilmente ser cambiadas).
En pases como Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda y Australia, los subordinados
esperan ser consultados y no se oponen a ser tenidos en cuenta por los responsa-
bles superiores a travs de la interaccin social y otros medios informales. En esas
sociedades, las organizaciones son bastante descentralizadas y se caracterizan por
sistemas jerrquicos bastante planos (Hofstede & Hofstede, 2005). Las reformas de
estilo-NGP tienen ms probabilidad de tener xito en las culturas con bajo PD.
Sobre la base de lo expuesto, se propone que un pas con un mayor PD, como
Sudfrica, es menos probable que se aplique con xito la NGP. A continuacin se
expone la primera proposicin de formulacin del estudio:
La viabilidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP) est en funcin del bajo poder
a distancia.
El individualismo / el colectivismo
Segn Mavuso & Balia (1999), la sociedad sudafricana se caracteriza por una
tica colectivista donde los intereses del grupo prevalecen sobre los intereses
del individuo, favoreciendo as la obediencia, la lealtad, y la conformidad. Por
el contrario, en sociedades caracterizadas por el individualismo, los individuos
se ven a s mismos como principal motivo de sus propias preferencias, intere-
ses y necesidades (Phatak et al., 2005). El individualismo alienta la separacin
de los colectivos y los lazos ms dbiles de control social (Cullen et al., 2004).
Los funcionarios pblicos en esas sociedades individualistas tienen un mayor
grado de discrecionalidad, de conformidad con los postulados de la nueva
gestin pblica. Esto es muy diferente en la prctica del servicio pblico en
Sudfrica, en la que la discrecionalidad de cada uno de los funcionarios pbli-
cos se reduce significativamente por normas extensas y limitaciones formales
(Maesschalck, 2003).
Varios autores han examinado la relacin entre el colectivismo y la buena gober-
naza (Husted, 1999, Hooper, 1995; Banfield, 1958; Gonzlez-Fabre, 1996, y
LaPalombara, 1994). Banfield (1958) y Gonzlez-Fabre (1996) asociaron el colecti-
vismo con facilismo amoral (favoritismo para los miembros de la familia).
LaPalombara (1994) seal que es difcil cambiar una cultura muy colectivista por-
que la gente no vacilar en violar las leyes cuando las perciban como contrarias a
sus lealtades familiares.
Sudfrica ha desempeado un papel decisivo en la introduccin de sofisticadas
polticas como la Ley para la promocin del acceso a la informacin; proyecto de
ley de divulgaciones protegidas; Registro de Bienes de Altos Directivos; Ley de
Gestin Financiera Pblica, proyecto de ley del Centro de Inteligencia Financiera;
Cdigo de Conducta para los Funcionarios Pblicos y Reglamento de los Empleados
Pblicos. Aunque el gobierno sudafricano est poniendo el nfasis en el cumpli-
miento de estas diferentes polticas, cmo de familiarizados estn los funcionarios
pblicos con estas polticas, en qu medida estas polticas se han ocupado de la
corrupcin, una mayor rendicin de cuentas alentando la apertura, sigue siendo
cuestionable. La ltima ley sobre la corrupcin no fue tan eficaz como cuando se
aprob. Entre otras deficiencias, la ley se consider que no fcil de usar, que no
cubre los intermediarios en los actos de corrupcin y tambin derog el derecho
comn del delito de soborno. De las diversas cumbres anticorrupcin y conferen-
cias, que culmin en la Cumbre Nacional de Lucha contra la Corrupcin y la
Conferencia Internacional de Lucha contra la Corrupcin en Sudfrica, las resolu-
ciones aprobadas en la cumbre nacional abordaron tres temas principales, uno de
los cuales era luchar contra la corrupcin. El Parlamento aprob la Ley de
Divulgaciones Protegidas, que permite a los funcionarios pblicos divulgar informa-
cin de actos ilcitos o conductas irregulares de funcionarios. El gobierno ha tratado
de establecer la cultura de informacin del sector pblico con la Ley de promocin
del acceso a la informacin. Tambin se establecieron diversas directrices de inves-
tigacin especializadas en la oficina del Director Nacional de la Fiscalizacin Pblica,
una de los cuales se centra exclusivamente en la investigacin de la corrupcin. A
pesar de los loables intentos que ha hecho el gobierno de Sudfrica, los investiga-
dores indican que los funcionarios pblicos no entienden la naturaleza y el prop-
sito de las diversas polticas.
Sin embargo, como Larbi y Hellsten (2006) sostienen, no puede darse por
sentado que la corrupcin es parte de las sociedades colectivas; hay muchos
ejemplos de corrupcin en los pases altamente individualista. Ellos argumentan
que la corrupcin en los pases en desarrollo es ms probable debido a las condi-
ciones sociales, econmicas y culturales. La relacin entre la corrupcin y la cultu-
ra nacional en los pases en desarrollo es un rea de estudio que todava no se ha
explorado.
Parece haber una relacin entre la riqueza y el grado de individualismo que se
mantiene en una sociedad. Segn Hofstede (1980), los pases que son ms indivi-
dualistas son tambin ms ricos, ms urbanizados y ms industrializados. Los
ejemplos incluyen Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca y
Suecia. Como aumenta la riqueza nacional, los miembros de una sociedad tienen
acceso a los recursos que les permitan ser ms independiente (Steensma et al.,
2000). La vida colectiva es sustituida por la independencia (incluida la independen-
cia financiera), como miembros de la sociedad se vuelven menos dependientes el
uno del otro, de las familias y de los grupos comunitarios. Por otra parte, los fun-
cionarios en las culturas individualistas tienden a disfrutar de una mayor iniciativa
individual y discrecionalidad.
zan por altos niveles de estrs y muchos gestores creen que los empleados deben
estar bajo algn grado de control.
Por otra parte, las culturas que hacen un mayor hincapi en la cantidad de
vida tienen menos probabilidades de percibir como importantes las cuestiones
ticas en las transacciones comerciales. Los valores que son caractersticos de una
cultura caracterizada por un enfoque centrado en cantidad de vida pueden crear
un entorno ms insano para el xito de la aplicacin de estrategias de reforma.
Las culturas que tienen un fuerte enfoque centrado en una orientacin hacia la
calidad de vida (como Noruega, Finlandia y Suecia) tienden a asignar mayor im-
portancia a la cooperacin; a los individuos se les anima a asumir la responsabilidad
por sus acciones y, por tanto, permite mayor libertad. Estas culturas tambin pre-
fieren resolver los conflictos mediante la negociacin y el compromiso, y, por tanto,
prevalecen importantes facultades discrecionales.
Sobre la base de lo expuesto, se propone que una sociedad que est ms cen-
trada en la cantidad de vida es menos probable que la aplicacin de la nueva ges-
tin pblica tenga xito. A continuacin, se expone la quinto propuesta de formu-
lacin de este estudio:
Resumen
aprender y adaptarse a los xitos de otros lugares. Los comensales prudentes de-
muestran cierto grado de descentralizacin y privatizacin, pero con un mnimo de
cambios globales en el seno de los estados centralizados. Los comensales descono-
cidos an no han podido fortalecer la capacidad sistmica y los procesos para iniciar
y sostener la reforma del sector pblico. Esta metfora puede aplicarse a la discu-
sin (arriba) de la influencia de la riqueza de la dimensin cultural en un pas.
Podra decirse que cuanto mayor es la riqueza de un pas, los comensales ms en-
tusiastas sern los que se enfrenten a un men de la NGP. El presente estudio sos-
tiene que Sudfrica se encuentra entre los comensales cautelosos y los comensales
desconocidos. Si es as, la aplicacin pragmtica y contextual y las adaptaciones a
la NGP son requeridas para hacer frente al men de la NGP.
El contexto de Sudfrica, tal como se describe anteriormente, presenta algunos
problemas para la reforma de la nueva gestin pblica, que no pueden ignorarse.
Aun cuando la reforma del sector pblico se vuelve ms diferenciada en el futuro y
una gran variedad de reformas de la gobernanza (que no sean NGP) emergen
(Bovaird y Loffler, 2003), la mayor parte de estas reformas, ya sean impulsadas por
ley, impulsadas por el servicio, o impulsadas por los ciudadanos se ubicarn en el
contexto de un pas de dimensiones culturales que prevalecen.
Pollitt y Bouckaert (2000) sugirieron que la reforma del sector pblico requiere
lo siguiente: (i) el mantenimiento de las relaciones entre el sistema poltico, el siste-
ma de la Administracin Pblica (y derecho), y la economa de mercado, (ii) la mo-
dernizacin del sistema para producir ms rpido y los sistemas administrativos
flexibles, (iii) la comercializacin del sistema mediante la introduccin de mecanis-
mos de mercado, y (iv) la reduccin al mnimo de los sistemas administrativos.
Conocimientos empricos en los intentos de NGP indican claramente que la capaci-
dad para encajar en este marco es problemtica en el caso de Sudfrica, y la polti-
ca dirigida a favorecer el espritu empresarial debe aceptar que las diferentes cultu-
ras y tradiciones significan que los pases varan en el grado en que pueden adap-
tarse a los cambios administrativos.
Sur, Zimbabwe y la India (Batley, 1999, Manning, 2001, Polidano y Hulme, 1999,
Samaratunge, Alam, Teicher, 2008), el mbito de la cultura nacional y su influencia
en la nueva gestin pblica han escapado un poco al trabajo de los investigadores.
Recientes estudios de reformas de la gestin pblica en los pases en desarrollo en
realidad no nos llevan ms adelante, simplemente porque no prestan la atencin
necesaria a las variables culturales que reflejan en el mundo real los factores que
intervienen en los indeseables problemas y en la solucin establecida.
En el presente estudio, por lo tanto, se propone una teora cultural que tenga
en cuenta las diferencias que existen entre las culturas de varios pases. Se sugiere
que el xito de la aplicacin de la NGP requiere la complementariedad entre las
estrategias de reforma que se aprueben y las caractersticas culturales del pas en
que se apliquen.
Sobre la base del anlisis de Williams (1961) relacionado con la cultura como
una definicin social y la amplia estructura poltica de Barzelay (2001), el presente
estudio plantea la cultura como un conjunto de procesos inscritos institucional-
mente y que dan forma a los atributos de los ciudadanos y de los funcionarios
gubernamentales. Las siguientes variables con dependencia cultural son necesarias
para la formulacin propuesta:
Ci = F (E i +F i);
Ei = F (A i + T i);
Ti = F (Bi); y
Ki =F (Ei);
en los cuales:
i representa un determinado pas en desarrollo; Ci representa el marco cultural
para un pas en desarrollo (TC); Ei representa una evaluacin de las actuales dimen-
siones culturales del TC; Fi representa la viabilidad de los cambios en los sistemas
de gobernanza y prcticas en el TC; Ai representa un anlisis de los factores am-
bientales en el TC; Ti representa la base terica para evaluar la cultura en el TC; Bi
representa los rganos a travs de los cuales se influye en Ti, y Ki representa los
conocimientos empricos sobre la gobernanza en los procesos en el TC.
Por lo tanto, sobre la base de los debates anteriores, una formulacin en la cual
la nueva gestin pblica se perciba como una estrategia de dependencia cultural se
puede expresar de la siguiente manera:
Conclusin
las tradiciones del pas, en que la reforma se est llevando a cabo, desempean un
papel decisivo en determinar el xito de la misma. Es evidente que las variables
institucionales (tanto a nivel micro como a nivel macro) deben considerarse en
cualquier investigacin futura sobre la NGP en los pases en desarrollo.
El estudio tambin hace una contribucin en apoyo a la importancia de la con-
gruencia entre las estrategias y las prcticas de reforma y la cultura nacional. En
particular, el estudio hace una contribucin a la poltica de la iniciativa empresarial
en el reconocimiento de que la perspectiva de eficiencia institucional si ha logrado
el xito de la reforma.
Una limitacin de este enfoque es que los modelos culturales apropiados son
poco probables que se puedan disponer fcilmente en un futuro prximo. Adems,
esta rea de estudio adolece de una falta de conocimientos empricos sobre el im-
pacto de las estrategias de reforma de gestin pblica en muchos pases en desarro-
llo. No existen estudios fiables sobre las transferencias culturales que hayan demos-
trado que las variaciones en la reforma de la gestin pblica son robustas y fiables.
Aunque algunos autores y profesionales han argumentado que el concepto de
NGP se ha agotado o es rechazado, los nuevos modelos de reforma del sector p-
blico seguramente evolucionarn en el futuro. En este contexto, el presente estudio
sugiere que las diferencias culturales deben ser consideradas en el desarrollo del
modelo de NGP.
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Quiero dar las gracias al editor Christopher Pollitt y a los revisores annimos de
la revista RICA por sus comentarios constructivos sobre el presente documento.
Resumen
El nmero y la importancia de las agencias de la Unin Europea (UE) han aumentado rpidamen-
te en los ltimos aos: las agencias de la UE hoy en da constituyen una parte importante del
marco institucional de la UE. Este documento investiga las agencias de la UE a travs de las cate-
goras de anlisis bien establecidas en los estudios de gestin pblica centrados en el fenmeno
de las agencias nacionales: la desagregacin estructural, la autonoma y la contratacin. Del
estudio se desprende que las agencias de la UE son relativamente homogneas, un aspecto que
diferencia las agencias europeas del mundo muy heterogneo de las agencias nacionales. Las
principales caractersticas de las agencias de la UE son examinadas, se define el tipo europeo
de agencia, y se analiza la forma en que el modelo de agencia de la UE difiere de las agencias
nacionales. Los programas de investigacin sobre la reforma de la Unin Europea podran bene-
ficiarse de la investigacin sistemtica de las agencias de la UE: marcos tericos extrados del rea
de la gestin pblica pueden ofrecer una contribucin significativa a este respecto.
Palabras clave
Unin Europea, las agencias pblicas, organizaciones semi-autnomas, direccin y control,
contratacin.
1
Dario Barbieri y Edoardo Ongar, Profesores, Universidad Bocconi y SDA Bocconi Escuela de
Gestin, Miln. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo: EU agencies: what is
common and what is distinctive compared with national-level public agencies.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 59-88
Introduccin
den controlar, cooperan entre s sobre los asuntos de inters comn; el supranacio-
nalismo se refiere a las situaciones en las que los estados trabajan unos con otros
de una manera que no les permite mantener un control completo sobre los desa-
rrollos futuros. Los factores que apuntan a las caractersticas supranacionales de la
UE son las importantes funciones atribuidas a la Comisin Europea (incluida su
papel de iniciacin de polticas), el aumento de poderes del Parlamento Europeo, el
papel realizado por el Tribunal Europeo de Justicia durante toda la historia de la
integracin europea. Los factores que apuntan a las caractersticas interguberna-
mentales de la UE incluyen el papel de liderazgo del Consejo Europeo en trminos
de tomar, virtualmente, casi todas las decisiones importantes en la direccin gene-
ral y establecer las prioridades de la poltica de la UE, y la clave de la funcin legis-
lativa est en el Consejo de Ministros (y en la prctica el que intenta llegar a un
consenso, aun cuando la votacin por mayora es permisible, cuando declara un
estado que tiene un importante inters en juego). Las agencias de la UE son pro-
blemticas para evaluar el equilibrio intergubernamental/ supranacional: son insti-
tuciones no-mayoritarias creadas a travs de los actos pblicos de delegacin de la
Comisin de la UE y en este sentido son rganos supranacionales que tienen en la
Comisin de la UE su principal padre administrativo, y esto en algunos aspectos
condiciona desde fuera de los estados miembros (influencia supranacional). Sin
embargo, al mismo tiempo, en otros aspectos importantes las agencias de la UE
son instrumentales para lograr la cooperacin dirigida por los estados miembros.
Otra cuestin importante se refiere a las funciones desempeadas por las agencias
de la UE en el proceso poltico. Las agencias de la UE se limitan principalmente a la fase
de ejecucin, aunque algunos de ellas pueden ejercer tambin un papel importante en
el diseo de polticas. En un intento de aplicar el modelo de Kingdon del proceso de
elaboracin de polticas (Kingdon, 1994) a la Unin Europea, Richardson (2001) con-
ceptualiza el proceso poltico de la UE en cuatro etapas fijacin de la agenda, formu-
lacin de polticas (especificacin de alternativas, en la redaccin original de Kingdon),
decisin poltica, y aplicacin de la poltica. Todas las agencias de la UE participan en
la fase de ejecucin de un nmero creciente de polticas de la UE, algunas de ellos tie-
nen influencia tambin en la fase de la formulacin o el diseo de polticas (como
ejemplo, vase el caso de la Agencia Europea de Medio Ambiente, AEMA, examinado
en el cuadro 2), aunque no en el sentido de ejercer facultades de decisin formal, que
son competencia exclusiva de las instituciones de la UE segn los tratados (en virtud de
la llamada doctrina Meroni), sino porque proporcionan datos, informacin, y propues-
tas (principalmente informales) que puedan eventualmente influir en la formulacin
actual de los contenidos de la poltica pblica europea (las decisiones de poltica formal
son adoptadas por las instituciones competentes de la UE).
