NOTA A LA CUARTA EDICIN
El presente Manual fue publicado original-
mente en el ao 1979 y, como se expresaba en
la Introduccin, tuvo como objetivo principal
servir de texto auxiliar a los alumnos de la
asignatura de Derecho Poltico.
En la segunda edicin, ao 1988, se in-
trodujeron modificaciones fundamentales
en la obra, a fin de hacerla ms adecuada
a sus fines.
Agotada la reimpresin de esa edicin,
el ao 1991 los autores prepararon una
tercera edicin, en la que se efectuaron
algunas actualizaciones y correcciones para
mantener su vigencia.
7
En estos ltimos aos tanto en el mbito
nacional como internacional se han origi-
nado importantes transformaciones en el
orden jurdico e institucional.
De especial relevancia han sido las sus-
tanciales modificaciones a nuestro ordena-
miento constitucional (Reforma Constitu-
cional de 2005).
Esta cuarta edicin ha sido actualizada
con los ms recientes cambios. Tambin se
ha renovado la Seccin Textos Complemen-
tarios y las referencias bibliogrficas.
Los autores
 INTRODUCCIN
DESPOJADA DE ERUDICIN ENGORROSA, LA ENSEANZA PUEDE RESULTAR
INTERESANTE HASTA PARA EL ALUMNO MENOS CURIOSO
Este Manual ha sido concebido y realizado
con un objetivo principal: servir de texto
gua a los alumnos que inician sus estudios
de Derecho Constitucional.
El propsito indicado implica los siguien-
tes condicionamientos: a) su desarrollo debe
dirigirse al estudio de las materias formativas
indispensables para profundizar posterior-
mente en el estudio del Derecho Pblico;
b) su contenido debe tener el nivel que
corresponde a un curso propedutico, y
c) las materias deben ser expuestas con la
mayor objetividad.
Cabe puntualizar que el contenido de
este libro corresponde a lo que dentro de
la nomenclatura de los estudios polticos
actuales se conoce como Derecho Poltico;
ello explica el ttulo del Manual.
El carcter propedutico del curso se des-
prende del contexto general de los planes
de estudio de la carrera de Derecho. Muchas
materias que aqu se tratan son profundi-
zadas en asignaturas de nivel superior. Por
consiguiente, lo que el curso procura es dar
a los alumnos una formacin conceptual
bsica.
Con este fin, los autores slo se han
limitado a dar una visin esencial de la
9
problemtica, dejando al criterio de los
docentes la profundizacin de aquellas
materias que estimen de mayor relevancia.
En todo caso, al final de cada Seccin se
incluyen como textos complementarios
fragmentos de obras consideradas clsicas
y de mayor especializacin, cuya lectura
puede significar para los alumnos el co-
mienzo de una profundizacin en los temas
atinentes. Sobre el particular con criterio
realista se ha escogido, deliberadamen-
te, una bibliografa a la cual los alumnos
pueden tener fcil acceso dentro de la
precariedad de nuestro medio.
La objetividad parece una exigencia m-
nima de toda labor docente, pero en Dere-
cho Poltico cobra singular relevancia. En
efecto, todos los temas de esta disciplina
son altamente polmicos y marcados de
un tinte ideolgico. Conscientes de esta
dificultad, los autores con prescindencia
de sus personales enfoques se han limi-
tado a describir las principales corrientes
que existen sobre cada tpico tratado. Los
Anexos incorporan, sin embargo, algunas
notas, en las cuales en cierta forma que-
da expresada la reflexin personal de los
coautores.
 ASPECTOS PRELIMINARES
1. Concepto de Derecho Poltico;
2. La enseanza de Derecho Poltico en nuestro pas.
1. CONCEPTO DE DERECHO POLTICO
Aun cuando la locucin Derecho Pol-
tico fue utilizada por pensadores franceses
del siglo XVIII y por alemanes del siglo
XIX, suele admitirse que es tpicamente
espaola. Es as como, a mediados del siglo
XVI, el telogo Domingo de Soto utiliz la
expresin ius politicum, referida a Aristte-
les, y entendiendo por tal todo el derecho
de la comunidad poltica (en De iustitia
et iure, III, I, 3). Pero hay ms, hoy da el
empleo de la locucin Derecho Poltico,
para referirse a una rama de los estudios
polticos, se encuentra circunscrito a los
medios intelectuales de habla hispana.
Originariamente la disciplina se concibe
como una rama del Derecho Pblico centrada
en el estudio de las normas constituciona-
les, y heredera del ius publicum universale
configurado en el siglo XVII y del Droit pu-
blic gnral de que habla Montesquieu. Por
consiguiente, en sus inicios, el contenido
del Derecho Poltico corresponda en gran
medida a lo que hoy da se estima como
pertinente al Derecho Constitucional.
La evolucin de la disciplina permiti
ampliar su materia y objetivo. Es as como el
gran maestro del Derecho espaol Adolfo
Posada, justificando el ttulo de su obra
clsica, expresa: comprendo bajo el general
de Derecho Poltico las dos partes, Teora del
Estado y Derecho Constitucional.1
Posteriormente otros autores incluyen en
el mbito del estudio del Derecho Poltico las
siguientes materias: Teora de la Sociedad,
1 2
ADOLFO POSADA, Tratado de Derecho Poltico, Edi-
torial Librera de Victoriano Surez, Madrid, 1893,
tomo I, p. 9.
11
Teora del Estado, Teora del Gobierno y
Teora de la Constitucin.
Pero, al margen de la ampliacin de su
contenido, la orientacin del estudio con-
tinuaba presentando un carcter marcada-
mente legalista y formalista, indiferente a los
datos histrico-sociolgicos. Aun cuando ya
a fines del siglo pasado en diversas obras se
insina una reaccin contra este exagerado
normativismo formalista, el cambio decisivo
en la orientacin y enfoque de la disciplina
se opera en el perodo inmediatamente
posterior a la Segunda Guerra Mundial.
As, los estudiosos de los temas del Dere-
cho Poltico, especialmente de nacionalidad
francesa, comienzan a denunciar en sus obras
la indigencia que el enfoque exclusivamente
jurdico ofrece para la comprensin de las
instituciones jurdico-polticas. Por ejemplo, el
estudio y anlisis de las disposiciones contenidas
en el texto constitucional de un determinado
Estado, resulta por dems insuficiente para
conocer la realidad de ese rgimen poltico:
orden poltico y orden constitucional gene-
ralmente no coinciden. Es que acaso manda
siempre el que una Constitucin dice que
manda? Y se manda, por ventura, del modo
que los textos constitucionales establecen y
para el fin que ellos fijan?
Como anota Jimnez de Parga, la verdad
poltica de un rgimen no se halla necesaria-
mente en la ley fundamental del mismo. Para
conocer todas las vertientes de un sistema
hay que contemplarlo como ocurre con
los grandes sistemas montaosos desde
varios puntos de vista.2
MANUEL JIMNEZ DE PARGA, Los Regmenes Pol-
ticos Contemporneos. Editorial Tecnos, Madrid, 1965,
p. 31.
 Manual de Derecho Poltico
En las palabras del profesor espaol se
condensa la orientacin metodolgica del
Derecho Poltico actual. Ello implica que,
sin renunciar en forma alguna al estudio
de las instituciones en su aspecto jurdico,
se ampla la indagacin a otros aspectos
que contribuyen a configurar su funcio-
namiento: tradicin, usos, costumbres y,
en forma particular, las fuerzas polticas
que determinan su pervivencia o su des-
truccin.
No se trata, entonces, de infravalorar las
normas jurdicas, sino de postular que su
estudio vaya aparejado a la consideracin de
las normas extrajurdicas, que en no poca
medida otorgan realidad a la constitucin
jurdica.
Por consiguiente, el Derecho Poltico actual
podra definirse como la disciplina que procura
conocer el funcionamiento real de las instituciones
jurdico-polticas y la aplicabilidad real de las
normas constitucionales.
Desde nuestro punto de vista estimamos
que el Derecho Poltico, para lograr su obje-
tivo, no precisa identificarse con la llamada
ciencia poltica o con la sociologa po-
ltica. Por el contrario, debe conservar su
fisonoma originaria en cuanto su objetivo
central se encuentra representado por el
estudio de las instituciones en su aspecto
jurdico, pero ello no obsta a que reciba
los aportes que otras disciplinas afines le
proporcionan acerca del objeto de su co-
nocimiento.
La peculiar situacin del Derecho Polti-
co en el mbito de la enciclopedia jurdica le
confiere ciertas caractersticas que justifican
su desbordamiento del campo normativo
y, consecuentemente, su penetracin en
los dominios ms amplios de la realidad
poltica, pues a pesar de centrar su objeto
en la dimensin jurdica de sta, no pue-
den prescindir totalmente de sus aspectos
sociolgico, ideolgico y de poder, so pena
de incurrir en deformaciones como las del
formalismo que se generaliz durante la
primera posguerra, con la proliferacin
de textos constitucionales racionalmente
estructurados, cuya inadaptacin debe
relacionarse con la serie de revoluciones
autoritarias que, en Europa, se produjeron
en cadena.3
Cierto es que algunos autores rechazan
el carcter enciclopdico del Derecho Pol-
tico, pues no se trata de acumular saberes,
sino de integrarlos en un sistema coherente
consigo mismo, en una sntesis. Una enci-
clopedia no es un sistema ms que cuando
clasifica. La ciencia es algo ms que una
clasificacin de ciencias.4
Conocimiento enciclopdico o integra-
dor, lo cierto es que en la actualidad el De-
recho Poltico ha dejado de ser el estudio
del ordenamiento fundamental del Estado,
desde una perspectiva positivista y formal,
para incursionar en diversos campos me-
tajurdicos, que son complemento necesario
del ordenamiento constitucional. Junto a
la faceta jurdica surge en la disciplina la
perspectiva histrica, sociolgica, poltica
y estimativa.
En esta forma, es posible distinguir en
el Derecho Poltico una parte general que
se encuentra representada por la teora del
rgimen de una comunidad poltica, y una parte
especial, dedicada a los diferentes regmenes
de las diversas comunidades polticas. Se
trata como dice Gonzlez Casanova de
una parte general cientfica jurdico-pol-
tica (teora) y una parte especial aplicada
concreta (prctica). Ambas forman una
indisoluble unidad de objeto y mtodo.5
La concepcin del Derecho Poltico,
en los trminos que venimos sealando,
pone de relieve que lo jurdico entra en
contacto con la realidad social a travs de
la poltica, esa gran forja de normas jurdi-
cas, que somete a las instituciones legales
a un constante proceso de realizacin y
de mutacin. El Derecho no se basta a s
mismo para satisfacer las necesidades so-
ciales, pues si bien es cierto que sin normas
no se vive, no lo es menos que las normas
deben ser vividas, y la actividad que infunde
3
JORGE XIFRA HERAS, Introduccin a la Poltica,
Editorial Credsa, Barcelona, 1965, p. 46.
4
JOS GONZLEZ CASANOVA, Comunicacin Hu-
mana y Comunidad Poltica, Editorial Tecnos, Madrid,
1968, p. 215.
5
Ob. cit., p. 218.
12
 Aspectos preliminares
vida al orden jurdico es, precisamente, la
poltica.6 Ello no supone, por cierto, la
subordinacin del Derecho a la Poltica
sino que una adecuada comprensin de su
existencia relacional. Como bien puntualiza
Mario Justo Lpez, Derecho Poltico: ni
todo el derecho ni slo poltica. Poltica
entrelazada con el Derecho.7
2. L A ENSEANZA DEL DERECHO POLTICO
EN NUESTRO PAS
Segn los historiadores, aqu en Chile,
ni en la Universidad de San Felipe ni en el
Convictorio Carolino se imparti enseanza
de Derecho Pblico. Incluso en los planes
de estudio del Instituto Nacional nico
plantel donde se dio enseanza universitaria
hasta muy avanzada la Repblica no se
consultaban cursos sobre estas materias.
Slo en 1829 el espaol Jos Joaqun
de Mora comienza a dictar en el Liceo de
Chile un curso con la denominacin de
Derecho Constitucional.8
Poco despus, Andrs Bello, en el colegio
de Santiago, inicia la ctedra de Legisla-
cin Universal, que comprenda los funda-
mentos tericos del Derecho Civil, Penal y
Constitucional. A partir de 1832, esta misma
ctedra sera incluida en los programas del
Instituto Nacional.
Por Decreto con Fuerza de Ley de 17
de abril de 1839, se cre la Universidad
de Chile y, por Decreto del 28 de junio
de 1843, Bulnes y Montt nombraban a los
primeros profesores de la Facultad de Leyes
y Ciencias Polticas.
Aun cuando en el nombre que se daba
a la nueva Facultad se haca referencia a
las Ciencias Polticas, lo cierto es que los
6
JORGE XIFRA HERAS, El Derecho Poltico,
Conocimiento Enciclopdico. en Revista de Estu-
dios Polticos, Madrid, N 128, 1963.
7 9
MARIO JUSTO LPEZ, Introduccin a los Estudios
Polticos, Editorial Kapelusz, Buenos Aires, 1969,
tomo I, p. 29.
8
A JOS JOAQUN DE MORA le fue conferida la
especial gracia de nacionalidad por ley en 1828. Fue
el principal redactor de la Constitucin promulgada
ese mismo ao.
13
estudios polticos presentaban un desarro-
llo muy precario y la nica asignatura que
tena cierta atinencia con estas discipli-
nas era un curso denominado Legislacin
Universal.
Correspondi a Jos Victorino Lastarria
llenar los vacos que presentaba el programa
del curso y darle una nueva orientacin.
Empapado en las ideas de derecho pblico
sustentadas por Montesquieu, Bentham y
Constant, el joven catedrtico las difundi
con calor y entusiasmo. Ello ha permitido
decir a Baados Espinosa que corresponde
a Lastarria la gloria de haber creado en
Chile la enseanza del Derecho Constitu-
cional y de la poltica, tal como la concibe
la ciencia moderna. La base de su ensean-
za fue doctrinaria. Prefiri la preparacin
terica a la prctica, la difusin de las leyes
abstractas que presiden a la organizacin
poltica de las sociedades a la explicacin de
las leyes positivas nacionales y extranjeras,
el anlisis de los grandes problemas y de las
grandes teoras de la ciencia constitucional
al comentario en detalle de los Cdigos y
de los procedimientos.9
En 1853 se aprob un nuevo plan de
estudios, que consultaba, en lugar del cur-
so de Legislacin Universal al cual hemos
hecho referencia, la ctedra de Derecho
Pblico y Administrativo.
Desde 1869 ejercer la ctedra de Dere-
cho Constitucional Jorge Huneeus Zegers.
Su obra, La Constitucin ante el Congreso, fue
publicada en su primera edicin en 1879.
A diferencia de Lastarria, el enfoque de
Huneeus se proyecta al derecho positivo,
abandonando la referencia a los principios
y teoras informantes de la disciplina. Con
todo, la obra ha sido considerada como
verdadera autoridad en la materia. La
obra de Huneeus fue realmente original y
conserva el valor permanente para nuestro
JULIO BAADOS ESPINOSA, Constituciones de Chile,
Editorial R. Miranda, 1889, p. 3.
Las principales obras de Lastarria son las siguien-
tes: Elementos de Derecho Pblico Constitucional, 1846;
Historia Constitucional del Medio Siglo, 1853; Consti-
tucin Poltica Comentada, 1856; Lecciones de Poltica
Positiva, 1874.
 Manual de Derecho Poltico
pas. En ella las disposiciones importantes
de nuestra Constitucin encuentran la his-
toria de su interpretacin y aplicacin por
el Congreso.10
Por otra parte, correspondi a Jorge
Huneeus impulsar la reforma en los planes
de estudio de 1884, la que trajo aparejada
la autonoma de las ctedras de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo.
Es as como por Decreto de 10 de diciembre
de 1887, se estableci la separacin de las
asignaturas con declaracin de que Dere-
cho Constitucional debera comprender
el estudio positivo y comparado.
El profesor Julio Baados Espinosa, su-
cesor de Huneeus en la nueva ctedra, al
inaugurar el curso de 1888, formula las
siguientes reflexiones acerca del contenido y
mtodo de la asignatura: El curso puede ser
o exclusivamente terico o exclusivamente
prctico. En el primer caso se conocera la
Ciencia Constitucional y se desconocera
la ley positiva que sobre la materia existe
en Chile; y, en el segundo, sucedera lo
contrario. Creo que el mejor mtodo es
el que resulta de combinar la teora con
la prctica.
Para llegar a este fin y para corresponder
al propsito que se ha perseguido al separar
el estudio del Derecho Constitucional del
Administrativo, debo dividir la enseanza
en tres secciones, que pueden darse simul-
tneamente: 1. Ciencia Constitucional;
2. Estudio positivo de la Constitucin de
Chile, y 3. Estudio comparado de la misma
con las Constituciones de los principales
pases.11
Es en 1902 cuando se opera una reforma
substancial en la enseanza impartida en
la Facultad y que tiene como principales
promotores a Julio Baados Espinosa, Ale-
jandro lvarez y, especialmente, Valentn
Letelier. Hasta entonces el Derecho se
haba enseado explicando, comentando
los textos legales en forma desarmada, en
el orden de su articulado y sin atender a la
10
A. SILVA DE LA FUENTE, Cuestiones Constitucio-
nales, Editorial Tegualda, Stgo., 1948, p. 41.
11
Ob. citada, p. 18.
14
teora general o principios fundamentales
que los informan.12
Refirindose a la marcada y exclusiva
preferencia por el estudio del perfil jurdico
de las instituciones, deca Valentn Letelier:
En la enseanza del Derecho Pblico se
estudian las instituciones sustantivamente,
pero no la manera como se forman y se
desarrollan, en armona con el crecimiento
de la sociedad a que corresponden. As la
poltica, que modela e impulsa al Estado,
queda sin explicacin suficiente; porque
no es en las instituciones mismas donde
est la razn de su existencia, sino en el
cuerpo social entero, que las hace nece-
sarias, que impone su creacin y que las
vivifica. No se habla en esos cursos ni de los
partidos ni de la opinin, ni de las dems
fuerzas sociales que dirimen superioridad
en los debates pblicos y que determinan
las resoluciones del gobierno. Empleando
una comparacin, se trata solamente de la
anatoma del cuerpo poltico, pero no de
su fisiologa que, incuestionablemente, es
lo que importa ms conocer. Por causa de
esta deficiencia no se comprenden, ni se
procura tampoco corregir, muchas con-
tradicciones o disconformidades fciles
de observar entre el derecho escrito y las
prcticas consuetudinarias, prcticas que
constituyen la realidad de la vida pblica
y que ni los textos ni los profesores exa-
minan.13
En su obra publicada en 1913, el profe-
sor Alcibades Roldn formulara similares
reflexiones al enfoque unilateral del ramo:
el estudio del Derecho Constitucional no
puede limitarse al de sus instituciones escri-
tas. Un estudio verdaderamente completo
de este ramo debe considerar, no slo pues
el de sus instituciones, sino el modo como
ellas son entendidas y practicadas, es decir,
su funcionamiento.14
12
ANBAL BASCUN VALDS, citado por Fernando
Campos Harriet: Desarrollo educacional 1810-1960,
Editorial Andrs Bello, Stgo., 1960, p. 162.
13
Citado por LUIS GALDAMES en Valentn Letelier
y su obra, Editorial Imprenta Universitaria, Stgo.,
1937, p. 781.
14
Elementos de Derecho Constitucional, Editorial
Barcelona, Stgo., 1913, p. 5.
 Aspectos preliminares
Tiempo despus, el recordado maestro
Gabriel Amuntegui resulta an ms explcito
para postular una nueva comprensin en
cuanto al objeto y mtodo de los estudios
polticos: Los cultores del Derecho Poltico
han obedecido, generalmente, a la tendencia
de analizar y juzgar las instituciones polti-
cas desde un punto de vista estrictamente
jurdico, a la luz de las declaraciones de
los textos constitucionales. Ese anlisis, de
incuestionable inters doctrinario, acusa el
grave vaco de prescindir de la realizacin
de esos textos, de las realidades prcticas
El anlisis de los textos constitucionales
y de los regmenes polticos, juzgados a
priori, es causa determinante de falacias
y espejismos.
El nuevo estudio, por ejemplo, de los
textos constitucionales de Amrica Latina
nos llevara a la obligada conclusin de que
en todos esos pases estara estructurado un
rgimen poltico representativo y demo-
15
crtico. La observacin de las realidades
determina la necesaria rectificacin de ese
pensamiento El estudioso debe penetrar,
al margen de los textos constitucionales,
en la realidad de la vida de la comunidad;
debe posesionarse de todos los elementos
que concurren a su formacin.15
En la actualidad, la enseanza de los
estudios polticos en las diversas Escuelas
de Derecho del pas se encuentra encau-
zada de acuerdo con las inquietudes que
expresaban los maestros del pasado y que,
en gran medida, coinciden y armonizan
con las tendencias que universalmente se
aceptan en el presente por los cultores de
estas disciplinas.
15
Principios Generales de Derecho Constitucional, Edi-
torial Jurdica de Chile, Stgo., 1953, pp. 33 y ss.
 Seccin Primera
EL HOMBRE, SER SOCIAL
1. Acerca de la naturaleza social del hombre;
2. Concepcin mecnica y concepcin orgnica de la sociedad;
3. Las sociedades humanas y las sociedades animales;
4. Las instituciones como creaciones humanas para satisfacer necesidades sociales.

1. ACERCA DE LA NATURALEZA SOCIAL jurdica, debe, sin embargo, ponderarse

DEL HOMBRE
Afirmar que el hombre es constitutiva-
mente sociable, no implica emitir un juicio
apriorstico. Todas las disciplinas cientficas
que se han abocado al estudio del tema
historia, sociologa, antropologa, etnolo-
ga han llegado a una conclusin unvoca:
el ser humano existe siempre en relacin
con otros seres humanos, lo que equivale
a una permanente interaccin entre ellos.
El hombre no existe, sino que coexiste;
no vive, sino que convive. En otras pala-
bras, vivir humanamente es vivir con otros
hombres.
Efectivamente, la existencia necesaria de
la sociedad est confirmada por todas las
observaciones histricas. Desde las edades
ms remotas, encontramos siempre agru-
paciones humanas (que, aunque rudimen-
tarias e imperfectas, son grupos) y jams
individuos aislados.16
La sociedad se presenta entonces no
como un producto artificial y voluntario de
los hombres, sino como el modo especfico
de vivir del hombre. Por tanto, la inferencia
de que el hombre es, naturalmente, un ser
social, parece del todo consecuente.
Este aserto, que desde la antigedad
constituye una especie de lugar comn
y que se considera tambin el primer su-
puesto para toda investigacin poltica y
16
Las formulaciones doctrinarias para describir
un estado de naturaleza anterior a la fundacin de la
sociedad son interpretadas en la actualidad como
un experimento lgico-dialctico, slo con el fin de
aclarar mediante una argumentacin en contrario la
razn de ser y la necesidad de la sociedad.
adecuadamente.
Cierto es que el hombre, ante la indigen-
cia en que se encuentra para satisfacer por
s mismo sus ms elementales necesidades
(alimento, vestuario, habitacin), precisa
necesariamente de la cooperacin del grupo
social. Cierto es tambin que el hecho de
que el hombre aparezca siempre dndose
en sociedad, carecera de sentido si en lo
vital humano no existieran fuertes impulsos
sociales, si lo social no fuera una dimensin
esencial de la naturaleza humana.
El impulso que mueve al hombre a parti-
cipar en lo social no es, originariamente, ms
que su propia autoafirmacin en el ser. El
hombre percibe ms o menos claramente su
dependencia de la sociedad y la necesidad
que tiene de ella. El salvaje no se siente en
seguridad ms que en su medio social; en
cuanto sale de l, est expuesto a la muerte
o a caer en la esclavitud. En los pueblos civi-
lizados, la necesidad pone a disposicin de
los hombres los instrumentos de desarrollo
que les permiten vivir mejor.17
Pero cabe puntualizar que junto al im-
pulso social del hombre que se traduce
particularmente en cooperacin con el gru-
po existe tambin una naturaleza antisocial
que se expresa sobre todo en una continua
voluntad por invalidar toda limitacin, de
ampliar su capacidad de poder e influencia.
El hombre vive la exigencia de su nece-
sitar de los otros; pero vive igualmente el
impulso egocntrico que le mueve a hacer
de los otros simples medios. Aqu, en esta
voluntad de fraude, contar para los otros
17
LECLERCQ, JACQUES, El Derecho y la Sociedad,
Editorial Herder, Barcelona, 1965, p. 162.

17
 Manual de Derecho Poltico
sin que stos cuenten para l, est el ger-
men de su impulso antisocial. El hombre
es social y antisocial a la par. La esencia de
este hecho est en la convivencia vital de
que lo social es ayuda necesaria y, al mismo
tiempo, lmite y barrera.18
Prcticamente toda la temtica que se
estudia en este curso incide en describir los
esfuerzos que el hombre ha desplegado a
travs de los siglos, creando instituciones
que estimulen los impulsos sociales y limiten
al mismo tiempo los antisociales.
2. CONCEPCIN MECNICA Y CONCEPCIN
ORGNICA DE LA SOCIEDAD
Aun cuando el tema corresponde con
propiedad a la sociologa, resulta pertinente
una breve referencia acerca de dos con-
cepciones de la naturaleza de la sociedad;
mecanicismo y organicismo.
El examen de las tesis opuestas permite
advertir en toda su significacin la compleja
relacin sociedad-individuo, tpico determi-
nante en la formulacin de regmenes polticos,
como se podr apreciar ms adelante.
Para la concepcin mecnica o atomista
la sociedad es slo una suma de individuos,
un aglomerado de partes que permanecen
distintas entre s. Los individuos son las
nicas realidades, los individuos son sus-
tancia y, en cambio, los grupos sociales no
son ms que su funcin. Todas las especies
de grupos humanos carecen, entonces, de
realidad por ser nicamente ficciones o
abstracciones.
La sociedad no es sujeto de vida propia,
como es el hombre, porque no hay vida
de la sociedad equivalente a la vida de los
individuos. Las nicas realidades humanas
sustentantes y las nicas que viven en el
sentido genuino de la palabra vivir, son
las personas individuales. Cierto es que los
hombres reciben una nueva cualidad como
miembros de la sociedad, pero sta no existe
sino en ellos y por ellos.
18
FERNNDEZ, TORCUATO, La Justificacin del Esta-
do, Editorial Instituto de Estudios Polticos, Madrid,
1946, p. 86.
18
Antecedentes de esta concepcin se en-
cuentran en Scrates, en los sofistas y en los
estoicos. Sin embargo, la mayor explicitud se
presenta en los representantes de la Escuela
Clsica del Derecho Natural y en los contrac-
tualistas Hobbes, Locke y Rousseau.
En contra de este atomismo, que
concibe la sociedad nicamente como un
mecanismo compuesto de individuos, se
presenta la concepcin organicista.
En efecto, para los organicistas, la so-
ciedad es una unidad originaria con la que
los individuos mantienen la relacin de
miembros; y, por lo tanto, slo pueden ser
comprendidas partiendo de la naturaleza
del todo.
La concepcin orgnica suele exponerse
con una connotacin biolgica: la sociedad
es un organismo igual al de los animales. La
base de la vida social no es psicolgica sino
biolgica. La sociedad, como todo organis-
mo, implica la unin de varias partes que
cumplen funciones distintas y que con su
accin combinada concurren a mantener
la vida del todo. Algunos autores llevan las
identidades a un grado extremo: las institu-
ciones de ahorro corresponden al sistema
vascular, las redes telegrficas al sistema
nervioso, los ciudadanos son las clulas y
los empleos pblicos los rganos.
La doctrina orgnica tambin se pre-
senta revistiendo un carcter espiritualista:
la sociedad presenta una unidad o perso-
nalidad moral, con voluntad propia y que
es ticamente la ms valiosa. Desde este
punto de vista, el grupo social tendra un
alma independiente de los individuos, una
conciencia colectiva y una voluntad inde-
pendiente.
En todo caso, puntualiza Jellinek, es
comn a todas las concepciones orgnicas
biolgicas y psquicas la negacin de la doc-
trina que considera las formaciones sociales
como agregados procedentes exclusivamente
de los individuos que las componen, o sea,
como sus elementos ltimos.19
El organicismo tambin reconoce ante-
cedentes en la antigedad: Platn, Aristte-
19
JELLINEK, GEORG, Teora General del Estado, Edi-
torial Albatros, Buenos Aires, 1954, p. 113.
 Seccin Primera: El hombre, ser social
les. En los tiempos modernos con mayor o
menor sistematizacin quedan adscritos al
organicismo: Hegel, Comte, Spencer, Schaf-
fle, Worms, Lilienfeld, Haeckel y otros.
Por su ponderacin, resulta de inters
transcribir la apreciacin de Giorgio del
Vecchio acerca del tema.
Importa, pues, establecer los lmites
dentro de los cuales es aceptable la con-
cepcin orgnica de la sociedad. Las exa-
geraciones citadas no deben impedirnos
reconocer que entre la sociedad y un orga-
nismo existen analogas profundas, las cuales
son suficientes para hacernos rechazar la
concepcin mecnica de la sociedad. Dos
son las analogas que ms contribuyen a dar
preferencia a la concepcin orgnica. Ante
todo, la sociedad tiene vida independiente
de los elementos singulares que la compo-
nen: los individuos pasan, se suceden; la
sociedad, en cambio, permanece y conserva
su forma. La sociedad nace, se desarrolla
y muere, de un modo propio, siguiendo
una trayectoria propia. Por tanto, la des-
cripcin de la vida de todos y cada uno de
los individuos no supone la descripcin de
la vida de la sociedad. Adems (y sta es
la segunda analoga fundamental), entre
los individuos que componen la sociedad
existen relaciones necesarias por las cuales
todo individuo experimenta el efecto de su
pertenencia al todo. Hay una solidaridad y
una colaboracin a fines comunes, es decir,
una ordenacin de las diversas actividades
en relacin con fines que exceden de la
vida individual. El trabajo de todo indivi-
duo no concierne slo a sus necesidades
propias, sino tambin a las de un nmero
indefinido de otros individuos; ser, en
suma, una distribucin, una divisin del
trabajo social (como la llama Durkheim),
esto es, una organizacin de las tareas y
de la vida comn.
Al lado de estas semejanzas, que permiten
afirmar el carcter orgnico de la sociedad,
debemos notar, como ya lo hizo tambin
Spencer, las diferencias entre la sociedad
y un organismo en sentido propio, o sea,
individual. Estas se reducen esencialmente
a dos. La primera, ms visible, consiste en
que la sociedad no es un todo compacto,
19
concreto, inescindible; sus partes no tienen
un lugar o sitio fijo, como las de los organis-
mos, sino que gozan de una cierta movilidad,
de una cierta autonoma e independencia
crecientes, en razn directa del desarrollo
de la sociedad misma. La sociedad es, en
suma, un todo discreto, mientras que el or-
ganismo es un todo concreto. Por ende, son
posibles en la sociedad ciertos fenmenos
que no tienen equivalencia en el organismo
(por ejemplo, emigracin, suicidio, etc.), y
que no podran consiguientemente expli-
carse segn la sola concepcin orgnica,
entendida estrictamente.
La otra diferencia es de orden espiritual
y de importancia todava mayor que la pri-
mera. En el organismo existe un fin nico,
a saber: la vida del todo; las partes no tienen
valor sino en cuanto concurren a mantener
la vida del todo, y no vive sino por sta. La
sociedad, en cambio (aun teniendo fines
propios), sirve al bien de los individuos
y es una condicin necesaria para la vida
de stos. Todo individuo no es solamente
un medio, sino que tambin es un fin en
s, tiene un valor absoluto. Esta diferencia
esencial entre la sociedad y el organismo
tiene particular importancia para las aplica-
ciones jurdicas. No podemos concebir un
sistema de Derecho sin la idea del valor de
la persona. Siguiendo literalmente la teora
orgnica, deberamos negar este valor y
considerar al individuo como un simple
medio. A tal error gravsimo se inclinan
precisamente aquellos socilogos que, sin
suficientes reservas crticas, consideran la
sociedad como un organismo. Advirtase
que tambin incurrieron en un error tal
bien que a travs de otra va los grandes
clsicos griegos Platn y Aristteles, a los
cuales la idea del carcter orgnico de la
sociedad los priv de apreciar adecuada-
mente el valor de la persona individual (por
lo cual pudieron, por ejemplo, justificar la
esclavitud).
Otro defecto de la teora orgnica con-
siste en que puede dar lugar fcilmente
a la idea de que la sociedad est fundada
slo sobre un vnculo biolgico, o sea, que
consiste en una relacin simple y homo-
gnea; mientras que, en realidad, es un
 Manual de Derecho Poltico
hecho complejo que abraza dentro de s
muchos y diversos vnculos. No existe, de
hecho, slo la sociedad, sino las sociedades.
Observando la realidad social encontramos
que los hombres no se agrupan segn una
sola manera conforme a un solo criterio,
sino de modos varios, al tenor de formas y
fines diversos.20
En trminos generales y sin que ello im-
plique enunciar una regla rgida o absoluta,
se reconoce que la concepcin mecanicista
expresa ideas bsicas de individualismo y
libertad y se corresponde con los princi-
pios de la democracia individual. Por el
contrario, el organicismo expresa ideas de
sociabilidad y tiende a conjugarse con las
tendencias totalitarias.21
Con criterio eclctico, Bidart Campos
anota: En definitiva, es conveniente evitar
las dos posiciones extremas: la del biologismo
u organicismo, que equipara la sociedad a
un ser vivo y la considera como una fase de
la evolucin de las sustancias; y la mecani-
cista, que la supone formada por el mero
arbitrio de los individuos mediante pacto
o consentimiento.
De la primera queda, como trasfondo
de verdad, que la sociedad es exigencia de
la naturaleza del hombre. De la segunda
conviene en mantener la nocin de que la
sociedad no es un ente sustancia, y de que
en ella no se anula el libre albedro de los
hombres que la componen.22
3. L AS SOCIEDADES HUMANAS Y LAS
SOCIEDADES ANIMALES
Si bien se puede dar por sentado que el
hombre es naturalmente un ser social, no es
menos cierto que esa caracterstica no le
es exclusiva: algn fenmeno de sociabili-
dad se encuentra en el mundo animal en
20
Filosofa del Derecho, Editorial Bosch, Barcelona,
pp. 379 y ss.
21
Sobre el particular ver MARIO JUSTO LPEZ,
Introduccin a los Estudios Polticos, Editorial Kapelusz,
Buenos Aires, 1969, tomo I, p. 203.
22
G. J. BIDART CAMPOS, Derecho Poltico, Editorial
Aguilar, Madrid, 1967, p. 110.
20
general y en ciertas especies en un grado
de desarrollo notable.
El hecho fue observado ya con pene-
tracin por Aristteles en el siglo IV a. de
C., por cuanto, junto con reconocer la ca-
racterstica comn entre el hombre y los
animales, se preocup tambin de marcar
las diferencias.
En efecto, para el discpulo de Platn,
el hombre dispone de un medio de comu-
nicacin con sus semejantes del que no
ha dotado en cambio la naturaleza a otros
anmales: la palabra.
Ningn otro animal es capaz de comu-
nicar nociones a sus semejantes; pueden s
comunicar, mediante el grito, sentimientos
de alegra, de dolor u otros; pero no ideas.
La palabra, en cambio, est para hacer
patente lo provechoso y lo nocivo, lo mis-
mo que lo justo y lo injusto. Lo propio del
hombre con respecto a los dems animales
es que l slo tiene percepcin de lo bueno
y de lo malo, de lo justo y de lo injusto y
de otras cualidades semejantes, y la parti-
cipacin comn de estas percepciones es
lo que constituye el nexo fundamental de
la polis.23
Esta posibilidad del hombre, en cuanto
a tener conciencia de compartir valores
y metas comunes, deviene en el factor
cualificador frente a las sociedades ani-
males.
En realidad, existen notabilsimas di-
ferencias entre la sociedad humana y los
animales, por efecto de la naturaleza ps-
quica ms elevada del hombre.
El hombre es capaz de ideas raciona-
les, abstractas o generales; a esta capacidad
corresponde el lenguaje, que sirve para
comunicar las ideas y permite instaurar casi
un coloquio perpetuo entre las sucesivas
generaciones, por lo cual unas transmiten
a las otras el resultado de su labor y de sus
experimentos. De aqu que se origina la
civilizacin y el progreso. El carcter de
la progresividad es cabalmente uno de los
elementos ms importantes, merced al
23
Poltica, trad. ANTONIO GMEZ, Editorial
Universidad Autnoma, Mxico, 1963, Libro I,
Seccin 1.
 Seccin Primera: El hombre, ser social
cual la sociedad humana se distingue de
los animales.24
Comentando el clebre libro del belga
Maurice Maeterlinck, La vida de las abe-
jas, donde se describe con precisin esa
compleja y perfecta organizacin social
que es una colmena, el pensador espa-
ol Francisco Ayala se pregunta: en qu
sentido puede llamarse vida, como hace
Maeterlinck, a la vida de las abejas? Con
agudeza l mismo se responde: Se trata,
sin duda, de vida en sentido natural, bio-
lgico: pero es sa una vida sin peripecias,
sin sorpresas, rigurosamente regulada de
antemano. Las colmenas, como todas las
sociedades animales, son estructuras fijas
que no evolucionan con el cambio de los
tiempos. As la colmena que estudia Mae-
terlinck es esencial y estructuralmente la
misma que pudo observar el poeta latino y
la misma que dentro de mil o dos mil aos
los hombres del futuro podrn observar
de nuevo.25
Ahora bien, la falta de capacidad para
una reaccin que constituya un cambio
en la estructura social permite distinguir
a las sociedades animales de las sociedades
humanas. En efecto, frente a cualquiera
modificacin de las circunstancias externas
que perturbe las normales condiciones de
vida de la comunidad animal, la reaccin
de los individuos que la componen est
limitada al intento, en el caso de que ella
sea factible, de reproducir, en la medida de
lo posible, la anterior y eterna estructura:
Cuando consiente una adaptacin sin cam-
bio sustancial, es decir, si las circunstancias
no son necesariamente destructoras para la
comunidad animal, sta se ajusta al nuevo
medio y reproduce con exactitud la misma
24
DEL VECCHIO, ob. cit., p. 164.
25
AYALA, FRANCISCO, Introduccin a las Ciencias
Sociales, Editorial Aguilar, Madrid, 1955, p. 19.
Cabe puntualizar que dentro de las sociedades
animales se operan ciertos cambios que corresponden
al desarrollo natural de la especie, y que pueden
llegar a constituir en algunas especies verdaderas
metamorfosis. Sin embargo, estos cambios naturales
son siempre idnticos a s mismos. Se repiten ccli-
camente. En sentido riguroso se trata de un tipo de
evolucin y no de un cambio.
21
estructura de siempre; y si no, los animales
se reducen a perecer.26
Contrasta con la pasiva actitud del animal
la emprendedora actitud del hombre en
contingencias anlogas. Frente a los asaltos
del mundo exterior, procedan de la natura-
leza, procedan de otros grupos humanos,
el hombre reacciona inventando recursos
tcnicos, utensilios y creando, igualmen-
te, en el plano de la organizacin social,
instituciones. El hombre readapta la propia
estructura dentro de la cual realiza su vida:
crea sus propias formas de sociedad.
Las breves consideraciones precedentes
conducen a una conclusin: no existe una
sociedad humana como existe la sociedad
de las abejas o la sociedad de las hormi-
gas, sino que se da una gran variedad de
sociedades humanas bastante diferentes las
unas de las otras, distintas en su estructura
y diversas tambin en el grado de compleji-
dad. Es ms, la conducta de las sociedades
humanas, su evolucin futura, no se puede
predecir en trminos estrictos: se modifica
y altera, no slo de unas a otras, sino tam-
bin dentro de la misma sociedad, de un
momento para otro.
4. L AS INSTITUCIONES COMO CREACIONES
HUMANAS PARA SATISFACER NECESIDADES
SOCIALES
La capacidad transformativa de las so-
ciedades humanas hace que la convivencia
humana sea una fuente perpetua de crea-
ciones. El hombre no repite el espectculo
uniforme de la naturaleza; frente a ella crea
un mundo nuevo: el mundo de la cultura.
La cultura es el fruto de la convivencia.
La cultura es la aportacin del hombre al
cosmos.
Cada cultura histricamente dada es un
ensayo humano de escapar a las leyes im-
placables de la naturaleza y constituir un
refugio regido por leyes propias, y de ser
preciso, contrapuestas a la naturaleza. Por
la cultura el hombre domina a la natura-
26
AYALA, ob. cit., p. 20.
 Manual de Derecho Poltico
leza; por la cultura elabora ideales que se
oponen a la naturaleza.
Como dice Maurice Hauriou, el hombre
ha creado el ambiente social que no le per-
mite evolucionar hacia otras formas. Al crear
el ambiente social el hombre ha cortado
la lnea de la evolucin. As, la civilizacin
humana es irreversible y su historia ms es
una reaccin del hombre contra el medio natural
que adaptacin. Crea, en efecto, el hombre
una sobreestructura de productos artificia-
les, lmites y restricciones que impiden su
evolucin ulterior. De ah que en vez de
evolucionar, el hombre progresa, es decir, trata
de llevar a su perfeccin el tipo de hombre
concebido racionalmente.27 Estas formas
de actuar son especficamente humanas,
no naturales, artificiales, comparadas
con la conducta biolgico-animal.
Cierto es que el hombre no puede eludir
la satisfaccin de las necesidades biolgicas
fundamentales, pero a travs del proceso
27
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, Edi-
torial Reus, Madrid, 2 edicin, 1927, p. 86.
TEXTO COMPLEMENTARIO
Texto atinente a prrafo 1:
Acerca de la naturaleza social del hombre
LESLIE LIPSON
Los grandes problemas de la poltica
Editorial Limusa, Mxico, 1964, pp. 53 y ss.
CONDICIONES OPUESTAS
SOBRE LA NATURALEZA HUMANA
La verdad de que los hombres no pueden
basar sus vidas en la pura cooperacin o en la
pura competencia, y de que los intentos de acer-
carse demasiado a cualquiera de los extremos
resultan impracticables, se aclarar un poco ms
mediante algunos juicios contrastados en los
campos de la tica, la economa y la biologa.
Considerar tales extremos es valioso porque
ilumina la esfera que queda entre ellos. Una
zona templada cobra ms inters cuando se
22
cultural crea los artefactos, instrumentos
tcnicos y las instituciones.
Por ejemplo, tan pronto como la satisfac-
cin del amor sexual se transforma en una
vida en comn permanente y el cuidado
de los hijos conduce a una vida domstica
permanente, se dan nuevas condiciones, cada
una de las cuales es tan necesaria para la
autoconservacin del grupo como lo es cada
fase de un proceso puramente biolgico.
El matrimonio es, sin duda, una institucin
social basada en el instinto sexual, pero es
a la vez mucho ms.28
De suerte que si, en una primera aproxi-
macin, definimos a las instituciones como
creaciones del hombre para satisfacer ne-
cesidades sociales, debemos puntualizar
que toda institucin es una sntesis de fun-
ciones y satisface siempre varios objetivos
al mismo tiempo.
28
Ver SCHELSKY, HERMUT, Acerca de la estabili-
dad de las instituciones en El hombre en la civilizacin
cientfica u otros ensayos, Editorial Sur, Buenos Aires,
1967, p. 47.
han explorado las zonas polar y tropical entre
las que se extiende.
a) Ama a tu prjimo como a ti mismo. En el
campo de la teora tica abundan las doctrinas
que hacen hincapi en el aspecto cooperativo de
las relaciones humanas y prescriben un curso de
accin basado en la necesidad que los hombres
tienen los unos de los otros. Prueba de ello es el
mandato de los Evangelios de ama a tu prjimo
como a ti mismo o la norma de no hagas a otro
lo que no quisieras que te hicieran a ti mismo.
En la misma vena fueron escritas estas elocuentes
palabras de John Donne: Ningn hombre es
una isla, todo para s mismo; cada hombre es
parte del continente, es parte de lo principal;
si el mar se lleva un terrn, eso de menos tiene
Europa, como si hubiese sido un promonto-
rio, como si hubiese sido una heredad de tus
amigos o de ti mismo; la muerte de cualquier
hombre me disminuye, porque soy parte de la
 Seccin Primera: El hombre, ser social
humanidad; y por tanto, nunca preguntes por
quin doblan las campanas; doblan por ti. Estas
expresiones y otras semejantes no describen con
apego a la realidad cmo sienten y se portan la
mayora de las personas. Declaran algo acerca
del sentimiento y la conducta como podran ser
y a juicio del que habla deberan ser. Lo que
quiz sea ms significativo de tales doctrinas
es la continua distancia que media entre los
ideales a menudo repetidos y las persistentes
realidades. Sin ser un cnico, cualquiera que
haya vivido en la primera mitad del siglo XX
habr de aceptarlo. Indudablemente, la razn
de esta distancia es que tales preceptos hacen
excesivo hincapi en la cooperacin y no toman
suficientemente en cuenta la capacidad de odio
y de destruccin del hombre.
b) Que los perros se coman a los perros. Opues-
tos a la benevolencia universal, e igualmente
exagerados en la direccin contraria, son los
dogmas del egosmo universal. En un pasaje de
El prncipe, Maquiavelo resumi de la siguiente
manera su concepcin de la humanidad: Porque
puede decirse de los hombres, en general, que
son ingratos, volubles, hipcritas, ansiosos de
evitar el peligro y vidos de ganancia, mientras
los beneficios sern enteramente tuyos; te ofre-
cern su sangre, sus bienes, su vida y sus hijos,
como he dicho antes, cuando la necesidad sea
remota; pero cuando se acerque, se rebelarn.
No tan centrada en el yo fue la caracterizacin
de Hobbes, que considera que de los actos
voluntarios de cada hombre, el objeto es algn
bien para s mismo.
Inclusive llega a decir que la compasin
surgi de imaginar que una igual calamidad
23
(u otra) puede caerle a l mismo, lo que es
una flagrante manera de deformar los hechos
para salvar una teora.
Tales opiniones diversas refuerzan la afir-
macin de que los agrupamientos humanos
no pueden atribuirse solamente a uno de sus
aspectos o ser explicados por una sola causa. Por
tanto, la sociedad est fundada en una paradoja.
Los dos principios que explican, principalmen-
te, la formacin de grupos son mutuamente
antagnicos. Donde uno avanza, el otro retro-
cede en la misma medida. Son tambin, sin
embargo, complementarios, y cada uno tiene
que mezclarse con su anttesis para salvarse de
sus propios excesos. El aceite y el vinagre no se
pueden unir; pero se mezclan. Esto no quiere
decir que los dos principios tengan igual valor
y deban mezclarse en iguales proporciones. De
hecho, lo contrario es lo cierto. De los dos, el
ms importante es la cooperacin. La huma-
nidad podra existir sin competencia. Pero no
podra existir sin cooperacin. Inclusive cuando
los hombres actan en competencia, forman
grupos en los que cooperan unos con otros a
fin de llevar a cabo ms eficazmente la compe-
tencia contra quienes estn fuera del grupo.
As, las exigencias de la competencia llevan a
los hombres a la cooperacin. Lo contrario, sin
embargo, no ocurre. Los hombres no se ven
llevados a competir por la necesidad de coope-
rar. Por tanto, la cooperacin es el principio
ms importante; y aunque la humanidad deba
tomar en cuenta el elemento necesario de la
competencia, la mezcla social debera contener
una gran cantidad de la primera y una cantidad
ms pequea de la segunda.
 Seccin Segunda
LAS INSTITUCIONES
5. Concepto de institucin.
6. Elementos de las instituciones.
7. Instituciones jurdicas e instituciones polticas.
8. Las instituciones y el cambio social.

5. CONCEPTO DE INSTITUCIN personas que apoye esa obra que comparta

La palabra institucin deriva del latn
institutio, que segn su etimologa significa
fundamento, cimiento, establecimiento
primordial de alguna cosa. El vocablo es
utilizado con profusin por juristas, soci-
logos y cientistas polticos con significados
ms o menos equivalentes. Desde luego
como ya lo anticipramos en un prrafo
anterior la palabra institucin designa
todo lo que ha sido inventado por los hom-
bres, en oposicin a lo que es natural.
Como tambin se anotaba, estas crea-
ciones humanas apuntan en su esencia a
dar satisfacciones a necesidades sociales:
conservacin o perfeccionamiento del
grupo.1
Seguidamente, debemos puntualizar que
las instituciones son creaciones colectivas.
En efecto, escapa de las posibilidades in-
dividuales la creacin de una institucin.
Ellas son el resultado de un actuar humano
colectivo.
Cierto es que, con frecuencia, se adjudi-
ca la paternidad de una institucin a una
persona determinada (por ej.: el Hogar de
Cristo, al Padre Hurtado). Sin embargo,
ello tan slo implica un reconocimiento al
autor de la idea fundacional, por cuanto en
definitiva, para que la actividad individual
se convierta en institucin, necesita contar
con el respaldo de la idea colectiva. Como
bien dice Tagle, debe haber un grupo de
1
Las necesidades que procuran servir las institu-
ciones deben importar siempre valores ticos. Por tal
motivo no podr ser considerada como institucin
una asociacin ilcita (organizacin para el trfico
de estupefacientes, por ejemplo).
esa idea y que, adems, acte de confor-
midad a ella. Desde el poder se pueden
crear entes, pero ellos no se convertirn
en instituciones, es decir, no se institucio-
nalizarn si no hay respaldo colectivo. Una
biblioteca creada por decreto, pero que no
tiene sede, o que tenindola no est abierta
al pblico, o que estndolo no tiene con-
currencia, no es, estrictamente hablando,
una institucin.2
Otra caracterstica que poseen las institu-
ciones est representada por su estabilidad.
Las instituciones tienden a proyectarse en
el tiempo, a permanecer, y constituyen, por
lo mismo, un poderoso factor de estabilidad
y continuidad en la organizacin social. No
hay institucin de lo fugaz, de lo efmero.
En el lenguaje cotidiano se emplea un es-
tndar que refleja en forma muy expresiva
esta caracterstica: los hombres pasan, las
instituciones quedan.
Con estos antecedentes podemos comple-
mentar la definicin de institucin, diciendo
que son creaciones del obrar humano colectivo
que, con carcter de permanencia, procuran sa-
tisfacer necesidades sociales ticas.
6. ELEMENTOS DE LAS INSTITUCIONES
En toda institucin se distingue el ele-
mento estructural o formal y el elemento
intelectual o de representacin colectiva.
El elemento estructural tambin llama-
do formal se encuentra representado por
la organizacin tcnica y material: textos
2
TAGLE ACHAVAL, CARLOS, Derecho Constitucional,
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1977, t. II, p. 23.

25
 Manual de Derecho Poltico
jurdicos que la reglamentan, locales, mue-
bles, mquinas, emblemas, papel timbrado,
personal, una jerarqua administrativa.
La circunstancia de que en el elemento
estructural se conjuguen factores de tan
diversa naturaleza contribuye a crear no
pocas confusiones.
A veces sealamos un edificio y decimos:
aquello es tal o cual institucin; o bien: esto
es la universidad o el hospital. Sin embar-
go, queremos decir que son los edificios que
pertenecen a la institucin, el local y cuerpo
visible de la asociacin. Las instituciones son
formas organizadas de actividad social, y tienen,
por tanto, un aspecto externo, enmarcado
en el tiempo y en el espacio.
Para completar la caracterizacin de la
institucin se precisa la referencia al elemento
intelectual o de representacin colectiva que se
encuentra expresado en las ideas, creencias,
sistemas de valores que sirven de sostn al
orden que la institucin establece. Toda ins-
titucin aparece as como una disposicin de
los elementos que la constituyen, ordenados
hacia el fin que tiende a promover.
Corresponde a Maurice Hauriou el m-
rito de haber destacado la relevancia que
el elemento intelectual tiene para la ela-
boracin del concepto de institucin. El
alma de la institucin es la idea, la idea de
la tarea a realizar. De all que no pueda
sorprender la definicin del jurista francs:
la institucin es una idea de obra o de em-
presa que se realiza y dura jurdicamente
en un medio social.
Para la realizacin de esta idea se organiza
un poder en una serie de rganos. Por otra
parte, entre los miembros del grupo social
interesado en la realizacin de la idea se
producen manifestaciones de comunin
alrededor de esa idea, dirigidas por los r-
ganos del poder y reglamentadas por pro-
cedimientos, Para esto se requieren seala
Haubiou tres factores, por medio de los
cuales se asegura la unidad consensual de
la operacin fundacional: la unidad en el
objeto de los consentimientos, la accin de
un poder y el lazo de un procedimiento.
El objeto y el poder son anteriores y ex-
teriores a los consentimientos y constituyen
la garanta de la unidad, as como el pro-
26
cedimiento, que permite la incorporacin
de los miembros y su permanencia en la
fundacin, es garanta de continuidad.3
El caso de los partidos polticos institu-
ciones polticas por antonomasia permite
ejemplarizar en forma muy clara la concu-
rrencia de los elementos estructurales e
intelectuales dentro de una institucin.
En efecto, el elemento estructural aparece
representado, en primer lugar, por el grupo
humano (miembros o militantes del partido),
por los estatutos (reglas que rigen su orga-
nizacin interna), patrimonio (sede social,
mobiliario, vehculos, utensilios, etc.).
El elemento intelectual se expresa en
la doctrina, declaraciones de principios,
programas del partido.
Cul es el elemento ms importante?
Parece evidente que sin la presencia del
factor intelectual el partido no se podra
crear, pero no es menos cierto que sin la
concurrencia del elemento estructural el
partido tampoco tendra destino. Debe, en
consecuencia, concluirse que ambos ele-
mentos son imprescindibles para la vida
de una institucin.
7. INSTITUCIONES JURDICAS E
INSTITUCIONES POLTICAS
Tomando como referencia su objeto,
pueden distinguirse innumerables tipos
de instituciones: religiosas, educacionales,
econmicas, militares, deportivas, culturales,
sociales, etc.
Por su incidencia con nuestra disciplina,
slo nos ocuparemos de las instituciones
jurdicas y polticas.
7.1. Instituciones jurdicas
En toda sociedad con cierto grado cul-
tural los problemas que suscitan la convi-
vencia y el conflicto de inters individuales,
han de ser resueltos con arreglo a normas.
3
MAURICE HAURIOU, Principios de Derecho Pblico
y Constitucional, Editorial Reus, Madrid, 2 edicin,
1927, pp. 83 y ss.
 Seccin Segunda: Las instituciones
Estas normas pueden ser de muy diverso
carcter: morales, jurdicas, convencionales,
tcnicas, etc. Todas ellas son mandatos, y
todo mandato implica la estimacin que
una conducta es pre-posible a otra, y esta
estimacin, a su vez, implica el acatamiento
de un valor reconocido.
Dentro del complejo normativo existente
en toda sociedad, lo que viene a cualificar
a las normas jurdicas es su coactividad
(o coercibilidad), lo que significa que la
norma, llegado el caso, podr ser aplicada
por la fuerza del poder pblico. Pero no
es necesario que esto ocurra; basta con la
posibilidad de que suceda. Y esto distingue
suficientemente a la norma jurdica de la
moral o de la convencional que no estn
sancionadas de la misma manera.
Ahora bien, toda institucin es, en gran
medida, estabilizacin de formas jurdicas
de convivencia. As lo expresa Snchez Via-
monte, cuando dice que el material pls-
tico y cambiante de que est formado el
derecho adapta sus formas a las exigencias
de un constante fluir, caracterstico de la
vida social a lo largo de la historia. Cuando
este material plstico se plasma, es decir, se
solidifica o consolida tal como ocurre con
el yeso o el cemento, sus formas adquieren
fijeza definitiva o, por lo menos, durable.
En ese momento se configura la institucin,
que es siempre una estructura.4
Se suele definir a las instituciones jurdicas
como aquellas que tienen existencia en el
mundo del derecho, creadas por normas, y
los comportamientos adecuados a ellas, que
tienden a realizar un principio de justicia.5
Ahora bien, el fenmeno social es siem-
pre un fenmeno normativo e institucio-
nal conjuntamente, ya que toda institucin
implica un ordenamiento y todo ordena-
miento jurdico es elemento esencial de
toda institucin.6
4
CARLOS SNCHEZ VIAMONTE, Las instituciones
polticas en la historia universal, Editorial Bibliogrfica
Argentina, B. Aires, 1958, p. 14.
5
TAGLE, ob. cit., t. II, p. 29.
6
CERDA MEDINA, MARIO, Para un estudio de
las instituciones, en Rev. de Ciencias Sociales, U. de
Valparaso, junio, 1976, N 9, p. 68.
27
Cabe preguntarse, entonces, si en toda
institucin existen normas (estatutos), cul
sera el rasgo especfico de las instituciones
jurdicas en relacin con las dems insti-
tuciones?
Para descubrir esa diferencia hay que
tener en cuenta que en la institucin jur-
dica, la norma, adems de ser un elemento
estructural de la institucin, constituye su
objeto especfico, su realidad misma, es de-
cir, lo creador de la institucin y lo creado
por ella, a la vez.
En cambio, en las otras instituciones, lo
normativo pasa a ser lo instrumental, el medio
de que una institucin exista o sobreviva.
En un club deportivo la cosa creada no es
el conjunto de las normas que lo rigen; en
cambio, en la institucin jurdica familia,
lo creado es precisamente ese conjunto
de normas que determinan lo que es una
familia. Por. eso, mal ser conocida una
academia de pintores (institucin artstica)
si estudiamos solamente su estatuto, que
en realidad es algo secundario, instrumen-
tal, en la vida de esa institucin. (Aqu lo
que interesa es conocer las exposiciones
que ha hecho, el valor de su pinacoteca,
el nmero y el prestigio de sus miembros,
etc.). En cambio, quien quiera conocer esas
instituciones jurdicas que se llaman el
contrato, o la familia, o la propiedad,
estudiar las normas jurdicas a ellas referi-
das y lo atinente a su comportamiento real
(doctrina, jurisprudencia, etc.).
Por otra parte, las instituciones jurdi-
cas apuntan a la realizacin de un valor:
la justicia; por lo menos de la justicia, tal
como es entendida por determinada co-
munidad. Las instituciones jurdicas estn
puestas al servicio del derecho, a los fines
de regular la convivencia humana conforme
a un principio que se entiende justo.
As, el poder judicial es una institucin
jurdica que tiende a que los conflictos in-
dividuales sean resueltos por otro ente que
no sean las partes.7
Siempre en relacin con las instituciones
jurdicas cabe puntualizar que, si bien en
7
TAGLE, ob. cit., pp. 29-30.
 Manual de Derecho Poltico
muchos casos ellas representan la transfor-
macin de costumbres en instituciones (la
monogamia fue primero una costumbre
antes de transformarse en institucin), en
otros casos ellas no reflejan y expresan me-
ramente la vida social, sino que la modifican
profundamente.8
Sobre el particular parece pertinente
discurrir en torno a la distincin que for-
mula Georges Renard entre institucin y
contrato. Lo caracterstico del contrato es
postular un criterio de igualdad. Sirve a los
propsitos meramente subjetivos de dos o
ms individuos. Por el contrario, el principio
de la institucin es la idea de autoridad. La
organizacin de una institucin implica
diferenciacin, desigualdad, autoridad y
jerarqua. Exige subordinacin del propsito
individual a las aspiraciones colectivas de
la institucin. Los derechos subjetivos de
los individuos, tpicos en el derecho con-
tractual, se encuentran ignorados en gran
medida por el derecho institucional.
Ello esclarece Renard no implica que
los miembros de la institucin estn en situa-
cin de esclavos; quiere decir simplemente
que el bien comn de la institucin tiene
que prevalecer sobre los intereses privados
y subjetivos de los miembros individuales.
Reconoce el discpulo de Hauriou, que los
miembros de una institucin pierden su li-
bertad en cierto grado; pero, enfatiza, ganan
en seguridad lo que pierden en libertad.9
Las instituciones jurdicas pueden ser
tanto pblicas como privadas; y, como
toda institucin, presentan la triple signi-
ficacin: institucin-cuerpo; institucin-r-
gano e institucin-norma. Al respecto la
institucin del matrimonio sirve de ejemplo
clasificador: institucin-cuerpo (la pareja
de esposos); la institucin-rgano (el ma-
rido en su rol, por ej., de administrador de
la sociedad conyugal) e institucin-norma
(el conjunto de preceptos que regulan las
relaciones entre los esposos).
8 10
Los legisladores tradicionales HAMMURABI, Moiss,
LICURGO, eran hombres convencidos de la importancia
de transformar costumbres en instituciones.
9 12
La thorie de linstitution. Pars, 1930, pp. 329
y ss.
28
7.2. Instituciones polticas
Duverger define las instituciones polticas
como aquellas que se refieren al poder, a su
organizacin, a su evolucin, a su ejercicio,
a su legitimidad, etc.10 Por su parte, Karl
Loewenstein considera que las instituciones
polticas son el aparato a travs del cual se
ejerce el poder en una sociedad organizada
como Estado, y las instituciones son, por
lo tanto, todos los elementos componentes
de la maquinaria estatal.11
Como se puede apreciar, aparte de
sus diferencias formales, los dos autores
coinciden en que lo que cualifica a una ins-
titucin poltica es su vinculacin directa
con el poder central (poder estatal). Como
anota Burdeau, la lucha por el poder, cua-
lesquiera que sean sus formas, nunca deja
de ser una competencia para la conquista
del derecho de mandar, es decir, de tomar
decisiones que tendrn valor de reglas para
la colectividad.
Ello explica la preocupacin de los grupos
sociales por precisar su estructura. Puesto
que se trata de un combate, tanto la paz
como el orden hacen preciso que por lo
menos se discipline su desarrollo de forma
que la sociedad sufra el menor perjuicio
posible. Este es el objeto de las instituciones
polticas: normalizar tanto la lucha por el
poder cuanto las condiciones de su ejercicio,
por medio de lo que podra denominarse
una reglamentacin del mando.12
Como ejemplo de instituciones polticas
se puede citar: el Estado (la institucin de
las instituciones en la teora de Hauriou);
el Parlamento; el Presidente de la Rep-
blica; la Corona; los partidos polticos; la
Constitucin (institucin-norma).
Aparte de su especfica vinculacin con
el poder estatal, las instituciones polticas
presentan las caractersticas generales men-
cionadas para toda institucin.
Ob. cit., p. 108.
11
Teora de la Constitucin. Editorial Ariel, Barce-
lona, 1969, p. 30.
GEORGES BURDEAU, Mtodo de la Ciencia Poltica,
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1964, p. 438.
 Seccin Segunda: Las instituciones
8. L AS INSTITUCIONES Y EL CAMBIO
SOCIAL
La estabilidad, es decir, la permanencia
en el tiempo, es caracterstica propia de
todas las instituciones, se trate de insti-
tucin-cuerpo, de institucin-rgano o
de institucin-norma. Las instituciones
dice Huntington son pautas de conducta
reiteradas, estables, apreciadas, y agrega:
la institucionalizacin es el proceso por el
cual adquieren valor y estabilidad las organi-
zaciones y procedimientos.13 En el mismo
sentido, Perlmutter llega a la conclusin
de que las instituciones son organizaciones
con carcter permanente que comportan
valores positivos para la sociedad.14 La an-
teriormente transcrita definicin de Hau-
riou tambin enfatizaba el aspecto que nos
ocupa al evocar la idea de estabilidad, de
permanencia.
La estabilidad institucional excluye el
cambio? La respuesta es obviamente negativa.
Las instituciones sociales duran un tiempo
ms o menos largo, segn que respondan
mejor o peor a las necesidades del medio
social y segn que las ideas sobre que repo-
san interpreten o no el sistema de valores
vigentes en ese medio social. Como expre-
sa Hauriou, Las instituciones responden
a necesidades, prestan servicios; cuando
cesan de rendirlos, o se han transforma-
do las necesidades o se han corrompido
las instituciones, hacindose parasitarias;
en este caso, la confianza del pblico se
aparta de ellas lentamente. Si sobreviven
algn tiempo, es en virtud de la velocidad
adquirida, pero se encuentran en trance
de reforma o supresin.15
En esta contingencia, la duracin de
las instituciones bsicas indispensables no
siempre est asegurada en un mundo en
proceso de rpida evolucin tcnica, poltica
13
SAMUEL HUNTINGTON, El Orden Poltico en las
Sociedades en Cambio, Edit. Paids, Buenos Aires, 1972,
pp. 22-23.
14
HOWARD PERLMUTTER, Hacia una teora y una
prctica de las instituciones sociales, Edit. Fontanella,
Barcelona, 1967, p. 18.
15
MAURICE HAURIOU, ob. cit., p. 90.
y econmica. Las condiciones del mundo
y de la vida, en constante evolucin, con-
tribuyen a que las instituciones, debido a
su rigidez inherente, se hagan insensibles
a las necesidades indispensables del hom-
bre. A lo largo de los aos, la comunidad,
la universidad, la industria, el hospital, el
sistema jurdico y las estructuras polticas
presentan con frecuencia un inters mucho
menor por sus pacientes, sus empleados,
sus hospitalizados, clientes y por quienes
integran la institucin. Esto produce como
resultado una patologa individual y social.
En efecto, son pocas las instituciones que
en las circunstancias actuales pueden evi-
tar la contingencia, cada dcada o cada
generacin, de serios problemas de rees-
tructuracin.16
Hay dos posibilidades segn las cuales un
sistema de correlacin entre necesidades e
instintos humanos y su forma de satisfaccin
institucional puede llegar a ser inestable: por
una parte, cuando una modificacin de las
necesidades e instintos que subyacen a la
institucin no va acompaada del cambio
de las instituciones o de sus formas; por otra,
cuando se modifica una institucin y las ne-
cesidades y los instintos son los mismos.
El primer caso parece ser la forma nor-
mal de inestabilidad o de decadencia de
las instituciones en la medida en que la
modificacin de las estructuras instintivas
por la aparicin de necesidades derivadas
que tienen su origen en la institucin mis-
ma es algo que corresponde a su propia
esencia, de tal manera que un fracaso en
la tarea de creacin permanente con la
que est enfrentada una institucin, sig-
nifica la cada natural de la institucin; la
mera permanencia sin modificacin alguna
de formas institucionales es, en virtud de
las leyes dinmicas de la estabilidad de las
instituciones, su decadencia. El segundo
caso aparece cuando fuerzas externas o
parcialmente internas del sistema social
modifican las formas institucionales, de
tal manera que las necesidades vivientes
que en aquellas haban sido recogidas no
16
PERLMUTTER, ob. cit., p. 22.
29
 Manual de Derecho Poltico
pueden ser ya satisfechas; estos fenme-
nos aparecen, sobre todo, en las derrotas
blicas, en las revoluciones o en aquellas
destrucciones violentas de instituciones
provocadas por fuerzas extraas a las ins-
tituciones mismas.17
En gran medida, el progreso del hom-
bre su pervivencia y su evolucin de-
pende de su capacidad para estructurar
y reestructurar sus instituciones bsicas,
tarea ardua y compleja para cuyo xito
es preciso superar en forma continua no
pocos obstculos.
En efecto, el desequilibrio entre el co-
nocimiento cientfico-tcnico utilizable y
las instituciones sociales existentes es muy
marcado. El cambio cientfico-tcnico tiene
un ritmo ms rpido, que no coincide con
la capacidad asimilativa de una institucin:
sta tiende a conservar, a mantener un statuo
quo. Vale decir: ocurre un desfase, y la socie-
dad entra en crisis. Nuestro conocimiento
cientfico crece ms de prisa que nuestra
ciencia social.
En lo que atae a la especie instituciones
polticas, el factor estabilidad inherente a
toda institucin adquiere una importancia
relevante. Si las instituciones polticas no se
proyectaran hacia el futuro, con vocacin
para subsistir, careceran de sentido. No
se concibe un Estado slo para hoy ni un
presidente slo para esta tarde ni una ley
slo para este instante. A ese respecto, la
estabilidad institucional y la propia pa-
labra Estado la evoca es una tendencia
caracterstica de todo rgimen poltico y
de todo orden jurdico, y no exclusividad
de uno de cualquiera de ellos.18
Pero como acertadamente puntualiza Fe-
derico Gil, debe recordarse tambin que
la estabilidad no puede ser el objetivo per-
seguido. La estabilidad de las instituciones
polticas no lleva consigo mrito alguno si el
precio de esa estabilidad es la libertad o el
inmovilismo. Si se logra a expensas del ideal
democrtico, es siempre ilusoria. En el segun-
17
HERMUT SCHELSKY, ob. cit., El hombre en la civi-
lizacin cientfica, Editorial Sur, Buenos Aires, 1967,
p. 56.
18
MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., tomo II, p. 92.
30
do caso, la estabilidad supone inmovilidad y
por lo tanto una sociedad estancada.19
La estabilidad institucional se expresa
en continuidad jurdica. De all que sea
imprescindible distinguir entre estabilidad
y continuidad, por una parte, e inmovili-
dad y fosilizacin, por otra. La estabilidad
institucional no excluye el cambio, pero
requiere que ste se realice dentro y no
contra, ni al margen de los cauces institu-
cionales. De este modo, ni el cambio obsta a
la continuidad ni la continuidad al cambio.
La continuidad jurdica columna vertebral
de la institucionalidad implica simplemen-
te que la creacin del orden normativo, y
consecuentemente su cambio, se produce
de conformidad a las normas jurdicas exis-
tentes, de tal modo que la validez de las
nuevas se funda en las anteriores.20
Por otra parte, no se puede olvidar que las
instituciones polticas superiores estn nti-
mamente vinculadas a la ideologa poltica,
a la que sirven y forjan simultneamente.
El sistema poltico se realiza dando expre-
sin institucional a las ideologas. A travs de
sus operaciones (tcnicas), las instituciones
realizan sus perspectivas (mitos).
En ocasiones el vnculo entre la institucin
y la ideologa es tan ntimo que la primera
se convierte en el smbolo de la segunda. En
sus orgenes, las instituciones son medios
que se colocan al servicio de una ideolo-
ga. Si sta cambia, tambin la institucin
debe sufrir un proceso de adaptacin que
la transforma, a veces, radicalmente.21
La inadecuada comprensin de la ne-
cesidad de reestructurar las instituciones
polticas conforme lo exijan las circunstancias
histricas, podra explicar en no poca medida
las perturbaciones e inestabilidad poltica
que caracterizan a Amrica Latina.
19
FEDERICO GIL, Instituciones y Desarrollo Poltico
de Amrica Latina, Edit. Intal, Buenos Aires, 1966,
p. 6. A nuestro entender, un ejemplo expresivo de
sociedad fosilizada sera el esquema propuesto por
Platn en La Repblica. En cierta forma el discpulo
de Scrates parece considerar que el cambio es el mal
y que el reposo es el bien.
20
MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., tomo II, p. 92.
21
Sobre la relacin instituciones-ideologas, ver
LOEWENSTEIN, ob. cit., pp. 30-31.
 Seccin Segunda: Las instituciones
TEXTO COMPLEMENTARIO
Texto atinente a prrafo 8:
Las instituciones y el cambio social
R. M. MAC-IVER
Comunidad
Editorial Losada, Buenos Aires, pp. 180 y ss.
L AS INSTITUCIONES Y LA VIDA
Si hemos visto la doble necesidad de las
instituciones como medios por los cuales la
vida social se fomenta y controla, habremos
visto, por tanto, que aquellas no son buenas en s,
sino en tanto que realicen un servicio para la vida.
Las instituciones son el mecanismo de la sociedad.
Ese es el motivo por el cual una institucin puede
ser deseable en un momento y perjudicial en otro. No
existe, probablemente, una institucin cual-
quiera, por detestada que sea actualmente, que
no fuera beneficiosa en alguna esfera social
en algn tiempo. La esclavitud, la guerra, la
tirana, son perjudiciales en un mundo civiliza-
do; pero podemos negar que han realizado el
bien en los pueblos primitivos? Las instituciones
son buenas o perjudiciales segn el fin que sirven.
No existen para subyugar a los hombres, sino para
servirlos, y en cuanto no lo hagan, desaparece su
necesidad; y ninguna antigedad o santidad ser
suficiente para preservarlas de la condena.
Se ha apuntado ya que la continuidad y per-
manencia de las instituciones, contrastadas con
31
lo efmero de la especie a que sirven, le dan un
falso aspecto a nuestra vista, y es el de que existen
por s mismas o por un fin suprapersonal.
Es muy importante que comprendamos la
verdadera relacin existente entre las instituciones
y la vida que las crea. Toda clase de vida comn
crea sus instituciones apropiadas: la vida religiosa,
instituciones eclesisticas; la vida financiera, ins-
tituciones econmicas, etc. Cada forma de vida
debe vivir por las instituciones, pero nunca para
ellas. El desconocimiento de tal postulado conduce
a dos extremos igualmente falsos de la teora.
Puede conducir al principio de la regimentacin,
que da prioridad a las instituciones sobre la vida,
o al principio de la anarqua, que al protestar
por la elevacin de las instituciones a fines, no
considera su importancia como medios.
Ahora, como las instituciones son formas
objetivas, no cambian en el modo perceptible
del proceso inquieto de la vida. Una institucin
puede permanecer incambiada aparentemente,
mientras que la vida que le dio origen haya
cambiado totalmente o haya desaparecido. O
al contrario: una institucin puede ser creada,
transformada o destruida en una hora, bajo los
impulsos creativos o destructivos de una vida
que silenciosamente se ha colocado en pro de
nuevas finalidades.
Pero si las instituciones han de servir a la
vida con todo su esfuerzo, deben ser transforma-
das a medida que cambia sta o adopte nuevos
rumbos.
 Seccin Tercera
LA POLITICIDAD HUMANA
9. El hombre, animal poltico.
10. La hiptesis contractualista.
11. El punto de vista antropolgico y sociolgico.
12. Las formas polticas en el devenir histrico.
13. Especies de formas polticas.
14. La forma poltica moderna: el Estado.

9. EL HOMBRE, ANIMAL POLTICO puede vivir fuera de la polis, tambin debe

Destacbamos, en un prrafo inicial, la
dimensin social del hombre: el hombre
es sociable por naturaleza. Los individuos
nunca vivieron solos, sino que siempre con-
vivieron. No hay estados presociales.
Ahora bien, puede sostenerse con igual,
certeza la naturaleza poltica del hombre?
En otros trminos, puede vivir en sociedad
sin organizacin poltica? Existe una etapa
prepoltica?
Estas interrogantes, a pesar de ser con-
temporneas a los filsofos de la antigedad,
no tienen en nuestros das una respuesta
definitiva, y los planteamientos que en uno
y otro sentido se formulan no estn exentos
de carga ideolgica.
Aristteles es el primer expositor de la
politicidad natural del hombre y su clebre
sentencia el hombre es un animal poltico
(zoon politikon) tiene un alcance y proyeccin
no siempre bien comprendidos.1
A Aristteles no le faltaban en su idio-
ma vocablos suficientes para expresar la
sociabilidad del hombre si su propsito
slo hubiere sido se. Pero, como aparece
de manifiesto en su obra, para Aristteles
lo privativo del hombre no es el appetitus
societatis, sino que su manera de convivir
con sus semejantes en esa forma de asocia-
cin tan concreta que fue la polis. Es decir,
el hombre no puede vivir en sociedad sin
forma de organizacin poltica.
Su otra sentencia tan divulgada como
la anterior, slo una bestia o un dios
1
Es frecuente encontrar en las traducciones de
la Poltica la locucin animal social en lugar de animal
poltico.
entenderse literalmente. No es por falta
de sociabilidad que las bestias y los dioses
estn excluidos de la polis, sino porque las
asociaciones vigentes entre las unas y los
otros son bien distintas, por los caracteres
que respectivamente les ataen, de esta
forma de vida tan nica que es la polis:
organizacin en que intervienen tanto
la razn como la coaccin, y que, por lo
primero, excluye a los entes inferiores, y
por lo segundo, a los que son superiores.
Para vivir fuera de la polis es necesario ser
menos que un hombre (una bestia) o ms
que un hombre (un dios). Pero el mbito
natural de la vida del hombre es la polis.
Slo en ella llega a ser el que en principio
y potencia es.2
El planteamiento aristotlico ha contado
en todas las pocas con entusiastas seguido-
res (Polibio, San Agustn, Santo Toms, los
organicistas). En el presente, los estudiosos
de la poltica al margen de las conclusio-
nes de los antroplogos admiten que el
hombre no slo es sociable, sino poltico;
que la convivencia en que se sustenta su
sociabilidad tiene que ser, necesariamente,
poltica. Porque si los hombres conviven,
si los hombres estn juntos, necesitan una
ordenacin, una direccin, un gobierno.
Y con esta necesidad aparece el principio
poltico que informa la vida societaria. La
convivencia social se politiza, porque de otra
2
En este punto hemos seguido la nota introductora
de ANTONIO GMEZ ROBLEDO (Poltica, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1963). Una versin
con mayor proyeccin a lo social que a lo poltico
se halla en la introduccin de Julin Maras, para su
traduccin al clsico aristotlico (Instituto de Estudios
Polticos, Madrid, 1961).

