Informe mensual Crudo Transparente.

Los alcances de la Consulta Previa en Colombia:

derechos, desafos y recomendaciones
Enero Febrero 2016

Introduccin
Las comunidades tnicas han sido histricamente abandonadas por los Estados en su intento
de alcanzar el mximo grado de desarrollo. Los procesos de conquista y colonizacin
generaron la creencia equivocada segn la cual estos pueblos deban ser controlados y
reducidos. Durante varios siglos se les fueron negados sus derechos y sus territorios
explotados para extraer recursos naturales; actividad que degrada sus creencias y mutila, en la
mayora de veces, su cosmovisin y maneras de aprehender el mundo.

La constante vulneracin de sus derechos fundamentales motiv a que organismos

multilaterales como la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo), promovieran a
mediados de los aos 1950 convenios y tratados para garantizar la proteccin de los grupos
indgenas y tribales. Dentro de ese universo legal, se estipula la necesidad y obligatoriedad de
consultar a los pueblos indgenas y aborgenes la adopcin de medidas legislativas o
administrativas, as como la ejecucin de proyectos en sus territorios que pueden
comprometer su integridad, formas de vida, creencias y sus sistemas polticos, sociales y
econmicos. A este proceso se le conoce como consulta previa; procedimiento que en
Colombia se viene implementando desde 1991.

En el pas, el sector petrolero es uno de los cuales est obligado a implementar la consulta
previa; dado los impactos considerables de los proyectos tanto en el medio ambiente como
los modos de vida y de produccin de las comunidades donde acta. Este proceso se
convierte en el primer paso que deben cumplir las petroleras para poder acceder a la licencia
ambiental, la cual les permite dar inicio a la fase de explotacin del recurso.

Pese a la importancia de este mecanismo legal y toda la estructura jurdica que lo protege y lo
hace de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano y las empresas que desean
promover proyectos en zonas de comunidades tnicas, se evidencia que an falta voluntad
poltica y respeto por los territorios y costumbres de las minoras; razn por la cual Crudo
Transparente realiza este informe para presentar la trascendencia de la consulta previa, como
el medio para garantizar los derechos de las colectividades minoritarias del pas, en especial
cuando se habla de proyectos hidrocarburferos.

QU ES LA CONSULTA PREVIA?

La consulta previa es el derecho fundamental y colectivo que tienen todos los grupos tnicos
indgenas, afrocolombianos, raizales, entre otros- de decidir sus prioridades respecto a su
territorio y los recursos naturales que en l se encuentran, como es el caso del petrleo. El
Estado, cuando decide llevar a cabo iniciativas legislativas y administrativas, y las empresas
nacionales e internacionales que estn interesadas en desarrollar proyectos de explotacin de
recursos en zonas habitadas o utilizadas por las comunidades indgenas y tnicas, estn
obligados a hacerles participar de manera activa y efectiva en los procesos de formulacin,
implementacin y evaluacin de los proyectos, y consultarles la idoneidad de estas medidas,
con el fin de garantizar su supervivencia y el mantenimiento de sus creencias. La
implementacin de este mecanismo tiene como objetivo el respeto irrestricto a las costumbres
y sus tradiciones, instituciones, creencias, bienestar espiritual y la relacin con la tierra que
mantienen los individuos que hacen parte de las minoras tnicas del pas. Las comunidades
indgenas y tnicas se reconocen porque cumplen con tres criterios:

Tienen conciencia de su identidad,

Descienden de poblaciones que habitaban los territorios previos a la conquista y la
colonia o el establecimiento de fronteras;
Conservan completa o parcialmente sus instituciones sociales, econmicas y polticas.