Las funciones administrativas de estos organismos representan otro aspecto
importante. Las agencias de la UE comparten muchas de las caractersticas de la
burocracia de la UE (Stevens y Stevens, 2001; en la Comisin, vase Hooghe, 2001,
y Page, 1997), aunque con una diferencia importante: su localizacin est dispersa
por toda Europa. Por lo tanto, la composicin internacional del personal de estos
rganos y su condicin de expatriados de forma permanente (al menos para una
parte importante del personal) son elementos en comn con las dems institu-
ciones de la UE interactan con un lugar de vida que es diferente para cada
CdT
Luxembugo
Centro de Traduccin de los rganos 1994 Administracin interna
(Luxemburgo)
de la Unin Europea
Cedefop Poltica social
Salnica
Centro Europeo para el Desarrollo de 1975 Formacin de
(Grecia)
la Formacin Profesional empleados
CFCA
Agencia Comunitaria del Control de 2005 Vigo (Espaa) Mercado Interior
la Pesca (ACCP)
CPVO Propiedad Intelectual
Oficina Comunitaria de Variedades 1994 Angers (Francia) Movimiento productos
Vegetales (OCVV) comunitarios
EAR Relaciones externas
Salnica
Agencia Europea de Reconstruccin 2000 Gestin de proyectos
(Grecia)
(AER) de reconstruccin
Transportes
EASA Koeln
2002 Mejora del Mercado
Agencia Europea de Seguridad Area (Alemania)
Interior
ECDC
Estocolmo
Centro europeo para la prevencin y 2004 Salud Pblica
(Suecia)
el control de las enfermedades
ECHA
Helsinki Propiedad Intelectual
Agencia Europea de Sustancias y 2006
(Finlandia) Mercado Interior
Preparados Qumicos
EEA
Copenhague
Agencia Europea de Medio 1990 Medio Ambiente
(Dinamarca)
Ambiente (AEMA)
2
Fuente: http://europa.eu/agencies/index_en.htm (ltimo acceso: diciembre de 2007).
EFSA
Agricultura
Autoridad Europea de Seguridad 2002 Parma (Italia)
Salud Pblica
Alimentaria
EIGE
Falta por decidir Polticas Sociales
Instituto Europeo para la Igualdad de 2005
localizacin Derechos Humanos
Gnero
Salud Pblica
EMEA Londres (Reino
1995 Movimiento productos
Agencia Europea de Medicamentos Unido)
comunitarios
EMSA Transportes
Agencia Europea de Seguridad 2003 Lisboa (Portugal) Mejora del Mercado
Martima Interior
ENISA
Heraklion Informacin
Agencia Europea de Seguridad de las 2004
(Grecia) Mercado Interior
Redes y de la Informacin
Lille- Transportes
ERA
2004 Valenciennes Mejora del Mercado
Agencia Ferroviaria Europea
(Francia) Interior
Transportes
Autoridad Europea de Supervisin Falta por decidir
2004 Mejora del Mercado
GNSS localizacin
Interior
FRONTEX
Libre circulacin de
Agencia Europea para la gestin de Warsaw
2004 ciudadanos
la cooperacin operativa en las (Polonia)
Control del crimen
fronteras exteriores
OHIM
Propiedad Intelectual
Oficina de Armonizacin del Alicante
1993 Movimiento productos
Mercado Interior (Marcas, Dibujos y (Espaa)
comunitarios
Modelos) (OAMI)
OSHA
Salud Pblica
Agencia Europea para la Seguridad y 1994 Bilbao (Espaa)
Polticas Sociales
Salud en el Trabajo
3
EIGE (Instituto Europeo para la Igualdad de Gnero) y la Autoridad Europea de Supervisin GNSS
estn incluidos en la Tabla 1, pero, en el momento de redactar este informe, no son operativos.
Metodologa
cia del contrato, contenidos, conjunto de tareas reguladas por el contrato; existen-
cia de un vnculo entre los objetivos y la gestin de recursos humanos (en trminos
de evaluacin y la posibilidad de destitucin de la gestin en caso de que los obje-
tivos de la agencia no se alcancen); existencia de un vnculo entre el logro de un
objetivo y la asignacin de recursos adicionales para la agencia; existencia de un
sistema para el seguimiento del contrato.
Los agencias operativas (en el momento de escribir) en la UE constituyen la
poblacin objeto de la investigacin (Tabla 1): para cada una de las caractersticas
mencionadas se ha especificado si est ausente (no, en la tabla), plenamente
vigente (s en la tabla) o que en parte existe (parte en la tabla). Las dificultades
en la medicin de tales dimensiones han llevado a considerar la tercera opcin en
parte ms all de la dicotoma si-no, con el fin de poder graduar algunos
casos.
Se desprende que, contrariamente a lo que sucede en el nivel nacional (e.g.,
ver Fedele et al., 2007, el mismo marco de anlisis aplicado al caso italiano), en
muchos casos hay un importante grado de homogeneidad (todos las agencias
presentan caractersticas similares) al nivel de anlisis para el cual es detectable
la importante heterogeneidad en las agencias nacionales. En un nivel ms deta-
llado, es muy probable que sea posible discriminar entre las agencias (e.g.: pre-
sencia / ausencia de un miembro de la junta designado por la Comisin, y si l/
ella es funcionario de la Comisin o designado por la Comisin): este trabajo
tiene por objeto describir si existe o no un tipo de agencia de la UE (e.g.: todas
las agencias de la UE tienen un consejo, mientras que a nivel nacional hay una
diferenciacin con respecto a esta caracterstica). Por esta razn, es interesante
destacar que la mayora de los indicadores utilizados son homogneos para to-
das las agencias y algunos indicadores apuntan a diferencias entre las agencias
de la UE. Los resultados se resumen en las tablas 2 y 3 y se describe en el prra-
fo siguiente.
RICA 74-N3.indb 69
Agencia
CdT Cedefop cfca cpvo ear easa ecdc echa eea efsa emcdda emea emsa enisa era etf euro-found fra frontex ohim osha
Indicador
A) Distancia institucional
A3.Junta corporativa S
D)Autonoma financiera
E) Autonoma de gestin
9/12/08 17:16:01
Tabla 2. Dimensiones de las agencias de la UE desagregacin estructural autonoma y contratacin (cont.)
RICA 74-N3.indb 70
Agencia
CdT Cedefop cfca cpvo ear easa ecdc echa eea efsa emcdda emea emsa enisa era etf euro-found fra frontex ohim osha
E4. El director de la agencia nombra a los gerentes de la agencia. No
F) Autonoma estratgica
F1. La agencia influye en la formulacin de los objetivos polticos. No No No No No Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente Parcialmente No Parcialmente No Parcialmente No Parcialmente Parcialmente No No Parcialmente
a) Objetivos y recursos.
b) Objetivos generales.
c) Regulacin de la relacin. b)
9/12/08 17:16:01
Tabla 3. Comparacin de la desagregacin estructural, autonoma y contratacin dimensiones de la UE, modelo con tres elementos,
RICA 74-N3.indb 71
Reino Unido, Suecia e Italia
UE Modelo trpode Reino Unido Suecia Italia
Desagragacin estructural
Indicador
A) Distancia institucional Alto Alto Medio Alto Medio
(aunque algunas agencias no resuelven en base a
su estatuto-valores uniformes para todas laas
agencias)
B) Complejidad de tareas Bajo Bajo Medio-bajo Medio Medio
(las agencias funcionan en una nica rea poltica)
C) Especializaciones institucionales en operaciones Alto Alto Medio-alto Medio-bajo Medio-alto
(valores unifoemes para todas las agencias)
Autonoma
Indicador
D) Autonoma financiera Bajo Bajo Medio Alto Medio
(aunque pocas agencias pueden adquirir ms
recursos fuera de la financiacin de la Comisin)
E) Autonoma de gestin Bajo Alto Medio-alto Alto Medio-alto
(valores uniformes para todas las agencias)
F) Autonoma estratgica Bajo Bajo Medio Alto Bajo
(preocuparse por la formulacin de los objetivos
polticos)
Alto
(preocuparse por la determinacin de los
instrumentos polticos)
Contratacin
Indicador
G) Grado de contratacin (contrato de ejecucin) Bajo Alto Alto Medio-bajo Bajo
(valores uniformes para todas las agencias)
Dario Barbieri... Agencias de la Unin Europea: lo que es comn y diferente... 71
9/12/08 17:16:01
72 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (3)
Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
1 r. por Estado
Miembro
2 r. de Comisin
CdT
1 r. de cada rgano o
institucin llamando a
los servicios centrales
Por Estado Miembro:
1 r. del gobierno,
1 r. de la patronal, 1 r.
Cedefop
de la organizacin de
los trabajadores. 4 r.
de Comisin
4
r en la segunda columna significa representantes. En la tabla se enumeran slo los foros
consultivos y comits cientficos de miembros externos y / o representantes de los estados
miembros y las partes interesadas (stakeholders).
Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
1 r. por Estado
Miembro, 4 r. de la
1 r. por Consejo
CFCA Comisin, 4 r., sin
Regional de Pesca
derecho a voto, de la
industria pesquera
1 r. por Estado
CPVO Miembro, 1 r. de la
Comisin
1 r. por Estado
EAR Miembro, 2 r. de la
Comisin
Representantes del
personal de
aviacin,
fabricantes,
comerciales y
1 r. por Estado
operadores de
EASA Miembro, 1 r. de la
aviacin general,
Comisin
industria de
mantenimiento,
organizaciones de
formacin y air
sports
1 r. por Estado
Miembro, 3 r. de la 1 r. por Autoridad
ECDC Comisin, 2 expertos Nacional del Estado
designados por el Miembro
Parlamento
Foro para Comit de Evaluacin de Riesgos
intercambio de (1 r. por Estado Miembro),
informacin para Comit de Anlisis Socio-
1 r. por Estado
ECHA mejora de las Econmico (1 r. por Estado
Miembro
actividades (1 r. por Miembro), Comit de los Estados
Estado Miembro y Miembros (1 r. por Estado
5 expertos) Miembro)
1 r. por Estado Ms de 20 cientficos
EEA Miembro, 6 r. de la independientes de los Estados
Comisin Miembros
15 miembros
designados por el
9 Presidentes de los Paneles
Consejo ( en 1 r. por Estado
EFSA Cientficos de la EFSA ms 6
cooperacin con el Miembro
cientficos independientes
Parlamento y la
Comisin)
1 r. por Estado
Miembro, 2 r. de la
EMCDDA Comisin, 2 expertos
designados por el
Parlamento
Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
CHMP (Committee for Medical
Products for Human Use):
1 r. por Estado Miembro, 1 r. por
cada Estado de EEA-EFTA, ms de
5 expertos invitados de CHMP;
1 r. por Estado
CVMP (Committee for Medicinal
Miembro, 2 r. por
Products for Veterinary Use): como
organizaciones de
CHMP; HCMP (Committee for
pacientes, 1 r. por
Herbal Medicinal Products):1 r. por
organizaciones de
Estado Miembro, 1 r. por cada EM
mdicos, 1 r. de
de EEA-EFTA; COMP (Committee
EMEA organizaciones de
for Orphan Medicinal Products): 1
veterinarios, 2 r. de la
r. por Estado, 1 r. por Estado de
Comisin, 2 expertos
EEA-EFTA, 3 expertos designados
designados por el
por la Comisin a propuesta de
Parlamento, 1 r. por
EMEA, 3 r. de las organizaciones
cada Estado de EEA-
de pacientes, 1 r. de la Comisin;
EFTA
PDCO (Paediatric Committee): 5
miembros de CHMP, 1 r. por EM, 3
r. de las organizaciones de
pacientes, 3 r. de los profesionales
de la salud
1 r. por Estado
Miembro, 4 r. de la
EMSA Comisin, 4 r. sin
derecho a voto de los
sectores profesionales
1 r. por Estado 30 expertos
Miembro, 3 r. de la representando a los
ENISA
Comisin, 3 r. de los importantes
stakeholders stakeholders
1 r. por Estado
Miembro, 4 r. de la
ERA Comisin, 6 r. sin
derecho a voto de los
sectores profesionales
Alrededor de 120
expertos
designados por
consejo de
1 r. por Estado administracin de
ETF Miembro, 2 r. de la los Estados
Comisin Miembros, pases
elegibles, de los
interlocutores
sociales a nivel
europeo
Por Estado Miembro:
1 r. del gobierno
1 r. de la patronal, 1 r.
EUROFOUND
de la organizacin de
los trabajadores. 2 r.
de la Comisin
Consejo de
Agencia Foro Consultivo Commit Cientfico
Administracin
1 persona
independiente
Expertos independientes de los
designada por cada:
FRA Estados Miembros
Estado Miembro,
Consejo de Europa, 2
r. de la Comisin
1 r. por Estado
FRONTEX Miembro, 2 r. de la
Comisin
1 r. por Estado
OHIM Miembro, 1 r. de la
Comisin
3 grupos
consultivos
(integrados por
miembros de
Por Estado Miembro: consejos de
1 r. del gobierno, 1 r. administracin y
de la patronal, 1 r. de otros nombrados
OSHA
la organizacin de los por la Agencia):
trabajadores. 3 r. de Observatorio de
la Comisin Riesgos, Trabajando
sobre Informacin
Medioambiental y
Comunicacin y
Promocin
Reino Unido), as como con las caractersticas tpicas del modelo trpode (los resul-
tados de esta comparacin se resumen en la Tabla 3). El modelo trpode se obtiene
a partir de la conceptualizacin elaborada por Pollitt et al. (2004). Las conclusiones
del caso de estudio mltiple de las dos agencias EMEA y AEMA se explican en el
cuadro 1 y cuadro 2 tales conclusiones se utilizan para complementar el anlisis
con la investigacin en profundidad sobre la base de la evidencia emprica de pri-
mera mano.
Desagregacin
Una premisa: dado que en algunos casos fueron asignados nuevas tareas a agen-
cias creadas ex novo, en estos casos, las tareas no han sido desagregadas del
padre administrativo de las agencias (Comisin). Sin embargo, el concepto de des-
agregacin es empleado como un concepto global que, aunque en algunos casos,
las tareas eran nuevas y ninguna institucin pblica a nivel de la UE era la encarga-
da de llevar a cabo antes estas tareas, posteriormente se les asignaron a una agen-
cia de la UE.
A. Distancia institucional
A-1. Todas las agencias tienen personalidad jurdica y son jurdicamente distintas de
la Comisin. Como consecuencia de ello, pueden funcionar en virtud de la legisla-
cin del estado en el que estn ubicadas y son legalmente responsables de sus actos
ante las entidades jurdicas del pas. Otra consecuencia es que las agencias pueden
firmar contratos y adquirir bienes bajo su responsabilidad en los estados donde
operan: la distancia de la Comisin en este aspecto es importante. Incluso en el
caso de que legalmente operen en los estados miembros, sin embargo, las agencias
responden de sus actos ante los rganos de la UE. A nivel nacional las agencias
presentan un cuadro ms variado, ya que pueden tener o no tener personalidad
jurdica, as como el grado de separacin entre el departamento y la agencia puede
variar ampliamente.
A-2. Las agencias no resuelven en base a su estatuto. En el mbito nacional es
bastante comn que las agencias no resuelven en base a sus estatutos, aunque
puede ocurrir: existe una gran heterogeneidad a nivel nacional en relacin con
este punto. El modelo trpode no requiere a una agencia resolver en base a su
estatuto.
A-3. Todos las agencias tienen una junta corporativa y un director; en algunos
casos, tambin hay un foro de asesoramiento y / o un comit cientfico. La presen-
cia de un consejo de administracin, con la representacin obligatoria de los esta-
dos miembros, y en casi todos los casos, la presencia de una persona designada por
la Comisin (y en algunos casos la presencia de expertos designados por el
Parlamento) parecen apuntar a un cierto grado de distancia institucional entre la
agencia y los (mltiples) padres administrativos. En algunos casos, las partes intere-
sadas (stakeholders) estn representadas en el consejo de administracin. A nivel
nacional las agencias presentan una mayor diferenciacin.
B-1. Cada agencia funciona en una nica rea poltica lo que ocurre tambin en
las agencias nacionales, aunque con excepciones. El modelo trpode prev un
enfoque claro de las agencias hacia las operaciones en un rea poltica, y este es el
caso de todas las agencias de la UE. Sin embargo, en varios casos, ms de una
Direccin General de la Comisin Europea, acta como padre administrativo. Por
ejemplo, adems de las relaciones con la Direccin General de Presupuestos, la
Direccin General del Servicio de Auditora Interna y la Direccin General de
Personal y Administracin (como todas las agencias), la EMEA est vinculada a la
Direccin General de Empresa e Industria, su padre administrativo principal, pero
tambin a la Direccin General para la Ampliacin y la Direccin General de
Relaciones Exteriores, y tiene tambin interconexiones con otras Direcciones
C. Especializacin en operaciones
C-1. En casi todos los casos, existe una clara separacin entre la poltica y las ope-
raciones. Esta divisin est formalizada en el principio de separacin entre los po-
deres de decisin (asignado a la Comisin y a otras instituciones de la UE) y la
aplicacin de tareas (asignado a las agencias). La especializacin en las operaciones
es una caracterstica del modelo trpode. Las agencias nacionales, sin embargo, son
criaturas mucho ms variables.