33
 Manual de Derecho Poltico
manera se disolvera, sera caos, anarqua,
desorden; simplificando la nocin, diramos,
para hacer plenamente comprensible la
idea, que la convivencia social no puede
prescindir de una jefatura, de una direccin,
de un rectorado. Con ello aparece ya la po-
liticidad; al erigir un mando, un gobierno,
la convivencia social se torna poltica; en
cuanto ese mando y ese gobierno tienen a
su cargo la regencia de los hombres y pro-
curan algn yunque, es comn a la misma
totalidad: fin pblico.3
10. L A HIPTESIS CONTRACTUALISTA
La posicin opuesta a la corriente aris-
totlica est representada por la doctrina
contractualista o del pacto social, que
tuvo precursores en la antigedad entre
algunos sofistas y estoicos, pero que logra
su mejor expresin a partir del siglo XVII
en las obras de Hobbes y Locke, para pro-
yectarse, ms adelante, con Rousseau.4
Al margen de las numerosas diferen-
cias entre los autores citados, hay un punto
comn a todos ellos: describen una etapa
prepoltica de la sociedad.
En efecto, mientras la corriente aristotli-
ca sostiene que el nacimiento de la sociedad
y la organizacin poltica son simultneos, los
contractualistas afirman que habra existido
una etapa llamada estado de naturaleza,
sin politicidad. Slo posteriormente, por obra
de la voluntad y del acuerdo humano, se
habra celebrado el pacto o contrato so-
cial, en virtud del cual la convivencia social
queda polticamente organizada.
No todos los contractualistas conciben
el estado de naturaleza en los mismos
trminos. Para Hobbes, por ejemplo, el es-
tado de naturaleza, previo a la constitucin
de la sociedad poltica, sera un estado de
lucha general, de guerra de todos contra
todos. Locke, en cambio, no tiene una
visin tan pesimista del estado prepolti-
3
BIDABT CAMPOS, JORGE, Derecho Poltico, Editorial
Aguilar, Buenos Aires, 1967, p. 194.
4
Ver textos complementarios atinentes a prrafo
10 p. 45.
34
co. El sentido comn, inherente a todo
hombre, contribuye a que ste supere los
conflictos de intereses que se originan en la
vida social. Finalmente, la visin de Rousseau
es francamente optimista: El hombre es
bueno por condicin natural y solamente
las circunstancias histrico-sociales inade-
cuadas a la exigencia de su naturaleza le
han viciado.
La diferente concepcin que tienen los
contractualistas del estado naturaleza explica
consecuentemente el carcter que atribuyen
al poder poltico emergido del pacto social.
Hobbes el pesimista postula por un go-
bierno autocrtico; su doctrina sostiene con
energa mxima el principio de la monarqua
absoluta. Su pensamiento se sintetiza en la
mxima: Gobierno absoluto o caos.
Locke el eclctico sostiene que en el
pacto hay una reserva de derechos para
los particulares, de tal modo que solamente
se delega en el poder poltico aquella parte
de libertad que es indispensable ceder para
salvaguardar el resto. La monarqua consti-
tucional constituye su frmula poltica.
La concepcin idlica de Rousseau cie-
rra el cuadro contractualista: del estado de
naturaleza se pasa a la sociedad, como si los
hombres vivieran en el estado de naturale-
za, a la ereccin de un poder que no es el
de un hombre, que se impone a todos los
dems con facultades soberanas derivadas
del pacto, sino que es el poder de la ley,
expresin de la voluntad general. Cul
es su expresin poltica? Para algunos la
democracia directa; para otros, el absolu-
tismo democrtico.
Un enfoque, obviamente diferente, pero
que tiene de comn con el contractualismo
el hecho de concebir una etapa prepoltica,
corresponde al marxismo. As, para Marx y
Engels, la organizacin poltica slo emerge
cuando la sociedad se escinde en clases.
Expresa Engels que el Estado es un pro-
ducto de las sociedades econmicamente
evolucionadas, en las que la propiedad y
los privilegios estn distribuidos en forma
desigual. Estas sociedades son complejas,
divididas en clases. La ms elevada de ellas
es la clase rectora, y se designa clase superior
en virtud de su posicin social y poltica, que
 Seccin Tercera: La politicidad humana
se basa en la propiedad y el control de los
medios de produccin: tierras, fbricas, etc.
Aunque no gobiernan directamente sino a
travs de una institucin social especfica
(el Estado), las clases rectoras conservan
su situacin superior a todas las dems, y
de manera indirecta unifican las diferentes
formas de poder bajo su mando.
En consecuencia, para el marxismo el
Estado tiene un carcter de instrumento
de dominacin de una clase por otra, en
la sociedad burguesa o capitalista. En la
sociedad socialista etapa de la dictadura
del proletariado el Estado, en cambio, sirve
al proletariado, la inmensa mayora. Final-
mente, en la etapa comunista sociedad sin
clases el Estado se extinguir y al gobierno
de las personas suceder la administracin
de las cosas.5
11. EL PUNTO DE VISTA ANTROPOLGICO Y
SOCIOLGICO
Las explicaciones precedentes acerca de
la aparicin de la organizacin poltica tie-
nen un marcado basamento lgico, racional
e ideolgico, pero cul es la conclusin
que otras disciplinas, ms empricas, como
la antropologa o sociologa, dan sobre el
particular?6
En lo tocante a las investigaciones an-
tropolgicas y etnolgicas, las conclusio-
nes distan de ser concordantes. En efecto,
existen dos bandos entre los antroplogos
que se dedican al estudio del origen y con-
textura del Estado. Por una parte, el de los
que piensan que el Estado es el principio
organizante de todas las sociedades. Segn
Eduard Meyer, el Estado es la unidad del
5
El tema se encuentra desarrollado principal-
mente en las siguientes obras: FEDERICO ENGELS, El
origen de la Familia, la Propiedad Privada y el Estado;
Antidhring, del mismo autor, y El Estado y la Revo-
lucin, de LENIN.
6
Cierto es que FEDERICO ENGELS emplea las
investigaciones del antroplogo MORGAN en apo-
yo de su teora del Estado, pero es notorio que su
construccin no est exenta de carga ideolgica,
empleando el vocablo en la acepcin que le otorga
K. Mannheim.
35
orden poltico y militar de la sociedad; sin
el Estado no puede mantenerse el orden
legal, ya que falla la unidad de voluntad
de la sociedad. El Estado no slo es con-
temporneo del hombre, sino que corres-
ponde al orden animal. Por su origen es
ms antiguo que el gnero humano, cuyo
desarrollo cabalmente slo se hace posible
en l y por l.7
Otro investigador ms reciente el des-
aparecido etnlogo austraco Wilhelm Kop-
pers tambin expuso en forma inequvoca
la doctrina de la universalidad del Esta-
do y su gran antigedad.8 Bonald resulta
igualmente concluyente: El Estado es una
realidad primitiva, el instrumento gracias al
cual toda sociedad asegura su orden.9
Se ha estimado que estas tesis represen-
tan una reaccin a una doctrina anterior,
segn la cual en las sociedades primitivas
el sistema de parentesco u orden consan-
guneo de la sociedad ocupaba el lugar del
Estado u orden poltico de la sociedad. Pero
aun en el presente esta tendencia tiene sus
defensores. Para ellos el Estado no aparece
ms que en las sociedades complejas a ttulo
de instrumento especializado de gobierno.
La etnologa nos ensea que las sociedades
humanas que se encuentran en los niveles
inferiores del desarrollo cultural carecen
por completo de una organizacin poltica.
Por decirlo con palabras de Birket-Smith,
la sociedad es tan antigua como el hombre
mismo, igual que el habla y la economa. El
Estado, en cambio, es ms reciente. Existen
varios pueblos que viven en una feliz igno-
rancia de toda organizacin estatal.10
Hasta aqu la visin sinptica de los
antroplogos. Cul es el enfoque de los
socilogos? En primer lugar, una especie
de declaracin de principios: descarta-
7
Citado por LAWRENCE KRADER, La formacin del
Estado, Editorial Labor, Barcelona, 1972, p. 30. Ver
adems HERMANN HELLER, Teora del Estado, Edito-
rial Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1947,
p. 145.
8
Citado por KRADER, ob. cit., p. 31.
9
Citado por GEORGES BELANDIER, Antropologia Po-
ltica, Editorial Pennsula, Barcelona, 1969, p. 142.
10
LEN GRIMBERG, El Origen del Poder Poltico,
edicin mimeografiada, Stgo., 1969.
 Manual de Derecho Poltico
mos, desde luego, de este estudio todas las
ideas a priori que consideran el origen del
Estado. Toda hiptesis metafsica relativa
al asunto deber ser excluida, cuidadosa-
mente, de la ciencia social, para relegarla
a su campo propio, que es la tica como
teora de los fines ltimos de la asociacin
humana.11
Ahora bien, al parecer los socilogos,
ms que indagar sobre el momento en
que aparece la organizacin poltica, pro-
yectan su preocupacin en orden a precisar
las causas del fenmeno. Dos opiniones
a nuestro entender representativas as
parecen demostrarlo.
Ha sido corriente hablar del origen
del Estado. Ms exacto sera decir que,
en un momento determinado de la histo-
ria, y como resultado de diversos factores,
surgieron los estados de las comunidades
o sociedades. Pero si sus historias son di-
ferentes, su fundamento es similar. Los
estados se han desarrollado y han persis-
tido porque las comunidades requieren
organizacin.
Si se convierten en comunidades orga-
nizadas, lo hacen con ciertos propsitos,
para la agresin y la defensa, para el man-
tenimiento del sistema legal y el orden,
para conservar la norma comn. Y puesto
que una comunidad organizada est mejor
equipada para la lucha por la existencia que
una comunidad no organizada, el aparato
del Estado se hace universal y caracterstico
de las civilizaciones superiores.12
En el mismo sentido, anota Ely Chinoy:
Las diferentes instituciones polticas han
aparecido en contextos histricos muy di-
versos y por muchas razones: las necesidades
de la guerra y las campanas militares, los
movimientos migratorios y las conquistas, el
crecimiento y diversificacin de la poblacin,
a medida que los grupos y los individuos
dentro de la sociedad consideraron til
centralizar la autoridad, establecer mtodos
para la solucin de las disputas y emplear la
11
ANTONIO CASO, Sociologa, Editorial Limusa,
Mxico, 1964, p. 319.
12
J. RUMNEY, Spencer, Editorial Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1944, p. 130.
36
fuerza para mantener el respeto de algunas
normas sociales.13
12. L AS FORMAS POLTICAS EN EL
DEVENIR HISTRICO
Las discrepancias entre racionalistas y
empiristas acerca del origen simultneo
o sucesivo de la organizacin poltica, no
impiden captar una verdad que se impone
con caracteres de evidencia: el hombre, para
poder mantenerse en sociedad, para estar
con su prjimo, requiere la organizacin
poltica. La politicidad de la convivencia
humana es una necesidad, y tan necesi-
dad que representa un modo de ser del
hombre. Tal parece ser el real alcance de
la sentencia aristotlica cuando se refera
al hombre como zoon politikon.
Aceptar esta premisa no conduce, obvia-
mente, a desconocer las diferencias entre las
organizaciones polticas que han emergido
en el devenir histrico. Identificar, pura y
simplemente, la polis griega con el Estado
moderno como suelen hacerlo algunos
autores constituye un grave error. Los tiem-
pos son otros, diferentes las condiciones,
diversas las cantidades y las calidades.
Ahora bien, cul o cules son los rasgos
distintivos de estas organizaciones polti-
cas histricas, cualquiera que haya sido el
nombre que se les haya dado?
En primer lugar, la sociedad poltica
ha de ser comprendida como un sistema
social institucionalizado, esto es, como una
institucin, lo que supone la convivencia
de todos los elementos a que hiciramos
referencia en prrafos anteriores.
La segunda caracterstica de las orga-
nizaciones polticas superiores, que viene
a representar, al mismo tiempo, su factor
realmente cualificador, es la autarqua. Esta
superioridad institucional atribuida a 1a
sociedad poltica fue ya enfatizada por
Aristteles cuatro siglos antes de Cristo y
se proyecta al presente en forma casi in-
variable.
13
ELY CHINOY, La Sociedad, Editorial Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1966, p. 209.
 Seccin Tercera: La politicidad humana
La autosuficiencia de la organizacin
poltica engloba todos los rdenes de la
vida social, pues la sociedad poltica puede,
en todo momento, asumir la realizacin de
todas aquellas necesidades sociales que se
hacen imprescindibles.
Esta idea de autarqua lleva adems apa-
rejada una serie de implicancias que ms
adelante pormenorizaremos: supremaca (se
considera la expresin superlativa de lo
social); autonoma (monopolio legtimo de
la fuerza fsica para el mantenimiento del
orden vigente); coherencia (desarrolla una
fuerza de cohesin unificadora sobre una
pluralidad de agrupaciones menores).
Las organizaciones polticas que en di-
versas pocas presentan estos caracteres
han recibido diferentes denominaciones:
polis, civitas, imperium, estado.
A estos tipos de organizacin poltica
suele denominrselos con la expresin ge-
nrica formas polticas, comprensiva de
los distintos sistemas polticos superiores
que han tenido existencia histrica.14
13. ESPECIES DE FORMAS POLTICAS
Las limitaciones propias de un Manual
como ste impiden describir con un mni-
mum de pulcritud la compleja evolucin
de las diversas formas polticas a travs de la
historia. Aqu, por lo tanto, nos limitamos
a un rpido esbozo de lo que tradicional-
mente se presenta como rasgos distintivos
de las formas polticas ms relevantes de la
cultura occidental.
13.1. La polis griega
En el antiguo Oriente existieron formas
polticas de gran envergadura (imperios
chino, indio, persa, egipcio antiguo, israel,
etc.), pero sus instituciones poco o nada se
vinculan con las que actualmente conocemos.
La cultura occidental de hoy proviene de
Grecia, Roma y el Cristianismo, y ninguno
14
Ver sobre el particular, MARIO JUSTO LPEZ,
ob. cit., tomo I, p. 318.
37
de estos tres fenmenos se habra producido
en las realidades polticas orientales.15
El primer antecedente de las sociedades
polticas del presente debemos buscarlo
en la polis griega, particularmente en la
ateniense del siglo V a. de C.
La polis fue la ltima unidad poltico-so-
cial del antiguo mundo griego. El vocablo
design primeramente la fortaleza construida
en lo alto de la montaa o la colina, y se
extendi despus al conjunto de lo edifica-
do al pie de ella. A tal centro de poblacin
vinieron a someterse e incorporarse despus
las aldeas circunvecinas. El vnculo original
de quienes construyeron la polis debi de
ser tribal, de sangre o parentesco, referido
a un hroe ancestral; y, efectivamente, en
todas partes quedaron instituciones y usos
conformados con ese origen.
Se suele traducir la voz polis, como estado-
ciudad, pero ello puede inducir a errores,
por cuanto la polis no puede identificarse
con las entidades que hoy denominamos
estado y ciudad.
La polis no es slo una ciudad una parte
incorporada a una unidad ms grande y
superior, sino al mismo tiempo una unidad
poltica soberana. Pero tampoco coincide
con la forma poltica que hoy denominamos
estado, por cuanto, a diferencia de ste, la
polis tambin es unidad religiosa.
Generalmente se mencionan las siguien-
tes caractersticas de la polis:
Estrechez de dimensiones. Atenas, en los
das de su mayor expansin, lleg a tener
una superficie de 2.650 kilmetros cuadra-
dos. De ello se derivan una fuerza y una
debilidad. La fuerza reside en la intensidad
de la vida social y poltica dentro de cada
ciudad; la debilidad, en el desmenuzamien-
to y el particularismo de aquellas ciudades
demasiado numerosas.
La polis es humanista. Aun cuando en un
principio la polis es un concepto territorial,
luego su nombre no evoca simplemente
una fortaleza, un territorio y unas casas,
15
Una caracterstica comn de las instituciones
orientales se encuentra en la identificacin total de
los poderes polticos con los religiosos.
 Manual de Derecho Poltico
sino unos hombres: unos ciudadanos. De
ah que para el griego slo la vida de la polis
responde a la definicin del hombre; el
mundo brbaro est compuesto de masas
inorgnicas. En cambio, vivir como ciuda-
dano es idntico a civilizacin. Es por eso
que para el griego llega a ser inconcebible
un hombre retirado de la vida pblica, que
no tenga inters por los asuntos pblicos.
El hombre es una parte inseparable de la
polis. El hombre est hecho para la polis y,
recprocamente, la polis para el hombre.
Naturaleza militar de la polis. Ya hemos
mencionado que en un principio la polis es un
refugio, una fortaleza que debe su nacimiento
a las necesidades de la defensa. No deja de
ser significativo sobre este particular que las
magistraturas implican en su origen man-
dos militares y que la calidad de ciudadano
activo se adquiere el da en que se reciben
las armas y se presta el juramento.
Autarqua econmica. El desenvolvimiento
econmico de la polis es tan natural como
su desenvolvimiento militar. No solamente
ha de estar la colectividad dispuesta para
la defensa, sino que ha de cuidar tambin
de alimentarse a s misma: ha de ser, en la
estrechez de su territorio, autrquica, no
slo en el sentido poltico, sino tambin en
el sentido econmico de la palabra.
La polis es tambin unidad religiosa. Tres
sociedades cohabitan en su seno: la de los
vivos, la de los muertos y la de los dioses.
Entre ellas encontramos a los seres inter-
medios: los hroes y los semidioses.
Prcticamente toda la vida helnica se
hallaba penetrada de religin hasta un ex-
tremo que resulta difcil imaginar, a menos
que exista una profunda compenetracin
del mundo griego.
Cada uno de los actos de aquella vida, y
muy especialmente cada uno de los actos
pblicos, posee carcter ritual.
La polis es centro de educacin ciudada-
na. En la mentalidad griega clsica no hay
oposicin ni prcticamente una distincin
entre el ideal individual y el ideal colecti-
vo de la polis, entre el hombre bueno y
el buen cuidadano. En esa perspectiva, la
38
educacin es esencialmente educacin del
ciudadano, modelada de acuerdo con los
ideales y los fines de la polis.
Para algunos autores entre la polis y el
Estado moderno existen diferencias ms
bien cuantitativas que cualitativas.16
13.2. De la civitas al imperio
La forma poltica romana no ofrece,
en un comienzo, diferencias muy marca-
das respecto a la griega. La civitas no es
fundamentalmente distinta a la polis. En
efecto, la civitas romana tambin es en sus
orgenes una asociacin religiosa en la que
el ius sacrorum forma parte del ius publicum.
Seguidamente, tambin la civitas es la cosa
comn del ciudadano; es la res publica. En
tercer lugar, igualmente la idea de ciuda-
dana est caracterizada por la necesidad
de que el individuo tenga participacin
activa en el gobierno de la civitas; es el ius
sufragi y el ius honori.
Un factor diferenciador entre la civi-
tas romana y la polis griega es que un solo
rgano dentro de la civitas debe tener la
autoridad, lo que ellos llamaban el Imperium
o Maistas, y este solo rgano es el prncipe.
El prncipe toma las riendas de la civitas y se
justifica su poder por la lex regia, en virtud
de la cual todos los poderes del pueblo han
sido transmitidos al prncipe.
Es la primera vez que en el mundo oc-
cidental la autoridad poltica se encuentra
concentrada en manos de una persona.
Posteriormente toda concentracin de
poder, toda centralizacin poltica que se
realice, ha de efectuarse sobre los moldes
romanos. Se encuentra aqu la base de la
centralizacin que es la fundamentacin
del Estado contemporneo.17
16
En tal sentido, ERNEST BARKER, Greek political
theory: Plato and his predecessors, Oxford, Londres,
1952. En sentido contrario, GEORGE SABINE, Historia
de las Teoras Polticas, Editorial Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1945, p. 15.
17
En este punto hemos seguido a GEORG JELLINEK,
Teora General del Estado, Editorial Albatros, Buenos
Aires, 1964, pp. 234 y ss. Adems: ANTONIO CARRO
MARTNEZ, Derecho Poltico, Editorial Universidad de
Madrid, 1959, pp. 47 y ss.
 Seccin Tercera: La politicidad humana
Otra diferencia, de no menos importancia,
entre las formas polticas que comparamos,
reside en la clara distincin que se hace en
la civitas entre derecho pblico y derecho
privado.18
Cierto es que en Roma se va a pasar por
diversos sistemas: del rgimen mixto, es-
tablecido en la poca de la Repblica cuyo
equilibrio y estabilidad son admirados hasta
nuestros das, pasar ms tarde a una forma
poltica que desbord el mbito territorial
de la civitas originaria: el Imperio.19
Roma puso en prctica una idea poltica
tpicamente oriental. Fue el genio jurdico
de los ciudadanos romanos con sus con-
ceptos de imperium y provincia, potestas y
maistas el que dio al Imperio la armazn
y la estructura de sus instituciones. Pero las
ideas sobre las que ste descansaba haban
germinado en el Oriente. Toda sociedad
permanente tiene que descansar sobre un
cuerpo de creencias y sobre la voluntad social
que tal cuerpo de creencias origina. Fue en
el Oriente donde los hombres haban apren-
dido a creer en una sola sociedad universal
y en el gobierno de tal sociedad por un rey
que era como un dios entre los hombres y
que, efectivamente, era un verdadero dios;
y fue en esto, en el sentimiento de lealtad
hacia la persona de tal monarca, e incluso
en la adoracin, donde encontr su ex-
presin el anhelo social correspondiente.
Si imperium era una palabra latina, la idea
de un imperio y la idea de un emperador
no era de origen latino.20
Coinciden, en efecto, los historiadores
en que las instituciones polticas romanas
18
Al lado del derecho pblico, al lado de la
participacin activa del ciudadano en las tareas de
gobierno, existe una esfera privada en la que los
individuos son soberanos.
19
El imperium es una de las ideas polticas ms
esenciales en Roma. Es la autoridad soberana de
un Estado. Desaparecida la monarquia, el imperium
queda, y para entonces a manos de la asamblea po-
pular, aunque es ejercido predominantemente por
el Senado. Despus de la Repblica esta facultad
pasa en parte al emperador y tiende a travs de los
tiempos a identificarse con l.
20
ERNEST BARKER, El concepto de Imperio, en el
Legado de Roma, Editorial Pegaso, Madrid, s/f, 3
edicin, p. 61.
39
son el resultado de situaciones concretas y
no de un sistema de filosofa poltica. Por
ejemplo, el hecho concreto que hizo posible
la expansin territorial romana y la cimenta-
cin del Imperio fue el ejrcito profesional.
Conquistada Italia, Roma se encontr en
posesin de un territorio tan considerable
que no era ya posible licenciar las tropas y
permitirles que volvieran peridicamente a
laborar sus campos. La nica solucin era la
creacin de una milicia regular. Esta nueva
tropa era ajena en gran medida a la cons-
titucin republicana y prefera seguir a su
general, a quien miraba como un caudillo,
en vez de las instrucciones de un Senado
lejano. As sucedi que los nuevos hombres
influyentes vinieron a ser los generales, en
especial aquellos que conquistaban la ciega
confianza de sus legiones y que estaban, por
ello, en condiciones de desafiar la autori-
dad senatorial.21 Surgi as el cesarismo,
definido por Barker como una especie
de autocracia, respaldada por un ejrcito,
la cual descansa virtualmente sobre alguna
forma de plebiscito, y realmente por lo
menos, mientras tiene xito en una base
de simpata popular.22
Cierto es que la estabilidad y coherencia
del Imperio no se mantenan slo por la
coercin; contribua a ello, por una parte, la
eficiente administracin; por otra, la divini-
zacin del emperador, nica solucin para
unificar la abigarrada mezcla de pueblos,
razas y lenguas sometidos a Roma.
Generalmente se admite que el Dere-
cho Poltico debe a Roma dos conceptos
de gran importancia que tendrn singular
relevancia en la formacin de los Estados
modernos: el concepto de soberana y el de
imperium.
Respecto al primero de los conceptos
el de soberana su nocin emerge de la
relacin existente entre la Roma imperial
21
SALVADOR GINER, Historia del Pensamiento Social
Editorial Ariel, Barcelona, 1966, p. 73.
22
As definido, el cesarismo es idntico al bona-
partismo. Pero hay entre ellos una diferencia funda-
mental. El bonapartismo mostr un carcter personal
y transitorio, como un resplandor de gloria fugitiva; el
cesarismo en cambio se convirti en una institucin
permanente (BARKER, ob. cit., p. 79).
 Manual de Derecho Poltico
y los pueblos conquistados. En efecto, aun
cuando stos gozaban de cierta libertad, la
autoridad del poder imperial quedaba de
manifiesto de diversas formas: los pueblos
administrados no podan hacer la guerra
entre vecinos, Roma impona el arbitraje;
deban proporcionar contingentes militares,
pagar tributos y otra serie de prestaciones
que accedan en beneficio del Imperio.
El poder de Roma o, ms exactamente
quizs, el del emperador, se presenta como
aquel por encima del cual no existe nada ms. La
autoridad del emperador apareca como la
instancia ltima, como la autoridad suprema,
y el trmino del bajo latn superanitas traduce
esta cualidad de un poder sobre el que no
existe ninguna presin. De ah hemos extrado
nosotros el trmino soberana.23
En cuanto al concepto de imperium al
cual ya nos hemos referido cabe puntua-
lizar que los autores encuentran en l la
raz del poder poltico moderno.
13.3. La civitas cristiana
Las formas polticas similares a Roma
desaparecen en la Edad Media. Los intentos
de reconstruccin uno de Carlomagno
y otro de los normandos slo tienen ca-
rcter episdico. El concepto de unidad
poltica con base territorial permanece
generalmente ausente durante este largo
perodo histrico. El concepto de poder
poltico centralizado es reemplazado por
el de las poliarquas feudales.
Originariamente el nomadismo de los
pueblos germnicos motiva que el nico
vnculo propiamente poltico existente fuera
el vnculo personal: la fidelidad. Las leyes
no eran territoriales, sino estrictamente
personales. Cuando se hacen sedentarios
los pueblos germanos crean un vnculo in-
tenssimo con el territorio sobre el cual se
han asentado, pero el rgimen poltico que
en esta segunda fase adoptan es extraordi-
nariamente descentralizado.
23
ANDR HAURIOU, Derecho Constitucional e Ins-
tituciones Polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
p. 51.
40
En la organizacin poltica germana
no hay un poder centralizado, sino un
poder dividido en muchas esferas: Imperio,
Papada, seores feudales, corporaciones,
ciudades.24
Como anota Carro, el dualismo prepon-
derante se da entre el poder temporal y el
poder espiritual. Este ltimo, organizado
con las clsicas tcnicas romanas, ofreca
una tcnica organizativa muy superior a la
que ofrecan los pueblos germanos. Por
ello le resulta fcil al Papado mantener
una preeminencia sobre las endebles or-
ganizaciones polticas de los germanos; es
as como la civitas Dei se impuso sobre la
civitas diablica a travs de un proceso
histrico de sobra conocido.
En la baja Edad Media se aprecia cmo,
poco a poco, el poder temporal se va inde-
pendizando y va abrindose camino hacia
el Estado del Renacimiento.25
Otra caracterstica de este perodo en
la que coinciden los historiadores atae
a la escasa o ninguna participacin del
pueblo en la vida poltica. Esto no slo
puede decirse de los territorios alemanes
en los que an no ha llegado a adquirir
vida la idea del Estado y slo existen restos
ruinosos de la subordinacin del indivi-
duo al imperio, sino incluso all donde
los estamentos se sienten nacin poltica,
lo cual implica precisamente la exclusin
de la mayor parte de los gobernados de la
vida pblica.26
No obstante las notables diferencias cua-
litativas que se pueden observar entre la
forma poltica de la Edad Media y el Estado
moderno, se reconocen ciertos aportes del
feudalismo:
El desarrollo de un poderoso indivi-
dualismo de naturaleza aristocrtica que,
generalizado, aparecer ms tarde como
una de las races de la libertad.
24
Sobre los factores que originan el feudalismo,
ver Historia de las Formas Polticas, de OTTO HINTZE,
Editorial Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 35
y ss.
25
Ob. cit., p. 49.
26
JELLINEK, ob. cit., p. 242.
 Seccin Tercera: La politicidad humana
El desarrollo de los lazos de hombre
a hombre y la idea de que la sociedad re-
posa, en gran parte, sobre el intercambio
de servicios.
La exaltacin con la caballera de
los sentimientos del honor y de la fidelidad,
que se traspondrn a continuacin en la
lealtad frente al prncipe y, ms tarde aun,
en el civismo moderno.
Por ltimo, la perspectiva de igualdad
entre los hombres, necesaria para equilibrar
el sentimiento de la jerarqua social, se en-
cuentra en la Edad Media, poca de la fe
ardiente, en la igualdad ante Dios.27
14. L A FORMA POLTICA MODERNA:
EL ESTADO
Entre los estudiosos de la Teora del Es-
tado prevalece en la actualidad la opinin
de que slo a partir del Renacimiento se
comienza a estructurar la forma de organi-
zacin poltica que habra de denominar-
se Estado. Fue, precisamente, en una de
las Repblicas italianas del Renacimiento,
Florencia, donde vivi Nicols Maquiave-
lo, cuyo libro ms divulgado introduce el
vocablo lo Stato para la designacin del
status poltico.
En efecto, Maquiavelo comienza El
Prncipe: Todos los Estados, todas las do-
minaciones que tuvieron y tienen autoridad
sobre los hombres, fueron y son repblicas
o principados, con lo que da la genrica
designacin tcnica de Estado a toda rele-
vante y permanente organizacin de poder
poltico.28
Durante el curso de los siglos XVI y
XVII la nueva acepcin que se le da a la
palabra Stato y que designa justamente
una nueva estructura concreta histrica, es
receptada en las lenguas espaola, francesa,
alemana e inglesa. Estado en espaol, tat
en francs, Staat en alemn, State en ingls,
muestran que la concepcin de un poder
poltico monstico, su activa realizacin y la
27
ANDR HAURIOU, ob. cit., p. 63.
28
MAQUIAVELO, El Prncipe, en Obras, Editorial
Vergara, Barcelona, 1961, p. 95.
nominacin correspondiente, se expandi
dominante por toda Europa.29
Queda claro, entonces, que a partir del
perodo indicado la palabra Estado pasa
a tener un significado moderno, ya que
sirve para designar una nocin tambin
moderna de forma poltica. No se trata
entonces como pretenden algunos auto-
res de hacer depender de la existencia o
inexistencia de un vocablo el reconocimiento
de la esencia del Estado. Ello implicara volver
al nominalismo, con lo que encerraramos
la realidad en vocablos hermticos.30
Qu caractersticas tiene esta nueva
forma poltica, esta nueva institucionali-
zacin de las relaciones? Lo propio de la
edad moderna, en materia poltica, reside
en la instauracin de la unidad poltica,
es decir, del Estado propiamente dicho.
Simultneamente se esfuma el dualismo
entre el poder espiritual y el poder tem-
poral y entre el prncipe y los estamentos
del vecino. La forma poltica naciente el
Estado se diferencia de las anteriores por
la naturaleza de sus elementos. Es a la vez
Estado-nacin, por su especial composicin
geodemogrfica (territorio y poblacin), y
Estado soberano (absolutista), por el carc-
ter que reviste el poder.31
Efectivamente, frente a las poliarquas
medievales, en las cuales no se adverta
un centro nico de poder, una sola auto-
ridad suprema, provista del mximo de las
facultades de mando y direccin, el Esta-
do emerge como instrumento de control
poltico fuertemente centralizado y con
la aspiracin de constituirse en una uni-
dad absoluta, a cerrarse como un ncleo
social totalmente autnomo. El Estado
moderno ha nacido como una unidad de
asociacin, organizada conforme a una
constitucin, gracias a haber dominado
el doble dualismo que forma rey y pueblo
29
ARTURO SAMPAY, La crisis del Derecho Liberal-Bur-
gus, Editorial Losada, Buenos Aires, 1942, p. 158.
30
Sobre el particular puede verse la crtica de DE
LOS ROS, FERNANDO a la posicin formalista jurdi-
ca de Stammler en Adnde va el Estado?, Editorial
Sudamericana, 1951, p. 208.
31
MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., tomo I, p. 320.
41
 Manual de Derecho Poltico
y el poder espiritual y temporal. En cada
Estado particular, como no poda por me-
nos, ha tenido lugar este fenmeno de una
manera peculiar, si bien bajo el influjo, en
parte, de relaciones polticas universales
La idea de la unidad es la conclusin de
una gran evolucin histrica. El Estado
moderno tiene como punto final lo que
para el antiguo era el punto de partida.
Como el segundo, atribyese tambin a l,
y aun en mayor medida, el derecho y el
poder para dominar de un modo efectivo
todos los aspectos de la vida de la comu-
nidad. Es verdad que pone limitaciones
de grande importancia a su accin; pero
slo lo son las que l mismo se ha puesto
en vista del conocimiento que tiene de su
problema. Por el contrario, no reconoce
a ninguno de sus miembros un derecho
extraestatista que pueda ofrecerle una li-
mitacin absoluta; si existiere, equivaldra
esto a una reaparicin de aquel dualismo
que fue vencido despus de una lucha de
siglos.32
Las causas que van a originar tan fun-
damentales cambios en la concepcin de
la forma poltica, son por cierto complejas
y muy difciles de cualificar. Sin embargo,
es posible decantar algunas de mayor re-
levancia.
Desde luego, la influencia de los des-
cubrimientos geogrficos y los progresos
tcnicos del Renacimiento. Nuevas condicio-
nes tcnicas generales imponen un cambio
tambin en la tcnica de organizacin del
control social. Algunos descubrimientos que
en principio parecen totalmente ajenos a la
relacin poltica, resultan, no obstante, de
singular incidencia para el nacimiento de
la nueva institucionalizacin de la relacin
del poder. El descubrimiento de la brjula,
por ejemplo, permiti la navegacin de
altura, cuya consecuencia fue concentrar
el poder poltico, creando formaciones ms
voluminosas y ms fuertes alrededor de
los puntos donde el trfico martimo se
cumpla.33
32
JELLINEK, ob. cit., pp. 242-244.
33
FRANCISCO AYALA, ob. cit., pp. 198 y ss.
42
Tambin opera, en el mismo sentido, la
transformacin que produce en todos los
dispositivos militares el descubrimiento y
aplicacin de la plvora y la invencin de
las armas de fuego. Con la modificacin
de la tcnica guerrera, que se trasmut
en el empleo creciente de caones y ar-
mas manuales de fuego, se hizo necesaria
la creacin de un ejrcito permanente y
adiestrado debido a lo cual los soldados
quedaban econmicamente pendientes
de sus pagas. Con esto, el prncipe se
libra de la tornadiza fidelidad de sus va-
sallos, ganando el Estado el manejo nico
de las fuerzas armadas, al mismo tiempo
que hiere de muerte el preponderante
papel poltico y militar de los caballeros.
Lo costoso de la nueva tcnica guerrera
exigi la creacin central de los medios
militares, que a su vez apur una reorga-
nizacin de la hacienda pblica. Recin,
con esta forma de gobierno financiero,
se pudo sustituir al ejrcito vasallo, de
servicio internamente e inseguro, por
una organizacin militar continuada y
rgida, cuya direccin est concentrada
en el gobierno del Estado.34
La administracin feudal resultaba inade-
cuada para atender los requerimientos de
una sociedad y de una economa cada vez
ms complejas. La burocratizacin del Estado
se hace inevitable: el instrumento ms
eficaz para lograr la independizacin de la
unidad de poder del Estado fue la jerarqua
de autoridades, ordenada de modo regular,
segn competencias claramente delimitadas
y en la que funcionarios especializados,
nombrados por el superior y econmica-
mente dependientes, consagran su actividad
de modo continuo y principal a la funcin
pblica que les incumbe, cooperando as a
la formacin consciente de la unidad del
poder estatal. Mediante la burocracia se
elimina la mediatizacin feudal del poder
del Estado y se hace posible establecer el
vnculo de sbdito con carcter general y
unitario. Los apoyos burocrticos dan a la
moderna construccin del Estado sus netos
34
SAMPAY, ob. cit., p. 158.
 Seccin Tercera: La politicidad humana
contornos y condicionan el carcter relati-
vamente esttico de su estructura.35
Ejrcito permanente y burocracia tu-
vieron por premisas la regularidad del go-
bierno financiero del Estado, que exige un
sistema de impuestos reglados y entradas
predeterminadas.
Los titulares del poder poltico en la
Edad Media desconocan completamente
los presupuestos financieros, pues nunca
existi una separacin entre el erario y el
patrimonio de los prncipes.
La concrecin del Estado como eficiente
unidad poltica, militar y econmica slo
pudo adquirir realidad cuando se corporiz
tambin como unidad de decisin. En el
continente europeo, ello fue obra de la
monarqua absoluta.
Histricamente, el Estado soberano
es, ante todo, un Estado autoritario, cuyo
poder est basado en un Derecho propio,
en contraposicin a la teora de la transmi-
35
HERMANN HELLER, Teora del Estado, Editorial
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 6 edicin,
1908, pp. 147-148.
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
I. CONCEPCIONES SOBRE EL
ORIGEN DE LA SOCIEDAD POLTICA
A. HIPTESIS NATURALISTA
Textos atinentes a prrafo 9:
ARISTTELES.38
Poltica
Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1963, Libro I, Sec. 1
EL HOMBRE, ANIMAL POLTICO
El porqu sea el hombre un animal polti-
co, ms an que las abejas y todo otro animal
38
(384-322 a. de C.). Filsofo griego, discpulo
de Platn y preceptor de Alejandro Magno. Funda-
dor del Liceo.
43
sin del poder por el pueblo que aparece
ya en la Edad Media. La soberana es ante
todo histrica: soberana del prncipe con
tendencia al absolutismo, el cual se asocia
fcilmente con la validez exclusiva absoluta
del poder estatal, pero que solamente apa-
rece en pases donde el territorio estatal ha
sido creado de nuevo mediante la poltica
monrquica centralizadora.36
Admitir que los Estados modernos apare-
cen en el Renacimiento como monarquas
absolutas no implica, por cierto, pensar
que stas surgen de la noche a la maana,
brotando en el vaco, sino que ms bien se
constituyen por una especie de desarrollo
y crecimiento que ha venido verificndose
desde siglos atrs en las monarquas medie-
vales, cuyas instituciones prefiguran en algn
modo lo que ser el Estado moderno.37
36
OTTO HINTZE, ob. cit., p. 303.
37
Sobre la aparicin de las monarquas abso-
lutas modernas, ver OTTO HINTZE, ob. cit., pp. 293
y ss.; AVALA, ob. cit., pp. 201 y ss.; SAMPAY, ob. cit.,
pp. 162 y ss.
gregario, es evidente. La naturaleza segn
hemos dicho no hace nada en vano; ahora
bien, el hombre es entre los animales el nico
que tiene palabra. La voz es seal de pena y de
placer, y por esto se encuentra en los dems
animales (cuya naturaleza ha llegado hasta el
punto de tener sensaciones de pena y de placer
y comunicarlas entre s). Pero la palabra est
para hacer patente lo provechoso y lo nocivo,
lo mismo que lo justo y lo injusto, y lo propio
del hombre con respecto a los dems animales
es que l slo tiene la percepcin de lo bueno y
de lo malo, de lo justo y de lo injusto y de otras
cualidades semejantes, y la participacin comn
en estas percepciones es lo que constituye la
familia y la polis.
La polis es asimismo, por naturaleza, ante-
rior a la familia y a cada uno de nosotros. El
todo, en efecto, es necesariamente anterior a
la parte. Destruido el todo corporal, no habr
 Manual de Derecho Poltico
ni pie ni mano a no ser en sentido equvoco,
como cuando se habla de una mano de piedra;
algo semejante ser la mano de un cuerpo en
corrupcin. Todas las cosas se definen por su obra
y su potencia operativa, de modo que cuando
stas no son ya lo que eran, no deben las mismas
cosas decirse tales, a no ser que queramos hablar
en sentido equvoco. Es pues manifiesto que
la polis es por naturaleza anterior al individuo,
pues si el individuo no puede de por s bastarse
a s mismo, deber estar con el todo poltico en
la misma relacin que las otras partes lo estn
con su respectivo todo. El que sea incapaz de
entrar en esta participacin comn, o que a
causa de su propia suficiencia no necesite de
ella, no es ms parte de la polis, sino que es una
bestia o un dios.
En todos los hombres hay pues por natura-
leza una tendencia a formar asociaciones de
esta especie; y con todo, el primer fundador de
ciudades fue causa de los mayores bienes. Pues
as como el hombre, cuando llega a su perfec-
cin, es el mejor de los animales, asi tambin
es el peor de todos cuando est divorciado de
la ley y la justicia,
SANTO TOMS DE AQUINO39
Del gobierno de los prncipes
Editorial Losada, B. Aires, 1964
EL HOMBRE SOCIAL Y POLTICO
Pero es propio del hombre el ser animal
social y poltico, que vive entre la muchedum-
bre, ms que todos los otros animales: lo cual
declaran las necesidades que naturalmente tiene.
Porque a ellos la naturaleza les prepar el man-
tenimiento, el vestido de sus pelos, la defensa
de sus dientes, cuernos y uas, o a lo menos la
velocidad para huir, y el hombre, empero, no
recibi de la naturaleza ninguna de estas cosas,
mas en su lugar fuele dada la razn, para que
mediante ella, con el trabajo de sus manos, lo
pudiese buscar todo; a lo cual un hombre solo
no basta, porque de por s no puede pasar la
vida suficientemente; y as, decimos, le es natural
vivir en compaa de muchos.
Adems de esto, los otros animales tienen
natural industria para todas las cosas que les son
39
A Santo Toms de Aquino (12271274) se lo
considera el representante ms significativo de la
escolstica. Fue canonizado en 1323 y proclamado
Doctor de la Iglesia por Po V en 1567.
44
tiles o nocivas, como la oveja conoce al lobo
naturalmente por enemigo; y otros animales,
por natural industria, conocen algunas hierbas
medicinales y otras cosas necesarias a su vida;
mas el hombre, de las que lo son para vivir, slo
tiene conocimiento en comn, como quien por
la razn puede de los principios universales
venir en conocimiento de las cosas que son
necesarias para la vida humana. No es, pues,
posible que un hombre solo alcance por su
razn todas las cosas de esta manera; y as es
necesario vivir entre los muchos, para que unos
a otros ayuden y se ocupen unos en inventar
unas cosas, y otros en otras.
Esto tambin se prueba evidentsimamente
por serles propio a los hombres el hablar, con lo
cual pueden explicar sus conceptos totalmente
y otros animales declaran sus pasiones slo en
comn, como el perro, en ladrar, la ira, y otros
por diversos modos. As que un hombre es ms
comunicativo para otro, que los animales que
andan y viven juntos, como las gallinas, las hor-
migas y las abejas; y considerndolo, Salomn,
dice en el Eclesistico: Mejor es estar dos que
uno, porque gozan del socorro de la corres-
pondiente compaa.
Pues siendo natural al hombre el vivir en
compaa de muchos, necesario es que haya
entre ellos quien rija esta muchedumbre; porque
donde hubiese muchos, si cada uno procurase
para s solo lo que estuviese bien, la muche-
dumbre se desunira en diferentes partes, si no
hubiese alguno que tratase de lo que pertenece
al bien comn; as como el cuerpo del hombre
y de cualquier animal vendra a deshacerse si
no hubiese en l alguna virtud regitiva, que
acudiese al bien comn de todos los miembros;
y as dijo Salomn: Donde no hay Gobernador,
el pueblo se disipar As que en cualquiera
muchedumbre conviene que haya quien go-
bierne (Libro Primero, Captulo 1).
Y adems de todo lo dicho, hay otra razn
para mostrar que es necesario el vivir los hombres
juntos, y es el apetito que tienen de comunicar
sus obras a otros, de manera que a este apetito
le sera molesto hacer ninguna cosa de virtud
sin la compaa de otros hombres. De don-
de es que dice Tulio en el libro de la amistad
que la naturaleza ninguna cosa solitaria ama;
porque segn pienso, es cierto lo que o a los
pasados, que sola decir Archita Tarentino: Que
si alguno subiese al cielo, y viese la naturaleza
del mundo y la hermosura de las estrellas, si
fuese sin amigos y compaeros, no le sera suave
aquella admiracin. Y las mismas riquezas no
 Seccin Tercera: La politicidad humana
resplandecen si no se esparcen entre muchos,
como dice Boecio. De manera que parece que
el hombre tiene necesidad de vivir entre mu-
chos, considerando as por la parte del cuerpo
sensitiva, como de parte de la naturaleza racio-
nal. Por lo cual naturalmente es necesaria la
fundacin de las ciudades Y aunque los que
primero las fundaron, segn dice la Escritura,
fueron hombres malos, como Can, fratricida,
y Nembret, opresor de los hombres, el cual
edific a Babilonia, y Asur, que edific a Nni-
ve; con todo eso se movieron a ello por estas
comodidades de los hombres encaminndole a
la utilidad de su dominio, que para conservarla
era necesario que los hombres viviesen juntos
(Libro Cuarto, Captulo 39).
B. HIPTESIS CONTRACTUALISTA
Textos atinentes a prrafo 10
THOMAS HOBBES40
Leviathan
DE LA CONDICIN NATURAL DEL GNERO
HUMANO
La naturaleza ha hecho a los hombres tan
iguales en las facultades del cuerpo y del espritu
que, si bien un hombre es a veces, evidentemente,
ms fuerte de cuerpo o ms sagaz de entendimien-
to que otro, cuando se considera en conjunto,
la diferencia entre hombre y hombre no es tan
importante que uno puede reclamar, a base de
ella, para s mismo, un beneficio cualquiera al
que otro no pueda aspirar como l. En efecto,
por lo que respecta a la fuerza corporal, el ms
dbil tiene bastante fuerza para matar al ms
fuerte, ya sea mediante secretas maquinaciones
o confederndose con otro que se halle en el
mismo peligro que l se encuentra,
En lo que a facultades mentales yo encuentro
an una igualdad ms grande entre los hombres
que en lo referente a la fuerza No hay, en
efecto y de ordinario, un signo ms claro de
40
(1588-1679) Filsofo ingls. Las continuas
luchas polticas y religiosas que convulsionaron a
Inglaterra durante el siglo XVII como consecuencia
de las rivalidades existentes entre el Parlamento y la
Corona, llevaron a concebir un sistema de gobierno
absoluto. Los fragmentos transcritos han sido tomados
de su obra. LEVIATHAN, Editorial Universitaria de
Puerto Rico, 1968.
45
distribucin igual de una cosa, que el hecho de
que cada hombre est satisfecho con la porcin
que le corresponde.
De esta igualdad en cuanto a la capacidad
se deriva la igualdad de esperanza respecto a la
consecucin de nuestros fines. Esta es la causa
de que si dos hombres desean la misma cosa, y
en modo alguno pueden disfrutarla ambos, se
vuelven enemigos, y en el camino que conduce
al fin (que es, principalmente, su propia conser-
vacin, y a veces su delectacin tan slo) tratan
de aniquilarse o sojuzgarse uno a otro.
Dada esta situacin de desconfianza mutua,
ningn procedimiento tan razonable existe para
que un hombre se proteja a s mismo, como la
anticipacin, es decir, el dominar por medio de
la fuerza o por la astucia a todos los hombres
que pueda, durante el tiempo preciso, hasta que
ningn otro poder sea capaz de amenazarle.
Adems, los hombres no experimentan pla-
cer ninguno (sino, por el contrario, un gran
desagrado) reunindose, cuando no existe un
poder capaz de imponerse a todos ellos. En
efecto, cada hombre considera que su compa-
ero debe valorarlo del mismo modo que l se
valora a s mismo. Y en presencia de todos los
signos de desprecio o subestimacin, procu-
ra naturalmente, en la medida en que puede
atreverse a ello (lo que entre quienes no reco-
nocen ningn poder comn que los sujete, es
suficiente para hacer que se destruyan uno a
otro), arrancar una mayor estimacin de sus
contendientes, infligindoles algn dao, y de
los dems por el ejemplo.
As hallamos en la naturaleza del hombre
tres causas principales de discordia: primera,
la competencia; segunda, la desconfianza; ter-
cera, la gloria.
La primera causa impulsa a los hombres a
atacarse para lograr un beneficio; la segunda,
para lograr seguridad; la tercera, para ganar
reputacin
Con todo ello es manifiesto que durante el
tiempo en que los hombres viven sin un poder que
los atemorice a todos, se hallan en la condicin
o estado que se denomina guerra: una guerra
tal que es la de todos contra todos. Porque la
GUERRA no consiste solamente en batallar, en
el acto de luchar, sino que se da durante el pe-
riodo de tiempo en que la voluntad de luchar
se manifiesta de modo suficiente.
Por consiguiente, todo aquello que es con-
sustancial a un tiempo de guerra, durante el
cual cada hombre es enemigo de los dems,
es natural tambin en el tiempo en que los
 Manual de Derecho Poltico
hombres viven sin otra seguridad que la que
su propia fuerza y su propia invencin pueden
proporcionarles. En toda situacin semejante
no existe oportunidad para la industria, ya que
su fruto es incierto; por consiguiente, no hay
cultivo de la tierra, ni navegacin, ni uso de
artculos que puedan ser importados por mar,
ni construcciones confortables, ni fuerza, ni
conocimientos de la faz de la tierra, ni cmputo
del tiempo, ni artes ni letras, ni sociedad; y lo
que es peor de todo, existe continuo temor y
peligro de muerte violenta; y la vida del hombre es
solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve.
Acaso puede pensarse que nunca existi
un tiempo o condiciones en que se diera una
guerra semejante, y en efecto, yo creo que nunca
ocurri generalmente as, en el mundo entero,
pero existen varios lugares donde viven ahora
de ese modo. Los pueblos salvajes en varias co-
marcas de Amrica, si se excepta el rgimen de
pequeas familias cuya concordia depende de
la concupiscencia natural, carecen de gobierno
en absoluto, y viven actualmente en ese estado
bestial a que me he referido. De cualquier modo
que sea, puede percibirse cul ser el gnero
de vida cuando no exista un poder comn que
temer, pues el rgimen de vida de los hombres
que antes vivan bajo un gobierno pacfico, suele
degenerar en una guerra civil.
Ahora bien, aunque nunca existi un tiempo
en que los hombres particulares se hallaran en
una situacin de guerra de uno contra otro,
en todas las pocas, los reyes y personas reves-
tidas con autoridad soberana, celosos de su
independencia, se hallan en estado de con-
tinua enemistad, en la situacin y postura de
tos gladiadores, con las armas asestadas y los
ojos fijos uno en otro. Es decir, con sus fuer-
tes guarniciones y caones en guardia en las
fronteras de sus reinos, con espas entre sus
vecinos, todo lo cual implica una actitud de
guerra. Pero como a la vez defienden tambin
la industria de sus sbditos, no resulta de esto
aquella miseria que acompaa a la libertad de
los hombres particulares.
En esta guerra de todos contra todos, se da
una consecuencia: que nada puede ser injusto.
Las nociones de derecho e ilegalidad, justicia
e injusticia estn fuera de lugar. Donde no hay
poder comn, la ley no existe; donde no hay
ley, no hay justicia. En la guerra, la fuerza y el
fraude son las dos virtudes cardinales. Justicia
e injusticia no son facultades ni del cuerpo ni
del espritu. Si lo fueran, podrn darse en un
hombre que estuviera solo en el mundo, lo mis-
46
mo que se dan sus sensaciones y pasiones. Son
aqullas cualidades que se refieren al hombre
en sociedad, no en estado solitario. Es natural
tambin que en dicha condicin no existan
propiedad ni dominio, ni distincin entre tuyo
y mo; slo pertenece a cada uno lo que pueda
tomar, y slo en tanto que pueda conservarlo.
Todo ello puede afirmarse de esa miserable
condicin en que el hombre se encuentra por
obra de la simple naturaleza, si bien tiene una
cierta posibilidad de superar ese estado, en parte
por sus pasiones, en parte por su razn.
Las pasiones que inclinan a los hombres
a la paz son el temor a la muerte, el deseo
de las cosas que son necesarias para una vida
confortable, y la esperanza de obtenerlas por
medio del trabajo. La razn sugiere adecuadas
normas de paz, a las cuales pueden llegar los
hombres por mutuo consenso (Primera parte.
Captulo XIII).
L A GENERACIN DE UN ESTADO
El nico camino para erigir semejante poder
comn, capaz de defenderlos contra la invasin
de los extranjeros y contra las injurias ajenas,
asegurndoles de tal suerte que por su propia
actividad y por los frutos de la tierra puedan
nutrirse a s mismos y vivir satisfechos, es con-
ferir todo su poder y fortaleza a un hombre o
a una asamblea de hombres, todos los cuales,
por pluralidad de votos, puedan reducir sus
voluntades a una voluntad. Esto equivale a decir:
elegir un hombre o una asamblea de hombres
que represente su personalidad; y que cada
uno considere como propio y se reconozca a
s mismo como autor de cualquiera cosa que
haga o promueva quien representa su persona,
en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la
seguridad comunes; que, adems, sometan sus
voluntades cada uno a la voluntad de aqul, y
sus juicios a su juicio. Esto es algo ms que con-
sentimiento o concordia; es una unidad real de
todo ello en una misma persona, instituida por
pacto de cada hombre con los dems, en forma
tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y
transfiero a este hombre o asamblea de hombres
mi derecho de gobernarme a m mismo, con
la condicin de que vosotros transferiris a l
vuestro derecho, y autorizaris todos sus actos
de la misma manera. Hecho esto la multitud
as unida en una persona se denomina ESTA-
DO, en latn CIVITAS. Esta es la generacin de
aqul gran LEVIATHAN, o ms bien hablando
con ms reverencia, de aquel dios mortal, al
 Seccin Tercera: La politicidad humana
cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra
paz y nuestra defensa. Porque en virtud de esta
autoridad que se le confiere por cada hombre
particular, el Estado posee y utiliza tanto poder y
fortaleza, que por el terror que inspira es capaz
de conformar las voluntades de todos ellos para
la paz en su propio pas, y para la mutua ayuda
contra sus enemigos, en el extranjero.
Y en ello consiste la esencia del Estado, que
podemos definir as: una persona de cuyos ac-
tos se constituye en autora una gran multitud
mediante pactos recprocos de sus miembros
con el fin de que esa persona pueda emplear
la fuerza y los medios de todos como lo juzgue
conveniente para asegurar la paz y la defensa
comn. El titular de esta persona se denomina
SOBERANO y se dice que tiene poder soberano;
cada uno de los que lo rodean es SBDITO suyo
(Segunda parte. Del Estado, Captulo XVII).
JOHN LOCKE41
Ensayo sobre el gobierno civil
Editorial Aguilar, Madrid, 1985
EL ORIGEN DEL PODER POLTICO
Para comprender bien en qu consiste el
poder poltico y para remontarnos a su verdadera
fuente, ser forzoso que consideremos cul es
el estado en que se encuentran naturalmente
los hombres, a saber: un estado de completa
libertad para ordenar sus actos y para disponer
de propiedades y de sus personas como mejor les
parezca, dentro de los lmites de la ley natural,
sin necesidad de pedir permiso y sin depender
de la voluntad de otra persona.
Es tambin un estado de igualdad, dentro
del que todo poder y toda jurisdiccin son re-
cprocos, en el que nadie tiene ms que otro,
puesto que no hay cosa ms evidente que el
que seres de la misma especie y de idntico
rango, nacidos para participar sin distincin de
todas las ventajas de la naturaleza y para servirse
de las mismas facultades, sean tambin iguales
entre ellos, sin subordinacin ni sentimiento,
a menos que el Seor y Dueo de todos ellos
haya colocado, por medio de una clara mani-
festacin de su voluntad, a uno de ellos por
41
(1632-1704). Filsofo y mdico ingls. Partidario
del rgimen parlamentario. Es considerado el padre
del liberalismo poltico. Los fragmentos transcritos
han sido tomados de su obra Ensayo sobre el gobierno
civil, Editorial Aguilar, Madrid, 1955.
47
encima de los dems, y que le haya conferido
mediante un nombramiento evidente y claro,
el derecho indiscutible al poder y a la soberana
(Captulo II).
Siendo, segn he dicho ya, los hombres li-
bres, iguales e independientes por naturaleza,
ninguno de ellos puede ser arrancado de esa
situacin y sometido al poder poltico de otros
sin que medie su propio consentimiento. Este
se otorga mediante convenio hecho con otros
hombres de juntarse e integrarse en una comu-
nidad destinada a permitirles una vida cmo-
da, segura y pacfica de unos con otros, en el
disfrute tranquilo de sus bienes propios, y una
salvaguardia mayor contra cualquiera que no
pertenezca a esa comunidad. Esto puede llevarlo
a cabo cualquier cantidad de hombres, porque
no perjudica a la libertad de los dems, que
siguen estando como lo estaban hasta entonces,
en la libertad del estado de naturaleza. Una vez
que un determinado nmero ha consentido
en constituir una comunidad o gobierno, que-
dan desde ese mismo momento conjuntados
y forman un solo cuerpo poltico, dentro del
cual la mayora tiene el derecho de regir y de
obligar a todos.
En efecto, una vez que, gracias al consenti-
miento de cada individuo, ha constituido cier-
to nmero de hombres una comunidad, han
formado, por ese hecho, un cuerpo con dicha
comunidad, con poder para actuar como un
solo cuerpo, lo que se consigue por la voluntad
y la decisin de la mayora. De otra forma es
imposible actuar y formar verdaderamente un
solo cuerpo, una sola comunidad, que es a lo
que cada individuo ha dado su consentimiento
al ingresar en la misma. El cuerpo se mueve
hacia donde lo impulsa la fuerza mayor, y esa
fuerza es el consentimiento de la mayora; por
esa razn quedan todos obligados por la reso-
lucin a que llegue la mayora. Por eso vemos
que en las asambleas investidas por las leyes
positivas para poder actuar, pero sin que esas
leyes positivas hayan establecido un nmero
fijo para que puedan hacerlo, la resolucin de
la mayora es aceptada por la resolucin de la
totalidad de sus miembros, y por la ley natural
y de la razn, se da por supuesto que obliga
por llevar dentro de s el poder de la totalidad
(Capitulo VIII).
Por consiguiente, debe darse por supuesto
que quienes, saliendo del estado de naturaleza
se constituyen en comunidad, entregan todo
el poder necesario para las finalidades de esa
integracin en sociedad a la mayora de aqulla,
 Manual de Derecho Poltico
a no ser que, de una manera expresa, acuerden
que deba estar en un nmero de personas su-
perior al que forma la simple mayora. Y se da
por supuesto que esto lo realizan por el simple
hecho de unirse dentro de una sociedad polti-
ca, no requirindose otro pacto que se entre
los individuos que se unen o que integran una
comunidad. Tenemos, pues, que lo que inicia
y realmente constituye una sociedad poltica
cualquiera, no es otra cosa que el consenti-
miento de un nmero cualquiera de hombres
libres capaces de formar mayora para unirse,
integrarse dentro de semejante sociedad. Y eso,
y solamente eso, es lo que dio o podra dar
principio a un gobierno legtimo.
JUAN JACOBO ROUSSEAU42
El contrato social
Editorial Aguilar, Madrid, 1969, Libro I,
captulo VI
ORIGEN DEL CONTRATO SOCIAL
Supongo a los hombres llegados a un pun-
to en que los obstculos que se oponen a su
conservacin en el estado natural vencen con
su resistencia a las fuerzas que cada individuo
puede emplear para mantenerse en ese esta-
do. Entonces, ese estado primitivo no puede
ya subsistir, el gnero humano perecera si no
cambiase su manera de ser.
Ahora bien, como los hombres no pueden
engendrar nuevas fuerzas, sino solamente aunar
y dirigir las que existen, no les queda otro me-
dio, para subsistir, que formar por agregacin
una suma de fuerzas que puedan superar la
resistencia, ponerlas en juego mediante un solo
mvil y hacerlas actuar de consuno.
Esta suma de fuerzas no puede nacer ms
que del concurso de varios; pero como la fuerza
y la libertad de cada hombre son los primeros
instrumentos de su conservacin, cmo lo com-
prometern sin perjudicarse y sin descuidar
las atenciones que se debe a s mismo? Esta
dificultad aplicada a mi tema puede enunciarse
en estos trminos:
Encontrar una forma de asociacin que
defienda y proteja con toda la fuerza comn
a la persona y los bienes de cada asociado, y
por lo cual, unindose cada uno a todos, no
42
(1712-1778). Filsofo y escritor suizo-francs
nacido en Ginebra. Se considera que sus doctrinas in-
fluyeron en el proceso de la Revolucin francesa.
48
obedezca, sin embargo, ms que a s mismo
y permanezca tan libre como antes. Tal es el
problema fundamental, cuya solucin da el
Contrato Social.
Las clusulas de este contrato estn de tal
modo determinadas por la naturaleza del acto
que la menor modificacin las hara vanas y de
nulo efecto; de suerte que, aunque no hayan
sido acaso nunca formalmente enunciadas, son
en todas partes las mismas, en todas partes t-
citamente admitidas y reconocidas; hasta que
violado el pacto social, cada uno vuelve a sus
primeros derechos y recupera su libertad na-
tural, perdiendo la libertad convencional por
la que renunci a aqulla.
Estas clusulas, bien entendidas, se reducen
todas a una sola: la enajenacin de cada asociado
con todos sus derechos a toda la comunidad.
Pues, en primer lugar, dndose cada uno todo
entero, la condicin es igual, para todos, y sien-
do igual para todos, ninguno tiene inters en
hacerla onerosa para los dems.
Por otra parte, dndose cada uno sin reser-
vas, la unin es todo lo perfecta que puede ser
y ningn asociado tiene ya nada que reclamar.
Pues si les quedaran algunos derechos a los
particulares, como no habra ningn superior
comn que pudiera fallar entre ellos y el pblico,
siendo cada cual su propio juez, pretendera
en seguida serlo en todo, subsistira el estado
de naturaleza y la asociacin llegara a ser ne-
cesariamente tirnica o intil.
En fin, como dndose cada uno a todos no
se da a nadie, y como no hay un solo asociado
sobre el cual no se adquiera el mismo derecho
que a l se le cede sobre uno mismo, se gana
el equivalente de todo lo que se pierde, y ms
fuerza para conservar lo que se tiene.
De suerte que si se separa del pacto social,
lo que no forma parte de su esencia, resultar
que se reduce a los trminos siguientes: Cada
uno de nosotros pone en comn su persona y
todo su poder bajo la suprema direccin de la
voluntad general; y recibimos en cuerpo a cada
miembro como parte indivisible del todo.
En el mismo instante, en lugar de la per-
sona particular de cada contratante, este acto
de asociacin produce un cuerpo moral y co-
lectivo compuesto de tantos miembros como
votos tiene la asamblea, el cual recibe de este
mismo acto su unidad, su yo comn, su vida y
su voluntad. Esta persona pblica que se forma
as, por la unin de todas las dems, tomaba
en otro tiempo el nombre de Ciudad, y toma
ahora el de Repblica o el de cuerpo poltico,
 Seccin Tercera: La politicidad humana
al cual llaman sus miembros Estado cuando
es pasivo. Soberano cuando es activo. Poder
cuando lo comparan con otros de su misma
especie. Por lo que se refiere a los asociados,
toman colectivamente el nombre de Pueblo, y
se llaman en particular Ciudadanos como par-
ticipantes en la autoridad soberana, y Sbditos
como sometidos a las leyes del Estado. Pero
estos trminos suelen confundirse y tomarse
uno por otro; basta saber distinguirlos cuando
son empleados en su sentido preciso.
C. HIPTESIS ANTROPOLGICA
Texto atinente a prrafo 11
GEORGE BALANDIER
Antropologa poltica
Editorial Pennsula, Barcelona, 1969,
pp. 171 y ss.
L A ASOCIACIN VOLUNTARIA Y LA
DOMINACIN
Ciertos antroplogos, antiguos y modernos,
se sitan igualmente entre los que impugnan
la universalidad de los fenmenos polticos.
Uno de los fundadores, W. C. Mac-Leod,
enjuicia a unos pueblos que considera como
los Yurok de California desprovistos de una
organizacin poltica y viviendo en un estado
de anarqua (The Origin and History of Politics,
1931). B. Malinowski admite que los grupos
polticos estn ausentes entre los Vedda y los
nativos australianos y B. Redfield subraya que las
instituciones polticas pueden faltar totalmente
en el caso de las sociedades ms primitivas.
Y el propio Radcliffe-Brown, en su estudio de
los Andaman (The Andaman Islanders, 1922),
reconoce que esos insulares no disponen de
ningn Gobierno organizado.
De hecho, la verificacin negativa tiene raras
veces un valor absoluto; en la mayora de los
casos no expresa sino la ausencia de instituciones
polticas comparables a las que rigen el Estado
moderno. Dado este implcito etnocentrismo,
no puede ser satisfactoria. De ah los intentos
por romper una dicotoma demasiado simplista,
oponiendo las sociedades tribales a las socieda-
des con un Gobierno claramente constituido
y racional. Esas tentativas suelen operar por
diferentes vas. Pueden caracterizar el dominio
poltico menos por sus modos de organizacin
que por las funciones cumplidas; en ese caso
49
se ampla su extensin. Tienden igualmente a
localizar un rellano a partir del cual lo poltico
se manifiesta ntidamente. L. Mair lo recuerda:
Algunos antroplogos tendran por seguro
que la esfera de lo poltico empieza all donde
acaba la del parentesco. O bien la dificultad se
aborda de frente, y el conocimiento del hecho
poltico se busca a partir de las sociedades donde
es menos aparente, es decir, en las sociedades
llamadas segmentarias. As, M. G. Smith dedica
un largo artculo a las sociedades de linaje que
considera en un triple aspecto: en tanto que
sistema con caractersticas formales, en tanto
que modo de relacin distinto del parentesco, y
mayormente en tanto que estructura de conte-
nido poltico. Llega a considerar la vida poltica
como un aspecto de toda vida social, no como
el producto de unidades o de estructuras espe-
cficas, y a negar la pertinencia de la distincin
rgida establecida entre sociedades con Estado
y sociedades sin Estado. Pero tambin esta
interpretacin es imputada, entre otros, por D.
Easton, en su artculo sobre los problemas de
la antropologa poltica: el anlisis terico de
Smith es a juicio suyo de un nivel tan eleva-
do que no permite aprehender mediante qu
rasgos los sistemas polticos se parecen, por la
mera razn de que descuida el examen de lo
que los hace diferenciarse. De modo que la
incertidumbre sigue siendo total.
D. HIPTESIS MARXISTA
Texto atinente a prrafos 10-11
FEDERICO ENGELS
El origen de la familia, la propiedad
privada y el Estado en Obras escogidas
de Marx y Engels
Editorial Progreso, Mosc, 1969, pp. 621 y ss.
EL ESTADO Y LAS CLASES SOCIALES
As, pues, el Estado no es de ningn modo
un poder impuesto desde fuera a la sociedad;
tampoco es la realidad de la idea moral, ni la
imagen y la realidad de la razn, como afirma
Hegel. Es ms bien un producto de la sociedad
cuando llega a un grado de desarrollo determi-
nado; es la confesin de que esa sociedad se ha
enredado en una irremediable contradiccin
consigo misma y est dividida por antagonis-
mos irreconciliables, que es impotente para
conjurar. Pero a fin de que estos antagonismos,
estas clases con intereses econmicos en pugna,
 Manual de Derecho Poltico
no se devoren a s mismas y no consuman a la
sociedad en una lucha estril, se hace necesario
un poder situado aparentemente por encima de
la sociedad y llamado a amortiguar el choque,
a mantenerlo en los lmites del orden. Y ese
poder, nacido de la sociedad, pero que se pone
por encima de ella y se divorcia de ella ms y
ms es el Estado.
Frente a la antigua organizacin gentilicia,
el Estado se caracteriza en primer lugar por la
agrupacin de sus sbditos segn divisiones
territoriales. Las antiguas asociaciones gentili-
cias, constituidas y sostenidas por vnculos de
sangre, haban llegado a ser, segn lo hemos
visto, insuficientes en gran parte, porque supo-
nan la unin de los asociados con un territorio
determinado, lo cual haba dejado de suceder
desde largo tiempo. El territorio no se haba
movido, pero los hombres s. Se tom como
punto de partida la divisin territorial, y se dej
a los ciudadanos ejercer sus derechos y sus de-
beres sociales donde se hubiesen establecido,
independientemente de la gens y de la tribu.
Esta organizacin de los sbditos del Estado
conforme al territorio es comn a todos los
Estados. Por eso nos parece natural; pero en
anteriores captulos hemos visto cun porfiadas
y largas luchas fueron menester antes de que en
Atenas y en Roma pudiera sustituir a la antigua
organizacin gentilicia.
El segundo rasgo caracterstico es la insti-
tucin de una fuerza pblica, que ya no es el
pueblo armado. Esta fuerza pblica especial
hcese necesaria porque desde la divisin de
la sociedad en clases es ya imposible una orga-
nizacin armada espontnea de la poblacin.
Los esclavos tambin formaban parte de la
poblacin; los 90.000 ciudadanos de Atenas
slo constituan una clase privilegiada, frente
a los 365.000 esclavos. El ejrcito popular de
la democracia ateniense era una fuerza pbli-
ca aristocrtica contra los esclavos, a quienes
mantena sumisos; mas, para tener a raya a los
ciudadanos, se hizo necesaria tambin una
polica, como hemos dicho anteriormente.
Esta fuerza pblica existe en todo Estado; y
no est formada slo por hombres armados,
sino tambin por aditamentos materiales, las
crceles y las instituciones coercitivas de todo
gnero, que la sociedad gentilicia no conoca.
Puede ser muy poco importante o hasta casi
nula, en las sociedades donde an no se han
desarrollado los antagonismos de clase y en
territorios lejanos, como sucedi en ciertos
lugares y pocas en los Estados Unidos de
50
Amrica, pero se fortalece a medida que los
antagonismos de clase se exacerban dentro del
Estado y a medida que se hacen ms grandes y
ms poblados los Estados colindantes. Y si no,
examnese nuestra Europa actual, donde la lu-
cha de las clases y la rivalidad en las conquistas
han hecho crecer tanto la fuerza pblica, que
amenaza con devorar a la sociedad entera y
aun al Estado mismo.
Para sostener en pie esa fuerza pblica, se
necesitan contribuciones por parte de los ciu-
dadanos del Estado: los impuestos. La sociedad
gentilicia nunca tuvo idea de ellos, pero nosotros
los conocemos bastante bien. Con los progresos
de la civilizacin incluso los impuestos llegan a
ser pocos; el Estado libra letras sobre el futuro,
contrata emprstitos, contrae deudas de Estado.
Tambin de esto puede hablarnos, por propia
experiencia, la vieja Europa.
Dueos de la fuerza pblica y del derecho
de recaudar los impuestos, los funcionarios,
como rganos de la sociedad, aparecen ahora
situados por encima de sta. El respeto que se
tributaba libre y voluntariamente a los rganos
de la constitucin gentilicia ya no les basta,
incluso si pudieran ganarlo; vehculos de un
poder que se ha hecho extrao a la sociedad,
necesitan hacerse respetar por medio de las
leyes de excepcin, merced a las cuales gozan
de una aureola y de una inviolabilidad particu-
lares. El ms despreciable polizonte del Estado
civilizado tiene ms autoridad que todos los
rganos del poder de la sociedad gentilicia
reunidos; pero el prncipe ms poderoso, el
ms grande hombre pblico o guerrero de la
civilizacin, puede envidiar al ms modesto
jefe gentil el respeto espontneo y universal
que se le profesaba. El uno se mova dentro de
la sociedad; el otro se ve forzado a pretender
representar algo que est fuera y por encima
de ella.
Como el Estado naci de la necesidad de
refrenar los antagonismos de clase, y como, al
mismo tiempo, naci en medio del conflicto
de esas clases, es, por regla general, el Estado
de la clase ms poderosa, de la clase econ-
micamente dominante, que, con ayuda de l,
se convierte tambin en la clase polticamente
dominante, adquiriendo con ello nuevos me-
dios para la represin y la explotacin de la
clase oprimida. As, el Estado antiguo era, ante
todo, el Estado de los esclavistas para tener
sometidos a los esclavos; el Estado feudal era
el rgano de que se vala la nobleza para tener
sujetos a los campesinos siervos, y el moderno
 Seccin Tercera: La politicidad humana
Estado representativo es el instrumento de
que se sirve el capital para explotar el trabajo
asalariado. Sin embargo, por excepcin, hay
perodos en que las clases en lucha estn tan
equilibradas que el poder del Estado, como
mediador aparente, adquiere cierta indepen-
dencia momentnea respecto a una y otra. En
este caso se halla la monarqua absoluta de
los siglos XVII y XVIII, que mantena a nivel
la balanza entre la nobleza y el estado llano;
y en este caso estuvieron el bonapartismo del
primer Imperio francs, y sobre todo el del
segundo, valindose de los proletarios contra la
clase media, y de sta contra aqullos. La ms
reciente produccin de esta especie, donde
opresores y oprimidos aparecen igualmente
ridculos, es el nuevo imperio alemn de la
nacin bismarckiana; aqu se contrapesa a ca-
pitalistas y trabajadores unos con otros, y se
les extrae el jugo sin distincin en provecho
de los junkers prusianos de provincias venidos
a menos.
Adems, en la mayor parte de los Estados
histricos los derechos concedidos a los ciuda-
danos se gradan con arreglo a su fortuna, y
con ello se declara expresamente que el Estado
es un organismo para proteger a la clase que
posee contra la desposeda. As suceda ya en
Atenas y en Roma, donde la clasificacin era por
la cuanta de los bienes de fortuna. Lo mismo
sucede en el Estado feudal de la Edad Media,
donde el poder poltico se distribuy segn la
propiedad territorial. Y as lo observamos en el
censo electoral de los Estados representativos
modernos.
Por tanto, el Estado no ha existido eterna-
mente. Ha habido sociedades que se las arreglan
sin l, que no tuvieron la menor nocin del
Estado ni de su poder. Al llegar a cierta fase
del desarrollo econmico, que estaba ligada
necesariamente a la divisin de la sociedad en
clases, esta divisin hizo del Estado una nece-
sidad. Ahora nos aproximamos con rapidez
a una fase de desarrollo de la produccin en
que la existencia de estas clases no slo deja
de ser una necesidad, sino que se convierte en
un obstculo directo para la produccin. Las
clases desaparecern de un modo tan inevitable
como surgieron en su da. Con la desaparicin
de las clases desaparecer inevitablemente el
Estado. La sociedad, reorganizando de un
modo nuevo la produccin sobre la base de
una asociacin libre de productores iguales,
enviar toda la mquina del Estado al lugar
que entonces le ha de corresponder: al museo
51
de antigedades, junto a la rueca y al hacha
de bronce.
II. EL ORIGEN DEL TRMINO
ESTADO
Texto atinente a prrafo 14: La forma
poltica moderna: el Estado
ALESSANDRO PASSERIN DENTREVES
La nocin del estado
Editorial Euramrica, Madrid, 1970,
pp. 52-54
L A PALABRA ESTADO
Es legtimo concluir que no hay ninguna
exageracin en atribuir a Maquiavelo el mrito
de haber introducido por primera vez el tr-
mino Estado, en su acepcin moderna, en el
lxico poltico del mundo civilizado; primero,
en el italiano, y de modo ms lento y no sin re-
sistencia en las otras lenguas europeas. En esta
paulatina difusin, la palabra Estado entra en
competencia con otras expresiones utilizadas
hasta entonces y que haban sido derivadas del
latn. As, el francs Bodino, que tiene una im-
portancia capital en el desarrollo de la moderna
teora del Estado, intitula su obra De la Rpublique
(1876), y con este trmino designa al Estado,
conservando en l la palabra tat, pese a algunas
opiniones contrarias a esta tesis, el significado
tradicional de condicin o situacin (tat dune
rpublique, ltat de la France). Algo parecido
ocurre con los escritores ingleses de ese mismo
periodo, los cuales para designar al Estado si
de Estado en sentido moderno puede hablarse
en la Inglaterra de aquella poca utilizan la
palabra commonwealth, que etimolgicamente
reproduce con toda exactitud el trmino lati-
no respublica. nicamente en Hobbes hallamos
(Leviatn, 1651, Introduccin) expresamente
establecida la identidad civitas = commonwealth
= State; despus de l, con Pufendorf y con
Barbeyrac, traductor de ste, las palabras status
= tat entran definitivamente en el lenguaje
poltico corriente. Por su parte, Montesquieu
(Esprit des Lois, 1748, lib. II) consagraba con su
autoridad el uso de la palabra repblica, ya ini-
ciado por Maquiavelo, para designar una forma
particular de Estado, el Estado popular, como
anttesis de la monarqua o principado.
Es significativo el hecho de que en Inglaterra
el nombre de repblica o commonwealth fue el
 Manual de Derecho Poltico
adoptado oficialmente despus de la cada de
la monarqua (1649), razn por la cual la pala-
bra cay en profundo descrdito a partir de la
Restauracin, aunque no tanto que impidiera
a Locke (Segundo Tratado sobre el gobierno civil,
1690, 133) seguir utilizndola por no acertar
a encontrar como confiesa explcitamente
otra mejor para designar la nocin de civitas,
es decir, de una comunidad independiente
o Estado. En tiempos ya prximos a nosotros
aquella palabra fue adoptada, como es sabido,
para designar lo que fue el Imperio britnico y
hoy es una libre confederacin de pueblos, la
British Commonwealth of Nations.
En general, los pases anglosajones no
acogieron la palabra Estado con tanta
facilidad como los del continente europeo.
Las razones de ello son complejas y no po-
demos detenernos aqu en el examen de
las mismas, que no sera sino un anlisis del
diverso desarrollo que el concepto (jurdico)
de la personalidad del Estado ha tenido
en los diferentes pases occidentales. Baste
recordar que los ingleses, para mencionar
al Estado, prefieren con frecuencia recurrir
a perfrasis o circunloquios, como cuando
identifican identificacin que, por cierto,
qued consagrada por una especial disposi-
cin legislativa el servicio de la Corona o
de su Majestad con el servicio del Estado,
refiriendo al gobierno o a los funcionarios
individuales muchas atribuciones y funcio-
nes que nosotros solemos referir al Estado.
Igualmente incierto es el uso del trmino
Estado al otro lado del Atlntico, donde
con tal nombre se designan los cincuenta
Estados que hoy componen la Federacin
norteamericana, en tanto que lo que para
nosotros sera el Estado verdadero, es
decir, el Estado federal, recibe el nombre
de Federal Government. Pese a todo, es indu-
52
dable que tambin en la lengua inglesa la
palabra Estado introducida originaria-
mente, en tiempo de Isabel I, por directa
influencia italiana tiene hoy plena carta
de ciudadana.
Es preciso ahora, antes de terminar el
captulo, dar respuesta a la pregunta que al
principio nos hacamos, a saber, si es lcito
utilizar la palabra Estado en locuciones
corrientes como la concepcin o la doctrina
del Estado, referidas a la Antigedad o al
Medievo, es decir, a pocas en que tal trmino
era en absoluto ignorado. Desde luego, si con
el empleo de la palabra moderna se velaran
las diferencias sustanciales que existen entre
las estructuras polticas de aquellas pocas
y las de la nuestra, hablar de Estado para
referirnos a la polis griega, a la res romana
o a la communitas perfecta medieval, seria
condenable como un abuso lingstico. Pero
no hay tal abuso o, por lo menos, est muy
atenuado cuando el trmino Estado se
utiliza como una frmula abreviada casi
podra decirse estenogrfica para designar
lo que hay de comn en todas esas experien-
cias polticas y en las realidades que en las
mismas se reflejan; lo cual no exime, claro
est, de la necesidad de examinar diferencias
y coincidencias, las cuales unas y otras se
manifestarn en distinto grado segn los
diferentes puntos de vista desde los que se
acometa el problema del Estado. Es, sobre
todo, en el plano jurdico donde, a nuestro
juicio, se ir haciendo cada vez ms compleja
la nocin de Estado con el paso de los siglos,
y nuevos elementos, como el concepto de
soberana o el de la personalidad del Estado,
contribuirn a diferenciar palmariamente el
Estado moderno y las experiencias polticas
anteriores.
 Seccin Cuarta
DEL ESTADO
15. Acerca del concepto de Estado.
16. Elementos o condiciones de existencia del Estado.
17. Estado y Derecho.
18. Fines del Estado.