Las decisiones que adoptan las diferentes dependencias del Estado, as como los proyectos
que ejecutan las empresas en dichos territorios, afectan siempre, de alguna manera, el modo
de vida de estas comunidades; por tal razn, deben ser los mismos grupos indgenas y tnicos
quienes decidan la mejor forma de efectuar estos planes. El Estado es el garante del goce
efectivo de este derecho y quien debe castigar a aquellos que se nieguen a cumplir con su
implementacin, ya que el dao que se ocasiona es irreparable. Se debe procurar por proteger
y preservar la integridad cultural, social y econmica del grupo tnico, por encima de
cualquier otro inters.

Todo proyecto o iniciativa legislativa y administrativa que involucre el territorio de estas

comunidades se ejecuta, pues pese a que es obligatorio consultar y modificarlos de ser
necesario, priman los intereses econmicos y estratgicos del pas. No existe el derecho al
veto por parte de los grupos tnicos.

SURGIMIENTO E HISTORIA DE LA CONSULTA PREVIA

Debido al panorama desalentador en el que se encontraban los diferentes grupos tnicos en el
mundo, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), agencia de las Naciones Unidas,
tom la decisin de elaborar un convenio que protegiera a estas comunidades y que a su vez
les permitiera beneficiarse plenamente de los derechos y oportunidades de las que gozan los
dems integrantes de la sociedad.

Es as como en junio de 1957, la OIT adopt el Convenio sobre poblaciones indgenas y

tribales (Convenio 107 de 1957), en el cual se pretende que los Estados miembros del
organismo que se acojan a esta iniciativa, creen programas coordinados y sistemticos, con
miras a la proteccin de la poblacin en cuestin y a su integracin progresiva en la vida de
sus respectivos pases. Posteriormente, en 1989, la OIT se reuni nuevamente para revisar
dicho convenio en aras de replantearlo frente a los desafos que deban enfrentar los
diferentes grupos tnicos despus 30 aos de haberse declarado la primera legislacin en esta
materia. En el marco de este encuentro se acord crear el Convenio 169, el cual se constituye
en el precursor de la consulta previa y es el referente primario en esta materia. En su artculo
6 se estipula que [] los gobiernos debern consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente .En este mismo orden de ideas, los artculos 7, 13, 14, 15 y 16, hacen
referencia a la obligacin que tienen los Estados y las empresas de consultar a las
comunidades tnicas sobre sus prioridades en trmino de desarrollo de sus territorios, en
especial respecto a la explotacin de los recursos naturales que en ellos se encuentran; pues
pese a que los minerales y las riquezas del subsuelo pertenecen en la mayora de los pases al
Estado, se debe tener en cuenta el enfoque diferencial (en particular tomando en cuenta las
creencias, valores, vnculo a la tierra, instituciones de estos pueblos).

EXPERIENCIAS DE CONSULTA PREVIA EN PER Y ECUADOR

Desde 1991 a 2010, son 22 pases los que han ratificado el Convenio 169 de la
OIT, entre los cuales se encuentran pases desarrollados como Estados Unidos y
Pases Bajos, y otros en vas de desarrollo como Per y Ecuador[4]. Estos dos
ltimos revisten un importante inters para el anlisis que aqu se est haciendo
en materia de consulta previa, porque primero son suramericanos, lo que hace
que tengan complejidades similares a la colombiana; y segundo, porque han
desarrollado reglamentaciones en esta materia interesantes para el debate; pues
aunque han intentado ser progresistas en la defensa de los derechos de los
pueblos indgenas y tnicos, sus leyes deterioran el mismo y van en defensa de
los intereses de las empresas extractivitas en su mayora.
PER
Foto: Lucidez.pe. Aln Garca, vivi la crisis de las propuestas por proyectos en territorios
indgenas en su pas
En 1993, Per ratific el Convenio 169 de la OIT y comenz a operar en 1995.
Fueron pocos los procesos de consulta previa se habla de solo tres- que se
generaron hasta el 2011, fecha en la que el Congreso de la Repblica peruano
cre la ley 29785 en la cual se reglamenta el proceso. El motivo de este no fue