Autonoma
D. Autonoma financiera
E. Autonoma de gestin
Contratacin
La utilizacin del trmino contrato para describir las relaciones entre la Comisin
y las agencias puede considerarse inadecuado, puesto que el trmino de contrato
implica un conjunto de objetivos que deben alcanzarse y las normas que deben
Discusin
5
Este tipo de informes de ejecucin es obligatorio e implica bsicamente a la Comisin y al
Parlamento Europeo. Es competencia del Tribunal de Cuentas evaluar cmo de bien la agencia
ha aplicado los principios de buena gestin financiera economa, eficiencia y eficacia a la
gestin de su presupuesto. Todas las agencias estn sometidas a la evaluacin de sus actuacio-
nes, denominadas auditoras de resultados y auditoras de dinero. El auditor interno, en cada
agencia, aconseja a la agencia del control de riesgos, proporciona opiniones independientes de
cuestiones relacionadas con la calidad de los sistemas de gestin y control, as como elabora
recomendaciones para mejorar las condiciones de funcionamiento.
Conclusin y desarrollos
Agradecimientos
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Resumen
Este artculo evala los ltimos quince aos de la evolucin de las investigaciones sobre
el Benchmarking del Sector Pblico (BSP), anlisis y evaluacin comparativa. Lo hacemos
con una base de datos de 147 artculos publicados entre 1990 y 2005. Durante este
perodo el BSP evolucion hasta convertirse en un rea de investigacin internacional
madura y firme. Existe en la literatura un debate terico y conceptual, por un lado, quie-
nes propugnan el BSP como una herramienta para la competencia administrada, y los que
promuevan, por otro lado, el benchmarking como una un proceso voluntario y colabora-
tivo de aprendizaje. Un primer desafo al que se enfrenta los futuros investigadores del
BSP es la de cerrar la brecha entre las perspectivas del benchmarking dirigido y el bench-
marking voluntario; un segundo desafo se refiere a las pruebas empricas que muestran
los efectos de los diferentes regmenes de benchmarking sobre el rendimiento de los
proveedores del sector pblico.
Palabras clave
Desempeo, medicin, sin fines de lucro, regulacin, criterio.
1
Dr.Okke Braadbaart es miembro del Grupo de Medio Ambiente Urbano, Landscape Centre,
Universidad Wageningen (Pases Bajos) y Benni Yusnandarshah. Traduccin del artculo publi-
cado en ingls con el ttulo: Public sector benchmarking: a survey of scientific articles, 1990-
2005.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 89-103
Introduccin
2
Puede ser encontrada la bibliografa completa utilizada para este artculo en:
www.wur.esg.nl/publicsectorbenchmarking.
Grfico 1. Publicaciones del Benchmarking del Sector Pblico (BSP), 1990-2005 (N = 147)
30
25
Number of articles
20
15
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Resultados
Grfico 2.Publicaciones del Benchmarking del Sector Pblico (BSP) por primer autor/ regin,
1990-2005 (n = 145)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
UK USA Other OECD Non-OECD
tan datos estadsticos son ocho, slo uno de los cuales (Yasin et al. 2004) usa una
tcnica de ensayo multivariable, que es el anlisis de factores. El mismo panorama
se desprende de la literatura sobre Administracin Pblica, donde slo ocho artcu-
los presentan los datos de la encuesta, entre los cuales slo Folz (2004) utiliza una
tcnica de ensayo multivariable, que es el anlisis del camino (path anlisis).
Cmo se acumulan los conocimientos del BSP entre 1990 y 2005? En el desarro-
llo del BSP como un campo de investigacin, los investigadores del BSP construyen
el conocimiento previamente acumulado en la literatura del benchmarking del
sector privado, o ellos reinventan la rueda del benchmarking? Adems, los in-
vestigadores del BSP miran ms all de los lmites de su disciplina acadmica o cada
disciplina evoluciona de forma aislada de sus disciplinas paralelas?
El anlisis de cruce de citas o de referencias (Pieters y Baumgartner, 2002) es
utilizado para examinar los patrones de aprendizaje a travs de los lmites discipli-
narios. Usando el Enfish Search software contamos la intensidad de las citas cruza-
das entre las tres disciplinas acadmicas economa, administracin de empresas, y
Administracin Pblica. Este anlisis proporciona una expresin numrica del grado
en que los investigadores del BSP citan los artculos publicados en las revistas de
disciplinas vecinas. El grfico 3 muestra los resultados de este ejercicio. Estos deben
interpretarse de la siguiente manera. Para citas de la Administracin Pblica a la
economa, los artculos de Administracin Pblica en nuestra base de datos citan
dos revistas de economa, que citan dos artculos en esas revistas (uno cada una), y
estos dos artculos son citados tres veces en total.
4j (11a, 21c)
0j (0a, 0c)
2j - (2a, 3c)
1j (4a, 9c)
Public
Administration
(n = 23)
Los resultados que se presentan en el grfico 3 indican que los flujos de comu-
nicacin multidisciplinar han estado lejos de ser intensos. Existen pruebas limitadas
de la cooperacin transfronteriza de citas entre la administracin de empresas y la
Administracin Pblica, y prcticamente no existe entre la economa y sus discipli-
nas hermanas.
Este tema es investigado adems por rastreo en la base de datos de BSP para
referencias Camp (1989), un locus classicus en la literatura del benchmarking del
sector privado. Nos aparece esas referencias en veinte y cuatro (diecisis por ciento)
de nuestros artculos. Una vez ms, los economistas destacan por su insularidad.
Considerando que el treinta y uno por ciento del total de artculos de la administra-
cin de empresas y el veinte y seis por ciento de los artculos de Administracin
Pblica se refieren a Camp, ninguno de los artculos de economa citan esta fuente
clave.
Estos hallazgos sugieren, en primer lugar, que los investigadores del BSP han de
re-inventar la rueda del benchmarking y, en segundo lugar, que cada disciplina
ha procedido a hacerlo en gran medida de forma aislada con respecto a sus disci-
plinas hermanas.
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Resumen
En el pasado las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) apenas promocionaban su trabajo. En
los aos noventa, algunas de ellas comienzan a elaborar publicaciones divulgativas para consu-
mo popular y a relacionarse con los medios. En el momento actual, la comunicacin es una
cuestin que incumbe a las EFS ya que, entre otros aspectos, completa su ciclo de rendicin de
cuentas, legitima su existencia, garantiza su independencia y su eficacia, y estimula el estable-
cimiento de medidas que evalen el impacto de su trabajo.
El propsito de este artculo es investigar las prcticas de comunicacin desarrolladas por las
EFS recientemente para difundir los resultados de su actividad y para proporcionar a los usuarios
interesados una visin general de su trabajo. El estudio, realizado a travs de un cuestionario
enviado a las EFS de la Unin Europea, pone de relieve que estas instituciones desarrollan una
amplia labor comunicativa que se concreta en una estrecha relacin con los medios y la utiliza-
cin de una pgina web.
1
Doctora en Administracin y Direccin de Empresas y Profesora Colaboradora de Contabilidad de la
Universidad de Oviedo, Departamento de Contabilidad.
2
Catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Oviedo., Departamento
de Contabilidad.
3
Doctor por la Universidad de Oviedo y Profesor Colaborador de la Universidad de Oviedo,
Departamento de Contabilidad. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo:
Supreme audit. Institutions and their communication strategies.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 105-132
Palabras clave
Informes de fiscalizacin, poltica de comunicacin, Unin Europea, pginas web, Entidades
Fiscalizadoras Superiores, medios de comunicacin.
1. Introduccin
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) desempean un papel4 importante en
la vida poltica y administrativa de sus respectivos pases (Pollitt y Summa, 1997:
313) ya que todas ellas tienen en comn haber sido designadas como guardianes
autorizados e independientes de la rendicin de cuentas pblica (Pollitt y Summa,
1998: 71). Las EFS desarrollan una funcin trascendente al responsabilizar a la
Administracin de su gestin ante la sociedad (Ramkumar y Krafchik, 2005: 2).
No es este el nico papel de las EFS. En los ltimos treinta aos, los cometidos
de las EFS se han ampliado para incluir las auditoras de economa, eficiencia y
efectividad (Schwartz, 2000: 407) y, en los aos prximos, las EFS pueden desem-
pear algunos roles ms si proporcionan elementos que expliquen los programas y
las polticas en las que estn trabajando los gobiernos y hacen previsiones acerca
de retos y tendencias futuros (Walker, 2007: 3-4).
Para que la auditora pblica sea eficaz, es necesario que los auditores pblicos
informen sobre los resultados de su actividad tanto al pblico como a los represen-
tantes elegidos democrticamente (Foro de Auditora Pblica, 1999: 2). Los informes
de fiscalizacin constituyen el documento ms importante del trabajo de campo de
las EFS y el conducto principal para que los auditores se comuniquen con su principal
audiencia (Waerness, 1999: 150). Pero, ste es el nico instrumento que utilizan las
EFS para comunicar los resultados de su actividad? Cmo se accede a esa informa-
cin? Estas entidades comunican a las partes interesadas, informacin adicional a
los informes de fiscalizacin? Disponen de alguna estrategia de comunicacin?
Se pueden argumentar diversas razones que expliquen porqu es necesario que las EFS
dispongan de una poltica de comunicacin. Entre otras, se pueden citar las siguientes:
1.La comunicacin de los resultados de las auditoras realizadas por las EFS
completa el ciclo de rendicin de cuentas (Foro de Auditora Pblica, 1999: 3).
2.La capacidad de los organismos pblicos para demostrar los resultados de su
actividad les permite legitimar su existencia (Waerness, 1999: 150). La co-
municacin hace crebles a las EFS y slo si son crebles, relevantes y se con-
vierten en indispensables para los diferentes usuarios, sern capaces de
abordar con xito su futuro (Barrett, 2000: 2-3).
3.La libertad de las EFS para definir su propia poltica de comunicacin tanto
con los medios como con el pblico es un componente esencial de su inde-
pendencia y de su eficacia (EUROSAI, 1999).
4.La existencia de una poltica de comunicacin favorece el establecimiento de
medidas que evalen el impacto de su trabajo. Las EFS consideran como in-
dicador del valor de su trabajo, la cobertura en la prensa (Londsdale, 1999:
4
Al respecto, puede consultarse NAO (2005), que examina el papel de las EFS en cada uno de los
estados miembros de la Unin Europea.
Si la literatura acadmica sobre las EFS es escasa (Pollitt y Summa, 1999: 3), la
relativa a las polticas de comunicacin es prcticamente inexistente, exceptuando
unos pocos artculos (Pollitt y Summa, 1997, 313: 36; Waerness, 1999: 149-70;
Erbiti, 2003: 29-43). Esta ausencia nos ha incentivado a realizar su anlisis en la
presente investigacin por considerar que ello puede contribuir a un mayor y mejor
conocimiento de la realidad comunicacional de las EFS. As pues, el propsito de este
trabajo consiste en investigar las prcticas de comunicacin desarrolladas, reciente-
mente, por las EFS que tienen como objetivo difundir los resultados de su actividad
y proporcionar a los usuarios interesados una visin general de su trabajo. El estudio,
realizado a travs de un cuestionario enviado a las EFS de la Unin Europea, pone de
relieve que estas instituciones desarrollan una amplia labor comunicativa que se con-
creta en una estrecha relacin con los medios y la utilizacin de pginas web.
Con este fin, el artculo se estructura de la siguiente forma. La seccin 2 ofrece
un contexto y una perspectiva general de las polticas de comunicacin de las EFS.
La siguiente seccin del artculo presenta los resultados del estudio emprico dise-
ado para conocer tales polticas. La ltima seccin recoge las conclusiones y las
contribuciones ms destacadas que se derivan del mismo.
En el pasado, las EFS apenas promocionaban su trabajo. En los aos 90, algunas de
ellas comienzan a elaborar publicaciones divulgativas para consumo popular y a
relacionarse con los medios (Pollitt y Summa, 1999: 3). Waerness (1999: 167-8)
afirma, tras analizar las prcticas de comunicacin de cinco EFS (Finlandia, Francia,
Suecia, Pases Bajos y Reino Unido) en la dcada de los noventa, que todas trabajan
intensamente para llamar la atencin de sus productos, asegurar su distribucin y
establecer una relacin con los medios. Las EFS tratan de vender los informes a una
Los socilogos han afirmado, con frecuencia, que el gusto por las noticias, la litera-
tura o la msica est determinado por lo que se nos ha comunicado previamente
(Sterling, 1967: 106). Aplicando esta afirmacin a las EFS y a los medios de comu-
nicacin, se podra argumentar que la sociedad puede formarse una opinin sobre
el papel de las EFS y los resultados de su actividad, a partir de la informacin que
recibe de los medios de comunicacin. De hecho, Dye y Stapenhurst (1998: 12)
indican que los medios juegan un papel importante para moldear la actitud del
pblico hacia estas instituciones.
Las EFS no han obviado esta realidad y, en la actualidad, ponen especial
atencin en su relacin con los medios. Son varias las razones por las que es-
tas entidades deben mantener una comunicacin con los medios. En primer
lugar, porque la mayor parte del pblico conoce su labor a travs de los peri-
dicos, la radio y la televisin (Bourn, 2005: 52). En segundo lugar, porque la
informacin que manejan es tcnica y el empleo de un interlocutor con los
periodistas evitar informaciones poco acertadas o malos entendidos (Erbiti,
otras ocupa una posicin central (por ejemplo, en las EFS de Alemania, Finlandia,
Francia, Lituania y Pases Bajos). Para Erbiti (2003: 30), la eficacia de la comunica-
cin depende de que el gabinete de prensa tenga una relacin directa con los
mximos responsables.
2.2. Internet
5
Datos de diciembre de 2007 disponibles en http://epp.eurostat.ec.europa.eu en Key indicators
on EU policy Structural indicators Innovation and Research.
3. 2 Resultados
Las cinco primeras preguntas de la encuesta tratan de precisar si las EFS disponen
de un plan de comunicacin que las ayude a informar a los medios acerca de su
papel, los recursos humanos de que disponen para hacerlo y las actividades que
gestionan las personas a las que se les ha encomendado esta misin. La Tabla 1
resume las respuestas obtenidas.
6
El trabajo presentado por estos autores forma parte de un estudio ms amplio. Al respecto vase
Pollitt y otros (1999).
7
En el Apndice, puede consultarse el cuestionario enviado a las EFS, en enero de 2005.
Los resultados muestran que slo dos EFS no disponen de un plan de comuni-
cacin. Son las EFS de Grecia y de Dinamarca, de las cuales slo la primera tratar
de establecerlo en el futuro.
P1 Tiene su EFS un plan de comunicacin para difundir su misin, sus trabajos y resultados a
los medios de comunicacin?
Frecuencia Porcentaje
S (pasar a la P3) 21 91,3
No (pasar a la P2) 2 8,7
3.2.3. Internet
P13 Incluye la pgina web un listado de todos los informes de fiscalizacin de las
entidades auditadas?
Frecuencia Porcentaje
S 18 81,8
No 4 18,2
Las pginas web de las EFS contienen informacin que permite al usuario obte-
ner una visin general sobre estas instituciones. La prctica totalidad incluye refe-
rencias sobre su organizacin; proporciona informacin acerca de su misin, com-
petencias, historia y normativa reguladora; informa sobre su funcionamiento; y se
refiere a las actividades internacionales que lleva a cabo (participacin en grupos de
trabajo organizados por instituciones internacionales como la IFAC y la OCDE, y
pertenencia a instituciones como INTOSAI, EURORAI y EUROSAI).
El resultado de las actuaciones de las EFS se concreta en los informes de fiscali-
zacin. La encuesta muestra que la mayor parte de ellas incluyen en su pgina web
un listado de todos los informes de fiscalizacin de las entidades auditadas, el
texto completo, el resumen y las notas en prensa relativas a dichos informes.
Tambin se observa que el porcentaje de EFS que difunden en la web su informe
anual o memoria de actividad es muy elevado (90,1 por ciento).
En el icono de la pgina web dedicado a publicaciones, se aprecian diferencias
notables entre las EFS. La mitad de ellas incluye publicaciones divulgativas de su
institucin, reducindose el nmero de instituciones que incluyen el resto de publi-
caciones contempladas en la encuesta.
La informacin acerca de las oportunidades de trabajo en las EFS es muy habi-
tual en sus pginas web. En cambio, la informacin sobre eventos como jornadas
de puertas abiertas, seminarios etc., y la publicada por la prensa sobre ellas es
menos difundida.