15. ACERCA DEL CONCEPTO DE ESTADO
Como ya se ha puntualizado, se admite
generalmente que el vocablo Estado es la
denominacin adecuada para designar la
forma moderna de organizacin poltica.
En cierta medida, podra decirse que hoy
da ello es un punto poco discutido en
doctrina.
Por el contrario, detenta hasta nuestros
das un carcter altamente polmico la de-
terminacin del concepto del Estado.
David Easton proporciona en las lneas
siguientes una expresiva sntesis de los frus-
trados intentos por encontrar un concepto
unvoco de esta forma poltica: Qu es
el Estado? Cierto escritor asegura que ha
reunido ciento cuarenta y cinco definiciones
distintas. Pocas veces los hombres han estado
tan marcadamente en desacuerdo acerca
de un vocablo. La confusin y variedad de
significados es tan grande que resulta casi
increble que no se haya llegado a algn
tipo de uniformidad en los ms de dos mil
quinientos aos en que esta pregunta ha
estado siendo discutida. Una persona con-
sidera el Estado como la representacin del
espritu moral, su expresin concreta; otra
como el instrumento de explotacin usado
por una clase contra las otras. Un autor
lo define simplemente como un aspecto
de la sociedad, que se distingue de sta
slo en forma analtica; otro simplemente
como un sinnimo de gobierno. Otro ms
piensa que es una asociacin aislada y ni-
ca entre un nmero considerable de otras
asociaciones, como la Iglesia, los sindicatos
y grupos voluntarios similares. Hay pocas
esperanzas de que alguien pueda extraer,
de este caos de diferencias, un significado
respecto al cual la mayora de los hombres
estn de acuerdo en una forma genuina y
constante. Cuando ha surgido en algunas
ocasiones un consenso general, las pequeas
diferencias generalmente se han amplifi-
cado y han formado la base de nuevos e
impresionantes desacuerdos.1
La ciencia desempea una funcin propia
cuando, al referirse a conceptos tomados
del lenguaje diario, los aclara y define de
manera tal que dichos conceptos se con-
vierten en instrumentos adecuados a la in-
vestigacin. De ello se sigue que el anlisis
de un concepto debe basarse siempre en
un uso determinado.
Pero qu actitud asumir cuando la misma
palabra como ocurre con el trmino Esta-
do es empleada en sentidos tan diversos,
ya sea, en el lenguaje diario o en las distin-
tas disciplinas cientficas? Pareciera que lo
honesto es reconocer la imposibilidad de
que tal concepto pudiera tener slo una
funcin, inequvocamente definida.
La pregunta qu es el Estado? debe ser
formulada independientemente para cada
una de las disciplinas cientficas Ciencias
del Derecho, Sociologa, Ciencia Poltica,
Historia, etc., que se refieran al Estado
desde uno u otro punto de vista.
Es ms, dentro de una misma discipli-
na como ocurre en el caso del Derecho
Poltico puede ser necesario distinguir
entre los diversos significados en que la
palabra es usada.
Por ser tarea del Derecho Poltico ave-
riguar si los distintos conceptos de Estado
utilizados tienen un ncleo comn, la in-
1
Poltica Moderna, Editorial Letras S.A., Mxico,
1968, p. 111.

53
 Manual de Derecho Poltico
vestigacin debe proyectarse con alcance
prcticamente enciclopdico.
Obviamente, empresa de esa naturaleza
rebasa los estrechos lmites de este texto.
De ah que para ilustrar este tpico tan
controvertido hemos optado por desarro-
llar primeramente la concepcin de Estado
ofrecida por el tratadista alemn Georg
Jellinek2 en atencin a que nos parece la
ms omnicomprensiva para un curso pro-
pedutico, sin perjuicio de plantear otros
enfoques que tambin presentan inters.
En la concepcin de Jellinek se encuen-
tran presentes lo poltico, lo social y lo jurdi-
co. Conforme a su metodologa es necesario
investigar todas las facetas del Estado.
Por una parte, el Estado es una formacin
social; por otra, institucin jurdica. De esta
forma la teora del Estado se descompone
en teora social y en teora jurdica.
El Estado es en primer trmino una for-
macin histrico-social, a la que luego se
suma el derecho.
Ahora bien, desde este punto de vista
sociolgico, el Estado se presenta como una
funcin de la comunidad y est constituido
por relaciones de voluntad de una plurali-
dad de hombres y el problema estriba en
reducir estas relaciones a una unidad.
Para Jellinek el principio unificador es
el fin. Cuando una pluralidad est unida
por fines permanentes, aparece como una
unidad y queda ms impresa en nosotros
como una unidad cuanto ms numerosos
y aparentes sean los fines unificadores.
Sobre la pluralidad de esas unidades,
cuyo grado de asociacin es ms o menos
intenso, se alza el Estado, la unidad que posee
la mayor plenitud de fines constantes y la
organizacin ms perfecta y comprensiva.
Es una unidad necesaria que comprende
a todas las dems y descansa sobre el terri-
torio: unidad de asociacin de hombres
asentados en un territorio. Lo que distingue
a las relaciones de voluntad integradas en
la unidad de asociacin del Estado es que
son relaciones de seoro. El mando es esen-
2
Teora General del Estado, Editorial Albatros, Bue-
nos Aires, 1954, traduccin y prlogo por Fernando
de los Ros.
54
cial al Estado y poder mandar es capacidad
de imponer incondicionalmente a otros la
voluntad propia. Este poder es originario,
no derivado.
Se obtiene de lo expuesto el concepto
sociolgico del Estado: Es la unidad de aso-
ciacin dotada originariamente de poder
de dominacin, y formada por hombres
asentados en un territorio.3
Pero como ya se ha expresado, el con-
cepto sociolgico de Estado ha de unirse
a su concepto jurdico. El derecho dice
nuestro tratadista es relacin entre personas;
y persona es siempre relacin de un sujeto
con otro y con el orden jurdico. Persona y
sujeto jurdico es, por tanto, capacidad de ser
titular de derechos, capacidad jurdica.
Ante el derecho, los hombres existen en
cuanto personas y la personalidad no viene
dada en la naturaleza, sino que ha de ser
otorgada por el derecho. El Estado, como el
individuo, slo existe en el derecho como
sujeto jurdico, y en este sentido est prxi-
mo al concepto de la corporacin, en el
que es posible subsumirlo. El substrato de
esto lo forman hombres que constituyen
una unidad de asociacin cuya voluntad
directora est asegurada por los miembros
de la asociacin masiva.
El concepto de la corporacin es un con-
cepto puramente jurdico, el cual, como
todo concepto de Derecho, no corresponde
a nada objetivamente perceptible en el mun-
do de los hechos; es una forma de sntesis
jurdica para expresar las relaciones de la
unidad de la asociacin y su enlace con el
orden jurdico.
Como concepto de Derecho, el Estado
es la corporacin formada por un pueblo,
dotada de poder de mando originario y
asentada en un territorio determinado;
o para aplicar un trmino muy en uso, la
corporacin territorial dotada de un poder
de mando originario.4
Como se puede apreciar, existe una evi-
dente similitud entre el concepto social
y el jurdico, pero la diferencia radica en
que mientras el concepto social considera
3
Ob. cit., p. 133.
4
Ob. cit., p. 135.
 Seccin Cuarta: Del Estado
al Estado como asociacin de personas, en
la definicin jurdica, en vez de hablar de
asociacin natural, utiliza el trmino corpo-
racin, que es eminentemente jurdico.
15.1. Concepcin sociolgica de Hermann
Heller
Entre los exponentes de la concepcin so-
ciolgica del Estado destaca Hermann Heller,
que concibe al Estado como un fenmeno
de convivencia, como una realidad estructu-
rada de seres humanos que se relacionan en
la vida social a travs de vnculos naturales
y culturales. Toda convivencia social, dice
Heller, es siempre ordenada, pero el orden
no es suficiente para permitirle al grupo su
desarrollo. Es preciso, adems, un poder,
una jefatura, que convierta la ordenacin en
organizacin. La ley de la organizacin es
la ley bsica de formacin del Estado.5 La
relativa homogeneidad psicolgica, cultural,
geogrfica, econmica e incluso jurdica
es importante para el movimiento y con-
servacin del Estado, pero no es suficiente
para engendrar la unidad estatal. Esta slo
puede concebirse, en ltima instancia, como
resultado de una accin humana consciente,
de una formacin consciente de unidad
como organizacin.6
Heller concibe al Estado en su estruc-
tura y funciones como fenmeno histrico
moderno. Tiene el convencimiento de la
absoluta imposibilidad de una teora gene-
ral del Estado universalmente vlida para
todos los pueblos y tiempos. Circunscribe,
en consecuencia, su estudio al Estado tal
como se ha formado en la cultura occiden-
tal, a partir del Renacimiento.
Define Heller el Estado como una estruc-
tura de dominio duraderamente renovada
a travs de un obrar comn actualizado
representativamente, que ordena en ltima
instancia los actos sociales sobre un deter-
minado territorio.7 Aparece aqu el poder
5 8
HELLER, HERMANN, Teora del Estado, Editorial Fon-
do de Cultura Econmica, Mxico, 1968, p. 248.
6
HELLER, ob. cit., p. 248.
7 9
HELLER, ob. cit.
55
monopolizado territorialmente, la existencia
de un orden jurdico y administrativo orga-
nizado como sistema, que descansa sobre
disposiciones fundamentales, y la existencia
de cuerpo administrativo consagrado a su
cumplimiento.8
El gnero prximo del Estado es, pues,
la organizacin, la estructura de efectivi-
dad organizada en forma planeada para
la unidad de la decisin y la accin. La di-
ferencia especfica, con respecto a todas
las dems organizaciones, es su calidad de
dominacin territorial soberana. En virtud
de la soberana y la referencia al territorio
del poder estatal, todos los elementos de
la organizacin estatal reciben su carcter
especfico. El Estado es soberano nica-
mente porque puede dotar a su ordena-
cin de una validez peculiar frente a todas
las dems ordenaciones sociales, es decir,
porque puede actuar sobre los hombres,
que con sus actos le dan realidad de muy
distinta manera a como lo hacen las otras
organizaciones.9
El concepto sociolgico concibe al Es-
tado como un fenmeno de convivencia
organizada constantemente renovada por
gobernantes y gobernados (organizadores
y organizados).
15.2. Concepcin jurdica de Hans Kelsen
La concepcin jurdica del Estado, en
cambio, como sealamos al referirnos al
concepto de Jellinek, visualiza al Estado
como un sujeto de Derecho, como una
persona jurdica. An ms, Hans Kelsen,
mximo exponente de esta concepcin,
estima que la esfera existencial del Es-
tado posee validez normativa y no efica-
cia causal; que aquella unidad especfica
que ponemos en el concepto de Estado,
no radica en el reino de la realidad na-
tural, sino en el de las normas o valores.
El Estado es, por naturaleza, un sistema
FERNNDEZ VSQUEZ, EMILIO, Diccionario de De-
recho Pblico, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
p. 284.
HELLER, ob. cit., p. 255.
 Manual de Derecho Poltico
de normas o la expresin para designar
la unidad de tal sistema. El Estado, como
orden, no puede ser ms que el orden
jurdico o la expresin de su unidad.10
Para Kelsen, el Estado es la totalidad del
orden jurdico en cuanto constituye un
sistema, o sea, una unidad cuyas partes
son interdependientes, que descansa en
una norma hipottica fundamental. El
Estado no es, en consecuencia, otra cosa
que la personificacin del orden jurdico
que lo constituye y con el cual se identifica.
A diferencia de la concepcin sociolgica,
el Estado no existe como organizacin, a
la que posteriormente se data de persona-
lidad jurdica, sino que nace juntamente
con el orden jurdico que lo constituye,
es expresin del conjunto normativo. El
Estado se identifica con el Derecho y no es
una entidad diferente ubicada tras l.
15.3. Concepcin de Georges Burdeau
Desde el punto de vista del poder poltico,
Georges Burdeau define el Estado como el
titular abstracto y permanente del poder,
del que los gobernantes slo son agentes
esencialmente pasajeros.11 El Estado es el
soporte del poder, independientemente
de las personalidades gobernantes y nace
cuando surge la idea de una posible diso-
ciacin entre el poder y el individuo que lo
ejerce. Si el poder deja de incorporarse a
la persona del jefe, no puede quedarse sin
titular, le hace falta un soporte. Este soporte
ser el Estado, considerado como sede del
poder poltico. Reducido a su desnudez
esencial, el Estado es, pues, un concepto;
slo existe porque es pensado a la vez por
los gobernantes que ejercen su poder y por
los gobernados, que ven en l la sede del
poder y el fundamento de las reglas jurdicas
sobre las que se organiza la bsqueda del
bien comn. El Estado es una explicacin,
10
HANS KELSEN, Teora General del Estado, Editorial
Nacional, Mxico, 1965, p. 21.
11
GEORGES BURDEAU, Derecho Constitucional e
Instituciones Polticas, Editorial Nacional, Madrid,
1981, p. 23.
56
una justificacin y una utilizacin del fen-
meno social que es el poder.
Finalmente, desde un punto de vista
pedaggico, es til recordar el concepto
de Estado que formula el tratadista francs
Andr Hauriou.12 El Estado dice es una
agrupacin humana, fijada en un territorio
determinado y en la que existe un orden
social, poltico y jurdico orientado hacia
el bien comn, establecido y mantenido
por una autoridad dotada de poderes de
coercin.
Esta definicin, de carcter descriptivo,
comprende los tres elementos que usual-
mente se atribuyen al Estado moderno: el
grupo humano, el territorio y el poder y
que estudiaremos a continuacin.
16. ELEMENTOS O CONDICIONES
DE EXISTENCIA DEL ESTADO
Tradicionalmente se considera que el
Estado tiene tres elementos: el grupo huma-
no, el territorio y el poder. Algunos autores
citan otros elementos: el fin del Estado; su
justificacin. Hay quienes incluso consi-
deran entre sus elementos constitutivos al
gobierno y la organizacin jurdica.
Para otros autores, resulta impropio
utilizar el vocablo elementos, por cuanto
ello implicara concebir al Estado exclusi-
vamente como una realidad corprea. Es
as como Kelsen comprende esta materia
dentro del estudio de la validez del orden
jurdico, que tiene vigencia como orden
normativo positivo para un pueblo y un
territorio determinado. Burdeau prefiere
hablar de las condiciones de existencia
del Estado o de los supuestos necesarios
para su formacin. Heller se refiere a las
condiciones para la unidad estatal.
En este Manual no es posible profun-
dizar el tpico y nos limitamos, por tanto,
a plantear el problema de los elementos
del Estado en general, ya sea como condi-
ciones de existencia o de partes o aspectos
12
ANDR HAURIOU, Derecho Constitucional e Ins-
tituciones Polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
p. 114.
 Seccin Cuarta: Del Estado
que deben tenerse en cuenta para llegar
al Estado.
En todo caso, cabe tener presente que
todos los autores coinciden en que esta dis-
tincin en elementos o condiciones implica
una abstraccin que slo se justifica con
propsito didctico. El Estado no debe ser
considerado en ningn caso como simple
adicin aritmtica de una pluralidad de com-
ponentes. El Estado constituye una unidad,
un status que engloba dirigentes y dirigidos
y surge de la conexin e interaccin mutua
entre ellos.
Representa igualmente un error confun-
dir al Estado con uno solo de sus elemen-
tos o en subrayar la primaca absoluta de
cualquiera de los mismos, sea el pueblo, el
territorio, el poder o el fin.
16.1. El grupo humano
Un Estado supone un grupo de hom-
bres, pueblo o nacin, que hacen historia,
que luchan por sobrevivir, por mejorar sus
condiciones de existencia y que cooperan
en la realizacin de los valores humanos a
los que hacen revivir en los momentos ms
cruentos de las grandes crisis. Es as que el
pueblo queda considerado como elemento
esencial en la definicin del Estado.13
Por pueblo, en la acepcin que a no-
sotros nos interesa, se entiende la multitud
de personas que componen un Estado. El
Estado, como toda otra forma de sociedad,
necesita ante todo cierto nmero de indivi-
duos. La vieja discusin sobre el nmero de
individuos necesarios como mnimo para
formar un Estado, carece de valor cientfico.
En algunos autores hallamos consignados
criterios numricos, pero son puramente
empricos e inadmisibles racionalmente.
Cientficamente slo podemos decir que
es necesario un nmero de hombres sufi-
cientemente grande como para permitir
a la multitud una organizacin completa
y una vida autnoma, independiente de
los poderes externos; porque el Estado
13
Ver Texto Complementario N 1 de esta Sec-
cin.
57
tiene esencialmente el carcter de la au-
tarqua, esto es, debe bastarse a s mismo.
Un nmero restringido de individuos podr
formar una familia o a lo ms un clan
(grupo gentilicio), pero el Estado supone
una mayor diferenciacin, una distribucin
orgnica de las funciones que asegure de
modo estable y definido el desenvolvimien-
to de la vida humana en todas sus formas
y garantice la autonoma de la misma. La
multitud de hombres que constituyen un
Estado es variable, sin que por esto se al-
tere su personalidad; el Estado subsiste no
obstante el alterarse y el sucederse de las
generaciones y el aumento o disminucin
de sus componentes. Esto comprueba que el
Estado no es la simple suma de individuos,
sino un ente nuevo.14
Es habitual que las palabras pueblo y
poblacin se usen como sinnimos; sin
embargo, tal costumbre es una confusin
terminolgica. Mario Justo Lpez intenta
superar el equvoco en los siguientes tr-
minos: Desde el punto de vista jurdico la
distincin entre poblacin y pueblo puede
ser hecha con mayor precisin, aunque no
siempre ocurre as. En principio, la distincin
radica en la diferencia de status jurdico
entre los integrantes de uno y otro grupo.
As, la poblacin es un conjunto humano
muy abarcador el conjunto de hombres
(incluyendo a las mujeres), cada uno de
cuyos integrantes es titular de derechos y
obligaciones civiles. En cambio el pueblo
es un conjunto humano menos abarcador
el conjunto de ciudadanos, cada uno de
cuyos integrantes es titular no slo de dere-
chos y obligaciones civiles, sino tambin de
derechos y obligaciones polticas. En este
sentido el pueblo es tambin slo una parte
de la poblacin y designa al conjunto de
seres humanos que tienen un determina-
do status jurdico. Sin embargo, aun con
este criterio, que permite diferenciar con
precisin poblacin y pueblo, este ltimo
vocablo suele ser utilizado con un sentido
ms o menos amplio, segn comprenda a
todos los ciudadanos o solamente a los
14
DEL VECCHIO, GIORGIO, Filosofa del Derecho,
Editorial Bosch, Barcelona, 1942, p. 386.
 Manual de Derecho Poltico
ciudadanos con derecho a voto. En el l-
timo caso, pueblo es sinnimo de cuerpo
electoral.15
Admitiendo que el vocablo pueblo indica
propiamente la multitud de componentes
del Estado, en cuanto que est ligado por
el vnculo poltico, queda por determinar
si adems del vnculo poltico, o tambin
sin l, existen otros vnculos naturales de
comunidad. En esta lnea de investigacin
desembocamos inevitablemente en el con-
cepto de nacin.
La idea de nacin es relativamente mo-
derna. En un sentido amplio comienza a
vislumbrarse en el Renacimiento y llega a su
plenitud con la Revolucin francesa y con
las revoluciones de los siglos XIX y XX.
As, con anterioridad al Renacimiento
exista un lazo o vnculo universal, el cris-
tiano; y, al lado de ste, exista una serie
de lazos particulares que caracterizaban a
cada grupo social. Se denominaban lazos
de naturaleza, vnculos del vasallaje, de fi-
delidad, de servidumbre, de ciudadana.
Pero, en todo caso, no exista este sentido
de nacionalidad, que aparece en el Rena-
cimiento y slo con cierta nitidez en pa-
ses occidentales de Europa, como Espaa,
Francia e Inglaterra.
De todas formas, durante toda la edad
moderna las naciones son meros fenmenos
culturales, cuyo sentido integrador poltico
descansa exclusivamente en la persona del
rey. El rey era el promotor del vnculo uniti-
vo entre los pertenecientes a todo el grupo
estatal; las fiestas que hoy se denominan
nacionales eran las fiestas de la familia real.
La bandera nacional era la bandera personal
del rey. Es ms, en esta poca se observan
fenmenos totalmente inconcebibles en
la actualidad. Por ejemplo, el Prncipe de
Cond se pasa a las filas espaolas, sin que
ello suponga desdoro para su persona. Aun
en plena Revolucin francesa, se sienta en los
escaos de la Constituyente un extranjero,
el famoso liberal ingls Toms Paine.
La Revolucin francesa es el fenmeno
que le da toda la carga pasional al concepto
15
Introduccin a los Estudios Polticos, Editorial
Kapelusz, Buenos Aires, tomo I, p. 323.
58
de nacin. Hace aparecer el concepto de
nacin ligado al de la libertad y progreso.
En nombre de la Revolucin se hace caer
la cabeza de Luis XVI para traspasar lo que
hasta entonces era la soberana real al pueblo,
con lo que surge el nombre de soberana
nacional. Se crea en Francia una fiesta na-
cional (la del 14 de julio, a diferencia de
la fiesta de san Luis, de los Borbones); se
crea la bandera nacional tricolor, frente
a la blanca bandera real de la flor de lis.
Surge el himno nacional, la Marsellesa, que
aparece con un carcter enfervorizador de
las masas antes desconocido. Todo pretende
nacionalizarse a travs de la Revolucin
francesa y, efectivamente, Napolen es el
gran soldado de la nacionalidad; pasea a la
nacin francesa con las armas en la mano
por toda Europa y contagia de nacionalismo
a todos los pueblos que atraviesa.
Movimiento basado en un nacionalis-
mo pico es la guerra de independencia
espaola.
En Alemania, Fichte pronuncia sus famo-
sos catorce discursos a la nacin alemana
en el invierno de 1807 a 1808, en Berln, y
todos ellos son una declaracin pasional,
reivindicadora de una nacin avasallada,
dirigida a todos los alemanes, sin distincin
alguna entre prusianos o bvaros, sajones
o romanos. Afirma que todo pueblo que
tiene una lengua comn constituye una
nacionalidad fuerte y robusta. Del mismo
modo Hegel idealiza al Estado nacional
germano, haciendo surgir el concepto de
pangermanismo, y proclama la misin su-
perior del mundo germano en la Historia
Universal.
Este fenmeno que se observa en los
principales filsofos de la Alemania de
aquel tiempo se ve tambin reflejado en
las esferas del conocimiento. Por ejemplo,
Savigny crea un Derecho nacional basado
en el espritu nacional tradicional. Lo que
l llama Volkgeist. En el aspecto econmico,
surge la figura de List, que crea lo que llama
la economa nacional. Su libro se denomina
Sistema nacional de economa poltica, y apa-
rece en 1841, siendo curioso observar que
al mismo tiempo que surge esta economa
nacional, surgen tambin los atisbos de una
 Seccin Cuarta: Del Estado
economa socializadora. Alemania tiene su
Napolen, que es el estratega Clausewitz,
quien crea el concepto de ejrcito nacional.
El clima general creado por la concurrencia
de todos estos elementos va a ser despus
aprovechado por Bismarck, que consigue
una fcil unificacin sobre la base de la
nacionalidad alemana.
Fenmeno muy parecido es el que se pro-
duce en Italia. Con Manzini, Cavour, Garibaldi
y el clima resultante del rissorgimento liberal y
romntico, se forja rpidamente la unificacin
de la nacin italiana, que se produce en 1860
y definitivamente en 1870.
El movimiento nacionalista an prosigue
durante los primeros tiempos del siglo XX.
En el Tratado de Versalles, el nacionalismo
consigue el triunfo ms esplendoroso; se
desgajaron el Imperio austrohngaro y el
turco. Del primero surgen Austria; Hun-
gra; Checoslovaquia (nacionalidad no muy
bien delimitada, porque tiene parte checa
y parte eslovaca, y varias minoras de ale-
manes y polacos), hoy constituida en dos
Estados independientes: la Repblica Checa
y Eslovaquia; y Yugoslavia (que tampoco es
una nacin, sino un complejo de minoras
nacionales: croatas, eslovenos, servios, mace-
donios y montenegrinos).16 Actualmente, esta
ltima se ha desgajado en diversos Estados
independientes, como son Croacia, Serbia,
Montenegro y Bosnia-Herzegovina.
Es posible lograr una definicin de Na-
cin en trminos omnicomprensivos? El
problema es arduo por cuanto los elementos
que la configuran son mltiples.
Renn, en una conferencia que se ha he-
cho clebre, y a la que dio por ttulo Qu
es una Nacin?, despus de desarrollar
el tema en una bella disertacin literaria,
lleg a la conclusin hoy comnmente
compartida de que la nacin es una for-
macin histrica:
De ello no hay duda. Es incontestable
que hay que buscar los elementos consti-
tutivos de una nacin en la comunidad de
tradiciones, de aspiraciones, de necesidades;
en el recuerdo de las luchas emprendidas,
16
CARRO MARTNEZ, ANTONIO, Derecho Poltico,
Facultad de Derecho, Madrid, 1959, p. 100.
de los triunfos alcanzados y, sobre todo, de
las penalidades soportadas por una causa
comn. Pero todo esto sigue siendo vago e
impreciso. Es necesario ir ms lejos y penetrar
ms adentro de la realidad de las cosas. Para
determinar las condiciones por las cuales
se puede verdaderamente atribuir a una
colectividad el carcter de nacin yo no
veo otros medios que los que nos facultan
la sociologa y la historia.
Hay, desde luego, un hecho unnimemen-
te reconocido por la sociologa: la nacin es
un fenmeno propio de la poca moderna,
pero no es el producto de una generacin
espontnea. Este fenmeno era, sin el menor
gnero de duda, desconocido en la Anti-
gedad y en la Edad Media; su aparicin
con un carcter claramente definido, se
verifica en la Edad Moderna y en tiempos
bien cercanos a nosotros, sobre todo en
la fecha de 1789. Pero esta aparicin fue
larga y lentamente preparada.
Lo que realmente constituye el signo
distintivo de una nacin, lo que la crea y
sostiene, en suma, es el hecho de que to-
dos los miembros de la colectividad social
establecida en un territorio determinado,
desde el ms humilde al ms poderoso des-
de el ms ignorante al ms sabio, tienen la
conciencia ms clara y ms resuelta de que
persiguen conjuntamente la realizacin de
cierto ideal que tiene sus races en el terri-
torio habitado por ellos y que no podran
lograr si no tuviesen la posesin del territorio
mismo. He aqu, pues, el fundamento por
excelencia de la unidad nacional.
Esta unidad nacional ser tanto ms
fuerte, la unidad del alma nacional, si as
puede decirse, ser tanto ms indefectible
y robusta cuanto las luchas y trabajos para
realizar el fin comn hayan sido ms largos
y ms duros, cuanto las pruebas sufridas
hayan sido ms difciles y prolongadas y
cuanto los dolores y pesares experimentados
hayan sido ms agudos y crueles, porque de
una nacin, lo mismo que de la humanidad
entera, puede decirse que est hecha ms
de muertos que de vivos.17
17
LEN DUGUIT, Soberana y Libertad, Editorial
Tor, Buenos Aires 1943, pp. 14 y 25.
59
 Manual de Derecho Poltico
En sntesis, para la escuela francesa,
la nacin es la comunidad integrada por
varios elementos (lengua, cultura, raza,
religin) que, arrancando de un mismo
pasado histrico, se realiza polticamente
en el presente y se pretende continuar en
el futuro. Son grupos de poblacin unidos
por un lazo de parentesco espiritual que
desenvuelve el pensamiento de la unidad
del grupo mismo.
Algunas doctrinas han dado al origen
tnico singular relevancia para constituir
el concepto de nacin. El ejemplo ms ex-
presivo lo encontramos en el nacionalso-
cialismo, doctrina para la cual los trminos
raza y nacin designan la misma realidad.
En efecto, la nacin alemana es la raza
germana. Quien no posee los factores ra-
ciales germnicos nunca puede llegar a ser
de nacionalidad alemana.
Todos los dems elementos son insufi-
cientes para la formacin de la nacionali-
dad. La conciencia y la unidad nacionales
son consecuencias de la unidad racial, la
cual es el foco de irradiacin del cual par-
ten todos los dems elementos vitales de la
nacionalidad. En otros tiempos, la religin
desempe una misin similar y todava hay
pueblos cuya nacionalidad est asentada
sobre su religin. Pero Hitler consideraba a
las Iglesias como definitivamente pasadas a
la historia, y su deseo era eliminar el cristia-
nismo del suelo alemn. En su lugar deba
nacer un nuevo misticismo orientado a dar
culto a la raza germana, piedra angular del
nuevo sistema.
La cultura ha sido otro elemento impor-
tante para ensamblar a los grupos humanos.
El racismo no admite tal teora. Para Hitler
la cultura tiene un grave inconveniente: es
un factor que adolece de una insuficiente
decantacin, porque el judo puede reves-
tirse con facilidad del barniz cultural del
pueblo en el cual vive, y entonces el judo se
convertir en un miembro de tal comunidad
nacional. La cultura no es lo ms radical del
ser humano: no es la cultura la que determina
la nacionalidad, sino la nacionalidad la que
determina la cultura. Cual es la raza, as es
la cultura. Dentro de la cultura nacional,
la raza juda va segregando y extendiendo
60
su propia mentalidad, las ideas destinadas
a minar el alma nacional.
Por semejantes razones, la lengua tam-
poco puede ser factor constitutivo de la
nacionalidad. Como parte importante de
la cultura nacional e instrumento de ex-
presin y comunicacin de la misma, la
lengua puede ser un smbolo que exterio-
riza el genio y espritu de un pueblo; pero
la lengua por s sola es insuficiente para
definir y determinar la nacionalidad. Con
este criterio no se podra determinar la
nacionalidad. Con este criterio no se podra
determinar al connacional del enemigo,
porque el judo adopta la lengua del pas
donde se halla establecido, pero no por eso
deja de ser judo ni pierde su fidelidad a
su propia raza.
Finalmente, la raza fue considerada como
un factor profundo, slido y eficaz para
realizar y mantener la unidad nacional.
Profundo, por tratarse de la raz misma del
ser humano, de la que son simples brotes y
ramificaciones todas las dems manifestacio-
nes de la vida humana. Slido, por cuanto
se trata de un factor biolgico, natural y
hereditario que no est a merced de las
opiniones ni de las mutaciones sociales.
Eficaz, porque el sentimiento racial tiende
a superar las dems diferencias existentes
en el seno de la nacin, las diferencias de
clase, riqueza y profesin.18
Las refutaciones al planteamiento na-
cionalsocialista son bien conocidas. Desde
luego cabe puntualizar que el concepto de
raza pertenece al orden de las ciencias
naturales, mientras el de nacin pertenece
al orden poltico. Pero aun desde el punto
de vista cientfico el concepto de raza pura
resulta en extremo vulnerable. Las siguientes
notas de Del Vecchio son ilustrativas sobre
el particular: La unidad de origen tnico
no halla correspondencia en los hechos,
porque desde edades harto remotas se han
producido complejas mezclas de estirpes.
Estas mixturas fueron determinadas por
varias causas: conquistas militares, emigra-
ciones, comercio, etc.; y puede recordarse,
18
YURRE, GREGORIO DE, Totalitarismo y Egolatra,
Editorial Aguilar, Madrid, 1962, pp. 528 y ss.
 Seccin Cuarta: Del Estado
adems, el fenmeno frecuente, sobre todo
en las sociedades primitivas, de la adopcin
(en virtud de la cual individuos de una estir-
pe son incorporados a otra y considerados
ficticiamente como de la misma sangre de
sta). No existe pues un linaje puro ni aun
all donde la unin social es muy antigua y
cimentada asimismo por el vnculo poltico.
Por ejemplo, no slo la nacin italiana,
a causa de las numerosas inmigraciones
y dominaciones, sino tambin la nacin
inglesa, e igualmente la espaola y la fran-
cesa, unificada en forma de Estado desde
muchos siglos, constan, sin embargo, de
elementos tnicamente diversos. De modo
que siguiendo rigurosamente el concepto
de comunidad tnica debiramos llegar a
la conclusin de que no existe en el mundo
ninguna nacionalidad.19
El concepto marxista de nacin aparece
en la siguiente sntesis: Forma, histrica-
mente constituida, de comunidad humana;
reemplaza a la nacionalidad. Son propias
de la nacin, ante todo, la comunidad de
condiciones materiales de vida; de territo-
rio y de vida econmica; la comunidad de
idioma, de psicologa, as como tambin
de determinados rasgos de carcter nacio-
nal que se manifiestan en la peculiaridad
nacional de su cultura. Es la forma ms
amplia de comunidad a que ha dado origen
el nacimiento y desarrollo de la formacin
capitalista. La base econmica de la que
ha surgido la nacin estaba dada por la
liquidacin de la fragmentacin feudal, por
la consolidacin de los nexos econmicos
entre las distintas regiones del pas, por la
unin de los mercados locales en un mer-
cado nacional nico. La fuerza rectora de
las naciones surgidas en ese perodo era la
burguesa, hecho que imprimi por largo
tiempo un determinado sello a su perfil
poltico-social y espiritual. A medida que
tales naciones burguesas se desarrollan,
en su interior se agudizan cada vez ms las
contradicciones sociales, aparece la oposi-
cin entre las clases. La burguesa procura
amortiguar esas contradicciones y avivar los
19
Ob. cit., p. 387.
61
antagonismos entre naciones. Propaga la
ideologa del nacionalismo y del egosmo
nacional. La discordia y el odio entre las
naciones, los conflictos nacionales son una
consecuencia inevitable del capitalismo, El
proletariado opone al nacionalismo burgus
la ideologa y la poltica del internacionalismo
proletario. Al liquidar el capitalismo, cambia
radicalmente el aspecto de la nacin. Las
viejas naciones burguesas se convierten en
otras nuevas socialistas, cuyo fundamento
de clase radica en la alianza entre la clase
obrera y el campesinado trabajador. Las
naciones socialistas estn libres de anta-
gonismos de clase. Se transforman, por
completo, asimismo, las relaciones entre
nacin y nacin, desaparecen los restos de
la antigua desconfianza recproca, cobra
impulso la amistad de los pueblos. A la
sociedad comunista desarrollada le ser
propia una nueva forma de comunidad
histrica humana, ms amplia que la na-
cin, que unir en una sola familia a toda
la humanidad. Tal comunidad, no obstante,
se formar tan slo como resultado de un
prolongado desarrollo y se llegar a ella
bastante despus de que se alcance la plena
homogeneidad social.20
El internacionalismo proletario tuvo en
1914 un momento de prueba crucial: con-
trariando todas las instrucciones recibidas,
los obreros franceses y alemanes se lanzaron
a luchar con denuedo por sus respectivos
pases. Prevaleci en ellos el sentimiento
patritico sobre la solidaridad de clases?
Charles Maurras tiene una respuesta: La
nacin est antes que todos los grupos de
la nacin. La defensa del todo se impone
a las partes En el orden de la realidad
estn las naciones. Las naciones antes que
las clases. Las naciones antes que los ne-
gocios.21
Qu relacin existe entre Nacin y Estado?
Se ha sostenido que el Estado es la Nacin
polticamente organizada, o bien que el
Estado es el ordenamiento jurdico de la Na-
20
ROSENTHAL-JUDIN, Diccionario Filosfico, Editorial
Pueblos Unidos, Montevideo, 1967, p. 331.
21
Mis Ideas Polticas, Editorial Huemul, Buenos
Aires, 1962, p. 267.
 Manual de Derecho Poltico
cin. Estas concepciones, aceptadas por largo
tiempo, son en la actualidad objetadas con
fundamento. De hecho, el Estado se funda
slo sobre el vnculo poltico, el cual puede
existir aunque falten otros vnculos sociales.
De otra parte, la nacin consta de elementos
naturales que se pueden tambin mantener
fuera de la unidad poltica. Sin embargo, des-
de otro punto de vista, la teora en cuestin
contiene una parte de verdad, que consiste
en que toda nacin, aunque no siendo Estado
por s misma, tiende a convertirse en Estado.
Efectivamente, la nacin representa un con-
junto de vnculos naturales, un complejo de
identidades y elementos comunes; ahora bien,
el vnculo jurdico es la forma ms slida y
ms perfecta de comunidad y, por ende, es
natural que cada nacin tenga la tendencia
a constituirse en una unidad poltica, o sea, a
darse un ordenamiento jurdico conveniente
a sus relaciones de vida, que deben desarro-
llarse dentro de su mbito y apoyarse en l.
La nacin es, por decirlo as, el fundamento
natural del edificio, del cual el Estado debe
ser su coronamiento.22
No obstante, como anote Luigi Sturzo,
la nacin no se identifica con el Estado,
no slo porque es una entidad colectiva
mucho ms compleja, sino tambin porque
histrica y psicolgicamente trasciende la
forma poltica en que puede expresarse.
Antes de la unificacin, Italia era una nacin,
aun cuando estaba polticamente dividida
y parcialmente sometida al extranjero. Ir-
landa, oprimida por Inglaterra, y Polonia,
dividida en tres, no perdieron tampoco la
conciencia de su nacionalidad.
La nacin tiene su dinamismo propio,
que afecta tanto al Estado como organismo
del poder cuanto al Pueblo como fuente
del poder poltico. Es la caracterizacin del
espritu de un pueblo, fija su continuidad
histrica, da su sello a la educacin, crea la
posibilidad de residencia en la adversidad
y forma las tendencias en todos los campos,
pero especialmente en las creaciones de la
poesa y el arte.23
22
DEL VECCHIO, ob. cit., p. 388.
23
Fundamentos de la Democracia, Editorial Huma-
nismo, Buenos Aires, 1969, pp. 12 y ss.
62
16.2. El territorio
El grupo humano requiere un suelo don-
de desplazarse, del cual recibir los alimentos
vitales, donde edificar su albergue y, en fin,
donde enterrar sus muertos. El territorio
es para la nacin o pueblo lo que el hogar
para la familia. Sin una tierra que se sienta
propia, que se defienda y cultive, no puede
existir un Estado soberano. Este es, pues, el
segundo elemento esencial y de definicin
del Estado: el territorio.
En tanto que la comunidad poltica
puede concebirse sin la sedentariedad (tri-
bus nmadas) y no es incompatible con
toda una trabazn de soberanas feudales
(Europa Medieval), la forma particular de
la misma que constituye el Estado supone
necesariamente un territorio estable (conse-
cuencia de la sedentariedad) y excluyente
de cualquier otra soberana lateral, y por
tanto limitado de un modo preciso por unas
fronteras indiscutibles.24
Cul es el espacio geogrfico a que se
hace referencia al hablar de territorio? Co-
mnmente se admite que el territorio del
Estado comprende el suelo, el subsuelo, el
espacio areo, y el espacio martimo.
Al igual que acontece con la poblacin,
no es exigible una determinada extensin
de territorio para que un Estado pueda ser
considerado tal. De hecho, ocho Estados:
Rusia, Canad, China, Estados Unidos de
Amrica, Brasil, Australia, India y Argen-
tina, poseen ms de la mitad de las tierras
del planeta, mientras los cien Estados ms
pequeos no alcanzan al 1% de la super-
ficie del globo terrqueo.25
16.2.1. El suelo. Es el territorio firme del Es-
tado y est encerrado dentro de lneas que
se llaman lmites o fronteras. Las fronteras
se determinan generalmente en tratados.
El subsuelo. Abarca una figura cnica que
va desde el suelo hasta el centro de la Tierra.
24
COSTE, REN, Las Comunidades Polticas, Editorial
Herder, Barcelona, 1971, p. 106.
25
VARGAS C., EDMUNDO, Derecho Internacional
Pblico, Editorial Jurdica de Chile, 1 edicin 2007,
p. 229.
 Seccin Cuarta: Del Estado
Se manifiesta en el derecho regaliano del
Estado sobre las sustancias minerales.
16.2.2. El espacio martimo. La prolongacin
del territorio del Estado hacia el mar ha
sido admitida universalmente, ya que siempre
se ha distinguido la alta mar del mar adya-
cente que baa las costas de un pas. Este
mar llamado comnmente mar territorial
es parte del espacio territorial del Estado.
Actualmente cabe distinguir los si-
guientes espacios martimos, a partir
de la costa: a) Mar territorial; b) Zona
contigua; c) Zona econmica exclusiva;
d) Plataforma continental; y e) Fondos
marinos y ocenicos. Considerando que las
delimitaciones del territorio martimo del
Estado es un tema ms propio del Derecho
Internacional Pblico, slo esbozaremos
algunas definiciones y breves referencias
atendidas las vinculaciones de este tema
con el Derecho Poltico.
16.2.2.1. Mar territorial. Cubre una franja
de mar adyacente a las costas de un Estado
y se extiende hasta la lnea exterior o de
contorno que lo separa de alta mar. Dicha
extensin es fijada por el Derecho Inter-
nacional, el cual admite hasta doce millas
marinas. Recogiendo lo establecido por el
Derecho Internacional, Chile modific el
artculo 593 del Cdigo Civil, mediante la
Ley N 18.565, de 23 de octubre de 1986,
y aument el mar territorial a doce millas
marinas. Anteriormente, ste comprenda
una extensin de tres millas marinas.
En esta zona el Estado ejerce plena so-
berana con la sola limitacin de que est
obligado a permitir el paso inocente, como
consecuencia del principio de libre nave-
gacin. El paso es inocente mientras no
sea perjudicial para la paz, el orden o la
seguridad del Estado ribereo y debe ser
continuo, o sea, la nave no debe detenerse.
Esta soberana se extiende al espacio areo
situado sobre el mar territorial, as como
al lecho y al subsuelo de ese mar.
Si bien el Derecho Internacional no im-
pone una extensin precisa al mar territorial
de los Estados, su delimitacin no puede
quedar entregada por entero al arbitrio
63
de stos. Al respecto, la Convencin de las
Naciones Unidas sobre Derecho del Mar,
de 1982, dispone que todo Estado tiene
derecho a establecer la anchura de su mar
territorial hasta un lmite que no exceda de
doce millas marinas medidas a partir de las
lneas de base determinadas de conformidad
con esta Convencin.26
16.2.2.2. Zona contigua. Comprende
un espacio de alta mar contiguo al mar
territorial, donde el Estado ribereo tie-
ne competencia para adoptar medidas de
fiscalizacin. Su extensin vara segn lo
determinado por los diferentes Estados,
pero, de acuerdo al artculo 33 inciso 2 de
la Convencin ya mencionada, no podr
extenderse ms all de 24 millas marinas
contadas desde las lneas de base a partir
de las cuales se mide la anchura del mar
territorial. En la misma ley ya aludida, que
modific el artculo 593 de nuestro Cdigo
Civil, se estableci una zona contigua de
24 millas marinas. Esto significa que las
primeras 12 millas marinas se sobreponen
al mar territorial y las otras 12 constituyen
la zona contigua propiamente tal y de esta
manera Chile adecu su legislacin a lo
establecido en la Convencin del Mar de
1982, aumentando sus derechos en el mar
al mximo de lo que permite este nuevo
acuerdo internacional.
En la zona contigua el Estado puede tomar
las medidas de fiscalizacin necesarias para la
prevencin y sancin de las infracciones de
sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales,
de inmigracin o sanitarios cometidas en
su territorio o en su mar territorial.
16.2.2.3. Zona econmica exclusiva. Es el
espacio situado ms all del mar territorial y
adyacente a ste y donde el Estado ribereo
tiene derechos de soberana para los fines
de exploracin y explotacin, conservacin
y administracin de los recursos naturales,
tanto vivos como no vivos, en las aguas supra-
yacentes al lecho, en el lecho y el subsuelo
del mar y con respecto a otras actividades
26
Artculo 3 de la Convencin de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982, firmada por
Chile, en Montigo Bay, Jamaica.
 Manual de Derecho Poltico

con miras a la exploracin y explotacin decantaba. Posteriormente, la Declaracin

econmica de la zona, tal como la produc- sobre Zona Martima, suscrita el 18 de agosto
cin de energa derivada del agua, de las de 1952, en la Primera Conferencia sobre
corrientes y de los vientos.27 Conservacin y Explotacin de las Rique-
Este concepto nace para cubrir necesi- zas Martimas del Pacfico Sur reunida en
dades de tipo econmico bajo una nocin Santiago, los gobiernos de Chile, Ecuador y
diferente a la de mar territorial dado que Per proclamaron una zona martima de 200
los Estados necesitan ejercer derechos de millas y la jurisdiccin y soberana exclusiva
soberana sobre sus recursos y riquezas na- sobre el mar, suelo y subsuelo respectivo. La
turales, y parte importante de estos recursos Ley N 18.565, de 23 de octubre de 1986,
se encuentran en las aguas, suelo y subsuelo incorpor al Cdigo Civil el art. 596, que
marino. El concepto de zona econmica establece una zona econmica exclusiva
exclusiva comprende slo el ejercicio de de 200 millas marinas, contadas desde las
la soberana sobre los recursos naturales lneas de base, a partir de las cuales se mide
y no la plena soberana, como la que se la anchura del mar territorial.
ejerce sobre el mar territorial. Se conjuga
16.2.2.4. Plataforma continental. A me-
este concepto con la necesidad de asegurar
diados del siglo XVIII algunos autores se
en esos espacios el principio de la libertad
referan a la posibilidad de la soberana
de navegacin martima y area.
del Estado ribereo sobre el lecho del
De acuerdo con la legislacin o prctica
mar; sin embargo, el concepto jurdico de
de la mayora de los Estados latinoameri-
plataforma continental, como un espacio
canos, el lmite de extensin mximo del
martimo diferente, se desarroll despus
mar patrimonial ha sido de 200 millas ma-
de la Segunda Guerra Mundial y se divulg
rinas, comprendiendo dentro de stas el
rpidamente.29
mar territorial. Ms all de esa distancia
La plataforma continental comprende
no habra un lmite razonable que pudiere
el lecho y el subsuelo de las reas subma-
justificar el ejercicio de las competencias
rinas que se extienden ms all de su mar
estatales derivadas de los factores geogrficos,
territorial y a todo lo largo de la prolonga-
geolgicos o biolgicos que han servido de
cin natural de su territorio hasta el borde
fundamento a la extensin de dichas com-
exterior del margen continental, o bien
petencias.28 La Convencin de las Naciones
hasta una distancia de 200 millas marinas,
Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
contadas desde las lneas de base, a partir
establece en el artculo 57 que la zona
de las cuales se mide la anchura del mar
econmica exclusiva no se extender ms
territorial, en los casos en que el borde
all de 200 millas marinas, contadas desde
exterior del margen continental no llegue
las lneas de base, a partir de las cuales se
a esa distancia. En cuanto a la competencia
mide la anchura del mar territorial.
y derechos del Estado ribereo sobre la pla-
En Chile, la Declaracin oficial del Pre-
taforma continental, se le reconoce plena
sidente Gabriel Gonzlez Videla, del 23 de
soberana para los efectos de la exploracin
junio de 1947, sobre Jurisdiccin Martima,
y explotacin de sus recursos naturales.
establece, por primera vez, la extensin de
Estos derechos no afectan al rgimen de
200 millas, a pesar de que el nuevo concepto
las aguas suprayacentes ni del espacio areo
jurdico de mar patrimonial todava no se
situado sobre dichas aguas. Podemos apreciar
que los derechos del Estado ribereo en su
27
plataforma continental tienen un conteni-
Vase La Zona Econmica Exclusiva, una pers-
pectiva latinoamericana, volumen II, F. Orrego V. y J.
Irigin (editores), Edicin Patmos, 1982, Instituto de
29
Estudios Internacionales. Vase La Plataforma Continental como Instituto
28
VARGAS C., EDMUNDO, Amrica Latina y los del Derecho del Mar, de JULIO CSAR LUPINACCI, Pu-
Problemas Contemporneos del Derecho del Mar, blicacin Especial N 61 del Instituto de Estudios
Editorial Andrs Bello, ao 1973. Internacionales, 1984.

64
 Seccin Cuarta: Del Estado
do similar, de orden econmico, referido
exclusivamente a los recursos naturales. La
Convencin de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar de 1982 define este
espacio en la Parte VI.
Chile adhiere a lo Suscrito por la Con-
vencin, y mediante la Ley N 18.565, de
1986, ya citada, incorpor el concepto
de plataforma continental en el artculo
596 del Cdigo Civil, cuyo segundo inciso
establece: el Estado ejerce derechos de
soberana exclusivos sobre la plataforma
continental para los fines de la conser-
vacin, exploracin y explotacin de sus
recursos naturales.
16.2.2.5. Fondos marinos y ocenicos.
Al discutirse el concepto de plataforma
continental se estim que tcnicamente
era muy difcil que pudiera explotarse
el fondo del mar situado a ms de 200
metros de profundidad. Sin embargo, los
adelantos cientficos han demostrado que
es posible la explotacin a profundidades
superiores. Se ha planteado, entonces, la
interrogante de hasta qu profundidad
y distancia de las costas corresponden al
Estado ribereo derechos soberanos sobre
la exploracin y explotacin de los recursos
naturales, sustancias orgnicas y minerales
que yacen en el fondo del mar. Los fondos
marinos y ocenicos extrajurisdiccionales
constituyen un nuevo espacio martimo
no asimilable a las categoras anteriores y
susceptible de nueva regulacin jurdica.30
La Resolucin N 2.749 (XXV), aprobada
por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 28 de enero de 1971, afirm la
existencia de una zona internacional de
los fondos, marinos y ocenicos y de su
Subsuelo, reconocindose que sus lmites
aun estaban por determinarse exactamente.
La referida resorcin contiene la Declara-
cin de Principios que regulan los Fondos
Marinos y Ocenicos y su subsuelo fuera
de los lmites de la jurisdiccin nacional.
30
Vase El rgimen para exploracin y explotacin de
los recursos minerales de los Fondos Marinos, de FRANCISCO
ORREGO V., Publicacin Especial N 62 del Instituto
de Estudios Internacionales, 1984.
65
En ella se afirma que dicha zona, asi como
sus recursos, son patrimonio comn de la
humanidad. En consecuencia, no puede ser
objeto de apropiacin por parte de Estado
alguno, ni ejercerse sobre ella derechos
de soberana. La zona debe estar abierta
a la utilizacin exclusivamente para fines
pacficos por todos los Estados (Principio
5) de la Resolucin N 2.749), y la explo-
racin de la zona y la explotacin de sus
recursos se realizarn en beneficio de toda
la humanidad (Principio 7). La Parte XI
de la Convencin de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar de 1982 regula
este espacio.
16.2.3. El espacio areo: Existen diversas
doctrinas acerca de la relacin entre el Es-
tado y la atmsfera area correspondiente.
Todo Estado expresa una doctrina tiene
sobre la parte del espacio areo que se ex-
tiende sobre sus dominios terrestres pleno
derecho de soberana, que debe ejercer
ajustndose, por cierto, a la naturaleza y
caracteres especiales de ese medio y del
mismo derecho de soberana. El espacio
areo, expresa otra, es libre, como el es-
pacio de alta mar sin que ninguna nacin
subyacente pueda reclamar derechos en esos
dominios. Otra doctrina distingue la zona
inferior, que est en contacto inmediato
con el suelo, en una extensin variable,
en la cual concede al Estado derechos so-
beranos; mientras que la superior, que se
eleva ms all de esa faja es de uso comn
para todas las naciones.
La mayora de las legislaciones ha acep-
tado la primera teora y de ello dan tes-
timonio los reglamentos que reculan la
aeronavegacin.
Desde 1914 rige el principio de la plena
soberana sobre el espacio areo que se ex-
tiende sobre su territorio terrestre y el mar
territorial. Razones de elemental seguridad
determinaron durante la Primera Guerra
Mundial el establecimiento de este principio
y que no se tolerara ninguna limitacin,
ni siquiera en favor del paso inocente.
Desde entonces se ha impuesto la regla
consuetudinaria de que las aeronaves de
un Estado tienen derecho a sobrevolar la
 Manual de Derecho Poltico
alta mar, pero no el territorio ni el mar
territorial del otro Estado.31
La circulacin por el espacio areo in-
terestatal slo ha resultado posible sobre
la base de tratados bilaterales que regulan
el transporte areo civil. Muchas de las
normas que forman parte del Derecho
Areo han sido adoptadas del derecho
martimo.
En el espacio areo se reconocen los
siguientes derechos llamados libertades
del aire: 1) la de sobrevolar el territorio
de otro Estado sin hacer escalas; 2) la de
hacer escalas para fines no comerciales (re-
paraciones, etc.); 3) la de llevar pasajeros,
carga y correo desde el propio pas de la
aeronave a otro pas; 4) la de llevar pasa-
jeros, carga y correo al pas de la aeronave
respectiva desde otro pas, y 5) la de llevar
pasajeros, carga y correo entre dos pases
que no son los de la aeronave respectiva.
Las diversas convenciones internacionales
han dado diferente tratamiento a las cinco
libertades del aire.32
Entre las principales Convenciones cabe
destacar las siguientes:
a) La Convencin de Pars en 1919, que
reglament la navegacin area interna-
cional, reconociendo la plena soberana
de los Estados sobre el espacio areo que
est sobre su territorio y sus aguas juris-
diccionales.
b) La Convencin de Chicago sobre
Aviacin Civil Internacional de 1944, que
reemplaz a la Convencin de Pars. Entre
sus principales disposiciones, seala la distin-
cin entre aeronaves de Estado, es decir, las
utilizadas en servicios militares, de aduanas
o de polica y aeronaves civiles, que son las
no afectadas a los servicios indicados. La
Convencin concede derechos solamente
a las aeronaves civiles.
Con el objetivo de desarrollar los princi-
pios internacionales de la aeronavegacin,
31
MICHAEL AKEHURST, Introduccin al Derecho In-
ternacional, Editorial Alianza Editores, Madrid, 1972,
pp 286 y ss.
32
BENADAVA, SANTIAGO, Derecho Internacional P-
blico, 2 edicin actualizada, Editorial Jurdica de
Chile, 1982, p. 244,
66
la Convencin de Chicago estableci en
Montreal la Organizacin de Aviacin Civil
Internacional (OACI), que es un organismo
especializado de las Naciones Unidas.
c) Convencin de Tokio sobre crmenes
y ciertos otros actos cometidos a bordo de
aeronave de 1963, que cobr relevancia por
referirse al problema de los secuestros a-
reos. Se echa de menos en esta Convencin
la existencia de una obligacin de proce-
sar a los secuestradores. Pero esta laguna
qued subsanada por el Convenio de La
Haya de 1970.
d) Convenio de La Haya para la repre-
sin del apoderamiento ilcito de aeronaves
de 1970. Dispone que los Estados contra-
tantes estn obligados a establecer penas
severas para sancionar el apoderamiento
ilcito de aeronaves. e) Convencin para la
represin de actos ilcitos dirigidos contra
la seguridad de la aviacin civil, adoptada
en la Conferencia de Montreal de 1971.
Complementa el Convenio de La Haya,
por cuanto tipifica los delitos que deben
ser sancionados con penas severas.
16.2.4. El espacio exterior o ultraterrestre. Desde
la colocacin en rbita del primer satlite
artificial en 1957, ha surgido un nuevo espacio
que es preciso regular: el espacio exterior. En
efecto, los Estados han lanzado satlites que
han cruzado el espacio areo de innumerables
Estados sin que hubiera protestas de parte de
alguno de ellos por violacin de su espacio
areo. Resulta evidente que la conducta de
los Estados que lanzan satlites, combinada
con la aquiescencia de los restantes Estados,
ha dado lugar a una nueva regla permisiva
de derecho consuetudinario internacional.
La aeronave gozara de un derecho de paso
inocente. Pero esta argumentacin nos lleva a
plantearnos si el espacio areo de un Estado
se extiende ilimitadamente hacia arriba o
si encuentra un lmite en el espacio exte-
rior o ultraterrestre. Las resoluciones de la
Asamblea General de las Naciones Unidas
han afirmado que la soberana del Estado
subyacente no se extiende al espacio exterior.
Esto quiere decir que existe un punto en
que termina el espacio areo y comienza el
espacio ultraterrestre. La ubicacin precisa
 Seccin Cuarta: Del Estado
de ese punto es incierta, pero esto no tiene
mayor importancia, porque la altitud mnima
de la rbita de los satlites es, al menos, el
doble de la mxima altitud a la que pueden
volar las aeronaves.
En todo caso, los problemas jurdicos que
plantea la exploracin del espacio ofrecen una
gran multiplicidad, y podemos decir, sin temor
a equivocarnos, que el derecho del espacio
es uno de los sectores de mayor crecimiento
del Derecho Internacional (Akehurst).
Durante la dcada de los sesenta, el desa-
rrollo de la investigacin espacial ha hecho
necesaria la formulacin de normas explcitas
sobre el alcance de la soberana estatal ms
all del espacio areo. El 20 de diciembre de
1961 la Asamblea General de las Naciones
Unidas recomend a los Estados la libre ex-
ploracin y utilizacin del espacio exterior,
que no podra ser objeto de apropiacin
nacional (Resol. 1721/ XVI). En 1963 la
Asamblea declar solemnemente que el
espacio ultraterrestre y los cuerpos celestes
no estn sujetos a apropiacin nacional me-
diante pretensiones de soberana (Resolucin
1802/XVIII, de 13 de diciembre de 1963).
Finalmente, el Tratado de 27 de enero de
1967 sobre los Principios que deben regir las
actividades de los Estados en la exploracin y
utilizacin del espacio ultraterrestre, incluso
la Luna y otros cuerpos celestes, establece
taxativamente que el espacio ultraterrestre,
incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no
podr ser objeto de apropiacin nacional por
reivindicacin de soberana, uso u ocupacin,
ni de ninguna otra manera. De este modo,
parece quedar bien establecido el principio
de limitacin de la soberana vertical hasta
el espacio ultraterrestre. Por otro lado, no
se ha llegado a ninguna definicin de lo que
se entienda por tal, con lo que se mantiene
abierta la discusin sobre la frontera entre
el espacio sometido a la soberana nacional
y el no sometido a ella.33
33
VERDROSS, ALFRED, Derecho Internacional Pblico,
6 Editorial Aguilar, Madrid, 1980, p. 282. Sobre el
tema vase La Utilizacin del Espacio Exterior y
las Comunicaciones, M. Teresa Infante y Jeannette
Irigoin (editores). Coleccin Estudios Internacionales
del Instituto de Estudios Internacionales, 1984.
67
Otros acuerdos internacionales suscritos
sobre esta materia son el Acuerdo sobre el
salvamento y la devolucin de astronautas y
la restitucin de objetos lanzados al espacio
ultraterrestre de 22 de abril de 1968, y el
Convenio sobre la responsabilidad inter-
nacional por daos causados por objetos
espaciales, de 29 de marzo de 1972.
De los diversos convenios, acuerdos y
recomendaciones se concluye que en el
espacio exterior rigen los siguientes prin-
cipios bsicos: 1. Exploracin y utilizacin
del espacio ultraterrestre en inters y pro-
vecho de todos los pases; 2. Exclusin de
la soberana; 3. Libertad de exploracin
y utilizacin, y 4. Desmilitarizacin en lo
relativo a armas nucleares y de destruccin
masiva.
16.2.5. Teoras jurdicas en torno del territorio.
Se han ideado diversas teoras para explicar
el vnculo del Estado con su territorio:
a) El territorio objeto. Esta teora estima
que el territorio es el objeto material del
Estado; es el elemento sobre el cual el
Estado ejerce su dominium, de manera se-
mejante a la accin del propietario sobre
un predio.
A este grupo pertenecen los que, en tiem-
pos feudales y posteriores, defendieron el
derecho patrimonial de los prncipes. Mani-
festaciones prcticas de esta teora pueden
considerarse las guerras que se emprendan
por el inters particular de las casas reinantes,
las divisiones y enajenaciones territoriales
efectuadas sin inters ni consulta de los
sbditos, slo por el arbitrio ventajoso de
los soberanos.34
Se estima que esta teora es insostenible,
puesto que no cabe dar propiedades sobre
el mismo espacio territorial.
Entre las variantes de esta doctrina cabe
mencionar la posicin de Jellinek, para quien
la relacin jurdica entre el Estado y su terri-
torio tiene el carcter propio del imperium
(poder de mando o dominacin).
34
Se estima que en esta corriente deben ser in-
cluidos los socialistas que, al rechazar la propiedad
privada, hacen del territorio nacional y de cuantos
bienes encierra, objeto patrimonial del Estado.
 Manual de Derecho Poltico
El territorio dice Jellinek es el funda-
mento espacial para que el Estado pueda
desplegar su autoridad sobre todos los hom-
bres que viven en l, ya sean ciudadanos
propios o de un pas extrao. Los manda-
mientos de autoridad del Estado deben
realizarse dentro de su territorio, bien traten
de asegurar la situacin de ste, bien de
modificarla. Slo en este sentido se puede
hablar del territorio como de un objeto
del dominio del Estado. Sin embargo, a
menudo se saca de ello una consecuencia
falsa: el territorio mismo est sometido al
dominio inmediato del Estado; existe, en
consecuencia, un derecho real estatista.
Ello es errneo, agrega Jellinek, pues
jams puede el Estado directamente, sino
por la mediacin de sus sbditos, ejercer
dominio sobre el territorio El dominio
sobre el territorio no es, desde el punto de
vista del Derecho Pblico, dominium, sino
imperium. El imperium significa poder de
mando, mas este poder slo es referible a los
hombres; de aqu que una cosa slo pueda
estar sometida al imperium, en tanto el poder
del Estado ordene a los hombres obrar de
una manera con respecto a ella.35
b) El territorio sujeto; Esta teora consi-
dera al territorio como elemento esencial
de la personalidad del mismo, o sea, ele-
mento subjetivo del Estado. Este territorio
forma parte del Estado en su calidad de
sujeto.
Carr de Malberg sostiene que el terri-
torio no es un objeto situado fuera de la
persona jurdica del Estado, sino que es
un elemento de su ser y no de su haber, un
elemento, pues, de su misma personali-
dad, y en este sentido aparece como parte
integrante de la persona del Estado, que
sin l no podra ni siquiera concebirse
En ausencia de un territorio, el Estado no
puede formarse, y la prdida de su terri-
torio supondr su completa extincin. El
territorio es, por tanto, una condicin de
existencia del Estado.36
35
Ob. cit., p. 297.
36
Teora General del Estado, Editorial Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1948, p. 24.
68
Duguit, representante tambin de esta
teora, expresa que el Estado, titular de la
potencia poltica, no puede existir sin que
haya un territorio exclusivamente afecto
a la colectividad que le sirve de soporte:
el Estado, que posee la potencia poltica,
no puede ejercerla sino con la condicin
de que haya un territorio exclusivamente
afecto a su ejercicio.37
c) El territorio lmite de competencia. Esta
corriente tuvo en Kelsen a uno de sus prin-
cipales expositores: si el Estado produce el
Derecho es para que se cumpla dentro de
su territorio. El territorio, en consecuencia,
es el mbito espacial de aplicacin de las
normas y preceptos emanados del Estado.
Este carcter completamente normativo se
revela advirtiendo que slo es territorio
el espacio en que deben realizarse ciertos
hechos, especialmente los actos coactivos
regulados por el orden jurdico; no el es-
pacio en el que de hecho se realizan, como
se afirma corrientemente, cuando se dice
que el territorio es el escenario en el que
el Estado acta su poder.38
16.2.6. Problemas de la alteracin territorial:
Fundamentalmente existen dos sistemas
de adquisicin territorial: uno originario
y otro derivativo. En la actualidad ya no
hay tierras sobre las cuales no se ejerza la
titularidad de algn Estado, de suerte que
en la prctica slo opera el sistema derivati-
vo, en sus diferentes especies: emancipacin
(por ejemplo: las colonias americanas); la
secesin (desintegracin austraca, 1919); la
divisin (Carlomagno divide su imperio en
tres partes); la permuta (entre Brasil y Per
en el tratado de lmites de 1851; entre Ingla-
terra y Alemania en 1890); la venta (Francia
vende Luisiana a los Estados Unidos por 60
millones de francos; Rusia vende Alaska a
EE.UU., por 7 millones de dlares); la dona-
cin (de Pipino al Papado); y, la conquista,
que es el ms frecuente y que representa
37
LEN DUGUIT, Trait de Droit Constitutionnel,
1927, tomo II, p. 7.
38
HANS KELSEN, Teora General del Estado, Editorial
Nacional, Mxico, 1965, pp. 180 y ss.
 Seccin Cuarta: Del Estado
las alteraciones territoriales promovidas
por las guerras.
Para la solucin de los problemas que
plantean estas alteraciones territoriales, co-
bran singular relevancia las teoras jurdicas
a que hemos aludido.
16.2.7. Geopoltica. La gravitacin que el
territorio tiene sobre la vida del Estado ha
sido percibida y puesta de manifiesto por
pensadores de todas las pocas: Platn,
Aristteles, Maquiavelo, Bodin, Montes-
quieu, Hegel han reconocido y subrayado
la importancia de los factores geogrficos
respecto de la estructura y de la actuacin
del Estado.
Burdeau explica en estos trminos la
influencia del territorio sobre la estructu-
ra poltica: el establecimiento sobre un
territorio hace que el grupo llegue a tomar
conciencia de s mismo. Esta conciencia se
refuerza por el hecho de que la configuracin
del territorio, en cuanto rige el porvenir
colectivo, implica adoptar un plan de vida, y
es aqu donde el factor geogrfico, despus
de haber suscitado la cohesin social, va a
influir tambin sobre la estructura del orden
poltico, que a la vez la expresa y garantiza.
La extensin del territorio, las facilidades
ms o menos grandes de comunicacin que
ofrece, su carcter martimo o continental,
la existencia o carencia de barreras natu-
rales que dificulten las incursiones de sus
vecinos, el gnero de recursos que ofrece
y la forma de vida que trae aparejada, las
particularidades de clima con sus repercu-
siones sobr las sicologas individuales, son
otros tantos supuestos cuya accin se ejerce
indudablemente sobre el ordenamiento
del poder.39
A fines del siglo XIX, Malford Mazkinder,
Friedrich Ratzel y Rudolf Kjellen, con sus
obras colocan las bases para el desarrollo
de una disciplina, cuyo objeto consiste en
investigar la importancia que tiene la con-
figuracin del territorio en la suerte de los
pueblos. Para designar esta disciplina se co-
mienza a emplear la expresin geopoltica.
39
Mtodo de la Ciencia Poltica, Editorial De-
palma, Buenos Aires, 1964, p. 382.
69
Se suele definir la geopoltica como
ciencia que trata de la dependencia de
los hechos polticos con relacin al suelo.
Se basa sobre los amplios cimientos de la
geografa poltica. O bien: la racionali-
zacin de los esfuerzos emocionales de las
naciones, para justificar su aspiracin a un
espacio adecuado.
Como recuerda Mario Justo Lpez, en
la Alemania hitlerista, la geopoltica alcan-
z gran desarrollo, destacndose entre sus
cultores Karl Hanshofer, quien dirigi la
Revista de Geopoltica. Relacionada con la
geopoltica, se desarroll en Alemania, en-
tre 1933 y 1945, una nueva doctrina, cuyos
propagandistas la denominaron del espacio
vital (Lebensraum) y de acuerdo con la cual
se dio ese nombre a aquella superficie te-
rrestre que deba ser accesible a un pueblo
determinado para asegurar el mantenimiento
y desarrollo de su existencia.40
En relacin con la importancia desmedi-
da que la geopoltica concede a los influjos
sobre la vida del Estado, resulta de inters la
posicin de Heller, en cuanto sostiene que
tales influjos slo se producen mediatamente,
es decir, a travs del hacer humano; y que la
estructura y el proceso poltico del Estado
nunca resultan en unilateral dependencia
de leyes naturales invariables, de influjos
geopolticos: en primer lugar, porque el
acontecer estatal, aunque condicionado
por factores naturales, tiene una legalidad
propia, y en segundo trmino, porque fal-
tan, adems, leyes geopolticas generales e
invariables. La situacin geofsica de una
comunidad poltica es relativamente cons-
tante; su situacin geopoltica, en cambio,
resulta, tambin desde un punto de vista
relativo, rpida y fcilmente mutable.41
16.3. El poder
En los hombres, toda unidad de fines
necesita una voluntad. Esta voluntad que
40
Ver MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., tomo I,
p. 337.
41
Ver Texto Complementario atinente a prrafo
16.2.7 de p. 83, de esta Seccin.
 Manual de Derecho Poltico

ha de cuidar de los fines comunes de la la terminologa que emplean los autores

asociacin, que ha de ordenar y ha de di- suela diferir, en lo substancial se mencionan
rigir la ejecucin de sus ordenaciones, es las siguientes:
precisamente el poder de la asociacin.
16.3.1.1. Soberana. En el presente apar-
Por esto, toda asociacin, por escasa fuerza
tado, la soberana es considerada como una
interna que posea, tiene un poder peculiar
caracterstica del poder estatal; en el tomo
que aparece como una unidad distinta de
II de este Manual se desarrollar la pro-
la de sus miembros.42
blemtica de la titularidad de su ejercicio
En su acepcin ms amplia, la palabra
(soberana popular, nacional y otras).
poder equivale a la facultad de hacer,
Toda sociedad est compuesta por un
aptitud para ejecutar algo. Por lo mismo,
conjunto complejo de relaciones de poder,
la voz poder se asocia inevitablemente con
de relaciones de mando y obediencia. Una
la idea de energa, fuerza, pujanza.
persona es un haz de relaciones de po-
Ahora bien, como elemento o condi-
der; con respecto a algunas personas, ser
cin de existencia del Estado, el poder se
el origen de una relacin de mando; con
nos presenta como la aptitud, capacidad,
respecto a otras, deber obedecer. Pero hay
energa, fuerza o competencia de que l
un solo centro de poder que genera slo
dispone para cumplir su fin.43
relaciones de mando y no est sometido
De ah que resulta comprensiva la defi-
a obediencia alguna: el poder supremo o
nicin del poder que ofrece Burdeau: una
poder del Estado. El Estado es pues el con-
fuerza al servicio de una idea. Una fuerza
junto de relaciones de poder sometidas a
nacida de la voluntad social preponderan-
un mando supremo. All donde haya un
te, destinada a conducir al grupo hacia un
mando supremo, habr un Estado y todo
orden social que estima benfico y, llegado
Estado supone la existencia de un mando
el caso, capaz de imponer a los miembros
supremo.46
los comportamientos que esta bsqueda
Esta caracterstica del poder del Estado,
impone.44 El poder estatal, por tanto, representa
en cuanto implica que no existe otro superior
el factor permanente de cohesin de la sociedad
o concurrente con l, se denomina sobera-
poltica.
na. La soberana es el carcter supremo
Como se estudiar ms adelante, dentro
de un poder; supremo, en el sentido de
de la sociedad pueden percibirse infinitas
que dicho poder no admite a ningn otro,
relaciones de poder, pero es sin duda el
ni por encima de l, ni en concurrencia
Estado el recinto del poder por antono-
con l. Por tanto, cuando se dice que el
masia.45
Estado es soberano, hay que entender por
ello que, en la esfera en que su autoridad
16.3.1. Caractersticas del poder estatal. Cules
es llamada a ejercerse, posee una potestad
son las caractersticas del poder estatal en
que no depende de ningn otro poder y
la sociedad contempornea? Aun cuando
que no puede ser igualada por ningn otro
42
poder.47 Desde este punto de vista, la so-
En el presente prrafo nos ocupamos de estu- berana es una cualidad del poder.
diar el poder slo como elemento o condicin de
existencia del Estado, reservando para el tomo II El Estado dice Heller es una unidad
de este Manual el anlisis de otros aspectos de este decisoria universal para un territorio deter-
tema central de la teora poltica. minado y, consecuentemente, es soberano;
43
Como se apreciar en el tomo II de este Ma- de ah deriva su peculiaridad. Es posible
nual, al estudiar el poder como tema central de la que dos ejrcitos luchen por establecer sus
vida poltica, el poder no es sinnimo de fuerza. Es
ms, se suele decir que el poder es la fuerza ms el respectivas soberanas sobre un territorio
consentimiento.
44
Mtodo de la Ciencia Poltica, Editorial Depalma,
46
Buenos Aires, 1964, p. 188. CARR DE MALBERG, ob. cit., p. 26.
45 47
GRONDONA, MARIANO, Poltica y Gobierno, Edi- HELLER, HERMANN, La Soberana, Editorial Uni-
torial Columbia, Buenos Aires, 1969, p. 10. versidad Autnoma, Mxico, 1965, p. 214.

