1.

Acercamiento preliminar al problema

Nos ubicamos en los ltimos diez aos, en la ciudad de Santiago de Cali, Colombia. Se ha
seleccionado el problema del caso de liquidacin SaludCoop, ya que se considera como
muestra actual del rol que hasta ahora han desempeado las EPS en la Crisis de la Salud en
Colombia. En los ltimos meses se ha expuesto como parte de la crisis lo que estn
padeciendo varios hospitales de la red pblica, y como caso emblemtico en el departamento
del Valle del Cauca, la situacin del Hospital Universitario del Valle Evaristo Garca (HUV);
sin embargo, hemos decidido exponer la problemtica desde el caso de las EPS, pues
consideramos que gira entorno a todo el Sistema de Salud del pas, y por ende se debe de leer
desde las diferentes partes, adems que el rol de las EPS ha repercutido en la grave crisis de
la Red pblica de Salud.

La Salud es definida en el prembulo de la constitucin de la OMS (Organizacin Mundial de

Salud) (1946) como un estado de completo bienestar fsico, mental y social, y no solamente
la ausencia de afecciones o enfermedades. Es decir, desde una perspectiva social, hace
referencia al bienestar no slo fsico sino a la integralidad de las dimensiones del ser humano.
Influye en su vida individual y en la colectiva, pues tambin hablamos de la Salud de los
pueblos La salud de todos los pueblos es una condicin fundamental para lograr la paz y la
seguridad y depende de la ms amplia cooperacin de las personas y de los Estados. (OMS,
1946).

Flavio Restrepo Gmez columnista del peridico la patria, en el artculo de opinin del 21 de
Diciembre de 2012, la Salud al banquillo, cita a Ren Dubos en 1956, diciendo que este
autor expone una concepcin bidimensional de la salud, referida tanto al bienestar fsico,
como al mental: "salud es un estado fsico y mental razonablemente libre de incomodidad y
dolor, que permite a la persona en cuestin funcionar efectivamente por el ms largo tiempo
posible en el ambiente donde por eleccin est ubicado". Si vemos Dubos expone una
perspectiva de la Salud desde lo que sera la fisiologa y mbito biomdico, y la parte
psquica del sujeto, adems que la define tambin desde la enfermedad.

Maitena Mara Fidalgo, en su libroAdis al derecho a la salud del 2008, habla sobre el
desarrollo de la medicina prepagada en Argentina, sin embargo, utiliza diversos autores para
definir el concepto de salud y de sistema de salud. Esta autora nos expone la salud como un
bien salud y nos dice que es un bien que asume singular trascendencia en trminos de
integracin social. Esta autora nos refiere que la salud es un bien que se debe de mirar desde

1
la realidad social, no siendo separado del mbito social y el econmico, citando a Tejada de
Rivero (2003) expone que es una realidad social compleja, proceso social y un proceso
poltico. Bsicamente se supera al enfoque biomdico.

La Salud est contemplada entre los Derechos Humanos, relacionada al Derecho a la vida que
aparece en el primer artculo de la declaracin de 1948, y tambin se relaciona a otros
artculos como el artculo 22 que dice: Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin
internacional, habida cuenta de la organizacin y los recursos de cada Estado, la satisfaccin
de los derechos econmicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad. En Colombia, la Salud como Derecho es reconocida en la
constitucin de 1991 relacionada al artculo 11, el derecho a la vida, y es prevista tambin en
el artculos 48 en relacin a la Seguridad Social como un servicio pblico de carcter
obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado; y en el 49
donde se establece que la atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
pblicos a cargo del Estado. A su vez est prevista en la ley 100/1993, la cual regula todo el
Sistema de Salud Colombiano, siendo el libro II correspondiente a todo lo relacionado con el
Sistema General Seguridad Social en Salud - en adelante SGSSS. Y por ltimo, se reconoce
como un derecho fundamental por medio de la ley estatutaria 1751 de 2015.

Cuando se habla de crisis, segn la Real Academia Espaola, hacemos referencia a un

Cambio profundo y de consecuencias importantes en un proceso o una situacin, o en la
manera en que estos son apreciados. La crisis de Salud en Colombia viene relacionada a la
ineficiencia del sistema de salud, y por ende el de la ley que lo regula, para garantizar la salud
y el bienestar a todos los colombianos. Esta crisis abarca varios problemas a nivel nacional,
concernientes al bienestar y una buena Salud.

En la revisin bibliogrfica sobre la crisis de la salud en Cali, se encuentra principalmente

noticias y artculos de prensa que exponen la crisis relacionada a los cierres en los ltimos
aos de hospitales, a la liquidacin de algunas EPS, al bajo salario de los profesionales de la
salud y de trabajadores, a la no remuneracin de los residentes, y a la baja calidad de la
prestacin del servicio. Uno de estos artculos es de la redaccin del peridico el Pas, el 10
de noviembre del 2013 titulado Una cara oculta de la crisis de la salud: los bajos salarios
de los mdicos en Cali, donde se expone primeramente la poca remuneracin de los
mdicos, la nula remuneracin de los residentes, y las exigencias que les hacen a estos, que

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en consecuencia generan una psima calidad en la atencin a los pacientes. En este artculo
encontramos entrevistas hechas a mdicos y residentes, que exponen la situacin en que
trabajan.