Finalmente, la Tabla 4 muestra las cuatro ltimas cuestiones de la encuesta
vinculadas con aspectos de la pgina web relativos a su creacin, visitas, diseo,
explorabilidad y accesibilidad, as como el grado de satisfaccin manifestado en
torno a dichos aspectos.
Los resultados de la encuesta muestran que el 72,7 por ciento de las EFS dispo-
nen de pgina web desde hace ms de cinco aos, oscilando el nmero de visitas
recibidas en la pgina en el ltimo ao, sustancialmente. Se ha observado una re-
lacin directa entre poblacin y nmero de visitas: las EFS del 80 por ciento de los
pases con una poblacin superior a los 35 millones de habitantes tienen un nme-
ro de visitas superior a las 300.000 y las EFS del 62,5 por ciento de los pases con
una poblacin que no supera los 8 millones tienen un nmero de visitas inferior a
20.000 algunas incluso inferior a 5.000.
En relacin a los aspectos relativos al diseo, explorabilidad y accesibilidad de las
pginas, la mayora de las EFS afirma sentirse satisfecha con su pgina web. Las
categoras ms bajas son las relativas a la disponibilidad de un mapa web que es-
tructure toda la informacin que ofrece la pgina de la entidad pblica y de un
sistema de hipervnculos en la informacin ofrecida (68,2 por ciento).
informacin recogida en sus pginas web es, respectivamente, del 54,52 por cien-
to (dos dimensiones) y del 51,59 por ciento (tres dimensiones). La cantidad de in-
formacin recogida en las dimensiones utilizadas es suficiente para explicar la rela-
cin existente entre las EFS y las variables que definen su relacin con los medios y
la informacin de sus pginas web. Podra parecer dbil, pero no es as, pues en el
ACM, al obtener un nmero elevado de ejes, stos no recogen porcentajes muy
altos (Grande y Abascal, 1999: 360).
El anlisis cluster es un mtodo multivariante de clasificacin de datos, cuyo
objetivo es formar grupos de individuos homogneos respecto a un conjunto de
caractersticas que pueden ser cualitativas o cuantitativas. Mediante esta tcnica se
reorganizan los sujetos en grupos que muestran una alta homogeneidad interna y
alta heterogeneidad externa.
La utilizacin del anlisis cluster supone la eleccin entre diferentes alternativas.
En nuestro modelo, hemos utilizado como medida de proximidad, la distancia
eucldea al cuadrado; el criterio de agregacin de Ward para combinar los grupos
(Grande y Abascal, 1999: 369); y una combinacin de los mtodos jerrquicos y no
jerrquicos para formar los grupos (Hair y otros, 1998: 498).
El anlisis de los dendogramas (Figuras 1 y 2) y el anlisis de la varianza (Test
ANOVA) (Tablas 5 y 6), obtenidos a partir del programa de tratamiento de datos
empleado SPSS, han determinado la composicin de los grupos8. Las Tablas 5
y 6 contienen tambin la descripcin de los grupos de EFS formados respecto a su
relacin con los medios y al contenido de sus pginas web.
Medios de comunicacin
8
En ambos dendogramas, se detecta la presencia de un atpico: la EFS de Blgica (Figura 1) y la
EFS de Letonia (Figura 2). De acuerdo con Hair y otros (1998: 482-483), evaluamos los efectos
de su permanencia o eliminacin en el estudio. Para ello, realizamos el anlisis de conglomerados
con y sin estos atpicos. Los resultados fueron idnticos, es decir, la presencia o ausencia de estos
atpicos no provoc distorsiones en la formacin de los grupos. Por esta razn, se decidi no
eliminarlos del estudio.
0 5 10 15 20 25
Pases Bajos
Reino Unido
Chipre
Estonia
Lituania
Austria
C1 Alemania
Polonia
Italia
Finlandia
Francia
Eslovaquia
Hungra
C2 Letonia
Suecia
Repblica Checa
Espaa
Portugal
C3 Eslovenia
Malta
C4 Blgica
El grupo 2 est integrado por 4 EFS que controlan la informacin relativa a ellas
y a las entidades auditadas, elaboran informacin sobre la EFS y envan a los medios
los informes de fiscalizacin y las notas de prensa vinculadas a los mismos. Adems
este grupo incluye el 100% de las entidades cuya plantilla oscila entre tres y cinco
trabajadores y que no remiten informacin diversa a los medios.
%
CLUSTER 1 EFS de Alemania, Austria, Chipre,
Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Italia, Cluster/ Categora/
Lituania, Pases Bajos, Polonia y Reino Unido Categora Categora Cluster
Norma legal S 66,67 54,54
Plantilla Ms de 5 80,00 66,67
Informacin de EFS
Control S 60,00 100,00
Anlisis y difusin S 70,58 100,00
Informacin de entidades auditadas
Control S 63,15 100,00
Anlisis y difusin S 78,57 91,67
Asesoramiento a los responsables de EFS S 78,57 91,67
Elaboracin de informacin sobre la EFS S 66,67 100,00
Envo de informes a los medios S 66,67 100,00
Envo de nota de prensa relativa a los informes S 55,55 83,33
Informacin diversa a los medios S 66,67 100,00
El grupo 3 est constituido por 4 EFS. Ninguna de ellas dispone de una norma
que regule su plan de comunicacin. Su plantilla est formada por una y dos per-
sonas que no asesoran a los responsables de dichas entidades pero que s controlan,
analizan y difunden la informacin referida a su propio organismo.
El grupo 4 que incluye nicamente a la EFS de Blgica se caracteriza porque su
gabinete de comunicacin, que cuenta con ms de cinco personas, slo remite in-
formacin diversa a los medios, obviando el resto de tareas.
Internet
0 5 10 15 20 25
Eslovenia
Polonia
Estonia
Lituania
Pases Bajos
Hungra
Italia
Chipre
C1 Suecia
Finlandia
Reino Unido
Portugal
Alemania
Malta
Repblica Checa
Blgica
Dinamarca
Austria
C2 Francia
C3 Letonia
Eslovaquia
C4 Espaa
Conglomerado/Cluster Error
TEST ANOVA Media Grados de Media Grados de F Sig.
cuadrtica libertad cuadrtica libertad
%
CLUSTER 1 EFS de Alemania, Blgica, Chipre,
Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Hungra, Categora Cluster Categora/
Italia, Lituania, Malta, Pases Bajos, Polonia, Portugal,
/Categora Cluster
Reino Unido, Repblica Checa y Suecia
Cluster Categora/
CLUSTER 2 EFS de Austria y Francia Categora /Categora Cluster
Cluster Categora/
CLUSTER 4 EFS de Eslovaquia y Espaa Categora /Categora Cluster
4. Conclusiones
Los resultados del estudio revelan que las EFS de la Unin Europea utilizan un
conjunto de estrategias de comunicacin que les permiten informar a las partes
interesadas acerca de su papel y los resultados de su actividad. Los medios de co-
municacin y la utilizacin de una pgina web son dos aspectos fundamentales en
la comunicacin de estas entidades.
Veintin EFS gestionan su relacin con los medios a travs de un gabinete de
prensa que se encarga tanto de la informacin que procede del exterior, como la
que sale de la institucin. Con relacin a la primera, el inters de las EFS por la in-
formacin que sobre ellas se publica, puede deberse a que, a menudo, la prensa
distorsiona su trabajo y sus descubrimientos, y no cubre adecuadamente los aspec-
tos ms complejos que aparecen en los informes de fiscalizacin (Lonsdale, 1999:
183). Con relacin a la segunda, se puede afirmar que las EFS cuidan su relacin
con los medios ya que la mayora realiza todas las actividades definidas en la en-
cuesta, a travs de sus gabinetes de prensa.
nicamente las EFS de Grecia y Dinamarca no cuentan con un plan de comuni-
cacin que les permita relacionarse con los medios.
La EFS de Grecia considera que la naturaleza judicial de su trabajo es la razn
por la que no hace pblicos ni los informes y hallazgos de sus auditoras, ni
tampoco concede entrevistas ni emite notas de prensa (NAO, 2005: 120), activi-
dades habitualmente gestionadas por el gabinete de prensa en una EFS. En
nuestra opinin, no es un argumento sostenible si se tiene en cuenta que las EFS
de Blgica, Espaa, Francia, Italia y Portugal, tienen poderes judiciales y s dispo-
nen de un plan de comunicacin para relacionarse con los medios. No obstante,
la intencin de la EFS de Grecia es establecer uno en el futuro, como ya se sea-
l anteriormente.
Respecto a la EFS de Dinamarca, un informe de evaluacin realizado por
las EFS de Noruega, Polonia, Canad y Suecia aconseja a esta institucin la
adopcin de una poltica de comunicacin con los medios para garantizar que
los mensajes lleguen al pblico adecuadamente. La EFS de Dinamarca ha res-
pondido a sus revisores sealando que no tiene una poltica de comunicacin
porque quien se encarga de publicar y presentar los informes a los medios es el
Comit de Cuentas Pblicas (Oficina del Auditor General de Noruega y otros,
2006: 7 y 12).
En nuestra opinin, la EFS de Dinamarca debera establecer una relacin con los
medios ya que sta tiene un alcance mayor y no debe limitarse a la publicacin y
presentacin de los informes de fiscalizacin, tal y como se pone de relieve en este
trabajo. Adems, con independencia de su relacin con los medios, esta institucin
no ha desarrollado otras cuestiones relacionadas con la comunicacin: no dispone
de un logo propio ya que lo comparte con el Parlamento, no realiza conferencias,
ni exposiciones ni jornadas de puertas abiertas.
Las EFS abordan otros aspectos vinculados con la comunicacin que tambin
proporcionan a la sociedad una visin general de su trabajo. La imagen corporativa
como elemento de identidad visual es utilizada por la mayora de las EFS, siendo
muy pocas las que comparten su logo con el Gobierno o el Parlamento. Una ima-
gen idntica a la de otro organismo puede inducir al error de que las EFS son un
departamento ms o una seccin de los anteriores (Erbiti, 2003: 39; Muoz, 2007:
14). Tambin, la organizacin de jornadas y conferencias, las publicaciones, la pu-
blicidad o el empleo de una pgina web son algunas de las actividades que realizan
los gabinetes de prensa de las EFS de nuestro estudio.
En los ltimos aos, las pginas web se han convertido en un elemento indis-
pensable de la comunicacin de las EFS. El trabajo revela que veintids EFS tienen
una pgina web. Slo la EFS de Grecia no dispone de pgina web. No resulta sor-
prendente, si se tiene en cuenta que el 65 por ciento de la poblacin griega, con
edades comprendidas entre los 16 y 64 aos, no ha manejado nunca un ordenador
(Demunter, 2006: 2), que slo el 25 por ciento de los hogares griegos tiene acceso
a Internet y que slo el 12 por ciento de la poblacin de Grecia utiliza Internet para
interactuar con las autoridades pblicas.
Los usuarios de las pginas web de las EFS disponen de informacin no finan-
ciera que responde a preguntas del tipo quines somos?, qu hacemos y cmo?
y cules son nuestros productos?, informacin financiera que recoge los informes
de fiscalizacin y los informes anuales, e informacin diversa relativa a publicacio-
nes oficiales, seminarios y conferencias que organizan y/o en las que participan e
informacin orientada a los medios de comunicacin. El estudio muestra que los
aspectos vinculados a la presentacin, a los informes de fiscalizacin y al informe
anual son los ms difundidos, y los relativos a la divulgacin de publicaciones e in-
formaciones diversas, los menos.
El anlisis por grupos de EFS, formados a partir de su relacin con los medios y
el contenido de sus pginas web, proporciona informacin acerca de las similitudes
y divergencias que existen en la comunicacin de las EFS y acerca de aquellos as-
pectos que pueden ayudar a mejorarla.
Los gabinetes de prensa de las siguientes EFS llevan a cabo todas las actividades
definidas en la encuesta: Alemania, Austria, Chipre, Eslovaquia, Estonia, Finlandia,
Francia, Italia, Lituania, Pases Bajos, Polonia y Reino Unido. En el extremo opuesto,
se encuentra la EFS de Blgica que, a excepcin del envo de una nota de prensa
relativa a los informes de fiscalizacin, no afronta los restantes cometidos. En una
posicin ms intermedia, se encuentran las dems EFS.
Por otra parte, son muy pocas las EFS que no ponen a disposicin de la
sociedad toda la informacin que sus pginas web les permite. Los aspectos
menos divulgados por las EFS en sus pginas web, relativos a la difusin de
publicaciones e informaciones diversas, han determinado la formacin de los
grupos. Las EFS siguientes cuelgan en su pgina web todas las opciones inclui-
das en el cuestionario, excepto las relativas a publicaciones especializadas y a
la informacin publicada en la prensa: Alemania, Blgica, Chipre, Dinamarca,
Eslovenia, Estonia, Finlandia, Hungra, Italia, Lituania, Malta, Pases Bajos,
Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa y Suecia. Las EFS de Eslovaquia,
Espaa y Letonia se encuentran en el extremo opuesto a las anteriores, siendo
precisamente, la ausencia de informacin relativa a publicaciones y a activida-
des (visitas, conferencias y jornadas) lo que las diferencia de las anteriores; y la
escasez de informacin relativa a los informes de fiscalizacin lo que determi-
na su divergencia entre el grupo formado por Eslovaquia y Espaa, y el forma-
do nicamente por Letonia. En una posicin ms intermedia, se encuentran las
dems EFS.
En resumen, sobre la base de los resultados de la encuesta, se puede afirmar
que las EFS tienen una estrecha relacin con los medios, y han sabido aprove-
char la oportunidad que ofrece Internet para publicar los resultados de su acti-
vidad y para proporcionar a los usuarios interesados una visin general de su
trabajo.
Para finalizar, es preciso sealar que estas conclusiones se sustentan en las
opiniones de las propias EFS y deberan contrastarse con las del pblico en gene-
ral. Adems, el carcter exploratorio de este estudio no permite la profundiza-
cin en las relaciones de causalidad que puedan existir entre las cuestiones
analizadas. Sin embargo, es necesario plantear que es el primer estudio que se
dirige a la descripcin y anlisis de la comunicacin de las EFS de la Unin
Europea, por lo que pensamos que tiene utilidad tanto para las EFS como para
el pblico en general.
En este sentido, consideramos que son necesarios ms estudios en el mbito
comunicacional que examinen otras cuestiones no contempladas en nuestro traba-
jo como la influencia que pueden tener los diferentes modelos de comunicacin y
tipos de EFS en sus estrategias de comunicacin, o el impacto que tiene realmente
la comunicacin en la sociedad.
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Agradecimientos
S especificar:
P.7. Su EFS ha cambiado su logotipo?
No
S
No (pasar a la pregunta P.9)
P.4. Cuntas personas estn implicadas
en el plan de comunicacin?
P.8. Cundo se produjo el cambio?
Entre una y dos personas
En los ltimos tres aos
Entre tres y cinco personas
Hace ms de tres aos especificar cuntos
Ms de cinco personas especificar n.: aos:
P.5. Indicar qu tareas de las que se sealan P.9. El logotipo, es compartido con otra
a continuacin realizan estas personas institucin, como por ejemplo el Gobierno
o el Parlamento?
Controlan la informacin de prensa, radio y
TV referida a la EFS S
P.11. Est prevista la creacin de una pgina Publicaciones relacionadas con el control o
web de su EFS en el futuro? la gestin pblica
Otra especificar:
P.12. Seale qu informacin relativa a la
presentacin de su EFS incluye la pgina P.16. Cunto tiempo hace que se cre la
web pgina web de su EFS?
Misin y competencias Menos de 2 aos
Organizacin
Entre 2 y 5 aos
Funcionamiento
Ms de 5 aos especificar:
Actividades internacionales
Ubicacin
P.17. Cuntas visitas ha recibido su
Historia pgina web en el ltimo ao?
Normativa reguladora
Menos de 20.000
Muy de acuerdo
P.14. Seale qu informacin relativa a
los informes de fiscalizacin incluye en la De acuerdo
pgina web
Indiferente
Texto completo
En desacuerdo
Resumen
Nota en prensa Muy en desacuerdo
1
Sangmook Kim es del Departamento de Administracin Pblica, Universidad Nacional de
Tecnologa de Sel, Sel, Repblica de Corea. Traduccin del artculo publicado en ingls con el
ttulo: Women and family-friendly policies in the Korean government.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 133-148
Palabras clave
Equilibrio trabajo-familia, las mujeres, las polticas favorables a la familia, el gobierno coreano,
la cultura trabajo-familia.
Introduccin
2
En Corea, las mujeres ocupan el 13,0% de los escaos en el Parlamento; son el 6% de los
legisladores, altos funcionarios, administradores, y son el 39% de los profesionales y los trabaja-
cin de las mujeres en las actividades socioeconmicas durante las dos ltimas
dcadas, su influencia en la sociedad coreana y el gobierno no es mucho mayor
(Kim, 2005).