70
 Seccin Cuarta: Del Estado

determinado, en cuyo caso el jurista tendr la reforma constitucional del ao 1989, que
que aceptar la existencia de una lucha por la seala: El ejercicio de la soberana reconoce
soberana, que durar hasta la terminacin como limitacin el respeto a los derechos
de la guerra. Es en cambio imposible aceptar esenciales que emanan de la naturaleza hu-
que sobre un mismo territorio existan dos mana. Es deber de los rganos del Estado
unidades decisorias supremas; su existencia respetar y promover tales derechos, garan-
significara la destruccin de la unidad del tizados por esta Constitucin, as como por
Estado y su consecuencia sera el estallido los tratados internacionales ratificados por
de la guerra civil.48 Chile y que se encuentren vigentes.50
La cualidad del poder del Estado a la que
16.3.1.2. El poder del Estado es temporal: Mi
nos venimos refiriendo se denomina comn-
reino no es de este mundo. Dad al Csar lo
mente en doctrina soberana del Estado para
que es del Csar y a Dios lo que es de Dios.
diferenciarla de la soberana en el Estado,
Estos dos textos evanglicos dice Andr
que concierne a la cualidad del rgano jerr-
Hauriou establecen una demarcacin entre
quico superior, tema al cual nos referiremos
el dominio espiritual, que es el gobierno de
al estudiar la teora del gobierno.
las almas, realizado con ayuda de los medios
En sntesis, la soberana del Estado pre-
espirituales, y el dominio temporal, que es
senta como elementos distintivos: a) supremaca
el de los intereses civiles, cuya direccin se
en tanto no hay otro grupo humano, entre la
asegura con la ayuda de sanciones materiales.
poblacin del Estado, de mayor jerarqua, o
Implican igualmente una separacin entre
sea, que el Estado no debe obedecer a nadie
la moral y el derecho.51
ni a nadie rendir cuenta de las propias deci-
Poder temporal equivale a poder poltico,
siones ni de los propios actos; b) dominacin,
a poder del Estado, a poder civil, en oposi-
en cuanto el Estado debe ser obedecido por
cin a poder espiritual, que equivale a poder
toda la poblacin que habita su territorio.
religioso. Lo temporal no debe confundirse
Este doble aspecto negativo, por una parte, y
con lo material; el poder temporal se ocupa
positivo, por la otra, y que se proyecta sobre
de los negocios y asuntos que conciernen a
el interior, suele llamarse soberana interna;
la vida humana en el tiempo, en el mun-
y c) calidad de independencia, en cuanto no
do, abarcando muchos aspectos que no son
hay otro grupo humano Estado o no en-
estrictamente materiales (por ej.: la educa-
tre los grupos extraos a la poblacin del
cin, la cultura, etc.); el poder espiritual
Estado, al que este ltimo deba obedecer o
se ocupa de los asuntos que conciernen a
rendir cuentas. Este aspecto negativo que
la vida humana en su dimensin espiritual
se proyecta hacia el exterior es llamado por
y religiosa, tanto en este mundo como en
algunos soberana externa.49
relacin con el fin ltimo del hombre, ms
Luego abordaremos el tpico, pero pa-
all del tiempo y del mundo, en la vida
rece necesario puntualizar desde ya que,
eterna (Bidart Campos).
aun cuando el poder estatal se presenta
Evidentemente la lnea de separacin
como supremo y dominante, l es tambin
entre los dos poderes es difcil precisarla,
limitado, por cuanto en la sociedad contem-
pero se estima que contribuye a lograr una
pornea aparece inevitablemente vinculado
solucin ecunime al problema la conside-
al derecho.
racin de que la decantacin no implica
Sobre el particular, cabe tener presente la
disposicin contenida en el inciso segundo
del artculo 5 que fuera incorporado por 50
Esta disposicin constitucional ha sido objeto
de diversas interpretaciones y debates doctrinarios,
por ejemplo, vase artculo del Prof. Lautaro Ros
48
LPEZ, MARIO JUSTO, ob. cit., tomo I, pp. 354; lvarez Jerarqua Normativa de los Tratados Internacio-
360 y siguientes. nales sobre Derechos Humanos en Revista de Derecho
49
HAURIOU, ANDR, Derecho Constitucional e Ins- y Jurisprudencia, tomo XCIX - N 3, y Revista Ius et
tituciones Polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971, Praxis, Universidad de Talca, ao 2, N 2, 1997.
51
p. 141. HAURIOU, MAURICE, ob. cit., p. 171.

71
 Manual de Derecho Poltico
antagonismo, sino colaboracin. La separa-
cin de la Iglesia y del Estado no es as sino
un equilibrio ms armonioso, favorable a la
libertad de todos, a la libertad de la Iglesia,
a la del Estado, a la de las conciencias.52
16.3.1.3. Monopolio legtimo de la fuerza
fsica: Con singular explicitud, anota Max
Weber: En el pasado las ms diversas aso-
ciaciones, comenzando por la asociacin
familiar, han utilizado la violencia como
un medio enteramente normal. Hoy, por
el contrario, tendremos que decir que Es-
tado es aquella comunidad humana que,
dentro de un determinado territorio, re-
clama (con xito) para s el monopolio de
la violencia fsica legtima. Lo especfico de
nuestro tiempo es que a todas las dems
asociaciones e individuos slo se les con-
cede el derecho a la violencia fsica en la
medida en que el Estado lo permite. El
Estado es la nica fuente del derecho a
la violencia.53
Sobre el particular cabe tener presente
la importancia que para el nacimiento de
la forma poltica contempornea, Estado,
tuvo la concentracin, en las manos del
monarca, del poder militar: mediante la
creacin de un ejrcito permanente de mer-
cenarios se independiza el monarca de la
adhesin y de la fidelidad feudal, muchas
veces insegura.
Actualmente, en ciertos aspectos, lo
esencial del poder pblico reside en ese
monopolio de la coercin material sin la
que el Estado mismo no sera sino una
forma vaca del sentido. Esto se visualiza
cuando un Estado comienza a tolerar en
su territorio milicias armadas que tengan la
posibilidad de hacer ejecutar por medio de
la coercin las rdenes que dan; entonces
se puede decir que el Estado est prximo
a desaparecer. La Alemania de Weimar dej
as que se disolviera el Estado republicano,
al tolerar la existencia de formaciones ar-
madas nacionalsocialistas.54
52
WEBER, MAX, El Poltico y el Cientfico, Editorial
Alianza Editores, Madrid, 1967, p. 84.
53
HAURIOU, ANDR, ob. cit., p. 143.
54
BURDEAU, ob. cit., p. 249.
72
La Constitucin de 1980, en su artculo
101 inciso primero prescribe: Las Fuer-
zas Armadas dependientes del Ministerio
encargado de la Defensa Nacional estn
constituidas nica y exclusivamente por el
Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area. A
su vez el artculo 103 inciso primero dice:
Ninguna persona, grupo u organizacin
podr poseer o tener armas u otros elemen-
tos similares que seale una ley aprobada
con qurum calificado, sin autorizacin
otorgada en conformidad a sta.
16.3.1.4. Poder institucionalizado: El Estado
es el titular del poder. De l se hace el soporte
del poder, y los gobernantes no ejercen ms
que por delegacin las facultades que implica.
El poder se divide entonces entre un titular
que es el Estado y agentes de ejercicio que
son los gobernantes. En las lneas transcri-
tas se encuentra sucintamente planteada la
concepcin del poder institucionalizado que
pretende, segn Burdeau, reintroducir el
poder en la concepcin jurdica del Estado.
No, sin duda, para hacer del Estado un
instrumento de fuerza, sino para mostrar lo
que es en realidad; la forma ms acabada, y a
la vez la ms humana del poder poltico; de
un poder que jams es la simple dominacin
material, sino la energa de una idea del
orden social que tiende a hacer prevalecer,
y en la cual encuentra, simultneamente,
su fin y su justificacin.55
De hecho, en la sociedad poltica con-
tempornea el poder estatal se ejerce bajo
formas jurdicas y la autoridad se vincula
a una concepcin del derecho. El orden
poltico se institucionaliza en derecho. El
derecho es la institucionalizacin del orden.
La estructura de la comunidad poltica se
formaliza como orden mediante el derecho
y la accin organizadora del poder poltico
se realiza tambin mediante el derecho. El
derecho legitima el poder en la medida en
que el poder se transforma en una institu-
cin jurdica.56
Todos los autores coinciden en que la
institucionalizacin del poder es un proceso
55
GONZLEZ CASANOVA, ob. cit., p. 150.
56
BURDEAU, ob. cit., pp. 244 y ss.
 Seccin Cuarta: Del Estado
histrico. En cierta forma puede decirse
que representa la culminacin o corona-
cin de un proceso a veces fatigoso y no
siempre incruento. Es ms, incluso en el
presente, hay comunidades con un bajo
nivel de desarrollo en este proceso de ins-
titucionalizacin.
Burdeau, cuyo punto de vista pasamos
a extractar, distingue dos etapas anteriores
al poder institucionalizado o propiamente
estatal:
El poder annimo. En general, los etn-
logos estn de acuerdo en reconocer que
el anonimato del poder caracteriza a las
sociedades completamente primitivas; se
encuentra, por as decir, difundido entre
todos los individuos. Las representaciones
colectivas no separan el fin social de los
medios que permitirn alcanzarlo. Cuando
estas representaciones se generalizan, se es-
tablece una costumbre y, simultneamente,
la conciencia de que debe cumplirse. As
el poder emana del conjunto de creencias,
supersticiones o de costumbres que direc-
tamente imponen una actitud, sin que sea
necesaria la intervencin de la autoridad
personal del jefe. La obediencia toma la
forma de conformismo, que es el verdadero
fundamento de la vida comn.
De aqu que no progresan las socieda-
des en que reina un poder de ese tipo. Las
iniciativas se ven paralizadas por los tabes.
El grupo subsiste. Pero se halla a merced de
los peligros interiores o exteriores que no
tardarn en provocar su desaparicin.
El poder individualizado. Por eso, cuando
la sociedad, bajo la influencia de diversos
factores, abandona el estado embrionario,
el impulso que la lleva hacia el progreso,
hacia un fin ms refinado, es tambin un
individuo llamado jefe, dotado de iniciativa
y de inteligencia que sabr salvar el poder de
la parlisis del anonimato. No se modifica
su esencia fundamental, pero a partir de
ese momento toma forma humana.
La fase del poder individualizado corres-
ponde a la gran combinacin de pueblos
sobre cuya base se formaron las sociedades
nacionales. No ha concluido, por lo dems,
puesto que la vemos continuarse en las socie-
dades de frica y del Medio Oriente, en que
73
a pesar de las apariencias que proporciona
una copia de las instituciones estatales, es el
jefe y en virtud de un ttulo que l mismo
se ha otorgado quien orienta el destino
del grupo. Es que en efecto el Poder no se
individualiza verdaderamente sino a partir
del momento en que se intensifica el ritmo
vital de la colectividad y en que una volun-
tad creadora es capaz de contrabalancear
el ascendiente de la costumbre.
Admite Burdeau que el poder individua-
lizado no se presenta en todas las partes y
en toda poca bajo formas rigurosamente
idnticas: entre el jefe indio, el cabecilla de
una banda durante las invasiones brbaras y
el seor feudal existe una infinita variedad
de matices. Sin embargo, todas estas formas
de mando tienen un rasgo comn; quien
ejerce el poder slo debe su superioridad
a las cualidades individuales (el ms fuerte,
el ms rico, el ms hbil, el ms afortuna-
do, etc.). Resulta de ello que en su forma
individualizada el poder se confunde con
quien lo ejerce. El jefe no es el agente del
poder, es el poder. En tales condiciones, las
relaciones de autoridad a obediencia no
van ms all de las relaciones de hombre
a hombre; la jerarqua poltica es personal,
pero no es institucional.
Entre los inconvenientes del poder in-
dividualizado, Burdeau anota, en primer
lugar, la reticencia del espritu humano
para concebir el poder como un simple
fenmeno de fuerza. Cuando la sensibilidad
se hace ms exigente, los individuos expe-
rimentan una satisfaccin cuando pueden
decirse que no obedecen al hombre sino a
lo que l representa.
Luego seala el profesor francs la di-
ficultad de hacer admitir la coincidencia
entre la voluntad del jefe y las exigencias
del orden social deseable. Aparte de que
muchos ejemplos de ceguera o de egosmo de
los dirigentes prueban que la preocupacin
por el bien colectivo no es necesariamente
su preocupacin exclusiva, existe una des-
proporcin entre la obra que postula la
realizacin del orden deseado y la duracin
de la potestad del jefe.
Junto a estos defectos que sobre todo se
advierten en el plano espiritual, el poder
 Manual de Derecho Poltico
individualizado presenta otros que afectan al
ordenamiento prctico de la vida colectiva.
Y en especial no se da ninguna solucin al
problema de la legitimidad. Se sabe quin
manda, pero no quin tiene el derecho de
mandar. O, mejor dicho, ese derecho no
aparece sino cuando quien lo ejerce ha
sabido apropirselo. Pero la misma forma
en que se afirma ese derecho prueba su
incertidumbre. Si el jefe debe ante todo
imponer su ttulo con las armas en la mano
o si se le reconoce ese ttulo en virtud de
una cualidad destinada a desaparecer con
l. Si la victoria lo consagra, si un fracaso lo
elimina definitivamente, es que el derecho
de mandar reside en su persona. As, maana
la suerte puede sonrer a otras personas,
puede triunfar una fuerza ms grande y el
derecho de mandar integrar el botn del
vencedor La incertidumbre de las suce-
siones es tanto ms intolerable cuanto la
unidad del grupo es ms perfecta.
Finalmente, el poder individualizado
presenta el grave riesgo de la arbitrariedad.
Existe arbitrariedad cuando quien tiene la
autoridad se despreocupa del fin de la regla
social para perseguir sus fines personales
Si el poder es para l una prerrogativa per-
sonal, nada se opone a que lo utilice como
mejor le parezca: como propietario del po-
der, no se le podra negar la posibilidad
de disponer de l a su arbitrio, so pena de
incurrir en una contradiccin.57
El advenimiento de la etapa del poder
institucionalizado a la cual ya hemos hecho
referencia, marca el momento en que se
perfila una ntida distincin entre el poder
y los gobernantes: La institucionalizacin
del poder es la operacin jurdica por la
cual el poder poltico es transferido de la
persona de los gobernantes a una entidad
abstracta: el Estado. El efecto jurdico de esta
operacin es la creacin del Estado como
soporte del poder, independientemente
de los gobernantes:
En esta etapa queda claramente decan-
tado que los gobernantes no son el po-
57
BURDEAU, GEORGES, Trait de Science Politique,
Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence,
Pars, 1949, tomo II, p. 313.
74
der, sino que meros agentes del poder.
El poder se objetiva, esto es, se emancipa
de las personas concretas que mandan y
obedecen y se institucionaliza en la organi-
zacin del Estado, mediante un conjunto
de normas que regulan cmo se accede al
poder, como se distribuyen las facultades
que comprende, por qu procedimientos
se ejerce y con qu lmites se acta.
Como dice Snchez Agesta, este poder
institucionalizado se regula por el derecho
(Derecho Constitucional), que determina
quin, cmo y con qu lmites ha de ser
ejercido. El poder adquiere as en el Estado
una forma especfica de legitimacin en cuanto
es poder que se ejerce como un derecho,
fundado en el derecho positivo existente que
atribuye a determinadas agencias de decisin
competencias especficas, regula sus proce-
dimientos y sus lmites. As es como el poder
se independiza de las personas concretas que
lo ejercen, esto es, se institucionaliza.
Esta institucionalizacin hace del poder
un elemento jurdico del orden constitu-
cional. Es poder organizado mediante nor-
mas jurdicas, que regulan la sucesin y la
participacin en el poder y delimitan su
esfera y su orden.58
Debe tenerse presente, sin embargo, que
aunque el derecho atribuye y delimita el
poder y en cierta medida lo legitima como
un derecho a mandar, esta instituciona-
lizacin jurdica no agota el tema de la le-
gitimacin del poder.59
El mismo Burdeau y muy particularmen-
te Duverger han distinguido una cuarta
etapa en la evolucin del poder: la del
poder personalizado. Segn estos autores,
se tratara de una cierta involucin, ya que
el gobernante recobra un carcter perso-
nal sin salirse aparentemente del marco
institucional.
El gobernante sabe que es un simple
detentador del poder estatal, pero se com-
porta en el ejercicio del mismo como si
fuera realmente el poder.
58
SNCHEZ. AGESTA, LUIS, Principios de Teora Po-
ltica, Editorial Nacional, Madrid, 1979, p. 408.
59
El tema es abordado en el tomo II de este
Manual.
 Seccin Cuarta: Del Estado
Diversos son los factores que hacen
emerger este fenmeno en la sociedad con-
tempornea, pero el de mayor gravitacin
dice relacin con una caracterstica de la
psicologa de las masas: prefieren obedecer
al individuo y no a su ttulo. La creencia en
las instituciones es propia de una cultura
abstracta y legalista.
Sobre el particular cabe tener presente
que fueron los partidos fascistas los primeros
en desarrollar el culto del lder, considera-
do como persona y no como ocupante de
un cargo. Mussolini siempre tiene razn,
solan decir los fascistas. Los nazistas fueron
ms lejos y forjaron toda una teora jurdica
nueva, la de la Fhrung (caudillaje), para
justificar y explicar la soberana de Adolfo
Hitler. Posteriormente, los partidos comu-
nistas acabaran por seguir este ejemplo,
por lo menos en el caso de Stalin.
Como anota Duverger, las tcnicas mo-
dernas de la propaganda permiten conferir
al jefe una extraordinaria ubicuidad: su voz
penetra en todas partes gracias a la radio y
televisin. Su imagen est en todos los edificios
pblicos, en todas las paredes. El caso lmite
sera ese dictador, fruto de la imaginacin de
un novelista, el Hermano Mayor de Geor-
ge Orwell, cuya voz e imagen acompaan a
cada hombre en cada instante de su vida: Big
Brother, empero, no es ms que una imagen y
una voz; en realidad no existe. A la postre, el
poder personal divinizado se despersonaliza:
el jefe se convierte en una mera efigie, un
nombre, un mito, tras la cual otros dan las
rdenes. En cierto sentido, el lder se con-
vierte a su vez en una institucin.60
17. ESTADO Y DERECHO61
Hemos expresado que el poder del Es-
tado no se manifiesta en la forma de una
60
Hemos tomado como referencia sobre este punto
el ensayo de M. DUVERGER: La personalizacin del
Poder, captulo de su obra Los Partidos Polticos, in-
cluido en el volumen: El Gobierno, Estudios Comparados,
Alianza Editores, Madrid, 1981, pp. 161 y ss.
61
El concepto de Estado de Derecho se desarro-
llar, por razones didcticas, en el tomo II de este
Manual.
75
fuerza fsica que se nos impone, sino en la
forma de un sistema de normas que nos
obligan, independientemente de que, en
nuestro fuero interno, las aceptemos o re-
chacemos.
El Estado mantiene una ntima y compleja
relacin con el derecho, en trminos tales
que podra estimarse que existe una accin
recproca de ambos sistemas. Es as como
el Estado ejerce una influencia poderosa
en la formacin y en la aplicacin de las
reglas jurdicas. A su vez, el derecho limita
la actividad del Estado.
Ello explica que siempre que se piensa
en el Estado lo asociamos al derecho y lo
representamos como algo en el que lo ju-
rdico juega decisivo papel. Por otra parte,
cuando pensamos en el derecho, hallamos
en l implicada la nocin de Estado, como
instancia objetiva que impone inexorable-
mente el cumplimiento o la aplicacin
del precepto jurdico, como encarnacin
u rgano de la autarqua o coercitividad.
Parece, pues, que sea cual fuere el perfil de
cada una de estas nociones, la del Estado y
la del derecho, ambas se implican mutua-
mente en cierto modo. Con fundamento
Recasens Siches anota que siempre ha sido
uno de los problemas ms arduos y que
mayor discusin han suscitado el de fijar
los perfiles de las nociones del Estado y del
derecho puestos una en relacin con otra,
el determinar hasta qu punto llega el rea
comn de estos conceptos y el estructurar
exactamente el engarce del uno con el otro.
Cuestin que por otra parte involucra el
tema de delimitar rigurosamente el mbito
de la ciencia jurdica y sus relaciones con
otros estudios vecinos.62
Entre los temas que surgen de la relacin
Estado y derecho, se encuentra la antigua
disputa entre el positivismo jurdico y la
teora del derecho natural.
Aun cuando el tema excede el mbito de
este libro y su estudio profundizado perte-
nece ms bien a la filosofa del derecho, no
podemos omitir una muy escueta referencia
a este polmico tpico, sin otro propsi-
62
BODEMHEIMER, Teora del Derecho, Editorial Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1964, p. 307.
 Manual de Derecho Poltico
to que manifestar el carcter altamente
vinculatorio que tiene el derecho poltico
con otras disciplinas, no necesariamente
empricas.
Para el positivismo, el derecho es lo que
el Estado legisla. Considera, por lo mismo,
slo las reglas positivas que han producido
los poderes que en la sociedad crean el de-
recho. El orden jurdico es establecido por
el Estado y no es lo que es sin la autoridad
y poder del Estado. El positivismo jurdico
es una concepcin con arreglo a la cual el
derecho es producido, en un proceso histri-
co, por el poder gobernante en la sociedad.
En esta concepcin es derecho slo aquello
que ha mandado el poder estatal y todo lo
que ste mande es derecho por virtud del
hecho mismo que lo manda.63
Aun cuando entre los expositores del
positivismo existen ciertos matices diferen-
ciadores es posible sealar ciertas caracters-
ticas fundamentales de la escuela: a) todo
orden es derecho por el hecho de existir y
b) no hay un valor de justicia trascendente
y objetivo que se incorpore a la realidad
jurdica positiva.
En el otro extremo tampoco existe una
sola escuela del derecho natural. Como
anota Luypen, quienquiera que emplee
la expresin derecho natural se expone a
tener dificultades. Cmo puede utilizarse
sensatamente esta expresin sin verse en la
obligacin de mencionar varios centenares
de nombres e igual cantidad de definicio-
nes? Tiene sentido hablar del derecho
natural?.64 Con todo, tambin resulta
evidente que desde los estoicos hasta las
modernas formulaciones es posible desta-
car un ncleo de pensamiento tpico en el
derecho natural: el derecho es un cuerpo
de preceptos, esto es, de normas de justicia
o equidad. Y ello porque existe un criterio
absoluto, ideal, de lo justo y del derecho,
independiente del hecho de su sancin
positiva de los hechos. Este derecho es, en
consecuencia, plenamente, eternamente
vlido e independiente de la legislacin,
63
BIDART, ob. cit., p. 252.
64
LUYPEN, W., Fenomenologa del Derecho Natural,
Ed Carlos Lohl, Buenos Aires, p. 63.
76
la convencin o cualquier otro expediente
imaginado por el hombre.
Como es fcil comprender, el conflicto
entre el positivismo y el derecho natural
no es una cuestin de nuevo inters doctri-
nario. Desde el punto de vista conceptual,
esta disputa se desenvuelve en varias etapas:
desde una puramente teortica, pasando
por otra tico-ideolgica, hasta llegar a una
etapa prctico-poltica. Conceptos tan ma-
nejados en nuestra disciplina, tales como
derechos fundamentales, igualdad ante
la ley, justicia, resultan vacos de conte-
nido, acaso ininteligibles, sin referencia a
esta controversia y su potencial solucin.
La intervinculacin disciplinaria resulta,
por lo tanto, no slo recomendable, sino
que imprescindible.
Otro tema vinculado a la relacin Estado
y derecho y que tambin tiene un carcter
interdisciplinario es aquel que atae a la
personalidad jurdica del Estado.
La configuracin del Estado como per-
sona jurdica es relativamente moderna.
Desconocida por griegos y romanos, se
atribuye a la escuela del derecho natural y
de gentes siglos XVII y XVIII el mrito
de haber sentado las bases de una perso-
nalidad jurdica del Estado. Conforme a
esta teora, sobre las personas dominantes
como sobre las personas dominadas existe
otra persona que comprende al pueblo y
al imperante. Ambos forman juntos una
personalidad integral con fundamento te-
rritorial (colectividad geogrfica). Como
caracterstica de esta personalidad integral
puede sealarse por una parte la existencia
de normas jurdicas conforme a las cuales,
en lugar del querer y obrar de los indivi-
duos, quiere y obra un sujeto de derecho
independizado; y, por otra parte, que por
virtud de los conceptos de la representacin
y del mandato, la voluntad se exterioriza
por medio de rganos.
En consecuencia, al Estado se le considera
dotado de una actividad jurdica propia y
susceptible de obligar o de comprometer
responsabilidad.
Como anota Hauriou, hay que compren-
der bien el sentido de la posicin tomada
por el derecho positivo. El Estado no queda
 Seccin Cuarta: Del Estado
asimilado a un individuo fsico y no conviene
a la idea de persona pretender que existe un
sustrato fsico en la personalidad jurdica del
Estado. Pero se ha llegado progresivamente
a este concepto de personalidad moral y
jurdica del Estado, porque es el que mejor
explica su comportamiento.
Admiten los autores que no obstante las
dificultades de orden terico para recono-
cer personalidad jurdica al Estado, ello es
necesario, por diversas causas: a) Porque
si el Estado tiene un fin nico que cum-
plir, un bien comn igual para todos los
miembros de la sociedad poltica, es pre-
ciso reconocer una personalidad jurdica
a toda esta actividad comn; b) porque si
existe un patrimonio pblico, es necesa-
rio que exista una personalidad en torno
del Estado; c) porque la existencia de un
inters colectivo en contraposicin con los
intereses particulares implica la necesidad
de la existencia de una personalidad jur-
dica del Estado.
Cabe puntualizar que la consecuencia
ms inmediata de la personalidad del Estado
es su responsabilidad.
18. F INES DEL ESTADO
Determinar si el Estado tiene algn fin, y
en el caso de que la respuesta sea afirmativa,
precisar en qu consiste tal fin es un pro-
blema que ha inquietado a los pensadores
de todas las pocas.
El tema es arduo, complejo y al margen
del esfuerzo de los especialistas, en absolu-
to dilucidado. Para algunos tratadistas, la
cuestin en torno a los fines que deben
perseguirse con el instrumento tcnico-so-
cial Estado, es una cuestin poltica que cae
fuera de los mrgenes de la teora general
del mismo (Kelsen). Para otros, el fin del
Estado es un problema teleolgico, que
est ms all de las fronteras del derecho
(Carro). De la misma manera que, en las
convenciones privadas de carcter social
entre hombres, no existe ningn fin propio
comn, sino fines particulares varios, segn
la diversidad de adjuntos, as tampoco se
debe inquirir en los diversos Estados un
77
fin objetivamente determinado y constan-
te (Haler). Para los organicistas el Estado
es un fin en s mismo, pero si se quisiera
atribursele fines externos, stos no seran
otros que sus propias funciones.
En la barrera opuesta, se parte afirman-
do que, si el Estado existe, sin duda que
existe para algn fin. Y siendo el hombre
que constituye el Estado un ser inteligente y
libre, el conocimiento ms o menos exacto
y reflexivo de ese fin debe proceder a su
accin que, como racional, ha de apoyarse
en algn motivo y dirigirse a algn objetivo
(Izaga). Como toda asociacin humana,
tambin el Estado tiene su finalidad nor-
mal. Precisamente en la comunidad estatal
debe manifestarse con singular claridad la
idea teleolgica, en forma de una voluntad
consciente de sus fines (Fischbach). En
todo caso, dir Jellinek, si se prescinde
de la idea de fin, no se puede tener una
nocin perfecta del Estado, ya que se omite
una caracterstica que es suficiente por s
misma para diferenciar el Estado de todas,
las otras formaciones que pretenden ser sus
iguales, cuando no superarlo.
De todas las consideraciones precedentes
pareciera que se puede obtener la siguiente
conclusin: el problema del fin del Estado
rebasa el campo del derecho, pero ello no
significa que el Estado carezca de fin. Es
ms, resulta aconsejable indagar acerca del
fin del Estado para clasificar su concepto.
Con el solo objeto de proporcionar un
esquema primario de este difuso tema, nos
limitamos a describir la clasificacin que
distingue entre fin objetivo del Estado y fines
subjetivos del Estado.
El fin objetivo del Estado es el propio de
todo Estado, esto es, la construccin, conso-
lidacin y perfeccionamiento de la comu-
nidad poltica. Como dice Sampay, slo
un fin causa el verdadero orden del Estado,
as como hay una sola naturaleza humana;
todo objetivo que no se encamine hacia l,
apoyndose en esta naturaleza del hombre,
quita a la multitud ciudadana su trayectoria,
la desorbita, y el aparente orden que causa no
es tal, sino un deslizamiento hacia el caos.
Desde esta perspectiva, existe un fin nico
para el Estado, el mismo para todos los tiem-
 Manual de Derecho Poltico
pos, que habr de permanecer idntico a s
mismo en todas las formas y que contiene en
su unidad a los dems fines. En cierta forma
coincide con el fin que Jellinek denomina
absoluto, y cuya formulacin doctrinaria queda
sintetizada en la locucin bien comn.
Los fines subjetivos del Estado son los
propios de cada Estado, y constituyen los
contenidos muy variables del bien comn.
En este caso el factor histrico tiene singular
gravitacin y las diversas doctrinas polticas
otorgan el necesario sustento filosfico para
su formulacin.
La concepcin del hombre, del mundo
y de la vida que se postula determinar el
alcance de los fines del Estado.
A continuacin ejemplarizaremos ambos
enfoques.
18.1. Fin objetivo del Estado
De acuerdo con la corriente aristotlico-
tomista y a menudo, tambin al margen
de ella, se suele afirmar que el fin propio,
objetivo y necesario del Estado es el bien
comn.
Se suele definir el bien comn como el
conjunto de condiciones sociales que hacen
posible y favorecen en los seres humanos el
desarrollo integral de sus personas.65
Segn el padre jesuita Francisco Surez,
el bien comn es un status en el cual los
hombres viven en un orden de paz y de
justicia con bienes suficientes para la con-
servacin y el desarrollo de la vida material,
con la probidad moral necesaria para la
preservacin de la paz externa, la felicidad
del cuerpo poltico y la conservacin con-
tinua de la naturaleza humana.66
En la Encclica Pacem in Terris, de Juan
XXIII, se dice: Todos los individuos y grupos
intermedios tienen el deber de prestar su
colaboracin personal al bien comn La
razn de ser de cuantos gobiernan radica
por completo en el bien comn. De donde
65
FERNNDEZ V., EMILIO, Diccionario de Derecho
Poltico, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981, p. 72.
66
Citado por MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., t. I,
p. 223.
78
se deduce claramente que todo gobernante
debe buscarlo, respetando la naturaleza del
propio bien comn y ajustando al mismo
tiempo sus normas jurdicas a la situacin
real de las circunstancias No se puede
permitir de modo alguno que la autoridad
civil sirva el inters de unos pocos, por-
que est constituida para el bien comn
de todos. Sin embargo, razones de justicia
y de equidad pueden exigir, a veces, que
los hombres de gobierno tengan especial
cuidado de los ciudadanos ms dbiles, que
puedan hallarse en condiciones de inferio-
ridad, para defender sus propios derechos
y asegurar sus legtimos intereses.
La Constitucin Poltica de 1980, en su
artculo 1, incorpora a su texto el concepto
de bien comn en los siguientes trminos:
El Estado est al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien
comn, para lo cual debe contribuir a crear
las condiciones sociales que permitan a to-
dos y a cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realizacin
espiritual y material posible, con pleno res-
peto a los derechos y garantas que esta
Constitucin establece (Cap. I, Bases de
la Institucionalidad, inc. 4, art. 1).
Como se puede apreciar, todas las defini-
ciones transcritas coinciden en sealar que el
bien comn no es un mero agregado cuan-
titativo de bienes individuales. Representa,
conceptualmente, un bien supraindividual
hacia el cual se orienta ordenadamente el
bien individual de cada uno de los miembros
de la sociedad. Entre el bien comn y el bien
particular no hay antagonismos, ambos se
complementan. La persona humana es, a la
vez, agente y destinatario del bien comn.
Otra caracterstica que presentan las de-
finiciones anotadas dice relacin con los
elementos que engloba o comprende el bien
comn: la paz, la justicia y el bienestar.
La paz implica un orden de convivencia
y de cooperacin basado en una comuni-
dad de creencias fundamentales sobre los
problemas de la sociedad, sin perjuicio de
las naturales discrepancias acerca de la apli-
cacin de estos principios. A travs de la
paz social se logran estabilidad y seguridad
para el individuo y la comunidad.
 Seccin Cuarta: Del Estado
Pero el orden no basta por s mismo y
debe perseguirse necesariamente la justicia
social y, finalmente, el bienestar, a fin de
que todos los individuos puedan llevar una
vida digna.
18.2. Fines subjetivos del Estado
Todas las doctrinas aceptando o no la
locucin bien comn admiten que la
actividad del Estado debe encaminarse a la
bsqueda de lo que es bueno o til para
la sociedad. A travs de qu medios se puede
alcanzar lo que se reputa bueno para la
sociedad? Cul es el rol que corresponde al
Estado en esa tarea? Las respuestas adecuadas
las han tratado de dar las doctrinas polticas
de ayer y de hoy, sin que hasta la fecha se
pueda llegar a un punto pacfico.
En gran medida el criterio que se siga
depende de la escala de valores que se adopte,
segn se postulen como valor supremo la
libertad, la igualdad, el orden, el individuo,
la sociedad, el Estado u otro valor.
Aun cuando el tema es desarrollado en el
tomo II de este Manual, al tratar las Doctri-
nas Polticas Contemporneas adelantamos
algunos planteamientos bsicos.
1) Para las doctrinas individualistas, la co-
lectividad debe estar organizada de modo
que permita y asegure el ejercicio de los
derechos inherentes a la personalidad hu-
mana encarnados en el individuo: la vida,
la libertad, la felicidad. En lo material,
garantizar la propiedad privada, con sus
complementos inseparables, la iniciativa y
la empresa privada.
El Estado se limita a supervigilar y ga-
rantizar el desenvolvimiento de aquellas
relaciones. No debe trabar el libre desen-
volvimiento de las llamadas leyes naturales
de la economa. El Estado es un gendar-
me cuya actividad debe circunscribirse a
mantener el orden y paz social.
El individuo es el instrumento prota-
gnico. La sociedad le sirve; el Estado lo
protege.
Una manifestacin extrema del individua-
lismo est representada por el anarquismo,
que prescinde totalmente del Estado y slo
admite la actividad colectiva para fines de
carcter material, por ejemplo: la produccin
cooperativa de los artculos de subsistencia.
2) Las doctrinas socialistas constituyen
una respuesta contra los excesos del indivi-
dualismo liberal y acentan la primaca de
lo social. Aspiran a una justicia social, con
control del orden econmico por parte del
Estado, y a una sociedad donde las clases
sociales cooperen o colaboren mutuamente
o directamente no existan.67
El Estado abandona el rol pasivo que
le adjudican las doctrinas individualistas y
pasa a cumplir funciones reguladoras del
orden, no slo en lo jurdico, sino en lo
social y, principalmente, en lo econmi-
co. Si es necesario debe competir con el
individuo en este campo para mantener
el equilibrio colectivo.
La propiedad no slo otorga derechos
a su titular, sino que tambin le impone
deberes. Son precisamente estas doctrinas
las que desarrollan el concepto de funcin
social de la propiedad.
A diferencia de lo que ocurre en las doc-
trinas individualistas, en estas concepcio-
nes la sociedad ocupa el primer plano; el
individuo y el Estado la sirven cumpliendo
funciones coadyuvantes.
3) Finalmente, las concepciones transper-
sonalistas, como su nombre lo indica, postu-
lan que el hombre slo puede alcanzar su
realizacin plena en cuanto se subordina a
otra realidad superior: el pueblo, la nacin,
el partido o el propio Estado.
La totalidad de la vida colectiva gira en tor-
no al desarrollo de esa entidad superior.
Como dice Bidart, el hombre queda
denigrado y convertido en una herramienta
del Estado. No es el Estado para el hombre,
sino el hombre para el Estado.68
67
Como se ver en el tomo II, al tratar las Doctrinas
Polticas Contemporneas, dentro del socialismo se
distinguen diversos matices y corrientes. Una acerta-
da sntesis de las ideologas contemporneas puede
consultarse en WALTER MONTENEGRO, Introduccin
a las doctrinas poltico-econmicas. Editorial Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1973.
68
BIDART CAMPOS, GERMN, Lecciones Elementa-
les de Poltica, Editorial Ediar, Buenos Aires, 1984,
p. 194.
79
 Manual de Derecho Poltico
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
1. Texto atinente a prrafo 16.1.
El grupo humano
JORGE LARRAN
Etapas y discursos de la identidad chilena
LOM, Santiago, 2001
Me parece interesante reflexionar acerca
de cmo abordar el problema de la identidad
chilena. Entre otras cosas, para mucha gente la
existencia misma de esta no es tan obvia como
parece y, si existiera, tampoco es tan claro como
debe entendrsela.
Una de las experiencias interesantes de mi
paso por la Feria Internacional del Libro de 2001,
donde me pidieron que fuera a firmar copias de
mi libro sobre la Identidad chilena69 fue conversar
con bastante gente y encontrarme con que mu-
chos, al ver mi libro, me decan con una cierta
cara de duda, identidad chilena?, de que esta
hablando usted? Nosotros los chilenos no tenemos
identidad: lo copiamos todo. Yo les deca: Eso
mismo es un rasgo de nuestra identidad.
Esto se repiti muchas veces y me hizo ver
que muchas personas piensan que no tenemos
identidad porque entienden por ella distinti-
vidad, creatividad u originalidad.
Desde esa respectiva tienen cierta razn,
porque no hemos producido una pintura, una
arquitectura, una filosofa o una ciencia social
distintiva. Pero no es falta de identidad en el
sentido en que yo la entiendo: existe una que,
entre otros rasgos, tiende a ser elctrica, muy
abierta a absorber ideas de todos lados.
Para hablar de identidad chilena parto de un
contexto terico, latinoamericano e histrico.
El primero me interesa porque, sin definir mas
o menos lo que uno entiende por identidad, es
bastante difcil hablar de la atingente a Chile.
Lo primero que habra que decir es que una
identidad colectiva no es mas que un artefacto
cultural que existe como una comunidad ima-
ginada en la mente de sus miembros. Nunca
debe ontologizarse como si perteneciera a un
sujeto individual. Por esto rechazo confundir
identidad nacional con carcter nacional. No se
puede decir que una nacin tiene una estructura
psquica como si fuera una persona individual,
69
Jorge Larran, Identidad chilena (Santiago:
LOM, 2001).
y menos aun que ese carcter sea compartido
por todos sus miembros.
El modo de existencia de una identidad
nacional no es simple. A veces se piensa que
cada nacin posee una discernible de manera
clara, homognea y, sobre todo, ampliamen-
te compartida por todos sus miembros. Esta
creencia est en parte influida por una trans-
mutacin indebida del carcter ms integrado
de las identidades personales al plano de las
colectivas. Sostengo que la identidad nacional
existe de modo ms complejo como un proceso
de interaccin recproca entre dos momentos
clave: las versiones pblicas o discursos de iden-
tidad, y las prcticas y significados sedimentados
en la vida diaria de las personas.
Esto equivale a la distincin que hace Giddens
entre la conciencia discursiva, que es la que utili-
zan los intelectuales al hacer discursos rigurosos
y coherentes sobre la realidad, y la conciencia
prctica, que tiene que ver con lo que la gente
comn sabe y hace sobre esa misma realidad,
pero que no puede formular en un discurso
riguroso. Con la identidad sucede lo mismo,
algunos pueden dar cuenta de ella de manera
minuciosamente discursiva, otros simplemente
la viven. El hecho de no poder dar cuenta en el
discurso de una identidad no significa no poder
contribuir a ella en forma prctica.
Lo que planteo es que la identidad de una
nacin es en el fondo una interaccin entre los
discursos pblicos sobre esa identidad, las prcticas
de la gente comn. Esta interrelacin se explica,
por un lado, porque para construir sus discursos
identitarios los intelectuales seleccionan rasgos
de los modos de vida de la gente que les parecen
importantes y representativos. Por otro lado, esas
mismas narrativas influyen en las personas a tra-
vs de los medios de comunicacin, del sistema
educativo, de los libros, de la televisin, y buscan
reafirmar un sentido particular de identidad. Es
como si los intelectuales estuvieran dicindole a
la gente reconzcase en esto que digo; he selec-
cionado de la vida misma de los chilenos algunos
rasgos identitarios que son importantes y que usted
mismo practica. Crame, esto es lo que es usted,
eso es lo que es nuestra nacin. Y esto se ensea
y se aprende, de partida en los colegios.
Sin embargo, precisamente porque se trata
de una interaccin entre el discurso pblico y
los modos de vida de la gente, una dialctica
que no es siempre de perfecta correspondencia,
80
 Seccin Cuarta: Del Estado
muchas veces las personas no se sienten bien
representadas por lo que los discursos les estn
diciendo. Una nacin contiene una enorme
diversidad interior; est compuesta de muchos
rasgos culturales diversos, de muchas regiones,
de mucha gente diversa y de distintos orgenes,
por lo tanto, hay muchos que no se reconocen
culturalmente en ciertos discursos identitarios.
La identidad nacional es algo tremendamente
complejo, no se puede reducir a una especie
de alma, de estructura de carcter o psiquis
compartida por todos.
Por el contrario, se va construyendo, muchas
veces en la contradiccin entre estos discursos
y la manera como la gente vive. Es algo que va
cambiando.
Las preguntas por la identidad surgen de
preferencia en periodos de crisis, cuando los
modos de la vida, las maneras de hacer las cosas,
aquello que se da por sentado, es cuestionado
o sufre alguna amenaza.
Veamos ahora, en segundo lugar, el contex-
to latinoamericano: la identidad chilena est
articulada con la identidad latinoamericana y
debe estudiarse en ese contexto.
Es un hecho que muchos cientistas sociales,
literatos, poetas y ensayistas, tanto chilenos como
del resto de Amrica Latina, frecuentemente
y con mucha facilidad van de la identidad na-
cional a la latinoamericana y viceversa. Esto se
verifica al estudiar las versiones de identidad
latinoamericana que prevalecen, tales como el
hispanismo, el mestizaje, la religiosidad popular,
con sus equivalentes chilenos. Por ejemplo, el
discurso latinoamericano de carcter hispanista,
que destaca la raigambre ibrica de la cultura y los
valores latinoamericanos, esta muy bien replicado
en Chile por Jaime Eyzaguirre y Osvaldo Lira.
Las versiones latinoamericanas de religiosidad
popular tienen tambin representantes chilenos
como Pedro Morand y Cristian Parker.
Una excepcin interesante es la ausencia
relativa en nuestro pas de las versiones indi-
genistas de la identidad latinoamericana. En
Chile no son tan organizadas ni tan importantes
como en Mxico, Venezuela y Per, donde hay
indigenismos muy desarrollados.
En tercer lugar, destaco el contexto histri-
co. Mi tesis central es que la identidad chilena
se ha ido formando histricamente con tres
caractersticas fundamentales. Primero, se ha
ido construyendo en estrecha relacin con el
proceso de modernizacin, distinto del euro-
peo, japons o norteamericano. Existe una tra-
yectoria hacia la modernidad especficamente
81
latinoamericana, que tiene sus etapas de crisis
y expansin y que Chile comparte en lo fun-
damental. Segundo, las preguntas por nuestra
identidad han surgido de preferencia en los
periodos de crisis que se han ido alternando
con periodos de expansin.
Ha existido una tendencia a presentar la
identidad como un fenmeno contrapuesto
a, y excluyente de la modernidad. La historia
de Chile muestra que en el pensamiento de
una mayora de nuestros ensayistas y cientistas
sociales ha existido un permanente contrapunto
o contradiccin entre identidad y modernidad,
como si pudiramos tener identidad solamente
a costa de la modernidad.
En el proceso de modernizacin chileno
podemos diferenciar siete etapas bien definidas
de su trayectoria histrica independiente, que
se relacionan con la distincin entre periodos
de expansin y periodos de crisis:
1. Desde 1541 a 1810: etapa colonial en que
la modernidad fue excluida.
2. Desde la Independencia hasta 1900: la
edad de la modernidad oligrquica con impor-
tante expansin econmica.
3. Desde 1900 a 1950: la crisis de la moder-
nidad oligrquica y el comienzo de la moder-
nizacin populista. La oligarqua terrateniente
empieza a perder su poder poltico.
4. Desde 1950 a 1970: la expansin de la posgue-
rra. Nuevamente una etapa de desarrollo, ahora en
el marco de una ideologa desarrollista impulsada
por la irrupcin de las ciencias sociales.
5. Desde 1973 a 1990: crisis de la moderni-
dad y dictadura.
6. Desde 1990 hasta 2000: modernizacin
neoliberal y expansin neoliberal y expansin
econmica.
7. Desde el 2000 en adelante: parece abrirse
una nueva etapa de crisis que todava no pode-
mos explorar con claridad.
Siguiendo de manera general la alternancia
entre etapas de expansin y etapas de crisis, se
produce tambin una entre la aparicin de teoras
optimistas de la modernizacin y el surgimiento
de versiones pblicas de la identidad nacional.
Las teoras favorables a la modernizacin se
manifiestan y son ms exitosas en tiempos de
desarrollo acelerado y de expansin econmica.
Por ejemplo, entre 1850 y 1900 prevalece la
visin sarmientista, que opona la civilizacin
europea a la barbarie de lo mestizo o indgena;
entre 1950 y 1970, en la expansin de posgue-
rra, llegan las teoras norteamericanas de la
modernizacin, las nuevas ciencias sociales y el
 Manual de Derecho Poltico
desarrollismo que se oponen a la mentalidad
conservadora rural, entre 1990 y 2000, durante
los aos dorados del crecimiento aceleredado
se imponen las doctrinas neoliberales del co-
mercio libre e integracin con el mundo que
se opone al estatismo.
Las versiones pblicas de identidad, en cam-
bio, emergen con mayor fuerza y reciben ms
aceptacin en los periodos de crisis y estanca-
miento, cuando bajan los ndices de desarrollo
y de bienestar, por ejemplo, entre 1900 y 1950,
entre 1970 y 1990.
Durante estas siete etapas se han ido confi-
gurando diferentes versiones o discursos sobre
la identidad chilena. He distinguido seis que me
parecen los ms importantes sin tratar de ser
exhaustivo: discurso militar-racial, empresarial,
hispanista, religioso, psicosocial y de la cultura
popular. Cada uno de estos tiene, por supuesto,
autores importantes que contribuyen a su forma-
cin, por ejemplo, Gabriel Salazar y Maximiliano
Salinas en la cultura popular; Nicols Palacios
en el discurso militar-racial; Hernn Godoy en
el psicosocial; Pedro Morand, en el que realza
la religiosidad popular; Jaime Eyzaguirre, en el
hispanista, etc. Pero hay que tener en cuenta
que, a nivel social, un discurso no es el mero
resultado de uno o dos autores que pueden
identificarse con precisin y que deben asumir
toda la responsabilidad por sus contenidos. Por
el contrario, en sociedad los discursos exitosos
se van construyendo con una cierta autonoma
sobre la base de muchos aportes distintos y van
circulando e interpelando a las personas para
convencerlas, para constituirlas en sujetos ad-
herentes a su concepcin de las cosas.
Todo estos discursos, menos el psicosocial,
tienden a acentuar un rasgo que caracterizara
nuestra identidad, sea nuestra capacidad de
emprender, nuestro sustrato catlico, nuestra
herencia hispnica, nuestra capacidad militar.
Algunos tienden adems a proponer un sujeto
histrico portador de la identidad, por ejemplo,
el empresario o el pueblo pobre o el ejrcito,
que adquieren as un estatus privilegiado en la
construccin de la identidad chilena.
El discurso psicosocial busca establecer la
estructura psquica o de carcter del chileno
en el sentido de un nmero definido de rasgos
psicolgicos compartidos por todos. Transfiere lo
que son rasgos de algunos chilenos, tales como
valenta, hospitalidad, flojera, sentido del ridculo,
etc., a la estructura de carcter supuestamente
compartida por todos. A mi manera de ver, es
ilegtimo predicar cada una de estas cualidades
o defectos de todos los chilenos.
82
Aun si toda identidad nacional es un proceso
histrico de construccin en cambio permanente
e, incluso, si es insostenible la creencia en un
carcter nacional inamovible, es legtimo tra-
tar de estudiar algunos rasgos histricamente
formados de la identidad nacional, tratar de
explorar su estado actual, establecer sus carac-
tersticas principales y la evolucin histrica que
ha llevado a ellos. Algunos de estos elementos
tienen bastante estabilidad en el tiempo y de
alguna manera han figurado con significacio-
nes parecidas desde hace mucho. Otros son
de ms reciente aparicin o su sentido ha ido
cambiando y siendo reinterpretado en nuevos
contextos histricos. Es posible estudiar estos
rasgos y tratar de explicarlos, no como elemen-
tos raciales con los cuales nacemos, no como
caractersticas que llevamos en la sangre, no
como aspectos de una estructura sicolgica dada,
sino que como elementos que tienen una justi-
ficacin histrica, que han aparecido debido a
causas determinadas y que pueden modificarse,
transformarse o aun desaparecer.
Hay que evitar cuidadosamente esencializar
estos elementos, inmovilizar lo que es un proceso
histrico cambiante y ocultar los desacuerdos y
visiones distintas que sobre esa identidad tienen
sectores sociales diversos. Estoy consciente de que
al seleccionar algunos rasgos yo mismo construyo
una versin de identidad, muy selectiva, que no
puede pretender universalidad ni ser exhaustiva,
pero creo que es legtimo proponerla para su
discusin y anlisis. La principal diferencia con
otras versiones es que no se postula aqu un factor
esencial privilegiado alrededor del cual se cons-
truye la identidad (por ejemplo, lo indgena, lo
empresarial, lo religioso, lo blico, lo hispnico),
sino que se considera una variedad de factores
interrelacionados. Por ejemplo, considero el pa-
pel que juega la religin en la identidad chilena,
pero no la constituyo en el substrato nico o
primordial de esa identidad. Entre ellos menciono
los principales: legalismo, religiosidad, fatalismo
y solidaridad, tradicionalismo ideolgico, racismo
oculto, machismo, eclecticismo.70
A modo de ejemplo, es interesante hacer el
estudio de cmo surge el legalismo en Chile, a
partir de lo que se resume en el dicho se acata
pero no se cumple. En su base existe una cadena
de simulaciones que empieza con los indgenas
que se convierten al catolicismo para salvar la
vida, sin creer verdaderamente; que toca a los
70
Para profundizar en estos rasgos y otros no
mencionados aqu, vase el captulo 7 de mi libro
Identidad chilena.
 Seccin Cuarta: Del Estado
funcionarios reales, quienes, profesando obe-
diencia, no pueden aplicar las leyes o edictos
reales que defienden a los indios porque eso
perjudicara los intereses de los encomenderos;
que alcanza aun al rey y a la jerarqua eclesistica,
que en conocimiento de esto, finge no darse
cuenta en parte, porque de otro modo bajara
la recaudacin de tributos.
Pero en todos estos casos se profesa exter-
namente acatar, cumplir en lo formal con el
principio de autoridad aunque en la prctica
el principio o la norma se est violando. Este
es un rasgo bastante estable que encontramos
hasta hoy. No lo quiero esencializar, como si
fuera parte de nuestra estructura de carcter,
pero todava subsiste en la hipocresa con que se
sostienen pblicamente ciertos principios que
se desconocen en el quehacer cotidiano.
De este modo, cada rasgo debe justificarse
por factores polticos, econmicos y sociales
cambiantes. Por ejemplo, los rasgos de fata-
lismo y solidaridad se pueden justificar por
la subsistencia de la pobreza en vastas capas
de la poblacin. La religiosidad sigue siendo
un actor importante pero ha ido perdiendo la
centralidad que tena. Ninguno de los rasgos
de la identidad chilena que podran detectarse
es una caracterstica estable de carcter racial
o psicolgico; son resultados de la historia y
pueden por lo tanto cambiar, transformarse o
aun desaparecer completamente.
La identidad chilena tambin tiene los rasgos
formales de toda identidad, que son fundamen-
talmente tres, que esbozar. Primero, identida-
des culturales ms amplias que Chile como pas
comparte con otros. Por ejemplo, el pertenecer a
Amrica Latina, o al mundo subdesarrollado en
la posguerra y hoy, a la categora de pas exitoso
o emergente en desarrollo. Segundo, elementos
materiales que expresan nuestra identidad. Por
ejemplo, las peculiaridades de nuestro territorio
y geografa, que determinan nuestro sentido de
aislamiento o confinamiento. Tercero, nuestros
otros tanto significativos como de diferencia-
cin en funcin de los cuales hemos construi-
do nuestra identidad. Entre los primeros, los
significativos, tenemos una sucesin de otros
que fueron nuestros pases modelos, empezando
por Espaa y siguiendo con Francia, Inglaterra,
Alemania y Estados Unidos. Entre los otros de
diferenciacin, en oposicin a los cuales se ha
construido la identidad chilena, destacan el pueblo
mapuche, Bolivia, Per y Argentina.
En conclusin, la chilenidad nunca ha sido
algo esttico, una especie de alma permanente,
83
sino que ha ido modificndose y transformndose
en la historia, sin por ello implicar una aliena-
cion o traicin a un supuesto carcter esencial
que nos habra constituido desde siempre. Por
esta razn resulta tan difcil establecer con cla-
ridad la lnea divisoria entre lo propio, como
algo que debe mantenerse, y lo ajeno, como
algo que aliena. Nada garantiza que aquello
que consideramos propio sea necesariamente
bueno y debamos mantenerlo a toda costa, solo
por el hecho de ser propio. La identidad no
slo mira al pasado como la reserva privilegiada
donde estn guardados sus elementos princi-
pales, sino que tambin mira hacia el futuro;
y en la construccin de ese futuro no todas las
tradiciones histricas valen lo mismo. No todo
lo que ha constituido un rasgo de nuestra iden-
tidad nacional en el pasado es de por s bueno
y aceptable para el futuro.
Por otro lado, hay que evitar tambin una
reaccin de receptividad acrtica que nos haga
creer que todo lo que viene de fuera es bueno
o mejor. La identidad chilena seguir constru-
yndose sobre la base de nuestros propios mo-
dos de vida que van cambiando, pero tomando
tambin los aportes universalizables de otras
culturas para transformarlos y adaptarlos desde
la propia, llegando as a nuevas sntesis.
2. Texto atinente a prrafo 16.2.7.:
Geopoltica
RUDIGER GRAPENBURG
Relaciones entre la poltica interior y exterior
Editorial Anagrama, Barcelona, 1971,
pp. 171 y ss.
L A GEOPOLTICA
La geopoltica es la doctrina que postula
que los procesos polticos dependen de la ubi-
cacin geogrfica. Est basada en la geogra-
fa, especialmente la geografa poltica, como
doctrina de la organizacin y estructuracin
poltica del espacio.
Con la doctrina de que la poltica exterior
de un Estado ha de seguir unos factores y unas
regularidades objetivas primariamente geogr-
ficas, la geopoltica constituye en este sentido
una continuacin y sistematizacin del prima-
do de la poltica exterior. Naci en algunos
Estados europeos y en los Estados Unidos de
Amrica, precisamente en una poca en que el
desarrollo de la tcnica blica y de los medios
 Manual de Derecho Poltico
de transporte y comunicaciones comenzaron a
relativizar la importancia poltica de la situacin
geogrfica, pero en la que simultneamente se
form la poltica exterior de carcter imperialista
expansivo de las grandes potencias europeas y
de los Estados Unidos de Amrica.
La concepcin de que la situacin geogrfi-
ca de un pas determina tanto su constitucin
poltica como su actuacin poltica, ya existi
en la antigedad (por ejemplo, en Estrabn).
Luego fue recogida de nuevo por la literatura
poltica de los albores de la burguesa (Bodin),
para ser acentuada por Montesquieu casi en
un determinismo geogrfico de la constitucin
social y de la poltica. Por mucho que ayuda-
se a superar la concepcin teolgica medieval
de la historia mediante el intento de explicar
las condiciones sociales y estatales a partir de
causas materiales objetivas, ya sirvi incluso a
Montesquieu para justificar la opresin colonial.
Este lleg a la siguiente conclusin:
Debido a su cobarda, los pueblos de los
pases clidos se hallan casi siempre sometidos,
mientras que los pueblos de los climas ms fros,
debido a su valor, se han mantenido libres.
Desde finales del siglo pasado, tales prin-
cipios se han ido estructurando en teoras, las
cuales descubren para la poltica exterior de
un Estado unas leyes condicionadas geogrfica-
mente y que, ms que explicar la accin poltica
pasada y actual, quieren determinar y legitimar
la accin poltica futura. Uno de los primeros
representantes de este tipo de geopoltica lo
fue el almirante norteamericano Alfred Thayer
Mahan, quien con su teora quiso demostrar la
necesidad de una potente armada para su pas,
y que alcanz gran influencia por sus ideas.
El gegrafo britnico Halford Mackinder
desarroll la teora del pas-eje de la tierra
(Rusia) y de la isla-mundo (Europa, Asia,
frica). Este autor exiga como ley natural la
influenciacin del pas-eje de la islamundo
por parte de la Gran Bretaa.
La escuela geopoltica adquiri una especial
importancia en Alemania (Ratzel, Kjellen, y en
especial Haushofer), debido a que su teora del
espacio vital ofreca a los nacionalsocialistas una
base para su agresiva poltica exterior. Porque,
segn Kjellen, la expansin de Alemania no es un
brutal instinto de conquista, sino un crecimiento
natural y necesario para la autoconservacin.
De esta forma, la poltica exterior alemana de
agresin slo era expresin de una inevitable
ley natural. El mismo Haushofer caracteriz
la funcin de su teora cuando escribi refirin-
dose al ataque que Alemania realiz en 1941
contra la URSS:
Con la decisin del 22 de junio de 1941,
por fin queda al descubierto ante un pblico
ms amplio la tarea mxima de la geopoltica,
la vivificacin del espacio en el viejo mundo,
con la casi simultnea necesidad de vencer sus
limitaciones continentales: la tarea de configurar
Eurasia y Eurfrica en una realidad de valores
creadores positivos.
Un importante elemento estructural de las
relaciones internacionales lo constituye la exis-
tencia de intereses naturales de los Estados,
por lo general geogrficamente condiciona-
dos (como, por ejemplo, el inters natural
de Francia por tener una frontera oriental
natural en el Rin, o el inters natural de
la URSS por poseer puertos desprovistos de
hielo y por dominar los Dardanelos). Todo
gobierno de cualquier Estado viene obligado
a perseguir tales intereses naturales, inde-
pendientemente de la estructura social, la
organizacin poltica o la constelacin de las
fuerzas polticas del interior que pueda tener
cada Estado.
Pero, frente a ello, Schwarzenberger ha se-
alado el carcter histrico de tales intereses
naturales, que se transforman segn las nece-
sidades polticas del momento. Hallgarten ha
demostrado con ayuda de uno de tales intereses
naturales: el de la ayuda a la segunda poten-
cia continental europea por parte de la Gran
Bretaa, con el fin de mantener el equilibrio
europeo, que no se trataba de la meta poltica
del mantenimiento del equilibrio, sino ante
todo de un aseguramiento de la exportacin
de capital britnico hacia Europa.
Las teoras de la existencia de intereses
naturales se prestan a imputar al enemigo
poltico una tendencia objetiva completa-
mente independiente de sus fines polticos
subjetivos de expansin natural (como ocurre
hoy frente a Rusia, con su tendencia expansio-
nista natural hacia Europa, supuestamente
constante desde hace siglos). Pero esta teora
ha experimentado una modificacin con la
aparicin del concepto de los intereses na-
cionales, importante por estar desprovisto de
referencias geogrficas. Segn ella, la poltica
exterior ha de conocer y ponerse al servicio
de los intereses nacionales, concepto que
caracteriza un proceso que permite la transfor-
macin de los intereses de grupos particulares
de poder poltico interior, en metas de poltica
exterior de la nacin entera. Y con ello oculta
84
 Seccin Cuarta: Del Estado

las relaciones entre la poltica interior y la
exterior, en lugar de esclarecerlas.
Todas estas teoras, por muy diferentes que
sean en sus detalles, parte de la existencia de
factores naturales constantes en la poltica
exterior de todo Estado, con lo cual quieren
conferir a sta unas reglas diferentes a las de
la poltica interior. Pero Schwarzenberger nos
advierte sus peligros:
Si unas magnitudes relativamente constantes
son elevadas a factores estticos absolutos, o
bien si unos programas polticos son ensalzados
como leyes naturales, se puede llegar a unas
peligrosas conclusiones falsas.

85
 Seccin Quinta
FORMAS DE ESTADO
19. Estado unitario.
20. El Estado federal.
21. Uniones de Estados.
22. La Confederacin.
23. El Estado y la comunidad internacional.

Una vez configurado el Estado como mente se clasifican en simples y compuestas,

forma de organizacin poltica con todos
sus elementos inherentes, ste puede es-
tructurarse de diversas maneras y presentar
distintas formas. Segn el criterio adoptado,
son mltiples las clasificaciones de Estado
formuladas por los estudiosos. Sin embargo,
antes de sealar el criterio a que adhieren
los autores de esta obra, es preciso advertir
lo que se entiende por forma de Estado
para no incurrir en el clsico error de con-
fundirla con las formas de gobierno.
La forma de Estado atiende fundamen-
talmente a la estructura del poder, del cual
el Estado es el titular; considera la distribu-
cin espacial de la actividad del Estado. La
forma de gobierno, en cambi, concierne
al ejercicio del poder; considera la distri-
bucin orgnica de la actividad del Estado.
Atiende a la forma como se ejerce el poder
y como son designados los gobernantes. As,
solamente, puede explicarse que Estados
de estructura semejante estn regidos por
formas de gobierno diferentes. As, EE.UU. y
Alemania son Estados federales, con gobier-
no presidencial el primero y parlamentario
el segundo. Y, a la inversa, dos formas de
gobierno semejantes pueden darse en for-
mas de Estado diferentes: Mxico y Chile se
gobiernan segn el rgimen presidencial,
siendo el primero de estructura federal y
unitario el segundo.
Para clasificar los Estados adoptaremos
el punto de vista jurdico. Jurdicamente,
la forma de Estado deriva de la estructura
interna del poder estatal. En efecto, segn
que el aludido poder tenga un titular nico
o que l se impute a centros mltiples de
potestad, estaremos en presencia de dos
formas de Estados diversas que tradicional-
pero que aqu designaremos directamente
como Estado unitario y Estado federal.
De este modo, si el poder estatal se dis-
tribuye en varios territorios que lo ejercen
en forma autnoma, estaremos frente a una
estructura federal. Si, por el contrario, el
poder estatal emana de un centro nico,
el orden ser unitario.
Contra la opinin generalizada, y con
el afn de rectificar errores metodolgicos,
no consideraremos dentro de las formas de
Estado la Confederacin ni las Uniones de
Estados. Estimamos que tales formaciones
no constituyen, en general, forma de Estado
porque no son Estados. En primer lugar, la
Confederacin carece de una Constitucin
Poltica comn, no tiene autonoma cons-
titucional. Carece de un centro de poder
soberano con autoridad sobre los ciudadanos
de cada Estado confederado. Carece de un
grupo humano unificado, lo mismo que de
un territorio comn. En suma, la Confede-
racin de Estados no rene las condiciones
de existencia o elementos que cualifican a
un Estado como tal y mal podra, entonces,
ser considerado como una de sus formas.
En consecuencia, dicha formacin ser es-
tudiada, junto con las Uniones de Estados,
a continuacin del Estado federal.1
19. ESTADO UNITARIO
Estado unitario es aquel que no posee
ms que un solo centro de impulsin po-
1
Vase GALAZ ULLOA, SERGIO, Derecho Constitucional
e Instituciones Polticas, Universidad de Concepcin,
1960.

