JOS FILOMENO DE MORAES FILHO

CONGRESSO CONSTITUINTE, CONSTITUIO

DIRIGENTE E ESTADO DE BEM-ESTAR

Doutorado em Direito Econmico e Financeiro

Orientador: Prof. Dr. Gilberto Bercovici

FACULDADE DE DIREITO - UNIVERSIDADE DE SO PAULO

SO PAULO
2009
 JOS FILOMENO DE MORAES FILHO

CONGRESSO CONSTITUINTE, CONSTITUIO

DIRIGENTE E ESTADO DE BEM-ESTAR

Tese apresentada Faculdade de Direito como

requisito parcial para a obteno do ttulo de
Doutor.
rea de concentrao: Direito Econmico e
Financeiro
Orientador: Professor-Doutor Gilberto Bercovici

FACULDADE DE DIREITO - UNIVERSIDADE DE SO PAULO

SO PAULO
2009
 FOLHA DE APROVAO

Jos Filomeno de Moraes Filho

Congresso Constituinte, constituio dirigente e Estado de bem-estar

Tese apresentada Faculdade Direito da Universidade

de So Paulo para a obteno do ttulo de Doutor.

rea de concentrao: Direito Econmico e Financeiro

Orientador: Prof. Dr. Gilberto Bercovici

Aprovada em:

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Gilberto Bercovici (Orientador)

Instituio: Universidade de So Paulo-SP

Assinatura: _____________________________________

Prof. Dr.
Instituio:

Assinatura: _____________________________________

Prof. Dr.
Instituio:

Assinatura: _____________________________________

Prof. Dr.
Instituio:

Assinatura: _____________________________________

Prof. Dr.
Instituio:

Assinatura: _____________________________________
Para Goretti, principalmente, e para as nossas
primcias, Bernardo, Maria de Ftima e Toms.
Para Paulo Bonavides e Fernando Ximenes.
Para Marcelo Caracas Linhares e Ruy Vidal
Gomes da Silva, com saudade.
 AGRADECIMENTOS

Este doutorado certamente no existiria sem a contribuio, direta ou indireta, remota

ou recente, de um conjunto de pessoas e instituies. Destarte, com a manifestao de
reconhecimento, faz-se imperioso o registro de presenas, que, de diversas maneiras, mas
todas relevantes, concorreram para que o objetivo se convertesse em realidade.

Agradeo aos Professores-Doutores que, em aceitando a incumbncia de participar

da banca examinadora, a sobrevalorizaram.

A prestimosidade de Eneas de Oliveira Matos e as orientaes da minha colega

Luciana Costa tornaram a vida mais fcil durante a minha residncia laboriosa, mas
intelectualmente prazerosa na cidade de So Paulo.

Ao professor Gilberto Bercovici cabe o reconhecimento especial pela oportunidade

que concedeu de receber-me como orientando e pela dedicada, prestativa e compreensiva
presena como orientador. Exemplo de competncia intelectual e seriedade profissional,
Gilberto Bercovici tornou-se credor, tambm, dos graus de liberdade que me permitiu na
elaborao deste trabalho.

Ao professor Martonio MontAlverne Barreto Lima, cuja amizade e dilogo

intelectual, continuados, s me engrandecem, devo o enorme incentivo para que este
doutorado se realizasse.

Ao Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade de Fortaleza, na pessoa

do seu ex-coordenador, o professor Martonio, na da atual Coordenadora, professora Lilia
Maia de Morais Sales, e nas dos demais colegas do Programa, externo a minha
homenagem pela amizade e companheirismo que me deferem.

Ainda na Unifor, a minha homenagem extensiva aos colegas do Centro de Cincias

Jurdicas, o que fao na pessoa do seu Diretor, professor Francisco Otvio de Miranda
Bezerra. Por sua vez, apresento os meus agradecimentos professora Nbia Maria Garcia
 6

Bastos, Supervisora de Monografia do Curso de Direito, pelos conselhos e sugestes

referentes ao rigor tcnico e esttico da tese.

Tenho tambm a minha dvida fundada de gratido para com a Universidade

Estadual do Cear, especialmente para com os meus colegas professores do seu Curso de
Cincias Sociais. Ademais, ao professor Manasss Claudino Fonteles, ex-reitor da Uece,
agradeo o estmulo continuado no que concerne minha titulao universitria.

Registro o meu reconhecimento aos meus alunos dos cursos de graduao e ps-
graduao, no Cear e fora do Cear, com quem, ao longo da minha carreira universitria,
tenho aprendido mais do que ensinado.

A Procuradoria Geral do Estado do Cear, a cujos quadros funcionais honrosamente

perteno, tem o meu reconhecimento pelo apoio que recebi para a realizao do doutorado
na Universidade de So Paulo.

Para com a Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, s tenho palavras de

ateno por me acolher no seu Programa de Doutorado em Direito Econmico e
Financeiro. Sou grato aos professores das Arcadas cujas prelees freqentei. Com eles e
com os meus colegas de estudo muito pude aprender, refletindo, de maneira larga, sobre
grandes problemas jurdico-constitucionais, poltico-constitucionais e econmico-
constitucionais.

escusado dizer que sou o nico responsvel pelos senes formais e materiais
presentes no trabalho, dos quais isento totalmente, inclusive, o orientador.
[...] E quem quiser ver o presente para onde h
de olhar? [...] Digo que olhe juntamente para
um e para outro espelho. Olhai para o passado e
para o futuro, e vereis o presente. [...].
Padre Antnio Vieira
 RESUMO

MORAES FILHO, Jos Filomeno de. Congresso Constituinte, constituio dirigente e

Estado de bem-estar. 2009. 299p. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2009.

A presente tese tem por objetivo a anlise da deciso sobre a constituio econmica, no
mbito da realizao da constituio dirigente e da instituio do Estado Democrtico e
Social de Direito no Brasil, por meio do processo constituinte levado a efeito nos anos de
1987 e 1988. Partindo da constatao de que a literatura jurdico-constitucional brasileira
no d a necessria ateno problemtica constituinte nem articulao entre Estado,
Constituio e Poltica e tendo em vista a constituio econmica presente no texto
constitucional de 1988, o trabalho articula os temas do poder constituinte, da constituio
dirigente-econmica e da reconstruo do Estado, utilizando-se do instrumental da teoria
constitucional, da teoria do Estado e da histria constitucional. Avalia-se, pois, que a
manifestao do poder constituinte se inscreve como locus privilegiado para a observao
da correspondncia entre Estado, Constituio e Poltica, demonstrado pela observao das
suas manifestaes no Brasil, em diversos momentos, nomeadamente em 1987/1988. De
fato, na esteira da convocao estabelecida pela Emenda Constitucional n. 26, de 27 de
novembro de 1985, o Brasil viveu um dos mais importantes momentos de ativao poltica
da sociedade civil organizada, que dava continuidade ao processo de mudana poltica, o
qual, iniciando-se em meados da dcada de 70 e prolongando-se pelos anos 80, ocasionou
a inflexo do regime militar, a construo de instituies representativas e multipartidrias
e a realizao de uma nova Constituio. Assim, se o ritmo cadenciado das mudanas e as
negociaes entre os agentes que pressionavam pela abertura poltica e os lderes do
regime burocrtico-autoritrio sugeriram a existncia de um tipo especial de transio,
denominado transio pela transao, e apesar das limitaes constantes do ato
convocatrio do Congresso Constituinte, o produto final do esforo constituinte ficou mais
prximo das aspiraes democrticas e progressistas. Constata-se que, nas duas ltimas
dcadas, apesar das transformaes que ocorreram no capitalismo, com a desconstruo do
padro regulatrio keyenesiano, a expanso dos mercados, a relativizao do Estado,
 9

enfim, a ameaa neoliberal, o carter dirigente da Constituio brasileira, todavia, mantm-

se intacto. Por tudo isso, decorridos vinte anos da promulgao da Constituio Federal,
conformao normativa de uma ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, com o fim de assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social (CF, art. 170, caput), representa um salto de qualidade no
constitucionalismo nacional e est a desafiar a realizao conjunta da democracia poltica,
da sociedade de bem-estar e do desenvolvimento econmico.

Palavras-chave: Congresso Constituinte. Poder constituinte. Constituio Federal.

Constituio econmica.
 ABSTRACT

MORAES FILHO, Jos Filomeno de. Brazilian Constituent Congress, Directive

Constitution and Welfare State. 2009. 299p. Thesis (Doctoral) Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009.

This thesis has as its objective an analysis of the decision on the "economic constitution",
within the ambit of the directive constitution and the establishment of the Social and
Democratic State of Law in Brazil, through the constituent process carried out during the
years of 1987 and 1988. In view of the fact that legal and constitutional Brazilian literature
does not give the necessary attention to the problem nor the linkage between constituent
State, Constitution and Politics and in view of the "economic constitution" laid out in the
constitutional text of 1988, this paper articulates the themes of constituent power,
economic directive constitution and the reconstruction of the State, using the tools of
constitutional theory, theory of the state and constitutional history. So, it has been assessed
that the manifestation of the constituent power comes as privileged locus for the
observation of the correlation between State, Constitution and Politics, demonstrated by
observing its manifestations in Brazil, at different times, particularly in 1987/1988. In fact,
in the wake of the call established by the 26th Constitutional Amendment, from November
27th 1985, Brazil experienced one of its most important moments of political awakening of
organized civil society, which had been pushing for political change, from the mid-70s
and into the 80s, that led to the fall of the military regime, the building of representative
institutions and the founding of multiparty system and a new constitution. Thus, if the
rhythmical pace of change and the negotiations between the players that struggled for
political opening and the leaders of the political and bureaucratic-authoritarian regime
suggested the existence of a special type of transition, called "transition through the
transaction", and despite the limitations of the call for the Constituent Congress, the final
product of the effort was closer to the constitutional democratic and progressive
aspirations. It appears that in the past two decades, despite the changes that have occurred
in capitalism, with the abandonment of Keynes regulatory standard, the expansion of
markets, the relativization of the state, in other words, the neoliberal threat, the leading
 11

character of the Brazilian Constitution, however, remains intact. It can be concluded that
after twenty years of the enactment of the Federal Constitution, conformation of a
normative "economic order, based on the enhancement of human labor and free
enterprise", in order to "ensure a dignified livelihood for all, according to the dictates of
social justice" (Federal Constitution, art. 170, caput), it represents a great leap in national
constitutionalism and challenges a joint realization of political democracy, social welfare
and economic development.

Key-words: Brazilian Constituent Congress. Constituent Power. Federal Consitution.

Economic Constitution. Welfare State.
 RIASSUNTO

MORAES FILHO, Jos Filomeno de. Congresso Costituente, Costituzione Dirigente e

Stato di Benessere. 2009. 299p. Tesi (Dottorato) Facolt di Diritto, Universit di So
Paulo, So Paulo, 2009.

La presente tesi ha come obiettivo l'analisi della decisione sulla costituzione economica,
nell'ambito della realizzazione della costituzione dirigente e dell'istituzione dello Stato
Democratico e Sociale di Diritto in Brasile, per mezzo del processo costituente avvenuto
negli anni 1987 e 1988. Partendo dalla costatazione che la letteratura giuridico-
costituzionale brasiliana non d la necessaria attenzione alla problematica costituente e
nemmeno alla correlazione tra Stato, Costituzione e Politica e considerando la
costituzione economica presente nel testo costituzionale del 1988, il lavoro analizza i
temi del potere costituente, della costituzione dirigente-economica e della ricostruzione
dello Stato, utilizzando gli strumenti della teoria costituzionale, della teoria dello Stato e
della storia costituzionale. Si valuta, quindi, che la manifestazione del potere costituente si
iscrive come locus privilegiato per l'osservazione della corrispondenza tra Stato,
Costituzione e Politica, dimostrato dall'osservazione delle sue manifestazioni in Brasile, in
diversi momenti, principalmente nel 1987/1988. Di fatto, sulla scia della convocazione
stabilita dall'Emenda Costituzionale no 26, del 27 novembre 1985, il Brasile ha vissuto
uno dei pi importanti momenti dell'attivazione politica della societ civile organizzata,
che dava continuit al processo di cambiamento politico, il quale, iniziandosi nella met
degli anni 70 e continuando negli anni 80, ha portato all'incrinatura del regime militare,
alla costruzione di istituzioni rappresentative e multipartidarie e alla realizzazione di una
nuova Costituzione. Cos, se il ritmo cadenzato dei cambiamenti e le trattative tra gli agenti
che pressionavano per l'apertura politica e gli esponenti del regime burocratico-autoritario
hanno suggerito l'esistenza di un tipo speciale di transizione, denominato transizione
mediante transazione, e nonostante le limitazioni costanti nell'atto di convocazione del
Congresso Costituente, il prodotto finale dello sforzo costituente rimasto pi vicino alle
aspirazioni democratiche e progressiste. Si costata che, negli ultimi due decenni,
nonostante le trasformazioni che hanno interessato il capitalismo, con lo sgretolarsi del
 13

modello regolatore keynesiano, l'espansione dei mercati, la relativizzazione dello Stato,

infine, la minaccia neoliberale, il carattere dirigente della Costituzione brasiliana, tuttavia,
si mantiene intatto. Per tutto questo, trascorsi venti anni dalla promulgazione della
Costituzione Federale, conformazione normativa di un ordine economica, fondata sulla
valorizzazione del lavoro umano e sulla libera iniziativa, con la finalit di assicurare a
tutti uma esistenza degna, conforme i precetti della giustizia sociale (Costituzione
Federale, art. 170, caput), rappresenta un salto di qualit nel costituzionalismo nazionale ed
una sfida alla realizzazione congiunta della democrazia politica, della societ del
benessere e dello sviluppo economico.

Parole chiave: Congresso Costituente. Potere costituente. Costituzione Federale.

Costituzione economica. Stato di Benessere.
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AC Ato Complementar
ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
AD Aliana Democrtica
AL Aliana Liberal
AL Estado de Alagoas
AI Ato Institucional
AIB Ao Integralista Brasileira
AM Estado do Amazonas
ANC Assemblia Nacional Constituinte
Anpocs Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais
Arena Aliana Renovadora Nacional
ARP Agncia Reguladora de Petrleo
BA Estado da Bahia
CC Congresso Constituinte
CD Cmara dos Deputados
CE Estado do Cear
Cebrap Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CED Centro de Ensino Distncia
CEE Centro de Estudos Estratgicos
CF Constituio Federal
CIDE Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
CICV Comit Internacional da Cruz Vermelha
Clacso Consejo Latinoamericana de Ciencias Sociales
CN Congresso Nacional
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
Comp. Compilador
Coord. Coordenador
CPDOC Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil
CR Costa Rica
 15

CUE Conselho da Unio Europia

CUT Central nica dos Trabalhadores
CPEC Comisso Provisria de Estudos Constitucionais
CS Comisso de Sistematizao
DF Distrito Federal
Difel Difuso Europia do Livro
DCN Dirio do Congresso Nacional
DN Dirio do Nordeste
DNPM Departamento Nacional da Produo Mineral
EC Emenda Constituio ou Emenda Constitucional
ED Esquerda Democrtica
Ed. Editor ou editora
ed. edio
Eduerj Editora da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Edusp Editora da Universidade de So Paulo
Eletrobrs Centrais Eltricas Brasileiras S.A.
Faperj Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
FCBR Fundao Casa de Rui Barbosa
FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FGTS Fundo de Garantia de Tempo de Servio
FGV Fundao Getlio Vargas
FSP Folha de So Paulo
GO Estado de Gois
Idesp Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo
Ioce Imprensa Oficial do Estado do Cear
IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Iuperj Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
LC Lei Constitucional
LEC Liga Eleitoral Catlica
LGDJ Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence
JB Jornal do Brasil
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDB Movimento Democrtico Brasileiro
MG Estado de Minas Gerais
 16

MT Estado do Mato Grosso

MUT Movimento Unificado dos Trabalhadores
NLB National Library Board
Nuclebrs Empresas Nucleares Brasileiras S.A.
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OESP O Estado de So Paulo
Org. Organizador
PA Estado do Par
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PCUS Partido Comunista da Unio Sovitica
PD Partido Democrtico
PDC Partido Democrata Cristo
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PE Estado de Pernambuco
PEC Proposta de Emenda Constituio
Petrobrs Petrleo Brasileiro S.A.
PFL Partido da Frente Liberal
PI Estado do Piau
PL Partido Liberal
PMB Partido Municipalista Brasileiro
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PN Partido Nacional
PR Partido Republicano ou Estado do Paran
PRL Partido Republicano Liberal
PRM Partido Republicano Mineiro
PRP Partido Republicano Paulista
PSC Partido Social Cristo
PSD Partido Social Democrtico
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PSP Partido Social Progressista
 17

PUC Pontifcia Universidade Catlica

PUF Presses Universitaires de France
Radiobrs Empresa Brasileira de Comunicao
RBEP Revista Brasileira de Estudos Polticos
RIANC Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte
RJ Estado do Rio de Janeiro
RS Estado do Rio Grande do Sul
RT Revista dos Tribunais
SE Estado de Sergipe
Senac Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SP Estado de So Paulo
STF Supremo Tribunal Federal
s.d. sem data
S/l. Sem lugar
s.p. sem pgina
TSE Tribunal Superior Eleitoral
Typ. Typographia
UCN Unio Cvica Nacional
UDN Unio Democrtica Nacional
UDR Unio Democrtica Ruralista
Uece Universidade Estadual do Cear
UFC Universidade Federal do Cear
UFF Universidade Federal Fluminense
UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina
Unam Universidad Autnoma de Mxico
UnB Universidade de Braslia
Unesp Universidade Estadual Paulista
Unicamp Universidade Estadual de Campinas
Unifor Universidade de Fortaleza
Unisinos Universidade do Vale do Rio dos Sinos
USP Universidade de So Paulo
 SUMRIO

1 INTRODUO......................................................................................................... 22

2 CONSTITUINTES E CONSTITUIES BRASILEIRAS, E ORDEM

ECONMICA........................................................................................................... 37

2.1 Introduo .............................................................................................................. 37

2.2 Antecedentes .......................................................................................................... 39

2.3 A Assemblia Constituinte de 1823 ........................................................................ 42

2.3.1 A problemtica da constituio econmica ........................................................... 48

2.3.2 A Constituio do Imprio ................................................................................... 50

2.4 Primeiras constituinte e constituio republicanas ................................................... 54

2.4.1 Os trabalhos constituintes .................................................................................... 55

2.4.2 Os partidos polticos na Assemblia de 1891 ........................................................ 56

2.4.3 A crtica ao constitucionalismo republicano ......................................................... 58

2.4.3.1 Alberto Torres .................................................................................................. 62

2.4.3.2 Azevedo Amaral ............................................................................................... 63

2.4.3.3 Oliveira Vianna................................................................................................. 64

2.4.3.4 Francisco Campos ............................................................................................. 65

2.4.4 A campanha do revisionismo e a reviso constitucional de 1926 ....................... 67

2.5 A Constituinte de 1933/1934 e a Constituio de 1934 ........................................... 68

2.5.1 A Revoluo de 30............................................................................................... 69

2.5.2 A institucionalizao da Revoluo de 30 ............................................................ 70

2.5.3 Os partidos e o sistema partidrio......................................................................... 73

2.5.4 A luta pela Assemblia Nacional Constituinte e os seus obstculos ...................... 76

2.5.5 O Poder Executivo ............................................................................................... 80

2.5.6 O envolvimento popular....................................................................................... 87

 19

2.5.7 A evoluo dos trabalhos constituintes ................................................................. 89

2.5.8 A representao popular na Constituinte .............................................................. 91

2.5.9 A Assemblia Constituinte e a questo social e econmica .................................. 93

2.5.10 O texto constitucional produzido .......................................................................... 96

2.5.11 Alberto Torres e Rui Barbosa ............................................................................... 97

2.6 A Constituinte e a Constituio de 1946 ................................................................. 99

2.6.1 A convocao da Assemblia Nacional Constituinte ............................................ 99

2.6.2 Partidos e sistema partidrio na conjuntura constituinte...................................... 102

2.6.3 Partidos nacionais e hegemonia liberal-conservadora na Assemblia Nacional

Constituinte ....................................................................................................... 107

2.6.4 O Poder Executivo ............................................................................................. 110

2.6.5 A ordem econmica e social .............................................................................. 111

2.6.6 A representao popular na Constituinte de 1946 ............................................... 113

2.6.7 O funcionamento da Assemblia ........................................................................ 115

3 O PODER CONSTITUINTE ................................................................................... 117

3.1 Introduo ............................................................................................................ 117

3.2 A teoria brasileira do poder constituinte ................................................................ 117

3.3 Subsdios para uma teoria brasileira do poder constituinte .................................... 121

3.3.1 Afonso Arinos de Melo Franco e a constituinte instituda ............................... 121

3.3.2 As eleies e a assemblia constituinte como elementos identificadores do

poder constituinte .............................................................................................. 123

3.3.3 A disciplina jurdica do poder econmico .......................................................... 124

3.3.4 O poder constituinte do povo ............................................................................. 125

3.3.5 O poder constituinte como manifestao da elite poltica ................................... 126

3.3.6 Consideraes a partir de Sieys ........................................................................ 127

3.3.7 O poder constituinte como antiimaginrio elitista ........................................... 128

3.3.8 Transferncia do poltico: da elite para o povo ............................................ 130

3.4 A retrica do retorno ao Estado Democrtico de Direito ....................................... 131

 20

3.5 O poder constituinte no Brasil e o Congresso Constituinte .................................... 134

3.6 Poder constituinte do povo? .................................................................................. 136

4 O CONGRESSO CONSTITUINTE......................................................................... 138

4.1 Introduo ............................................................................................................ 138

4.2 A transio por transao e o Congresso Constituinte ........................................ 138

4.3 Distenso, abertura e redemocratizao................................................................. 140

4.4 A reativao da sociedade civil ............................................................................. 145

4.5 A devoluo do poder constituinte ao povo ........................................................... 149

4.6 A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais ............................................... 152

4.6.1 Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos .......................................................... 154

4.6.2 A Comisso e o Congresso Nacional .................................................................. 155

4.6.3 A Comisso e o anteprojeto ............................................................................... 156

4.7 O Congresso Constituinte e o paradoxo do xito................................................ 159

4.8 O debate sobre os limites dos poderes do Congresso Constituinte ......................... 162

4.9 A retirada de alguns entulhos autoritrios .......................................................... 165

4.9.1 A liberdade de imprensa .................................................................................... 165

4.9.2 A liberdade de organizao partidria ................................................................ 166

4.10 O sistema partidrio-eleitoral em 1986 .................................................................. 168

4.11 As eleies para o Congresso Constituinte ............................................................ 169

4.12 Regras de funcionamento ...................................................................................... 171

4.12.1 Conflitos e consensos na Comisso de Sistematizao ....................................... 173

4.12.2 O consenso originado das sesses plenrias e das votaes nominais ................. 174

4.13 Interpretaes sobre o trabalho constituinte ........................................................... 175

5 EM BUSCA DA CONSTITUIO ECONMICA ................................................ 178

5.1 Introduo ............................................................................................................ 178

5.2 A agenda da transio e a constituio econmica ................................................ 179

5.3 O anteprojeto do PT .............................................................................................. 183

 21

5.4 O anteprojeto da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais e a

constituio econmica ..................................................................................... 186

5.4.1 Avaliao do anteprojeto.................................................................................... 188

5.4.2 Balano geral do anteprojeto .............................................................................. 190

5.5 Perfil dos deputados constituintes em relao constituio econmica ............ 191

5.6 A ordem econmica no debate constituinte-parlamentar ....................................... 192

5.7 A construo da constituio econmica no texto constitucional ....................... 205

5.7.1 O embate entre os liberais e os intervencionistas ......................................... 206

6 ESTADO DE BEM-ESTAR, DESENVOLVIMENTO E DIREITOS SOCIAIS ... 214

6.1 Introduo ............................................................................................................ 214

6.2 Economia, mercado, propriedade e constituio .................................................... 214

6.2.1 O mercado como instituio jurdica .................................................................. 216

6.2.2 Constituio econmica e autonomia do Estado .............................................. 218

6.3 A ordem econmica nas constituies brasileiras .................................................. 219

6.4 Direito de propriedade .......................................................................................... 226

6.5 A constituio econmica e as emendas constitucionais .................................... 228

6.6 O Estado brasileiro e a CF/88 ............................................................................... 230

6.7 O mal-estar da Constituio e as incertezas epistmicas da directividade

constitucional ...................................................................................................... 231

6.8 Constituio econmica e constituio financeira ................................................. 233

6.9 Balano dos vinte anos ......................................................................................... 234

7 CONCLUSO ........................................................................................................ 238

REFERNCIAS ............................................................................................................ 242

ANEXOS ...................................................................................................................... 287

1 INTRODUO

[...]
Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a
proclam-la. No ficar como bela esttua inacabada,
mutilada ou profanada.
O povo brasileiro nos mandou aqui para faz-la, no para
ter medo.
Viva a Constituio de 1988!
Viva a vida que ela vai defender e semear!
Ulysses Guimares

A Constituio Federal acaba de completar vinte anos de promulgao. a terceira

constituio brasileira em grau de durabilidade, aps a Constituio do Imprio e a
primeira Constituio Republicana, e visto que a Constituio de 1946 foi desnaturada a
partir de abril de 1964. Ademais, no temerrio afirmar que a mais efetiva de todas as
que j se teve.

A Constituio de 1988 consagra, a partir do seu Prembulo, a idia de um Estado

Democrtico e Social de Direito. Ali, os constituintes proclamaram-se reunidos para
instituir

um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e

individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na
ordem interna e internacional, com a soluo das controvrsias.1

A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do

trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico foram erigidos como fundamentos do
Estado Democrtico de Direito (art. 1), proclamando-se que o poder emana do povo, que o
exercer por meio de representantes eleitos ou diretamente.

1
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado
Federal, 1988.
 23

Carregado de programaticidade 2 e diretividade,3 o texto constitucional de 1988

estabeleceu como objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a
construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a garantia do desenvolvimento
nacional, a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades
sociais e regionais e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. No captulo dos direitos sociais,
foram erigidos como direitos pertinentes sociedade como um todo, a educao, a sade, o
trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia,
bem como a assistncia aos desamparados.

Ademais, ao tratarem da ordem econmica e financeira, os constituintes

consignaram que a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, observando-se os seguintes princpios: I - soberania nacional; II -
propriedade privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrncia; V - defesa
do consumidor; VI - defesa do meio ambiente; VIII - busca do pleno emprego; IX -
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte.4

2
A expresso carregados de programaticidade est em CANOTILHO, J. J. Gomes. Brancosos e
interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional. Coimbra:
Almedina, 2005a, p.104.
3
Ver, entre outros, CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador:
contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. 2. ed. Coimbra: Coimbra
Editora, 2001; e CANOTILHO, J. J. Gomes, op. cit., 2005a; BERCOVICI, Gilberto. A problemtica da
constituio dirigente: algumas consideraes sobre o caso brasileiro. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, n.142, p.35-51, 1999; e BERCOVICI, Gilberto. A constituio dirigente e a crise da teoria
constitucional. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; BERCOVICI, Gilberto; MORAES, Filomeno;
LIMA, Martonio MontAlverne Barreto. Teoria da constituio: estudos sobre o lugar da Poltica no
Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p.75-150; BERCOVICI, Gilberto;
MASSONETO, Lus Fernando. A constituio dirigente invertida: a blindagem da constituio financeira e
a agonia da constituio econmica. Separata do Boletim de Cincias Econmicas, Coimbra, 2006;
COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.). Canotilho e a constituio dirigente. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003. Grosso modo, as teses de J. J. Gomes Canotilho sobre a constituio dirigente podem ser
assim sumariadas: a) intensidade vinculativa das normas constitucionais impostas imposies
constitucionais e normas programticas As imposies constitucionais so permanentes mas concretas;
as normas determinadoras de tarefas ou definidores de fins so imposies permanentes mas abstractas; b)
os direitos fundamentais a prestaes no devem confundir-se com as normas programticas e com as
imposies constitucionais; c) o programa constitucional de governo concebe-se tambm como programa
em conformidade com a Constituio, devendo distinguir-se de outras figuras afins com as quais anda
sistematicamente confundido (programa eleitoral e partidrio, acordo partidrio-governamental e acordo
programtico governamental; d) a historicidade da Constituio significa apenas que os homens, atravs
de aces materiais, tentam conformar o futuro, de acordo com os condicionalismos das circunstncias
concretas (lgica da situao).
4
BRASIL. Constituio (1988), op. cit., 1988. A Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003,
modificou os incisos VI e IX do art. 170, dando-lhes as seguintes redaes: VI - defesa do meio ambiente,
inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de
 24

Conforme acentua Eros Roberto Grau, [...] a Constituio do Brasil tem sido
uma Constituio dirigente, e vincula o legislador. E, ainda que tenha sido mltiplas vezes
emendada, seu cerne, que identifico fundamentalmente nos preceitos dos seus arts. 3, 1 e
170, resta intocado.5 Por sua vez, Gilberto Bercovici ressalta que a Constituio de 1988
contm em seu texto as bases de um projeto nacional de desenvolvimento, em que torna
possvel a reestruturao do Estado brasileiro para conduzir as transformaes sociais
necessrias para a superao do subdesenvolvimento.6 Neste diapaso, pois, que a
constituio econmica contida no texto constitucional vigente assume particular
relevncia.

Efetivamente, o Estado moderno7 nasce sob a vocao de atuar no campo

econmico,8 desenvolvendo-se, grosso modo, em etapas que constituem o absolutismo, o

seus processos de elaborao e prestao; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. BRASIL. Constituio
(1988). Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003, Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 5 out. 2008.
5
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2005,
p.366.
6
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio
de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p.9.
7
Ver, entre outros, ALVES, Alaor Caff. Estado e ideologia: aparncia e realidade. So Paulo: Brasiliense,
1987; ANDERSON, Perry. Lineages of the absolutist state. London: NLB, 1974; BERCOVICI, Gilberto.
Soberania e constituio: para uma crtica do constitucionalismo. So Paulo: Quartier Latin, 2008;
BOBBIO, Norberto. Teoria geral da poltica: a filosofia poltica e as lies dos clssicos. Rio de Janeiro:
Campus, 2000; BOBBIO, Norberto et al. O marxismo e o Estado. 2. ed. Rio de Janeiro: Graal, 1979;
BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996;
BURDEAU, Georges. O Estado. So Paulo: Martins Fontes, 2005; DALLARI, Dalmo de Abreu. O
futuro do Estado. So Paulo: Saraiva, 2001; DUVERGER, Maurice. Institutions politiques et droit
constitutionnel. 12. ed. Paris: PUF, 1970; ELIAS, Norbert. O processo civilizador. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 1994; FINNER, S. E. The history of government: empires, monarchies and the modern State.
Oxford: Oxford University Press, 1997. v.III; GIDDENS, Anthony. O Estado-nao e a violncia. So
Paulo: Edusp, 2001; HELLER, Hermann. Teora del Estado. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica,
1992; HOBSBAWN, Eric. O novo sculo: entrevista a Antonio Polito. So Paulo: Companhia das Letras,
2000; JELLINEK, George. Teora general del Estado. Mxico-DF: Fondo de Cultura Econmica, 2000;
LAMENATZ, John Petrov. Man and society: a critical examination of some important social and political
theories from Machiavelli to Marx. London: Longman, 1963; MALBERG, R. Carr de. Teora general
del Estado. Mxico-DF: Fondo de Cultura Econmica, 2001; KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e
do Estado. 5. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005; MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da
constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2002; MORAES, Filomeno. Poder. In: BARRETTO, Vicente de
Paulo (Coord.). Dicionrio de Filosofia do Direito. So Leopoldo-RS: Unisinos; Rio de Janeiro: Renovar,
2006, p.640-642; NEGRI, Antonio; HARDT, Michael. O trabalho de Dioniso: para a crtica do Estado
ps-moderno. Juiz de Fora: UFJF; Pazulin, 2004; ODONNELL, Guillermo. Pensamientos retrospectivos
sobre el Estado, la democratizacin y la democracia. In: EMMERICH, Gustavo Ernesto (Coord.). Ellos y
nosotros: democracia y representacin en el mundo actual. Mxico-DF: Demos, 2006, p.17-22; RUFFA,
Paolo Biscaretti di. Introduccin al derecho constitucional comparado. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1975; SKINNER, Quentin. The foundations of modern political thought. Cambridge:
Cambridge University Press, 1978. 2v.; MANIN, Bernard. The principles of representative government.
Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
8
Ver, entre outros, GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 10. ed. So Paulo:
Malheiros, 2005; FERRARESE, Maria Rosaria. Diritto e mercato. Torino: G. Giappiachelli Editore,
1992; FORGIONI, Paula A. Anlise econmica do direito: parania ou mistificao? In: COUTINHO,
 25

liberalismo, o intervencionismo e a veleidade neoliberal, 9 que no so as mesmas,

evidentemente, do Estado latino-americano e, em especial, do Estado brasileiro.10

O Estado nacional (ou Estado moderno ou Estado capitalista) fruto de complexo

processo que passa a ter visibilidade a partir da segunda metade do sculo XV. E a
primeira forma de dominao poltica que, a partir de determinado momento da sua
evoluo, postula o seu fundamento na igualdade de todos os sujeitos nos limites de um
territrio. Esses sujeitos so cidados e o Estado capitalista normalmente um Estado de
cidados.11 A postulao da igualdade dos indivduos diferencia, pois, o Estado capitalista
das formas pr-capitalistas de Estado, a saber, o escravista e o feudal, nos quais as suas

Jacinto Nelson de Miranda; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto (Org.). Dilogos constitucionais:
Direito, neoliberalismo e desenvolvimento em pases perifricos. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.419-
442; GARGARELLA, Roberto. As pr-condies econmicas do autogoverno poltico. In: BORON, Atilio
A. Filosofia politica: controvrsias sobre a civilizao, imprio e cidadania. Buenos Aires: Clacso; So
Paulo: Departamento de Cincia Poltica da USP, 2006, p.279-294; IRTI, Natalino. Lordine giuridico del
mercato. 4. ed. Roma/Bari: Laterza, 2001; POLANYI, Karl. A grande transformao: as origens da
nossa poca. 5. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000; TORRE-SCHAUB, Marthe. Essai sur la construction
juridique de la categrie de march. Paris: LGDJ, 2002.
9
O neoliberalismo - que surge no segundo Ps-Guerra, como reao terica e poltica ao Estado
intervencionista e do bem-estar - , no entanto, fenmeno distinto do liberalismo clssico. Tem como base
terica originria obra dada a lume por Friedrich August von Hayek, em 1944, a qual constitui ataque
frontal contra qualquer limitao - denunciada como ameaa letal liberdade econmica e tambm poltica
- dos mecanismos de mercado por parte do Estado. Ver HAYEK, Friedrich von. The road to serfdom.
London: Routledge & Paul Kegan, 1979. Todavia, h ser qualificado nas suas acepes fundamentais, a
saber, nos pases capitalistas centrais, refere-se a um conjunto de proposies de aes contrrias a
estrutura poltico-econmica ao Estado de Bem-Estar; na Amrica Latina e, especialmente, no Brasil, diz
respeito ao programa de ao vinculado s normas de ajuste monetrio e fiscal do Fundo Monetario
Internacional e do Banco Mundial. Assim, para os pases perifricos, sobretudo o Brasil, o primeiro
sentido do neoliberalismo reproduz-se no discurso poltico apenas como metfora. Nem no Brasil, nem em
qualquer outro pas da Amrica Latina, existiu um regime efetivo de regulao de capital a partir de
mecanismo de seguridade social, tal como se consolidou na Europa do ps-guerra. Por isso o discurso
neoliberal aqui perde qualquer especificidade. De fato, os argumentos neoliberais em favor do mercado e
do Estado mnimo no se distanciaram demasiadamente da retrica comum do discurso liberal, usualmente
proclamado pela burguesia brasileira. BALTAR, Ronaldo. Empresariado, transio e o papel do
Estado na ordem econmica e social. Tese (Doutorado em Sociologia). So Paulo, Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, 1996, p.113-114.
10
Ver, entre outros, COLLIER, David (Org.). O novo autoritarismo na Amrica Latina. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1982; MNDEZ, Juan E. et al. Democracia, violncia e injustia: o no-Estado de Direito na
Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
11
Ver MORAES, Filomeno. Direitos e garantias fundamentais e a realidade brasileira. In: TRINDADE,
Antnio Augusto Canado (Ed.). A incorporao das normas internacionais de proteo dos direitos
humanos no direito brasileiro. San Jos-Costa Rica: IIDH;ACNUR;CIVC;CUE, 1996, p.471-484.
Segundo Max Weber, somente no Ocidente, desenvolveu-se um capitalismo racional, com fenmenos
culturais caracterizados de modo universal em seu valor e significado, a par de um Estado como
entidade poltica, com uma Constituio racionalmente redigida, um Direito racionalmente ordenado, e
uma administrao orientada por regas racionais, as leis, e administrado por funcionrios especializados.
WEBER, Max. A tica protestante e o esprito do capitalismo. 4. ed. So Paulo: Pioneira, 1985, p.1 e 4.
O momento maquiavlico comporta as articulaes diversas entre Estado burocrtico, economia
capitalista e sociedade civil. Ver POCOCK, John Greville Agard. The machiavellian moment. 2. ed.
Princeton: Princeton University Press, 2003.
 26

instituies tinham como base a crena de que, em decorrncia do nascimento ou posio

na sociedade, os indivduos eram desiguais.

No Cone Sul da Amrica Latina e, especialmente, no Brasil, com todas as suas

ambigidades e indefinies, contradies e possibilidades, sem negar o papel da
influncia do pensamento constitucional europeu e norte-americano, a evoluo do Estado
nacional d-se obedecendo a uma lgica oligrquica, populista e autoritrio-burocrtica,12
seguindo-se a transio para as novas democracias. 13

De todo modo, tanto alhures como aqui, o Estado no prescinde das estruturas de
direito, que fixam os seus contextos e constituem o seu arcabouo, formando assim o que
se denomina de ordem jurdica. Tais estruturas reguladoras compem o que, entre
outros, j no sculo XVI, Jean Bodin14 denominava o direito da repblica, Thomas
Hobbes15 e John Locke,16 no sculo XVII, e Jean-Jacques Burlamaqui17 e Jean-Jacques
Rousseau,18 no sculo XVIII, chamavam direito poltico.19 A existncia de um direito

12
ODONNELL, Guillermo. Modernizacin y autoritarismo burocrtico. Buenos Aires: Paids, 1972.
13
Ver, entre outros, ABRANCHES, Srgio. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro.
Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.31, n.1, p.5-34, 1988; CAMARGO, Aspsia;
DINIZ, Eli. (Org.). Continuidade e mudana no Brasil da Nova Repblica. So Paulo: RT, 1989;
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e democratizao. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975;
JAGUARIBE, Hlio et al. Brasil, sociedade democrtica. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1985;
ENCINAR, Jos Juan Gonzalez et al. El proceso constituyente. Enseanzas a partir de cuatro casos
recientes: Espaa, Portugal, Brasil y Chile. Cadernos do Idesp, So Paulo, n.37, 1991; FAORO,
Raymundo. A repblica inacabada. So Paulo: Globo, 2007; e Constituinte: a verdade e o sofisma. In:
SADER, Emir (Org.). Constituinte e democracia no Brasil de hoje. So Paulo: Brasiliense, 1985, p.7-16;
FARIA, Jos Eduardo. A crise constitucional e a restaurao da legitimidade. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris Editor, 1985; FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. 3. ed. So
Paulo: Saraiva, 1976; FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Nova perspectiva do processo
constitucional. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, n.60/61, p.127-145, 1985;
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O anteprojeto dos notveis. So Paulo: Saraiva, 1987;
ODONNELL, Guillermo; SCHMITTER, Philippe (Ed.). Transies do regime autoritrio. So Paulo:
Vrtice/RT, 1988. 3v.; e Transio do regime autoritrio: primeiras concluses. So Paulo: Vrtice/RT,
1988; LAFER, Celso. O sistema poltico brasileiro. So Paulo: Perspectiva, 1975; LINZ, Juan; STEPAN,
Alfred. Problems of democratic transition and consolidation. Baltimore: John Hopkins Press, 1996;
MORAES, Filomeno; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto. Partidos polticos y elecciones: la Justicia
electoral en la construccin de la democracia brasilea. In: EMMERICH, Gustavo Ernesto (Coord.). Ellos
y nosotros: democracia y representacin en el mundo actual. Mxico-DF: Demos, 2006, p.213-230;
STEPAN, Alfred. Os militares: da abertura Nova Repblica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986;
VIANNA, Luiz Werneck. Travessia: da abertura constituinte. Rio de Janeiro: Taurus, 1986.
14
BODIN, Jean. Los seis libros de la repblica. 3. ed. Madrid: Editorial Tecnos, 1997.
15
HOBBES, Thomas. Do cidado. So Paulo: Martins Fontes, 1992 e HOBBES, Thomas. Leviathan.
London: Penguin Classics, 1985.
16
LOCKE, John. Second treatise of government. Indianapolis-Indiana: Hackett Publishing Company, 1980.
17
BURLAMAQUI, Jean-Jacques. The principles of natural and political law. Indianapolis Indiana:
Liberty Fund, 2006.
18
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Du contrat social prcd de discours sur lconomie politique et de du
contrat social premire version et suivi de fragments politiques. Paris: ditions Gallimard, 1964.
19
Friedrich Mller acentua que Rousseau, em texto de poca, Du Contrat Social, j havia mencionado
sinteticamente a teoria constitucional e o direito constitucional com o subttulo Principes du Droit
 27

poltico, constitudo pelas normas que regem a organizao institucional da poltica e o

seu funcionamento no mbito por ela determinado e delimitado, 20 tem o significado, por
conseguinte, de que a poltica no se reduz unicamente a relaes de fora.

Particularmente no que concerne constituio econmica, consiste ela no cabedal

de normas que versam o econmico, regulando a infra-estrutura societal, inclusive, com
pretenses de disciplin-la e de limitar o poder econmico. Como ressalta Manoel
Gonalves Ferreira Filho,

[...] esta constituio aparece nos textos escritos como uma espcie de
complemento, ou apenso da constituio poltica. Isto, porm, um fenmeno
decorrente da histria, visto que, bem antes de surgir a preocupao de controlar
o poder econmico, j era o poder poltico objeto de disciplinamento
constitucional. 21

Todavia, se somente a partir do sculo XX os textos constitucionais passaram a

explicitar e sistematizar a matria econmica, as anteriores mesmo quando no possuam
normas que visassem diretamente disciplina da econmica -, ou tinham regras de

Politique. Direito constitucional o direito do poltico. Insistir nisso no tem relao alguma com o
decisionismo (aquele de Carl Schmitt ou de outros juristas conservadores). Schmitt desprezava os textos
normativos da Constituio democrtica (como a Constituio da Repblica de Weimar, na Alemanha), e
os concebia como mera lei constitucional, superestimando-os por meio de uma mistificadora e irracional
deciso fundamental. MLLER, Friedrich. Prefcio. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de;
BERCOVICI, Gilberto; MORAES, Filomeno; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto. Teoria da
constituio: estudos sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2003, p.XI.
20
Sobre o desenvolvimento do constitucionalismo, ver, entre outros, ACKERMAN, Bruce. We the people.
CambridgeMassachusetts; London: The Belknap Press of Harvard University Press, 1993a; BANNING,
Lance. Jefferson & Madison: three conversations from the Founding. Madison: Madison House, 1995;
BAGEHOT, Walter. The English constitution. Oxford: Oxford University Press, 2001; BORON, Atilio
A. Filosofia poltica marxista. So Paulo: Cortez; Buenos Aires: Clacso, 2003 (principalmente o captulo
3 - O constitucionalismo norte-americano e as tradies polticas do liberalismo e do socialismo);
DAHL, Robert A. How democratic is the american constitution? New Haven and London: Yale Nota
Bene, 2003; DUGUIT, Lon. La separacin de poderes y la Asamblea Nacional de 1789. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1996; GOYARD-FABRE, Simone. Os princpios filosficos do
direito poltico moderno. So Paulo: Martins Fontes, 1999; LANE, Jan-Erik. Constitutions and political
theory. Manchester and New York: Manchester University Press, 1996; LOSURDO, Domenico.
Democracia ou bonapartismo: triunfo e decadncia do sufrgio universal. Rio de Janeiro: UFRJ; So
Paulo: Unesp, 2004; MCILWAIN, Charles Howard. Constitutionalism, ancient and modern. Ithaca:
Cornell University Press, 1947; HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. The federalist
papers. New York: Signet Classics, 2003. KETCHAM, Ralph (Ed.). The anti-federalist papers and the
constitutional Convention debates. New York: Signet Classics, 2003. Sobre o constitucionalismo latino-
americano, ver, entre outros, CARPIZO, Jorge. La Constitucin mexicana de 1917. 2. ed. Mxico-DF:
Unam, 1973; FIX-ZAMUDIO, Hector. La evolucin del derecho internacional de los derechos humanos
en las constituciones latino-americanas. In: TRINDADE, Antnio Augusto Canado; VOLIO, Lorena
Gonzlez (Comp.). Estudios bsicos de derechos humanos II. San Jos-Costa Rica: IIDH, 1995, p.51-66.
Sobre as perspectivas fundamentais da constituio, a sociolgica, a poltica e a normativa, ver,
principal e respectivamente, LASSALLE, Ferdinand. A essncia da constituio. Rio de Janeiro: Liber
Juris, 1995; SCHMITT, Carl. Teora de la constitucin. Madrid: Alianza Editorial, 1992; KELSEN,
Hans. Teoria pura do direito. 7 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2006.
21
FERREIRA FILHO, Manuel G. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.7.
 28

repercusso econmica, 22 ou a matria econmica se fazia presente exatamente pelo

silncio normativo. Anais de assemblias constituintes, aqui e alhures, documentam a
preocupao com a matria econmica. No caso, a presena se dava pela ausncia, 23 ou
pela presena direta ou indireta de aspectos concernentes matria econmica, tais como o
direito de propriedade, a liberdade de comrcio e de indstria, a livre concorrncia, entre
outros.24

De fato, da segunda metade do sculo XVIII, quando vieram luz, at os dias atuais,
quando se marcam pela diretividade, as constituies escritas compreendem um conjunto
de normas compreensivo de uma ordem econmica, ainda que como tal no formalmente
referido.25 As transformaes por que o direito passou - como mecanismo de
harmonizao de conflitos, de legitimao do poder e, mais recentemente, de instrumento
de realizao de polticas pblicas fizeram com que, mais e mais, abarcasse normas de
contedo econmico, a fazerem das constituies estatuto do poder poltico e estatuto do
poder econmico.

De modo geral, a constituio econmica atm-se s pedras angulares da

organizao jurdica da economia. Sua explicitao remonta ao esforo constituinte
mexicano, na esteira revolucionria de 1910, 26 prosseguindo com o texto constitucional de
Weimar, de 1919,27 e adquirindo pompa e circunstncia com os textos constitucionais de
Portugal, de 1976,28 da Espanha, de 1978,29 e do Brasil, de 1988. 30 Destarte, a atividade

22
Ibid., 1990, p.7.
23
[...] A Constituio Econmica no uma inovao do constitucionalismo social do sculo XX, mas
est presente em todas as Constituies, inclusive nas liberais dos sculos XVIII e XIX. Durante o
liberalismo, a viso predominante era da existncia de uma ordem econmica natural, fora das esferas
jurdica e poltica, que, em tese, no precisaria ser garantida pela Constituio. No entanto, todas as
Constituies liberais possuam disposies econmicas em seus textos. A Constituio Econmica liberal
existia para sancionar o existente, garantindo os fundamentos do sistema econmico liberal, ao prever
dispositivos que preservavam a liberdade de comrcio, a liberdade de indstria, a liberdade contratual e,
fundamentalmente, o direito de propriedade. BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2005, p.32.
24
Certamente, a passagem da ordem liberal para a ordem intervencionista no configura uma ruptura, mas o
desgnio de se aprimorar, tendo-se em vista a sua defesa, pois a transformao [...] se d no instante em
que as precedentes ordens econmicas (mundo do dever-ser) passam a instrumentar a implementao de
polticas pblicas. Vale dizer: no instante em que a ordem econmica parcela da ordem jurdica -, j
instalada no nvel constitucional, passa a predicar o aprimoramento da ordem econmica (mundo do ser),
visando sua preservao. GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005, p.75-74.
25
Ibid., 2005, p.17.
26
Ver, entre outros, CARPIZO, Jorge. La constitucin de 1917. 2. ed. Mxico-DF: Unam, 1973; HEL,
Jorge Sayeg. El constitucionalismo social mexicano. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1972.
27
Ver, entre outros, BERCOVICI, Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente: atualidade de
Weimar. So Paulo: Azougue Editorial, 2004a; ARAJO, Ccero. Apresentao. In: BERCOVICI,
Gilberto, op. cit., 2004a, p.9-17.
28
Alm de outros autores portugueses citados ao longo deste trabalho, ver tambm ANDRADE, Jos Carlos
Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976. Coimbra: Almedina, 1987.
 29

econmica como objeto explcito das constituies escritas acontecimento recente,

datando-se da passagem do Estado liberal para o Estado social, 31 isto , a partir da segunda
dcada do sculo XX, quando, em decorrncia de uma multiplicidade de causas
econmicas, polticas, sociais e culturais, cuidou-se de colocar no texto constitucional
propriamente dito um corpo de normas destinado a reger o fato econmico. 32 Com a

29
Sobre a Constituio da Espanha de 1978, ver, entre outros, LUNO, Antonio-Enrique Perez. Derechos
humanos, estado de derecho y constitucin. 9. ed. Madrid: Tecnos, 2005.
30
Tal corpo de normas que cuida do fato econmico tanto pode agrupar-se no texto constitucional
(constituio econmica formal) quanto estar composto, alm das normas constitucionais, das
infraconstitucionais (constituio econmica material). Ver, entre outros, BERCOVICI, Gilberto, op. cit.,
2005; COMPARATO, Fbio Konder. O indispensvel direito econmico. Revista dos Tribunais, So
Paulo, n.353, p.14-26, 1965; FERRARESE, Maria Rosaria, op. cit., 1992; GRAU, Eros Roberto, op. cit.,
2005; MOREIRA, Vital. Economia e constituio: para o conceito de constituio econmica. 2. ed.
Coimbra: Coimbra Editora, 1979; PACHECO, Pedro Mercado. El anlisis econmico del derecho: una
reconstruccin terica. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994; SOUZA, Washington Peluso
Albino de. Teoria da constituio econmica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002; TAVARES, Andr
Ramos. Direito constitucional econmico. 2. ed. So Paulo: Mtodo, 2006.
31
Ver, principalmente, BONAVIDES, Paulo, op. cit., 996.
32
MENDES, Gilmar Ferreira et al. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p.1.288.
Ainda para estes autores, a principal causa para a existncia da constituio econmica foi a exacerbao
do capitalismo e a sua conseqente confrontao com o operariado, dando origem Questo Social, a
exigir uma constituio econmica ou um direito especial da economia, em que o Estado, embora no se
substitusse ao mercado, interviesse minimamente nas suas disputas, atravs de normas e/ou institutos que,
embora assegurassem o direito de propriedade, a liberdade de empresa e a liberdade de trabalho como
direitos fundamentais econmicos , no permitissem abusos no seu exerccio. Ibid., 2007, p.1.289. Nas
palavras de Eros Roberto Grau: [...] conjunto de normas que define, institucionalmente, um determinado
modo de produo econmica. Assim, ordem econmica, parcela da ordem jurdica (mundo do dever-ser),
no seno o conjunto de normas que institucionaliza uma determinada ordem econmica (mundo do
ser). GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005, p.72. Diferentemente da antiguidade greco-romana, a
propriedade no Ocidente passou, sobretudo a partir do sculo XIX, a ter um sentido essencialmente
econmico. De fato, o direito burgus a concebeu como poder direto e absoluto sobre a coisa, em funo
dos seus valores de uso e de troca. Na passagem da Idade Mdia para a modernidade, procedeu-se
reverso da disjuno entre propriedade imvel e propriedade mvel. A res mobilis passa tambm a ser
considerada importante, com o capitalismo nascente, umbilicalmente ligado ao comrcio, economia
monetria e urbanizao. A partir de ento, a riqueza mobiliria, isto , constituda de moedas e metais
preciosos, passa a proprocionar poder poltico. Concomitantemente, a criao dos papis comerciais, dos
ttulos-valores e dos diferentes sistemas de contas mercantis completou o instrumento necessrio ecloso
e ao desenvolvimento da revoluo industrial. COMPARATO, Fbio Konder. Funo social da
propriedade dos bens de produo. Revista de Direito Mercantil, So Paulo, n.63, p.71-89, jul./set. 1986;
COMPARATO, Fbio Konder. Direito empresarial: estudos e pareceres. So Paulo: Saraiva, 1990. Desde
o sculo XVII, uma gama importante de pensadores tem-se debruado sobre a problemtica da
propriedade. Embora com diferenas, de modo geral, o pensamento do sculo XVII e XVIII baseou-se no
direito natural e no contrato social para justificar o direito de propriedade. Indivduo, igualdade e
autonomia tornam-se categorias em substituio a comunidade, hierarquia e dependncia que orientam
a nova ideologia econmica e poltica. DUMONT, Louis. Essays on individualism: modern ideology in
anthropological perspective. Chicago: University of Chicago Press, 1986. O homo aequalis toma o lugar
do homo hierarchicus. John Locke pioneiro na construo do argumento segundo o qual a interao entre
indivduos com igualdade e autonomia faz surgir a ordem social. Dcadas depois, Adam Smith acaba por
trazer luz o fundamento moral necessrio ao pleno exerccio do auto-interesse. Se o direito de
propriedade se origina do instinto humano de auto-conservao, advindo de Deus, as coisas da natureza so
teis, quando so apropriadas. ver SMITH, Adam Teoria dos sentimentos morais, ou ensaio para uma
anlise dos princpios pelos quais os homens naturalmente julgam a conduta e o carter, primeiro de seus
prximos, depois de si mesmos, acrescida de uma dissertao sobre a origem das lnguas. So Paulo:
Martins Fontes, 2002. Assim, Locke associa propriedade o valor trabalho, vinculando o direito de
propriedade, em boa medida, propriedade produtiva. No somente a propriedade, mas tambm os seus
 30

idia de encaminhamento das tenses presentes entre duas instituies inseparveis, a

saber, o Estado e o mercado.

Logo, se o mercado uma instituio jurdica, visto que criao histrica, poltica e
social, ele no um locus naturalis, mas um locus artificialis, isto , uma instituio que
nasce graas a determinadas reformas institucionais, operando com fundamento em normas
jurdicas que o regulam, o limitam e o conformam; 33 portanto busca uma ordem garantidora
da regularidade e previsibilidade de comportamentos. Assim, a interveno do Estado na
vida econmica tem o condo de estabelecer o beneficio do clculo de previso, reduzindo
os riscos,34 buscando uma justia correta35 e entronizando o princpio da segurana. 36

A passagem do Estado liberal para o Estado que intervm assistiu mudana do

paradigma constitucional. Passou-se, ento, das constituies estatutrias ou orgnicas, que

frutos, oriundos do trabalho, deveriam ter a proteo do Estado: [] As much land as a man tills, plants,
improves, cultivates, and can use the product of, so much is his property. He by his labour does, as it were,
inclose it from the common. Nor will it invalidate his right, to say every body else has an equal title to it;
and therefore he cannot appropriate, he cannot inclose, without the consent of all his fellow-commoners,
all mankind. [] He that [] subdued, tilled and sowed any part of it, thereby annexed to it something
that was his property, which another had no title to, nor could without injury take from him. LOCKE,
John, op. cit., 1980, p.21.
33
Ver, a propsito, IRTI, Natalino. Lordine giuridico del mercato. 4. ed. Roma/Bari: Laterza, 1998;
NUNES, Antnio Jos Avels. Os sistemas econmicos: o capitalismo gnese e evoluo. Coimbra:
Servio de Aco Social da Universidade de Coimbra, 2003; GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005. Para
Eros Roberto Grau, em suma: 1. a sociedade capitalista essencialmente jurdica e nela o direito atua como
mediao especfica e necessria das relaes de produo que lhes so prprias; 2. tais relaes de
produo no poderiam estabelecer-se nem poderiam reproduzir-se sem a forma de direito posto pelo
Estado; 3. tal direito posto pelo Estado surge para disciplinar os mercados. GRAU, Eros Roberto, op. cit.,
2005. Como substrato ideolgico, em torno do que se justificou o mercado, observa-se que Bernard
Mandeville j se orgulhava de haber demostrado que ni las cualidades amistosas ni los afectos simpticos
que son naturales en hombre, ni las virtudes reales que sea capaz de adquirir por razn y la abnegacin,
son los cimientos de la sociedad. Porm, por el contrario, lo que llamamos mal en este mundo, sea
moral o natural, es el gran principio que hace de nosotros seres sociables, la base slida, la vida y el
sostn de todos los oficios y profesiones, sin excepcin: es ah donde hemos de buscar el verdadero origen
de todas las artes y ciencias, y en el momento en que el mal cese, la sociedad se echar a perder si no se
disuelve completamente. Assim, los vicios privados, manejados diestramente por un hbil poltico,
pueden trocarse en beneficios pblicos. MANDEVILLE, Bernard. La fbula de las abejas o los vicios
privados hacen la prosperidad pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2001, p.248. Na esteira
de Bernard Mandeville, no sculo seguinte, qualificando o argumento, Adam Smith afirmar que, no plano
da atividade econmica e da busca pela propriedade, os vcios privados, sobretudo o egosmo, constituem
elemento positivo, se a busca do interesse de um no for impedimento para busca do interesse do outro. O
egosmo est, pois, para a economia assim como a simpatia est para moral, pois, todo homem por
natureza primeiro e principalmente recomendado a seus prprios cuidados, e como mais adequado para
cuidar de si mesmo do que qualquer outra pessoa, adequado que faa assim SMITH, Adam, op. cit.,
2002, p.102-103. Na verdade, aquilo que o ser humano tem em vista o seu prprio benefcio e no o da
sociedade, todavia, ao fim e ao cabo, so conduzidos (os proprietrios) por uma mo invisvel a fazer
quase a mesma distribuio das necessidades da vida que teria sido feita, caso a terra fosse dividida em
pores iguais a todos os seus moradores. Assim, sem inteno, sem saber, promovem os interesses da
sociedade, e oferecem meios para multiplicar a espcie. SMITH, Adam, op. cit., 2002, p.226.
34
WEBER, Max. Economa y sociedad. 15. ed. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2004.
35
Ver LASSALLE, Ferdinand. A essncia da constituio. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1995.
36
Ver NUNES, Jos Antnio Avels, op. cit., 2003b.
 31

definem o estatuto do poder, que se formulam como instrumento of government,

estabelecendo competncias, estruturando o poder poltico e regulando os processos
polticos em sentido estrito, para as constituies diretivas. Nestas ltimas, a ordem
econmica mais do que pressuposta posta. Assim, como diz Vital Moreira, a constituio
econmica, prpria dos ltimos tipos de constituio, pode ser definida como o conjunto
de preceitos e instituies jurdicas que, garantindo os elementos definidores de um
determinado sistema econmico, instituem uma determinada forma de organizao e
funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem
econmica (sic). 37

No Brasil, o processo constituinte de 1987/1988 e a constituio dirigente dele

originada tiveram na devida conta todas as funes estatais reconhecidas modernamente,38
pois dirige ao Estado os objetivos fundamentais de construir uma sociedade livre, justa e
solidria, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao
e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Curiosamente, o tiveram em momento em que o egosmo e a competio como motores da
atividade econmica, nos termos de Adam Smith, 39 recuperados por Friedrich von Hayek40

37
Citado por GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005, p.79.
38
A atividade estatal pode ser organizada nos seguintes escaninhos: 1. constituir e preservar o modo de
produo capitalista; 2. complementar o mercado; 3. substituir o mercado; 4. compensar as disfunes do
processo de acumulao. Ver HABERMAS, Jrgen. A crise de legitimao do capitalismo tardio. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 1980. Substancialmente, tal atividade evoluiu no que concerne concepo
liberal, a qual, segundo um dos seus mais conspcuos tericos, consistiria em que, de acordo com o bvio
e simples sistema da liberdade natural, o soberano tem apenas trs deveres a cumprir: trs deveres de
grande importncia, na verdade, mas simples e perceptveis para o senso comum: em primeiro lugar, o
dever de proteger a sociedade da violncia e das invases de outras sociedades independentes; em segundo
lugar, o dever de proteger, tanto quanto possvel, todos os membros da sociedade da injustia ou opresso
de qualquer outro membro, ou o dever de estabelecer uma administrao exacta da justia; e, em terceiro
lugar, o dever de criar e preservar certos servios pblicos e certas instituies pblicas que nunca podero
ser criadas ou preservadas no interesse de um indivduo ou de um pequeno nmero de indivduos, j que o
lucro jamais reembolsaria a despesa de qualquer indivduo ou pequeno nmero de indivduos, embora
possa, muitas vezes, fazer mais do que reembolsar esse lucro a uma grande sociedade. SMITH, Adam.
Inqurito sobre a natureza e as causas da riqueza das naes. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 1999. v. II, p.284-285.
39
Ver, principalmente, SMITH, Adam, op. cit., 1999. v.II.; SMITH, Adam, op. cit., 2002. Ver tambm
NUNES, Antnio Jos Avels. A filosofia social de Adam Smith. Separata do Boletim de Cincias
Econmicas, Coimbra, v.XLIX, 2005.
40
HAYEK, Friedrich von, op. cit., 1979.
 32

e instrumentalizados por Milton Friedman 41 e seus Chicagos Boys, buscavam novamente a

hegemonia. 42

Na verdade, no momento constituinte43 brasileiro, j se espraiava por muitos

rinces o desejo de constituio que fazia contraponto utopia keynesiana, ao welfare
state e vigncia dos direitos sociais, econmicos e culturais. 44 Todavia, enquanto o
capitalismo e o mercado reivindicavam graus de liberdade ento inexistentes, e em outros
pases o processo constituinte acompanhava a mar montante,45 o Brasil construa uma

41
Ver, entre outros, FRIEDMAN, Milton. Essays in positive economics. Chicago: University of Chicago
Press, 1953; FRIEDMAN, Milton; FRIEDMAN, Rose. Free to choose: a personal statement. New York:
Harcourt Brace Jovanovich, 1980.
42
Ver, entre outros, CASTEL, Robert. Les metamorphoses de la question sociale: une chronique du
salariat. Paris: Fayard, 1995; GOLDTHORPE, John H. (Ed.). Order and conflict in contemporary
capitalism: studies in the political economy of Western European nations. Oxford: Clarendon Press, 1988;
HAGGARD Stephen; KAUFMAN, Robert. The politics of economic adjustments: international
constraints, distributive politics and the State. Princeton: Princeton University Press, 1992; HOBSBAWM,
Eric. The age of extremes: A history of the world, 1914-1991. New York: Pantheon Books, 1994;
HUTTON, Will; GIDDENS, Anthony (Ed.). Global capitalism. New York: The New Press, 2001;
KORPI, Walter. The democratic class struggle. London: Routledge & Kegan Paul, 1983; ORDOEZ,
Jaime; VZQUEZ, Enrique (Org.). Derechos econmicos y desarrollo en Amrica Latina. San Jos
CR: IIDH, 1991; PEREIRA, L. C.; MARAVALL, J. M.; PRZEWORSKI, Adam. Economic reforms in
new democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 1993; PRZEWORSKI, Adam. Estado e
economia no capitalismo. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1995; SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela
mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. So Paulo: Cortez, 1995; SMITH, William;
ACUA, Carlos H. T.; GAMARRA, Eduardo (Ed.). Latin American political economy in the age of neo
liberal reform: theoretical and comparative perspectives for the 1990s. New Brunswide: Transaction
Press, 1994, e SMITH, William; ACUA, Carlos H. T.; GAMARRA, Eduardo. Democracy, markets,
and structural reform in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile and Mxico. New Brunswide:
North-South Center/Transaction Press, 1994; SOLA, Lourdes (Org.). Estado, mercado e democracia:
Poltica e economia comparadas. So Paulo: Paz e Terra, 1993; FIORI, Jos Lus; MEDEIROS, Carlos
(Org.). Polarizao mundial e crescimento. Petrpolis: Vozes, 2001; FAUCHER, Philippe. Polticas de
ajuste ou eroso do Estado no Brasil? Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.36, n.3,
p.393-418, 1993; NUNES, Antnio Jos Avels. Neoliberalismo e direitos humanos. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003a; LOSURDO, Domenico. Contra-histria do liberalismo. Aparecida-SP: Idias & Letras,
2006; CANOTILHO, J. J. Gomes. O Estado adjetivo e a teoria da constituio. Revista Latino-
Americana de Estudos Constitucionais, Belo Horizonte, n.5, p.139-154, 2005b; MILIBAND, David
(Org.). Reinventando a esquerda. So Paulo: Unesp, 1997.
43
ACKERMAN, Bruce. Neo-federalism? In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD Rune. Constitutionalism and
democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1993b, p.153-193.
44
Quando da feitura da CF, iniciava-se um mundo que nos pegou de surpresa, convivente com trs
processos interligados - globalizao, destradicionalizao e reflexividade social. Ver GIDDENS,
Anthony. Para alm da esquerda e da direita. O futuro da poltica radical. So Paulo: Unesp, 1996.
Segundo Giddens, a globalizao - refere-se ao distncia, ou seja, os efeitos globais e rpidos de
decises isoladas. Relacionado com o desenvolvimento dos meios de comunicao global instantnea e dos
transportes de massa, o seu crescimento recente cada vez mais e mais intenso. A par da criao de
sistemas em ampla escala, a globalizao se refere tambm transformao de contexto da experincia
social, na medida em que atividades do cotidiano so cada vez mais influenciadas por eventos ocorrendo
em outros lugares, s vezes muito distantes, e em que hbitos locais de estilo de vida passam, muitas vezes,
a ter conseqncias globais. A destradicionalizao refere-se no ao fim da tradio, mas demanda de
que ela seja justificada. Finalmente, a reflexividade social constitui a crescente demanda de que as pessoas
sejam mais e mais bem informadas e tomem decises por si mesmas.
45
Na Colmbia, v. g., las elites criollas encontraron en la formulacin de la Constitucin la mejor
herramienta para consolidar, legislar y legitimar el proyecto econmico y poltico del neoliberalismo. De
hecho lograron que las disposiciones polticas que abogaban por un espritu democratizador no se
 33

constituio que ia de encontro a tal realidade. 46 No deixa de ser relevante, pois, a

observao de tal conjuntura constituinte.

Evidentemente, como observa J. J. Gomes Canotilho, as instncias de temporalidade

devero ser convocadas numa teoria da Constituio temporalmente adequada. Uma
constituio o presente do passado, pois no deixa de ser memria na histria
mesmo quando prope rupturas (revolucionrias ou no) com o passado; o presente do
presente, j que ela dedica sempre uma indispensvel atentio conformao da ordem
jurdica actual; presente do futuro, ao proclamar tarefas e fins para o futuro, mas
sobretudo, ao antecipar expectativas de se converter em lei para as geraes futuras. 47
Tudo, com o sentido de fugir da negao da possibilidade e pensabilidade de uma
constituio divorciada do Estado e da Nao.48

Nos anos 30, Mirkine-Guetzvitch j acentuava que os homens novos, que chegam
ao poder, se pensam no futuro, pensam ainda mais no passado. 49 Mais recentemente,
Miguel Carbonnell tambm acentua:

[] La constitucin de nuestro tiempo convive con el pasado renunciando a

su repeticin en algunos casos, como lo demuestran las clusulas de
inmodificabilidad de la constitucin alemana, destinadas a decir nunca ms a
experiencias como las vividas bajo el rgimen nazi -, pero se constituye sobre
todo como una aspiracin de futuro, es decir , como una especie de utopa

constituyeran en obstculos para la implementacin del nuevo paradigma de desarrollo neoliberal. Es

ms, a travs del uso de diversos dispositivos normativos y de las tecnologas polticas del neoliberalismo,
han logrado hacer converger su proyecto econmico del libre mercado con su proyecto poltico de una
democracia liberal-elitista, tecnocrtica y delegativa. MARTN, Carolina Jimnez. Momentos,
escenarios y sujetos de la produccin constituyente. Aproximaciones crticas al proceso constitucional de
los noventa. Anlisis Poltico, Bogot, n.58, p.156, 2006.
46
Na era da globalizao, o problema de constitucionalizar uma ordem poltica e econmica atravs do
direito continua a residir na assimetria entre a responsabilidade imposta ao Estado de direito democrtico
no plano poltico, social e econmico, e as suas reais capacidades de actuao, agora num contexto global
crescentemente compressor da modelao jurdico-poltica estatal quanto segurana, liberdade e ao
prprio direito. CANOTILHO, J. J. Gomes, op. cit., 2005a, p.22. Sobre a problemtica, ver, entre outros,
ARANTES, Paulo. Extino. So Paulo: Boitempo, 2007; AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceo. So
Paulo: Boitempo, 2004; ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. In: SADER, Emir; GENTILI,
Pablo (Org.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. So Paulo: Paz e Terra,
1995, p.9-23; NUNES, Antnio Jos Avels, op. cit., 2003a; BOBBIO, Norberto. Destra e sinistra:
ragioni e significati di una distinzione politica. Roma: Donzelli, 1994; FARIA, Jos Eduardo. Os direitos
humanos e o dilema latino-americano s vsperas do sculo XXI. Boletim da Sociedade Brasileira de
Direito Internacional, So Paulo, n.93/94, p.43-60, 1994; HOBSBAWM, Eric. O novo sculo: entrevista
a Antonio Polito. So Paulo: Companhia das Letras, 2000; BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mello. Ensaios
sobre o capitalismo no sculo XX. So Paulo: Unesp; Campinas: Unicamp, 2004.
47
CANOTILHO, J. J. Gomes. Brancosos e interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a
historicidade constitucional. Coimbra: Almedina, 2005a, p.26.
48
Ibid., p.201.
49
MIRKINE-GUETZVITCH, B. As novas tendncias do direito constitucional. So Paulo: Nacional,
1933, p.25.
 34

concreta para usar el concepto recordado por Jrgen Habermas o como una
carta de navegacin si recurrimos a la imagen que propuso Carlos S. Nino.50

De igual modo, Gustavo Zagrebelski demonstra que:

[] La constitucin de la Revolucin miraba solamente hacia adelante. La

constitucin de la Conservacin miraba solamente hacia atrs. Las
constituciones de nuestro tiempo miran al futuro teniendo firme el pasado, es
decir, el patrimonio de experiencia histrico-constitucional que quieren
salvaguardar y enriquecer. Incluso se podra decir: pasado y futuro se ligan en
una nica lnea y, como los valores del pasado orientan la bsqueda del futuro,
as tambin las exigencias del futuro obligan a una continua puntualizacin del
patrimonio constitucional del pasado y por tanto a una continua redefinicin de
los principios de la convivencia constitucional. La historia constitucional no es
un pasado inerte sino la continua reelaboracin de las races constitucionales
del ordenamiento que nos es impuesto en el presente por las exigencias
constitucionales del futuro.51

De fato, uma constituio um modelo de vida orientado para o futuro, algo de

utopia concreta ou de uma carta de navegao. Assim, a orientao finalista do
estatuto constitucional, no que concerne s esperanas refletidas do poder constituinte, a
buscar caminhos sociais, econmicos, polticos e culturais diferentes do status quo, ou seja,
van mas all de registrar solamente las relaciones de poder existentes, pois

[] Tales objetivos de la constitucin son la relacin de una humanidad real en

la convivencia social, el respecto de dignidad humana, el logro de justicia social
sobre la base de la solidaridad y en el marco de la igualdad y de la libertad, la
creacin de condiciones socioeconmicas para la libre autorrealizacin y
emancipacin humana, as como el desarrollo de una conciencia poltica
general de responsabilidad democrtica. Estos contenidos de la constitucin, la
mayora de las veces, no estn presentes en la realidad, sino que siempre estn
pendientes de una futura configuracin poltica [] la constitucin [] se
produce activamente y se transforma en praxis autnomamente en virtud de la
participacin democrtica en las decisiones estatales.52

Como afirma Miguel Carbonell, [] un sistema constitucional no es ni puede ser,

en la prctica, solamente revolucin o solamente conservacin, aunque a veces esto se
olvide por los defensores de una u otra ptica.53 Fazendo reverberao de Rui Barbosa,54
tambm Joo Mangabeira j acentuava que todas elas (as constituies) representam
50
CARBONELL, Miguel. Zagrebelsky y el uso de la Historia por el derecho constitucional. In:
ZAGREBELSKY, Gustavo. Historia y constitucin. Buenos Aires: Editorial Trotta, 2005, p.9-10.
51
ZAGREBELSKY, Gustavo. Historia y constitucin. Madrid: Editorial Trotta, 2005, p.90-91.
52
SCHNEIDER, Hans Peter. Democracia y constitucin. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1991, p.49.
53
CARBONELL, Miguel, op. cit., 2005, p.11.
54
[...] uma codificao no pode ser a expresso absoluta de um sistema, vitria exclusiva de uma doutrina.
Toda obra de legislao em grande escala h de ser obra de transao. Do ponto de vista de cada teoria
extrema, tudo o que por ela se no moldar servilmente incorrer nas suas invectivas. Radical, o cdigo
seria monstruoso, para os reacionrios. Reacionrio, passaria por monstruoso entre os radicais. E no
podendo ser, a um tempo, radical e reacionrio, ser, necessariamente, monstruoso aos olhos dos radicais e
dos reacionrios. Destes escolhos no h fugir. MANGABEIRA, Joo. Em torno da constituio. So
Paulo: Nacional, 1934, p.10.
 35

compromisso e transao entre partidos adversos de idias dessemelhantes, interesses

divergentes.55 Assim, se [...] um cdigo de tais escolhos no pode fugir, muito menos a
eles fugir uma constituio, instrumento essencialmente poltico, e, por isso mesmo, de
composio, estabilidade e equilbrios entre foras que se opem ou interesses que se
chocam.56

Obviamente, a observao da feitura de uma constituio tarefa mltipla. Em

primeiro lugar, porque as constituies foram, pelo menos no Brasil, frutos de
acontecimentos muito marcantes. Assim, o advento da Repblica exigiu a elaborao da
segunda constituio brasileira, e a Revoluo de 30, o Estado Novo, a redemocratizao
ps-45, o golpe de 64, o reforo autoritrio de 1968-1969 e a passagem do governo militar
para o civil tambm deram azo, cada fato a seu tempo, s Constituies de 1934, 1937,
1946, 1967, 1969 e 1988. Em segundo lugar, a compreenso eficiente do texto
constitucional depende da sua inscrio no jogo poltico das linguagens em disputa
naqueles momentos, da definio de seus personagens, dos seus interesses e pontos
privilegiados, e das suas intenes.57 Ademais, uma constituio assenta-se numa tradio,
mormente uma tradio rica como a brasileira, por meio de sucessivas re-interpretaes,
re-significaes e recepes que, se acaba por dar luz um texto eminentemente
prescritivo, tambm interpreta e reordena uma realidade concreta, que vista de tal modo e
que se prope seja vista de outro.

55
Ibid., 1934, p.10. O mesmo Joo Mangabeira ressaltava: [...] Quando se encontra um jurista poltico
ouro sobre o azul. Mas um professor de direito poder ser incompetente para formular uma constituio.
Quando uma constituio obedece exclusivamente s nossas idias, como juristas, ela no resiste aos
embates da vida. A prova disso encontramos na Constituio austraca, traada por um dos maiores
doutrinadores da atualidade. A obra de Kelsen no resistiu, porque no representava a realidade da ustria,
a cuja vida era inadequada. O grande teorista do Direito no tinha o tino poltico, o tato do estadista, o tato
antigo, profundo e dirio com as foras econmicas e as correntes de opinio que formava o meio social de
sua ptria. Acta da 51 sesso da Subcomisso Constitucional. In: AZEVEDO, Jos Afonso de Mendona.
Elaborando a constituio nacional: atas da Subcomisso elaboradora do anteprojeto 1932/1933.
Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2004, p.1.029. Ainda sobre o pensamento desse jurista-
poltico, ver MANGABEIRA, Joo. Idias polticas de Joo Mangabeira. Braslia: Senado Federal; Rio
de Janeiro: FCRB, 1980. 3 v.
56
MANGABEIRA, Joo, op. cit., 1934, p.50.
57
Ver, entre outros, JASMIM, Marcelo. Francisco Campos e a crtica das constituies liberais.
Caxambu-MG: paper apresentado durante o XXV Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-
Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais - Anpocs, 2001. O caso do Chile excepcional, pois, no es
usual que una constitucin dictada por un gobierno autoritario se convierta en el medio para que la
oposicin lo obligue a entregar el poder y en el marco legal fundamental para el nuevo gobierno
democrtico. Assim, tal peculiaridad de la transicin chilena es especialmente paradjica dada la
estrechez y dureza del rgimen autoritario de Pinochet, [] y no es de esperar que este tipo de rgimen
tan unipersonal e impermeable a toda influencia genere una constitucin que despus sirva para constituir
un gobierno de transicin a la democracia. VALENZUELA, J. S. La constitucin de 1980 y el inicio de
redemocratizacin en Chile. Working Paper (Kellog Institute), n.242, Indianopolis-Indiana, 1997, p.1.
 36

Caracterizando-se como uma das conjunturas mais cruciais da histria constitucional

brasileira, a dos anos de 1987/1988, relevante observar a dinmica que permitiu a
formulao da constituio econmica e como se deu a dialtica da construo de um
texto constitucional com afinidades eletivas decididas em relao ao Estado
desenvolvimentista e s suas potencialidades, possibilidades e desafios. Pode-se
estabelecer, assim, discurso acadmico que articula Estado, Constituio e Poltica, no
sendo necessrio insistir em que Estado, Constituio e Poltica ho de ser sempre
entendidos em conjunto e que a manifestao do poder constituinte se inscreve como locus
privilegiado de observao de tal correspondncia.

Efetivamente, a Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, como

constituio dirigente econmica e social - possvel em virtude da manifestao peculiar
que tomou o poder constituinte na conjuntura de funcionamento do Congresso Constituinte
tem fundamentalmente na constituio econmica um dos sustentculos de um projeto
de construo nacional. Na verdade, a transio brasileira do autoritarismo-burocrtico,
ultrapassando a lgica lenta, gradual e segura, acabou por encontrar no Congresso
Constituinte a tentativa de construo de um Estado de bem-estar, por isso, ao revs do
que dizem os seus inimigos, a CF/88 a melhor das Constituies brasileiras de todas as
nossas pocas constitucionais.58

Afinal de contas, verdade que nunca houve uma manifestao na inteireza do poder
constituinte do povo,59 de modo a tornar mais relativa a crise constituinte brasileira
intrnseca ao processo poltico nacional? 60 Ou razovel perguntar se o processo
constituinte de 1987/1988 rompeu com tal paradigma, seno para o refazimento
institucional desde os seus desde os seus fundamentos, pelo menos proporcionar-lhes um
salto de qualidade?

58
BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia participativa. So Paulo: Malheiros, 2001.
p.204.
59
MLLER, Friedrich. Fragmento (sobre) o poder constituinte do povo. So Paulo: RT, 2004.
60
A propsito, ver, principalmente, SALDANHA, Nelson. Formao da teoria constitucional. Rio de
Janeiro: Forense, 1983; e SALDANHA, Nelson, op. cit., 1986; BONAVIDES, Paulo, op. cit., 2006;
BERCOVICI, Gilberto. O poder constituinte do povo no Brasil: um roteiro de pesquisa sobre a crise
constituinte. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto (Org.).
Dilogos constitucionais: direito, neoliberalismo e desenvolvimento em pases perifricos. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006, p.215-224; SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a
Constituio. So Paulo: Malheiros, 2002; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto; BERCOVICI,
Gilberto. Entrevista com Friedrich Mller. Seqncia Revista do Curso de Ps-Graduao em Direito da
UFSC, Florianpolis, n.51, p.9-30, 2005.
2 CONSTITUINTES E CONSTITUIES BRASILEIRAS, E
ORDEM ECONMICA

[...] O que h no Brasil de liberal e democrtico vem de

suas constituintes, e o que h no Brasil de estamental e
elitista vem das outorgas, das emendas e dos atos de
fora. [...]
Raymundo Faoro

2.1 Introduo

O captulo presente objetiva traar a evoluo constitucional do Brasil, destacando as

assemblias constituintes, bem como as constituies advindas de tais assemblias
constituintes. Observar-se-, pois, a evoluo do constitucionalismo brasileiro a partir dos
quatros momentos privilegiados 1823, 1890/1891, 1933/1934 e 1946 da feitura de
constituies. Para tanto, ter-se- em conta o processo eleitoral, a organizao partidria e
de opinio e a organizao interna, tudo no sentido de buscar continuidades e
descontinuidades nos quase duzentos anos de constitucionalismo liberal-democrtico
brasileiro, e situar-se-, inclusive, a problemtica da constituio econmica, pois se as
constituies que formam a primeira gerao do constitucionalismo no continham normas
para disciplinar a atividade econmica, havia, certo, nessas constituies, e, mormente,
nas declaraes de direitos, que as precediam ou acompanhavam, normas de repercusso
econmica.1

1
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.3.
Ver, a propsito de uma leitura econmica, BEARD, Charles Austin. An economic interpretation of
the Constitution of the United States. Mineolo New York: Dover Publications, 2004. Alis, uma leitura
econmica, desta feita do poder constituinte, procedida por Domenico Losurdo, quando afirma que [...]
a Conveno convocada para a Filadlfia quase exclusivamente composta de homens extremamente
conservadores, os quais, trabalhando em rigoroso segredo e indo muito alm do mandato recebido, que
prev apenas uma obra de reforma dos Artigos da Confederao, elaboram um texto constitucional
totalmente novo, reforando enormemente o poder central: realizado por Napoleo, chamar-se-ia um coup
dtat [...] e que [...] a virada poltico-constitucional no estava legitimada nem pela ordem jurdica
existente nem pelo apelo soberania popular, mas pela absoluta necessidade de poupar ao pas os ataques
propriedade, o caos e a anarquia que sobre ele pendiam ameaadoramente. LOSURDO, Domenico.
Democracia ou bonapartismo: triunfo e decadncia do sufrgio universal. Rio de Janeiro: UFRG; So
 38

Entre as constituintes, alm da de 1988, aconteceram duas constituintes congressuais,

compostas de deputados e senadores, as de 1891 e 1946, as quais, findada a tarefa
constituinte, passaram automaticamente a funcionar como Poder Legislativo ordinrio. A
nica Constituinte exclusiva, ou quase-exclusiva, foi a de 1933/1934, que, promulgado
texto constitucional em 16 de julho de 1934 e terminada a sua tarefa no dia seguinte, com a
eleio indireta e posse do presidente da Repblica, transformou-se em Cmara dos
Deputados, acumulando as funes do Senado Federal, at que, no ano seguinte, tomassem
posse os novos deputados e senadores e a atividade legislativa ordinria tivesse curso.