Otro artculo que cabe resaltar es relacionado a la crisis que vive el HUV, la cual es su ms
grande crisis de la historia. En el artculo La salud en el Valle est en cuidados intensivos
de la revista Semana el 16 de Septiembre de 2015, se expone la seria situacin del hospital, se
est a punto de cerrar las puertas por falta de insumos, ms o menos 500 nios con cncer
dejaron de recibir tratamiento, y ciento de enfermos dejaron de recibir atencin. Adems la
deuda financiera a los proveedores y a los empleados, donde a la vez varias EPS le adeudan
al hospital. Esto como ejemplo de lo que viven muchos ms hospitales de la red pblica de
Salud.

En relacin a la baja calidad de la prestacin del servicio, tanto en el sistema de salud pblico
como en el privado, existen cientos de casos emblemticos, an ms en los ltimos aos con
la crisis cada vez ms aguda. Uno de estos tantos ejemplos es el que muestra el Espectador,
en el artculo A hombre de 82 aos le programaron ciruga prioritaria para 2018 por la
redaccin salud el 21 de Agosto de 2015, que cuenta cmo hubo una burla por parte de la
EPS de un hombre de 82 aos, al cual le programaron una cita prioritaria para el ao 2018.

En el artculo Top 10 de casos polmicos en las EPS en Colombia, de el Espectador, por

Norbey Quevedo H. y Mara Mnica Falla del 4 de Noviembre de 2014, se expone 10 casos
muy claros de la negligencia, ineficacia, ineficiencia y corrupcin que pueden tener las EPS
en el pas, y de la manera inhumana de tratar a muchos de sus pacientes. Es evidente que un
factor de la crisis son las EPS, pues a causa de la misma ley 100/93, se ha permitido que la
salud se hubiese convertido en un negocio, con el principal objetivo: el lucro.

Las Entidades Promotoras de Salud (EPS) aparecen con la implementacin de la ley 100/93,
en el artculo 155, del libro II de dicha ley, donde se establecen como integrantes del SGSSS,
siendo las EPS uno de los organismos de administracin y financiacin. En el artculo 156
aparecen en trminos general descrita su labor, las Entidades Promotoras de Salud tendrn a
cargo la afiliacin de los usuarios y la administracin de la prestacin de los servicios de las
instituciones prestadoras. Ellas estn en la obligacin de suministrar, dentro de los lmites
establecidos en el numeral 5 del artculo 180, a cualquier persona que desee afiliarse y pague
la cotizacin o tenga el subsidio correspondiente, el Plan Obligatorio de Salud (POS), en los
trminos que reglamente el gobierno; por cada persona afiliada y beneficiaria, la EPS recibir

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una Unidad de Pago por Capitacin (UPC), que ser establecida peridicamente por el
consejo nacional de seguridad social en salud (Ley 100, 1993: Art. 156). Vemos que el papel
que bsicamente cumplen las EPS es la intermediacin y la administracin de los recursos,
que por esta recibe una cantidad de dinero por paciente, se hace muy fcil la orientacin con
nimo de lucro.

Para exponer el problema escogido, se ha decidido trabajar alrededor del concepto de bien
Salud propuesto por Maitena Mara Fidalgo, en su libroAdis al derecho a la salud del
2008, ya que consideramos que la salud no solo es a nivel fisiolgico y psquico, sino que va
relacionado al mbito social. Tambin porque la crisis de la salud colombiana es una
problemtica social en relacin directa al sistema de salud, definido por esta autora como las
formas de organizacin que la sociedad define y pone en prctica para darle atencin a las
necesidades de salud (Fidalgo, 2008: P. 41). Es la definicin apropiada para exponer el
problema de la liquidacin de Saludcoop, pues esta tiene consecuencias a nivel econmico y
social, que afecta a la salud de la poblacin.

El caso de SaludCoop es uno de los tantos que ha tenido Colombia, ya varias EPS han
cerrado en el pas, dejando grandes deudas a Instituciones Prestadoras de Salud (IPS),
proveedores y Hospitales, deuda que probablemente no pagarn, y sobre todo dejando un
colapso en el sistema de salud, pues todas las personas atendidas por la entidad deben pasar a
otra, que comnmente no est preparada para recibir esa cantidad de personas, por ende baja
an ms la calidad de servicio al paciente. Si tenemos en cuenta toda la dinmica que tienen
las EPS, damos cuenta que su principal objetivo es generar ganancia. Bajan costos de
diversas maneras: desvan dineros, atrasan salarios, no atienden a pacientes, sobrefacturan,
prcticamente explotan a los empleados, etc. Por todas estas razones hemos enfatizado en
este caso como ejemplo, ya que es reciente, a pesar que las investigaciones se realicen hace
ya varios aos. Se debe analizar porque es un claro ejemplo del papel que cumplen las EPS
gracias a la ley 100/93, que ha sido tan contradictoria y perjudicial para la salud de todos los
colombianos, sobre todo los de poblacin ms vulnerable.