ms que otro que la necesidad de encontrar espacios de interlocucin entre las

comunidades indgenas y tnicas y el Estado; pues en el ao 2009 sucedi un
hecho trgico para la historia del pas que dej ver la necesidad de regulacin de
este mecanismo para permitir la supervivencia de estos pueblos y garantizar el
desarrollo econmico de la nacin[5].
En el 2009, indgenas de la zona amaznica del Per se enfrentaron fuertemente
a las autoridades policiales porque no estaban de acuerdo en una serie de
decretos que el entonces presidente Alan Garca aprob para que empresas
mineras transnacionales operaran en la regin.Los decretos fueron realizados sin
previa consulta a los indgenas. La protesta alcanz tal magnitud, que se
enfrentaron con armas blancas a los uniformados, dejando como saldo 33
muertes -23 policas y 10 civiles-, y un desaparecido[6].
Segn expertos consultados por Crudo Transparente, una de las legislaciones
ms fuertes de reglamentacin de la consulta previa, fue la realizada por Per en
el ao 2011, pues en vez de garantizar y proteger el derecho que tienen las
comunidades indgenas y tnicas a decidir sobre la utilizacin de su territorio, se
limit el derecho, generando que en ocasiones las empresas hablen,
equivocadamente, de falta de reglamentacin y omitan la consulta previa.
Segn el informe de seguimiento a la ley de consulta previa, realizado en 2013, en
el pas hace falta voluntad poltica e imposicin de sanciones efectivas a las
empresas que se niegan a hacer el proceso; pues de continuar el panorama como
est, la supervivencia de las comunidades va a seguir siendo afectada y los nicos
que estn ganando son las empresas extractivistas frente a un Estado dbil y unas
comunidades maniatadas por falta de instrumentos jurdicos que las defiendan[7].

Ecuador
Foto: Flickr "Mushuk Nina" Cancillera Ecuador
Ecuador ratific el Convenio de la OIT para pueblos indgenas y tribales en el ao
1998, en la promulgacin de la Constitucin Poltica de ese mismo periodo. All, se
estableci el carcter multicultural y tnico de la nacin ecuatoriana y se reconoci
el derecho a la consulta previa solo a los pueblos indgenas, siempre y cuando se
tratara de proyectos de extraccin de recursos naturales no renovables[8]. Con la
adopcin de una nueva Carta Magna en 2008, bajo la presidencia de Rafael
Correa, este derecho se ampli a otros grupos tnicos del pas y se asumi que
tambin deba aplicarse a medidas legislativas que puedan afectar los derechos
colectivos[9].
Es evidente que el Gobierno de Correa adopta una postura progresista y de
defensa de las minoras; no obstante, an no se ha desarrollado una ley integral
de consulta previa, libre e informada que regule sus mecanismos[10]; razn por la
cual, las pocas consultas previas que se han realizado han correspondido ms a
un proceso informativo que a uno verdaderamente participativo y de proteccin de
derechos colectivos de las minoras.
Uno de los casos graves en los que no se gener proceso de consulta previa a
indgenas, fue el que enfrent al pueblo Kichwa de Sarayaku y al Estado

ecuatoriano frente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Una empresa

argentina dedicada a la labor de exploracin hidrocarburfera, fue autorizada para
ingresar al territorio sagrado de esta comunidad y sembr ms de una tonelada de
explosivos en el bosque amaznico habitado por cerca de 1.200 indgenas
Kichwa. Este proceso fue acompaado por la fuerza pblica, que gener graves
enfrentamientos con la poblacin, caus destruccin de sitios sagrados y amenaz
con la supervivencia de la minora amaznica[11]
En Colombia un caso emblamtico: los Uwa y la Occidental Petroleum Corporation
Foto: Proceso Popular Germina. Lder Uwa
La comunidad indgena Uwa est conformada por 17 comunidades cuyos
territorios se encuentran en la falda de la cordillera de los Andes, entre los
departamentos de Arauca, Boyac, Norte de Santander y Santander. Es un grupo
indgena que ha luchado desde tiempos histricos contra la colonizacin y
usurpacin de sus territorios sagrados.
En 1995, La empresa Occidental Petroleum Corporation (OXY) solicit licencia
ambiental para desarrollar un proyecto petrolero en la regin del Sarare, bloque
Samore, lugar donde habitan los Uwa. Como para la poca el Estado colombiano
ya haba ratificado el Convenio 169 de la OIT, se realiz el proceso de consulta
previa con la comunidad, en el cual se les expusieron los beneficios y afectaciones
que tena explotar el hidrocarburo en la zona y las posibles compensaciones que
recibiran por este hecho.