Quer realmente iniciais, como a Constituinte de 1823, quer recriadoras de realidades

jurdicas ab-rogadas ou derrogadas, as manifestaes do poder constituinte originrio tm
as suas peculiaridades nacionais, como se v ao longo do captulo. Em geral, as
constituintes tm o significado mais do que a mera reviso de parmetros jurdicos tout
court, funcionando como momentos de construo de novos arranjos de poder. No Brasil,
tm funcionado tanto para a sada de autoritarismos revolucionrios, como em 1891 e
1934, quanto de autoritarismos contra-revolucionrios, como em 1946.

Assim, a histria poltica brasileira frtil em matria de assemblias constituintes,

tendo sido instaladas em 1823, 1890, 1933, 1946 e 1987. Constituies, alm das
provenientes das assemblias constituintes, as de 1891,2 1934,3 19464 e 1988, existiram
mais ainda as oriundas das sstoles autocrticas de ocasio: a Constituio de 1824, 5 j que
Pedro I dissolvera a Assemblia Constituinte instalada aps a Independncia, foi a primeira
da srie de ordenamentos constitucionais autoritrios; 1937 6 assistiu a outra manifestao
do autoritarismo no processo constitucional; em 1967 se editou nova carta, 7 a qual, embora

Paulo: Unesp, 2004, p.98. Tenha-se em conta tambm que os federalistas norte-americanos viam a
propriedade como a causa da division of the society into different interests and parties, dado que the
diversity in the faculties of men, from which the rights of property originate, is the first insuperable
obstacle to a uniformity of interests. Logo, the protection of these faculties is the first object of
government. HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. The federalist papers. New
York: Signet Classics, 2003, p.73.
2
BRASIL. Constituio (1891). Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
3
BRASIL. Constituio (1934). Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
4
BRASIL. Constituio (1946). Constituio dos Estados Unidos do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
5
BRASIL. Constituio (1824). Constituio Poltica do Imprio do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
6
BRASIL. Constituio (1937). Constituio dos Estados Unidos do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
7
BRASIL. Constituio (1967). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
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passando pelo Congresso Nacional, no se livrou do travo da imposio; finalmente, em

1969 se coroou, com a impropriamente chamada Emenda Constitucional (EC) n 1, 8 o
conjunto de constituies outorgadas no Brasil.

Os frutos advindos das assemblias constituintes representam, assim, contrapontos

importantes aos surtos de autoritarismo que, periodicamente, marcaram a histria poltico-
constitucional brasileira. No seu tempo, tais assemblias estabeleceram arenas
privilegiadas da participao poltica da sociedade, mesmo se se impuser um nvel de
exigncia maior em relao s mesmas. A propsito, merece ateno a assertiva de
Raymundo Faoro, trazida a lume antes da Constituinte de 1987/1988, segunda a qual nunca
o Poder Constituinte conseguira, nas suas quatro tentativas, vencer o aparelhamento de
poder, firmemente ancorado ao patrimonialismo de Estado, mas essas investidas foram as
nicas que arvoraram a insgnia da luta, liberando energias parcialmente frustradas. 9 De
fato, todos os passos, insuficientes na verdade, no caminho das liberdades e da
democracia, nos quase 160 anos de pas independente, foram dados pelas constituintes, que
legaram sociedade civil as bandeiras, frustradas e escamoteadas, de sua emancipao. 10

2.2 Antecedentes

A rigor, as idias do Constitucionalismo comearam a ter conseqncias

institucionais para o Brasil11 a partir dos desdobramentos da chamada Revoluo Liberal
do Porto, que, em Portugal, exigia que o rei renunciasse aos seus poderes absolutos e
jurasse de antemo a Constituio que se queria elaborada. A notcia da insurreio
constitucionalista, iniciada na cidade do Porto, em 24 de agosto de 1820, s chegaria ao
Brasil dois meses depois e dava conta de que juristas e letrados, ostensivamente apoiados
por comerciantes e militares, exigiam uma Constituio que reproduzisse as linhas mestras
da Carta da Espanha, de 1812, restaurada em maro de 1820.

8
BRASIL. Constituio (1967). Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
9
FAORO, Raymundo. A repblica inacabada. So Paulo: Globo, 2007, p.257.
10
Ibid., 2007, p.258.
11
Em conseqncia, antes que a independncia rompesse o compromisso do Brasil com as instituies
judiciais e administrativas do antigo regime, Portugal j havia comeado a mud-las (carta de lei de 11 de
julho de 1822), pela separao da atividade administrava da funo judicial, pela centralizao poltica e
administrativa que abandonava - ao menos na superfcie - o regime da monarquia concelhia de extrao
medieval e pela transformao do Rei em primeiro administrador do Estado. As novas idias, vindas da
Frana, tiravam do Monarca o poder de fazer a lei, prerrogativa das Cortes; compensavam-no, contudo,
dando-lhe a administrao do Estado, fornida dos despojos das autoridades locais (judiciais e
administrativas). BORJA, Clio. Introduo. In: URUGUAI, Visconde de. Ensaio sobre o direito
administrativo. Braslia: Ministrio da Justia, 1997, [s.p.].
 40

Joo VI decidiu convocar as velhas Cortes portuguesas que se haviam reunido pela
ltima vez em 1698. Segundo o decreto real, elas estariam autorizadas a emendar, alterar e
dispor, que a sano real j estaria assegurada, segundo os usos, costumes e lei
fundamentais da monarquia. Os anseios dos insurretos do Porto, porm, alcanaram
Lisboa e, da, todo o reino portugus, ganhando terreno a luta pela soberania nacional.
Afinal, em vez das velhas Cortes do agrado do monarca, se instituram as Cortes
Extraordinrias e Constituintes da Nao Portuguesa, a que o rei foradamente teve de
aderir, tais as presses que se montaram aqum e alm mar. Foi nessa oportunidade que os
brasileiros, pela primeira vez, tiveram ocasio de eleger, enviando-os em seguida a
Portugal, deputados constituintes.

Totalizando 75, dos quais consta que somente cerca de cinqenta compareceram a
Portugal, os deputados constituintes brasileiros formavam minoria na Assemblia
Constituinte, vez que os portugueses se representavam por 130 deputados.12 Ademais, o
movimento liberal portugus mantinha intactos os planos colonialistas da metrpole em
relao ao Brasil, o que caracterizava a presena dos representantes brasileiros como
extremamente problemtica.13 Os mandatrios assemblia portuguesa eram, de modo
geral, herdeiros do iderio da Revoluo Francesa, e pensavam que a soberania deveria
residir na nao. E, embora associando a soberania do Estado luso-brasileiro soberania de
um corpo de cidados, no contexto ps-Congresso de Viena, acreditavam ser possvel
conciliar tais princpios com o da legitimidade dinstica.14

Entre as divergncias de vrias ordens que se estabeleceram em torno do projeto para

alcanar aquela soberania, dada a no-referncia ainda a uma sociedade de massas, os
mandatrios entendiam que o corpo de cidados que deveria compor a nao era formado
pelos sditos de um mesmo rei e os fundamentos para a sua soberania confundiam-se com
os princpios da prpria nobreza. A nica nao reconhecida pelos constituintes de Lisboa
era a portuguesa, cuja soberania era defendida pelos representantes tanto de Portugal como
do Brasil.

12
CARVALHO, Manuel Emlio Gomes de. Os deputados brasileiros nas Cortes Gerais de 1821. Braslia:
Senado Federal, Conselho Editorial, 2003; DEIR, Eunpio. Fragmentos de estudos da histria da
Assemblia Constituinte do Brasil. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2006.
13
MORAES, Filomeno. As constituintes brasileiras: retrospectiva e tendncia. DN Cultura, Fortaleza,
n.156, p.4-5, 29 set. 1985.
14
BERBEL, Mrcia Regina. Deputados do Brasil nas Cortes Portuguesas de 1821-22. Novos Estudos Cebrap,
So Paulo, n.51, p.189-202, 1998.
 41

A Constituinte teve distintas fases, mas a integrao nacional, com os portugueses

de ambos os hemisfrios, segundo as Bases da Constituio, aprovadas em maro de
1821, deveria ocorrer no Legislativo (composto por uma nica Cmara, que se reuniria em
Lisboa), no Executivo (exercido unicamente pelo rei, residente em Lisboa) e no Judicirio
(todos os julgamentos de ltima instncia deveriam ser realizados em Lisboa). 15 Os
representantes das provncias do Brasil, entretanto, eram portadores de mais de um projeto
poltico, pois, enfticos na defesa da unidade da nao portuguesa, divergiam quanto
forma de estabelec-la,16 caracterizando-se a diversidade de bancadas brasileiras. Uma
questo, por exemplo, parece ter impedido o acordo entre pernambucanos e
integracionistas de Portugal:17 a idia da representao provincial. Os ltimos achavam que
a representao da nao, integrada no Congresso, no pressupunha a existncia de
delegaes provinciais. De acordo com essa concepo, ainda que os deputados tivessem
sido eleitos nas provncias, eram representantes da nao e poderiam decidir sobre
qualquer assunto das outras unidades provinciais. Os pernambucanos foram de encontro a
essa formulao, quando solicitaram a espera dos delegados fluminenses para decidir sobre
o envio de tropas ao Rio de Janeiro.18

Para os baianos, as provncias deveriam ter um Executivo eleito, as leis deveriam ser
feitas a partir da representao provincial e sua aplicao seria de inteira responsabilidade
dessas, propondo, assim, uma espcie de confederao nacional, que se opunha
frontalmente nao integrada dos portugueses, confederao tal que poderia ser
conciliada com a integrao econmica. No entanto, antes que esse acordo se realizasse, a
chegada dos paulistas, em fevereiro de 1822, alterou mais uma vez o quadro do Congresso
de Lisboa. A deputao de So Paulo foi a nica a levar instrues, consubstanciadas no
documento Lembranas e Apontamentos do Governo Provisrio de So Paulo aos

15
Ibid., 1998, p.195. Como observa Paulo Ferreira Cunha, as Cortes no tinham somente o mandato
imperativo de fazer um texto mais liberal que o de Espanha, mas, assumindo o papel legislativo, a
Assemblia aboliu a Inquisio por unanimidade [...], introduziu diversas reformas administrativas,
decretou vrias amnistias e perdes [...], aboliu alguns privilgios monopolistas em diversos produtos [...],
instituiu a liberdade do ensino etc., etc.. CUNHA, Paulo Ferreira. Para uma histria constitucional do
direito portugus. Coimbra: Almedina, 1995, p.289. Sobre as Bases da Constituio, diz o mesmo autor
que, como os trabalhos de discusso da Constituio propriamente dita eram bastante lentos, a
Assemblia votou [...] a aprovao prvia das Bases da Constituio, a fim de que o rei regressado pudesse
jurar qualquer coisa. O que viria realmente a suceder. As Bases eram quase uma traduo de artigos da
Constituio Espanhola [...]. Ibid., 1995, p.289.
16
Ibid., 1995, p.191.
17
Alexandre Valentim classificou os deputados portugueses em integracionistas e moderados, no se
ocupando, todavia, dos deputados brasileiros. VALENTIM, Alexandre. Os sentidos do Imprio: questo
nacional e questo colonial na crise do antigo regime portugus. Porto: Afrontamento, 1993.
18
Ibid., 1993, p.196.
 42

Deputados da Provncia. 19 Segundo Oliveira Lima, tais instrues eram compreensivas e

notveis, cuja autoria cabe sem dvida a Jos Bonifcio, porque, nas mesmas, se
encontram estampadas idias que a muito poucos ento preocupavam, como as da abolio
da instituio servil e catequese dos indgenas. 20 Outro aspecto das Lembranas... o
inqurito realizado antes da confeco do documento, como registra M. E. Gomes de
Carvalho:

A atitude [...] dos mandatrios de So Paulo promanava [...] tambm das

instrues recebidas do governo na mesma provncia. Empenhada em conhecer o
sentir do povo [...], a junta paulista julgara avisadamente que nada haveria de
mais acertado do que ouvir as cmaras municipais. Pediu-lhes informao de
suas convenincias locais e perguntou-lhes quais eram, ao seu parecer, as
providncias teis ao Brasil e as apropriadas a cimentarem a unio do reino
americano com a metrpole. Estribada nas memrias e apontamentos das
municipalidades, organizou o famoso regimento para os deputados, o qual
constitua vasto programa poltico. [...]. 21

Os sucessos polticos que ocorriam no Brasil, com o mal-estar causado, de modo

geral, pela presena da representao do Brasil nas Cortes portuguesas, acabaram por
proporcionar que o esforo constituinte se transferisse para a Assemblia inaugurada em
maio de 1823.

2.3 A Assemblia Constituinte de 1823

[...] o projeto de Constituio que eu lhe hei de breve

apresentar; que ser duplicadamente mais liberal, do que
a extinta Assemblia acabou de fazer.
Pedro I

19
SILVA, Jos Bonifcio de Andrada e. Projetos para o Brasil. Organizao de Miriam Dolhnikoff. So
Paulo: Companhia das Letras; Publifolha, 2000.
20
LIMA, Oliveira. O movimento da Independncia: 1821-1822. 6. ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997, p.
154. O historiador observa ainda: A qualidade da representao brasileira nas Cortes de Lisboa prova que
o Brasil se achava maduro para a vida independente, sendo de notar que a procura de lugares no foi
grande, antes eram poucos os que se prestavam a aspirar a uma honraria que no era um cargo e que trazia
no bojo incmodos certos e glrias problemticas. E que a comisso constitucional brasileira foi formada
de luminares da representao, com o parecer com que foram apresentados os resultados dos seus trabalhos
correspondendo ao mrito dos que o elaboraram, obedecendo inspirao geral das instrues dadas aos
deputados paulistas por Jos Bonifcio. SILVA, Jos Bonifcio de Andrada e, op. cit., 2000, p.149 e 345.
Muito tempo depois, Renato Archer, que foi um dos lderes da Ala Moa do Partido Social Democrtico-
PSD, diria: Esta mesma foi a postura que levou o reformista Jos Bonifcio a viabilizar o surgimento do
Estado brasileiro atravs da transmisso da coroa de pai para filho, ao mesmo tempo que propunha em
projeto de Constituio o estatuto do ndio, a abolio da escravatura e a reforma agrria [...]. ARCHER,
Renato. Prefcio. In: HIPPOLITO, Lcia. De raposas e reformistas: o PSD e a experincia democrtica
brasileira, 1945-1964. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p.19.
21
CARVALHO, Manuel Emlio Gomes de. Os deputados brasileiros nas Cortes Gerais de 1821. Braslia:
Senado Federal, Conselho Editorial, 2003, p.161.
 43

A primeira Assemblia Constituinte efetivamente brasileira, embora convocada antes

mesmo do Sete de Setembro, somente se instalou aps a Independncia, precisamente em
maio de 1823, com a finalidade de apresentar projeto e dar a primeira constituio ao Pas
recm independente.22 A Constituinte de 1823 refletia na sua composio as condies
sociais, econmicas e polticas em que vivia um pas eminentemente agrrio, de populao
disseminada por um extensssimo territrio, de centros urbanos rarefeitos e de economia
baseada na mo-de-obra escrava. Compunha-se de 26 bacharis em direito e cnones, 22
desembargadores, 19 clrigos entre os quais um bispo, e 7 militares entre os quais 3
marechais de campo e dois brigadeiros.23

O colgio eleitoral que escolheu os deputados constituintes era severamente limitado.

Considerava-se cidado brasileiro, por conseguinte com direito de voto, o brasileiro nato
ou o portugus que optasse pela nacionalidade brasileira. Mas mecanismos copiados do
sistema eleitoral vigente em Portugal restringiam a cidadania poltica. As eleies foram
indiretas, realizadas atravs de quatro escrutnios, a saber, as freguesias elegiam seus
eleitores compromissrios; estes elegiam os eleitores paroquiais; os eleitores paroquiais
elegiam os eleitores de comarca que, por seu turno, escolhiam os deputados constituintes.
Nos dois primeiros turnos, o voto no era secreto e, a partir do segundo, quando se
escolhiam os eleitores paroquiais, o voto era censitrio, isto , os eleitores de comarca, os
eleitores de provncia e os deputados constituintes teriam de dispor de uma renda mnima
fixada pela lei. O sistema eleitoral exclua a maioria da populao, visto que no
desfrutavam de liberdade poltica nem os homens livres pobres, nem as mulheres, nem a
massa escrava. Segundo Maria Beatriz Nizza da Silva,

Depois de vrios movimentos constitucionais em Portugal e no Brasil a imprensa

divulgou as diversas opes para o novo sistema poltico que iria surgir com a
queda do Antigo Regime. Constituies vrias foram publicadas, desde a
republicana dos Estados Unidos s monrquicas de 1812 em Espanha e de 1814
em Frana. No havia dvidas quanto opo feita por D. Pedro, mas a elite

22
Para uma anlise da cultura poltica na conjuntura pr-constituinte, ver NEVES, Lcia Maria Bastos
Pereira das. Corcundas e constitucionais: a cultura poltica da Independncia (1820-1822). Rio de
Janeiro: Revan; Faperj, 2003. Sobre a vida e ao dos principais atores polticos presentes na formao do
Estado brasileiro, ver SOUSA, Octvio Tarqunio de. Histria dos fundadores do Imprio do Brasil. Rio
de Janeiro: Jos Olympio, 1957. 10 v. Sobre outros aspectos da formao do Estado brasileiro, ver, entre
outros, LIMA, Martonio MontAlverne Barreto. Judicirio e Estado no Brasil: tribunais superiores e juzes
na formao do Estado brasileiro. Revista da Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios, Braslia, n.6, p.171-199, 1995; URICOECHEA, Fernando. A formao do Estado
brasileiro no sculo XIX. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, n.14, p.85-109, 1977; e
URICOECHEA, Fernando. O minotauro imperial. Rio de Janeiro: Difel, 1978.
23
MELLO, F. I. Marcondes H. de. A constituinte perante a histria. Braslia: Senado Federal, 1996, p.4.
 44

brasileira hesitava entre vrios caminhos constitucionais, caminhos esses

barrados com a Constituio de 1824.24

Logo na fala inaugural da Assemblia Constituinte, o Imperador antecipou a

expectativa que tinha em relao mesma, acentuando:

Como imperador constitucional, e mui especialmente como defensor perptuo

deste imprio, disse ao povo no dia 1 de dezembro do ano prximo passado, em
que fui coroado e sagrado, que com a minha espada defenderia a ptria, a nao e
a Constituio, se fosse digna do Brasil e de mim. Ratifico, hoje, mui
solenemente perante vs esta promessa, e espero que me ajudeis a desempenh-
la, fazendo uma constituio sbia, justa, adequada e executvel, ditada pela
razo e no pelo capricho, que tenham vista to-somente a felicidade geral, que
nunca pode ser grande sem que esta constituio tenha bases slidas, bases que a
sabedoria dos sculos tenha mostrado, que so as verdadeiras, para darem uma
justa liberdade aos povos, e toda a fora necessria ao Poder Executivo. [...] 25

Alm de reivindicar toda a fora necessria ao Poder Executivo, o Imperador

apresentava o seu entendimento sobre a separao de poderes nos seguintes termos:

Uma constituio em que os trs poderes sejam divididos, de forma que no

possam arrogar direitos que no lhes compitam, mas que sejam de tal modo
organizados e harmonizados, que se lhes torne impossvel, ainda pelo decurso do
tempo, fazerem-se inimigos, e cada vez mais concorrerem de mos dadas para a
felicidade geral do Estado. Afinal uma constituio, que pondo barreiras
inacessveis ao despotismo, quer real, quer aristocrtico, quer democrtico,
afugente a anarquia, e plante a rvore daquela liberdade, a cuja sombra deve
crescer a unio, tranqilidade e independncia deste imprio, que ser o
assombro do mundo novo e velho.26

Herdeiro da tradio ideolgica advinda da Santa Aliana, Pedro I rechaava a

herana do constitucionalismo revolucionrio da segunda metade do sculo XVIII,
tachando-o de teortico e metafsico, quando dizia:

Todas as instituies, que, maneira de 1791 e 92, tm estabelecido as suas

bases, e se tm querido organizar, a experincia nos tem mostrado que so
totalmente teorticas e metafsicas, e por isso inexeqveis; assim o prova a
Frana, Espanha, e ultimamente Portugal. Elas no tm feito, como deviam, a
felicidade geral; mas sim, depois de uma licenciosa liberdade, vemos que em
alguns pases j apareceu, e em outros ainda no tarda a aparecer o despotismo
em um, depois de ter sido exercitado por muitos, sendo conseqncia necessria,
ficarem os povos reduzidos triste situao de presenciarem, e sofrerem todos os
horrores da anarquia.27

24
SILVA, Maria Beatriz Nizza da. Prefcio. In: NEVES, Lcia M. B. P. das. Corcundas e constitucionais:
a cultura poltica da Independncia (1820-1822). Rio de Janeiro: Revan; Faperj, 2003, p.14.
25
Fala do Trono na sesso de abertura da Constituinte, em 3/5/1823. In: BONAVIDES, Paulo; AMARAL
Roberto. Textos polticos da histria do Brasil. 3. ed. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2002.
v. I, p.727-728.
26
Ibid., 2002, p.728.
27
Ibid., 2002, p.728.
 45

Por fim, encarecia a receita de constituio apropriada localidade, e civilizao do

povo brasileiro, a saber:

Longe de ns to melanclicas recordaes; elas enlutariam a alegria e o jbilo

de to fausto dia. Vs no as ignorais, e eu, certo, que a firmeza nos verdadeiros
princpios constitucionais, que tm sito sancionados pela experincia, caracteriza
cada um dos deputados que compem esta ilustre assemblia, espero, que a
Constituio, que faais, merea a minha imperial aceitao, seja to sbia e to
justa, quanto apropriada a localidade, e civilizao do povo brasileiro;
igualmente, haja de ser louvada por todas as naes, que at os nossos inimigos
venham a imitar a santidade e sabedoria de seus princpios, e que por fim a
executem.28

No discurso do presidente da Constituinte, Dom Jos Caetano da Silva Coutinho, em

resposta Fala do Trono, em linguagem afirmativa, tambm se enviaram mensagens
antecipatrias do entrechoque que logo se daria entre o Imperador e a Assemblia
Constituinte, a saber:

[...] O Brasil civilizado j no podia perfeitamente constituir-se e organizar-se,

seno adotando as formas e estabelecendo as garantias e criando as instituies
polticas que tm feito a felicidade e a opulncia dos povos mais ilustrados do
mundo.

A distino dos poderes polticos a primeira base de todo o edifcio

constitucional; estes poderes se acham j distintamente no recinto augusto desta
sala; a sabedoria coletiva da nao; a autoridade constituinte e legislativa; o
chefe do poder Executivo. Mas este mesmo recinto apertado e estreito que eu
considero como a imagem mais viva e enrgica daquele lao apertado e
indissolvel que deve ligar todos os membros do corpo poltico, daquela doce
harmonia que deve dirigir para um s fim todos os supremos poderes, alis
distintos e independentes nos limites de sua esfera. Essa doce harmonia dos
poderes objeto mais claro, e precioso dos mais puros votos do nosso corao e
de todos os cidados amantes da ptria e amigos da humanidade. Esta doce
harmonia dos poderes no pode ser somente a obra dos talentos e das luzes que
hoje se tm difundido por toda a parte, ela se espera principalmente, e com todo
o fundamento se espera das altas virtudes liberais que residem no generoso
corao de Vossa Majestade, e igualmente se espera das virtudes patriticas, que
esto animando a todos os ilustres representantes do povo brasiliense. 29

Dias depois, o voto de graas da Assemblia, redigido por Antnio Carlos, ressaltava
que a Assemblia no

ter o ardimento de invadir as prerrogativas da coroa, que a razo aponta como

complemento do ideal da monarquia; a assemblia no ignora que elas, quando

28
Fala do Trono na sesso de abertura da Constituinte, em 3/5/1823. In: BONAVIDES, Paulo; AMARAL
Roberto, op. cit., 2002. v.I, p.728.
29
Resposta do Presidente da assemblia geral fala do Trono. In: BONAVIDES, Paulo; AMARAL Roberto,
op. cit., 2002, p.730-731.
 46

se conservam nas raias prprias, so a mais eficaz defesa dos direitos do cidado
e o maior obstculo erupo da tirania de qualquer denominao que seja. 30

A Assemblia no era rousseauniana, mas burkeana. 31 A propsito, lembre-se

Antnio Carlos, que assim se referia ao falar da liberdade: um dos mais sinceros amigos
dela, o clebre Burke, que apregoou e vitoriosamente demonstrou que o gnio da liberdade
detesta igualmente quimeras exageradas como o baixo servilismo, a ps fora do alcance da
contestao.32 Na sesso de 6 de maio de 1823, o mesmo Antnio Carlos sublinhava os
limites dos poderes da Coroa e, por conseguinte, a amplitude dos poderes da Assemblia
Constituinte. Veja-se:

A nao [...] elegeu um Imperador Constitucional, deu-lhe o poder executivo e o

declarou chefe hereditrio: nisto no podemos ns bolir; o que nos pertence,
estabelecer as relaes entre os poderes, de forma porm que se no ataque a
realeza.33

A Assemblia de 1823 foi levada a um processo de radicalizao e de confronto. De

um lado, os deputados nativistas exigiam que o Imperador reconhecesse a soberania da
Assemblia, atravs de um juramento antecipado da Constituio em processo de
elaborao; do outro, aquele, irredutvel quanto aos seus poderes, acabou por considerar a
Assemblia indigna de si e, manu militari, dissolveu-a. Fechada a Assemblia
Constituinte, o Imperador convocou comisso de notveis para, sob a sua direo, redigir a
Constituio.34

30
MELLO, Baro Homem de. A constituinte perante a histria. Braslia: Senado Federal, 1996, p.7.
31
Ao invs de considerar a sociedade e o Estado como resultante de relaes contratuais, o romantismo via-
os como unidade espiritual, preferindo as mudanas imperceptveis, que se acumulam silenciosamente, s
transformaes violentas provocadas pelas rebelies. O conservadorismo liberal de Burke observava,
porm, que um Estado sem meios de alguma mudana no dispe de meios para conservar-se. Ver
principalmente BURKE, Edmund. Reflexes sobre a revoluo em Frana. 2. ed. Braslia: UnB, 1998.
32
Apud MELLO, Baro Homem de, op. cit., 1996, p.18.
33
Ibid., 1996, p.19.
34
MORAES, Filomeno, op. cit., 1985, p.4. H interpretaes alternativas sobre a dissoluo da Assemblia
Constituinte, p. ex., Agenor de Roure observa: Os documentos publicados na ntegra e em resumo ou
apenas citados nesta Memria deixam to claro o pensamento constante do nosso primeiro Imperador a
favor do governo constitucional, que uma nica razo se encontra para explicar a dissoluo da
Constituinte de 1823 o medo! A anlise psicolgica dos fatos histricos, para conhecimento das causas
que os determinaram [...] levaro ao esprito dos que acompanharem este estudo at o fim, a convico de
que: 1, na obra da formao constitucional do Brasil, o papel de Pedro I foi importantssimo; 2, na
dissoluo da Constituinte no entrou a ambio de mando absoluto nem como elemento auxiliar quanto
mais decisivo; 3, que como deputados encarregados de elaborar uma constituio, os trs Andrada agiram
com grande sabedoria e prudncia, no podendo a sua ao parlamentar justificar o golpe de 12 de
Novembro, obtido por meio de presso e assinado, a contragosto, graas exclusivamente a esse fantasma
de que fala Gustave Le Bon, quando trata do papel poltico do Medo e afirma que a maior parte dos
grandes acontecimentos do passado foram realizados sob a influncia de Fantasmas. [...]. ROURE,
Agenor de. Formao constitucional do Brasil. Rio de Janeiro: Tipografia do Jornal do Comrcio, 1914,
p.11-12. J Kenneth Maxwell dir que Pedro I era um rei demasiado liberal para os padres da Santa
 47

Para Paulo Bonavides e Paes de Andrade, o liberalismo de Pedro I, no discurso de

abertura dos trabalhos constituintes, fora estritamente o do liberalismo j ento
conservador;35 uma espcie de precipitao ideolgica das tendncias que haviam banido a
onda radicalizadora de 1793 e selado o pacto da monarquia constitucional. 36 Thomas Flory,
contudo, observa:

Es difcil saber qu significaba exactamente el liberalismo para Pedro I, porque

como muchos contemporneos suyos us ese trmino de modo como un smbolo,
sin definicin. Cualquiera que fuera su punto de vista, la mayora de los
miembros de la Asamblea Constituyente de 1823 estuvieron en desacuerdo con
l. [] En lugar del anteproyecto que los electores haban estado discutiendo,
prometi promulgar una constitucin dos veces ms liberal.37

De qualquer modo, ainda para Thomas Flory,

la nueva constitucin no result muy desagradable ni siquiera para los

enemigos de Don Pedro. En algunas cosas no llegaba suficientemente lejos para
los radicales, pero la mayora de los brasileos estuvo de acuerdo en que era un
documento bastante vago como para acomodar sus propias ideas de un Brasil
Constitucional.38

Para Oliveira Vianna, a Constituinte de 1823 foi da mais alta conta, por reunir os
maiores do Pas pelo prestgio da cultura, da inteligncia, do carter ou da situao
social, visto que os grandes estadistas que consolidaram o Imprio e construram o poder
poltico da nao saram dela ou nela estiveram, com exceo de Feij e Bernardo de

Aliana na Europa, mas muito desptico para muitos brasileiros, sobretudo para os republicanos de
Pernambuco que se insurgiram em duas ocasies para repudi-lo. Seu papel, conforme o perfil traado pela
historiografia portuguesa, o de um defensor do constitucionalismo, uma imagem totalmente
incompatvel com aquela traada pela historiografia brasileira, onde ele foi o governante que rejeitou a
constituio e demitiu Jos Bonifcio e seus irmos, lderes da pequena minoria de brasileiros que queriam
reformas fundamentais. MAXWELL, Kenneth. Por que o Brasil foi diferente? O contexto da
independncia. In: MOTA, Carlos Guilherme (Org.). Viagem incompleta: a experincia brasileira (1500-
2000): formao: histrias. So Paulo: Senac, 2000, p.186.
35
A respeito do liberalismo no Brasil, ver, entre outros, SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Ordem
burguesa e liberalismo poltico. So Paulo: Duas Cidades, 1978; PAIM, Antonio. Histria do
liberalismo brasileiro. So Paulo: Mandarim, 1998; FLORES, Alberto Vivar. El liberalismo
constitucional en la fundacin del Imperio brasileo. Revista Electrnica de Historia Constitucional,
Oviedo-Espaa, n.6, 2005. Disponvel em: <http://hc.rediris.es/06/articulos>. Acesso em: 10 set. 2007.
36
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Paz e Terra,
1989, p.40. A monarquia constitucional , na verdade, uma criao do sculo XIX, representando el
compromiso histrico entre el principio monrquico y las pretensiones irreversibles de libertad de la
ciudadana. A diferencia de la parlamentaria, la monarqua constitucional descansaba sobre la idea de
una autolimitacin voluntaria del gobernante, en este caso, de tipo jurdico, consagrado en un documento
constitucional, en una constitucin. Algunas de estas constituciones fueron otorgadas con fundamento en
la plena autoridad del soberano. [...] Otras constituciones tuvieron un origen de constituciones
pactadas, ms prximas al modelo iusnaturalista del contrato poltico: mediante un contrato entre el
prncipe y los representantes de los estamentos, as por ejemplo, la Constitucin del Reino de
Wurttemberg, del 25 de septiembre de 1819. ZIPPELIUS, Reinhold. Teora general del Estado. 2. ed.
Mxico-DF: Editorial Porra/Unam, 1989, p.155.
37
FLORY, Thomas. El juez de paz y el jurado en el Brasil imperial. Mxico-DF: Fondo de Cultura
Econmica, 1996, p.20.
38
Ibid., 1996, p.21.
 48

Vasconcelos. E que eles tinham, ao demais, a imensa autoridade de um mandato

verdadeiramente nacional pois eram realmente, no ficticiamente, representantes da
nao.39 Contrariamente, segundo John Armitage,

[...] cada um se possuiu de idias exageradas de sua prpria importncia,

combinada na maior parte com a mais completa ignorncia da ttica usada nas
assemblias deliberativas; excetuados os trs Andradas [...], havia entre todos
muito poucos indivduos, se que os havia, acima da mediocridade.40

2.3.1 A problemtica da constituio econmica

Na promoo de projetos e indicaes, no recebimento e estudo de peties e

representaes, a Assemblia teve papel importante, revendo a economia, estudando a
situao financeira, examinando as condies da sociedade. Evidentemente, ela no
pretendia, pela grande maioria de seus constituintes, mudar basicamente a estrutura
econmica e social, 41 vigorando muito mais o propsito da continuidade do que de
mudana, como ressalta Jos Honrio Rodrigues:

Ao final, se reconhecer que so modestas as alteraes, apesar do desejo

manifestado por alguns de romper as tradies caducas. No obstante tenha
Carneiro de Campos sustentado a caducidade das leis portuguesas e a capacidade
revolucionria do novo Estado, a verdade que a resistncia mudana foi
muito forte; e, na Assemblia, que reunia a elite de duas classes, isto , a dos
senhores rurais com os grandes latifundirios e fazendeiros, e a mdia e superior
urbana, pouco se pode fazer no sentido social, ou reformista-econmico.42

Tambm a dissoluo, em relao a que a maioria das interpretaes da poca ou

posteriores vincula a motivos polticos, tem alguma motivao econmica que, se no
fosse a causa principal, houvesse concorrido para a deciso. 43 Ainda de acordo com Jos
Honrio Rodrigues, aos perigos do crescente nacionalismo poltico se somavam os
receios do nacionalismo econmico que os Andradas e seus aliados defendiam no seio da
Assemblia. 44

No que diz respeito ao nacionalismo econmico, objeto de discusso na

Assemblia Constituinte, no pode ser olvidado o papel de Jos Bonifcio que, como

39
VIANNA, Oliveira. O idealismo na constituio. Rio de Janeiro: Terra de Sol, 1927, p.19-20.
40
ARMITAGE, John. Histria do Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Tecnoprint, 1965, p.78.
41
RODRIGUES, Jos Honrio. A Assemblia Constituinte de 1823. Petrpolis: Vozes, 1974, p.162.
42
Ibid., 1974, p.199.
43
Ibid., 1974, p.199.
44
Ibid., 1974, p.200. J vimos, no exame da atividade legislativa da Assemblia, que o projeto de extino
do juzo dos defuntos e ausentes deve ter pesado na balana, pois atingia a fundo interesses econmicos
portugueses, tentando travar a remessa de capitais para Portugal e liberando para uso brasileiro recursos de
ausentes e defuntos em grande parte portugueses. Ibid., 1974, p.99.
 49

cientista, como pensador imbudo das idias da Ilustrao, como membro da elite colonial,
[...] e como estadista, pensou a nao de maneira global, possibilitando a emergncia de
um projeto nacional coerente e articulado, embora no sistematizado.45 Como acentua
Miriam Dolhnikoff,

Se a substituio da mo-de-obra escrava pela assalariada e a integrao dos

indgenas eram necessrias para alcanar a homogeneidade e conformar a
identidade nacional, tambm, o eram para criar outras condies indispensveis
existncia da nao. Somente atravs dessas reformas se poderia preservar a ordem
interna (liquidando os principais focos de tenso), conquistar o desenvolvimento
econmico e construir o Estado nacional, segundo os padres modernos. Este
ltimo ponto perpassa todo o pensamento de Jos Bonifcio. [...] 46

De fato, na busca de um Estado moderno, capaz de gerenciar os conflitos e de

implantar um plano civilizador, Jos Bonifcio apresentou Assemblia Constituinte de
1823 projeto de emancipao gradual da escravatura, em que, inclusive, as relaes
escravistas fossem mediadas pelo Estado durante tal emancipao gradual. A interveno
estatal na relao senhor/escravo apresentava-se como o mecanismo regulador a retirar dos
grandes proprietrios o arbtrio sobre a vida dos seus cativos e a formular as condies de
trabalho dos escravos, impondo restries explorao de menores e de mulheres,
delimitando a jornada diria e determinando que o senhor fornecesse alimentao e
vesturio adequados, com a prescrio de que deveriam ficar a cargo do poder pblico, e
no dos proprietrios, o processo e a punio dos escravos infratores. Alm do que,

[...] Era preciso restringir os latifndios e incentivar a pequena e mdia

propriedade. Caminho seguro para a produtividade agrcola, mas tambm para a
penetrao do Estado no interior da nao, na medida em que diminuiria o poder
dos grandes latifundirios e tambm permitiria o povoamento do territrio,
acabando com o isolamento em que vivia a maior parte da populao. [...].47

Na verdade, a Representao Assemblia Geral Constituinte e Legislativa do

Imprio do Brasil sobre a escravatura com a busca de um modelo de Estado
intervencionista na propriedade e na sociedade, com tarefas a exercitar - preconizava j um
conjunto de medidas que somente o constitucionalismo do sculo seguinte deu conta.

45
DOLHNIKOFF, Miriam. Introduo. In: SILVA, Jos Bonifcio de Andrada e. Projetos para o Brasil.
Organizao de Miriam Dolhnikoff. So Paulo: Companhia das Letras; Publifolha, 2000, p.6.
46
Ibid., 2000, p.9.
47
Ibid., 2000, p.9-10.
 50

Pode-se dizer que Jos Bonifcio foi quem, pela primeira vez, pensou na constituio
econmica brasileira. 48

2.3.2 A Constituio do Imprio

Dissolvida a Assemblia Constituinte, somente em 1824, atravs da outorga imperial,

o Brasil teve a sua primeira constituio. O projeto de que se originou a Constituio
outorgada em 1824 teve como inspirador Jos Joaquim Carneiro de Campos, membro da
extinta Assemblia Constituinte e ministro demissionrio da Pasta do Imprio no auge da
crise da dissoluo. Publicado em 20 de dezembro de 1823, o mesmo projeto,
encomendado ao Conselho de Estado, era fiel ao rascunho introduzido por Pedro I e tinha
como fonte oculta o antigo projeto de Constituio, elaborado basicamente por Antnio
Carlos.49

Instituio fadada a ser, durante os dois Reinados, a pedra angular da controvrsia

poltica concernente definio da esfera e alcance dos poderes constitucionais, no
momento constituinte as variaes de fundo 50 entre os dois projetos gravitaram
especialmente em torno da introduo do Poder Moderador no projeto do Conselho de

48
Conforme observa Kenneth Maxwell, intelectuais, traficantes e patriotas brasileiros [...] estavam
amargamente divididos quando se tratava de abolir ou no a escravido. Podiam abraar o liberalismo, mas
seu zelo revolucionrio ficava estritamente limitado a um desejo de acesso aos mercados, proteo da
propriedade e a garantias de que as dvidas seriam pagas. Nesse quadro, o centralismo, a monarquia e a
continuidade eram fundamentais. Os patriotas do Brasil eram realistas e no podiam ir alm da sua base
de apoio social. Aqueles que assim o fizeram, como Jos Bonifcio, foram logo descartados.
MAXWELL, Kenneth. Por que o Brasil foi diferente? O contexto da independncia. In: MOTA, Carlos
Guilherme (Org.). Viagem incompleta: a experincia brasileira (1500-2000): formao: histrias. So
Paulo: Senac, 2000, p.192.
49
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE Paes, op. cit., 1989, p.77. Entretanto, em debate parlamentar, em junho
de 1841, Antnio Carlos exprimiu o seu juzo crtico sobre a Carta de 1824 da seguinte forma: Senhores,
a Constituio foi feita s carreiras; quanto mais nela medito, mais me persuado que quem a fez no
entendia o que fazia. Apud NABUCO, Joaquim. Um estadista do Imprio. 5. ed. Rio de Janeiro:
Topbooks, 1997. v.I, p.89. Segundo Octavio Tarqunio de Souza, o projeto do Conselho de Estado
repetiu, muitssimas vezes, o da Assemblia dissolvida. Por sua vez, o prprio Antonio Carlos aduziu
certa feita: Os Senhores Conselheiros de Estado, que entraram a fazer a Constituio, no fizeram seno
inserir poder moderador, elemento federativo, colocar alguns artigos diferentemente e no mais copiaram
meu Projeto. Apud PORTO, Walter Costa. Prefcio. In: AZEVEDO, Jos Afonso de Mendona.
Elaborando a constituio nacional: atas da Subcomisso elaboradora do anteprojeto 1932/1933.
Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2004, p.XII.
50
Outra variao substancial entre o projeto Antnio Carlos e a Constituio outorgada era a vitaliciedade do
Senado. Sobre a compreenso do Senado vitalcio, destaquem-se as palavras do Conselheiro Nabuco de
Arajo, no discurso do uti possidetis: [...] o Senado no pode fazer poltica, que o Senado no se pode
envolver na torrente das parcialidades militantes, sem provocar conflito com a Cmara dos Deputados, sem
derrogar o principio conservador que o coloca entre a coroa e o povo, entre a imobilidade e o progresso,
entre a ordem e a liberdade. NABUCO, Joaquim, op. cit., 1997. v. I., p.432.
 51

Estado.51 Ademais, era uma contribuio inovadora ao constitucionalismo em

desenvolvimento, com a adoo da principiologia de Benjamin Constant, 52 em detrimento
das idias de Montesquieu invocadas tanto pela Conveno da Filadlfia quanto por
constituies francesas. 53 Segundo Paulo Bonavides e Paes de Andrade, embora j se tenha
atribudo a Martim Francisco a idia do Poder Moderador, a histria constitucional at hoje
no determinou com exatido quem lembrou, sugeriu ou fez introduzir o quarto poder -
que no constava do Projeto Antnio Carlos - na Carta de 25 de maro de 1824.54
Constituio Imperial foi concedida legitimao consensual pelas cmaras municipais, na
poca, a mais importante base de representatividade, 55 num plebiscito municipalista
indireto com uma quase unanimidade de vozes em favor do juramento e do pedido de
outorga imediato.56

51
Joo Camilo de Oliveira Torres resenha as variaes fundamentais e o debate doutrinrio e poltico travado
no Imprio em torno do Poder Moderador. TORRES, Joo Camilo de Oliveira. A democracia coroada:
teoria poltica do Imprio do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1957. Sobre o rico material doutrinrio
relativo ao tema, produzido durante o Imprio, ver principalmente SOUZA, Braz Florentino Henriques de.
Do poder moderador: ensaio de direito constitucional contendo a anlise do ttulo V, captulo I, da
constituio poltica do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1979; VASCONCELOS, Zacarias de Ges e.
Zacarias de Ges e Vasconcelos. Organizao e introduo de Ceclia Helena de Salles Oliveira. So
Paulo: Ed. 34, 2002 (principalmente Da natureza e limites do Poder Moderador); URUGUAI, Visconde
de. Ensaio de direito administrativo. Braslia: Ministrio da Justia, 1997. SO VICENTE, Jos Antnio
Pimenta Bueno, Marqus de. Jos Antnio Pimenta Bueno, Marqus de So Vicente. Organizao e
introduo de Eduardo Kugelmas. So Paulo: Ed. 34, 2002. Sobre a crucial questo da centralizao versus
descentralizao do poder, ver FERREIRA, Gabriela Nunes. Centralizao e descentralizao no
Imprio: o debate entre Tavares Bastos e Visconde de Uruguai. So Paulo: Editora 34/Departamento de
Cincia Poltica da USP, 1999.
52
Ver CONSTANT, Benjamin. Escritos de poltica. So Paulo: Martins Fontes, 2005 (principalmente os
Princpios de poltica aplicveis a todos os governos representativos e em particular Constituio atual
da Frana). O Visconde de Uruguai, dissertando sobre o que Poder Moderador, Real ou Neutro,
acentuava que o mesmo no criao de Benjamim Constant, o qual reconhece haver colhido o grmen
da idia nos escritos de Clermont Tonnerre, no fazendo aquele mais do que desenvolver a idia, e
separar, debaixo do nome de um poder distinto, vrias atribuies, que no pertencendo, nem devendo, por
sua natureza e fim, pertencer ao Executivo, tinham estado at ento mais ou menos envolvidas nele,
mistura que j muitos publicistas tinham notado. URUGUAI, Visconde de, op. cit., 1997, p.255.
53
De fato, e ainda de acordo com o Visconde de Uruguai, as Cartas Constitucionais Francesas de 1814, e
de 1830, no tinham Poder Real, Neutro ou Moderador distinto. As funes deste poder, no consideradas
como delegaoes da Nao, estavam fundidas com outras no Poder Executivo. Assim, quem o mostrou
[...], quem o delineou , quem o criou realmente [...] foi o Sr. Dr. Pedro I, primeiramente no art. 98 da nossa
Constituio, depois no art. 71 da Carta Constitucional da Monarquia Portuguesa. URUGUAI, Visconde
de, op. cit., 1997, p.255.
54
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de, op. cit., 1989, p.78.
55
Evidentemente, como ressalta Oliveira Vianna, a ausncia do povo no diminui o papel das cmaras no
perodo colonial. No se veja, nem se alegue como prova da presena do povo-massa e da sua influncia
nestas corporaes municipais do perodo colonial a vida agitada, s vezes, que estas corporaes
revelavam, a importncia que adquiriram e o papel que exerceram ou pretenderam exercer naquele tempo.
Esta vivacidade observvel atravs da Atas de todas estas Cmaras do norte ao sul no podia provir do
povo-massa, que, como acabamos de ver, nestas no tinha participao, mas, da nobreza da terra, desta
aristocracia privilegiada, inscrita nos livros de S. Majestade. VIANNA, Oliveira. Instituies polticas
brasileiras. Belo Horizonte: Itatiaia/USP/UFF, 1987. v.1, p.119-120.
56
A nota destoante adveio da Cmara de Itu, em que vieram a lume as Reflexes sobre o Projeto da
Constituio, redigidas por Feij. E, em Pernambuco, onde Caneca, o Frade Carmelita, revolucionrio da
 52

A Constituio de 1824 terminaria com a vontade anunciada na Fala do Trono,

quando da abertura da Constituinte: uma Constituio outorgada que, liberal em matria de
direitos individuais, se mostraria centralizadora e autoritria na soma dos poderes que
concedia ao monarca constitucional. 57

Em relao aos aspectos sociais envolvidos no processo constituinte de 1823, merece

ateno a figura do Frei Caneca, o qual, segundo Alcindo Guanabara, destaca-se com a
grandeza de um pensador profundo e com a fora de um estadista capaz de organizar, cuja
anlise Constituio no obra de crtica v e cujos ataques originam-se de suas
opinies sobre o direito constitucional a criar. 58 De todo modo, como ressalta Nelson
Saldanha:

O direito pblico no Brasil, formado em alto nvel intelectual a partir do

surgimento dos primeiros comentrios da Constituio de 1824, sem embargo
das diferentes posturas doutrinrias dos respectivos autores, foi formado,
tambm, por um episdio particular: o debate em torno do chamado Poder
Moderador. Em meados do sculo, dominou a cena um conservadorismo
filosoficamente pouco expressivo (com poucas excees): em sua segunda
metade, Tobias Barreto desencadeou um srio movimento crtico, basicamente
filosfico, mas com repercusses na literatura e no Direito. No final do sculo,

Confederao do Equador, na poca o maior constitucionalista do Pas, verberou as nascentes absolutistas

da futura Carta [...], para quem o Poder Moderador de nova inveno maquiavlica a chave mestra da
opresso da nao brasileira e o garrote mais forte da liberdade dos povos. Ver BONAVIDES, Paulo;
ANDRADE Paes de, op. cit., 1989, p.79-80. Ver tambm CANECA, Frei Joaquim do Amor Divino. Frei
Joaquim do Amor Divino Caneca. Organizao e introduo de Evaldo Cabral de Melo. So Paulo: Ed.
34, 2001; MELLO, Evaldo Cabral de. A outra independncia: o federalismo pernambucano de 1817 a
1824. So Paulo: Editora 34, 2004.
57
A Constituio do Imprio teve nica emenda, advinda de onda liberal, por meio do Ato Adicional de
1834, que, entre outras medidas, suprimiu o Conselho de Estado; instituiu as assemblias legislativas
provinciais, dotando-as, para a poca e para uma forma de Estado unitrio, de considervel autonomia; e
fortaleceu o poder do Regente, que se tornou a figura dissimulada de um chefe republicano, de um
Presidente da Repblica, com a sua investidura passando a ser feita pelos eleitores da respectiva
legislatura, reunidos nos seus colgios. Tais eleitores votavam em dois brasileiros natos, nascidos em
provncias diferentes, atravs de escrutnio secreto. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE Paes de, op. cit.,
1989, p.120. Ver tambm BENEVIDES, J. M. Corra de S e. Anlise da constituio poltica do
imprio do Brasil. So Paulo: Tipografia King, 1890. Para um panorama da circulao das elites e da
dinmica poltica durante a quadra imperial, ver CARVALHO, Jos Murilo de. A construo da ordem: a
elite poltica imperial; Teatro de sombras: a poltica imperial. 2. ed. Rio de Janeiro: UFRJ; Relume-
Dumar, 1996.
58
GUANABARA, Alcindo apud FREIRE, Felisbelo. Histria constitucional da Repblica dos Estados
Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Typ. Aldina, 1895. v.III, p.XXI. Segundo ainda Alcindo Guanabara:
[...] Caneca aparece-nos, pois, como o primeiro pensador brasileiro formulando a soluo do nosso
problema poltico pela repblica federal e presidencial. Essa soluo veio a tomar corpo posteriormente no
projeto da Constituio que foi debatido pela constituinte da Repblica de Piratinim e no qual a forma
federal e a forma presidencial, se ainda no se apresentavam com o rigor preciso com que surgiram no
Congresso Constituinte de 1891, delineavam-se j assaz frisantemente, incorporando as aspiraes latentes
ou expressas da poca. Porque se o desejo de assumir autonomia pela federao trabalhava de longa data
no pas, o desgosto causado pelo regime parlamentar era fato sobre o qual no iludiam, nem se calavam os
principais homens polticos dos antigos partidos. Ibid., 1895, p.XXII.
 53

com o advento da Repblica e da Constituio de 1891, arregimentou-se de novo

os nossos publicistas em torno de um texto constitucional.59

Exegeta e apologista da Carta de 1824, o Marqus de So Vicente observa: Nosso

Direito Pblico positivo a sbia Constituio poltica, que rege o Imprio: cada um de
seus belos artigos um complexo resumido dos mais luminosos princpios do Direito
Pblico filosfico, ou racional. 60

Mesmo Jos Antnio Pimenta Bueno, discutindo a igualdade e definindo-a como

igualdade perante a lei, revela a preocupao social com as bases materiais em que se
aplicava a Constituio do Imprio, e critica a horrvel desigualdade material,
acentuando que uma desgraa e um perigo ver ao lado de uma opulncia espantosa, de
gozo e luxo requintados, uma multido de seres humanos mortos de fome. 61

De fato, advindo das plagas europias, o pensamento liberal brasileiro, como j bem
destacado por Raymundo Faoro, era mais marcado pelo absolutismo ilustrado do marqus
de Pombal do que pelas lutas afirmativas de segmentos inconformados com o ancien
rgime francs.62 Iniciavam-se, no constitucionalismo, as idias fora do lugar, pois, como
j destacado por Roberto Schwarz, talvez com certo exagero, mas no sem razo, ao
longo de sua reproduo social, incansavelmente o Brasil pe e repe idias europias,
sempre em sentido imprprio.63

Eduardo Kugelmas acentua que as elites ilustradas do universo luso-brasileiro da

dcada de 1820 eram, em boa medida, herdeiras da tradio de que fala Raymundo Faoro,
logo se tornando evidentes

as aproximaes e sintonias entre estas elites e o moderadssimo liberalismo dos

tericos franceses da poca, preocupados em encontrar o equilbrio entre o
absolutismo de outrora, legitimado pelo direito divino dos reis, e a viso de
soberania popular identificada com o perodo jacobino da Revoluo Francesa e
considerada rousseauniana.64

59
SALDANHA, Nelson. Prefcio. In: VARELA, Alfredo. Direito constitucional brasileiro: reforma das
instituies nacionais. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2002, p.XII-XIII.
60
SO VICENTE, Jos Antnio Pimenta Bueno, Marqus de, op. cit., 2002, p.58.
61
Ibid., 2002, p.508. Sobre tal preocupao, Joo Camilo de Oliveira Torres veria mais uma posio crist
do que apenas liberal. TORRES, Joo Camilo de Oliveira. Os construtores do Imprio. So Paulo:
Nacional, 1968, p.146.
62
Ver FAORO, Raymundo. Existe um pensamento poltico brasileiro? In: _______. A repblica inacabada.
So Paulo: Globo, 2007, p.25-165.
63
SCHWARZ, Roberto. Ao vencedor as batatas. So Paulo: Duas Cidades; Ed. 34, 2000, p.29.
64
KUGELMAS, Eduardo. Pimenta Bueno, o jurista da Coroa. In: SO VICENTE, Jos Antnio Pimenta
Bueno, Marqus de, op. cit., 2002, p.39.
 54

Na verdade, uma definio restritiva de cidadania e uma hierarquizao dos direitos

polticos dos cidados eram vistos poca como compatveis com uma noo limitada de
liberalismo.65

2.4 Primeiras constituinte e constituio republicanas

Est tudo errado; preciso desfazer o que est feito [...].

Gaspar da Silveira Martins

Uma passeata militar, sob o olhar bestializado66 do povo, levou de roldo a

Constituio do Imprio e promoveu a derrocada da experincia poltico-constitucional
iniciada setenta e cinco anos antes.67

A primeira constituio republicana foi produto de dois poderes constituintes

originrios, a saber, o poder constituinte do Governo Provisrio, ftico, na plenitude do
exerccio de todas as competncias, e o poder constituinte do Congresso Nacional, poder
de direito, com a tarefa de fazer a Constituio dentro das linhas mestras do movimento
republicano e federativo, de que o Governo Provisrio fora a personificao. 68 O Governo
Provisrio desempenhou essa funo atravs de decretos, os quais, em seu conjunto,
formaram verdadeira constituio a reger o pas, tracejando as novas instituies polticas,
nomeadamente a repblica e a federao (art. 1 do Decreto n 1, de 15 de novembro de
1889).69

65
Ibid., 2002, p.39-40.
66
Ver BALEEIRO, Aliomar. Constituies brasileiras: 1891. Braslia: Senado Federal; CEE/MCT, 2001;
CARVALHO, Jos Murilo de. Os bestializados. So Paulo: Companhia das Letras, 1987. Segundo Carlos
Maximiliano, dissipado o estupor originado pela surpresa violenta, no explodiu reao nenhuma: o Brasil
em peso aderiu ao facto consummado. MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios constituio brasileira.
3. ed. Porto Alegre: Globo, 1929, p.85.
67
Jos de Alencar, um dos mais agudos observadores da constituio do Imprio, em sentido largo, apostrofava
a experincia do Segundo Reinado, acentuando as alforrias em que deveria haver empenho, a saber, a
alforria do voto, cativo do Governo; a alforria da justia, cativa do arbtrio; a alforria do cidado, cativo da
Guarda Nacional; e finalmente [...] a alforria do Pas, cativo do absolutismo, cativo da prepotncia do
Governo pessoal. Discurso na Cmara dos Deputados, sesso de 13/7/1871. In: ALENCAR, Jos de.
Discursos parlamentares de Jos de Alencar. Braslia: Cmara dos Deputados, 1977, p.226. De todo modo,
como acentua Ernest Hambloch, no faltaram opinies favorveis monarquia brasileira, como a de Rojas
Paul, presidente da Venezuela, que, tomando conhecimento da queda, exclamou: Este o fim da nica
repblica que jamais existiu na Amrica. HAMBLOCH, Ernest. Sua majestade o presidente do Brasil: um
estudo do Brasil constitucional (1889-1934). Braslia: UnB, 1981, p.45.
68
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Paz e Terra, 1989, p.210.
69
BRASIL. Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 55

2.4.1 Os trabalhos constituintes

A Assemblia Constituinte, convocada por decreto de 21 de dezembro de 1889,

eleita em 15 de setembro e instalada em 15 de novembro de 1890, era composta de 205
deputados e 63 senadores (trs por Estado). Presidida por Prudente de Morais, concluiu os
trabalhos em 24 de fevereiro de 1891.

O decreto por meio de que se convocou a Assemblia Constituinte estabelecia uma

s cmara, mas a lei pela que se realizaram as eleies entrou em contradio com o
decreto, compondo-se, por fim, de duas cmaras. Por meio do Decreto n 510, de 22 de
junho de 1890,70 o Governo Provisrio estabeleceu a nova constituio, mandando-a
vigorar desde logo no tocante dualidade das cmaras, sua composio e sua eleio.

Diz Felisbelo Freire que poucas incompatibilidades figuraram na lei e ainda

menores as que foram observadas no pleito. Assim, tiveram entrada na representao
cidados investidos dos cargos de governadores, ministros, chefes de polcia, comandantes
de armas, etc.71 Segundo ainda Felisbelo Freire, tiveram assento mdicos, juristas,
bacharis em direito, engenheiros civis e militares, literatos, jornalistas, militares de mar e
terra, todavia, outro fator que no deixou de preocupar nossa ateno foi a latitude que
teve o elemento militar na constituinte, pois crescido foi o nmero de militares que nela
tiveram assento.72 Segundo ainda Felisbelo Freire,

O liberalismo a Spencer, o positivismo, os excessos federalistas, o

individualismo social contra o protecionismo do Estado, e muitos outros
sistemas, tiveram seus ardentes e sinceros defensores. Somente no se ouviram
opinies contra o regmen republicano em si e a federao.73

Segundo Raymundo Faoro, a Assemblia Constituinte, perdida a memria dos dias

em brasa de 1823, instalou-se sob a indiferena do povo da Capital Federal. 74 Foi criada
comisso, que ficou conhecida como a Comisso dos Cinco, formada por Joaquim
Saldanha Marinho, presidente; Amrico Brasiliense de Almeida Melo, vice-presidente;
Antnio Luiz dos Santos Werneck, Francisco Rangel Pestana e Jos Antonio Pereira de
70
BRASIL. Decreto n. 510, de 22 de junho de 1890. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 10 abr. 2008.
71
FREIRE, Felisbelo. Histria constitucional da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro:
Typ. Aldina, 1895. v. III, p.9.
72
Ibid., 1895. v.III, p.VI. Do Congresso, composto de 205 membros, tiveram assento 46 militares. Ibid.,
1895, p.VIII.
73
Ibid., 1895, p.VI.
74
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 10. ed. So Paulo:
Globo; Publifolha, 2000. v.2, p.167.
 56

Magalhes Castro, com o encargo de elaborar o anteprojeto da primeira constituio

federal. Cumprida a tarefa, o trabalho foi entregue ao Governo Provisrio, para que este
fizesse a reviso que coube precipuamente a Rui Barbosa75 antes de envi-lo ao
Congresso Constituinte. Ao cabo, era um projeto baseado nas constituies americana e
argentina, com algumas idias da Sua, [...] retocado pelo Sr. Rui Barbosa. 76

2.4.2 Os partidos polticos na Assemblia de 1891

Ainda com o testemunho de Felisbelo Freire, historiador e membro da Constituinte,

outro aspecto a destacar foi a falta de partidos organizados, pois

[...] Com a revoluo poltica dissolveram-se os dous partidos do imprio e

muito cedo funcionou ela para que tivesse partidos organizados, com programas
bebidos nas novas instituies. Muito poucos foram os polticos do imprio que
nela tiveram assento. A grande maioria comps-se de moos pertencentes ao
partido republicano histrico que fizeram a propaganda. Foi deste partido que
saiu o maior contingente.77

75
Aurelino de Arajo Leal relata que, tendo Rui Barbosa finalizado a reviso do projeto e entregando-o a
Deodoro para a sua assinatura, ocorreu o seguinte dilogo: O Chefe do Governo folheou o documento,
minuciou-lhe as pginas, e no achando o que procurava, perguntou: Onde est o artigo que autoriza o
Presidente a dissolver o Parlamento? O Sr. Rui explicou-lhe que tal dispositivo no era de molde a figurar
numa Constituio Presidencialista, ao que Deodoro objetou: Pois bem. Mas o senhor h de sair um dia do
Congresso, como Antonio Carlos, em 1823, tirando o seu chapu majestade do canho e assinou o
decreto. LEAL, Aurelino de Arajo. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Senado Federal,
Conselho Editorial, 2002, p.214-215. Segundo Aliomar Baleeiro, Deodoro queria a unidade da
magistratura, poder de o Presidente da Repblica dissolver o Congresso, enfim, disposies incompatveis
como Presidencialismo federativo do figurino norte-americano ou da cpia argentina de 1853, obra de
Alberdi. BALEEIRO, Aliomar. Constituies brasileiras: 1891. Braslia: Senado Federal; CEE/MCT,
2001, p.29.
76
ROURE, Agenor de. A constituinte republicana. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1920. v.1, p.12.
Segundo Walter Costa Porto, a Assemblia Constituinte amalgamava democratismo francs, liberalismo
ingls e federalismo americano. PORTO, Walter Costa. Prefcio. In: CAVALCANTI, Joo Barbalho
Ucha. Constituio Federal Brasileira, 1891: comentada. Braslia, Senado Federal, Conselho Editorial,
2002, p.XII. A influncia do constitucionalismo norte-americano no deve ser descurada, inclusive, porque
antes o Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890, j dispusera que os estatutos dos povos cultos e
especialmente os que regem as relaes jurdicas na Repblica dos Estados Unidos da Amrica do Norte,
os casos de common law e equity, ser tambm subsidirios da jurisprudncia e processo federal.
BRASIL. Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008. Amaro Cavalcanti tambm acentua a
influncia do constitucionalismo dos Estados Unidos: o projeto que se discute, todos sabemos, no uma
obra original. Elaborao da poltica experimental, ele nos apresenta o texto da Constituio Federal da
Repblica Norte-Americana, completado com algumas disposies das Constituies sua e argentina.
Prudente de Moraes tambm acentuou que a nossa Ptria, de hoje em diante, tem uma Constituio livre e
democrtica com o regime da mais larga federao, nica capaz de mant-la unida, de fazer com que possa
desenvolver-se, prosperar e corresponder, na Amrica do Sul, ao seu modelo da Amrica do Norte.
CARONE, Edgar. A repblica velha (instituies e classes sociais). 4. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1978,
p.288.
77
PORTO, Walter Costa, op. cit., 2002, p.XI.
 57

Assim,

De duzentos e sessenta e oito membros de que se compunha o congresso, v-se

que 131 pertenciam ao partido republicano histrico.

Estes diversos elementos de que ele se compunha, republicanos, federalistas,

conservadores e liberais no imprio, republicanos positivistas, e militares,
conformam aquilo que atrs dissemos a impossibilidade de definir claramente
o congresso como um corpo poltico.

Por isso mesmo que no possua homogeneidade poltica, foi sempre impossvel
ver a influncia de disciplina dominando os seus trabalhos. No se ressentia da
influncia de chefes, de leaders, atendendo entretanto s opinies e
esclarecimentos dos competentes, nas graves questes que discutia.78

Mas, mesmo o Partido Republicano, ele no apresenta-se no seio da constituinte

como um partido organizado. Assim,

[...] Nem ele mesmo resistiu ao dissolvente da revoluo. Em seu seio

comea a operar-se a ciso de seus membros, colocando-se eles em pontos
opostos e situaes adversas, em perodos posteriores de nossa vida republicana.

Esse resultado era inevitvel. Como partido de propaganda, que o era, no

poderia deixar de cindir-se, passando fase de partido de governo em que os
interesses e os intuitos so de ordem e natureza muito diversos. 79

Conclusivamente, Felisbelo Freire v, na ausncia de partidos, em grande parte o ter

a constituinte chegado ao termo de sua obra, visto que

Compreende-se facilmente que se os homens da constituinte de Novembro de

1890 se separassem pelas responsabilidades inerentes s organizaes partidrias
e dominados pelos hbitos entre ns inveterados do parlamentarismo, da
demagogia parlamentar, graves atritos levantar-se-iam contra ela e o governo.80

As eleies para o Congresso Constituinte basearam-se no disciplinamento traado

por meio do Decreto n 510, de 22 de junho 1890, conhecido como Regulamento Alvim.

As eleies para o Congresso Constituinte, mesmo com a vitria esmagadora do

governo, no significou a eleio de um corpo legislativo dcil. Havia republicanos de
todos os tipos: antigos, novos e de poucos dias. A Assemblia Constituinte procurou
primeiro definir sua soberania com relao ao Poder Executivo, visto que o Governo
Provisrio concentrava os poderes executivo e legislativo. No entanto, os poderes do
Executivo continuaram como estavam e os representantes deveriam cuidar apenas de
elaborar a nova constituio. O tema central da elaborao constitucional foi a organizao
78
FREIRE, Felisbelo, op. cit., 1895. v. III, p.12.
79
FREIRE, Felisbelo, op. cit., 1895. v. III, p.XI.
80
FREIRE, Felisbelo, op. cit., 1895. v. III, p.XII.
 58

do Estado, a partir da dialtica, de um lado, da corrente do federalismo exacerbado e, de

outro, do federalismo domesticado.81

De todas as assemblias constituintes brasileiras, a de 1890/1891 foi a mais exgua e

apressada, concluindo o seu projeto em pouco mais de trs meses, para o que [...]
colaborou o desejo de votar, logo, a Constituio, para que o Pas entrasse, quanto antes,
no regime legal, como explicaria De Roure, mas valeu de igual modo o temor da febre
amarela. E, tambm, um outro temor, com relao ao Chefe do Governo Provisrio,
Deodoro, j descontente com o andamento dos trabalhos. 82

2.4.3 A crtica ao constitucionalismo republicano

A primeira constituinte republicana teve o liberalismo econmico como ideologia,

separando o Estado da sociedade. A propsito, observa Gustavo Franco:

[...] A latitude das mudanas no conhecia precedente, sendo que, para algumas
regies e atividades mais diretamente dependendo do chamado elemento servil,
ou de privilgios associados monarquia, a Abolio e a Repblica assinalavam
o desfecho de uma lenta agonia, ou a acelerao de um vigoroso processo de
modernizao que se desenhava no limiar da dcada de 1890. A Abolio,
conforme um relato da poca, tinha sido como uma fasca eltrica que destri
talvez, mas purifica o ambiente, ou seja, destruio criadora, como tantas
outras reformas e inovaes nos anos que se seguiram.83

Convm tambm destacar que a constituio do Estado Nacional implicou o efeito de

distanciamento entre o pblico e o privado. Aquele, concebido como mais moderno
que este; na Repblica, o privado acabou por apropriar-se do pblico, marcando-o com
o sentido particularista dos seus interesses, no caso a agricultura capitalista cafeeira.
Acaba-se por ver que o Estado, apesar da ortodoxia liberal do texto constitucional de 1891,

81
Ver LESSA, Renato. A inveno republicana. 2. ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999.
82
PORTO, Walter Costa, op. cit., 2002, p.XV.
83
FRANCO, Gustavo. Prefcio. In: BARBOSA, Rui. O papel e a baixa do cmbio: um discurso histrico,
1891. Rio de Janeiro: Reler, 2005, p.11-12. De outra parte, como observa Joseph L. Love: O Brasil
nadava contra a corrente centralizadora quando a Constituio de 1891 [...] outorgou poderes fiscais e
financeiros inusitados aos estados da federao. Na Argentina e no Mxico, muitos anos antes da virada do
sculo, o poder de fato, contrrio ou no aos pressupostos constitucionais, havia comeado a pender na
direo central dessas naes. Na Colmbia, a centralizao havia triunfado decididamente em 1886.
LOVE, Joseph L. A repblica brasileira: federalismo e regionalismo (1889-1937). In: MOTA, Carlos
Guilherme (Org.). Viagem incompleta: a experincia brasileira (1500-2000): a grande transao. So
Paulo: Senac, 2000, p.123.
 59

se faz progressivamente interventor em matria econmica, a fim de defender a

valorizao dos preos internacionais do caf, como no Convnio de Taubat (1906). 84

Para um dos seus construtores, Manuel Ferraz de Campos Salles,

a obra legislativa da Constituinte est representada nesse monumento

imperecvel, que a Constituio de 24 de fevereiro, na qual foram vazadas as
aspiraes democrticas do povo brasileiro, que vinha lutando, desde os tempos
coloniais, para destruir os opressivos aparelhos da monarquia centralizada.85

Todavia, de modo geral, o fruto do trabalho da primeira constituinte republicana no

agradou, iniciando-se de logo a elaborao da sua crtica a partir da prpria sesso em que
foi promulgada, com o conclamar para a sua reviso.86 Segundo Ernest Hambloch,87 essa
reforma foi procrastinada pelas oligarquias, e o resultado dessa demora foi tal que, quando
se decidiu lev-la adiante, j no bastava uma reforma constitucional, pleiteava-se uma
revoluo que acabasse com todos os vcios oligrquicos. Gilberto Amado resumiu assim o
destino da Constituio de 1891: A Constituio republicana sobre o restante do Pas
exerce a mesma funo nominal que exercia a Monarquia. 88

Certamente, o primeiro passo da longa marcha da democracia brasileira,

representativa, laica e republicana, foi dado com o primeiro voto na eleio de deputados
Assemblia Constituinte de 1891.89 Todavia, a organizao social, econmica e poltica
subjacente Constituio de 1891, isto , a Repblica Velha, foi muito bem caracterizada
por Robert Levine como um perodo de cidadania limitada, em que os brasileiros [...]
84
Ver VIANNA, Luiz Werneck. Travessia: da abertura constituinte. Rio de Janeiro: Taurus, 1986. No
Imprio, a regulao econmica do Estado fazia-se sentir no comrcio e indstria, com praticamente tudo a
depender do governo, com autorizaes, favores, tarifas protecionistas e concesses. Ver FAORO,
Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 10. ed. So Paulo: Globo;
Publifolha, 2000. v.2. No prprio Manifesto Republicano, de 3 de dezembro de 1870, falava-se de a
liberdade econmica suprimida por uma legislao restritiva. In: BONAVIDES, Paulo; AMARAL,
Roberto, op. cit., 2002. v.II, p.485. Ademais, do ponto de vista jurdico, esta fase tambm mereceu um
relevo todo especial, porque aquele em que nasceu o Cdigo Comercial [...]; o regulamento 737, relativo
ao processo civil e comercial [...], e a lei de terras de 1850. tambm desse perodo a introduo no direito
administrativo do regime de concesso, inspirado no direito europeu, para obras e servios pblicos.
VENANCIO FILHO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico: o direito pblico
econmico no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1968, p.27.
85
SALES, Manuel Ferraz de Campos. Da propaganda presidncia. Braslia: UnB, 1983, p.31.
86
Neste sentido foi o discurso de Leopoldo Bulhes, constituinte goiano. In: BONAVIDES, Paulo;
AMARAL, Roberto, op. cit., 2002, v.4, p.26.
87
HAMBLOCH, Ernest. Sua majestade o presidente do Brasil: um estudo do Brasil constitucional (1889-
1934). Braslia: UnB, 1981.
88
AMADO, Gilberto. Grandes discursos 2. Braslia: Instituto Tancredo Neves, 1988, p.59.
89
SANTOS, Wanderley G. dos. O paradoxo de Rousseau: uma interpretao democrtica da vontade geral.
Rio de Janeiro: Rocco, 2007, p.13. O sistema representativo no Imprio pode ser caracterizado pelo
sorites de Nabuco de Arajo: [...] o Poder Moderador pode chamar a quem quiser para organizar
Ministrios; esta pessoa faz a eleio porque h de faz-la; esta eleio faz a maioria. Eis a o sistema
representativo no nosso pas!. Discurso de Sorites apud NABUCO, Joaquim, op. cit., 1997. v.I, p.764.
 60

no gozavam nem de uma democracia nem de mais oportunidades para melhorar de vida.
Assim,

Em 1889, o governo do Brasil passou de monarquia constitucional a repblica

federativa secular, fundamentada nos princpios ortodoxos do liberalismo
econmico e comandada de forma ditatorial durante quase toda a primeira a
dcada de sua existncia. Os presidentes civis que governaram aps 1896 o
fizeram sob a ameaa constante de uma interveno militar. A estabilidade
chegou depois de 1898 sob o comando dos paulistas, e o governo federal
expandiu-se com a repblica. De 1900 a 1930, as despesas do governo central
aumentaram mais de 5% ao ano, trs vezes a taxa de 1930-45, apesar de todos os
novos departamentos criados por Vargas.90

No perodo, na sua maior parte, a cidadania, na prtica, estendia-se apenas elite e

abusos contra os direitos humanos eram lugar-comum:

[...] Mesmo durante os perodos em que no havia censura formal, os editores de

jornais instintivamente amenizavam, ou excluam totalmente, notcias sobre
greves, especialmente aquelas contra grandes proprietrios de terras (como no caso
da greve de 1931 contra as fazendas de caf de Albuquerque Lins) e contra
ferrovias de propriedade estrangeira. Os militares chefiavam campos de
concentrao para prisioneiros polticos, num dos quais, em Clevelndia do Norte,
no distante Amap, descobriram-se dcadas depois tmulos cheios de cadveres de
prisioneiros que receberam injees de morfina ou haviam sido forados a ingerir
grandes quantidades de vidro modo. Excetuando-se as atividades religiosas, a
sociedade tinha poucas oportunidades de se reunir. A vida nos vilarejos,
prejudicada pelo poder dos proprietrios de terras, carecia da tradio de
autonomia que gozavam os vilarejos no Mxico ou no Peru.91

A obra constituinte de 1890/1891 mereceu dois [...] tipos de anlise: 1. daqueles

que, tendo participado, de algum modo, do esforo constituinte, procuraram detalhar o
processo de sua elaborao, o propsito de seus legisladores, o alcance de seus
dispositivos, comparando o texto com o de cartas ento vigentes em todo o mundo, entre
os quais se situam Agenor de Roure92 e Joo Barbalho 93; 2. dos que, entre os quais se
destacam Oliveira Vianna94 e Ernest Hambloch95, depois de passado largo tempo da
aplicao da Constituio, lamentaram a distncia entre as intenes expressas no
documento e a realidade do pas.96

90
LEVINE, R. M. Pais dos pobres? O Brasil da era Vargas. So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p.20.
91
Ibid., 2001, p.21.
92
ROURE, Agenor de. A constituinte republicana. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1920. v.1
93
CAVALCANTI, Joo Barbalho Ucha. Constituio Federal Brasileira, 1891: comentada. Braslia:
Senado Federal, Conselho Editorial, 2002.
94
Ver, principalmente, VIANNA, Oliveira. O idealismo na constituio. Rio de Janeiro: Terra de Sol, 1927.
95
Ver HAMBLOCH, Ernest, op. cit., 1981.
96
PORTO, Walter Costa. Prefcio. In: CAVALCANTI, Joo Barbalho Uchoa, op. cit., 2002, p.XI.
 61

Cumpre destacar que, com a Constituio de 1891, forma-se no Brasil uma tradio
de pensamento das mais fecundas. Decididamente autoritrio e encontrando em Alberto
Torres, Oliveira Viana, Azevedo Amaral e Francisco Campos os seus expoentes, 97 tal
pensamento tinha por objetivo persuadir as elites culturais da poca, sobretudo, para a
necessidade de, com o instrumental cientfico-sociolgico, munir-se de antdotos contra o
constitucionalismo formal, de fortalecer o poder pblico central e incrementar o
nacionalismo. Talvez, constitua mesmo como a formao de um sistema ideolgico
orientado no sentido de conceituar e legitimar a autoridade do Estado como princpio
tutelar da sociedade. A estrutura narrativa de tais autores, invariavelmente se inicia com
amplas reflexes histrico-sociolgicas sobre a formao colonial do pas, estende-se no
diagnstico do presente no caso, a Repblica Velha e culmina na proposio de algum
modelo alternativo de organizao poltico-institucional. 98

De modo geral, os crticos da Constituio republicana insistiam na necessidade de

adaptar as instituies realidade nacional e afirmavam o contraste do pas legal em
relao ao pas real, isto , a parcial ou total inadequao das instituies a partir de 1891
evoluo do Brasil. Por conta do dedutivismo jurdico-formal, o constitucionalismo
republicano seria vtima da reificao institucional, ou seja, da aceitao do ponto de vista
segundo o qual as mesmas instituies acarretam sempre os mesmos efeitos polticos,
independentemente da ordem econmica e social em que se inscrevem. 99

97
Alm desses pensadores, sobretudo na dcada de 30, um conjunto de trabalhos tambm cuidou da crtica s
instituies da Repblica Velha, entre os quais se incluem, DUARTE, Nestor. A ordem privada e a
organizao poltica nacional. Braslia: Ministrio da Justia, 1997; ALMEIDA, Martins de. Brasil
errado: ensaio poltico sobre os erros do Brasil como pas. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1932;
ROSA, Virgnio Santa. A desordem: ensaio de interpretao do momento. Rio de Janeiro: Schmidt, 1932;
e ROSA, Virgnio Santa. O sentido do tenentismo. Rio de Janeiro: Schmidt, 1933; SODR, Alcindo. A
gnese da desordem. Rio de Janeiro: Schmidt, 1933.
98
LAMOUNIER, Bolvar. Formao de um pensamento poltico autoritrio. FAUSTO, Boris (Org.).
Histria geral da civilizao brasileira: sociedade e instituies (1889-1930). Rio de Janeiro: Difel,
1977. 2v., p.345 e 356. Para o mesmo autor, a ideologia de Estado, presente no pensamento crtico da
Primeira Repblica e nos idelogos da Revoluo de 30, [...] no , porm, apenas a exponenciao do
antiindividualismo [...]. sobretudo a constituio [...] de uma viso do mundo poltico na qual so
afugentadas todas as representaes conducentes noo de um mercado poltico, exorcizado em
proveito das representaes fundadas no princpio da autoridade e em supostos consensos valorativos.
Ibid., 1977, p.357.
99
Felisbelo Freire, pelo contrrio, considera que a Repblica constitui uma tradio histrica em nossa vida
poltica , afirmando a convicao que toma corpo justamente no fato incontestvel de que a Repblica
teve suas causas de origem, de desenvolvimento, suas fases e seus perodos histricos, sofrendo a
influncia cultural do meio e reagindo sobre ele. FREIRE, Felisbelo, op. cit., 1895. v.1, p.9.
 62

2.4.3.1 Alberto Torres

Para Alberto Torres, a Constituio Federal de 1891 fora fruto de uma revolta sem
cultivo prvio na opinio e sem preparo organizador - surgida, inesperadamente, das trevas
da conspirao poltica, para a realidade, por fora de um trabalho subterrneo. 100 Tal
revolta fora favorecida por alguns acidentes da poltica imperial, a saber, a abolio dos
escravos e a molstia do monarca, principalmente prenunciando este ltimo, a
aproximao do terceiro reinado antiptico, em geral, ao sentimento popular, de modo que
o texto constitucional republicano no seno uma roupagem de emprstimo, vestindo
instituies prematuras.101 Segundo ainda Alberto Torres, todas as naes possuem um
regime constitucional ostensivo e um regime constitucional verdadeiro, mas subterrneo,
com o terrvel problema da arte poltica consistindo em conciliar a realidade com a
abstrao. Assim, o regime ideal seria aquele em que os dois planos se confundissem, de
modo que um regime constitucional evolusse na medida em que o plano inferior se
aproximasse da concepo legal. Louvando o texto promulgado em 24 de fevereiro de
1891 e reconhecendo-lhe a perfeio tcnica, assinala:

[...] Como obra de esttica e de ideal poltico, talvez o mais notvel documento
de cultura jurdica contempornea; no sei que haja outra onde as definies e as
classificaes, o rigor e o cuidado no desenvolver regras e funes, tenham
atingido a tanta perfeio; nenhuma levou to longe o empenho de proclamar as
mais avanadas conquistas da liberdade humana e da democracia.102

Todavia, a perfeio tcnica discrepa substancialmente das necessidades

positivas e das formas de vida real:

Desde que se sai [...] do terreno puramente abstrato e da contemplao da forma,

comeam a surgir as lacunas, as imperfeies e incoerncias do sistema. No
tendo por fim regular fatos da vida pblica do povo e do pas, atender s suas
necessidades positivas, faltou ao legislador o critrio prtico, prprio de um
trabalho legislativo assentado sobre o terreno da observao e da experincia,
nico que pode dar s leis uma feio inteligvel, porque reflete as formas da
vida real.103

100
TORRES, Alberto. A organizao nacional. 4. ed. So Paulo: Nacional; Braslia: UnB, 1982, p.34.
101
Ibid., 1982, p.35.
102
Ibid., 1982, p.80.
103
Ibid., 1982, p.80.
 63

Alberto Torres propunha a instituio de um Poder Coordenador,104 semelhante ao

Poder Moderador imperial, porm, com funes mais amplas. Embora tal poder nunca
tenha se institucionalizado, observa Barbosa Lima Sobrinho que

grande parte das atribuies que Alberto Torres lhe conferia insere-se hoje na
atividade de vrios rgos administrativos, como o Ministrio do Trabalho, o
Conselho de guas e Energia, o Ministrio da Economia, a Justia Eleitoral, o
Supremo Tribunal Federal, os rgos legislativos, o Ministrio da Agricultura,
para no citar seno os mais importantes.105

No seu livro principal, A organizao nacional, Alberto Torres anexou um projeto

de reviso constitucional, em que se vislumbra um esboo de constituio econmica,
alheia ao figurino liberal do texto constitucional de 1891, para tornar efetivas as garantias
constitucionais liberdade, segurana e propriedade, assegurar aos cidados bem-estar,
prosperidade e educao, direito ao trabalho e a seus instrumentos, bem como justa
remunerao de seus frutos, para garantir a liberdade comercial, apoiar a produo e
assegurar aos consumidores a aquisio de tudo quanto interessar vida, sade,
educao e prosperidade, por seu justo preo.106

2.4.3.2 Azevedo Amaral

J para Azevedo Amaral, o regime inaugurado pelo movimento de 1889 e depois

concretizado na Carta Poltica de 1891 representou progresso considervel no sentido da
aproximao da ordem poltica com a realidade nacional, principalmente, com a adoo do
presidencialismo. O Executivo tambm sai fortalecido com a adoo do presidencialismo,
deixando de ser criao do Poder Moderador para emanar da vontade geral. Assim, o

104
A idia de um poder coordenador tornar-se-, mutatis mutandi, recorrente no debate constituinte
brasileiro, como em proposies de Fbio Konder Comparato e Goffredo Telles Jr. Para o primeiro, a
proposta de o planejamento na estrutura institucional do Estado brasileiro [...] criar rgos autnomos de
elaborao e fiscalizao dos planos de desenvolvimento, tanto na Unio, quanto nos Estados. Inclusive,
a Superintendncia Nacional de Planejamento tem o dever de propor, perante o Tribunal Constitucional,
ao de invalidade de leis e atos do Poder Executivo que contrariem os planos de desenvolvimento". Para o
segundo, a criao de uma Assessoria ilustre, totalmente apartidria e ligada diretamente ao presidente
da Repblica, o Conselho do Planejamento Nacional. Ver, respectivamente, COMPARATO, Fbio
Konder. Muda Brasil! Uma constituio para o desenvolvimento democrtico. 4. ed. So Paulo:
Brasiliense, 1987, p.26; e TELLES JR., Goffredo. O povo e o poder. 2. ed. Porto Alegre: Juarez de
Oliveira, 2006.
105
LIMA SOBRINHO, Barbosa. A presena de Alberto Torres: sua vida e pensamento. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1968, p.363. Segundo o mesmo autor, O Estado forte que Alberto Torres desejava,
no tinha nada de comum com o Estado discricionrio dos fascismos. Era, antes de tudo, um Estado de
direito, armado dos poderes necessrios para enfrentar as poderosas oligarquias financeiras, os argentrios,
como ele os denominava. Mas Alberto Torres exaltava os direitos individuais, o que hoje se denominaria a
Dignidade da Criatura Humana, e levava to longe essa preocupao, que criava um Poder Coordenador
para defender os direitos individuais nos Estados. [...]. Ibid., 1968, p.514.
106
Ver Projeto de reviso constitucional. In: TORRES, Alberto, op. cit., 1982, p.301-331.
 64

presidencialismo prestou ao Brasil dois servios de extrema relevncia: a) tornou possvel

a consolidao da repblica, ao impedir que, na confuso criada pela revivescncia dos
saudosismos monarquistas e das ambies caudilhescas, se precipitasse uma crise de
desagregao da nacionalidade; b) a possibilidade - que fora dele no teria existido - de
uma ao administrativa que, apesar de erros e desfalecimentos ocasionais, permitiu
avano no progresso econmico do pas. 107 Todavia, reforava o entendimento segundo o
qual os erros da Carta de 1891 advinham da transplantao, para o meio brasileiro, de
instituies que haviam sido criadas em uma ambincia social e sob as injunes de
problemas polticos profundamente diferentes dos nossos, no caso os Estados Unidos da
Amrica.