2. Caracterizacin del problema

2.1. Contextualizacin del problema

SaludCoop EPS Organismo Cooperativo es una EPS del rgimen contributivo, que empez
como una pequea cooperativa de salud. En 1994 un grupo de ms de 10 cooperativas, entre

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ellas la Cooperativa de Profesores de la Universidad Nacional y Coomultrasn, crearon la
EPS SaludCoop. Carlos Gustavo Palacino, quien haba comenzado como auxiliar de
contabilidad en Seguros La Equidad y lleg a ser vicepresidente comercial y financiero de la
misma, se convirti en el gerente de la recin nacida institucin. SaludCoop, como muchas
otras EPS, le apost en ese momento al rgimen subsidiado. Reciban subsidios del Estado
por atender a la poblacin ms pobre. Palacino se dio cuenta de que esa parte del sistema era
un riesgo demasiado alto por culpa del desorden burocrtico y decidi apostar todo al
rgimen contributivo, a los trabajadores que hacan aportes y a sus familias. (Redaccin Vivir,
El Espectador, 13 de Mayo de 2011). SaludCoop se dedic a vincular usuarios en ms de 800
municipios del pas. Mientras la mayora de EPS se concentraban en las ciudades grandes,
esta EPS se extendi por todo el pas. Adems, un gran nmero de estos afiliados
corresponda a gente joven y sana que prefiri no quedarse en el Seguro Social y pasarse a la
EPS.

El problema de la liquidacin de SaludCoop EPS O.C., se origina a partir de la crisis

financiera que se fue gestando despus de la implementacin de la Ley 100 de 1993. Segn el
Fallo con Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de la Repblica (2011), esta crisis
se materializa en dos situaciones: primero, en la manera continua, y a veces interrumpida, en
cmo se desvan los recursos del SGSSS asignados a SaludCoop. La asignacin en los
ltimos aos ha sido dirigida a diferentes destinos que no corresponden con la prestacin de
los servicios de salud de las personas afiliadas a esta EPS. Segundo, en la apropiacin
injustificada de estos mismos recursos por parte de SaludCoop o de los sujetos que la
administran.

Ambas situaciones, tanto el desvo como la apropiacin, han sido financiadas con recursos
pblicos, llevando al despilfarro de estos. SaludCoop cubri esta situacin solicitando
crditos financieros a corto y a largo plazo, que luego fueron cancelados con recursos
parafiscales. La entidad tambin pretenda solventar la malversacin eludiendo o retrasando
el pago de facturas por servicios a favor de las IPS. Con todo, ms que producir un perjuicio
patrimonial con estas medidas, se pusieron en riesgo la liquidez y la sostenibilidad
financiera de los recursos de la salud de todos los colombianos (Fallo 1890 de la Contralora
General de la Repblica, 13 de noviembre 2011: 3).

La Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolucin N 00801 del 11 de mayo de

2011, ordena la intervencin forzosa administrativa para SaludCoop, tom posesin de todos

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sus bienes y negocios. Se detect graves fallas administrativas, contables, financieras y
asistenciales que no slo ponan en riesgo a todos sus afiliados y a la EPS, sino tambin la
estabilidad del sistema de salud. La intervencin e investigacin estaba proyectada para un
ao, pero se prolong a ms de cuatro aos. El propsito de una intervencin es para que la
situacin de la empresa mejore y pueda seguir su funcionamiento, pero el caso de SaludCoop
era ms grave de lo pensado.

La Contralora General de la Repblica declar la responsabilidad fiscal y la obligacin de

resarcir el patrimonio pblico en cuanta indexada de $1,4 billones de pesos, a SaludCoop
EPS OC y algunos de sus ex directivos y administradores (Resolucin 2414, 2015). Esto
quiere decir que para restaurar el patrimonio pblico la EPS, sus ex directivos y
administradores deben pagar $1,4 billones de pesos. La Procuradura General de la Nacin
declar disciplinariamente responsables a algunos de los sujetos investigados y decidi
imponer sancin de multa e inhabilidad para ejercer empleo pblico o prestar servicios al
estado, dado que cometieron, entre otras cosas, el manejo indebido de los recursos del
SGSSS. Los billones de pesos que, se estima, debe Saludcoop estn impactando
negativamente al sistema, sobre todo, el funcionamiento de los hospitales. Si fracasa el
objetivo de saldar esas deudas, se afectar inevitablemente a sus afiliados y al sistema de
salud entero (Redaccin Salud, El Tiempo, 30 de Noviembre de 2015).

El proceso de liquidacin es ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud por medio

de la Resolucin 2414 de 24 de Noviembre 2015, a pesar de la intervencin desde el 2011, la
SuperSalud declar inviable la EPS. Se dan mltiples anexos referentes a el estado financiero
en los cuales se estipula el proceso en el cual se dio esta crisis y se establece los pasos a
seguir para reparar al patrimonio Nacional. En el documento remitido a la SuperSalud por
parte del contralor encargado de la intervencin se da cuenta de que la situacin financiera de
la EPS hasta el da 30 de Septiembre de 2015 se encuentra en patrimonio negativo de $2.8
billones de pesos; que los gastos superan el ingreso de la entidad, por lo que sta es inviable.