87
 Manual de Derecho Poltico
ltica y gubernamental. Es servido por un
titular nico, que es el Estado.
La estructura de poder, la organizacin
poltica es nica, en tanto que un solo aparato
gubernamental cumple todas las funciones
estatales. Los individuos obedecen a una
sola y misma autoridad, viven bajo un solo
rgimen constitucional y son regidos por
una legislacin comn.
El poder estatal se ejerce sobre todo el
grupo humano que habita el Estado, se
dirige a una colectividad unificada. Las de-
cisiones polticas obligan por igual a todos
los gobernados.
Adems, el Estado unitario se caracteriza
porque la organizacin poltica abarca todo
el territorio estatal y rige para todo su m-
bito sin entrar a considerar las diferencias
locales o regionales que pudieren existir. El
Estado unitario, por tanto, es aquel en que
el poder conserva una unidad en cuanto
a su estructura, al elemento humano y al
territorio sobre el cual recae.2
Sin embargo, no debe asimilarse esta
idea a la de Estado monocrtico o totali-
tario. La unidad monocrtica exige una
concentracin orgnica del poder en las
manos de uno solo o de algunos. El Estado
unitario, en cambio, es compatible con un
rgimen poltico de divisin de poderes o
distribucin de funciones. Es decir, varios
rganos pueden concurrir al ejercicio del
poder estatal unitario. El totalitarismo, que
descarta toda limitacin al poder del Esta-
do, no depende de una estructura estatal
simple o compuesta, pero s de la extensin
dada a su actividad sobre los individuos y
la colectividad.
El Estado unitario constituye una forma
de Estado que se caracteriza por la centra-
lizacin poltica, o sea, que la competencia
legislativa est reservada a los rganos cen-
trales, de tal modo que si existen autoridades
locales la descentralizacin consiguiente
slo alcanza a la ejecucin de la actividad
estatal. Este tipo de Estado es la forma en
que se realiza del modo ms perfecto la
2
Ver PRELOT, MARCEL, Institutions Politiques et
Droit Constitutionnel, 3me. dition, Dalloz, Pars,
1963, pp. 222-226.
88
idea del Estado, porque en l un pueblo
es organizado sobre un nico territorio y
bajo un solo poder.3
El Estado constituye una organizacin
y un orden para el ser humano que tiende
por s mismo hacia la unidad. El proceso
de centralizacin es un fenmeno natural
inherente al Estado, que se manifiesta desde
que nace como forma poltica tpica de los
tiempos modernos. El poder central surge
como un centro de atraccin que tiende
a absorber a los poderes locales para for-
mar una sola unidad de la cual emanen
las decisiones polticas. La formacin del
Estado y la centralizacin son dos fenme-
nos correlativos.
Hoy da, sin embargo, frente a la com-
plejidad de la vida contempornea, el Es-
tado, para proveer mejor a la satisfaccin
eficiente de los mltiples intereses colectivos,
tiende a la descentralizacin y a traspasar
facultades a diversos organismos. El Estado
unitario ha ido incorporando los Sistemas
de administracin local que pueden ir desde
una mera desconcentracin de funciones
hasta una descentralizacin administrativa
o, ms an, de carcter poltico.
La actividad del Estado, entonces, puede
organizarse en forma centralizada o en for-
ma descentralizada, segn que sta emane
o no de un centro nico de decisin.
Centralizacin y descentralizacin son
dos diferentes manifestaciones de la orga-
nizacin del Estado atendiendo a la forma
como ste desarrolla su actividad, y no de-
ben entenderse como dos categoras rigu-
rosamente limitadas, sino ms bien como
una serie continua de diferentes grados y
opuestos que nunca se dan enteramente
puros en la realidad.
19.1. La centralizacin
La centralizacin se produce cuando
el poder pblico se convierte en el centro
unificador de todas las funciones y las ejerce
en una congestin de la autoridad pblica.
3
LPEZ, ob. cit., p. 242.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
El poder poltico est centralizado cuando
la autoridad que rige el Estado monopoliza,
junto con el cuidado del bien pblico en
todos los lugares, de todas las materias y en
todos los aspectos, el poder de mando y el
ejercicio de las funciones que caracterizan
a la potestad pblica.4
Se configura una sola estructura admi-
nistrativa donde los jefes de las divisiones
y subdivisiones son agentes que ejecutan y
transmiten las decisiones del poder central,
tanto las instrucciones generales como las
rdenes particulares.
El Estado unitario centralizado constituye
una organizacin piramidal. Las rdenes
descienden desde la cspide (la capital del
Estado) a la base (los ltimos villorrios).
Del mismo modo los recursos humanos,
econmicos y naturales de los niveles lo-
cales y provinciales se remontan desde la
base hasta la cspide. Las colectividades
inferiores no poseen rganos propios ni
poder de decisin.
Evidentemente, tal grado de centraliza-
cin no existe en el mundo contemporneo,
donde las dimensiones del Estado, con sus
millones de habitantes y sus mltiples nece-
sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus
funciones y su capacidad de decisin. Frente
a las inoperancias de la centralizacin han
surgido dos correctivos: la desconcentracin
y la descentralizacin.5
19.2. La desconcentracin
La desconcentracin se caracteriza por-
que los agentes del poder central no slo se
limitan a ejecutar las decisiones, sino que
disponen de competencia en determinadas
materias, quedando, respecto de stas, al
margen de la jerarqua central.
El centro no toma ms que una parte
de las decisiones. Los agentes locales del
poder central tienen competencia para
adoptar ciertas decisiones sobre deter-
minados asuntos respecto de los cuales
4
BIDART CAMPOS, Derecho Poltico, Buenos Aires,
p. 397.
5 6
PRELOT, ob. cit., p. 225.
89
no estn sometidos al poder central, en-
tendindose s que en cuanto rganos
como tal permanecen jerrquicamente
subordinados.
En suma, un rgano transfiere faculta-
des y atribuciones a otro rgano, pero ste
queda sujeto a la dependencia jerrquica de
aqul. La desconcentracin no crea agentes
independientes, slo desplaza el centro de
poder de decisin. Es el traspaso de compe-
tencia de un rgano de la administracin
a otra inferior.
El rgano desconcentrado carece de
personalidad jurdica, no acta por s mis-
mo, sino con la personalidad jurdica del
rgano central. Por ejemplo, en Chile, las
oficinas del Servicio de Impuestos Internos
en las regiones.
Para muchos autores, especialmente
franceses, la desconcentracin es una va-
riante de la centralizacin, una especie de
centralizacin imperfecta.
19.3. La descentralizacin
Descentralizar en su acepcin ms lata
implica una separacin. Descentralizar
quiere decir separar del centro, conside-
rndose como la anttesis de centralizar, o
unir en el centro.6
Existe descentralizacin cuando, en
distinta medida, se admite que el poder
pblico y/o las funciones pblicas estn
distribuidos y sean ejercidos con mayor o
menor independencia por ciertos grupos
estructurados en el seno del Estado (co-
munas, provincias), o por rganos creados
especficamente para tales propsitos.
La descentralizacin implica siempre
una distribucin de la actividad del Estado
que se manifiesta sea como distribucin del
poder o dicho de otro modo, como diver-
sidad de fuentes originarias del derecho
positivo o como distribucin de funciones
derivadas a travs de rganos subordinados.
Por lo comn se da a la primera el nombre
BIDART, ob. cit., p. 397.
 Manual de Derecho Poltico
de descentralizacin poltica y a la segunda el
de descentralizacin administrativa.7
19.3.1. Descentralizacin administrativa. Con el
fin de aumentar la eficiencia de los servicios
pblicos, incorporar al progreso los recursos
locales y ejercer mejor el mando, el Estado
distribuye sus funciones y crea rganos para
cumplir cometidos especficos. El Estado
descentraliza la ejecucin de la norma, es
decir, realiza una administracin indirecta
de los asuntos, ya que no administra un
rgano central sino una persona jurdica
creada por l.
Los organismos descentralizados se ca-
racterizan porque no estn subordinados
jerrquicamente a ningn otro rgano admi-
nistrativo sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Adems,
estn dotados de personalidad jurdica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son
responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias
y especficas. Pero, evidentemente, estn
sujetos al control del poder central, control
que se ejerce sobre los rganos y sus actos
y que recibe el nombre de tutela. Esta se
diferencia de la dependencia jerrquica
forma de control propia de los rganos
desconcentrados, porque se ejerce a tra-
vs de un rgano contralor. Adems, los
rganos desconcentrados carecen de per-
sonalidad jurdica y de patrimonio propio;
consiste, como ya dijimos, en la traslacin
de funciones de un rgano administrativo
a otro. La descentralizacin, en cambio,
origina una persona jurdica dirigida por
sus propias autoridades.
La descentralizacin administrativa pue-
de o no tener asiento territorial. Ejemplo
de descentralizacin administrativa con
diferenciacin territorial lo constituye la
actividad que corresponde a una munici-
palidad, que en el ordenamiento constitu-
cional chileno es definida por el artculo
118 inciso 4 de la Constitucin Poltica. Y
ejemplo de descentralizacin administrativa
o de servicios sin base territorial lo cons-
7 9
LPEZ, ob. cit., p. 230.
90
tituye la actividad que corresponde a un
ente encargado de cumplir determinado
servicio pblico, sea en un Estado federal
o unitario, como es el caso de la Empresa
Nacional de Minera, en nuestro pas, que
se relaciona con el Gobierno a travs del
Ministerio de Minera.
Ahora bien, estos organismos descentrali-
zados actan a travs del poder del Estado, no
se autogobiernan, no tienen competencia
para dictar las normas que rigen su activi-
dad,8 se administran por normas particu-
lares, simples medidas de aplicacin, pero
no por disposiciones normativas originarias.
En suma, la descentralizacin administrativa
no afecta la unidad poltica del Estado sino
que se circunscribe a la organizacin de la
administracin.
La descentralizacin administrativa
comporta una pluralidad de instituciones
secundarias que nacen y dependen de la
institucin central. Siguiendo a M. Prlot
diremos que la descentralizacin es pro-
piamente un rgimen de co-administracin,
en el cual resulta difcil determinar lo que
corresponde a las administraciones descen-
tralizadas y centralizadas. La trabazn de
los rganos, de los recursos y de las respon-
sabilidades es tal que en la mayora de los
casos es difcil reconocer al que dirige. En
sntesis, la descentralizacin, creadora de
instituciones, es igualmente limitadora de
sus libertades. El poder central se desprende
de ciertas funciones y atribuciones, pero
puede retomarlas en cualquier momento.
Es un rgimen ms bien complementario
que antagnico de la centralizacin. Le
importa la unidad del Estado en s mismo,
a pesar de implicar una atenuacin de ella
en muchos casos.9
19.3.2. Descentralizacin poltica. Se manifiesta
como una distribucin del poder pblico,
reconociendo diversas fuentes originarias de
derecho positivo. Por lo general, requiere
base territorial, es decir, un mbito espacial
propio del ente u rganos, donde ejercer
el poder que le corresponde.
8
LPEZ, M. J., ob. cit., tomo II, p. 222.
PRLOT, ob. cit., p. 230.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
El ente se halla investido de poder, de
facultad para generar las normas que han
de regir su actividad. El goce de descen-
tralizacin poltica no es el resultado de
una concesin o delegacin de poder por
parte del Estado, sino que tiene su origen
en ttulo propio. El poder emana de los
rganos propios del ente.
Adems, junto con ser capaz de regirse a
s mismo en forma autnoma, debe revestir
carcter pblico, es decir, estar encargado
de gestionar una porcin o un aspecto de la
cosa pblica. La descentralizacin poltica
surge cuando las instituciones ejercen algu-
nas funciones del poder pblico, estando
facultadas para dar rdenes obligatorias
como las del Estado, dotadas del mismo valor
imperativo y operantes en una jurisdiccin
territorial delimitada. Ejemplo tpico es el
caso de la actividad que corresponde a un
Estado miembro de un Estado federal.
La descentralizacin poltica es un pro-
blema que atae a la unidad poltica del
Estado. El poder poltico se distribuye en
varios territorios que lo ejercen en forma
autnoma. Esta forma de descentralizacin
es caracterstica, de los Estados federales.
En el Estado unitario, en cambio, el
poder poltico reconoce una sola fuente
originaria, emana de un centro nico. La
concentracin del poder significa, a la vez,
el monopolio reservado a los gobernantes
en la emisin de reglas jurdicas (poder
normativo) y la centralizacin en su pro-
vecho de medios materiales para asegurar
la ejecucin (fuerza pblica).10 Lo que s
puede distribuirse en un Estado unitario
es la ejecucin de la actividad estatal, a
travs de las formas ya explicadas de
desconcentracin y descentralizacin ad-
ministrativa. Eventualmente, la descen-
tralizacin poltica puede presentarse en
ciertos Estados unitarios, como en los casos
de Italia, Espaa y Blgica que, atendiendo
a ciertos factores locales, han establecido
regiones autnomas dentro de su terri-
torio. Parte de la doctrina los denomina
Estados Regionales.
10
LPEZ, ob. cit., p. 243.
91
La Constitucin italiana contempla,
junto a los entes territoriales propios de
un Estado unitario, es decir, las provincias
y los municipios, a las regiones que son
unidades territoriales con autonoma ga-
rantizada constitucionalmente, que gozan
de facultades legislativas sobre las materias
que la Constitucin determina. Del mismo
modo, en Espaa existen ciertas regiones,
como Catalua y Vasconia, que se caracte-
rizan por detentar facultades legislativas
y poseer rganos legislativos propios. Asi-
mismo, Blgica presenta fuertes contrastes
entre las zonas de Valonia y Flandes, que se
diferencian por factores tnicos, lingsticos
y religiosos, de modo tal que puede pre-
verse que Blgica podra derivar de Estado
unitario a federal.
19.4. La regionalizacin
Jurdicamente, la regionalizacin se
considera como una forma de descentra-
lizacin con asiento territorial, que puede
ser indistintamente de carcter poltico o
administrativo.
En las ltimas dcadas el regionalismo
ha cobrado especial importancia y se ha
convertido en uno de los tpicos actuales
de la literatura poltica. Una serie de fac-
tores evidencian que este hecho obedece
a la necesidad de crear nuevas estructuras
territoriales. Fenmenos tales como la rpida
urbanizacin, los cambios de los medios
de comunicacin, de transporte y de edu-
cacin han tornado obsoletos los antiguos
lmites territoriales de los municipios y de
las provincias y propugnado un cambio en
las formas territoriales. En ese proceso, la
palabra regin ha servido como denomi-
nacin comn de estas nuevas estructuras
territoriales, sea en el orden supramuni-
cipal, supraprovincial o supranacional.
Son ejemplos del primer orden las reas
metropolitanas con propia organizacin;
del segundo, las comnmente llamadas re-
giones, y del tercero, las zonas abarcadas
por ciertas organizaciones supraestatales,
tales como la Unin Europea.
Son variadsimos los significados de la
 Manual de Derecho Poltico
palabra regin. Puede entenderse como
una unidad geogrfica, obra exclusiva de la
naturaleza, como tambin se puede pensar
en una unidad socioeconmica caracte-
rizada por ciertas actividades e intereses.
Pero, adems, puede existir como ente ju-
rdico-poltico planificado por el hombre
que ha tomado en consideracin elemen-
tos geogrficos, econmicos y culturales.
En todo caso la regionalizacin no puede
ser producto del arbitrio, es creacin de la
voluntad humana, pero considerando un
complejo de elementos proporcionados
por la naturaleza.
Desde el punto de vista jurdico, la re-
gin ha sido definida como el ente pblico
territorial dotado de autonoma legislativa,
y tambin como la entidad pblica terri-
torial dotada de personalidad jurdica no
originaria ni soberana; pero esas definicio-
nes, si bien son vlidas para determinadas
Constituciones que han contemplado expre-
samente la regin, tales como la espaola
de 1931, la de 1978 y la italiana de 1947, no
contemplan otros supuestos. Por eso, dada
la multiplicidad de posibles manifestacio-
nes, parece preferible no ensayar ninguna
definicin de carcter jurdico y limitarse
a tener presente que, en definitiva, en el
indicado sentido, la regin no es otra cosa
que el ente territorial estructurado sobre
la base y concordancia con la regin geo-
grfica y socioeconmica y cuyo grado de
competencia estatal depende de muchas
variables.
Por las razones expuestas, no es posible
establecer en forma universal la naturaleza
jurdica de la regin. Si nos atenemos a la
institucionalizacin de ellas a travs de la
Constitucin espaola y la italiana, cabra
sostener que gozan de autonoma y que la
potestad legislativa de que son titulares es
del mismo carcter que la estatal, siempre,
claro est, dentro del marco constitucional
nacional.
En Chile se inici en 1974 un proceso
de regionalizacin administrativa con el fin
de aprovechar mejor los recursos naturales,
la distribucin geogrfica de la poblacin
y la utilizacin del territorio nacional. Los
D.L. Nos 573 y 575 de julio de 1974 modifi-
92
caron la estructura poltico-administrativa
del pas, dividiendo el territorio nacional
en 13 regiones incluida un rea Metro-
politana, stas en provincias, y stas, por
ltimo, en comunas.
Entre los fundamentos de la regionaliza-
cin cabe destacar que principalmente se
persegua: a) un equilibrio entre el apro-
vechamiento de los recursos naturales, la
distribucin geogrfica de la poblacin y
la seguridad nacional, de manera que se
establecieran las bases para una ocupacin
ms efectiva y racional del territorio na-
cional; b) una participacin real de la
poblacin en la definicin de su propio
destino; c) una mejor utilizacin del te-
rritorio y de sus recursos.
La normativa referente a la regiona-
lizacin fue recogida por el Acta Consti-
tucional N 2, de 1976, y posteriormente
incorporada a la Constitucin Poltica de
1980. Las normas atinentes a esta materia
se encuentran establecidas en el artculo
3 de la Constitucin y en el Captulo XIV
titulado Gobierno y Administracin In-
terior del Estado. Esta normativa ha sido
objeto de varias reformas constitucionales
dictadas con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Carta de 1980.
Actualmente el artculo 3, modificado
por la reforma constitucional de 2005, es-
tablece: El Estado de Chile es unitario. La
administracin del Estado ser funcional y
territorialmente descentralizada, o descon-
centrada en su caso, de conformidad a la
ley. Los rganos del Estado promovern el
fortalecimiento de la regionalizacin del
pas y el desarrollo equitativo y solidario
entre las regiones, provincias y comunas
del territorio nacional.
Por su parte, el artculo 110 inciso primero
del Captulo XIV dispone: Para el gobierno
y administracin interior del Estado, el terri-
torio de la Repblica se divide en regiones
y stas en provincias. Para los efectos de la
administracin local, las provincias se di-
vidirn en comunas. El gobierno de cada
regin reside en un intendente (art. 111
inciso 1), y en un Consejo Regional (art.
111 inciso 3). La administracin local de
cada comuna reside en una municipalidad,
 Seccin Quinta: Formas de Estado
constituida por el alcalde, que es su mxima
autoridad y por el Concejo (art. 118).
Cabe sealar que del anlisis de nuestro
ordenamiento constitucional se concluye
que el Gobierno Regional (constituido
por el Intendente y el Consejo Regional)
y la Municipalidad se ajustan a las carac-
tersticas propias de la descentralizacin
administrativa, ya que tienen un mbito
propio de competencia segn la ley org-
nica constitucional respectiva y gozan de
personalidad jurdica y patrimonio propios,
debiendo observar como principio bsi-
co la bsqueda de un desarrollo territo-
rial armnico y equitativo (art. 115). En
la actualidad, la mayora de los Estados
son unitarios. Lo son Inglaterra, Francia,
Suecia, Noruega, Portugal, Italia, Blgica,
Espaa, entre otros. Los tres ltimos ofre-
cen, como sealamos precedentemente, la
peculiaridad de presentar formas de des-
centralizacin poltica, lo que los ubica en
una situacin intermedia, ya que avanzan
hacia formas de federalismo. Tambin son
unitarios China, Japn, Indonesia, Polonia,
Rumania, Bulgaria, Hungra, Albania, as
como la mayora de los Estados de frica
y Asia y los pases latinoamericanos, con
excepcin de Mxico, Venezuela, Brasil
y Argentina.
20. EL ESTADO FEDERAL
20.1. Antecedentes
Diversas razones pueden inducir a una
colectividad a adoptar la estructura federal.
Considerando ciertos factores geogrficos,
como su extensin territorial, por ejemplo,
un Estado unitario puede decidir federarse,
como en el caso de Brasil y Mxico; o bien
el orden federal puede ser el resultado de
una vinculacin jurdico-poltica de Estados
hasta entonces independientes, como es el
caso de los Estados Unidos y Suiza. Aparte de
razones geopolticas, existen otras de gran
importancia que inducen naturalmente a
la unin de ciertas regiones, como es, por
ejemplo, la existencia de intereses econ-
micos, polticos o estratgico-militares, una
93
tradicin, ascendencia y lengua comunes.
De todas maneras, la razn principal para
optar a la organizacin federal es la con-
viccin de que, a pesar de la reconocida
necesidad de unidad nacional, las tradicio-
nes regionales operan contra la fusin de
Estados individuales en una organizacin
estatal unitaria, siendo necesario que las
diferencias culturales de las diversas en-
tidades se mantengan por medio de un
orden federal.
Uniones de Estados de tipo federal han
existido desde hace siglos. Por ejemplo,
en la antigua Grecia funcionaron las ligas
blicas, anfictinica, helnica y aquea. En
Suiza se habla de la alianza eterna de sus
cantones desde el siglo XIV y XV. En los
Pases Bajos se form en 1569 la Unin de
Utrecht entre sus siete provincias norteas.
Pero ninguna de estas formaciones consti-
tuy un autntico Estado federal, en parte
por la ausencia de rganos comunes con
jurisdiccin directa sobre los ciudadanos
de los Estados Asociados y en parte por la
preponderancia de uno de los miembros.
Otras asociaciones estatales, como el Sacro
Imperio Romano Germnico, fueron, o
bien asociaciones basadas en relaciones de
vasallaje o feudales, o bien, en el mejor de
los casos, de naturaleza semiconfederal.11
El Estado federal nace con la Constitucin
norteamericana de 1787, que transform a
los trece estados independientes que com-
ponan la Confederacin, en trece estados
miembros de un Estado federal. Este hecho
fue producto de las circunstancias y de la
necesidad prctica de conciliar la existencia
de una autoridad central con la de varios
estados individuales.12
Sin embargo, la denominacin de Estado
federal comienza a sonar por primera vez
en los tiempos de la Confederacin Renana
y ya en Zacharia von Berg, Kluber, etc., se
encuentra usada como trmino contrapuesto
a confederacin. Sin embargo, la denomi-
nacin no penetra en el derecho positivo,
donde continan usndose los trminos
11
LOEWENSTEIN, K., Teora de la Constitucin, Edi-
torial Ariel, 1970, Espaa, p. 355.
12
Ver texto complementario, atinente a prrafo
20.1 de p. 102.
 Manual de Derecho Poltico
federacin o confederacin como equi-
valente al Estado federal. As acaece, por
ejemplo, en el Tratado de Pars de 1814, en
las Constituciones Suizas de 1848 y 1874.
Es, pues, en la Literatura alemana donde
surge la denominacin Estado federal con
un contenido preciso y como contraste entre
las Confederaciones y las nuevas formas de
organizacin representadas, primero, por
los Estados Unidos; ms tarde, por Suiza
(1846); despus por Alemania del Norte y
el Reich (1867 y 1871). Pues, como quiera
que se estimaba, en general, que en estas
organizaciones exista un nuevo sujeto jur-
dico-poltico independiente de los Estados
componentes, se afirm la idea de que en
ambas situaciones tenan que corresponder
trminos diferentes, y de aqu que se con-
trapusiese Staatenbund (Confederacin,
literalmente: Federacin de Estados) a
Bundestaat (Estado federal).13
20.2. Concepto de Estado federal
Lo que califica al Estado federal es que
su actividad es objeto no slo de descen-
tralizacin administrativa, sino que adems
y esto es lo que lo diferencia del Estado
unitario descentralizado de descentraliza-
cin poltica. En consecuencia, el Estado
federal reconoce varias fuentes originarias
de poder poltico. Una, que corresponde
al gobierno central, y otras que son propias
de los gobiernos regionales. Cada una acta
dentro de su esfera, de modo coordinado
pero independiente. La estructura federal
tiene el mrito y tal vez el arte de conciliar
la pluralidad con la unidad, de lograr la
integracin de unidades autnomas en una
unidad superior.
Los enfoques conceptuales del Estado
federal son mltiples y cada autor los for-
mula segn el o los factores que considere
esenciales en su estructura.
Atendiendo a la soberana, Antonio Carro
observa que los Estados miembros pierden
13
GARCA-PELAYO, MANUEL, Derecho Constitucio-
nal Comparado, Revista de Occidente, Madrid, 1964,
p. 216.
94
sus soberanas peculiares, con lo que dejan
de ser verdaderos Estados para convertirse
en territorios o provincias del nuevo Estado
federal, que pasa a ser el nico soberano.
Consecuentemente define el Estado federal
como la unin de Estados en torno a una
soberana comn a todos ellos.14
Por su parte, Marcel Prlot, consideran-
do que todo Estado nace formalmente de
una Constitucin, define el Estado federal
como aquel donde existe una pluralidad
de ordenamientos constitucionales, entre
los cuales destaca uno como el principal y
al cual estn subordinados los dems, sin
perjuicio de que se le reconozcan formas
de participacin a los ordenamientos cons-
titucionales menores.15
El Estado federal responde a necesidades
prcticas de diversa ndole econmica,
geogrfica, cultural, poltica que lo im-
pelen a distribuir el poder a travs de su
territorio. Atendiendo a esta necesidad de
descentralizacin poltica, Garca-Pelayo
considera que el Estado federal significa
una forma de divisin del poder poltico no
slo desde el punto de vista funcional, sino
sobre todo desde el punto de vista territorial,
y con arreglo a la cual hay un nico poder
para ciertas materias y una pluralidad de
poderes (regionales) para otras.16
El Estado federal se caracteriza por
una especfica estructura, en que no slo
se trata de equilibrar el poder central con
los poderes regionales, sino de lograr una
sntesis dialctica entre ambos. Se trata de
un Estado que debe integrar la unidad con
la pluralidad, la centralizacin y la descen-
tralizacin.
Por una parte, est el deseo de los Esta-
dos miembros de usufructuar de las venta-
jas de la federacin, de ah su tendencia a
mantenerse en ella; por otra, est el deseo
de mantener su autonoma como unidad
particular.
De este modo, la existencia del Estado federal
est determinada por dos momentos contradic-
14
CARR MARTNEZ, ANTONIO, Derecho Poltico,
Editorial Universidad de Madrid, 1959, p. 237.
15
PRLOT, ob. cit., p. 233.
16
CARCA-PELAYO, ob. cit., p. 217.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
torios: la cohesin y el particularismo, los
cuales dependen de una serie de factores
extraconstitucionales de ndole natural,
econmica, social, etc.
En primer trmino estn los factores geo-
grficos, tales como la contigidad espacial,
la cual crea un sentido de copertenencia
que puede incluso acentuarse por el progre-
so de las comunicaciones. Desde el punto
de vista poltico tiene una importancia de
primer orden al menos en la etapa inicial
del Estado federal, la inseguridad militar y,
por consiguiente, la necesidad de defensa
comn frente a extraos, porque no slo
hace surgir la necesidad de la unin, sino
que crea un supuesto de conciencia colec-
tiva, ya que el peligro exterior hace superar
o relativizar los antagonismos internos. Y
este principio no rige solamente para los
Estados federales que han surgido mediante
la unin de Estados independientes, sino
tambin para aquellos que se han formado
mediante un proceso desintegrador de un
Estado unitario que, si no llega a sus ltimas
consecuencias, se debe quiz a supuestos
de ndole militar, que contribuyen a man-
tener todava una conciencia comn por
debajo de los antagonismos. Otro factor
cohesivo de primer orden est represen-
tado por elementos de ndole econmica,
es decir, por un lado por las ventajas eco-
nmicas que para los participantes pueden
desprenderse de la unin; por otro, por las
posibilidades de acoplamiento recproco de
la estructura econmica de cada uno de los
Estados particulares. Una gran importan-
cia cobra tambin la homogeneidad de la
estructura social y de sus modos y formas
de vida, ya que sobre la unidad o similitud
de esta estructura se basan contenidos co-
munes de conciencia colectiva. No se trata
de algo absolutamente necesario para la
existencia del Estado federal, pero s de
algo que pueda ponerla en peligro, y de lo
que es buena prueba la Guerra de Secesin
norteamericana. Y, en fin, es fundamental
la similitud de instituciones polticas, no
slo porque de otro modo se produciran
fricciones entre los regmenes opuestos de
los diversos Estados, intervenciones ms o
menos abiertas de los unos en los asuntos de
95
los otros, sino tambin, y ante todo, porque
el Estado federal afecta a la existencia po-
ltica total del pueblo y su funcionamiento
prctico no sera posible sin una homoge-
neidad poltico-institucional que rebasara
las particularidades de cada uno de los
miembros. De aqu que las constituciones
federales se ocupen no slo de fijar esta ho-
mogeneidad, sino tambin de garantizarla,
estableciendo que los Estados miembros han
de tener determinada forma de gobierno,
de cuya existencia, en caso necesario, se
hace responsable la Federacin. Una de
las razones del fracaso de la Constitucin
Federal de la India de 1935 fue, sin duda,
la heterogeneidad de las instituciones po-
lticas albergadas en su seno.
Mas junto a estos factores cohesivos han
de operar los factores particularizadores.
Como principales y generales podemos enu-
merar los siguientes: en primer trmino, la
existencia previa de las partes como unida-
des polticas, sea como Estados, sea como
colonias. Esta previa existencia puede ser
inmediata a la formacin del Estado federal
cuando ste ha surgido de una unidad de
Estados hasta entonces independientes, o
puede ser un recuerdo histrico cuando el
Estado federal se ha formado por desinte-
gracin de un Estado unitario. En ciertos
casos, es de gran importancia que las partes
constituyan naciones en sentido cultural o
simplemente comarcas diferenciadas por
notas de ndole cultural, como la lengua,
las costumbres, el Derecho, etc. Motivo fre-
cuente de particularismo es la divergencia
de intereses econmicos frente al resto; la
capacidad financiera para hacer frente a sus
propias necesidades y la diversa estructura
econmica de las partes integrantes.
Por consiguiente, el Estado federal reposa
sobre una armonizacin de la tendencia a
la unidad y a la diversidad, de modo que
la acentuacin de los poderes de la Fede-
racin sobre los Estados o de stos a costa
de aqulla es funcin de la relacin entre
ambas tendencias.17
17
GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 218.
 Manual de Derecho Poltico
20.3. Caracteres fundamentales del orden
federal
Cada orden federal puede presentar
ciertos rasgos tpicos de su evolucin his-
trica; sin embargo, la gran mayora de-
tenta inexorablemente ciertos caracteres
fundamentales que lo distinguen de otras
formas de Estado.18
20.3.1. Poder central y poderes locales. Es precisa
la existencia de un poder central con rga-
nos propios y, frente a este poder central, la
existencia de una serie de poderes locales
que actan en esferas territoriales que sue-
len conservar el nombre de Estado, pero
que frente al Estado federal se denominan
Estados miembros. En algunos pases es-
tos miembros se llaman provincias, como
es el caso de Argentina; cantones como
en Suiza o territorios (Lnder) como en
Alemania.
20.3.2. Constitucin federal. La federacin se
organiza sobre la base de una Constitucin
que es ley suprema, y que juega el papel de
norma central, vlida para todo el territorio.
El acto constituyente del Estado federal es
un acto poltico que integra una unidad
conjunta con colectividades particulares;
un Estado federal se define, segn Kelsen,
como un Estado soberano compuesto de
varios Estados. No hay tratado ni pacto que
d origen contractual a esa unidad de par-
tes, sino una Constitucin que se erige en
norma primera de validez para fundar la
validez de los ordenamientos locales.
La primaca de la Constitucin federal no
significa negar la atribucin de los Estados
particulares para darse su propia organiza-
cin constitucional y legal, sino solamente
subordina estas organizaciones locales a las
pautas de la federacin. La Constitucin
federal suele ser de tipo rgido, a fin de
evitar modificaciones en perjuicio de los
Estados miembros. O tambin para evitar
perjuicios a los Estados que constituyen mi-
18
En la sntesis ofrecida a continuacin hemos
seguido de cerca las ideas de K. Loewenstein, Bidart
y A. Carr.
96
nora. En todo caso, cada Estado miembro
tiene tambin su Constitucin, que no puede
oponerse en manera alguna a los principios
constitucionales del Estado federal.
20.3.3. Distribucin de competencias. Poderes
implcitos. La Constitucin federal debe fijar
taxativamente las atribuciones de la Federa-
cin y de los Estados miembros, procurando
buscar una coordinacin de intereses. Hay
una superposicin de gobiernos sobre la mis-
ma poblacin y el mismo territorio, aunque
quepa distinguir las materias especficas de
cada uno salvo las llamadas concurrentes
o comunes y la limitacin del poder de los
Estados locales al mbito de su jurisdiccin
territorial y de sus habitantes.
En la distribucin de las competencias
yace la clave de la estructura del poder fede-
ral. Existe un mnimo irreductible de com-
petencias federales que son indispensables
para un autntico orden federal. Afectan a
los siguientes campos: los asuntos exteriores,
la defensa nacional, el sistema monetario,
pesos y medidas, la nacionalidad, comercio y
comunicaciones entre los Estados miembros
y los medios financieros para llevar a cabo
las tareas federales. Este catlogo mnimo
de competencias del Estado central, clsico
en todas las organizaciones federales anti-
guas, ha experimentado tras experiencias
recientes una ampliacin a causa de las
tareas estatales exigidas por el Estado en
materia de bienestar y otorgamiento de
servicios. Ellas no pueden ser realizadas
si existen desigualdades territoriales en el
mbito de la organizacin federal.
En efecto, la Constitucin Poltica de
los EE.UU. de Norteamrica seala expre-
samente un conjunto de competencias que
pertenecen a la Federacin de manera ex-
clusiva o concurrente (Art. 1, seccin VIII),
indicando que los poderes que no se hayan
delegado a la Federacin corresponden
a los respectivos Estados (Enmienda X).
Es claro, entonces, que la Federacin no
puede ejercer otros poderes que aquellos
expresamente enumerados por la Constitu-
cin. Sin embargo, el desarrollo constitu-
cional de los Estados Unidos no ha seguido
una lnea tan rgida de interpretacin, y
 Seccin Quinta: Formas de Estado
las competencias y poderes de la Federa-
cin se han extendido ms all de lo que
indica una rgida interpretacin del texto
constitucional. Ello ha sido posible gracias
a la adopcin del principio de los poderes
implcitos y resultantes.19
As se ha estimado que, ante la imposi-
bilidad de establecer una lista exhaustiva
de todos los poderes que corresponden a
la Federacin, el constituyente se limit
a enumerar los objetivos fundamentales,
debiendo entenderse que, adems, estn
dentro de la esfera de competencia del
Congreso Federal todos los medios que
sean apropiados al objeto, que se adapten
a l y sean acordes con la letra y el espritu
de la Constitucin. Tal es el criterio para
determinar si una medida federal cae dentro
de los poderes implcitos. Adems, para
que una medida tenga tal carcter, no es
necesario que derive de manera precisa
de un poder delegado concreto, sino que
puede tener lugar como resultante de varios
poderes o de toda la masa de ellos.
La doctrina de los poderes implcitos
encuentra su origen en la misma Constitu-
cin Poltica norteamericana que, adems
de sealar expresamente las atribuciones
del Congreso Federal, establece que ste
podr hacer todas las leyes necesarias y
convenientes para el uso de estos pode-
res y para el de todos aquellos de que, en
virtud de esta Constitucin, puedan estar
investidos el gobierno de los Estados Uni-
dos o cualquiera de sus dependencias y
empleados (1, VIII).
Evidentemente, en virtud de la teora de
los poderes implcitos, adoptada tambin en
Argentina, las atribuciones del poder central
se han ampliado en enormes dimensiones,
no previsibles al momento de la creacin
de la Constitucin y que han permitido al
Estado norteamericano enfrentar problemas
econmicos, sociales y polticos, incluyendo
dos guerras mundiales.
20.3.4. La soberana es indivisible. La Cons-
titucin no distribuye la soberana entre
19
Vase GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 361.
97
el Estado federal y los Estados miembros;
no lo hace porque la soberana es indivi-
sible. Todas las atribuciones de soberana
corresponden al Estado federal. De ah se
deduce el principio general que el Derecho
de los Estados miembros en ningn caso
puede infringir el Derecho de la federacin
o Estado federal.
El principio de la distribucin del poder
es entendido frecuentemente en la teora
constitucional como la existencia de una
doble soberana,20 atribuyendo el poder
estatal originario y supremo, esto es, la so-
berana, tanto al Estado central como a los
Estados miembros en sus respectivos campos
de competencias. Esta concepcin es falsa
y hasta peligrosa, como qued mostrado
en la crisis constitucional ms grave de los
Estados Unidos, la Guerra de Secesin, hecha
por los rebeldes sudistas bajo la bandera
de la soberana estatal. En realidad, en los
Estados federales existe tan slo la sobera-
na indivisible del Estado central que, en
el marco de los lmites constitucionales,
ha absorbido la soberana originaria de
los Estados miembros. La distribucin del
poder estatal en una organizacin federal
no puede ser equiparada con un sistema de
doble soberana. Desde el punto de vista de
la distribucin del poder, la organizacin
federal se propone y consigue proteger los
derechos de los Estados miembros y de una
manera tan eficaz como sea compatible con
la soberana del Estado central contra una
usurpacin y absorcin anticonstitucional
por parte del Estado central. Se propone
asimismo la proteccin del Estado central
frente a las intromisiones anticonstitucionales
de los Estados miembros en los dominios
asignados a su exclusiva competencia.
20
Tal es la teora de la cosoberana o de la doble
soberana (descrita por Garca-Pelayo, ob. cit., p. 220),
que surge en Norteamrica con las discusiones en torno
a la Constitucin de 1787. Sostenida por El Federa-
lista, fue montada con afn poltico por Hamilton
a fin de abrir cauce a la federacin norteamericana
dentro de la opinin pblica. Popularizada en Europa
por Tocqueville, construida en Alemania por Weitz
y sus discpulos, se convirti en teora dominante a
mediados del siglo XIX, aproximadamente.
 Manual de Derecho Poltico
20.3.5. Sistema bicameral. Todo estado
federal suele tener un sistema bicameral.
En general, el pueblo queda representado
bajo dos modalidades diferentes: una C-
mara elegida en proporcin al nmero de
habitantes como en los Estados unitarios y
otra Cmara elegida en forma igualitaria
por cada uno de los Estados miembros ex-
clusiva de los Estados federales. Es el caso
de los Estados Unidos, con su Cmara de
Representantes representacin propor-
cional y el Senado representacin de dos
senadores por cada Estado miembro.
20.4. Principios que rigen el Estado federal
No obstante las diferencias que puedan
existir entre los Estados miembros, el Estado
federal conforma una unidad; y, por encima de
los rasgos locales, ste se alza como un grupo
humano uniforme que habita un territorio
propio y cuyo poder es soberano hacia dentro
y hacia fuera, pues su autonoma constitucional
es incondicionada, y posee la competencia
de las competencias. Adems es producto
de una Constitucin, pues est basado en un
acto de soberana de un pueblo.
El orden federal no es un orden de sim-
ple agregacin y superposicin de Estados.
No se trata de sobreponer varios ordena-
mientos constitucionales particulares a un
ordenamiento colectivo, sino, como ya se
expres en pginas anteriores, de resumir
en una nueva unidad dialctica los diversos
aspectos del Estado federal.
En la fusin y compenetracin lograda
entre la unidad y la pluralidad, entran en
juego dos principios o leyes que rigen el
Estado federal: el principio de la autonoma
y el principio de la participacin.
20.4.1. Principio de la autonoma. De acuerdo
a esta ley cada Estado miembro federado
conserva cierta independencia en la gestin
de sus asuntos. Esta autonoma se traduce
en la existencia de una Constitucin propia
libremente establecida por cada Estado y
libremente modificable, siempre que no se
oponga a los principios establecidos por la
Constitucin federal.
98
El ordenamiento constitucional del Estado
miembro configura un rgimen de gobierno
completo, es decir, comporta todos los rga-
nos a travs de los cuales el poder estatal se
manifiesta habitualmente. La autonoma del
Estado federal no solo implica la autonoma
administrativa, es decir, la ejecucin de las
normas, sino la competencia legislativa, es
decir, la capacidad de darse a s mismo las
normas que regulan su funcionamiento.
Adems, implica la existencia de tribunales
propios para aplicar las reglas.
En consecuencia, y pese a establecerse
un orden de prioridad a favor del Estado
federal y su Constitucin, existen mbitos
locales en los cuales las Constituciones esta-
duales pueden regular ciertas materias sin
limitacin. Los Estados miembros disponen
de verdadera autonoma constitucional.
Adems, las autoridades que gobiernan
un Estado federado emanan de su propio
grupo humano y ejercen el poder en forma
autnoma, no son meros agentes ni estn
sometidos a tutela alguna.
Por ltimo, cabe agregar que la Consti-
tucin poltica de un Estado miembro es,
por lo general, de tipo rgido. Contra lo
que sucede en un Estado unitario, donde
el poder central puede aumentar o reducir
el grado de descentralizacin territorial,
las competencias de un Estado federado
no pueden suprimirse ni restringirse sin
su consentimiento o intervencin.21
20.4.2. Principio de la participacin. Con arre-
glo a este principio, los Estados federados
colaboran en la formacin de la decisin
que valdr para toda la Unin. Las rela-
ciones a que ste da lugar se manifiestan
en la participacin de los Estados como
personalidades autnomas en la formacin
de la voluntad federal y en la reforma de
la Constitucin federal.
La participacin de los Estados miembros
en la formacin de la voluntad federal tiene
lugar a travs de una Cmara compuesta de
representantes de los Estados que recibe
diversos nombres, segn los pases: Senado
21
PRLOT, ob. cit., p. 237.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
en los Estados Unidos de Norteamrica;
Consejo de Estado en Suiza; el Consejo Fe-
deral o Bundesrat en Alemania. La eleccin
de sus miembros puede hacerse con arreglo
a los siguientes mtodos: a) por el cuerpo
electoral de los Estados miembros; b) por
determinados rganos constitucionales de
los Estados, y c) dejando a la decisin de los
Estados miembros el mtodo y el rgano
competente para su eleccin.
Adems, los miembros de la Cmara
Federal pueden estar en relacin de pari-
dad o hegemona, que es la solucin ms
admitida, como acontece en Estados Uni-
dos, por ejemplo; o bien atendiendo a la
importancia, poblacin, riqueza, tamao u
otros factores, como sucede, por ejemplo,
en Alemania.
Finalmente, la participacin de los Esta-
dos miembros en la reforma constitucional
hace que los Estados se integren en el orden
constitucional conjunto, interviniendo en
la actividad suprema de la vida constitu-
cional. Tal participacin tiene lugar por
alguno o por ambos de estos sistemas; o
por el derecho de iniciativa de la Cmara
Federal, o por la ratificacin de las refor-
mas propuestas, sea por Cmara, sea por
el pueblo de los Estados, sea por rganos
de Estados.
Ahora bien, as como los Estados miem-
bros participan de la actividad poltica fe-
deral recprocamente, el Estado federal no
slo participa sino que limita los ordena-
mientos constitucionales locales en varios
aspectos.
En primer lugar, la Constitucin fede-
ral impone a los Estados ciertos principios
y formas concretas de existencia poltica
(inspiracin democrtica o comunista, com-
posicin y determinacin de los diferentes
rganos, etc.), que es esencial para lograr
una vida poltica homognea que contribuya
a la unidad del Estado federal.
El derecho federal, como sabemos, tie-
ne primaca sobre el de los miembros; en
otras palabras, las normas jurdicas esta-
blecidas por los Estados pierden validez
si estn en contradiccin con las normas
jurdicas establecidas por la federacin. El
Estado federal se expresa, pues, en un solo
99
orden jurdico, cuya validez descansa en la
Constitucin federal.22
En caso de conflictos entre el derecho
federal y local decide un rgano federal
denominado Tribunal Federal con deter-
minadas competencias, segn materias y
personas, y que decide soberana, judicial
e inapelablemente. Resuelve conflictos en-
tre los Estados miembros, entre stos y la
Federacin y en los asuntos suscitados por
la aplicacin del derecho federal.
Como puede apreciarse, no obstante el
funcionamiento real de los dos principios
mencionados, es decir, la autonoma de los
Estados miembros y su participacin en los
asuntos de la Federacin, el poder central es
poderoso y posee varios instrumentos para
someter a los poderes locales. La tensin en-
tre la unidad y la pluralidad no se mantiene
de modo inmutable, vara constantemente,
de donde derivan las distintas estructuras
que puede asumir un Estado federal. Ac-
tualmente se observa un movimiento de
tipo centralizado, hacia la mayor unidad
y preponderancia del rgano federal, en
desmedro de la autonoma estadual.
20.5. Tipos de Estados federales y tendencia a
la centralizacin
Tras el desarrollo del orden federal en
los Estados Unidos de Amrica ste se fue
implantando en diversos pases del mundo.
As, en Amrica son Estados federales Cana-
d, Mxico, Brasil, Venezuela y Argentina;
en Europa, Alemania, Suiza, Austria; en Asia
y Oceana, India, Pakistn y Australia, entre
otros. Es interesante recordar que en Chile
se aprob en 1826 una ley que implantaba
el rgimen federal, experiencia que termin
en un completo fracaso.23
No todos los Estados federales se atienen
estrictamente a los caracteres clsicos, y los
principios de la autonoma y la participacin
no juegan de la misma manera. Algunos
Estados colocan el centro de gravedad en
22
GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 238.
23
Ver texto complementario, atinente a prrafo
20.5 de p. 107.
 Manual de Derecho Poltico
los Estados miembros y confan a stos la
mayor parte de las tareas pblicas; otros
en cambio robustecen las competencias
de la federacin y se caracterizan por una
orientacin centralizadora.
Es posible observar esta ltima tenden-
cia por diversas razones, cuales son ciertas
emergencias como la guerra y las depresiones
econmicas que obligan a la concentracin
de esfuerzos y a la actuacin unitaria para
afrontar los problemas; el intervencionismo
estatal en determinados servicios que slo
pueden ser prestados eficazmente si se esta-
blecen a nivel nacional; la ayuda financiera
que en algunas ocasiones presta el Estado
a los miembros a travs de subvenciones
para cumplir ciertos cometidos; los adelan-
tos tcnicos que, sobre todo en materia de
comunicaciones, superan el aislamiento y
facilitan la unin del poder Central en las
comunidades locales. Adems, las cadenas
de peridicos y otros medios de comuni-
cacin masiva permiten la formacin de
una opinin pblica federal; por ltimo,
la recaudacin de impuestos en favor de
la federacin es un instrumento que le da
enorme poder al rgano federal, favore-
ciendo la tendencia centralizadora.
21. UNIONES DE ESTADOS
Comnmente los Estados se relacionan
entre s y, a travs del tiempo, algunos han
formado ciertas uniones que sin llegar a
constituir un nuevo Estado, conforman
un agregado poltico distinto dentro de
la comunidad internacional. Justamente,
por no ser realmente Estados, no han sido
consideradas como formas de Estado junto
al Estado Unitario y Federal.
Hoy da ninguna de estas uniones subsiste;
los Estados han buscado otras vas de orga-
nizacin internacional,24 pero por su valor
histrico interesa considerar la Unin Perso-
nal, la Unin Real, y la Confederacin.25
24
Ver texto complementario, atinente a prra-
fo 23.1 de p. 108.
25
En este punto hemos seguido de cerca a GAR-
CA-PELAYO, ob. cit., p. 205.
100
21.1. La Unin Personal
Existe la Unin Personal cuando dos
Estados independientes y separados se en-
cuentran unidos por la circunstancia de
tener en comn un mismo Jefe de Esta-
do, generalmente un monarca. Es decir,
las Coronas de dos Reinos coinciden en
la persona de un mismo titular, pero con-
servndose ambas comunidades estatales
independientes y distintas. Normalmente
la Unin Personal se produce de manera
casual, es decir, por aplicacin automtica
de leyes sucesorias de coronas distintas, y
no por un acto internacional.
Lo que caracteriza a la Unin Personal
es que a pesar de la comunidad del titular
las dos Coronas son instituciones distintas,
pertenecientes a dos rdenes jurdico-reales
completamente independientes. El rey, si
bien es la misma persona fsica, tiene, sin
embargo, dos personalidades como soberano;
no hay actos jurdicamente comunes.
Tales fueron los casos de Jorge I de Ingla-
terra, que sigui siendo prncipe territorial
de Hannover; Carlos I de Espaa fue V de
Alemania; Felipe II y Felipe III, que a la vez que
Reyes de Espaa lo fueron de Portugal.
21.2. La Unin Real
Tal como la Unin Personal, la Unin
Real consiste en una comunidad de monarca
para dos Coronas que permanecen distintas
e independientes. Pero se diferencian en
que esta ltima no corresponde a un hecho
casual, sino que descansa sobre un funda-
mento jurdico que es el pacto o tratado
de ndole internacional. Adems, por lo
general tiene rganos de gestin comunes
(Ministros de Asuntos Exteriores, Ejrcito y
Hacienda, normalmente), destinados a hacer
efectiva una poltica exterior comn.
La soberana de cada uno de los Estados
no resulta afectada; cada uno mantiene su
independencia.
Ejemplos de unin real fueron los de
Austria-Hungra que se constituy en 1865
y desapareci despus de la Primera Guerra
Mundial; Suecia y Noruega, de 1814 a 1905;
Dinamarca e Irlanda, hasta 1940.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
22. L A CONFEDERACIN
22.1. Concepto
La Confederacin es una vinculacin
entre Estados, creada por un pacto interna-
cional, con intencin de perpetuidad, que
da lugar a un poder que se ejerce sobre los
Estados miembros y no, de modo inmedia-
to, sobre los individuos. La existencia de
la Confederacin est determinada por la
consecucin de unos fines comunes y, como
stos estn concebidos con carcter perma-
nente, requiere rganos tambin permanen-
tes. Objetivo comn a toda Confederacin
ha sido la seguridad exterior e interior, al
que se aaden otras finalidades, variables
segn los casos.
El rgano fundamental de la Confedera-
cin es un Congreso o Dieta compuesto de
mandatarios designados por los rganos com-
petentes de cada Estado participante.
Estos enviados estn sujetos a mandato
imperativo, es decir, a instrucciones reci-
bidas de sus Gobiernos, quienes pueden
destituirlos de su investidura. De este modo,
el rgano central viene a ser y as lo de-
fina la Confederacin Germnica un
Congreso Permanente de Embajadores.
Las competencias del Congreso o Dieta
son las necesarias para el desarrollo de los
fines confederales, pero rigurosamente
enumeradas, pudiendo ser modificadas
tan slo por va de tratado y requirien-
do, por consiguiente, la unanimidad. Del
mismo modo, las decisiones confederales
han de ser tomadas por unanimidad o, al
menos, por el asentimiento de dos tercios
o tres cuartos de los miembros. No hay
normalmente atribucin de funciones
a determinados rganos, sino que todas
pertenecen a la Dieta. Las decisiones de la
Confederacin no obligan directamente a
los individuos sino a los Estados, de manera
que para convertirse en derecho vlido
para los ciudadanos es indispensable su
transformacin en normas jurdicas par-
ticulares de cada Estado miembro.
La Confederacin no forma un Esta-
do nuevo distinto de los miembros que la
componen.
101
Esto explica que la Confederacin sea
esencialmente transitoria, desapareciendo
una vez alcanzado el objetivo que confe-
der a los Estados; o cuando se deciden a
integrarse en una forma ms coherente y
estable, en un verdadero Estado como es
el Estado federal.
Histricamente la Confederacin ha mar-
cado una etapa en la formacin del Estado
federal, constituyendo su antesala.
Hoy esta forma de asociacin no tiene
sino un mero valor histrico. Podemos citar,
por va de ejemplos, las siguientes confe-
deraciones:
La Confederacin del Rhin. Formada
en 1806 con los restos del Sacro Imperio
Romano Germnico, que haba fundado
Otn el Grande en el ao 962 y que des-
truy Napolen en 1805, dej de existir
en 1813.
La Confederacin Germnica. Estable-
cida por el Congreso de Viena en 1815 y
que integraron 39 Estados independientes.
La autoridad central radicaba en la Die-
ta o Asamblea Diplomtica que se reuna
en Francfort. Termin en 1866 despus
de la guerra de los Estados confederados:
Prusia y Austria, siendo reemplazada por
la Confederacin de Alemania del Norte,
para dar nacimiento, en 1871, al Estado
federal alemn.
La Confederacin Helvtica, constituida
por 13 cantones. En 1513 fue reconocida
como independiente por el Tratado de
Westfalia (1648). Bajo la presin del Direc-
torio francs en 1798, se intent transformar
esta Confederacin bajo la forma unitaria.
Finalmente se transforma en Estado federal
despus de las revisiones constitucionales
de 1848 y 1874.
La Confederacin de los Estados de Nor-
teamrica, que condujo con xito la guerra
de la independencia, y que se transform
en Estado federal con la promulgacin de
la Carta de Filadelfia en 1787.
La Confederacin Per-Boliviana, orga-
nizada en 1836 por Andrs de Santa Cruz,
con miras a reconstruir el antiguo Virrei-
nato del Per. Termin con el triunfo de
las armas chilenas en 1839.
 Manual de Derecho Poltico
22.2. El Estado federal y la Confederacin
Entre el Estado federal y la Confedera-
cin hay diferencias notorias que pueden
sintetizarse as:
La Confederacin se basa en un tra-
tado internacional, mientras que el Estado
federal se funda en una Constitucin, en el
sentido jurdico-poltico de la palabra. De
aqu puede concluirse que la Confederacin
es una entidad jurdica internacional, en
tanto que el Estado federal constituye una
entidad jurdico-poltica.
En la Confederacin, cada Estado, como
consecuencia de permanecer independiente,
forma parte de la comunidad internacional,
mientras que el Estado federal forma un
solo Estado, y slo la Federacin es sujeto
de derecho internacional.
Esta misma circunstancia determina
que la Confederacin carezca de imperio
sobre sus miembros, puesto que, como se ha
visto, los Estados que la integran conservan
en plenitud su soberana. No acontece as
en la Federacin, en la cual, por el hecho
de formarse un solo Estado, es la Federa-
cin la soberana, quedando, por lo tanto,
los Estados que la integran sometidos a su
potestad. Por esto, las decisiones de la Fe-
deracin obligan a todos los ciudadanos,
mientras que las de la Confederacin, para
ser obligatorias, deben ser ratificadas por
los rganos competentes de los Estados
que forman la Confederacin.
Por ltimo, los Estados miembros de
una Confederacin tienen el derecho de
anular las decisiones de la Confederacin
en caso de disconformidad, y el derecho
de secesin. Ambos derechos no existen
respecto de los miembros de un Estado
federal (Garca-Pelayo).
23. EL ESTADO Y LA COMUNIDAD
INTERNACIONAL
El Estado es la forma poltica que inici
su desarrollo durante el Renacimiento, con
motivo de las grandes unificaciones nacio-
nales, principalmente de Francia, Espaa e
Inglaterra, y es la forma poltica que, desde
102
entonces, agrupa al hombre contempor-
neo. El Estado es hoy la sociedad perfecta
a la que se refera Aristteles, por cuanto
da satisfaccin a todas las necesidades del
hombre.
Sin embargo, los Estados no han perma-
necido aislados unos de otros. Sino que se
han relacionado permanentemente a travs
de interacciones pacficas y tambin vio-
lentas, como la guerra concretndose stas
en convenciones y tratados. La comunidad
internacional se presenta como un hecho
natural e indiscutible. Desde fines del siglo
XVIII los tratados internacionales y, sobre
todo, ciertas convenciones que han creado
alianzas o uniones administrativas para sa-
tisfacer intereses comunes de los Estados,
han ido diseando uniones de Estados en
sentido lato, de tal modo que puede decirse
como lo ha hecho Jellinek que todos
los Estados, unidos por la comunidad del
Derecho Internacional, forman una gran
comunidad de intercambio.26
Durante el presente siglo, como conse-
cuencia del enorme desarrollo tecnolgico
de los medios de comunicacin de masas,
los Estados se han acercado an ms estable-
ciendo mltiples relaciones internacionales,
de modo tal que se ha ido produciendo
una interdependencia recproca en el logro
del bien pblico de cada Estado. Proble-
mas derivados de las comunicaciones, de
la contaminacin, energticos slo pueden
tener solucin dentro de un marco de co-
operacin entre los pases.
Hoy el Estado aislado difcilmente se basta
a s mismo, ya que en forma inevitable est
inmerso en un orden internacional donde no
slo existen otros Estados sino otros sujetos
de Derecho Internacional, como son las or-
ganizaciones internacionales. La comunidad
internacional se ha organizado.
23.1. Las organizaciones internacionales
Hasta la guerra que comenz en 1914 la
comunidad internacional exista sin orga-
26
Vase M. JUSTO LPEZ, ob. cit., pp. 362 y ss.
 Seccin Quinta: Formas de Estado
nizacin: la comunidad internacional no
se haba corporizado en una organizacin
internacional. Lo que haba habido y se
fue tema de la Teora General del Estado y
del Derecho Internacional Pblico fueron
Uniones de Estados. Pero estas ltimas tu-
vieron siempre carcter parcial, es decir, slo
establecieron vnculos jurdico-polticos entre
algunos Estados, por lo comn muy pocos.
La comunidad internacional comenz
efectivamente a institucionalizarse con los
tratados de paz concertados entre los aos
1919 y 1920, entre los Estados que haban
resultado vencedores y vencidos en la Pri-
mera Guerra Mundial. Entre stos destac
el Pacto por el que se constituy la Sociedad
de las Naciones. Nacen as las denominadas
colectividades interestatales, que deben ser
distinguidas de las colectividades estatales
de estructura compleja (Uniones de Estados
en sentido estricto. Confederacin, Esta-
do federal, formaciones sui gneris v. gr.:
Commonwealth).
La Sociedad de las Naciones fue la prime-
ra colectividad interestatal que, con el obje-
tivo de mantener la paz, procur asociar a
los distintos Estados nacionales. Fueron sus
miembros originarios las potencias aliadas y
asociadas vencedores y Alemania, Austria,
Hungra y Bulgaria vencidos y algunos Esta-
dos neutrales. Sus rganos principales fueron
la Asamblea y el Consejo. Este primer ensayo
de colectividad interestatal a nivel mundial
no dio resultado. Desde el principio, debido
especialmente a la falta de ratificacin de
los Tratados por parte de Estados Unidos de
Amrica, demostr su inoperancia y, por fin,
no pudo evitar la Segunda Guerra Mundial,
hecho este que sell su suerte.
Tras el fracaso de la Sociedad de las Na-
ciones y la derrota de las Potencias del Eje
(Alemania, Italia, Japn y sus aliados), en la
Segunda Guerra Mundial, surgi una nueva
colectividad interestatal, con el carcter
de organizacin gubernamental mundial,
que se denomin Naciones Unidas y cuya
Carta de creacin fue Suscrita en San Fran-
cisco el 26 de junio de 1945.27 Consta de
27
LPEZ, ob. cit., tomo I, p. 364.
103
seis rganos principales: 1) el Consejo de
Seguridad compuesto por miembros per-
manentes (Reino Unido, Francia, Estados
Unidos, China y Rusia) y temporales, su
funcionamiento es continuo y sus miembros
tienen el derecho de veto; 2) la Asamblea
General, constituida por todos sus miem-
bros en igualdad de condiciones, se rene
peridicamente; 3) la Secretara que acta
como rgano permanente y de servicio;
4) el Consejo Econmico y Social; 5) el
Consejo de Administracin Fiduciaria; y
la Corte Internacional de Justicia.
Algunos organismos especializados de las
Naciones Unidas son el Fondo Monetario
Internacional (FMI), la Organizacin para la
Alimentacin y la Agricultura (FAO), la Orga-
nizacin Internacional del Trabajo (OIT), la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la
Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
la Organizacin Internacional de la Propie-
dad Intelectual (OMPI), entre otras.
A nivel regional, existen organizaciones
regionales polticas como la Organizacin
de Estados Americanos (OEA) creada en
1948 por la Carta de Bogot; la Liga ra-
be creada en 1945; la Unin de la Europa
Occidental (UEO) constituida en 1949; la
Organizacin de la Unidad Africana (OUA)
creada en 1963 y que en 2002 pas a deno-
minarse Unin Africana (UA).
Asimismo, existen organizaciones regio-
nales de defensa mutua y seguridad colectiva
como, por ejemplo, la Organizacin del
Tratado del Atlntico Norte (OTAN) estable-
cida en 1949, integrada por Estados Unidos,
Canad, numerosos Estados europeos y, a
contar de 2004, por varios Estados de Europa
del Este que antes formaban parte del Pacto
de Varsovia; la Organizacin del Tratado
del Sudeste Asitico (SEATO) constituida
en 1954, entre otras.
La Comunidad Econmica Europea de
1957, creada por el Tratado de Roma, es un
caso especial de organizacin internacio-
nal regional de integracin, con facultades
supranacionales, y que ha derivado en lo
que hoy se conoce como la Unin Europea.
(Ver Texto Complementario, atinente a
prrafo 23.1 de p. 109.)
 Manual de Derecho Poltico
Tambin cumplen una importante ac-
tividad internacional algunas instituciones
que, sin ser organizaciones internacionales
distintas de las Naciones Unidas, han sido
creadas por ella para el cumplimiento de
objetivos determinados. Tal es el caso, por
ejemplo, de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR); de la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD); del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), y del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
23.2. La soberana y el orden internacional
Hemos sealado en el prrafo pertinente
a la soberana como caracterstica del poder
estatal, que est presente un elemento distin-
tivo cual es su calidad de independencia,
en cuanto no hay otro grupo humano, fuera
del Estado, al que se le deba obediencia. Este
aspecto que se proyecta hacia el exterior
es llamado soberana externa.
Los Estados si bien son soberanos en
lo interno, en la medida que se autode-
terminan sin sujecin a otro poder en lo
externo, la soberana se manifiesta como
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a prrafo 20.1.:
El Estado federal. Antecedentes.
LESLIE LIPSON
Los grandes problemas de la poltica
Editorial Limusa, Mxico, 1964, pp. 330-333
F EDERALISMO NORTEAMERICANO,
EL COMIENZO DE UNA INVENCIN
Mucho ms descentralizado, sin embargo,
as en forma como de hecho, es el gobierno
de los Estados Unidos. A este respecto, como
cuando atendieron a Montesquieu y separaron
104
independencia, es decir, como el dere-
cho a determinar su poltica de accin sin
admitir la intervencin de otros Estados.
Lo que no significa, como seala Bidart
Campos,28 que el Estado pueda hacer in-
ternacionalmente (o hacia afuera) lo que
se le antoje, sino slo que internamente
repele todo otro poder ajeno. Internacio-
nalmente se debe decir que el Estado es
independiente, porque no est sujeto a otro
u otros estados, y porque, adems, frente a
la organizacin internacional slo admite
la jurisdiccin internacional (concurrente
con la suya interna, y a veces exclusiva)
cuando la cuestin interesa al bien comn
internacional y cae en la rbita del derecho
internacional pblico.
Esto nos demuestra que la independen-
cia no juega como un principio absoluto
ni ilimitado. Ser independiente no es igual
a carecer de limitaciones provenientes del
bien comn internacional y del derecho
internacional. Tales limitaciones existen
y han de ser respetadas. (Ver Texto Com-
plementario, atinente a prrafo 23.2 de
p. 109.)
28
Lecciones Elementales de Poltica. 4 Ed., EDIAR,
Argentina, 1984, p. 309.
las tres ramas, los forjadores de la Constitucin
manifestaron su preferencia por la dispersin de
poderes. Su realizacin fue la nueva e ingeniosa
de una unin federal, que indudablemente ha
sido la contribucin ms caracterstica, duradera
e influyente de los Estados Unidos al arte de
gobernar. En qu consisti esta novedad? Antes
de 1776, las trece colonias estaban por separado,
una por una, ligadas a Inglaterra. No estaban
conectadas entre s de ninguna manera. Pero
declarar la independencia, librar y ganar una
guerra y construir una nueva nacin requiri
la unin. El primer marco destinado a este fin
y propuesto a los estados por el Congreso Con-
tinental fue experimental, y su construccin
 Seccin Quinta: Formas de Estado
imperfecta. Bajo la gida de los Artculos de la
Confederacin se organiz un gobierno para los
Estados Unidos. Sin embargo, cuando se enfrent
a los urgentes problemas del desarrollo de la
postguerra, rpidamente se puso de manifiesto
su carencia de poder. El Congreso se pareca
menos a una legislatura que a una conferencia
de embajadores, que actuaban conforme a las
instrucciones de los gobiernos que representa-
ban. Sus decisiones ms importantes requeran
una mayora de por lo menos nueve estadios;
y los Artculos mismos no podan enmendarse
sin unanimidad. La autoridad central era dbil
en su brazo ejecutivo y careca totalmente de
una rama judicial. Para los ingresos y las tropas
dependa de lo que los estados quisieran aportar
de sus propios recursos.
Slo unos cuantos aos de experiencia con
tal sistema se necesitaron para demostrar sus
insuficiencias. El Congreso careca de la autori-
dad para soldar a los estados y hacerlos formar
una unidad, para mitigar sus rivalidades co-
merciales, para establecer una moneda slida,
para combatir las causas de los trastornos inte-
riores y para fomentar y proteger los intereses
norteamericanos en el exterior. Por tanto, los
delegados a la convencin de Filadelfia de 1787
fueron enviados por los estados con el objeto
de preparar una revisin de la Confederacin.
Afortunadamente, se sobrepasaron respecto de
sus instrucciones y redactaron la Constitucin
de una Unin federal. Segn lo entenda Ha-
milton, los Artculos no han logrado satisfacer
la necesidad de los Estados Unidos porque las
partes predominaban sobre el todo. La principal
debilidad que l diagnostic fue la dependencia
en que estaba el gobierno del centro respecto
de los gobiernos de los estados, que actuaban
como intermediarios entre l y los individuos
ciudadanos.29 Fue precisamente este defecto el
que corrigi la Constitucin, con lo cual inaugu-
r una unin ms perfecta. El nuevo gobierno
central fue dotado de un Congreso cuyos poderes
eran genuinamente legislativos; un ejecutivo,
con medios adecuados para hacer cumplir las
leyes, y un poder judicial con autoridad para
preservar un equilibrio entre el todo y las partes
y sostener la supremaca de la Constitucin.
Los poderes federales comprenden el de fijar
impuestos. Sobre todo, el gobierno federal deriva
su apoyo y su mandato directamente del pueblo,
formado por votantes, y les lleva directamente
sus servicios a ellos, como individuos.
29
The Federalist, nm. XV.
105
Cuando Jorge Washington fue nombrado
Presidente de los Estados Unidos, algo ms co-
menz junto con l: el principio de un nuevo y
ms fuerte tipo de unin federal, que no tena
semejante en la historia anterior del mundo y
no lo conoca la generacin que fue testigo de
su nacimiento. Las ligas no eran una novedad
ni tampoco las confederaciones. Pero todas
ellas, y los Artculos de la Confederacin, se
asemejaban por el rasgo esencial de que el
poder real estaba en las partes, y en que las
instituciones del centro constituan un aparato
ms para la cooperacin que para el gobierno.
El rasgo que distingua a una unin federal de
las ligas, las confederaciones y los estados uni-
tarios era el de que en la unin todo el mundo
estaba sujeto a tres niveles de gobierno y era
servido por ellos. Esto es as porque todo trozo
de tierra de los Estados Unidos continentales
queda comprendido bajo tres jurisdicciones,
la federal, la estatal y la local.30 Lo que ade-
ms distingue a una unin federal de las ligas
y confederaciones es que en las primeras el
derecho y los procedimientos de la Constitucin
hacen imposible que el gobierno federal anule
a los estados miembros o que stos eliminen al
gobierno federal. La razn de esto es que los
gobiernos, en los ms altos niveles, se derivan
directamente del pueblo, y que la Constitucin
no slo crea una autoridad nacional, sino que
garantiza a los estados su posicin permanente
dentro de la unin federal. As, el juez Chase, en
una opinin31 expresada despus de la guerra
civil, describi al sistema norteamericano como
una unin indestructible, compuesta de estados
indestructibles. Con la primera parte de esta
frase quera decir que los estados no podan
romper la unin o la autoridad federal que la
encarna; con la segunda, que el gobierno federal
no puede destruir a los estados y sustituirlos por
un estado unitario.
Variaciones sobre el tema federal. Una vez que el
ejemplo de los Estados Unidos hubo demostrado
que una unin federal poda funcionar con xito,
se estableci un precedente que podran imitar
otros pases que se encontraban en situacin
semejante. As, en 1847, la Confederacin Suiza
30
Una excepcin es el Distrito de Columbia,
que se encuentra exclusivamente bajo la jurisdiccin
federal. A sus residentes se les niega el derecho a
votar en las elecciones federales y no controlan el
gobierno de la ciudad de Washington, del que se
encarga directamente el Congreso.
31
Texas v. White, 7 Wallas 725 (1868).
 Manual de Derecho Poltico
se vio gravemente trastornada por el intento de
secesin de siete cantones catlicos. La mayora
protestante aplast a los secesionistas (el Son-
derbund) en una guerra civil de corta duracin.
Al ao siguiente, los vencedores redactaron de
nuevo su Constitucin y crearon una unin
federal inspirada de cerca en la de los Estados
Unidos. Por vez primera32 desde 1291, cuando la
Confederacin se form en virtud de un pacto
de defensa mutua entre los cantones de Uri,
Schwyz y Unterwalden, los suizos organizaron
un autntico gobierno central, que tiene ahora
ms de un siglo de duracin.
Es interesante ponerse a pensar en si los
suizos habran copiado tan fielmente el mo-
delo norteamericano si la guerra civil hubiese
estallado ya en los Estados Unidos. Pero una
indicacin plausible nos la proporciona lo que
ocurri en Canad a mediados de la dcada
de 1860. Una unin federal canadiense se
forj por la suma de tres poderosas razones.
La depresin econmica haba afectado a las
regiones martimas de Nueva Escocia, Nueva
Brunswick y la isla del Prncipe Eduardo, que
buscaron su recuperacin dentro de un marco
poltico ms amplio. Se haba comprobado que
era imposible formar un gobierno unitario
entre los franceses y los ingleses habitantes
de las provincias de Quebec y de Ontario. Las
relaciones muy fras con los Estados Unidos33
y una determinacin de conservar el Oeste
para Canad dieron fuerza al argumento en
favor de una autoridad nacional. La unin
federal pareca ser la solucin obvia, puesto
que permitira la incorporacin de la costa del
Atlntico con la regin del alto San Lorenzo y
la separacin de Quebec y Ontario, as como la
inclusin de los territorios occidentales, cuando
estuvieron adecuadamente poblados. Pero la
reciente experiencia de la casi disolucin de
la Unin norteamericana en la guerra civil
llev a los estadistas ingleses y canadienses
a la conclusin de que el gobierno central
de Canad deba poseer ms poderes que los
que le pertenecan al de los Estados Unidos.
32
Una excepcin parcial es el estado unitario
que Napolen les impuso a los suizos poco despus
de que los conquist. Esto se acept, sin embargo,
solamente por la presin externa y result ser tan
impracticable que el propio Napolen ayud a los
suizos a restaurar su confederacin.
33
Esto se debi a que el gobierno ingls no vio
con buenos ojos al norte durante la guerra civil y a las
intimidaciones de posible expansin de los Estados
Unidos por el norte y el noroeste.
106
As, mientras que el gobierno federal de los
Estados Unidos estaba organizado conforme
al principio de que sus poderes estaban dele-
gados en l por la Constitucin, en tanto que
el residuo era conservado por los estados, los
canadienses invirtieron la distribucin, al de-
legar los poderes a las provincias y conservar
el resto para el Dominio. En Canad, adems,
el gobierno nacional (en efecto, el gabine-
te) posee la facultad de vetar la legislacin
promulgada por una provincia, arma decisiva
destinada claramente a robustecer la suprema-
ca nacional. Con o sin este ltimo poder, sin
embargo, el caso canadiense demostr otro
importante descubrimiento, a saber, que era
posible fusionar las estructuras instituciona-
les norteamericana e inglesa, combinando la
unin federal con el sistema de gabinete. La
concentracin de los poderes o integracin,
en el central, junto con la dispersin de los
poderes o descentralizacin, en el campo de
las relaciones dominio-provinciales, es la so-
lucin conciliatoria canadiense. Proporciona
una solucin a este problema, que ha sido
factible llevar a la practica tambin en otras
partes, en el Pacfico del Sur lo mismo que en
la Amrica del Norte. As, cuando los estados
australianos se federaron para formar su actual
Commonwealth en 1900, se imit el mismo
modelo, en el sentido de que las relaciones
federal-estatales se inspiraron en las de los
Estados Unidos, en tanto que la preferencia
inglesa, por una fusin de los poderes legislativo
y ejecutivo, se conserv en el gabinete.
La importancia del federalismo como una
autntica invencin en materia de estructura
gubernamental se manifiesta de manera por
dems convincente por la imitacin consciente
y adopcin del mismo en otros lugares. Desde
1945, especialmente, el mundo ha sido testigo
de la independencia de antiguas colonias que
se han lanzado por el camino del autogobierno,
unas tras otras. Varias de stas han elegido de-
liberadamente el tipo federal de constitucin,
por considerarlo el ms adecuado a sus necesi-
dades. Ejemplos de ello son la India y Nigeria.
De manera semejante, cuando pequeas zonas,
anteriormente dispersas y separadas, tratan de
juntarse en una unin ms amplia, sin perder
su identidad original, el federalismo es el instru-
mento perfecto pan alcanzar tal resultado. Viene
al caso el ejemplo de la nueva federacin de las
Antillas inglesas. As tambin es de esperarse que
otro ejemplo semejante habr de producirse en
la costa occidental de frica, acontecimiento ya
 Seccin Quinta: Formas de Estado
presagiado en la unin declarada de Ghana con
Guinea y la invitacin que han hecho a otros
para que se sumen.
Texto atinente a prrafo 20.5.:
Tipos de Estados federales y tendencias a la
centralizacin
ALCIBADES ROLDN
Elementos de Derecho Constitucional de Chile
1913, pginas 90-94
AUGE DE LAS DOCTRINAS FEDERALES
Mientras que Freire diriga la segunda cam-
pana de Chilo, un consejo directorial que haba
quedado encargado de las funciones ejecuti-
vas, bajo la presidencia de Jos Miguel Infante,
impuls el gobierno del pas en ese sentido.
Fue dividido, para el efecto, el territorio de la
repblica en ocho provincias, a cada una de las
cuales se reconoci el derecho de elegir una
asamblea encargada de atender sus intereses
particulares. Autorizose tambin a aqullas para
que nombraran sus gobernadores por eleccin
popular. A fin de establecer de un modo definitivo
el nuevo sistema, un congreso aprob, en 1826,
una ley segn la cual Chile se constituira bajo
el rgimen federal. Acordose, al mismo tiempo,
preparar una Constitucin que se conformara
con las bases de este rgimen y, dentro de tales
ideas, se presentaron varios proyectos.
Surgieron entonces dos grandes corrientes
polticas. Una de estas corrientes persegua la
implantacin de los principios federales, ins-
pirndose en el ejemplo de Estados Unidos,
ejemplo que haba sido seguido por Mxico,
Colombia y las Provincias del Ro de la Plata.
Sus partidarios crean que la autonoma de las
provincias, o sea, el derecho de stas para orga-
nizarse y gobernarse a s mismas, sin perjuicio de
mantenerse unidas para los intereses comunes de
la nacin, constitua el complemento necesario
de la obra realizada por nuestra emancipacin
poltica. El federalismo desarrollara las fuerzas
vivas de cada una de ellas, a la vez que asentara
las libertades pblicas, sofocadas en el gobierno
unitario por el poder central. Pensaban, ade-
ms, que la federacin era el medio de poner
fin a la hegemona que ejerca la capital sobre
el resto de la repblica, y que pona en manos
de aqulla la casi totalidad de las entradas de
la nacin, dejando en un abandono completo
a las provincias.
107
La otra corriente era de los unitarios o partida-
rios de mantener un solo gobierno que ejercitara
la plenitud de la soberana. Sostenan estos lti-
mos que el federalismo no poda ser establecido
de un modo artificial, sino que es el producto
de determinados antecedentes histricos, segn
haba ocurrido en Estados Unidos, y que si se
procede en otra forma, sobreviene la anarqua,
como lo demostraba el espectculo ofrecido por
las dems repblicas latinoamericanas que lo
haban adoptado. Ni por la reducida extensin
de su territorio ni por la configuracin de ste
ni por la homogeneidad de raza, de tradicio-
nes, de costumbres, Chile estara llamado a im-
plantar con xito aquel sistema. Manifestaban,
por fin, que algunas de las provincias creadas
recientemente iban a carecer de recursos, de
modo que les faltaran los elementos necesa-
rios para conservar su autonoma, y que, por
otra parte, a causa de la escasa preparacin
poltica del pueblo, no todas dispondran del
nmero suficiente de personas aptas para una
administracin independiente.
Acaso, ms que por el influjo de doctrinas
que, en general, no eran bien comprendidas,
por un sentimiento de oposicin a la capital, las
provincias acogieron con jbilo el federalismo
y procedieron a gobernarse a s mismas. Cons-
tituyeron, al efecto, sus asambleas y se prepa-
raron para nombrar sus gobernadores y hasta
sus curas, en conformidad a las leyes dictadas
por el Congreso.
El ejercicio de facultades a que los pueblos
no estaban acostumbrados, produjo una intensa
agitacin poltica en todos ellos y trajo muy
pronto un desgobierno completo.
El general Freire, que haba regresado vic-
torioso de su expedicin a Chilo, provincia
que desde entonces qued incorporada a la
repblica, encontrndose en presencia de di-
ficultades que imagin insuperables para l,
abandon el mando supremo. Fue elegido en
su reemplazo por el Congreso el Vicealmirante
Blanco Encalada, con el ttulo, ya no de Director,
sino de Presidente de la Repblica. El mismo
Congreso eligi un Vicepresidente, recayendo
este cargo en Eyzaguirre (Agustn).
El presidente Blanco renunci al poder al
cabo de pocos meses, porque no participaba de
las ideas polticas de la mayora de esa asamblea,
y se vea, por otra parte, sin los medios necesarios
para gobernar. Pas a desempear la primera
magistratura el vicepresidente Eyzaguirre.
La vicepresidencia de este ltimo no trajo
ningn alivio a la situacin. Las perturbaciones
 Manual de Derecho Poltico
que ocasionaron en el pas las trascendentales
reformas antes mencionadas, fueron agravadas
considerablemente por los atentados cometidos
en el sur de la repblica contra la vida y las pro-
piedades de los ciudadanos, por las partidas de
montoneros que pretendan seguir defendiendo
la causa del rey.
La debilidad del gobierno estimul un
movimiento militar que felizmente pudo ser
dominado. Sofocado este motn, el Congreso
crey necesario poner de nuevo el poder en
manos del general Freire, para lo cual lo eli-
gi Presidente, nombrando Vicepresidente al
general Pinto.
Las contrariedades que experiment Freire
en el gobierno, particularmente a causa de los
embarazos que le creaba el Congreso; la anarqua
que continuaba desarrollndose por obra del
ensayo de federalismo que se llevaba a cabo, y
los apuros del erario, que eran mayores cada
da, indujeron a este general a renunciar por
segunda vez el mando supremo. Entr a ejercer
el poder el Vicepresidente Pinto.
El nuevo jefe de Estado no participaba de
las ideas federales; era un poltico de opiniones
moderadas y de temperamento conciliador.
Por entonces haba empezado a modificarse
la opinin del pas en lo relativo al important-
simo problema que lo traa preocupado. Esta
modificacin era sin duda efecto del espectculo
verdaderamente desconsolador que ofreca la
repblica. El Congreso, que funcionaba, a la
sazn, no pudo menos que sentir la influencia
de este cambio de ideas y rechaz el pensa-
miento de aprobar una Constitucin redactada
sobre la base del federalismo. No queriendo,
sin embargo, adoptar una resolucin definitiva,
acord dirigirse a los pueblos, para que, por
medio de sus asambleas, decidieran si optaban
por la forma federal o por la unitaria.
En 1828 qued elegido un nuevo Congre-
so, que tena el carcter de constituyente. Este
Congreso, que inici sus sesiones en febrero del
ao sealado, aprob una indicacin, confor-
me a la cual el proyecto de Constitucin deba
redactarse sobre la base popular, representati-
va, republicana, dando a los pueblos aquellas
libertades que demandaba su felicidad y sean
compatibles con su actual situacin, sin esperar
el voto de las asambleas que no lo hubieran
emitido.
Como se ve, la indicacin adoleca de vague-
dad, pues era cuestin de apreciacin discernir
cules libertades demandaba la felicidad de los
pueblos. Dentro de semejante base podan caber
108
tanto la forma unitaria como la federal. Pero los
antecedentes de la discusin, as como el voto
de aquellas asambleas que lo haban emitido,
demostraban claramente que quedaba eliminada
la idea de que deba organizarse el Estado bajo
esta ltima forma, por lo cual, los federales
estimaron haber sufrido un serio fracaso.
Segn se deja comprender por los documen-
tos de la poca, la opinin dominante era que
el pas deba volver al sistema unitario; pero que
convena arbitrar, al mismo tiempo, una forma
unitaria que dejase a los pueblos cierto nmero de
atribuciones calculadas para que pudieran velar
por sus intereses propios e intervenir en el nom-
bramiento de sus funcionarios particulares.
Texto atinente a prrafo 23.1.:
Las organizaciones internacionales
EDMUNDO VARGAS CARREO
Tratado de Derecho Internacional
Editorial Jurdica de Chile, 1 edicin 2007,
pginas 309 y 310
L AS ORGANIZACIONES EUROPEAS DE
INTEGRACIN : L A UNIN EUROPEA
El proceso de integracin europea comien-
za con la creacin de la Comunidad Europea
del Carbn y Acero (CECA) en 1951, conocida
tambin como el Plan Schuman, por el estadista
francs que la impuls, y de la que formaron
parte Francia, Italia, la Repblica Federal de
Alemania y los tres Estados del Benelux Bl-
gica, los Pases Bajos y Luxemburgo, que con
anterioridad formaban una organizacin con ese
nombre. Esos seis Estados por medio del Tratado
de Roma de 1957 establecieron la Comunidad
Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Eu-
ropea de Energa Atmica (EURATOM).
Paralelamente a esta Europa de los seis, que
lleg a establecer un mercado comn entre sus
miembros, se sum la Europa de los Siete Austria,
Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido,
Suecia y Suiza, la que mediante el Tratado de
Estocolmo de 1960 form la Asociacin Europea de
Libre Comercio (EFTA) con el objeto de eliminar
entre s los aranceles aduaneros. Sin embargo,
Noruega nunca lleg a ratificar ese tratado y
Dinamarca y el Reino Unido en 1973 optaron
por ingresar a la CEE, originando un proceso de
absorcin de la EFTA por parte de la CEE.
En aos posteriores Irlanda, Grecia, Espaa,
Portugal, Austria, Finlandia y Suecia ingresaran a
 Seccin Quinta: Formas de Estado
la CEE establecindose as la Europa de los quin-
ce, que pas a ser la experiencia integracionista
ms avanzada hasta aquel entonces.
En 1993, como resultado del tratado de Maas-
tricht suscrito el ao anterior, la CEE se transforma
en la Unin Europea (UE), amplindose sus po-
deres hasta el punto de llegar a tener una poltica
exterior y defensa comn e impulsar una activa
cooperacin en materia de justicia. A partir de
1999 la mayora de los pases europeos adoptan
una moneda comn, el euro.
A travs de sus rganos principales el Par-
lamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas,
la Unin Europea ejerce funciones polticas y
econmicas, algunas de las cuales anteriormente
haban sido ms propias de un Estado que de
una organizacin internacional.34
La UE es actualmente uno de los actores ms
importantes de las relaciones internacionales. En
mayo de 2004 la UE es la Europa de los Veinticinco,
al haber ingresado a ella en esta oportunidad
Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra,
Letonia, Lituania, Malta, Repblica Checa y
Polonia. En 2007 se incorporan a ella Bulgaria
y Rumania con lo cual es ahora la Europa de los
Veintisiete. Se est considerando actualmente la
incorporacin de otros Estados, como Turqua
y los que formaban parte de Yugoslavia.
Los veinticinco Estados de la Unin Europea
adoptaron en Roma el 29 de octubre de 2004
una Constitucin, la que entrar en vigor una vez
que sea ratificada por todos esos Estados, para
lo cual se contempl que durante el curso de
2005 y los primeros diez meses de 2006 la Cons-
titucin Europea sera sometida a referndum
o aprobacin parlamentaria en cada uno de sus
Estados miembros. Aunque en buena parte de
los Estados se aprob la Constitucin, el hecho
de que en los referndums efectuados en 2005
en Francia y en Holanda esta fuese rechazada
signific un serio tropiezo que oblig a la pos-
tergacin de este asunto. Sin embargo, en el
34
Sin embargo, no siempre en asuntos funda-
mentales de poltica exterior ha habido una coinci-
dencia, como qued en evidencia cuando se utiliz
la fuerza armada en Irak en 2003 sin la autorizacin
del Consejo de Seguridad, habindose producido
una divisin entre los cuatro Estados europeos que
entonces formaban parte del Consejo de Seguridad.
Mientras el Reino Unido y Espaa (que ms tarde,
con nuevo gobierno cambi de posicin ) se unieron
a Estados Unidos enviando tropas a Irak, Alemania
y Francia se opusieron a esa accin militar no auto-
rizada por el Consejo de Seguridad.
109
curso de 2007 se reiniciaron las negociaciones
para solucionar esa crisis, habindose acordado
que, en vez de una Constitucin, se adoptara
un nuevo tratado que enmendara a los dos
tratados constitutivos el de Roma de 1957 y el
de Maastricht de 1992, con sus modificaciones
posteriores-, en el cual se dotara a la Unin
Europea de fundamentos comunes renova-
dos. Este nuevo tratado debera adoptarse en
2009, aunque en lo que concierne al sistema de
rotacin convenido (55% de los Estados Uni-
dos que sumen al menos 65% de la poblacin
para ciertas materias calificadas), tal sistema
entrara en vigor solo en 2014, con posibilidad
de que pueda prorrogarse a 2017.
Texto atinente a prrafo 23.2.:
La soberana y el orden internacional
MARIO RAMREZ NECOCHEA
La soberana en el mundo actual
pginas 23 y ss.
L A SOBERANA EXTERNA
En el plano externo la soberana, como poder
absoluto e ilimitado, no corresponde tampoco
a la realidad.
Desde luego, es incompatible con la coexis-
tencia de los distintos Estados y es contraria
al Derecho Internacional, por cuanto este se
preocupa, precisamente, de fijar los lmites del
poder de cada uno de ellos.
Hans Kelsen expresa as esta idea:
Cada Estado puede reclamar como su territorio
solo una parte del espacio, y como su pueblo, solo
una parte de la Humanidad... Un examen ms
cuidadoso mostrara que la existencia del Estado
en el tiempo y las materias que han de ser regla-
das por su derecho, estn tambin determinadas
por un orden normativo... Esta delimitacin es
la funcin especfica del Derecho Internacional.
En efecto, por el Derecho Internacional se deter-
minan las esferas de validez territorial y personal,
as como la temporal y la material, de los rdenes
jurdicos nacionales. Las normas que rigen estas
materias son esencial y necesariamente normas
de Derecho Internacional.35
La soberana exterior del Estado no significa
entonces que este sea omnipotente, ni que pueda
actuar a su arbitrio en el plano internacional.
35
HANS KELSEN, Principios de Derecho Internacional.
El Ateneo, Buenos Aires, 1965, pgs. 178-179.
 Manual de Derecho Poltico
Solo significa que por el hecho de serlo,
posee ciertos atributos esenciales como son la
independencia, la igualdad soberana y la invio-
labilidad territorial.
Estos atributos estn plenamente reconocidos
en la Carta de las Naciones Unidas, especialmente
en sus arts. 1 N 2, y 2 N 4, que expresan:
Art. 1.- Los propsitos de las Naciones Uni-
das son:
2.- Fomentar entre las naciones relaciones
de amistad basadas en el respeto al principio
de la igualdad y al de la libre determinacin de
los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas
para fortalecer la paz universal.
Art. 2.- Para la realizacin de los propsitos
consignados en el art. 1, la Organizacin y sus
Miembros procedern de acuerdo con los si-
guientes Principios:
4.- Los miembros de la Organizacin, en
sus relaciones internacionales, se abstendrn
de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra la integridad territorial o la independen-
cia poltica de cualquier Estado, o en cualquier
otra forma incompatible con los Propsitos de
las Naciones Unidas.
La independencia se refiere a que el Estado no
est sometido a ninguna otra autoridad externa,
sino solamente al Derecho Internacional.
De acuerdo con el enunciado clsico de An-
zilotti, las limitaciones que derivan del derecho
internacional comn, o de los compromisos que
contraiga, no afectan la independencia del Es-
tado. Mientras estas limitaciones no produzcan
el efecto de colocar al Estado bajo la autoridad
legal de otro, contina siendo independiente,
aunque sus obligaciones sean muy amplias o
importantes.36
La igualdad significa que los Estados go-
zan del mismo estatus jurdico, aunque sean
muy distintos en cuanto a su riqueza, podero
y desarrollo.
Pero el mismo estatus jurdico supondra la
misma capacidad que tendran todos los Estados
para influir, de igual manera, en la poltica mun-
dial, lo que realmente constituye una fantasa.
La soberana territorial es la completa autori-
dad que tiene el Estado sobre las personas y cosas
que se encuentren dentro de sus fronteras.
El atributo de independencia que hemos
visto, llevara a la conclusin que el Estado se
36
SANTIAGO BENADAVA: Derecho Internacional P-
blico. Editorial Jurdica. Conosur, Santiago, 1997,
cita en pg. 94.
110
obliga solo por aquellas normas que ha aceptado
como tales. De aqu deriva el principio clsico
del consentimiento, que se considera como un
axioma del sistema poltico internacional.
Este principio opera en los tratados interna-
cionales; pero no se ve tan claro respecto de las
diversas categoras del Derecho no Convencional
que reconoce el Derecho Internacional moder-
no, entre las cuales se encuentran el Derecho
Constitucional del Sistema Internacional, el
Derecho Bsico, la Costumbre Internacional
propiamente tal, el Jus Cogens y los Principios
Generales del Derecho.
El Derecho Constitucional incluye los con-
ceptos de Estado y gobierno, territorio, pobla-
cin; la igualdad de los Estados; la autonoma
de los Estados y sus implicancias, notablemente
el consentimiento del Estado para obligarse;
la integridad e inviolabilidad territorial, y la
impermeabilidad del Estado como entidad; el
principio pacta sunt servanda; el concepto de
nacionalidad.
Este Derecho Constitucional del sistema in-
ternacional no fue determinado por ningn
tratado; mucho de l antecede al concepto de
tratado y a cualquier tratado conocido. Es anti-
guo, no escrito, establecido, aceptado, aunque
haya tenido miles de articulaciones escritas.
El moderno sistema interestatal hered estos
principios al nacer. El Derecho Constitucional
del sistema estaba all simultneamente con
cualquier prctica, si no antes. 37
De acuerdo con lo expuesto por Henkin, el
Derecho Constitucional del sistema internacional
no est basado ni en la costumbre ni en las con-
venciones, sino que fue heredado por los Estados
al momento de constituirse como tales.
El Derecho Bsico emana de la Ciencia del
derecho y contiene reglas que son tambin
anteriores a los Estados. En esta categora se
encuentran los conceptos de persona, de pro-
piedad, de contrato, de responsabilidad por los
daos causados, de prescripcin, etc.
La costumbre propiamente tal requiere de
una prctica generalmente aceptada como De-
recho. No es necesario que todos los Estados
la hayan seguido; basta la aceptacin general,
especialmente de los Estados que tengan inters
en el asunto de que se trate.
El jus cogens est constituido por las normas
imperativas del Derecho Internacional.
De acuerdo con el art. 53 de la Convencin
de Viena sobre Derecho de los Tratados:
37
LOUIS HENKIN, ob. cit., pgs. 31-32.
 Seccin Quinta: Formas de Estado

Es nulo todo tratado que, en el momento
de su celebracin, est en oposicin con una
norma imperativa de derecho internacional
general.
Por su parte, el art. 64 de la Convencin
agrega:
Si surge una nueva norma imperativa de
Derecho Internacional general, todo tratado
existente que est en oposicin con esa norma,
se convertir en nulo y terminar.
En consecuencia, el principio del consenti-
miento, como expresin de la independencia
de los Estados, tiene claras limitaciones en el
Derecho Internacional moderno, lo que desvirta
an ms el concepto absoluto de la soberana
exterior.