2.4.3.3 Oliveira Vianna

Oliveira Vianna tambm acentuou a disjuno entre o pas legal e o pas real,108
como a base do diagnstico do carter utopicamente liberal das instituies jurdico-
polticas levadas a termo com a Constituio de 1891, em contraste com o carter clnico-
oligrquico das instituies sociais. A seu ver, os bons rapazes, que se haviam adestrado
em atirar pedras no governo, colhidos de surpresa para a grave misso de estadistas,
tiveram que improvisar s pressas um programa de construo,109 ademais, de terem uma
mentalidade cujo trao mais distintivo

era a crena no poder das frmulas escritas. Para esses sonhadores, pr em letra
de forma uma idia era, de si mesma, realiz-la. Escrever no papel uma
Constituio era faz-la para logo uma cousa viva e atuante: as palavras tinham o
poder mgico de dar realidade e corpo s idias por elas representadas.110

107
Ver AMARAL, Azevedo. O Estado autoritrio e a realidade nacional. Braslia: UnB, 1981. No entanto,
Azevedo Amaral considerava que, exercendo uma influncia desagregadora, menos perceptvel talvez na
aparncia, mas de resultados muito mais profundos e irreparveis, ocorria uma causa de ordem econmica
de formidveis possibilidades, ou seja, o erro mais grave e mais imperdovel dos constituintes de 1891
foi no terem assegurado por meio de um dispositivo explcito a unidade do mercado nacional (eliminao
de todas as restries de intercmbio interno). Esse foi corrigido pela Carta de 1937. Ibid., 1981, p.40.
108
Conforme observa Bolvar Lamounier, a disjuno entre o pas real e o pas legal uma forma
narrativa extremamente comum em todos os pases onde se verificou uma reao forte contra o iluminismo
e o constitucionalismo abstrato do liberalismo francs do sculo XVIII. LAMOUNIER, Bolvar.
Formao de um pensamento poltico autoritrio. In: FAUSTO, Boris (Org.). Histria geral da civilizao
brasileira: sociedade e instituies (1889-1930). Rio de Janeiro: Difel, 1977. v.2, p.354.
109
VIANNA, Oliveira, op. cit., 1927, p.23-24.
110
Ibid., 1927, p.25. A Repblica Velha era dominada pelo bacharelismo do Direito Privado, eram todos
civilistas e comercialistas. Este era o Direito que importava. Nada de Direito Pblico, o qual, no tendo o
prestgio das academias jurdicas, tambm no merecia o respeito devido pelos governantes. Havia Rui
Barbosa, com o gigantismo de sua palavra e de sua vida poltica, mas ele era tambm desiludido com a
Repblica e apontava os desvios da poltica em relao ao iderio dos republicanos histricos. Rui estaria,
tambm, na oposio Repblica Velha. O Direito Pblico nas mos da oligarquia era mais um
 65

Assim,

os republicanos da Constituinte construram um regmen poltico baseado no

pressuposto da opinio pblica organizada, arregimentada e militante. Ora, esta
opinio no existia, e ainda no existe entre ns: logo, ao mecanismo idealizado
pelos legisladores de 91 faltava o sopro inspirador do seu dinamismo. Da a sua
falncia.111

Prossegue Oliveira Vianna afirmando que o erro dos reformadores polticos foi
querer realizar no Brasil uma democracia do tipo ingls, o que, segundo ele, seria coisa
totalmente impossvel, porque, seja qual for a pregao dos novos Rui do futuro,
estaremos condenados a jamais ser ingleses. 112

2.4.3.4 Francisco Campos

Francisco Campos, a la Glumpowicz, no deixava de ver no Estado um componente

essencialmente violento. Entre os ensastas brasileiros, provavelmente [...] o que mais se
aproxima da viso glumpowcziana.113 Todavia, sem e contra o liberalismo poltico,
internaliza a noo de Estado de Direito advinda do constitucionalismo liberal. Na verdade,
o autor da Constituio de 1937 foi o mais importante defensor intelectual do
corporativismo autoritrio, rejeitando categoricamente a democracia liberal por julgar que
a entrada das massas na vida poltica exigia medidas repressivas, pois poderia degenerar
em luta de classes, numa inundao moscovita e em anarquia. Assim que Francisco
Campos defendia um Estado forte e centralizado que servisse ao pas todo, no a interesses

instrumento para a utilizao do Poder, do que a condio necessria para o seu exerccio. Essa a
explicao do fato de como, em uma Repblica dominada pelos bacharis, havia tanta fraude nas eleies,
tanto desvirtuamento das instituies, o clima, enfim, que levou ao ciclo revolucionrio, cujo eplogo est
em 1930. POLETTI, Ronaldo. A Constituio de 1934. Braslia: CED, 1987, p.4.
111
VIANNA, Oliveira, op. cit., 1927, p.43.
112
VIANNA, Oliveira. Instituies polticas brasileiras. Braslia: Itatiaia/USP/UFF, 1987, p.124.
113
LAMOUNIER, Bolvar. Formao de um pensamento poltico autoritrio. In: FAUSTO, Boris (Org.), op.
cit., 1977, p.367. Rogerio Dultra dos Santos traa bem o perfil de Francisco Campos: Campos foi um dos
polticos mais ativos na configurao do Estado brasileiro durante o sculo XX. Responsvel pela
reorganizao dos sistemas educacional, legal e constitucional durante a Revoluo de 1930 e no Estado
Novo, elaborou tambm o Ato Institucional n 1, que deu origem ao regime militar (1964-1985). De 1935
at 1937, quando deixou o cargo de secretrio de Educao do antigo Distrito Federal para elaborar o
Projeto da Constituio outorgada, Campos j era o jurista mais influente na poltica nacional, articulando
com os integralistas o apoio a Vargas. De 1937 a 1942, ocupou o cargo de ministro da Justia e Negcios
Interiores, colaborando diretamente para a consolidao do regime. Como personagem do Estado Novo, foi
responsvel pela reforma dos Cdigos de Processo Civil, Penal e Processo Penal. Criou a Lei Orgnica dos
Estados, que pretendia limitar seus poderes legislativo e administrativo, vinculando-os ao poder central; a
Lei de Crimes contra a Economia Popular, a Lei de Segurana Nacional; as Leis de Naturalidade
(naturalizao, represso poltica a estrangeiros, expulso, extradio e imigrao); a regulao da
cobrana da dvida ativa da Unio; o Decreto-Lei contra o loteamento de terrenos; a Lei de Fronteiras etc.
[...]. SANTOS, Rogerio Dultra dos. Francisco Campos e os fundamentos do constitucionalismo antiliberal
no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.50, n.2, p.391-320, 2007.
 66

de classes. Ao Estado cabia o papel de guiar, no de controlar. O trabalho deveria ser

organizado segundo um eixo vertical, dos sindicatos locais s confederaes nacionais,
representando organicamente no s os trabalhadores, mas a administrao, os produtores
e o Estado.114

No se veja, entretanto, na crtica ao liberalismo da Repblica Velha, da verdadeira

hostilidade organizao de interesses no nvel da sociedade civil, qualquer incentivo ou
concesso mobilizao plebiscitria por parte da ideologia de Estado que vai num
crescendo. Nada de partido nico integrador, nem de qualquer modalidade de messianismo
poltico, pelo contrrio, um cultivadssimo realismo mescla-se aqui com a percepo
elitista da irracionalidade dos menos esclarecidos, dando como resultado uma inclinao
essencialmente no mobilizadora do processo poltico. Assim,

[...] Atenta solidez, seno funcionalidade, das estruturas de poder privado, a

razo de Estado requer apenas uma captao controlada de recursos e energias da
sociedade, sem exageros e sem componentes emocionais ou mticos capazes de
perturbar o metabolismo social. A integrao poltica totalitria, poder-se-ia
escrever explicitando um pouco mais o pensamento de Francisco Campos,
implica na anulao do prprio Estado como expresso de um modo parcial de
integrao poltica, e portanto do prprio objetivo da atividade poltica, que
uma integrao apenas parcial da sociedade humana. A ideologia autoritria
uma ideologia de Estado neste duplo sentido: ela visa a integrao poltico-social
sob a gide tutelar do Estado, e no a integrao mobilizadora que desfaz a
demarcao jurdica e burocrtica entre Estado e Sociedade; e teme o inevitvel
corolrio da mobilizao de massa a apario de Csar que dissolve o
Estado como unidade jurdica impessoal em favor da autocracia plebiscitria.115

Por outro lado, Francisco Campos posta-se em oposio tanto ao liberalismo como
ao fascismo e ao socialismo: no primeiro, por conceber a realidade poltica segundo a
imagem do mundo forense; no fascismo e no socialismo, por pretender a integrao
total. Refora o ponto de vista de que a integrao poltica totalitria no elimina

114
CAMPOS, Francisco. O Estado nacional: sua estrutura, seu contedo ideolgico. Braslia: Senado
Federal, Conselho Editorial, 2001.
115
Ainda segundo Bolvar Lamounier: [...] O caso de Francisco Campos ilustra de maneira absolutamente
grfica esse pensamento: a opo pelo Rechstaat, pelo ideal de ordenao jurdica consagrado pelo
constitucionalismo liberal, mas desta vez contra o liberalismo poltico. Enquanto se preserva, no terreno
jurdico, a inteno civilizatria da elite cosmopolita, a racionalidade da esfera poltica mais uma vez
concebida como dominao cautelosa ou, para retomar a imagem de Oliveira Vianna, como adaptao s
boas qualidades do pas, extirpando-lhe as ms. Boas qualidades seriam, no caso, aquela racionalidade
sbria, aquele sentimento das limitaes humanas que os ensastas da poca discerniam no carter
nacional. Da mesma maneira que impede a organizao conflitiva de interesses nas formas que lhe sejam
potencialmente hostis, o Estado pode e deve igualmente dispensar as que se empenhem na sua exaltao.
Ibid., 2001, p.369-370.
 67

completamente as tenses polticas internas. Se o fizesse o Estado deixaria de existir, pois

no passaria de um modo parcial de integrao poltica das massas humanas. 116

2.4.4 A campanha do revisionismo e a reviso constitucional de 1926

At agora, a poltica brasileira quer a Constituio

inalterada, para se violar. Ns a queremos reformada,
para se conservar.
Rui Barbosa

Conforme anota Barbosa Lima Sobrinho, em 1926, a Constituio de 1891 deixou de

ser tabu, derrogada pelas emendas que o Poder Executivo sugerira e o Poder
Legislativo se apressara em aprovar. Era a concluso de um longo esforo, que
datava das primeiras manifestaes de inconformidade registradas, por assim
dizer, no dia seguinte ao da promulgao da Constituio.117

Efetivamente, um conjunto de manifestaes, polticas e doutrinrias, denotavam

aquilo que Campos Sales denominou de obsesso revisionista, considerando
precipitada, inoportuna e antipatritica essa propaganda que se agita contra a Constituio
republicana. 118 Em 1908, Joaquim Francisco de Assis Brasil apresenta um programa
revisionista.119 Aurelino de Arajo Leal tambm d notcia de projetos de reforma
apresentados, entre os quais, o do Conselho Municipal de Petrpolis, em 1903. 120 Por sua
vez, j em 1899, Alfredo Varela trouxe luz o seu Direito constitucional brasileiro, que
comea com um estudo sobre as reformas constitucionais que considerava
indispensveis. 121

116
Ibid., 2001, p.36. Para uma interpretao recente do legado terico de Francisco Campos, ver SANTOS,
Rogerio Dultra dos, op. cit., 2007.
117
LIMA SOBRINHO, Barbosa, op. cit., 1968, p.483.
118
Campos Sales observava: [...] ningum pde ainda dar com o verdadeiro rumo desses reformadores. O
que todos vem que falta aos apstolos da nova seita a condio essencial de fora na propaganda: a f, a
sinceridade da crena. Ningum apreende, no vago das declamaes, o que pretendem esses
propagandistas, pois que eles mesmos no o sabem nem o dizem; o que, porm, no escapa observao
do bom senso popular, que, na quase totalidade, eles vo abraando a nova f medida que vo perdendo
as posies que conseguiram sombra dessas mesmas instituies que ora combatem [...]. SALES,
Manoel Ferraz de Campos, op. cit., 1983, p.128.
119
BRASIL, Assis Joaquim Francisco. Da democracia representativa na repblica (antologia). Braslia:
Senado Federal, 1998.
120
LEAL, Aurelino de Arajo. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Senado Federal, Conselho
Editorial, 2002.
121
VARELA, Alfredo. Direito constitucional brasileiro: reforma das instituies nacionais. Braslia: Senado
Federal, Conselho Editorial, 2002. Seguiu-se um conjunto de trabalhos em que a matria da reviso
ferida. Ver, entre outros, CORREA, Serzedello. A reviso constitucional. Rio de Janeiro: Companhia
Litho-typographia, 1904; CASTRO, Arajo. A reforma constitucional. Rio de Janeiro: L. Ribeiro 1924;
NUNES, Jos Castro. Jornada revisionista: os rumos, as idias, o ambiente: estudo crtico da
 68

Por fim, advindas de mensagem do presidente Arthur Bernardes, 122 onze emendas
foram discutidas e aprovadas, entre as quais, as de n 6 e n 7, que, de interesse mais
prximo constituio econmica, trataram, respectivamente, da proibio da
transferncia a estrangeiros de minas e de jazidas minerais ou das terras em que elas
existissem123 e da restrio da liberdade de comrcio. Barbosa Lima Sobrinho resume
bem o resultado da reforma constitucional de 1926:

[...] E o certo que a reforma de 1926 no deteve a revoluo, que se vinha

elaborando pela acumulao de males, que correspondiam ao nosso
desajustamento social e aos vcios e iniqidades de nossa estrutura econmica. A
preocupao de defender o regime se transformava no fortalecimento do Poder
Executivo e no no fortalecimento do Estado. Fortalecer o Estado seria arm-lo
para resolver os problemas da nacionalidade, problemas econmicos e sociais
que se avolumavam e exigiam soluo imediata. [...]. Fortalecer apenas o Poder
Executivo era criar um ambiente de Ditadura, com todos os desfechos que ela
acarreta, [...]. E fortalecer o Estado para fortalecer as oligarquias que o dominam,
acaba sendo uma farsa com que se acobertam interesses esprios de grupos
financeiros.124

2.5 A Constituinte de 1933/1934 e a Constituio de 1934

Ns estamos construindo um edifcio para os vivos, e

no um tmulo para os mortos.
Virglio de Melo Franco

constituio. Rio de Janeiro: Almeida Marques, 1924; LESSA, Pedro. A reforma constitucional. Rio de
Janeiro: Brasileira Lux, 1925.
122
Procedeu-se Reforma de 1926 apesar da, na terminologia atual, limitao circunstancial ocasionada
pelo estado de stio durante o governo de Artur Bernardes. Todavia, segundo Barbosa Lima Sobrinho,
verdade que Artur Bernardes no agiu como um ditador. No preparou projetos, no intimidou
parlamentares, no tomou atitudes ostensivas de patro ou comandante. Limitou-se, numa Mensagem de
abertura aos trabalhos parlamentares, a indicar os pontos onde a reforma lhe parecia necessria vista de
realidades que estavam presentes aos olhos de todos. [...]. LIMA SOBRINHO, Barbosa, op. cit., 1968,
p.488.
123
Na motivao de tal dispositivo, est certamente o contencioso que se estabeleceu em torno da produo
de ao, em que se envolveu Percival Farquhar, empresrio norte-americano, a partir da presidncia de
Epitcio Pessoa. Como observa John D. Wirth, o plano de Farquhar era grandioso, mas bem concebido.
Aps consultar o Presidente Epitcio Pessoa, que estava ansioso por iniciar a produo de ao e a
explorao de petrleo no Brasil, Farquhar props a exportao de minrio de ferro de Itabira e a
simultnea instalao de uma moderna usina siderrgica em condies de fabricar produtos bsicos de ao.
O norteamericano deseja minerar cerca de dez milhes de toneladas anuais de hematita de alta qualidade e
embarcar esse minrio via Santa Cruz, uma [...] cidadezinha pesqueira no Esprito Santo [...]. Na viagem
de retorno, os navios cargueiros de Farquhar trariam carvo norte-americano e europeu de alta qualidade
para a usina. Tratava-se do famoso Contrato Itabira de 1920. Todavia, com algum tempo, os
nacionalistas mineiros sustentavam que Farquhar havia iludido Epitcio Pessoa a fim de apoderar-se do
minrio deles, e que nunca iria instalar espontaneamente uma usina de ao. Mais tarde, Jos Amrico de
Almeida mandou investigar o contrato da Itabira e tudo fez para declar-lo nulo. WIRTH, John D. A
poltica do desenvolvimento na era de Vargas. Rio de Janeiro: FGV, 1973, p.59, 61 e 66.
124
Ibid., 1973, p.493.
 69

2.5.1 A Revoluo de 30

A Revoluo de 1930 definiu de forma aguda o impasse poltico-constitucional que

caracterizou a Repblica Velha, com as fortes crticas que, desde a promulgao da
Constituio de 1891,125 eram veiculadas. A cidadania restrita e a hegemonia das
oligarquias j eram objeto das revoltas tenentistas dos anos 20, das cises inter-
oligrquicas e das demandas relativas ao sistema eleitoral, ao respeito pelo voto, ao
reconhecimento dos candidatos eleitos, alm da organizao do movimento operrio, 126 que
se manifestava, inclusive, pela emergncia de greves a partir da segunda dcada. Assim, o
movimento que culminou com a Revoluo de 1930, a crer nos discursos e manifestos da
Aliana Liberal (AL), tinha como finalidade o restabelecimento da legitimidade da forma
representativa de poder, abalada pelos desvios, distores e degeneraes do
presidencialismo e das prticas eleitorais que desfiguravam a manifestao da vontade
popular.127

A conjuntura ps-30 pode ser desdobrada em trs etapas, a saber, a ecloso

revolucionria, que se estende at o final do Governo Provisrio; a constitucionalizao,

125
Durante o processo constituinte que se deu em decorrncia da Revoluo de 30, veio tona de maneira
exponencial a questo da centralizao poltica. Porta-voz dos interesses dos tenentes e secretrio-geral da
Subcomisso do Itamarati, Temstocles Brando Cavalcanti sintetiza bem o esprito da discusso, quando
observa: A federao, como existia entre ns, e o individualismo foram os dois processos de desassociao
que nos trouxe a Constituio de 1891. A primeira ia nos desagregando politicamente; o segundo criou este
esprito de dissoluo social que nos priva, at hoje, de qualquer sentimento coletivo, to necessrio prpria
existncia da nao. Impe-se, por isso mesmo, uma tendncia para a unidade, mas de maneira que a
subsistncia da forma federativa no se torne incompatvel com a organizao de um Estado, integral em sua
acepo mais genrica, que seja a expresso da unidade nacional. CAVALCANTI, Temstocles Brando.
margem do anteprojeto. Rio de Janeiro: Irmos Pongetti, 1933, p.8.
126
De todo modo, convm pensar com Evaristo de Moraes Filho, que j observava: [...] constitui exagero e
grave ofensa aos trabalhadores brasileiros a constante afirmativa de que nada existiu antes de 1930, que
toda a legislao a favor dos operrios lhes fora graciosamento outorgada, sem nenhuma luta, nem
manifestao expressa dos mesmos de que a desejavam. Justia seja feitos aos grandes idealistas,
intelectuais e juristas, que tomaram o partidos dos operrios; justia se faa quelas massas annimas, que,
mesmo sem imposto sindical, sem protees ministeralistas, sem falsos lderes sindicais, apresentavam
muito mais conscincia de classe do que os atuais sindicatos, presos ao Ministrio do Trabalho, sem o
menor esprito de iniciativa. Se movimento social houve no Brasil, maneira da histria da Inglaterra, da
Frana, dos Estados Unidos, esse movimento se deu exatamente nesses primeiros perodos adversos. A
classe operria e seus lderes sabiam bem o que queriam. MORAES FILHO, Evaristo de. O problema do
sindicato nico no Brasil: seus fundamentos sociolgicos. 2. ed. So Paulo: Alfa-mega, 1978, p.196-
197.
127
Segundo Ernest Hambloch, foi contra as tendncias autocrticas da Constituio de 1891-1926, que a
Revoluo de 30 foi ostensivamente feita. Foi para aboli-las que a Constituio foi ab-rogada pelos
revolucionrios de 1930. E foi para perpetu-las e acentu-las que a composio da Assemblia Nacional
Constituinte de 1933-34 foi to sagaz e metodicamente pr-arranjada pelo Governo Provisrio que a
Revoluo de 1930, de maneira inteiramente fortuita, colocara no poder. HAMBLOCH, Ernest, op. cit.,
1981, p.90.
 70

que redefine as bases de um novo pacto legal entre as foras em litgio, e, por fim, a eroso
institucional, que mina as bases do pacto recentemente formulado, acelerando os
preparativos para o golpe que se deu em novembro de 1937.128 O ante, o durante e o ps
processo constituinte pleno de dificuldades e tropeos, ambigidades e indefinies, e, na
primeira etapa, marcado pelo confronto entre os tenentes e os oligarcas, com o
compromisso constitucional significando problemas polticos mascarados, ou reforados,
por discusses jurdicas e contedo tcnico. 129

2.5.2 A institucionalizao da Revoluo de 30

O Governo Provisrio foi institudo por meio do Decreto n 19.938, de 11 de

novembro de 1930.130 Tal decreto, com fora constituinte similar do Decreto n 1, do
primeiro governo republicano, estabelecia que o Governo Provisrio passava a exercer
discricionariamente todas as funes e atribuies do Poder Executivo, como tambm do
Poder Legislativo, at que, eleita a Assemblia Constituinte, se restabelecesse a
organizao jurdica do pas.

Somente em 14 de maio de 1932, o Governo Provisrio expediu o Decreto no 21.402,

131
que determinava o dia 3 de maio do ano seguinte para a realizao das eleies
Assemblia Nacional Constituinte (ANC), assim como criava, sob a presidncia do
ministro da Justia e dos Negcios Interiores, comisso incumbida de elaborar o
anteprojeto da Constituio.

Quase um ano depois, em cinco de abril de 1933, foi editado o Decreto no 22.621, 132
que tratava da convocao da Assemblia Constituinte, aprovava o seu regimento interno e
prefixava o nmero de deputados. O art. 2 do decreto estabelecia que

a Assemblia Nacional Constituinte ter poderes para estudar e votar a nova

Constituio dos Estados Unidos do Brasil, devendo tratar exclusivamente de
assuntos que digam respeito respectiva elaborao, aprovao dos atos do

128
CAMARGO, Aspsia. Prefcio. In: GOMES, Angela Maria de Castro (Coord.). Regionalismo e
centralizao poltica: partidos e constituinte nos anos 30. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980.
129
Ibid., 1980, p.16.
130
BRASIL. Decreto n. 19.938, de 11 de novembro de 1930. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
131
BRASIL. Decreto n. 21.402, de 14 de maio de 1932. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
132
BRASIL. Decreto n. 22.621, de 5 abril de 1933. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 10 abr. 2008.
 71

Governo Provisrio e eleio do Presidente da Repblica feito o que se

dissolver.133

Quando Antunes Maciel assume o Ministrio da Justia, criada a Subcomisso do

Itamarati, encarregada de dar incio aos trabalhos de confeco do anteprojeto e em cuja
composio estavam presentes, alm de notveis, diversos ministros do Governo
Provisrio. Entre outros, compunham a Subcomisso do Itamarati Afrnio de Melo Franco
(ministro das Relaes Exteriores), presidente e representante do Ministro da Justia;
Temstocles Brando Cavalcanti, secretrio-geral; Assis Brasil, ministro da Agricultura;
Osvaldo Aranha, ministro da Fazenda; Jos Amrico de Almeida, ministro da Viao de
Obras Pblicas; Carlos Maximiliano; Antonio Carlos de Andrada, ex-presidente do Estado
de Minas Gerais; Arthur Ribeiro; Prudente de Moraes Filho; Agenor de Roure; Joo
Mangabeira; Oliveira Viana e o general Ges Monteiro.134

133
Ibid., 2008. Hans Kelsen emitiu parecer, datado de 14 de outubro de 1933, sobre a competncia da
Assemblia Nacional Constituinte, respondendo aos quesitos formulados no do ponto de vista poltico ou
de direito natural, mas exclusiva e unicamente do ponto de vista do direito positivo, e concluindo que
para a situao e competncia da Assemblia Nacional Constituinte no pode ser considerada outra norma
de direito que o Regimento 22.621, de 7 de abril de 1933, baixado pelo Governo Provisrio. Para o
parecerista, a Assemblia Nacional no possui outros direitos alm dos que lhe foram outorgados pelo
Regimento de 7 de abril de 1933. Por isso ela no tem o direito de revogar o regimento e substitu-lo por
outro. O regimento obriga a Assemblia Nacional Constituinte no sentido em que lhe regula a funo e
especialmente lhe determina a competncia. O regimento um elemento essencial da organizao naquele
tempo vigente. Em relao quela organizao, a chamada Assemblia Nacional Constituinte no tem o
carter de criadora da Constituio, mas de executora da elaborao da Constituio. Ofendendo as
disposies do regimento, ofender assim a organizao em vigor. Em dependncia das circunstncias
poder valer isso como um tentativa para, por meio da revoluo, tornar-se um rgo sob todos os pontos
de vista constituinte, isso originrio e supremo criador da Constituio. KELSEN, Hans. A competncia
da Assemblia Nacional Constituinte de 1933/34. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, n.9,
p.5-8, 1995, p.5-6. Em relao a tal estudo, Ari Marcelo Solon observa que, no plano terico, ele suscita
problemas curiosos se levarmos em conta que, pela periodizao habitual da obra kelseniana, nos
encontramos no auge da fase neo-kantiana que culminar justamente com a publicao no mesmo ano da
Teoria Pura do Direito, principalmente porque a metamorfose do poder ftico em jurdico, a primazia do
elemento fatual j denotam indcios de abandono do contraste fundamental entre ser e dever-ser. Assim,
o leitor do parecer [...] ter razo ao se perguntar como se conciliam estas investigaes com as posies
metodolgicas precisadas na teoria de que o direito somente podia ser objeto de estudo normativo.
SOLON, Ari Marcelo. Um texto de Kelsen sobre o Brasil. Revista Trimestral de Direito Pblico, So
Paulo, n.9, p.8-11, 1995, p.8 e 10. Ver tambm VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria pura do direito:
repasse crtico de seus principais fundamentos. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
134
BRASIL. Decreto n. 21.402, de 14 de maio de 1932. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
Perfil detalhado da Subcomisso do Itamarati foi proporcionado por Afonso Arinos de Melo Franco:
Percorrendo-se as opinies manifestadas nos debates, nota-se a existncia de uma espcie de inclinao
fascistizante nos espritos revolucionrios dos mais jovens. Gis Monteiro exprimia um nacionalismo
militarista, desconfiando das tradies liberais e da tcnica de democracia clssica, que, de resto, conhecia
muito pela rama. Oliveira Vianna - grande figura intelectual - tinha as convices sociologicamente
aristocrticas e autoritrias, que compendia em toda a sua obra de discpulo dileto de Alberto Torres. Jos
Amrico e Osvaldo Aranha flutuavam nas indecisas aspiraes de uma justia social e de uma organizao
estatal influenciadas pelos novos modelos ditatoriais da Europa. Joo Mangabeira era o ilustre jurista e
insigne orador de sempre: como sempre brilhante e impetuoso, cedendo, s vezes, s perigosas impresses
do momento, que vestia com as roupagens sedutoras de sua dialtica e de sua contraditria cultura, ao
 72

Por sua vez, o Decreto n 22.364, de 17 de janeiro de 1933,135 cuidou dos casos de
inelegibilidade, entre os quais so arrolados o chefe do Governo Provisrio, os
interventores federais, os ministros de Estado, os ministros do Supremo Tribunal Federal
(STF), do Supremo Tribunal Militar, do Superior Tribunal de Contas e do Superior
Tribunal de Justia Eleitoral, e os chefes e subchefes dos Estados-Maiores do Exrcito e da
Armada.

O Decreto n 22.621, de 5 de abril de 1933, demonstra que a direo do processo

constituinte coube ao Governo Provisrio. Tal diploma, a par de definir a convocao e a
composio da Assemblia, estabelece o seu regimento interno. Cabia Assemblia, alm
de elaborar a nova Constituio, julgar os atos do Governo Provisrio e eleger o presidente
da Repblica, dissolvendo-se depois. O decreto em tela tambm dispunha sobre a
composio da Assemblia - 254 deputados eleitos na forma da lei136 e mais quarenta
representantes classistas,137 eleitos por sindicatos reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho -,
e regulava a inviolabilidade dos deputados constituintes e criava controle de suas presenas
nas sesses da Assemblia.

Por fim, o Governo Provisrio editou ainda o Decreto n 22.653, de 20 de abril de

1933,138 que fixava o nmero e estabelecia o modo de escolha dos deputados classistas, e o

mesmo tempo liberal maneira de Rui e esquerdista maneira da filosofia marxista. Surpreendente o
equilbrio de Antnio Carlos. O que faltava ao Andrada em preparao intelectual sobrava em finura,
sensatez e experincia. Francamente, [...] considero acima da expectativa a firmeza e o acerto de muitas de
suas atitudes, na discusso de temas delicados, atitudes que ele disfarava com um ar de displicente
bonomia. Temstocles Cavalcanti dava, ento, os primeiros passos na carreira de cultor do Direito Pblico
em que, depois, se notabilizou. quele tempo suas opinies pareciam fortemente coloridas da influncia
autoritria a que h pouco aludi. O esforo de Melo Franco, quase sempre bem sucedido, era o de
coordenar os debates, esclarecer as obscuridades, contornar habilmente os choques, afastar, quando
necessrio, os desatinos, aceitar as inovaes teis ou inevitveis, reunir tudo, enfim, no notvel projeto
que pde ser submetido Constituinte. FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Um estadista da Repblica.
Rio de Janeiro: Nova Aguilar, 1976, p.1.044.
135
BRASIL. Decreto n. 22.364, de 17 de janeiro de 1933. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
136
Pela primeira vez, contou-se com a participao de uma deputada, Carlota Pereira.
137
Sobre a representao classista, inclusive, sobre a sua atuao na Assemblia Constituinte, ver BARRETO,
Alvaro Augusto de Borba. Representao das associaes profissionais no Brasil: o debate dos anos 1930.
Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, n.22, p.119-133, 2004; GOMES, Angela Maria de Castro. A
representao de classes na Constituinte de 1934. In: _________ (Coord.). Regionalismo e centralizao
poltica: partidos e constituinte nos anos 30. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980, p.427-491; VIANNA,
Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976.
138
BRASIL. Decreto n. 22.653, de 20 de abril de 1933. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 73

Decreto n 22.696, de 11 de maio de 1933, que aprovava as instrues para a execuo

daquele. 139

2.5.3 Os partidos e o sistema partidrio

Na conjuntura, importante buscar o movimento de mobilizao e reorganizao

poltico-partidria e de campanha eleitoral que antecedeu a instalao da Constituinte de
1933/1934, com a emergncia de novos partidos e das suas ligaes com os interventores
estaduais e com o governo central, quanto ao desenvolvimento dos trabalhos constituintes,
observando-se os temas cruciais, tanto para os interesses das principais foras polticas em
questo quanto para o prprio debate poltico-constitucional que dominou a dcada de
30.140

Acentue-se que o processo de reconstitucionalizao, que tem seu pice na feitura do

novo texto constitucional, tem antecedentes imediatos decisivos, como a Revoluo
Constitucionalista de 1932. Um dos seus efeitos, alm de possibilitar a convocao da
Assemblia Nacional Constituinte, foi o de debilitar o tenentismo.

No tocante aos partidos polticos, assiste-se, no incio dos anos 30, a um intenso
movimento de criao de agremiaes. Em primeiro lugar, a tentativa, fracassada, por parte
de setores do movimento tenentista de fundar o Partido Nacional (PN) que, afastando
definitivamente dos regionalismos, derrusse as oligarquias do Centro-Sul. As veleidades
tenentistas, no entanto, acabam por conseguir alguma concretizao com a formao da
Unio Cvica Nacional (UCN), com certa penetrao nos Estados nortistas e nordestinos.

139
O Decreto n. 22.653 dispunha que tomaro parte na Assemblia Constituinte, com os mesmos direitos e
regalias que competirem aos demais de seus membros, quarenta representantes de associaes
profissionais, tocando vinte aos empregados e vinte aos empregadores; nestes includos trs por parte das
profisses liberais e, naqueles, dois por parte dos funcionrios pblicos (art. 1). Ademais, como
indicador da cidadania regulada. Estabelecia que s tero direito de voto na eleio determinada no art.
1 os sindicatos que houverem sido reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio at o
dia 20 de maio de 1933 e as associaes de profisses liberais e de funcionrios pblicos que estiverem
organizadas legalmente at a mesma data (art. 3). A propsito do reconhecimento sindical pelo Estado e
do direito a voto, isto , a cidadania regulada, ver SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e
justia: a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
140
GOMES, Angela Maria de Castro. Introduo. In: _______ (Coord.), op. cit., 1980, p.41-131. Segundo o
Cdigo Eleitoral de 1932, consideram-se partidos polticos para os efeitos deste decreto: 1) os que
adquirirem personalidade jurdica, mediante inscrio no registro a que se refere o art. 18 do Cdigo Civil;
2) os que, no a tendo adquirido, se apresentarem para os mesmos fins, em carter provisrio, com um
mnimo de 500 eleitores; 3) as associaes de classe legalmente constitudas. (art. 1, caput). Ademais,
uns e outros devero comunicar por escrito ao Tribunal Superior e aos Tribunais Regionais das regies
em que atuarem a sua constituio, denominao, orientao poltica, seus rgos representativos, o
endereo de sua sede principal, e o de um representante legal pelo menos (art. 1, par. n.).
 74

Em segundo lugar, constri-se um rol significativamente extenso de agremiaes para

concorrer s eleies de 3 de maio de 1933, entre as quais a Liga Eleitoral Catlica (LEC),
a qual teve forte atuao em tais eleies, sensibilizando o eleitorado catlico em geral e o
feminino, em particular. De outra parte, rearticulam-se as oligarquias decadas com as suas
agremiaes tradicionais, como, em So Paulo, o Partido Republicano Paulista (PRP) e o
Partido Democrtico (PD), quer em agremiaes novas, como, em Minas Gerais, o Partido
Republicano Mineiro (PRM) e, no Rio Grande do Sul, o Partido Republicano Liberal (PRL).141

O regionalismo partidrio da Repblica Velha ressurgia, agora, porm, como

resultado do fortalecimento das interventorias e das foras polticas locais a estas
integradas, com o poder poltico central crescentemente inclusivo. De fato, nos meses
finais de 1932 e iniciais de 1933, despontava uma mirade de partidos nos Estados, sob a
direo dos interventores. Essas agremiaes constituam uma espcie de PRs da dcada
de 30, com o mesmo carter dos PRs da Repblica Velha. Incontestavelmente,

alguns indicadores bsicos atestavam um processo de reformulao da estrutura

poltico-partidria do pas e no a conservao pura e simples dessa estrutura.
A figura do interventor, com sua posio poltica oficial de delegado do Poder
Executivo, d, em grande medida, a linha das alteraes sofridas. 142

Neste sentido, importante assinalar que, de fato, a Assemblia Nacional

Constituinte de 1934 apresentou-se organizada por bancadas estaduais onde
muitas vezes dominava um s partido, a exemplo da Repblica Velha. A
presena desta dimenso regionalista de organizao partidria, bem com como a
falncia das tentativas de formao de um Partido Nacional so, inclusive, para
muitos analistas do perodo, o grande problema que a Constituinte vai enfrentar
como reflexo das insuficincias do processo revolucionrio inaugurado em 1930.
[...].143

O Partido Comunista Brasileiro (PCB), fundado em 1922, requereu o registro para

concorrer s eleies de 1933. Mas, o recm criado Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
denegou o pedido nos seguintes termos:

O Sr. Presidente (ministro Hermenegildo de Barros) l um requerimento do

secretrio-geral do Partido Comunista, pedindo urgncia para o julgamento do
registro do mesmo partido e reclamando contra a coao que diz sofrerem os
correligionrios no saguo do tribunal [...].

141
SILVA, Hlio. 1934 - A constituinte. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1969; CARONE, Edgard. A
repblica nova (1930-1937). Rio de Janeiro: Difel, 1976.
142
GOMES, Angela Maria de Castro. Confronto e compromisso no processo de constitucionalizao (1930-
1935). In: FAUSTO, Boris (Org.) Histria geral da civilizao brasileira: sociedade e poltica (1930-
1964). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1983. 3v., p.32.
143
Ibid., 1983, p.33.
 75

O Sr. Miranda Valverde relata o processo 279 (registro do Partido Comunista) e

vota no sentido de ser negado registro ao Partido Comunista porque, como
filiado 3 Internacional de Moscou, uma associao para fins ilcitos e, como
tal, nula de pleno direito. No mesmo sentido votam os srs. Eduardo Espnola,
Jos Linhares, Renato Tavares. O Sr. Carvalho Mouro, embora considerando o
Partido Comunista como sociedade para fins ilcitos, manifesta-se pela
incompetncia do tribunal para declarar essa nulidade, o que dever ser feito pela
justia ordinria. Tambm assim entendeu o Sr. Monteiro de Sales,
manifestando-se pela necessidade de ser ouvida a parte interessada. O tribunal
negou registro ao Partido Comunista por quatro votos contra dois. 144

Realizadas as eleies em 3 de maio e proclamados os eleitos em 26 de junho de

1933, os resultados deram substancial vitria aos situcionismos estaduais, com a vitria
dos novos partidos regionais e a conseqente hegemonia governamental na Assemblia
Nacional Constituinte. Apesar das acusaes de fraude e da anulao das eleies nos
Estados Santa Catarina, Mato Grosso e Esprito Santo, o processo eleitoral foi bem
conduzido.

No se pode deixar de levar em conta, no caldeiro de tendncias polticas e de

entrechoques ideolgicos, a verdadeira ojeriza ao liberalismo, advindo tanto esquerda
quanto direita do espectro poltico-ideolgico.

A ttulo de amostragem, um dos porta-vozes do catolicismo, 145 o advogado Herclito

Fontoura Sobral Pinto, em meados de 1931, verberava que a verdadeira causa da
Revoluo de 1930 estava no mal-estar que invadiu o organismo nacional e se apoderou
dele, resultado de erros que haviam desviado a poltica dos princpios cristos, e punha no
miservel liberalismo, que, segundo ele, aniquilava a personalidade individual e era
responsvel pela rejeio da moral dogmtica, a nica coisa capaz de ordenar os
procedimentos de governantes e governados.

144
Ata da 25 sesso do TSE, ocorrida em 31 de maro de 1933 apud NOGUEIRA, Octaciano. A
Constituinte de 1946. Getlio, o sujeito oculto. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p.51. Com o registro
negado, o PCB valeu-se do que fora concedido Unio Operria e Camponesa para participar do pleito no
Rio de Janeiro, onde nada menos do que vinte partidos e duzentos candidatos concorreram s dez vagas
existentes. Todos os eleitos eram candidatos ligados ao governo e ao Movimento Tenentista. Nenhum
representante da esquerda logrou xito. A despeito de impedidos de participar com sua prpria legenda, os
comunistas conseguiram ser representados na Assemblia Constituinte de 1933 pelo deputado Zoroastro
Gouveia, eleito pelo Partido Democrtico de So Paulo, e que na primeira interveno no plenrio fez
profisso de f marxista. Ibid., 2005, p.51.
145
Pontes de Miranda sintetiza bem a inflexo da ideologia catlica: A doutrina catlica esperou realizar, por
meio do imperativo moral, a melhor distribuio dos bens da vida. No o conseguiu e provavelmente no o
conseguir nos pases em que ainda predomina. Mas, desde que reconheam os crentes, catlicos ou no,
[...] que os direitos do homem sua subsistncia passam frente dos seus direitos propriedade, nica
compatvel com o Cristianismo, as dificuldades cessam, e possvel uma civilizao crist no momento e
no futuro. MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1946. 2. ed. Rio de Janeiro: Max
Limonad, 1953. v.IV, p.464.
 76

Em relao ao esforo constituinte, Sobral Pinto acentuava que os novos governantes

no haviam realizado um s ato de prudncia enrgica e de viso sensata, culpando a
anarquia na mentalidade nacional e concluindo que a soluo no estava no anncio de
uma nova Constituio.

Em um dos primeiros nmeros de A Razo, jornal publicado em So Paulo por Plnio

Salgado e Francisco San Tiago Dantas, opositores intelectuais do liberalismo e da rpida
constitucionalizao, Sobral Pinto recomendava s figuras pblicas que abandonassem a
covardia e atacassem o liberalismo, que havia sido exaltado por muitas geraes. 146

Por outro lado, o processo de constitucionalizao ps-30 tem um componente que

no pode ser olvidado, qual seja, a influncia que, antes, e durante a Constituinte, foi
exercida pelo integralismo, por conta das complexas relaes entre o Catolicismo e o
Integralismo.147 Criada em 1932 a Ao Integralista Brasileira (AIB), a sua ideologia
nasce do processo de convergncia das idias autoritrias de direita numa sociedade em
transio, sob o impacto da nova situao internacional, marcada pela revoluo sovitica e
a contra-revoluo fascista.148

Em relao elite poltica emergente com a Revoluo de 30, as posies do

integralismo alternam-se entre o cortejo, a cumplicidade e o dio. 149 Apesar das
tendncias ideolgicas contraditrias no seu interior, a AIB metaboliza um conjunto de
componentes, em que se destacam nacionalismo e espiritualismo, a par da luta contra o
liberalismo e o socialismo, constituindo o primeiro movimento de massa no Brasil.

2.5.4 A luta pela Assemblia Nacional Constituinte e os seus obstculos

A convocao, a instalao e o funcionamento da Assemblia Constituinte foram

cercados dos perigos dos tempos sombrios, 150 pois

Desde o incio que pairava no ar uma constante ameaa ao funcionamento da

Assemblia Nacional Constituinte. Os trabalhos de sua instalao haviam
transcorrido num ambiente de grande tenso poltica. A corrente revolucionria
pelo tenentismo, fora contrria convocao da constituinte, preferindo

146
DULLES, John W. F. Sobral Pinto: a conscincia do Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2001, p.58.
147
LINZ, Juan. Prefcio segunda edio. In: TRINDADE, Hlgio. O integralismo (o fascismo brasileiro na
dcada de 30). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1979, p.XV.
148
TRINDADE, Hlgio. O integralismo (o fascismo brasileiro na dcada de 30). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel,
1979, p.277.
149
Ibid., 1979, p.278.
150
Tomo a expresso emprestada de ARENDT, Hanna. Men in dark times. New York: Harcourt, 1967.
 77

prolongar o perodo discricionrio, sob a alegao de que o programa da

revoluo no tinha sido completado. Mais de uma vez, o Clube 3 de Outubro
fizera pronunciamentos nesse sentido. Nem outra era a significao das repetidas
ameaas de chefes militares como Manuel Rabelo e Gis Monteiro, no Palcio
Tiradentes. A documentao da poca comprova a conspirao militarista que
tentou conquistar a presidncia da Assemblia para um elemento simptico aos
tenentes, Virglio de Melo Franco ou Cristvo Barcelos. Seria, assim, o passo
inicial para a candidatura de Osvaldo Aranha Presidncia constitucional.151

A Assemblia Constituinte foi objeto de conspiraes que, no limite, programavam o

seu fechamento. Um dos movimentos conspiratrios envolveu, inclusive, o ministro da
Guerra e o chefe do Estado-Maior do Exrcito, general Gis Monteiro.

Simbolicamente, um importante documento, enviado pelo comandante da 7

Regio Militar sediada em Recife a Ges Monteiro, marca o incio das
confabulaes e traa o seu significado e objetivo. Trata-se de um manifesto
resultante de entendimentos nos meios militares propondo que Exrcito e
Marinha intervenham no processo constitucional, em nome da nao, evitando
as exploraes polticas desencadeadas em torno da Assemblia Nacional
Constituinte. Para tanto, deveria ser adotada, imediatamente, a constituio de
Jlio de Castilhos. A reao militar visava basicamente a Constituinte, com suas
diretrizes polticas liberais, e no tanto a figura de Vargas enquanto chefe da
nao. No entanto, a situao evolui a tal ponto, envolvendo inmeros chefes de
regies militares, que chega a ser considerada ameaadora ordem legal,
exigindo uma interveno direta do prprio Vargas.152

De fato, temendo a volta dos polticos ao poder, a realizao das eleies em maio
e a convocao da Assemblia para novembro no foram do agrado dos tenentes, que
consideravam prematura a reconstitucionalizao do pas, assim como fora do seu
desagrado a instituio do Cdigo Eleitoral. 153 Sobretudo, porque no houve renovao
aprecivel nos quadros representativos, nem na mentalidade daqueles que se dividiram em
1929, na sucesso de Washington Luis. Em relao aos polticos, pode-se dizer que, nos

151
SILVA, Hlio; CARNEIRO, Maria Ceclia R. A lei e a revolta, 1934-1936. So Paulo: Trs, 1975, p.87.
152
GOMES, Angela Maria de Castro. Introduo, op. cit., 1980, p.52. Muito bem informado de todos os
movimentos realizados dentro do Exrcito, dispondo de fidelidade irrestrita da maioria dos interventores
do Norte, do Rio Grande do Sul e Minas Gerais, tendo slidos apoios em seu ministrio Juarez Tvora
(Agricultura), Antunes Maciel (Justia), Protgenes Guimares (Marinha) e outros, e possuindo uma
incrvel capacidade poltica de aguardar o momento oportuno, Vargas consegue vencer o movimento
conspiratrio sem provocar impactos, quer nos meios militares, quer nos meios polticos. Ges Monteiro
mantido no Ministrio da Guerra durante todo o perodo da sucesso presidencial, sem que se abra um
confronto aberto entre ele e Vargas, j que, se sua permanncia no cargo lhe dava recursos de poder,
permitia igualmente a Vargas uma proximidade til, bem como a exigncia de uma postura pblica de
comprometimento. Ibid., 1980, p.55.
153
No dia seguinte edio do Cdigo Eleitoral, ocorreu o empastelamento do Dirio Carioca, jornal
favorvel Assemblia Constituinte. Os desdobramentos do fato ocasionaram a crise dos demissionrios
gachos, isto , dos ministros gachos no Governo Provisrio, entre os quais o prprio ministro da
Justia, Maurcio Cardoso, decididamente favorvel constitucionalizao. Ver SILVA, Hlio. 1931 Os
tenentes no poder. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1972; GOMES, Angela Maria de Castro.
Introduo, op. cit., 1980.
 78

campos opostos, com poucas excees, quase todos apostolavam as mesmas idias e
praticavam atos semelhantes. 154

As duas principais foras que propiciaram a Revoluo de 30, os tenentes e as

oligarquias dissidentes, cedo explicitaram o conflito poltico que os colocavam em
antagonismo, com a manifestao de cosmovises opostas e a disputa pelos de loci de
poder. Destarte, os anos pr-constituintes so marcados pela vinda a lume de um leque
extensssimo de propostas ideolgicas, de modelos polticos, de receitas institucionais,
como pouco se tem visto no evoluir da histria poltico-constitucional brasileira, que no
escondiam o significado de luta pela direo poltica do pas. A ofensiva tenentista est
presente tanto na disputa por cargos na administrao pblica civil e militar nos planos
federal quanto na disrupo da guerra civil.

[...] articulando-se em torno do Clube 3 de Outubro, procurando criar as suas

prprias bases organizacionais de mobilizao social (referimo-nos s tentativas
de organizao das Legies Revolucionrias) e definindo melhor seu programa
poltico de ao, os tenentes realizam o esforo de conjugar a influncia que
ento exerciam no aparelho de Estado com a constituio de um slido e
autnomo instrumento de representao poltica. [...]155

Com um cabedal formidvel de recursos polticos, possibilitados pela legislao

excepcional editada na esteira do golpe de 3 de outubro, alm das interventorias, do
fechamento das assemblias legislativas e das cmaras de vereadores, da censura
imprensa, entre outros, o movimento tenentista avanava profundamente por sobre o
domnio das oligarquias. Por seu turno, as oligarquias afastadas ou preteridas se
rearticulavam. Como diz Angela Maria de Castro Gomes:

[...] dentro deste contexto poltico que se deve entender o debate em torno da
constitucionalizao do pas, anunciado desde 1931 pela prpria legislao do
Governo Provisrio e alimentada pela ao de diversas faces das oligarquias
regionais que procuravam mobilizar a opinio pblica nacional pelo retorno do
pas ordem legal. ainda dentro do mesmo contexto que se pode avaliar a
importncia das tentativas de reorganizao partidria e a variedade de
programas polticos que emergem no momento imediatamente posterior ao
encerramento da guerra civil, situando o fim do governo revolucionrio de
exceo. 156

A luta poltico-ideolgica em busca da, ou contra a, reconstitucionalizao acaba por

tornar-se o n grdio a desatar no confronto entre tenentes e oligarcas e a direo do
processo iniciado em 1930. Deste modo,

154
SILVA, Hlio, op. cit., 1972, p.30.
155
GOMES, Angela Maria de Castro. Introduo, op. cit., 1980, p.27.
156
Ibid., 1980, p.27.
 79

A campanha pela constitucionalizao ganha assim uma dimenso e um

significado poltico e ideolgico central para a dcada. Para certos setores
oligrquicos, afastados do poder a nvel estadual e nacional, ou frustrados na
expectativa de participao poltica em mbito federal, o retorno do pas ordem
legal passa a significar a possibilidade de retomada das posies polticas que
julgavam ter direito. Desta forma, o objetivo mais imediato da
constitucionalizao era o desalojamento dos elementos tenentistas dos postos
que ento detinham, atravs de um movimento de contestao do regime de fora
vigente. O instrumento para tal ao seriam, sem dvida, a reorganizao e
reativao das mquinas poltico-partidrias oligrquicas, cujo poder essencial
continuava residindo no controle exercido sobre o eleitorado rural. [...] 157

Em relao ao tenentismo, Edgard Carone destaca as frustraes que se lhe

sucederam com a derrota das suas bandeiras frente s tendncias oligrquicas e
conservadoras que constituem a maioria da Assemblia Nacional Constituinte:

O Tenentismo, apesar de sua fora de presso e programa, no conseguiu impor

a sua ideologia, pois as tendncias oligrquicas e conservadoras so maioria na
Assemblia Nacional Constituinte. Os dilogos speros dos deputados
tenentistas, apoiados pela presena constante do Clube 3 de Outubro nas galerias
no impedem que a maior parte de seus projetos seja derrotada. Dois pontos,
entretanto, marcam o seu pensamento, que a nacionalizao de riquezas do
subsolo e de guas, e a representao de classe.158

Ainda sobre o tenentismo, e ao seu lema vitorioso da nacionalizao das riquezas do

subsolo e das guas, aduz Edgard Carone:

a partir de 1930 que o tenentismo retoma os temas e, desde os manifestos

iniciais do movimento Brasil - Novo, Legio Revolucionria de So Paulo e do
Clube 3 de Outubro, se fala em decretao dos Cdigos de gua e de Minas,
alm do Florestal etc. A presso to grande e a nfase sobre o problema to
aguda que os deputados tenentistas vencem e includo na Constituio, art. 5,
pargrafo XIX, no item de competncia privativa da Unio o seu direito de
legislar sobre bens do domnio federal, riquezas do subsolo, minerao,
metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e a sua
explorao. 159

Ainda sobre o tenentismo, observa John D. Wirth que havia descompasso entre a sua
direo, adepta de alguma forma de economia regulada pelo Estado, e a elite poltica e
industrial da nao que no partilhava a convico dos jovens reformadores quanto
eficcia dos empreendimentos econmicos do governo. 160 Assim que

157
Ibid., 1980, p.28.
158
CARONE, Edgard. A repblica nova (1930-1937). Rio de Janeiro: Difel, 1976, p.180-181.
159
Ibid., 1976, p.181.
160
WIRTH, John D. A poltica do desenvolvimento na era de Vargas. Rio de Janeiro: FGV, 1976, p.66.
Ainda segundo este autor, os tenentes, responsveis pela segunda onda de nacionalismo depois de 1930,
objetivavam antes de tudo moralizar a poltica e a administrao do pas. Mas, se se pode dizer que tinham
um programa de desenvolvimento econmico, este consistia em centralizar a legislao e regular as
concesses. Assim que Juarez Tvora (Ministro da Agricultura) colocou a prospeco, concesso de
licenas e servios estatsticos sobre o controle do recm-criado Departamento Nacional da Produo
 80

[...] Roberto Simonsen, o industrial, afirmou inequivocamente que o Estado

devia ser um regulador, mas nunca um produtor. Tvora tencionava nacionalizar
os recursos naturais e a minerao atravs de legislao nos moldes do cdigo
italiano de 1927, mas a Assemblia Constituinte de 1933-34 diluiu as suas
propostas as estabelecer que s as jazidas de minrio e as fontes de potencial
hidrulico no exploradas na poca pertenceriam ao Estado. Em conseqncia,
muitas minas de propriedade estrangeira, inclusive a Itabira, escaparam, apesar
do cdigo de minas de 1934, que restringia a propriedade estrangeira.161

Permaneciam intocados os currais eleitorais sob o mando dos chefes polticos locais,
fundado no latifndio e nas condies que reduziam o trabalhador rural condio anloga
de escravo. Enfim, permaneciam os mecanismos de represso e de seduo prprios da
Repblica Velha, que deram azo busca da justia e representao contida na plataforma
da Aliana Liberal.

A aglutinao de diversos fatores, como a runa dos cafeicultores, o sopro das idias
sociais, o sentimento nacionalista e a feroz crtica que buscava desmoralizar a autoridade
dos parlamentos livres e patentear sua incapacidade para solver a crise das instituies de
governo, favoreceu a continuidade do poder pessoal. Tais fatores passaram a

[...] ascender no nimo de seu titular o desejo j dificilmente simulado de

garantir, sob tais escusas, o exerccio indefinido de suas prerrogativas de governo
absoluto, com poderes excepcionais completamente desatados de vnculos com o
Estado de Direito. No havia, pois, uma vontade poltica clara de retornar logo
aos moldes clssicos de funcionamento regular das instituies mediante o
restabelecimento da coparticipao do ramo parlamentar de governo.162

2.5.5 O Poder Executivo

Na esteira dos acontecimentos que levaram Getlio Vargas presidncia da

Repblica, foi editado o Decreto n 19.398, de 11 de novembro de 1930, verdadeira lei
orgnica, 163 institucionalizando os poderes do Governo Provisrio, o qual passou a exercer

Mineral (DNPM), enquanto Jos Amrico de Almeida (Ministro dos Transportes) mandou investigar o
contrato da Itabira e tudo fez para declar-lo nulo. Ibid., 1976, p.66.
161
Ibid., 1976, p.66-67.
162
GOMES, Angela Maria de Castro. Introduo, op. cit., 1980, p.28.
163
O Decreto n. 19.398, de 10/11/30, que instituiu o Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, estabeleceu: Art. 1 O Governo Provisrio exercer discricionariamente, em toda a sua
plenitude, as funes e atribuies, no s do Poder Executivo, como tambm do Poder Legislativo, at
que, eleita a Assemblia Constituinte, estabelea esta a reorganizao constitucional do pas. [...] Art. 2
confirmada, para todos os efeitos, a dissoluo do Congresso Nacional, das atuais Assemblias
Legislativas (quaisquer que sejam as suas denominaes), das Cmaras ou Assemblias Municipais, e
quaisquer outros rgos legislativos ou deliberativos, existentes nos Estados, nos Municpios, no Distrito
Federal ou no Territrio do Acre, e dissolvidos os que ainda o no tenham sido de fato. BRASIL. Decreto
n. 19.398, de 11 de novembro de 1930. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso
em: 10 abr. 2008.
 81

as funes tanto do Poder Executivo quanto do Legislativo, at que, eleita a Assemblia

Constituinte, estabelea esta a reorganizao constitucional do pas (art. 1). 164

Com base no mesmo decreto, fecharam-se todas as Cmaras Legislativas do pas, do

Congresso Nacional s Cmaras Municipais, e conferiu o Poder Legislativo federal ao
chefe da Nao. No mesmo ato, Getlio demitiu os presidentes de todos os Estados da
Federao (que haviam sido eleitos antes de 30), e os substituiu por interventores federais,
aos quais atribuiu o Poder Executivo e o Poder Legislativo, com competncia sobre as suas
respectivas unidades federativas. 165

Observe-se tambm que a derrota dos constitucionalistas paulistas de 1932 levou o

Governo Provisrio a expulsar do pas importantes lideranas que lhe faziam oposio.
Ademais, a figura do exlio interno ou externo fez com que lideranas, como Borges de
Medeiros e Arthur Bernardes, fossem postas fora da atividade poltica ostensiva. 166 Alm
do mais, as restries estabelecidas pela lei das inelegibilidades faziam com que, no
dizer de Raul Fernandes, por esmagadora maioria, a Assemblia fosse composta de
deputados partidrios do golpe de outubro de 1930. 167

Destarte, pelas prprias circunstncias revolucionrias, tanto a convocao e

instalao quanto o funcionamento da Assemblia Constituinte estiveram umbilicalmente
ligados agenda do Executivo, como a seqncia de fatos e decises o demonstram.
Cumpre ressaltar, todavia, que a convocao da Assemblia Constituinte esteve presente,
desde o primeiro momento, na retrica da nova poltica.

Aos interventores cabe o dever de arregimentao e unificao das foras polticas

estaduais, decadas e emergentes, no sentido de incorpor-las aos desideratos da nova
poltica central. 168 Afinal, a frustrao na organizao de um partido poltico nacional
compensava-se atravs da integrao pelo alto das organizaes nacionais. Getlio Vargas
164
Ibid., 2008.
165
Art. 4 Continuam em vigor as Constituies federal e estadual, as demais leis e decretos federais, assim
como as posturas e deliberaes e outros atos municipais, todos, porm, inclusive as prprias
Constituies, sujeitos s modificaes e restries estabelecidas por esta Lei ou por decretos ou atos
ulteriores do Governo Provisrio ou de seus delegados na esfera de atribuies de cada um. Ibid., 2008.
166
Somente pelo Decreto n. 24.297, de 28 de maio de 1934, foi concedida a anista aos participantes da
Revoluo de 1932. Por sua vez, o Decreto n. 24.776, de 14 de julho de 1934, suspendeu a censura
imprensa.
167
Discurso de saudao a Getlio Vargas na Assemblia Constituinte apud GOMES, Angela Maria de
Castro, op. cit., 1980, p.29.
168
Em So Paulo, o PD e o PRM da Repblica Velha unem-se e, com mais outros partidos, formam a
Chapa nica por So Paulo, com o sentido inicial de oposio ao Governo Provisrio e defesa do
federalismo.
 82

estava atento questo, alertando os interventores para o fato de que, quando a luta [...] se
transfere do prlio das armas para o das urnas [...] lgico que o mesmo esprito de
combatividade os mantm como parte da contenda. Diz mais o chefe do Governo
Provisrio que aos interventores deixo inteira liberdade na escolha da conduta a seguir,
todavia, tambm, a responsabilidade pelas conseqncias da resultantes, pois ningum
deve desinteressar-se pela organizao poltica do pas, principal objetivo das prximas
eleies. 169

Em 1 de novembro de 1932, o Governo Provisrio edita o Decreto n 22.040, 170 com

o objetivo de apressar e regular os trabalhos da Comisso Constitucional, criada para a
elaborao do anteprojeto de Constituio, a ser dirigido pelo Governo Provisrio
Assemblia Constituinte. A Comisso - criada em 14 de maio de 1932 e composta de
tantos membros quantos fossem necessrios elaborao do referido projeto e por forma
a serem nela representadas as correntes organizadas de opinio e de classe, a juzo do
Chefe do Governo - uma tentativa de dar resposta efervescncia que fez deflagrar, dois
meses depois, a Revoluo Constitucionalista.

oportuno tambm acentuar que, por determinao presidencial de fevereiro de

1931, estabeleceu-se comisso formada por Joaquim Francisco de Assis Brasil, Joo
Crisstomo da Rocha Cabral e Mrio Pinto Serva e destinada ao estudo e reviso da
legislao vigente , tendo em vista a apresentao de projeto de Cdigo Eleitoral. 171 Por
fim, por meio do Decreto n. 20.076, de 24 de fevereiro de 1932, foi institudo o Cdigo

169
Carta de Getlio Vargas a Carneiro de Mendona, interventor do Cear apud GOMES, Angela Maria de
Castro. Introduo, op. cit., 1980, p.31.
170
BRASIL. Decreto n. 22.040, de 1 de novembro de 1932. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
171
O Decreto n. 19.459, de 6 de dezembro de 1930, instituiu Comisso Legislativa, sob a presidncia de
honra do ministro de Estado da Justia, com o fito de elaborar os projetos de reviso ou reforma da
legislao civil, comercial, penal, processual da justia federal e do Distrito Federal, de organizao
judiciria do Distrito Federal, e de outras matrias indicadas pelo mesmo ministro. A Comisso dividir-
se- em subcomisses de trs membros, incumbida cada uma de determinado projeto de lei, podendo
tambm designar-se relatores individuais para o mesmo fim. Ademais, dispunha tambm que as
subcomisses e os relatores individuais recebero e apreciaro todas as sugestes que lhes forem enviadas,
e, logo que concludos, faro publicar os anteprojetos elaborados, a fim de sofrerem crticas e observaes,
que sero apreciadas fundamentalmente e atendidas, como merecerem, nos projetos definitivos. Os
projetos definitivos, proporo que forem concludos, sero remetidos, por intermdio do consultor geral
da Repblica, ao ministro de Estado da Justia, para serem promulgados por decreto, com as modificaes
que o governo possa julgar necessrias. Por fim, estabelecia que todos os decretos assim expedidos
entraro em vigor, nos prazos que determinarem, mas sero submetidos oportunamente aprovao do
Congresso Constituinte. BRASIL. Decreto n. 20.076, de 24 de fevereiro de 1932. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 83

Eleitoral, 172 para regular em todo o pas o alistamento eleitoral e as eleies federais,
estaduais e municipais (art. 1), com o que se procedia institucionalizao de princpios
e demandas que orientaram a Revoluo de 30. Segundo acentuava o chefe do Governo
Provisrio em relao nova poltica do Brasil, o Governo provisrio, a Revoluo
definitiva.173

O Cdigo Eleitoral proporcionou profundas mudanas, como o estabelecimento do

sufrgio universal e do voto direto e secreto, a instituio da Justia Eleitoral (com
funes contenciosas e administrativas) em substituio s comisses legislativas de
verificao de poderes,174 enfim, um conjunto de alteraes que consistiam nas propostas
da Aliana Liberal, no seu lema justia e representao. Ademais, o Cdigo Eleitoral de
1932 ampliava o colgio eleitoral, medida que, embora mantendo a idade de vinte e um
anos prevista tambm no texto constitucional de 1891 (art. 70, caput), estabelecia que
eleitor o cidado maior de 21 anos, sem distino de sexo, alistado na forma deste
Cdigo.175

Para as eleies para a Cmara dos Deputados e as Assemblias Legislativas,

passava-se a obedecer ao sistema de representao proporcional, 176 ultrapassando-se um
debate recorrente desde a poca do Imprio entre majoritaristas e proporcionalistas.

172
Ver, entre outros, CABRAL, Joo C. da Rocha. Cdigo Eleitoral da Repblica dos Estados do Brasil. 3.
ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1934; FERREIRA, Manoel Rodrigues. A evoluo do sistema eleitoral
brasileiro. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2001.
173
VARGAS, Getlio. A nova poltica do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1938. v.I, p.109-128.
174
Uma das pedras angulares da Repblica Velha, a verificao de poderes pela Cmara dos Deputados foi
mecanismo institudo durante o governo de Campos Sales, favorecendo o poder das oligarquias contra as
tentativas de oposio e organizando uma maioria arregimentada e resoluta, no dizer de Campos Sales.
De fato, a verificao de poderes, como bem observou Assis Brasil, substituiu-se eleio. E que
reconhecimentos! As crnicas autnticas da poca, as prprias atas dos corpos legislativos exibem casos de
se fazer um representante da nao por simples emenda, mandando trocar um nome por outro. E no
simplesmente isso, mas um nome que aparecia virtualmente sem votos por outro que os ostentava nos
papis eleitorais. A nica atenuante era no se tratar verdadeiramente de averiguar quem era mais votado,
porque ningum o era: as eleies figuravam na conscincia pblica como simples fantasmagoria.
BRASIL, Joaquim Francisco de Assis. Idias polticas de Assis Brasil. Braslia: Senado Federal; Rio de
Janeiro: FCRB, 1990. 3v., p.140. Ver, tambm, AMADO, Gilberto. Eleio e representao. Braslia:
Senado Federal, 1999.
175
O art. 4 do Cdigo Eleitoral estabelecia: No podem alistar-se eleitores: a) os mendigos; b) os analfabetos;
c) as praas de pr, excetuados os alunos das escolas militares de ensino superior. [...]. Por sua vez, a
qualificao fazia-se ex officio ou por iniciativa do cidado. Qualificavam-se ex officio: a) os magistrados, os
militares de terra e mar, os funcionrios pblicos efetivos; b) os professores de estabelecimentos de ensino
oficiais ou fiscalizados pelo Governo; c) as pessoas que exeram, com diploma cientfico, profisso liberal; c)
os comerciantes com firma registrada e os scios de firma comercial registrada: e) os reservistas de 1
categoria do Exrcito e da Armada, licenciados nos anos anteriores (art. 37).
176
Art. 38. [...] 2 Na eleio do Presidente da Repblica, dos Governadores dos Estados, dos membros do
Conselho Federal, ou para o preenchimento de vagas nas Cmaras Legislativas, prevalecer o princpio
majoritrio.
 84

Incluiu-se tambm no Cdigo Eleitoral a representao classista, fruto das presses

tenentistas, por meio do Clube 3 de Outubro.177

O significado do Cdigo Eleitoral, no que se refere ao processo de

reconstitucionalizao, foi enfatizado por Getlio Vargas em discurso na sesso solene de
abertura da Assemblia Nacional Constituinte, em 15 de novembro de 1933:

O governo revolucionrio, responsvel pelo saneamento dos costumes polticos

contra os quais a Nao se rebelou, no poderia cogitar de reorganiz-la
constitucionalmente, antes de aparelh-la para manifestar, de modo seguro e
inequvoco, a sua vontade soberana. A reforma eleitoral que era, para mim,
compromisso de candidato [...] tornou-se imposio inadivel ao assumir a
chefia do governo revolucionrio. De como cumpri esse compromisso de honra,
resistindo e sobrepondo-me presso dos acontecimentos, atesta-o o Cdigo
Eleitoral, j qualificado carta de alforria do povo brasileiro, e o pleito de 3 de
maio, do qual se disse, unanimemente, ser a eleio mais livre e honesta
realizada, at hoje, no Brasil.178

A emergncia da nova legislao eleitoral acabou por ter impacto sobre as eleies
para a Assemblia Constituinte, impactos esses reconhecidos mesmo por crticos severos
da democracia liberal. Azevedo Amaral destacou:

A Constituinte da segunda Repblica foi incontestavelmente o primeiro

exemplo, em toda a nossa histria poltica, de uma assemblia cujos membros
podiam ser encarados como autnticos representantes do eleitorado. O elemento
de fraude que porventura maculou o processo eleitoral foi to diminuto que de
modo algum afetou o carter verdico do pleito considerado em conjunto. A
Nao teve assim oportunidade do poder apreciar e julgar o valor da democracia
do sufrgio universal promscuo e da eleio direta em condies que, para o
meio brasileiro, podiam ser consideradas ideais. Alm das garantias de
independncia proporcionadas ao eleitor pelo voto secreto e pela atitude de
impecvel imparcialidade do governo durante o pleito, bem como da apurao
honesta dos resultados das urnas pela justia eleitoral, outro fator imprimiu
eleio da Constituinte um carter inequivocamente democrtico, no sentido
dado expresso pelos partidrios da democracia liberal. O eleitorado fora
consideravelmente reforado e as facilidades ao alistamento ex-ofcio ainda
engrossaram as fileiras dos cidados habilitados a levar os seus sufrgios s
urnas.179

Algo inusitado foi a presena de ministros, embora sem direito a voto, nas sesses da
Assemblia Nacional Constituinte.180 Na primeira sesso de trabalho da Assemblia,

177
Art. 142. No decreto em que convocar os eleitores para a eleio de representantes Constituinte, o
Governo determinar o nmero de representantes nacionais que a cada Estado caiba eleger, bem como o
modo e as condies de representao das associaes profissionais.
178
Mensagem lida Constituinte de 1933. In: VARGAS, Getulio, op. cit., 1938. v. III, p.29.
179
AMARAL, Azevedo. O Estado autoritrio e a realidade nacional. Braslia: UnB, 1981, p.73.
180
O Regimento Interno (Decreto n. 22.621/1933) estabelecia que aos Ministros de Estado reconhecido o
direito de comparecer s sesses da Assemblia Nacional sempre que o entenderem, ou quando forem
destacados pelo Chefe do Governo para assistirem ou tomarem partes nos debates. Em hiptese alguma,
tero direito a voto, embora permaneam no recinto, ocupando a bancada ministerial [...]. (art. 53, 5).
 85

Osvaldo Aranha, ento ministro da Fazenda, foi investido na liderana da maioria. Por
conseguinte, nos trabalhos da Assemblia tinha voz de comando quem, sequer, fora eleito
constituinte. No seu primeiro discurso na Assemblia, o lder da maioria salientou que o
Governo Provisrio, pela presena e pela palavra do seu grande chefe, acaba de dar-vos o
testemunho dessa segurana e dessa autoridade, entregando-vos, sem reservas, a
elaborao do estatuto fundamental e o exame dos seus prprios atos.

E enfatizou que foi-se a hora em que o lder trazia para a subservincia das
assemblias os ucases presidenciais e que no tem, nem ter o Governo a menor
interveno, nem na ordem, nem na orientao da elaborao constitucional. Todavia,
sibilinamente, advertia aos constituintes que, embora

esta deve ser obra vossa, feita com brevidade, porque estes so os reclamos da
opinio. [...] Nesse labor, que hoje iniciamos, [...] nenhum de vos ser capaz de
desviar o seu mandato de sua luta e patritica finalidade para outras que no
digam com as funes mesmas da Assemblia [...].

Pois,

[...] Se tal suceder, por ao interna ou perturbao externa, pode o povo ter a
certeza de que, em sua quase unanimidade, [...] haveremos de cumprir nosso
dever, dando ao Brasil uma Constituio que no seja madrasta do povo, mas a
me comum dos concidados. 181

Algum tempo depois, a exonerao de Oswaldo Aranha do Ministrio da Fazenda,

com a repercusso na liderana da Assemblia, um fato conflituoso, j que o nome
escolhido por Getlio Vargas para a liderana da maioria o do deputado do Partido
Social Democrtico (PSD) baiano Medeiros Neto, foi entendido como interferncia
indevida nos trabalhos constituintes. De qualquer forma, Medeiros Neto, apesar das
restries que lhe foram feitas, acabou sendo proclamado lder da maioria.

Todavia, nem tudo era presso e ameaa em direo Assemblia Constituinte. O

Governo Provisrio e, sobretudo, Getlio Vargas, tambm era alvo da presso e ameaa
em sentido contrrio. A Assemblia, alm de decidir sobre os atos governamentais, detinha
um trunfo de muita importncia: a ela caberia eleger o presidente da Repblica.

A presidncia da Assemblia Constituinte revelou-se motivo de grande preocupao

e foi objeto de cuidadosos arranjos polticos. Para tanto, auxiliado por Flores da Cunha e
Juraci Magalhes, interventores, respectivamente, do Rio Grande do Sul e da Bahia,
181
Apud SILVA, Hlio. 1934 - A constituinte. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1969, p.36.
 86

Getlio Vargas acabou por anular a manobra tenentista que queria pr um dos seus na
presidncia e, assim, garantir, num futuro prximo, a eleio do presidente da Repblica.

Ademais, frustrou-se a conspirao militar, que visava a impor a candidatura Gis

Monteiro presidncia constitucional, buscando repetir o que acontecera em 1891, durante
a primeira Constituinte republicana, ocasio em que Deodoro foi feito presidente da
Repblica.182 A presidncia da Assemblia acabou preenchida por Antnio Carlos de
Andrada, o oligarca dissidente da poltica de Washington Lus e um dos pr-homens da
Aliana Liberal.

Entre as decises/no-decises tomadas pela Assemblia que significavam algum

rasgo de independncia, autonomia, e agenda diferente das intenes do Governo
Provisrio, dos tenentes e de Getlio Vargas, a mais eloqente certamente foi a resistncia
subverso da pauta dos trabalhos constituintes, no sentido de antecipar a eleio
presidencial.

No discurso como presidente constitucional, pronunciado em 20 de julho de 1934, na

Assemblia Constituinte, dir este:

Ora, quem examinar atentamente a matria da nova Constituio verificar,

desde logo, que ela fragmenta e dilui a autoridade, instaura a indisciplina e
confunde, a cada passo, as atribuies dos Poderes da Repblica. [...] A
Constituio de 1934, ao revs da que se promulgou em 1891, enriquece os elos
da Federao: anula, em grande parte a ao do Presidente da Repblica,
cerceando-lhe os meios imprescindveis manuteno da ordem, ao
desenvolvimento normal da administrao: acorooa as Foras Armadas
prtica do facciosismo partidrio, subordina a coletividade, as massas proletrias
e desprotegidas ao bel-prazer das empresas poderosas; coloca o indivduo acima
da comunho.183

Por tudo, talvez Getlio Vargas, ao receber a notcia de que acabava de ser votada a
nova Constituio, teria dito: Serei o primeiro revisionista. 184 De modo geral, a
Constituio repetia o dilema j anotado por Mirkine-Guetzvitch, segundo o qual

As crises econmicas e financeiras exigem solues rpidas. Mas o Executivo

fraco, e por mais poderoso que seja nos textos legais, o Legislativo, peado pela
lutas dos partidos muitas vezes sem experincia e sem prtica parlamentar, torna-
se, na realidade, um poder fraco e incapaz. Assim, nem o Executivo, nem o

182
Ibid., 1969; GOMES, Angela Maria de Castro. Confronto e compromisso no processo de
constitucionalizao (1930-1935). In: FAUSTO, Boris (Org.), op. cit., 1983.
183
Apud GOMES, Angela Maria de Castro. Confronto e compromisso no processo de constitucionalizao
(1930-1935). In: FAUSTO, Boris (Org.), op. cit., 1983, p.36.
184
SILVA, Hlio, op. cit., 1963, p.563.
 87

Legislativo esto em condies de satisfazer s necessidades do estado e garantir

o funcionamento normal dos servios pblicos. 185

A Assemblia se reuniu sob um clima de apreenso, para no dizer de intimidao e

desconfiana, bem como de ressentimento, com a censura impedindo a imprensa de
acompanhar os seus trabalhos. A influncia de Getlio Vargas na Constituinte fica patente
com a elaborao de certos preceitos da Carta, p.ex., o art. 18 do Ato das Disposies
Transitrias, que aprovava todos os atos do Governo Provisrio, dos interventores federais
e dos delegados do mesmo governo, alm de excluir os seus efeitos de qualquer
apreciao judiciria. 186

2.5.6 O envolvimento popular

Observa-se um envolvimento talvez inusual para os tempos, conforme se pode

extrair das palavras de Carlos Maximiliano ao observar que, quando se reuniu a Comisso
de 91, um livro de ttulo impressionante, La Politique Exprimentale, de Lon Domat,
dominava as ruas e o recinto das Assemblias; agora, no incio dos anos 30, o autor da
moda Mirkin Guetsevitch, para a direita e para a esquerda. Observa ainda relator do
projeto de constituio:

Ora, exatamente como ele publicou os textos das Constituies do mundo, vejo
nos bondes, nos hotis, nos nibus, os livros dele em todas as mos e as
Constituies alem e austraca, e que sei, reboam nos ouvidos da gente de
manh at a noite. [].

185
MIRKINE-GUETZVITCH, B. As novas tendncias do direito constitucional. So Paulo: Nacional,
1933, p.26.
186
BRASIL. Constituio (1934). Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Disponvel
em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008. Deve-se observar que, quando
do lanamento do programa da Aliana Liberal, no Rio de Janeiro, em janeiro de 1930, Getlio Vargas j
tomara em conta o problema social, afirmando que no se pode negar a existncia da questo social no
Brasil e que se trata um dos problemas que tero de ser encarados com seriedade pelos poderes polticos,
pois, tanto o proletariado urbano como o rural necessitam de dispositivos tutelares e o programa mais
do povo do que uma viso de conjunto. Ver WOLKMER, Antnio Carlos. Constitucionalismo e direitos
sociais no Brasil. So Paulo: Acadmica, 1989, p.43. Todavia, confrontados o programa da Aliana
Liberal com o de Jlio Prestes, a diferena mnima, diz CARONE, Edgard. A repblica velha
(evoluo poltica). So Paulo: Difel, 1971, p.410. Especificamente sobre Getlio Vargas, lembra Robert
Levine: No sabemos ao certo at que ponto Vargas sofreu a influncia das ideologias fascistas das
dcadas de 20 e 30. O corporativismo brasileiro, emprestado do fascismo europeu, tambm influenciou o
New Deal. De maneira geral, porm, embora Vargas fosse um nacionalista, ele confiava mais no
pragmatismo do que na ideologia, o que contribua para a imprevisibilidade que o caracterizava. Mudava
de direo com freqncia, assim como seu contemporneo Franklin D. Roosevelt. E, como o outro
Roosevelt, Theodore, era um herege ortodoxo e um reformista conservador. LEVINE, Robert M. Pais dos
pobres? O Brasil da era Vargas. So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p.15. Ver tambm
LOEWENSTEIN, Karl. Brazil under Vargas. New York: Macmillan, 1942.
 88

[...] Dessas consultas apressadas, simplesmente aos textos, resulta um mal

formidvel, que j tenho apurado nos numerosos projetos de constituies
integrais ou parciais, que me chegaram e esto chegando s mos todos os dias.