En la Resolucin podemos encontrar que la Superintendencia encargada de la supervisin de

riesgos, encontr la existencia de riesgos legales, operativos, reputacionales y financieros.
Entre los riesgos legales est el incumplimiento de las normas que se expresa en la serie de
sanciones impuestas por la Superintendencia Nacional. Entre los operativos, en relacin a la
poblacin afiliada, se encuentran el aumento de tutelas por la no prestacin de servicios del
POS, por las barreras para la no prestacin del servicio a la salud, la disminucin de entrega

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de medicamentos que indicara una vulneracin de los derechos establecidos en el POS, la
baja la oportunidad para la asignacin de citas para maternidad, la baja calidad en los
procesos de promocin y prevencin, as como controles prenatales, la desarticulacin
interinstitucional y la falla relacionada con la operatividad de la red de prestacin de servicio.
Entre los reputacionales, vemos que SaludCoop se encuentra dentro de un marco de
percepcin pblica negativa, adems de la imagen antes sus afiliados por la insatisfaccin de
los servicios, lo que puede repercutir en acciones legales. Y finalmente los riesgos
financieros, la capacidad de la entidad para generar recursos no es suficiente para todos sus
gasto, adems las inversiones hechas por la entidad reflejan unos complejos flujos
financieros.

En la Resolucin tambin se establece que, a raz de las investigaciones a SaludCoop EPS,

encuentra que no garantiza en su totalidad los servicios de baja complejidad en todos los
municipios donde cuenta con afiliados, se encuentra una cobertura de baja complejidad de
71,12% en el primer semestre de 2014 y de 60,04% en el segundo semestre. No garantiza
tampoco la totalidad del servicio en medicina interna, ciruga general, ginecoobstetricia,
pediatra, oncologa, infecciones, nefrologa, etc. Tampoco aporta contratacin a nivel
nacional para garantizar la red de prestadores de servicio de salud.

En Cali, SaludCoop cuenta con cuatro clnicas para la prestacin del servicio de salud a ms
de 112.000 usuarios, de 225.000 que tiene en el Valle. El secretario de salud del departamento
del Valle, Fernando Gutirrez (2015), se refiere al caso SaludCoop como una situacin que se
suma a la problemtica de la salud del pas. Dice que el proceso de liquidacin de la EPS se
debera manejar de tal manera que no se permitiera el cierre de esas 400 camas, es decir,
que el espacio de las clnicas que deja esta EPS en la ciudad al ser liquidada, siga siendo
utilizado. En este caso por un grupo de Cafesalud, que va a ser el encargado de tener el
control de stas.

2.2. Actores que convergen en el problema de la liquidacin de SaludCoop EPS O.C.

Cuando se habla de actores que convergen en el problema de la liquidacin de SaludCoop, se

hace referencia a toda persona, institucin o ente involucrado en el proceso, incluso se
mencionara algunos que, si bien son de aos atrs, han influido para que llegase a esta
situacin. El problema en la liquidacin de SaludSoop gira entorno a que al cerrarse esta EPS
se deja a la merced a miles de usuarios en todo el pas, ocasionando un colapso en el sistema

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de salud y una baja la calidad de este servicio, entonces se estara vulnerando el derecho a la
salud.

Desde quienes ocasionan y agudizan el problema, encontramos diferentes actores como la

junta de directores de SaludCoop y el gerente Carlos Gustavo Palacino, quienes son los
principales responsables de las desviacin con fines mltiples de los recursos parafiscales, los
cuales slo pueden ser destinados directamente para la Salud, como el UPC, que slo se le
puede destinar para elementos que no cubre el POS como algunos medicamentos,
contratacin de profesionales y el financiamiento de algunos procedimientos quirrgicos.
Estos sujetos como se plante anteriormente hicieron uso de este patrimonio para saldar una
deuda que se haba generado llegando al punto de estar en patrimonio negativo, por ende sus
gastos superan sus ingresos, la EPS deja de ser viable, se debe liquidar.

Otro actor agudizador es el Estado, pues sus auditoras a las cuentas de la EPS eran
prcticamente inexistente, no se generaba un control por su parte. El gobierno Nacional
tambin agudiza el problema, porque a pesar de saber que CafeSalud no cuenta con la
suficiente capacidad de atender a los usuarios de SaludCoop, desde el gobierno se pide que
sean trasladados a esta EPS, que tambin tiene serios problemas, pero que esperan se superen
para poder venderla. Al igual el Ministerio de Salud, ya que aunque sea evidente la crisis de
la salud en Colombia se opta por poner paitos de agua tibia para enfrentarlo, a sabiendas
que el sistema de salud no funciona, y se sigue insistiendo en EPS que en realidad no
cumplen con su objetivo, que solo generan prdidas y malgastos en el patrimonio pblico.

La SuperSalud tambin la podemos ubicar entre los factores que agudizan, bien sabemos que
la situacin de SaludCoop es bastante grave, que realmente era necesaria su liquidacin, sin
embargo cabe resaltar que el hecho de que la SuperSalud diera la prrroga a la intervencin
por ms de cuatro aos, generaba gastos innecesarios, porque la EPS se encontraba en una
situacin financiera tan grave que por ms intervencin administrativa e inyeccin financiera
que se le hiciera su patrimonio est en un negativo de demasiado monto, por ende la
liquidacin se debi hacer hace uno o dos aos. Adems, si bien la SuperSalud orden la
liquidacin de la EPS, no se plantea un plan de contingencia realmente efectivo para todas las
consecuencias que esto trae.