111
 Seccin Sptima
TEORA DE LA CONSTITUCIN
30. Elaboracin histrica del concepto de Constitucin.
31. Principios del constitucionalismo clsico.
32. Evolucin del constitucionalismo.
33. Clasificacin y tipologa de las constituciones.
34. Casos crticos.

30. ELABORACIN HISTRICA DEL tucional, y en su medida, alguna constitu-

CONCEPTO DE CONSTITUCIN
La palabra constitucin proviene del
verbo latino constituere, que significa or-
denar, formar, integrar, configurar. De ella
deriva la locucin constitutio; arreglo,
disposicin, organizacin.
No debe extraar, entonces, que en el
lenguaje corriente el vocablo constitucin
se emplee para significar el modo de ser
y de estar de las cosas en general. En tal
sentido se habla de la constitucin fsica
de una persona (dbil o robusta), de la
constitucin qumica de cierta combinacin
(simple o compleja), etc.
En las disciplinas polticas el vocablo alude
a los caracteres de la unidad poltica (polis,
imperium, estado); a su modo de ser y a las
normas o reglas que le dan su fisonoma. En
sntesis, se comprende por constitucin del
Estado el conjunto de normas y reglas escritas o
no escritas, codificadas o dispersas que forman
y rigen su oda poltica.
Es ste el alcance que Aristteles atribua
a la locucin politea, cuando expresaba que
es el principio segn el cual estn ordena-
das las autoridades pblicas.1
Ahora bien, como no se concibe nin-
guna unidad poltica, ningn Estado, sin
alguna manera de organizacin en su ser y
en su gobierno, se deduce fcilmente que
toda unidad poltica tiene su constitucin
y que, bajo ese aspecto, todo Estado es
constitucional.2 Gomo dice Bidart, toda
formacin poltica, por precaria que haya
sido, ha tenido alguna estructura consti-
cin como norma bsica y como realidad.
El constitucionalismo es tan viejo como la
humanidad, porque creemos que desde
su origen, el hombre actualiz, necesaria-
mente, su apetito de vida poltica; y todas
esas organizaciones, aun rudimentarias,
han tenido su constitucin, su orden y
su modo de ser.3
En el mismo sentido, anota Carr, los
grupos sociales no pueden vivir sin que sus
miembros mantengan un mnimo de rela-
ciones; pero desde el momento en que estas
relaciones entre las personas que constituyen
el grupo se repiten a travs del tiempo y
con la misma intensidad, estas relaciones
dan lugar a la aparicin de los rganos e
instituciones que tambin mantienen vin-
culaciones entre s. Todo este entramado
de relaciones viene a ser la constitucin de
ese grupo poltico. La constitucin, pues, es
la organizacin fundamental de las relaciones
de poder del Estado.4
Este concepto amplio de constitucin,
al cual, como ya hemos dicho, los griegos
denominaban con el vocablo politea,
pas a Roma con la expresin Rem publi-
can constituere, o sea, constitucin de la
Respblica. En la Edad Media, el trmino
constitucin se reserva para el mbito de
la Iglesia: constituciones monacales, consti-
tuciones pontificias. En terreno temporal,
son otras las expresiones utilizadas: Cartas,
Fueros, Leyes fundamentales.
Es evidente que en estas manifestaciones
de la idea constitucional se encuentra el
propsito de limitar y organizar un poder, en

1 3
ARISTTELES, Poltica. BIDART, ob. cit., p. 599.
2 4
IZAGA, ob. cit., tomo 2, p. 194. CARR, ob. cit., p. 161.

141
 Manual de Derecho Poltico
principio absoluto e ilimitado del monarca.
Se considera a estas leyes fundamentales
como el eje de una larga y secular evolucin,
durante la cual, lenta y gradualmente, iba
cambiando el concepto que se tena de la
esencia y titularidad de la soberana; iba
transformndose el contenido y alcance
de las mismas leyes fundamentales e iban
igualmente variando los trmites y exigen-
cias de su formacin.
Partase, a los comienzos, de la idea que
la soberana, aunque fraccionada entre
grupos sociales y seores, radicaba, como
en su supremo grado y en ltima instancia,
en el Rey. Y fueron los grandes seores
(eclesisticos y seculares) y el Rey quienes,
al impulso de las circunstancias y de conve-
niencias propias, concedan a los pueblos
y ciudades Cartas de fundacin, Fueros
y privilegios por los que se gobernaban;
especies que, en trminos modernos, lla-
maramos Cartas otorgadas. Y esas Cartas y
Fueros iban adquiriendo cierta estabilidad
jurdica e inviolabilidad, garantizados como
estaban por el juramento del Prncipe que
los conceda, y por la persuasin que se
fortificaba en los pueblos mismos, consi-
derndolos como propios.
Lleg el tiempo en que no slo la noble-
za y el clero, sino tambin el estado llano
de pueblos y ciudades tomaba asiento en
las Cortes y participaba como el Rey en
la elaboracin de las leyes o de todas o de
algunas que se refiriesen a asuntos graves
de la nacin: nuevos impuestos, guerra,
juramento de Prncipes, etc.
Con ello, Leyes, Fueros y Cartas for-
maban un cuerpo legal de categora es-
pecial, cuerpo que se impona al respeto
de reyes, seores y ciudadanos y en cuya
observancia se cifraban la estabilidad de
la vida ciudadana y la paz del reino: eran
las Leyes fundamentales.
As naca la dualidad del Rey y del Rei-
no, ligados por una especie de contrato
cuyas condiciones constaban en las leyes
fundamentales que no poda modificarse
sin mutuo consentimiento.
A fortalecer esta concepcin poltica
contribua la ideologa proveniente de la
Edad Media y que iba prevaleciendo en la
142
mente y escritos de los sabios y se infiltraba
en el ambiente social: la soberana, prove-
niente en ltimo trmino de Dios, radica
originariamente en la sociedad, que para su
ejercicio puede transmitirla a determinados
gobernantes condicionada con determina-
das limitaciones que se traducan en una
especie de contrato fundamental.
As se modelaba y perfeccionaba la figura
del contrato entre el Rey y el Reino, entre
el Rey y los brazos sociales que, reunidos
en Cortes, elaboraban las leyes a las que
todos deban acatamiento.
No tardaron en aparecer las doctrinas
jusnaturalistas, Hobbes, Locke y Rousseau,
y al contrato entre el Rey y la sociedad, lo
sustituy el mero contrato social. El Rey
se va esfumando, y es la sociedad misma la
que entre sus miembros concibe y realiza el
contrato. No es que se elimine totalmente
al Rey. Pero el Rey es parte, un rgano en
el engranaje poltico social, un funciona-
rio, aunque de la ms alta categora. Pero
el autor del rgimen poltico, de las leyes
fundamentales, de la Constitucin, es la
sociedad.
La revolucin francesa vino a poner
el sello a estos principios infundindoles,
adems, el espritu enciclopedista y laico.
Destruida la antigua contextura social y
poltica con la abolicin de los gremios, y
suprimidos el clero y la nobleza como cuer-
pos representativos de la nacin, quedaba
le tiers tat, el Estado llano, como nico
representante de la sociedad.
Pocos aos antes, y al otro lado del Atln-
tico, los nuevos Estados norteamericanos, al
constituirse como naciones independientes
y al redactar su Constitucin, introducen,
junto a la organizacin de los poderes, una
tabla de Derechos Humanos como base de
su gobierno.
Con esto estn ya configurados todos los
elementos para formular el concepto y tipo
especial de Constitucin, caracterstico de
la poca constitucionalista que, comenzan-
do a fines del siglo XVIII, an perdura en
nuestros das.5
5
IZAGA, ob. cit., tomo 2, pp. 196-197.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
31. PRINCIPIOS DEL CONSTITUCIONALISMO
CLSICO
El concepto de constitucin que va a
emerger en la poca moderna representa,
en cierta forma, una sntesis de la evolucin
reseada y da origen al movimiento que
se conoce como Constitucionalismo Clsi-
co. Se trata de un concepto cualificado de
constitucin, ya que esta calificacin no se
otorga a cualquier complejo normativo del
poder poltico, sino que slo a aquel que
se configura de acuerdo a ciertas pautas
ms o menos rgidas.
Cules son estos principios fundamen-
tales que postula el constitucionalismo cl-
sico? En forma sucinta se pueden enunciar
los siguientes:
1) Supremaca de la Constitucin; 2)
Derechos fundamentales y sus garantas; 3)
Separacin de funciones, y 4) Titularidad
del poder constituyente en el pueblo o en
la nacin.
31.1. Supremaca de la Constitucin y su
tutela
Esto significa que en el orden jurdico
establecido por la Constitucin, las nor-
mas tienen distinto valor y jerarqua: la
Constitucin misma, las leyes ordinarias,
los decretos, etc., de donde nacen una
graduacin jerrquica y el principio que
se denomina supremaca de la Consti-
tucin.
La Constitucin establece un orden
jurdico-poltico, de donde brota la au-
toridad del Estado dentro del marco que
la misma determina; comprende y abarca
toda la vida jurdica del Estado. Por ello:
la sola existencia de una Constitucin
basta para afirmar que el Estado de De-
recho, creado por ella, excluye todo el
derecho que no nazca de ella, explcita o
implcitamente, porque ninguna manifes-
tacin de voluntad colectiva o personal,
de autoridad o de libertad, es apta para
crear un derecho que, de una o de otra
manera, no tenga origen en la voluntad
143
constituyente, expresada mediante la
Constitucin.6
Como explica Snchez Agesta, la Cons-
titucin determina y fundamenta el orden
jurdico, unificndolo a travs de dos vas.
Por la primera establece una serie jerrquica
de competencias, instituyendo los rganos a
quienes corresponde sancionar el derecho,
legislar, reglamentar, administrar y juzgar,
pero sin determinar el contenido concre-
to de estas diversas formas de actuacin
del poder; de esta manera, la Constitucin
funda la unidad del ordenamiento jurdico
desde el punto de vista formal, mediante la
coordinacin y unificacin del poder del
Estado. La unidad resulta, pues, nicamente
de la jerarqua de competencias en que cada
rgano inferior queda sujeto y determinado
por el rgano que ejerce una competencia
de rango superior.
Por la otra va, la Constitucin deter-
mina el contenido a travs de su fin. La
unificacin del jurdico, concretada por
la primera va, carece de sentido si no se
le da un contenido concreto y material. A
la jerarqua formal se suma una jerarqua
material de fines y valores que determinan
la definicin, interpretacin y aplicacin del
ordenamiento jurdico; esto es, que realizan
la unidad esttica y dinmica sobre la base
de la Constitucin.7
El principio de la supremaca de la
Constitucin representa uno de los pila-
res bsicos del constitucionalismo. Ahora
bien, cmo obtener que se cumpla en la
prctica? Cmo lograr que l no represente
sino una mera formulacin doctrinaria? Se
trata de asegurar que los poderes creados
por la Constitucin se desenvuelvan dentro
de los lmites que sta les ha designado: si
una norma es inferior debe conformarse
con la superior. Se persigue que toda ley,
en sentido lato, toda regla jurdica gene-
ral, sancionada por la autoridad pblica y
obligatoria para el pueblo, respete el valor
6
SNCHEZ VIAMONTE, Significado del Constitu-
cionalismo, Rev. de Jurisprudencia Argentina, 1956,
p. 115.
7
SNCHEZ AGESTA, Lecciones de Derecho Poltico,
Granada, 1959, p. 397.
 Manual de Derecho Poltico
jerrquico que la Constitucin establece.
En definitiva, se trata de garantizar el orden
jurdico constitucionalizado y la supremaca
formal y material de la Constitucin.8
En tal sentido, una de las primeras
medidas de proteccin, se encuentra
en los propios textos constitucionales,
ya que la generalidad de ellos, en forma
explcita o implcita, hacen referencia a
la superlegalidad y, como corolario, se
manifiesta que ninguna norma o precepto
legal, decreto o tratado, puede prevalecer
frente a las disposiciones expresas de la
Constitucin.9
Otras formas de proteccin y garanta
del orden constitucional se manifiestan
tambin en el juramento o promesa
de cumplir y hacer cumplir la Constitucin,
que los ocupantes de los cargos o roles de
mando deben prestar al entrar en funcio-
nes, con las responsabilidades inherentes
a su quebrantamiento.
Con todo, el constitucionalismo concibi
mecanismos y tcnicas de mayor envergadura
con miras a la preservacin del principio
de la supremaca. Son los que pasamos a
desarrollar.
31.1.1. Rigidez constitucional. El principio de
la supremaca constitucional queda reforzado
y reafirmado cuando se establece que las
disposiciones contenidas en la Constitucin
no pueden ser modificadas ni derogadas en
los mismos trminos que las leyes ordinarias.
Se estima entonces que se est en presencia
de una Constitucin rgida.
Si la Constitucin y sus disposiciones
son susceptibles de derogarse o modificarse
por el rgano legislativo, valindose del
procedimiento ordinario, se entiende que
la Constitucin es flexible.
La filosofa de las constituciones flexibles
aparece expresada en la Constitucin de la
Repblica Jacobina francesa de 1793, que en
su artculo 28 dispone el derecho a revisar,
reformar y cambiar la Constitucin, puesto
8
LAZZARINI, JOS, La Supremaca Constitucional,
Bol. de la Universidad de Crdoba, Argentina, 1964,
pp. 136 y ss.
9
Ver Constitucin 1980, arts. 6, 7, 80, 82.
144
que una generacin no puede someter a su
voluntad a la generacin futura.
Inglaterra posee una ordenacin cons-
titucional propiamente flexible. Sobre la
base del derecho consuetudinario (com-
mon law), que no es escrito, descansa en
una pequea seccin escrita llamada leyes
estatutarias (statute law), y que puede ser
reformada en cualquier momento por el
Parlamento, sin llenar formalidad comple-
mentaria alguna. Por tanto, desde un punto
de vista meramente formal, la legalidad
constitucional y la ordinaria se encuentran
en un mismo nivel.
Los pases de la Commonwealth, en cierta
medida, se mantienen dentro del esquema
de constituciones flexibles. La Constitucin
de Nueva Zelanda, por ejemplo, declara en
su primer artculo: Ser legal que el Parla-
mento de Nueva Zelanda, mediante Acta o
Actas, altere en cualquier momento todas o
algunas de las disposiciones de la Constitu-
cin de 1852 (reformada en 1947).
Como ya se ha expresado, para el consti-
tucionalismo clsico, slo las constituciones
rgidas dan suficiente garanta al principio
de la supremaca y son consideradas, por lo
mismo, como constituciones propiamente
tales.
Cabe puntualizar que la exigencia de la
rigidez no implica que las constituciones
sean irreformables o ptreas. Este pun-
to de vista, sostenido por el racionalismo
(una Constitucin vlida para todo Estado
y para todos los tiempos), se encuentra
desde hace mucho tiempo superado, ya
que es un punto pacfico en doctrina, que
las disposiciones del texto constitucional
deben adaptarse como toda institucin a
los requerimientos de las necesidades origi-
nadas en el seno social donde ella se aplica.
El desfase que puede originarse entre el
ordenamiento fundamental y la realidad
social, puede, sin duda, precipitar un quie-
bre constitucional.
A fin de no producir el inmovilismo que
origina una Constitucin excesivamente rgi-
da, ni la inestabilidad a que puede conducir
una Constitucin extremadamente flexible,
se han ideado diversos procedimientos que
procuran mantener un adecuado equilibrio
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
en el proceso de reforma o revisin de la
Constitucin.
Lo anterior no obsta a que algunas cons-
tituciones declaren irreformables ciertas
disposiciones denominadas por ello,
clusulas ptreas en atencin a que su
contenido tiende a preservar valores que se
consideran esenciales para la comunidad.
Por ejemplo, la Constitucin italiana de 1947
prohbe cambiar la forma republicana de
gobierno; la alemana de 1949, la forma de
estado federal. La Constitucin francesa de
1958, prohbe procedimientos reformistas
cuando la integridad del territorio est en
peligro (art. 89).
Los tres sistemas ms generalizados
son:
1. La revisin se efecta por el rgano
legislativo, pero con sujecin a qurum
y formalidades especiales. En los Estados
Unidos, por ejemplo, la reforma puede ser
efectuada por una convencin especialmente
elegida o por el Congreso, con mayora de
dos tercios. En la prctica se ha empleado
siempre este ltimo procedimiento.
Ms de un estudioso de la Constitucin
norteamericana se ha preguntado si, de
haber sido ms viable el procedimiento
de enmienda, hubiera podido evitarse la
Guerra de Secesin. En efecto, de tiempo
en tiempo y en los aos que precedieron al
estallido de esa guerra civil, se intentaron
algunas enmiendas a la Constitucin que
hubieran podido satisfacer al norte y al sur,
pero ninguna de estas propuestas obtuvo
el suficiente apoyo.
En la Constitucin chilena de 1925, el
procedimiento de reforma supona la inter-
vencin de ambas cmaras por separado;
del Congreso Pleno; del Presidente de la
Repblica; y, eventualmente, de la ciuda-
dana a travs de una consulta plebiscitaria
convocada por el Ejecutivo.
2. La revisin por una asamblea espe-
cialmente elegida para aprobar la reforma.
La Constitucin chilena de 1828 constituye
un ejemplo expresivo de este sistema: su
artculo 133 prescriba que en 1836 debera
elegirse una gran convencin constituyente
con el nico objeto de estudiar la posible
reforma o adicin de la Constitucin.
145
3. La intervencin del pueblo por la va
del referndum. En este caso se estima que
el cuerpo electoral tiene algo que decir
antes de decidir si una enmienda debe o
no efectuarse. Este procedimiento se esta-
blece, por ejemplo, en las constituciones
de Irlanda, Dinamarca, Australia y en la
Constitucin de cada uno de los cincuenta
estados norteamericanos.
Cabe sealar que en algunos ordena-
mientos se considera que corresponde al
cuerpo electoral la oportunidad de tomar
la iniciativa y adelantar propuestas de en-
mienda constitucional. Suiza es la patria
de este uso llamado iniciativa popular.
Est en la mano de 50.000 ciudadanos con
derecho a voto el iniciar el proceso de en-
mienda constitucional, ya sea en forma de
trminos generales ya en forma de proyecto
concreto.
31.1.2. Constitucin escrita. La rigidez de la
Constitucin encuentra su complemento en
la forma escrita. Por motivos de seguridad
y de claridad se estima que las normas fun-
damentales deben estar contenidas en un
documento nico, orgnico y solemne.
Es preciso enfatizar el carcter de nico
y orgnico o sistemtico que debe presen-
tar el texto constitucional. En la historia
de todos los pueblos se pueden encontrar
ciertos documentos que se refieren a la or-
ganizacin poltica, sin que por ello puedan
comprenderse dentro del esquema pro-
pio del constitucionalismo clsico, desde
el momento en que carecen de la unidad
orgnica indispensable.
La idea de la Constitucin escrita codi-
ficada es tpica de los pensadores del siglo
XVIII, ya que, a travs de ella, se pretenda
plasmar por escrito las limitaciones a que
habra de estar sometido el Rey, que hasta
entonces haba sido absoluto.
A partir de la Constitucin norteamerica-
na de 1787, el hecho de tener un documento
escrito sistematizado se generaliz y la palabra
constitucin adquiere ese significado.
En nuestros das la gran excepcin est
representada por Gran Bretaa, que carece
de un texto fundamental nico y donde
las convenciones, costumbres y tradiciones
 Manual de Derecho Poltico
desempean el rol ms importante de su
organizacin poltica.
31.1.3. Control de constitucionalidad de las leyes.
Bajo esta locucin se engloba a diversos me-
canismos ideados a travs del tiempo para
salvaguardar la supremaca constitucional
frente a posibles vulneraciones emanadas
por parte del rgano legislativo.
Segn la naturaleza del rgano llamado a
ejercer la tutela, se distingue entre control
poltico, control jurisdiccional y control
mixto.
Control poltico. En este caso es el rgano
legislativo el que tiene a su cargo un verda-
dero autocontrol de su actividad normativa.
Su fundamento doctrinario radica en que,
siendo las cmaras legislativas la represen-
tacin ms acabada del pueblo, son ellas
las que tienen mayor autoridad, por ejercer
la funcin de control. Adopcin de este
sistema la encontramos en las constituciones
de Blgica, Holanda, Suecia, Dinamarca. En
cierta forma era se tambin el sistema que
segua nuestra Constitucin de 1833.
Tambin se incluye dentro de este sis-
tema el control operado por un rgano
poltico diferente de las asambleas legis-
lativas. Se cita como ejemplo el caso de
los senados guardianes de la Constitucin,
durante los dos perodos napolenicos:
Constituciones del ao VIII y de 1852. En
realidad, estos cuerpos nunca han contro-
lado seriamente la constitucionalidad de
las leyes. Pero es cierto que haban sido
domesticados por el Gobierno y, que, bajo
un rgimen de tipo dictatorial, ningn
sistema de control de la Constitucionalidad
puede dar buenos resultados, comenta
Andr Hauriou.10
Control jurisdiccional. En principio pa-
rece una solucin ptima y consecuente
entregar a los tribunales y, en particular, a
los superiores, el control de la constitucio-
nalidad de las leyes, ya que cul rgano
puede ofrecer mayor competencia tcnica,
independencia e imparcialidad?
10
A. HAURIOU, ob. cit., p. 327.
146
Pero no faltan los autores que expre-
sen reticencias al sistema: se estimula la
ambicin poltica de los jueces. Por otra
parte, se agrega, los tribunales son eminen-
temente conservadores y, por lo general,
no estn capacitados para comprender los
diferentes aspectos de la realidad poltica.
Habitualmente la eficacia de este control
se circunscribe al caso de inconstituciona-
lidad planteada.
Como se ha enunciado, ste es el sistema
adoptado en Estados Unidos y, con diversas
variantes, por la mayora de las constituciones
sudamericanas. El artculo 86, inciso 2 de
nuestra Constitucin de 1925 lo consagra
expresamente.
Control mixto. A fin de obviar los incon-
venientes de los controles polticos y los
jurisdiccionales, en algunos textos constitu-
cionales se opta por crear un rgano mixto
de control. Se trata de los comnmente de-
nominados tribunales constitucionales.
Estos tribunales especiales tienen su ori-
gen en 1920 con la Constitucin austraca
que cre un tribunal de garantas constitu-
cionales. Un tribunal similar aparece en la
Constitucin checoslovaca del mismo ao.
La Constitucin espaola de 1931 y la mayor
parte de las Constituciones de la postgue-
rra consultan tribunales especiales constitu-
cionales. Ejemplos: la Constitucin italiana
de 1947 reconoce la Corte Constitucional
compuesta por quince jueces. En Alemania
Federal existe, aparte del Tribunal de Ga-
rantas Constitucionales de los respectivos
Laender, el Tribunal de la Federacin. En
Francia, la Constitucin de 1958 consulta el
Comit nacional o Consejo constitucional.
Los tres miembros son nombrados por el
Presidente de la Repblica, tres por la Asam-
blea y tres por el Presidente del Senado. En
Chile, la Reforma Constitucional de 1970
cre un tribunal constitucional, que tambin
ejerca control preventivo, y la de 1980 lo
mantiene, aunque con otra integracin y
atribuciones.
Atendiendo a la oportunidad en que puede
operar el mecanismo de control, se distingue
entre control preventivo o a priori y control
represivo o a posteriori.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
El primero se hace presente durante la
tramitacin de los proyectos legislativos y
el segundo acta cuando el texto legal ya
se encuentra en vigencia.
El sistema de nuestro pas, que consulta
ambas posibilidades, constituye un ejemplo
expresivo de la forma en que operan estos
controles.
Con anterioridad a la reforma constitu-
cional de 2005, el control represivo de la
constitucionalidad de las leyes se encontraba
radicado en la Corte Suprema y el preventivo
en el Tribunal Constitucional.
A partir de la vigencia de la precitada
enmienda, ambos controles quedaron ra-
dicados en el Tribunal Constitucional.
De acuerdo al N 6 del artculo 93 de la
Constitucin, la Magistratura Constitucional
puede declarar la inaplicabilidad de un
precepto legal para un caso concreto.
En virtud de las facultades que le otorga
el N 7 del sealado precepto, el Tribunal
puede, bajo ciertos supuestos, declarar la
inconstitucionalidad de un precepto legal,
lo que implica su eliminacin del ordena-
miento jurdico nacional, pero sin efecto
retroactivo.11
31.2. Derechos Fundamentales y Garantas
Constitucionales
Con frecuencia los autores e incluso los
mismos textos positivos de rango constitucio-
nal, emplean en forma bastante confusa y li-
gera los vocablos declaraciones, derechos
y garantas. Anotemos, sucintamente, que
la significacin tcnica de estos trminos es
diferente. Las declaraciones representan
la proclamacin de principios superiores
sobre organizacin y fines del Estado. Los
derechos son las facultades morales e
inviolables que competen al hombre para
realizar ciertos actos. Las garantas son los
medios para proteger estos derechos.
Aun cuando en los textos de las consti-
tuciones que inician la era del constitucio-
11
Cuando el control se encarga a un solo rgano
se denomina concentrado, en oposicin al control
difuso que corresponde a todos los jueces.
147
nalismo clsico, no aparecen incorporadas
las declaraciones de derechos, posterior-
mente, tanto el reconocimiento como la
proteccin de los derechos fundamentales,
pasan a formar un captulo importante de
los textos modernos.12 En efecto, se acos-
tumbra designar esta seccin como parte
dogmtica de la Constitucin.13
Si bien los antiguos no desconocieron las
declaraciones de derechos, en lo que toca al
constitucionalismo clsico, el antecedente
inmediato en esta materia, se encuentra
representado por la Declaracin de Inde-
pendencia de los Estados Unidos de 1776:
Tenemos como verdades evidentes por s
mismas: que todos los hombres han sido
creados iguales; que han sido dotados por
el Creador de ciertos derechos inalienables,
entre los cuales estn la vida, la libertad y la
obtencin de la felicidad; que los gobiernos
fueron instituidos entre los hombres para
asegurar esos derechos, derivndose sus
poderes justos del consentimiento de los
gobernados; que si cualquier clase de go-
bierno se convirtiere en destructor de esos
fines, el pueblo tiene derecho a modificarlo
o abolirlo e instituir otro nuevo.
El aporte francs se encuentra represen-
tado por la clebre Declaracin de los Dere-
chos del Hombre y del Ciudadano aprobada
por la Asamblea Nacional Constituyente
en agosto de 1789; y que proclam: Los
derechos naturales, inalienables y sagrados
del hombre, expesando: Artculo 19. Los
hombres nacen y quedan libres e iguales
12
Sobre el particular, cabe recordar que la primitiva
Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica
no haca referencia a los derechos del ciudadano.
Las enmiendas 1 a 10, que fueron aadidas en el
ao 1791, contienen el catlogo de los derechos
fundamentales, el que hoy es parte integral de dicha
Constitucin.
13
En su Tratado de Derecho Poltico, publicado en
1925, ADOLFO POSADA distingue entre parte dogmtica
y parte orgnica de las constituciones. La primera trata
de los derechos y garantas fundamentales, como
asimismo, de los fines del Estado. La parte orgnica
es aquella en que se determina la estructura polti-
ca del Estado y las normas de su funcionamiento:
naturaleza de los rganos, manera de constituirse
y normas generales, a las que se ha de supeditar su
actividad.
 Manual de Derecho Poltico
en derechos. Las distinciones sociales no
pueden fundarse ms que en la utilidad
comn. Artculo 2. El objeto de toda aso-
ciacin poltica es la conservacin de los
derechos naturales e imprescriptibles del
hombre. Esos derechos son la libertad, la
propiedad, la seguridad y la resistencia a la
opresin Artculo 16. Toda sociedad en
la cual la garanta de los derechos no est
asegurada ni determinada la separacin de
los poderes, carece de constitucin.
Sobre el origen doctrinario de las declara-
ciones, se sostienen diversos puntos de vista.
Para Esmein, por ejemplo. Son un producto
directo de la filosofa del siglo XVIII y del
movimiento espiritual que produjo. Son
los principales axiomas deducidos por los
filsofos y publicistas de una organizacin
poltica justa y racional, que proclamaron
solemnemente los autores de las nuevas
constituciones destinadas a aplicarlas.
Jellinek, en cambio, estima que la raz
de las declaraciones es religiosa. Ese fun-
damento es el de la libertad religiosa que
algunos grupos colonizadores ingleses de
Norteamrica (perseguidos por ideas re-
ligiosas dentro de la escisin protestante)
llevaron consigo en su huida de Europa.
Existira, por lo tanto, un origen protes-
tante y calvinista de las Declaraciones de
Derechos.
Izaga acepta este punto de vista, pero
puntualiza que este origen cristiano es
mucho ms lejano y profundo: en toda la
Edad Media se encuentra la idea de que
el individuo tiene derechos innatos e in-
destructibles.
Anotemos que para otros autores, al mar-
gen de lo que las declaraciones postulen,
es el Estado la nica fuente de los derechos
del hombre. El hombre no tiene ms dere-
chos que los que el Estado le adjudica, ni
ha tenido nunca otros, ni los tendr, pese
a todas las filosofas del Derecho y a todas
las bibliotecas del Derecho natural.14
En esta perspectiva, nos parece de inte-
rs la posicin dualista de Peces-Barba,
quien reconoce por una parte la existencia
14
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo II, p. 232.
148
de derechos fundamentales que el hombre
posee por el hecho de ser hombre, por
su propia naturaleza, derechos que le son
inherentes y que, lejos de nacer de una
concesin de la sociedad poltica, han de
ser por sta consagrados y garantizados. Sin
embargo, agrega, es evidente que mientras
una sociedad poltica no reconoce unos
determinados derechos recibindolos en su
Derecho positivo interno, o adhirindose
a una convencin internacional que los
proteja, no se puede hablar de stos en un
sentido estrictamente jurdico, ni se pueden
alegar ante los tribunales competentes en
caso de infraccin.15
El catlogo de los derechos del hombre
se ha ido ampliando en el devenir histri-
co. Al enunciado de corte marcadamente
individualista que caracteriz a las declara-
ciones de fines del siglo XVIII (libertades,
igualdades, propiedad), se ha sumado en
el presente siglo otro conjunto de derechos
en que se enfatiza una connotacin social,
como expresa Andr Hauriou, en la visin
estrictamente liberal e individualista, que es
la de la Revolucin francesa: las libertades
aparecen sobre todo como posibilidades,
como virtualidades, como rutas abiertas
ante la independencia y la iniciativa de los
individuos.
Estas observaciones toman todo su valor
cuando se reflexiona al propio tiempo sobre
el contenido de la idea de igualdad, tal como
fue proclamada a fines del siglo XVIII. Es
una igualdad de derecho, es decir, una igual-
dad poltica y jurdica. Pero la igualdad de
derecho est ampliamente condicionada
por la igualdad de hecho.
Ahora bien, factores econmicos, polticos
y sociales obligan a profundizar en la idea
de igualdad, que va ligada estrechamente a
todas las libertades pblicas. En esta forma
la lista de las libertades se ha completado
con derechos que se denominan derechos
sociales y que tienen un carcter muy di-
ferente de las libertades tradicionales. Se
trata del derecho al trabajo (antes slo se
mencionaba la libertad de trabajo), del
15
PECES-BARBA, GREGORIO, Derechos Fundamentales,
Editorial Guadiana, Madrid, 1976, p. 39.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
derecho a la educacin gratuita, del derecho
a la salud, a la seguridad material, al descan-
so, al tiempo libre, a la asistencia en caso
de invalidez, etc. En esta nueva perspectiva,
los derechos o libertades no constituyen ya
para los individuos unos poderes de actuar,
sino facultades de reclamar determinadas
prestaciones de parte del Estado: instruc-
cin, trabajo, asistencia, etc.16
La inclusin de estos derechos en los
textos constitucionales origina no pocos
problemas para la estabilidad del rgimen,
por cuanto no siempre el Estado puede dar
satisfaccin a las prestaciones que ellos im-
plican. Por otra parte, a menudo la materia-
lizacin de los derechos sociales representa
en cierta medida la necesaria restriccin de
las libertades clsicas, lo que naturalmente
agudiza el conflicto. Aun cuando el tpico
ser desarrollado al tratar la teora del r-
gimen poltico, debemos anticipar que al
descrdito del constitucionalismo escrito
ha contribuido en no poca medida la abis-
mal distancia que existe frecuentemente
entre las prescripciones constitucionales
en materia de derechos sociales y lo que
se cumple en la realidad.17
Al ser incorporadas las declaraciones de
derechos a los textos constitucionales, se
hizo evidente la necesidad de otorgar a los
derechos reconocidos la debida proteccin a
fin de evitar que ellos fueren impunemente
vulnerados, ya sea por los gobernantes o
por los simples particulares. Las garantas
representan por consiguiente los diversos
mecanismos jurdicos ideados por los orde-
namientos constitucionales para proteger
el adecuado ejercicio de los derechos fun-
damentales. Lamentablemente, por falta de
pulcritud tcnica, corrientemente aparecen
confundidos en los textos positivos con los
derechos a los cuales prestan proteccin.
Cronolgicamente, la garanta ms efec-
tiva de la libertad personal se halla repre-
sentada por el recurso de amparo (hbeas
corpus). En trminos generales, este recurso
16
Extractado de A. HAURIOU, ob. cit., p. 211.
17
Ver en Anexo de este tomo El Descrdito
del Constitucionalismo Escrito, por MARIO VER-
DUGO M.
149
procede contra las detenciones o prisiones
ilegales o arbitrarias. Su interposicin se
sujeta a formalidades mnimas y su trami-
tacin es sumaria atendida la naturaleza
del derecho cautelado.
En algunas legislaciones, por ejemplo
en el art. 21 de la Constitucin de 1980, el
amparo tutela la libertad personal, no slo
cuando existe privacin de ella, sino que
tambin cuando ella se encuentra ilegal o
arbitrariamente amenazada o perturbada.
Asimismo, el recurso de proteccin consa-
grado en el artculo 20 otorga eficaz tutela
a la mayora de los derechos reconocidos
en el captulo III.18
Entre otras garantas consultadas casi
universalmente por los ordenamientos po-
sitivos de rango constitucional, podemos
mencionar: juicio legal previo (nadie puede
ser penado sin este requisito); irretroactividad
de la ley penal (la figura delictiva debe estar
contenida en ley anterior al hecho del proce-
so); tribunales establecidos por ley (se excluyen
las comisiones especiales); libertad bajo
fianza (derecho que asiste al sujeto a prisin
preventiva no condenado); inviolabilidad de
la defensa en juicio (comprende la persona y
sus derechos); nadie puede ser obligado a
declarar contra s mismo y se prohbe toda
coaccin fsica o psquica.
Junto a estas garantas fundamentales
procesales, hay que mencionar otras que sin
revestir este carcter contribuyen tambin
a reforzar la seguridad personal: la invio-
labilidad del domicilio y de la correspondencia.
Obviamente esta garanta tiene igualmente
relacin con el reconocimiento del derecho
de propiedad en sus diversas formas.
Suelen omitirse, al sealar las garantas
que protegen los derechos fundamentales,
los recursos y acciones que contemplan los
ordenamientos fundamentales, para velar
por la constitucionalidad de las leyes. Sin
embargo, son ellos instrumentos valiosos
para la defensa de los derechos, por cuanto
permiten invalidar o declarar inaplicables
18
Lamentablemente, durante los estados de
excepcin constitucional, el amparo queda muy
restringido. Otro tanto ocurre con el recurso de
proteccin.
 Manual de Derecho Poltico
aquellos preceptos legales que en alguna
forma los vulneren.
Al terminar este esquemtico anlisis de
los derechos fundamentales y sus garantas,
parece imprescindible puntualizar que, al
margen del antecedente doctrinario que les
sirve de fundamento, es un hecho incontes-
table que ellos no pueden ser caracterizados
como derechos absolutos. En efecto, como
bien dice Izaga, ello equivaldra a decir
que son ilimitados e incapaces de normas
que, de alguna manera, regulen o coacten
su ejercicio. Y eso es totalmente falso. Por-
que todo lo creado es limitado en su ser, en
sus fines, en sus aplicaciones y tendencias.
Adems, toda actividad que se desarrolla
y vive en sociedad ha de ser susceptible de
regulacin. Porque sin ella no sera posible
la actuacin simultnea y armnica de los
derechos y libertades similares de los dems
miembros de la sociedad, entrelazndose
en una mutua y comn cooperacin de
todos. Eso no es posible sin que cada uno
sacrifique, en el ejercicio de su derecho,
aquella parte que sea necesaria para lograr
esa armnica y mutua cooperacin, como
es evidente.19
En sntesis, aun cuando se considere que
los derechos del hombre son inalienables
e innatos, ellos son legislables en su ejerci-
cio, y deben ser regulados por la ley que,
respetndolos en su esencia y garantizn-
dolos en su ejercicio normal, acomode su
desarrollo prctico a las exigencias de la
vida social, variadsima en circunstancias.
Nada hay de arbitrario en su regulacin,
que est dirigida, no por la voluntad libre
del legislador, sino por la exigencia natural
del derecho y por la realidad social en que
debe aplicarse.
31.3. Separacin de funciones
Esta exigencia es otro de los postulados
del constitucionalismo clsico y, junto a la
garanta de los derechos individuales, fue
elevada a la categora de verdadero dogma
19
Ob. cit., tomo 2, p. 244.
150
poltico: toda sociedad en la cual la garan-
ta de los derechos no est asegurada, ni
la separacin de los poderes determinada,
carece de constitucin, expresa el artculo
16 de la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789.
Sobre el alcance de este principio nos
remitimos a lo ya expresado en el prrafo
23 de la Seccin Sexta.
31.4. Titularidad del poder constituyente: el
pueblo o la nacin
El Poder constituyente se define como aquel
que tiene capacidad o facultad para esta-
blecer o dictar la Constitucin.
Ahora bien, existen dos casos principa-
les en que procede el establecimiento de
una nueva Constitucin: Cuando nace un
nuevo Estado y cuando cae un rgimen
poltico como consecuencia de un quiebre
institucional.
En ambos casos se plantea inevitable-
mente el problema de determinar la titula-
ridad del poder constituyente. Las diversas
etapas histricas resultan ilustrativas sobre
el particular.
En la Edad Media, la residencia del poder
constituyente no aparece decantada. Ni el
Rey, ni la Iglesia, ni los seores feudales
podan atribuirse en forma prioritaria la
titularidad de dicho poder.
La coexistencia de estos diversos facto-
res de poder explica el nacimiento de los
pactos o compromisos entre los estamen-
tos del mundo medieval. Sin duda, el ms
comentado por los autores es el celebrado
en 1215, entre los barones y el Rey Juan
Sin Tierra de Inglaterra, pacto conocido
ms tarde con la denominacin de Carta
Magna.
A partir del Renacimiento, la titularidad
del poder constituyente queda radicada en
el Rey. Las Constituciones de esta poca
son la emanacin directa de la voluntad del
Monarca absoluto. El Estado soy yo, llegan
a decir aquellos monarcas. Por lo tanto, la
Constitucin del Estado se identifica con
la voluntad del Monarca, y no existe otro
poder constituyente que el que se radica en
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
su persona. Doctrinariamente, esta posicin
del poder constituyente fue defendida por
Rodino y, ms acabadamente, por Hobbes.
Cierto es que este poder absoluto, soberano,
este poder constituyente, titularizado en el
Rey, tuvo algunas limitaciones ultratempo-
rales, que se pusieron de manifiesto a travs
de las guerras de religin; y algunas limi-
taciones procedentes del mundo poltico,
como eran las llamadas leyes fundamen-
tales, a las que Montesquieu denominaba
cuerpos intermedios.20
El pueblo como nuevo titular del poder
constituyente aparecer en Inglaterra a
fines del siglo XVII y con caracteres an
ms ntidos en la Declaracin de Virginia
de 1776 y en la Constitucin norteameri-
cana de 1787.
Con la irrupcin del constitucionalismo
clsico la titularidad del poder constituyente
se desplaza al pueblo o a la nacin. Es as
como en 1787 los norteamericanos decla-
raron: Nosotros, el pueblo de los Estados
Unidos disponemos y establecemos esta
Constitucin para los Estados Unidos de
Amrica.
En el continente europeo, durante la
Revolucin francesa, se difunde en las
asambleas y en los documentos la teora
del poder constituyente popular.
En la terminologa del derecho poltico,
las constituciones que se establecen recono-
ciendo la titularidad del pueblo o la nacin
en el ejercicio del poder constituyente, se
designan como democrticas.
En Francia la doctrina de la titulari-
dad popular del poder constituyente fue
formulada por el abate Sieys (Qu es
el tercer Estado?), a quien corresponde
por lo dems haber divulgado la expresin
poder constituyente. En el perodo de
la Revolucin, los documentos consagran
explcitamente el principio.
Thomas Paine condensa en estos trminos
el espritu de la poca: Una constitucin
no es el acto de un gobierno, sino de un
pueblo que constituye su gobierno, y un
gobierno sin una constitucin es un poder
20
CARR, ob. cit., p. 175.
151
sin derecho.21 Efectivamente, en la poca
moderna no se concibe ningn poder cons-
tituyente que no se encuentre radicado en
el pueblo o en la nacin.
Por ejemplo, en todos nuestros ordena-
mientos constitucionales se hace referencia
explcita al pueblo como fuente originaria
del poder constituyente. Mi objeto en la
formacin de este Proyecto de Constitucin
provisoria dice OHiggins en la proclama
de 1818 no ha sido el de presentarla a los
pueblos como una ley constitucional, sino
como un proyecto que debe ser aprobado
o rechazado por la voluntad general. Si la
pluralidad de los votos de los chilenos libres
lo quisiere, este proyecto se guardar como
una Constitucin provisoria; y si aquella
pluralidad fuere contraria, no tendr la
Constitucin valor alguno. Jams se dir de
Chile que, al formar las bases de su gobierno,
rompi los justos lmites de la equidad; que
puso sus cimientos sobre la injusticia, ni que
se procur constituir sobre los agravios de
una mitad de sus habitantes.
Por cuanto la voluntad soberana de la
Nacin, solemnemente manifestada en el
plebiscito verificado el 30 de agosto ltimo,
ha acordado expresa el texto promulga-
torio de la Constitucin de 1925.22
La actual Constitucin tambin hace
referencias al plebiscito efectuado el 11 de
septiembre de 1980, en el cual La volun-
tad soberana nacional mayoritariamente
manifestada en un acto libre, secreto e in-
formado, se pronunci aprobando la Carta
Fundamental que le fuera propuesta.
Ahora bien, partiendo del supuesto que
el poder constituyente reside en el pueblo o
en la Nacin, cmo se manifiesta o expresa
su ejercicio en el momento de establecer
una nueva Constitucin? Una de las tcnicas
que tiene mayor aceptacin en doctrina es
la que propone la funcin constituyente a
una Asamblea o Convencin integrada por
representantes elegidos por la ciudadana
21
Los Derechos del Hombre, Editorial Aguilar, Ma-
drid, 1963, p. 249.
22
Ver Anexo de este tomo: Los Principios del
Constitucionalismo Clsico en los ordenamientos
fundamentales de Chile.
 Manual de Derecho Poltico
especialmente para tal efecto. Este cuerpo
colegiado desaparece una vez que cumple
su objetivo.
Otra frmula propuesta consiste en some-
ter a consulta popular un proyecto elaborado
por el detentador del poder. Para muchos
autores, en este caso, quien ejerce realmente
el poder constituyente es el gobernante que
prepara el texto fundamental.
Recordemos que en la gnesis de la que
habra de ser nuestra Constitucin de 1925
se postul en un principio por una Asamblea
Nacional Constituyente, para optar en defi-
nitiva por el procedimiento de la Consulta
plebiscitaria, tomando como base el proyecto
elaborado por la Comisin Consultiva de-
signada por el Presidente Alessandri.23
Por ser el poder constituyente el que
establece o dicta la Constitucin, se sigue
de ello que l debe ser anterior, distinto
y superior a los rganos que en el cdigo
fundamental se establecen y a los cuales se
los faculta generalmente para modificar o
reformar la Constitucin.
Desde los tiempos de Sieys se denomina
al poder que establece la Constitucin po-
der constituyente originario y a los rganos
a los cuales el ordenamiento faculta para
efectuar la revisin constitucional se los
denomina poder constituyente derivado
o constituido.
Como ya hemos explicado, para el cons-
titucionalismo clsico la supremaca del
poder constituyente originario respecto a
los poderes constituidos es de la esencia
del sistema. Actan, por lo dems, con di-
ferencias de tiempo y de funciones.
Cronolgicamente el originario precede
a los poderes constituidos, pero una vez
que ha elaborado la Constitucin desapa-
rece del escenario jurdico aun cuando
permanece latente, para ser substituido
por los rganos creados. Desde el punto
de vista de las funciones, la diferencia es
igualmente clara: el poder constituyente
originario no gobierna, sino slo expide la
normatividad fundamental de los rganos
constituidos; stos, por su parte, deben
23
Sobre esta materia, ver Texto Complementario
sobre gnesis Constitucin 1980.
152
actuar en los trminos y lmites sealados
por la ley emanada del constituyente y slo
podrn modificar la Constitucin cumplien-
do y atenindose al procedimiento previsto
por el mismo texto fundamental.
Precisando la diversa naturaleza del poder
constituyente originario y derivado, expresa
Carro, el primero es metajurdico y se suele
manifestar en momentos de revolucin,
en momentos en que sobre un caos o un
desorden se hace necesario crear un nuevo
orden o Constitucin poltica. El poder
constituyente originario no trae causa de
las normas constitucionales ni de actuacin
poltica anterior. El poder constituyente ori-
ginario crea ex novo el orden poltico.
El poder constituyente derivativo, en
cambio, trae sus causas de las relaciones u
orden poltico existente con anterioridad;
se suele manifestar a travs de alguno de los
procedimientos de reforma constitucional
que se regulan dentro de las constitucio-
nes. De todas formas el poder constituyente
esencial, el poder constituyente tal y como
suele ser reconocido por la doctrina, es el
poder constituyente originario. Este es el
poder constituyente que verdaderamente
se contrapone a los poderes constituidos
dentro del Estado. El poder constituyente
es el que crea el orden bajo el que va a vivir
el Estado. Todo ejercicio del poder ulterior
va a ser a travs de los poderes constituidos
por este poder constituyente.24
Tiene lmites el ejercicio del poder cons-
tituyente? Nuevamente hay que distinguir
entre el poder originario y el derivado o
constituido. En relacin con el primero, la
doctrina coincide en que en principio l
carece de limitaciones y de actividad. Sin
embargo, con mayor anlisis se admiten
ciertas limitaciones: a) debe reconocer los
derechos fundamentales; b) debe admitir
lmites impuestos por el orden o convivencia
internacional, y c) no puede negar su propia
titularidad (no podra por ej., traspasarlo
a un grupo o a un hombre).
En lo que atae al poder derivado o cons-
tituido, las limitaciones son ms netas:
24
Ob. cit., p. 172.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin

En primer trmino, toda reforma de 32.1. Neoconstitucionalismo

la Constitucin debe sujetarse al procedi-
miento en ella previsto, nica posibilidad
de que ella tenga validez. Luego, si el texto
constitucional consulta la irreformabilidad
de ciertas materias, no es posible la revisin
constitucional de ellas (por ejemplo, reem-
plazar la forma de gobierno republicano por
una monarqua). Una tercera limitacin al
ejercicio del poder constituyente derivado
que puede aparecer muy sutil pero que es
de extraordinaria relevancia, concierne al
respeto que debe tener al espritu general
de la Constitucin. Para pensarlo as debe
recordarse que una Constitucin representa
un todo normativo orgnico que traduce
los valores dominantes en la sociedad. Si
las reformas no atienden a este factor, se
suscita el fenmeno que Burdeau denomina
fraude a la Constitucin.
Cabe puntualizar, finalmente, que las
constituciones, junto con sealar a los r-
ganos capacitados para efectuar su refor-
ma, indican el procedimiento a que stos
deben ceirse. Como viramos al estudiar
el principio de rigidez constitucional, los
sistemas ideados son diversos y complejos.
En algunos debe elegirse una convencin o
asamblea para que se aboque a la tarea (caso
de la Constitucin chilena de 1828); en
otras, debe existir una ratificacin ciudada-
na (p. ej., Suiza); o bien se encomienda la
reforma al mismo rgano legislativo, pero
exigiendo qurum y procedimientos espe-
ciales (ver Cap. XV, arts. 127 y sgtes. de la
Constitucin de 1980).
32. EVOLUCIN
DEL CONSTITUCIONALISMO
Las profundas transformaciones origi-
nadas en el mbito poltico, econmico y
social, como consecuencia de la Primera
Guerra Mundial, impactarn notoriamente
la doctrina constitucional. Ello se advierte
claramente en las constituciones del pe-
rodo de postguerra (alemana de Weimar,
austraca, hngara, polaca, checoslovaca,
turca, as como las de la URSS y la espaola
de 1931).
Bajo esta locucin se engloban las ten-
dencias doctrinarias que se manifiestan en
el aludido perodo histrico, las cuales, ms
que rectificar en su esencia los principios
y tcnicas del constitucionalismo clsico,
vienen a complementar y a dar adecuacin
histrica a los mismos. En este orden de
ideas cabe hacer mencin a los siguientes
aportes de esta nueva tendencia:
a) Vigorizacin del ejecutivo. Varios son
los factores que provocan la preeminencia
del rgano ejecutivo sobre el legislativo.
Destacamos dos de ellos.
En primer lugar la complejidad de los
problemas que plantea la sociedad contem-
pornea precisa, en la mayora de los casos,
soluciones rpidas e inmediatas. rganos
colegiados y deliberantes, como son los
congresos y parlamentos, aparecen poco
idneos para tales efectos.
Por otra parte, la sociedad de masa, tpica
expresin del mundo contemporneo, busca
lderes carismticos a los cuales entregar su
apoyo emocional. Los ocupantes de los r-
ganos unipersonales, presidentes, primeros
ministros, resultan ms atractivos que un
rgano colegiado, para cumplir ese rol.
La vigorizacin del ejecutivo, ejecutivo
fuerte, se expresa principalmente a travs
de las siguientes manifestaciones: posibili-
dad de legislar por la va de la delegacin
de facultades (decretos con fuerza de ley,
en nuestro pas); participacin activa en el
proceso legislativo (iniciativa exclusiva para
presentar proyectos de ley, urgencia para la
tramitacin de los mismos, derecho a veto,
etc.); atribuciones para decretar estados de
excepcin constitucional, quedando pre-
munido de facultades casi omnmodas para
restringir y suspender derechos, manejo de
las relaciones internacionales, etc.
b) Incorporacin de derechos de contenido
econmico-social. La presin social y el auge
de los partidos socialistas en el mundo con-
tribuyeron en forma determinante a que
en las diversas constituciones promulgadas
en este perodo se incorporaran, junto
a los tradicionales derechos de carcter

153
 Manual de Derecho Poltico
individual, los de contenido econmico-
social (derecho al trabajo, a la educacin,
derecho a la seguridad social y derecho de
propiedad con referencia a su funcin
social).25
Generalmente se menciona a la Consti-
tucin de Weimar (1919) como la primera
que incorpor al catlogo de derechos tra-
dicionales los de contenido social. Cabe, sin
embargo, mencionar que la mexicana de
1917 ya haba prestado este reconocimiento
en forma explcita.26
c) Ampliacin del cuerpo electoral. Aun cuan-
do la generalidad de las constituciones de
corte clsico consagraban el principio de
la soberana nacional o popular, otorgando
a los ciudadanos la participacin activa en
el proceso poltico a travs del sufragio, en
la prctica ello tena un carcter retrico
o nominal, por cuanto los cuerpos electo-
rales eran extremadamente restringidos.
En efecto, los requisitos habilitantes, por
razones de edad, sexo, instruccin y par-
ticularmente por capacidad econmica,
eran excesivos.27
Las constituciones de este perodo tienden
a la ampliacin del espectro electoral y el
sufragio pierde su carcter censitario prc-
ticamente en todos los pases del mundo.
d) Reconocimiento legal de los partidos po-
lticos. Estas fuerzas polticas nacen y se
expresan en un principio como una nece-
sidad del sistema democrtico representa-
tivo y al margen de todo reconocimiento
constitucional o legal. La importancia que
paulatinamente van adquiriendo y que los
25
Vase sobre esta materia y dems tendencias
constitucionales contemporneas anexo de este tomo
de Ana Mara Garca Barzelatto.
26
Nuestra Constitucin de 1925, en su texto
primitivo, signific en tal sentido un dbil avance:
art. 10 N 14.
La Reforma de enero de 1971 (Estatuto de Garan-
tas) incorpor efectivamente derechos de contenido
social a nuestro ordenamiento: art. 10 N 16.
27
Aparte del requisito de nacionalidad, se pre-
cisaban generalmente 21 25 aos de edad, sexo
masculino, saber leer y escribir y ser contribuyente en
porcentajes variables que estableca la ley. En nuestro
pas, segn Carrasco Albano, en 1878, slo el 0,5%
de la poblacin cumpla con estos requisitos.
154
convierte en factores inherentes de la de-
mocracia, obliga a su reconocimiento en
las leyes electorales.
e) Coordinacin de poderes. El principio
de separacin de poderes, no obstante su
validez en cuanto a constituir un factor de
contencin contra los abusos de poder, ori-
gina en la prctica problemas para el buen
funcionamiento del rgimen poltico.
Las nuevas tendencias constitucionales
propician, ms que una separacin de po-
deres, una coordinacin de los mismos. En
tal sentido la mayora de los pases europeos
adopta el tipo de gobierno parlamentario,
ms acorde con ese propsito que el tipo
presidencial.
32.2. Tendencias constitucionales en la
actualidad
Nuevamente podemos tomar como
referencia para percibir estas manifes-
taciones un hecho blico: la Segunda
Guerra Mundial. Obviamente, un fen-
meno de tanta trascendencia histrica
necesariamente trastrueca el orden pre-
existente en forma manifiesta. El mundo
del constitucionalismo es permeable a
tales estmulos y ello se deja traslucir en
las nuevas constituciones.
Siempre con carcter esquemtico, re-
seamos los aspectos ms relevantes:
a) Atribuciones del Ejecutivo. Contina en
las constituciones la tendencia a vigorizar
al Ejecutivo, ampliando incluso sus atri-
buciones. Por ejemplo: se incorporan las
denominadas leyes marcos, destinadas a
regular en forma general ciertas materias,
entregando al Ejecutivo la tarea de desarro-
llarlas en detalle. (Constitucin francesa de
1958.) En general, se propende a ampliar
la llamada potestad reglamentaria de los
ejecutivos.
b) Derechos fundamentales. En esta materia
el reconocimiento de los derechos funda-
mentales, individuales y sociales no slo se
concreta al marco constitucional interno,
sino que se proyecta al mbito internacional:
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
Declaracin Universal de los Derechos Hu-
manos de 1948? Declaracin americana del
mismo ao; Convencin Europea de 1950;
Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos de 1966 y el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-
turales de 1969, ambos promulgados en
Chile en 1989; y Convencin Americana
sobre Derechos Humanos Pacto de San
Jos de Costa Rica de 1969, promulgado
en Chile en 1991.
c) Sufragio universal. Del sufragio general
o amplio, de la etapa del neoconstitucionalis-
mo, llegamos a la del sufragio universal. En
efecto, los requisitos para tener el derecho
a elegir y poder participar en el proceso
poltico se reducen al mnimo: 18 aos de
edad y nacionalidad. Junto con rebajarse
la edad, se han eliminado las exigencias de
instruccin y se ha reconocido el sufragio
femenino.28
d) Reconocimiento constitucional de los parti-
dos polticos. Consecuencia del rol creciente
que en la vida institucional democrtica
tienen los partidos polticos, es su recono-
cimiento, esta vez no slo a nivel legal, sino
con rango constitucional. Tal ocurre en la
Constitucin italiana de 1947; alemana de
1949, espaola de 1978 y otras.29
En algunos pases se los reconoce como
personas de derecho pblico y se les acuerda
financiamiento fiscal para sus actividades
electorales.
e) Relacin de poderes. Como se tuvo opor-
tunidad de estudiar en la Seccin VI, prrafo
29 de este Manual, diversas constituciones
modernas (Francia, Austria, Irlanda, Portu-
gal, entre otras) han establecido sistemas
de gobierno que se apartan de los modelos
28
En nuestro pas el sufragio femenino se reco-
noce para todos los procesos electorales en el ao
1949. Se eliminan los requisitos de instruccin y se
rebaja la edad a 18 aos en la Reforma Constitucio-
nal de 1970.
29
En Chile la Constitucin de 1925 reconoce a
los partidos en forma incidental en el art. 25, y en
forma explcita en el art. 9, despus de la Reforma
de enero de 1971. En la Constitucin de 1980, ver
art. 19, N 15.
155
clsicos presidencial y parlamentario para
configurar tipos mixtos. Ello, como se ha
visto, con el objeto de superar los conflictos
entre ejecutivo y legislativo, evitando lo que
se califica de bloqueo entre poderes.30
f) Nuevos rganos estatales y gubernamenta-
les. A los tradicionales rganos legislativo,
ejecutivo y judicial, se agregan otros lla-
mados a cumplir importantes funciones
especficas: Tribunales Constitucionales,
Consejos Econmicos, rganos Contralo-
res, Financieros, de Defensa y Tribunales
Calificadores de Elecciones, etc.
Ello deja de manifiesto que, al margen de
lo que pueden sostener las diversas doctrinas
polticas, el Estado asume cada da mayores
funciones en la vida contempornea.31
g) Manifestaciones del regionalismo. Final-
mente mencionemos, como otra de las ten-
dencias del constitucionalismo actual, la
presencia del concepto regin como nueva
unidad territorial. Sobre el particular nos
remitimos a las explicaciones contenidas en la
Seccin V, prrafo 19.4 de este Manual.
33. CLASIFICACIN Y TIPOLOGA DE LAS
CONSTITUCIONES
Descritos los principios que informan
la escuela del constitucionalismo clsico,
estamos en condiciones de comprender
la distincin entre Constitucin material y
Constitucin formal.
Constitucin en sentido material es el
sistema de normas escritas o no escritas;
codificadas o dispersas que se refieren a
la organizacin fundamental del Estado. El
concepto material de Constitucin se define,
por consiguiente, por su objeto o materia. El
sentido material no hace relacin ninguna a
30
Sobre esta materia ver NOGUEIRA, HUMBERTO,
Regmenes Polticos Contemporneos, Editorial Fondo
de Cultura Econmica, Stgo., 1985, pp. 301 y ss.
31
En nuestro pas la Contralora General de la
Repblica fue reconocida con rango constitucional
en la Reforma de 1943. El Tribunal Constitucional
en la Reforma de 1970. La Constitucin de 1980
incorpora al Banco Central y al Consejo de Segu-
ridad Nacional.
 Manual de Derecho Poltico
la categora formal del origen del precepto,
sino a que el objeto o materia reglado sea
de importancia fundamental.
La Constitucin dice Jellinek abarca
los principios jurdicos que designan los
rganos supremos del Estado, los modos
de su creacin, sus relaciones mutuas, fija
el crculo de su accin y, por ltimo, la
situacin de cada uno de ellos respecto al
poder estatal.32
Crear y estructurar los rganos supremos
del poder estatal, dotndolos de competen-
cia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y
esencial de toda Constitucin. En tal sentido,
todo Estado est constituido de una manera
determinada, especfica y concreta; tiene
una manera de ser, un modo de disposicin
de sus elementos, una estructura en cuanto
todo. La Constitucin en sentido material
coincide con el concepto genrico o am-
plio de Constitucin enunciado al iniciar
esta Seccin.
La Constitucin en el sentido formal es el
sistema de normas referidas a la estructura
del poder estatal, en cuya elaboracin y
mantenimiento se han observado las forma-
lidades que prescribe el constitucionalismo
clsico. Se atiende, por consiguiente, a las
formas y efectos que reviste la tcnica jurdica.
Sabemos que el constitucionalismo moder-
no ha codificado generalmente las normas
jurdicas fundamentales del Estado, para
conferir la inmutabilidad y permanencia;
el texto escrito y rgido ha sido equiparado
a una superley, a una ley de garantas. La
Constitucin adquiere, con eso, un carcter
emintemente formal; se distingue de la ley
ordinaria, no slo por su objeto ni por el
gnero de las cuestiones que trata, por su
forma de elaboracin.33
Planteada en estos trminos la distincin,
se puede concluir que todo Estado tiene
Constitucin en sentido material, pero no
todos la tienen en sentido formal.
La clasificacin puede explicitarse to-
mando como referencia las constituciones
de Inglaterra y de los Estados Unidos de
Norteamrica.
32
JELLINEK, ob. cit., p. 413.
33
BIDART, ob. cit., p. 512.
156
Inglaterra tiene una Constitucin ma-
terial, porque se rige por leyes y conven-
ciones constitucionales que se refieren a
la organizacin fundamental del Estado,
como la ley que mutil atribuciones de la
Cmara de los Lores (1911) y la que Meci
el sufragio universal (1918), y varias con-
venciones constitucionales que dan a su
sistema poltico el carcter de parlamentario.
En cambio, no tiene Constitucin formal,
porque al carecer de un poder constitu-
yente no existe diferencia entre esas leyes
constitucionales y las ordinarias. Por otra
parte, no existe un texto escrito nico y de
naturaleza orgnica.
La Constitucin norteamericana, en cam-
bio, presenta los caracteres de Constitucin
tanto en sentido material como formal. En
efecto, la Constitucin de 1778-89, con las
diez primeras enmiendas, contiene el fondo
de la Constitucin con su tabla de derechos
humanos y la reglamentacin de los poderes.
El artculo V de la misma Constitucin pro-
pone los trmites necesarios para su reforma,
trmites complejos que no son necesarios
para la formacin ni modificacin de las leyes
ordinarias. Consta, adems, en un documento
escrito, solemnemente promulgada por el
pueblo y es la base de todo el ordenamiento
jurdico norteamericano.34
Otras clasificaciones que habitualmente
aparecen en los textos y a las cuales nos
hemos referido incidentalmente en esta
Seccin carecen, a nuestro entender, de
relevancia. En efecto, para el constitucio-
nalismo la Constitucin debe ser necesa-
riamente escrita, rgida y establecida por
el poder constituyente, cuya titularidad de
ejercicio reside en el pueblo o nacin. Las
constituciones no escritas, flexibles y otor-
gadas slo podrn ser consideradas como
tales desde el punto de vista material.
Conserva inters la clasificacin que se
hace entre constituciones breves o sumarias
y constituciones desarrolladas. El problema
no es meramente cuantitativo como pare-
cen entender algunos autores. No se trata
del mayor o menor nmero de captulos o
34
El ejemplo se encuentra desarrollado en IZAGA,
ob. cit., tomo 2, p. 198.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
artculos que tiene el texto constitucional,
sino del aspecto cualitativo, del alcance de
las normas. La Constitucin breve o sumaria
se limita a regular los aspectos esenciales
de las instituciones que establece y enco-
mienda a la ley ordinaria su reglamentacin
o complementacin. Por el contrario, las
constituciones desarrolladas pormenorizan
materias propias de ley ordinaria.
Las constituciones chilenas con la ex-
cepcin de la de 1823, moralista de Ega-
a han sido breves o sumarias.
La doctrina se inclina preferentemente
por la Constitucin breve o sumaria.
Estimamos que la clasificacin entre
Constitucin escrita y Constitucin real es per-
fectamente vlida en su contenido, pero
resulta equvoca en cuanto a la termino-
loga empleada. La alusin a constitucio-
nes escritas como uno de los factores de la
contraposicin, excluye a cierto tipo de
normas fundamentales, respecto a las cuales
tambin puede originarse la antinomia que
se procura evidenciar.
Por tal motivo, estimamos ms escla-
recedora la distincin entre Constitucin y
rgimen poltico. Aun cuando el tema ser
profundizado en la Seccin de los Regmenes
Polticos (tomo II), creemos oportuno trazar
aqu un esbozo de este planteamiento.
La premisa fundamental de esta clasifica-
cin se traduce en el siguiente enunciado:
la verdadera configuracin poltica de un
pueblo no es siempre lo que aparece en los
textos constitucionales. La Constitucin tien-
de a desfigurarse en su aplicacin prctica.
La puesta en marcha de la Constitucin
produce un cierto orden, el orden consti-
tucional, que tal vez se separe un poco o
mucho de la imagen de orden concebida
por los constituyentes, o de la deducida
por los exgetas del texto (en el caso de
Constitucin escrita).35
Las causas que pueden provocar este
desfase entre lo que dice el texto constitu-
cional y la realidad son complejas y, para su
adecuada comprensin, es preciso conocer
el rol que en la vida estatal desempean las
35
JIMNEZ DE PARGA, ob. cit., p. 25.
157
fuerzas polticas. Intertanto, debemos ade-
lantar que la vida poltica se nos presenta
como un constante fluir que no puede que-
dar paralizado por un texto constitucional.
De ah que surja la idea de rgimen como
un continuo fluir vital de las situaciones
concretas del poder. Se trata, en sntesis,
de visualizar el proceso dialctico que se
origina entre vida y organizacin, devenir
y estructura.
Desde esta perspectiva, Jimnez de Parga
define la Constitucin como un sistema de
normas jurdicas, escritas o no, que pretende
regular los aspectos fundamentales de la
vida poltica de un pueblo.
El rgimen poltico segn, el mismo au-
tor es la solucin que se da de hecho a los
problemas polticos de un pueblo. Como
tal solucin es efectiva, el rgimen puede
o no coincidir con el sistema de soluciones
establecido por la Constitucin. Lamenta-
blemente la mayora de las veces esta coin-
cidencia est muy lejos de producirse.36
33.1. Tipologa de Manuel Garca-Pelayo
Una de las tipologas de mayor difusin es
la que corresponde a MANUEL GARCA-PELAYO,
quien toma como referencia el distinto sentido
metodolgico con que se ha elaborado una
constitucin, la que, a su vez, es expresin
de una posicin filosfica en concordancia
con una doctrina poltica.37
a) Concepto racional normativo: concibe la
Constitucin como un sistema de normas
capaz de planificar la vida poltica. Slo
la razn puede poner orden. La Constitu-
cin no slo es la expresin del orden, es
la creadora de ese orden. De esta suerte
la realidad poltica est en la ley que la
establece.
Caracterstica del concepto racional
normativo de la Constitucin es la de ser
un documento escrito, establecido de una
36
JIMNEZ DE PARGA, ob. cit., pp. 25 y 69.
37
La tipologa se encuentra desarrollada en De-
recho Constitucional Comparado, Editorial Revista de
Occidente, Madrid, 1957, pp. 33 y ss.
 Manual de Derecho Poltico
sola vez y para siempre. Slo el derecho
escrito ofrece garantas de racionalidad;
slo l permite un orden objetivo y per-
manente.
Histricamente, el contenido de estas
frmulas constitucionales corresponde al
auge de la doctrina liberal, tanto en su ex-
presin poltica como econmica.
b) Concepto histrico tradicional: surge esta
corriente en el siglo XIX, como reaccin
a la posicin anterior. Conforme a ella la
Constitucin es el resultado de una lenta
transformacin histrica. En cada comuni-
dad concurren especiales circunstancias, no
todas dependientes de la voluntad humana
ni de la razn. Frente a la indigencia de la
norma jurdica, ganan importancia los usos
y prcticas polticos. Por eso debe decirse
con propiedad la Constitucin de un pueblo,
no de constitucin a secas, como estructura
de orden vlida para cualquier lugar. Una
constitucin consuetudinaria tiene mayor
vigor que una escrita.
Si bien es correcto vincular esta concep-
cin tradicional con la doctrina conservadora,
no debe olvidarse como anota TAGLE que
tambin existe una corriente historicista con
sentido revolucionario, en la cual algunos
incluyen al mismo Carlos Marx.38
c) Concepcin sociolgica: postula que la
Constitucin es el modo de ser de un pue-
blo con todo el complejo de sus riquezas,
carcter, cultura, etc. Por consiguiente, no
interesa tanto el orden descrito por los textos
fundamentales como el orden vivido por
cada pueblo.
A la posicin racional-normativa la co-
rriente sociolgica contesta que la Consti-
tucin es una forma de ser y no de deber
ser; a la histrico-tradicional, recuerda
que la Constitucin no es el resultado del
pasado, sino que se basa en estructuras del
presente.
En sntesis, mientras la concepcin racio-
nal hace girar el derecho sobre la validez y lo
histrico sobre la legitimidad, la sociolgica
la hace sobre la vigencia.
38
TAGLE A., CARLOS, Derecho Constitucional, Edi-
torial Depalma, Buenos Aires, 1976, p. 123.
158
Adhieren a esta corriente conservadores,
como Lorenz von Stein, pero sin duda el
mayor vigor dimana del pensamiento de
un socialista, Ferdinando Lassalle: Los
problemas constitucionales no son prima-
riamente problemas de derecho, sino de
poder; la verdadera Constitucin de un
pas slo reside en los factores reales que
en este pas rigen.39
33.2. Tipologa de Karl Loewenstein
Karl Loewenstein en su ordenamiento
tipolgico de las constituciones, otorga
singular relevancia al factor eficacia. Se
cumple lo ordenado por la Constitucin?
Al contestar esta interrogante, abre un es-
pectro de posibilidades:
a) Constituciones normativas. En este tipo
de constituciones existe una efectiva y real
coincidencia entre lo que dice el texto es-
crito y el orden poltico-social. Titulares y
destinatarios del poder hacen de la Consti-
tucin una prctica, la viven efectivamente.
El ambiente nacional y social es favorable
para su realizacin. La Constitucin tiene
una eficacia de ciento por ciento. La Cons-
titucin es un traje a la medida.
Segn Loewenstein, este tipo de consti-
tuciones se encontrara en los pases euro-
peos occidentales y en Estados Unidos de
Norteamrica.40
b) Constituciones nominales. En este caso
el grado de eficacia de la Constitucin es
relativo. Puede ser jurdicamente vlida,
pero el proceso poltico no se adapta del
todo a sus normas. El desajuste se origina
por falta de desarrollo de la realidad pol-
tico-social. La norma vale jurdicamente,
pero no tiene existencia histrica; es una
pretensin sincera y quiz llegue a configurar
39
Qu es una Constitucin?, Editorial Siglo
XX, Buenos Aires, 1957, p. 41.
40
Autores como BUONDELL y JIMNEZ DE PARGA,
encuentran exagerada la apreciacin de Loewens-
tein en tal sentido: en ningn pas del mundo las
constituciones cuentan con una eficacia plena, la-
mentablemente.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin

de modo efectivo la realidad sociopoltica. tarse con diversas enfermedades. A lo largo

Puede llegar a ser plenamente eficaz. El de su vida, el Estado sufre contratiempos,
traje debe colgar durante cierto tiempo en vive momentos excepcionales y crisis de
el armario y ser usado cuando el cuerpo diversa ndole.
haya crecido. Los ordenamientos fundamentales de
Este tipo de constituciones se dara en los diversos Estados no han estado ajenos
los pases subdesarrollados. a estas situaciones y, en consecuencia, la
mayora de las constituciones prevn al-
c) Constituciones semnticas. La Consti-
gunas enfermedades del cuerpo poltico y
tucin es plenamente aplicada, pero no es
prescriben diversos remedios.
ms que una formulacin del poder polti-
En efecto, frente a ciertas anormalidades
co existente, en beneficio exclusivo de los
o alteraciones, y segn sea su gravedad, se
detentadores del mismo. La Constitucin
contemplan ciertos procedimientos, como
es efectivamente aplicada, pero no cum-
son los llamados regmenes de emergencia
ple su verdadero rol de ser un medio para
o estados de excepcin constitucional.
contener el poder estatal. Si no existiera
Estas situaciones de anormalidad, que
la Constitucin, el desarrollo tctico del
permiten declarar los estados de emergencia,
proceso del poder no sera notablemente
pueden originarse por factores externos
diferente. La Constitucin es entonces un
(guerra o invasin), por causas internas
puro instrumento de camuflaje. En el smil
(conmocin o graves alteraciones del orden
desarrollado, el traje no es en absoluto un
pblico) o por fenmenos de la naturaleza
traje, sino un disfraz.
(sismos, inundaciones, etc.). 43
Dnde encontramos las constituciones
Declarado el estado de excepcin por la
semnticas? Loewenstein, en forma prudente,
autoridad correspondiente y con los requi-
contesta: no parece tener ningn campo
sitos que el ordenamiento constitucional
especfico. Pueden surgir por doquier.
seale, la autoridad ejecutiva puede suspen-
Sin embargo, seala como tipo ideal la
der o restringir el ejercicio de determina-
Constitucin de Cuba proclamada por el
dos derechos (libertad personal, derecho
dictador Fulgencio Batista en 1952, tras su
de reunin, de asociacin, de opinin y
golpe de Estado. Por otra parte agrega, la
otros).
Constitucin semntica en la forma de tipo
En general, los estados de emergencia
archidemocrtico de gobierno de asamblea
tienen por finalidad restablecer la norma-
se ha convertido en prctica corriente dentro
lidad y son de duracin limitada.
del mbito sovitico.41
Como podemos apreciar, frente a cada
Como anota Torcuato Fernndez Miran-
alteracin o enfermedad del cuerpo poltico
da, el esquema de Loewenstein representa un
se contempla una institucin como remedio
realismo metdico que desplaza el mtodo
adecuado a la circunstancia.
jurdico hacia un planteamiento sociolgico
Sin embargo, suele darse el caso de al-
del Derecho constitucional.42
teraciones de mayor gravedad que consti-
tuyen verdaderos estados patolgicos den-
tro del orden poltico y que, por su misma
34. C ASOS CRTICOS
naturaleza, no pueden estar previstos en la
Constitucin Poltica. Esto ltimo resulta
El Estado, como cuerpo poltico, est
evidente, ya que toda Constitucin tiende
expuesto, lo mismo que el hombre, a enfren-

41 43
La tipologa y comentarios desarrollados se La Constitucin de 1980 consulta cuatro estados
encuentran en la obra de LOEWENSTEIN Teora de la de excepcin constitucional: estado de asamblea, de
Constitucin, Editorial Ariel, Madrid, 1968, pp. 216 sitio, de emergencia y de catstrofe. Ver arts. 39 a 45.
y ss. Durante el periodo de transicin la disposicin 24
42
En Estado y Constitucin, Editorial Espasa-Calpe, contempla un quinto estado; peligro de alteracin
Madrid, 1975, p. 81. de la paz interna.