O Brasil o Pas em que todo mundo sabe Direito, todo mundo discute Direito,
todo mundo fala sobre Direito. Eu recebi projetos integrais de constituies,
escritos por militares, engenheiros, mdicos, farmacuticos e advogados. Ontem,
ainda recebi dois. Todos os dias me chegam s mos.

Vejo que so exatamente outras tantas vtimas de Mirkin Guetsevitch. 187

Entre os subsdios apresentados Assemblia Constituinte, deve ser destacado o de

Borges de Medeiros, que anexou um anteprojeto detalhado de constituio no livro O
Poder Moderador na repblica presidencial, trazido luz em 1933. 188 Fundamentando-
se em Hans Kelsen e em Mirkine-Guetzevitch, entre outros, o esboo de constituio
oferecido por Borges Medeiros trata, no Ttulo II, da problemtica Dos Direitos Sociais,
com os captulos seguintes: A Famlia; As Associaes; A Educao; O Trabalho; A
Propriedade; A Economia Nacional; Os Nacionais.

Afinal, apesar do envolvimento da sociedade, nos bondes, nos hotis, nos nibus e
a problemtica constitucional a reboar nos ouvidos da gente de manh at a noite,
inclusive, com a apresentao de numerosos projetos de constituies integrais ou
parciais, escritos por militares, engenheiros, mdicos, farmacuticos e advogados, de
que falava Carlos Maximiliano, o momento final da Assemblia Nacional Constituinte
reverteu as expectativas que provocara, conforme anota Hlio Silva:

Quando, em 16 de julho de 1934, o Palcio Tiradentes acendeu as luminrias,

engalanado de flores, povoado de homens solenes e representativos, para a
promulgao da nova Carta, os mais lcidos sentiram que havamos perdido a
grande oportunidade e atirado pela janela a nica revoluo da Revoluo.

187
Discurso de Carlos Maximiliano pronunciado em novembro de 1933 apud SILVA, Hlio, op. cit., 1969,
p.62-64. Traduzido no Brasil por Cndido Motta Filho, o livro As novas tendncias do direito
constitucional. So Paulo: Nacional, 1933 mereceu elogioso prefcio de Vicente Ro, em que destaca que
o mtodo utilizado pelo autor , entre todos, o mais valioso. Por duas principais razes: - primeira, a
autenticidade direta e imediata de suas fontes; segunda, a preciso e evidente honestidade de suas
concluses. RO, Vicente. Mirkine-Guetzvitch e sua obra. In: MIRKINE-GUETZVITCH, B. As
novas tendncias do direito constitucional. So Paulo: Nacional, 1933, p.8.
188
Em confronto com a concepo castilhista de Repblica, de que tinha sido o artfice mais continuado,
Borges de Medeiros agora defendia o seguinte ponto de vista: Em nossa concepo, o rol do presidente
consistir em presidir a Repblica como o seu primeiro magistrado, e no como o seu primeiro leader
poltico, pelo que, separado dos poderes executivo, legislativo e judicirio, ele constituir o quarto poder
do Estado, o poder moderador da Repblica. MEDEIROS, Borges de. O poder moderador na repblica
presidencial. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2004, p.67-68. Na verdade, no grupo que
ascendeu ao poder com a Revoluo de 30, liderado por Getlio Vargas, houve componentes adeptos de
transplantar ao plano nacional a experincia rio-grandense. A propsito, ver, entre outros, RODRIGUEZ,
Ricardo Vlez. Castilhismo: uma filosofia da Repblica. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial,
2000; FREITAS, Dcio. O homem que inventou a ditadura no Brasil. 3. ed. Porto Alegre: Sulina, 1999.
 89

O pesquisador de Histria rel, com pesar, o juzo que os fundadores do novo

regime deixaram, testemunhando a sua desiluso. No era a Repblica dos
sonhos de nenhum deles...189

2.5.7 A evoluo dos trabalhos constituintes

Instalada em 15 de novembro de 1933, a Assemblia Constituinte promulgou a

Constituio em 16 de julho de 1934. No dia seguinte, elegeu Getlio Vargas presidente da
Repblica. No entremeio, um dos mais complexos momentos da vida institucional, com
continuidades e descontinuidades, de salto para o futuro e permanncias no passado, de
anseios e de ressentimentos. Afinal, a realizao da Assemblia Constituinte estava presa,
em boa medida, ao resultado da guerra civil em que o Governo Provisrio arrancara a
vitria pelas armas, mas sucumbira perante a mar montante das exigncias aos parmetros
da legalidade.

Em 16 de novembro, a Assemblia recebeu o anteprojeto da Subcomisso do

Itamarati, como ponto de partida dos debates parlamentares. Desde ento, apesar das
vicissitudes e incertezas do processo poltico, h o cumprimento de certo cronograma de
trabalho. A primeira etapa diz respeito atuao da Comisso Constitucional, a
denominada Comisso dos 26, com a apresentao das emendas dos deputados em sesses
plenrias. Seus trabalhos realizaram-se entre novembro de 1933 e maro do ano seguinte,
com a entrega de substitutivo ao anteprojeto da Subcomisso do Itamarati.

Na busca da racionalizao dos trabalhos, a Comisso Constitucional, a dos 26,

acaba atribuindo tarefas a sub-relatores de partes do substitutivo. A Comisso dos Trs -
presidente, vice-presidente e relator-geral - passa a reunir-se com os relatores parciais. A
tarefa no deixa de ser vista como tendente a apressar os trabalhos, como manobra para
realizar-se, logo, a eleio presidencial.

Ainda em janeiro de 1934, comeam a realizar-se as reunies da Comisso de

Reviso, para o exame dos substitutivos parciais. Em 24 de fevereiro, apresentado
Comisso dos 26 projeto de substitutivo, que, a partir de ento, tem tarefa de redao do
projeto constitucional. Em 7 de maro, o Dirio da Assemblia publicou o parecer e o
substitutivo apresentados Comisso de Reviso. Em 11 de maro, publicou-se a
Resoluo n 3, pela qual se reformava o Regimento Interno, com o fim de acelerar o

189
SILVA, Hlio, op. cit., 1969, p.24.
 90

trabalho constituinte. No incio de abril, o Projeto n 1-a/34 (substitutivo constitucional)

discutido, com a aposio de vrias emendas. 190

A partir de ento, inicia-se nova etapa dos trabalhos constituintes. Observa-se a

articulao das bancadas no interior da Assemblia, com o objetivo de aprovar em plenrio
as propostas, formando-se, ento, dois grandes blocos, a saber, o das grandes bancadas,
com o predomnio de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Bahia e So Paulo, e o das
pequenas bancadas.

Em 7 de maio, vota-se, em segundo turno, o projeto 1-B da Constituio, com as

emendas.

Em 5 de junho, a Constituinte aprova os atos do Governo Provisrio.

Em 16 de julho, a segunda constituio republicana promulgada. Todavia, a

Assemblia eleita em 1933 prorrogou os seus trabalhos, agora como legislatura ordinria,
at outubro, quando foram expedidos os diplomas dos deputados eleitos j na vigncia do
novo texto constitucional.

O historiador Hlio Silva descreve a expectativa que cercou o incio dos trabalhos
constituintes, inclusive, comparando-o com o da Assemblia Constituinte de 1946, nos
seguintes termos:

Para os que viram a solenidade de instalao da Assemblia Nacional

Constituinte, de 15 de novembro de 1933, aquela Casa se havia preparado para o
Momento supremo. E nunca mais teria a grandeza que foi abandonando o
plenrio, os gabinetes, os corredores, as escadarias. Em 1946, o prodgio no se
reproduziu. O Momento Supremo nunca se repete. Porque, naquela primeira data
longnqua, todo um povo, a nao inteira, acreditava na restaurao da
democracia (como se alguma vez tivesse sido instaurada). Em 1946, malgrado o

190
Joo Mangabeira criticou acerbamente o projeto da Assemblia Constituinte, formulado pela Comisso
dos Trs, acentuando que, onde [...] o projeto requinta o seu reacionarismo, no captulo da ordem
social, pois a tudo garantia, carinho e conchego para os ricos. Escrnio, desprezo e impiedade para os
pobres. Salienta que todo surto revolucionrio deve ser, por definio, um movimento para a esquerda,
procurando atender, por solues polticas traduzidas afinal em frmulas jurdicas, os interesses, as
necessidades, os sofrimentos das massas, espoliadas pelas minorias venturosas. Todavia, o pecado
mortal do projeto o seu reacionarismo. A sua [...] considerao para os ricos e o seu desprezo para os
pobres, da que como projeto de uma revoluo um contra-senso! Porque ele se confunde no tom frreo
da mais decidida reao. um projeto ancien rgime. Ao derredor da interveno nos estados (para
garantia das prerrogativas judicirias segundo o anteprojeto) e da Ordem Econmica e Social que se
reuniriam, solidrios no combate, todos os verdadeiros reacionrios ou adoradores do regulismo estadual
e do capitalismo insacivel. MANGABEIRA, Joo. Em torno da constituio. So Paulo: Nacional,
1934, p.166, 270, 171 e 32.
 91

silncio radioso da Paz mundial, transmudava-se apenas a ditadura do Estado

Novo, nas metstases recentes das oligarquias estaduais. [...].191

2.5.8 A representao popular na Constituinte

Joaquim Nabuco observa que, no Segundo Reinado,

j sob o ministrio Itabora, podia-se distinguir a separao entre os liberais, a

faixa radical. Um homem novo comeava a aparecer na poltica, e revelava,
desde os seus primeiros atos, uma independncia, uma fora, uma audcia, como
decerto ainda no se tinha visto, batendo s suas portas em nome de um direito
at ento desconhecido: o do povo. Era Silveira Martins. [...] o Sanso do
Imprio.

Todavia, observa tambm que, anos depois ele ser, talvez, dos nossos polticos o
mais conservador.192

Desde a entrada do povo na poltica, referida por esse, at a Constituinte de

1933/1934, no Brasil, por conta da representao classista, o povo ingressava pessoalmente
no foro constituinte. Em 16 de novembro de 1933, durante a primeira reunio de trabalho
da Assemblia Constituinte, Zoroastro Gouveia, antes filiado ao Partido Democrtico (PD)
de So Paulo e eleito como socialista, faz profisso de f no socialismo marxista, apesar de
considerar o possvel isolamento no colegiado, visto as idias marxistas serem novas no
Brasil. 193 De outra parte, a Constituinte teve a presena da representao da classe operria,
com vinte representantes, numa bancada que totalizava quarenta votos.194 Todavia, estes
se somavam maioria, salvo as excees apontadas. No havia reivindicaes das vrias
classes. Seus componentes no tinham nem o traquejo parlamentar, nem, em sua maioria, a
autoridade da cultura ou do relevo social que as outras bancadas exibiam. 195 No outro o

191
SILVA, Hlio, op. cit., 1969, p.21-22.
192
NABUCO, Joaquim. Um estadista do Imprio. 5. ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997. v. II, p.814-815.
193
SILVA, Hlio, op. cit., 1969, p.32. Afonso Arinos de Melo Franco tambm registra: [...] na Constituinte,
surgem, talvez pela primeira vez, na nossa histria constitucional, os representantes de um pensamento
socialista consciente e, reivindicador. Deputados como Acir Medeiros e Vasco de Toledo (representantes
classistas da categoria dos empregados) ou Zoroastro Gouveia e Lacerda Werneck, eleitos pelo Partido
Socialista de So Paulo, falam, na Assemblia, outra lngua, a lngua do operariado e do intelectual
reformista, se no revolucionrio. Ao lermos os seus discursos, nos Anais, sentimos a presena de qualquer
coisa de novo nos debates. [...] Sem dvida essas vozes perdem-se, ainda, abafadas na caudal da oratria
jurdica, poltica, ou teoricamente econmica e inconfundvel. Zoroastro Gouveia e Lacerda Werneck so
os melhores representantes parlamentares das novas aspiraes socialistas. FRANCO, Afonso Arinos de
Melo. Curso de direito constitucional brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1960. v.II, p.189.
194
O Decreto n. 22.653, de 20 de abril de 1993, estabelecia: Art. 1. Tomaro parte na Assemblia
Constituinte, com os mesmos direitos e regalias que competirem aos demais de seus membros, quarenta
representantes de associaes profissionais, tocando vinte aos empregados e vinte aos empregadores,
nestes includos trs por parte das profisses liberais e, naqueles, dois por parte dos funcionrios pblicos.
195
SILVA, Hlio, op. cit., 1960, p.66.
 92

reconhecimento de Martins e Silva, representante da classe dos empregados, quando se

apresentou ao plenrio da Assemblia:

A voz de um representante, genuinamente operrio, talvez no possa interessar a

uma Cmara de eruditos, se a encarnamos pelo lado da ilustrao; se, porm,
essa voz proletria for tomada pela sua sinceridade, tem que ser ouvida no s
com ateno, mas com o mais absoluto respeito.196

Na ocasio, Martins e Silva ponderou tambm que bancada proletria tinha como
pontos a defender a representao de classe, a aprovao das leis trabalhistas j editadas, a
manuteno dos princpios de assistncia social constantes do anteprojeto, a liberdade
absoluta da manifestao do pensamento, a justia trabalhista e a unificao do ensino,
com a sua gratuidade, alm da manuteno de salrio igual para trabalho igual, j prevista
no Anteprojeto. Ademais, defendia que a lei deve assegurar, nas cidades e nos campos,
salrio mnimo capaz de satisfazer as condies de existncia, as necessidades normais de
vida dos trabalhadores chefes de famlia. Enfatizou tambm a questo social, como um dos
problemas mais importantes para a pacificao da famlia brasileira, com a edio de
legislao capaz de solucionar a questo social, sem entrechoques violentos e sem
derramamento de sangue.

No entanto, o representante das classes trabalhadoras, vindo do Estado do Par,

recebeu a contradita do socialista Zoroastro Gouveia deputado por So Paulo e
proprietrio de banca de advocacia -, para quem os trabalhadores nacionais ho de estar,
forosamente, contra a organizao capitalista, porque somente a luta contra o capitalismo
representa a libertao do trabalho universal e que o trabalhador brasileiro sempre um
escravo do capitalismo, dos cacauais da Bahia, dos cafezais de So Paulo e das fbricas de
Pernambuco.

Para Martins e Silva, em total contraponto ao deputado marxista, haveria de criar a

poltica proletria brasileira, unida pela idia da ptria, sem importao estrangeira que o
nosso mal, no perturbar essa obra estupenda que se realiza no Brasil, alis, com o
prprio concurso do Governo revolucionrio e fazer para a nossa Ptria uma legislao
social perfeita com um projeto constitucional que sirva de exemplo a todas as naes
civilizadas do mundo. 197

196
Apud SILVA, Hlio, op. cit., 1969, p.69-70.
197
Apud SILVA, Hlio, op. cit., 1969, p.69-70.
 93

Mas, em suma, o que foi o processo constituinte de 1933/1934 e a sua resultante? Di-
lo Pontes de Miranda, ressaltando a contradio dolorosa nas trs almas diferentes em
seu texto:

Na Constituio de 1934 refletiram-se as tendncias divergentes do nosso tempo:

se bem que liberal, preocupou-se demasiado com a segurana, e da ter pendido
para o fascismo; posto que democrtica, temeu as lutas, e se prestou a ser
manejada contra a Democracia. Trs almas diferentes confundiam-se nela: a
democracia norteamericana, a das Constituies novas da Europa e a dos
exemplos italiano e alemo recentes. [...] 198

2.5.9 A Assemblia Constituinte e a questo social e econmica

A Constituio de 1934 introduziu a questo social e econmica, com os seus

consectrios, nos textos constitucionais brasileiros. J na segunda sesso da Subcomisso
Constitucional, encarregada de confeccionar anteprojeto a ser submetido Assemblia
Nacional Constituinte, Joo Mangabeira pontuou a alternativa entre a revoluo e a
reao que se antepunha na conjuntura, qual seja: [...] todas as constituies modernas
tm como orientao acabar com as desigualdades sociais. Se a constituio brasileira no
marchar na mesma direo, deixar de ser revolucionria para se tornar reacionria.
[...].199

Os debates ocorridos durante as reunies da Subcomisso do Itamarati demonstram a

disposio dos seus componentes em torno de formular um anteprojeto concorde com o
constitucionalismo social. Buscava a organizao da ordem econmica com fulcro nos
princpios da justia e nas necessidades da vida nacional, como o fito de garantir a todos
uma existncia digna do homem. A liberdade econmica do indivduo deveria se
conformar a tais parmetros.200

198
MIRANDA, Pontes. Comentrios constituio de 1946. 2. ed. Rio de Janeiro: Max Limonad, 1953, p.
466-467.
199
Acta da segunda sesso da Sub-comisso Constitucional, presidncia do sr. Mello Franco. In: AZEVEDO,
Jos Afonso de Mendona. Elaborando a constituio nacional: atas da Subcomisso elaboradora do
anteprojeto 1932/1933. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2004, p.20. Da mesma ata, consta
ainda que o sr. Jos Amrico manifesta-se no mesmo sentido. O sr. Ges Monteiro diz que ter de fazer
observaes medida que o Presidente conduzir a discusso do projeto do ilustre relator. Apia o ponto de
vista dos srs. Joo Mangabeira e Jos Amrico sobre a justia social, que a liberdade deve ser
subordinada ordem e igualdade sociais. Ibid., 2004, p.20.
200
Art. 1. A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da
vida nacional, de modo a garantir a todos uma existncia digna do homem. Dentro desses limites,
assegurada a liberdade econmica do indivduo.
 94

Quando da apreciao do artigo referente s empresas ou concesses de servios

pblicos, dissertando sobre o Estado brasileiro, pela Unio Federal e os Estados-
membros, Oswaldo Aranha observa que

a legislao universal, contatando a situao privilegiada das mesmas, tem

evoludo, no sentido de fazer com que o Estado - que lhes favorece esses lucros,
porque as coloca nas suas atividades, dentro do comrcio, numa situao
especial, decorrente da concesso que lhes deu - compartilha dos lucros em
excesso, que elas obtiveram, segundo norma limitativa traada como bsica . 201

E dava como exemplo, o da So Paulo Railway:

Tal que todo o caf de S. Paulo obrigado a transitar por ela. Ora, no justo
que o Estado, que, em virtude dos seus poderes, investiu determinada empresa de
tal situao privilegiada, no participe desses lucros, na maior parte, decorrentes
da atribuio especial ou concesso que ele lhe d.202

Conforme assinala Joo Mangabeira, o anteprojeto no se alistou no socialismo. Ao

contrrio, reconheceu, proclamou e garantiu a propriedade privada, ficando com a carta
de Weimar, com a torrente de pensadores contemporneos, que todos eles rejeitam a
concepo individualista da propriedade. Por conseguinte,

[...] O anteprojeto [...] no foi para a esquerda, nem para a direita. No aboliu a
propriedade, nem lhe conferiu, tambm, o cunho individualista, peculiar ao
direito romano e ao liberalismo burgus. Como sempre, ficou no meio termo.
No retrogradou ao passado; no antecipou o futuro. Permaneceu no presente,
considerando que a propriedade tem uma funo social, que lei compete
regular. Nisto combinam, nisto se acordam filsofos, juristas, economistas,
historiadores e socilogos modernos, numa dessas unanimidades consagradoras
dos fatos evidentes e inevitveis.203

A Subcomisso do Itamarati utilizou como modelo de trabalho a Constituio de

1891, mas como esta no incorporava os temas mais em voga do constitucionalismo
moderno, foi dada a alguns dos seus integrantes a relatoria de captulos e disposies
especiais, como a relativa ordem econmica e social, atribuda a Oswaldo Aranha. 204 No
final, no discurso de encerramento dos trabalhos da Subcomisso do Itamarati:

A Subcomisso fez o possvel, visando esse objetivo. Cada qual transigiu, cada
qual cedeu, conciliando sua doutrina com a situao atual do Brasil, com as
condies peculiares do nosso meio, da nossa raa, da nossa civilizao e da
nossa histria. Uma Constituio forosamente, inelutavelmente uma obra de

201
Acta da 38 Sesso da Sub-Comisso elaboradora do anteprojeto de Constituio. In: AZEVEDO, Jos
Afonso de Mendona, op. cit., 2004, p.730.
202
Ibid., 2004, p.730.
203
MANGABEIRA, Joo, op. cit., 1934, p.218-219.
204
Ibid., 1934, p.9. Ver tambm HILTON, Stanley. Oswaldo Aranha: uma biografia. Rio de Janeiro:
Objetiva, 1994 (especialmente, V - Reconstitucionalizao e Desencanto, 1932-1934).
 95

transao, entre as vrias correntes e foras que formam a estrutura da sociedade

a que ela vem servir. sobretudo e antes de tudo uma obra de polticos e no de
juristas. [...] 205

Em 1934, o constitucionalismo nacional passou a atribuir nova regulao

propriedade,206 dispondo que a Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia,
segurana individual e propriedade. E, embora garantido o direito de propriedade, tal
no poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei
determinar, devendo os Poderes Pblicos verificar, periodicamente, o padro de vida nas
vrias regies do pas.

No que diz respeito Ordem Econmica e Social, reconhecia-se o papel ativo do

Estado, com a conseqente interveno nas rbitas da poltica econmica e social. As
palavras de Joo Mangabeira, citadas acima, na segunda sesso da Subcomisso do
Itamarati, por meio das quais expusera o dilema da revoluo versus reao, isto ,
todas as constituies modernas tm como orientao acabar com as desigualdades
sociais. Se a constituio brasileira no marchar na mesma direo, deixar de ser
revolucionria para se tornar reacionria. 207
Em completa diferena com o texto
constitucional de 1891, a matria fora aceita pela Subcomisso do Itamarati, pelo

205
Acta da 51 Sesso da Sub-Comisso elaboradora do anteprojeto de Constituio. In: AZEVEDO, Jos
Afonso de Mendona, op. cit., 2004, p.1.029. Temstocles Brando Cavalcanti considerou que o
anteprojeto orienta-se por um caminho que no se afasta das nossas perspectivas mais prximas e fornece
aos homens que vo governar o pas um sistema bastante malevel para, dentro dele, orientar a soluo dos
problemas econmicos e que, embora acentuada a orientao liberal do projeto, no que diz com a
liberdade individual em tudo o que se refere ordem econmica ou social, faz a afirmao do princpio da
interveno do Estado [...] dando propriedade o seu verdadeiro conceito social, admitindo a interveno
do Estado nas empresas de servio pblico ou particular, criando, enfim, um novo direito de tendncias
socialistas. Destarte, o anteprojeto muito realizou num pas que ainda sofre a influncia das idias
escravocratas. CAVALCANTI, Temstocles Brando. margem do anteprojeto constitucional. Rio de
Janeiro: Irmos Pongetti, 1933, p.139, 140 e 146.
206
A Constituio de 1891 assegurava a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos
direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade e que o direito de propriedade
mantm-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante
indenizao prvia, alm do que as minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as limitaes que
forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria (art. 72, caput e 17). A
Constituio do Imprio estatua a inviolabilidade dos Direitos Civis, e Polticos dos Cidados Brasileiros,
que tem por base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantindo-se [...] o Direito de
Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem pblico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da
Propriedade do Cidado, ser ele previamente indenizado do valor dela. A Lei marcar os casos, em que
ter lugar esta nica exceo, e dar as regras para se determinar a indenizao (art. 179, XXII). Ademais,
responsabilizava os Ministros de Estado, entre outras hipteses, pelo que obrarem contra a Liberdade,
segurana, ou propriedade dos Cidados (art. 136, V).
207
Acta da segunda sesso da Subcomisso Constitucional, presidncia do sr. Mello Franco. In: AZEVEDO,
Jos Afonso de Mendona. Elaborando a constituio nacional: atas da Subcomisso elaboradora do
anteprojeto 1932/1933. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2004, p.20.
 96

substitutivo da Assemblia Constituinte e, por fim, pela prpria Constituio de 1934

(contida no Ttulo IV - arts. 115 a 143).

2.5.10 O texto constitucional produzido

O advogado Levi Carneiro, representante das profisses liberais, alertava j em

discurso pronunciado, em 6 de maio de 1934, na Assemblia Constituinte:

A preocupao do meio-termo conduzir a Assemblia a votar uma Constituio

inadaptvel s realidades histricas, polticas e sociais do pas. A seu critrio, ela
se apresenta ditatorial e haurida na autoridade daqueles dois poderes, (Poder
Executivo e Poder Legislativo) ameaando arrastar-nos a um sistema que seria
fatalmente rompido em um golpe de Estado.208

De fato, a Carta de 1934 no pde, sequer, ter a durao do documento de 1891.209

A Intentona Comunista de 1935 foi o pretexto que se teve para pr fim Constituio de
1934.210 A Carta de 1937 acabou por englobar as sucessivas medidas de exceo que, num
crescendo, respondiam ao clima social de medo, possibilitando a sua explorao por parte
da burguesia brasileira, no que se refere ao comunismo. Ademais, para os vitoriosos de
1937, em boa parte calcados na ideologia do constitucionalismo antiliberal, 211 o texto de
1934 no se coadunava com os novos tempos. De qualquer modo, apesar do
diagnstico/advertncia de Gilberto Amado, segundo o qual no h mais lugar para os
liberais, visto que o mundo, hoje, est dividido entre revolucionrios, a extrema esquerda
e reacionrios, a extrema direita, 212 as elites polticas na Assemblia Constituinte
recalcitravam em tal liberalismo. O mais grave, todavia, que era a hora das tendncias
fascistas.213

[...] Desta forma, poderamos caracterizar a Constituinte de 1934 no como um

fruto da revoluo e sim como uma exigncia da contra-revoluo. Num
primeiro momento, portanto, a luta pela constituinte vai funcionar como plo

208
CARNEIRO, Levi. Pela nova constituio. Rio de Janeiro: A. Coelho Branco Filho (Editor), 1936, p.83.
Ver tambm SERVA, Mrio Pinto. Problemas da constituinte. So Paulo: Casa Siqueira Sales Oliveira,
1933.
209
SILVA, Hlio, op. cit., 1969, p.24.
210
Para Azevedo Amaral, a Constituio de 1934 um monstro em que, alis como se poderia prever, se
amalgamaram em verdadeiro pandemnio ideolgico as doutrinas mais contraditrias, as tendncias mais
antagnicas e os pontos de vista mais irreconciliveis. AMARAL, Azevedo. O Estado autoritrio e a
realidade nacional. Braslia: UnB, 1981, p.74.
211
A propsito do constitucionalismo antiliberal brasileiro nos anos 30, ver, sobretudo, CAMPOS, Francisco. O
Estado nacional: sua estrutura, seu contedo ideolgico. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2001.
212
AMADO, Gilberto. Gilberto Amado, discursos parlamentares. Braslia: Cmara dos Deputados, 1979.
p. 268.
213
LIMA SOBRINHO, Barbosa. A presena de Alberto Torres: sua vida e pensamento. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1968, p.497.
 97

aglutinador, reunindo desde elementos explicitamente contrrios Revoluo de

1930, at elementos nitidamente revolucionrios, dentre os quais figuravam at
mesmo partidrios do governo Vargas. Somente num segundo momento que o
Governo Provisrio encampa esta proposta, esvaziando-a de seu contedo
oposicionista e colocando-a como inteno legtima de toda a nao, defendida e
encaminhada por aqueles que esto no poder, particularmente o prprio Vargas.
214

Talvez a palavra-chave para explicar a Constituinte de 1933/1934 seja: contra-

revoluo. Isto a diferencia das constituintes republicanas de 1891 e 1946, conseqncia
imediata dos fatos que ocasionaram a queda da monarquia e a derrocada do Estado Novo.
Por conseguinte, a Constituinte dos anos 30 tem trs momentos distintos: a retrica dos que
derrubaram a Repblica Velha; as presses das oligarquias derrubadas em 1930 em
coalizo formal ou informal dos setores que, mesmo tendo participado do esforo
revolucionrio, encontravam-se marginalizados; a encampao do fato pelo Governo
Provisrio, mais precisamente por Getlio Vargas, que, vitorioso pelas armas na
Revoluo Constitucionalista de 1932, no pode mais sopitar a mar montante constituinte.
Era inevitvel, doravante, aquilo que Raul Fernandes, relator-geral da Assemblia
Constituinte, chamou a sano moral da legalidade, isto , o batismo da legalidade
vindo cobrir com o manto da sua majestade a obra de fora realizada em outubro de
1930.215

2.5.11 Alberto Torres e Rui Barbosa

Se a Constituinte de 1891 teve em Rui Barbosa216 o seu principal guia intelectual, a

Constituinte de 1933/1934, pelo menos da perspectiva de uma das suas foras atuantes os
tenentes , o substituiu por Alberto Torres. Foi este quem, em 1933 e 1934, presente ao

214
GOMES, Angela Maria de Castro. Confronto e compromisso no processo de constitucionalizao (1930-
1935). In: FAUSTO, Boris (Org.). Histria geral da civilizao brasileira: sociedade e poltica (1930-
1964). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1983, p.13-14.
215
FERNANDES, Raul apud GOMES, Angela Maria de Castro. Introduo, op. cit., 1980, p.29. O estatuto
poltico de 16 de julho de 1934, elaborado por aquela Constituinte, to inequivocamente representativa da
vontade das massas eleitorais expressa em sufrgio direto, um monstro em que, alis como se poderia
prever, se amalgamaram em verdadeiro pandemnio ideolgico as doutrinas mais contraditrias, as
tendncias mais antagnicas e os pontos de vista mais irreconciliveis. A Constituio de 1934 rene de
fato, na mais estranha convivncia, as correntes de pensamento poltico mais disparatadas. [..] A
Constituio elaborada por aquela assemblia no era um estatuto orgnico nacional, mas uma espcie de
tratado que abrangia na sua rbita enorme todas as coisas divinas e humanas. Realmente, a Constituio de
16 de julho, que comeava ocupando-se de teologia, encerrava a sua interminvel cadeia de artigos
prescrevendo regras ortogrficas [...]. AMARAL, Azevedo, op. cit., 1981, p.74-75.
216
Ver, entre outros, BARBOSA, Rui. Pensamento e ao de Rui Barbosa. Braslia: Senado Federal, 1999.
 98

debate e ansiedade dos tenentes,217 teve as suas obras como livros de cabeceira dos
reformadores do momento.

Em A desordem: ensaio de interpretao do momento, publicado em 1932, Virgnio

Santa Rosa, por exemplo, v em Alberto Torres o modelo que se ope a Rui Barbosa, em
quem faltaria tudo como pensador e socilogo, sobrando-lhe unicamente os dons de um
estilo rico e poderoso que teria operado milagres, se traduzisse acaso as verdades dum
Alberto Torres.218 Evidentemente, um estrato social que cultivava naqueles anos a
hostilidade aos carcomidos e a tudo que se aproximasse dos mtodos e comportamento
polticos, os tenentes viam em Rui Barbosa o modelo a ser exorcismado. Como diz
Barbosa Lima Sobrinho,

[...] Abaixo os polticos! Era um protesto unnime que crescia diante de Rui
Barbosa, que eles consideraram mais culpado pelo fato de no haver aproveitado
melhor os dons excepcionais que, se aplicado de outra forma, poderia ter
encontrado a palavra de ordem da redeno nacional, desde que se no
extraviassem no formalismo das questes jurdicas, nos descaminhos da
erudio, na selva selvagem das polmicas implacveis. E o vcio maior, que
esterilizava o Brasil, era a ausncia de um contato direto com a realidade, contato
que Alberto Torres procurava de todos os modos, sacrificando a esse esforo o
xito de sua carreira poltica, as ambies de homem pblico, as horas de lazer,
as preocupaes de prestgio e de prosperidade.219

Convm afirmar, todavia, que merece recuperao o industrialismo de Rui

Barbosa, a partir da crtica desenvolvimentista.220 Se certo que tinha afeio pelo

217
LIMA SOBRINHO, Barbosa, op. cit., 1968, p.507. Angela Maria de Castro Gomes, tratando da
problemtica da centralizao versus descentralizao, e busca de um papel afirmativo para a Unio
Federal, tambm observa: Lideravam tal tendncia as foras polticas vinculadas ao tenentismo. Tais
foras, apesar de uma srie de divergncias em termos de medidas concretas, harmonizavam-se neste nvel
mais geral da anlise e do encaminhamento poltico. No interior dessa temtica, deve ser ressaltada a forte
recorrncia ao pensamento de Alberto Torres como base de respaldo crtico e como recurso de autoridade
na defesa de determinadas solues alternativas. A presena deste nome to palpvel que sua simples
meno em plenrio acabaria por se transformar, no folclore poltico da poca, em smbolo de identificao
com a orientao poltica dos tenentes. GOMES, Angela Maria de Castro, op. cit., 1983, p.58.
218
ROSA, Virgnio Santa. A desordem: ensaio de interpretao do momento. Rio de Janeiro: Schmidt, 1932, p.59.
219
LIMA SOBRINHO, Barbosa, op. cit., 1968, p.506. No programa revolucionrio do Clube 3 de Outubro,
editado em 1932, observa-se: A Repblica passada foi toda uma mentira. Estudos e indagaes
determinaram, nitidamente, os principais fatores da falncia do regime poltico inaugurado em 89: a falta
de cultura do povo e o divrcio entre a Constituio de 24 de fevereiro e a realidade brasileira. Apurando
bem, a responsabilidade maior deve caber ao pacto de 91. Houvesse, na lei das leis, dispositivos que
cuidassem, precavida e eficientemente, da educao do povo, problema primordial, outros teriam sido a
evoluo e o desenvolvimento da primeira repblica. UNIVERSIDADE DE BRASLIA. A revoluo de
30: textos e documentos. Braslia: UnB, 1982, p.84.
220
Seu industrialismo, outrora muito acusado, em seguida se recuperando aos olhos de uma crtica
desenvolvimentista, foi desmontado, a pretexto de fracassar em meio a uma grande crise, a do
Encilhamento. O principal demolidor: Joaquim Murtinho, liberal econmico principalmente contra o
protecionismo s empresas nascentes, em nome de um cruel darwinismo social (mero poder do mais forte)
que no admitia sequer a previdncia social (quanto ao socialismo, nem falar, no passaria da volta da
sociedade escravido), mas bem que Murtinho soube ajudar a agricultura tradicional, ao defender a
 99

liberalismo vitoriano,221 ainda no final do Imprio j proclamava a necessidade da liberdade

religiosa, da democratizao do voto, da desoligarquizao do Senado, da desenfeudao
da propriedade e da federao.222

Depois, quando da campanha formulava um programa mais ousado de interveno

social e econmica, para responder questo - mas somos uma nao agrcola. E por que
no tambm uma nao industrial?, ressaltando um plano de reformas em que se
destacavam: 1. casas de operrios; 2. trabalho de menores; 3. horas de trabalho; 4. regalias
s mes operrias; 5. garantia de seguro aos acidentes do trabalho, com incluso dos
trabalhadores agrcolas, cuja omisso brada aos cus; 6. seguro operrio; 7. igualdade
dos sexos ante o trabalho; 8. salrio mnimo fixado em lei para os menores; 9. extino ou
reduo do trabalho noturno; 10. trabalho em domiclio; 11. garantia de salrio durante
certo prazo de gravidez e depois do parto; 12. armazns de venda aos operrios.223

2.6 A Constituinte e a Constituio de 1946

Nas Constituintes de 1823, 1891 e 1934, havia, entre os

que nelas se congregaram, um sentimento de f
profunda na perenidade das obras a que se dedicavam.
Creio que esta a mais ctica, a mais melanclica das
Assemblias Constituintes que j se reuniram no Brasil.
Nenhum de ns parece que acredita estar construindo
para os sculos.
Aliomar Baleeiro

2.6.1 A convocao da Assemblia Nacional Constituinte

Ainda sob a direo de Getlio Vargas, a partir do incio de 1945, comeou-se a

promover a distenso poltica. 224 Primeiramente, por meio do Ato Adicional (Lei

reduo das taxas sobre as exportaes do caf. Afinal de contas, quem o fez Ministro da Fazenda era
Campos Sales com os interesses paulistas que representava. CHACON, Vamireh. Vida e morte das
constituies brasileiras. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p.113. Ver tambm MANGABEIRA, Joo. Rui:
o estadista da Repblica. Braslia: Conselho Editorial, Senado Federal, 1999.
221
Orgulhava-se de ter estudado as instituies britnicas melhor que ningum. Suas admiraes inglesas
maiores: o economista John Stuart Mill e o estadista William Gladstone, prottipos mximos do
liberalismo vitoriano, sombras imensas do fim do sculo XIX que preparou o esprito de Rui e o acolheu
no desterro. CHACON, Vamireh, op. cit., 1987, p.108.
222
MANGABEIRA, Joo, op. cit., 1999.
223
Ibid., 1999, p.317.
224
Escrevendo sobre o esprito da Constituio de 1946, Hermes Lima assinalava que a Constituinte de 46
trabalhou com o mesmo esprito da de 34. Essencialmente, nada inovou. Se cotejarmos as duas Cartas,
verificaremos que, embora existam diferenas, a verdade que a base da organizao poltica, a base da
organizao institucional e o esprito dessa organizao so idnticos, numa e noutra Constituio.
 100

Constitucional n. 9, de 28 de fevereiro de 1945), estabeleceu-se que, no prazo de noventa

dias, seriam fixadas as datas das eleies para a presidncia da Repblica, Cmara dos
Deputados e Conselho Federal, 225 governadorias dos Estados e Assemblias Legislativas.
Por conseguinte, deixava-se para trs o plebiscito previsto pela Constituio de 1937.226 De
acordo ainda com a Lei Constitucional n. 9/45, instaladas as casas legislativas, o presidente
perderia a faculdade de legislar por leis constitucionais e decretos-leis, e as casas
legislativas passariam a emendar a Constituio de 1937 e a legislar ordinariamente.

Ademais, a Lei Constitucional n. 9, de 28 de fevereiro de 1945, considerava que a

eleio de um Parlamento dotado de poderes especiais para, no curso de uma legislatura,
votar, se o entender conveniente, a reforma da Constituio, supre com vantagem o
plebiscito de que trata o art. 187 desta ltima e, tambm, que o voto plebiscitrio
implicitamente tolheria ao Parlamento a liberdade de dispor em matria constitucional.

Depois, promoveu-se a anistia de todos os presos polticos, por meio do Decreto-lei

n. 7.474, de 18 de abril. 227 Em 28 de maio, conforme o prazo estipulado pela Lei
Constitucional n. 9/45, editou-se o Decreto-lei n. 7.586, 228 que marcou as eleies para 2
de dezembro do mesmo ano.

Enquanto isso o movimento queremista ganhava as ruas, estimulado pelo prprio

presidente da Repblica e apoiado, inclusive, pelo PCB, a defender a Constituinte com
Vargas.

Acrescentava que, tanto a Constituinte de 34, como a de 46, foram Assemblias preocupadas sobretudo
em impedir que um Executivo avassalador, de tendncias discricionrias, dominasse a cena pblica.
LIMA, Hermes. O esprito da Constituio de 1946. In: INSTITUTO DE DIREITO PBLICO E
CINCIA POLTICA. Estudos sobre a constituio brasileira. Rio de Janeiro: FGV, 1954, p.14 e 16.
225
A Constituio de 1937 estabelecia: Art. 50 - O Conselho Federal compe-se de representantes dos
Estados e dez membros nomeados pelo Presidente da Repblica. A durao do mandato de seis anos.
Pargrafo nico - Cada Estado, pela sua Assemblia Legislativa, eleger um representante. O Governador
do Estado ter o direito de vetar o nome escolhido pela Assemblia; em caso de veto, o nome vetado s se
ter por escolhido definitivamente se confirmada a eleio por dois teros de votos da totalidade dos
membros da Assemblia. A LC n 9/45 deu a seguinte redao: Art. 50. O Conselho Federal compe-se
de dois representantes de cada estado e do Distrito Federal, eleitos por sufrgio direto. A durao do
mandato de seis anos. BRASIL. Constituio (1937). Constituio dos Estados Unidos do Brasil.
Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
226
Art 187 - Esta Constituio entrar em vigor na sua data e ser submetida ao plebiscito nacional na forma
regulada em decreto do Presidente da Repblica. Ibid., 2008.
227
BRASIL. Decreto-lei n. 7.474, de 18 de abril de 1945. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
228
BRASIL. Decreto-lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 101

O TSE, em 2 de outubro, resolvera sobre duas consultas, uma formulada pelo recm
criado Partido Social Democrtico (PSD) e outra pela Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB)-Distrito Federal. A primeira pedia resposta para a seguinte questo: quais os
poderes reais que competiro ao futuro parlamento?. A outra solicitava esclarecimento
sobre se o parlamento a ser eleito em 2 de dezembro de 1945, alm da funo legislativa
ordinria, exercer, em face da lei constitucional n. 9, funes de assemblia constituinte.
A deciso, por maioria, deu-se no sentido de conhecer das consultas formuladas e declarar
que o Parlamento nacional que ser eleito a 2 de dezembro de 1945, alm das suas funes
ordinrias, ter poderes constituintes, isto , apenas sujeitos aos limites que ele prescrever.

Alguns dias depois, o presidente do TSE e do STF, agora investido na presidncia da

Repblica, em virtude do golpe que derrubou Getlio, editava a Lei Constitucional n. 13,
de 12 de novembro de 1945, segundo a qual os representantes eleitos a 2 de dezembro de
1945 para a Cmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-o no Distrito Federal,
sessenta dias aps as eleies, em Assemblia Constituinte, para votar, com poderes
ilimitados, a Constituio.229

Coube ainda ao presidente Jos Linhares resolver a questo dos poderes do

presidente da Repblica, durante os trabalhos da Assemblia Constituinte, por meio da Lei
Constitucional n. 15, de 26 de novembro de 1945. Tal lei, considerando que, enquanto a
Assemblia funcionar como Constituinte, a administrao do pas no prescindir de
providncias de natureza legislativa, estabelecia que em sua funo constituinte ter o
Congresso Nacional, eleito a 2 de dezembro prximo, poderes ilimitados para elaborar e
promulgar a Constituio do pas, ressalvada a legitimidade da eleio do presidente da
Repblica (art. 1). E que,

enquanto no for promulgada a nova Constituio do pas, o presidente da

Repblica, eleito simultaneamente com os deputados e senadores, exercer todos
os poderes de legislatura ordinria e de administrao que couberam Unio,
expedindo os atos legislativos que julgar necessrios. (art. 2).230

229
Entre os consideranda, destacava-se que o Tribunal Superior Eleitoral interpretou como sendo
constituintes os poderes que, nos termos da lei constitucional n 9, de 28 de fevereiro de 1945, a Nao vai
outorgar ao Parlamento, nas eleies convocadas para 2 de dezembro de 1945, bem como a convenincia
de pr termo s controvrsias ento suscitadas a respeito do julgado, em torno da legitimidade e da
extenso dos poderes que a Nao delegar ao parlamento. Decidia-se, tambm, que, promulgada a
Constituio, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal passaro a funcionar como Poder legislativo
ordinrio.
230
BRASIL. Constituio (1937). Lei Constitucional n 15, de 26 de novembro de 1945. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 102

Ademais, jungia tambm a Assemblia, no que diz respeito a decidir sobre o

mandato presidencial, dispondo que o perodo presidencial do Presidente eleito a 2 de
dezembro de 1945 e a durao da legislatura eleita na mesma data sero os que forem
estabelecidos, pela Assemblia Constituinte, para os presidente e legislaturas futuras (art.
3).

Pelo Decreto-lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945, que regulou, em todo o pas, o

alistamento eleitoral e as eleies a que se refere o art. 4 da Lei Constitucional n. 9, de 18
de fevereiro de 1945, os lugares no preenchidos com a aplicao do quociente eleitoral
e dos quocientes partidrios so atribudos ao partido que tiver alcanado maior nmero de
votos, respeitada a ordem de votao nominal de seus candidatos (art. 48). 231

Diferentemente do pleito para a Constituinte dos anos 30, agora, as eleies

consistiram em votar em senadores e deputados federais, respectivamente, pelo sistema
majoritrio e pelo sistema proporcional. Sendo aquele decreto editado com a finalidade de
dirigir as eleies que marcaram o restabelecimento do regime democrtico, restabeleceu
os rgos da Justia Eleitoral, extintos na Carta de 1937, confirmou quela as mesmas
atribuies estabelecidas pela Constituio de 1934 e pelo Cdigo Eleitoral de 1935 e
trouxe-lhe outras competncias, entre as quais ordenar o registro dos partidos polticos e
dos candidatos presidncia da Repblica e Constituinte.

Em 1945, foi estabelecido que os candidatos no poderiam disputar eleies sem o

apoio de partidos, alianas ou coligaes partidrias, admitindo-se, inclusive, que, nos
pleitos majoritrios, o candidato pudesse inscrever-se em mais de uma legenda, e tornando-
se obrigatria a constituio de partidos nacionais.

2.6.2 Partidos e sistema partidrio na conjuntura constituinte

Conhecidos os resultados eleitorais, o PSD foi o nico partido a eleger, sem

coligao, deputados em todos os Estados, no Distrito Federal e no Territrio do Acre,
sendo o mais votado em todos os Estados, com exceo do Cear, Piau, Paraba e Bahia.

231
BRASIL. Decreto-lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 103

Minas Gerais, Rio Grande do Sul, So Paulo e Pernambuco detinham as maiores

bancadas. 232

O PSD acabou por deter a presidncia da Repblica e a da Assemblia Constituinte.

Alm do mais, ocupou a presidncia e a relatoria da Comisso Constitucional, presidiu oito
subcomisses (88,8%) e ocupou a relatoria de quatro delas (44,5%).

A representao da UDN era composta por muitos carcomidos, 233 isto ,

remanescentes da Repblica Velha, alm de tenentes, como Juarez Tvora e Juraci
Magalhes, inconformados com a decretao do Estado Novo. Tambm,

[...] A ela se filiavam os desiludidos, os deserdados de 30, como Virglio de Melo

Franco, preterido, desprezado e rejeitado, depois de ter sido, ao lado de Osvaldo
Aranha, a alma pensante, dnamo e motor da revoluo. Estavam tambm os
emergentes do fugaz e efmero regime de 34, como o mineiro Pedro Aleixo, de
quem Getlio se serviu para desbancar da presidncia da Cmara seu parceiro e
aliado, ex-presidente de Minas, Antnio Carlos, dirigente mximo da Aliana
Liberal [...]. Como o dele, era o caso de Odilon Braga, ministro de Getlio que,
semelhana de Juraci Magalhes e Flores da Cunha, inconformado com o Estado
Novo, rompeu com o ditador, tornou-se seu adversrio [...]. A todos, muitos
antigos adversrios, uniam apenas sentimentos comuns: o dio de uns, o despeito
de outros.234

Em suma, a UDN da Assemblia Constituinte de 1946 compunha-se dos membros

das oligarquias destronadas a partir de 1930, antigos aliados de Getlio Vargas, partcipes
do Estado Novo, alm dos liberais nos Estados e das esquerdas.235 A respeito da
composio da UDN, Afonso Arinos destacava que havia duas direitas antidemocrticas
aninhadas na UDN: uma que detestava a herana varguista e aspirava ditadura militar por
motivos polticos, e outra que tendia tambm para a ditadura militar, mas por
reacionarismo econmico e hostilidade ao progresso social. 236

232
HIPPOLITO, Lcia. De raposas e reformistas: o PSD e a experincia democrtica brasileira, 1945-1964.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.
233
Entre os prceres da Repblica Velha na Assemblia Constituinte, destacavam-se, entre outros, o presidente
Melo Viana (PSD-MG), que fora o vice-presidente de Washington Lus e apoiara Jlio Prestes; o ex-presidente
da Repblica Artur Bernardes (chefe do Partido RepublicanoPR); o vice-presidente da Assemblia Constituinte
Otvio Mangabeira (UDN-BA), ministro das Relaes Exteriores de Washington Lus.
234
NOGUEIRA, Octaciano. A constituinte de 1946. Getlio, o sujeito oculto. So Paulo: Martins Fontes,
2005, p.14-15. Sobre a UDN na Constituinte, ver tambm BENEVIDES. Maria Victoria de Mesquita. A
UDN e o udenismo: ambigidades do liberalismo brasileiro, 1945-1965. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981.
235
Ibid., 1981. Ademais, segundo a mesma autora, na combinao de interesses da burguesia, dos militares e
dos liberais aliados esquerda, que levaram queda de Getlio Vargas em 1945, deve-se observar uma
srie de encontros entre Virglio de Melo Franco, secretrio geral da UDN, e o Gen. Gis Monteiro,
visando assegurar as garantias das Foras Armadas de que as eleies se realizariam em clima
democrtico. Ibid., 1981, p.56.
236
Apud BENEVIDES. Maria Victoria de Mesquita, op. cit., 1981, p.15.
 104

A UDN elegeu 77 deputados, alm de um da Esquerda Democrtica, e dez

senadores.237 Ficou em segundo lugar, contando que o PSD fizera 151 deputados e 26
senadores. O comportamento udenista durante a Constituinte foi de uma frente e no de um
partido. Assim,

Ao abandonar sua misso ostensivamente oposicionista, passa a expressar a

prpria ambigidade na ao poltica: no age contra nem a favor, na indeciso
de princpios que oscilam entre a intransigncia original de Virglio de Mello
Franco [...], a fixao juridicista de Prado Kelly e o realismo elegantemente
adesista de Otvio Mangabeira e Juraci Magalhes.238

Um dos seus prprios lderes, Carlos Lacerda, avaliando o papel exercido pela UDN,
durante a Assemblia Nacional Constituinte, apontando a tentativa de recuperao
populista do partido, considerou:

E a Constituinte chegou ao seu fim, um pouco melancolicamente, e a alguns

elementos tentaram uma recuperao populista do partido. Em primeiro lugar,
intil, porque no deu certo; em segundo lugar, demaggica, porque no era
sincera; em terceiro lugar, incompetente politicamente. Por exemplo, o Paulo
Sarazate introduziu um artigo para participao dos operrios nos lucros das
empresas, artigo que nunca conseguiu regulamentar, porque dependia de
regulamentao em lei ordinria, e nunca ningum chegou a uma frmula
matemtica capaz de garantir e de interessar o operrio na participao do lucro
[...]. Ento era medida incua, puramente demaggica, que no teve a menor
influncia sobre o operariado em relao UDN [...].239

O Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) fez 22 deputados e dois senadores. Sua

representao estava umbilicalmente ligada a Getlio Vargas, que, por tal legenda, fora
eleito senador em So Paulo e deputado no Rio Grande do Sul, Bahia, Rio de Janeiro,
Distrito Federal, Paran e Minas Gerais. 240 Segundo a legislao vigente, os eleitos tinham,
depois de instalada a Assemblia Constituinte, dois meses para proceder opo pelo
mandato mais conveniente. Caso no o fizessem no tempo prescrito, Mesa da Constituinte
poderia faz-lo, tendo preferncia o estado e o cargo em que tivessem sido mais votados.
Assim, os 116.712 votos de Getlio como deputado do Distrito Federal acabaram por

237
A UDN englobou, em 1945, os candidatos do PR (chefiado pelo ex-presidente Artur Bernardes) e os da
Esquerda Democrtica (depois PSB, chefiado por Joo Mangabeira).
238
Ibid., 1981, p.70.
239
LACERDA, Carlos. Depoimento. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987, p.89. Para uma anlise do
dia-a-dia da Assemblia Constituinte, ver LACERDA, Carlos. Na Tribuna da Imprensa: crnica sobre a
Constituio de 1946. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000.
240
Eleito senador tambm pelo PSD-RS, Getlio Vargas acabou por assumir em tal condio. Tendo tomado
posse no dia 4 de junho, [...] praticamente no participou dos trabalhos da Constituinte. Das 182 sesses
ordinrias e extraordinrias, realizadas pela Assemblia, entre 1 de fevereiro e 19 de agosto, [...] tomou
parte de apenas 26, menos de 15% do total. No foi apenas o constituinte mais votado e o menos assduo.
Foi [...] o nico que no assinou a Constituio nem compareceu sesso de promulgao. No tomou
parte em nenhum debate, no apresentou emendas ao projeto constitucional e, com sua atitude, demonstrou
ostensivo e solene desprezo pela Constituinte. [...]. NOGUEIRA, Octaciano, op. cit., 2005, p.442.
 105

garantir ao seu partido dez cadeiras, para candidatos que variavam do coronel Rui
Almeida, o segundo mais votado, com 3.201 votos, a Barreto Pinto, com 537 votos.
Destarte, dezessete dos 22 deputados que o PTB elegeu em todo o territrio nacional
estavam na Constituinte por conta dos votos varguistas.241

Se em 1933, durante os trabalhos da Constituinte, o deputado Zoroastro Gouveia

fizera a primeira profisso de f no socialismo marxista no Parlamento, agora, o PCB,
fundado em 1922, passava a integrar o foro constituinte.

A Conferncia da Mantiqueira, em 1943, constituiu um marco importante na vida do

PCB, pelo que significou na sua reorganizao. Defendeu-se, a partir desse encontro
nacional, a unio nacional em torno do governo na luta contra o nazi-fascismo,
prosseguindo na poltica de unio nacional em torno de Getlio Vargas, at a sua queda em
29 de outubro de 1945.242 O PCB defendeu, inclusive, o adiamento das eleies
presidenciais e apoiou o movimento queremista, da Constituinte com Getlio.

Pode-se observar que, dado que as demais organizaes de esquerda eram

inexpressivas sob o ponto de vista numrico, o PCB passou a ser o partido ideolgico de
expresso nos trabalhos da Assemblia Constituinte. 243

De todo modo, a Assemblia Constituinte provava ser um momento de pluralismo

poltico at ento indito no pas. O PCB chegava ao Parlamento, com 8,53% dos votos
vlidos dados nas eleies de dois de dezembro do ano anterior em todo o pas, trazendo
quatorze dos 286 deputados. Trs de Pernambuco, um da Bahia, dois do Estado do Rio,
trs do Distrito Federal, quatro de So Paulo e um do Rio Grande do Sul. Alm de um
senador a representar o Distrito Federal, visto que Lus Carlos Prestes, eleito senador pelo
Distrito Federal e deputado pelo Distrito Federal, Pernambuco e Rio Grande do Sul, optara

241
Ver DELGADO, Luclia de Almeida Neves. PTB: do getulismo ao reformismo, 1945-1964. So Paulo:
Marco Zero, 1989.
242
Durante a Assemblia Constituinte, no primeiro debate entre Otvio Mangabeira e Lus Carlos Prestes, em
20 de maro de 1946, reivindicou este para o PCB a qualificao de opositor de qualquer perturbao da
ordem pblica. Mangabeira reclamou que Prestes, durante a campanha democrtica que fizemos na praa
pblica, sem medir esforos ou conseqncias, enfrentando a ditadura, V. Excia. nos abandonou,
desprezando a causa democrtica para fortalecer a ditadura, que era precisamente a reao. Ao que Prestes
retrucou: Havia entre o Partido Comunista e a UDN, algo que os separava profundamente. O Partido
Comunista era radicalmente contrrio a qualquer perturbao da ordem pblica [...] tnhamos certeza de
que os golpes armados seriam contra a democracia, contra o proletariado, contra o nosso povo.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita, op. cit., 1981, p.50-51.
243
RODRIGUES, Lencio Martins. O PCB: os dirigentes e a organizao. In: FAUSTO, Boris (Org.).
Histria geral da civilizao brasileira: sociedade e poltica (1930-1964). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel,
1983. 3v., p.361-443.
 106

pela cadeira senatorial. 244 Rigorosamente, o PCB245 chegava Constituinte com uma
bancada apenas inferior do PSD, da UDN e do PTB.

A formao do PCB, em 1945, denotava um partido ao mesmo tempo de massas e

ideolgico, capaz de sensibilizar as classes mdias e proporcionar, no que diz respeito a
filiados e militantes, um corte transversal no pas, atraindo, inclusive, numerosos
intelectuais. Foi, provavelmente, entre a intelligentsia que o partido obteve maior
influncia, controlando revistas e outras publicaes e entidades culturais. 246 Sua
organizao constitua algo diferente para os padres da poca, como diz Leoncio
Basbaum:

[...] Desde que Prestes fora posto em liberdade e o Partido devidamente

legalizado, houve uma verdadeira enxurrada de adeses de pessoas de todas as
classes, em primeiro lugar, de operrios. O Partido crescia com uma rapidez to
grande que mal havia tempo para o servio burocrtico de anotar o nome de
todos, criar cdulas e organizar uma contabilidade. Brotam organismos de base
(nome para antigas clulas tirado dos Estatutos do PCUS) por todos os lados. 247

Diz ainda Leoncio Basbaum:

[...] No somente velhos companheiros e militantes, havia muito afastados das

atividades partidrias e polticas. A grande maioria era constituda de gente nova,
operrios, funcionrios, bancrios, intelectuais, a includos escritores, artistas
plsticos e teatrais, mdicos, arquitetos, engenheiros e at advogados. Todos
queriam pertencer ao PCB, ao Partido do futuro, muitos querendo provar que
eram comunistas no de agora, mas de muito tempo antes, desde a ditadura
etc. E todos eram bem recebidos, naturalmente, sem mais indagaes. 248

Durante os debates constituintes, os comunistas resistiram idia da

programaticidade constitucional, por entenderem que uma constituio deve consagrar o j
conquistado e no o que necessrio alcanar e conquistar no futuro, como bem
destacou Jorge Amado:
244
Alm de Lus Carlos Prestes, da bancada do PCB fazia parte Jorge Amado, que havia ajudado a consagrar
nacionalmente a legenda de Prestes com o livro Vida de Lus Carlos Prestes: o cavaleiro da esperana (a
primeira edio em portugus foi publicada em 1945, pela Livraria Martins Editora, do Rio de Janeiro).
Formavam a bancada, tambm, experimentados militantes, tanto ex-militares, como o prprio Prestes,
Trifino Correia e Gregrio Bezerra, quanto sindicalistas, como Carlos Marighela, Maurcio Grabois e Joo
Amazonas, este o lder do partido na Assemblia. Ver RODRIGUES, Lencio Martins. O PCB: os
dirigentes e a organizao. In: FAUSTO, Boris (Org.). Histria geral da civilizao brasileira: sociedade
e poltica (1930-1964). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1983. 3v.
245
Os dados esto em RODRIGUES, Lencio Martins, op. cit., 1983. Sobre a atuao do PCB na
Constituinte, ver tambm, entre outros, SILVA, Hlio. 1945: porque depuseram Vargas. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1964 (principalmente A bancada comunista na Constituinte); GIOVANNETTI, E.
Netto. A bancada do PCB na Assemblia Constituinte de 1946. So Paulo: Novos Rumos, 1986;
CHILCOTE, Ronald H. The Brazilian Communist Party. New York: Oxford University Press, 1974.
246
RODRIGUES, Lencio Martins, op. cit.,1983.
247
BASBAUM, Leoncio. Uma vida em seis tempos. So Paulo: Alfa-mega, 1976, p.189.
248
Ibid., 1976, p.189-190.
 107

Temos ns comunistas um conceito de Constituio que no o clssico. O

generalssimo dos vitoriosos exrcitos soviticos, Joseph Stlin, j o definiu com
lucidez e clareza admirveis, e no me furto a ler aqui sua definio de
Constituio que tambm a nossa. Escreveu Stlin, ao debater o anteprojeto da
democrtica Constituio da Unio das Repblicas Soviticas Socialistas de
1936, o seguinte:

Uma Constituio no deve confundir-se com um programa. Isto significa que

existe uma diferena essencial entre uma Constituio e um programa. Enquanto
um programa formula o que ainda no existe, aquilo que necessrio alcanar e
conquistar no futuro, uma Constituio, ao contrrio, dever tratar do que j
existiu, daquilo que j se alcanou e conquistou no momento presente. Um
programa refere-se, principalmente, ao futuro; uma Constituio refere-se
principalmente ao passado. Esse [...] o nosso conceito de Constituio. E bem
sabemos que nem a de 1891 nem a de 1934 estavam dentro deste conceito. 249

2.6.3 Partidos nacionais e hegemonia liberal-conservadora na Assemblia

Nacional Constituinte

O partido majoritrio era o PSD, nascido como conjunto de partidos estaduais,

organizado em torno dos interventores, a quem a determinao de constituir-se como
partido nacional dera o amlgama necessrio. 250 Na sua primeira conveno nacional, em
17 de junho de 1945, aclamara o general Eurico Gaspar Dutra, ento ministro da Guerra,
candidato presidncia da Repblica. Ademais, o Conselho Nacional do novo partido, na
mesma data, aclamou como presidente da Comisso Diretora a Getlio Vargas. 251

Na Assemblia Constituinte, foi o partido poltico mais poderoso, continuando a s-

lo durante todo o regime surgido com a Constituio de 1946, inclusive, funcionando como
o principal responsvel pela superao das grandes crises polticas do perodo,
constituindo-se ao longo de sua histria em verdadeiro fiador do regime poltico que

249
Discurso de Jorge Amado na Assemblia Constituinte apud NOGUEIRA, Octaciano. A constituinte de
1946. Getlio, o sujeito oculto. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p.69. Especificamente sobre a atuao de
Prestes na Assemblia Constituinte, ver BRAGA, Srgio Soares (Org.). Luiz Carlos Prestes; o
constituinte, o senador (1946-1948). Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2003.
250
Se o PSD no era um partido fortemente centralizado, a articulao entre os seus trs nveis nacional,
regional e local era bastante slida. Articulao basicamente vertical, o que no evitou a existncia de
contatos freqentes entre sees do mesmo nvel. Tal incidncia, se no impedia o aparecimento de
dissidncias, permitia maior flexibilidade estrutura do partido, com reflexo na prpria dinmica das
decises tomadas por ele, dando origem crena mais ou menos generalizada de que o diretrio nacional
do PSD s se reunia quando estava tudo resolvido. HIPPOLITO, Lcia. De raposas e reformistas: o
PSD e a experincia democrtica brasileira, 1945-1964. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p.43. A boutade
de Tancredo Neves, realada pela mesma Lcia Hippolito, acabou por definir bem o PSD na Constituinte e
em outros momentos: Entre a Bblia e O capital, o PSD fica com o Dirio Oficial. Ibid., 1985, p.36.
251
Benedito Valladares relata que, quando se comunicou a Getlio Vargas e ao general Eurico Gaspar Dutra a
deciso, o presidente da Repblica no deu a menor importncia sua eleio, pois j estava com idia do
PTB. VALLADARES, Benedicto. Tempos idos e vividos: memrias. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1966, p.267.
 108

sucedeu o Estado Novo, ocupando o centro poltico at fragmentar-se internamente e

fragmentar-se o prprio sistema partidrio, que entra em colapso em 1964.252

Cumpre destacar que, pela primeira vez, representavam-se partidos nacionais no

Parlamento brasileiro,253 o que caracterizou a assemblia constituinte, para os padres da
sociedade brasileira da poca, com grande representatividade. O PSD, a UDN, o PTB, o
PCB, o PR (Partido Republicano) e Partido Social Progressista (PSP) foram os partidos
com as bancadas mais numerosas e, juntamente com os outros partidos, congregavam
getulistas e anti-getulistas, oligarcas e trabalhistas, ex-interventores, socialistas, comunistas
e ex-integralistas, uma pluralidade de interesses e de tendncias polticas, programticas e
ideolgicas de difcil reunio.

Na verdade, nas eleies para a Assemblia Nacional Constituinte mudava-se a

estrutura partidria. Substituam-se, assim, as eleies tipicamente estaduais da Primeira
Repblica. Por outro lado, o carter de poltica de elite, com uma baixssima participao
eleitoral (o nmero de votantes somente atingiu mais de cinco por cento da populao em
1930 e somente superou a marca de dez por cento em 1945).

Deve-se ressaltar que PSD (54,7%) e UDN (26,6%) perfaziam 81,3% da composio
da Assemblia Constituinte, de modo que, em boa medida, o trabalho constituinte est
jungido viso de mundo, interesses e estratgias de poder das duas agremiaes. Destarte,
a articulao dentro da Assemblia Constituinte entre os dois partidos transcende os
argumentos o mais das vezes utilizados em relao aglutinao de ncleos oposicionistas
que desembocariam na futura Unio Democrtica Nacional (UDN) ou na continuidade das
elites polticas ligadas s interventorias estadonovistas e a cpula dos aparelhos de Estado,
que originariam o futuro Partido Social Democrtico (PSD).254

252
HIPPOLITO, Lcia, op. cit., 1985, p.27 e 256. Acerca do sistema partidrio iniciado em 1945, ver, entre
outros, SOUZA, Maria do Carmo Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil. So Paulo: Alfa-
mega, 1976; CARVALHO, Orlando. Ensaios de sociologia eleitoral. Belo Horizonte: RBEP, 1958;
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Histria e teoria dos partidos polticos no direito constitucional
brasileiro. 2. ed. So Paulo: Alfa-mega, 1974; LIMA JR., Olavo Brasil. Os partidos polticos
brasileiros a experincia federal e regional. Rio de Janeiro: Edies Graal, 1983; MORAES, Filomeno.
O processo partidrio-eleitoral no Brasil: a literatura revisitada. Revista Brasileira de Estudos Polticos,
Belo Horizonte, n.86, p.49-84, 1998.
253
Ibid., 1998, p.34.
254
MICELI, Sergio. Carne e osso da elite poltica brasileira ps-1930. In: FAUSTO, Boris (Org.). Histria
geral da civilizao brasileira: sociedade e poltica (1930-1964). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1983. 3.v.,
p.557-596.
 109

A despeito de diversas caractersticas em comum, mormente no que se refere

origem social, formao escolar e trajetria ocupacional, Sergio Miceli observa que as
diferenas entre os dois grupos originam-se:

[...] de um lado, dos laos que seus integrantes mantm com setores distintos da
elite econmica, bem com da posio relativa que ocupam na hierarquia das
profisses liberais e culturais, e, de outro, do grau de proximidade quer em
relao aos grupos dirigentes estaduais quer em relao ao poder central ou s
extenses em que se desdobrou sua presena no plano estadual.255

A propsito, diz ainda Sergio Micelli:

Em 1945, 72% dos parlamentares federais eleitos no Sudeste eram pessedistas ou

udenistas, cifra que se eleva a 89% em relao aos Estados mais atrasados, quer
dizer, o desempenho eleitoral desses dois partidos foi sensivelmente melhor nas
reas rurais do que em contexto urbano, e por conseguinte, nos Estados com
ndices mais baixos de alfabetizao e de renda per capita. [...]. 256

Enfim, levando em considerao a composio social, pode-se resumir o seguinte das

duas bancadas: a UDN mantinha equilbrio entre os representantes dos setores agrrios e os
bacharis ilustres dos principais centros urbanos; o PSD recrutou a maioria dos seus
parlamentares nos crculos de maior prestgio das profisses liberais e intelectuais, junto s
elites de grandes proprietrios rurais em alguns Estados nordestinos e nos remanescentes
do pessoal poltico a servio de antigos cls oligrquicos j atuantes durante a Primeira
Repblica; o PSD valeu-se das alianas que o regime de Vargas celebrou com a liderana
patronal do empresariado industrial, do pessoal poltico constitudo ao abrigo das
interventorias e de alguns elementos egressos das corporaes burocrticas mais
dependentes do poder central (militares, p. ex.), buscando ao mesmo tempo preencher seus
quadros com figuras de prestgio e experincia em nvel local (prefeitos de capitais
estaduais e cidades de tamanho mdio) e incorporar elementos egressos dos mesmos
setores dirigentes que ajudaram a plasmar a UDN. Ademais,

Embora ambos os partidos contassem com figuras de relevo das lideranas

agrrias de diversos Estados, o mesmo no ocorreu em relao aos demais
setores da elite econmica. O PSD logrou a colaborao quase integral da
liderana industrial emergente ao passo que a UDN contou sobretudo com o
respaldo de importantes grupos financeiros sediados no Rio de Janeiro, em
Minas Gerais e na Bahia.257

Em suma,

255
Ibid., 1983, p.562.
256
Ibid., 1983, p.562.
257
Ibid., 1983, p.562-563.
 110

A composio poltica da Constituinte de 1946, entretanto, oferecia um trao

inteiramente distinto de quantas assemblias desse gnero se reuniram entre ns,
inclusive, mesmo, a Constituinte Imperial. que as bancadas no mais se
situavam por Estados ou partidos regionais, mas por partidos de mbito nacional,
o que, sem dvida alguma, demonstrava um certo progresso e evoluo no
sentimento democrtico do povo, fruto, naturalmente, da campanha cvica e
poltica travada meses antes pela redemocratizao nacional.258

Cumpria-se, de algum modo, a necessidade j destacada por Pontes de Miranda, o

qual, comentando a Constituio de 1934, dizia que a formao de partidos nacionais o
caminho nico que pode tomar o Brasil constitucional. Sem eles, a vida constitucional,
democrtica, do Brasil no poder manter-se.259

2.6.4 O Poder Executivo

A Assemblia Constituinte se desenvolveu sob a presidncia do marechal Eurico

Gaspar Dutra, empossado em 31 de janeiro de 1946. Eleito pela aliana PSD-PTB, com
maioria absoluta e com apoio da estrutura do Estado Novo, fora ministro da Guerra de
1936 a 1945, cargo que deixou para candidatar-se a presidente da Repblica.260

De todo modo, o presidente Eurico Gaspar Dutra, na Mensagem apresentada ao

Congresso Nacional, em 15 de maro de 1947, ressaltava:

A Constituio de setembro foi a primeira votada no Brasil sem a mais leve

interveno do Poder Executivo, isto , sem a apresentao de projeto
constitucional, sem a decretao prvia de regimento e sem a presena sequer de
Ministros de Estado, no recinto das deliberaes, com direito a voto, ou sem ele.
Em funo dele, no atuou o Governo nem direta, nem indiretamente. Trata-se,
portanto, de um diploma emanado genuinamente da soberania popular e cujos
dispositivos devem ser rigorosa e exemplarmente observados.261

258
LEAL, Hamilton. Histria das instituies polticas do Brasil. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1962,
p.577-578.
259
MIRANDA, Pontes. Comentrios Constituio da Repblica dos E. U. do Brasil. Rio de Janeiro:
Guanabara, [s.d.]. v. II, p.303.
260
Evidentemente, a emergncia de uma presidncia eletiva no era capaz de escoimar o governo federal da
herana repressiva do Estado Novo, como se v no seguinte episdio: Na semana que antecedeu o Dia do
Trabalho, (o governo) mandou fechar e dissolver, como entidade ilegal, o Movimento Unificado dos
Trabalhadores, o MUT, com que o PCB tentava vencer o crculo de ferro dos sindicatos oficiais, havia
anos nas mos dos pelegos. [...] proibiu toda e qualquer manifestao a cu aberto dos sindicatos,
permitindo-lhes apenas comemoraes em recintos fechados. O chefe de Polcia, Pereira Lira, que algum
tempo depois iria ocupar a chefia da Casa Civil de Dutra, publicou nota oficial tornando pblica a deciso
do governo e, para garantir o ato de fora, convocou as Foras Armadas, que ocuparam os principais
pontos do Rio de Janeiro [...]. NOGUEIRA, Octaciano. A constituinte de 1946. Getlio, o sujeito oculto.
So Paulo: Martins Fontes, 2005, p.283-284.
261
DUTRA, Eurico Gaspar apud SILVA, Hlio. 1945: porque depuseram Vargas. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1964, p.368.
 111

Deve-se ressaltar tambm que, diferentemente das conjunturas constituintes de

1890/1891, 1933/1934 e 1987/1988, o problema da eleio presidencial no se tornou
ponto de conflito agudo. A Constituio de 1937 estabelecia que o perodo presidencial
ser de seis anos (art. 80). 262 Como a Assemblia fixou, em 1946, a durao do mandato
presidencial em cinco anos, partidrios do presidente da Repblica intentaram propor que
figurasse, nas Disposies Transitrias, dispositivo estabelecendo que Dutra tivesse a
durao de mandato de acordo com o texto vigente poca de sua eleio. Todavia, o
Presidente Eurico Dutra manifestou de imediato o seu desacordo anunciando que,
aprovada ou no tal proposio, passaria o Governo a 31 de janeiro de 1951, como de fato
passou, sem mais um ou menos um dia, ao sucessor diplomado pela Justia Eleitoral.263

2.6.5 A ordem econmica e social

Conforme diz Hamilton Leal,

Em grande parte, quase que totalmente mesmo, inspirava-se e baseava-se nas

Constituies de 1891 e 1934, aproximando-se a sistemtica mais desta que
daquela. No obstante, preciso salientar que a prpria Carta Constitucional de
1937 serviu de fonte ao novo projeto, mormente na parte referente ao Poder
Judicirio e matria econmico-social. No mais, restabelecia ele o cunho
democrtico das instituies, com eleies diretas e independncia de poderes;
com o Poder Legislativo composto de duas Cmaras Cmara dos Deputados e
Senado Federal; o Judicirio plenamente garantido e o Executivo controlado nos
limites do regime presidencialista. Como a Constituio de 1934, institua uma
Justia Eleitoral, devidamente aparelhada e protegida para o cumprimento da
misso de dirigir e julgar a manifestao da vontade popular. Enfim, restabelecia
as garantias individuais e os direitos sociais de quantos viviam e nasciam em
terras do Brasil.264

Hermes Lima, deputado pela UDN-DF, ento pertencente Esquerda Democrtica

(ED) e depois um dos fundadores do Partido Socialista Brasileiro (PSB), em discurso
pronunciado na Assemblia, em 12 de junho de 1946, deu o tom da problemtica
econmico-social. Verberando que a primeira e geral censura que se tem feito ao projeto
a de ser demasiado longo, analtico e minucioso -, censura que podia ser tambm, com
fundamento, irrogada Constituio de 34 e Carta outorgada de 37, considera que o
legislador constituinte deve atentar para que no caia no abuso dos textos declaratrios que
consignam princpios e direes sociais e polticas. Assim, o projeto mereceria duas

262
BRASIL. Constituio (1937). Constituio dos Estados Unidos do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
263
DUTRA, Eurico Gaspar apud SILVA, Hlio, op. cit., 1964, p.365.
264
LEAL, Hamilton, op. cit., 1962, p.587-588.
 112

censuras, sendo a primeira a que abusa desses textos, s vezes enunciando detalhes que
so mais de natureza administrativa que poltica. Em segundo lugar,

A outra censura que tenho a fazer ao projeto que, em matria econmica e

social, as suas declaraes pecam antes pela timidez do que pela sua extenso e
coragem.

Verificamos essa timidez no dispositivo do 3 do art. 164 que d ao Estado a

faculdade de monopolizar empresas ou atividades econmicas. Melhor fora que
a estivesse, lealmente, limpamente declarado, o princpio da nacionalizao no
seu verdadeiro sentido.

[...]

[...] Em matria de interveno no domnio econmico do Estado, o que h

verdadeiramente que, na ordem atual, quando a interveno a favor dos
negcios da classe dominante ou dos grupos dominantes dentro dessa classe, a
interveno tida como boa. No pe em perigo a ordem. Quando, porm, a
interveno favor da maior participao da massa nos benefcios da civilizao,
que hoje tem a capacidade de ampliar esses benefcios, porque se funda na
tcnica e na cincia; quando esta interveno a favor do povo que se leva o
grande clamor capitalista contra ela.

Ora, [...] no Brasil h um imperativo da interveno do Estado no domnio

econmico, ditado palas condies sociais do povo brasileiro. 265

A seu tempo, Aliomar Baleeiro (UDN-BA), em discurso na mesma data do de

Hermes Lima, observava que o projeto lhe parecia conservador e, em alguns pontos, no
muito, reacionrio e at [...] clerical. E agora no me afasto desta impresso: o projeto ,
realmente, conservador. Considerava, todavia, que a justia social poderia dar-se por meio
da tributao.

[...] O aparelho fiscal pode ser meio idneo e eficaz para realizar essa revoluo
branca, sem sangue nem dios, essa revoluo que ter de vir, pela fora ou no,
mas que vir por sua tendncia histrica.

[...] esta, afinal, a soluo que eu apontaria aos constituintes brasileiros de

1946: inscrever expressamente na Constituio que o aparelho fiscal no
apenas um fornecedor de dinheiro para manuteno dos servios pblicos, mas
rgo de direo de justia social. Toda reforma financeira partiria desse
postulado. [...].266

265
Discurso de Hermes Lima apud NOGUEIRA, Octaciano, op. cit., 2005, p.383-388.
266
Ibid., 2005.
 113

2.6.6 A representao popular na Constituinte de 1946

Os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, com a realizao da Constituio

de 1946, no tiveram equivalentes na histria republicana antecedente.267

Ademais, a Constituinte de 1946 reiniciou a vida parlamentar do pas, interrompida

durante os oito anos do Estado Novo. Como ressalta Octaciano Nogueira,

[...] O perodo de decises da Assemblia curto, entre 12 de agosto e 17 de

setembro, quando aprovada a redao final. Nos sete meses e meio de
funcionamento, no Palcio Tiradentes, no se discutiu apenas uma proposta de
Constituio. Isso, alis, foi o que menos se discutiu. Ali se exercitou o
aprendizado para a democracia, depois de oito anos de ditadura. Um duro e
muitas vezes dramtico aprendizado. [...].268

De fato, este aprendizado carecia de grandes esforos, pois, segundo Otvio

Mangabeira, a nova democracia que procuramos estabelecer no ainda uma rvore que
d abrigo e sombra; uma planta ainda tenra que exige todo cuidado para medrar e

267
Segundo Hermes Lima, na Assemblia Constituinte de 1946, vencido o longo perodo de frias impostas
legalidade democrtica pelo Estado Novo, reuniu-se, consagrada pelas urnas, a representatividade da
classe poltica chamada a elaborar a nova Constituio. Assemblia ilustre, de bom nvel cultural. A
figuras tradicionais, de presena marcante na cena pblica [...] - juntavam-se expresses de nova safra de
polticos, diversos dos quais atravessaram sofrido aprendizado no correr dos anos da ditadura [...]. LIMA,
Hermes. Travessia: memrias. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1974, p.155. Um dos signatrios da
Constituio de 1988, Michel Temer acentua: A melhor, creio eu, foi a de 1946. [...] foi a mais
democrtica e tecnicamente perfeita de todas as constituies brasileiras. TEMER, Michel. Entrevista. In:
DINES, Alberto; FERNANDES JR., Florestan; SALOMO, Nelma (Org.). Histrias do poder: 100 anos
de poltica no Brasil. So Paulo: Ed. 34, 2000. v.2, p.312. A mesma opinio desposada por outro analista:
A prpria Constituio de 1946 no tem equivalentes na histria brasileira. Foi a mais liberal que tivemos
e das mais efetivas historicamente, j que durou quase vinte anos e, na Repblica brasileira, s a de 1891
teve vida mais longa. ALMINO, Joo. Era uma vez uma constituinte: lies de 1946 e questes de hoje.
So Paulo: Brasiliense, 1985, p.8. Ainda sobre a Constituinte e a Constituio de 1946, ver, entre outros,
ALMINO, Joo. Os democratas autoritrios: liberdades individuais, de associao poltica e sindical na
Constituio de 1946. So Paulo: Brasiliense, 1980; BALEEIRO, Aliomar. Alguns andaimes da
Constituio. Rio de Janeiro: Livraria Principal, 1950; BRAGA, Srgio Soares. Quem foi quem na
Assemblia Constituinte de 1946: um perfil scio-econmico e regional da Constituinte de 1946.
Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica). Departamento de Cincia Poltica, Campinas-SP,
Universidade Estadual de Campinas, 1996. 2 v.; DUARTE, Jos. A Constituio de 1946. Exegese dos
textos luz dos trabalhos da Assemblia Constituinte. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1947. 3v.;
DRAIBE, Sonia. Rumos e metamorfoses: Estado e industrializao no Brasil, 1930-1960. 2. ed. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2004; LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime
representativo no Brasil. 2. ed. So Paulo: Alfa-mega, 1975; INSTITUTO DE DIREITO PBLICO E
CINCIA POLTICA. Estudos sobre a Constituio brasileira. Rio de Janeiro: FGV, 1954; MICELI,
Sergio. Carne e osso da elite poltica brasileira ps-1930. In: FAUSTO, Boris (Org.). Histria geral da
civilizao brasileira: sociedade e poltica (1930-1964). 2. ed. Rio de Janeiro: Difel, 1983. 3.v., p.557-
596; NOGUEIRA, Octaciano, op. cit., 2005; SILVA, Hlio. 1945: porque depuseram Vargas. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 1964. VIANNA, Lus Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1976; LIMA SOBRINHO, Barbosa. O direito eleitoral e a constituio de 1946. In:
BALEEIRO, Aliomar; LIMA SOBRINHO, B. A constituio de 1946. Braslia: CED, 1987, p.15-31.
268
NOGUEIRA, Octaciano, op. cit., 2005, p.XVII.
 114

crescer.269 A cultura autoritria que permeou, por influncia interna e externa, o processo
poltico, o fracasso constitucional dos ltimos quinze anos, com duas constituies
semnticas, e as Foras Armadas (principalmente o Exrcito), acorooadas prtica do
facciosismo partidrio,270 traziam muitas dificuldades para a construo de um novo texto
constitucional democrtico.