La Cruz Blanca y CafeSalud, se ubican entre los actores que agudizan el problema, aunque se
tiene claro que CafeSalud es la EPS que recibir a 4,6 millones de usuarios de SaludCoop.
Estas dos EPS pertenecen al grupo SaludCoop, qu nos quiere decir esto, que probablemente

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pertenezcan a los mismos miembros de la junta directiva. La Cruz Blanca perteneca a una
multinacional Chilena duea de cadenas de EPS, SaludCoop compra el 100% de sus
acciones, pasa a ser parte de la sociedad comercial. Al igual CafeSalud, pasa a hacer parte de
esta sociedad, despus de ser comprada con varios crditos de varios Bancos, teniendo en
cuenta que esta tena inversiones en ESIMED S.A, EPSIFARMA, Epsiclinicas y promotoras
las Amricas. (Fallo 1890 de la Contralora General de la Repblica, 13 de noviembre de
2011: 75-76). En diez aos desde su apertura, sumaban 30 entidades a esta sociedad: tres
corresponden a las EPS SaludCoop, EPS Cruz Blanca y EPS Cafesalud, ms dos laboratorios
(Bioimagen y Pharma), tres equipos hospitalarios (Coodontolgicos, Epsifarma y Biorescate),
una ptica (ptica SaludCoop), diez clnicas, tres cooperativas, un lavado de prendas clnicas
y siete empresas de servicios varios (Heon Healt Online, Epsiciclinas, Healthfood, Work &
Fashion, Procesos y Transacciones PyT, Contact Service y Audieps). (Redaccin Vivir, El
Espectador, 13 de Mayo de 2011). Estos proyectos prcticamente financiados con los
recursos parafiscales que eran desviados. Aunque estas EPS sean las principales receptoras de
usuarios de SaludCoop y se convierten en una alternativa para enfrentar el problema, hay que
tener en cuenta que pertencen al mismo grupo y que incluso estn en crisis financiera,
posiblemente con acciones similares a las ya mencionadas.

En el Fallo con Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de la Repblica 1890 de 13

de Noviembre de 2011, se encuentra que Internacionalmente existen varios actores que
agudizan el problema, entre los cuales estn Coopseguros del Ecuador, en relacin a la
desviacin de los recursos parafiscales para proyectos, esto es clave. Desde la gerencia se
plante generar alianzas con esta empresa, con el fin de crear una empresa en el Ecuador de
esta naturaleza, se invirti cerca de 800 mil dlares. Tambin se hizo este tipo de alianza con
SEGNA de Repblica Dominicana, con el fin de integrarse como accionista de la sociedad
ARS HUMANA. Y Los inversionistas extranjeros que apoyaron el proyecto de crear una
entidad de medicina prepagada en mxico, lo que sera un proyecto de constitucin de ISES
(Instituto Superior de Educacin Social).

Es difcil establecer quines crean soluciones o alternativas frente al problema de la

liquidacin de SaludCoop, pues los actores han tenido diferentes papeles en el problema. Sin
embargo, entre los que establecen soluciones podemos encontrar a la Contralora General de
la Repblica, porque es el ente encargado de ejercer un control y precisamente por la revisin
que se hizo, se descubri la razn del patrimonio negativo de la EPS y las desviaciones de los
recursos parafiscales, adems de establecer el monto que le debe SaludCoop al patrimonio

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pblico. El contralor encargado Baker Tilly colombia Ltda. que fue quien hizo todo los
descubrimientos y revisiones. Y el superintendente delegado para la revisin de riesgos, pues
fue quin estableci todos los posibles riesgos que tena la EPS con la crisis. En el caso de
Cali, la secretara de salud municipal es un actor que trata de crear alternativas pues est
manejando la situacin de manera que no se cierren los centros clnicos con que cuenta la
EPS en la ciudad. Y finalmente el Agente Especial Liquidador Lus Martn Leguizamn, que
es el encargado de llevar todo el proceso de liquidacin de la EPS, importante rescatar es que
busca saldar la deuda con la venta de los bienes de la EPS no simplemente dejar la deuda en
manos del Estado.

Entre los actores en el mbito econmico podemos encontrar varios bancos que aprobaron
crditos para varios de los proyectos como Megabanco, Banco de Occidente, Banco de
Bogot, Banco Ganadero, Comultrasan Financiera, Bancaf, Granahorrar, etc. (Fallo 1890 de
la Contralora General de la Repblica, 13 de noviembre de 2011: 75).

Entre otros actores se encuentran Superintendencia de Notariado y Registro Superintendencia

de Sociedades, Superintendencia financiera de Colombia, Ministerio de Transporte,
Procuradura General de la Nacin, Fiscala General de la Nacin, Defensora del pueblo,
ICBF, DIAN (Leguizamn, 5 de Enero 2016) y el Club Deportivo la Equidad.