Una vez realizada la reunin de socializacin e informacin de impactos y

beneficios, el Estado dio por concluido el proceso y otorg la licencia ambiental a
la OXY para que ejecutara el proyecto. Los Uwa se opusieron porque, segn
ellos, era imposible delimitar zonas donde se pudieran llevar a cabo explotacin en
sus territorios, pues para ellos todas sus tierras son sagradas y tienen que ser
protegidas.
Los Uwa argumentaron que la incursin de la petrolera en su territorio constitua
un etnocidio y declararon pblicamente que preferan suicidarse a permitir que el
proyecto de la OXY se llevara a cabo. Frente a la presin internacional de
organizaciones ambientales e indigenistas, la empresa decidi suspender el
proyecto, hasta llegar a un acuerdo con la comunidad indgena[12].
En 1997 la Corte Constitucional emiti la sentencia SU-039 en la cual se
argumenta que priman los derechos del pueblo Uwa y su relacin con sus
territorios sagrados y que por tal razn, la explotacin del Bloque Samor no
puede realizarse; constituyndose en un hito para las comunidades indgenas del
pas, la resistencia Uwa y su lucha por la defensa de sus territorios.
LEGISLACIN NACIONAL QUE REGULA Y PROTEGE LA
CONSULTA PREVIA[13]
Constitucin Poltica de Colombia:
En la Carta Magna del pas, se estipula en varios de sus artculos, entre ellos el 1,
2, 70, 329 y 330, que existe y se respeta la diversidad tnica, se reconoce la
diversidad cultural y es deber del Estado defender y garantizar la supervivencia de
todos los ciudadanos indistintamente de su afiliacin poltica, econmica, social y
religiosa. El Estado tambin debe garantizar la titulacin del territorio de los
pueblos ancestrales y procurar por el respeto de las creencias y costumbres de
estas poblaciones.
Ley 21 de 1991:
El 6 de marzo de 1991 Colombia ratific el Convenio 169 de la OIT. En esta ley se
estipula que el Estado colombiano tiene la obligacin de promover y hacer
respetar la consulta previa para las comunidades indgenas que habitan el
territorio nacional. Es deber del Estado procurar por la conservacin y el
mantenimiento de las costumbres y prcticas de estos grupos poblacionales y []
respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relacin con la tierra o territorios [] que ocupan o
utilizan de alguna manera, y en particular los aspectos colectivos de esa
relacin[14].
Esta ley fue un avance para la proteccin de los derechos de los indgenas; sin
embargo, debido a la falta de la normativa que desarrolle y proponga reglas
claras en el proceso, se generaron inconvenientes entre las empresas, las
comunidades y los funcionarios pblicos encargados de implementarla porque no
se tena claridad sobre las funciones y competencias de las instituciones del
Estado, en el proceso hasta que se expidi el Decreto 1320 de 1998, pero el cual
tampoco dej mayor claridad, lo que de alguna manera se ha venido haciendo
posteriormente por los distintos fallos de la Corte Constitucional en torno al tema.,
asevera Sonia Rodrguez Reynel, experta en consulta previa.
Es importante anotar, como lo argumenta Rodrguez, que cuando se aprobaron la
ley y el decreto, la consulta previa se aplicaba casi que nicamente a los pueblos
indgenas. La consulta a las dems comunidades del pas, se ha venido
realizando, afirma la experta. Con el paso de los aos y frente a la inconformidad
y demanda de los otros grupos tnicos, se fue ampliando a las comunidades
afrodescendientes, negras, raizales, palenqueras y pueblos rom va sentencias de
la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Decreto 1320 de 1998:
Frente a la falta de reglamentacin y regulacin del mecanismo, en 1998 el
gobierno nacional tom la decisin de impulsar un decreto que sirviera para este
propsito. Pese a que se esperara que por involucrar a los grupos tnicos, se les
consultara su creacin, no fue as. Su formulacin se dej exclusivamente en
manos del ejecutivo.
Este decreto estableci la consulta previa para los proyectos que
requieren licencias ambientales o establecimiento de planes de manejo ambiental,
entre los que se encuentran los mineros y de hidrocarburos. Son cuatro etapas las
que se deben cumplir las empresas para aprobar el proceso:
1. Certificacin de existencia de comunidades indgenas y negras: El cual
es expedido por el Ministerio del Interior
2. Pre-consulta: etapa en la que se determina la metodologa, se hace
reconocimiento de actores, se debe divulgar del proyecto y se informa cmo se
desarrollar la consulta previa.
3. Identificacin de impactos ambientales, econmicos, sociales, polticos y
culturales, y la forma en la que se va a mitigar o indemnizar por el dao que se
causar.
4. Creacin de protocolo y cierre del proceso.
Para Sonia Rodrguez, una de las fases del proceso ms importante, es la PreConsulta;