Evidentemente, pelos menos desde 1943, 271 uma sucesso de fatos entre os quais
adquirem relevncia a publicao do Manifesto dos Mineiros, a entrevista de Jos Amrico
de Almeida ao jornalista Carlos Lacerda, quebrando a censura aos meios de comunicao -
deu condies convocao de uma assemblia nacional constituinte e realizao de um
novo texto constitucional que exorcismasse o legado do constitucionalismo antiliberal de
inspirao, entre outros, de Francisco Campos, o Carl Schmitt brasileiro. Na verdade, a
Assemblia Nacional Constituinte foi convocada depois da derrubada de Getlio Vargas,
em 29 de outubro de 1945. As Leis Constitucionais n 13, de 12 de novembro, 272 e n 15, de
26 de novembro do mesmo ano,273 emitidas durante a presidncia de Jos Linhares,
estabeleciam que o Congresso a ser eleito em 2 de dezembro teria a funo precpua de
elaborar a nova Carta Constitucional, vigorando a Carta de 1937.

As eleies, inclusive as para a Assemblia Constituinte, realizadas em 2 de

dezembro de 1945, marcam a incorporao definitiva dos setores mdios e baixos das
classes mdias no processo poltico e o advento da participao poltica das classes
trabalhadoras,274 em outras palavras, ocasionando o fim da hegemonia da poltica
oligrquica e a sua substituio por uma poltica polirquica, com uma participao cada
vez maior dos setores populares. Embora, acentua Sergio Miceli, 90% dos trabalhadores
permanecessem excludos da arena poltica e sem contarem com porta-vozes prprios entre
os representantes no legislativo.275 que:

269
Discurso de Otvio Mangabeira, lder da minoria, na Assemblia Constituinte em 3/4/1946 apud
NOGUEIRA, Octaciano, op. cit., 2005, p.264.
270
Discurso de Getlio Vargas na Assemblia Constituinte, em 20/7/1934 apud GOMES, Angela Maria de
Castro. Confronto e compromisso no processo de constitucionalizao (1930-1935), op. cit., 1983, p.36.
271
Ver, entre outros, ALMINO, Joo. Os democratas autoritrios: liberdades individuais, de associao
poltica e sindical na Constituio de 1946. So Paulo: Brasiliense, 1980.
272
BRASIL. Constituio (1937). Lei Constitucional n. 13, de 12 de novembro de 1945. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
273
BRASIL. Constituio (1937). Lei Constitucional n. 15, de 262 de novembro de 1945. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
274
SOARES, Glucio Ary Dillon. Sociedade e poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Difel, 1973, p.59.
275
MICELI, Sergio. Carne e osso da elite poltica brasileira ps-1930. In: FAUSTO, Boris (Org.), op. cit.,
1983, p.563.
 115

[...] No obstante, 1945 no marcou a participao eleitoral da maioria dos

membros das classes trabalhadores: ainda que, pela primeira vez, um a dois
milhes de membros das classes trabalhadoras tenham votado; as classes
trabalhadoras inclusive os trabalhadores agrcolas totalizavam, segundo uma
estimativa, aproximadamente dezoito milhes e meio de adultos. Ou seja, a
grande maioria (noventa por cento) da classe trabalhadora no participou do
processo eleitoral em 1945.276

2.6.7 O funcionamento da Assemblia

A Assemblia funcionou, com as sesses preparatrias includas, de 1 de fevereiro a

18 de setembro de 1946, data em que foi promulgado o novo texto constitucional, 277
estruturando-se por meio da Comisso de Polcia (ou Mesa da Assemblia Constituinte),
da Comisso de Constituio (subdividida nas seguintes subcomisses: Organizao
Federal, Discriminao de Rendas, Poder Legislativo, Poder Executivo, Poder Judicirio,
Declarao de Direitos, Ordem Econmica e Social, Famlia, Educao e Cultura,
Segurana Nacional e Disposies Gerais e Transitrias), e de Comisses Ordinrias
(Comisso de Investigao Econmica e Social, Comisso de Estudo das Indicaes,
Comisso Parlamentar da Casa Popular, Comisso de Estudo da Situao dos
Trabalhadores da Light, Comisso Encarregada de Examinar os Servios do Departamento
Federal de Segurana Pblica, Comisso de Inqurito de Casos de Interesse Nacional,
Comisso de Inqurito da Campanha da Borracha e Comisso de Amparo e Defesa da
Pecuria).

Depois de realizado o Regimento Interno, os lderes partidrios designaram os 37

membros da Comisso de Constituio, ou a Grande Comisso, incumbida de elaborar o
projeto de constituio, tendo como presidente Nereu Ramos e vice-presidente, Prado
Kelly, os lderes da maioria e da minoria, respectivamente. A Comisso subdividiu-se em
subcomisses, com o relator de cada uma destas redigindo uma seo respectiva, aps o
recebimento de emendas. Tal seo era oferecida Comisso, cujos membros
apresentavam novas emendas, discutidas e votadas.

Depois, cada uma das sees foram juntas no projeto da Comisso de Constituio, o
qual foi levado ao Plenrio. Neste, o projeto recebeu milhares de emendas, refundindo-se o

276
SOARES, Glucio Ary Dillon, op. cit., 1973, p.59.
277
A distribuio partidria dos constituintes agregados deputados e senadores - era a seguinte: PSD
(54,7%); UDN (26,6%); PTB (6,8%); PCB (4,7%); PR/PSP/PDC/PL/ED (7,2%). BRAGA, Srgio Soares,
op. cit., 1996. v.1, p.87-92.
 116

projeto com as emendas aprovadas. O texto, ento, foi a Plenrio, logrando-se a

promulgao do texto constitucional em 18 de setembro de 1946.

A Constituio de 1946 tentou restaurar as linhas gerais da Constituio de 1891,

adicionando-lhe os direitos sociais que tiveram guarida pela primeira vez na histria
constitucional brasileira na Lei Fundamental de 1934. E, consagrando os grandes
princpios, no cuidou de constitucionalizar - como o fez a Constituio de 1988 - aspectos
muitos mais pertinentes legislao complementar ou ordinria. Como diz Aliomar
Baleeiro,

E, realmente, essa tendncia restauradora das linhas de 1891 com as inovaes

aproveitveis de 1934 (disposies de proteo aos trabalhadores, ordem
econmica, educao, famlia etc.) foi caracterstica do texto que veio a ser
promulgado [...] no dia 18 de setembro de 1946.278

Evidentemente, as oligarquias cuidaram de dotar a Constituio de salvaguardas

severas para conter maiores avanos das reivindicaes populares - como a que
inviabilizava qualquer tentativa sria de encaminhar a soluo para o crucial problema
agrrio -, ou para evitar a modernizao do sistema poltico, como a que dotava o sistema
eleitoral de mecanismos pesados de sobrepresentao na Cmara dos Deputados do
eleitorado dos Estados mais subdesenvolvidos. No faltou quem destacasse o carter
conservador e reacionrio da Assemblia Constituinte, e, inclusive, a influncia dos
representantes das classes dominantes em comum acordo com o imperialismo norte-
americano.279 Tambm foi acentuado o imaginrio conservador, do qual se originou
nova ordem excludente, apesar da oposio do PCB e de setores da UDN.280
Particularmente, como anotou Snia Draibe,

Perodo de formao de uma nova constitucionalidade, este , sem dvida, um

momento privilegiado para compreender duas questes que remetem diretamente
ao problema do controle social e poltico sobre as decises de um Executivo que
ganhara preeminncia e de cuja ao dependeria, em boa medida, a sorte de
todos os setores sociais: a questo do planejamento econmico e a questo das
relaes entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. 281

278
BALEEIRO, Aliomar. A constituinte e a constituio federal de 1946. In: ______; LIMA SOBRINHO,
Barbosa. A constituio de 1946. Braslia: CED, 1987, p.1-2.
279
PEREIRA, Osny Duarte. Que a constituio (crtica Carta de 1946 com vistas s reformas de base).
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1964.
280
ALMINO, Joo. Os democratas autoritrios: liberdades individuais, de associao poltica e sindical na
Constituio de 1946. So Paulo: Brasiliense, 1980.
281
DRAIBE, Snia. Rumos e metamorfoses: Estado e industrializao no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2004, p.246.
3 O PODER CONSTITUINTE

[...] A Constituio um estatuto destinado ao governo

e felicidade de um povo em determinado momento
histrico.
Joo Mangabeira

3.1 Introduo

O presente captulo recupera e discute a problemtica do poder constituinte, tendo

em conta o debate levado a cabo no perodo imediatamente anterior ao funcionamento, nos
anos 1987/1988, do Congresso Constituinte. Sobretudo, observar-se-o pontos que mais de
perto toquem a perspectiva de construo de um cabedal conceitual e doutrinrio autctone
e da tentativa de superao da contradio entre constituio formal e constituio
material, tendo em vista, mxime e sempre que possvel, a constituio econmica.

3.2 A teoria brasileira do poder constituinte

O tema nebuloso1 do poder constituinte, conforme salienta Gilberto Bercovici,2

[...] tratado pela doutrina brasileira a partir da transposio da viso europia,
notadamente a experincia francesa e, de modo geral, recebe tratamento acrtico,
formalista e repetitivo, dificultando, por conseguinte, a compreenso das relaes
complexas entre Estado, constituio, soberania, democracia e poltica. Ainda de acordo
com Gilberto Bercovici, a reflexo original sobre a matria , de modo geral, errtica,
1
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p.25.
2
BERCOVICI, Gilberto. O poder constituinte do povo no Brasil: um roteiro de pesquisa sobre a crise
constituinte. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto (Org.).
Dilogos constitucionais: direito, neoliberalismo e desenvolvimento em pases perifricos. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006, p.215-224. Assim, o poder constituinte [...] tratado pela doutrina brasileira a partir da
transposio da viso europia, notadamente a experincia francesa. A monografia de Manoel Gonalves
Ferreira Filho inteiramente baseada em parte da exposio de Sieys. Raul Machado Horta recupera,
entre outros, Carr de Malberg e Georges Burdeau. Paulo Bonavides, por sua vez, embora tenha uma
reflexo original [...] destaca o poder constituinte a partir do pensamento de Sieys, Carr de Malberg,
Eduard Laboulaye e do alemo Egon Zweig, que, no incio do sculo XX, fez uma clssica anlise da
Assemblia Constituinte Revolucionria francesa. Outros autores buscaram, recentemente, uma explicao
teolgica de poder constituinte, comparando-o ao poder divino da criao. Ibid., 2006, p.215-216.
 118

encontrando-se genuinidade no que concerne ao tema, fundamentalmente, em Nelson

Saldanha3 e Paulo Bonavides.4 O primeiro, pela abordagem que faz sobre o poder
constituinte em um pas no qual a soberania popular nunca teria se manifestado
plenamente;5 o outro, ao relevar que a crise constitucional nacional repousa na inadequao
do sistema poltico e da ordem jurdica ao atendimento das necessidades bsicas da
sociedade. 6

3
Ver, principalmente, SALDANHA, Nelson. Formao da teoria constitucional. Rio de Janeiro: Forense,
1983; e SALDANHA, Nelson. O poder constituinte. So Paulo: RT, 1986.
4
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2006 (principalmente
o Captulo 4 O poder constituinte, o Captulo 5 A teoria formal e a teoria material da constituio e
o Captulo 11 O Estado brasileiro e a Constituio de 1988); e BONAVIDES, Paulo. Constituinte e
constituio: a democracia, o federalismo, a crise contempornea. 2. ed. Fortaleza: Ioce, 1987. moda de
Paulo Arantes (ARANTES, Paulo. Departamento francs de ultramar: estudos sobre a formao da
cultura filosfica uspiana. So Paulo: Paz e Terra, 1994), talvez se possa falar tambm da teoria francesa
de ultramar do poder constituinte. Por conseguinte, mutatis mutandi, esquece-se da advertncia, segundo
a qual a Frana o pas onde, mais do que em qualquer outro lugar, as lutas de classe foram sempre
levadas deciso final, e onde, por conseguinte, formas polticas mutveis nas quais se processam estas
lutas e nas quais seus resultados tomam os contornos mais ntidos. ENGELS, Friedrich. Prefcio terceira
edio alem. In: MARX, Karl. O 18 Brumrio e cartas a Kugelmann. 3. ed. So Paulo: Paz e Terra,
1977, p. 12.
5
Destaca-se em Nelson Saldanha a nfase no ponto de vista histrico, que veio a adotar. Diz o autor: [...]
Parece-nos, visto de hoje, que nosso trabalho de 1957 poderia ter recebido uma orientao algo diversa,
onde o assunto tivesse um tratamento mais histrico. Com efeito, foi aps 1958, com nossa tese sobre As
formas de governo e o ponto de vista histrico (reeditada pela RBEP em 1960), quando tentamos superar
a perspectiva puramente sistemtica na anlise das formas de governo, que comeamos a usar a
perspectiva histrica no tratamento dos temas jurdico-filosficos, poltico-sociais, scio-culturais em
geral. No entendemos por ponto de vista histrico o elementar registro de datas e de eventos primria
concepo acontecimental -, nem adotamos os pretensiosos esquemas cientificistas e dogmticos dos que
procuram encaixar a realidade histrica em estruturas previamente armadas. Por outro lado, ao impor o
prisma histrico experincia poltica e jurdica, no se deve reduzir o jurdico e o poltico s condies
histrico-sociais que os cercam. Trata-se mais de uma juno da perspectiva histrica com a interpretao
cultural, com algo sempre de hegelianismo, talvez, e de axiologia tambm, certo relativismo entretanto.
SALDANHA, Nelson, op. cit., 1986, p.15.
6
Naturalmente, a viso francesa do poder constituinte tem como expoente Emmanuel Joseph de Sieys,
que produziu um documento que enfatiza a ascenso da burguesia, com o discurso constituinte
expressando a idia da soberania nacional. Tendo em conta a crise de legitimidade do absolutismo
monrquico e no interior da moldura ideolgica jusnaturalista, o terceiro estado - que seria tudo, tinha
sido at ento nada e pretendia ser alguma coisa significava a prpria nao. Ver SIEYS,
Emmanuel. Qu'est-ce que le tiers tat? Genve: Librairie Droz, 1970. Na verdade, no Quest-ce que le
tiers tat?, Sieys praticamente estabeleceu os termos do choque que se seguiu entre os estamentos
privilegiados e a burguesia. Sobre o pai fundador da teoria do poder constituinte, diz Steven Englund:
[...] Por algum tempo, em 1789, Sieys causou o impacto e exerceu o tipo de influncia com que a
maioria dos filsofos polticos pode apenas sonhar. O ensaio o lanou numa carreira poltica na
Assemblia Nacional [...]. Mas sua carreira, como tantas outras, foi abreviada pela marcha turbulenta da
prpria Revoluo. Um moderado de escol, conseguiu sobreviver ao Terror (jai vcu, sintetizou em frase
famosa) tornando-se uma toupeira, nas palavras de Robespierre. [...]. ENGLUND, Steven. Napoleo:
uma biografia poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2005, p.144. J no sculo XX, em dilogo com
a postulao de Sieys e acentuando o paradoxo de recusar-se a qualidade de jurdico a um poder
mediante o qual se cria e se impe o direito, Georges Burdeau apontou os trs caracteres seguintes como
essenciais ao poder constituinte: inicial, porque nenhum outro pode existir acima dele; autnomo, porque
somente a seu titular cabe decidir qual a idia de Direito que se far presente; e incondicionado, por no se
subordinar a qualquer regra. Ver BURDEAU, Georges. Trait de science politique. Paris: LGDJ, 1950. t.
III (especialmente o Chapitre III Le pouvoir constituent).
 119

Assim como falta no Brasil uma teoria do Estado consistente e sustentvel, no se

tem, de igual modo, uma teoria da constituio adequada 7 nem uma teoria do poder
constituinte.8 No somente no Brasil como no constitucionalismo latino-americano, de
modo geral, tal lacuna acarreta a compreenso do constitucionalismo nacional e continental
como um desvio do europeu e do norte-americano. Esquece-se que foi na Amrica
Latina, no incio do sculo XIX, que se desenvolveram, pela primeira vez, os governos
constitucionais em vrios Estados. At ento, existiam apenas as experincias anglo-
americana e francesa, alm das espanhola e portuguesa, e no existia ainda modelo terico
constitucionalista definido, pelo que inmeras questes continuavam em aberto, tais como
soberania popular ou nacional, separao de poderes, representao, eleies. 9

Boa parte do debate recente em torno do poder constituinte no Brasil deu-se por
textos ditos de ocasio, elaborados durante o processo de redemocratizao e
reconstitucionalizao do pas na dcada de 1980. 10 Ademais, de modo geral, uma grande
lacuna a falta de estudos sobre o processo constituinte brasileiro, pois os h, inclusive,
aqueles que, por afirmaram estar tratando de direito constitucional positivo, sequer
mencionam o tema do poder constituinte, salvo para mencionar o poder de reforma
constitucional e seus limites.11

7
BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2006. Nelson Saldanha adverte que o constitucionalismo na Amrica Latina
coincide com o romantismo e o conservadorismo, no com o iluminismo, o que, entre outros fatores, teria
gerado um constitucionalismo sem povo. SALDANHA, Nelson, op. cit., 1983.
8
Como salientou Hermann Heller, quando da apresentao da sua Teoria do Estado, os reducionismos
naturalistas ou idealistas, econmicos ou jurdicos, que a dominavam (e que a dominam) devem ser
ultrapassados. Assim, la realidad social concreta partiendo de la cual debe ser comprendido el Estado real
de la actualidad no est em funo da trivial objecin de que el conjunto de la sociedad civil, como de
toda realidad, slo puede ser captada por el pensamiento dividindola en contenidos parciales. Pelo
contrario, desconoce la importancia metdica que tiene, justamente en nuestros tiempos, una acentuacin
de la realidad social como totalidad. HELLER, Hermann, op. cit., 1992, p.137-138. Respeitadas as coisas
que mudam, no ocioso, tambm, lembrar Max Weber, quando, na conferncia A poltica como
vocao, do ponto de vista de um socilogo, pergunta e responde: O que um Estado?
Sociologicamente, o Estado no se deixa definir por seus fins. [...] Sociologicamente, o Estado no se
deixa definir a no ser pelo especfico meio que lhe peculiar [...]. WEBER, Max. Cincia e poltica: duas
vocaes. 16. ed. So Paulo: Cultrix, 2000, p.55-56.
9
RIVERA, Jos Antonio Aguilar. En pos de la quimera. Reflexiones sobre el experimento constitucional
atlntico. Mxico-DF: CIDE; Fondo de Cultura Econmica, 2000. Ver tambm SAGUIR, Julio Unin o
secesin?: los procesos constituyentes en Estados Unidos (1776-1787) y Argentina (1810-1862). Buenos
Aires: Prometeo Libros, 2007. Especificamente, sobre a durao das constituies latino-americanas, ver
NEGRETTO, Gabriel L. The durability of constitutions in changing environments: explaining
constitutional replacements in Latin America. Working Paper (Kellog Institute), n.350, Indianopolis-
Indiana, 2008.
10
BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2006.
11
Ibid., 2006, p.215-216. As excees seriam Nelson Saldanha e Paulo Bonavides, para quem crise
constitucional , na verdade, crise constituinte derivada da inadequao do sistema poltico e da ordem
jurdica ao atendimento das necessidades bsicas da ordem social, com o problema constitucional fundando-
se na contradio entre constituio formal e constituio material. Para uma viso ampla da problemtica do
 120

A questo da teoria do poder constituinte, mutatis mutandi, guarda semelhana com

o que observava Oliveira Vianna, para quem, se o problema da democracia tem sido
malposto, porque tem sido posto maneira inglesa, maneira francesa, maneira
americana, mas, nunca, maneira brasileira.12

Cumpre observar que, a partir da eroso do autoritarismo-burocrtico13 e da

conseqente transio, vieram luz diversas contribuies doutrinrias relativas ao tema
do poder constituinte. Alm de Nelson Saldanha e Paulo Bonavides, trataram da
problemtica, principalmente, Afonso Arinos de Melo Franco,14 Raymundo Faoro,15 Fbio
Konder Comparato,16 Dalmo de Abreu Dallari, 17 Tercio Sampaio Ferraz Jr.18 e Manoel
Gonalves Ferreira Filho.19 A reflexo de tais autores, refletindo extraes terico-polticas

poder constituinte na literatura jurdico-constitucional, ver, entre outros, Captulo II poder constituinte, em
TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2002.
12
VIANNA, Oliveira. O idealismo na constituio. Rio de Janeiro: Terra do Sol, 1927, p.13.
13
No Ato Institucional (depois AI-1), editado em 9 de abril de 1964, assim se declarou o entendimento de
poder constituinte dos realizadores do golpe de 64: A revoluo vitoriosa se investe no exerccio do
Poder Constituinte. Este se manifesta pela eleio popular ou pela revoluo. Esta a forma mais
expressiva e mais radical do Poder Constituinte. Assim, a revoluo vitoriosa, como Poder Constituinte, se
legitima por si mesma. [...] Nela se contm a fora normativa, inerente ao Poder Constituinte. Ela edita
normas jurdicas sem que nisto seja limitada pela normatividade anterior sua vitria. [...] Os Chefes da
revoluo vitoriosa, graas ao das Foras Armadas e ao apoio inequvoco da Nao, representam o
Povo e em seu nome exercem o Poder Constituinte, de que o Povo o nico titular. BRASIL. Ato
Institucional n. 1, de 9 de abril de 1964. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso
em: 10 abr. 2008.
Segundo a historiografia, tal concepo assustou, inclusive, o embaixador norte-americano, com conhecida
participao nas tratativas do golpe de Estado: O Embaixador Gordon ficara muito chocado com o Ato
Institucional, particularmente com prlogo, que proclama o direito de uma revoluo estabelecer suas
prprias regras. O primeiro impulso do embaixador foi recolher-se a Washington, como um gesto de
desaprovao, mas desistiu desse intento ante a perspectiva de que fosse eleito presidente o legalista
Castello, que utilizaria seus poderes arbitrrios com moderao e dentro de poucos meses levaria a nao
de volta legitimidade. DULLES, John W. Foster. Castello Branco, o presidente reformador. Braslia:
UnB, 1983, p.17.
14
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A constituinte instituda. Revista de Cincia Poltica, Rio de Janeiro,
v.1, n.1, p.3-17, 1982.
15
FAORO, Raymundo. A repblica inacabada. So Paulo: Globo, 2007, p.257; e FAORO, Raymundo.
Constituinte: a verdade e o sofisma. In: SADER, Emir (Org.), op. cit., 1985.
16
COMPARATO, Fbio Konder. Um quadro institucional para o desenvolvimento democrtico. In:
JAGUARIBE, Hlio et al. Brasil, sociedade democrtica. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1985, p.393-
432; e COMPARATO, Fbio Konder. Muda Brasil! Uma constituio para o desenvolvimento
democrtico. 4. ed. So Paulo: Brasiliense, 1987.
17
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e constituinte. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1984.
18
FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Constituinte: assemblia, processo, poder. So Paulo: RT, 1985; e
FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Uma constituinte lenta, gradual e segura. In: FORTES, Luiz Roberto
Salinas, op. cit., 1987, p.241-251.
19
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1976;
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Nova perspectiva do processo constitucional. Revista Brasileira
de Estudos Polticos, Belo Horizonte, n.60/61, p.135-136, 1985; FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.
O anteprojeto dos notveis. So Paulo: Saraiva,1987; FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder
constituinte. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2007.
 121

e ideolgico-polticas diversas e a partir de textos conjunturais, todavia, acabaram por

pontuar, algumas das vezes, questes importantes e inovadoras. 20

3.3 Subsdios para uma teoria brasileira do poder constituinte

Algumas questes inovadoras vieram tona durante o debate constituinte mais

recente, que precedeu a instalao da Assemblia de 1987/1988, como se v em seguida,
com uma amostragem que conjuga subsdios de juristas e de socilogos.

3.3.1 Afonso Arinos de Melo Franco e a constituinte instituda

Afonso de Arinos de Melo Franco, analisando as dimenses jurdica e poltica do

poder constituinte, em conferncia no Senado Federal, em agosto de 1981, afirmava que a
situao do Brasil se resolver, [...] e s se resolver, por meio de uma Assemblia
Constituinte Instituda. Tal assemblia, a ser promovida pelo Legislativo, traria uma
soluo jurdica, quanto sua essncia, mas poltica, quanto sua forma. O aspecto
jurdico consistia no fato de o Congresso colocar em um texto a idia de direito que a
nao desejar, enquanto o carter poltico residia no fato de no abalar o estado de
direito existente. Seria esta a nica maneira pacfica para pr fim grave crise brasileira,
que , ante e acima de tudo, uma crise de direito. E propunha, afinal, a outorga de
poderes constituintes ao futuro Congresso Nacional, a ser eleito em 15 de novembro de
20
Entre outros, Raymundo Faoro chamou a ateno para aspectos importantes da problemtica do poder
constituinte. Tambm interessante a observao que faz acerca da contradio brasileira entre a realidade
e a norma: Edifica-se nas nuvens, sem contar com a razo dos fatos, para que da lei ou do plano saia o
homem tal como no laboratrio de Fausto, o qual, apesar de seu artificialismo, atende modernizao e ao
desenvolvimento do pas. A vida social ser antecipada pelas reformas legislativas, esteticamente
sedutoras, assim como a atividade econmica ser criada a partir do esquema, do papel para a realidade.
Caminho, este, antagnico ao pragmatismo poltico, ao florescimento espontneo da rvore. [...]. FAORO,
Raymundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 10 ed. So Paulo: Globo;
Publifolha, 2000. 2v., p.376. A conseqncia que entre a tese e a realidade h um abismo: a reforma, ao
se institucionalizar, no , na verdade, a reforma que se props: em regra, uma reforma contra a
reforma. FAORO, Raymundo. Constituinte: a verdade e o sofisma. In: SADER, Emir (Org.).
Constituinte e democracia no Brasil de hoje. So Paulo: Brasiliense, 1985, p.7. Mais recentemente,
tambm Wanderley Guilherme dos Santos j observou o excesso de regulao, leis, comandos e diretrizes
e planos no pas, violando duplamente a optimalidade jurdica: em primeiro lugar, produzindo-se
legislao sem demonstrar que o comportamento espontneo dos indivduos, submetidos a regras no
escritas, insuficiente ou incerto como gerador de ordem social de onde se segue o confinamento
regulatrio da cidadania. Em segundo lugar, mesmo quando a legislao previne algum malefcio virtual,
ela com freqncia o faz gerando externalidades que comprometem aspectos positivos da situao ex-ante,
de tal modo que o resultado final , no agregado, pior do que a situao original, pr-regulao. Viola-se,
finalmente, outro princpio, o da credibilidade da lei, que o que permite o planejamento individual de
cada vida privada e de cada investimento social seja qual for de mdio e longo prazos. SANTOS,
Wanderley Guilherme. Fronteiras do Estado mnimo: indicaes sobre o hbrido institucional brasileiro. In:
VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Coord.). O Brasil e as reformas polticas. Rio de Janeiro: Jos
Olympio, 1992, p.53-54.
 122

1982, pois a concesso desses poderes constituintes a melhor soluo, e mesmo a

nica, em termos jurdicos, para o restabelecimento indispensvel da ordem
constitucional.21

Observando aspectos da forma de concesso dos poderes constituintes a serem

exercidos pelo Congresso Nacional, Afonso Arinos de Melo Franco acentuava que
poderiam ser institudos por um poder anterior existente, o que estaria de acordo com a
tradio brasileira. O ponto peculiar, desta vez, seria que o poder constituinte originrio
caberia ao Legislativo, enquanto nas outras oportunidades coube ao Executivo. Contudo, o
Executivo, poder originrio instituinte, nunca atuou no desempenho de uma obrigao
normativa. Pelo contrrio, sempre procedeu por extenso de suas atribuies inerentes,
decidindo em carter poltico, para atender a uma emergncia poltica nacional. Sendo
assim, afirma que no existiriam obstculos para que o Legislativo agisse da mesma
maneira. Para tanto, seria elaborado um projeto de resoluo legislativa, a ser aprovado
pelas duas casas do Congresso Nacional. 22

Na discusso se vislumbravam algumas alternativas para a reforma constitucional. 23

Em primeiro lugar, atravs de projeto de decreto legislativo, baseado no precedente de
1961, investir-se-iam os ento senadores e deputados federais, extraordinria e
excepcionalmente, nas funes constituintes, ainda na legislatura que se encerraria em
1983. Mas se apontavam obstculos de natureza jurdica e tica, tendo em vista a

21
FRANCO, Afonso Arinos de Melo, op. cit., 1982, p.10. A propsito, ver PILLOUER, Arnaud Le. Les
pouvoirs non-constituants des assembles constituantes: essai sur le pouvoir instituant. Paris: Dalloz,
2005.
22
FRANCO, Afonso Arinos de Melo., op. cit.,1982, p.10.
23
Em discurso pronunciado na Cmara dos Deputados, Valmor Giavarina (PMDB-PR), classificou as
opinies sobre a Assemblia Constituinte por meio das seguintes categorias: Posies favorveis: a)
elaborao de uma nova Constituio, atravs do Congresso Nacional ou de uma Assemblia Constituinte
especialmente eleita; b) atribuies de poderes constituintes especiais ao Congresso Nacional; c) o
Congresso Nacional a ser eleito teria poderes constituintes especiais; d) os senadores e os deputados
federais funcionariam como membros de uma Assemblia Constituinte e do Congresso Nacional; e) o
ento Congresso Nacional seria imediatamente transformado em Assemblia Constituinte; f) convocao
de uma Assemblia Constituinte: i.) sem data marcada; ii.) oportunamente; iii.) a ser eleita em 1982.
Posies contrrias: a) desnecessria; b) o presidente Geisel tinha o compromisso de constitucionalizar o
pas; c) o Governo no aceitaria a convocao de uma Assemblia Constituinte; d) o Congresso Nacional
(1979-1982) teria poderes constituintes; e) o ento Congresso Nacional j teria poderes constituintes; f)
inoportunidade; g) no teria justificativa; h) o problema seria econmico; i) haveria problemas mais
importantes a resolver; j) eram insatisfatrias as propostas apresentadas; l) no se modificaria a estrutura
vigente. Ver GIAVARINA, Valmor. Constituinte originria e instituda. Disponvel em:
<http://www.valmorgiavarina.adv.br>. Acesso em: 25 jan. 2003.
 123

existncia de senadores eleitos indiretamente (os binicos), por fora da Emenda

Constituio n 8, de 14 de abril de 1977.24

Em segundo lugar, por meio de proposta de emenda Constituio, a ser iniciada em

1985 pelo presidente da Repblica, tendo como precedente a Reforma de 1926 e a
frustrada iniciativa do presidente Joo Batista Figueiredo. O objetivo de dar nova feio
jurdica ao Estado brasileiro ocasionaria a mudana da quase totalidade dos dispositivos do
texto constitucional ento vigente, entretanto, permaneceriam os bices apontados no que
concerne opo anterior.

Por ltimo, a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte, por meio de

proposta de ampla emenda Constituio, de iniciativa dos congressistas, no uso da
competncia prevista na Constituio de 1969. Assim, durante a primeira sesso da
legislatura a iniciar-se em 1987, o Congresso Nacional realizaria sesses especiais para
uma reforma constitucional em profundidade. Tal caminho no encontrava bices
intransponveis de natureza constitucional, tica, jurdica, legal ou regimental. 25

3.3.2 As eleies e a assemblia constituinte como elementos

identificadores do poder constituinte

Conforme Tercio Sampaio Ferraz, quando os juristas falam em poder constituinte,

eles tm uma noo tornada clssica na literatura que a noo do poder originrio, a
qual definida, em qualquer manual de Direito Constitucional, em primeiro lugar, como
um poder do qual se duvida que ele seja jurdico. Por isso, os juristas tm um certo pudor
em tratar do poder constituinte originrio, porque, para muitos, trata-se de uma noo pr-
jurdica.26 Assim o , em primeiro lugar, por ser um poder inicial, portanto iniciador da
ordem jurdica e nesse sentido no precedido de nenhuma organizao jurdica; em
segundo, porque um poder autnomo, logo no delegado de forma nenhuma; e, em
terceiro, porque se trata de poder incondicionado.
24
Redao do art. 41 da Constituio de 1969 dada pela EC n. 8/1977: Art. 41. [...]. 1 Cada Estado
eleger trs senadores com mandato de oito anos, renovando-se a representao, de quatro em quatro,
alternadamente por um e por dois teros. 2 Na renovao do tero e, para o preenchimento de uma das
vagas, na renovao por dois teros, a eleio far-se- pelo voto direto e secreto, segundo o princpio
majoritrio. O preenchimento da outra vaga na renovao por dois teros, far-se- mediante eleio, pelo
sufrgio do colgio eleitoral constitudo, nos termos do 2 do artigo 13, para a eleio do Governador de
Estado, conforme disposto em lei. [...]. BRASIL. Constituio (1967). Emenda Constitucional n. 8, de 14
de abril de 1977. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
25
Ver FRANCO, Afonso Arinos de Melo, op. cit., 1982.
26
FERRAZ, Tercio Sampaio. Uma constituinte lenta, gradual e segura. In: FORTES, Luiz Roberto Salinas;
NASCIMENTO, Milton Meira do (Org.), op. cit., 1987, p.241-242.
 124

Todavia, conclui, a primeira observao que podemos fazer a respeito disso que
esta noo, tal como ela elaborada pelos juristas, obviamente uma abstrao. O poder
constituinte no existe. impossvel de ser trazido a alguma forma de realidade. 27 Na
verdade,

O poder constituinte originrio, nem que quisssemos, no pode ser um poder de

fato. Alguma coisa de juridicidade ele sempre tem. Este fato puro abstrao.
Ele no autnomo porque sempre age por alguma forma de delegao.
impossvel esta autonomia tal como se imagina. Ele no inicial e muito menos
incondicionado. Na verdade, o que a gente observa, na formao desse tal
poder constituinte originrio, so mltiplas tendncias e foras se organizando e
a noo de soberania que ele procura trabalhar e elaborar tambm padece dos
mesmos caracteres.28

Assim, se a noo de poder constituinte originrio uma abstrao e um conceito

na verdade operacional, sua funo muito mais operacional, haver, no entanto, alguns
elementos a identificar o poder constituinte, como as eleies e a prpria assemblia.29 Por
fim, Tercio Sampaio Ferraz vislumbra uma imensa perverso no processo constituinte
decorrente da abertura lenta e gradual, e segura:

E, finalmente, esse processo constituinte brasileiro, que estamos vendo agora, s

vezes me parece novo, s vezes, uma imensa perverso, e fico meio desenxabido
de ver isso. Toda vez que olho o processo constituinte, lembro de uma frase dos
nossos presidentes generais, principalmente Geisel, enfim, de toda teoria da
revoluo de 64, da abertura lenta, gradual. E vendo esse processo constituinte, a
gente acaba tendo que reconhecer que eles conseguiram. Estamos numa abertura
lenta e gradual, e segura.30

De todo modo, no deixa de ser relevante a nfase nos elementos que identificam o
poder constituinte, como as eleies para a assemblia e a prpria assemblia.

3.3.3 A disciplina jurdica do poder econmico

Para Dalmo de Abreu Dallari, o grande desafio que se pe para o constituinte de

hoje conseguir disciplinar o poder econmico, para que ele no impea a construo de
uma ordem social em que todos os seres humanos sejam livres e iguais. Assim,

esse objetivo da Constituio o controle do poder econmico j foi percebido

e considerado importante na segunda dcada do sculo vinte, mas depois disso

27
Ibid., 1987, p.242.
28
Ibid., 1987, p.243.
29
Ibid., 1987, p.243. Ver tambm RIBEIRO, Paulo de Tarso Ramos. Constituinte e deciso jurdica: os
paradoxos da legitimao institucional. Dissertao (Mestrado em Direito). So Paulo, Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, 1989.
30
Ibid., 1987, p.250-251.
 125

cresceu cada vez mais a interferncia do poder econmico no exerccio do poder

poltico, sem que tenha sido encontrada uma frmula constitucional eficaz.31

Estabelecendo um escoro histrico das constituies, chega ao resultado, segundo o

qual, na conjuntura brasileira da poca, a vontade de constituio era fundamentalmente
cuidar da disciplina jurdica do poder econmico. Pois o grande desafio do sculo
dezoito, no momento em que foram criadas as Constituies, era a disciplina do poder
poltico e, nas perspectivas daquele momento histrico a expresso poder poltico
designava os governantes, que decidiam sobre assuntos de interesse pblico, separados dos
governados, que s tinham poder de deciso sobre as questes de ordem particular de cada
um. Assim,

os defensores do direito natural, os liberais, os racionalistas, apoiados pela

burguesia rica, demonstraram a existncia de valores fundamentais da pessoa
humana, entre os quais a liberdade, argumentando com a igualdade essencial de
todos os seres humanos para condenar a reserva do poder poltico a uma classe
privilegiada. Com isso foi eliminada a distncia que separava o poder poltico do
resto da sociedade, abrindo, formalmente, a possibilidade de acesso ao poder a
todos os indivduos.

Ocorreu, entretanto, que apenas do ponto de vista formal foi estabelecida a

igualdade de todos, pois na realidade a imposio de limites aos monarcas
absolutos e a grande reduo dos privilgios da nobreza s deram possibilidade
de participao no poder poltico queles que detinham o poder econmico.
por esse motivo que Lassalle, o grande pensador poltico do sculo dezenove,
falava sobre a necessidade de incluir os banqueiros entre os fatores reais do
poder e Galbraith, recentemente, escreveu que os banqueiros constituem a
nobreza do capitalismo.32

As consideraes de Dalmo de Abreu Dallari apontam, pois, no mnimo

implicitamente, para a necessidade de uma constituio econmica capaz de
proporcionar a existncia e efetividade dos direitos fundamentais em sentido amplo.

3.3.4 O poder constituinte do povo

Sem excepcionar mesmo o processo constituinte de 1987/1988, para Paulo

Bonavides, a crise constituinte brasileira

[...] indicativa da inferioridade ou da insuficincia de soberania das diversas

Constituintes, cujas limitaes tcitas ou expressas nos conduzem
inarredavelmente a irretorquvel concluso de que, em verdade, jamais tivemos
uma Assemblia Nacional Constituinte, dotada de liberdade, exclusividade e
plenitude de poderes, pelos menos daqueles com que a teoria revolucionria do
sculo XVIII sempre armara esses parlamentos, a fim de que, providos da

31
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio e constituinte. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1984, p.83.
32
Ibid., 1984, p.81-82.
 126

suprema vontade da Nao, pudessem refazer as instituies desde os seus

fundamentos.33

Logo, pelo menos na conjuntura constituinte dos anos 80 no Brasil, a recuperao da

legitimidade constituinte na inteireza, dotada de liberdade, exclusividade e plenitude de
poderes, estaria no figurino, segundo o qual

O exerccio eficaz do poder constituinte para elaborar uma constituio aberta e

pluralista comea com o povo como fora de opinio, passa pelo grande canal da
Assemblia Constituinte e, finalmente, completando o ciclo de legitimao
fundamental, termina com o referendum constituinte do povo soberano. 34

3.3.5 O poder constituinte como manifestao da elite poltica

Manoel Gonalves Ferreira Filho, para quem o titular do Poder Constituinte no

nem a nao nem o povo, ou s o na medida em que se imputa nao ou ao povo um
poder que efetivamente detido e exercido por uma elite, acentua que a classe
poltica35 quem rege os destinos do grupo social. Ela quem vivifica o Poder
Constituinte, gerando a Constituinte. E nova Constituio advm quando esta elite muda,
ou de cosmoviso, ou de composio. 36 Ao povo, no mximo se pode atribuir uma

33
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p.387.
34
Id. Constituinte e constituio: a democracia, o federalismo, a crise contempornea. 2. ed. Fortaleza:
Ioce, 1987, p.34. Evidentemente, uma transio constitucional chama a ateno para a questo do
procedimento. Conforme acentua J. J. Gomes Canotilho, a legitimao atravs do procedimento uma
parte importante para se constatar a bondade da constituio. Assim, h dois modelos de relao entre as
dimenses materiais e procedimentais do poder constituinte, a saber, o modelo procedimental e o modelo
substantivo ou material. Se para o primeiro bastante o procedimento constituinte estar correto para que o
contedo tambm esteja, no segundo o procedimento funciona to-somente como um meio para se
conseguir um contedo constitucional justo, logo o procedimento constituinte justo uma dimenso
estruturante da prpria legitimidade da constituio porque, iniciando a cadeia de legitimao
democrtica, d fundamento a formas de legitimao derivada legitimao funcional democrtica,
legitimao democrtica organizatria pessoal, legitimao democrtica material (exerccio do poder de
acordo com o contedo determinado pelo povo). Assegurando o consenso, as regras de discusso, o
dilogo, a publicidade, a crtica e a refutao, a legitimao democrtica do procedimento constituinte
encerra em si potencialidades de assegurar uma constituio justa. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito
constitucional. 5. ed. Coimbra: Almedina, 1992, p.124.
35
A propsito, ver MOSCA, Gaetano. La clase poltica. Mxico-DF: Fondo de Cultura Econmica, 1992.
Ainda sobre as elites: Naturalmente, a presena de elites no poder no elimina a diferena entre regimes
democrticos e regimes autocrticos. Sabia disso inclusive Mosca, um conservador que se declarava liberal
mas no democrtico e que imaginou uma complexa tipologia de formas de governo com o objetivo de
mostrar que, apesar de no eliminarem jamais as oligarquias no poder, as diversas formas de governo se
distinguem com base na sua diversa formao e organizao. Mas desde que partir de uma definio
predominantemente procedimental de democracia, no se pode esquecer que um dos impulsionadores desta
interpretao, Joseph Schumpeter, acertou em cheio quando sustentou que a caracterstica de um governo
democrtico no a ausncia de elites mas a presenas de muitas elites em concorrncia entre si para a
conquista do voto popular [...]. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 9. ed. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 2004, p.39.
36
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Nova perspectiva do processo constitucional. Revista Brasileira
de Estudos Polticos, Belo Horizonte, n.60/61, p.135-136 ,1985.
 127

titularidade passiva, reconhecendo-se elite constituinte a titularidade ativa: a sua

funo de agente do Poder Constituinte. 37 titularidade passiva do povo

resta um papel no processo constituinte: o de dar eficcia (no sentido Kelseniano

de cumprimento global das normas) obra da elite. Eficcia, alis, que pode ser
induzida pela legitimao e que facilitada pela freqente indiferena popular
em relao ao fenmeno poltico. Mormente onde preponderam ou a cultura
paroquial, ou a cultura de sujeio. 38

Para ele, no entanto, a fonte da proposta de uma nova constituio no Brasil no era
rigorosamente falando, uma nova elite, embora o seu discurso poltico procure fazer crer
nisto. Efetivamente,

abriu-se campo importante para a antiga oposio, inclusive a mais radical,

todavia no se pode ocultar que grande parte dos atuais detentores do poder, dele
partilharam durante todo o perodo posterior a 1964. Contudo, o oposicionismo
faz parte da elite poltica e governante, e a preponderncia civil no marca
simplesmente o advento de uma nova elite. 39

Diz tambm Manoel Gonalves Ferreira Filho no que concerne ao que denomina
oposicionismo:

Mas o seu inconveniente claro. Ela visa a uma constituio-programa mas

Constituio no programa e sim instrumento de organizao, e sobretudo
limitao do Poder. O triunfo das idias que difunde, resultaro ou na decepo
popular imediata como o resultado da Constituinte (se esta cuidar de estabelecer
uma verdadeira Constituio e no um programa ideal de renovao econmica e
social), ou na decepo mediata, (j que, se o papel tolera tudo, a realidade
menos tolerante), e sempre no enfraquecimento da Lei Fundamental no seu
aspecto prprio (o de institucionalizar e limitar o Poder).40

Em suma, na viso desse constitucionalista, a manifestao do poder constituinte

certamente a mesma expressada pelo art. 16 da Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado, de 26 de agosto de 1789.41

3.3.6 Consideraes a partir de Sieys

37
Ibid., 1985, p.137.
38
Ibid., 1985, p.137.
39
Ibid., 1985, p.141.
40
Ibid., 1985, p.142. Ver, tambm, FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. 3. ed.
So Paulo: Saraiva, 1976 (principalmente o cap. II); e FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder
constituinte. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2007.
41
Art. 16. Toute Socit dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assure, ni la sparation des
Pouvoirs dtermine, n'a point de Constitution. FRANCE. Dclaration (1789). Dclaration des droits
de l'homme y du citoyen. Disponvel em: <http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/dudh/1789.asp>.
Acesso em: 8 abr. 2008.
 128

A seu tempo, Eros Roberto Grau vislumbrava no tema da Constituinte um estmulo

ao pensamento crtico e um desafio inveno. Destarte,

Uma das trilhas a caminhar, atendendo ao apelo da reviso da noo de Poder

Constituinte do povo vale dizer, do mito da soberania popular como fonte do
Poder Constituinte abre-se a partir da leitura da obra de Sieys, Quest ce le
Tiers tat?

H, seguramente, outras trilhas a seguir. Detenhamo-nos, por ora, em algumas

indagaes ensejadas pela exposio do orculo do Terceiro Estado.42

Eros Roberto Grau est intrigado, sobretudo, com a possibilidade de, no Brasil, os
constituintes pertencerem aos partidos polticos existentes. A propsito, ressalta:

No resisto, no entanto, tentao de, neste passo, introduzir duas questes:

1. logicamente justificvel que os constituinte sejam eleitos por partidos

polticos? Se os tivssemos como representantes da nao, e no deste ou
daquele segmento partidrio, no teramos, ento apurvel em efetivo grau de
pureza a expresso da vontade da nao?

2. At que ponto os que responderem negativamente questo anterior no

estaro raciocinando em nome do chamado interesse de corpo, palco das
alianas que levam fecundao dos inimigos pblicos mais temveis? 43

Da reflexo de Eros Roberto Grau, que desposa uma concepo de soberania

nacional, extraem-se, por via de conseqncia, duas interrogaes cruciais: 1. a
representao por indivduos no-filiados aos corpos intermedirios partidrios daria uma
legitimidade diferente a tais representantes? 2. Por acaso, estariam tais representantes
alheios s determinaes vrias a que os indivduos, numa situao histrica como a
brasileira, estavam?

3.3.7 O poder constituinte como antiimaginrio elitista

Ao mesmo tempo analista e ator da realidade que se desenvolveu naquela quadra,

Florestan Fernandes, um dos constituintes, se perguntava:

O que a Assemblia Nacional Constituinte? O imaginrio das elites das classes

dominantes ou de seus escribas? Ou uma formao poltica parida da crise
cataclsmica de uma sociedade civil que se tornou invivel para quase cem
milhes de excludos e de oprimidos, ou de trabalhadores que a ela so

42
GRAU, Eros Roberto. A constituinte e a constituio que teremos. So Paulo: RT, 1985, p.10.
43
Ibid., 1985, p.18. Observe-se que, com a Emenda Constituio n 25, de 15 de maio de 1985, adquiriu-se
ter ampla possibilidade de reorganizao partidria, com a abertura da perspectiva de um sistema
multipartidrio, inclusive, com os partidos comunistas proibidos desde 1947.
 129

incorporados morfologicamente, mas privados, pelos dinamismos de represso e

de opresso, de peso e voz em sua ordenao e funcionamento? 44

Respondia Florestan Fernandes, acentuando que, se os partidos da ordem e os

polticos profissionais trabalharam a conscincia social desses excludos, difundindo a
ideologia dos estratos dominantes das classes burguesas e, assim,

ampliam e aprofundam sua coisificao, iniciada nas fbricas, prolongada nas

escolas e nas igrejas, completada nos sindicatos e nos partidos comprometidos
com o melhorismo, o obreirismo pacfico, a alienao refinada e aguada graas
ao consumismo de massa e indstria da comunicao cultural. 45

A realidade teria feito diferente. Pois, como constata, a ANC converteu-se em um

foco de luz, de esperana - uma promessa que no cabia no imaginrio das elites das
classes dominantes e no realismo de seus polticos profissionais. Na verdade, ter-se-ia
forjado

[...] um antiimaginrio contra-elitista, que atravessa a realidade brasileira como

um punhal afiado, fundado em suas representaes, que no refletem uma
imagem invertida de suas condies de vida. Queriam vrios tipos de reforma
social simultaneamente e, por quererem esses tipos de reforma social, tentaram
decifrar a seu modo a ANC e suas tarefas imediatas. uma iluso de mandarins
supor que a falta de educao ou a ignorncia inibiram tal gente e a jogariam no
colo dos ricos, no modelo de Constituio que os mandachuvas desejavam e
iriam elaborar.46

Pode-se extrair que, no entendimento de Florestan Fernandes vocalizado nos anos 80,
o poder constituinte tem aparncia com a formulao posterior de Antonio Negri, para
quem o poder constituinte no vem depois da poltica, como atormentada pausa
sociolgica, como suspenso da realidade institucional, nem pode ser reduzido a uma blitz
extempornea da vontade coletiva, cujos efeitos da constituio da poltica o trabalho
terico deve limitar.47 Para o socilogo brasileiro, faz-se necessrio estabelecer em que
consiste a luta popular pela Constituio da perspectiva dos proletrios e o dos
oprimidos:

Nesse plano que se esclarece o que representa a luta popular pela Constituio
da perspectiva dos proletrios e dos oprimidos. No se trata de transferir para
dentro as melhores constituies do mundo; nem de impor ao Brasil o nus de
possuir a Constituio mais adiantada e completa de nossa era. Mas de
estabelecer uma carta constitucional para um pas prolongada e profundamente

44
FERNANDES, Florestan. A percepo popular da Assemblia Nacional Constituinte. Estudos Avanados,
So Paulo, v.2, n.2, 1988, p.86-88.
45
Ibid., 1988, p. 86-88.
46
Ibid., 1988, p. 86-88.
47
NEGRI, Antonio. O poder constituinte: ensaio sobre as alternativas da modernidade. Rio de Janeiro:
DP&A, 2002, p.7.
 130

destitudo de uma sociedade civil civilizada (primeiro, por causa da escravido;

em seguida, por causa das seqelas da escravido, da dominao externa, do
subdesenvolvimento e do tradicionalismo mandonista e elitista). O impulso de
associar a elaborao dos princpios dessa carta fundamental s condies
concretas de existncia e reproduo da famlia pobre, do trabalho operrio, do
movimento sindical, da violentao do trabalhador agrcola, do menor, do
indgena, do negro e da mulher, s carncias e frustraes que tornam a misria
um universal e a insegurana uma norma, aparece como o ndulo de uma
revoluo democrtica irreversvel e permanente. Se ele vingar, o futuro
imediato ser do presente e o passado perder o fulcro poltico de sua repetio
inocente.48

Destarte, a Assemblia Nacional Constituinte consistiria, sobretudo, em tornar-se o

mecanismo capaz de associar a elaborao dos princpios da nova constituio s
condies concretas de existncia e reproduo das classes subalternas, como parte de
uma revoluo democrtica irreversvel e permanente.

3.3.8 Transferncia do poltico: da elite para o povo

Fernando Henrique Cardoso acentuava:

H tempo [...] o pas entrou num processo constituinte. Antes da campanha das
Diretas, J. [...] Parte deste contencioso [...] foi sendo dirimida antes da
convocao formal da Assemblia Constituinte [...]. Exemplifico: a
regulamentao da vida sindical no foi alterada na lei, mas na prtica muita
coisa mudou, tendo havido o reconhecimento tcito de duas centrais sindicais.
Ou ainda: apesar da Lei de Imprensa [...] a liberdade de expresso foi sendo
assegurada.49

Para Fernando Henrique Cardoso, havia uma transferncia do poltico, que saa da
elite para o povo.

Todos os grandes polticos deste Pas nunca emergiam diretamente do povo. Eles
vieram das lideranas polticas para o povo [...]. Considero o movimento
constituinte com a mesma fora que foi a Anistia. Hoje, ele j dominou a
intelectualidade, est alcanando a alta classe mdia e chegando aos lderes
sindicais e operrios mais politizados. Assim ela est chegando ao povo. [...]50

Numa anlise retrospectiva, ele define a Assemblia Constituinte como Assemblia

catica que

era a expresso do Brasil popular gerado, nas dcadas anteriores, pelo e contra o
regime autoritrio. Pelo regime, porque havia o milagre econmico, com mais
urbanizao, mais migrao interna, mais diferenciao de classes. Contra,
porque as novas classes, desde o fim dos anos 70, comearam a mobilizar-se e

48
FERNANDES, Florestan. Que tipo de Repblica? 2. ed. Rio de Janeiro: Globo, 2007, p.148.
49
CARDOSO, Fernando Henrique. A Constituinte: desafio e alternativa. Opinio, So Paulo, p.2, 5 jan.1986.
50
CARDOSO, Fernando Henrique. Brasil: caminhos da transio. Folha de So Paulo (Folhetim), So
Paulo, p.3, 29 mar. 1981.
 131

no encontravam mais posies no mercado e na sociedade, com o incio da

inflao mais forte e a perda do dinamismo econmico. 51

Em suma, o Brasil mudara, nas suas variadas instncias, a saber, a econmica, a

social, a poltica e a cultural. Os trabalhos constituintes de 1987/1988 o demonstrariam.

3.4 A retrica do retorno ao Estado Democrtico de Direito

Em boa medida, entendia-se o processo constituinte como, essencialmente, o retorno

ao Estado Democrtico de Direito, tornado precrio com as investidas normativas
autoritrias, que foram num crescendo desde a edio do AI-1, em 9 de abril de 1964,52 at
a outorga da Constituio de 17 de outubro de 1969.53

De fato, o estabelecimento militar-tecnocrtico, alm de quebrar a legitimidade da

ordem jurdica e interromper a caminhada constitucional liberal-democrtica reiniciada em
1946, proporcionara a justaposio entre uma ordem constitucional e uma ordem
institucional: a primeira encimada pela Constituio de 1969 e a segunda, sobretudo, pela
permanncia o AI-5,54 que, embora deixasse de vigorar em 1 de janeiro de 1979, tinha os
seus efeitos mantidos e, inclusive, resguardados de qualquer apreciao judicial. 55

51
Id. A arte da poltica: a histria que vivi. 3. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p.107. FHC
ressalta, porm, que a grande causa da minha gerao no foi a da estabilizao da economia. Tampouco
a do desenvolvimento econmico. Foi a da democracia e que a Histria contempornea da poltica
brasileira comea nos anos 1970, com as lutas pela volta da democracia. E conclui que o resultado desse
borbulhar da sociedade acabaria sendo a convocao da Assemblia Nacional Constituinte, finalmente
eleita em 1986. Ibid., 2006, p.14 -15.
52
BRASIL. Ato Institucional n. 1, de 9 de abril de 1964. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
53
BRASIL. Constituio (1967). Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
54
Art. 182. Continuam em vigor o Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968, e os demais Atos
posteriormente baixados. Pargrafo nico. O Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Segurana
Nacional, poder decretar a cessao da vigncia de qualquer desses Atos ou dos seus dispositivos que
forem considerados desnecessrios. A EC n. 1, de 17 de outubro de 1969, dispunha tambm: Art. 181.
Ficam aprovados e excludos de apreciao judicial os atos praticados pelo Comando Supremo da
Revoluo de 31 de maro de 1964, assim como: I - os atos do Governo Federal, com base nos Atos
Institucionais e nos Atos Complementares e seus efeitos, bem como todos os atos dos Ministros Militares e
seus efeitos, quando no exerccio temporrio da Presidncia da Repblica, com base no Ato Institucional n
12, de 31 de agosto de 1696; II - as resolues, fundadas em Atos Institucionais, das Assemblias
Legislativas e Cmaras Municipais que hajam cassado mandatos eletivos ou declarado o impedimento de
governadores, deputados, prefeitos e vereadores quando no exerccio dos referidos cargos; e III - os atos
de natureza legislativa expedidos com base nos Atos Institucionais e Complementares indicados no item I.
Assim, a EC n. 1/1969, ao manter no seu art. 182 a vigncia do Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro
de 1968, e atos posteriores, anulava-se a si prpria como carta outorgada. Em relao ao AI-5, ver
BRASIL. Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em 10 jan. 2008.
55
A EC n. 11, de 13 de outubro de 1978, disps: Art. 3 So revogados os atos institucionais e
complementares, no que contrariem a Constituio Federal, ressalvados os efeitos dos atos praticados com
 132

A situao verdadeiramente anrquica, do ponto de vista jurdico, foi observada por

Paulo Brossard, que realou a desordem advinda da coexistncia da ordem
constitucional e da ordem institucional:

Afinal aconteceu o que s por milagre deixaria de acontecer. O regime que

pretenderam instituir em nosso Pas, reunindo, a um tempo e no mesmo
documento, a suposta legalidade e o puro arbtrio, a convivncia de duas ordens,
uma pretensamente constitucional, a outra declaradamente extralegal, tinha de
dar no que deu, pela singela razo de que elas so incompatveis, excluem-se
reciprocamente, motivo pelo qual, em verdade, as duas ordens nem so duas,
nem so ordens: a desordem uma s. [...]56

No mesmo diapaso, Vamireh Chacon verbera a ausncia de qualquer coerncia

jurdica do furor normativo que se d no perodo:

Desenvolvimento econmico e anticomunismo poltico, eis a ideologia por trs

da sucesso convencional de Constituies (duas), atos institucionais (17) e atos
complementares (73), alm de milhares de decretos-leis, ditados geralmente
pelos tecnoburocratas ao arrepio de qualquer coerncia jurdica, num
emaranhado pior que o assacado contra o Poder Legislativo tradicional para
coibi-lo em nome da organizao. Esgotara-se o melhor da gerao dos
discpulos de Alberto Torres e Oliveira Vianna, adeptos da hegemonia da
organizao sobre a participao, muito melhor orgnica nos tempos do Estado
Novo. [...]57

H, tambm, os que vislumbravam uma maior dimenso para problemtica

constituinte. Em texto trazido estampa em 1985, Fbio Konder Comparato, por exemplo,
prope gizar os objetivos de uma reforma constitucional, nos quais se observa a
conjuno do carter jurdico-poltico com um carter mais econmico-social, como se
v da seguinte orientao:

base neles, os quais esto excludos de apreciao judicial. BRASIL. Constituio (1967). Emenda
Constitucional n. 11, de 13 de outubro de 1978. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 15 jan. 2008.
56
Discurso tempo de mudar, pronunciado no Senado Federal, em 6/5/1987 apud VALS, Luiz Fernando
Montenegro. Brossard: 80 anos na histria poltica do Brasil. Porto Alegre: Artes e Ofcios, 2004, p. 277.
No discurso de posse do presidente Emlio Garrastazu Mdici, em 1969, j fora vocalizada a coexistncia
das duas ordens jurdicas, o plano institucional e o plano constitucional: [...] Vejo o plano
institucional, destinado a preservar as conquistas da Revoluo, vejo o plano constitucional, que estrutura o
Estado e assegura o funcionamento orgnico dos poderes. Estou convencido de que indispensvel a
coexistncia dessas duas ordens jurdicas, expressamente reconhecida pela Constituio, fundada no
imperativo da segurana nacional, e coerente enquanto for benfica defesa da democracia e realidade
do bem comum. BRASIL. Discurso de posse na presidncia da Repblica (Emlio Garrastazu Mdici).
[S/l.]: Departamento de Imprensa Nacional, 1969, p.12.
57
CHACON, Vamireh. Vida e morte das constituies brasileiras. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p.209-
210. Logo aps a edio do Pacote de Abril, Ernesto Geisel, revertendo as expectativas criadas em torno
da redemocratizao, proclamou a sua idia de democracia relativa. Sobre a qual, dir depois: At hoje,
para mim, a democracia relativa. Tem uma democracia terica, dos homens do direito, que partem de
Montesquieu e na sua imaginao idealizam a democracia. Mas essa democracia s vivel para o homem
perfeito [...]. Para ele, [...] um dos erros que o Brasil tem cometido, ao longo de sua histria republicana,
viver nesse sonho de uma democracia no papel, mas que depois, na prtica, no se cumpre.
DARAJO, Maria Celina; CASTRO, Clio. Ernesto Geisel. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1977, p.392.
 133

1) Organizar as instituies polticas em funo do grande objetivo nacional, que

o desenvolvimento democrtico;

2) Compor a distribuio de funes polticas, de modo a combinar poderes

ativos e poderes impedientes, no s entre os rgos estatais, mas tambm entre
Estado e sociedade civil;

3) Reorganizar a aplicao do princpio da separao de Poderes, visando a: a

preservar as liberdades individuais; b assegurar meios de controle eficazes
realizao de polticas ou programas de ao; c evitar a parlise institucional,
suscitando-se o impulsionamento dos centros de poder estatal e privado para a
realizao das liberdades sociais;

4) Integrar o aparelho estatal com o poder tecnolgico e o estamento burocrtico,

em condies de autonomia responsvel;

5) Garantir as liberdades polticas, delimitando a defesa de atuao das foras

armadas.58

De fato, o grande objetivo buscado na conjuntura era a instaurao, com a eleio de

uma Assemblia Constituinte e a elaborao de uma nova Constituio, da democracia,
embora sombra das ambigidades e da multiplicidade de sentidos da prpria noo de
democracia. Como se ponderou poca:

Dos juristas costumamos ouvir aluses colcha de retalhos a que

corresponderia o aparato legal em vigor, donde surge como objetivo o de
recompor de maneira coerente a legalidade democrtica corrompida e
desfigurada por 21 anos de autoritarismo-burocrtico. bastante claro, porm,
que a mobilizao em torno da Constituio a ser elaborada se articula com a
percepo, por parte de determinadas foras scio-polticas, de que ela
representa a oportunidade para avanos rumo a um ideal de democracia
"substantiva" ou social nos quais se alteraria, de alguma forma, a prpria
distribuio social de poder. Assim, criam-se, com respeito Constituinte, no
apenas grandes expectativas, mas expectativas desencontradas.59

Assim, como conceber a tarefa da Constituinte, se se parte da distino entre duas

noes de democracia, que definiam de maneira talvez satisfatria o mbito da
multiplicidade de sentidos? De fato, de um lado, tinha-se uma definio minimalista de
democracia, na qual esta aparece como o conjunto de mecanismos destinados a proteger ou
defender as liberdades ou os direitos civis e polticos bsicos; do outro lado, uma definio
maximalista na qual a democracia surge como o conjunto de instituies capazes de

58
COMPARATO, Fbio Konder. Um quadro institucional para o desenvolvimento democrtico. In:
JAGUARIBE, Hlio et al., op. cit., 1985a, p.418.
59
REIS, Fbio Wanderley. Constituio, pacto e poder ou de uma constituio a outra melhor, com engenho
e sorte. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, n.1, 1986, [s.p.].
 134

permitir a procura (ativa) do bem pblico ou comum, incluindo com destaque certo ideal
igualitrio envolvido nos chamados direitos sociais.60

Somente o processo poltico-constituinte pode dar resposta a tal interrogao.

3.5 O poder constituinte no Brasil e o Congresso Constituinte

O carter de transio por transao, que marcou a passagem do autoritarismo-

burocrtico para a democracia, nos anos 70 e 80, no evitou a efervescncia da sociedade
brasileira.61 O conjunto de lutas pela restaurao da democracia desembocou na
convocao do Congresso Constituinte.62 Tais lutas so, por conseguinte, as fontes
histricas do novo constitucionalismo brasileiro. Na verdade, no momento constituinte,63
j se demonstrava a existncia de um desejo de constituio que extrapolava os limites
das elites polticas e dos juristas, ganhando a preocupao de setores mais amplos da
sociedade.

60
Ibid., 1986, [s.p.].
61
A literatura especializada ressalta que os processos de transio poltica na Amrica Latina, em sua
maioria, se consolidaram com mudanas constitucionais. Conforme observam Richard Bellamy e Dario
Castiglione, as constituies desempenham um papel vital na poltica. BELLAMY, Richard;
CASTIGLIONE, Dario. Introduction: constitutions and politics. In: ______ (Ed.). Constitutionalism in
transformation: European and theoretical perspectives. Oxford: Blackwell Publishers, 1996, p.1. Por isso,
aqui e alhures, de uma parte so instrumentos de governo que limitam, restringem e permitem o controle
do exerccio do poder poltico, no melhor sentido de prevenir, bem como evitar a recomposio do abuso
do poder. Ver MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Paris: ditions Gallimard, 1995; PAINE, Thomas.
Rights of man. New York: Penguin Books, 1984. Uma constituio fundamentalmente uma moldura de
governo, ou, como disse Giovanni Sartori, sem uma carta de direitos, uma constituio ainda uma
constituio; mas se ela no est centralizada numa moldura de governo, no uma constituio.
SARTORI, Giovanni. Engenharia constitucional: como mudam as constituies. Braslia: UnB, 1996,
p.211. Evidentemente, o carter de marco na transio do regime autoritrio [...] implicou um difcil
contexto de elaborao que [...] deu-se diante de uma sociedade bastante mobilizada e disposta a trazer
seus conflitos para o texto constitucional. MAUS, Antonio Gomes Moreira. Poder e democracia: o
pluralismo na Constituio de 1988. Porto Alegre: Sntese, 1999, p.21.
62
Quando um Estado surge, restaurado ou sofre uma transformao radical da sua estrutura, dota-se de uma
constituio. De uma constituio material e, em seguida, de uma constituio formal, ou de uma
constituio material ou constituio formal concomitantemente. A revoluo a manifestao mais
patente de poder constituinte, pois, segundo Jorge Miranda, nada se afigura, na verdade, mais gerador de
Direito do que uma revoluo; nada h talvez de mais eminentemente jurdico do que o facto ou acto
revolucionrio. Assim, a revoluo no o triunfo da violncia; o triunfo de um Direito diferente ou de
um diverso fundamento de validade do sistema jurdico positivo do Estado. No antijurdica; apenas
anticonstitucional por oposio anterior Constituio no em face da Constituio in fieri que, com ela,
vai irromper. A seu tempo, a outra fonte a transio constitucional. Se na revoluo h uma sucesso de
constituies materiais e formais, na transio, faz-se presente um dualismo, pois, enquanto se prepara a
nova constituio formal, subsiste a anterior. Pelo que, nada impede que o mesmo rgo funcione
simultaneamente (foi o caso do Brasil) como rgo de poder constitudo sombra da Constituio prestes a
desaparecer e como rgo de poder constituinte com vista Constituio que a vai substituir. MIRANDA
Jorge. Teoria do Estado e da constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p.362 e 365.
63
ACKERMAN, Bruce. Neo-federalism? In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune, op. cit., 1983b.
 135

Efetivamente, por mais que o carter da transio limite a manifestao do poder

constituinte, este no se comporta mais como ao longo de outras manifestaes da vida
poltico-constitucional brasileira. Como diz Gilberto Bercovici:

[...] As constituies do sculo XX no representam mais a composio pacfica

do que j existe, mas lidam com contedos polticos e com a legitimidade, em
um processo contnuo de busca de seus contedos, de compromisso aberto de
renovao democrtica. [...] A constituio vista como um projeto que se
expande para todas as relaes sociais. O conflito incorporado aos textos
constitucionais, que no representam mais apenas as concepes de classe
dominante: pelo contrrio, torna-se um espao onde ocorre a disputa poltico-
jurdica. A discusso sobre soberania e sobre poder constituinte retorna com
fora.64

No entanto, como ressalta Gilberto Bercovici, aqui,

o problema central, ignorado pela maior parte de nossos doutrinadores, o fato

de que a soberania brasileira, como soberania de um Estado perifrico, uma
soberania bloqueada, ou seja, enfrenta severas restries externas e internas
que a impedem de se manifestar em toda sua plenitude.65

Logo, aqui, no h falar nos mesmos termos da teoria clssica do poder constituinte,
a saber, poder autnomo, incondicionado, livre, juridicamente desvinculado, pois, o poder
constituinte do povo66 funcionou mais como smbolo formal, referendando os contedos
do poder constituinte das foras reais de poder67 e bloqueando a tentativa de fundar o
poltico com base no poder constituinte do social. 68 Aqui, a inferioridade ou
insuficincia de soberania das diversas Constituintes69 a crise constituinte - d-se
fundamentalmente por conta dos bloqueios manifestao da soberania plena no Brasil.

64
BERCOVICI, Gilberto. Soberania e constituio: para uma crtica do constitucionalismo. So Paulo:
Quartier Latin, 2008, p.294-295. Tratando mais sobre a ao constituinte e a linguagem constitucional,
especialmente perante o processo poltico, ou, simplesmente, a relao entre texto e realidade
constitucional, Karl Loewenstein classifica as constituies em trs tipos bsicos: normativas,
nominalistas e semnticas. As constituies normativas seriam aquelas que direcionam realmente o
processo de poder, de tal maneira que as relaes polticas e os agentes de poder ficam sujeitos s suas
determinaes de contedo e ao seu controle procedimental. As constituies nominalistas, embora
contendo disposies de limitao e controle da dominao poltica, no teriam ressonncia no processo
real de poder, inexistindo suficiente concretizao constitucional. J as constituies semnticas seriam
simples reflexos da realidade do processo poltico, servindo, ao contrrio das normativas, como mero
instrumento dos donos do poder, no para sua limitao e controle. Ver LOEWENSTEIN, Karl. Teora
de la constitucin. 2. ed. Barcelona: Editorial Ariel, 1976. Obviamente, trata-se de conceitos tpico-ideais
no sentido de Weber, de tal maneira que na realidade social haveria vrios graus de normatividade,
nominalismo e semantismo constitucional, caracterizando-se a respectiva constituio pela
predominncia de um desses aspectos. NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo:
Acadmica, 1994, p. 95.
65
BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2006, p.220.
66
Ver MLLER, Friedrich. Fragmento (sobre) o poder constituinte do povo. So Paulo: RT, 2004.
67
Ver LASSALLE, Ferdinand. A essncia da constituio. Rio de Janeiro: Lber Jris, 1995.
68
Ver NEGRI, Antonio, op. cit., 2002.
69
BONAVIDES, Paulo, op. cit., 2006.
 136

Destarte, no temerrio apontar a correspondncia entre a idia de poder constituinte e a

interrupo da construo nacional pelo golpe de 1964.70

3.6 Poder constituinte do povo?

Afinal de contas, pode-se afirmar que nunca houve uma manifestao na inteireza do
poder constituinte do povo,71 ou que, pelo menos em 1987/1988, o processo constituinte
tornou relativa a crise constituinte intrnseca ao processo poltico nacional? 72 Parece
razovel afirmar o processo constituinte de 1987/1988 rompeu com o paradigma recorrente
ao longo do funcionamento das outras assemblias constituintes, seno para refazer as
instituies desde os seus fundamentos,73 pelo menos para proporcionar-lhes um salto de
qualidade. Na verdade, a chave para o entendimento do processo constituinte formal de
1987/1988 comea pela participao popular, pela ativao da sociedade, na revolta
silenciosa contra o carter excludente, desmobilizador, do autoritarismo-burocrtico.74

70
BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2006. Sobre a construo nacional interrompida, ver, entre outros,
FURTADO, Celso. A fantasia desfeita. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989; e FURTADO, Celso. Brasil A
construo interrompida. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. Ver tambm CARDOSO, Fernando
Henrique; FALETTO, Enzo. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Zahar,
1970; HIRSCHMAN, Albert. A mudana para o autoritarismo na Amrica Latina e a busca de suas
determinantes econmicas. In: COLLIER, David (Org.). O novo autoritarismo na Amrica Latina. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1982, p.65-100; SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia. Rio
de Janeiro: Campus, 1979.
71
MLLER, Friedrich. Fragmento (sobre) o poder constituinte do povo. So Paulo: RT, 2004.
72
A propsito, ver, principalmente, SALDANHA, Nelson. Formao da teoria constitucional. Rio de
Janeiro: Forense, 1983; e SALDANHA, Nelson. O poder constituinte. So Paulo: RT, 1986;
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2006;
BERCOVICI, Gilberto. O poder constituinte do povo no Brasil: um roteiro de pesquisa sobre a crise
constituinte. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda.; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto (Org.),
op. cit., 2006; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto; BERCOVICI, Gilberto. Entrevista com Friedrich
Mller. Seqncia Revista do Curso de Ps-Graduao em Direito da UFSC, Florianpolis, n.51, p.9-30,
2005.
73
BONAVIDES, Paulo, op. cit., 2006, p.387.
74
Embora caracterizada por prticas que no deixavam de ser elitistas, a integrao populista enfatizava a
incluso seletiva de grupos sociais estratgicos e mobilizados. O padro de interveno estatal, no
entanto, era sensvel s presses dos setores da massa urbano-industrial que logravam organizar-se, de
modo geral estabelecendo respostas preventivas reivindicao crescente por direitos polticos e sociais e
antecipando-se a demandas mais amplas e evitando a ampliao de direitos polticos. [...] A sobrevinda da
ditadura militar, em 1964, acarretou represso ao coletiva dos estratos subalternos e interveno nas
suas organizaes. O autoritarismo-burocrtico, ao contrrio do sistema populista, era eminentemente
excludente. A nova coalizo dominante inclui tecnocratas de alto nvel, tanto militares quanto civis, e
trabalha em estreita associao com o capital estrangeiro. A nova configurao de poder imprime restries
profundas aos mecanismos eleitorais e de organizao dos trabalhadores. A poltica pblica, por seu turno,
passa a ter como escopo fundamental a promoo da industrializao avanada. Estatismo e privatizao
so as caractersticas bsicas em que se funda a interveno social do Estado autoritrio. De um lado,
crescimento generalizado da mquina burocrtica do Estado na rea social, com novas agncias, maiores e
mais complexas; processo decisrio que passa a dar-se no interior da mquina estatal, sob o controle de
grupos tecnocrticos; centralizao, concentrao e, at, personalizao do poder. De outra parte,
privatizao da poltica social, que se d com a adoo de critrios de mercado como parmetro decisivo
de comportamento; transferncia da proviso de bens e servios de natureza social para organizaes
 137

Outro aspecto que deve ser mencionado a confluncia benfazeja de uma coalizo que,
apesar das suas ambigidades,75 desposava alguma ideologia democrtica, com, seno uma
transformao de elites, pelo menos uma convergncia de elites. 76 Menos Emmanuel
Joseph Sieys e Georges Burdeau, pois. No Brasil de 1987/1988, o poder constituinte pode
ser entendido, em boa medida, como a tentativa de, novamente, organizar a fantasia,77 isto
, buscar o trmino da construo nacional, por meio de um plano de transformaes
sociais e do Estado, fundada na viso de um projeto nacional de desenvolvimento 78 e na
perspectiva de que a crise constituinte brasileira se superaria com o cumprimento do
projeto constitucional de 1988.79

empresariais que operam no mercado econmico; reciclagem do dinheiro pblico destinado a programas
sociais no sistema financeiro; particularizao dos programas sociais, acarretando a sua captura por
interesses particulares de grupos especficos, tornando-os privilgios corporativos ou ocupacionais, quando
no diretamente instrumentos de acumulao de capital. MORAES, Filomeno. A construo
democrtica. Fortaleza: UFC/Casa de Jos de Alencar, 1998, p.173-174.
75
Uma estranha diarquia foi vislumbrada por Juan Linz na transio brasileira. Contrastando a mesma
transio com a espanhola, casos em que o poder autoritrio intentou uma autotransformao, concluiu
que, na Espanha, todas as instituies se renovaram atravs de eleies democrticas. No Brasil, pelo
contrrio, o poder autoritrio coexistiu com instituies representativas e eleies democrticas. Ver LINZ,
Juan. Lies da Espanha para a democracia: o pacto do rei e as tramas brasileiras. Jornal do Brasil, Rio de
Janeiro, Caderno B/Especial, p.1, 15 maio 1983. Bolvar Lamounier, por seu turno, acentuou: Num
panorama mais amplo, que ligasse estes acontecimentos (da transio do Autoritarismo) imediatos aos
dados mais profundos da formao histrica brasileira, poder-se-ia talvez falar de uma poliarquia perversa,
isto , uma sociedade que no se deixa enquadrar numa dominao autoritria monoltica, mas que
tampouco possui a tradio de organizao poltica pluralista e independente do Estado, tpica das
verdadeiras poliarquias liberais. LAMOUNIER, Bolvar. O Brasil Autoritrio revisitado: o impacto das
eleies sobre a abertura. In: STEPAN, Alfred. Democratizando o Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 1988,
p.83-124. Sobre o papel das elites polticas, so importantes as palavras de Juan Linz, analisando o
processo poltico espanhol, que saiu da ditadura franquista e consolidou a democracia em poucos anos:
Nenhum estrutura sociolgica ou modelo poltico so adequados para explicar tal processo, sem
referncia a agentes polticos especficos tomando decises do dia-a-dia, encarando crises inesperadas e
perturbadoras, as quais poderiam ter arruinado o processo [...]. Em tal contexto, a questo da liderana
central. LINZ, Juan, op. cit., 1983, p.1. Ver, tambm, BRUNEAU, Thomas C. Brazils political transition.
In: HIGHLEY, John; GUNTHER, Richard (Ed.). Elites and democratic consolidation in Latin America
and Southern Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.257-280.
76
Ver, entre outros, BRUNEAU, Thomas C. Constitutions and democratic consolidation: Brazil in
comparative perspective. Brazils political transition. In: HIGHLEY, John; GUNTHER, Richard (Ed.)
Elites and democratic consolidation in Latin America and Southern Europe. Cambridge: Cambridge
University Press, 1992, p.257-280.
77
A expresso inspira-se em FURTADO, Celso. A fantasia organizada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.
78
Ver BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2006.
79
A concretizao do projeto constitucional e a concluso da construo da Nao tornaram-se difcil pela mudana para
um contexto de estado de exceo econmico permanente, o que no infirma a vontade de constituio contida no
texto de 1998. Sobre o estado de exceo ver, entre outros, ARAJO, Ccero. Apresentao. In: BERCOVICI,
Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente: atualidade de Weimar. So Paulo: Azougue Editorial, 2004,
p.9-17; AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceo. So Paulo: Boitempo, 2004; ARANTES, Paulo. Extino. So
Paulo: Boitempo, 2007; BERCOVICI, Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente: atualidade de
Weimar. So Paulo: Azougue Editorial, 2004; e BERCOVICI, Gilberto. Estado de exceo econmico e a periferia do
capitalismo. Separata do Boletim de Cincias Econmicas, Coimbra, n.XVLII, 2004; BERCOVICI, Gilberto;
MASSONETO, Lus Fernando. A constituio dirigente invertida: a blindagem da constituio financeira e a agonia
da constituio econmica. Separata do Boletim de Cincias Econmicas, Coimbra, 2006.
4 O CONGRESSO CONSTITUINTE

O Estado legtimo o Estado de Direito, e o Estado de

Direito o Estado constitucional.
Goffredo Telles Jr.

4.1 Introduo

Este captulo aborda a instituio e o funcionamento do Congresso Constituinte,

inclusive os seus antecedentes mais prximos, com a recuperao de momentos
importantes relativos transio por transao brasileira.

Em boa medida, a passagem de mais de duas dcadas de governos militares fazia

fluir no debate poltico-institucional, alm da configurao dos aspectos polirquicos do
sistema poltico, destronados pelo golpe de 1964 e pelos seus desdobramentos, os anseios e
as propostas de configurao do Estado, com, alm da conformao dos direitos civis e
polticos, a dos direitos sociais, econmicos e culturais, interpelando-se a constituio
econmica.