Finalmente encontramos a empleados y usuarios (pacientes), principales afectados por esta

medida. Si bien no son actores que se puedan decir agravan o dan soluciones al problema, se
convierten en factor determinante en la magnitud de las consecuencias de esta. En relacin a
los empleados el 10% mantiene contrato, al 30 de noviembre el 15 % y al 15 de diciembre el
46% estaban en terminacin de contrato, se cancela la cuota de 5% de aprendices del SENA,
y renuncian el 24% de los trabajadores (Ibd).

Alrededor de 4,6 millones de usuarios en el pas, y 112.000 en Cali estn siendo afectados
por la baja calidad del servicio a la salud, y de repeso cierra la entidad a la que estn
vinculados, quedando quizs a la merced de otra EPS que va por la misma va.

3. Relacin del problema con el contexto de crisis colombiana

3.1. Elementos de orden estructural

La Ley 100 del ao 1993, es el elemento estructural que a nivel nacional influye en el
problema trabajado, el de la liquidacin de SaludCoop, pero sobre todo es a partir de esta ley

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que la salud comienza a entrar en una crisis que cada vez ms se va agudizando. Como ya se
mencion inicialmente, esta ley es la que le da entrada a las Entidades Promotoras de Salud
como organismos de administracin y financiacin, proclamadas as en el artculo 155 del
libro segundo, el cual reglamenta el SGSSS.

La organizacin que se le dio al sistema de salud en Colombia parti desde la intencin de

garantizar la salud como un derecho bsico y obligatorio que el Estado le deba dar a todos
los colombianos sin excepcin, teniendo como principios bases la equidad, solidaridad,
calidad y principalmente la cobertura universal. Pero en realidad se ha visto que esa intencin
no se ha cumplido; por el contrario, el funcionamiento del sistema de salud colombiano est
sujeto a condiciones tales como la situacin econmica de los usuarios, convirtindolo as en
fuente de lucro para algunas personas. Para esto, divide a la poblacin segn sus ingresos
(estrato econmico), y as mismo le ofrece un servicio de salud. Se divide en: personas con
capacidad de pago, personas pobres y personas an ms pobres; a las primeras se les acoge en
el rgimen contributivo, a las segundas en el rgimen subsidiado, y a las terceras se les
considera vinculados, sta ltima categora se autofinancia por medio de las cotizaciones
de la salud de cuyo recaudo se encargan las EPS, y que viene de las cotizaciones del rgimen
contributivo.

Volviendo a la reglamentacin de las Empresas Promotoras de Salud, las cuales se adscriben

al rgimen contributivo en su mayora, se tiene que la Ley 100/93 en su artculo 156 les
permite prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias instituciones
prestadoras de salud, o contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes
o con grupos de prctica profesional, debidamente constituidos. Esta posibilidad que se les
da a las EPS ha permitido la implementacin del sistema de integracin vertical, es decir,
que se les permite a las EPS crear sus propias Instituciones de Atencin Mdica (IPS),
significando as que los dineros circulan en sus propias cuentas, sin dar lugar a la
competencia. Adems, la integracin vertical ha dado paso hasta de que las EPS contraten sus
propios proveedores de insumos, sus propios laboratorios clnicos y dems.

Lo anterior se considera una causa del problema de liquidacin de SaludCoop desde el

mbito econmico y social, en cuanto a que esta integracin vertical permite la entrada de la
corrupcin en la administracin de los recursos. Los recursos propios giran en sus propias
cuentas, pero por la misma ambicin de hacer crecer el dgito en estas, se empieza a buscar
que esta integracin vertical crezca. En el caso de SaludCoop, se empieza a hacer crecer esta

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integracin a partir de diversas alianzas, y como anteriormente se dijo, con compras de otras
EPS, creacin de centros clnicos, etc. Sin embargo, esto no se hizo con recursos propios, se
pidieron crditos, que finalmente eran tan grandes que no se podan pagar con los propios
ingresos, o no los queran pagar, as que se empieza a utilizar recursos parafiscales, desde
diferentes modalidades, con el fin de hacer crecer ms ese grupo empresarial. Adicional a
estos, respecto a la corrupcin, encontraron que podan enriquecerse directamente del
patrimonio nacional inflando simplemente el UPC, que es bsicamente poner en nmeros
ms altos lo que se requiere por cada afiliado. Aqu vemos tambin, como socialmente no se
respeta el servicio de la salud ni el derecho a la salud, simplemente se toma en el discurso
alrededor de un negocio.

Pero bueno, si era tan bueno ese negocio por qu entra en crisis SaludCoop? Resulta que
para el ao 2007, con la Ley 1122, se estableci un porcentaje del 30% a la integracin
vertical. Dos aos ms tarde, en octubre de 2009, SaludCoop sali a vender 257 clnicas,
centros de salud y laboratorios para cumplir con la norma. (Redaccin Vivir, El Espectador,
13 de Mayo de 2011). Vemos aqu cmo empieza a regular este negocio el Estado, poniendo
en jaque los movimientos que se hacan desde la integracin vertical.