pues es aqu donde se decide conjuntamente con la comunidad cmo

va a ser la consulta previa, cmo se va a hacer el proceso cuando se involucran
varios grupos poblacionales, cules sern las metodologas por medio de las
cuales se expondrn las diversas opiniones y dems temas de importancia.
Otra de las fases primordiales es la relacionada a la identificacin de impactos;
porque segn la experta en el tema, algunas comunidades tienen una visin a
corto plazo de los impactos que se generan y no vislumbran lo que puede suceder
en unos 10 o 20 aos cuando el proyecto termine y la empresa se vaya. Al final se
acuerdan cosas que en nada les va a ayudar en su situacin a largo plazo y que
no tienen nada que ver con los impactos socio culturales que se generan. Para
Rodrguez es importante que se le informe a la comunidad de manera integral, real
y sincera lo que va a suceder y se les aclare cules alternativas tienen para que
puedan tomar la decisin lo ms informadas posible.
Por otro lado, el decreto tambin obliga a las empresas a hacer partcipe a las
comunidades en los procesos de planeacin, ejecucin y evaluacin del proyecto.
Sin embargo, seala Rodrguez Reynel que en la fase de formulacin del estudio
de impactos no se involucra a las comunidades, lo que se evidencia es que las
empresas ya llegan con este realizado y lo que hacen es exponerlo frente a la
comunidad; las cuales muchas veces no tienen las herramientas ni el personal
cualificado para contribuir a mejorar el estudio. Una de las situaciones que ms
preocupan es que hasta el momento no hay quin realice el seguimiento a los
pasivos ambientales que genera el desarrollo de determinado proyecto en estas
comunidades.

MS ALL DE LA NORMA

La consulta previa suscita grandes debates en el pas desde todos los sectores:
Estado, empresas y comunidades. A este se le suman los acadmicos y
defensores de los derechos de los pueblos indgenas y tnicos. A continuacin se
exponen diversos puntos de vista que permiten ahondar en la importancia de este
mecanismo, con el nimo de encontrar caminos de encuentro donde el inters sea
garantizar y promover los derechos de las mal llamadas minoras del pas.
De acuerdo al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), desde el ao 1994, fecha en
la que se empez a realizar el proceso en el pas, se desarrollaron a corte de
2012, 156 consultas previas en todo el territorio nacional para expedir licencias
ambientales. Los indgenas son el grupo poblacional al que ms se les ha
realizado, con un total de 104, frente a 46 de las negritudes, 3 de los raizales y 3 a
comunidades multitnicas[15]. La mayora de estas consultas previas se realizaron
para el sector hidrocarburos (65), seguidas por la infraestructura (44) y muy
rezagada por el sector minero (4)[16].