4.2 A transio por transao e o Congresso Constituinte

Na esteira da convocao estabelecida pela Emenda Constitucional n o 26, de 27 de

novembro de 1985,1 o Brasil viveu um dos mais importantes momentos de ativao poltica
da sociedade civil organizada, que dava continuidade ao processo de mudana poltica, o
qual, iniciando-se em meados da dcada de 70 e prolongando-se pelos anos 80, ocasionou
a inflexo do regime militar, a construo de instituies representativas e multipartidrias
e a realizao de uma nova constituio. O ritmo cadenciado das mudanas e as
negociaes entre os agentes que pressionavam pela abertura poltica e os lderes do

1
BRASIL. Constituio (1967). Emenda Constitucional no 26, de 27 de novembro de 1985. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 5 jan. 2008.
 139

regime burocrtico-autoritrio2 sugeriram a existncia de um tipo especial de transio,

denominado transio pela transao.3

Aquilo que se denominou a primeira transio, ou seja, o lapso entre as primeiras

medidas liberalizantes e a passagem de governos autoritrios para governos
democratizantes, obedeceu, no Brasil, a um calendrio extremamente lento e gradual,
findando-se somente em 1985, com a vitria de Tancredo Neves no Colgio Eleitoral. A
segunda transio, aquela que assistiu consecuo de um regime democrtico, foi, por
seu turno, problemtica, a ponto de ser crucial durante algum tempo a interrogao sobre o
grau de consolidao da democracia poltica brasileira, com analistas denominando a
situao poltico-institucional como democracia vazia, democracia pobre ou
democracia delegativa, para expressar a fragilidade da mesma, sobretudo a sua
incapacidade para tratar com a crise econmica e com a crise social. 4

2
O Estado burocrtico-autoritrio, muito esquematicamente, pode ser resumido nos seguintes pontos: 1. ,
primria e fundamentalmente, o aspecto da sociedade global que garante e organiza a dominao exercida
atravs de uma estrutura de classes subordinada s fraes superiores de uma burguesia altamente
oligopolista e transnacionalizada, que , em outros termos, sua principal base social; 2. institucionalmente,
um conjunto de organizaes no qual adquirem peso decisivo as especializadas na coero, bem como as
que tentam levar a cabo a normalizao da economia; 3. um sistema de excluso poltica de um setor
popular previamente ativado, o qual submete a severos controles que visam a destruir ou capturar os
recursos (especialmente os cristalizados em organizaes de classe e movimentos polticos) que
sustentavam essa ativao; 4. tal excluso provoca a supresso da cidadania e da democracia poltica, e
tambm a proibio do popular; 5. tambm um sistema de excluso econmica do setor popular, ao
promover uma normalizao econmica particular e um padro de acumulao de capital fortemente
orientados em benefcio das grandes unidades oligopolistas de capital privado e de algumas instituies
estatais, que aumenta as desigualdades preexistentes; 6. a partir das suas instituies levam-se a cabo
tentativas sistemticas de despolitizar o tratamento de questes sociais, submetendo-se quilo que se
qualifica como critrios neutros e objetivos de racionalidade tcnica; 7. seu regime, no formalizado,
porm claramente vigente, implica o fechamento dos canais democrticos de acesso e, junto com eles, dos
critrios de representao popular ou de classe, ficando o acesso limitado aos ocupantes da cpula das
grandes organizaes, especialmente as Foras Armadas e as grandes empresas privadas ou pblicas. Ver
ODONNELL, Guillermo. Anlise do autoritarismo burocrtico. Rio Janeiro: Paz e Terra, 1990,
principalmente o captulo 1.
3
SHARE, Donald; MAINWARING, Scott. Transitions from above: democratization in Brazil and Spain.
Indiana-Indianopolis: Kellogg, 1984; MORAES, Filomeno. A construo democrtica. Fortaleza:
UFC/Casa de Jos de Alencar, 1998; SANTOS, Fabiano. Escolhas institucionais e transio por transao:
sistemas polticos de Brasil e Espanha em perspectiva comparada. Dados Revista de Cincias Sociais,
Rio de Janeiro, v.43, n.4, p.637-669, 2000. Evidentemente, processos de transio diferentes deram azo a
que processos de normativizao de transformaes sociais e polticas sejam tambm substancialmente
diversos. CANOTILHO, J. J. Gomes. Videoconferncia 21/02/02 - UFPR (J. J. Gomes Canotilho e
Grupo das Jornadas da Fazenda Cain). In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.). Canotilho e a
constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.57.
4
ODONNELL, Guillermo. Otra institucionalizacin. La Poltica Revista de Estudios sobre el Estado y la
Sociedad, Buenos Aires, n.2, p.5-27, 1996; e ODONNELL, Guillermo. Disonancias: crticas
democrticas a la democracia. Buenos Aires: Prometeo Libros, 2007. Especialmente sobre a democracia
delegativa, ver, ainda, ODONNELL, Guillermo. Delegative democracy? Working Paper (Kellog
Institute), n.172, Indiana-Indianopolis, 1992.
 140

Por outra parte, no se pode olvidar o carter da transio brasileira, e o seu impacto
sobre o processo constituinte que dela decorre. Quando uma transio poltica se d por
ruptura, a latitude das escolhas institucionais maior, pois o processo decisrio
interrompido e os seus agentes deslocados. O mesmo no ocorre quando a transio feita
segundo uma lgica negociada, dado que aqui se opta, de maneira mais ou menos
implcita, pela governabilidade e pela diminuio dos custos da mudana em curto prazo,
mantendo-se a rotina do processo decisrio.5

4.3 Distenso, abertura e redemocratizao

A quebra da ordem jurdica realizada pelo movimento militar de 1964, 6 com a

necessidade da sua reconstruo, sempre esteve presente no discurso governamental. A
partir do reforo autoritrio ocorrido em 1968/1969, com a edio do AI-5 e a outorga de
uma constituio (a denominada Emenda Constitucional n 1), o debate sobre uma nova
ordem constitucional para o Brasil veio tona. Dessa discusso participou, inclusive, o
governo, visto que um dado recorrente no discurso oficial a necessidade de
institucionalizar-se, tendo todos os generais-presidentes retrica ou sinceramente -
reconhecido a ilegitimidade intrnseca ao regime e acenado com um futuro promissor, em
termos de consecuo de algum tipo de ordem democrtica, para qual o pas, naquele
momento, no estaria preparado. A interferncia militar era vista, assim, como uma espcie
de interveno cirrgica, passageira, uma espcie de rito de passagem para uma idade
poltica adulta. Destinava-se a interveno militar liquidao de um processo, que
abrigou as intenes de alguns e os temores de muitos de transbordar os parmetros
capitalistas e as filiaes internacionais do pas. As Foras Armadas, fiadoras do novo

5
SANTOS, Fabiano. Escolhas institucionais e transio por transao: sistemas polticos de Brasil e Espanha
em perspectiva comparada. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.50, n.2, p.281-323,
p.638. Ainda sobre a transio brasileira, ver LIMA JR., Olavo Brasil. Instituies polticas
democrticas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997; CHAU, Marilena; NOGUEIRA, Marco Aurlio.
O pensamento poltico e a redemocratizao do Brasil. Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica, So
Paulo, n.71, p.173-228, 2007.
6
Na Circular Reservada de 20 de maro de 1964, dirigida pelo Chefe do Estado-Maior do Exrcito, general
Humberto de Alencar Castello Branco aos generais e demais militares do Estado-Maior do Exrcito e das
organizaes subordinadas, destacava-se o temor da instalao de uma Assemblia Constituinte: So
evidentes as duas ameaas: o advento de uma Constituinte como caminho para a consecuo das reformas
de base e o desenvolvimento em maior escala de agitaes generalizadas do ilegal poder do CGT
(Comando Geral dos Trabalhadores). As Foras Armadas so invocadas em apoio a tais propsitos.
Acentuava-se tambm que a ambicionada Constituinte um objetivo revolucionrio pela violncia com o
fechamento do atual Congresso e a instituio de uma ditadura. In: BONAVIDES, Paulo; AMARAL
Roberto. Textos polticos da Histria do Brasil. 3. ed. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial,
2002. v.VIII, p.799-801.
 141

regime, ou da nova ordem, se viam como a cabea dotada da racionalidade que faltava s
outras partes de um corpo acometido de grave doena. 7

Houve vrias tentativas de reconstitucionalizao dentro do figurino autoritrio. A

Constituio de 1967 foi um desses esforos de institucionalizao da ordem autoritria em
ascenso. O governo Castelo Branco deixa ao seu sucessor nova ordem jurdica, encimada
por uma nova Constituio, que incorporava os dispositivos dos atos institucionais, alm
de uma Lei de Segurana Nacional e de uma Lei de Imprensa.

Outro esforo foi o do general Costa e Silva para a reforma da Constituio herdada
de Castelo Branco, base da abertura que pretendia executar, com o levantamento do
recesso do Congresso, a reorganizao partidria e o fim dos atos de exceo. 8 A tentativa
redundou, afinal, frustrada, em primeiro lugar pelo recrudescimento do autoritarismo em
1968 e, em segundo, pelo impedimento e morte do presidente da Repblica, o afastamento
do vice-presidente e a emergncia da junta constituda pelos ministros do Exrcito, da
Marinha e da Aeronutica.9 As veleidades de reconstitucionalizao, ento, sofreram um
colapso, dada a outorga da Emenda Constitucional n 1.10

Durante o prprio governo do general Mdici, o ministro Leito de Abreu aventou a

necessidade de descompresso, tendo mesmo encomendado um estudo ao cientista poltico
Samuel Huntington.11 Tambm Manoel Gonalves Ferreira Filho apresentou em 1972, com
a primeira edio do seu A democracia possvel, um projeto minucioso de
institucionalizao para o pas. Partindo de uma perspectiva inteiramente favorvel ao
regime militar e justeza dos pressupostos que tal regime vocalizava, considerava que

7
ODONNELL, Guillermo. As foras armadas e o Estado autoritrio no Cone Sul da Amrica Latina.
Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.24, n .3, p.277-304, 1981.
8
Ver CHAGAS, Carlos. 113 dias de angstia: impedimento e morte de um presidente. Porto Alegre:
L&PM, 1979.
9
Para tanto, foi instituda Comisso de Alto Nvel, convocada e presidida pelo presidente Costa e Silva e
composta pelo vice-presidente Pedro Aleixo (relator e organizador da reforma), ministro da Justia Gama e
Silva, chefe do Gabinete Civil Rondon Pacheco, ministro do Planejamento e Coordenao Hlio Beltro,
ministro do Supremo Tribunal Federal Temstocles Brando Cavalcanti, ex-ministro da Justia e do STF
Carlos Medeiros da Silva e reitor da Universidade de So Paulo Miguel Reale. Ver ALEIXO, Jos Carlos
Brandi. Introduo. In: SENADO FEDERAL. A constituio que no foi: histria da emenda
constitucional n 1, de 1969. Braslia: Senado Federal, 2002, p.15-29.
10
Foram quase quarenta as alteraes (presumivelmente realizadas por Leito de Abreu) da Junta Militar em
relao proposta da Comisso de Alto Nvel. Entre elas, a disposio segundo a qual o AI-5 e os atos
seguintes permaneceriam em vigncia, por prazo indeterminado, e a extenso das penas de morte, priso
perptua, banimento e confisco nos casos de guerra psicolgica adversa, ou revolucionria, ou
subversiva. Ver ARAJO, Caetano Ernesto Pereira de; MACIEL Eliane Cruxn Barros de Almeida. A
comisso de alto nvel: histria da emenda constitucional n 1, de 1969. In: SENADO FEDERAL, op. cit.,
2002, p.31-83.
11
BRANCO, Carlos Castelo. Liberar sem transferir poder (entrevista). Isto, So Paulo, n.265, p.68-70, 20 jan. 1982.
 142

[...] a construo poltica que ora se impe reclama a elaborao de uma nova
Constituio. A de 1967, embora retocada em 1969, pela Emenda Constitucional
n 1, no atende s exigncias da institucionalizao revolucionria. De fato, ela
no traz um modelo capaz de realizar a Democracia no Brasil, nem apto a
assegurar a continuidade da obra da Revoluo de Maro. Isto, alis, salta aos
olhos de qualquer um. Tanto assim que a sobrevivncia da Revoluo tem sido
garantida, segundo muitos pretendem, pelo Ato Institucional n 5, que, na
verdade, a suspende. [...]12

Assim,

A Democracia [...] no se resume num quadro institucional rgido,

universalmente vlido, para todas os povos. Ao contrrio, ela pode e deve ser
ajustada para cada caso, para cada nao, para cada tempo. preciso cuidar cada
povo de encontrar sua democracia possvel, que concilie a ordem com o
progresso. Essa tarefa poltica magna: A democracia possvel para o Progresso
na Ordem.13

A busca de liberalizao do regime autoritrio deu-se por deciso interna corporis,

no resultando, por conseguinte, de qualquer mudana substancial na correlao de foras
entre os protagonistas e oponentes. Assim, o processo seguiu um padro de movimentos
contraditrios em diversas frentes, caracterizando-se pelo fato de que toda concesso do
regime ou conquista da oposio acompanhada por imposio de controles autoritrios
alternativos. De fato, a iniciativa e o controle do processo, at determinando momento,
pertencem ao regime. Tal processo de liberalizao se inicia com a emergncia do general
Ernesto Geisel presidncia da Repblica, o que representa o acesso s posies
superiores de mando do setor do regime favorvel a uma mudana no sentido da
descompresso poltica. O simples fato de Geisel comprometer-se publicamente com a
distenso e o seu apelo imaginao criadora dos polticos foram suficientes para
transformar o clima poltico do pas. 14

E, a partir de 1974, quando Ernesto Geisel foi empossado, assiste-se a mudana no

padro de relacionamento entre a presidncia da Repblica e o Congresso Nacional, apesar
da manuteno das restries normativas, passando este a ocupar lugar de destaque no
debate do processo poltico-constitucional. Por outro lado, o presidente da Repblica
adotou uma srie de atitudes que restituram ao Legislativo algum sentido de participao.
A relao Executivo-Legislativo torna-se livre de muitos dos constrangimentos,

12
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1976, p.122.
13
Ibid., 1976, p.129.
14
Em 1978, Paulo Brossard alertava: Houve tempo em que se falava no gradual, mas seguro
aperfeioamento democrtico. Tive ocasio de sustentar ento que a normalizao haveria de ser feita de
uma vez s, por deciso da maioria e da oposio, quer dizer, por deciso nacional, ou no se faria nunca,
pois daqui a cem anos no faltaria quem a entendesse prematura. BROSSARD, Paulo. Ainda tempo.
Braslia: Senado Federal, 1978, p.10.
 143

principalmente em decorrncia do relacionamento do governo com a Aliana Renovadora

Nacional (Arena), que, durante o perodo Mdici, ficara praticamente isolada do ncleo de
poder. Com Ernesto Geisel, passavam os parlamentares tanto da Cmara dos Deputados
quanto do Senado Federal a ter maior acesso ao presidente da Repblica e ao governo em
geral. Ao mesmo tempo, o ministro da Justia passa a articular-se permanentemente com
as lideranas da Arena nas duas casas legislativas.

A atitude conciliatria do governo Geisel teve o condo de fazer com que o

Parlamento despertasse do marasmo a que fora reduzido durante os anos do governo
Mdici. Ademais, o debate poltico que precedeu as eleies de 1974, a franquia aos
candidatos tanto da Arena quanto do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) ao rdio e
televiso e a relativa liberdade com que se procedeu s eleies faziam acreditar que o
regime realmente estava mudando, embora o presidente da Repblica reiterasse a sua
disposio de governar com os instrumentos de exceo, apesar de preferir v-los no
tanto em exerccio duradouro ou freqente, antes como potencial de ao repressiva ou
conteno enrgica.15

Mas os resultados das eleies de 1974 afetaram o prprio modus faciendi do projeto
de mudana poltica, a partir do que decidiram o papel que o Legislativo deveria exercer
durante a transio, bem como a natureza do relacionamento Executivo-Legislativo. A
deciso de abrir o regime sempre foi vocalizada enfatizando a disposio de o seu
controle no ser repartido, devendo constituir, por conseguinte, monoplio do ncleo de
poder que ocupava o aparelho de Estado, frente do qual se situava o grupo que ascendera
com o general Geisel.

Com as eleies parlamentares de 1974, o Congresso Nacional, formalmente,

adquiriu uma posio importante dentro do sistema decisrio, com a oposio passando a
ter poder de veto em matria constitucional. J que as emendas constitucionais
necessitavam de 2/3 dos membros de cada casa legislativa e o MDB alcanava mais de 1/3
dos deputados federais (alm de adquirir uma bancada de vinte senadores), estas emendas
somente poderiam ser aprovadas mediante acordo entre o governo e a oposio, o que, em
tese, significava a diviso do controle do processo de transio.

15
COUTINHO, Amlia; GUIDO, M. Cristina. Geisel, Ernesto. In: ABREU, Alzira A. et al. (Coord.). Dicionrio
histrico-biogrfico brasileiro ps-1930. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV; Cpdoc, 2001. v.III, p.2.513.
 144

Ademais, os resultados das eleies, medida que constituam a primeira

manifestao do eleitorado depois de iniciada a distenso, eram muito significativos para
a mensurao da popularidade do regime. Acarretavam mesmo o esboroar da sua auto-
estima, a prenunciar medidas tendentes a evitar a perda do controle do processo de
mudana poltica. Ou seja, partindo do pressuposto de que a manuteno do controle do
processo pelo prprio regime era a condio sine qua non sob a qual repousava a
possibilidade de abertura, era bastante previsvel a tomada de medidas que evitassem o
crescimento da oposio parlamentar e que anulassem os efeitos dos resultados eleitorais.

A rejeio pela oposio parlamentar, no incio de 1977, do projeto de reforma do

Judicirio foi o pretexto de que o governo se utilizou para refrear o Congresso. O Pacote
de Abril neutralizou o poder da oposio congressual em matria constitucional e
colocou, mais uma vez, o Congresso parte das decises importantes da vida poltica.

Baixando o qurum para reformas constitucionais de 2/3 para a maioria absoluta de

cada um das casas legislativas, instituindo os senadores binicos, criando a sublegenda
para as eleies dos senadores escolhidos pelo voto popular, 16 modificando os critrios de
eleies dos deputados federais e estendendo a Lei Falco 17 s eleies parlamentares de
1978, o governo, por um lado, readquiria o controle sobre o Congresso, enquanto, por
outro, colocava limites a possveis incmodos futuros da oposio nas casas legislativas.
Assim, tornava incontrastvel o seu poder sobre os limites da distenso.

O Pacote de Abril" iniciava os caminhos para a realizao das reformas que faziam
parte do projeto liberalizante do governo. A partir de ento, sem dificuldades, o Congresso
aprovou a emenda constitucional que extinguia parcialmente o AI-5 e ps alguns dos seus
dispositivos no texto constitucional de 1969, alm da anistia e da reforma partidria.
edio do Pacote de Abril se seguiu uma srie de outros pacotes de medidas
casusticas, os quais o Executivo extraiu do Congresso.

16
O Decreto-lei n. 1.541, de 14 de abril de 1977, dispunha: Art. 1. Os partidos polticos podero instituir
at trs sublegendas nas eleies diretas para senador [...]. Pargrafo nico. Sublegendas so listas
autnomas de candidatos concorrendo a um mesmo cargo em eleio, dentro do partido poltico a que so
filiados. Art. 2. Os votos do partido sero a soma dos votos atribudos aos candidatos das sublegendas.
1 Considerar-se- eleito o mais votado dentre eles. [...] BRASIL. Decreto-lei n. 1.541, de 14 de abril de
1977. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
17
A Lei n. 6.339, de 1 de julho de 1976, determinou que, na propaganda eleitoral, os partidos se limitassem
a mencionar a legenda, o currculo e o nmero do registro do candidato na Justia Eleitoral, bem como a
divulgar, pela televiso, a sua fotografia, podendo ainda mencionar o horrio e o local dos comcios.
BRASIL. Lei n. 6.339, de 1 de julho de 1976. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 10 jan. 2008.
 145

A cada enfrentamento do Congresso em relao ao Executivo, este respondeu com a

imposio de controles que neutralizavam o ato de rebeldia. Tal comportamento perdurou
por muito tempo, e os exemplos mais veementes foram a rejeio da extenso da
sublegenda s eleies para governadores, que o Executivo respondeu com a imposio da
vinculao total dos votos, e a lei da previdncia social que, apesar de ter sido aprovada
depois de negociao entre todos os partidos polticos com assento no Congresso, foi
virtualmente anulada pela edio de decreto-lei que instituiu as medidas que o Congresso
rejeitara.

Assim, a conduta do Executivo em relao ao Legislativo, durante o decorrer do

processo de distenso, foi bastante contraditria e potencialmente conflituosa, pois,
medida que o Parlamento aumentou a sua fora poltica, resultou um conseqente
enfrentamento ao Executivo. Por seu turno, este, embora tendo perdido alguns dos
instrumentos autoritrios, sempre manteve controles e fora suficiente para retaliar o
Congresso. Cassao de mandatos parlamentares, imposio de leis, ameaas pblicas
ou veladas e at o fechamento temporrio do Congresso, caracterizaram o padro de
relacionamento Executivo-Legislativo a partir de 1974.18 19

4.4 A reativao da sociedade civil

No comeo da dcada de 70, foi uma instituio da sociedade civil, a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), que, numa das suas conferncias nacionais, 20 trouxe a baila a

18
Somente com a Emenda Constitucional n 22, de 29 de junho de 1982, deram-se passos importantes na
restituio das funes e prerrogativas do Poder Legislativo, com tal emenda proporcionando, embora com
muitas restries, o retorno da imunidade parlamentar, bem como da capacidade fiscalizatria do
Congresso Nacional. BRASIL. Constituio (1967). Emenda Constitucional n 22, de 29 de junho de
1982. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 5 jan. 2008.
19
Ibid., 2008.
20
BASTOS, Aurlio Wander. A Ordem dos Advogados e o Estado democrtico no Brasil. Tese
(Doutorado em Cincia Poltica). Rio de Janeiro, Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro,
2007. Algum tempo depois, tendo na presidncia Raymundo Faoro, a OAB mudou de orientao. Como
observa Elio Gaspari, a Faoro interessava iniciar um processo vivel de conciliao. Apresentou-o
simples, compreensvel e quase livre de contradita. Entrincheirou-se na defesa do restabelecimento do
habeas corpus, suspenso desde dezembro de 1968. [...] Faoro afastara-se das principais bandeiras da
propaganda oposicionista, a convocao de uma Assemblia Constituinte e a promulgao de uma anistia.
A primeira surgira em 1971, durante um seminrio do MDB no Recife. Servia mais para demarcar a
diviso entre autnticos (que a defendiam) e moderados (que a condenavam) do que para mobilizar o
partido. J a anistia ganhava corpo desde que Therezinha Zerbini organizou os primeiros ncleos do
Movimento Feminino pela Anistia, em maro de 1975. Ao contrrio da Constituinte, tinha a fora da rua.
Colocadas no campo das premissas, anistia e Constituinte pressupunham a queda ou a radical
transformao do regime. O representante da OAB transferiu-as para o elenco dos objetivos: A
Constituinte um dos caminhos. Mas no o nico. [...] A anistia um passo desta pacificao. No ,
talvez, um passo prvio. [...]. Ainda de acordo com Elio Gaspari, A agenda enxuta do presidente da
 146

necessidade da reconstitucionalizao do pas, atravs da convocao de uma assemblia

nacional constituinte. Em seguida, o debate constituinte ganhou maior dimenso poltica
com a deliberao, atravs de uma conveno nacional, do Movimento Democrtico
Brasileiro.21 As novas disposies inseridas na Constituio vigente, por fora do Pacote
de Abril, anulavam na prtica o aumento da representao do partido oposicionista e
bloqueavam o seu poder de veto sobre as emendas Constituio, na medida em que
alteravam as condies para a votao de tais emendas, permitindo que elas fossem
aprovadas por maioria simples. Alterava-se, tambm, a possibilidade de a oposio
apresentar emendas constitucionais um tero da Cmara ou um tero Senado -,
colocando-se, em lugar da alternativa, a possibilidade de, apenas em conjunto, Cmara e
Senado apresentarem emendas.22

J em 1977, por ocasio do sesquicentenrio de criao dos cursos de Direito no

Brasil, a Carta aos Brasileiros, 23 encabeada por Goffredo Telles Jr., trazia ao debate
pblico a problemtica da ilegitimidade da ordem jurdica vigente. Enfatizava-se que,
sendo lei, a Constituio h de ter, tambm, sua fonte legtima e que a fonte legtima da
Constituio o Povo. Por conseguinte, a Constituio obra do Poder Constituinte.
Mas o que se h de acrescentar, imediatamente, que o Poder Constituinte pertence ao

OAB retomava a estratgia incremental proposta em setembro de 1973 pelo professor Wanderley
Guilherme dos Santos, a qual fora duramente criticada no meio acadmico e pelos autnticos do MDB.
Sugeria que a ordem poltica fosse descomprimida por etapas, buscando-se evitar os riscos de uma
recompresso. Passados quatro anos, o caminho mostrava-se no apenas funcional, mas tambm
inevitvel. O Pacote de Abril e a cassao de Lysneas Maciel e Alencar Furtado haviam neutralizado a
vanguarda oposicionista. Um dos primeiros crticos do professor fora o prprio Lysneas. Ele, como todo o
bloco da esquerda parlamentar, supusera possvel um restabelecimento da democracia semelhante quele
que, a seu juzo, ocorrera em 1945, com as Foras Armadas derrubando a ditadura. Em 1977 ficou claro
que, se os quartis se movessem, o general Sylvio Frota derrubaria Geisel. GASPARI, Elio. A ditadura
encurralada. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p.450-451. A propsito da estratgia incremental,
ver SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Poder e poltica: crnicas do autoritarismo brasileiro. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1978.
21
NOBRE, Freitas. Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978.
22
A CF/1969 estabelecia: Art. 47. A Constituio poder ser emendada mediante proposta: I de membros da
Camara dos Deputados ou do Senado Federal; [...]. Com a Emenda Constitucional n 8, de 1977, o inciso I
passou a ter a seguinte redao: I - de membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; [...].
23
Cronologia publicada em O Estado de So Paulo no dia da promulgao da Constituio de 1988
considerou a Carta aos Brasileiros o ponto de partida da trajetria que proporcionou o retorno do pas
democracia e ao Estado de Direito. Segundo Paulo Bonavides e Paes de Andrade, a leitura da carta foi
to importante para os prdromos constituintes de 1987 quanto o Manifesto dos Mineiros o fora para a
Carta de 1946 e a desagregao do Estado Novo. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria
constitucional do Brasil. Braslia: Paz e Terra, 1989, p.452. Um conjunto de anlises e avaliaes sobre a
Carta est em SCHUBSBY, Cssio (Org.). Estado de direito j!: os trinta anos da Carta aos Brasileiros.
So Paulo: Lettera.doc, 2007.
 147

Povo, e ao Povo somente,24 pois falacioso o binmio Segurana e Desenvolvimento.

Assim que

Aprendemos definitivamente que, fora do Estado de Direito, o referido binmio

pode no passar de uma cilada. Fora do Estado de Direito, a Segurana, com
seus rgos de terror, o caminho da tortura e do aviltamento humano; e o
Desenvolvimento, com o malabarismo de seus clculos, a preparao para o
descalabro econmico, para a misria e a runa.

No nos deixaremos seduzir pelo canto das sereias de quaisquer Estados de Fato,
que apregoam a necessidade de Segurana e Desenvolvimento, com o objetivo
de conferir legitimidade a seus atos de Fora, violadores freqentes da Ordem
Constitucional.

Afirmamos que o binmio Segurana e Desenvolvimento no tem o condo de

transformar uma Ditadura numa Democracia, um Estado de Fato num Estado de
Direito.25

Cumpria, pois, afirmar a primazia do Estado de Direito, renegando-se, por

conseguinte, a ideologia da segurana nacional, segundo a qual o crescimento econmico
justificava os atentados ordem constitucional desde 1964:

Declaramos falsa a vulgar afirmao de que o Estado de Direito e a Democracia

so a sobremesa do desenvolvimento econmico. O que temos verificado, com
freqncia, que desenvolvimentos econmicos se fazem nas mais hediondas
ditaduras.

Nenhum Pas deve esperar por seu desenvolvimento econmico, para depois
implantar o Estado de Direito. Advertimos que os Sistemas, nos Estados de Fato,
ficaro permanentemente espera de um maior desenvolvimento econmico,
para nunca implantar o Estado de Direito.

Proclamamos que o Estado de Direito sempre primeiro, porque primeiro esto

os direitos e a segurana da pessoa humana. Nenhuma idia de Segurana
Nacional e de Desenvolvimento Econmico prepondera sobre a idia de que o
Estado existe para servir o homem.26

Na Carta, tem-se a grande preocupao de retomar a discusso do direito como

condio de legitimidade do processo poltico. Por que isso?

[...] Porque, anos antes, havia tido, por parte da ditadura, exatamente por ocasio
da edio do Ato Institucional n 5, uma nfase fortemente oposta a essa, que era
a utilizao do direito como instrumento do desenvolvimento econmico. Ou
seja, a viso de que o direito no um instrumento de segurana, no um
instrumento de segurana jurdica, no um instrumento de liberdade pblica; o
direito , sim, um instrumento de desenvolvimento econmico. Existiu todo um
debate por trs da edio do AI-5, no qual alguns ministros que tinham formao
jurdica se manifestaram impactados com o alcance avassalador do Ato, no que a
equipe econmica respondeu: Precisamos do direito como instrumento de

24
TELLES JR., Goffredo. Carta aos Brasileiros. In: SCHUBSBY, Cssio (Org.), op. cit., 2007, p.24-25.
25
Ibid., 2007, p.29.
26
Ibid., 2007, p.29.
 148

desenvolvimento e vamos us-lo para aquilo que queremos em termos de um

projeto econmico para o Pas. Sendo autoritrios no incio, nos legitimaremos
pelo resultado, ou seja, na medida em que o Brasil se desenvolver, lhe
ofereceremos os resultados. O bolo vai crescer, assim ns nos legitimaremos.
[...] 27

De fato, Albert Fishlow j acentuava que o milagre brasileiro:

[...] these economic accomplishments have come to be viewed not only as the
direct consequence of the Revolution of 1964 and structural reforms instituted
thereafter, but increasingly as evidence of the incompatibility of democratic
political institutions and rapid economic development in Brazil and elsewhere.
This interpretation has been given special force by the accelerating prosperity
since the Fifth Institutional Act of December 1968 further centralized decision-
making powers. That act was soon rationalized by policy makers in a response to
the requirements of economic development.28

E, as evidence of the incompatibility of democratic political institutions and rapid

economic development in Brazil, conclua que the extent of federal government
centralization cannot be ignored, cumprindo que the political framework favorable the
short-term resolution of these questions may not be equally felicitous with regard to the
long term:

The present Brazilian model is frankly capitalistic, relying upon the private
sector and foreign investment. Yet the increase effectiveness of the market,
particularly the capital market, owes much to governmental intervention in the
form of tax incentives and other policies. The essentially political decision

27
FARIA, Jos Eduardo. Depoimento. In: SCHUBSKY, Cssio (Org.). Estado de direito j!: os trinta anos
da Carta aos Brasileiros. So Paulo: Lettera.doc, 2007, p.104-105. Um dos mais destacados analistas na
imprensa resume bem a ideologia razoavelmente dominante no perodo de maior expanso econmica do
regime militar, no governo Mdici, acerca do mercado e do Estado: A estrutura econmica cresce e
consolida-se segundo o modelo da livre empresa, embora sob o impulso do Estado e a ao supletiva
estatal nos setores em que o investimento se apresenta insuficiente. O crescimento se faz, portanto,
segundo um modelo conhecido, sendo previsvel que num futuro relativamente prximo no haver mais
razes para o debate sobre se o desenvolvimento de uma nao como o Brasil s pode se realizar segundo
este ou aquele modelo. Simplesmente o desenvolvimento ter havido e seguindo a linha geral do modelo
capitalista moderno sob a orientao do Estado. Tal raciocnio visa justamente a eliminar a inquietao
gerada nos diversos setores da vida nacional pelo desmedido controle do Estado sobre as atividades
polticas, o qual para alguns seria a conseqncia da excessiva presena do poder pblico na atividade
econmica. Pelo contrrio, tal controle seria puramente emergencial, pois dentro de algum tempo a
direo da vida brasileira refletir a realidade de uma economia forte e em plena expanso. O Estado, que
deter o comando do processo ainda por algum tempo, ter seu papel principal na vigilncia da distribuio
do produto do esforo coletivo para impedir a distoro favorecida pelo sistema capitalista em prejuzo das
classes trabalhadoras. O sistema de poltica econmico-financeira revela-se, portanto, otimista no s
quanto aos resultados especficos da sua rea, como em relao projeo deles no quadro da vida
nacional. [...]. BRANCO, Carlos Castello. Os militares no poder. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1979.
v.III, p.743-744.
28
FISHLOW, Albert. Some reflections on post-1964 Brazilian economic policy. In: STEPAN, Alfred (Ed.).
Authoritarian Brazil: origins, policies, and future. New Haven and London: Yale University Press, 1973,
p. 69. Segundo o mesmo autor, por sua vez, o diretor da misso brasileira da Agency for International
Development, em fevereiro de 1969, j acentuava: In terms of general economic policies, I would say if
anything there has been a net improvement; the Finance Minister can now do by decree things that before
had to go through Congress; they have been passing out decrees left and right and most of them are to the
good. Ibid., 1973, p.69.
 149

concerning the volume of savings and investment, the structure of income

distribution, and the extent of federal government centralization cannot be
ignored. The political framework favorable the short-term resolution of these
questions may not be equally felicitous with regard to the long term. Nor may the
developmental consequences keep pace with the impressive rate of advance of
gross domestic product. 29

Em abril de 1984, em mensagem que encaminhava proposta de emenda

Constituio, o ento presidente da Repblica, general Joo Batista de Figueiredo,
conclamou os congressistas a uma reviso constitucional. Abruptamente, depois que a
Comisso Mista do Congresso emitiu seu parecer e pouco antes da votao da matria no
plenrio, o presidente retirou a proposta. Vrias emendas Proposta de Emenda
Constitucional n. 11/84, do Poder Executivo, foram apresentadas visando a conferir
poderes constituintes ao Congresso Nacional a ser renovado em 1986, uma vez que juristas
se pronunciaram no sentido de que s cabia convocao de uma Assemblia Constituinte
se houvesse ruptura da ordem institucional. 30

4.5 A devoluo do poder constituinte ao povo

Pontes de Miranda observava que, nas democracias, quando se quebra a linha

democrtica, tal como aconteceu no Brasil, em 1889, 1930, 1937 e 1964, a reentrega do
poder constituinte ao povo, feita pelo que detm o poder de legislar, apenas instrumenta o
restabelecimento da democracia constituinte, concluindo:

[...] De modo que sempre legtimo o ato do governo, mesmo de fato, que
restitui ao povo o poder constituinte, se ele o titular do poder estatal. Mas
preciso que se trate apenas de restituio. O seu legtimo restituir no autoriza a
ir-se alm das regras de lugar, tempo e formao da Assemblia Constituinte,
ainda assim subordinadas apreciao por essa prpria assemblia, inclusive
quanto deliberao dela de se dissolver e convocar outra Assemblia
Constituinte.31

Raymundo Faoro tambm se debruou sobre a a usurpao e a devoluo do

poder constituinte, considerando que:

[...] o que no legitimo ser reter o Poder Constituinte, prtica que nunca se
pode compatibilizar democracia. Cont-lo e, ao mesmo tempo, proclamar no
estatuto que o aprisiona que todo poder emana do povo e em seu nome
exercido soa mais do que como uma contradio. Quem abandona a usurpao e
devolve o direito ao titular, seja quem for o autor da ao, retorna legitimidade

29
Ibid., 1973, p.70.
30
Ver GIAVARINA, Valmor. Constituinte originria e instituda. Disponvel em:
<http://www.valmorgiavarina.adv.br>. Acesso em: 25 jan. 2003.
31
MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1967. t. I, p.196-197.
 150

e, embora no a adquira, ingressa no perodo pr-constitucional. H um passo

relevante que ser dado, no caminho que vai da ilegitimidade at a legitimidade.32

Tambm considerou a problemtica da devoluo do poder constituinte como

estando jungida s foras polticas da conjuntura e menos ao plano das abstraes
matemticas e jurdicas:

A devoluo e principalmente a recuperao da legitimidade, que concomitante

ao processo de um caminho em favor da soberania popular, no se desenvolvem
no plano das abstraes, as matemticas e as jurdicas. O valor que orienta esse
trnsito dentro da sociedade, com imediata e fundamental expresso poltica,
vinculado s classes, camadas e demais foras. Essa conexo explica tambm o
fenmeno inverso, a deslegitimao, como a que ocorreu, por exemplo, com a
realeza, hoje incompatvel com o postulado de que todo poder emana do povo. A
composio da sociedade se projeta nas instituies, em certos momentos em
busca de privilgios, sacralizando todas as oligarquias e as autocracias. Na
direo liberal e, sobretudo, na inclinao democrtica, que afastou a aristocracia
e reconheceu os empresrios, os agricultores e os operrios como atores da
histria, entendeu-se que cada um desses setores no seria autnomo se
reivindicasse um privilgio, mais um entre outros. [...].33

Ademais, observa Raymundo Faoro que o poder que devolve ao povo o Poder
Constituinte sai da ilegitimidade, do governo de fato, entrando no espao da pr-
constitucionalidade ou da semilegitimidade. Assim:

Nesse passo surge a questo de quem convoca a constituinte. A experincia

histrica do Brasil mostra que o Poder Executivo se incumbiu dessa tarefa, como
manifestao inovatria, premido pela opinio pblica, para se liberar de um
impasse e de uma crise, provocados pela presso do Poder Constituinte operante
na sociedade. Os precedentes das quatro constituintes demonstram que a
devoluo e a recuperao, como expresses convergentes de uma conquista e de
uma concesso, ocorreram em momentos em que no existia o Poder
Legislativo.34

A conseqncia o chamamento ordem do Poder Legislativo, pois,

Hoje, a realidade outra, e, em lugar do Executivo que absorvia as funes

legislativas, a convocao pode nascer primariamente do poder que est
naturalmente habilitado a convoc-la. No, claro, para se perpetuar como Poder
Constituinte derivado, mas para se legitimar no Poder Constituinte puro, sem os
subterfgios e as falcias de um espao excepcional, dentro de seus
condicionamentos, em uma ampliao da reforma e de suas limitaes. O que se
espera que o Congresso, liberto de sua tutela, se submeta, ele tambm, ao
imprio do povo. Esta sua vez e a sua hora.35

Nelson Saldanha tambm admitia a restituio do poder constituinte ao povo, por

diversos meios - o chefe de Estado, o Congresso Nacional, um referendo popular -:

32
FAORO, Raymundo. A repblica inacabada. So Paulo: Globo, 2007, p.250.
33
Ibid., 2007, p.251.
34
Ibid., 2007, p.262.
35
Ibid., 2007, p.262.
 151

O problema, a um tempo poltico e tcnico (jurdico), de saber quem ou qual

rgo poder convocar eleies para uma Assemblia Constituinte reiterando-
se a inadmissibilidade de o atual Congresso metamorfosear-se em Constituinte -,
no poder servir de entrave maior. A soluo, como, inclusive, o corroboram
antecedentes na histria nacional [...], pode estar na convocao pelo chefe do
Estado, ou pelo prprio Congresso, poder-se- consultar o Supremo no sentido
de convalidar juridicamente o ato, ou ainda respald-lo a posteriori atravs de
um referendum popular. [...].36

Crticas muito severas partiram de diversos setores da sociedade no que respeita

maneira como o problema da restituio do poder constituinte foi conduzido, entre outras,
as relativas confuso da Constituinte com o Congresso Nacional, 37 a nomeao de uma
comisso de notveis para elaborar anteprojeto a ser enviado Assemblia, a persistncia
de grande parte do chamado entulho autoritrio, alm da admisso, como constituintes,
de 1/3 dos membros do Senado eleitos em 1982.

Assim, frustrou-se o movimento com vrias reentrncias sociais, a unir juristas,

polticos e organizaes da sociedade civil, que apostava em uma Constituinte
desvinculada do Congresso Nacional. Todavia, como observa Henry Maksoud,

A despeito de dissidncias a nvel individual, o que se viu foi a cumplicidade da

maioria dos partidos com assento no Parlamento que para tanto puseram de
lado antagonismos de toda ordem em torno da frmula de uma Constituinte
monopolizada pelo Congresso, afinal aprovada. PMDB, PFL, PDS e PTB
asseguraram esse desfecho, contra o qual bateram-se apenas dois partidos
minoritrios, o PDT e o PT, ambos, por sinal, de orientao ideolgica socialista,
ou seja, avessos a um sistema de Governo fundado no princpio da liberdade
individual.38

36
SALDANHA, Nelson. O poder constituinte. So Paulo: RT, 1986, p.12-13. Sobre outras posies, ver,
entre outros, REALE, Miguel. Por uma constituio brasileira. So Paulo: RT, 1985; TELLES JR.,
Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva,
1986.
37
No momento, no Brasil, inclusive, como fruto da poltica deliberada do regime inaugurado em 1964, mais
do que nunca se encarnava no Congresso Nacional brasileiro, a sorte do regime representativo em nosso
pas, embora envolto na contradio, segundo a qual, na medida em que os parlamentos se fazem mais
representativos e se reclama deles maior soma de trabalho, as assemblias polticas, mais numerosas na sua
composio e mais divididas nas correntes que as compem, se tornam, material e organicamente, menos
capazes de desempenhar as suas funes com a urgncia requerida. Assim, em vista dessa contradio
fundamental, no de se estranhar que os inimigos do regime representativo tenham tirado o maior
proveito da crise institucional, encobrindo os seus interesses, muitas vezes escusos, com a acusao de
incapacidade, irrogada s assemblias, e com o propsito, aparentemente meritrio, de dar maior eficincia
ao governo pela supresso dos parlamentos ou pela reduo da sua participao na tarefa legislativa.
LEAL, Victor Nunes. Problemas de direito pblico e outros problemas. Braslia: Ministrio da Justia,
1997, p.2.
38
MAKSOUD, Henry. Apresentao. In: MAKSOUD, Henry (Ed.). Constituinte independente e
apartidria. So Paulo: Viso, 1986, p.10-11. Diretor da revista Viso, Henry Maksoud defendia uma
Constituinte autnoma, separada do Congresso, Constituinte apartidria, acima das faces polticas e
elaborao orgnica da nova Carta, mediante prvia definio de um regime poltico. Ibid., 1986, p.10.
 152

Herman Assis Baeta, ento presidente do Conselho Federal da OAB, perguntava:

teremos uma Constituinte livre e soberana, de forma a dotar o pas de um novo
ordenamento jurdico de acordo com as aspiraes populares? E defendia que

[...] a nova ordem constitucional seja oriunda de uma assemblia especificamente

eleita para elaborar a Constituio, garantida a presena e participao de
pessoas diretamente representantes dos mais diversos segmentos sociais,
atividades profissionais e tendncias polticas. Os partidos polticos,
evidentemente, no podem e no devem ficar de fora do processo. Mas tambm
no devem agir como camisa de fora vontade nacional, inibindo a participao
de candidatos no profissionalmente dedicados ao trabalho poltico.39

Na mesma direo, pe-se Luiz Carlos Madeira, ento presidente da OAB-RS:

A concluso uma s: o Congresso Nacional no representa o povo brasileiro. E,

porque no representa o povo brasileiro, no tem legitimidade para constituir,
vale dizer, organizar, o Estado brasileiro, em nome da sociedade brasileira,
definindo a competncia dos poderes e declarando os direitos dos cidados, de
forma que todos se sintam obrigados, indiscriminadamente, a aceitar os nus que
lhes resultam do exerccio da autoridade.40

A convocao do Congresso Constituinte acabou por dar-se atravs de emenda

constitucional originria do Executivo, com a outorga ao Congresso Nacional de poderes
constituintes. Apresentada pelo Executivo uma proposta de emenda constitucional, a
mesma se transformou na Emenda n 26 (nominalmente Constituio de 1967), que
convocava a Assemblia Nacional Constituinte,41 com eleies que se realizaram no dia 15
de novembro de 1986 e com a instalao em 1 de fevereiro de 1987.

4.6 A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais

Imaginada por Tancredo Neves, quando ainda disputava o governo de Minas

Gerais, 42 que j tinha, inclusive, a lista dos seus componentes, a Comisso Provisria de
Estudos Constitucionais foi instituda pelo presidente Jos Sarney. 43

39
BAETA, Hermann Assis. O monoplio do Congresso. In: MAKSOUD, Henry (Ed.), op. cit., 1986, p.27-
28.
40
MADEIRA, Lus Carlos. Os limites do poder. In: MAKSOUD, Henry (Ed.), op. cit., 1986, p.101.
41
O relator da matria, deputado Flvio Bierrenbach (PMDB-SP) tentou fazer passar substitutivo que
convocava uma Assemblia Constituinte exclusiva, inclusive, com a realizao de um plebiscito para que o
eleitorado decidisse se transformava o Congresso em Assemblia Constituinte ou se elegia uma
Assemblia Constituinte exclusiva. Rejeitado o substitutivo, restaurou-se a proposta original que
consagrava o modelo congressual. Ver BIERRENBACH, Flvio. Quem tem medo da constituinte? Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
42
FOLHA DE SO PAULO Guia da Constituinte, So Paulo, p.25, 19 set. 1986. Sobre a Comisso
Afonso Arinos, ver, entre outros, REALE, Miguel. Liberdade e democracia (em torno do anteprojeto da
Comisso Provisria de Estudos Constitucionais). So Paulo: Saraiva, 1987; PEREIRA, Osny Duarte.
Constituinte (anteprojeto da Comisso Arinos). Braslia: UnB, 1987; FERREIRA FILHO, Manoel
 153

Duramente criticada no seu nascedouro por setores da sociedade civil, entre os

quais a OAB, a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Igreja progressista, pelo PT,
PDT e por setores do PMDB, teve juristas que no aceitaram a designao para comp-la.44
No entanto, depois de encerrado o seu trabalho, a Comisso Afonso Arinos acabou por
sofrer a crtica dos conservadores.45 Miguel Reale, por exemplo, observou que o esboo de
Constituio no correspondia opinio da totalidade dos membros da Comisso, pois esta
deliberava com a presena de apenas 22 destes; na durao de mais de um ano de

Gonalves. O anteprojeto dos notveis. So Paulo: Saraiva, 1987; LAMOUNIER, Bolvar. Os trabalhos
da Comisso Afonso Arinos. In: FORTES, Luiz Roberto Salinas; NASCIMENTO, Milton Meira do
(Org.). A constituinte em debate. So Paulo: Sofia Editora Saef, 1987, p.83-99. Tancredo Neves, conta o
jornalista Mauro Santayana, pensou pela primeira vez na formao de uma comisso para elaborar um
projeto de Constituio quando iniciava sua campanha para o governo de Minas, em 1982. Santayana, que
deixava o jornalismo para assessor-lo, ouviu Tancredo defender a importncia de uma comisso com
aquela tarefa e prever as dificuldades que ela teria de enfrentar. Ele j imaginava que, qualquer que fosse o
projeto final, as crticas viriam violentas. [...] FOLHA DE SO PAULO Guia da Constituinte, op. cit.,
1986, p.3. Segundo Jos Gomes da Silva, a CPEC foi constituda [...] a partir de uma lista de 33
personalidades deixadas pelo falecido presidente Tancredo Neves e da qual o ento ministro da Justia,
Fernando Lira (PMDB/PE), conseguiu manter 21 nomes. Por unanimidade, a CPEC escolheu como seu
presidente o jurista Afonso Arinos de Melo Franco, a quem coube a tarefa de redigir o prembulo do
documento. SILVA, Jos Gomes. Buraco negro: reforma agrria na Constituinte de 1987/88. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1989, p.40.
43
Ver BRASIL. Decreto n. 91.450, de 18 de julho de 1985. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
44
Os juristas Paulo Bonavides, do Cear, Eduardo Seabra Fagundes, procurador-geral do Estado do Rio de
Janeiro poca e filiado ao PDT, e Fbio Konder Comparato, que redigiu o projeto de Constituio
assumido pelo PT. Mas, ressalta Fbio Wanderley Reis, como talvez o grande objetivo buscado, naquela
conjuntura brasileira, fosse a instaurao, com a eleio de uma Assemblia Constituinte e a elaborao de
uma nova Constituio, da democracia, com o objetivo o de recompor de maneira coerente a legalidade
democrtica corrompida e desfigurada por 21 anos de autoritarismo, criaram-se, com respeito
Constituinte, no apenas grandes expectativas, mas expectativas desencontradas, algumas das quais se
revelam, por exemplo, na disputa em torno da composio e do papel a ser desempenhado pela comisso
criada sob a presidncia do professor Afonso Arinos. REIS, Fbio Wanderley. Constituio, pacto e poder
ou de uma constituio a outra melhor, com engenho e sorte. Op. cit. Fbio Konder Comparato mudou
logo sua opinio sobre o Congresso Constituinte: Eu no imaginava que houvesse uma reao muito forte.
Porque, na verdade, a frmula escolhida pelo presidente Jos Sarney e pelos seus conselheiros se afinava
muito com o interesse do prprio Congresso, em fazer de conta que se ia realmente mudar o regime,
quando, na verdade, se estava apenas trocando seu invlucro. Mas, agora, reconheo que tem surgido uma
certa resistncia no Congresso a esse tipo de golpe de Estado. COMPARATO, Fbio Konder. A
constituinte do nada mudou (entrevista). Senhor, So Paulo, n.239, p.6-8, 16 out. 1985b, p.3.
45
Ney Prado, membro e secretrio-geral da Comisso, alinhou oito grandes crticas ao anteprojeto:
Preconceituoso: porque se preocupou com demasia com o passado, obstinando-se em contrari-lo;
Casustico: porque nos seus quase 500 artigos, tudo prev e tudo regula; Elitista: porque extrapola sua
funo originariamente concebida, de simples repositrio de estudo e sugestes, para apresentar-se como
modelo de texto constitucional pronto e acabado; Utpico: porque est desvinculado do Brasil real;
Demaggico: porque exacerba expectativas distributivas, sem levar em conta a oportunidade, dosagem, e
disponibilidade de meios; Socializante: porque, a pretexto de realizar a justia social, restringe e esclerosa
a liberdade de iniciativa econmica e desnecessariamente os Poderes do Estado; Xenfobo: porque
discrimina empresa, tecnologia e capitais estrangeiros. PRADO, Ney. Os notveis erros dos notveis da
Comisso Provisria de Estudos Constitucionais. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p.5-6.
 154

trabalhos, dispositivos foram aprovados com a votao exgua de 13 ou 14 membros, pelo

critrio da maioria simples entre os membros presentes em cada reunio. 46

A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, criada em 18 de agosto de 1985

pelo presidente da Repblica, concluiu formalmente, em 18 de setembro de 1986, o seu
anteprojeto de Constituio.47 Aps a solenidade de entrega do documento final ao
presidente da Repblica, tornou-se pblica a deciso presidencial de no encampar o
anteprojeto, nem mesmo a ttulo de sugesto aos constituintes, sob o fundamento de que a
Constituinte livre e soberana para elaborar o seu prprio projeto e o Executivo no pode
interferir nos trabalhos do Legislativo. Assim, foi-lhe dado

o tratamento de um relatrio ou documentrio e no propriamente de um

anteprojeto, qual fora concebido por Afonso Arinos. Ao invs de remet-lo
futura Constituinte, como era de se esperar, Sarney simplesmente o enviou por
despacho presidencial, datado em 24 de setembro de 1986, ao Ministrio da
Justia, onde provavelmente ficou arquivado. 48

4.6.1 Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos

Acirrado debate travou-se, colocando em posies adversas, de um lado, aqueles que

discordavam da idia de se ter uma comisso, e, de outro, os que pensavam que o processo
constituinte deveria convergir diretamente para o seio da Assemblia, que somente aos
constituintes caberia elaborar as propostas e somente a eles caberia explorar as diferentes
opes. Em boa medida, o debate sobre a necessidade, convenincia e oportunidade da
Comisso Provisria de Estudos Constitucionais esteve jungido ao entendimento sobre a
prpria natureza da Assemblia Constituinte. Por um lado, entendia-se a assemblia
constituinte como exclusiva, portanto, sem maiores condicionamentos, mais
rousseausta, como se o Congresso Constituinte devesse ser uma tbua-rasa do pas, uma
assemblia originria, uma assemblia primeira dos cidados. 49 Por outro lado, havia os
que queriam, ou, simplesmente, haviam se acomodado idia de um Congresso
Constituinte, nomeadamente os congressistas, que se rebelavam contra a existncia da
Comisso Afonso Arinos.

46
REALE, Miguel. Liberdade e democracia (em torno do anteprojeto da Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais. So Paulo: Saraiva, 1987.
47
BRASIL. Anteprojeto constitucional, elaborado pela Comisso Provisria de Estudos Constitucionais.
Dirio Oficial, Braslia, suplemento especial ao n. 185, 26 set. 1986.
48
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Paz e Terra,
1989, p.453-454.
49
LAMOUNIER, Bolvar. Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos. In: FORTES, Luiz Roberto S.;
NASCIMENTO, Milton M. do (Org.), op. cit., 1987, p.84.
 155

Deve-se observar, todavia, que, a partir do instrumento legal que tratou da sua
formao, a Comisso Afonso Arinos foi definida como uma comisso de estudos.
Diferentemente, por conseguinte, da Comisso dos Cinco, instituda pelo Governo
Provisrio nos primrdios do regime republicano, pois esta deveria produzir, como de fato
produziu, um texto que, inclusive, entrou em vigor antes dos trabalhos constituintes. To-
somente no aspecto da finalidade de promoo de estudos, a Comisso Afonso Arinos se
assemelha, guardadas as coisas que mudam, Subcomisso do Itamarati.

Os seus trabalhos se desenrolaram em trs fases. Na primeira, deu-se nfase s

sugestes da sociedade, cuja mecnica foi regionalizada grupo de So Paulo, grupo do
Rio de Janeiro, grupo de Braslia, do Nordeste, de Minas de tal maneira que facilitasse,
que se tornasse mais fcil a audincia sociedade, e os membros da comisso, individual
e coletivamente, tentaram estabelecer comunicaes, contatos, com setores os mais
variados, remetendo correspondncia, divulgando seus trabalhos. 50 Finda essa primeira
fase, que durou, mais ou menos, de setembro a dezembro, a Comisso foi dividida em dez
comits, 51 cada um trabalhando, de maneira mais tcnica, a matria que lhe estava afeta,
dando-lhe forma jurdica e votando-a. Finalmente, votaram-se em plenrio os relatrios
provenientes dos dez comits, produzindo-se, ento, o relatrio final ou esboo do
anteprojeto a que se refere o Decreto n 91.450, de 18 de julho de 1985. 52

4.6.2 A Comisso e o Congresso Nacional

A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais sofreu resistncias no

Congresso Nacional, principalmente do presidente do PMDB e do lder do governo na
Cmara, deputado Pimenta da Veiga (PMDB-MG), por conta da sua vinculao ao
Executivo, especialmente ao Ministrio da Justia, ento ocupado por Saulo Ramos. O
objetivo da comisso seria realizar esboo da nova carta constitucional, mas a sua
formao sofreria severas crticas da sociedade civil.

Parlamentares dos mais diversos partidos vislumbraram na Comisso um mecanismo

capaz de minimizar-lhes a competncia de discutir o assunto constituinte, diminuindo o
50
Ibid., 1987, p.91.
51
Comits da Declarao de Direitos; da Federao, do Legislativo e da Organizao Partidria; do
Executivo; do Judicirio; da Educao, Cultura e Comunicaes Sociais; da Sade, do Meio Ambiente,
Cincia e Tecnologia; da Ordem Social; e da Segurana e Defesa das Instituies Democrticas. Ver
MENDES, Cndido. A inconfidncia brasileira: a nova cidadania interpela a constituinte. Rio de Janeiro:
Forense-Universitria, 1986.
52
BRASIL. Decreto n. 91.450, de 18 de julho de 1985, op. cit., 2008.
 156

papel do Congresso Nacional. Flvio Bierrenbach, relator da Comisso Mista de

Deputados e Senadores para a apreciao da emenda convocatria da Assemblia Nacional
Constituinte, enviada ao Congresso pelo presidente da Repblica, criticava a criao da
Comisso, afirmando a desnecessidade do anteprojeto que caberia a ela elaborar. 53

Embora o presidente da Repblica afirmasse que a Comisso no substituir o

Congresso nem o povo, e membros do governo declarassem que a Comisso dos Notveis
no limitaria os poderes constituintes, visto que os constituintes poderiam aproveitar o
anteprojeto, alter-lo, aprov-lo ou mesmo rejeit-lo globalmente, cresciam as crticas no
Congresso Nacional iniciativa governamental. Faziam, assim, coro aos protestos que
diversos organismos da sociedade civil orquestravam contra a Comisso.

4.6.3 A Comisso e o anteprojeto

Segundo Bolvar Lamounier, membro da CPEC, no que se refere ordem econmica

e social, a crtica ao projeto talvez venha de maneira mais acentuada dos setores mais
conservadores da sociedade. Isto porque

[...] tratar de tornar mais ntido que a ordem econmica tem, como pressuposto,
como diretriz fundamental, a melhoria das condies de vida, do bem-estar da
populao; far referncias explcitas dvida social acumulada, quer dizer,
necessidade de se redistribuir a renda e riqueza no Pas; insistir no planejamento
governamental como forma inarredvel, num pas subdesenvolvido, para se
alcanar esses objetivos; enfim, ser um texto de orientao desenvolvimentista,
reformista no sentido social, provavelmente algo nacionalista no que refere ao
capital e s empresas estrangeiras. [...]54

Encerrados os trabalhos da Comisso, as ressalvas, as restries e os

questionamentos advieram mais dos setores situados direita do espectro poltico-
ideolgico. Um dos seus membros, empresrio, ressaltava que, no captulo referente
ordem econmica, era patente o forte contedo intervencionista e estatizante,
demonstrando mais averso ao capital do que prioridade ao social, pois

[...] o conjunto do articulado apia-se na premissa de que a acumulao de

capital - no importa a forma pela qual foi conseguida, nem o uso que dela
feito - , em si, um mal e como tal deve ser tratada. Os justos, amplos e liberais
direitos e garantias ficam restritos aos indivduos (enquanto carentes). A
propriedade questionada e condicionada; a rural (ainda que produtiva) est
sujeita a desapropriao, o proprietrio urbano pode ser compelido (!) a vender
sua terra. [...]

53
Ver BIERRENBACH, Flvio. Quem tem medo da Constituinte? Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
54
LAMOUNIER, Bolvar. Os trabalhos da Comisso Afonso Arinos. In: FORTES, Luiz Roberto S.;
NASCIMENTO, Milton M. do (Org.), op. cit., 1987, p.93.
 157

[...]

Em sntese os captulos da ordem econmica e social refletem uma tomada de

posio de natureza ideolgica, e, por isso, talvez venham a merecer dos
constituintes especial ateno.55

Outro, de posio ideolgica contrria, avaliava que a Comisso Provisria trabalhou

de acordo com a vontade popular, porquanto inserira no projeto reivindicaes do
movimento sindical (direito de greve, pleno emprego e representao em nvel de empresa)
e tambm da sociedade, como, por exemplo, viabilizao da reforma agrria e urbana,
defesa da tecnologia interna, escola gratuita para todos dos seis aos quinze anos,
levantamento da procedncia e validade da dvida externa, superao das desigualdades
sociais e regionais, proscrio da tortura como crime inafianvel, afirmando que a
populao, os partidos e a Assemblia Nacional Constituinte recebem uma proposta que
no desmerece os que lutaram pela democracia e pelo avano social. 56

A crtica dos conservadores ao texto final da Comisso Provisria de Estudos

Constitucionais e o afastamento do secretrio-geral so indicadores de que a vitria foi dos
progressistas. A Comisso Afonso Arinos discutiu bastante a idia de uma democracia ao
mesmo tempo representativa e participatria, todavia no a adotou como princpio
fundamental. Os pontos mais importantes de sua proposta foram a adoo do
parlamentarismo, o fortalecimento dos partidos polticos, maior inteligibilidade do sistema
eleitoral e a criao de uma federao forte. Instrumentos para legislar diretamente, tais
como a iniciativa popular, foram aceitos em princpio, com o entendimento de que uma
extensa regulamentao por lei se tornava necessria antes que fossem postos em prtica.

De modo geral, tem-se tentado forar a analogia entre a Comisso Provisria de

Estudos Constitucionais e a Comisso de cinco juristas, designada por Deodoro da
Fonseca, em 1989, e presidida por Saldanha Marinho, e a Subcomisso do Itamarati, de
1932, nomeada por Getlio Vargas. Exceto pela caracterstica de ambas as comisses
terem sido designadas pelo Poder Executivo, as semelhanas tendem a desaparecer.

De fato, a primeira comisso republicana acabou por elaborar anteprojeto que,

reelaborado pelo Governo Provisrio, nomeadamente, por Rui Barbosa, e editado por
decreto de 22 de junho de 1890 como texto constitucional a viger de imediato, embora ad
55
QUINTELLA, Srgio F. A ordem econmica e social na constituinte. Folha de So Paulo Guia da
Constituinte, So Paulo, p.25, 19 set. 1986.
56
BARELLI, Walter. Sintonia com vontade popular marcou Comisso. Folha de So Paulo Guia da
Constituinte, So Paulo, p.25, 19 set. 1986.
 158

referendum do futuro Congresso Constituinte. A prpria composio da Comisso

Provisria de Estudos Constitucionais possibilitou a pluralidade de classes e grupos
funcionais e de idias, sepultando, se que havia, a possibilidade de um texto imagem e
semelhana de um projeto conservador ou continusta, em relao ao interregno burocrtico-
autoritrio, o que acabou por resultar, inclusive, no prprio arquivamento do texto.

Por sua vez, a Subcomisso do Itamarati, criada pelo Decreto n 21.402, de 14 de

maio de 1932, embora mais ampla, tambm estava profundamente jungida ao Governo
Provisrio. Entretanto, se destacou por um debate que se prolongou por cerca de seis
meses. 57

De modo geral, as potencialidades da CPEC no foram bem entendidas. Todavia, a

deciso original do Poder Executivo de apresentar um projeto de Constituio
Assemblia Constituinte apresentava vantagens sobre outras solues. Como ressaltou,
poca, Joo Almino, os trabalhos desta Comisso so, sem dvida, preferveis
alternativa de se ter um projeto redigido a poucas mos dentro do Executivo para ser
lanado, sem grande preparao e sem prvia discusso, diretamente Assemblia. 58

A importncia do anteprojeto da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais foi

intuda mesmo por alguns dos seus crticos. Observou Manoel Gonalves Ferreira Filho,
por exemplo, que o anteprojeto - a cuja anlise dedicou um livro inteiro de crtica mordaz -
,59 por polmico que seja, o nico texto oficioso com que contar a Constituinte. Por
conseguinte, preciso analisar os seus principais aspectos, dada a repercusso que ele
ter, forosamente, sobre os trabalhos da Assemblia. 60

57
Ver AZEVEDO, Jos Afonso de Mendona. Elaborando a constituio nacional: atas da Subcomisso
elaboradora do anteprojeto 1932/1933. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2004.
58
ALMINO, Joo. O processo poltico na Constituinte de 1987. In: FORTES, Luiz Roberto S.;
NASCIMENTO, Milton M. do (Org.), op. cit., 1987, p.77.
59
Entre outros aspectos formais e materiais do anteprojeto, critica: entre as maiorias ocasionais que
adotaram os vrios captulos do texto, pode-se duvidar que reflitam a maioria do povo brasileiro; como a
composio foi estabelecida para dar lugar a representantes dos mais variados setores da sociedade,
obviamente nela assumiram um peso desproporcional sua fora na comunidade certas minorias mais
extremadas; precedido de um prlogo elaborado em estilo condoreiro [...] e de um prembulo
redigido por Afonso Arinos (aparentemente antes mesmo de estabelecido o anteprojeto), peas a serem
examinadas mais por mestres de literatura do que por meros juristas; o exame circunstanciado do
anteprojeto no permite uma apreciao favorvel do seu texto, caracterizando-se como um vasto
programa, no uma Constituio; dotado de detalhismo, verbalismo, demagogia, bom-mocismo,
hipocrisia; conservadorismo; nacionalisteiro; desnacionalizante; mal escrito. FERREIRA
FILHO, Manoel Gonalves. O anteprojeto dos notveis. So Paulo: Saraiva, 1987, passim.
60
Ibid., 1987, p.3.
 159

4.7 O Congresso Constituinte e o paradoxo do xito

O regime que se consolidou no Brasil a partir de 1968 promoveu indita

centralizao de poderes no Executivo, deixando o Legislativo margem da formulao,
da deciso e da implementao da poltica nacional. Relegado a desempenhar papel
secundrio no sistema poltico, o Congresso Nacional s deixou de funcionar regularmente
por alguns perodos, s que, ao tempo em que lhe foi reservada posio de somenos
importncia, ampliou-se a ideologia, quando no sobre a sua inutilidade,61 pelo menos
sobre a impossibilidade de o mesmo ser agente capaz de promover ou facilitar o processo
de desenvolvimento.62

Assim, diferentemente do autoritarismo dos pases vizinhos, que, via de regra, no

suportaram a existncia da instituio legislativa, no Brasil o comportamento utilizado

61
Ver, por todos, Roberto Campos, quando considera: [...] No caso brasileiro, h poucas dvidas que, antes
das modificaes constitucionais trazidas pela Revoluo de 1964, o Congresso havia se transformado em
engenho de inflao ao multiplicar o oramento de dispndio, e em fator de distoro de investimentos
pela sua hipersensibilidade a presses regionais capazes de destruir a coerncia e o equilbrio de planos e
programas. Destarte, a dupla constrio imposta atividade legislativa - primeiro, a vedao do acrscimo
de despesas e, segundo, a proibio de aprovao de novos projetos sem a correlata especificao das
receitas - nasceu das lies teis da experincia e no do capricho ftil dos tecnocratas [...]. CAMPOS,
Roberto. O Poder Legislativo e o desenvolvimento. In: MENDES, Cndido (Org.). O legislativo e a
tecnocracia. Rio de Janeiro: Imago/Conjunto Universitrio Cndido Mendes, 1975, p.35-36.
62
Uma interpretao prestigiosa a respeito do papel do Legislativo no sistema poltico-constitucional iniciado
em 1946 foi desenvolvida por Celso Furtado, para quem as constituies polticas, inclusive a de 1946,
foram usadas sempre como uma poderosa arma com a qual a oligarquia agrria buscava manter o seu
status de principal fora poltica. E tanto o Senado Federal quanto a Cmara dos Deputados constituam-se
instrumentos a favor das oligarquias, dos setores atrasados e renitentes ao processo de desenvolvimento: a
configurao federativa, que conferia demasiados poderes ao Senado, no qual os pequenos Estados
agrcolas e as regies menos desenvolvidas exercem uma influncia decisiva, fazia com o poder
legislativo de fato pertencesse a uma minoria da populao habitante de regies onde os interesses dos
grandes proprietrios so poderosos. O princpio de legitimidade do governo padecia de uma contradio
inerente, pois, se de um lado havia necessidade de o governo adequar-se Constituio, por outro, o
presidente da Repblica, para contentar a maioria que o elegeu, era levado a perseguir objetivos
incompatveis com os limites impostos a seu poder pelo Congresso, em virtude da Constituio. Uma
contradio entre os dois princpios de legitimidade estabelecia-se: agir de acordo com os parmetros
constitucionais ou agir para satisfao da vontade popular. Manifestando-se como trao da poltica
brasileira durante a Repblica Populista e como o sintoma visvel de um conflito interior importante, a
corromper todo o processo poltico, estava, por via de conseqncia, a luta entre os presidentes da
Repblica e o Congresso Nacional, este funcionando como centro do poder das classes dominantes
tradicionais. FURTADO, Celso. O Brasil ou os entraves ao desenvolvimento. Paz e Terra, Rio de Janeiro,
n.4, p.174-175, 1967. Wanderley Guilherme dos Santos, ao analisar a crise de 1964, concorda que ela foi
resultado de um estado de imobilismo poltico, porm tal imobilismo no seria decorrncia de um impasse
entre o Executivo de base urbana versus um Legislativo de razes rurais. O impasse teria sido conseqncia
imperiosa de um conflito poltico caracterizado pela disperso de recursos entre atores radicalizados, que
impossibilitou o desenvolvimento adequado do sistema, acarretando uma crise de paralisia decisria. Indo
de encontro ao pensamento de Celso Furtado, o mesmo autor questiona que nunca ficou provado de
maneira conclusiva que o Legislativo, mesmo com a maioria de seus membros eleitos em reas rurais,
houvesse sido consistentemente reacionrio e hostil s propostas modernizantes oriundas do Executivo.
Afirma tambm que outra tese, ainda a ser demonstrada, o pretendido carter progressista dos
sucessivos Executivos brasileiros, algo que permanece suposto mais que confirmado. SANTOS,
Wanderley Guilherme dos. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice, 1986, p.22 e 20.
 160

pelas foras que se assenhorearam do poder a partir de 1964 foi debilitar o Congresso
atravs de sucessivas depuraes nos seus quadros, de maneira a extinguir qualquer
oposio ao projeto autoritrio em implantao, coibir a emergncia de quadros desviantes,
extorquir a sua capacidade de legislar autonomamente ou de exercer efetiva funo
fiscalizadora e malbaratar qualquer prerrogativa importante dos parlamentares. 63

Por sua vez, o processo de transio poltica no Brasil caracterizou-se pela

continuidade. Os traos e os atores polticos do ancien rgime perduraram ocupando
diversos loci de poder. Inicialmente, tentou-se demonstrar a continuidade da instituio
militar no evoluir da transio, observando-se que, no Brasil, sob uma perspectiva
comparada, era o caso mais acentuado.64 Depois, cuidou-se tambm de acentuar a
continuidade dos atores polticos civis e as suas lealdades, 65 com a concluso de que
comparativamente esta continuidade ainda maior no tocante ao pessoal civil governante,
os notveis daquele regime. 66

Por conta da lentido e da continuidade dos atores polticos do passado, perdurou,

inclusive, um modus faciendi de fazer poltica mais afeito a uma sociedade oligrquica, a
permanncia de um estilo intimamente vinculado s formas tradicionais de ao poltica,

63
Durante o regime militar, o Congresso Nacional foi fechado por trs vezes. A primeira foi decretada em
1966 pelo presidente Humberto de Alencar Castelo Branco. Ante a resistncia de congressistas, sob a
presidncia da Cmara de Adauto Lcio Cardoso, o coronel Meira Matos, comandando tropa do Exrcito,
invadiu e fechou o prdio do Congresso. Em 20 de outubro de 1966, foi baixado o Ato Complementar n.
23, decretando recesso do Congresso dessa data at 22 de novembro. Ver LINHARES, Marcelo. O
governo Castello Branco. Fortaleza: ABC Fortaleza, 1999. Na segunda vez, que perdurou at outubro de
1969, o Ato Complementar n. 38, de 13 de dezembro de 1968, editado pelo presidente Costa e Silva,
estabeleceu: Art. 1. Nos termos do art. 2 e seus pargrafos, do Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro
de 1968, fica decretado o recesso do Congresso Nacional, a partir desta data. BRASIL. Ato
Complementar n. 38, de 13 de dezembro de 1968. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 6 jun. 2008. Na terceira, durante o governo do general Ernesto Geisel, o Ato Complementar n.
102, de 1 de abril de 1977, decretou o fechamento do Congresso, e o Ato Complementar n 103, de 14 de
abril do mesmo ano, decretou: Art. 1. Fica suspenso, a partir de 15 de abril de 1977, o recesso do
Congresso Nacional decretado pelo Ato Complementar n 102, de 1 de abril de 1977. BRASIL. Ato
Complementar n. 102, de 1 de abril de 1977. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 6 jun. 2008. Sobre o Poder Legislativo durante o autoritarismo-burocrtico, ver, entre outros,
MENDES, Cndido (Org.). O legislativo e a tecnocracia. Rio de Janeiro: Imago/Conjunto Universitrio
Cndido Mendes, 1975; ABRANCHES, Srgio. O processo legislativo brasileiro: conflito e conciliao
na poltica brasileira. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais). Braslia, Universidade de Braslia,
1973; ABRANCHES, Srgio; SOARES, Glucio Ary Dillon. As funes do legislativo. Revista de
Administrao Pblica, Rio de Janeiro, n.7, p.73-98, 1973; MORAES, Filomeno. A separao de poderes
no Brasil ps-88: princpio constitucional e prxis poltica. In: SOUZA NETO, Andr P. de; BERCOVICI,
Gilberto; MORAES, Filomeno; LIMA, Martnio M.
64
STEPAN, Alfred C. Os militares: da abertura Nova Republica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
65
ODONNELL, Guillermo. A transio um imenso pastiche. Senhor, So Paulo, n.335, p.5-13, 18 ago.
1987.
66
ODONNELL, Guillermo. Hiatos, instituies e perspectivas democrticas. In: REIS, Fbio Wanderley;
ODONNELL, Guillermo (Org.). A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice/RT,
1988, p.61.
 161

isto no pas que, em algumas dimenses, era o mais moderno da Amrica Latina. 67
Ademais, na conjuntura pr-constituinte, acentuou-se que o Congresso parece ser o lugar
em que mais se condensam, e de maneira mais visvel, as caractersticas mencionadas,
isto , um estilo predominantemente prebendalista. 68

Assim, em relao ao autoritarismo-burocrtico instalado em outros pases da

Amrica Latina, se se considerou como vantagem adicional brasileira o fato de no ter sido
eliminado o Congresso Nacional, tal juzo se modificou com o tempo. 69 A propsito,
Guillermo ODonnell acrescenta:

[...] esta especificidade do Brasil pareceria melhorar ainda mais as suas

perspectivas de consolidao democrtica, j que a subsistncia e posterior
revitalizao daquelas instituies dariam um marco institucional para processar
melhor e com menos incertezas do que nos casos em que esse marco foi
suprimido, os mltiplos conflitos e incertezas de ambas as transies. Nos casos
de descontinuidade abrupta, essas instituies devem ser reinventadas por uma
classe poltica que carece de experincia, ou que leva um bom tempo sem
interagir nos contextos institucionais prprios da democracia.70

Destarte, a continuidade do pessoal poltico do regime autoritrio passou a constituir

um dos fatores do paradoxo do xito71 no que concerne consolidao democrtica
brasileira. E, de outra parte, contribuiu para a tendncia autarquizao que o Congresso
Nacional ocupou nas dcadas seguintes. 72

67
Ibid., 1988, p.72-90.
68
Ibid., 1988, p.82.
69
Para uma viso comparativa, ver, principalmente, ODONNELL, Guillermo; SCHMITTER, Philippe (Ed.).
Transies do regime autoritrio. So Paulo: Vrtice,1988a; e ODONNELL, Guillermo; SCHMITTER,
Philippe (Ed.). Transio do regime autoritrio: primeiras concluses. So Paulo: Vrtice/RT, 1988b.
70
Ibid., 1988b, p.57-58.
71
ODONNELL, Guillermo. Transies, continuidades e alguns paradoxos. In: REIS, Fbio Wanderley;
ODONNELL, Guillermo (Org.). A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice/RT,
1988, p.60. Guillermo ODonnell pondera que as graves dificuldades enfrentadas pela consolidao
democrtica no Brasil, embora no exclusivamente, so devidas, paradoxalmente, ao relativo sucesso
econmico e baixa repressividade do regime burocrtico-autoritrio precedente, bem com a algumas
caractersticas especficas desse regime e sua transio conseqente. Um segundo argumento [...] que os
fatores que sustentam aquele paradoxo por um lado expressam e pelo outro tendem a reforar algumas
caractersticas que, embora possam ser observadas em outros pases, aparecem em grau extremo no Brasil:
imensas desigualdades sociais combinadas com um formidvel dinamismo econmico e com padres
extremamente arcaicos e repressivos de autoridade, inclusive os que vinculam Estado e sociedade e as
diversas classes e setores sociais entre si. ODONNELL, Guillermo, op. cit., 1988, p.56-57.
72
Como anota Renato Lessa: O fato que o Congresso Nacional manteve-se como locus poltico durante a
ditadura e acabou por hospedar o ato final de sua dissoluo, em 1985. A singularidade no dispensa um
lado sombrio: o parlamento que subsiste e sobrevive ao autoritarismo tem como marca a distncia poltica
e existencial para com o mundo alm de si prprio. Em outros termos, um dos legados dos anos
autoritrios democracia no Brasil foi o da autarquizao do Legislativo, que viria a ser exponenciada nas
dcadas seguintes. LESSA, Renato. Apresentao. In: PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988:
progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo. Rio de Janeiro: PUC Rio; Lumen Juris,
2008, p.XI.
 162

Como anota Adriano Pilatti, o processo constituinte foi processo decisrio de

carter extraordinrio -, protagonizado por representantes que acumulavam mandato para o
trato da poltica ordinria deputados e senadores eleitos em cada Estado da Federao,73
cujos mandatos s poderiam ser abreviados por deciso prpria. Ademais,

[...] o Processo Constituinte de 1987-1988 foi procedimento formal parlamentar,

cujas decises formais cabiam exclusivamente a atores parlamentares, atravs da
observncia de procedimentos tipicamente parlamentares, no mbito de uma
instituio parlamentar constituda: a atuao e a interferncia de grupos de
presso, movimentos sociais, grupos econmicos, rgos de formao de opinio
pblica e quaisquer outros atores extraparlamentares, institucionais ou no,
passava necessariamente pelo filtro mundo parlamentar, seu ethos e suas formas.74

Assim, apesar do paradoxo do xito, o Congresso Nacional, transmutado em

Congresso Constituinte, formularia certamente o consenso mais importante da histria
poltico-constitucional brasileira, a realizao da Constituio de 1988.

4.8 O debate sobre os limites dos poderes do Congresso Constituinte

O debate em torno da necessidade de convocao de uma Assemblia Constituinte

ganhou densidade tanto no Congresso Nacional como em foros importantes da sociedade
civil. A convocao de uma Assemblia Constituinte foi inserida posteriormente no
Compromisso com a Nao, documento-base da Aliana Democrtica (AD).75 Tal
documento priorizava a necessidade de proceder-se reorganizao institucional do pas,
tendo como horizonte uma nova constituio, conforme foi reiterado no discurso de
Tancredo Neves no Congresso, aps a escolha pelo Colgio Eleitoral, em 15 de janeiro de
1985.

O debate sobre os limites da reforma constitucional e, posteriormente, sobre os

limites da Assemblia Constituinte, permeou o processo que vai da sua convocao at a
feitura da Constituio. A idia da Assemblia Constituinte foi colocada inicialmente como
mecanismo de controle do regime autoritrio, como um recurso do MDB, como ttica para
confrontar o Executivo.

73
PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras
do jogo. Rio de janeiro: PUC Rio; Lumen Juris, 2008, p. 12.
74
Ibid., 2008, p. 12.
75
O compromisso da Aliana Democrtica veio a lume em 7 de agosto de 1984. Foram seus signatrios:
Ulysses Guimares, presidente do PMDB; Tancredo Neves, governador de Minas Gerais; Antnio
Aureliano Chaves de Mendona, vice-presidente da Repblica; e Marcos Maciel, senador por Pernambuco.
 163

Depois, a tentativa de alargamento do escopo da Assemblia Constituinte foi

recuperada por grupos radicais dentro do PMDB e pelos partidos de esquerda, tentativa
contra qual, j no Congresso Constituinte, se insubordinou principalmente o grupo de
parlamentares que se compuseram o Centro Democrtico (Centro).76 Tentou-se um
projeto de deciso em que se estabelecia a necessidade de a Assemblia manifestar-se
sobre a Constituio vigente, para mant-la to somente naquilo que pudesse assegurar a
regularidade do perodo que anteceder a promulgao da nova Constituio. Queria-se
assim: 1. restrio ao mximo da possibilidade do exerccio da funo legislativa pelo
presidente da Repblica atravs de decretos-lei; 2. aos senadores eleitos em 1982,
assegurar-se-ia, to-somente, o direito de voz na discusso da nova Constituio, visto que,
no entender do projeto, no houvera outorga de poderes constituintes originrios, mas to-
somente derivados ou reformacionais; 3. o projeto no confirmava, pela Constituio
Federal (art. 158), a criao do estado de emergncia, alterando a disciplina deste e do
estado de stio. Previa ainda confirmar o presidente da Repblica, remetendo a durao do
seu mandato para as disposies transitrias da nova constituio, mas colocando como
seu objetivo legal, em primeiro lugar, o presidente da constituinte e, em seguida, o
presidente do Supremo Tribunal Federal. Por fim, dispunha que a Assemblia Constituinte
chamasse o poder legislativo ordinrio a si, no permitindo a existncia paralela de um
poder fundado no sistema constitucional do autoritarismo. 77

76
Segundo Ronaldo Baltar, o Centro chegou a reunir 320 parlamentares no momento da reviso do
regimento interno logo aps o encerramento dos trabalhos da Comisso de Sistematizao. O grupo de
parlamentares organizou-se em torno de um projeto alternativo ao projeto do Relator da Comisso. [...] No
entanto, o maior destaque da atividade de Centro, ao longo do primeiro e segundo turnos de votao, foi a
ao articuladora do ncleo formado em torno de parlamentares como os Deputados Rubem Medina, PFL-
RJ, Paes Landim, PFL-PI, Luiz Eduardo, PFL-BA, Ricardo Fiza, PFL-PE e Roberto Cardoso Alves,
PMDB-SP. Coordenado por um grupo de parlamentares, o Centro desempenhou a tarefa de organizar o
conjunto de votaes favorveis limitao do papel do Estado na ordem econmica, na maioria dos casos
com mais agilidade do que as lideranas partidrias incumbidas desta tarefa. BALTAR, Ronaldo, op. cit.,
1996, p.168. Por sua vez, Renato Lessa chama a ateno para o menosprezo que os componentes do
Centro dirigiam aos aspectos doutrinrios e normativos do processo constituinte, observando: Para o
assim chamado Centro a reaglutinao da maioria governista e conservadora na Constituinte o debate
constitucionalista e normativo reduz-se a princpios designados como retricos e filosficos. Escusa
dizer que a concepo que possuam a respeito de que retrica e filosofia significam , para dizer de
modo leve, imperita e associada idia de especulao inconseqente. Nas emendas que apresentou, o
Centro no props nenhuma alterao ou rejeio a respeito do desenho dos princpios fundamentais que
orientam normativamente a Carta. A exceo ficou por conta do pargrafo nico do artigo 1, que fazia
meno ao exerccio direto do poder pelo povo, idia sempre explosiva, ao ponto de se fazer notar mesmo
pelos que no conferem nenhuma ateno s idias. [...]. LESSA, Renato. A Constituio brasileira de
1988 como experimento de filosofia pblica: um ensaio. In: OLIVEN, Ruben George; RIDENTI, Marcelo;
BRANDO, Gildo Maral (Org.). A Constituio de 1988 na vida brasileira. So Paulo: Aderaldo &
Rothschild Editores; Anpocs, 2008, p.370.
77
JOBIM, Nelson. Documento: Jobim e seu projeto de maioridade. Senhor, So Paulo, n.308, p.3-5, 10 fev.
1987. Para um inventrio de razes jurdicas e polticas contrrias argumentao do projeto de deciso do
 164

O inspirador do projeto de deciso, 78 o deputado Nelson Jobim (PMDB-RS),

reforando a idia de que o Congresso Constituinte se afirmasse como poder no como
competncia, aduzia que

O contedo deste projeto de deciso corporifica e explicita, claramente, um fato

poltico bsico: a Assemblia, convocada pela Emenda Constitucional n 26,
assume-se, iniludivelmente, como poder constituinte originrio, rompendo com
qualquer exegese que nela pretenda ver um poder constituinte derivado e
dependente do sistema constitucional de 1967. Ser falso afirmar que nossa
Assemblia, porque foi convocada dentro do bojo do sistema constitucional
anterior, atravs de uma emenda Constituio de 1967, no se pode ter como
efetivamente livre e soberana.