El aumento de la participacin de las mujeres ha sido uno de los principales
cambios en la estructura de la Administracin Pblica en los ltimos aos, y esta
tendencia continuar en Corea. Como se muestra en la Tabla 1, las mujeres consti-
tuan slo el 16,8% de la Administracin Pblica en 1978, 23,2% en 1988, y
28,7% en 1997, pero la proporcin se increment a 38,0% en 2005.
Fuente: Comisin de Administracin Pblica (2005), MOGAHA (2003, 2005a), MOGEF (2006).
dores tcnicos. La proporcin estimada de las rentas del trabajo de mujeres y hombres es 0,48.
En comparacin, en el Reino Unido, 17,9% de los escaos en el Parlamento estn ocupados por
mujeres, el 33% de los altos funcionarios y gerentes son mujeres, el 45% de los profesionales
tcnicos y trabajadores son mujeres, y 0,62 es la proporcin estimada de las rentas del trabajo
de mujeres y hombres. En los Estados Unidos, el 14,8% de los escaos en el Congreso estn
ocupados por mujeres, el 46% de los altos funcionarios y gerentes son mujeres, el 55% de los
profesionales tcnicos y trabajadores son mujeres, y 0,62 es la proporcin estimada de las rentas
del trabajo de mujeres y hombres (PNUD, 2005: 303).
3
Polticas favorables a la familia tambin se llaman programas trabajo-vida, prcticas trabajo-vida
o polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral.
pio producir los beneficios inmediatos esperados, y hay costes netos de eficiencia
en algunas polticas (Holtermann, 1995), pero las prcticas generalizadas como la
flexibilidad horaria, la posibilidad de compartir puestos, y el trabajo a tiempo parcial
proporcionan beneficios a los empleadores que son superiores a los costes (Hillage
y Simkin, 1992). Recientemente un estudio de empresarios mostr que, a pesar de
algunas preocupaciones sobre la escasez de personal, la mayora de los empleado-
res que permitieron las prcticas de trabajo flexibles y la licencia, comprobaron que
eran rentables, con un impacto positivo sobre el volumen de negocios, la motiva-
cin, el compromiso y las relaciones con los empleados (Bosque, Simmonds,
Thornby, Fitzgerald y McGee, 2003).
En el sector privado de los pases occidentales, los programas favorables con las
familias presentan una asociacin positiva con un mayor rendimiento (Dex y Smith,
2002; Gray, 2002; Konrad y Mangel, 2000; Perry-Smith y Blum, 2000). Despus
de analizar los datos de 1998 de la Encuesta sobre las relaciones de los empleados
en le lugar de trabajo (WERS98) en el Reino Unido, Dex y Smith (2002) pusieron
de manifiesto que las polticas favorables a la familia haban tenido efectos positi-
vos sobre el compromiso de los empleados en el sector privado, se encontraron
que era rentable en nueve de cada diez establecimientos, y dio lugar a un incre-
mento en los rendimientos en 5 de los 6 indicadores de rendimiento. La utilizacin
de la gestin y de los cuestionarios para los empleados, WERS98, Gray (2002)
encontr que, en casi todos los casos, existe una relacin positiva significativa
entre las prcticas favorables a la familia y los rendimientos en el lugar de trabajo.
Los lugares de trabajo que ofrecen una amplia gama de polticas favorables a la
familia son mucho ms propensos a tener rendimientos por encima de la media
que los que no tienen esas prcticas. Los resultados de una muestra nacional de
527 empresas de Estados Unidos sugiere que las organizaciones con polticas fa-
vorables a la familia ms amplias han logrado un mayor rendimiento en la empre-
sa (Perry-Smith y Blum, 2000). Konrad y Mangel (2000) examinaron el impacto de
los programas favorables a la familia en la productividad en la empresa en Estados
Unidos. Demostraron que los programas de apoyo a las familias tenan un mayor
impacto positivo sobre la productividad cuando las mujeres representan un mayor
porcentaje de mano de obra y cuando un porcentaje ms elevado de profesionales
estaban empleados.
Numerosos estudios han indicado que, en los pases occidentales, las polticas
favorables a la familia y las polticas de igualdad de oportunidades influyen positi-
vamente en la actitud y en el comportamiento de los trabajadores (Dex y Smith,
2002; Eaton, 2003; Grover y Crooker, 1995; Haar y Spell, 2004; Lambert, 2000;
Scandura y Lankau, 1997). Utilizando la Encuesta Social General de 1991 en la que
745 trabajadores seleccionados al azar en Estados Unidos, Grover y Crooker (1995)
evaluaron el impacto de las polticas favorables a la familia, como el permiso pater-
nal, los horarios flexibles, el cuidado de los nios y la asistencia, en el compromiso
de la organizacin. Los empleados que tienen acceso a polticas favorables a la fa-
milia mostraron significativamente un mayor compromiso con la organizacin. En
un estudio emprico utilizando la Encuesta de los empleados del gobierno federal
de EEUU en 1991, Saltzstein, Ting, y Saltzstein (2001) pusieron de manifiesto que
muchas de las polticas favorables a la familia tienen efectos significativos sobre la
satisfaccin en el trabajo de los empleados del gobierno. Por otra parte, la existen-
cia de programas de trabajo flexible ha demostrado estar significativamente rela-
cionados con el compromiso con la organizacin y con la satisfaccin en el trabajo
de las mujeres directivas (Scandura y Lankau, 1997). Haar y Spell (2004) mostraron
que el conocimiento de los empleados de estos programas de apoyo a la familia se
relaciona significativamente con el compromiso. Lambert (2000) mostr que se
encontraron las relaciones positivas significativas entre las cuotas de utilizacin de
los beneficios familiares-laborales y el comportamiento organizacional.
Estudios realizados recientemente en el contexto coreano mostraron resultados
similares. En el anlisis de los programas favorables a la familia de 100 empresas
privadas de Corea, Kim y Koh (2001) encontraron que los sistemas favorables a la
familia aplicados como parte de un sistema de integracin, aumentan la producti-
vidad de los trabajadores. Kang y Choi (2001) examinaron empricamente la rela-
cin entre los antecedentes y los resultados del conflicto trabajo-familia de mujeres
casadas que trabajan en Corea, y encontraron que la percepcin de la cultura rela-
cionada con trabajo-familia tena efectos negativos sobre conflicto trabajo-familia,
y el conflicto trabajo-familia era relacionado negativamente con el compromiso con
la organizacin y la satisfaccin con la vida. En una revisin de varios estudios em-
pricos realizados en Corea, Kang (2002) sugiri que el conflicto trabajo-familia
entre las mujeres casadas trabajadoras tiene efectos negativos sobre la productivi-
dad de la fuerza laboral. Al analizar las percepciones de los empleados de institu-
ciones pblicas y privadas acerca de la aplicacin y los efectos los programas favo-
rables a la familia, Moon y Yoon (2005) mostraron que ambos grupos perciben
positivamente los beneficios asociados con programas favorables con la vida fami-
liar, y que estas polticas pueden influir positivamente en las organizaciones, as
como en los empleados de los sectores pblico y privado.
Una necesidad de los negocios es atraer y retener a los empleados valorados, en
un mercado laboral altamente competitivo, es un fuerte factor de motivacin para
aumentar la conciencia de organizacin y el desarrollo de la aplicacin y gestin de
las polticas favorables a la familia (De Cieri, Holmes, Abbott, y Pettit, 2005; Lewis,
1997). Las organizaciones pueden mejorar su capacidad de contratar y retener a
una fuerza de trabajo altamente capacitada ofreciendo a sus empleados la flexibi-
lidad y los recursos para ayudarlos a conciliar el trabajo y la familia con ms facili-
dad. Programas favorables con la familia pueden generar beneficios de rendimien-
to para las organizaciones mediante la mejora de la contratacin y la reduccin del
absentismo y el volumen de negocios (Grover y Crooker, 1995; Rodgers y Rodgers,
1989). Polticas favorables a la familia tambin puede contribuir al rendimiento
econmico nacional, contribuyendo al desarrollo de una mano de obra cualificada
(Holtermann, 1995)4.
4
Las polticas favorables a la familia en las organizaciones tambin pueden contribuir a mejorar la
igualdad de gnero en una sociedad. En la investigacin sobre la relacin entre las disposiciones
legales relacionadas con el cuidado de los nios y las modalidades de permiso y el grado de
desigualdad de gnero, Den Dulk, Van Doorne-Huiskes, y Schippers (1996) llegaron a la conclu-
sin de que los programas ms favorables para la familia van acompaados de menos desigual-
dad de gnero en el mercado de trabajo. En los pases con una poltica gubernamental ms
amplia con respecto a polticas favorables a la familia, los ratios de participacin de las mujeres
en el mercado de trabajo son ms altos y las diferencias salariales entre mujeres y hombres son
ms pequeas.
5
Las encuestas realizadas fueron enviadas a 164 universidades y 1.000 grandes empresas; respon-
dieron 46 universidades y 374 empresas. La FFI consiste en seis categoras y veinte artculos; las
categoras son pautas de trabajo flexibles, guarderas y apoyo a la educacin, apoyo familiar,
Respuesta positiva
Categoras Poltica (aplicacin de la Porcentaje
poltica)
Horario flexible 27 9,5%
Cambios en Trabajar en casa por razones familiares 13 4,6%
acuerdos
laborales Reduccin de la jornada laboral 12 4,2%
Sustitucin empleo 181 63,5%
Baja por maternidad 285 100,0%
Dejar el
Baja por paternidad 265 93,0%
trabajo
Permiso por razones familiares 143 50,2%
apoyo a los empleados, la cultura favorable a la familia, y los efectos y los problemas de la
aplicacin de las polticas favorables a la familia. La FFI media de las universidades fue de 39, y
de las empresas fue de 31 a 100 puntos de escala. El promedio de todas las FFI de las organiza-
ciones que respondieron fue de 37.
Tabla 5. Premiso de paternidad: Potenciales y los funcionarios que se solicitan este permiso
1999 2003
Potenciales Solicitantes Potenciales Solicitantes
Total 28.369 603 56.857 2.507
Hombres 18.620 25 38.306 211
Mujeres 9.749 578 18.551 2.296
Tasas 2,1% 4,4%
2005 (GC) 2005 (GL)
Potenciales Solicitantes Potenciales Solicitantes
Total 27.702 962 17.287 1.192
Hombres 21.784 116 10.035 50
Mujeres 5.918 846 7.252 1.142
Tasas 3,5% 6,9%
Nota: Potenciales son los funcionarios que tienen hijos de menos de 1 ao en 1999 o menos de 3
aos en 2003 y 2005
Nota: GC =Gobierno Central, GL = Gobierno Local
Fuente: Comisin de Administracin Pblica (2006), MOGAHA (2005a, 2006).
Los empleados en los pases occidentales tambin son reacios a sacar provecho
de los programas de apoyo a la familia. Por ejemplo, Thompson, Beauvais, y Lyness
(1999: 393) citaron un estudio de 80 grandes corporaciones en el que menos del
2% de los empleados participaron en este tipo de programas. En efecto, si bien
estos programas tienen el potencial para mejorar los resultados de la organizacin,
una variedad de las normas y de los valores tienden a disuadir a los empleados a ser
participantes (Veiga, Baldridge, y Eddleston, 2004). Los empleados estn preocupa-
dos por las posibles consecuencias negativas relacionados con su carrera y con el
uso de estos beneficios relacionados con la familia (Perlow, 1995). Las empresas
pueden clasificar como empleados para los que la carrera es lo primero o emplea-
dos para los que existe carrera y familia, por lo que los empleados no esperan
avanzar muy lejos en la organizacin cuando utilizan los beneficios de estos progra-
mas (Schwartz, 1989). Las mujeres y los hombres son reacios a solicitar los benefi-
table o incluso justo. Las prcticas centradas en los hombres como las largas horas
de trabajo y las reuniones informales despus del trabajo tambin discriminan con-
tra la mujer, que estn obligadas a conciliar las responsabilidades familiares con las
del trabajo, es decir, la cultura organizacional todava puede reflejar los valores
masculinos (Acker, 1990 ). Por lo tanto, es natural que en el gobierno de Corea las
mujeres, por no hablar de los hombres, puedan ser reticentes en solicitar las venta-
jas de las polticas favorables a la familia.
Adems, las organizaciones gubernamentales tienen escasez de recursos para
la aplicacin de polticas favorables a la familia. Por ejemplo, los calificadores estn
preocupados de que las organizaciones gubernamentales pueden no tener sufi-
cientes sustitutos para sus puestos de trabajo y sus permisos puedan incrementar
las solicitudes de permisos por parte de sus compaeros de trabajo. En una encues-
ta, el 43,8% de 1.480 los funcionarios respondieron que sus organizaciones haban
tenido dificultades en la obtencin de los sustitutos necesarios para la aplicacin de
la poltica relacionada con los permisos de maternidad o paternidad (MOGAHA,
2004).
Proporcionar programas de apoyo a la familia no es suficiente, siendo favorables
es necesario algo ms que tener un conjunto de prcticas registrados en las normas
y reglamentos de la organizacin.
Si las organizaciones esperan incrementar los beneficios relacionados con los
programas de apoyo a las familias, los sentimientos negativos, deben ser sustitui-
dos con culturas de apoyo (Veiga et al., 2004). Cultura del lugar de trabajo, enten-
dimiento de la organizacin, pueden tener un mayor impacto en el equilibrio entre
trabajo y familia y la satisfaccin con el trabajo que cualquier otra ayuda de estos
programas (Saltzstein et al., 2001). Sin un apoyo en la cultura de la organizacin,
los empleados son menos propensos a utilizar los beneficios de las polticas favora-
bles con la familia y, por tanto, la eficacia de estos programas puede ser socavado
(Mesmer-Magnus y Viswesvaran, 2006; Thompson et al., 1999). Las prestaciones
de los programas de apoyo de la familia nunca se harn plenamente efectivos a
menos que las culturas organizacionales apoyen su utilizacin.
Cuando la organizacin ofrece los programas de apoyo a la familia su cultura no
necesariamente sustituye los sentimientos antifamiliares por sentimientos de apoyo
a la familia (Veiga et al., 2004). Puede ser difcil de observar los importantes efectos
positivos de las polticas favorables a la familia en las organizaciones gubernamen-
tales y en los funcionarios pblicos en Corea sin la cultura de apoyo de la organiza-
cin. Por lo tanto, el gobierno coreano necesita, no slo proporcionar la combina-
cin adecuada de polticas favorables a la familia, sino tambin cambiar la cultura
organizacional para apoyar y valorar la integracin de trabajo y vida familiar de los
funcionarios pblicos.
Conclusin
condiciones del trabajo para que las mujeres tengan carreras exitosas en el gobier-
no. El gobierno de Corea ha introducido polticas favorables a la familia a fin de
ayudar a los funcionarios pblicos para equilibrar las exigencias del trabajo y de la
familia. En general, las organizaciones gubernamentales proporcionan generosa
polticas de licencias, pero los cambios en las modalidades de trabajo rara vez se
ofrecen. No obstante, los programas favorables a la familia no estn debidamente
agrupados, un cambio real exigira una combinacin adecuada de polticas favora-
bles a la familia. Ms grave es que los funcionarios son reacios a sacar provecho de
estos programas. Es posible que no slo teman la prdida de oportunidades de su
carrera, al igual que en los pases occidentales, sino que tambin pueden verse in-
fluidos por las prcticas y las culturas de la organizacin con respecto a las cuestio-
nes de gnero
Para ayudar a los funcionarios pblicos para equilibrar las necesidades de traba-
jo y de familia, las organizaciones gubernamentales en Corea deben crear entornos
de trabajo favorables a los programas de apoyo a la familia mediante la instaura-
cin y la promocin de programas de promocin de la cultura de apoyo al trabajo
y a la familia. Slo proporcionar programas favorables a la familia sin la promocin
de programas de cambio cultural es insuficiente. Varios esfuerzos son esenciales
para establecer una cultura de apoyo trabajo-familia. En primer lugar, los dirigentes
de la organizacin deben ser conscientes de los efectos positivos de estos progra-
mas en la actitud y el comportamiento de los empleados y en el rendimiento de la
organizacin. Tienen que hacer que los funcionarios crean que sus carreras no se
vern afectadas negativamente por la utilizacin de los beneficios favorables a la
familia proporcionando el asesoramiento y la educacin necesarios sobre estos
programas. Adems, deben hacer todo lo posible para reducir las prcticas organi-
zativas centradas en aspectos masculinos y apoyar para solucionar las preocupacio-
nes familiares de los funcionarios pblicos.
En las organizaciones con cultura de apoyo al trabajo-la familia, tanto las res-
ponsabilidades familiares como las laborales se valoran, y las normas de la organi-
zacin reflejan estos valores (Thompson et al., 1999). En virtud de una cultura de
apoyo, los funcionarios pueden utilizar diversos programas favorables a la familia,
y la disponibilidad y el uso de estas polticas favorables a la familia pueden tener
influencias positivas en los propios funcionarios pblicos.