De acuerdo con Aura Mara Puyana, Asesora del Programa Regional Proindgena,
en entrevista con Crudo Transparente, el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos
indgenas que incluye el tema de consulta previa nace por dos razones: la
primera de ellas es porque en el derecho internacional vena gestndose un
reconocimiento progresivo de derechos colectivos tnicos; y la segunda, porque
con el inminente avance de la globalizacin, la economa mundial y las grandes
empresas extractivistas, se necesitaba un mecanismo legal que les permitiera
entrar a las tierras protegidas de las comunidades para explotar los recursos
naturales del subsuelo, sin los mtodos violentos y extralegales de la etapa
colonial. Es decir que el Convenio tiene una faceta de democratizacin de
derechos, junto a otra ms pragmtica y utilitarista ligada al modelo econmico del
capitalismo global.
En esa medida, afirma Puyana, el mecanismo por s solo no puede definirse como
completamente bueno o completamente malo, porque tiene estas dos
posibilidades de accin y de intencin de quienes lo ejecutan: Estado,
comunidades y empresas, ello determina, y de manera diferenciada, su efectividad
o fracaso para cada uno de ellos. Segn la asesora de Proindgena la debilidad
de la consulta es institucional, empresarial y comunitaria. Todos los sectores estn
en proceso de aprendizaje, pero cuentan con diferentes grados de recursos tanto
econmicos, como tcnicos y humanos; lo cual ya configura un problema de
inequidad en el arranque que debe resolverse a favor de las comunidades. Por
esta razn, agrega, es imperioso que se generen procesos de fortalecimiento en
todos los niveles, en especial en los pueblos indgenas y comunidades
afrodescendientes, para que las consultas garanticen la especial relacin que los
pueblos tnicos mantienen con sus territorios.
En otro orden de ideas y respecto a la opinin que tienen las comunidades sobre
el derecho fundamental que poseen a la consulta previa, de acuerdo a Rodrguez
y Puyana, es que se sienten agobiados por la cantidad de solicitudes que les est
llegando de diferentes tipos de proyectos: petroleros, mineros, infraestructura,
investigacin; tan solo las comunidades ancestrales de la Sierra Nevada de Santa
Marta tienen cerca de mil solicitudes, que de no atender, se puede dar por hecho
su aceptacin para que la ANLA otorgue la licencia ambiental para la ejecucin en
el territorio protegido. Segn los mayores[18], esta cantidad de procesos los est
haciendo descuidar sus responsabilidades de gobernar y buscar el beneficio de
sus comunidades para poder defender el territorio de las empresas.
Foto:Flickr "Sierra Nevada de Santa Marta" Stuart Rankin