Ao ser aceita essa afirmao como verdadeira, estaramos a admitir que somente
atos revolucionrios poderiam dar ensejo emergncia do poder constituinte
originrio. Seria reconhecer, ento, que o poder constituinte originrio somente
se explicaria com o colapso do sistema anterior e nunca pela via da transio
pacfica.

exatamente esse o desafio que a histria poltica brasileira pe a ns, membros

da Assemblia: assumirmos nossa condio de constituintes com poderes
originrios ou nos perder nos meandros das regras produzidas pelo poder
autoritrio que deu ao sistema vigente.79

A propsito, uma das polmicas a respeito dos poderes constituintes, se deu entre
Saulo Ramos, e o deputado Bernardo Cabral (PMDB-AM), relator do Congresso
Constituinte. Para Saulo Ramos, a Assemblia Nacional Constituinte possua, na verdade,
poderes constituintes de segundo grau, reformacionais:

No h a menor dvida de que a Assemblia Nacional Constituinte instalada no

Brasil, em 1987, derivada, e que os seus poderes so secundrios, o que vale
dizer que ela tem poderes de reforma, e que, por mais gerais que sejam, no se
revestem de fora e autoridade suficientes para permitir deliberaes sobre o que
no poderia o Congresso decidir por simples emenda.80

J para Bernardo Cabral, a Assemblia detinha soberania e liberdade irrestritas e

originalidade, os seus poderes eram realmente constituintes, hauridos da manifestao
popular:

ento deputado Nlson Jobim (PMDB-RS), ver RAMOS, Saulo. A assemblia constituinte: o que pode o
que no pode: natureza, extenso e limitaes de seus poderes. Rio de Janeiro: Alhambra, 1987.
78
Algum tempo depois, o Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte-RIANC (Resoluo n. 2,
de 24 de maro de 1987) estabeleceu: os projetos de deciso destinam-se a sobrestar medidas que possam
ameaar os trabalhos e as decises soberanas da Assemblia Nacional Constituinte, necessitando ter o
apoiamento de 1/3 (um tero) dos Constituintes, e sero encaminhados Comisso de Sistematizao, que,
num prazo de 5 (cinco) dias, emitir parecer prvio, sendo arquivado definitivamente o projeto que dela
receber parecer contrrio. Caso tenha parecer favorvel, a deciso final ser proferida pelo Plenrio, por
maioria absoluta de votos, em dois turnos de discusso e votao (art. 59, 7).
79
JOBIM, Nelson, op. cit., 1987.
80
RAMOS, Saulo, op. cit., 1987, p.11.
 165

A Assemblia Nacional Constituinte de 1987 no se originou de ruptura da

ordem jurdica. Ela se assegurou de soberania e liberdade irrestritas, em razo da
manifestao popular, nica fonte legtima de poder, que se consagrou nos votos
das urnas de 1986. A ruptura dar-se-, por isso, com a promulgao da nova
Constituio, quando em verdade estaremos a sair da excepcionalidade
institucional para a plenitude do Estado de Direito, pois encerrado o perodo de
transio que gnio poltico brasileiro construiu como meio para se atingir a
normalidade democrtica. No por outra razo, esta ser uma Constituio
analtica, por fora da necessidade de assegurar todos os instrumentos e
salvaguardas para a consecuo dos objetivos polticos, sociais e econmicos do
povo brasileiro.81

Evidentemente, a afirmao dos poderes do Congresso Constituinte no era um

problema de torneio de juridicidade, seno um torneio poltico, o qual, politicamente, se
encaminhou durante os dois anos dos trabalhos constituintes.

4.9 A retirada de alguns entulhos autoritrios

O carter de transio por transao, que marcou a derrocada do autoritarismo, fez

com que, ao longo de vrios anos, mudanas poltico-constitucionais acontecessem,
caracterizando o processo de mudana constitucional como de longo prazo. Um conjunto
de reformas na legislao, ou mesmo nenhuma mudana legislativa, paulatinamente,
afastou alguns dos entulhos autoritrios.

4.9.1 A liberdade de imprensa

Um fator digno de nota diz respeito aos meios de comunicao. A atuao em

relao aos meios de comunicao punha os responsveis pela veiculao de notcias,
82
textos e publicaes sob as sanes da Lei n. 5.250, de 9 de fevereiro de 1967, do
Decreto-lei n. 972, de 17 de outubro de 1969, 83 da Lei de Segurana Nacional, 84 alm do
AI-5.85 Agora, o governo no edita legislao nem pratica qualquer ato formal pela
liberdade de imprensa. Apenas orientaes e ordens aos operadores da censura. 86

81
CABRAL, Jos Bernardo. O poder constituinte. Braslia: Cmara dos Deputados - Coordenao de
Publicaes, 1988, p.39-40.
82
BRASIL. Lei n. 5.250, de 9 de fevereiro de 1967. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 20 abr. 2008.
83
BRASIL. Decreto-lei n. 972, de 17 de outubro de 1969. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
84
A lei de Segurana Nacional evoluiu por meio dos seguintes diplomas: Decreto-lei n. 314, de 13 de
maro de 1967 (Castello Branco), alterado pelo Decreto-lei n. 510, de 20 de maro de 1969 (Costa e Silva);
Decreto-lei n. 898, de 29 de setembro de 1969 (Junta Militar); Lei n. 6.620, de 17 de dezembro de 1978
(Ernesto Geisel); Lei n. 7.170, de 14 de dezembro de 1983 (Joo Figueiredo).
85
Denncias, prises e processos eram comuns. Evidentemente, os cortes e a burocracia implicavam
significativos prejuzos econmicos para os atingidos. Mutatis mutandi, a censura agia de forma idntica
 166

4.9.2 A liberdade de organizao partidria

O autoritarismo atuou de forma substancialmente danosa em relao ao sistema

partidrio-eleitoral, extinguindo os partidos criados ao longo da redemocratizao que se
seguiu ao Estado Novo e que demonstravam indicadores concretos de institucionalizao.87

Mas as eleies de 1974 trouxeram novamente ordem do dia a preocupao com os

partidos. Os resultados dessas eleies, apresentando a supremacia do MDB nas grandes
cidades, apesar da manuteno dos constrangimentos criados pelo autoritarismo, devolveu
s casas legislativas certa margem de influncia no sistema poltico, ocasionou a
revalorizao do processo eleitoral e imprimiu novo alento vida partidria no pas. A
emergncia do processo eleitoral com certo grau de competitividade, pela primeira vez
desde as eleies de outubro de 1965, inicia nova quadra da vida poltica brasileira. 88
Assim, se o bipartidarismo surgiu da necessidade de um novo sistema, leal ao regime
autoritrio,89 a sua evoluo e transformao se regeriam, entretanto, por uma lgica
prpria, que acabaria por incompatibiliz-lo com a ordem poltica que presidira as suas
origens. Na verdade, o processo poltico levara, paulatinamente, os partidos a desempenhar
um importante papel na derrocada do autoritarismo e no aprofundamento do processo de
transio.

em relao ao teatro, literatura, s letras de msicas populares, s artes plsticas e ao cinema. At a

bibliografia de alguns cursos universitrios foi atingida. COUTO, Ronaldo Costa. Histria indiscreta da
ditadura e da abertura: Brasil: 1964-1985. Rio de Janeiro: Record, 1999, p.169.
86
COUTO, Ronaldo Costa. Histria indiscreta da ditadura e da abertura: Brasil: 1964-1985. 2. ed. Rio de
Janeiro: Record, 1999, p.170.
87
Ver, principalmente, SOUZA, Maria do Carmo Campello de. Estado e partidos polticos no Brasil (1930
a 1946). So Paulo: Alfa-mega, 1976; LIMA JR., Olavo Brasil. Os partidos polticos brasileiros a
experincia federal e regional. Rio de Janeiro: Edies Graal, 1983.
88
Depois de tantos anos de duro condicionamento poltico-militar manifestao do pensamento e da
vontade dos cidados (que levou ao aumento do voto branco e do voto nulo, como sabido) criara-se uma
espcie de conscincia coletiva poltica que, em vez de extinta, estava silenciosa, espreita de uma
oportunidade segura para manifestar-se. medida que a campanha eleitoral foi-se desenvolvendo (apesar
das restries livre expanso que ela manteve, [...] tornou-se mais e mais visvel que havia uma
trepidao entre os eleitores; e que essa trepidao correspondia movimentao de correntes persistentes
de definio de oposies polticas e no a um simples ritual de homologao ou de recusa do voto, que s
vezes a situao impe aos eleitores como forma mais inteligente de resposta a situaes sem sada.
CARDOSO, Fernando Henrique; LAMOUNIER, Bolvar. Introduo. In: ______ (Coord.). Os partidos e
as eleies no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975, p.9-10.
89
Para uma reviso da questo partidria no perodo autoritrio, ver, entre outros, DINIZ, Eli. Transio,
partidos e regimes polticos: algumas consideraes. In: CAMARGO, Aspsia; DINIZ, Eli (Org.).
Continuidade e mudana no Brasil da Nova Repblica. So Paulo: Vrtice; Rio de Janeiro: Iuperj,
1989, p.84-108; LAMOUNIER, Bolvar. O Brasil Autoritrio revisitado: o impacto das eleies sobre a
Abertura. In: STEPAN, Alfred, op. cit., 1988; REIS, Fbio Wanderley. O eleitorado, os partidos e o regime
autoritrio. In: SORJ, Bernardo; ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares (Org.). Sociedade e poltica no
Brasil ps-64. So Paulo: Brasiliense, 1983, p.62-86.
 167

Sobretudo desde 1979, um conjunto importante de mudanas institucionais passou a

ocorrer, tanto no que diz respeito ao regime poltico e ao deslocamento do eixo governo-
oposio, quanto ao sistema partidrio-eleitoral, com a criao de normas mais liberais e o
surgimento de novos partidos.

A Lei n. 6.767, de 20 de dezembro de 1979, 90 modificando dispositivos da Lei n.

5.682, de 21 de julho de 1971 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos), 91 extinguiu os
partidos, cancelando-lhes os registros e criando blocos at o registro e funcionamento de
novos partidos.92 A motivao da nova legislao atendeu, em boa medida, a estratgia do
regime em decadncia de dividir a oposio e, assim, ter continuidade no processo de
transio. Contudo, o processo poltico adquiriu dinmica prpria, tornado-se, mais e mais,
se torna, alheio aos desideratos daquele regime.

Posteriormente, j na Nova Repblica, foi editada a Emenda Constituio n 25, de

15 de maio de 1985, que estabeleceu que livre a criao de partidos polticos.
Ultrapassando-se o retorno controlado ao pluripartidarismo permitido pela reforma de
1979, que teve como principais organizaes o Partido Democrtico Social (PDS) e o
PMDB, sucessores, respectivamente, da Arena e do MDB, ocorreu a ampliao do espectro
pluripartidrio, com a legalizao, inclusive, dos partidos comunistas e a revogao dos
limites formao de novos partidos.93

90
BRASIL. Lei n. 6.767, de 20 de dezembro de 1979. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
91
BRASIL. Lei n. 5.682, de 21 de julho de 1971. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 20 abr. 2008.
92
Entre outros dispositivos, a Lei estabeleceu: do nome constar obrigatoriamente a palavra partido com os
qualificativos, seguidos da sigla, esta correspondente s iniciais de cada palavra, no sendo permitida a
utilizao de expresses ou arranjos que possam induzir o eleitor a engano ou confuso; vedado a um
partido adotar programa idntico ao de outro registrado anteriormente; ficam extintos os partidos criados
como organizaes, com base no Ato Complementar n 4, de 20 de novembro de 1965, e transformados em
partidos de acordo com a Lei n 4.740, de 15 de julho de 1965, por no preencherem, para seu
funcionamento, os requisitos estabelecidos nesta Lei; durante a presente legislatura e at o registro e
funcionamento dos partidos, os parlamentares reunir-se-o em blocos, sobre cuja organizao e atividade
disporo, atravs de ato prprio, as Mesas do Senado Federal, da Cmara dos Deputados, das Assemblias
Legislativas e das Cmaras Municipais; os blocos [...] sero constitudos dos filiados a um mesmo partido
em organizao, vedado ao parlamentar transferir-se para outro bloco. BRASIL. Lei n. 6.767, de 20 de
dezembro de 1979, op. cit., 2008.
93
Alm da eliminao do princpio da fidelidade partidria para fins de perda de mandato e das novas regras
para a formao de partidos polticos, a EC n. 25, de 15 de maio de 1985, procedeu a substanciais
mudanas na constituio poltica vigente (a Carta de 1969 e as suas emendas), realizando, assim, uma
ampla reforma poltica. Entre as suas disposies esto: 1. aumento do nmero de deputados (at 487) e
diminuio da idade para ser eleito (18 anos); 2. o Distrito Federal passou a ter trs senadores e oito
deputados federais; 3. restabelecimento das eleies, por sufrgio universal e voto direto e secreto, para
presidente e vice-presidente da Repblica; 4. necessidade de, para ser eleito, o candidato obter maioria
 168

4.10 O sistema partidrio-eleitoral em 1986

Embora substancialmente alterada por uma srie de dispositivos constitucionais, leis

e decretos-leis, a moldura normativa do processo partidrio-eleitoral, em que foram
escolhidos os constituintes em 1986, coube a dois instrumentos jurdicos bsicos: a Lei n.
4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral),94 e a Lei n. 5.682, de 21 de julho de 1971
(Lei Orgnica dos Partidos Polticos).

Para melhor compreenso das mutaes normativas por que passou o sistema
partidrio-eleitoral desde 1979 at as vsperas das eleies de 1994, o conjunto de
mecanismos que foi introduzido na regulao dos partidos e eleies pode ser distribudo
em trs escaninhos: 1. a fixao ou ampliao de limites para o exerccio da cidadania
eleitoral; 2. as decises que afetaram o processo eleitoral e a organizao partidria; 3. as
decises que alteraram a representao poltica.

Deve ser ressaltado tambm que, pelo menos, trs aspectos cristalizados por tais
mudanas legislativas foram de crucial importncia para a volta do pas democracia
poltica: 1. o restabelecimento das eleies diretas para governador, a partir de 1982, e para
prefeitos das capitais, a partir de 1985; 2. a autorizao para a criao de partidos
nacionais, que fugia ao figurino bipartidrio traado pelo Ato Complementar n. 4/65; 95 3. o
estabelecimento do voto facultativo para o analfabeto (1985) e para os menores entre
dezesseis e dezoito anos de idade.

No perodo, conservou-se o registro eleitoral obrigatrio para as pessoas com idade

compreendida entre dezoito e setenta anos e, facultativamente, para os maiores de setenta

absoluta de votos, no computados os em branco e os nulos; 5. introduo de um segundo turno, se

nenhum candidato obtivesse maioria absoluta na primeira votao, concorrendo os dois candidatos mais
votados e podendo se dar a eleio por maioria simples; 6. direito dos analfabetos ao alistamento e ao voto;
7. introduo da clusula de barreira (No ter direito a representao no Senado Federal e na Cmara dos
Deputados o Partido que no obtiver o apoio, expresso em votos, de 3% (trs por cento) do eleitorado,
apurados em eleio geral para a Cmara dos Deputados e distribudos em, pelo menos, 5 (cinco) Estados,
com o mnimo de 2% (dois por cento) do eleitorado de cada um deles); 8. restabelecimento da autonomia
dos municpios, com eleies diretas para os que em se situassem em capitais e ou fossem considerados de
interesse da segurana nacional; 9. vedao da sublegenda e permisso de coligao partidria nas eleies
de 15 de novembro de 1985; 9. modificao do sistema eleitoral (distrital misto) introduzido em 1982.
BRASIL. Constituio (1967) Emenda Constitucional n 25 de 15 de maio de 1985. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
94
BRASIL. Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
95
BRASIL. Ato Complementar n. 4, de 20 de novembro de 1965. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 6 jun. 2008.
 169

anos, ampliando-se esse direito para os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos e
analfabetos. No que diz respeito aos partidos polticos, assistiu-se no perodo ao desenrolar
de um processo de progressiva e paulatina abertura para a sua criao. Desde 1978 -
momento em que se extinguiram as duas siglas criadas pela legislao do regime militar,
Arena e MDB - at a promulgao da Constituio de 1988, as normas relativas ao sistema
partidrio-eleitoral caminharam sempre no sentido da abertura para a criao de partidos,
criando-se um estatuto extremamente permissivo. 96

Por outro lado, o sistema caminhou com igual hesitao no que se refere s
exigncias do funcionamento dos partidos polticos. A Emenda Constitucional n 11/78
fixava a necessidade de filiao de, pelo menos, dez por cento de representantes na Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, que tivessem, como fundadores, assinado seus atos
constitutivos, concomitante com o apoio, expresso em votos, de cinco por cento do
eleitorado, que houvesse votado na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados,
distribudos, pelo menos, por nove Estados, com o mnimo de trs por cento em cada um
deles, sendo considerada nula a votao do partido que no satisfizesse tal requisito.

No que se refere ao registro individual de candidatos para as eleies proporcionais

Cmara dos Deputados e Assemblias Legislativas, um partido podia registr-los em
quantidade igual ao nmero de lugares a preencher mais a metade, completada a frao
(art. 92, a, do Cdigo Eleitoral). O aparato normativo em discusso modificou
substancialmente as regras partidrias elaboradas na vigncia do regime militar,
estabelecendo, inclusive, completa ausncia de sano por mudana de partido e igual
ausncia de mecanismos que vinculassem os polticos a compromissos programticos e
organizacionais mnimos. Nesse aspecto, caminhou-se em sentido totalmente contrrio ao
perodo militar, medida que foi revogada a fidelidade partidria, instituda pelo art. 152
da Constituio de 1969.

4.11 As eleies para o Congresso Constituinte

96
No que concerne ao sistema eleitoral dos deputados federais (e estaduais e vereadores), de 1979 em diante,
caminhou-se de modo hesitante entre a instituio, via inspirao do Executivo militar, do sistema distrital
misto (majoritrio e proporcional), e a manuteno do sistema proporcional de lista aberta, introduzido no
pas em 1932. O sistema distrital misto chegou mesmo a ser adotado constitucionalmente em 1982,
todavia, foi revogado pela Emenda Constitucional n 25/85. De resto, mantiveram-se, no geral, as linhas
estabelecidas pelo Cdigo Eleitoral de 1965.
 170

A natureza do poder constituinte e as suas competncias especficas parecem ter

resultado das conversaes estabelecidas entre os dirigentes da Aliana Democrtica e os
altos escales militares, sobretudo, os no comprometidos com as manobras continustas
de parte do grupo do presidente Joo Batista de Figueiredo. Conforme destacado pela
imprensa na poca, tal pacto foi definitivamente concludo num encontro entre Tancredo
Neves e o general Lenidas Gonalves, e comportava o compromisso assumido pelo chefe
da Aliana Democrtica de se abster de qualquer iniciativa suscetvel de abalar a
estabilidade de organismos essenciais do poder de Estado, a comear pelas Foras
Armadas. Em contrapartida, seria garantida a posse de Tancredo Neves como presidente da
Repblica. Tal acordo envolveria a manuteno do estatuto constitucional das Foras
Armadas, assim como a natureza do prprio processo constituinte, com a rejeio
Assemblia exclusiva, em que os radicais pudessem inflar os revanchismos. 97

Na campanha para as eleies de 15 de novembro de 1986, se acentuou a escolha dos

governadores, tudo sob a euforia do Plano Cruzado I, responsvel pela transitria poltica
econmica de estabilizao monetria, de expanso da produo e do consumo interno, e
de freio na escalada inflacionria. PMDB e PFL, formando a Aliana Democrtica, foram
os grandes vitoriosos. Como de praxe, sobretudo as eleies para governador, a segunda
vez que aconteciam diretamente desde a edio do AI-2, em 1965, acabaram por lanar
uma cortina de fumaa sobre as eleies para os parlamentares constituintes, tanto
senadores como deputados federais. O resultado foi a vitria do PMDB nas eleies de 21
dos 22 Estados.

Do total de 72 senadores e 487 deputados federais, o PMDB e o PFL, reunidos,

alcanavam quase oitenta por cento dos membros do Congresso Constituinte, enquanto os
partidos chamados progressistas (PT, PDT, PSB, PC do B e PCB) somavam apenas 9,5%. 98
Assim, se parecia que a elaborao constitucional seria tarefa relativamente fcil para a
perspectiva conservadora, tal no aconteceu, pois os partidos progressistas conseguiram
aprovar muitas das suas demandas.99

97
MORAES, Joo Quartim de. O poder constituinte e a fora. Estudos Avanados, So Paulo, v.3, n. 7,
p.67-86, 1989.
98
RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na constituinte: uma anlise scio-poltica dos partidos e
deputados. So Paulo: OESP/Maltese, 1987; KINZO, Maria DAlva Gil. Quadro partidrio e a
Constituio. In: LAMOUNIER, Bolvar (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio. So Paulo:
Sumar; Idesp, 1990, p.105-134.
99
SOUZA, Celina. Federalismo e descentralizao na constituio de 1988: processo decisrio, conflitos e
alianas. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.44, n.3, p.515, 2001. De fato, as eleies
 171

4.12 Regras de funcionamento

A EC n. 26/1985, que convocou a Assemblia Nacional Constituinte, atribuindo-lhe

o carter de livre e soberana, disps sobre a reunio da mesma, unicameralmente, na
sede do Congresso Nacional. Disps, tambm, que a aprovao do texto constitucional se
daria em dois turnos de discusso e votao, pela maioria absoluta dos constituintes.

Diferentemente das Assemblias Constituintes de 1891 e 1934, a inaugurada em

1987 no possua um anteprojeto em torno do qual pudesse desenvolver os seus trabalhos.
Por conta disso, a feitura do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte
(RIANC)100 adquiriu importncia poltica acentuada.101

Promulgado em 24 de maro de 1987, nele determinava-se que haveria 24

subcomisses, que, no segundo momento, formariam oito comisses, 102 as quais, por fim,
desembocariam numa Comisso de Sistematizao (CS).103 As decises seriam, ento,
submetidas ao plenrio, com duas rodadas de votaes nominais.

Previa-se que as representaes partidrias teriam lderes e vice-lderes, indicados

pelas respectivas bancadas, com assento na Assemblia Nacional Constituinte. Os vice-
lderes seriam indicados pelos respectivos lderes, na proporo de um para oito membros

para a Assemblia Nacional Constituinte trouxeram os seguintes resultados: na Cmara dos Deputados, o
PMDB ficou com 53% dos lugares, seguido do PFL, com 24%. No Senado, dos 72 senadores, 45 eram do
PMDB (63% do total) e 15 do PFL (21%). Por conseguinte, a situao, isto , a Aliana Democrtica,
ficou com aproximadamente dois teros do Congresso, sobrando o outro tero para ser dividido entre a
fragmentada oposio, composta por dez partidos, entre os quais o PDS, o mais forte deles, possui apenas
7% do total de parlamentares (33 deputados e sete senadores). Assim, esquematicamente, o sistema
partidrio brasileiro, decorrente das eleies de 1986, poderia ser descrito: um partido grande (o PMDB),
um partido mdio (o PFL), quatro partidos pequenos (o PDS, o PDT, o PTB e o PT), e seis micropartidos
(o PL, o PDC, o PC do B, o PCB, o PSB e o PMB). RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na
Constituinte: uma anlise scio-poltica dos partidos e deputados. So Paulo: OESP - Maltese, 1987, p.25.
100
BRASIL. Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte. Braslia: Cmara dos Deputados,
Coordenao de Publicaes, 1987.
101
Oficialmente, o chamado Centro surgiu luz do dia com a publicao de um manifesto no dia 11 de
novembro de 1987, apoiado por 311 assinaturas. Constitudo o bloco conservador, o passo seguinte seria
derrubar o Regimento Interno da ANC e mold-lo aos interesses do grupo, com o objetivo final de anular o
Projeto da Comisso de Sistematizao. Dentro dessa estratgia, haveria necessidade de brecar os trabalhos
da ANC, o que foi feito atravs da alterao do cronograma previamente estabelecido. SILVA, Jos Gomes.
Buraco negro: reforma agrria na Constituinte de 1987/88. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989, p.156.
102
I - Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher; II - Comisso da
Organizao do Estado; III - Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo; IV - Comisso
da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies; V - Comisso do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas; VI - Comisso da Ordem Econmica; VII - Comisso da Ordem Social; Comisso
da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao.
103
Na hiptese de alguma Comisso no apresentar seu trabalho no prazo estipulado [...], caber ao Relator
da Comisso de Sistematizao a elaborao do mesmo, obedecido o prazo estabelecido no caput do art.
19 (art. 14, 4 - RIANC).
 172

da bancada, ou frao. Ao lder se permitia, em carter preferencial e independentemente

de inscrio, discutir matria da ordem do dia e encaminhar votao, obedecidos os prazos
e condies regimentalmente estabelecido, alm de, entre outras atribuies, indicar os
representantes do seu partido nas comisses.

O RIANC estabelecia que as votaes poderiam ser realizadas pelos processos

simblicos, nominal ou secreto, entretanto, as matrias constitucionais somente seriam
votadas pelo processo nominal. 104

Admitiam-se propostas vindas de fora do Congresso Constituinte. Entre os

habilitados, estavam os Legislativos estaduais e municipais, o Judicirio 105 e os cidados,106
estes pela via das emendas populares, que deveriam ser assinadas por, no mnimo, 30.000
eleitores, sob a responsabilidade de, pelo menos, trs entidades da sociedade civil.

Ademais, cada uma das 23 Subcomisses deveriam destinar de cinco a oito reunies
para audincia de entidades representativas de segmentos da sociedade, devendo, ainda,
durante o prazo destinado aos seus trabalhos, receber as sugestes encaminhadas Mesa
ou Comisso.

A cada constituinte ficava facultado assistir s reunies de todas as Comisses e

Subcomisses, discutir o assunto em debate pelo prazo por elas estabelecido, sendo-lhe

104
RIANC Art. 67. O processo nominal ser feito pela chamada dos Constituintes, utilizando-se listagem
especial de votao, elaborada em ordem alfabtica. 1. As chamadas para as votaes nominais
comearo numa votao pelo incio da lista e na outra pelo final, e assim alternadamente na mesma ou na
sesso seguinte. [...]
105
s Assemblias Legislativas, Cmara de Vereadores e aos Tribunais, bem como s entidades representativas
de segmento da sociedade, fica facultada a apresentao de sugestes contendo matria constitucional, que
sero remetidas pelo Presidente da Assemblia s respectivas Comisses (art. 13, 11 - RIANC).
106
RIANC - Art. 24. Fica assegurada [...] a apresentao de proposta de emenda ao Projeto de Constituio,
desde que subscrita por 30.000 (trinta mil) ou mais eleitores brasileiros, em listas organizadas por, no
mnimo, 3 (trs) entidades associativas, legalmente constitudas, que se responsabilizaro pela idoneidade
das assinaturas, obedecidas as seguintes condies: I - a assinatura de cada eleitor dever ser acompanhada
de seu nome completo e legvel, endereo e dados identificadores de seu ttulo eleitoral. II - a proposta ser
protocolizada perante a Comisso de Sistematizao, que verificar se foram cumpridas as exigncias
estabelecidas neste artigo para sua apresentao; III - a Comisso se manifestar sobre o recebimento da
proposta, dentro de 48 (quarenta e oito) horas da sua apresentao, cabendo, da deciso denegatria,
recurso ao Plenrio, se interposto por 56 (cinqenta e seis) Constituintes, no prazo de 3 (trs) sesses,
contado da comunicao da deciso Assemblia; IV - a proposta apresentada na forma deste artigo ter a
mesma tramitao das demais emendas, integrando sua numerao geral, ressalvado o disposto no inciso V
deste artigo; V - se a proposta receber, unanimemente, parecer contrrio da Comisso, ser considerada
prejudicada e ir ao Arquivo, salvo se for subscrita por um Constituinte, caso em que ir a Plenrio no rol
das emendas de parecer contrrio; VI - na Comisso, poder usar da palavra para discutir a proposta, pelo
prazo de 20 (vinte) minutos, um de seus signatrios, para esse fim indicado quando da apresentao da
proposta; VII - cada proposta, apresentada nos termos deste artigo, dever circunscrever-se a um nico
assunto, independentemente do nmero de artigos que contenha; VIII - cada eleitor poder subscrever, no
mximo 3 (trs) propostas.
 173

vedado o direito de voto, salvo na Comisso ou Subcomisso da qual fosse membro.

Ademais, at trinta dias a partir da promulgao do RIANC, os constituintes poderiam
oferecer sugestes para a elaborao do Projeto de Constituio, as quais seriam
encaminhadas pela Mesa s Comisses pertinentes.

4.12.1 Conflitos e consensos na Comisso de Sistematizao

Com 93 membros, a Comisso de Sistematizao foi o estgio mais importante do

processo constituinte, com todos os partidos ali representados. 107

A primeira grande disputa travada na Comisso de Sistematizao se relacionou com

a escolha do relator. Pimenta da Veiga (PMDB-MG) era o favorito de Mrio Covas, lder
do PMDB, todavia, acabou eleito o deputado Bernardo Cabral (PMDB-AM). A presidncia
coube ao senador Afonso Arinos de Melo Franco (PFL-RJ). Em virtude das presses para a
concluso dos trabalhos, foram criadas, posteriormente, duas vice-presidncias e entregues
a Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP) e Jarbas Passarinho (PDS-PA).

107
Alm das Comisses referidas neste artigo, haver uma Comisso de Sistematizao, integrada
inicialmente por 49 (quarenta e nove) membros e igual nmero de suplentes, a qual ter sua composio
complementada com os Presidentes e Relatores das demais Comisses e os Relatores das Subcomisses,
assegurada a participao de todos os partidos com assento na Assemblia (art. 13, 1 - RIANC). Em
manifestao recente, Jos Sarney assim se refere Comisso de Sistematizao: A Constituinte de 1988
quis dar um golpe dentro da prpria Constituinte. Criou a comisso de sistematizao, que era composta
por 90 (sic) congressistas. Esses 90 (sic) podiam decidir pela metade, 47 pessoas podiam decidir a matria.
Mas, para derrubar o que a comisso de sistematizao queria, tinha que ter maioria absoluta no plenrio.
A matria votada ali era considerada acabada. Houve uma reao. Como podamos ter uma Constituio
que podia ser votada por 47 pessoas apenas? Houve uma mudana do regimento no qual diz no, toda
matria tem que ser votada aqui dentro do plenrio. [...]. E verbera a Comisso de Sistematizao, porque
eles achavam que essa comisso dos 90 ia fazer um mandato de quatro anos, enfatizando: um dos
maiores erros que cometi na vida foi ter ido para a televiso e ter dito: Eu aceito o mandato de cinco
anos. Porque coloquei no debate o que eles queriam. A Constituinte girou em torno do debate do mandato
do presidente. FOLHA DE SO PAULO, So Paulo, p.A17, 27 ago. 2008. Mauro Benevides (PMDB-
CE), vice-presidente da Assemblia Constituinte, referindo-se aos momentos mais preocupantes durante o
funcionamento da Assemblia Constituinte, anota que, alm do episdio da modificao regimental, para
atender a presso do Centro, outro momento delicado foi quando, diante da seqncia de inseres de
direitos sociais na Constituio - como licena-maternidade, licena-paternidade e outros direitos
assegurados aos trabalhadores - o presidente Jos Sarney [...] demonstrou sua apreenso. Ele receava a
sobrecarga de responsabilidades que, em sua opinio, poderia acarretar a ingovernabilidade do pas. A
advertncia candente do presidente Sarney, feita em cadeia nacional de rdio e televiso, teve ampla
repercusso junto aos constituintes e opinio pblica. Isso obrigou Ulysses a, tambm atravs de uma
cadeia nacional, defender a soberania do poder constituinte. Esse foi sem dvida um dos momentos mais
dramticos vividos naquela poca. Mas serviu para assegurar a continuidade dos trabalhos com a
aquiescncia, ou a implcita aquiescncia, do presidente Sarney, que terminou entendendo que as propostas
da Constituinte no tinham o potencial de acarretar nus exagerados para o errio. ENTREVISTA de Mauro
Benevides Agncia Senado. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos>.
Acesso em: 9 out. 2008.
 174

Inicialmente, a Comisso de Sistematizao consolidou as matrias aprovadas pelas

comisses temticas. Em junho de 1987, o relator apresentou um anteprojeto, que recebeu
emendas, e ambos foram votados. O relatrio aprovado, em julho de 1987, foi denominado
Projeto de Constituio. Na seqncia, a Comisso de Sistematizao realizou mais
rodadas de trabalho, resultando, sucessivamente, o Primeiro Substitutivo da Comisso de
Sistematizao (agosto de 1987), o Segundo Substitutivo da Comisso de
Sistematizao (setembro de 1987) e o "Projeto de Constituio (A), da Comisso de
Sistematizao (novembro de 1987).

4.12.2 O consenso originado das sesses plenrias e das votaes nominais

Como ltima etapa dos trabalhos constituintes, as matrias foram submetidas ao

Plenrio, presidido e relatado, respectivamente, por Ulysses Guimares e Bernardo Cabral.
Pela ordem, todos os constituintes apreciaram as matrias em duas rodadas de votao,
com o texto submetido, ento, a uma Comisso de Redao Final.

As sesses plenrias se constituram de 1.021 votaes nominais em dois turnos.

Mais de 95% do texto final da Constituio j havia sido negociado quando comearam as
votaes nominais. 108 Observe-se que os dois turnos de votao em plenrio apresentaram
caractersticas distintas. No primeiro, cabiam quaisquer mudanas, com os trabalhos
organizados a partir do Projeto da Comisso de Sistematizao, que recebeu milhares de
emendas, dentre as quais as que pretendiam a substituio na ntegra o Projeto de
Constituio (A). O texto resultante constituiu o denominado Projeto de Constituio
(B).

No segundo turno, votaram-se as emendas apresentadas ao Projeto B (nesta etapa,

as emendas s poderiam ter carter supressivo), do que resultou o Projeto de Constituio
(C), em setembro de 1988. Visando correo de erros e realizao de
aperfeioamentos indispensveis, o projeto foi submetido Comisso de Redao, com a
apreciao das ltimas emendas do relator-geral e as apresentadas pelos constituintes, tudo
visando a adequar a redao do texto aprovado no segundo turno. Chegou ao Projeto de
Constituio (D) Redao Final, em setembro de 1988. Finalmente, em 5 de outubro de
1988, promulgou-se a Constituio, a oitava do Brasil.

108
SOUZA, Celina, op. cit., 2001; COELHO, Joo Gilberto Lucas; OLIVEIRA, Antnio Carlos de. A nova
constituio: avaliao do texto e perfil dos constituintes. Rio de Janeiro: Revan, 1989.
 175

4.13 Interpretaes sobre o trabalho constituinte

Um conjunto de interpretaes foi formulado sobre o texto produzido pelo Congresso

Constituinte de 1987/1988. Umas sugerem a conseqncia de uma cultura poltica
conciliatria; outras, a perda da capacidade decisria, vez que as foras polticas estavam
demasiadamente fragmentadas.109 Outras mais viram o efeito direto da impossibilidade de
construo de um consenso entre as principais foras polticas durante a Assemblia
Nacional Constituinte.110 Vislumbrou-se, tambm, um problema de soberania reduzida e
de forte coero do Presidente e dos militares. 111 Por fim, tambm se destacou a ausncia
de consolidao estrutural ou a fragilidade dos partidos polticos brasileiros. 112 Mais
recentemente, e utilizando-se da perspectiva neo-institucionalista, vieram luz explicaes
que vem o texto constitucional de 1988, sobretudo, como o resultado de um conjunto de
procedimentos definidos durante a Assemblia Nacional Constituinte. 113

Como acentua Sandra Gomes, ao estudar o impacto das regras de organizao do

processo legislativo no comportamento dos parlamentares constituintes de 1987/1988,

A definio das regras internas no incio da Assemblia Nacional Constituinte

favoreceu um trabalho descentralizado de organizao dos trabalhos legislativos
em comisses e subcomisses, ao mesmo tempo em que centralizou o processo
de votao em uma nica comisso que no espelhava a representao do
plenrio. Tal organizao se refletiu no tamanho e no contedo substantivo do
Primeiro Projeto de Constituio, pois esse conjunto de procedimentos acabou
permitindo a insero de vrios pontos no Projeto de Constituio que no
refletia a preferncia majoritria das foras polticas na Assemblia Nacional
Constituinte. [...]114

109
SOUZA, Amaury de; LAMOUNIER, Bolvar. A feitura da nova Constituio: um reexame da cultura
poltica brasileira. In: LAMOUNIER, Bolvar (Org.), op. cit., 1990.
110
BRUNEAU, Thomas C. Constitutions and democratic consolidation: Brazil in comparative perspective. In:
ETHIER, Diane (Ed.). Democratic transition and consolidation in Southern Europe, Latin America
and Southeast Asia. London: MacMillan, 1990, p.173-196; BRUNEAU, Thomas C. Brazils political
transition. In: HIGHLEY, John; GUNTHER, Richard (Ed.), op. cit., 1992, p.257-280.
111
FLEISCHER, David V. The Constituent Assembly and the transformation strategy: attempts to shift
political power in Brazil from the President to Congress. In: GRAHAM, Larry S.; WILSON, Robert H.
(Ed.) The political economy of Brazil: public policies in an era of transition. Austin: University of Texas
Press, 1990, p.210-258.
112
KINZO, Maria DAlva Gil. O quadro partidrio e a Constituinte. In: LAMOUNIER, Bolvar (Org.), op.
cit., 1990; MARTNEZ-LARA, Javier. Building democracy in Brazil: the politics of constitutional
change, 1985-95. New York: Saint Martins Press, 1996.
113
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos
parlamentares: um estudo de caso da Assemblia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados Revista
Brasileira de Estudos Sociais, Rio de Janeiro, v.49, n.1, p.193-224, 2006; PILATTI, Adriano. A
Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo. Rio de
Janeiro: PUC Rio; Lmen Jris, 2008.
114
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos
parlamentares: um estudo de caso da Assemblia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados Revista
Brasileira de Estudos Sociais, Rio de Janeiro, v.49, n,1, p.192-224, 2006, p.195.
 176

Todavia, a aprovao de um novo Regimento Interno, em janeiro de 1988, foi a

resposta encontrada pelas foras polticas descontentes com aspectos substantivos do
Projeto. Assim,

[...] a aprovao desse segundo Regimento Interno fez com que o processo
constituinte praticamente recomeasse do zero, atrasando ainda mais a
programao original. Por causa dos altos custos de aprovao impostos pelo
novo processo deliberativo, aps a reforma do regimento, uma soluo
centralizada ao redor dos lderes partidrios tornou-se necessria. Novamente, as
regras reformadas tambm tiveram um impacto no documento final.115

Segundo Adriano Pillatti, todavia, mesmo com as mudanas das regras do jogo
constituinte, gerou-se, afinal, uma Constituio Cidad que saberia melhor ao paladar
reformista. Assim que

[...] a maioria conservadora existente no Plenrio no bastou para, por si s,

garantir a aprovao de um texto que refletisse plenamente suas expectativas e
preferncias, no foi capaz de impor o seu projeto minoria progressista.
Ainda uma vez, surpresas ocorreram na definio dos contedos do novo texto
constitucional. A contra-ofensiva conservadora iniciada durante os trabalhos da
Comisso de Sistematizao, avolumada pelos descontentamentos com as
decises procedimentais e substantivas ali verificadas, e acelerada no final de
seus trabalhos em funo dos resultados obtidos pelos progressistas em questes
nevrlgicas para o partido da ordem, logrou reformar o Regimento, mas no
logrou sepultar totalmente as alteraes do status quo do Projeto de Constituio
(A). Para alm dos nmeros de votantes, outros fatores determinariam a
heterogeneidade dos resultados finais. O Congresso e o Processo Constituintes,
concebidos e formatados para produzir uma Constituio palatvel ao
conservadorismo, produziram uma Constituio Cidad que saberia melhor ao
paladar reformista.116

Segundo Florestan Fernandes, que salienta a incorporao da iniciativa popular no

processo constituinte,

A incorporao da iniciativa popular como uma fonte de produo das leis

constitui o elemento mais avanado que se conseguiu conquistar na elaborao
do regimento da Assemblia Nacional Constituinte. Ponto alto do projeto de
constituio do professor Fbio Konder Comparato, a iniciativa popular e o
referendo receberam forte apoio externo, principalmente da Ordem dos
Advogados do Brasil e do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte. No
projeto de resoluo do PT e de outros partidos de esquerda e entre os
constituintes radicais do PMDB as duas reivindicaes encontraram acolhida. O
regimento interno aprovado no foi to longe quanto se pretendia.

O senador Fernando Henrique Cardoso deu cobertura favorvel iniciativa

popular, embora sem atender a alguns desdobramentos desejados; e manteve-se
firme na defesa das posies aceitas. A resistncia surpreendente de uma parte de
constituintes experimentados e de renomados constitucionalistas, bem como o

115
Ibid., 2006, p.195-196.
116
PILATTI, Adriano, op. cit., 2008, p.229-230.
 177

torpedeamento por parte de correntes mais conservadoras de vrios partidos no

impediram a aprovao das inovaes. [...]117

De fato, na produo da Constituio Cidad que saberia melhor ao paladar

reformista, uma varivel no pode deixar de ser considerada: a participao popular. Tal
participao ocasionou, entre outros, o fato de 122 movimentos populares dirigirem
emendas ao Congresso Constituinte, assinadas por mais de 12 milhes de eleitores, e 83
foram discutidas.118

117
FERNANDES, Florestan. O uso da iniciativa popular. O Povo, Fortaleza, p.7, 13 abr. 1987.
118
MICHILLES, Carlos. Cidado constituinte: a saga da emendas populares. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1989; BARROSO, Prsio Henrique. Constituinte e constituio: participao popular e eficcia
constitucional (1987-1997). Curitiba: Juru, 1999; SALGADO, Eneida Desiree. Constituio e
democracia: tijolo por tijolo em um desenho (quase) lgico: vinte anos de construo do projeto
democrtico brasileiro. Belo Horizonte: Frum, 2007. Principais eventos da ANC relativos s emendas
populares: Ao longo de fevereiro/87: Decide-se que no haveria anteprojeto. O texto ser construdo a
partir dos trabalhos das 24 subcomisses. Sugestes populares j somam mais de 40 mil. 03/02/87:
Delegao do Movimento Pr-Participao Popular na Constituinte entrega proposta de incluso da
iniciativa popular; 19 e 20/02/87: Reunio, em Braslia, de plenrios, comits e movimentos pr-
participao popular na Constituinte. 27/03 a 06/05/87: Recebimento de 11.989 sugestes apresentadas por
constituintes e entidades da sociedade civil; 07/04 a 25/05/87: Subcomisses Temticas realizam
192 audincias pblicas, com os mais variados grupos sociais; 16/06/87: Lanamento da campanha
nacional de apoio s emendas populares. 11/07/87: Marcha sobre o Congresso, organizada pela UDR;
15/07 a 13/08/87: Apresentao de 20.791 emendas ao anteprojeto de Constituio, entre as quais 122
populares; 17/07/87: Dia Nacional de Mobilizao para a coleta de assinaturas das emendas populares,
coordenado pela Articulao Nacional de Entidades para a Mobilizao Popular na Constituinte; 12/08/87:
Ato pblico, em Braslia, para a entrega das emendas populares. 13/08/87: Fim do prazo para a
apresentao de emendas. Ver PRINCIPAIS eventos da ANC em 1987. Disponvel em:
<http://www2.camara.gov.br/constituicao20anos>. Acesso: em 9 out. 2008.
5 EM BUSCA DA CONSTITUIO ECONMICA

Mesmo que no seja a Constituio dos nossos sonhos,

certamente ser a mais democrtica.
Mrio Covas

5.1 Introduo

Este captulo analisa, com intuito comparativo, a construo do texto constitucional,

observando nomeadamente o da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, e dos
projetos emanados do prprio Congresso Constituinte, e o texto constitucional dirigente de
1988, no que se refere constituio econmica.

A histria constitucional republicana mostra diversidade relativamente aos modelos,

propostas e anteprojetos apresentados s Assemblias Constituintes, ou dela derivados. A
primeira Constituinte republicana recebeu um projeto pronto e acabado, inclusive, j
dotado das clusulas ptreas atinentes federao e repblica. A Constituinte de
1933/1934 recebeu tambm um projeto, formulado pela Subcomisso do Itamarati. Em
1946, a Assemblia Constituinte foi substancialmente inicial, visto que, durante o Estado
Novo, no existiam partidos polticos legais, o Poder Legislativo havia sido suprimido nos
nveis federal, estadual e municipal, a sociedade civil fora inibida e o interregno entre a
queda do Estado Novo e a abertura dos trabalhos constituintes fora exguo. A prpria
sociedade civil, apesar das limitaes prprias do seu tempo, no manifestar-se, participou
ativamente da formulao de projetos, planos e propostas, pelo menos em dois momentos
do evoluir constitucional brasileiro, a saber, nas conjunturas das constituintes de 1823 e
1933/1934.

O Congresso Constituinte de 1987-1988 recebeu diversos influxos diretos ou

indiretos, entre outros, o anteprojeto da Comisso Constitucional de Estudos Provisrios e
o anteprojeto assumido pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Alm do mais e decorrentes
dos trabalhos do Congresso Constituinte, acabaram por vir tona os projetos A, B e C e D.
 179

5.2 A agenda da transio e a constituio econmica

A par da reordenao jurdico-poltica do Estado, os anseios de reordenao

econmica e social do pas, como parte das dvidas (a externa, a interna, a social e
poltica) de que falava Teotnio Vilela, 1 estavam no horizonte que se buscava com a
democratizao. Tancredo Neves deu o tom da preocupao com o desenvolvimento,
quando ressaltou que

devemos ter a conscincia de que o mundo se contrai diante de rdua competio

internacional. Acentua-se a luta pelo domnio de mercados, pelo controle de
matrias-primas, pela hegemonia poltica. As ideologias, to fortes no sculo
passado e na primeira metade do sculo XX, empalidecem, frente a um novo
nacionalismo [e], fenmeno tpico do desenvolvimento industrial e da expanso
do capitalismo, surge nova realidade supranacional nas grandes corporaes
empresariais. Aparentemente desvinculadas de suas ptrias de origem, tais
organizaes servem, fundamentalmente, a seus interesses. 2

Por isso, ao lado da ordem constitucional, que tarefa prioritria, haveria

[...] que cuidar da situao econmica. A inflao a manifestao mais clara da

desordem na economia nacional. Iremos enfrent-la desde o primeiro dia.

No cairemos no erro, grosseiro, de recorrer recesso como instrumento

deflacionrio. Ao contrrio: vamos promover a retomada do crescimento,
estimulando o risco empresarial e eliminando, gradativamente, as hipertrofias do
egosmo e da ganncia. O ritmo de nossa ao saneadora depender unicamente
da colaborao que nos prestarem os setores interessados. Contamos, para isso,
com o patriotismo de todos.3

1
FEHLBERG, Carlos. Teotnio Vilela, o senador que tentou mudar o Brasil. Disponvel em:
<http://www.politicaparapoliticos.com.br>. Acesso em: 22 maio 2008. Teotnio Vilela j em 1975
salientava pelo menos trs pontos que precisam ser preservados e ampliados: 1. a soberania da nao; 2.
a dignidade do ser humano, que compreende o direito aos bens essenciais, ao emprego, sade,
educao, moradia e vigncia plena do Estado de Direito; 3. as riquezas do pas, como seus recursos
naturais, seu parque industrial, sua infra-estrutura fsica. Ibid. A evoluo do Estado demonstrava:
Evolumos da situao inicial, em que o mandonismo local se opunha ao Estado, para a situao
intermediria, de arranjo entre as duas foras (chamada por Victor Nunes Leal de coronelismo), e da para
a situao final de mandonismo do Estado atravs da fora, do arbtrio, do clientelismo, do fisiologismo.
Cresceu o Estado sem se tornar pblico. O problema central da democratizao hoje talvez seja fazer do
Estado coisa pblica, democratiz-lo. Um dos meios de conseguir este objetivo pode ser a descentralizao
poltica. CARVALHO, Jos Murilo de. A luta pela Re(s)pblica. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro,
Caderno B/Especial, p.2, 4 set.1988.
2
Ibid., 1998.
3
Discurso de Tancredo Neves no Congresso Nacional, aps a escolha pelo Colgio Eleitoral, em 15 de
janeiro de 1985. In: BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil.
Braslia: Paz e Terra, 1989, p.797. Noutro registro, Oscar Dias Corra perguntava: Mudar o modelo, para
qual modelo? No se diz em que consistir essa mudana, sua extenso, alcance e profundidade. Pretende-
se criar um regime mais estatizante, socialismo de Estado? Que se explicite detidamente. Mais de uma vez
temos perguntado: Para qual modelo, novo ou diferente? Socialista? De que tipo, com quais caractersticas,
expressa e objetivamente delineadas: Coletivista? moda sovitica, ou de algum satlite? Comunista?
chinesa? Ou outra? Impe-se a formulao expressa de rumos, miudamente especificados, caracterizados.
Qual a soluo para os problemas fundirios? Para a propriedade do campo e a urbana? Aboli-la?
 180

Para tanto, a poltica econmica deveria buscar o pleno emprego como norte da
retomada do crescimento, pois retomar o crescimento criar empregos. Assim, toda a
poltica econmica do novo governo estaria subordinada a esse dever social. Enquanto
houver, neste Pas, um s homem sem trabalho, sem po, sem teto e sem letras, toda a
prosperidade ser falsa. Ademais, em contraponto ao discurso hegemnico do
autoritarismo-burocrtico, que tendia a ver o desenvolvimento social como funo do
crescimento econmico, vislumbrava-se, agora, a autonomia entre desenvolvimento
econmico e desenvolvimento poltico:

Cabe acentuar que o desenvolvimento social no pode ser considerado mera

decorrncia do desenvolvimento econmico. A Nao essencialmente
constituda pelas pessoas que a integram, de modo que cada vida humana vale
muito mais do que a elevao de um ndice estatstico. Preserv-la constitui
portanto um dever que transcende a recomendao de carter econmico, to
indeclinvel quanto a defesa das nossas fronteiras. Nessas condies temos de
reconhecer e admitir, como objetivo bsico da segurana nacional, a garantia de
alimento, sade, habitao, educao e transporte para todos os brasileiros. 4

Sem rupturas no modo de produo, o capitalismo brasileiro, sem perda de

perspectiva das novas configuraes que se enxergavam no plano internacional, deveria ter
como parmetro a busca do bem-estar:

O bem-estar que pretendemos para a sociedade brasileira deve assentar-se sobre

a livre iniciativa e a propriedade privada. Exatamente por isso adotaremos
medidas que venham a democratizar o acesso propriedade, e a proteo s
pequenas empresas. A defesa do regime de livre iniciativa no pode ser
confundida, como muitos o fazem, com a proteo aos privilgios de foras
econmicas e financeiras. Defender a livre iniciativa e a propriedade privada
defend-las dos monoplios e do latifndio.5

De outra parte, a doutrina reclamava de todo um elenco de assuntos ausentes aos

textos constitucionais brasileiros, entregue a tratamento arbitrrio, com os mais
conhecidos prejuzos para o pas, enquanto que as Cartas Magnas de pases cuja realidade
assemelha-se brasileira, j os consignaram de maneira explcita. 6 Entre tais assuntos,
estavam o tratamento a ser dado ao capital estrangeiro, a caracterizao do que deva ser

Socializ-la? Redividi-la? Em que bases? Quais os princpios reguladores da relao empresa-operrio,

empresa-Estado, empresa-coletividade? Como consubstanci-la em texto expresso? Participao do
trabalhador na vida da empresa: apenas nos lucros, ou tambm na gesto? E a apropriao dos resultados,
ou assuno dos riscos e prejuzos? Como se comportar o Estado em face da atividade econmica:
espectador, agente, partcipe, gestor, programador, controlador, senhor? [...]. CORRA, Oscar Dias. A
crise da constituio, a constituinte e o Supremo Tribunal Federal. So Paulo: RT, 1986, p.19-20.
4
Discurso de Tancredo Neves no Congresso Nacional, aps a escolha pelo Colgio Eleitoral, em 15 de
janeiro de 1985. In: BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de, op. cit., 1989, p.798.
5
Ibid., 1989, p.798.
6
SOUZA, Washington Peluso Albino de. O direito econmico no discurso constitucional. Revista
Brasileirade Estudos Polticos, Belo Horizonte, n. 60/61, p.294, 1985.
 181

considerado empresa nacional, estrangeira ou multinacional, o problema da obteno de

emprstimos pelo pas, bem como o investimento, alm da tecnologia e da sua
transferncia, do apoio e incentivo formao de recursos humanos.

Em relao ao constitucionalismo do regime militar, Washington Peluso Albino de

Souza argumentava mais que no se registram ali, nem mesmo referncias s bases
poltico-econmicas de enfrentamento do problema e muito menos a instrumentos legais
ou judiciais para tanto. 7 Assim,

[...] Do mesmo modo, dispositivos que j figuraram em nosso discurso

constitucional anterior, como o da nacionalizao de bens de estrangeiros, e que
dele foram retirados, constituem hoje o que h de mais moderno e importante
nos regimes jurdicos dos pases. Os autores europeus, afeitos a um sistema
acentuadamente conservador neste particular, refletindo a realidade atual em que
se encontram aqueles prprios pases no relacionamento econmico e financeiro
internacional, tomam o assunto como uma autntica revoluo e exaltam o
direito das nacionalizaes como a demonstrao da passagem de um direito
in statu morendi para um in statu nascendi, ao ponto de figurar na prpria
Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados.8

Ademais, a anarquia ou falta de coerncia jurdica tambm era registrada por

Washington Peluso Albino de Souza, que atribua nfase necessidade da presena do
Direito Econmico no discurso constitucional, com

[...] uma Constituio que atenda s exigncias da ordem jurdica brasileira, to

tumultuada e comprometida com a pletora de instrumentos legais emitidos
durante decnios seguidos, cheia de contradies, de intenes arbitrrias, de
oposio aos efetivos interesses econmicos do cidado e da coletividade, das
empresas e da prpria Nao, no pode mais eximir-se de uma referncia
explcita ao Direito Econmico, sob pena de assumir deliberadamente a posio
de adotar o mesmo estado de coisas e de permitir a continuidade dos expedientes
predatrios da economia nacional, como um todo, e prejudiciais economia
privada do cidado, em particular. A presena do Direito Econmico no discurso
constitucional impe-se como a nica maneira de torn-lo atual, eficiente e
consentneo com a realidade brasileira.9

A seu tempo, Fbio Konder Comparato via na Constituio de 1969 limites

intransponveis para a realizao de uma verdadeira mudana de estruturas, sobretudo o
limite decorrente do sistema de propriedade, inclusive, com a confuso voluntria do
controle empresarial com o direito de propriedade, que cumpre distinguir e cuja realidade
normativa deveria ser modificada.

7
Ibid., 1985, p.294.
8
Ibid., 1985, p.295.
9
Ibid., 1985, p.319.
 182

[...] A propriedade classicamente um direito sobre coisas, e o poder de controle

sobretudo um poder sobre pessoas. Essa confuso leva ao ponto em que o
controlador que deve exercer uma funo considerado, sobretudo, ou
exclusivamente, como um proprietrio. E, portanto quando ele deve ser afastado
por razes de absoluta necessidade social, o nico remdio a desapropriao.
Ento se coloca no mesmo nvel o infeliz proprietrio de uma nica casinha de
residncia, situado num terreno onde vai passar uma linha de metr, e o titular do
poder de controle sobre um imprio industrial. Esse ltimo, toda vez que se fala
em mudar o regime de propriedade, invoca sagrados princpios de defesa da
pessoa humana e, em carter superior, da propriedade como um resguardo da
dignidade da pessoa humana. evidente que, sem uma modificao do regime
de propriedade, tornando possvel a desapropriao sem a estrita garantia de
indenizao pelo valor venal da coisa expropriada, impossvel haver reforma
agrria, impossvel haver reforma urbana. 10

Verberando a Constituio de 1946, o mesmo autor considerava que ela era ruim
nos captulos referentes ordem social, pois no atacava as fontes de poder, que sempre
nos mantiveram numa situao de extrema desigualdade social. 11 A seu ver, a Nova
Repblica tinha um projeto de retorno a 1946, e isto nos apresentado, at pelos
comunistas, como sendo um avano histrico. Ou seja, recuamos 40 anos no tempo e isso
nos apresentado como um avano histrico.12

Ademais, vislumbrava na sistemtica de um Congresso Constituinte, e no de uma

Assemblia Geral Constituinte, um empecilho para as mudanas estruturais de que se
necessitava, vinculando poderes constituintes ao Congresso e no modificao no
Estatuto da Propriedade, nem propriedade agrria nem urbana e no modificao do
sistema econmico:

[...] o terror atual dos homens no poder que se estabelea um sistema de

elaborao da Constituio livre dos seus controles, porque eles sabem, por
experincia, que no se pode dar o poder ao povo. Essa discusso sobre a
Constituinte no adjetiva, como dizem alguns preciosos ridculos. Ela
puramente substantiva, porque todos sabem que, ao se atribuir poderes
constituintes ao Congresso, no haver modificao no Estatuto da Propriedade,
e, portanto, nem reforma agrria nem reforma urbana. E que no haver
modificao do sistema econmico, no sentido do planejamento, a favor da
supresso das desigualdades sociais. Enfim, que todo o sistema de poder
continuar como est. 13

10
COMPARATO, Fbio Konder. A constituinte do nada mudou (entrevista). Senhor, So Paulo, n.239, p.6,
16 out. 1985.
11
Ibid., 1985, p.4.
12
Ibid., 1985, p.4.
13
Ibid., 1985, p.4. De igual modo, a oportunidade de se estabelecer, no novo texto constitucional, um
sistema de governo capaz de assegurar aos indivduos que constituem a nao aquilo que os sistemas
anteriormente experimentados jamais lhes proporcionaram - condies iguais para cada um prosperar
segundo seu prprio talento e esforo, em clima de verdadeira liberdade, a salvo do arbtrio do poder
institudo, era tambm reivindicada por defensores do liberalismo econmico, como MAKSOUD, Henry.
Apresentao, op. cit., 1986, p.9.
 183

Por isso, a futura Constituio brasileira, para ter um mnimo de legitimidade a

sustent-la, deve assentar-se na realidade brasileira, construda ao longo da histria, e dar
satisfao grande exigncia nacional: o desenvolvimento scio-econmico do pas,14
pois

O ponto de partida a idia de que o desenvolvimento representa uma situao

de desequilbrio constante e dinmico entre classes, setores e regies do pas, de
modo a produzir mltiplas e crescentes desigualdades. O desenvolvimento
aparece, assim, como o processo de eliminao desses desequilbrios, pela
combinao da capacidade de crescimento econmico com a instaurao da
igualdade bsica de condies de vida. No se trata, pois, de uma noo
exclusivamente econmica, ligada ao aumento da renda nacional, ou simples
modernizao tecnolgica. Ele abrange as condies bsicas de vida em
sociedade, as quais dizem respeito, obviamente, s exigncias biolgicas
elementares alimentao, sade e preservao do meio ambiente -, mas
tambm s de ordem cultural e poltica, como a educao e as liberdades
fundamentais.15

5.3 O anteprojeto do PT

O anteprojeto do PT16 parte da perspectiva de que o subdesenvolvimento no se

confunde com uma situao qualquer de atraso econmico, mas representa estado
permanente de desequilbrio social, caracterizado pela desigualdade crescente de condies
de vida, entre classes, setores econmicos e regies. Ademais, no obstante o eventual
crescimento econmico global e o progresso tcnico, acaba sempre reproduzindo, no
interior de suas fronteiras, a mesma situao de dominao e explorao, caracterstica da
vida internacional.17

Assim, tendo em considerao que, no pas, como os ndices de desigualdade social

esto entre os mais elevados do mundo, a organizao das polticas pblicas deve visar
instaurao da igualdade fundamental concernente s condies bsicas de vida - sade
pblica, alimentao, educao e instruo, trabalho e habitao -, como condies
mnimas para uma vida digna e feliz, finalidade de toda organizao de poderes (art. 1).

14
COMPARATO, Fbio Konder. Muda Brasil! Uma constituio para o desenvolvimento democrtico. 4.
ed. So Paulo: Brasiliense, 1987, p.15.
15
Ibid., 1987, p.16.
16
De autoria do jurista Fbio Konder Comparato, o anteprojeto foi assumido pelo PT. Ver COMPARATO,
Fbio Konder, op. cit., 1987. Em discurso na Assemblia Nacional Constituinte, o ento deputado Luiz
Incio Lula da Silva ressaltou: O Partido dos Trabalhadores apresentou, em maro de 1987, um Projeto de
Constituio que no era, de forma alguma, um projeto socialista. Era o Projeto de Constituio nos
parmetros permitidos pelo capitalismo, mas entendamos que, com o nosso projeto, poderamos, mesmo
dentro do sistema capitalista, minorar o sofrimento da classe trabalhadora brasileira. ANAIS DA
ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE, 23 set. 1988, p.14.313.
17
COMPARATO, Fbio Konder, op. cit., 1987, p.55.
 184

No documento em anlise, o eixo central da ordenao econmica e social o

planejamento, implicando a peridica fixao de objetivos gerais a serem atingidos e a
mobilizao de toda a sociedade para a consecuo de tais objetivos. Assim, os principais
setores da atividade econmica no devem se desenvolver de modo irracional, arbitrrio e
egosta, mas de forma harmnica e disciplinada, para a realizao dos grandes objetivos,
que a prpria sociedade aceita e considera como metas obrigatrias. 18

Destarte, trata-se de planejamento imperativo, como mecanismo para a sociedade

brasileira no entregar mo muito visvel dos interesses particulares a realizao do
desenvolvimento nacional, formulando-se, ao contrrio, como

atribuio legal dos centros de poder, organizados e consentidos de acordo com

os ditames constitucionais. A democracia social no apenas o regime do
consentimento popular para a designao dos governantes; ela , tambm, o
regime de legitimao de todo o poder - poltico, econmico e social - pela sua
aptido a satisfazer da comunidade nacional.19

Atribuiu-se grande ateno execuo dos planos de desenvolvimento. Previu-se,

inclusive, a hiptese de interveno federal nos Estado em razo do descumprimento,
pelas autoridades estaduais, do dever fundamental de cooperao com a Unio Federal, na
realizao dos interesses nacionais, notadamente quanto execuo do plano nacional de
desenvolvimento, caso o conflito no possa ser resolvido pelo Judicirio (art. 196, III). De
igual modo, previu-se a interveno no municpio (art. 202, III).

Afirma ainda Fbio Konder Comparato que, especialmente na Parte relativa

ordem econmica e social, timbrou-se em eliminar todas as disposies ditas
programticas e em reduzir o conjunto normativo a regras capazes de impulsionar a
transformao da sociedade. 20

O anteprojeto introduz sensveis modificaes em relao ao direito vigente, no

que diz respeito ao regime de propriedade, copiado de pases que seguiram evoluo bem
diferente da do nosso, por entender que um dos grandes obstculos ao desenvolvimento
nacional tem sido o regime da propriedade. Acentuando o princpio de que a propriedade
existe para satisfao dos interesses do prprio titular e uma das garantias de proteo
dignidade da pessoa humana, desde que limitada aos bens indispensveis realizao

18
Ibid., 1987, p.55.
19
Ibid., 1987, p.55.
20
Ibid., 1987, p.27 e 54.
 185

dessa finalidade, pois, em si mesma, no tem a propriedade nenhuma funo social: no

um poder atribudo para a satisfao dos interesses de terceiros.21

De tal entendimento, exsurgem duas conseqncias bsicas, a saber, a propriedade,

enquanto garantia de proteo pessoa humana, no pode ser suprimida ou sacrificada aos
interesses sociais, porque a dignidade da pessoa humana o primeiro e mais fundamental
valor social e, nas hipteses em que ela no condio da dignidade da pessoa humana, a
propriedade privada deve ceder o passo realizao dos interesses sociais, com
indenizao limitada, ou mesmo sem indenizao alguma, no caso de abuso manifesto.

Ao tratar da garantia da liberdade de iniciativa empresarial (art. 213), o anteprojeto

no a est erigindo, absolutamente, em liberdade fundamental da pessoa humana, mas
apenas reconhecendo que ela representa um instrumento til e mesmo necessrio defesa
dos interesses dos consumidores (e no dos prprios concorrentes, portanto). Logo, a
atividade empresarial do Estado, em concorrncia com as empresas particulares, tem o fim
exclusivo de suplementar a iniciativa privada deficiente no atendimento desses mesmos
interesses. Como a concorrncia empresarial mero instrumento de defesa dos
consumidores, impe-se ao Poder Pblico a explorao das atividades consideradas de
interesse pblico, tanto no setor de prestao de servios, quanto nos de produo e
distribuio de bens, nas quais o regime de competio no traz benefcios ao consumidor
(art. 214).

No que se refere atividade econmica de estrangeiros, deve estar jungida: 1.

submisso autorizao federal da instalao de qualquer empresa sob controle
estrangeiro, bem como a das alienaes a pessoas domiciliadas no exterior, ou controladas
por estas, do controle de empresas j instaladas no pas; 2. facilitao do ingresso no pas
e a permanncia, temporria ou definitiva, de estrangeiros dotados de competncia tcnica
ou cientfica.

Em suma, o anteprojeto afirma o princpio de que dever do Estado regular a

atividade econmica, em todos os setores, a fim de preservar o poder aquisitivo da moeda
nacional, bem como proteger os interesses dos consumidores, o equilbrio ecolgico, a
sade, a segurana e a moralidade pblicas (art. 217).

21
Ibid., 1987, p.56.
 186

5.4 O anteprojeto da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais e

a constituio econmica

O anteprojeto da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, tendo em conta o

constitucionalismo anterior e em relao constituio econmica, inovou
substancialmente. Algumas dessas inovaes quanto forma, podem ser observadas
quando, entre outras, propem ttulos autnomos, um para a ordem econmica e outro
para a ordem social, fugindo tradio do constitucionalismo brasileiro, que, a partir de
1934 e seguindo-se em 1946, 1967 e 1969, manteve a tcnica de um ttulo relativo
ordem econmica e social.

Agora, como proposta importante, transmutou-se a problemtica do trabalho 22 da

ordem econmica para a ordem social, apresentando parmetros modernos e alargando
programas existentes, ou inovando no que diz respeito esfera a ser constitucionalizada
como ordem social. Assim, passa-se a ver no trabalho mais um direito fundamental, com
todos os consectrios de tal entendimento, do que um mero fator de produo.

Na verdade, o anteprojeto no infenso ao capitalismo, livre iniciativa e

propriedade privada, devendo o exerccio da atividade econmica, seja qual for seu
agente, est subordinado ao interesse geral. Quer, pois, a ordem econmica
fundamentada na justia social e no desenvolvimento, com o fito de assegurar a todos
uma existncia digna (art. 316). Para tanto, pretende que a atividade econmica seja
ordenada nos seguintes princpios: a valorizao do trabalho; a liberdade de iniciativa; a
funo social da propriedade e da empresa; a harmonia entre as categorias sociais de
produo; o pleno emprego; a reduo das desigualdades sociais e regionais; o
fortalecimento da empresa nacional; e o estmulo s tecnologias inovadoras e adequadas ao
desenvolvimento nacional.

Assim, a atividade econmica ser realizada pela iniciativa privada, todavia,

resguardada a ao supletiva e reguladora do Estado, bem como a funo social da

22
Entre os aspectos inovadores em relao matria, destacam-se a durao (mximo de quarenta horas
semanais); obrigatoriedade de medidas que visem a eliminar ou reduzir a insalubridade dos locais de
trabalho; permisso de trabalho da mulher nas indstrias insalubres; fixao em quatorze anos da idade
mnima para o trabalho; obrigatoriedade de manuteno de creches para os filhos de seus empregados at
um ano de idade, e de escola-maternal para os de at quatro anos; fixao de o mnimo de dois teros de
empregados brasileiros nas empresas, salvo as micro e as familiares; participao nos lucros e participao
no faturamento; obrigatoriedade de participao dos empregados na direo da empresa; vedao da
prescrio durante a relao de emprego; direito de greve; autonomia sindical.
 187

empresa, repita-se, tanto a iniciativa privada, principal, como ao supletiva e reguladora

do Estado, devendo subordinar-se ao interesse geral.

No que diz respeito ao capital estrangeiro, o anteprojeto houve por bem em

estabelecer os princpios a reg-lo, a saber, a funo supletiva do capital estrangeiro, o
regime especial relativo remessa de lucros, incidncia de juros, entre outros aspectos, a
proibio s pessoas fsicas e jurdicas do acesso propriedade de terras em que se
localizem minas e jazidas. Ademais, o anteprojeto determinava a nacionalizao dos
bancos (art. 327, par. n.).

Por sua vez, o anteprojeto estabeleceu um conceito de empresa nacional que

aquela que, ao mesmo tempo tenha capital controlado por brasileiros, seja constituda no
Brasil e possua aqui sua sede e o seu centro decisrio - cercado de cuidados e limitaes
(art. 323).

H que observar tambm o especial destaque dado ao planejamento, estabelecendo

planejamento imperativo para o setor privado. Este dever visar ao atendimento das
necessidades coletivas, eliminao das diferenas regionais e setoriais, ao estmulo do
crescimento da riqueza e da renda, justa distribuio dessa riqueza e dessa renda,
harmonizando tambm o desenvolvimento econmico com a preservao do equilbrio
ecolgico e da qualidade do meio ambiente (art. 324, 2).

A seu tempo, o art. 324, 1, almejou o planejamento realizado com a participao

de pessoas jurdicas de direito pblico, comisses especiais, organizaes profissionais e
entidades de classe.

Ademais, pretendeu-se, com uma srie de requisitos, que a propriedade rural pudesse
alcanar a sua funo social, de tal modo como toda propriedade. No que diz respeito
propriedade rural, estaria ela condicionada pela sua funo social, o que se alcanaria
medida que se assegurasse aos que nela trabalhem e s suas famlias nvel adequado de
vida, a manuteno adequada dos equipamentos comunitrios, a explorao racional
da terra e a observncia das normas reguladoras das relaes trabalhistas (art. 331).

No que se refere propriedade territorial urbana, o proprietrio de terreno dever

dar-lhe utilizao socialmente adequada, sob pena de desapropriao por interesse social,
mediante prvia e justa indenizao em dinheiro), ou de incidncia de medida de carter
 188

tributrio (art. 337). Acresce-se que, em relao propriedade urbana, o anteprojeto (art.
139, 2) dispunha que o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
adquiriria a qualidade de imposto sobre o patrimnio, com alquota progressiva em
funo de nmero de imveis do mesmo contribuinte, ou de sano punitiva em razo do
tempo decorrido sem utilizao socialmente adequada no caso de imveis construdos.

Por fim, o anteprojeto tem preocupao com os monoplios estatais. Largueia o

monoplio da Unio Federal no que concerne ao petrleo, que passa a abranger a
refinao, o processamento, o transporte martimo e em condutos. D maior dimenso
tambm ao monoplio do gs natural. Alm do mais, dispe que a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento, a industrializao e o comrcio de minrios necessrios e matrias fsseis
(art. 330) pertencem Unio Federal.

5.4.1 Avaliao do anteprojeto

O texto final do anteprojeto foi avaliado como uma vitria do grupo heterogneo
que juntou socialistas, social-democratas, catlicos com fortes preocupaes sociais e
liberais, 23 principalmente por conta de duas evidncias, a saber, as fortes crticas que o
texto recebeu dos membros considerados conservadores e o afastamento do secretrio
geral da Comisso.24 Em relao ao modelo econmico, ressaltou-se que em pelo menos
um momento ficou ntida na Comisso a diviso entre progressistas e conservadores.
Foi quando se discutiu, em maio, o modelo econmico que se queria para o pas.

O relatrio final do grupo, defendido pelo advogado Alberto Venncio Filho,

previa um papel preponderante para a iniciativa privada na ordenao econmica
do pas. O texto foi completamente alterado em votaes tensas no plenrio e os
chamados conservadores foram seguidamente derrotados. Voto vencido em
pontos importantes como reforma agrria, monoplio da Unio, capital
estrangeiro e dvida externa, Venncio abandonou as discusses, pediu demisso
e s retornou depois dos apelos de Afonso Arinos e outros membros. O texto
final aprovado amplia o monoplio da Petrobrs, prev a possibilidade de
desapropriao de empresas rurais para fins de reforma agrria, condiciona o
direito propriedade rural sua funo social, restringe investimentos de capital
estrangeiro e afirma outros pontos que provocaram a crtica, por parte dos

23
A COMISSO, sob fogo cruzado. Folha de So Paulo Guia da Constituinte, op. cit., p.3.
24
Manoel Gonalves Ferreira Filho diz que a Constituio de Portugal de 1976 foi a grande fonte
inspiradora da Comisso, acrescentando que, sem dvida, desde a Independncia, nenhum documento
jurdico brasileiro mais seguiu o saber lusitano do que o anteprojeto em exame. FERREIRA FILHO,
Manoel Gonalves, op. cit., 1987, p.4. Para uma anlise da influncia do constitucionalismo portugus dos
anos 70 no processo constituinte brasileiro, ver, entre outros, TAVARES, Ana Lucia de Lyra. A
Constituio brasileira de 1988: subsdios para os comparatistas. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, n.109, p.71-108, 1991.
 189

conservadores, de xenfobo, intervencionista e socializante. Com efeito, o

texto aumenta a ao do Estado na economia.25

Evidentemente, outros prospectos se apresentavam no escambo em que se tornou o

momento constituinte. A Constituio Federal vigente estabelecia que a atividade
econmica seria desenvolvida prioritariamente pela iniciativa privada, destinando ao
Estado uma funo suplementar, quando fosse indispensvel segurana nacional ou para
organizar setor que no pudesse ser desenvolvido com eficcia no regime de competio e
livre iniciativa (art. 163, caput).

A Igreja Catlica achava que a economia deveria ser planejada, dando-se prioridade
ao atendimento das necessidades bsicas da populao, com a adoo de mecanismos
capazes de superar a desproporo entre os setores populacionais em relao participao
nos frutos do trabalho. O trabalho deveria ter prioridade sobre o capital e a sua diviso
deveria favorecer a ascenso poltica, econmica, social e cultural.

A Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) entendia que a atividade

econmica deveria organizar-se dentro do respeito liberdade de iniciativa, propriedade
privada dos meios de produo e aos direitos dos trabalhadores. Regendo-se pelas leis de
mercado, a economia caberia fundamentalmente s empresas privadas, com o estmulo, o
apoio e a fiscalizao do Estado. Reservas de mercado admitir-se-iam to somente para
atender ao desenvolvimento de setores no suficientemente desenvolvidos e, mesmo assim,
por prazo certo. Os monoplios estatais s se dariam por razes de segurana nacional. Por
sua vez, os lucros das empresas se distribuiriam apenas entre os seus acionistas.

O PT, que tinha o seu prprio projeto de Constituio, sustentava que, tendo em vista
a superao das desigualdades sociais bsicas e a melhoria constante das condies de vida
da populao, ser objeto de planejamento, em nveis nacional, regional e estadual. As leis
e atos do Executivo no podem contrariar diretrizes dos planos de desenvolvimento, sob
pena de invalidade. A liberdade de iniciativa ser garantida em funo do interesse dos
consumidores e o Estado s poder fazer concorrncia para suplementar as deficincias da
iniciativa privada no atendimento a esses interesses. Cabe ao Estado regular a atividade
econmica, em todos os setores, para preservar o poder aquisitivo da moeda nacional e
proteger os interesses dos consumidores. O monoplio pbico ser criado por lei federal,

25
A COMISSO, sob fogo cruzado. Folha de So Paulo Guia da Constituinte, op. cit., p.3.
 190

estadual ou municipal. Depende de autorizao do governo federal a instalao de empresa

sob controle de pessoas domiciliadas no exterior.

5.4.2 Balano geral do anteprojeto

Poder-se-iam sumariar as principais linhas de orientao da Comisso Provisria de

Estudos Constitucionais, no que diz respeito constituio econmica e,
conseqentemente, em relao tambm propriedade e ao contrato, nas seguintes:

Tributao: instituio de imposto federal sobre a propriedade de bens mveis de

carter sunturio e de imposto determinado em funo inversa da utilizao e da
produtividade das terras, para promover a reforma agrria. Atribui-se competncia ao
Municpio para instituir impostos sobre venda a varejo, locao de bens mveis e
arrendamento mercantil e de imposto progressivo em funo do nmero de imveis do
mesmo contribuinte e de sua no utilizao (art. 139), alm de poder instituir contribuio
de custeio de obra ou servio resultante do uso do solo urbano (art.133, III, d).

Papel do Estado na economia: ao Estado cabe estabelecer normas para o

planejamento da atividade econmica do pas, com a iniciativa privada condicionada
ao supletiva e reguladora do Estado, bem como a funo social da empresa (art. 318,
319 e 324).

Reforma agrria: cabe ao Poder Pblico a promoo e criao de condies de

acesso do trabalhador propriedade da terra economicamente til (art. 331, 2), podendo
o proprietrio de imvel urbano compelido a lhe dar utilizao socialmente adequada (art.
337).

Dvida externa: limitam-se em trs por cento ao ano os juros sobre a dvida externa.
As taxas de juros praticadas sero determinadas pelas oscilaes do mercado internacional
(art. 12 do ttulo IX), alm de caber ao Congresso Nacional a anlise da legitimidade da
dvida externa (art.13 do ttulo IX).

Trabalho: retorno da estabilidade no emprego, combinado com o Fundo de Garantia

por Tempo de Servio (FGTS) (art. 343, XVI). Dever haver em cada empresa um fundo a
ser aplicado na construo de moradias e em servios assistenciais com controle paritrio
de patres e empregados (art. 370).
 191

5.5 Perfil dos deputados constituintes em relao constituio

econmica

Lencio Martins Rodrigues, desenvolvendo pesquisa sobre o perfil poltico-

ideolgicos dos constituintes eleitos para a Cmara dos Deputados, particularmente no que
diz respeito preferncia dos deputados por sistema econmico, desenvolvido a partir de
um intervalo em que se contemplasse de um mnimo de participao do Estado na
economia a um mximo de estatizao, com o desaparecimento do setor privado nos
principais setores produtivos, encontrou os seguintes resultados:

1. Liberais (favorveis a um mnimo de intervencionismo do Estado) - 40%;

2. Social-democratas (favorveis a um equilbrio entre a participao do Estado e

a da iniciativa privada) - 39%;

3. socialistas moderados (favorveis a um predomnio do Estado, mas sem

eliminao da economia de mercado) - 15%;

4. socialistas extremados (favorveis eliminao do capital privado e

estatizao dos principais meios de produo) - 6%.26

Destarte, a anlise das opinies dos deputados diante das trs questes que
constituem as linhas de clivagem das principais correntes polticas do mundo
contemporneo possibilitou, de antemo, a viso de uma Cmara de Deputados na qual, em
princpio, as faces de centro-esquerda conquistaram mais da metade dos lugares e as
faces de direita eram formalmente inexistentes.27

A anlise dos constituintes sobre a perspectiva partidria apontou-lhes, em linhas

gerais, as seguintes caractersticas:

26
RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na constituinte: uma anlise scio-poltica dos partidos e
deputados. So Paulo: OESP Maltese, 1987, p.107. Segundo a mesma pesquisa, a auto-definio dos
deputados, no que concerne posio no espectro poltico-ideolgico assim resultou: direita radical 0%;
direita moderada ou centro-direita 6; centro 37%; esquerda moderada ou centro-esquerda 52%;
esquerda radical 5%. Ibid., 1987, p.103. Coordenada pelo cientista poltico Lencio Martins Rodrigues, a
pesquisa em tela foi patrocinada por O Estado de So Paulo e pela Editora Maltese, e considerou to-
somente os constituintes eleitos para a Cmara dos Deputados.
27
[...] Assim, a julgar pelas disposies manifestadas pelos deputados entrevistados, no tocante ao sistema
econmico, a atual composio da Cmara de Deputados vai no sentido da aceitao de um
intervencionismo estatal de tipo corporativo, que no elimine mas controle e reduza as atividades
econmicas privadas, limitando as prerrogativas da propriedade do capital em nome de certos objetivos
sociais e nacionais fixados pela coletividade, ou seja, pelo Estado, ou mais exatamente, pelas elites
polticas que controlam o poder. RODRIGUES, Lencio Martins, op. cit., 1987, p.127.
 192

1. o desmonte da idia de que o principal partido de oposio ao regime militar,

o PMDB, foi o grande vencedor no Congresso Constituinte,28 j que a eles se
filiaram muitos ex-integrantes do PDS, partido de sustentao do regime
anterior, mostrando, portanto, a presena de figuras vinculadas ao antigo regime
nos dois partidos PMDB e PFL - que sustentaram a Nova Repblica;

2. o Congresso Constituinte contou com 49% de novos parlamentares, ndice

semelhante aos de outras legislaturas;

3. no que se refere experincia poltica anterior, apenas 24,2% dos

parlamentares no a possuam. Dos que possuam experincia poltica, 54%
haviam sido vereadores, prefeitos, deputados estaduais e governadores,
mostrando a presena de um nmero considervel de polticos com ligaes
prximas e recentes tantos com as esferas subnacionais como com o regime
anterior;

4. pesquisas mostraram que os membros do Congresso Constituinte eram

conservadores em questes de ordem e valores morais, mas progressistas nos
temas socioeconmicos.29

Na verdade, o grau de heterogeneidade dos constituintes, aliado ao carter transio

por transao, apontava duas perspectivas para o processo decisrio constituinte: a)
acordos entre grupos com afinidades ideolgicas, confrontando conservadores e
progressistas; b) acordos entre grupos ideologicamente adversrios, gerando consenso em
certas questes e deixando para o futuro as decises em que este no pudesse ser
alcanado.30

5.6 A ordem econmica no debate constituinte-parlamentar

Ainda no incio dos trabalhos constituintes, o deputado Jos Santana (PFL-MG)

acentuava que um dos grandes males do nosso Pas, que seguramente contribuiu para
lev-lo problemtica atual, a excessiva tutela estatal exercida sobre a economia, pois,
sem receio de exagerar, podemos dizer que hoje existe maior interveno estatal sobre a
economia brasileira que em muitos pases comunistas. Enquanto a prpria Unio Sovitica
procura estimular algumas formas de iniciativa privada, atravs da Glasnost, abertura, no

28
Sobre as razes do PMDB, ver, entre outros, KINZO, Maria DAlva Gil. Oposio e autoritarismo:
gnese e trajetria do MDB (1966-1979). So Paulo: Idesp/Vrtice, 1988; NADER, Ana Beatriz.
Autnticos do MDB: semeadores da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 1998. Sobre Ulysses
Guimares, ver GUTEMBERG, Luiz. Moiss: codinome, Ulysses Guimares: uma biografia. So Paulo:
Companhia das Letras, 1994.
29
SOUZA, Celina. Federalismo e descentralizao na constituio de 1988: processo decisrio, conflitos e
alianas. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.44, n.3, p.513-560, 2001; e SOUZA,
Celina. Constitutional engineering in Brazil: the politics of federalism and decentralization. London:
Macmillan Press, 1997. Ver tambm RODRIGUES, Lencio Martins, op. cit., 1987.
30
SOUZA, Celina, op. cit., 2001. Para a autora, no que concerne ao item b, foi crucial o papel do deputado
Ulysses Guimares, presidente do Congresso Constituinte, na administrao dos conflitos e na formao
dos consensos.
 193

Brasil o que se assiste a progressiva introduo do Estado em todos os setores da

economia, trazendo consigo o nepotismo, a incompetncia, a inidoneidade. E propunha:

Em consonncia com suas funes de ordenadora da nova sociedade brasileira,

caber Assemblia Nacional Constituinte prover para que seja evitado o avano
e interveno do Estado na ordem econmica e na autonomia, reduzindo tambm
os nveis atuais em que isso ocorre. O princpio da liberdade de iniciativa dever
ser gravado no Captulo da Ordem Econmica e Social, deixando-se claro que o
nosso regime econmico o da economia de mercado, avesso ao inexorvel
da frrea mo estatal que hoje administra desde a vida sindical at as taxas de
juros.