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Agradecimientos
El autor quisiera dar las gracias a la Fundacin LG Yonam por su apoyo financiero.
La investigacin se realiz en la Universidad de Exeter, Reino Unido durante el ao
acadmico 2005/2006. Un agradecimiento especial al Dr Tim Dunne y el Dr James
Oliver en el Departamento de Polticas, Universidad de Exeter, Reino Unido, por su
amable apoyo y aliento.
Notas biogrficas
Resumen
Kazajistn declar su independencia de la Unin Sovitica en 1991 y se uni a la Comunidad
de Estados Independientes (CEI). Desde entonces ha sido testigo de una notable transformacin
econmica bajo el liderazgo del Presidente Nursultan Nazarbayev. Aplicando una poltica de
economa primero y luego poltica, Kazajistn se encuentra bajo una creciente presin para
ocuparse de las reformas polticas que incluyen una agenda de modernizacin para mejorar la
prestacin de los servicios pblicos. Las recientes reformas constitucionales han recibido una
escasa reaccin de la comunidad internacional de la cual Kazajistn est dispuesta a formar
parte. Al mismo tiempo, la agenda de reformas progresivas de los servicios pblicos, va por
buen camino, basada en la nueva gestin pblica y en el deseo de estar ms orientado al clien-
te. Este artculo examina los temas paralelos de las reformas polticas y la modernizacin de los
servicios pblicos en Kazajistn.
Palabras clave
Gobernanza, Kazajistn, pases de desarrollo, modernizacin, medidas de la realizacin, refor-
ma de la gestin pblica.
1
Colin Knox trabaja en la Escuela de Estudios Polticos, Universidad del Ulster (Irlanda). El autor
desea reconocer los tiles comentarios y la informacin del Dr. Ken Charman, Pat Tierney, el
profesor Christopher Pollitt y dos revisores externos. Traduccin del artculo publicado en ingls
con el ttulo: Kazakhstan: modernizing government in the context of political inertia.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 149-171
Introduccin
2
Donde los precisos lmites entre los pases en desarrollo y en transicin no estn claros.
Kazajistn, por ejemplo, utilizando el ndice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (HDI
siglas en ingls) es clasificado como un pas de desarrollo humano medio y su ndice HDI es
de 0,794 en la posicin 73 en el ranking de 177 pases con datos disponibles (UNDP, 2007).
Las reformas que constituyen la nueva gestin pblica son elaboradas, forma-
das, interpretadas y aplicadas en determinados contextos institucionales.
Aunque esta lnea de argumentacin es ms bien susceptible de simplificacin
excesiva, esto es al mismo tiempo atractivo en el sentido de que explica los
cambios en el alcance, en el mbito de aplicacin y en la velocidad de reformas
concretas en trminos del contexto institucional en el cual las reformas se apli-
can (Homburg, Pollitt y van Thiel, 2007: 5-6).
Un Modelo Global?
tin pblica han tenido una gran influencia y tienen ciertas tendencias genera-
les en las ideas, la interpretacin y la aplicacin de las reformas ha sido irregular,
desordenada, diversa y reversible. Mathiasen (2005) est de acuerdo al sugerir que
lo que es transferible ha formado parte del debate desde el comienzo de la
nueva gestin pblica debido a su carcter internacional. La cuestin en qu
condiciones se aplica al contexto poltico y al contexto cultural en que el cambio
tenga lugar (Mathiasen, 2005:667). La naturaleza del contexto dependiente de
lo que funciona en las reformas de la gestin pblica ha llevado a algunos co-
mentarios de los investigadores que van mucho ms all, especificando los crite-
rios que son importantes en contextos particulares, debido a la ausencia de una
slida teora de los contextos (Pollitt y Bouckaert, 2004 : 197). Al tiempo que reco-
noce esta limitacin, Pollitt y Bouckaert ofrecen un modelo de influencias en la
reforma de la gestin pblica, que muestra las interacciones entre: antecedentes
de influencias socio-econmicas, presiones polticas y caractersticas del sistema
administrativo propio. El modelo, segn ellos, permite una variacin considerable
entre los pases en el sentido de que cada pas tiene su propio sistema poltico y
administrativo distintivo (Pollitt y Bouckaert, 2004: 37). El modelo deriva su evi-
dencia emprica de los pases anglosajones, Europa continental y algunos pases
nrdicos no de Europa Central y Oriental o los pases de la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) que se incluyeron en la primera etapa de su desarrollo.
McLaughlin y Osborne (2002: 11-12), sin dejar de reconocer que los crticos se
preguntaron si la gestin pblica puede ser desplegada como una herramienta
para el anlisis comparativo por no hablar de las prescripciones de la reforma glo-
bal (Lynn, 1998; Kickert, 1997), pasaron a reclamar que las nuevas ideas de la
gestin pblica estn todava de pie, ya que, en lo peor, uno de los dos paradig-
mas dominantes de la gestin pblica est en todo el mundo en el umbral del
nuevo milenio. La amplitud de esta afirmacin que, presumiblemente, abarca a
pases tan diversos como Australia, Canad y Reino Unido, Sierra Leona y
Mozambique (en la parte superior e inferior del UNPD ndice de desarrollo humano)
es difcil de aceptar. Mathiasen (2005: 645), por otro lado, sostiene que la conver-
gencia probablemente ha cumplido su utilidad como una fructfera base para el
debate y, en todo caso, la gestin pblica es un mosaico de prcticas, muchas de
los cuales existan antes de que el concepto ms amplia se articulase. Pollitt (2007:
24) adopta una posicin mixta cuando argumenta que las pruebas para apoyar una
fuerte versin de la convergencia en el modelo de NGP, simplemente no existe
porque hay demasiada diversidad, diferencias y rechazos, pero, sin embargo, hay
pruebas de que muchos pases de la Europa continental han hecho el uso selecti-
vo y limitado de algunos de sus elementos o instrumentos.
Varios investigadores han considerado especficamente la nueva gestin pblica
aplicada a los pases en desarrollo y en transicin (Schick, 1998; Batley, 1999;
Polidano, 1999; Manning, 2001; McCourt, 2002, y Larbi, 2006). Larbi, por ejem-
plo, examin las pruebas de la aplicacin de la gestin pblica en los pases en
desarrollo en dos grandes captulos: la mejora de gestin y la reestructuracin or-
ganizativa (por ejemplo, los estndares de desempeo y la descentralizacin) como
un conjunto de ideas, y los mercados y la competencia (por ejemplo, la divisin
entre comprador y proveedor, la orientacin al cliente y el nfasis en la calidad)
Si bien la Nueva Gestin Pblica (NGP) puede no ser una panacea para los
problemas de gestin del sector pblico en los pases en desarrollo, la adapta-
cin cuidadosa y selectiva de algunos elementos a determinados sectores y ac-
tividades puede ser beneficiosa. La aplicacin tiene que ser sensible a la realidad
operativa En la actualidad se acepta que el contexto es importante en el dise-
o de las reformas (Larbi, 2006: 48).
McCourt (2002: 234) sostiene que aunque hay casos significativos de la aplica-
cin de la nueva gestin pblica en los pases en desarrollo, el grado de aplicacin
es modesto y an se encuentra su fase inicial en muchos lugares. Rechaza la idea
de que el gerencialismo es un paradigma global y argumenta que cuando los go-
biernos han tratado de aplicar las reformas, las nuevas prcticas de gestin pblica
se han refractado a travs del prisma de las leyes, las culturas y los imperativos
polticos de un pas (McCourt, 2002: 234). McCourt llega a la conclusin de que
lo que se necesita son modelos indgenas de gestin pblica ms adecuados para
los pases en desarrollo.
Tambin hay pruebas de que, si bien la gestin pblica ha tenido una influencia
significativa en el diseo de las reformas en los pases en desarrollo la aplicacin
real es ms bien escasa sobre el terreno y los resultados son inciertos (Larbi y
Bangura, 2006: 277). Basndose en la investigacin de los intentos de varios pases
en desarrollo de introducir la reforma, Larbi y Bangura (2006) hacen varias obser-
vaciones generales, entre otras cosas sealan:
En esto ltimo es lo que dirige nuestra atencin al examinar con cierto detalle
las vas paralelas de los intentos de democratizar Kazajistn y, al mismo tiempo,
introducir las nuevas reformas de la gestin pblica.
En mayo de 2007, las dos cmaras del Parlamento aprobaron por unanimidad
las propuestas de reformas democrticas que elabora la Comisin Estatal, su
grupo de trabajo ad hoc, y las correspondientes enmiendas a la Constitucin de
Kazajistn. Los cambios fueron firmados por ley por el Presidente Nazarbayev. En
este caso, la Comisin Estatal apoy la preservacin de la forma presidencialista
de gobierno, pero se respald una redistribucin de competencias y responsabi-
lidades en favor de un mayor papel para el Parlamento. Estos cambios implican
un cambio de un sistema republicano presidencialista a un sistema republi-
cano presidencialista-parlamentario aumentando el papel del legislador. Es im-
portante destacar que la Constitucin reformada establece dos mandatos para
los presidentes, reduciendo de siete a cinco aos la duracin del mismo. Sin
embargo, el Presidente Nazarbayev est exento de este cambio en reconoci-
miento al papel histrico que el primer presidente ha desempeado en el esta-
blecimiento de nuestro estado, como uno de los fundadores de nuestra nueva
Kazajistn independiente (Zhumabayev, 2007: 7). En efecto, esto permite a
Nazarbayev ser reelegido tantas veces como lo desee su mandato actual debe
terminarse a finales de 2012. El Presidente, en virtud de los cambios, necesi-
tar buscar el respaldo del Parlamento para su eleccin como Primer Ministro. El
papel de los tribunales es mayor. El paquete tambin aument el nmero de
miembros en el Parlamento y siempre para obtener ms escaos en la cmara
baja (Majilis) habrn de cubrir de acuerdo a la proporcin de votos obtenidos por
los partidos polticos3. Los Diputados tambin tendrn un mayor poder de deci-
sin al escoger a los gobernadores regionales (akims) que vern sus mandatos
reducidos de cinco a cuatro aos. Los cambios constitucionales aumentan el
papel de la Asamblea del Pueblo, un instrumento nico para preservar los aspec-
tos religiosos y tnicos, la paz y la tolerancia mutua de la sociedad de Kazajistn
caracterizada por ser multi-tnica y multi-confesional. El embajador norteameri-
cano elogi el paquete de reformas constitucionales como un buen paso hacia
adelante (The Economist, mayo 2007:10).
Los partidos de la oposicin, sin embargo, cuestionaron si las reformas repre-
sentan un verdadero cambio en el poder. Ellos afirman que, el Parlamento, seguir
siendo un obediente instrumento del Presidente que apruebe sus decisiones. Aidos
Sarimov, un analista poltico en el Altynbek Sarsenbayev Foundation, un think tank
ligado a la oposicin en Almaty, sostuvo: a partir de ahora, el Presidente podr
disolver el Parlamento en cualquier momento que quiera. De acuerdo con las nue-
vas enmiendas, el Presidente tambin ser capaz de disolver los consejos locales, lo
cual es totalmente antidemocrtico. Si los poderes presidenciales se ampliaron en
15 puntos, las facultades parlamentarias fueron elevadas en slo cinco, lo que dio
lugar a un nuevo desequilibrio en Kazajistn en favor del Presidente (Holley,
2007:7). El Fortalecimiento del Parlamento, por lo tanto, plantea pocos riesgos
para el Presidente y podra ser una forma de mantener la influencia poltica despus
de que se vaya, segn sus crticos. Los partidarios de las reformas constitucionales
refutan estas crticas y sostienen que ambas cmaras del parlamento se han forta-
3
El nmero de diputados del Parlamento ser incrementado a 154 personas. Esto incluye un
incremento de 30 representantes Majilis y 8 nuevos senadores.
lecido en un proceso evolutivo hacia una forma de gobierno caracterizada por ser
presidencial-parlamentaria.
En un esfuerzo por legitimar los cambios constitucionales, el Presidente
Nazarbayev, inst a una pronta disolucin del Parlamento antes del fin oficial
de su legislatura en 2009 y las elecciones tuvieron lugar el 18 de agosto de
2007. Los candidatos de los partidos votados, a travs de un sistema de repre-
sentacin proporcional con 98 asientos para los Majlis, son compartidos por los
partidos que podran ganar ms de 7% de los votos. Los nueve escaos restan-
tes estn reservados para los representantes de la Asamblea del Pueblo de
Kazajistn. El resultado de las elecciones fue tal vez previsible. El partido del
Presidente Nazarbayev de Kazajistn el (Nur-otan) gan con una victoria arro-
lladora el 88% de los votos en las elecciones parlamentarias, dejando a la
oposicin, sin escaos. Ni el Partido Social Demcrata o su rival moderado-Ak
Zhol, superaron el umbral del 7% para obtener escaos, ganando un 4,6% y
3,3% de los votos, respectivamente (la oposicin de Kazajistn tena un solo
escao en el Parlamento). Nur-otan celebra todos los 98 escaos, los cuales
logr en estas elecciones. El informe de la OSCE sobre las elecciones acoge
con satisfaccin los progresos frente a las elecciones anteriores, mientras que
dice una serie de normas internacionales que no se cumplen, en particular
durante el proceso de votacin. Consiglio Di Nino, un senador de Canad, que
supervis el equipo de la OSCE, coment: a pesar de las preocupaciones que
figuran en el informe de la OSCE, creo que estas elecciones continan permi-
tiendo avanzar a Kazajistn hacia adelante en su evolucin hacia un pas demo-
crtico (Di Nino, 2007: 11).
El fuerte control de las instituciones por parte del poder ejecutivo de las lites;
los obstculos a la aparicin de movimientos de oposicin a travs de focos al-
ternativos institucionales o incentivos y tambin inhibir la posibilidad de que las
instituciones desempeen un papel de intermediario; asociado a la falta de
bandas sistmicas que haran y amortiguaran ms fcilmente la existencia para
los miembros de la oposicin fuera de la lite titular; un alto grado de reorgani-
zacin de la seguridad preventiva; varios intentos hacia centralizacin de la
contratacin, incluso a travs de los cruces entre centro / regin , una actitud
general de consenso de la lite en favor de un control central top-down, y una
tivas de los organismos del sector pblico y se publicarn los resultados. En segun-
do lugar, se convertir en un centro de benchmarking donde las organizaciones
puedan compartir con otros el aprendizaje, difundir las buenas prcticas y compa-
rar sus propios resultados con los dems.
El xito del programa de reformas hasta la fecha es recogido por los indica-
dores mundiales de gobernanza, que informan de indicadores de gobernanza
agregados e individuales de 212 pases a lo largo de seis dimensiones de gober-
nanza: voz y rendicin de cuentas, estabilidad poltica y la ausencia de violencia,
efectividad del gobierno, calidad reguladora; imperio de la ley y el control de la
corrupcin (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2007). Los indicadores agregados com-
binan las opiniones de un gran nmero de empresas, ciudadanos y expertos en-
cuestados en el sector industrial y en los pases en desarrollo. Los datos individua-
les que subyacen en los indicadores agregados se han extrado de una diversa
variedad de institutos de estudio, think tanks, organizaciones no gubernamenta-
les y organizaciones internacionales. Consideramos aqu el indicador de eficacia
del gobierno. Eficacia del gobierno mide la calidad de los servicios pblicos, la
calidad de la Administracin Pblica y el grado de su independencia a las presio-
nes polticas, la calidad de la formulacin y aplicacin de las polticas, y la credibi-
lidad del compromiso del Gobierno ante esas polticas. Basndose en los datos
ms recientes mostramos la eficacia del gobierno de Kazajistn por comparacin
con sus vecinos ms cercanos de CEI: Rusia, Kirguistn, Tayikistn, Uzbekistn y
Turkmenistn (vase el grfico 2).
Turkmenistn 3.8
Uzbekistn 10
Tayikistn 14.2
Kirguistn 21.3
Kazajistn 33.6
Rusia 37.9
0 20 40 60 80 100
El grfico 2 muestra el rango del percentil de cada uno de los seis pases de la
CEI seleccionados se mide en trminos de eficacia del gobierno. El rango del per-
centil indica el porcentaje de pases de todo el mundo cuya tasa est por debajo de
la de estos pases. Los valores ms altos indican una mejor gobernanza. En el caso
de Kazajistn, por tanto, 33,6% de los pases tienen peor tasa de eficacia del go-
bierno y poco ms de dos tercios de los pases presentan mejor tasa. La observacin
ms importante aqu es la posicin relativa de Kazajistn con respecto a sus vecinos
ms cercanos CIS, que ocupa un segundo puesto despus Rusia (37,9). Por lo
tanto, la eficacia del gobierno es relativamente alta, por comparacin, y pone de
manifiesto el continuo xito del programa de modernizacin del sector pblico en
Kazajistn.