159
 Manual de Derecho Poltico
a asegurar la estabilidad institucional y la
continuidad jurdica y, en consecuencia,
no puede institucionalizar actos contra las
normas jurdicas establecidas o al margen de
ellas (golpes de Estado, revoluciones, etc.) y
que significan abrir una brecha en el orden
jurdico. La revolucin no es un acto jurdico
susceptible de ser constitucionalizado. Los
instrumentos constitucionales no prevn las
revoluciones como actos jurdicos lcitos
ni los efectos que los hechos de esa clase
pueden producir luego. Desde el punto
de vista jurdico son consideradas como
crisis del derecho o como rupturas de la
legalidad. La Constitucin que establece
el derecho a ser violada no sera en rigor
una Constitucin, dice Schmitt.
Tradicionalmente, el Derecho Poltico
se despreocupaba del estudio de estos ca-
sos crticos o estados patolgicos. Cuando
uno de estos fenmenos se presentaba,
el diagnstico quedaba agotado con la
simple certificacin de un hecho: se ha
producido la ruptura de la continuidad
constitucional.
Carr de Malberg, representativo ex-
positor de esta tendencia, expresa: No
hay sitio en la ciencia del Derecho Pblico
para un captulo sobre la teora jurdica
de los golpes de Estado, de las revolu-
ciones y de sus efectos.44 Sin embargo,
esta postura en el Derecho Poltico ha
ido cambiando. Con Jean Blondell nos
encontramos ante una nueva tendencia
para enfrentar estos fenmenos: Pese a
la supremaca de las constituciones, los
juristas siempre han reconocido, con un
claro concepto de la realidad, que una
revolucin que consigue triunfar significa
el final de la Constitucin antes vigente
y que los nuevos gobernantes pueden
empezar a trabajar en una tabla rasa.45
Se aceptan las perturbaciones del orden
poltico como una realidad susceptible
de estudio y anlisis, ya que las ms de las
veces supone un quiebre constitucional y
la generacin de un nuevo orden.
44
Ob. cit., p. 947.
45
Introduccin al Estudio Comparativo de los Gobiernos,
Editorial Rev. de Occid., Madrid, 1973, p. 471.
160
Son muchas las manifestaciones del he-
cho revolucionario. La continuidad jurdi-
ca y la estabilidad constitucional pueden
verse alteradas por mltiples fenmenos
y comn es, aun cuando tarea nada fcil,
hacer un distingo entre todos ellos, con-
ceptualizndolos segn las caractersticas
que asumen.
34.1. Revolucin y golpe de Estado
Aunque en estricto rigor no se puede
decir que los griegos conocieron el moderno
concepto de revolucin, es de suma impor-
tancia hacer notar cmo ellos distinguieron
entre lo que hoy en da denominamos re-
volucin y golpe de Estado. Unas veces
los ciudadanos se alzan contra el gobierno
dice Aristteles en La Poltica46 para im-
poner un cambio de Constitucin, para
cambiar la que exista, sea cual fuere, es
decir, para trocar la democracia en oligar-
qua o la oligarqua en democracia, o sta
en repblica y en aristocracia o viceversa.
Otras veces el alzamiento no va contra la
forma de gobierno establecida, sino que
se consiente en dejar que subsista, pues lo
que quieren los descontentos es gobernar
ellos mismos.
La clasificacin aristotlica hizo fortuna
y hasta el presente los autores siguen repi-
tiendo que existe revolucin cuando los
insurrectos con su accin pretenden cambiar
el orden jurdico-institucional; por el con-
trario, se est en presencia de un golpe de
Estado cuando el propsito se circunscribe
a un simple cambio de gobernantes.
Sobre el particular, estimamos que debe
necesariamente hacerse una puntualizacin.
Tanto en el caso de la revolucin como en
el caso del golpe de Estado, se produce una
ruptura del ordenamiento constitucional,
ya que los nuevos gobernantes acceden al
poder por va diferente que la sealada en
el ordenamiento preexistente. La caducidad
de la Constitucin, desde un punto de vista
jurdico, resulta inevitable.
46
Libro VIII, Cap. I.
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
Partiendo del supuesto que el hecho
revolucionario se produzca en un Estado
regido por una Constitucin de corte cons-
titucionalista, ella queda abrogada en forma
orgnica, sea cual fuere la justificacin tica
y la legitimidad del movimiento triunfante.
La razn de que ello ocurra as, es simple: la
respuesta que el ordenamiento fundamen-
tal daba a la interrogante quin ejerce el
poder? ya no es vlida, no corresponde a la
realidad. La generacin del gobierno ha sido
otra, que no se compadece con la frmula
que estableca el ordenamiento normativo
aun cuando cuente con la aprobacin t-
cita o expresa de los gobernados. Y, siendo
la Constitucin, ante todo organizacin
fundamental de las relaciones de poder
del Estado, mal podra sobrevivir si ha sido
vulnerada, precisamente, en ese aspecto
de su esencia no obstante que ello pueda
aparecer impuesto por las circunstancias.
La Constitucin escrita no representa
un conjunto de disposiciones yuxtapuestas
e inorgnicas; implica, por el contrario,
una totalidad unitaria y acabada que slo
se hace inteligible en funcin del todo, por
cuanto expresa una determinada idea de
derecho y la opcin por un rgimen poltico,
tambin tpico. Es por eso que su revisin
o enmienda slo puede efectuarse por los
canales que ella misma previene.
El hecho revolucionario puede ser mo-
ral, si encuadra con las leyes ticas; puede
ser legtimo si descansa en la juridicidad;
pero no es nunca legal por discordar con
el derecho positivo.
Ahora bien, qu sucede cuando el propio
gobernante revolucionario atribuye vigencia
a la Constitucin preexistente? Se trata,
por cierto, de un hecho de extraordinaria
significacin, por cuanto revela la decisin
del detentador de hecho para gobernar
conforme a derecho. Sin embargo, ello
no hace revivir el estatuto fundamental
abrogado; solamente el contenido de sus
disposiciones puede cobrar eficacia; pero
no ha cambiado el fundamento de su vali-
dez. La fuerza normativa ya no arranca de
una manifestacin del poder constituyen-
te, sino de la decisin del gobernante. La
Constitucin formal ha muerto; emerge
161
la Constitucin material: reglas y prcticas
para el ejercicio del poder.
Obviamente, ese mismo Estado podr
volver a regularse por una Constitucin
formal en los trminos del constitucio-
nalismo cuando en su establecimiento se
respeten los principios que ya recordra-
mos. Cabe reiterar, igualmente, que para
que ello ocurra basta un apego nominal
a los principios clsicos. Es preciso que el
nuevo estatuto sea reflejo del pensamiento
y el querer polticos comunes.
Admitido que la consolidacin del triun-
fo de los insurrectos produce como efecto
inmediato la abrogacin del ordenamiento
constitucional, es posible entrar a distinguir
en cuanto a sus efectos mediatos.
Es dentro de este mbito cuando tiene
aplicacin la tipologa de Aristteles, pero
referida no tan slo a los aspectos meramen-
te jurdicos, sino que principalmente a la
configuracin global de la sociedad.
Cuando como consecuencia de la accin
de los gobernantes de tacto se produce
una transformacin radical y profunda en el
ordenamiento jurdico y en las estructuras
econmico-sociales, estamos en presencia
de una revolucin. Cuando, por el contra-
rio, los cambios slo se circunscriben a lo
poltico-institucional, sin tocar las estruc-
turas econmico-sociales, o slo lo hacen
tangencialmente, estamos en presencia de
un golpe de Estado.
Se citan como ejemplos clsicos de
revolucin: la Francesa de 1789; la Rusa
(bolchevique) de 1917; la China de 1949;
la Cubana de 1959.
En materia de golpes de Estado, Latino-
amrica ofrece un espectro variado: Bolivia,
Venezuela, Argentina, los ms destacados.
Por el contrario, Chile y Uruguay se pre-
sentaban como ejemplos de estabilidad en
el siglo XX.
Dentro del tipo golpe de Estado se suele
distinguir el pronunciamiento militar de los
cuartelazos. Lo que cualifica al pronuncia-
miento militar es la accin cohesiva de las
Fuerzas Armadas. No se trata de un movi-
miento dirigido por una fraccin de una
de sus ramas, ni de un acto de caudillaje,
sino de un movimiento institucional de las
 Manual de Derecho Poltico
mismas. Generalmente se invoca como fi-
nalidad la defensa de las instituciones y la
integridad nacional.47
Los cuartelazos, putsch y otros movimien-
tos insurreccionales carecen de esa cobertura
institucional y representan slo fracciones
de las Fuerzas Armadas.48
34.2. El derecho de resistencia a la opresin
Los distintos actos que hemos descrito
son, por lo general, producto como lo sea-
lramos en su oportunidad de una reaccin
de los gobernados en contra de la comisin
de ciertos abusos o mantenimiento de
ciertos usos por parte de los gobernantes.
Se producen en el cuerpo poltico ciertas
enfermedades que no tienen remedio
jurdico y por ende se recurre a remedios
extrajurdicos (revolucin, golpe de Esta-
do, etc.). El problema, entonces, consiste
en acordar a esos actos la justificacin que
jurdicamente no tienen; en legitimarlos
sobre la base de justificaciones extrajurdi-
cas. El derecho de resistencia a la opresin
cumple la funcin de justificar ciertos actos
de los gobernados frente a determinadas
situaciones que implican arbitrariedad por
parte de los gobernantes.
Tambin denominado derecho de rebe-
lin, es el derecho que tiene toda sociedad
de hombres dignos y libres para defenderse
contra el despotismo e incluso destruir-
lo.49 La concepcin de este derecho es
de antigua data y su desarrollo ofrece di-
versas variantes a lo largo de la historia del
pensamiento poltico y en los diferentes
regmenes polticos.
Aun cuando no faltan antecedentes
tanto en los griegos que manifestaban
un acentuado aborrecimiento por el go-
bierno ilegtimo (impuro) como en la
47
Sobre el particular ver Bando N 5 y Decreto
Ley N 1 de la Junta de Gobierno de Chile, ambos
del 11 de septiembre de 1973.
48
Sobre el punto ver MELOTTI, UMBERTO, Revo-
lucin y Sociedad, Editorial F.C.E., Mxico, 1971.
49
SNCHEZ VIAMONTE, CARLOS, El Constituciona-
lismo, Editorial Bibliogrfica, Buenos Aires, 1957,
p. 351.
162
Patrstica, podemos afirmar que las primeras
exposiciones orgnicas relativas al derecho
de insistencia a la opresin comenzaron a
tener lugar a partir del siglo XII con Juan
de Salisbury, quien en su obra Polycraticus
presenta la primera defensa explcita del
tiranicidio que se encuentra en la literatura
poltica medieval. Quien usurpa la espada
merece morir por la espada.
Un siglo ms tarde, Santo Toms de
Aquino en su obra Del rgimen de los prnci-
pes, repudia el tiranicidio, pero sienta las
bases de la resistencia a la opresin, como
acto pblico de todo un pueblo. Justifica
la resistencia a la tirana siempre y cuando
quienes resistan se aseguren que su accin
ser menos nociva para el bien comn que
el mal o abuso que tratan de eliminar. Pos-
teriormente, Marsilio de Padua en su obra
Defensor pacis (1324) expone el derecho de
resistencia a la opresin enlazndolo con el
principio de la soberana del pueblo.
Al iniciarse la Edad Moderna (siglo XVI)
cobran relieve las defensas que de este dere-
cho hicieron los telogos espaoles Surez,
en el Tratado de las Leyes, y Mariana, en Del
rey y de la institucin real.
Sin embargo, el verdadero realce del
derecho de resistencia a la opresin tiene
lugar con John Locke en su Segundo ensayo
sobre el gobierno civil, obra publicada en 1690.
No sin razn se ha definido a Locke como
el terico de la revolucin inglesa de 1688.
En efecto, en el prefacio del Ensayo justifica
a los ingleses que, a su juicio, obraron en
defensa de sus legtimos derechos, los que
les haban sido arrebatados por el usurpador
Jacobo II. Siempre que los legisladores
intentan arrebatar o suprimir la propiedad
del pueblo o reducir a los miembros de ste
a la esclavitud de un poder arbitrario, se
colocan en estado de guerra con el pueblo,
y ste queda libre dse seguir obedecindole,
no quedndole entonces a ese pueblo sino
el recurso comn que Dios otorg a todos
los hombres contra la fuerza y la violencia
Este pueblo tiene derecho a readquirir
su libertad primitiva y ante el estableci-
miento de un nuevo poder legislativo (el
que crea ms conveniente) provea a su
propia salvaguardia y seguridad, es decir,
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
a la finalidad para cuya consecucin estn
en sociedad.50
Mucho se ha discutido en doctrina po-
ltica si el derecho a la rebelin es o no un
derecho a la revolucin. Si nos atenemos
a lo expresado por John Locke en su obra
no podemos ms que entenderlo como el
derecho que tiene el pueblo a recuperar los
derechos que le han sido vulnerados. Cuando
el gobernante se excede en sus atribuciones,
sobrepasa sus derechos y quebranta la misin
que le ha sido confiada, el pueblo tiene el
deber de ejercer el derecho de resistencia y
liberarse de la opresin a que ha sido some-
tido. En consecuencia, este derecho no tiene
por finalidad la promocin de una sociedad
mejor, no pretende un cambio institucional,
sino la recuperacin de los antiguos derechos
que han sido conculcados; es un derecho
contra los gobernantes, pero no contra las
instituciones, por lo que a lo menos en
su sentido original no se identifica con el
derecho a la revolucin propiamente dicha,
aun cuando en ciertas circunstancias puede
adquirir tal alcance y trascendencia.
El derecho de resistencia a la opresin no
slo ha existido en la doctrina de los pensado-
res, sino que, adems, ha habido reiterados
intentos de institucionalizarlo. La declaracin
de los derechos del hombre y el ciudadano
lo incluye entre los derechos naturales e im-
prescriptibles, juntamente con la libertad, la
propiedad y la seguridad (art. 2).
Sin embargo, su institucionalizacin, es
decir, su reconocimiento por el derecho
positivo, ha significado un problema para el
constitucionalismo. El Estado de Derecho,
producto del constitucionalismo clsico, im-
plica la existencia de una serie de tcnicas
jurdicas (separacin de funciones, supre-
maca constitucional, elecciones libres, etc.),
destinadas a excluir la posibilidad terica de
opresin y, en consecuencia, la necesidad de
remedios extrajurdicos. En otras palabras,
en el derecho positivo, dentro de las ma-
nos del Estado de Derecho, el derecho de
50
JOHN LOCKE, Segundo ensayo sobre el gobierno civil,
Aguilar, Buenos Aires, 1963, Cap. XIX, p. 239. Vase
en Anexos de este libro Hobbes y Locke, intrpretes de su
poca, por ANA MARA GARCA BARZELATTO.
163
resistencia a la opresin no tiene razn de
existir, porque el constitucionalismo implica
la imposibilidad jurdica de la opresin y la
posibilidad jurdica de impedir o reparar los
abusos.51 Adems, el ejercicio de la rebelin
implica el empleo de la fuerza y sta es, por
naturaleza, lo opuesto al Derecho.
Despus de la Segunda Guerra Mundial
las constituciones dictadas en Europa no
consagran este derecho debido a la difi-
cultad en encontrar frmulas adecuadas
para su institucionalizacin; sin embargo,
el espritu de derecho de rebelin emana
claramente de cada una de las constituciones
del mundo occidental.
34.3. Gobierno de facto
No obstante las situaciones de anorma-
lidad constitucional que puede sufrir un
Estado (revoluciones, golpes de Estado,
etc.), ste debe seguir funcionando. Y esto,
en virtud del principio de la continuidad
del Estado. Un Estado no puede saber de
pausas ni interrupciones y exige que en
todo momento haya un gobierno rigin-
dolo y mandndolo. Siempre debe haber
un gobierno que lo dirija, que asegure su
funcionamiento para evitar caer en el caos
o la anarqua, aun cuando ese gobierno
no se haya constituido de acuerdo con las
normas jurdicas vigentes.
Por esta razn ha surgido la doctrina del
gobierno de facto o de hecho en oposicin al
gobierno de jure o de derecho. Se caracteriza,
porque el acceso a los cargos o roles de
gobierno por parte de los nuevos ocupantes
se efecta contrariando normas jurdicas, o
por lo menos, al margen de ellas.52 As el
gobierno ser de facto hasta que se produzca
la instauracin de un nuevo orden consti-
tucional mediante el ejercicio del poder
constituyente, y el gobierno se convierte
en de jure, ya que estar encuadrado dentro
del nuevo ordenamiento jurdico.
Pero no slo el gobierno instaurado al
margen de las normas constitucionales y
51
LPEZ, p. 102.
52
LPEZ, p. 108.
 Manual de Derecho Poltico
legales constituye gobierno de facto. Exis-
ten otros criterios para determinarlo. El
profesor Dana Montao observa que el
hecho apreciable para la determinacin del
carcter de un gobierno no es solamente
el modo como ha llegado al poder. Un go-
bierno regularmente constituido, es decir,
elegido de acuerdo a la Constitucin y a
la ley, puede devenir gobierno de hecho,
por apartarse de aqulla o de sta, ora en
el ejercicio de sus atribuciones propias, ora
por haber sobrevenido un vicio que hace
irregular su permanencia en el poder.53
Podemos determinar, entonces, que es-
tamos en presencia de un gobierno de facto
cuando el conjunto de rganos y de indivi-
duos que dirigen el Estado se apartan de las
normas de derecho vigentes, ya sea porque
se genera con prescindencia del procedi-
miento establecido en la Constitucin y en
las leyes para la renovacin de los titulares
de los rganos gubernamentales, y en forma
generalmente violenta, o porque en la orga-
nizacin de las instituciones del Estado, un
poder vulnera los principios de derecho y, en
especial, el de la separacin de los poderes y
se arroga, adems de sus funciones propias,
otras facultades que han sido entregadas
por la ley a un poder distinto o, por ltimo,
cuando al ejercer sus funciones atropella
abiertamente los derechos y garantas que
la ley concede a sus ciudadanos.
53
Montao, Dana, Principios de Derecho Pblico,
tomo II, p. 128.
TEXTO COMPLEMENTARIO
Texto atinente a prrafo 32:
Evolucin del Constitucionalismo
MARIO BERNASCHINA GONZLEZ
Manual de Derecho Constitucional
Editorial Jurdica de Chile, 1958,
pp. 137 a 141
A PROBACIN DE LA CONSTITUCIN DE 1925
Convocatoria a una Asamblea Constituyente.
El pas peda una Asamblea Constituyente y la
164
Segn este criterio se puede distinguir
entre los gobiernos que nacen de facto y
aquellos que nacen de jure, pero que devie-
nen de facto por actos posteriores.
Todo gobierno de facto pretende legiti-
marse, ser aceptado y reconocido no slo
en el plano interno, sino tambin interna-
cionalmente.
Internamente, un gobierno de facto puede
legitimarse y, adems, convertirse en gobierno
de jure al instaurar un nuevo orden consti-
tucional o mediante el reconocimiento del
ordenamiento jurdico vigente y el encuadra-
miento de sus actos a ste. Tambin puede
legitimarse por cualquier medio que signifique
la expresin de la opinin ciudadana con
respecto al rgimen de facto y que le permite
confirmar en el poder a los gobernantes que
han llegado a l por vas extralegales, como
el plebiscito, por ejemplo.
En el plano internacional el gobierno de
facto busca primordialmente y con verdadero
carcter de necesidad el reconocimiento
por parte de los dems Estados. Es decir,
un pronunciamiento oficial de la comu-
nidad internacional, considerando que el
gobierno de facto representa legalmente al
Estado y que es capaz de obligar en materia
internacional. Las estrechas relaciones que
mantienen los Estados en materia econmi-
ca, tcnica, comercial y cultural, entre otras,
explican la importancia fundamental que el
reconocimiento internacional tiene para los
gobiernos de facto.
finalidad principal de la Comisin Consultiva
era la de informar al Gobierno sobre todo lo
relativo a los procedimientos a que deba ce-
irse la organizacin y funcionamiento de la
Asamblea Constituyente.
Sin embargo, el presidente Alessandri tuvo
poderosas razones para omitir la convocatoria
de un Congreso elegido por el pueblo, princi-
palmente por la falta de registros electorales.
Subcomisin de forma. La subcomisin que
nos interesa, segn lo expresado en la primera
 Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
reunin de la Gran Comisin, se preocupara
de los preparativos y organizacin de la Asam-
blea Constituyente; tendra por objeto realizar
la funcin para la cual haba sido convocada
la Comisin Consultiva misma, finalidad que
fue desvirtuada ms tarde, transformndose en
Constituyente.
Nos ha sido imposible encontrar las actas
de las sesiones de esta subcomisin, que no se
publicaron en el libro llamado Actas Oficia-
les de las sesiones celebradas por la Comisin
y subcomisiones encargadas del estudio del
Proyecto de Nueva Constitucin Poltica de
la Repblica. No obstante, hemos tratado de
reconstituir sus trabajos guindonos por las
versiones de prensa de la poca y los relatos
de los miembros de ella.
La sesin constitutiva de esta subcomisin
se verific el da 20 de abril, con el nombre de
Comisin de organizacin y funcionamiento de
la Asamblea Nacional Constituyente. Nosotros
la hemos llamado, simplemente, subcomisin
de forma, por el papel que se le asign.
A la primera reunin concurrieron todos
sus miembros, pero los trabajos de esta sub-
comisin no tuvieron importancia, porque
no lleg a conclusin concreta alguna. Se
discuti si la Constituyente sera elegida sobre
una base gremial o por eleccin popular. El
seor Alessandri, que en la sesin preparatoria
del 4 de abril de 1925 haba abordado estas
mismas ideas, deseaba que fuera elegida en
forma mixta: dos tercios de eleccin popu-
lar y el tercio restante con representantes
de las actividades de las fuerzas vivas de la
nacin.
En la segunda reunin (23 de abril) se sigui
discutiendo el mismo punto. La 3 y ltima
sesin de esta subcomisin se realiz el 1 de
mayo de 1925 con muy escasa asistencia, razn
que movi al seor Alessandri a no convocarla
posteriormente.
Llamamiento a un plebiscito. A pesar de que en
varias ocasiones el seor Alessandri haba ofreci-
do llamar a una Asamblea Constituyente, tena
la idea de hacer aprobar la nueva Constitucin
por medio de un plebiscito. En conversaciones
personales que sostuvimos con l nos manifest
que esta frmula la estim ms conveniente
para impedir que la obra de la subcomisin de
reforma, que avanzaba con todo xito, fuera
desvirtuada por una Asamblea.
En la sesin 3 se acord someter el proyecto
definitivo de la subcomisin a la consulta de un
plebiscito nacional.
165
El 31 de julio de 1925 (Diario Oficial de 3
de agosto) se dict el Decreto-ley N 461, que
convocaba a plebiscito. En el considerando
7 se deca: Que, en homenaje y respeto a la
voluntad nacional, y habindose manifestado
opiniones divergentes en orden al rgimen y
forma de Gobierno, el Presidente de la Rep-
blica considera su deber someter esta diver-
gencia al fallo autorizado que dicte la voluntad
solemnemente expresada de la mayora de sus
conciudadanos.
El plebiscito se realizara el 30 de agosto de
1925 y en l la ciudadana deba manifestar su
preferencia por alguno de los proyectos.
Forma del plebiscito. Los proyectos que se
someteran a referndum eran dos: el de la
subcomisin y el voto disidente o voto parla-
mentario.
En el artculo 2 de los Decretos-leyes Nos 461
y 462 se especificaba la forma como se emiti-
ran los votos. Si se aceptaba el proyecto cuya
aprobacin pide el Presidente de la Repblica,
los ciudadanos deban votar por la cdula de
color rojo.
Los ciudadanos que deseaban mantener
el rgimen parlamentario con la facultad de la
Cmara de Diputados para censurar y derribar
gabinetes y aplazar el despacho y vigencia de
las leyes de Presupuesto y recursos del Esta-
do, emitiran su voto por medio de la cdula
color azul. Es interesante fijarse en el carcter
tendencioso que se dio a la redaccin de este
nmero.
Por ltimo, los ciudadanos que rechazaran
todo proyecto o frmula constitucional, o que
desearen otros medios para restablecer la norma-
lidad institucional, podran emitir sus sufragios
por medio de la cdula de color blanco. Este
era el voto de rechazo.
De conformidad con el Decreto-ley N 462
(publicado en el Diario Oficial del da 3 de
agosto de 1925), se constituiran Mesas en todo
el pas, compuestas de tres miembros cada una.
En los Ttulos IV, V, VI y VII (Arts. 5 a 28) se
establecan las modalidades para el nombra-
miento del personal de las Mesas receptoras,
locales, instalacin y funcionamiento de las mis-
mas, reglamentndose en detalle cada uno de
estos actos. Los Ttulos X, XI y XII se referan,
respectivamente, a los procedimientos judicia-
les, penas y disposiciones generales relativas al
referndum.
El Titulo VIII fijaba el 15 de septiembre
como da en que se hara el escrutinio; estaran
encargados de esa funcin los secretarios de
 Manual de Derecho Poltico
ambas Cmaras y el Subsecretario del Interior
(Art. 29).
En el artculo 30 se agregaba que el proyecto
que resultara aprobado sera promulgado por
el Presidente y, en todo caso, debera publicarse
el resultado del plebiscito por bando, en todas
las ciudades de la repblica, por los intendentes
y gobernadores.
Resultados del plebiscito. La Junta Central Ra-
dical, el Directorio General del Partido Conser-
vador y el Partido Liberal Unido resolvieron,
en diversas fechas, abstenerse de concurrir al
plebiscito.
Los partidos Liberal, Liberal-Democrtico y
Demcrata acordaron votar por la cdula roja;
es decir, por el proyecto de la subcomisin de
reforma.
El Partido Comunista fue el nico que resol-
vi votar por la cdula azul, o sea, por el voto
disidente o de rgimen parlamentario.
166
De los 296.259 ciudadanos inscritos en todo el
pas, concurrieron a las urnas solamente 134.421;
o sea, menos del 50% de los electores.
Realizado el recuento de votos, y una vez
que la comisin designada por el artculo 29
del Decreto-ley N 462 emiti su informe, se
proclam el siguiente resultado oficial:
Por el proyecto del Presidente
(voto rojo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127.483
Por el proyecto de rgimen
parlamentario (voto azul) . . . . . . 5.448
Por el voto de rechazo
(voto blanco). . . . . . . . . . . . . . . . . 1.490
Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134.421
Si al nmero de ciudadanos inscritos le restamos
los sufragios que obtuvo el proyecto del Presiden-
te, tenemos 168.776 ciudadanos que no estaban
de acuerdo con la Constitucin que se dara por
aprobada; es decir, casi el 60% de los inscritos.
 Seccin Sexta
TEORA DEL GOBIERNO
24. Gobierno, rganos y funciones.
25. De la divisin de poderes a la separacin de funciones.
26. La funcin legislativa.
27. La funcin ejecutiva.
28. La funcin jurisdiccional.
29. Tipos de gobierno.

24. GOBIERNO, RGANOS Y FUNCIONES ciudadanos que deciden por s mismos en

En forma elemental y con carcter pro-
visional, podemos definir el gobierno como
el ejercicio del poder supremo (estatal).
De ah que habitualmente se exprese,
que el gobierno es la direccin suprema
y control de la administracin estatal, as
como la conduccin de la poltica global
del Estado.1 En este sentido, gobierno es
el sustantivo del verbo gobernar. Gobernar
es ejercer el poder.
En la seccin anterior hemos puntualizado
que el poder supremo tiene como soporte
y residencia al Estado; pero este poder se
ejerce por hombres: el poder del Estado,
para realizarse, necesita de una inteligencia,
de una voluntad, de una fuerza humana
que lo concreten, que lo hagan efectivo
que lo impulsen.
Ahora bien, las personas o cuerpos que
ejercen una parte cualquiera de la potestad
estatal (Presidente de la Repblica, asam-
bleas legislativas), son por ello mismo los
rganos del Estado. Las personas o asam-
bleas que expresan la voluntad nacional o
ejercen la potestad pblica, jurdicamente
no son ms que los rganos de esa colecti-
vidad unificada, es decir, los rganos de la
persona estatal. En derecho estricto y desde
el punto de vista de la teora general del
Estado, la naturaleza del rgano estatal es
igual en todas partes: el zar de Rusia, en
los tiempos de su autocracia, era un rgano
en el mismo sentido que la asamblea de
la democracia suiza.2
Pero es preciso recordar, como expresa
Burdeau, que los gobernantes slo son meros
agentes o detentadores del poder estatal.
Cabe preguntarse entonces, de dnde ob-
tienen quienes ejercen el poder su cualidad
de rganos del Estado y en virtud de qu
derecho pudieron adquirir dicha cualidad?
Desde el punto de vista jurdico la nica
respuesta atinente es que ellos poseen ese
ttulo del orden jurdico establecido en
cada Estado. Como se ver ms adelante,
tal orden jurdico fundamental se encuentra
contenido en la Constitucin. Por tanto su
ttulo procede de la Constitucin y en virtud
de sta ejercen su competencia.3
De acuerdo con este punto de vista pre-
dominante en la actualidad se considera
a los gobernantes como rganos del Esta-
do. Quienes normativamente ocupan los
cargos o roles desde los cuales mandan e
imputan su voluntad al grupo, constituyen
la efectivacin de los rganos de ste. Esos
rganos del Estado constituyen el gobierno
en sentido formal o subjetivo, razn por la
cual tanto da decir, rganos del Estado,
como rganos del Gobierno.4
El gobierno ejerce funciones, que son
las diversas actividades desarrolladas por el
Estado en el ejercicio o cumplimiento de
sus fines. Las funciones del Estado dice
Maurice Hauriou, son las diversas activida-
des de la empresa de gobierno, consideradas
con arreglo a las directivas que les imprimen

1 2
JORG KAMMLER, Funciones de Gobierno, en CARR DE MALBERG, ob. cit., p. 867.
3
Introduccin a la Ciencia Poltica, por WOLFGANG ABEN- Sobre esta materia ver CARR DE MALBERG, ob.
DROTH y KURT LENK, Editorial Anagrama, Barcelona, cit., pp. 868 y ss.
4
1971, p. 183. MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., p. 276, tomo II.