SaludCoop, al recibir del Estado recursos parafiscales, que deberan de ser utilizados
nicamente para garantizar el servicio de la salud a sus afiliados, desva los recursos a otros
mbitos que no tienen que ver con esta finalidad. Los desvos que plantea el periodista Jaime
Puerta en el Peridico el Pulso, se ven reflejados por un lado, cuando la EPS utiliz estos
recursos para financiar el sector educacin, convirtindose duea del Colegio Gimnasio los
Pinos en Bogot; y por otro lado, cuando con esos recursos apoya al sector deporte,
realizando la Copa Nacional y la Copa Internacional SaludCoop de Baloncesto;Entonces se
hace la pregunta de qu tienen que ver los recursos para la salud con sectores como la
educacin y el deporte, para estos ltimos el Estado tambin gestiona otros recursos, as que
no se tienen por qu utilizar los de la salud.

A nivel internacional, una causa estructural de la liquidacin de SaludCoop desde los mbitos
social, poltico y econmico es la ideologa neoliberal, ya que esta promueve el libre
mercado, los valores de individualismo y consumismo, y las dinmicas globalizadoras. Los
hechos de que la salud sea vista como un negocio, que la integracin vertical de SaludCoop
sea posible, que lo importante para esta EPS sea ganar un gran nmero de afiliados, que la
salud se presente no como un derecho sino como un servicio que se adquiere dependiendo de

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los ingresos econmicos de las personas, responden al deseo del lucro individual, que deja
atrs el inters social por la salud y la vida digna de las personas. Todos estos elementos
corresponden no slo a un sistema econmico, sino a una ideologa.

El neoliberalismo es una fase del capitalismo, bsicamente es la apertura econmica, con un

mnimo Estado posible; esto lo vemos reflejado en el sistema de salud colombiano, porque se
ha dejado la responsabilidad a las EPS de lo que sera la responsabilidad del Estado,
permitindoles a estas administrar los recursos para la salud, confiando en que se le
garantizar a todos los colombianos; tarea que es dejada no en un sentido social sino con un
inters econmico, en el que slo se beneficiarn unos pocos.

Esta lgica neoliberal permite ver en cada generador de ganancia un negocio, es por esto que
los directivos de las EPS ven una oportunidad de lucro en un sector donde se maneja tanta
plata, como es el de la salud; sabiendo an as que en este pas no se le destina lo que
dignamente se le debera destinar para verdaderamente garantizar, al menos de forma
respetable, el derecho a la seguridad social. Si bien el neoliberalismo permite una dinmica
globalizadora, esta va acompaada de las polticas estatales, que simplemente hacen ms fcil
que entidades como SaludCoop se apropien del patrimonio nacional y que incluso entes
internacionales se apropien de estos. En el caso de SaludCoop, un ejemplo de esta dinmica
de apertura y globalizacin son las alianzas que realizaron con entidades en Ecuador y
Mxico, siendo factible que recursos parafiscales fuesen a dar a estos pases.

3.2. Consecuencias a nivel local de la liquidacin de SaludCoop

En cuanto al mbito social, podemos ver que a nivel de Cali puede decirse que es menos
impactante a comparacin de otros municipios, pues la cantidad de clnicas y de afiliados es
relativamente baja, aunque en cuanto a afiliados, son la mitad de todos los que tiene en el
Valle. La situacin de conmocin y expectativa se presenta entre muchos caleos, pues
expresan muchas inquietudes en relacin a la calidad del servicio e incluso en muchos se
genera una actitud de rechazo frente a la medida de trasladarlos a CafeSalud pues se han
enterado de diversas fuentes que la situacin de esta EPS tampoco es buena, que la calidad de
prestacin de servicio es muy baja. Existe la inquietud colectiva y quizs malestar frente a
esta solucin.

La liquidacin de SaludCoop como ya se ha dicho agrava la crisis del sistema de salud

colombiano, porque genera un colapso en el sistema. Como se sabe, la situacin de la salud

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en Cali y en general en todo el pas es delicada, en la ciudad con el posible cierre del Hospital
Universitario, la declaracin de ley de quiebras del hospital Duarte Cansino, con el casi cierre
de la clnica Rafael Uribe-Uribe, las mltiples renuncias de mdicos en las diferentes
entidades y ahora con la liquidacin de SaludCoop, es de llamar la atencin de que el sistema
de salud de este pas no est funcionando y que NO es uno de los 25 mejores sistemas de
salud en el mundo.

La liquidacin de SaludCoop solo es una muestra de esa crisis, un factor que al igual que los
dems genera serias consecuencias a nivel social, pues la salud en una sociedad se protege y
promueve como un derecho a travs de un sistema de salud digno, pues la salud en una
sociedad est relacionada al mbito social y econmico, as como se relaciona a las polticas
sociales que la promuevan. Sabemos que la salud se ha convertido en un negocio gracias a la
lgica neoliberal, incluso de las mismas polticas, y que en consecuencia de esto, se sigue
reproduciendo esa lgica del bien propio entre la poblacin.

Tristemente la corrupcin, como consecuencia social, es multiplicada tanto por las polticas
estatales, gubernamentales y sociales, y muchas veces la misma poblacin entra en este
discurso, y permite que se siga reproduciendo estas situaciones de corrupcin, como lo es que
una Promotora de Salud se apropie de los recursos de todos y todas los y las colombianos.