De acuerdo con Aura Puyana la presin a la que estn sometidas las

comunidades hoy en da se explica porque el Estado adjudic 30 millones de
hectreas para las comunidades tnicas del pas, tierras en su mayor parte
amaznicas, tierras que en su momento no eran atractivas para el modelo
extractivista; no obstante, con el paso del tiempo y el descubrimiento de
yacimientos de crudo o minerales en su subsuelo, las empresas comenzaron a
solicitar de manera masiva licencias de exploracin y explotacin y con ello
procesos de consulta previa a comunidades que an no tienen la fortaleza
suficiente para afrontar estos procesos de la mejor manera.
Respecto al papel del Estado como garante de la consulta previa, sostiene Sonia
Rodrguez, a veces no es el mejor, debido por ejemplo a que se evidencia que en
el proceso las autoridades ambientales participan en la protocolizacin, notndose
su ausencia especialmente en la etapa de identificacin de impactos, qu es
cuando se debera acompaar a las comunidades y al Ministerio del Interior. Otro
ausente importante en algunos casos es el Ministerio Pblico, que dado su
carcter de garantista del cumplimiento de los derechos debera participar en
todos los procesos. Puyana afirma en este sentido, que las empresas a veces
presentan los estudios de impacto ambiental de manera confusa y con lenguaje
complejo a las comunidades, lo cual impide que se cumplan los principios de
buena fe e informacin completa establecidos en el Convenio 169. Sin los
conocimientos tcnicos para poder decidir y sin una evaluacin rigurosa en esta
materia de los ministerios responsables y los problemas para las poblaciones, no
demoran en presentarse.
Otro gran debate es la imposibilidad que tienen las comunidades de vetar la
ejecucin de proyectos en sus territorios. De acuerdo a las leyes y la
jurisprudencia, las comunidades indgenas y tnicas tienen el derecho a ser
consultadas, pero no pueden impedir que se lleven a cabo los planes de las
empresas o el Estado; lo nico que pueden hacer es acudir a todos los medios
legales dispuestos para llegar a acuerdos que generen el menor impacto posible a
sus territorios y sistemas de valores y organizativos. Sostiene Rodrguez que en la
actualidad lo que las autoridades indgenas y afro estn promoviendo es el
derecho a la objecin cultural.
En este sentido, Puyana afirma que antes de plantear el debate sobre el veto, es
necesario ahondar en dos cuestiones: la primera es resolver la contradiccin
entre el inters nacional y el inters colectivo indgena al cual el gobierno y
empresas tienden a identificar, prcticamente, un inters particular. Este tema
genere la siguiente pregunta: cul es el inters nacional? el del Estado? el de
la empresa? No, aqu hay 3 actores: el Estado que puede representar uno u otro
inters, se supone que debera ser el nacional; el inters empresarial privado y el
inters comunitario indgena. Pero aqu se ha construido una dualidad perversa
entre inters nacional, como sinnimo del modelo extractivista y el inters
indgena, equiparado a un inters casi particular. Ah nace el primer error, porque
los indgenas son un sujeto colectivo de derechos y parte integral de la nacin.
An ms, tienen autonoma territorial y son autoridades polticas administrativas
de carcter especial, como un alcalde, un gobernador.
El segundo aspecto se relaciona con la tambin contradiccin que se presenta en
la mayora de los pases del mundo respecto a la propiedad de la tierra, que
pertenece a los individuos, y la propiedad de las riquezas del subsuelo que son de
la nacin. Segn Puyana, este problema genera que en los procesos de consulta
previa en materia de extraccin de minerales se complejicen y terminen siendo
casi que una situacin meramente formal e informativa, porque al final los
proyectos son ejecutados porque es el Estado, cobijado en el inters de la nacin,
quien decide cmo y quin debe extraer esos recursos.
Otro punto de discusin es el reciente inters del gobierno del presidente Juan
Manuel Santos dereglamentar el proceso; porque como qued en evidencia en
el CONPES 3762 del 2013, uno de los problemas que generan retraso en el
desarrollo de proyectos de inters nacional son las reclamaciones o demandas por
parte de los grupos sociales y comunidades, y procesos de consulta previa[19].
El punto anterior genera preocupacin en el interior de las comunidades, porque
segn Rodrguez y Puyana, la evidencia internacional, como es el caso de Per,
muestra que la reglamentacin del mecanismo de consulta previa genera
limitacin del derecho y puede agravar, an ms, la situacin de amenaza a la
supervivencia de las minoras.
Lo que proponen los lderes indgenas y tnicos es que se cree un protocolo para
aplicar el mecanismo y que as se genere confianza tanto en el Estado como en
las comunidades y las empresas. En este sentido, Puyana dice estar de acuerdo y
le parece que es un ejercicio interesante que cada comunidad realice, con
acompaamiento de las entidades encargadas, protocolos para cada actividad:
hidrocarburos, minera, investigacin, entre otros.