Conclusiones
tivo altamente centralizado a favor del poder legislativo, hasta ahora han fracasado
para crear, modificando la constitucin, un sistema eficaz de controles y equilibrios.
Al mismo tiempo est en curso un programa de modernizacin progresiva en la
reforma del sector pblico. Este programa se ha basado en las experiencias inter-
nacionales para ayudar a crear servicios pblicos orientados al cliente y se est
aplicando en gran parte a travs de instrumentos legislativos a un ritmo que es
impresionante dado el punto de partida. La reforma de la agenda ha logrado un
considerable impulso y autoridad como consecuencia directa de un imperativo
poltico top-down para el cambio y que acompaado de los entes locales y de los
recursos de los donantes internacionales para lograr la modernizacin de los servi-
cios pblicos.
Las variables del modelo explicativo de la reforma de la gestin pblica de Pollitt
y Bouckaerts (2004) (la interaccin entre: fuerzas socioeconmicas, sistema polti-
co, lite en la toma de decisiones, y sistema administrativo) se podran aplicar para
entender lo que ha ocurrido en Kazajistn. Hemos descrito la forma en que
Kazajistn es un ejemplo de cmo una lite toma decisiones con una gran base de
poder centralizado y una economa fuertemente integrada dentro de un plan a
largo plazo de aplicacin Kazajistn 2030, actualizado anualmente. Sin embargo,
la principal variable explicativa en Kazajistn es el liderazgo poltico. Verheijen
(2003: 496) sostuvo que convencer a los dirigentes polticos es la condicin esencial
para que pueda avanzarse, y los polticos necesitan ser educados acerca de los be-
neficios de las reformas de la gestin pblica un examen de la reforma adminis-
trativa despus de los estados comunistas en los prximos 10 aos, es para dar ms
de unos pocos casos de ilustraciones parciales de xito y a veces un gran nmero
desmoralizador de casos de fracasos de reforma. Mathiasen (2005: 646) seala
un aspecto similar al sugerir que los antiguos pases comunistas se caracterizan por
reconocer que lo heredado de sus sistemas de Administracin Pblica son incom-
patibles con la responsabilidad y la transparencia que le son inherentes a los siste-
mas democrticos. Sin embargo, Bebbington y McCourt (2007: 18) afirman que
aunque el liderazgo frecuentemente es identificado como un factor clave de la
explicacin del xito logrado, liderazgo poltico no est bien entendido y que
carecen de una comprensin de cuntas maniobran han tenido que hacer los di-
rigentes polticos en sus entornos polticos. Nazarbayev aparece, caracterizado
por su autocrtico gobierno de una economa prspera y con una estabilidad pol-
tica que han obtenido con considerables maniobras en Kazajistn.
Esto contrasta radicalmente con sus vecinos de Asia central: la Repblica de
Kirguistn, cuya situacin poltica sigue siendo frgil y donde hay muchas voces
diferenciadas dentro del gobierno; Tayikistn, la repblica ms pobre de la Unin
Sovitica que tiene un escaso marco legislativo y fiscal, con debilidad de la
Administracin Pblica, carece de infraestructura bsica y es muy corrupto;
Turkmenistn, que rechaza la adopcin de las prcticas democrticas y ejerce un
estricto control del estado sobre todas las esferas de actividad, y Uzbekistn, cuya
orientacin poltica se ha desplazado desde una orientacin occidental hacia una
orientacin a favor de Rusia y China. Parece que la experiencia de Europa occiden-
tal, donde los moldes de base institucional, formas y refuerzos de elementos
particulares de las nuevas reformas de la gestin pblica (van Thiel, Pollitt y
Homburg, 2007: 202) se ha limitadon a atravesar a los pases de Asia central. Los
orgenes comunistas de los pases de la CEI parecen que importan menos que la
autocracia poltica y el progreso econmico que han impulsado importantes refor-
mas de la gestin pblica en Kazajistn. En resumen, hay indicios de divergencia
dentro de los pases de la CEI en su enfoque hacia las reformas del sector pblico.
La elite poltica de Kazajistn puede apuntarse a su reciente (noviembre de 2007)
xito como seala la presidencia de la OSCE (en 2010) es como un triunfo poltico
de cara a las irregulares credenciales democrticas. Kazajistn ha sido finalmente
aceptado como un actor en los asuntos mundiales. Su aparente intento de demo-
cratizacin, todava en progresos demostrables en las reformas de la gestin p-
blica, debe haber desempeado un papel importante en la nueva condicin inter-
nacional lograda. El ejemplo de Kazajistn parece indicar que no hay requisito
previo de asociacin entre la democratizacin y el xito de las reformas de la
gestin pblica.
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Resumen
La gestin pblica ha estado dominada por la bsqueda de la eficiencia y nos ha dejado las cues-
tiones ticas fundamentales sin resolver. Se argumenta que el pensamiento maquiavlico nos
puede proporcionar los conceptos y las herramientas aplicables a las sociedades gobernantes
enfrentadas a las incertidumbres y los cambios tales como: 1) la evolucin institucional de acuer-
do con las ideas ms recientes y 2) resolver los complejos problemas relacionados con la toma de
decisiones. El bien comn concepto central del pensamiento de Maquiavelo que aparece
como una mano invisible que reduce los costes de transaccin y acta como la piedra angular del
complejo pensamiento de los asuntos pblicos. Este anlisis es ilustrado mediante un caso de
estudio comparativo de dos proyectos de gestin de infraestructuras que atraviesan los Alpes, el
Trnsito de los Alpes (AlpTransit) en Suiza, y el Enlace entre Lyon Turn (Lyon Torino Link). El infor-
me concluye con una propuesta para mejorar el programa de investigacin de la gestin pblica
que permita lograr la eficacia (la legitimidad de los fines) y la eficacia en su aplicacin.
Palabras clave
Valores cvicos, tica, Maquiavelo, NPM, filosofa poltica, programa de investigacin, virt.
1
Claude Rochet es Profesor en la Universidad Paul Czanne-Aix-Marseille III, Francia. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo: The common good as an invisible hand:
Machiavellis legacy to public management.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 173-200
La gestin pblica ha estado dominada en los ltimos veinte aos por aspectos
gerenciales (managerialist) tendencia conocida como nueva gestin pblica
(NGP). Yo denomino gerencialismo (managerialism) a la creencia de que los
problemas de gestin pblica pueden ser resueltos por medio de la aplicacin de
un conjunto de herramientas y tcnicas, que agrupan instrumentos ya desarrolla-
dos que se supone que forman un nuevo paradigma en la Administracin Pblica
y dan luz a las prcticas universales de buena gobernanza (Gruening, 1998).
Para la vieja gestin pblica, el estado Weberiano, la NGP es su bestia negra
(bte notre) (Drechsler, 2005), aunque comparte su caracterstica de estar abierta a
las crticas, la neutralidad axiolgica sobre la base de una separacin entre hechos
y valores (Strauss, 1986). Se le acusa a la NGP de apartar a la Administracin Pblica
de sus races vitales en la filosofa poltica (Gruening, 1998). En el caso de que la
nueva gestin pblica realmente se aparte del modelo weberiano se encuentra el
papel del estado como el principal facilitador de soluciones a los nuevos problemas
de la globalizacin, el cambio tecnolgico, los cambios demogrficos, y la amenaza
al medio ambiente (Drechsler, 2005). En la mentalidad de la NGP, el estado ya no
acta como un arquitecto al servicio del bien comn.
La NGP es el resultado final de un proceso que se origin con el impulso de la
economa neoclsica despus de la 2 Guerra Mundial, y principalmente en la ofen-
siva contra el Estado del Bienestar que dio lugar a un rechazo hacia la Administracin
Pblica clsica. Los conceptos de inters pblico y bien comn fueron objeto
de fuertes crticas entre los acadmicos pertenecientes a la escuela de eleccin
pblica, la economa neo-clsica, y el individualismo metodolgico, aunque una
minora de acadmicos atacaron la separacin de hechos y valores. Por un lado, la
NGP no resuelve la cuestin fundamental que es la nica especificidad real de la
NGP, que recomienda un conjunto de instrumentos, el gobierno electrnico
(Dunleavy y al., 2005), y por otro lado, este cambio de paradigma basado en los
incentivos financieros nos ha dejado sin resolver preguntas fundamentales sobre la
tica y la integridad de la gobernanza.
Yo sostengo que estas preguntas sin resolver hacen un llamamiento a favor de
una vuelta al enfoque esencial sobre lo que funciona en la decisin de un organis-
mo pblico y que muchos de stos se pueden encontrar en el pensamiento ma-
quiavlico que allana el camino para una comprensin sorprendente del complejo
mundo moderno.
En primer lugar, voy a explicar el pensamiento maquiavlico y cul es su legado
que puede estar presente en los problemas de la Administracin Pblica. En segun-
do lugar, voy a exponer los actuales problemas de gestin pblica que se enfrenta
a la transicin hacia la tercera revolucin industrial y los vnculos que pueden esta-
blecerse entre el legado maquiavlico y las teoras institucionales contemporneas
y las teoras evolutivas. En tercer lugar, voy a considerar cmo un momento ma-
quiavlico en la gestin pblica pueden existir y permitir una conexin que se
A. El legado de Maquiavelo
2
Virt no es traducible, ya que se compone de vir (resistencia) y Virtus (virtud cvica). Maquiavelo
define virt como el superconjunto de caractersticas personales que un gobernante debe poseer
a fin de mantener su dominio tanto tiempo como sea posible y alcanzar la grandeza en ese
proceso. El dominio de la fortuna, la posesin de la valenta y el compromiso con el bien comn,
son todos los factores determinantes de la virt de un prncipe cuando se enfrenta a la fortuna
poblacin (Discursos, I-XII). Las instituciones son necesarias para actuar como edu-
cadores de los valores cvicos y para sostener la bsqueda del ideal de la buena
sociedad, cuando esos valores ya no estn vivos en el espritu del lder y dentro de
la poblacin. El Pueblo (popolo) slo existe como una masa polticamente edu-
cada bajo la direccin de un prncipe, un hombre de poco cerebro y una autoridad
dedicada a la construccin del bien comn, motivados por la virtud moral, aunque
y es ms comnmente mal interpretado el legado de Maquiavelo l se mueve
por su natural deseo egosta de adquirir gloria en la historia.
Esta tensin entre el pueblo y el lder (el Prncipe) es un elemento central en el
pensamiento maquiavlico. Esto no defiende ninguna teora constitucional de la
repblica, ya que no piensa en trminos de las instituciones formales. Esto se usaba
para servir a una dbil repblica, Florencia, que se supona que era la heredera de
la repblica romana, y se consideraba esta debilidad como un problema de tica: la
capacidad de la pequea y mediana burguesa para el debate colectivo sobre los
asuntos pblicos y para promover a los dirigentes de ellas (History of Florence). El
bien comn es el bien de muchos, ya que si es el bien de pocos equipara el bien del
Prncipe y el de sus aduladores.
En resumen: el bien comn consiste en una precaria armona entre el bien de
muchos y el bien de los importantes (Strauss 1958: 271). Esta armona slo puede
concebirse en una repblica bien ordenada (bene ordinata) sobre la base de una
interaccin dinmica entre las instituciones y los ciudadanos. En su Historia de
Florencia, Maquiavelo claramente se opone a los tumultos que aparecieron en
Roma y en Florencia: En Florencia, la inestabilidad poltica tiene sus races en la lu-
cha entre facciones de la clase dominante que conducen al caos de los diferentes
intereses de las clases reales. En Roma, por el contrario, los conflictos polticos re-
flejaron los conflictos reales de clases que son necesarios para la vitalidad de una
repblica. A pesar de su entusiasmo con la estabilidad poltica, Maquiavelo crey
en la posibilidades creativas de los conflictos de clases que l consideraba como
una caracterstica inmutable de la vida poltica republicana (Brudney, 1984). Este
conflicto se institucionaliz en Roma con la creacin de las tribunas (Tribunes) los
cuales son un lugar para que parte del gobierno del pueblo aporte beneficios para
la fortaleza y la estabilidad de la Repblica (Discursos 1.4.1: 204)3. Maquiavelo es
bastante radical, tanto para nuestro tiempo como para el siglo XVI en Florencia:
que l describe como una mujer, una fuerza que merece un prncipe que puede cortejar, domi-
nar, y controlar casi indefinidamente.
3
.... Adems de dar su cuota de control popular, estos oficiales fueron diseados para la protec-
cin de la libertad romana (Discursos 1.4.1: 204)
4
Yo no he abarcado en este documento el debate sobre si Maquiavelo es un profesor del mal o no.
l aboga por la utilizacin de los medios malos para preservar el estado, teniendo en cuenta la
preservacin de las instituciones que son las del bien comn, o para refundarlo cuando est daado.
Maquiavelo consider-tomando como ejemplo a Piero Soderini que fue el ltimo (y dbil) gober-
nante (gonfalonier) de la Repblica de Florencia que no se atreviero a utilizar medios malos para
preservar el bien comn y ha llevado a la repblica a su desaparicin que El Prncipe no debe
vacilar en utilizar honorablemente el mal, lo que significa que si la Repblica debe ser salvada y
las instituciones republicanas (re) fundadas, aunque con la posibilidad de hacerlo, el Prncipe persiga
su propia gloria. Leo Strauss que present a Maquiavelo como el primero que ha abandonado la
filosofa clsica y como un maestro del mal, en sus Reflexiones sobre Maquiavelo (Thoughts
on Machiavelli) reconoce la continuidad de su pensamiento con la filosofa clsica, pero lamenta el
abandono de la super-concepcin humana de cmo el hombre debe vivir. Su filosofa se construye
bajo pero slidamente como un smbolo del Hombre Bestia en contraposicin al del Hombre
Dios (1958: 296). Strauss considera que, a pesar de lo que hace de Maquiavelo un hombre del
Renacimiento, su concepcin del hombre le hace moderno. Yo no comparto esta interpretacin,
teniendo en cuenta que Maquiavelo intent conciliar la filosofa poltica clsica con el descubrimien-
to del poder de la ciencia y la tcnica para transformar el estado natural, estoy de acuerdo con el
comentario de Pocock sobre el concepto de libertad de Isaiah Berlin, segn el cual el momento
maquiavlico es el punto de inflexin entre la concepcin positiva de la libertad que es republica-
na y de la libertad negativa que es liberal pero la verdadera brecha en la edificacin de la
moderna ley natural y el derecho natural clsico es entre Maquiavelo y Hobbes que es, despus de
Giovanni Botero (1589) como padre fundador, el verdadero filsofo de la raison dtat (Pocock,
2003). Soy propenso a seguir la interpretacin de Claude Lefort que, en un rgano poltico, el
pueblo de los desposedos es el mejor guardin de la justicia y de la idea de la buena sociedad de
los filsofos (como en la opinin de Platn), ya que ellos constantemente protestan o se rebelan
contra el orden reinante. Este debate es una cuestin de cmo tratar con el problema poltico-
teolgico que est fuera del alcance de este documento (Labelle, 2006).
5
Cassirer supervis la tesis de Leo Strauss.
Maquiavelo define tres conceptos que iluminan los conceptos bsicos en la gestin
de los asuntos pblicos: la fortuna, o la incertidumbre, la virtud (virt), o la alianza
6
Maurizio Viroli (2000) seala un punto particularmente claro en su biografa de Maquiavelo
Maquiavelo nunca ense que el fin justifica los medios o un estadista que est autorizado a
hacer lo que est prohibido a los dems, (...) l ense, ms bien, que si alguien est decidido a
lograr un gran objetivo un pueblo libre, que fund un estado, hace cumplir la ley y crea la paz
donde la anarqua y el despotismo reinaron entonces l no debe temer tener pensamientos
crueles o tacaos, sino que debe simplemente hacer lo que sea necesario con el fin de lograr el
objetivo.
7
La actividad poltica (vivere poltico) es una forma especfica de organizacin poltica que se
opone a la tirana y al imperio desptico y es incompatible con el estado de alguien: si un ciuda-
dano o una parte logra dominar las leyes y los magistrados, uno ya no puede hablar de una
repblica. (Viroli, 1992).
Ni una Repblica puede en modo alguno con razn ser llamada desordenada,
donde hay tantos ejemplos de virtud, de buenos ejemplos resultado de una
buena educacin, buena educacin de buenas leyes, y buenas leyes de esos
tumultos los cuales muchos condenan inconsiderablemente; para que l exami-
na bien el resultado de estos, no encontrar que han dado lugar a cualquier
exilio o violencia prejudicial para el bien comn, pero las leyes y las instituciones
en beneficio de la libertad pblica. (Discursos, I, 4)
8
Maquiavelo comenz a escribir sus obras despus de 1512, cuando tuvo que abandonar su
posicin tras el regreso de los Mdicis. En una carta dirigida a su amigo Vettori (09.04.1513), l
explica que, gracias a la fortuna, la nica cuestin que domin fue el arte del estado (Arte dello
Stato) y no desea hablar del bien, la justicia y la condicin humana en abstracto, sino producir
un estudio ms prctico de las relaciones entre los ciudadanos y el estado, y entre los estados.