Desde el mbito poltico, esta situacin es una clara muestra de que el sistema neoliberal que
est vigente en colombia, el cual introdujo la ya nombrada ley 100 que con el pluralismo
estructurado. el cual parta de la idea de que el mercado sera eficiente a la hora de distribuir
ese recurso en la sociedad. La falla estuvo en que el derecho a la salud dej de ser eso y pas
a ser servicio el cual estaba prcticamente regulado por unas pocas EPS. Las cuales
aprovecharon la poca regulacin que ejerce el estado frente a ese modelo de salud impuesto,
dando como resultado el enriquecimiento de algunas como por ejemplo SaludCoop .

Desde el mbito econmico, la liquidacin de SaludCoop a nivel local se refleja en los vacos
financieros que deja, pues como se dijo, con el fin de resarcir el dao al patrimonio pblico, a
la EPS se le asigna una multa, pero esta slo corresponde a la mitad de lo que deba. Los
otros 1.4 billones que hacen parte de la deuda prcticamente se perdieron. Hecho que da paso
a que la deuda que tiene con hospitales en Cali no sea solventada, afectando a sus afiliados, y
agudizando el problema de la salud en la ciudad y en el departamento. Los trabajadores de la
EPS tambin se ven afectados econmicamente, pues al darse la liquidacin, estos quedan

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desempleados y muchos sin una fuente fija de ingresos. Se genera otra problemtica, el
desempleo.

Todo es una cadena, la vulneracin de los derechos por parte del estado genera problemticas
que se reproducen y se reproducen. La vulneracin al derecho a la salud puede generar
muchas ms problemticas, la misma crisis la genera. En Cali se viven muchas problemticas
y es importante desde la mirada social verlas como un tejido, para entender esa realidad en
que estamos inmersos.

3.3. Relacin de todo el panorama descrito anteriormente con la crisis que ha vivido
Colombia en las ltimas dcadas

Estamos en un mundo globalizado, individualizado, que responde a unas lgicas centradas en

el lucro. En Colombia entra el neoliberalismo a inicio de los aos 90s precisamente con la
Constitucin Poltica de 1991 que contribuye a esa apertura econmica al mundo, y que en el
sector salud se implementa con la ley 100/93. A partir de esto, con la constitucin de ciertas
ciudades como nodos articuladores de municipios y regiones, Cali se reconfigura como un
nodo articulador, en donde se vivencia una dialctica entre globalizacin y periferia,
provocando la agudizacin de ciertas problemticas en espacios delimitados, problemticas
que se relacionan, y que conllevan unas a otras.

Colombia adems, en las ltimas dcadas se ha visto fuertemente golpeada por el conflicto
armado interno, del cual se han derivado mltiples y distintas problemticas. Esto en
conjunto ha repercutido en el pueblo colombiano negativamente, afectndolo social, cultural,
poltica y econmicamente. Una problemtica que se ha intensificado en los ltimos aos ha
sido el desplazamiento forzado; el Valle del Cauca es uno de los departamentos expulsores de
personas y receptores de estas mismas a la vez, Cali principalmente por ser un nodo - como
ya se dijo -, es la ciudad que ms recibe personas en situacin de desplazamiento, muchas
provenientes del Cauca, del Choc y del Nario. El hecho de que en la ciudad se encuentren
cada vez ms personas de otros departamentos, genera dentro de ella otros problemas e
intensifica los ya existentes, entre estos ltimos la crisis de salud que se est viviendo desde
hace ya algunos aos. Puesto que no hay cmo atender a tantas personas, y muchas de ellas al
ser poblacin vulnerada y sin rgimen contributivo, se pasan de un lugar a otro buscando que
las atiendan sin tener xito alguno.

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Este es uno de los tantos problemas en la salud que se vive en Cali: la difcil atencin a
personas en situacin de vulnerabilidad, que en muchos casos no pertenecen ni siquiera al
rgimen subsidiado. Tambin se ven las crisis de los hospitales pblicos de la ciudad, el
departamento y todo el pas. Por el lado del sector privado de la salud se presentan an ms
problemas, que se puede decir, son causa de los ya mencionados, pues las EPS son la fuente
de deudas del SGSSS, ya que no le pagan a los hospitales ni de la red pblica ni la privada,
sino que desvan y se apropian de los recursos pblicos del pueblo colombiano. Un caso de
esto es el problema ya analizado del caso SaludCoop EPS O.C. y su liquidacin.

Entonces, el robo de recursos del servicio pblico para la salud conlleva a la falta de calidad
de este servicio - la salud -, adems de que es vista como un negocio, fuente de ganancia y de
corrupcin. Esto se relaciona con la crisis colombiana del conflicto armado, porque los
gobernantes del pas designan un monto de dinero superior para la guerra en comparacin con
el designado para la salud u otras cosas fundamentales. Tambin por todas las problemticas
que se derivan de l - como se vio la del desplazamiento forzado.

Se encuentra relacin a su vez, con la problemtica de gobernabilidad del pas, y sus

ineficientes polticas pblicas. Pues si se revisa, en Colombia hay muchas normativas, pero
estas no se cumplen, de qu sirve tener plasmado en un papel, cosas que no se cumplen y que
se irrespetan, y que el gobierno colombiano no ejerce el debido control. Podramos
preguntarnos qu tan buenas son las polticas pblicas y las normativas del pas en cuanto a
la salud?

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