RECOMENDACIONES POR SECTOR:

Estado
El Estado debe demostrar voluntad poltica para que las consultas previas surtan
el resultado deseado y no se convierta en un simple proceso formal y burocrtico.
El Estado est en la obligacin de fortalecer las instituciones encargadas de velar
por la consulta previa; tales como el Ministerio del Interior y el Ministerio de Medio
Ambiente para que hagan el debido acompaamiento.
Los ministerios deben hacer seguimiento a proyectos minero-energticos para
verificar cumplimiento de acuerdos y prevenir futuros impactos no previstos.
El Estado debe encaminar esfuerzos para fortalecer a las comunidades en el
proceso y as estas puedan tomar las mejores decisiones posibles sobre sus
territorios y modos de vida.
El Estado debe velar por los derechos e intereses de las comunidades tnicas y
afrodescendientes del pas y no amenazar su existencia en nombre del desarrollo
econmico del pas.
Comunidades
Las comunidades deben fomentar procesos de fortalecimiento en el interior de sus
sistemas polticos y sociales, para que exista verdadera participacin e incidencia
en la toma de decisiones.
Deben abrirse espacios de socializacin en el interior de las comunidades para
que el conjunto de las personas conozcan los proyectos y las decisiones no
recaigan sobre unos pocos.
Empresas
Deben cumplir con hacer partcipe a las comunidades en todo el proceso del
proyecto, no slo en la etapa de consulta previa.
Los informes de impacto -ambiental, social y econmico- deben ser lo ms
precisos posibles y con un lenguaje abierto y claro para que las comunidades
cuenten con la informacin suficiente para la toma de decisiones.
Deben presentarse los verdaderos impactos para que se tomen las mejores
decisiones. Ocultamiento de informacin genera graves consecuencias en el
futuro.

CONCLUSIONES
Foto: Flickr "Nia Wayu" Mauro Villa
Como se ha argumentado a lo largo de este documento, la consulta previa es un
derecho de los pueblos indgenas y tnicos, que parte de la premisa segn la cual
es imperioso respetar las tradiciones y sistema de valores que tienen estas
comunidades y la relacin que mantienen con el territorio como eje de su
cosmovisin. Pero en Colombia an se est lejos de poder asegurar que este
derecho se respeta y promueve por parte del Estado.
La evidencia demuestra que existe una diferencia entre el derecho promulgado y
el reclamado; pues la mayora de las comunidades no cuentan con los
instrumentos y conocimientos necesarios para hacer ejercer su derecho y el
Estado no cumple su papel de garante del mismo. Se constata que en muchos de
los casos, el Estado termina convirtindose en un defensor de los intereses
privados de empresas con el fin de generar desarrollo econmico, que no se
traduce en desarrollo social; pues las ganancias de la explotacin de recursos

naturales toca muy poco a las comunidades, producto de polticas de regmenes

de regalas bajos y el problema de la corrupcin.
Por otro lado, frente al vaco que genera la falta de presencia estatal en las
diversas zonas del pas y de polticas pblicas que garanticen la provisin
adecuada de bienes y servicios para las minoras, las comunidades acuden a las
empresas como proveedores de los mismos; generando una relacin de
desigualdad y no de socios en la que deberan beneficiarse por partes iguales
todos los involucrados: comunidades, Estado y empresas.
En este orden de ideas, la empresa cede en la mayora de los casos frente a
exigencias de construccin de vas, puestos de salud, escuelas, acueductos, entre
otras demandadas de las comunidades; porque le es ms rentable invertir en
estos proyectos, que plantear un debate abierto y sincero sobre los impactos que
generan sus actividades y el respeto que debe promoverse a los pueblos
ancestrales.
Con una posible reglamentacin que permitiera acelerar los tiempos de la consulta
previa y tambin con la pronta firma de acuerdos de paz, se arma un contexto ms
favorable para que las empresas multinacionales inviertan en la extraccin de
recursos naturales en Colombia, lo que deja a los pueblos indgenas y
afrodescendientes muy preocupados.

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