9
Discours detat sur les moyens de bien gouverner et maintenir en bonne paix un Royaume ou
autre principaut...Contre Nicolas Machiavel, florentin, (1576) por Innocent Gentillet. El libro de
Gentillet tendr una gran cantidad de reimpresiones hasta el final del siglo XVII, dando lugar a
los trminos peyorativos de Maquiavelismo y Maquiavlico.
10
Giovanni Botero, 1589, Della Ragione di Stato. Vale la pena resaltar que la expresin Ragione
di Stato nunca aparece en las obras de Maquiavelo. Botero desarrolla una concepcin del
estado basada enteramente en una nocin de poder que Botero opone explcitamente al con-
cepto de soberana de Bodin (1576) y que mantuvo su difusin por toda Europa, Botero
propone un modelo poltico que une en un anlisis maquiavlico las luchas por el poder con
un estudio de las condiciones que rigen el desarrollo econmico de los estados. Como
Senellart (1989) seala, Botero es en realidad maquiavlico segn el significado de la expre-
sin segn Gentillet pero claramente anti-maquiavlico desde que Maquiavelo considera el
inters personal como una fuente de conflicto. Botero tuvo que conciliar dos exigencias contra-
dictorias: la necesidad de un estado fuerte, pero no independiente del poder de la Iglesia. Por
lo tanto, la nica fuerza fiable es la industria y Botero aparece como un precursor del pensa-
miento liberal, oponindose al mercantilismo defendido por Bodin. Botero da luz a una razn
de estado anti-maquiavlica y anti-soberana (Descendre, 2003).
11
On a commenc se gurir du machiavlisme () et il est heureux que pendant que leurs
passions leur inspirent la pense dtre mchants, ils ont pourtant intrt ne pas ltre
Montesquieu, LEsprit des Lois, XXI, 20.
12
La manire dont les choses sont et dont les choses arrivent, constitue ce quon appelle la
nature des choses; et lobservation exacte de la nature des choses est lunique fondement de
toute vrit. () Lconomie politique est tablie sur des fondements inbranlables, du
moment que les principes qui lui servent de base sont des dductions rigoureuses de faits
gnraux incontestables. Jean-Baptiste Say, Trait dconomie politique, 1803.
Los momentos
maquiavlicos no son Innovacin, renovacin
permanentes y las
sociedades suben y bajan de
acuerdo con su habilidad
para resistir los asaltos de la
fortuna
Momento
maquiavlico
Virtud Fortuna
Construccin Destruccin
creativa Corrupcin destructiva
13
Maquiavelo niega la eficacia de las tropas de mercenarios es un encaprichamiento que
podemos encontrar a lo largo de toda su obra como las ciudades italianas utilizaban, y abo-
gaba a favor de un ejrcito de los ciudadanos como el nico posible de armas limpias.
14
El diseo es una de esas excelencias que no slo muestran las obras de la naturaleza, sino que
produce formas infinitamente ms variadas. Es naturaleza que eclipsa el carcter limitado de sus
formas elementales, mientras que las obras requeridas por el ojo del hombre son ilimitadas de
Leonardo da Vinci, citado por Jean-Louis Le Moigne (2007). Disegno dio luz a la palabra inglesa
design.
15
... Hacerse preguntas ha sido siempre una gran fuente del bien. Para ello no es de extraar
que estimula el deseo de conocimiento que es innato en todas las personas, no es de extraar
que levante de la mente el velo de la ignorancia, no es de extraar que impulse la mente para
investigar las causas y aprender como se producen los efectos. Este tipo de conocimiento fue el
origen de la filosofa, y la verdad que hemos llegado a conocer a travs de ella cuestinarse o
hacerse preguntas como esa parte del redescubrimiento de los clsicos, ya que aparece en la
Thetetus de Platn sobre el arte de los conocimientos.
16
De este modo formal e informal las instituciones interactan tambin segn seal Nietzsche:
el cambio de opiniones primero y las instituciones formales pueden seguir con la inercia El
derrocamiento de las instituciones no sigue inmediatamente despus del derrocamiento de las
opiniones, en su lugar las nuevas opiniones pueden vivir por un largo tiempo en la desolada y
extraamente desconocida casa de sus predecesoras e incluso preservarlas, ya que necesitan
algn tipo de refugio (cita Reinert, 2007:127)
17
(1) Un sistema es ergdico cuando es una secuencia o una muestra de proporciones consi-
derables es igualmente representativa del conjunto (como un parmetro estadstico); (2) la
participacin o relacin con la probabilidad de que cualquier estado se repita, sobre todo
teniendo probabilidad cero de que cualquier estado nunca vuelva a ocurrir. (El diccionario
Webster).
Una coleccin de sistemas forma un conjunto ergdico si los modos de comportamiento se
encuentran en cualquier otro sistema y de vez en cuando se asemeja a su conducta a otros
perodos temporales, y si el comportamiento de cualquier otro sistema cuando es elegido
al azar tambin es como un sistema. No es necesario un idntico rendimiento, slo similares
promedios temporales y numricos. En una poblacin ergdica, cualquier individuo nico
es representativo de toda la poblacin. Las principales caractersticas de este individuo son
esencialmente idnticas a cualquier otro miembro del grupo (Principia Cybernetica Web).
18
El problema poltico teolgico es la tensin entre la Ley revelada y el derecho positivo diseado
por la razn humana. Para Leo Strauss, puede ser caracterizado por la tensin entre Atenas
(derecho humano) y Jerusaln (Ley revelada). Esta tensin permanente plantea la cuestin
ontolgica de los fines de la accin poltica y es irresoluble. Para una presentacin completa,
consulte Tanguay (2003).
De este modo, el sistema de toma de decisiones puede ser objeto de hasta tres si-
tuaciones:
En primer lugar, la evolucin de los conocimientos se enfrenta con la oposicin
del sistema ocupante de creencias compartidas y de intereses creados de los pocos
que estn a su cargo. Esto puede dar lugar lo que Reinert llama una decisin
panglossiana19, es decir, una especie de comportamiento autista que rechaza la
realidad para mantener la prevalencia de una teora si se tratase de una verdad
obsoleta.
Las otras dos situaciones dependern del grado de incertidumbre y de si el
sistema tiene comportamiento ergdico o no. Podemos identificar con North
cinco grados de incertidumbre (North, 2005:17), entre los cuales los tres primeros
19
Dr Pangloss es presentado en el Candide de Voltaire como el hombre que tiene siempre la
explicacin correcta de por qu las peores cosas pasan con la misma conclusin todos es el
mejor en los mejores mundos posibles, ya que cree que lo que pasa es la ley de la naturaleza
y que no hay otra opcin posible. Las actitudes Panglossianas son las de los idelogos que
rechazan la realidad y su complejidad y desean aplicar una frmula nica para todas las recetas
en toda situacin.
20
Esta distincin entre a priori y las circunstancias era bsica en la filosofa poltica de Charles de
Gaulle. l puede ser visto como un arquetipo de lder maquiavlico en el siglo XX.
21
Phronesis (prudencia o sabidura prctica) es la capacidad de pensar acerca de cmo y por qu
debemos actuar para cambiar las cosas y, sobre todo, a cambiar nuestras vidas para mejor.
Aristteles dice que phronesis no es simplemente una habilidad, sin embargo, implica no slo
la capacidad de decidir cmo alcanzar un determinado fin, sino tambin la capacidad de
reflexionar y determinar el fin deseado que nunca es dado, pero necesita reflexin y eleccin
tica. Phronesis puede traducirse por prudencia, que es adquirida por la experiencia:
Considerando que los jvenes se conviertan en expertos en geometra y matemticas, y
sabios dentro de estos lmites, pero no parecen ser encontrados los jvenes prudentes. La razn
es que la prudencia se refiere a aspectos particulares y universales, y los aspectos particulares
son conocidos a partir de la experiencia, pero una persona joven carece de experiencia, ya que
se necesita algunos periodos de tiempo para producirla (Nichomachean tica 1142 a).
22
Me refiero al libro seminal homnimo de Christopher Lasch (1988) que describe el abandono
de cualquier tipo de ideal por el hombre moderno.
Formal Informal
El Prncipe como padre Hbitos iniciales no
fundador virtuosos
Tirana
Repblica Hbitos virtuosos
Seguridad y el reino del bien comn
Dinmica institucional y
Momento maquiavlico: Estratgica resistencia institucional
debe ser una nacin, bien comn
Imperio de la ley Virtud civil Corrupcin
Virtud= Phronesis,
Un conocimiento a priori teniendo en cuenta
las circunstancias
Este caso de estudio se ha creado durante el primer perodo de sesiones del Ciclo de la decisin
23
24
Sobre la decadencia de la actividad poltica (vivere poltico) en Italia, vase el dilogo entre
Noberto Bobbio y Maurizio Viroli (2006).
pide un rgimen especial, los usuarios, y los residentes (en relacin con las externa-
lidades negativos o positivas). La cuestin ms difcil es, sin duda, cambiar el mode-
lo de negocio de transporte desde el transporte por carretera que es ms barato
hacia el transporte por tren: el proyecto tiene que crear incentivos para lograr las
transferencias inter-modales, poniendo las mercanca en los trenes en lugar de en
los camiones.
Suiza es un caso especial ya que es la patria de la democracia directa y se en-
cuentra en la encrucijada del ferrocarril y el trfico de camiones que atraviesan los
Alpes. Sobre la base de la experiencia del tnel de St-Gothard, pagado por Alemania
e Italia en base a un tratado, Suiza decidi mantener su soberana sobre el trfico
pagando por el tnel ellos mismos y mediante la presentacin de cualquier tratado
internacional a referndum. El objetivo de Suiza es evitar los camones de 40T que
cruzan el pas, y convertirlos en contenedores para el transporte de mercancas in-
termodal, evitando as el transporte de camiones. El diseo de este proyecto re-
quiere tener una visin global europea de la red con un objetivo estratgico que
permita cruzar los Alpes en diez horas. El proyecto global, AlpTransit, fue aprobado
por referndum en 1992, despus de una dura campaa del lobby de los camione-
ros. Uno de los primeros logros principales de este proyecto es el tnel de Ltschberg
(2007) que permitir la transferencia de 180.000 camiones (ms de 1,2 millones)
por ao de la carretera al ferrocarril.
Al hacerlo, los suizos han decidido:
Incluso los sacerdotes predicaron contra el proyecto en las iglesias!. Este conflicto
de intereses entre el sector privado y el bien pblico es el ejemplo perfecto de co-
rrupcin maquiavlica. El movimiento Val di Suza parece ser un tpico movimiento
no en mi patio trasero, que es el resultado de la imposibilidad de reconciliar el
bien comn local de sus habitantes con el bien comn global de la mayora en el
mbito nacional en su conjunto.
El Gobierno italiano tuvo que poner el proyecto en la direccin correcta median-
te la creacin de un proceso de debate con sus adversarios, que tuvieron lugar to-
das las semanas desde el final de 2005, y examin 4 opciones (los pasajeros y las
mercancas la evaluacin, la ruta y las cuestiones ambientales) y delegaron el con-
trol del debate a un mediador independiente utilizado para hacer frente a tales
procesos colectivos. Los puntos de vista de los opositores fueron publicados en
adelante, algo impensable an en el proceso francs que es joven y todava se
considera como una amenaza a la democracia representativa y se limita a puntos
secundarios, como un mecanismo disfrazado. Aunque el proyecto no provoca dis-
turbios en Francia, el feedback de lo que sucedi en Italia que se tradujo en al
menos un retraso de dos aos deriv en un replanteamiento del proyecto de
nuevo por las autoridades francesas de planificacin a fin de integrar en el proyec-
to las cuestiones planteadas por el debate italiano.
Revisar la forma en que estos debates se llevan a cabo en Suiza, Francia e Italia
en la gestin de proyectos tcnicos que son, bsicamente, similares revela el
estancamiento del enfoque tecnocrtico de top-down y el reinado de los llamados
expertos que no pueden hacer frente a las agresiones de la fortuna y la necesidad
de fortalecer los principios maquiavlicos republicanos de potenciar y educar a las
personas para mantener y ampliar la actividad poltica republicana, para tomar
buenas decisiones y lograr la legitimidad en las cuestiones complejas del proyecto.
Maquiavelo fue el primer filsofo poltico para defender que no hay sociedad esta-
ble, sin debates y que los conflictos actan como un medio para vigorizar las insti-
tuciones en un mundo abierto, donde las sociedades estn cambiando al mismo
tiempo que entran en una era que introduce incertidumbre.
Entiende que, enfrentados a un mundo incierto, la innovacin institucional es
una tarea crtica pero tambin arriesgada. O bien el Prncipe no entiende la necesi-
dad de innovacin y pierde su capacidad de preveer un mundo cambiante, o se
pone en riesgo a s mismo, ya que el descontento de los intereses creados sin ob-
tener el apoyo inmediato de los que se beneficiarn de estas innovaciones. De este
modo, el Prncipe no debe de inmediato descubrir sus intenciones, sino actuar con
astucia. Virtud cvica, la actividad poltica (vivere poltico), es el punto clave para
fomentar la evolucin institucional. En nuestro caso de estudio, podemos ver hasta
qu punto la falta de respeto hacia el proceso de debate pblico ha introducido
hbitos no virtuosos que han dado lugar a tumultos no virtuosos que han llevado
a la corrupcin del proyecto y a su ineficacia. Maquiavelo estaba preocupado por
tado como una organizacin. Como Schumpeter (1985) seala en su Historia del
Anlisis Econmico (1983, II: 234-235) un administrador no serio habra pretendido
que, en relacin con el estado de la administracin britnica, abrumado con siner-
gias, cualquier intencin de regular la economa a travs de la intervencin del es-
tado habra dado lugar a un fracaso. Esa es la razn por la cual Stuart Mill se ocup
de la reforma del estado y renunci a aceptar la corriente principal del laisser-faire.
Pero, como seala Schumpeter, Stuart Mill se neg a transformar una opinin en
una recomendacin: estas dificultades fueron insuperables en ese momento pero
no legtima la monomana anti-estado.
Las tcnicas modernas de gestin, especialmente los sistemas de informacin,
hacen posible el diseo flexible y adaptable a las estructuras y disponer de infor-
macin estadstica sobre los productos y resultados a fin de lograr un feedback
con el actor pblico acerca de lo que realmente se est alcanzando, lo que per-
mite una mejor asignacin de recursos, reduccin de la burocracia y la potencia-
cin de los funcionarios pblicos a pesar del doble circuito de aprendizaje (tal
como se define en Argyrys y Schn, 1978). Al someter a control a las organiza-
ciones de supervisin, las tcnicas de gestin nos permiten identificar la poltica
de trade-offs (renunciar a algo a cambio de otra cosa) que sean necesarias
(Rochet, 2007).
Este es, precisamente, donde perdi la NGP. Al desarrollar la Administracin
Pblica, cuando aplican, una burocracia liberal, segn la definicin establecida
por David Giauque, que se centr principalmente en los productos, los incentivos
financieros, la descentralizacin y la tecnologa de la informacin considerada
como man exgeno cado del cielo y no como un medio para transformar las
burocracias de forma endgena (Rochet, 2007). Thompson seala el fracaso de la
gestin pblica para llevar a cabo esta evolucin:
Promover para que la Administracin Pblica entre en la era digital, por el con-
trario, requiere entrar en una era de la digitalizacin de gobierno, centrndose
en temas tales como la reintegracin, basado en las necesidades de los sistemas, la
ingeniera digital y los cambios digitales (Dunleavy y al. 2005). Esta es una perspec-
tiva tpicamente maquiavlica, donde el gobierno se libera de cualquier concepcin
determinista y acta como un arquitecto, teniendo en cuenta primero los fines de
la accin pblica, el bien comn, la eficacia a travs de la eficiencia de la organiza-
cin (y no al contrario) y la mejora de la virtud cvica en el mbito de la Administracin
Pblica a travs de la potenciacin de los funcionarios pblicos y haciendo de la
Administracin Pblica un catalizador de las iniciativas privadas hacia una estrate-
gia global.
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1
Rolet Loretan es Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA).
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (3): 201-203
Leyendo estas lneas, ver que la dinmica en la que estamos embarcados en los
ltimos dos aos contina sin cesar y los resultados concretos ya son pruebas evi-
dentes de la misma. Esto es un estmulo aadido para que podamos continuar con
nuestros esfuerzos.
Distinciones para los miembros del Iica
El 18 de junio el Profesor Geert Bouckaert, Presidente de EGPA, recibi un doc-
torado honorario de la Universidad Paul Czanne en una ceremonia celebrada en
Aix-en-Provence.
El Premio Routledge 2008 por su Contribucin a la Gestin Pblica ha sido
concedido al Profesor Christopher Pollitt, Editor-Jefe de RICA. El premio ser pre-
sentado en 2009 en la Conferencia IRSPM en Copenhague.
Felicidades!