113
 Manual de Derecho Poltico
las ideas estatales, por ejemplo, las ideas de
inters general, de centralizacin, etc.5
Se suele confundir la funcin con el
rgano que realiza la funcin. En efecto,
la funcin justifica al rgano, pero no a
la inversa, pues puede haber rganos sin
funcin o que duplican la funcin realiza-
da por otros rganos paralelos. Adems,
es posible que un mismo rgano realice
varias funciones y que una misma funcin
sea realizada por varios rganos. Lo con-
veniente, en definitiva, es condicionar el
rgano a la funcin a desarrollar, a fin de
que la actuacin poltica resulte lo ms efi-
caz, lo ms productiva y lo menos costosa
para el Estado.6
Cul es el nmero de las funciones es-
tatales? Podra contestarse que debe haber
tantas funciones como fines deba cumplir
el Estado, pero por razones metodolgi-
cas se agrupan en tres principales: funcin
normativa o legislativa; funcin ejecutiva,
y funcin jurisdiccional. Para establecer
la debida decantacin entre ellas, se apli-
can diversos criterios: orgnico, formal y
material.
a) Segn el criterio orgnico, la funcin
se considera segn el rgano que la cumple;
as, es legislativa toda y cualquiera funcin
cumplida por el parlamento, sin atender
a la forma que reviste el acto en que se
exterioriza ni al contenido del mismo. b)
Desde el punto de vista formal, se clasifican
las funciones por la forma que el acto reviste;
as, es ley todo acto con forma de tal. c)
Segn el criterio material, se atiende a la
sustancia o contenido del acto, sin reparar
en la forma que adopta o en el rgano que
lo emite; un acto no es legislativo por tener
forma de ley ni por ser cumplido por el
parlamento, sino por su esencia 7.
Al iniciar este prrafo, expresbamos
que la palabra gobierno, en un sentido
amplio y genrico, alude al ejercicio del
poder dentro del Estado. Sin embargo, aun
anticipando conceptos, debemos puntualizar
que frente a esta acepcin genrica existe
5
Ob. cit., p. 372.
6
Ver CARR, ob. cit., p. 255.
7 9
BIDART, ob. cit., p. 234 y CARR, p. 258.
114
otra ms restringida y especfica que reserva
la voz gobierno slo para el rgano y funcin
ejecutiva. As ocurre principalmente en los
sistemas parlamentarios donde el gobierno
es el Primer Ministro, el Gabinete. Por el
contrario en el sistema presidencialista se
da la tendencia opuesta: el gobierno in-
cluye tanto al rgano ejecutivo como al
legislativo8.
25. DE LA DIVISIN DE PODERES A LA
SEPARACIN DE FUNCIONES
La unidad del poder estatal no implica
ni la simplicidad de sus funciones ni la de
los rganos que las ejerzan. Al contrario, la
actividad estatal, como la misma vida social,
es de por s muy compleja y pueden distin-
guirse en ellas manifestaciones definidas.
Como anota Orlando, apenas los Estados
comenzaron a salir de la primitiva barbarie,
dibujronse en su estructura constitucio-
nal las diversas funciones, diversidad que
tena sus races en el principio mismo de
la unidad. Y es un error muy extendido en
las ideas modernas el sealar la divisin de
funciones como carcter de los gobiernos
modernos, cuando no existe tipo histrico
de Estado, aun de los primitivos, en el que
no aparezca alguna diversidad de rganos
y funciones.9
Sobre el particular resulta siempre til
recordar las reflexiones de Aristteles: En
toda polis hay tres partes que todo legisla-
dor prudente debe, en primer trmino,
ordenar convenientemente. Una vez que
se organicen bien estas tres partes, puede
8
Sin embargo hay que tener presente que esta
distincin no es tan rgida. Es as como en la Cons-
titucin de 1980, el Captulo IV se denomina GO-
BIERNO-PRESIDENTE DE LA REPBLICA, y acto
seguido, expresa: El Gobierno y la administracin
del Estado corresponden al Presidente de la Rep-
blica, quien es el Jefe del Estado (inc. 1, art. 24).
El Captulo XIII se denomina: GOBIERNO Y ADMI-
NISTRACIN INTERIOR DEL ESTADO (arts. 99 y
sgtes.). Por consiguiente, en el texto constitucional
la voz Gobierno se hace sinnimo de Ejecutivo. No
sucede lo mismo en leyes especiales. Por ej.: art. 121
del Cdigo Penal.
IZAGA, ob. cit., p. 266, t. I.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
decirse que la polis est bien organizada; y
realmente las polis no pueden diferenciarse
unas de otras, si no es por la organizacin
diversa de estos tres elementos.10
Aunque es cierto que la separacin de
funciones corresponde a la aplicacin del
principio de divisin del trabajo, a tcnicas
organizativas e incluso a criterios de sen-
tido comn, no es menos efectivo que en
determinado momento histrico su consa-
gracin con rango constitucional obedece a
motivaciones fundamentalmente polticas:
poner cortapisas al poder de las monarquas
absolutas.
Como se ha explicado en la seccin cuar-
ta, la primera fase del Estado moderno se
caracteriza por la soberana del monarca. La
segunda fase se caracterizar por la vigencia
del principio de la soberana popular o na-
cional. El poder poltico emigra desde el Jefe
del Estado a la base del Estado, al pueblo; y
ese trnsito implica toda la modificacin de
instituciones y de conceptos. En tal sentido,
la difusin y posterior institucionalizacin
del principio de la divisin de poderes,
desempear un rol preponderante. La
divisin de poderes, dice Esmein, est des-
tinada a ser uno de los artculos del credo
de los filsofos del siglo XVIII.11
Los principales expositores de la doctrina
fueron el ingls Locke y el francs Mon-
tesquieu, ambos inspirados en la evolucin
experimentada por las instituciones inglesas a
partir de la segunda mitad del siglo XVII. Las
lneas que siguen procuran dar una sntesis
del pensamiento de ambos autores.
De acuerdo con su concepcin del ori-
gen del Estado,12 Locke expone en su obra:
Segundo Tratado de Gobierno Civil, la
idea de que un contrato original hace salir
a los hombres del estado naturaleza para
ingresar a la sociedad civil, donde encuen-
tra seguridad. Pero el pacto no entraa
renunciar a aquella parte de libertad que
Locke considera inalienable.
10
Poltica, traduccin de JULIN MARAS, Madrid,
1951.
11
Citado por IZAGA, ob. cit., p. 277, tomo I.
12
Ver texto complementario, Seccin Sexta
N 10.
115
Desde el punto de vista de la organiza-
cin, las libertades se garantizan dentro de
la teora del Estado formulada por Locke
mediante el sistema de la separacin de
poderes. Este pensador reconoce la exis-
tencia dentro del Estado de varios poderes
distintos entre s y atribuidos a rganos se-
parados; cada uno est habilitado y tiene
competencia para ejercer el poder en su
correspondiente mbito, pero sin rebasarlo
nunca. Por lo comn, las teoras polticas
estn ligadas a los hechos polticos y son
sugeridas por la realidad ambiente.
Sin duda, las circunstancias surgidas en
Inglaterra y que desembocaron en el Acta
de Establecimiento, permitieron a Locke
alcanzar su idea de la separacin de pode-
res. Es efecto, despus de oscilarse entre
el poder absoluto de la monarqua y la
dictadura parlamentaria con la repblica
de Cromwell, y vuelta a la monarqua ab-
soluta, se alcanza, por fin, como resultado
de esa oscilacin, un equilibrio de fuerzas
polticas que restablecer de otra manera
la situacin medieval, al tener que conci-
liarse el poder del Rey con el poder del
Parlamento. Esta situacin de hecho, este
modo de relacin entre poderes polticos,
fue lo que sin duda sugiri la teora de la
divisin de poderes, dentro de un Estado
nacido del pacto, entre un poder ejecutivo
y un poder legislativo; aqul dividido, a su
vez, en dos ramas: una administrativa y otra
judicial, atribuidas ambas en principio al
rey, pero ejercidas por vas independientes.
Todava reconoce Locke, aparte de estos
dos en verdad, tres poderes, otro ms, al
que llama de prerrogativa y al que atribuye
la decisin en los casos de emergencia o
excepcionales, lo cual significa reconocer
que no obstante todas sus divisiones internas
y orgnicas, el Estado constituye una unidad.
Anlogo sentido tiene el reconocimiento
de otro poder, al que Locke llama federa-
tivo, aplicando la palabra en su acepcin
original: el poder de declarar la guerra y
hacer la paz; de decidir, en fin, acerca de
los amigos y enemigos pblicos.
As pues, a comienzos del siglo XVIII
tenemos en Inglaterra la estructura bsica de
un Estado liberal y, con Locke, una doctrina
 Manual de Derecho Poltico
poltica adecuada, destinada a influir en el
mundo futuro. Tal influencia se manifies-
ta por lo pronto, ya a mediados del siglo
XVIII, en Francia, con Montesquieu, cuya
obra fundamental es El espritu de las leyes.
Lo que hace Montesquieu en su tratado
es describir las condiciones polticas de la
libertad segn como l cree encontrarlas
establecidas en la Constitucin de Inglaterra,
reelaborando las ideas de Locke junto con
los elementos de realidad prctica que l
pretende hallar en la monarqua inglesa.
El pensamiento de MONTESQUIEU, en su
clebre El espritu de las leyes. Cap. VI del
Libro XI, se sustenta en la siguiente propo-
sicin: la libertad descansa principalmente
sobre la divisin de poderes: legislativo,
ejecutivo y judicial, adscritos a rganos se-
parados entre s. En efecto, esta separacin
orgnica de los poderes constituye la mejor
garanta para la esfera de la libertad de los
particulares, ya que los poderes rivalizan, se
equilibran, se mantienen en un espritu de
emulacin que le hace a cada uno de ellos
ser celoso guardin de su respectivo mbito
de competencia y, de este modo, queda
entre ellos una zona libre para actuacio-
nes no reguladas, en las que ninguno est
autorizado a interferir, y que precisamente
constituye el mbito de libertad garantizado
a los particulares. El poder legislativo po-
see plenas facultades para dictar las leyes:
slo a l le compete establecer normas de
carcter general, que no otra cosa son, por
su esencia, las leyes.
Para MONTESQUIEU, si un mismo rgano
estatal ejerca el poder legislativo y el poder
ejecutivo, no poda existir libertad, porque
este rgano impondra leyes tirnicas para
tirnicamente ejecutarlas. Segn sus ideas,
la unin de ambos poderes proporcionara
a su titular tal cantidad de poder, que le
permitira actuar arbitrariamente, mien-
tras que su separacin impedira que el
legislador aprobase leyes que impusieran
cargas desorbitadas, debido a que no le
beneficiaran a l, sino al poder ejecutivo.
Tambin la unin del poder judicial con
el legislativo era algo condenable. Cuan-
do esto ocurra, los jueces se convertan al
mismo tiempo en legisladores, y en lugar
116
de declarar lo que es Derecho vigente, con
independencia de su voluntad, crearan el
Derecho a su propio arbitrio. Por ltimo,
si el poder judicial estuviese en las mismas
manos que el poder ejecutivo, los jueces
reuniran el poder de juzgar y ejecutar,
no pudiendo ser, por ello, neutrales. En
consecuencia, los tres poderes deban atri-
buirse a tres rganos estatales distintos e
independientes entre s.13
Como anota Francisco Ayala, inne-
cesario parece subrayar la importancia
que tuvo, en orden al desarrollo de las
instituciones polticas hacia la fase demo-
crtico-liberal del Estado, El espritu de las
leyes de Montesquieu. Se escribe esta obra
en Francia en plena monarqua absoluta,
siendo una de las que ms contribuyeron
a conformar la ideologa operante en la
Revolucin, a la cual aporta elementos que
resultan perfectamente identificables en
algunos de los documentos fundamenta-
les.14 Efectivamente, el artculo 16 de la
Declaracin de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de agosto de 1789, expre-
sa: toda sociedad en la cual la garanta
de los derechos no est asegurada ni la
separacin de los poderes determinada,
carece de constitucin.
Pero poco antes de la clebre Declaracin
francesa, la Constitucin norteamericana
de 1788 haba consagrado el principio de la
separacin de poderes: Artculo 1. Todos
los poderes legislativos aqu concedidos se-
rn atribuidos a un congreso de los Estados
Unidos, que se compondr de un Senado
y de una Cmara de Representantes. Ar-
tculo 2. El poder ejecutivo ser confiado
a un Presidente de los Estados Unidos de
Amrica. Artculo 3. El poder judicial de los
Estados Unidos ser atribuido a un Tribunal
Supremo y a Tribunales inferiores.
Sin incurrir en exageracin, puede decirse
que a partir de esa poca prcticamente todas
las constituciones promulgadas en el mundo
hicieron suya la teora de la separacin de
los poderes. Es ms, el principio, elevado a
13
Sobre el particular ver: E. STEIN, Derecho Poltico,
Editorial Aguilar, Madrid, 1973, p. 28.
14
Ob. cit., p. 232.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
la categora de verdadero dogma, conserva
an en nuestros das plena vigencia.15
La amplia difusin y consagracin del
principio de separacin de poderes, no ga-
rantiza que ella escape a serias crticas. Para
muchos autores la transformacin de tres
funciones de un solo poder en tres poderes
iguales e independientes, no pasa de ser
un artilugio poltico-jurdico contrario a
la naturaleza del Estado y atentatorio a su
unidad orgnica: tan imposible es la vida
de un Estado en que los poderes estn se-
parados mecnicamente, como la de un
cuerpo humano cuyos miembros se conciban
separados y desunidos.
Tal punto de vista de algunos autores
contemporneos se refleja en la siguiente
sntesis:
Jellinek afirma que tan pronto se quie-
ra trasladar la doctrina de Montesquieu
a la realidad, surgen dificultades tericas
y prcticas. Seala, en el primer sentido,
que el fundamento de la concepcin ju-
rdica del Estado est constituido por el
reconocimiento de ste como una unidad,
de donde se deduce, como consecuencia
necesaria, la doctrina de la indivisibilidad
del poder del Estado. Por eso, cada rga-
no del mismo representa, dentro de sus
lmites, el poder del Estado. Es imposible,
pues, hablar de una divisin de poderes.
En la variedad de sus rganos no existe,
por tanto, sino un solo poder del Estado.
Seala tambin Jellinek, en cuanto a la
prctica, que en ninguna Constitucin se
aplica estrictamente la doctrina de divisin
de poderes y siempre existe, en definitiva,
preeminencia de algn rgano.16
Para Kelsen, la doctrina de Montesquieu
incurre en una confusin, puesto que al
separar los rganos separa las funciones
que lgicamente estn subordinadas en
las etapas de la creacin del derecho, sin
desmedro de la unidad de este ltimo. Coin-
cide adems, parcialmente, en la crtica de
Jellinek en cuanto a que el poder es uno e
15
Ver en anexo de este tomo: Los Principios del
Constitucionalismo Clsico, por MARIO VERDUGO MA-
RINKOVIC.
16
Ob. cit., pp. 459 y ss.
117
indivisible, ya que expresa 1a validez de un
orden jurdico. A esta crtica terica agrega
otra de orden prctico. La doctrina de la
divisin de poderes dice Kelsen envuelve
un postulado poltico que es el de asegurar
la libertad; pero en realidad no la asegura;
no basta que haya separacin de rganos
para que la libertad est garantizada.17
Segn Karl Loewenstein lo que en rea-
lidad significa la as llamada separacin
de poderes no es, ni ms ni menos, que
el reconocimiento de que por una parte
el Estado tiene que cumplir determinadas
funciones el problema tcnico de la divisin
del trabajo y que, por otra, los destinata-
rios del poder salen beneficiados si estas
funciones son realizadas por diferentes r-
ganos: la libertad es el telos ideolgico de
la teora de la separacin de los poderes. La
separacin de poderes no es sino la forma
clsica de expresar la necesidad de distribuir
y controlar respectivamente el ejercicio del
poder poltico. Lo que por lo general, aun-
que errneamente, se suele designar como
la separacin de los poderes estatales, es en
realidad la distribucin de determinadas
funciones estatales a diferentes rganos del
Estado. El concepto de poderes, pese a lo
profundamente enraizado que est, debe ser
entendido en este contexto de una manera
meramente figurativa.18
Tal vez una de las apreciaciones crticas
ms severas al principio de la separacin
de poderes, corresponda a Luis Izaga: Si
todo poder es de por s desptico, lo sern
cada uno de los tres poderes en su esfera,
en la que son independientes. En vez de un
dspota, tendramos que soportar a tres.
No se diga que se equilibran por la mutua
oposicin. Por qu, en vez de oponerse,
no se han de sumar para el ejercicio de
la tirana, si as les conviniera? Cmo se
consigue la armona por la oposicin, si
no existe entre ellos un supremo principio
de subordinacin orgnica, que, al existir,
destruya el principio mismo de la igual-
dad e independencia? Por lo tanto, para
el peligro indudable de despotismo, se va
17
Ob. cit., pp. 333 y ss.
18
Ob. cit., p. 55.
 Manual de Derecho Poltico
a buscar la solucin all donde no existe,
ni puede existir.19
Al margen de todas las consideraciones
precedentes, la doctrina reconoce que la
distincin de funciones y la adecuada se-
paracin de los rganos que las realizan,
junto con ser aconsejable desde el punto
de vista de la distribucin del trabajo, con-
tribuye igualmente a alejar el peligro de
abuso de poder.
A mayor abundamiento, debe tenerse
presente que la principal diferencia entre
los regmenes autocrticos y los demo-
crticos reside en que mientras en los
primeros existe concentracin del poder,
en los segundos existe la distribucin de
funciones. Por consiguiente, la doctrina
de MONTESQUIEU, debidamente compren-
dida y aplicada con flexibilidad, mantiene
a nuestro entender plena vigencia.
26. L A F UNCIN LEGISLATIVA
Comnmente se define la funcin le-
gislativa por la produccin de normas ge-
nerales y obligatorias, tendientes a regular
la conducta tanto de los ocupantes como
de los no ocupantes de los cargos o roles
de gobierno; y con respecto a todo tipo de
relaciones que se establezcan entre ellos.
Asimismo, es frecuente atribuir a la legis-
lacin el carcter de produccin, creacin
o establecimiento del derecho, lo que se
expresa con la frmula: mediante la ley se
crea el derecho. Con la funcin normativa,
el Estado cumple la misin principal de
plasmar el Derecho en normas para atenerse
a l en su actuacin.
Evidentemente, de que esta funcin se
realice bien o mal depende de que las nor-
mas se cumplan o no se cumplan, y que el
Estado pueda ser o no calificado como de
Derecho. El Estado de Derecho que es
uno de los pocos valores verdaderamente
positivos heredados de la Revolucin fran-
cesa existe all donde la funcin normativa
se desarrolla en forma lgica, ordenada y
19
IZAGA, ob. cit., p. 280, tomo I.
118
consecuente, de manera que provoca el
consentimiento espontneo del cuerpo
ciudadano.20
En doctrina predomina el criterio que lo
que caracteriza sustancialmente a la funcin
legislativa es, en esencia, su funcin de norma
innovadora y novedosa; vale decir, que hay
funcin o actividad en sentido sustancial
cuando se crea una situacin nueva con
relacin al orden preexistente, o si exis-
tiendo, lo modifica.21
Siguiendo a la doctrina alemana, la ma-
yora de los autores modernos distingue
entre la ley en sentido formal y la ley en
sentido material.
Las leyes formales se expresa, son to-
dos los actos acordados en forma legislativa
por el rgano legislador constituido inde-
pendientemente de la naturaleza ntima
de stos. Toda decisin que emana del
rgano que, segn la Constitucin de un
pas, tiene el carcter de rgano legislativo
dice Duguit.
Leyes materiales son todos los actos de
sustancia legislativa, no importa cul sea
el rgano que lo emita. Desde este punto de
vista, es ley todo precepto que lleve en s el
carcter intrnseco de ley, independiente del
cuerpo de que procede. Como caracteres
intrnsecos se mencionan: la generalidad,
el sentido abstracto y la obligatoriedad.
La aplicacin de esta distincin al derecho
positivo presenta dificultades, por cuanto la
generalidad de los textos constitucionales
resalta de manera especial el concepto for-
mal de ley. Esto se debe afirma Carr a
que la Constitucin, al colocarse inmediata-
mente en el punto de vista de las realidades
prcticas, no se preocupa de destacar la
definicin abstracta de las funciones, sino
que toma en consideracin principalmente
la actividad de los rganos. Por consiguien-
te, tiene cierta tendencia a confundir a la
funcin con la actividad del rgano y a tra-
tar como ley, por ejemplo, cualquier acto
del cuerpo legislativo. La Constitucin no
construye una teora funcional, sino un
sistema orgnico de los poderes. Por eso las
20
CARR, ob. cit., p. 257.
21
BIDART, ob. cit., p. 339.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
funciones del Estado no suelen aparecer,
en los textos constitucionales, ms que en
su aspecto formal.22
Ello no implica como el mismo Carr
debe admitir que a veces las constitucio-
nes contemplan disposiciones que dan
pbulo para aplicar el concepto de ley
material. Tal ocurre, por ejemplo, cuando
el texto fundamental expresa: Todos los
ciudadanos son iguales ante la ley. En
este caso, dentro del trmino ley, quedan
incluidas, sin duda, todas las normas ju-
rdicas del Estado (las de rango constitu-
cional, las disposiciones reglamentarias,
las ordenanzas municipales, los estatutos
de entidades autnomas). Se ha usado,
pues, en este caso, la palabra ley en su
ms amplio sentido material.
Debe reconocerse, no obstante, que
al margen de las situaciones equvocas, la
generalidad de las constituciones, cuando
mencionan la palabra ley, lo hacen en el
sentido formal. Este sera el nico crite-
rio jurdicamente aceptable en los pases
de rgimen constitucional: llamar ley a la
formal, a la que es dictada por autoridades
especiales en ejecucin inmediata de la
constitucin. Es esta ley la que mantiene
una situacin de preferencia sobre las de-
ms normas o decisiones de las autoridades
constituidas incluso las del propio rgano
legislativo que slo son vlidas en la medida
en que se derivan de la primera.23
Se agrega que las dems caractersticas
que se atribuyen a la ley en su acepcin
estricta, no pasan de ser cualidades idea-
les, muy racionales, pero que no coinciden
ordinariamente con los ordenamientos po-
sitivos.
Otro tanto se expresa respecto a las teo-
ras finalistas que cualifican a la ley por sus
propsitos de bien comn, por su racio-
nalidad, por su justicia: slo constituiran
recomendaciones polticas para los gober-
nantes, pero nada ms, lamentablemente,
debera agregarse.
22
Ob. cit., p. 272.
23
CSAR QUINTERO, Los Decretos con valor de Ley,
Editorial Instituto de Estudios Polticos, Madrid,
1958, p. 55.
119
De acuerdo con la parte orgnica de
las constituciones promulgadas a partir de
fines del siglo XVIII, la funcin legislativa se
encuentra radicada en un rgano colegiado
que se estima representativo de la voluntad
nacional, por cuanto sus miembros son de-
signados por eleccin popular.
Ha predominado, igualmente, en los
textos constitucionales, la configuracin
de un rgano dual: Sistema bicameral.
Los argumentos que se exponen en favor
de este sistema son los siguientes: 1) La C-
mara baja representa el impulso de mejora
y de toda reforma progresista. El Senado
(Cmara alta) representa la tradicin y el
equilibrio; 2) Los acuerdos legislativos se
toman con ms reflexin y competencia al
pasar por una doble discusin y examen;
3) En los estados federales, es en el Senado
donde se encuentran representados los es-
tados miembros, lo que permite concretar
el principio de participacin.24
El hecho de que la funcin legislativa se
encuentre encomendada al rgano legis-
lativo no entraa que los dems rganos
queden totalmente excluidos de dicha ac-
tividad estatal. Por el contrario, la mayora
de los ordenamientos positivos admiten la
participacin del rgano ejecutivo en el
proceso de formacin de la ley (iniciati-
va, veto) y, en algunos casos, lo elevan a la
categora de colegislador (por ejemplo, la
Constitucin chilena de 1925 y de 1980).
Es ms, sea por razones especialmente pre-
vistas por el legislador, o por situaciones de
hecho, la responsabilidad del ejercicio de
la funcin legislativa queda en cierta forma
desplazada al rgano ejecutivo. Ello implica
entrar al mbito legislativo que algunos
autores denominan legislacin irregular,
lo que se trasunta en la dictacin de los
denominados decretos con fuerza de ley
y decretos leyes.
Los decretos con fuerza de ley (se suele
llamarlos tambin ley delegada) suponen
24
Sobre el rol adjudicado a las Cmaras que
integran el rgano legislativo, en los diversos orde-
namientos constitucionales, puede consultarse la
obra de THEO STAMMEM, Los Sistemas Polticos Actuales.
Editorial Guadarrama, Madrid, 1969.
 Manual de Derecho Poltico
la delegacin que el rgano legislativo hace
al ejecutivo de la facultad legislativa. Se los
define como una orden escrita expedida
por el Ejecutivo, obligatoria y general, so-
bre materias propias de una ley, en virtud
de una autorizacin que le ha conferido
expresamente el rgano legislativo.
La institucin de la legislacin delegada se
justifica por razones de conveniencia o nece-
sidad prcticas: la naturaleza esencialmente
tcnica o muy especializada de problemas
que no pueden ser abordados por asambleas
numerosas; la falta de una adecuada asesora
para los congresales; la urgencia de una so-
lucin legislativa para casos de excepcin, y,
muy particularmente, aunque generalmente
no reconocido, el hecho poltico real de la
existencia, accin y concierto de los grupos
de presin y centros de poder frente a los
cuales el Ejecutivo parece estar en mejor
posicin de dilogo o de resistencia que los
cuerpos legislativos.25
La institucin de una u otra manera ha
sido reconocida en los textos constitucionales
posteriores a la Primera Guerra Mundial.
Es as como se encuentra establecida en las
constituciones de Francia, Italia, Repblica
Federal de Alemania, Suecia, Colombia,
Panam, Venezuela, Yugoslavia y en muchas
Cartas Fundamentales de los nuevos estados
africanos. La prctica extraconstitucional
chilena fue institucionalizada con la Refor-
ma de 1970.26
Los diferentes ordenamientos positivos
presentan, generalmente, las siguientes reser-
vas en materia de legislacin delegada:
a) Dictacin expresa de una ley de de-
legacin o de habilitacin para dictar por
decreto normas con carcter de ley;
25
Sobre el tema ver: La delegacin de facultades
legislativas, por ENRIQUE EVANS DE LA CUADRA, en
Reforma Constitucional de 1970, Editorial Jurdica de
Chile, Stgo., 1970, pp. 109 y ss.
26
La Constitucin Poltica de 1980 consulta, en su
artculo 61, la posibilidad de que el Presidente de la
Repblica solicite autorizacin al Congreso Nacional
para dictar disposiciones con fuerza de ley durante
un plazo no superior a un ao, sobre materias que
correspondan al dominio de la ley.
El mismo precepto se encarga de sealar las ma-
terias sobre las cuales no es procedente la delegacin
y los requisitos y formalidades que debern cumplir
los llamados decretos con fuerza de ley.
120
b) Fijacin de un plazo determinado
para el ejercicio de esta funcin delega-
da. La Constitucin de 1980 fija un plazo
mximo de un ao;
c) Sealamiento, en la ley delegatoria,
de las materias a las cuales se extiende;
d) Prohibicin de que se afecten con
el ejercicio de la facultad delegada deter-
minados principios, materias, entes o ser-
vicios;
e) Control de la adecuacin de los de-
cretos con fuerza de ley de contenido y
extensin de las facultades delegadas, y
f) Exigencia ulterior de una ley de ra-
tificacin general o de ratificacin parcial
de los decretos con fuerza de ley, como
condicin o requisito para mantener su
vigencia.
Respecto a los decretos leyes, en primer
lugar cabe puntualizar que su origen se
encuentra vinculado directamente a los
gobiernos llamados de facto, esto es, gobier-
nos que asumen el poder al margen de
los cauces sealados por el ordenamiento
jurdico preestablecido.
Pese a que el tema del gobierno de facto es
abordado en este Manual al tratar las crisis
constitucionales, debemos sealar aqu las
consecuencias que derivan de su dictacin
para el ordenamiento jurdico.
Desde luego, se los ubica dentro del m-
bito de la legislacin irregular, por cuanto
suponen la disolucin de las cmaras repre-
sentativas y la consiguiente radicacin de la
funcin legislativa en el gobierno de facto.
El decreto ley presenta, por consiguiente,
las caractersticas siguientes: es emitido por
la autoridad que ha asumido de hecho el
poder poltico en plenitud; ha de referirse
a materias que el ordenamiento preexis-
tente reservaba a la ley y ha de ser dictado
en circunstancias anormales, en las que el
rgano legislativo se encuentre disuelto o
desconocido.
La doctrina coincide en que la validez de
los decretos leyes constituye un problema
metajurdico, ya que la circunstancia de que
sean acatados y produzcan efectos jurdicos
no obsta a que desde la perspectiva de la
legalidad preexistente carezcan de asidero:
rebasan los moldes constitucionales que
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
configuran la competencia de los rganos y
que limitan el poder de los gobernantes.
Los decretos leyes tienen la eficacia de las
leyes por razones extrajurdicas: es imposible
negar al poder, a un poder que lo puede
todo, la posibilidad de hacer tambin leyes,
y la actividad del Estado (sea legislativa o
ejecutiva) no puede suspenderse por motivo
alguno, ni aun a la espera de la normalidad
constitucional (estado de necesidad).
En todo caso, como se apreciar al estu-
diar el Gobierno de facto, la situacin de los
decretos leyes podr consolidarse jurdica-
mente en la medida en que el gobierno de
hecho se institucionalice jurdicamente.
Tampoco es posible dar una regla ju-
rdica absoluta acerca de la validez de los
decretos leyes dictados por un gobierno de
facto, una vez que se retoma al cauce de la
constitucionalidad. Desde luego, la carta
constitucional que sucediera a un rgimen
de facto s podra establecer normas relativas
a la validez de los decretos expedidos por
dicho rgimen. En este caso la vigencia de
dichos decretos dependera exclusivamente
de las disposiciones de la nueva constitucin,
cualesquiera que stos fueren.27
La opinin doctrinal predominante es
que, en trminos generales, deben seguir
rigiendo: as lo recomiendan la estabilidad
y seguridad jurdicas.28
27. L A FUNCIN EJECUTIVA
La funcin ejecutiva, dentro del esquema
tradicional de separacin de poderes, con-
siste en la aplicacin de las leyes aprobadas
por el Legislativo.
27
QUINTERO, ob. cit., p. 97.
28
En nuestro pas, se han dictado decretos leyes
durante tres perodos: septiembre de 1924 a diciem-
bre de 1925 (816 decretos leyes); junio de 1932 a
septiembre del mismo ao (669 decretos leyes) y
desde el 11 de septiembre de 1973 al 11 de marzo de
1981 (3.660 decretos leyes). A partir de esta ltima
fecha la Junta de Gobierno califica como leyes su
actividad legislativa, por cuanto, al entrar en vigencia
la Constitucin de 1980, aprobada en el plebiscito de
11 de septiembre de ese ao, el Gobierno ha dejado
de ser de facto para pasar a ser de iuris.
121
Ahora bien, la actividad ejecutiva se bi-
furca en una de carcter administrativo y
en otra de naturaleza poltica. La funcin
administrativa es la actividad del Estado me-
diante la cual ste realiza sus fines dentro del
orden jurdico. De esta manera se distingue
de la legislacin que, sustancialmente, es
creacin de derecho, y de la jurisdiccional,
actividad destinada a mantener el orden
jurdico. Por eso se suele decir que la ad-
ministracin es una funcin sublegal: no
puede alterar ni violar a la ley.
En tal sentido, dice CARR DE MALBERG:
administrar consiste en proveer por actos
inmediatos e incesantes a la organizacin y
al funcionamiento de los servicios pblicos.
Son actos administrativos todos los que no
implican para los particulares ninguna mo-
dificacin a su rgimen jurdico, tal cual ste
se halla establecido por las leyes vigentes.
Esto significa que la funcin administrativa
se halla constitucionalmente obligada, y
slo puede ejercerse bajo el imperio de
las leyes que la limitan jurdicamente. Es
decir, no crea derecho nuevo.
Cierto es que el legislador, por muy acu-
cioso que sea, no puede prever todas las
situaciones que en la prctica se originen
en la aplicacin de las leyes. Para superar
tales emergencias se otorga al administrador
cierta libertad de opcin. Se trata de las
llamadas facultades discrecionales en
oposicin a las facultades regladas. En
todo caso en el uso de las facultades discre-
cionales el administrador no debe incurrir
en arbitrariedad, y para ello debe atenerse
a la finalidad prevista por el legislador in-
terpretacin teleolgica.29
27.1. La funcin poltica
En el mbito de la funcin poltica el Jefe
del Ejecutivo (Primer Ministro o Presidente),
aun cuando siempre enmarcado dentro del
ordenamiento jurdico, tiene mayor libertad
de accin. Entre diversas alternativas, slo
a l corresponde decidir y lo que es ms,
29
Esta materia se profundiza en los cursos de
Derecho Constitucional y Derecho Administrativo.
Vase texto atinente a prrafo 27 de p. 137.
 Manual de Derecho Poltico
podr o no tomar dicha resolucin. Ejem-
plos expresivos de estas facultades polticas
son: convocatorias a plebiscito; disolucin
de la cmara poltica; declaracin de esta-
dos de excepcin constitucional; ejercicio
del derecho de veto; manejo de relaciones
internacionales; otorgamiento de indultos
particulares; patrocinio de proyectos de ley,
etc. A travs de estas decisiones se puede
apreciar el denominado tacto poltico
del gobernante. O como piensan otros, se
puede distinguir a un simple administrador
de un estadista.
Como dice XIFRA HERAS, el ejercicio
de la funcin poltica supone dirigir y con-
ducir la comunidad estatal al logro de sus
fines esenciales, satisfaciendo sus exigen-
cias; equivale a hacer efectivo el principio
unitario director de la orientacin poltica,
por encima de toda distincin o encasilla-
miento de las actividades estatales y englo-
bando armnicamente a todas ellas bajo su
impulso y direccin.30 Encasillar los actos
polticos en un esquema rgido resulta en
la sociedad contempornea tarea en ex-
tremo difcil, tanto ms si se Considera la
generalizada tendencia constitucional hacia
el fenmeno descrito como vigorizacin
del Ejecutivo.31
Por consiguiente, frente a las funciones
de rutina deben considerarse las polticas,
que implican la toma de decisiones ante
situaciones nuevas y nicas, no subsumibles
en normas o precedentes.
De un modo general, la funcin ejecutiva
tiene por finalidad asegurar el funciona-
miento del Estado, dentro del cuadro de
las leyes, para la aplicacin de los princi-
pios contenidos en dichas leyes. Para esto
es necesario primero realizar actos jurdi-
cos individuales, que apliquen a tal o cual
ciudadano, especficamente designado, las
disposiciones generales contenidas en una
30
Introduccin a la Poltica, Editorial Credsa, Bar-
celona, 1965, p. 161.
31
La Constitucin de 1925 y particularmente la de
1980 se caracterizan por la vigorizacin del Ejecutivo.
Entre las atribuciones polticas que el Presidente tiene
en la Constitucin vigente, se pueden mencionar las
de los nmeros 4, 5, 6 y 7 del art. 32.
122
ley, precisndolas y completndolas; as, se
debe nombrar funcionarios, dar autoriza-
ciones, celebrar contratos. Es necesario,
por otra parte, realizar actos materiales. La
funcin ejecutiva no se limita, pues, a una
simple ejecucin. Ella importa, en realidad,
prerrogativas bastante ms amplias, puesto
que all caben todos los actos jurdicos que
no tienen un carcter general e impersonal:
muchas decisiones de poltica interior y
todos los actos diplomticos se encuentran
en ella.32
En consecuencia, podemos estudiar el
gobierno desde los mismos puntos de vista
subjetivo y objetivo. Desde el punto de vista
objetivo, gobierno sera la actividad poltica,
es decir, aquella actividad de orden supe-
rior que concierne a la direccin suprema
y general del Estado en su conjunto y en
su unidad.
27.2. La funcin administrativa
La administracin tiene, en cambio,
por objeto, intereses pblicos, singulares,
vale decir, intereses particularmente de-
terminados y circunscritos que entran en
una esfera subordinada: aquella en que se
desenvuelve el poder pblico. Administra-
cin, entonces, significa una actividad de
un grado inferior a la de gobierno. Dios
gobierna el mundo, pero no administra.
Gobiernan y administran el Presidente de
la Repblica y sus ministros.
En Francia se hizo una tentativa, bajo
Napolen, de separar gobierno y adminis-
tracin desde el punto de vista objetivo.
Napolen gobernaba con su Consejo de
Estado, en cuanto designaba en el seno del
Consejo Delegados para los grandes asuntos.
En cambio los ministros estaban encargados
de los negocios corrientes. Por ello se ha
podido llegar a la siguiente distincin: 1.
La funcin administrativa consiste esencial-
mente en realizar los asuntos corrientes de la
Nacin. 2. La funcin gubernativa consiste
en solucionar los asuntos excepcionales que
32
MAURICE DVERGER, Instituciones Polticas y Derecho
Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 1965.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
interesan a la unidad poltica y en velar por
los grandes intereses nacionales.
Esta distincin, que se basa nicamen-
te en la importancia del asunto que debe
resolverse, puede resultar insuficiente en
muchos casos. La funcin gubernamental
trata de fijar las grandes directivas en la
orientacin poltica, en orientar a la nacin
por un camino determinado. Trazadas estas
grandes lneas polticas, deben ponerlas en
ejecucin para satisfaccin de las necesida-
des generales.
Podramos llegar, entonces, al concepto
de gobierno desde el punto de vista subjetivo
y objetivo, diciendo que debe entenderse
por tal la actividad de los rganos supremos
del Poder Ejecutivo, es decir, rganos inde-
pendientes, no sujetos a los otros rganos
administrativos, que tienen por objeto la
direccin suprema del Estado, encontrando
en l su funcionamiento y su causa jurdica.
Es lgico aadir que estos rganos superio-
res del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo
que ejercen funciones de gobierno, pueden
ejercer funciones administrativas. De all
que el Presidente de la Repblica ejerza,
juntamente con los ministros, la funcin
poltica de gobierno y tambin la adminis-
trativa, mientras que los dems funcionarios
solamente pueden realizar tarea adminis-
trativa. En este sentido Ducrocq ensea
que cuando en la actividad del Estado se
distingue una actividad de gobierno o poltica
de una actividad administrativa, la primera
se refiere solamente a la actividad de los
rganos del Poder Ejecutivo y con la palabra
gobierno se indica la parte ms eminente de
las funciones atribuidas a esos rganos. La
Administracin es la accin que se realiza
para satisfacer las necesidades del Estado,
de acuerdo con las leyes y las directivas del
gobierno. El gobierno es, entonces, funcin
de iniciativa: da impulso y direccin a la
administracin. El gobierno es la cabeza y
la administracin es el brazo.33
En lo que atae a la estructura del rgano
ejecutivo, los sistemas adoptados por los
ordenamientos constitucionales detentan
33
MANUEL MARA DIEZ, Derecho Administrativo,
Buenos Aires, 1963, tomo I, pp. 111 y ss.
123
marcadas diferencias; pero es posible, como
simple nota indicativa, sealar como pre-
dominantes las siguientes caractersticas:
a) rgano unipersonal (excepcionalmen-
te colegiado); y b) duracin temporal del
mandato.
En el aspecto formal la funcin ejecutiva
es muy variada, pero la categora formal ms
elevada de los actos de mando es el decreto,
por emanar del rgano ejecutivo supremo
(Presidente, Consejo de Ministros). Despus
hay toda una gama de posibilidades; incluso
hay actos simblicos y a veces se producen
hasta por va de hecho.
Con respecto al decreto, prevalece el
mismo concepto formal que en relacin a
la ley. Es as como se lo define como un
mandamiento de carcter general o a t-
tulo individual dictado por la autoridad
administrativa, especialmente por el Jefe
de Estado, con las formalidades previstas
en el ordenamiento constitucional.
Jerrquicamente, el decreto se encuentra
subordinado a la Constitucin y a la ley.34
28. L A FUNCIN JURISDICCIONAL
La funcin jurisdiccional, en su senti-
do material, es la parte de la actividad del
Estado que consiste en expresar derecho,
en pronunciarlo.
Ahora bien, qu debe entenderse por
pronunciar el derecho? En el Estado
moderno dice Carr el derecho es el con-
junto de reglas formuladas por las leyes o en
virtud de las leyes, que constituyen el orden
jurdico del Estado. Pronunciar el derecho
no es, pues, crearlo, sino reconocerlo. El acto
jurisdiccional consiste, entonces, en buscar
y determinar el derecho que resulta de las
leyes, a fin de aplicarlo a cada uno de los
casos de que se hacen cargo los tribunales.
34
De acuerdo a la normativa de la Constitucin
de 1980, se distingue entre decretos de ejecucin y
decretos autnomos. Estos ltimos son aquellos que
dicta el Presidente en todas aquellas materias que
no sean propias del dominio legal (N 8, art. 32).
Estas materias son estudiadas en los cursos de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo.
 Manual de Derecho Poltico
El cometido de stos, por consiguiente, es
aplicar las leyes, o sea, asegurar el manteni-
miento del orden jurdico, establecido por
ellos. Por esto se califica generalmente a los
jueces como guardianes de las leyes.35
Existe la necesidad de pronunciar el de-
recho por un rgano especial por diversos
motivos:
a) Siempre que haya violacin de las
leyes. Y no slo porque toda violacin
debe ser castigada y restablecido el dere-
cho perturbado por los fines que explica
el Derecho Penal, sino tambin porque
no se debe proceder a ese castigo ni a ese
restablecimiento, sin que proceda un juicio
en que oficialmente consten el delito y la
culpabilidad del delincuente. As lo precisa
la seguridad personal.
b) Sin que exista violacin de derecho,
puede sobrevenir un desacuerdo en la ma-
nera de apreciarlo entre particulares o entre
los particulares y el Estado (por ejemplo:
la clusula de un contrato o testamento; el
alcance prctico de una ley).
c) Sin que sobrevenga ninguna de las
situaciones anteriores, como preliminar in-
dispensable para proceder a su ejercicio. As,
por ejemplo, la existencia de una deuda reco-
nocida, pero no pagada, otorga al acreedor
sobre los bienes determinados derechos cuya
realizacin, a su vez, implica actos coactivos.
Pero, ya sea por el axioma de que no es lcito
tomarse la justicia por su mano, ya porque es
necesaria la intervencin de agentes, debe
proceder siempre una oficial declaracin del
derecho y la autorizacin; a veces procede el
mandato de que se realicen determinados
actos. En la ejecucin de un testamento, en
la toma de posesin y ejercicio de la tutela,
la intervencin de la autoridad soberana y
oficial no slo se justifica plenamente, con
el fin de resolver las disensiones que en la
fijacin de los nuevos derechos y obligaciones
pudieran brotar, sino tambin por la necesi-
dad y conveniencia de prevenirlos.36
Las consideraciones expuestas explican
que en este trabajo utilicemos para designar
esta funcin la expresin jurisdiccional y no
35
Ob. cit., p. 635.
36
Ver IZAGA, ob. cit., tomo I, p. 615.
124
judicial, como tambin suele llamrsela. La
palabra juzgar evoca la idea de proceso o
juicio y tiene tradicionalmente un sentido
de arbitraje: el juez es un rbitro para las
partes contrarias. La palabra jurisdiccin,
en cambio, no implica necesariamente la
existencia de un proceso, sino que designa
simplemente una funcin que consiste en
pronunciar derecho.
Se ha discutido arduamente en doctrina
si la funcin jurisdiccional constituye una
actividad estatal independiente de la eje-
cutiva. Para numerosos autores Hauriou,
Duguit, Carr de Malberg, entre otros la
funcin jurisdiccional es un incidente de la
ejecucin de la ley, y debe, por lo mismo,
considerarse como una rama de la funcin
ejecutiva. No faltan, por cierto, en abono
a esta argumentacin, las invocaciones al
difusor del principio de divisin de pode-
res, Montesquieu, para quien los jueces
son la boca que proclama las palabras de
la ley; seres inanimados, y de acuerdo con
su teora, una tal administracin de la justi-
cia que tan slo aplica las leyes no precisa
de una institucionalizacin formal, puesto
que nace directamente. Por lo tanto, no es
poder propiamente dicho: prcticamente
no es nada.37
Para otros autores Esmein, Meyer, Da-
vin, Izaga no cabe duda de que la funcin
jurisdiccional debe ser considerada como
independiente de la ejecutiva y ejercida
por un rgano diferente. En primer lugar,
esa autonoma es consecuencia natural del
principio de la divisin del trabajo y de la
especialidad tcnica que la funcin misma
reclama. Pero hay ms, como expresa Meyer:
Puesta la vista tan slo en la justicia, sin
acepcin de personas ni de intereses, debe
dar, o estar en situacin de dar, sus fallos con
entera libertad, imparcialidad e indepen-
dencia. Y esa situacin de independencia
no la encuentra sino fuera de la esfera en
que vive y se mueve la actividad ejecutiva,
libre de los halagos y de sus coacciones, de
sus influencias polticas y partidistas.38
37
El espritu de las leyes, edicin citada. Libro XI,
Captulo 6.
38
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo I, p. 620.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
Por encima de las controversias doctri-
narias, lo cierto es que en la actualidad la
autonoma del poder judicial, es decir, su
ejercicio por rganos distintos e indepen-
dientes de los rganos que ejercen las otras
dos funciones, es un verdadero postulado
del Derecho Poltico, disciplina que consi-
dera esta independencia como un principio
integrador bsico del concepto Estado de
Derecho. Por lo dems, as lo ha consagrado
la mayora de los textos constitucionales
contemporneos.39
Debemos agregar, como se pormeno-
rizar ms adelante, que dentro de algu-
nos sistemas constitucionales, el rgano
jurisdiccional cumple el importantsimo
rol de supervigilar la constitucionalidad de
las leyes, esto es, salvaguardar el principio
de la supremaca constitucional.
Respecto a la organizacin del rgano
jurisdiccional, en los diversos textos cons-
titucionales existe cierto consenso de que
deben observarse las siguientes prescrip-
ciones: Los tribunales de justicia han de
estar distribuidos en el mbito territorial
del Estado en nmero y proporcin sufi-
cientes para el acceso viable de todos los
ciudadanos. Estos tribunales deben ser au-
tnomos e independientes en su respecti-
va esfera y demarcacin territorial. Pero
estn unificados, no slo por la unidad de
legislacin que aplican, sino por la coordi-
nada subordinacin a otros tribunales de
instancias superiores; y, finalmente, a un
Tribunal central y supremo, encargado de
dar unidad a la jurisprudencia y de velar
por la recta administracin de justicia.
Generalmente, las legislaciones optan
por establecer tribunales unipersonales en
primera instancia y colegiados para los de
segunda y casacin.
Respecto a la designacin de los miem-
bros de la judicatura, existen tres principales
sistemas: a) autogeneracin, que, como lo
indica su nombre, supone una total au-
tonoma del rgano jurisdiccional frente
a los otros; b) eleccin popular (procla-
39
Ver en Anexo de este tomo: Los Principios del
Constitucionalismo Clsico en nuestros ordenamientos
fundamentales, por MARIO VERDUGO MARINKOVIC.
125
mado por la Revolucin francesa y puesto
en prctica por diversos estados miembros
de los Estados Unidos de Norteamrica);
c) nombramiento por el Jefe del Estado o
por el Congreso; d) sistemas mixtos que
ofrecen como variantes: 1) Designacin
por el Ejecutivo con el consentimiento del
Senado (miembros del Tribunal supremo
federal de EE.UU.); 2) por el ejecutivo, a
partir de quinas o ternas propuestas por
los tribunales superiores (caso de Chile);
y 3) designacin por un consejo integrado
por miembros de los tres rganos del poder
Estatal (Francia, Italia).
Como una forma efectiva de reforzar el
principio de la independencia del rgano
jurisdiccional, las constituciones establecen
casi universalmente la inamovilidad judicial.
En virtud de ella los miembros de la judi-
catura tienen la seguridad de sus cargos, ya
que no pueden ser depuestos, suspendidos
ni trasladados contra su voluntad, sino por
causa plenamente justificada y consultada
en la ley con antelacin.
La inamovilidad no obsta, por cierto, a
que los jueces sean responsables en los casos
que se acredite incumplimiento o infrac-
cin de leyes, por ignorancia inexcusable,
descuido o mala fe. Los sistemas ideados
para hacer efectiva esta responsabilidad
son diversos, pero todos ellos coinciden en
tomar las debidas prevenciones a fin de que
el principio bsico de la independencia de
la judicatura no aparezca vulnerado.
La Declaracin Universal de los Dere-
chos Humanos en 1948, en su artculo 10,
considera como esencial la existencia en
todos los pases de un tribunal indepen-
diente e imparcial.
29. TIPOS DE GOBIERNO
Segn el grado de vinculacin entre
ejecutivo y legislativo, pueden distinguir-
se: 1) parlamentario; 2) presidencial; 3)
directorial (o de Asamblea, segn algunos
autores).
Antes de exponer sus rasgos, es preciso
aclarar que el estudio de las formas de
gobierno y los regmenes polticos se
 Manual de Derecho Poltico
aborda en el Segundo Tomo de esta obra,
ya que por razones de metodologa se ha
estimado que su comprensin se facilitar
una vez que se hayan analizado las fuerzas
polticas como partidos polticos; grupos
de presin; opinin pblica, etc.
Segn se interprete el principio de se-
paracin de funciones con mayor o me-
nor rigidez, se van a originar en la prctica
constitucional diversos tipos de gobierno.
Si la separacin funcional referida espec-
ficamente a la ejecutiva y legislativa tiene
una consagracin claramente decantada,
surge el sistema conocido como presidencial.
Si a esta misma relacin se le otorga, en el
texto constitucional, una mayor flexibilidad,
tenemos el tipo parlamentario. Finalmente, si
la relacin de interdependencia se enfatiza,
nos encontramos con el sistema conocido
como directorial.
Con una interpretacin simplista se po-
dra pensar que en el sistema presidencial se
produce una preponderancia del ejecutivo,
mientras que en el tipo parlamentario la
preponderancia se da en favor del Parla-
mento. Pero como anota Carr, con esta
concepcin no se logra calar en el fondo
de lo que una y otra interpretacin son,
porque lo verdaderamente caracterstico es
que en el rgimen presidencial se produce
o se verifica una interpretacin rgida de
la separacin de poderes (funciones), de
tal forma que se consideran los poderes
(rganos) como esferas autnomas dentro
del Estado, mientras que en la interpreta-
cin parlamentaria no se da esa separacin
rgida, sino que, por el contrario, existe un
mecanismo que engarza, conecta y relaciona
los poderes (rganos) entre s.
Loewenstein, en la misma lnea de in-
terpretacin, caracteriza los tres sistemas
enunciados en expresivos trminos: en el
tipo presidencial existe entre el ejecutivo
y legislativo una vinculacin de coordina-
cin; en el parlamentario la relacin es de
integracin, y en el de asamblea se produ-
ce una verdadera confusin de funciones y
rganos.40
40
LOEWENSTEIN, ob. cit., pp. 91 y ss.
126
Reconocen los autores que es muy difcil
encontrar en la realidad tipos de gobierno
que se ajusten a los esquemas tericos. Sin
embargo, tomando como referencia los
modelos ms clsicos de cada sistema es
posible esbozar una caracterizacin gen-
rica de ellos.
29.1. Tipo de gobierno parlamentario
El ejemplo clsico de parlamentarismo
es Inglaterra, donde el sistema se ha ido
configurando paulatinamente a partir de
la segunda mitad del siglo XVII. Si se quie-
ren comprender las instituciones polticas
actuales dice Stammen se har bien en
echar una ojeada a la historia de Inglaterra;
slo as se hace comprensible su conjuga-
cin en el proceso de gobierno.41 Cabe
puntualizar que el sistema se conforma
consuetudinariamente, y en la actualidad
ha devenido por sobre todo en un hbito
poltico basado en el fair play.
El parlamentarismo se extiende a Fran-
cia en el siglo XIX y despus se difundir
en todo el continente, para llegar a ser en
la actualidad el sistema predominante en
Europa.
Las instituciones del gobierno ingls no se
basan en ningn documento constitucional
unitario, sino que se han ido desarrollando
a travs de numerosas convenciones consti-
tucionales, y la costumbre ha jugado un rol
fundamental, especialmente por cuanto ha
sido repetida por las fuerzas participantes
en el proceso poltico. Las caractersticas del
sistema parlamentario han evolucionado a
lo largo de 250 a 300 aos. A comienzos del
siglo XVIII, el Primer Ministro necesitaba la
confianza del Parlamento tanto como la del
monarca. De 1721 a 1742, el Primer Minis-
tro, Sir Robert Walpole, perdi la confianza
del Parlamento y decidi dimitir, aunque
el rey todava confiaba en l, con lo que
cre un precedente. La teora y la prctica
del sistema parlamentario comenzaron de
aquel modo (Ducbacek).
41
Ver ANDR HAURIOU, ob. cit., pp. 241
y ss.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
29.1.1. Estructura del gobierno parlamenta-
rio clsico. rganos y atribuciones. El rgano
ejecutivo del sistema parlamentario es de
estructura dualista o bicfalo, puesto que se
compone de: a) el Jefe de Estado (Corona
o Presidente) que carece de facultades de-
cisorias en el proceso poltico, pero cumple
un rol simblico moderador como factor
de integracin nacional; y b) el Jefe de
Gobierno, que es el Primer Ministro (Pre-
mier, Canciller), quien preside un rgano
colegiado, que es el Gabinete. El Jefe de
Estado puede ser un monarca de carcter
hereditario (Sistema parlamentario monr-
quico), como es el caso de Gran Bretaa,
los pases escandinavos, los Pases Bajos,
Blgica, Luxemburgo, Espaa y Japn; o
bien puede ser un Presidente de la Repblica
(sistema parlamentario republicano), como
son los casos de Italia, Repblica Federal
de Alemania, Francia y Grecia.
Finalmente, la funcin legislativa radica
en el Parlamento que se compone, en Gran
Bretaa, de la Cmara de los Comunes,
de generacin popular, y la Cmara de los
Lores, de carcter hereditario y vitalicio,
cuyas atribuciones han sufrido sensibles
disminuciones en el presente siglo.
a) La Corona: Gran Bretaa es una monar-
qua constitucional parlamentaria, donde la
transmisin de la Corona se verifica segn
las reglas del derecho sucesorio comn.
Progresivamente le han sido quitados la
mayora de sus poderes, los que pasaron al
Parlamento, al Gabinete, a los tribunales de
justicia, a las autoridades locales, etc. Hoy
slo le quedan algunos poderes residuales,
que se engloban bajo el nombre de pre-
rrogativa real42 en cuya virtud es posible
nombrar funcionarios, conceder la dignidad
de Par y otros ttulos, convocar, prorro-
gar y disolver la Cmara de los Comunes,
promulgar las leyes, proclamar la guerra
y concluir la paz, concertar tratados, etc.
Pero aparte de que el Parlamento puede
restringir la extensin de la prerrogativa,
42
DUVERGER, MAURICE, Instituciones Polticas y
Derecho Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 5
edicin, 1970, p. 255.
127
sta pertenece al Rey slo nominalmente, ya
que en la prctica, su ejercicio corresponde
al Gabinete o Primer Ministro; ste es quien
adopta realmente las medidas de gobierno
y recomienda su ejecucin al Rey, quien,
en todo caso, tiene el derecho a estar per-
manentemente informado de la situacin
del pas por el Primer Ministro.
La Corona representa el espritu de los
ingleses, es el factor de estabilidad, de con-
tinuidad en la vida poltica y su prestigio
es inmenso. El monarca es irresponsable
polticamente, civil y penalmente. Es un
principio del Common Law que el Rey
no puede hacer el mal, en consecuencia,
no hay accin contra l. A contar de un
acuerdo constitucional de 1947 se admite
la responsabilidad administrativa del Mo-
narca en algunos actos (Jimnez de Parga).
El Monarca est asistido por un Consejo
Privado compuesto por todos sus conse-
jeros. Originariamente su influencia era
considerable, pero desde que el Gabinete,
que sale de ste, toma la autoridad que le
otorga la confianza parlamentaria, su papel
ha disminuido. Es, sobre todo, el rgano
a travs del cual el Gobierno debe hacer
pasar algunas de sus decisiones, para rati-
ficarlas, especialmente, la convocatoria o
disolucin de la Cmara y el ejercicio del
poder reglamentario.43
b) El Gabinete: Originariamente, el Ga-
binete dependa directamente del Rey. Sin
embargo, en el siglo XVIII, con la llegada
de la dinasta alemana Hannover al poder
quienes no entendan ni hablaban ingls,
el Gabinete se fue vinculando cada vez ms
al Parlamento, especialmente a la Cmara
Baja, buscando la aprobacin de su poltica.
A fines de ese siglo, el Rey slo poda tener
en funciones un Gabinete que contara con
la confianza del Parlamento. Asimismo el
Primer Ministro, que en un principio era
un intermediario entre el Rey y el Gabinete,
cobr preponderancia y se convirti en
verdadero Jefe del Gobierno.
Hoy, el Primer Ministro preside el Ga-
binete y es la pieza maestra del gobierno
43
BURDEAU, GEORGES, ob. cit., p. 305.
 Manual de Derecho Poltico
parlamentario. Su fuerte posicin se debe
a la circunstancia de que si formalmente
es nombrado por el Rey, sin embargo, en
realidad es elegido por el pueblo, atendido
a que el Rey est obligado a nombrar como
Primer Ministro al lder del partido mayori-
tario, es decir, aquel que ha triunfado en las
elecciones parlamentarias, que se verifican
en Gran Bretaa cada cinco aos.
El Gabinete tiene como misin fun-
damental la direccin poltica del pas.
Forma parte de una unidad mayor, que
es el Ministerio, es decir, el conjunto de
jefes de los departamentos ministeriales
de subsecretarios y de otros altos cargos. El
Gabinete es un cuerpo restringido forma-
do en el seno de aqul. Los ministros son
nombrados y destituidos jurdicamente por
el Rey, de acuerdo con lo propuesto por el
Primer Ministro, que es quien realmente
decide la composicin del Ministerio. Sus
miembros han de pertenecer a la mayora
parlamentaria, estando limitado por una ley
el nmero de pertenecientes a la Cmara
de los Comunes (Ministers of the Crown
Act. 1937), con lo que indirectamente se
aseguran unos puestos a los miembros de
la de los Lores (Garca-Pelayo).
El Gabinete es colectivamente responsa-
ble ante la Cmara de los Comunes, lo que
significa que el Gabinete en su totalidad o
un ministro individual se vern obligados a
dimitir cuando su poltica o gestin no sea
aceptada por la Cmara, es decir, cuando
pierde la confianza de sta. En la medida
que los partidos polticos con represen-
tacin en la Cmara sean disciplinados y
cohesionados, el Gabinete gozar de mayor
estabilidad. El bipartidismo, como vere-
mos, favorece la estabilidad del gobierno
parlamentario.
El Primer Ministro es el lder del Parla-
mento, toda vez que es el jefe del partido
mayoritario. l rinde cuentas al Rey de las
deliberaciones del Gabinete, a las que aqul
no asiste, desde la poca de Jorge I.
Entre sus atribuciones, corresponde al
Gabinete fijar las directrices de la poltica
interior y exterior del pas, el control de
la administracin y la determinacin de
la poltica financiera. Adems, el Gabine-
128
te dispone de iniciativa legislativa y de la
facultad de dictar decretos leyes, lo que le
otorga clara preeminencia en el campo
legislativo (Hauriou, 397).
La direccin general de la poltica de
gobierno del gabinete debe necesariamente
marchar de acuerdo y en armona con el
Parlamento, porque de lo contrario ste
puede emitir un voto de censura y obli-
garlo a dimitir. Sin embargo, frente a esta
situacin, el Primer Ministro dispone, como
contrapartida, de otro poder, que es la fa-
cultad para solicitar al Jefe de Estado que
disuelva la Cmara de los Comunes y llame
a nuevas elecciones. Esta facultad se puede
ejercitar frente a una mocin de censura
de la Cmara o el rechazo de un voto de
confianza.
Asimismo, tambin procede cuando las
circunstancias polticas lo aconsejan, por
ejemplo, frente a mayoras parlamentarias
inestables o cuando el Gobierno desea co-
nocer el parecer de la ciudadana. En 1982,
ante el conflicto de las islas Malvinas, la
Primera Ministra, Margaret Thatcher, disol-
vi la Cmara y llam a nuevas elecciones
anticipadamente, obteniendo clara mayora
parlamentaria.
c) El Parlamento. El Parlamento se com-
pone de dos Cmaras: la Cmara de los
Lores y la Cmara de los Comunes.
La Cmara de los Lores constituye una
supervivencia de las antiguas instituciones
inglesas. Su composicin es muy variada.
La integran, en su gran mayora, pares
hereditarios creados por el Rey, algunos
magistrados nombrados en forma vitali-
cia y los Lores espiritualmente. Originaria-
mente, sus poderes eran iguales a los de la
Cmara Baja, sin embargo, stos han sido
notablemente disminuidos mediante las
Parliament Acts de 1911 y 1949, careciendo
actualmente casi por completo de atribu-
ciones polticas. Sin embargo, constituye un
importante valor tradicional y se estima que
sus planteamientos contribuyen a orientar
a la opinin pblica.
La Cmara de los Comunes ejerce verda-
deramente la funcin legislativa. Su origen
se remonta al siglo XIV, pero su carcter
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
de asamblea democrtica data de la ins-
tauracin del sufragio universal en 1918.
Se compone de 650 diputados, elegidos
por escrutinio mayoritario uninominal,
a una sola vuelta. Mayoritario, porque el
candidato que obtiene mayor nmero de
votos es proclamado elegido. Uninominal,
porque cada circunscripcin electoral elige
un solo diputado.
Este sistema electoral ha contribuido a
mantener en Gran Bretaa el bipartidismo,
que es un factor importante para lograr
estabilidad gubernamental en el parlamen-
tarismo. El Partido Conservador y el Partido
Liberal fueron las fuerzas determinantes
durante el siglo pasado. A comienzos del
siglo XX surgi el Partido Laborista, que
logr marginar al Partido Liberal, con lo
que el debate poltico se centr entre con-
servadores y laboristas. Hoy se abre paso
nuevamente el Partido Liberal coalicionado
con el ala derechista del Partido Laboral,
bajo el nombre de alianza liberal-social-
demcrata.
El sistema britnico de dos partidos y
la disciplina partidaria han favorecido el
funcionamiento del parlamentarismo en
Gran Bretaa. Cada partido vigila a sus
elegidos y la lealtad de partido se produce
tanto en el Gabinete como en la mayora
de la Cmara de los Comunes.
Por otra parte, el partido de oposicin
cumple una funcin reconocida legalmente
y dirigida no a derribar al Gobierno para
convertirse ella misma en Gobierno, sino
que orientada a criticar, a incentivar y a in-
formar al cuerpo electoral, que ser quien,
en definitiva, se pronuncia a travs de las
elecciones. El jefe del partido opositor per-
cibe una remuneracin en cuanto lder de
la oposicin de Su Majestad y constituye
una posibilidad de gobierno alternativo, que
en cualquier momento puede convertirse
en poder.
La duracin de mandato de los diputados
es de 5 aos, aunque rara vez completan su
perodo, ya que, por lo general, la Cmara
es disuelta anticipadamente.
Adems de la funcin legislativa, la C-
mara de los Comunes controla al gobierno
adoptando o rechazando los proyectos de
129
ley de iniciativa gubernamental, formulando
preguntas e interpelaciones a los ministros y,
principalmente, manifestando su desconfianza
poltica a travs del voto de censura.
29.1.2. Funcionamiento del sistema parlamen-
tario.
La regla mayor es que el Gabinete no
puede gobernar si no cuenta con la confianza
del Parlamento, o ms precisamente, de la
mayora de aquella Cmara que procede
del sufragio universal. Ejemplo: Cmara de
los Comunes en el Reino Unido.
Esta necesidad de la confianza del Ga-
binete por medio del voto de la Cmara
Popular se acredita por el ejercicio de la
responsabilidad poltica, lo que trae consigo
la prdida del poder.
Los medios prcticos mediante los
cuales se ejerce esta responsabilidad pol-
tica son bsicamente dos. Por el primero,
el Primer Ministro plantea una cuestin de
confianza en la aprobacin de un proyecto
de ley y su rechazo determina la cada del
Gabinete. Su aprobacin llevar consigo
que el proyecto de ley sea sancionado y
que, por lo tanto, el Gabinete contina en
funciones. El otro sistema es de iniciativa
de los miembros del Parlamento, quienes
durante un debate proponen una mocin de
censura, la que aprobada o rechazada pro-
duce los mismos efectos que una cuestin
de confianza.
Sin embargo, el Gabinete dispone de
un arma que le permite ejercer sobre el
Parlamento una importante presin y que
tiene por objeto impedir quedar a menudo
en minora. Esta arma constitucional es el
derecho de disolucin con respecto a la Cmara
base o Cmara Poltica. Mediante el derecho
de disolucin se est significando que se
somete a la decisin del sufragio universal
las censuras parlamentarias y que, por ende,
al solicitar la confianza del cuerpo electoral,
ste soluciona el conflicto entre el Parla-
mento y el Gabinete. Hay que considerar
que hoy da el derecho de disolucin no
es slo un arma de ejercicio en el derecho
parlamentario destinada a solucionar un
problema poltico inmediato provenien-
 Manual de Derecho Poltico
te de las relaciones entre ambos poderes,
sino que se usa tambin para solucionar
conflictos de poderes, en los cuales se juzga
necesario un pronunciamiento popular,
aunque el gobierno no se encuentre afectado
por censuras o rechazos de cuestiones de
confianza. As, el presidente De Gaulle, en
1968, no obstante contar con mayora en la
Asamblea Nacional, decret su disolucin
ante la crtica situacin que estaba vivien-
do Francia a raz de los acontecimientos
producidos en la Universidad de Pars en
mayo de ese ao, que llevaron a una pa-
ralizacin total de la economa francesa
y a una grave crisis cambiaria y de divisas.
En las elecciones generales convocadas,
el Gobierno obtuvo la ms alta mayora
de diputados que ha conocido la historia
constitucional francesa.
No obstante que el Jefe del Estado
(Presidente de la Repblica o Monarca) es
irresponsable polticamente, no lo es, sin
embargo, por los delitos que ha cometido o
por los actos que ha realizado que atentan
contra la seguridad y el honor de la Nacin.
Existe juicio poltico en su contra, pudiendo
ser juzgado por el Parlamento.
Sin embargo, cabe hacer presente que
en Gran Bretaa el ejercicio de la pre-
rrogativa real es discrecional, es decir, no
puede el Rey ser controlado por los tribu-
nales de justicia. Este carcter discrecional
es la consecuencia del principio: el Rey
no puede obrar mal, que da lugar a la
inmunidad total y absoluta para todos los
actos del soberano.44
El rgimen parlamentario funciona
con regularidad y en forma eficiente en la
medida que existe bipartidismo (fuerzas
nicas de oposicin y Gobierno). Adems
requiere un sistema electoral que sea rea-
lista y mayoritario; y finalmente, que haya
adquirido conciencia de que el gobernar
no es un juego poltico, sino una funcin
de beneficio colectivo.45
44
DUVERGER, ob. cit., pg. 255.
45
El ejemplo de Inglaterra resulta muy ilustrativo
en esta materia.
130
29.1.3. Principales caractersticas de otros gobiernos
parlamentarios europeos: El sistema de gobierno
parlamentario britnico es el tipo clsico.
Desde el siglo pasado se ha extendido a la
mayora de los pases europeos, quienes lo
han adoptado con variaciones acordes a su
propia realidad poltica. Nos referiremos
someramente a los aspectos ms relevantes
que se apartan del sistema parlamentario
clsico, en los siguientes pases: Repblica
Federal de Alemania, Italia y Francia.
Repblica Federal Alemania: La Constitu-
cin Poltica de Bonn de 1949 consagra
los siguientes rganos de gobierno: a) El
Parlamento, que se compone de dos Cma-
ras: el Bundestag (Cmara Federal), que
representa al pueblo entero de la federa-
cin, y el Bundesrat (Consejo Federal), que
representa a los Estados; b) el Presidente
de la Repblica o Jefe de Estado, y c) el
Canciller Federal.
Las elecciones al Bundestag se realizan
cada cuatro aos, mediante un escrutinio que,
combinando la representacin proporcional y
el sistema mayoritario, favorece a los grandes
partidos. Slo alcanzan representacin los
partidos que hubiesen obtenido al menos un
5 de los votos vlidamente emitidos. Corres-
ponden al Bundestag las funciones del control
poltico; es decir, puede censurar al Gabinete
y aceptar o rechazar una mocin de confianza
solicitada por el Gabinete (Burdeau).
El Bundesrat o Cmara Alta es la Cmara
de representacin territorial y sus miem-
bros son designados por el Gobierno de
los Lnders en proporcin a su nmero de
habitantes, en razn de tres a cinco repre-
sentantes, como mnimo y mximo.
El Presidente de la Repblica es el Jefe de
Estado, elegido por cinco aos, reelegible
por una sola vez, por la Asamblea Federal,
que se compone de los diputados del Bun-
destag y de un nmero igual de miembros
elegidos mediante escrutinio proporcional
por los parlamentos de los Lnders.
La mayor atribucin del Presidente con-
siste en la presentacin al Bundestag de
un candidato al cargo de Canciller; puede,
adems, oponerse a la disolucin del Bun-
destag, solicitada por el Canciller federal.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
El Canciller federal es el Jefe de Gobier-
no, elegido al comienzo de cada perodo
legislativo por el Bundestag, a propuesta del
Presidente de la Repblica. Si el candidato
propuesto no es elegido, el Bundestag puede
elegir otro por mayora absoluta dentro del
plazo de 15 das, contados desde la fecha del
escrutinio que rechaz al candidato presen-
tado por el Presidente de la Repblica.
El Canciller federal tiene un mandato por
un perodo de cuatro aos y no est obligado
a dimitir, sino cuando la misma Asamblea
(Bundestag), despus de haber pronunciado
un voto de desconfianza, se encuentre en la
posibilidad de elegir, al mismo tiempo y por
mayora absoluta, un nuevo Canciller a travs
del llamado voto de censura constructivo,
consagrado contitucionalmente en Alema-
nia Federal para combatir la inestabilidad
ministerial. Junto con derribar al Gobierno,
se debe formar una nueva mayora en torno
a un nuevo Canciller para que reemplace al
anterior gobierno.
Del mismo modo, frente al rechazo por
la Cmara de una mocin de confianza so-
licitada por el Canciller federal, ste puede
solicitar al Presidente federal la disolucin
del Bundestag, el cual debe resolver dentro
de 21 das, a menos que el Bundestag elija
un nuevo Canciller por mayora absoluta.
Italia: La Constitucin Poltica italiana
de 1948 establece el sistema parlamentario
y se ajusta muy fielmente al tipo clsico.
El Parlamento se compone de la Cmara
de Diputados elegida en escrutinio de lista
por representacin proporcional y el Senado
elegido por escrutinio uninominal, pero
con una reparticin posterior de carcter
proporcional de los asientos en la esfera
regional cuando ningn candidato alcance
el 65% de los votos vlidamente emitidos
(Biscaretti de Ruffia). En ambas, el mandato
tiene una duracin de 5 aos.
El rasgo distintivo del sistema consiste
en que ambas cmaras tienen idnticos
poderes. Una y otra pueden plantear la
responsabilidad del Gabinete y obligarlo a
dimitir. A su vez, ambas pueden ser disueltas
por el Jefe de Estado a solicitud del Jefe de
Gobierno.
131
El Jefe de Estado es el Presidente de la
Repblica, quien es elegido por un perodo
de 7 aos por un colegio compuesto por
los miembros de ambas Cmaras del Par-
lamento y 3 delegados por regin.
El Presidente nombra al Primer Ministro,
segn las reglas parlamentarias.
Para medir la importancia de la institu-
cin presidencial en Italia hay que tener en
cuenta la ausencia de cohesin de la mayora
parlamentaria y las divisiones internas de
los partidos. En circunstancias difciles el
Presidente es el nico poder oficial capaz de
ser escuchado por la nacin (Burdeau).
Francia: De acuerdo con la Constitucin
Poltica de 1958, el rgimen francs se carac-
teriza por la vigorizacin de las atribuciones
del Jefe de Estado. Con ello, se ha tratado
de superar los inconvenientes derivados
de la inestabilidad ministerial provocada,
entre otras causas, por el multipartidismo
que existi en Francia. Esta caracterstica
ha llevado a algunos estudiosos a denomi-
narlo gobierno semipresidencial.46 Algunas
facultades del Jefe de Estado estn sujetas a
referendo ministerial (las comparte con el
Gabinete), como por ejemplo, el nombra-
miento y cese de los ministros. Sin embargo,
posee importantes facultades propias que lo
diferencian de las caractersticas propias de
este rgano en el parlamentarismo clsico.
En efecto, el Jefe de Estado Presidente de
la Repblica est facultado para: a) disolver
la Asamblea Nacional, previa consulta con el
Primer Ministro y con los Presidentes de las
Cmaras legislativas; b) dirigir las sesiones
del Consejo de Ministros; c) nombrar al Pri-
mer Ministro en forma discrecional sin que
ste dimane necesariamente del Parlamento;
d) adoptar medidas excepcionales frente a
amenazas graves e inmediatas de las institu-
ciones de la Repblica, independencia de
la Nacin e integridad de su territorio (Art.
16), como por ejemplo, destituir al Primer
Ministro, y e) llamar a referndum.
Entre otras caractersticas propias del
rgimen francs, cabe sealar que el Jefe
46
Vase NOGUEIRA, A., HUMBERTO, El Rgimen
Semipresidencial, Santiago, 1985.
 Manual de Derecho Poltico
de Estado no es designado por un rgano
del Estado, sino que es elegido por toda la
ciudadana mediante sufragio universal,
circunstancia que lo coloca en posicin de
superioridad en relacin al Primer Ministro.
Adems, el cargo de Ministro es incompatible
con el de parlamentario; en consecuencia, el
acceso al gobierno obliga al parlamentario
a renunciar a su banco en el Parlamento
pasando a ocupar la vacante parlamentaria
el suplente respectivo.47
29.2. Tipo de gobierno presidencial
Supone que la misma persona es, a la
vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno; los
ministros no son responsables polticamente
ante las asambleas. Existe en teora una
separacin rgida de los poderes constituidos.
El Presidente Jefe de Gobierno es adems
elegido por la ciudadana y responde de su
gestin ante l.
Este sistema de gobierno fue estable-
cido por primera vez por la Constitucin
norteamericana de 1787, y sus principales
instituciones son las siguientes:
29.2.1. rgano ejecutivo. El Presidente de la
Repblica ejerce la funcin ejecutiva en
su doble calidad de Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno. Es elegido por cuatro aos,
reelegible por una sola vez, a travs de un
proceso electoral autnomo de dos grados
y puede, por lo tanto, ser expresin de la
mayora poltica distinta de la existente en
el Congreso Americano.
El Presidente es elegido conjuntamen-
te, en la misma frmula electoral, con el
Vicepresidente, quien lo subroga en caso
de vacancia y a quien corresponde presidir
el Senado.
El Presidente nombra a los Ministros o
Secretarios de Estado que son funcionarios
de su exclusiva confianza. Constitucional-
mente necesita el consentimiento del Se-
nado, pero tratndose de colaboradores
47
Vase HAURIOU, ANDR, Derecho Constitucional e
Instituciones Polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
pp. 542 y ss.
132
inmediatos, esta asamblea siempre da su
consentimiento. Los ministros no tienen
acceso a las sesiones del Senado o de la
Cmara de Representantes.
El Presidente carece de iniciativa le-
gislativa. Sin embargo, puede sugerir que
ciertas leyes sean aprobadas por el Congre-
so, particularmente en su mensaje anual,
que constituye, en el hecho, su programa
legislativo para el ao en curso. Pero el
Congreso puede rechazar este programa
legislativo e incluso el presupuesto nacional,
y el Presidente no puede impedirlo.
Segn la Constitucin, el Presidente de
los Estados Unidos dispone de numerosos
poderes. Posee la potestad reglamentaria,
propia de todo Jefe de Estado, es el jefe de la
administracin federal, conduce la poltica
exterior, es comandante en jefe de las fuer-
zas armadas y est facultado para conducir
operaciones militares. (Hauriou.)
El Presidente tiene el derecho de veto
contra las leyes votadas por el Congreso,
y prepara el presupuesto federal que es
posteriormente sometido a tramitacin
legislativa.
El Presidente es irresponsable poltica-
mente ante el Congreso. Slo responde
de sus actos ante la nacin que lo ha ele-
gido por sufragio universal. En el hecho,
el Presidente se apoya en la opinin p-
blica, con la que existe una comunicacin
casi cotidiana. Sin embargo, el Congreso
puede obligarlo a dimitir a travs del im-
peachment o acusacin constitucional,
que es el procedimiento empleado para
hacer efectiva la responsabilidad penal del
Presidente por traicin u otros crmenes
o delitos graves.
29.2.2. rgano legislativo: Radica en un Con-
greso compuesto por el Senado y la Cmara
de Representantes.
El Senado est compuesto de dos miem-
bros por Estado, en un total de 100, elegidos
por 6 aos y renovables por tercios cada dos
aos en el momento en que tienen lugar las
elecciones a la Cmara de Representantes.
(Hauriou).
Ejerce la funcin legislativa en igualdad
de condiciones que la Cmara Baja, salvo
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
el monopolio de la iniciativa en materia de
impuestos reservado a la Cmara; se asocia a
la funcin ejecutiva dando su aprobacin a
algunos nombramientos (ministros de Estado,
jueces, embajadores), ratifica los tratados
internacionales concluidos por el Presidente;
ejerce, adems, una funcin jurisdiccional
en la tramitacin del impeachment tras
diligencias acordadas por la Cmara.
La Cmara de Representantes se com-
pone de diputados elegidos por 2 aos por
el pueblo de la Unin en proporcin al
nmero de habitantes de cada distrito.
Las atribuciones esenciales del Congreso
son de orden legislativo y no puede delegar
facultades legislativas al Ejecutivo. Ejerce
el poder constituyente en cuanto le est
encomendada la redaccin del contenido
intelectual de las enmiendas. Tiene adems
poderes de supervisin sobre el funciona-
miento de los servicios pblicos y los fun-
cionarios federales. (Hauriou).
Los partidos que tienen representacin en
el Congreso norteamericano no son ideolgi-
cos ni de concreciones programticas firmes,
sino que adquieren importancia durante
los perodos eleccionarios. El bipartidismo
est claramente influenciado por la accin
de los grupos de presin que canalizan su
actividad a travs de ellos para llegar a los
diversos sectores de la opinin pblica.
El Congreso no puede forzar ni al Pre-
sidente ni a sus Ministros a dimisionar. Por
su parte, el Presidente no tiene derecho de
disolucin sobre el Congreso.
Cada uno de los poderes es independien-
te en su organizacin y funcionamiento.
Cada uno posee en su dominio propio la
facultad de estatuir. Por otra parte, como
lo pretenda Montesquieu, cada uno tiene
igualmente la facultad de impedir en caso
necesario al otro Poder. As, el Presidente
de EE.UU. tiene derecho de veto sobre las
leyes que se aprueban en el Congreso y para
estos efectos procede una nueva delibera-
cin del Congreso, que necesitar de una
mayora de dos tercios de sus miembros
para insistir en ellas.
Por otros medios, y este derecho perte-
nece al Senado, esta corporacin aprueba
los Tratados, los nombramientos de los
133
funcionarios ms importantes, tiene po-
deres presupuestarios (aprobar o rechazar
el presupuesto), puede designar comisio-
nes investigadoras y asimismo destituir al
Presidente de la Repblica mediante el
impeachment o juicio poltico.
Es necesario sealar, no obstante, que la
separacin de los Poderes tan rgida estable-
cida por los Constituyentes de 1787, en la
realidad est atenuada de dos maneras:
En primer trmino, el Presidente de
la Repblica va adquiriendo un rol cada
vez ms preponderante y, en la prctica,
obliga al Congreso a que siga sus puntos
de vista cuando stos han sido aprobados
por la opinin pblica.
Enseguida, se ha establecido un cierto
parlamentarismo de colores. As los diver-
sos Secretarios de Estado toman contacto
de tipo oficioso con el Congreso previo a
las discusiones legislativas, que resultan as
extraordinariamente eficaces.
De otra manera el rgimen no habra
podido funcionar.
29.2.3. rgano judicial: Debido a la forma
de Estado federal, hay tribunales propios
de cada Estado y otros propios del Estado
federal.
En la cspide se encuentra la Corte Su-
prema Federal que se compone de nueve
jueces inamovibles, nombrados vitalicia-
mente por el Presidente de la Repblica
con acuerdo del Senado. El Chief-Justice,
es decir, el Presidente de la Corte Suprema
es el segundo personaje del Estado y tiene
preferencia de rango con respecto al vice-
presidente. (Hauriou).
El rgano judicial norteamericano
desempea un importante rol poltico-ju-
risdiccional que se concreta en el control del
federalismo y en el control jurisdiccional de
la constitucionalidad de las leyes. A travs
del primero se busca que tanto el Estado
federal como los estados miembros respe-
ten el reparto de competencia establecido
por la Constitucin de 1787. Se trata de
comprobar si los tribunales de los Estados
se preocupan de impedir aquellas leyes de
los Estados particulares que estuvieran en
contradiccin con la Constitucin federal
(Hauriou). A travs del segundo se trata de
 Manual de Derecho Poltico
observar la concordancia de la ley ordinaria
con la Constitucin Poltica en el mbito del
Estado particular en relacin a su propia
Constitucin como en el marco federal.
29.2.4. Gobierno presidencialista: La vigoriza-
cin del ejecutivo que, como se estudiar,
es una de las caractersticas del neoconsti-
tucionalismo, ha tenido especial incidencia
en el tipo de gobierno presidencial. En
efecto, en los pases de Amrica latina y
frica, que adoptaron el modelo de los
Estados Unidos de Norteamrica, el rol del
ejecutivo ha adquirido tal relevancia que
ya no es posible sostener la existencia de
un equilibrio de poderes.
Por ejemplo, en estos sistemas el Pre-
sidente a diferencia de lo que ocurre en
el modelo presidencial clsico desarro-
lla una actividad legislativa intensa: es un
verdadero colegislador que incluso, sobre
ciertas materias, tiene iniciativa exclusiva
para presentar proyectos.48 Se denomina a
estos gobiernos como presidencialistas.
29.2.5. Gobierno semipresidencial. Cabe se-
alar que en las ltimas dcadas se ha ido
perfilando otro tipo de gobierno, cuyas
caractersticas tampoco corresponden a
los modelos clsicos del presidencial ni al
parlamentario y que, por el contrario, incor-
poran instituciones y mecanismos de ambos.
Tal ocurre con los sistemas implementados
en las constituciones de Irlanda, Austria,
Islandia, Portugal, Finlandia y Francia.
Aun cuando Duverger propone llamar a
estos tipos de gobierno semipresidenciales,
reconoce que en ellos predominan los ele-
mentos parlamentarios: ejecutivo dual (jefe
de Estado y jefe de gobierno); responsabilidad
poltica del gabinete frente al parlamento;
posibilidad de disolver el parlamento por
iniciativa del ejecutivo. Como elementos del
tipo presidencial se advierten: Presidente de
la Repblica elegido por sufragio universal
y premunido de amplias facultades; se opo-
nen a l el primer ministro y los ministros,
48
La Constitucin de 1925, despus de las Re-
formas de 1943 y 1970, configura un sistema con
estas caractersticas.
134
quienes desarrollan actividades guberna-
mentales y administrativas con respaldo del
parlamento.49
La Constitucin de Chile de 1980 en
su texto original estableca un sistema que
tampoco engarza con los modelos clsicos:
un ejecutivo extremadamente vigorizado,
con facultades para disolver por una vez
la Cmara de Diputados y, en materia de
reforma constitucional, otorgaba un veto
definitivo al Presidente de la Repblica.50
29.3. Tipo de gobierno directorial
Como anota Jimnez de Parga, este siste-
ma se articula con una confusin de poderes
en beneficio de la cmara representativa.
El gobierno es un nuevo comisionado de
la asamblea: ni puede decidir de acuerdo
con su propio parecer, ni puede presionar
sobre los diputados. Como comisionado
es nombrado directamente por la cmara
todopoderosa.51
Este tipo de gobierno se encuentra es-
tablecido en la Constitucin Helvtica de
1848, revisada en 1874, y sus rasgos generales
son los siguientes:
El Consejo Federal, organismo ejecutivo
de siete miembros, es elegido cada cuatro
aos por el Parlamento. El Consejo Federal
tiene iniciativa en las leyes junto con las
Asambleas; sus miembros tienen acceso a
las Cmaras y pueden participar en sus de-
bates. Pero si se produce un conflicto entre
el Ejecutivo y el Parlamento, el primero no
dimisiona ni puede disolver el Parlamento.
Simplemente procede a modificar su poltica
para armonizarla con los requerimientos
de la mayora de las Asambleas.
Lo curioso es que el Ejecutivo suizo, jurdi-
camente subordinado al Legislativo, tiene una
49
En nuestro medio HUMBERTO NOGUEIRA ha
propuesto la denominacin democracia ejecutiva
dualista, con correctivo presidencial (El Rgimen
Semipresidencial, Stgo., 1985).
50
La reforma constitucional de 1989 suprimi
estas facultades del Presidente de la Repblica.
51
MANUEL JIMNEZ DE PARGA, Los Regmenes Pol-
ticos Contemporneos, Editorial Tecnos, Madrid, 1965,
p. 142.
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
gran estabilidad. Sus miembros son elegidos
en forma indefinida y hay casos de Ministros
que han conservado sus cargos durante ms
de 25 aos. Las razones de esta estabilidad
radican en la idiosincrasia del pueblo suizo
y su alto grado de cultura cvica.
Algunos autores ven en el rgimen suizo
un gobierno de Asamblea, ya que el Parla-
mento elige un comit que debe plegarse
a sus directrices y obedecer sus mociones,
sin poder utilizar el arma de la disolucin,
ni siquiera la de la cuestin de confianza o
la amenaza de dimisin.52 Jurdicamente
es cierto que el Consejo Federal es slo un
rgano comisionado por la Asamblea; sin
embargo, las condiciones del rgimen de
Asamblea no se cumplen, ya que la asamblea
federal no est en sesin permanente sino
que celebra cortas sesiones anuales, las que
no exceden en total de los 2 3 meses. En
consecuencia, la Asamblea no tiene medios
de controlar de manera constante al rgano
ejecutivo que es un rgano nico cuya fun-
cin es, por esencia, continua y que en Suiza
goza de gran estabilidad. Por tanto, si bien el
rgano legislativo goza de una preeminencia
constitucional y jurdica frente al Ejecutivo,
este ltimo goza de una independencia su-
ficiente gracias, sobre todo, a su estabilidad
frente a una Asamblea de sesiones muy breves.
Siguiendo el pensamiento de A. Hauriou,
hemos estimado preferible designar al rgi-
men suizo como gobierno directorial y no
como gobierno de Asamblea.
29.4. Tipo de gobierno de la actual
Federacin Rusa
Tras la disolucin de la Unin Sovitica
en 1991, Rusia tambin denominada Fede-
racin Rusa ha ido creando su propio rgi-
men de gobierno, cuyos rasgos principales
se indican brevemente, con la advertencia
que todava existen cambios institucionales
no totalmente decantados.
La antigua Constitucin de 1977 fue
reemplazada por una nueva Carta Funda-
mental, aprobada por referndum el 12
52
HAURIOU, ANDR, ob. cit., p. 491.
135
de diciembre de 1993, que introdujo una
forma de gobierno que se caracteriza por
poseer un rgano presidencial con fuertes
atribuciones polticas.53
El artculo 1 de la Constitucin decla-
ra que la Federacin Rusa es un Estado
Democrtico Federal de Derecho regido
por un sistema de gobierno republicano.
Reconoce el principio de separacin de
poderes y la distincin entre los siguien-
tes rganos que detentan el poder esta-
tal: Presidente de la Federacin Rusa; la
Asamblea Federal u rgano legislativo; el
Gobierno de la Federacin; y el Tribunal
de la Federacin.
La funcin ejecutiva corresponde al Pre-
sidente de la Federacin Rusa, quien es el
Jefe de Estado y representa a la Federacin
en el interior del pas y en el mbito inter-
nacional. Es elegido cada cuatro aos por
sufragio universal directo secreto (art. 81)
y reelegible por una sola vez. Consta de nu-
merosas e importantes atribuciones entre las
que radica su facultad para nombrar al Jefe
de Gobierno (o Presidente del Gobierno)
previo consentimiento de la Duma (Cmara
Baja). Adems, el Presidente de la Federacin
puede disolver la Duma en los casos y segn
lo establecido por la Constitucin Federal,
pudiendo convocar a nuevas elecciones. El
Presidente del Gobierno (o Primer Minis-
tro) es polticamente responsable ante la
Cmara Baja y se mantiene en funciones
mientras cuente con su confianza.
En atencin a las importantes facultades
polticas y administrativas que constitucional-
mente detenta el Jefe de Estado y las caracte-
rsticas del Jefe de Gobierno, puede estimarse
que el actual rgimen ruso se asemeja a un
tipo de gobierno semipresidencial.
El rgano legislativo y representativo es
el Parlamento o Asamblea Federal. Consta
de dos cmaras: la Cmara Alta o Consejo
de la Federacin y la Cmara Baja o Duma
Estatal integrada por 450 diputados que
se eligen cada 4 aos.
La Federacin Rusa mantiene una forma
estatal de carcter federal. El territorio se
53
Vase Texto Complementario Seccin Sexta,
atinente a prrafo 29.4 de p. 138.
 Manual de Derecho Poltico
divide en 21 repblicas autnomas, y en otros
entes territoriales como son los territorios,
las regiones, ciudades federales, regiones
autnomas y las comarcas autnomas.54
54
Como antecedente histrico se ha estimado
conveniente reproducir una resea global de los
principales aspectos del tipo de gobierno que im-
per en la ex Unin Sovitica y en las ex Repblicas
Socialistas, segn Biscaretti Di Ruffia:
La Constitucin Sovitica de 1977, al igual que
la de 1936, desconoce el principio de separacin de
poderes y entrega a un rgano el Soviet Supremo
la totalidad del poder. Las dems instituciones pol-
ticas tienen poder slo en cuanto ste les haya sido
delegado por el Soviet Supremo (art. 2).
El Soviet Supremo equivale al parlamento de los
pases occidentales y se compone de dos cmaras: el
Soviet de la Unin, que es elegido directamente
por la poblacin en distritos electorales de igual
extensin, y el Soviet de las Nacionalidades, cuyos
miembros son tambin elegidos en votacin directa
por la ciudadana en cada una de las distintas Rep-
blicas y otras partes de la Unin. Cada Repblica de
la Unin elige 25 representantes en esta rama del
Parlamento; cada Repblica autnoma, 11; cada Re-
gin autnoma, 5 y cada Territorio autnomo, 1.
Las dos Cmaras poseen las mismas atribuciones y
funcionan en forma paralela. En ciertas oportunida-
des en pleno como Soviet Supremo. Los perodos
de sesin son extremadamente breves: sesionan dos
veces al ao y por lapso de das.
De esta circunstancia se infiere que el poder po-
ltico del Soviet Supremo es ms bien nominal y
su rol se traduce en ratificar o convalidar decisiones
que en tomarlas.
Con todo, como ya se ha mencionado, las dems
instituciones polticas de la Unin Sovitica derivan su
poder del Soviet Supremo. Es el caso del Presidium
del Soviet Supremo Jefatura colectiva o Junta direc-
tiva del Estado en la Unin Sovitica compuesto por
el Presidente, sus 15 vicepresidentes, 16 miembros
simples y un secretario.
Las atribuciones del Presidium son amplias: du-
rante el receso del Soviet Supremo que como ya se
ha dicho cubre la mayor parte del ao el Presidium
se aboca a los asuntos de ese rgano. Sus facultades
legislativas son variadas: decretos con fuerza de ley,
leyes interpretativas, etc. (arts. 121 N y 122).
El Poder Ejecutivo corresponde al Consejo de
Ministros de la URSS. Su designacin deriva tambin
del Soviet Supremo, rgano ante el cual es responsable
y al que debe rendir cuenta de su mandato.
136
La Constitucin de 1993 reconoce el
principio de supremaca constitucional y
consagra la existencia de un Tribunal Cons-
titucional.54
Este rgano colegiado est integrado por el
Presidente del Consejo de Ministros de la URSS,
los primeros vicepresidentes y vicepresidentes, los
ministros de la URSS y los presidentes de los comits
estatales de la URSS. (art. 129).
STAMMEN considera que, atendiendo a las fa-
cultades polticas y administrativas que tiene este
Consejo, debe estimarse que es el organismo estatal
ms importante ms importante que el Soviet Su-
premo y su Presidium.
Pero para muchos estudiosos del rgimen sovitico,
la institucin clave del sistema se encuentra contenida
en el artculo sexto de la Constitucin: La fuerza
dirigente y orientadora de la sociedad sovitica y el
ncleo del sistema poltico, de las organizaciones
estatales y sociales es el Partido Comunista de la
Unin Sovitica. El PCUS existe para el pueblo y
sirve al pueblo.
Pertrechado con la doctrina marxista-leninista, el
Partido Comunista determina la perspectiva general
del desarrollo de la sociedad, la lnea de la poltica
interior y exterior de la URSS, dirige la gran actividad
creadora del pueblo sovitico e imprime un carcter
sistemtico y cientficamente fundamentado a su
lucha por el triunfo del comunismo.
Todas las organizaciones del partido actan en
el marco de la Constitucin de la URSS.
El tipo de gobierno implementado por las cons-
tituciones de otros Estados socialistas periodo 1944-
45 presenta ciertas similitudes con el modelo de la
Unin Sovitica en lo tocante a la concentracin de
poder renuncia por lo tanto al principio de separacin
de poderes y a la exaltacin, por lo menos nominal-
mente, de un rgano colegiado de eleccin popular
como supremo detentador del poder estatal.
A diferencia de lo que ocurre en la Unin Sovitica,
en alguno de estos pases se reconoce un pluralismo
controlado larvado, anotan sus detractores.
Cabe puntualizar que la ex Yugoslavia, a partir
de 1948, inicia un alejamiento del modelo sovitico,
tanto en lo que se refiere a sus instituciones polticas
como en lo tocante a su estructura econmica y social.
El principio de la unidad del poder estatal aparece
sensiblemente atenuado.
(Sobre el particular ver BISCARETTI DI RUFFIA,
PAOLO, Introduccin al Derecho Constitucional Compara-
do, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1975, pp. 239 y ss).
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a prrafo 27:
La funcin ejecutiva
THEO STAMMEN
Sistemas polticos actuales
Editorial Guadarrama, Madrid, 1977,
pp. 139-141
EL SISTEMA DE GOBIERNO EN
ESTADOS UNIDOS
Si se toma la Constitucin de los Estados
Unidos, queda uno sorprendido de su brevedad:
slo consta de siete artculos, a los que ms tarde
les han sido aadidas veintids amendments
(disposiciones complementarias). En esos siete
artculos se regula lo siguiente: art. 1: el poder
legislativo; art. 2: el poder ejecutivo; art. 3; el
poder judicial; art. 4: la posicin y los derechos
de los diferentes Estados de la Federacin; art.
5: el procedimiento para modificar o comple-
tar la Constitucin; art. 6: el tratamiento de
anteriores deudas pblicas y la validez general
de la Constitucin; art. 7: la ratificacin de la
Constitucin.
Las amendments 1 al 10, que fueron aa-
didas a la Constitucin el 3 de abril de 1791,
contienen la Bill of Rights, el catlogo de los
derechos fundamentales, que hoy es parte inte-
gral de la Constitucin. Las restantes disposi-
ciones complementarias contienen enmiendas
constitucionales que se hicieron necesarias en
el proceso de la paulatina democratizacin de
la sociedad americana en el transcurso de los
siglos XIX y XX.
El sistema de gobierno que traza se basa en
una estricta aplicacin del principio de separacin
de poderes (separation of powers). Se puede
hablar de una construccin triangular, cuyos
tres lados o ngulos quedan formados por el
Presidente (como Jefe del Ejecutivo), el Con-
greso (como Poder Legislativo) y la Supremo
Court (como la suprema autoridad de la ad-
ministracin de justicia). Vamos a ocuparnos
en primer lugar del Presidente y del Congreso,
y a intentar medir su posicin en el sistema de
la Constitucin.
La primera caracterstica manifiesta del sis-
tema de gobierno americano es la completa
independencia de los dos poderes ms importantes
entre s: del Presidente con respecto al Congreso
137
y del Congreso con respecto al Presidente. Cada
uno de los dos resulta de elecciones propias;
ambos tienen as una legitimacin directa a travs
del pueblo. En lo que se refiere a su existencia
poltica, las dos Instituciones estn completa-
mente separadas entre s e independientes. El
precepto de incompatibilidad impide, adems,
que ulteriormente se establezca una implicacin
personal entre el gobierno y el Parlamento.
La gran dificultad que, sin lugar a dudas,
implica una construccin semejante del proceso
de gobierno, basada en la estricta separacin de
poderes, es cmo se lleva a cabo la cooperacin de
los diferentes poderes participantes en el proceso
poltico, necesaria para el funcionamiento de un
sistema de gobierno. La pregunta de si mediante
el aislamiento de los dos poderes no se causar
una paralizacin y bloqueamiento del proceso
de gobierno es inevitable precisamente para el
que se orienta por el sistema parlamentario de
gobierno y sabe que el funcionamiento depende
esencialmente aqu de la estrecha y mutua unin
de Parlamento y gobierno, de una unin que,
por su parte, tiene de nuevo su fundamento en
la regulacin jurdica o poltico-constitucional
establecida, por la cual el gobierno nace en
medio del Parlamento y conserva con l una
implicacin personal.
Por justificadas que puedan estar estas dudas
sobre el funcionamiento del sistema presidencia-
lista de gobierno desde el punto de vista terico,
la prctica y la experiencia histrica nos ensean
que este sistema de gobierno funciona ya ahora
desde hace casi 200 aos, y que durante este
largo perodo no ha necesitado ser mejorado
nada en la construccin de la relacin entre el
gobierno y el Parlamento. Cmo se explica esta
evidente contradiccin entre las dudas tericas
y la experiencia prctica?
Completando lo dicho tenemos que hacer
constar aqu que la separation of powers
americana, que a nosotros procedentes del
sistema parlamentario de gobierno nos pare-
ce absoluta, no es tan extrema como parece a
primera vista. Y es que en algunos pocos puntos
entre los poderes decisivos el Presidente y el
Congreso existen puntos de contacto, por
los cuales el sistema de la estricta separacin de
poderes tambin se convierte, a la vez, en un
sistema de coordinacin de poderes. Mediante esta
coordinacin entre gobierno y Parlamento se
hace posible la cooperacin de las instituciones
 Manual de Derecho Poltico
decisivas, necesaria para el funcionamiento de
un sistema de gobierno. Mediante este sistema
de coordinacin, lo que a primera vista parece
estricta separacin de poderes se convierte en
entrecruzamiento de poderes, en un sistema de
checks and balances. Si se acenta este lado
del sistema americano de gobierno, se puede
calificar entonces al sistema presidencialista
de gobierno como un sistema de coordinacin,
en contraposicin al sistema parlamentario de
gobierno, que es un sistema de integracin. Esta
coordinacin, necesaria para el funcionamiento
del sistema presidencialista, se logra coordinando
de tal manera los rganos independientes de
poder en ciertos puntos de contacto exacta-
mente determinados, que la actividad estatal
correspondiente asignada a cada uno de los
rganos de poder en particular slo pueda
alcanzar validez constitucional mediante su
cooperacin.
Texto atinente a prrafo 29.4:
Tipo de Gobierno de la Federacin Rusa
MIJAL GORBACHOV
Perestroika
Emec Editores, Buenos Aires, 1987,
pp. 7 a 12
Al escribir este libro, mi propsito ha sido
dirigirme directamente a los pueblos de la URSS,
de los Estados Unidos y, en realidad, a los de
cada pas.
He conocido gobiernos y lderes de muchos
Estados y representantes de sus pueblos, pero
ahora deseo hablar, sin intermediarios, a los
ciudadanos de todo el mundo sobre cosas que,
sin excepcin, nos conciernen a todos. Creo
en el sentido comn de todos ellos. Estoy con-
vencido de que, como yo, se preocupan por
el futuro de nuestro planeta. Esto es lo ms
importante.
Debemos reunirnos y discutirlo. Debemos
abordar los problemas con espritu de coope-
racin ms que de animosidad. Me doy per-
fectamente cuenta de que no todos estarn
de acuerdo conmigo. En realidad, tampoco
yo estara de acuerdo con todo lo que otros
dicen sobre diversos temas. Eso hace que el
dilogo sea lo ms importante. Y este libro es
mi contribucin a ello.
Este libro no es un tratado cientfico o un
panfleto de propaganda a pesar de que los puntos
de vista, las opiniones, conclusiones y aproxima-
138
ciones analticas que el lector encontrar estn
basados, naturalmente, en valores determinados
y premisas tericas. Es ms bien una compilacin
de pensamientos y reflexiones sobre la perestroika;
los problemas que enfrentamos, la graduacin
de cambios involucrados y la complejidad, res-
ponsabilidad e inestabilidad de nuestro tiempo.
Con toda intencin evit cargarlo con hechos,
cifras y detalles. Es un libro sobre nuestros pla-
nes y sobre los caminos que tomaremos para
llevarlos a cabo y lo repito una invitacin al
dilogo. Una gran parte de la obra est dedicada
al nuevo pensamiento poltico y a la fisofa de
nuestra poltica exterior. Si ayuda a fortalecer
la confianza internacional, considerar que ha
cumplido ampliamente su cometido.
Qu es la perestroika o reestructuracin? Por
qu la necesitamos? En qu consiste su esencia
y sus objetivos? Qu es lo que rechaza y qu
es lo que origina? Cmo est encaminndose
y cules pueden ser sus consecuencias para la
Unin Sovitica y la comunidad mundial?
Estas son todas legtimas preguntas para
las cuales muchas personas buscan respuestas:
polticos y hombres de negocios; eruditos y
periodistas; profesores y mdicos; sacerdotes,
escritores y estudiantes; trabajadores y granjeros.
Muchos de ellos quieren entender qu es lo que
efectivamente sucede en la Unin Sovitica,
especialmente desde que los peridicos y la
televisin de Occidente continan barridos por
oleajes de mala voluntad hacia mi pas.
La perestroika es hoy el punto central de la vida
intelectual de nuestra sociedad. Eso es natural,
porque concierne al futuro de este pas. Los
cambios que acarrea afectan a todo el pueblo
sovitico y abordan los problemas ms vitales.
Cada uno est ansioso por conocer la clase de
sociedad en la que nosotros mismos, nuestros
hijos y nuestros nietos viviremos.
Otros pases socialistas estn demostrando
un inters natural y activo en la reestructuracin
sovitica. Ellos tambin estn viviendo un periodo
difcil, pero muy importante, de indagacin sobre
su desarrollo, planeando y probando caminos
para acelerar el crecimiento econmico y social.
El xito de ellos est ampliamente vinculado con
nuestra interaccin y con nuestros compromisos
y preocupaciones comunes.
Por lo tanto, el inters actual en nuestro
pas es comprensible, en especial si se consi-
dera la influencia que tiene en los problemas
mundiales.
Teniendo en cuenta lo antedicho, acept el
pedido de editoriales norteamericanas para escri-
 Seccin Sexta: Teora del Gobierno
bir este libro. Queremos que nos comprendan.
La Unin Sovitica est viviendo realmente un
periodo dramtico. El Partido Comunista hizo
un anlisis crtico de la situacin que se haba
desarrollado a mediados de los aos ochenta y
formul esta poltica de perestroika o reestructu-
racin; una poltica de aceleracin del progreso
social y econmico del pas y de renovacin de
todas las esferas de la vida. El pueblo sovitico
ha comprendido y aceptado esta poltica. La
perestroika ha vivificado al conjunto de la socie-
dad. Por cierto, nuestro pas es enorme.
Se han acumulado muchos problemas y
no va a ser fcil resolverlos, pero los cambios
han comenzado y ahora la sociedad no puede
echarse atrs.
En Occidente, incluyendo los Estados Uni-
dos, hay diferentes interpretaciones sobre la
perestroika. Existe la opinin de que fue necesaria
por el estado desastroso de la economa sovi-
tica y que significa desilusin del socialismo y
una crisis de sus ideales y fines ltimos. Nada
puede estar ms lejos de la verdad que esas
interpretaciones, cualesquiera sean los motivos
que haya detrs de ellas.
Por supuesto que la perestroika ha sido am-
pliamente estimulada por nuestro descontento
por la manera en que han funcionado las co-
sas en nuestro pas en los aos recientes. Pero
en mucha mayor medida fue impulsada por la
conciencia de que el potencial del socialismo
haba sido poco utilizado. Ahora, en los das
del 70 aniversario de nuestra Revolucin, lo
vemos con particular claridad. Tenemos cimientos
hechos de slido material, valiosa experiencia
y una perspectiva amplia del mundo, con lo
cual podremos perfeccionar nuestra sociedad,
con un fin determinado y constante, buscando
conseguir an ms grandes utilidades en tr-
minos de cantidad y calidad en todas nuestras
actividades.
Debo decir, desde el comienzo, que la peres-
troika ha demostrado ser ms difcil que lo que
imaginamos al principio. Tuvimos que reevaluar
muchas cosas. Con todo, con cada paso hacia
delante, estamos cada vez ms y ms conven-
cidos de que hemos tomado la senda correcta
y que estamos haciendo las cosas en la forma
adecuada.
Algunas personas dicen que las ambiciosas
metas puestas en marcha por la poltica de la
perestroika en nuestro pas han impulsado la pro-
puesta de paz que hemos hecho recientemente
en la arena internacional. Esto es una exagerada
simplificacin. Es bien sabido que la Unin
139
Sovitica ha trabajado mucho tiempo para la
paz y la cooperacin y ha adelantado muchas
propuestas que, de haber sido aceptadas, ya ha-
bran normalizado la situacin internacional.
Es cierto que necesitamos condiciones in-
ternacionales normales para nuestro progreso
interno. Pero queremos un mundo libre de
guerras, sin carreras armamentistas, armas nu-
cleares y violencia, no solamente porque sea una
condicin ptima para nuestro desarrollo interno.
Este es, objetivamente, un requisito global que
proviene de las realidades actuales.
Pero nuestro nuevo pensamiento va ms
lejos. El mundo vive en una atmsfera, no so-
lamente de amenaza nuclear, sino tambin de
importantes problemas sociales no resueltos; y
de nuevas cuestiones apremiantes, creadas por el
continuo avance cientfico y tecnolgico y por la
exacerbacin de los problemas mundiales. Hoy la
humanidad, enfrenta problemas sin precedentes
y su futuro est en juego si no se encuentran
soluciones conjuntas. Todos los pases son ahora
mucho ms interdependientes que nunca y la
acumulacin de armas, en especial los misiles
nucleares, hace que el estallido de una guerra
mundial, no declarada o accidental, sea cada vez
ms probable, debido simplemente a una falla
tcnica o a la falibilidad humana. Y lo sufrirn
todos los seres vivientes de la Tierra.
Todos parecen estar de acuerdo en que en
esa guerra no habr ni vencedores ni vencidos.
Es que no habr sobrevivientes. Es una amenaza
mortal para todos.
Pese a que la perspectiva de muerte por una
guerra nuclear es indudablemente el argumento
que causa mayor consternacin, la cuestin
es an ms amplia. La espiral armamentista,
aparejada con las realidades militares y pol-
ticas del mundo y las persistentes tradiciones
del pensamiento poltico prenuclear, obstruye
la cooperacin entre pases y pueblos, que es
Oriente y Occidente estn de acuerdo indis-
pensable, si las naciones del mundo quieren
preservar intacta la naturaleza, asegurar su uso
racional y la renovacin de sus recursos y, por
ende, la conveniente supervivencia de los seres
humanos.
Es cierto que el mundo ya no es lo que sola
ser y sus nuevos problemas no pueden abordarse
sobre las bases de pensamientos formulados en
siglos anteriores. Podemos todava persistir en
la opinin de que la guerra es una continuacin
de la poltica por otros medios?
En resumen, nosotros, en el liderazgo soviti-
co, llegamos a la conclusin y lo reiteramos de
 Manual de Derecho Poltico
que se necesita un nuevo pensamiento poltico.
Mas all de esto, los lderes soviticos buscan
de manera enrgica poder trasladar ese nuevo
pensamiento a la accin, fundamentalmente en
el campo del desarme. Esto es lo que ha impul-
sado las iniciativas que en materia de poltica
exterior hemos presentado con honestidad al
mundo.
En cuanto al alcance del nuevo pensamiento
histrico, realmente abarca todos los problemas
bsicos de nuestro tiempo.
Pese a todas las contradicciones del mundo
actual, pese a toda la diversidad de los sistemas
sociales y polticos existentes y a todas las diferen-
tes elecciones hechas por las naciones, en pocas
diferentes, este mundo es, sin embargo, una tota-
lidad. Somos todos pasajeros a bordo de un barco,
la Tierra, y no debemos permitir que naufrague.
No habr una segunda Arca de No.
La poltica debe basarse en realidades. Y
hoy, la ms formidable realidad mundial son los
vastos arsenales militares, tanto convencionales
como nucleares, de los Estados Unidos y de la
Unin Sovitica. Eso otorga una responsabilidad
especial a nuestros dos pases frente a todo el
mundo. Conscientes de este hecho, buscamos
genuinamente mejorar las relaciones sovitico-
norteamericanas, y alcanzar por lo menos el
mnimo de entendimiento mutuo necesario
para resolver problemas que sern cruciales
para el futuro del mundo.
Decimos abiertamente que rechazamos las
aspiraciones de hegemona por parte de los
Estados Unidos. No nos gustan ciertos aspectos
de la poltica y la forma de vida norteamericanas.
Pero respetamos el derecho del pueblo de los
Estados Unidos, tanto como el de cualquier otro
pas, a vivir de acuerdo con sus propias reglas y
leyes, costumbres y gustos. Conocemos y tenemos
en cuenta el gran papel representado por los
Estados Unidos en el mundo moderno; valora-
mos la contribucin de los norteamericanos a
la civilizacin, teniendo en cuenta los intereses
legtimos de esa Nacin y nos damos cuenta de
140
que sin los Estados Unidos es imposible erradicar
la amenaza de una catstrofe nuclear y asegurar
una paz duradera. No tenemos ninguna inten-
cin malvola hacia el pueblo norteamericano.
Estamos listos y deseosos de cooperar en todas
las reas posibles.
Pero queremos cooperar sobre la base de
igualdad, mutua comprensin y reciprocidad.
Algunas veces nos hemos sentido no solamente
desilusionados, sino con serias dudas y riesgos,
cuando en los Estados Unidos nuestro pas es
tratado como un agresor: un imperio del mal,
y toda clase de increbles historias y falsedades se
han difundido sobre nosotros; se ha mostrado
hacia nuestro pueblo desconfianza y hostilidad;
se han impuesto toda clase de limitaciones y
se han adoptado actitudes simplemente inci-
vilizadas hacia nosotros. Esta actitud es de una
miopa intolerable.
El tiempo pasa y no debe malgastarse. Te-
nemos que actuar. La situacin no nos permite
esperar el momento ideal: hoy se necesita un
dilogo constructivo y de gran amplitud. Es
por eso que tratamos de conseguir que haya
vinculacin entre la televisin de ciudades
soviticas y norteamericanas; entre polticos y
figuras publicas soviticas y norteamericanas;
entre ciudadanos comunes soviticos y norte-
americanos. Nuestros medios de comunicacin
presentan el espectro total de las opiniones de
Occidente, incluyendo las ms conservadoras
de ellas. Nosotros estimulamos los contactos
con exponentes de diferentes puntos de vista
y distintas convicciones polticas. De esa forma
expresamos nuestra comprensin de que estas
prcticas ayudan a lograr un mundo recproca-
mente aceptable.
Estamos lejos de considerar nuestra pro-
puesta como la nica correcta. No tenemos
soluciones universales, pero estamos preparados
para cooperar sincera y honestamente con los
Estados Unidos y otros pases en la bsqueda
de soluciones para todos los problemas, incluso
los ms difciles.