Caber, portanto, Constituinte fixar meios e mecanismos para que o Governo,

face visvel do Estado, seja efetivamente tradutor e intrprete da vontade do
povo, e no o tutor dos abusos e desvirtuamentos. preciso incentivar os agentes
promotores do desenvolvimento, que so exatamente as empresas privadas. E
ser tambm preciso retornar o Estado ao exerccio de suas prprias e hoje
negligenciadas funes de promotor da educao, sade, segurana, saneamento
e justia, entre outras.31

J se aproximando o final dos trabalhos constituintes, num balano do contedo da

ordem econmica no texto constitucional em preparo, o deputado Divaldo Suruagy
(PFL-AL) declarava:

[...] o Ttulo da Ordem Econmica, com a ressalva dos excessos que todos
reconhecem e que ainda podem ser corrigidos, um texto que atende mdia das
aspiraes de todas as correntes polticas, partidrias e ideolgicas representadas
no Plenrio da Assemblia. No podemos nos esquecer que um texto
constitucional votado em Assemblia Nacional Constituinte no nem pode ser
obra apenas das maiorias nela representadas, mas deve, ao contrrio, ser fruto da
transao possvel entre a maioria e minorias como de resto tem sido a tnica da
Constituinte a que todos aqui integramos.32

[...] todos concordam em que os investimentos externos, sob a forma de capital

de risco, ainda so indispensveis para o processo de desenvolvimentos do Pas.
As discordncias residem entre os que entendem que tais investimentos devem
ser seletivos, restritos a reas a serem definidas pelo Estado, e regulados no que
respeita remessa de lucros, e aqueles que, em posio diametralmente oposta,
no desejam qualquer forma de restrio em relao ao capital nacional. A
soluo adotada pelo texto constituinte , em meu entender, uma soluo de
compromisso. O que o Plenrio terminou decidindo um meio termo entre as
duas posies radicais. Aceitamos o capital de risco com garantias de
repatriamento, como, alis, o Brasil vem fazendo desde 1962, mas
estabelecemos, por via constitucional, uma distino tanto no que se refere a
reas excludas de suas atividades, quanto no que respeita ao tratamento
diferenciado que, em relao a esses capitais, devem merecer as empresas
nacionais.33

31
Discurso do deputado Jos Santana (PFL-MG). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 13 maio 1987, p.1.892.
32
Discurso do deputado Divaldo Suruagy (PFL-AL). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 3 jun. 1988, p.11.016.
33
Ibid., 1988, p.11.015.
 194

Divaldo Suruagy ressaltou tambm que no se modificou substancialmente o

modelo econmico em vigor no pas, no havendo, portanto, razo para pessimismo ou
receio de novas ameaas do capital estrangeiro. Tambm via continuidade no que
concerne deciso do Plenrio em relao ordem econmica, presena do Estado no
setor produtivo e questo disso decorrente, que o papel reservado s estatais, s
empresas privadas nacionais e s empresas multinacionais, em relao ao mercado.
Destacou:

No vejo modificaes radicais no modelo vigente. Tradicionalmente, o Estado

atua em reas em que a escala de recursos necessrios no pode ser atendida pelo
capital nacional. Ou naqueles em que, por questes de segurana, a presena do
capital internacional de risco no considerada conveniente.34

Nas ltimas dcadas, no entanto, a presena do Estado no setor produtivo se

expandiu muitas vezes desnecessariamente, a despeito das limitaes de todos os
textos constitucionais anteriores, que sempre tentaram, embora sem sucesso,
conter a sua ao, subordinando-a ao interesse estratgico da segurana nacional.
O texto aprovado pela Constituinte continua admitindo a presena do Estado em
todas essas reas, mas procurou opor um controle efetivo possibilidade de
ampliao da presena das estatais em setores que podem ser atendidos pela
iniciativa privada, ao estabelecer que a criao de rgos da Administrao
Indireta ou de suas subsidirias passa a depender de prvia e expressa aprovao
do Congresso.35

Por fim,

Quanto ltima das questes relevantes, que foi a definio de empresa

nacional, creio que a soluo encontrada atende a um imperativo dos interesses
nacionais na medida em que, indistintamente, se consideram empresas brasileiras
aquelas que aqui esto instaladas e so organizadas sob a vigncia das leis do
Pas. E, distintamente, se consideram empresas brasileiras de capital nacional
aquelas que tm maioria do controle acionrio nas mos de brasileiros residentes
no Pas.36

O deputado Odacir Soares (PFL-GO) contra-argumentava em relao ao pretenso

xenofobismo do novo texto, entendendo que havia mais a preocupao de absoro dos
aportes tecnolgicos por parte dos brasileiros contra a prioridade dos capitais estrangeiros
com o lucro. Entendendo que, na raiz dos conflitos que se davam no Congresso
Constituinte, estava fundamentalmente na opo por um determinado modelo de
desenvolvimento que est o divisor da guas no imenso caudal das ideologias, constatava
que

34
Ibid., 1988, p. 11.015.
35
Ibid., 1988, p. 11.015.
36
Ibid., 1988, 11.016.
 195

a estruturao da atividade econmica em nosso Pas continua fundada na livre

iniciativa, assegurando-se a manuteno da propriedade privada, que dever ter
funo social, e a livre concorrncia. Ao autorizar a qualquer pessoa o exerccio
da atividade econmica, o texto constitucional ressalva a defesa do consumidor e
do meio ambiente, garantindo o tratamento favorecido para as empresas
nacionais de pequeno porte e tendo em vista a reduo das desigualdades
regionais e sociais com a busca permanente do pleno emprego.

Na verdade, , basicamente, o que j existe em termos de legislao ordinria.

No procedem, portanto, os reclamos daqueles insatisfeitos que teimam em ver
na Constituinte um xenofobismo que ela no adotou. Contudo, preciso o
suporte da lei para termos tranqilidade no processo de abertura da nossa
economia s empresas e capitais externos. Deles, sem dvida, o interesse maior
o lucro enquanto, para ns, o objetivo ser sempre os aportes tecnolgicos e
recursos financeiros indispensveis ao nosso desenvolvimento. 37

O parlamentar v o novo texto constituinte, inclusive, como salvaguarda, no

instante em que o Governo se v s voltas com um processo de desestabilizao da nossa
economia, pelo que o Congresso Constituinte aproveitou-se para estabelecer os
fundamentos de uma redefinio do papel do Estado no domnio econmico, tendo em
conta o fato de outras economias, em processo de desenvolvimento como a nossa,
estarem, da mesma forma, vivenciando o problema e promovendo constantes e arrojadas
transformaes. Enfim, reconheceu-se competncia do Estado para a dinamizao
econmica, seja por meio da sua atividade reguladora, seja pela capacidade que tem de
articular investimentos e mobilizar poupanas.

Conclumos, portanto, que a atividade econmica em nosso Pas foi objeto de

uma minuciosa e responsvel reflexo onde a soberania nacional e o
compromisso com o futuro ditaram os rumos de uma estruturao racional,
lgica e condizente com as necessidades do momento. 38

Um dos temas mais disruptivos dos que se feriram no Congresso Constituinte foi o
da ordenao do sistema financeiro. Para o deputado Olvio Dutra (PT-RS), o crdito para
ter direcionamento social, o dinheiro que circula nos bancos, [...] para ter funo social,
tem que estar sob o controle do Estado, permeado pela sociedade, exigindo-se, para tanto,
estatizao completa e definitiva do sistema financeiro como um todo. 39 No mesmo
sentido, e noutra vertente partidria, o deputado Joo da Mata (PFL-BA) comunicava o
encaminhamento de proposta Assemblia Nacional Constituinte, dando a competncia
exclusiva ao Estado para a explorao dos servios bancrios, por conta do drama da

37
Discurso do deputado Odacir Soares (PFL-AL). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 3 jun. 1988, p.11.019.
38
Ibid., 1988, p.11.019.
39
Discurso do deputado Olvio Dutra (PT-RS). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE,
27 fev. 1987, p.618.
 196

espoliao dos bancos privados em relao economia nacional. Ressaltava o

constituinte:

[...] precisamos, sim, assegurar uma sistemtica vlida, que d condies

iniciativa privada, principalmente aos setores da agropecuria, indstria e aos
setores de servio, para que planejem as suas atividades em curto, mdio e longo
prazo, mas que isso s pode evidentemente acontecer se viermos a limitar as
atividades do setor bancrio, que hoje tem sido, sem nenhuma dvida, a grande
preocupao da economia nacional.40

Logo no incio dos trabalhos constituintes, outra questo ferida foi a do meio
ambiente. O deputado Joaquim Francisco (PFL-PE) acentuava ser necessrio que,

[...] na forma da proposta da Comisso Afonso Arinos, assuma o Estado a

proteo do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida; que preserve a
garantia da utilizao adequada dos recursos naturais, o equilbrio ecolgico, a
proteo da fauna e da flora, o combate poluio e eroso e a reduo dos
riscos de catstrofes naturais e provocadas pelo desenvolvimento industrial
(inclusive nuclear).

[...]

Tambm que a criao ou ampliao de indstrias suscetveis de causar dano

vida e ao meio ambiente dependam da prvia autorizao do Congresso
Nacional; que sejam vedadas em todo o Territrio Nacional as prticas que
afetem a vida e o meio ambiente ou que ponham em risco espcies em extino,
como a baleia; declarar que a floresta Amaznica patrimnio nacional, s
podendo ser utilizada dentro de condies que assegurem sua preservao e
riqueza florestal e ambiental.41

No mesmo diapaso, manifestava-se o deputado Eraldo Tinoco (PFL-BA):

Deve consagrar definitivamente o princpio da soberania, no apenas soberania

poltica, assegurada desde a independncia e mantida pelas instituies
nacionais, mas tambm soberania no campo econmico, atravs de mecanismo
de estmulo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, capaz de situar o Brasil
entre as naes mais prsperas do mundo.

Urge disciplinar, de maneira firme e adequada, a explorao de nossas reservas

naturais. Sem desprezo pela ecologia e especialmente sem sacrifcios da maioria
para o benefcio de poucos.42

A questo do monoplio estatal do petrleo tambm veio tona. Tal problema, bem
como o dos contratos de riscos, arregimentou figuras tradicionais da defesa do monoplio
estatal, como Barbosa Lima Sobrinho, alm de representantes de entidades classistas. O
40
Discurso do deputado Joo da Mata (PFL-PB). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 29 abr. 1987, p.1.535.
41
Discurso do deputado Joaquim Francisco (PFL-PE). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 2 abr. 1987, p.1055.
42
Discurso do deputado Eraldo Tinoco (PFL-BA). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 8 maio 1987, p.1.771.
 197

deputado Paulo Ramos (PMDB-RJ) registra a preocupao e o desejo de verem reacesa a

luta em defesa do monoplio estatal do petrleo e contra os contratos de risco e relembra
os constituintes quanto ao dever de lutar em defesa dos nossos recursos naturais no
renovveis.43

Para Albano Franco (PMDB-SE), senador e presidente da Confederao Nacional da

Indstria (CNI), cumpria fundamentalmente limitar o papel do Estado, pois, se ningum
defende hoje em dia o laissez-faire, tambm, certamente, ningum advoga o dirigismo.
Cumpre observar que os prprios pases socialistas que tinham tanto ceticismo em relao
livre iniciativa esto, a um s tempo, todos eles entregues ao mais frentico programa de
privatizao da economia, muito mais que ns capitalistas que temos mais de 50% da
economia dependente do Estado e que, em 10 anos, no conseguimos privatizar sequer 1%
do capital das empresas estatais. Assim,

[...] O excessivo peso do Estado na Economia [...] um dos srios entraves a ser
superado. A Constituio no far milagres, mas pode ajudar muito. Ela
estabelecer os limites do poder pblico no sistema produtivo. Do meu ponto de
vista, luto para garantir o mximo de liberdades queles que desejam produzir
com seus prprios recursos. No desejo um Estado tutor ou protetor, no desejo,
tampouco, um Estado interventor e autoritrio. Almejo, simplesmente, um
Estado regulador e mediador.44

Afirmando ser, por formao, contrrio s formas de intervencionismo e a favor

das decises responsveis, manifestava-se

[...] contra incluir na Constituio princpios que so melhor tratados na lei

ordinria. Este o caso do monoplio do exerccio profissional (art.12, IV); da
intromisso de terceiros na vida privada das instituies (art.12, IX, a); da
limitao arbitrria do uso da propriedade (art.12, XIII, d). Da mesma maneira,
sou contra a interferncia no comando das empresas (art.17, IV, d) e a favor da
liberdade de ao de seus responsveis. No exerccio dessa liberdade, eles
respondem pelos acertos e pelos erros.45

Ademais, entendia inconcebvel, tambm,

[...] ver o Estado querendo regular os bens dos trabalhadores. Aceitar o Governo
controlando os salrios, por exemplo, admitir os trabalhadores submetidos ao
Estado. E tem sido o Estado o mantenedor do status quo dos trabalhadores. A
histria recente tem mostrado no ser a empresa privada a inibidora das

43
Discurso do deputado Paulo Ramos (PMDB-RJ). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 10 abr. 1987, p.1.225.
44
Discurso do deputado Albano Franco (PMDB-SE). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 10 abr. 1987
45
Ibid., 1987.
 198

conquistas sociais. Quem aceita o controle do Estado sobre os salrios aceita

implicitamente o atrelamento dos sindicatos ao Governo.46

Assestando as baterias contra a busca de mecanismos de proteo aos trabalhadores,

Albano Franco perguntava e respondia:

Ora, essa a sociedade que queremos? Certamente no. A sociedade almejada

uma sociedade mais livre e justa, mais solta e que, antes de seguir as leis dos
homens, seja capaz de seguir as leis da natureza. Os artificialismos nunca
funcionaram. Ao contrrio, querer impor estabilidade (art. 13, I), jornada de
trabalho (art.13, XV) e reajustes salariais (Art. 13, V) pela via da Constituio
desacreditar na sociedade e na capacidade negociadora dos homens. reforar
sua condio de dependentes do Grande-Pai o Estado. 47

Em relao ao capital estrangeiro e internacionalizao da economia, acentuava:

O trato do capital estrangeiro entre ns deve se nortear assim, por princpios

realistas. Sou visceralmente contra qualquer tipo de entreguismo. Assim como
abomino a xenofobia e o isolacionismo. Por isso, no trato do capital estrangeiro
sou a favor de uma regra muito simples: associao sempre; desnacionalizao,
nunca! s isso. Dessa maneira, estaremos respeitando e fazendo respeitar os
princpios da soberania e da liberdade, no se justifica, pois, fechar a porta
empresa estrangeira a priori. Toda empresa que para c deseja vir a trabalhar
conosco ser bem-vinda. Entretanto, querer vir para simplesmente explorar, no!
Querer vir beneficiar de condies especiais, no! Chegou o momento de elas
compreenderem que a sua prosperidade daqui para frente depender de co-
propriedade. Todos ns queremos vencer juntos. Essa a maneira civilizada de
convivermos no mundo moderno. Todo o resto resqucio do capitalismo
selvagem.48

Olvio Dutra (PT-RS) fazia o contraponto a Albano Franco:

Temos defendido a maior presena do Estado na economia. E fazemos isto

porque temos entendimento de que o Estado que deve ter maior presena na
economia, na regulamentao da vida de todo ns; deve ser um Estado, por sua
vez, permeado pela sociedade civil, o Estado, profunda e radicalmente,
democratizado, no o Estado do tcnico-burocrata, militar, e sim o Estado em
que os governantes sejam controlados pelos governados. Este Estado tem
responsabilidade social enorme e, por isso, deve estar presente nas atividades de
interesse coletivo e de interesse pblico, como o caso do sistema financeiro.49

Reforando o ponto de vista defendido no incio dos trabalhos constituintes, Olvio

Dutra, insistia no problema do sistema financeiro, pois

[...] O crdito tem de ter uma funo social, o microempresrio, o pequeno

comerciante, o pequeno produtor rural, a populao, o trabalhador independente
e autnomo precisam ter acesso rpido e desburocratizado e barato ao crdito.

46
Ibid., 1987.
47
Discurso do senador Albano Franco (PMDB-AL). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 12 ago. 1987, p.4.274-4276.
48
Ibid., 1987, p.4.274-4276.
49
Discurso do deputado Olvio Dutra (PT-RS). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE,
27 fev. 1987, p.618
 199

Para que isso acontea o sistema financeiro tem que ser estatizado, os bancrios
de todo o Pas e sou um deles, eventualmente aqui representando no s os
bancrios como outros setores de trabalhadores nesta Constituinte -, os
bancrios, junto com a populao, h muito tempo reivindicamos isto. Os
funcionrios do Banco do Brasil, os funcionrios dos bancos de economia mista,
dos bancos de desenvolvimento regional, os funcionrios do Banco Central tm
realizado convenes, congressos e nesta ltima semana estiveram reunidos
aqui mesmo em Braslia no apenas para defender corporativamente os seus
direitos e seus interesses, como para apontar propostas que vo no rumo de que o
sistema financeiro brasileiro est servindo apenas a um grupo minoritrio de
capitalistas, de banqueiros, com interesses encravados no apenas no sistema
financeiro e tambm no latifndio, e com interesses associados com o capital
internacional. Para que este sistema financeiro garantia, inclusive, uma postura
digna do nosso Pas diante dos credores internacionais no trato da dvida externa,
este sistema tem que ser estatizado. [...] No nosso Pas a agudizao da
privatizao do sistema financeiro est sendo discutida fora deste Congresso. A
privatizao de bancos pblicos, a diminuio de bancos estatais est sendo
articulada pelos banqueiros privados e com lobbies dentro do Executivo
brasileiro, sem o conhecimento do Congresso, sem o conhecimento da Nao. A
ligao dessa privatizao do setor financeiro brasileiro est ligada com a
subordinao da poltica brasileira, com relao aos credores externos da nossa
dvida pblica.50

O deputado Sotero Cunha (PDC-RJ) exigia medidas inadiveis para debelar um

desvio crucial em nossa economia: a estatizao, pois chegamos aos anos 80 com 70%
de nossa economia estatizada, e vivemos hoje um capitalismo de Estado que sufoca a
economia nacional no lhe permitindo grande agilidade. Ressaltava que,

[...] Muito embora saibamos que setores da economia nacional, como o

energtico (PETROBRS, ELETROBRS e NUCLEBRS) e o de
telecomunicaes (TELEBRS, Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos e
RADIOBRS) devam continuar a ser gerenciados por empresas do Governo,
no mais admissvel a presena do Estado nos outros setores da atividade
econmica do Pas.

[...]

O Partido Democrata Cristo exige a privatizao do desenvolvimento nacional

e, com exceo feita s companhias que atuam nas reas de energia e de
telecomunicaes, reclama a desestatizao de todas as empresas pblicas.51

A deputada Myrian Portella (PDS-PI) ressaltava: tempo de se renovar o conceito

de propriedade. Ele j no mais limita o poder do Estado. Pelo contrrio. O Estado h de
intervir no regime da propriedade para manter a paz social, satisfazer os interesses
coletivos e, deste modo, democratiz-la. Sobretudo, acentuava a preocupao pelo
homem urbano. So muitos os graves problemas enfrentados pelos habitantes da cidade.

50
Discurso do deputado Olvio Dutra (PT-RS). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE,
15 ago. 1987, p.4.436-4.437.
51
Discurso do deputado Sotero Cunha (PDC-RJ). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 27 ago. 1987, p.4.980.
 200

Aparentemente diversos, eles, no entanto, se relacionam e, em nosso entender, tudo

comea pelo uso do solo urbano.52

O deputado Jos Santana (PFL-MG) chamava a ateno para a excessiva tutela

estatal exercida sobre a economia, ressaltando existir maior interveno estatal sobre a
economia brasileira que em muitos pases comunistas. Por sua vez, o parlamentar
vinculava o ideal democrtico da sociedade pluralista, aberta, justa, centrada no respeito
ao indivduo cujo mrito deve premiar, eliminao da tutela tecnocrtica do Estado, e
implantao de uma verdadeira economia de mercado em que floresa a livre iniciativa.
Assim,

[...] Em consonncia com suas funes de ordenadora da nova sociedade

brasileira, caber Assemblia Nacional Constituinte prover para que seja
evitado o avano e interveno do Estado na ordem econmica e na autonomia,
reduzindo tambm os nveis atuais em que isso ocorre. O princpio da liberdade
de iniciativa dever ser gravado no Captulo da Ordem Econmica e Social,
deixando-se claro que o nosso regime econmico o da economia de mercado,
avesso ao inexorvel da frrea mo estatal que hoje administra desde a vida
sindical at as taxas de juros.53

A seu tempo, o deputado Jalles Fontoura (PFL-GO) alertava para o repensamento

da Ordem Econmica no momento constituinte, visto que da formulao dos princpios
que direcionam depender a estabilidade do sistema constitucional que viermos a
promulgar, a eficcia das normas inseridas na parte relativa Ordem Social - direitos
individuais e a prpria vigncia da Carta Magna. Cabia, assim, a mais apurada anlise e
deciso do Congresso Constituinte referentemente liberdade de iniciativa, a
interveno do Estado no domnio econmico, o papel do capital internacional e o regime
constitucional da propriedade, fazendo-se, porm, que a liberdade de iniciativa seja
temperada pela demanda social e harmonizada com a funo social da empresa. 54J o
deputado Raimundo Bezerra (PMDB-CE) ressaltava:

Somos daqueles que no apiam a livre participao de empresas estrangeiras

em atividades essenciais ou que fazem concorrncia a firmas nacionais
eficientes, principalmente quando vm tentar desalojar congneres brasileiros
que, com reconhecida competncia, prestam inestimveis servios nao e
oferecem milhares de empregos. Somos apologistas em uma guerra sem trgua

52
Discurso da deputada Myrian Portella (PDS-PI). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 10 abr. 1987, p.1.881-1.882.
53
Discurso do deputado Jos Santana (PFL-MG). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 13 maio 1987, p.1.882.
54
Discurso do deputado Jalles Fontoura (PFL-GO). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 14 maio 1987, p. 1.944-1.945.
 201

na defesa destes mercados j servidos ou a serem servidos por empresas

nacionais.

Para tal deputado, as multinacionais, nos pases subdesenvolvidos, em parte por

suas nocivas participaes, com rarssimas excees, usam e abusam de artifcios e meios,
nem sempre ticos e legais, para alcanarem seus objetivos. 55 Por sua vez, o deputado
Paulo Delgado profligava:

Na subcomisso de Princpios Gerais da Ordem Econmica foram feitos acordos

por membros do maior Partido, que se dizia mudancista, com os setores mais
reacionrios da sociedade brasileira, vinculados aos interesses internacionais e
que levaram aprovao de um relatrio que mutila a concepo de monoplio
de petrleo na sociedade e que muda o slogan da campanha O petrleo nosso
para O petrleo deles. Termina, praticamente, o limite para a atuao de
empresas mineradoras dentro do pas, internacionaliza a explorao do subsolo. 56

Como acentua o senador Jarbas Passarinho, sobre a propriedade, esta ,

decisivamente, uma questo que nos divide. Divide-nos ideologicamente, sobretudo,
encarecendo:

[] No tenho a menor veleidade de convencer, aqui, aos marxistas, nem aos

capitalistas, nem aos capitalistas do laissez-faire que fazem da propriedade
privada uma vaca sagrada. Devemos ter nesta Constituinte a possibilidade,
exatamente, de declarar que a propriedade privada tem uma funo social e a ela
deve estar correlacionada. O que no cabvel que se d com a mo esquerda
aquilo que se tira com a direita. [...] A propriedade um direito natural. J estava
inscrito entre os princpios da Revoluo Francesa. [...]57

O senador pedessista insubordinava-se em relao aos princpios correlacionados

pela Comisso de Sistematizao, vocalizando o temor de se estivesse dando a
oportunidade a um Governador ou Prefeito de baixos sentimentos de desapropriar, por
interesse social na verdade, interesse pessoal a propriedade alheia, propondo no
fechar questo agora, no apoiar aquilo que na verdade uma restrio, mas abrir a
oportunidade para que ns, em seguida, nos entendamos e cheguemos a uma concluso a
favor daquilo que queremos.58

O deputado Fernando Gasparian (PMDB-SP) preocupava-se com a acumulao de

uma grande dvida externa. Reconhecendo que o Brasil conseguiu, durante os vinte anos

55
Discurso do deputado Raimundo Bezerra (PMDB-CE). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 21 maio 1987, p. 2.083.
56
Discurso do deputado Paulo Delgado (PT-MG). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 27 maio 1987, p.2.215.
57
Discurso do senador Jarbas Passarinho (PDS-PA). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 10 jan. 1988, p.7.133.
58
Ibid., 1988, p.7.133.
 202

de regime autoritrio, dentro de um capitalismo selvagem, algum desenvolvimento

lanava a invectiva segundo a qual o Pas teria conseguido igual desenvolvimento, se os
governos tivessem agido com mais correo, com menos corrupo e houvessem aplicado
os recursos em investimentos produtivos. Tal desenvolvimento teve, tambm, uma
grande falha, ou seja, fez com que a distribuio de rendas no Pas se deteriorasse em
muito, de tal forma que ainda hoje o salrio mnimo real, por exemplo, muito menos do
que o anterior a 1964.

O mesmo chamava a ateno, na oportunidade, ser necessrio elaborar uma

Constituio que possibilite o desenvolvimento social do Pas, evidentemente dentro de um
capitalismo, porque no campo ainda se vive o feudalismo, mas na cidade existe o
capitalismo do regime autoritrio, que devemos transformar para a necessidade de
fazermos com que o sistema financeiro do Pas ajude a construir o capitalismo no Brasil,
porque este sistema financeiro cartorial e de socializao de prejuzos, e significa um
capitalismo sem risco.59

O deputado Florestan Fernandes (PT-SP) via na crise econmica da conjunta um

elemento benfazejo no sentido de influenciar o Congresso Constituinte:

[...] tem-se falado que a conjuntura econmica um elemento adverso ao

funcionamento de uma Assemblia Nacional Constituinte e que interfere
negativamente nas perspectivas de que a Assemblia Nacional Constituinte possa
preencher suas funes nesse contexto de aguamento das contradies sociais,
econmicas e polticas.

Ao contrrio do que se diz, o agravamento da conjuntura um elemento positivo

para o funcionamento da Assemblia Nacional Constituinte e, de outro lado, no
possvel separar a crise de conjuntura da crise de estrutura. As duas crises esto
superpostas. A crise de conjuntura de superfcie, que reflete a situao mais
grave do Brasil, que vem desde o passado colonial, da herana deixada pela
Velha Repblica oligrquica, pela ditadura do Estado Novo e pela recente
ditadura militar.

Portanto, nunca se pode falar na conjuntura sem pensar na estrutura, e no se

pode tambm avaliar a crise de conjuntura sem pensar no que ela representa, em
virtude de elementos que so intrnsecos prpria estrutura da economia, da
sociedade e da cultura.

Os problemas mais graves do Brasil dizem respeito sua estrutura social,

econmica e poltica. So esses elementos que tornam muito difcil, para ns,
modernizar as instituies, termos um sistema democrtico de governo e,
tambm, um Legislativo independente, cioso de sua autonomia e capaz de
enfrentar o Executivo, capaz de ombrear-se com o Judicirio, capaz de funcionar

59
Discurso do deputado Fernando Gasparian (PMDB-SP). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 8 ago. 1987, p.4.088.
 203

como rgo, o nervo que vincula o Estado s necessidades fundamentais da

Nao. [...] 60

O deputado Jos Serra (PMDB-SP), encaminhando a votao de emenda

apresentada pelo constituinte Nelson Friedrich, pretendia maiores graus de liberdade para a
presena do capital estrangeiro no sistema financeiro. Entendendo que tal emenda
contrariava os interesses nacionais e as convenincias de uma poltica nacional de
desenvolvimento, ressaltava:

[...] sua emenda equivocada. Em primeiro lugar, preciso ter claro que o texto
aprovado, a partir de uma emenda de fuso, bastante restritivo com relao
presena de capital estrangeiro no sistema financeiro, pois permite a
participao do capital estrangeiro em funo de interesse nacional ou em funo
de acordos internacionais. Portanto, no h liberdade para a entrada de capital
estrangeiro no sistema financeiro, alis, como no existe hoje. Hoje, o Banco
Central no d autoridade para que o capital estrangeiro possa participar de
bancos comerciais, sem que isto envolva o princpio da reciprocidade. As nicas
excees so quando envolvem questes de reciprocidade. O sistema financeiro
j bastante fechado muito importante ter claro isso. Por outro lado,
importante tambm entender que a atual legislao, inclusive, no permite que a
participao do capital estrangeiro num banco superior a 30%. Paradoxalmente,
a emenda apresentada pelo Constituinte Nelson Friedrich vai permitir, por
exemplo, que o Citibank tenha 49% das aes com direito a voto, de um grande
banco no Brasil. Na verdade, ela at menos restritiva do que a situao atual de
outra forma, essa questo de bancos estrangeiros sempre tratada com muito
cuidado. Lembro que no Mxico, no Peru e na Frana, quando os bancos foram
nacionalizados e estatizados no o foram os bancos estrangeiros. Por que isso?
Porque essa medida fatalmente iria afastar desses pases as instituies
financeiras que funcionam no exterior. O Brasil tem muitos bancos no exterior,
onde capta, em dinheiro, cerca de trs vezes mais do que os bancos estrangeiros
captam aqui dentro. Muitos dizem ser emprstimo interbancrio, mas no se trata
apenas de emprstimo interbancrio. Dois bilhes de dlares so captados
vista. Temos, por exemplo, acordos com a Espanha, com a Argentina, de trocas
de agncias de bancos. Isto ficar inviabilizado, e estaremos perdendo um
instrumento de desenvolvimento nacional, que a presena de bancos
brasileiros, inclusive do Banco do Brasil, no exterior. Esse dado realmente
essencial. A presena de bancos brasileiros no exterior importante para o
comrcio e expanso da nossa economia, e fatalmente haver o princpio da
reciprocidade, que ser aplicado. Muitos diro que essa reciprocidade, hoje, no
bem regulada. D-se de maneira desigual. Eu diria que isso verdade. Por isso,
inserimos no texto constitucional que a lei dever regulamentar isso. Inclusive,
estamos proibindo, nas Disposies Transitrias, que haja qualquer expanso de
capital estrangeiro, a no ser dentro dos princpios fixados. [...] 61

60
Discurso do deputado Florestan Fernandes (PT-SP). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 20 fev.1987, p. 371.
61
Discurso do deputado Jos Serra (PMDB-SP). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE,
12 maio 1988, p. 10.369. A diviso do PMDB em questes como a definio do mandato presidencial e do
sistema de governo, com a derrota dos lderes da ala mais esquerda, acarretou, entre outros fatos,
afastamento do senador Mrio Covas (PMDB-SP) da liderana do PMDB na Assemblia Nacional
Constituinte e a criao do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), em junho de 1988. Neste ms,
o PSDB, tendo como presidente o senador Mrio Covas e como secretrio-geral Euclides Scalco, estreou
no Congresso Constituinte. A bancada reunia, ento, 45 constituintes, advindos do PMDB (38), do PFL
(4), do PSB (1), do PDT (1) e do PTB (1). Ver FLEISCHER, David V.; MARQUES, Jales R. PSDB: de
faco a partido. Braslia: Instituto Teotnio Vilela, 1999.
 204

Para o deputado Pedro Canedo (PFL-GO), princpio bsico para uma democracia
social e participativa a fixao de regras que possibilitem a garantia do sistema de
mercado, com total liberdade por parte do cidado na escolha e opo de bens e servios,
com preceitos ticos de inteiro respeito ao consumidor. Logo, condenvel [...] o apelo
intervencionista muito em voga nos dias prximos passados e atuais, que terminou por
inibir em parte a criatividade individual.

preciso deixar como tarefa iniciativa privada tudo aquilo que no seja funo
do Governo. Ao Governo cabe cuidar da sade preventiva, educao,
saneamento, nutrio, habitao e segurana pblica. Do restante deveria retirar-
se, estimulando a iniciativa privada. No se compreende um Governo que
explora hotis, vende dentifrcios atravs da Cobal ou da SAB, aluga casas e
apartamentos e se mete em tudo quanto lugar onde no foi chamado nem
necessrio.62

Reconhecendo que a iniciativa privada brasileira, embora no tivesse capacidade e

capital para alguns empreendimentos, estaria preparada para a quase totalidade das
atividades econmicas do Pas, encarecia:

ameaa da crescente estatizao deve contrapor-se um movimento coordenado

de incentivo atuao da iniciativa privada, como meio e forma de o Pas
reencontrar-se com seu destino e sua histria. Se o setor privado conseguiu livrar
o Brasil da dependncia total do petrleo, ser tambm capaz de colaborar
intensamente no sentido de que venhamos a ter, brevemente, uma economia
forte, pujante, como parte de um mundo moderno. preciso, porm, que o
Governo faa a sua parte contendo os seus gastos, vendendo as suas muitas
empresas e contendo a inflao que cresce como um monstro ameaador. O
desnecessrio e o suprfluo devem ser banidos da vida nacional, com o
envolvimento e a liberao do setor privado.63

No final, a crtica mais acerba aos resultados da Assemblia Nacional Constituinte,

no que tange constituio econmica, veio do Partido dos Trabalhadores, que,
inclusive, recusou-se a aprovar o texto final produzido. Em discurso na Assemblia
Nacional Constituinte, Luiz Incio Lula da Silva ressaltou sobre o anteprojeto:

O Partido dos Trabalhadores apresentou, em maro de 1987, um Projeto de

Constituio que no era, de forma alguma, um projeto socialista. Era o Projeto
de Constituio nos parmetros permitidos pelo capitalismo, mas entendamos
que, com o nosso projeto, poderamos, mesmo dentro do sistema capitalista,
minorar o sofrimento da classe trabalhadora brasileira. Passados 18 meses,
importante reconhecer que no apenas o Partido dos Trabalhadores como outras
foras progressistas aqui, nesta Casa, se empenharam 24 horas por dia, de
segunda a domingo, para que pudssemos hoje estar votando esta Constituio.

62
Discurso do deputado Pedro Canedo (PFL-GO). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 16 dez. 1987, p.6.154.
63
Ibid., 1987, p.6.154.
 205

O Partido dos Trabalhadores fez um estudo minucioso, atravs da sua bancada e

da sua direo, e chegou concluso de que houve alguns avanos na
Constituio; de que houve avanos na ordem social, de que houve avanos na
questo do direito dos trabalhadores, mas foram avanos aqum daquilo que a
classe trabalhadora esperava acontecesse aqui, na Constituinte. 64

Embora avaliasse que a Constituinte proporcionara avanos, o representante do PT

criticava a falta de ousadia no que tange essncia da propriedade privada. Por via de
conseqncia,

[...] o Partido dos Trabalhadores [...] vem aqui dizer que vai votar contra esse
texto, exatamente porque entende que, mesmo havendo avanos na Constituinte,
a essncia do poder, a essncia da propriedade privada, a essncia do poder dos
militares continua intacta nesta Constituinte.

Ainda no foi desta vez que a classe trabalhadora pde ter uma Constituio
efetivamente voltada para os seus interesses. Ainda no foi desta vez que a
sociedade brasileira, a maioria dos marginalizados, vai ter uma Constituio em
seu benefcio.65

Em razo da falta de sensibilidade de entender que no basta, efetivamente,

democratizar um povo nas questes sociais, mas preciso democratizar nas questes
econmicas, Luiz Incio Lula da Silva afirmava a posio contrria do PT ao texto
constitucional em construo:

[...] imaginava que os Constituintes, na sua grande maioria, tivessem, pelo

menos, a sensibilidade de entender que no basta, efetivamente, democratizar um
povo nas questes sociais, mas preciso democratizar nas questes econmicas.
Era preciso democratizar na questo do capital. E a que questo do capital
continua intacta. Patro, neste Pas, vai continuar ganhando tanto dinheiro quanto
ganhava antes, e vai continuar distribuindo to pouco quanto distribui hoje.

por isto que o Partido dos Trabalhadores vota contra o texto e, amanh, por
deciso do nosso diretrio deciso majoritria o Partido dos Trabalhadores
assinar a Constituio, porque entende que o cumprimento formal da sua
participao nesta Constituinte.66

5.7 A construo da constituio econmica no texto constitucional

Com alguns riscos de simplificao, pode-se dizer que a Assemblia, em boa medida,
se dividia entre progressistas e conservadores.

64
Discurso do deputado Luiz Incio Lula da Silva (PT-SP). ANAIS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE, 23 set. 1988, p.14.313.
65
Ibid., 1988, p.14.313.
66
Ibid., 1988, p.14.314. Em manifestao recente sobre os vinte anos da Constituio Federal, Luiz Incio
Lula da Silva considerou que o PT chegou ao Congresso com uma proposta de Constituio pronta e
acabada que, se fosse aprovada, certamente seria muito mais difcil governar do que hoje. Como um
partido de oposio que nunca havia chegado ao poder, tnhamos solues mgicas para todas as mazelas
do pas. FOLHA DE SO PAULO, So Paulo, p. A4, 5 out. 2008.
 206

Mas, afinal, em que consiste tal distino? Certamente conservadores e progressistas

se distinguem pelo pertencimento aos dois grandes grupos polticos que se formaram
durante a transio brasileira, que, em termos partidrios mais remotos, originaram-se,
respectiva e fundamentalmente, na Arena e no MDB.

O grupo progressista, com origem no MDB, cresceu durante a transio, medida

que a coalizo contra o autoritarismo se expandia e as regras de organizao partidria
tornavam praticamente impossvel a subsistncia do figurino bipartidrio. 67 Esse grupo se
expandiu significativamente com o processo de liberalizao durante o regime militar e
formou uma aliana crucial com dissidentes do partido do governo, o que permitiu que a
chapa Tancredo Neves e Jos Sarney, para presidente e vice-presidente da Repblica,
respectivamente, derrotasse o candidato do governo, em 1985, no Colgio Eleitoral.

5.7.1 O embate entre os liberais e os intervencionistas

Na Subcomisso de Princpios Gerais, foi vitorioso o bloco alinhado com a economia

pura de mercado, derrotados, todavia, com o desenrolar do processo constituinte. O relator
e os sub-relatores das comisses temticas, e no os respectivos presidentes, participariam
da Comisso de Sistematizao.

Roberto Campos (PDS-MT), referindo-se ao embate entre liberais e

intervencionistas, d notcia da formao de um bloco alinhado com a economia de
mercado.

Graas a uma boa articulao orquestrada em parte por Afif Domingos (PL-SP), conseguimos formular
um elenco de emendas apresentadas individualmente que, somadas, compunham um captulo com
predominncia da linha de economia de mercado. Essa proposta acabou prevalecendo sobre a do
68
relator, Virgildsio de Senna, que perfilhava uma ideologia nacional-estatizante. [...]..

Segundo ainda Roberto Campos, manobra poltica do presidente da Assemblia, o

deputado Ulysses Guimares, anulou a vitria na Subcomisso de Princpios Gerais.

Derrotado o relator, seria de se esperar, como de praxe, sua renncia, seguida

pela designao de um novo relator. Consultado sobre a matria regimental,
Ulysses Guimares decidiu pela desnecessidade da renncia do relator, o que
viria, de futuro, a causar problemas, de vez que, como j foi dito, s o relator e

67
MORAES, Filomeno. Cear: o subsistema partidrio e o retorno ao multipartidarismo. In: LIMA JR.,
Olavo Brasil de (Org.). Sistema partidrio brasileiro. Rio de Janeiro: FGV, 1997, p.35-72.
68
CAMPOS, Roberto. Lanterna na popa memrias. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994. p. 1.189.
 207

os sub-relatores das comisses temticas, e no os respectivos presidentes,

participariam da Comisso de Sistematizao. [...]69

O resultado foi, afinal, a predominncia de um texto de compromisso entre a livre

iniciativa e o valor social do trabalho. Da atitude de Ulysses Guimares, o mesmo
Roberto Campos relata que, como resultado, Virgildsio de Senna e Severo Gomes viriam
a representar, na fase de sistematizao, vrias propostas que desvirtuaram a linha liberal e
privatista vitoriosa na Subcomisso de Princpios Gerais. 70

J na etapa da Comisso de Sistematizao, tomou-se caminho diferente errtico.

Assim que, por conta dos caminhos que o Congresso Constituinte tomava, em especial no
que concerne durao do mandato do presidente da Repblica, alm das medidas
contrrias a interesses de vrios segmentos empresariais, criou-se, ento, o Centro, que
tinha como objetivo precpuo enfrentar as supostas tendncias esquerdistas do Congresso
Constituinte.71 Segundo Roberto Campos,

69
Ibid., 1994, p. 1.189.
70
Ibid., 1994, p. 1.1189. As idias de Roberto Campos privatizao, desregulamentao e liberalizao
comercial acabaram por ser derrotadas na Assemblia Constituinte. Mas, como observa Reginaldo
Teixeira Perez: [...] verifica-se uma alterao na agenda nacional j no incio do governo Collor.
Observando o perodo em retrospecto, Campos reconhece: Credite-se a Collor e a Zlia o terem inserido
irreversivelmente na agenda do pas e no discurso poltico, at ento medocre e covarde, os temas
modernizantes da privatizao, da desregulamentao e da liberalizao comercial. PEREZ, Reginaldo
Teixeira. Pensamento poltico de Roberto Campos. Rio de Janeiro: FGV, 1999, p.223. Apesar de - como
afirma Roberto Campos - ter possibilitado a privatizao, a desregulamentao e a liberalizao comercial
na agenda pblica, a vitria de Fernando Collor de Mello no ps em prtica o projeto da burguesia
vocalizado durante a Assemblia Constituinte. Como diz Brasilio Sallum Jr.: verdade que as derrotas na
Assemblia Constituinte e irresoluo das crises herdadas no comeo dos anos 80 pareceram ser
compensadas pela vitria do candidato Presidncia da Repblica mais identificado com a guinada
empresarial na direo da liberalizao e internacionalizao da economia. Foi, no entanto, uma vitria de
Pirro. Ela se deu ao preo da desagregao do sistema partidrio, que produzira a Nova Repblica,
identificado, em demasia, com a perpetuao da crise e com a ausncia de reformas na sociedade e do
Estado. Alm disso, o candidato vitorioso, Fernando Collor de Mello, apesar das afinidades doutrinrias,
no tinha vinculao orgnica com a sociedade civil que se aburguesara. No foi ela que o elegeu. Foi, pelo
contrrio, graas ao seu carisma, que ela se salvou, por pouco, da vitria de Luiz Incio Lula da Silva, que
representara, exatamente, o que a burguesia mais temia, o aprofundamento, no controlado, dos processos
de democratizao da sociedade. SALLUM JR., Brasilio. Crise e transio poltica: da distenso
Nova Repblica. Tese (Livre-docncia). So Paulo, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo, 1995, p.157. Posteriormente, a tentativa de desmanche da constituio
econmica e da constituio social de 1988 foi vista como os vencidos esto passando a vencedores. O
Centro recupera seu iderio constitucional e f-lo prevalecer nas reformas em andamento. Fernando
Henrique Cardoso vinga-se da derrota sofrida para relator da Constituinte, e se transforma no relator da
deformao da obra do poder constituinte originrio. [...]. SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e
poder popular: estudos sobre a Constituio. So Paulo: Malheiros, 2007, p.13-14.
71
A propsito da criao do Centro, Saulo Ramos observa: Foram tempos agitados aqueles da Constituinte.
O pas levou o maior susto, quando Afonso Arinos, Senador pelo Rio de Janeiro e inegavelmente um
grande jurista, fez um discurso na Assemblia, sustentando que a Constituinte tinha liberdade absoluta para
alterar as instituies, sem nenhuma vinculao jurdica com o passado ou com o Direito Constitucional, e
que as limitaes impostas Constituinte derivada eram velharias na doutrina. Todavia, [...] Sarney
comprovou que realmente entendia dos dois assuntos: de Direito Constitucional e de poltica. Em uma
 208

O texto coordenado pela Comisso de Sistematizao, antes de passar ao

Plenrio, adquiriu um vis intervencionista e estatizante. que o bloco nacional-
populista, apesar de minoritrio, revelou maior articulao e combatividade.

Como reao a esse texto, os parlamentares de viso mais liberal organizaram

um bloco suprapartidrio que viria a ser apelidado de Centro. 72

Inicialmente, a Comisso de Sistematizao consolidou as matrias aprovadas pelas

comisses temticas. Em junho de 1987, o relator apresentou um anteprojeto, que recebeu
emendas, e ambos foram votados. O relatrio aprovado, em julho de 1987, foi denominado
Projeto de Constituio. Na seqncia, a Comisso de Sistematizao realizou mais
rodadas de trabalho, resultando, sucessivamente, o Primeiro Substitutivo da Comisso de
Sistematizao (agosto de 1987), o Segundo Substitutivo da Comisso de
Sistematizao (setembro de 1987) e o "Projeto de Constituio (A), da Comisso de
Sistematizao (novembro de 1987).

Afinal, se os progressistas, em regra, foram mais bem-sucedidos nas subcomisses e

comisses temticas, na Comisso de Sistematizao tiveram que negociar com as foras
conservadoras.

O projeto Hrcules, do Grupo dos 32,73 foi entregue ao relator-geral Bernardo Cabral
em 13 de agosto de 1987. Continha 227 artigos, acrescido dos 32 concernentes ao Ato das

semana, conseguiu mudar tudo. Provocou a criao de uma poderosa bancada de constituintes, que passou
a ser chamada de Centro, acabou com os poderes da Comisso do Senador Fernando Henrique, e
Bernardo Cabral foi defenestrado da relatoria da Constituinte. O novo relator passou a ser o engenheiro,
gelogo e Deputado Jos Lins, do Cear [...]. RAMOS, Saulo. Cdigo da vida. So Paulo: Planeta do
Brasil, 2007, p.209 e 216. Mauro Benevides (PMDB-CE) considera que crucial foi o momento em que o
grupo liderado pelo deputado Roberto Cardoso Alves e denominado Centro anunciou formalmente que se
ausentaria do processo de elaborao da Carta Magna, se no fosse processada uma reforma regimental
que teria que respeitar algumas clusulas impostas pelo bloco. Era uma forma que o bloco tinha de se
contrapor a quaisquer alternativas socializantes ou esquerdizantes que pudessem ser oferecidas naquele
momento pelos senadores e deputados constituintes. O Regimento da Constituinte tinha sido elaborado por
Fernando Henrique Cardoso. Quando houve essa imposio do Centro, Ulysses me designou para
flexibilizar o Regimento e atender, seno totalmente, mas em grande parte, proposta do Centro. Afinal,
elaboramos esse Regimento exigindo que qualquer matria somente fosse aprovada com 280 votos dos
senadores e deputados constituintes. ENTREVISTA de Mauro Benevides Agncia Senado. Disponvel
em: <http://www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos>. Acesso em: 9 out. 2008.
72
CAMPOS, Roberto, op. cit., 1994, p.1.189.
73
O Projeto Hrcules foi coordenado pelo senador Jos Richa (PMDB-PR). Observa Jos Gomes da Silva:
[...] Grupos como o dos 32, capitaneado pelo senador Jos Richa (PMDB/PR), articularam o chamado
Projeto Hrcules, uma tentativa de compor progressistas (sobretudo os do PMDB) com correntes menos
conservadoras dos outros partidos. Da mesma forma atuaram ativamente, nesse estgio, os nmeros
lobbies que se movimentavam na ANC, seja de entidades de classe, de grupos empresariais ou
despachantes avulsos monitorando interesses muito especiais. Pelo seu prestgio e pelos desdobramentos
polticos que acarretou, preciso mencionar a ingerncia militar [...]. SILVA, Jos Gomes. Buraco
negro: reforma agrria na Constituinte de 1987/88. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989, p.131. A respeito do
Grupo dos 32 e do Grupo do Consenso, diz Adriano Pilatti: Tendo como figuras mais proeminentes Jos
Richa (PMDB), Virglio Tvora (PDS), Adolfo de Oliveira (PL) e Sandra Cavalcanti (PFL), o Grupo dos
 209

Disposies Transitrias. Inovava em relao ao projeto da Comisso de Sistematizao,

contendo as seguintes inovaes:

- definia como empresa brasileira de capital estrangeiro a pessoa jurdica, com

sede e direo no Brasil, que no atendesse aos requisitos da definio de
empresa nacional;

- no tocante aos monoplios da Unio, acrescentava o reprocessamento dos

minerais nucleares, e eliminava a possibilidade de contratos de risco com
empresas privadas para a prospeco e explorao de petrleo e gs natural;

- na definio da funo social da propriedade rural, estabelecia o requisito de

efetivo aproveitamento racional, eliminando a possibilidade, constante do
Projeto da Comisso, de o requisito ser satisfeito se o imvel estivesse em curso
de ser racionalmente aproveitado;

- a indenizao em ttulos, paga pela desapropriao, perdia a garantia de

correo monetria e o acrscimo de juros legais, previstos pelo Projeto da
Comisso;

- caberia lei definir a aceitao dos ttulos da dvida agrria, o que, segundo o
texto do Projeto da Comisso, seria garantido diretamente pela constituio;

- no tocante s concesses de rdio e TV, somente a outorga destas seria

necessariamente submetida ao Congresso, mas poderia haver a aprovao por
decurso de prazo, caso o Congresso no se manifestasse tempestivamente;

- quanto s renovaes de concesses e ao exame das concesses em curso, o

Congresso poderia examinar o ato, sempre que julgar conveniente.

- o Conselho Nacional de Comunicao teria composio paritria de

representantes do Legislativo e do Executivo;

- o texto garantia o prazo certo para as concesses: dez anos para emissoras de
rdio e quinze anos para as de TV, sendo que o cancelamento poderia ser
suspenso e revisto pelo Judicirio.74

Em 26 de agosto, o relator deu luz o primeiro Substitutivo, com 305 artigos e

outros 69 de Disposies Transitrias, denominando-o Projeto Cabral 1. Em relao
constituio econmica, o novo texto, no que concerne ao Anteprojeto e ao Projeto de
Constituio, mantinha: - a explorao privada dos servios de telecomunicaes; - a

32 reunia os autodefinidos moderados do PMDB e modernos dos partidos conservadores com o propsito
expresso de encontrar solues de consenso para os temas polmicos, alem da bvia inteno de partilhar
influncia com os lderes partidrios, o relator e seu auxiliares. Com as mesmas motivaes e integrado por
progressistas do PMDB, modernos do PFL e membros dos partidos de esquerda, articulara-se tambm a
Comisso Interpartidria ou Grupo do Consenso, cuja porta-voz mais constante era o progressista
Euclides Scalco (PMDB), secundado por Lcio Alcntara. Ambos os grupos preparavam propostas
alternativas e, s vsperas do trmino do prazo para emendas ao Projeto, reuniram-se seguidamente em
conjunto. PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987-1988: progressistas, conservadores, ordem
econmica e regras do jogo. Rio de Janeiro: PUC Rio; Lmen Jris, 2008, p.157.
74
Utilizo-me, em relao ao Projeto Hrcules e aos subseqentes, em transcrio abaixo, da sistematizao
procedida por PILATTI, Adriano, op. cit., 2008, captulos 5 e 7.
 210

definio do mercado interno como patrimnio nacional; - a definio de empresa nacional

tecnolgica.

Mas, o Projeto Cabral 1 modificava substancialmente, quer por influncia do Projeto

Hrcules, que por influncia do Grupo do Consenso, 75 alm de remeter muitos temas
polmicos para legislao infraconstitucional espinhosos para o legislador ordinrio:

- restringia a brasileiros a titularidade das empresas de capital nacional e

incorporava o conceito de empresa brasileira de capital estrangeiro;

- eliminava a preferncia no acesso a crditos pblicos subvencionados em favor

das empresas nacionais e a exigncia de igualdade de condies para o
tratamento preferencial na aquisio de bens e servios pelo Poder Pblico;

- ampliava a reserva, em favor das empresas nacionais, de todo aproveitamento

de potenciais de energia hidrulica (com exceo dos de capacidade reduzida),
bem como para toda pesquisa e lavra de minerais;

- inclua no monoplio da Unio a importao e a exportao de petrleo e gases,

bem como o reprocessamento de minrios nucleares e a proibio de contratos
de risco;

- condicionava o direito de propriedade rural, e no apenas o uso desta, ao

cumprimento de funo social, mas deixava para a lei a definio dos requisitos;

- poderia ser desapropriada toda propriedade que no cumprisse sua funo

social, e no apenas a improdutiva;

- eliminava a incidncia de juros legais sobre os ttulos indenizatrios das

desapropriaes, mas mantinha a correo monetria, passando ao legislador
ordinrio a deciso sobre a utilizao desses ttulos;

- somente as benfeitorias teis e necessrias seriam indenizadas em dinheiro,

excludas as chamadas volupturias (piscinas, quadras esportivas, obras
sunturias, etc.);

- garantia a presena do proprietrio, ou perito deste, na vistoria que precederia a

desapropriao;

- previa a concesso judicial imediata da imisso da posse do imvel em favor da

Unio, ou no mximo em noventa dias, caos o juiz no o fizesse;

- mesmo se o juiz entendesse que a propriedade cumpria sua funo social, a

desapropriao seria mantida, mas o pagamento de todo valor da indenizao
teria que ser feito em dinheiro;

- no tocante s concesses de rdio e TV, o texto do Hrcules era quase

totalmente incorporado, com pequenas alteraes. 76

75
Sobre o Grupo do Consenso, ver nota 63.
76
Ver nota 73.
 211

Em 18 de setembro, o relator apresentou o 2 Substitutivo, ou Cabral 2, com 264

artigos e outros 72 de Disposies Transitrias. O texto manteve do Cabral 1 os direitos
trabalhistas, a possibilidade de explorao privada dos servios de telecomunicao, o
Cabral 2 apresentava tambm as seguintes diferenas relevantes em relao ao Cabral 1:

- restabelecia a definio de empresa nacional do Projeto, eliminando a restrio

de sua titularidade a brasileiros e estendendo-a s pessoas fsicas em geral;

- proibia o legislador ordinrio de estabelecer qualquer outra discriminao entre

empresas em razo da nacionalidade de origem do capital, alm das previstas
pelo constituinte para fortalecer o capital nacional e melhorar suas condies de
competitividade;

- estabelecia que as reas prioritrias para reforma agrria seriam fixadas em

decreto do Poder Executivo;

- em vez de correo monetria, previa clusula de preservao do valor real dos

ttulos indenizatrios das desapropriaes;

- no mais definia o mercado interno como parte integrante do patrimnio

nacional, e voltava a exigir igualdade de condies para a aquisio preferencial
de bens e servios tecnolgicos de empresas nacionais;

- restringia a exigncia de controle tecnolgico para a definio de empresas

nacionais aos setores nos quais a tecnologia de ponte fosse fator determinante de
produo;

- restabelecia a exigncia de apreciao necessria pelo Congresso Nacional dos

atos de outorga e de renovao de concesso de rdio e TV, mas em regime de
urgncia;

- exigia que a no renovao de concesso fosse aprovada pela maioria absoluta

do Congresso Nacional.77

Como observa Jos Gomes da Silva,

A gestao do Cabral 2 foi marcada por intensas negociaes, presses de toda

origem e pelo aparecimento de blocos estruturados de constituintes defendendo
posies definidas. Este ltimo fato mostra a importncia que esta etapa adquiriu
na dinmica do processo constituinte. Para a opinio pblica, a movimentao
que o Cabral 2 ocasionou chegou a dar a impresso de que qualquer deciso

77
Para a construo deste tpico, vali-me do estado-da-arte dos estudos poltico-constitucionais. Alm de
PILATTI, Adriano, op. cit., 2008, vali-me tambm das contribuies de SILVA, Jos Gomes. Buraco
negro: reforma agrria na Constituinte de 1987/88. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989; SOUZA, Celina, op.
cit., 2001; SOUZA, Celina. Constitutional engineering in Brazil: the politics of federalism and
decentralization. London; Macmillan Press, 1997; PILATTI, Adriano, op. cit., 2008; BALTAR, Ronaldo,
op. cit., 1996; SOUZA, Mrcia Teixeira de. O processo decisrio na Constituio de 1988: prticas
institucionais. Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, n.58, p.37-59, 2003; FEITOSA,
Raymundo Juliano. Finanas pblicas e tributao na Constituinte: 1987/1988. Rio de Janeiro: Amrica
Jurdica, 2003.
 212

nesse nvel estava selando os destinos da proposio, tal o empenho que foi
colocado a esta altura dos debates. [...] 78

A votao dos textos-base dos Ttulos VII e VIII ocorreu em 28 de outubro. Neste
dia foram votados os textos-base de todos os Ttulos ainda no votados (IV a IX),
ressalvados os destaques. Semelhantemente s votaes dos outros Ttulos do Projeto
Cabral 2, a aprovao dos textos-base do Ttulo VII se deu por unanimidade (72 votos) e
do Ttulo VIII por 72 a 2. As divergncias eram deixadas para as votaes dos destaques.
Decidido o Ttulo VII, em 28 de outubro, e em 9 de novembro iniciada a votao dos
destaques, durante oito meses de 27 de janeiro a 22 de setembro de 1988, transcorreu a
fase derradeira do esforo constituinte.

Nesse lapso, que se inicia com as votaes em Plenrio e se conclui com a votao
do Projeto de Constituio (D), o Centro apresentou o seu manifesto, conseguindo, em
seguida, derrubar o RIANC e mold-lo aos seus, tudo com o objetivo derrubar o Projeto da
Comisso de Sistematizao. Em relao constituio econmica, apresentou
substitutivos que, em suma, propunham:

- designao de empresa brasileira para as constitudas pelas leis brasileiras,

com sede e administrao no pas, a elas assegurado tratamento preferencial nos
fornecimentos ao Poder Pblico;

- designao de empresa brasileira de capital nacional para aquelas cujo controle

social de capital votante estivesse, diretamente ou indiretamente, sob a
titularidade de pessoas fsicas domiciliadas no pas ou do Poder Pblico;

- exigncia de lei complementar para conceder s empresas brasileiras de capital

nacional tratamento diferenciado consistente apenas em proteo e benefcios
especiais temporrios para desenvolver atividades estratgicas para a defesa
nacional ou imprescindveis ao desenvolvimento tecnolgico;

- explorao privativa de energia hidrulica e minerais, por brasileiros e

empresas brasileiras de capital nacional, apenas nas faixas de fronteira e nas
terras indgenas;

- embora mantivesse em linhas gerais os monoplios da Unio sobre petrleo,

hidrocarbonetos fluidos e minrios nucleares, exclua desses monoplios o gs
natural, a distribuio de petrleo e derivados e a proibio dos contratos de
risco;

- subordinao apenas ao uso da propriedade rural ao cumprimento, nos termos

da lei, da funo social, caracterizada pelo aproveitamento adequado, pela
explorao de modo a preservar o meio ambiente e favorecer o bem-estar do
proprietrio e dos trabalhadores e pela observncia das disposies gerais que
regulam as relaes de trabalho - desaparecia a exigncia de cumprimento
simultneo dos requisitos;

78
SILVA, Jos Gomes, op. cit., 1989, p.131.
 213

- exigncia de prvia aprovao do plano e do oramento do assentamento pela

autoridade competente para que as desapropriaes pudessem ser realizadas,
bem como reintroduo da exigncia de processo administrativo, com vistoria do
imvel na presena do proprietrio ou de representante;

- manuteno das indenizaes em ttulos da dvida agrria com clusula de

preservao do valor real, resgatveis em at vinte anos a partir do segundo, cuja
utilizao seria definida em lei;

- indenizao de todas as benfeitorias em dinheiro;

- impossibilidade de desapropriao no s de pequenos e mdios imveis rurais,

desde que os proprietrios no possussem outro, mas tambm das propriedades
produtivas;

- manuteno do procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o

processo judicial de desapropriao, fixado em lei complementar;

- supresso dos contedos sobre controle tecnolgico nacional, sobre mercado

interno, sobre tratamento diferenciado para concesso de incentivo, compras e
acesso ao mercado interno no setor de tecnologia;

- manuteno de competncia do Executivo para outorga e renovao de

concesses de emissoras de rdio e TV;

- manuteno da exigncia de maioria absoluta para o Congresso decidir sobre a

no renovao de concesses;

- manuteno do prazo de 10 anos para concesso de emissoras de rdio e 15

anos para as de TV;

- manuteno de exigncia de deciso judicial para o cancelamento das

concesses;

- manuteno da instituio, pelo Congresso, de um Conselho Nacional de

Comunicao, como seu rgo auxiliar nessas questes, composto paritariamente
por membros do Legislativo e do Executivo;

- possibilidade de explorao privada dos servios de telecomunicaes.79

A dinmica do Congresso Constituinte trouxe, em seguida, sucessivas derrotas para

o Centro j no primeiro turno das votaes em Plenrio. No segundo turno, as derrotas se
repetiram, com a aprovao da constituio econmica vigente no Brasil, nas suas linhas
gerais, at o momento.

79
Ver nota 73.
6 ESTADO DE BEM-ESTAR, DESENVOLVIMENTO E
DIREITOS SOCIAIS

[...] la relacin entre el Estado y la sociedad civil

constituir el ms importante problema, tanto en lo
terico como en lo prctico, de la poltica del
Occidente. []
Hermann Heller

6.1 Introduo

Este captulo analisa a instituio de um Estado Democrtico e Social de Direito,

estabelecido na constituio dirigente oriunda do processo constituinte de 1987/1988. A
articulao entre Estado democrtico, desenvolvimento econmico e direitos sociais, busca
pelos constituintes, logrou, ao revs do que dizem os seus inimigos, a promulgao da
melhor das Constituies brasileiras de todas as nossas pocas constitucionais, como
disse Paulo Bonavides.1

De fato, contraditoriamente, a constituio econmica contida no texto

constitucional de 1988 , de um lado, motivao maior para a crtica, e do outro, se assiste
sua durabilidade, apesar das ameaas constantes.

6.2 Economia, mercado, propriedade e constituio

Expulso da Frana por uma ordem de deportao expedida por Guizot, diz Karl Marx
que, em Bruxelas, teve de continuar os seus estudos de economia poltica iniciados em
Paris. O resultado geral a que chegou e que, uma vez obtido, serviu de fio condutor aos
seus estudos pode assim se resumir: na produo social da sua vida, os homens contraem
relaes determinadas necessrias e independentes da sua vontade, que correspondem a
uma determinada fase de desenvolvimento das suas foras produtivas materiais. Ademais,

1
BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia participativa. So Paulo: Malheiros, 2001,
p.204.
 215

o conjunto dessas relaes de produo forma a estrutura econmica da sociedade, a base

real sobre a qual se levanta a superestrutura jurdica e poltica, com o modo de produo
da vida material condicionando o processo da vida social, poltica e espiritual em geral.
Assim que as formas de Estado no podem ser compreendidas por si mesmas nem pela
chamada evoluo do esprito humano, mas se baseiam, pelo contrrio, nas condies
materiais de vida cujo conjunto Hegel resume, seguindo o precedente dos ingleses e
franceses do sculo XVIII, sob o nome de sociedade civil, e que a anatomia da sociedade
civil precisa ser procurada na economia poltica. 2

No exclusivamente, mas nomeadamente, de Marx para c, as inter-relaes entre o

substrato econmico da sociedade e a superestrutura jurdico-poltica tm sido objeto de
acirradas pelejas doutrinrias, com os contendores se dividindo entre os que vem no
jurdico-poltico mero reflexo da vida econmica e outros que apregoam a total
autonomia de um e outro, para no falar das mltiplas tomadas de posio que se situam no
continuum economia e direito, mercado e Estado, racionalidade econmica e racionalidade
jurdico-poltica.

Decerto, a sociedade que se forma nos escombros da derrocada feudal, com a sua
formao econmica, o seu aparato jurdico-racional e o seu Estado (nacional), tem, entre
as novidades, a predisposio para o lucro, a veleidade da soberania contratual 3 e o
individualismo privatista, que adquirem uma racionalidade nunca vista. Afinal, segundo
Max Weber, o impulso para o ganho, a nsia do lucro, no est exclusivamente
jungido ao capitalismo. 4 De fato, o que caracteriza a ao econmica capitalista se
basear na expectativa de lucro atravs da utilizao das oportunidades de troca, isto , nas
possibilidades (formalmente) pacficas de lucro.5 De fato, a busca do lucro j existia entre
os povos antigos e medievos, mas na modernidade que se aprestam os instrumentos para

2
MARX, Karl. Prefcio Contribuio Crtica da Economia Poltica. In: _____; ENGELS, Friedrich.
Obras escolhidas. So Paulo: Alfa-mega, [s/d.], v.1. p.301.
3
Como observa Eros Roberto Grau, o princpio da liberdade de contratar instrumental do princpio da
propriedade privada dos bens de produo. A atuao do Estado sobre o domnio econmico, por isso
mesmo, impacta de modo extremamente sensvel sobre o regime jurdico dos contratos. GRAU, Eros
Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p.94.
4
O impulso para o ganho, a nsia do lucro, de lucro monetrio, de lucro monetrio o mais alto possvel,
no tem nada a ver com o capitalismo. Esse impulso existiu e existe entre garons, mdicos, cocheiros,
artistas, prostitutas, funcionrios corruptos, soldados, ladres, cruzados, jogadores e mendigos ou seja em
toda espcie e condies de pessoas, em todas as pocas de todos os pases da terra, onde quer que, de
alguma forma, se apresentou, ou se apresenta, uma possibilidade objetiva para isso. WEBER, Max. A
tica protestante e o esprito do capitalismo. 4. ed. So Paulo: Pioneira, 1985, p.4.
5
Ibid., 1985, p.5.
 216

torn-lo a base da nova sociedade, que, nas suas marchas e contramarchas, passa a ser uma
sociedade de mercado.

Evidentemente, as misrias do economicismo devem ser esconjuradas, mas no deixa

de ter alguma razo o ponto de vista de que mais do que autnomos os compartimentos
sociais so mesmo interdependentes e, no mnimo, exercem uns sobre os outros efeitos
reflexos.

6.2.1 O mercado como instituio jurdica

Que o mercado uma instituio jurdica, parece no haver dvida. 6 Como

instituio social deita razes na historicidade e na formao das estruturas de poder que
acompanham a emergncia e a evoluo da sociedade capitalista. Assim, o mercado no
uma instituio espontnea, natural no um locus naturalis mas uma instituio que
nasce graas a determinadas reformas institucionais, operando com fundamento em normas
jurdicas que o regulam, o limitam, o conformam; um locus artificialis, segundo Natalino
Irti. 7 E visa a atingir ordem, com a conseqente regularidade, previsibilidade,
calculabilidade de comportamentos, que dependem, em grande medida, de normas
jurdicas gerais, impessoais, uniformes, integradas nacionalmente (e qui
internacionalmente) num territrio. Como afirma Eros Roberto Grau: [...] O mercado
apenas resiste s contradies do capitalismo na medida em que ordenado e conformado

6
De modo geral, apesar de o vocbulo mercado estar generalizada na ao dialgica mesmo de pessoas
comuns, h mal-estar quer no mbito da cincia econmica, quer no nos arraiais do Direito em relao a
esse desconhecido. J se observou que curioso que a literatura de economia e histria econmica
contenha to pouca discusso sobre a instituio central em que se fundamenta a economia neoclssica - o
mercado. NORTH, Douglass. Markets and other allocation systems in History: the challenge of Karl
Polanyi. Journal of European Economic History, Roma, n.6, p.710, 1977. De igual modo, Ronald
Coase d conta de que, embora os economistas reivindiquem estudar o mercado, na teoria econmica
moderna o prprio mercado tem um papel ainda mais sombra que a firma, pois, de modo geral, os
economistas contemporneos interessam-se apenas pela determinao dos preos de mercado, mas a
discusso sobre a praa de mercado (market place) desapareceu inteiramente. Assim, o mercado como
fato histrico e localizado geograficamente, composto por entidades vivas, encarnadas, em suma, como
instituio - no apenas como mecanismo geral de coordenao -, tende permanentemente a ser ofuscado.
Quando os economistas falam de estrutura de mercado, isso no tem nada a ver com o mercado como
instituio, mas se refere a coisas como o nmero de firmas, a diferenciao de produtos [...] sendo a
influncia das instituies sociais, que facilitam as trocas, completamente ignorada, refora o mesmo
Ronald Coase. COASE, Ronald. The firm, the market and the law. Chicago: Chicago University Press,
1988, p.7-8. Por seu turno, Maria Rosaria Ferrarese aduz, quando trata de il mercato ed i suoi significati,
que, pi usati dagli economisti, todavia, com exceo de Karl Polanyi, non corrisponde uma parallela
attenzioni tributata nella letteratura a tale concetto. FERRARESE, Maria Rosaria. Diritto e mercato.
Torino: G. Giappiachelli, 1992, p.17.
7
Ver IRTI, Natalino. Lordine giuridico del mercato. 4. ed. Roma/Bari: Laterza, 2001.
 217

pela mo visvel do Estado, instrumentada por um direito por ele posto, comprometido
com a preservao dos mercados, a servio da fluncia da circulao mercantil.8

Resumindo a complexa interao entre o jurdico e o econmico, entre o Estado

e o mercado, evidentemente com o Estado regulando o mercado, pode-se dizer: 1. a
sociedade capitalista essencialmente jurdica e nela o direito atua como mediao
especfica e necessria das relaes de produo que lhes so prprias; 2. tais relaes de
produo no poderiam estabelecer-se nem poderiam reproduzir-se sem a forma de direito
positivo, direito posto pelo Estado; tal direito posto pelo Estado surge para disciplinar os
mercados.9

Afinal, Thomas Hobbes j observava que os indivduos, antes de constituda a

sociedade e o Estado, viviam num estado de natureza, estabelecendo verdadeira guerra
que de todos os homens contra todos e partilhando nenhum prazer na companhia dos
outros. Mas, por meio de um contrato social, afastaram o medo e perigo da morte
violenta.10 Assim, fora dele (do Estado) ningum tem assegurado o fruto dos seus
labores; nele, todos o tm garantido. Finalmente: fora dele, assistimos ao domnio das
paixes, da guerra, do medo, da misria, da imundcie, da solido, da barbrie, da
ignorncia, da crueldade; nele, ao domnio da razo, da paz, da segurana, das riquezas, da
decncia, da sociedade, da elegncia, das cincias e a benevolncia. 11 Sem o Estado, a
vida do homem solitria, srdida, embrutecida e curta.12

De modo geral, podem-se descrever os atores econmicos em termos de bounded

rationality e oportunismo, mas no dotados de uma lgica superior que tudo v e tudo
preside. Nas palavras de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, seria uma insanidade, no
mundo moderno e complexo, tentar substituir os preceitos e a fora da lei pela presuno
de virtude auto-alegada por qualquer grupo social ou, pior ainda, por aqueles que ocupam
circunstancialmente o poder.13 Tambm Karl Polanyi j alertara que, se se deixasse a

8
GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005, p.505. Paula Forgioni, por sua vez, enfatiza que ao direito compete
preservar o mercado (i.e., a fluncia das relaes econmicas), viabilizando o jogo mediante um sistema
que procura levar ao respeito de suas regras. FORGIONI, Paula A. Contrato de distribuio. So Paulo:
RT, 2005, p.207.
9
GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005.
10
HOBBES, Thomas. Leviathan. London: Penguin Classics, 1985.
11
HOBBES, Thomas. Do cidado. So Paulo: Martins, 1992, p.178.
12
HOBBES, Thomas, op. cit., 1985, p.186.
13
BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mello. Ensaios sobre o capitalismo no sculo XX. So Paulo: Unesp;
Campinas: Unicamp, 2004, p.138.
 218

economia de mercado desenvolver-se de acordo com as suas prprias leis, ela criaria
grandes e permanentes males. 14

Ademais, no se pode olvidar que T. H. Marshall, no seu ensaio clssico, j

acentuava a existncia, no interior mesmo das democracias modernas, de uma tenso
permanente uma guerra - entre o princpio da igualdade implcito no conceito de
cidadania e a desigualdade inerente ao sistema capitalista e sociedade de classes. 15 At
para que o mercado subsista, cumpre levar em considerao que tal sobrevivncia depende
de uma racionalidade que no seja a da singela lucratividade, a da simples maximizao de
lucros, a qualquer custo.

6.2.2 Constituio econmica16 e autonomia do Estado

Uma das caractersticas do desenvolvimento do Estado capitalista na Europa

Ocidental e nos Estados Unidos, principalmente aps a Segunda Guerra, foi a autonomia
na implantao de projetos polticos, autonomia tal que influenciou o percurso das
mudanas sociais. 17

No que diz respeito conformao do Estado latino-americano, de suma

importncia ressaltar que as relaes sociais, econmicas e polticas peculiares em que est
envolvido do lugar a experincias estatais tambm peculiares concernentes sua
autonomia. 18 Sobretudo nos pases de capitalismo mais avanado, o Estado alcanou um

14
POLANYI, Karl. A grande transformao: as origens da nossa poca. 5. ed. Rio de Janeiro: Campus,
2000, p.161. A produo a interao do homem e da natureza. Se este processo se organizar atravs de
um mecanismo auto-regulador de permuta e troca, ento o homem e a natureza tm que ingressar na sua
rbita, tm que se sujeitar oferta e procura, isto , eles passam a ser manuseados como mercadorias,
como bens produzidos para venda. Ibid., 2000, p.162.
15
Ver MARSHALL, T. H. Citizenship and social class and other essays. Cambridge: Cambridge
University Press, 1950.
16
Ver, entre outros, MOREIRA, Vital. Economia e constituio: para o conceito de constituio econmica.
2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1979; BEARD, Charles Austin. An economic interpretation of the
Constitution of the United States. Mineolo New York: Dover Publications, 2004; BERCOVICI,
Gilberto. Estado de exceo econmico e a periferia do capitalismo. Separata do Boletim de Cincias
Econmicas, Coimbra, n.XVLII, 2004; e BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e
desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005;
COMPARATO, Fbio Konder. O indispensvel direito econmico. Revista dos Tribunais, So Paulo,
n.353, p.14-26, 1965; GRAU, Eros Roberto, op. cit. 2005; TOJAL, Sebastio Botto de Barros.
Constituio dirigente de 1988 e o direito sade. In: MORAES, Alexandre de (Coord.). Os 10 anos da
Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999, p.33-44; SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria
da constituio econmica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.
17
Ver ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. In: SADER, Emir: GENTILI, Pablo (Org.). Ps-
neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. So Paulo: Paz e Terra, 1995, p.9-23
18
Como observa John Sudarsky, tratando da Colmbia, la discusin sobre la relacin entre el Estado y la
sociedad ha girado en torno de la autonoma de la accin del primero en lo que se refiere a la relacin
 219

papel desenvolvimentista, embora sempre muito distante do envolvimento social e do grau

de autonomia logrado nos pases desenvolvidos. Na verdade, o welfare state, no dizer de
David Marquand, razoavelmente a maior realizao da civilizao europia neste
sculo,19 ficou circunscrito, de algum modo, aos pases do Noroeste do mundo e a mais
um ou outro pas fora de tal quadrante.

No Brasil, em particular, a emergncia do autoritarismo-burocrtico, em 1964,

acarretou a runa do Estado populista, com a sua veleidade desenvolvimentista, dando
lugar, ento, busca da integrao no sistema de capitalismo transnacionalizado, com a
derrocada dos mecanismos de integrao social que, bem ou mal, estavam em curso. 20

6.3 A ordem econmica nas constituies brasileiras

Alguma normatizao a respeito do que se denominaria depois, com variaes, de

ordem econmica e social est presente no Brasil desde a primeira constituio (ver
projeto da Assemblia de 1823),21 que estatuiu a inviolabilidade dos Direitos Civis, e
Polticos dos Cidados Brasileiros, tendo por base a liberdade, a segurana individual, e
a propriedade, garantida pela Constituio do Imprio, pela maneira seguinte, entre
outros direitos e garantias: Nenhum gnero de trabalho, de cultura, indstria, ou comrcio

entre clases y sobre cmo el Estado es o no instrumento de hegemona de las clases dominantes, ya sean
capitalistas o burocrticas. Sin embargo, en el caso latinoamericano, aunque estas discusiones se han
replicado, se han introducido algunos temas adicionales relacionados con la forma particular que esta
dominacin ha tomado, en buena medida herencia de la forma inicial de conquista y dominacin espaola
durante la Colonia (Wiarda, 1974). Para el caso que nos atae, el colombiano, la literatura en general ha
resaltado la naturaleza bloqueada en el acceso al centro que ha mantenido una lite, catalogando el
rgimen poltico como oligrquico [...], neopatrimonial [...] y an consociacional [...]; ya la sociedad
como clientelista. SUDARSKY, John. El eslabonamiento entre el estado y la sociedad en la perspectiva
de la nueva constitucin colombiana. Perfiles Latinoamericanos, Mxico-DF, n.1, p.85-131, 1991.
19
MARQUAND, David. Reinventando o federalismo: a Europa e a esquerda. In: MILIBAND, David (Org.).
Reinventando a esquerda. So Paulo: Editora da Unesp, 1997, p.275.
20
Entre outras, duas compreenses, contrrias reciprocamente, da autonomia do Estado brasileiro sob o
populismo, merecem destaque. Para uma, depois de 1930, [...] estabelece-se uma soluo de compromisso
de novo tipo, em que nenhum dos grupos participantes do poder (direta ou indiretamente) pode oferecer as
bases da legitimidade do Estado: as classes mdias, porque no possuem autonomia poltica frente aos
interesses tradicionais em geral, os interesses cafeeiros porque foram deslocados do poder poltico sob o
peso da crise econmica, os setores menos vinculados exportao, porque no se encontram vinculados
aos centros bsicos da economia. Em nenhum desses casos, os interesses sociais e econmicos particulares,
podem servir de base para a expresso poltica dos interesses gerais. WEFFORT, Francisco Corra. O
populismo na poltica brasileira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 50. Para a outra, [...] este Estado
pautou sua atuao no como rbitro e mediador entre as fraes dominantes, porm, mais que isso, imps,
ao aproveitar-se das fissuras existentes entre as fraes dominantes, um projeto que se dirigiu para a
constituio de um ncleo industrializante fundamental e que, neste processo, ultrapassou inclusive aos
interesses imediatos das classes dominantes agrrias e mesmo da burguesia industrial, formulando um
projeto que garantia e preservava a expanso capitalista no Brasil. ANTUNES, Ricardo. Classe operria,
sindicatos e partido no Brasil. So Paulo: Global, 1982, p.70.
21
RODRIGUES, Jos Honrio. A Assemblia Constituinte de 1823. Petrpolis: Vozes, 1974.
 220

pode ser proibido, uma vez que no se oponha aos costumes pblicos, segurana, e sade
dos Cidados (art. 179, XXIV). 22

Por sua vez, a Constituio de 1891 comportou vrios dispositivos que tratavam da
propriedade, da indstria, do comrcio, do transporte, das finanas e, inclusive, do
desenvolvimento das letras, artes e cincias, bem como a imigrao, a agricultura, a
indstria e comrcio.

Em primeiro lugar, assegurou a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a

inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e
propriedade, considerando que o direito de propriedade mantm-se em toda a sua
plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante
indenizao prvia e que as minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as
limitaes que forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria
(art. 72, caput e 17).

Ademais, tratou do direito da Unio e dos Estados de legislarem sobre a viao

frrea e navegao interior, a ser regulado por lei federal, restringindo a navegao de
cabotagem a navios nacionais (art. 13, caput e par. n.).

Entre as competncias exclusivas da Unio, estava a de decretar direitos de entrada,

sada e estadia de navios, sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias nacionais,
bem como s estrangeiras que j tenham pago impostos de importao, competindo-lhe,
privativamente, a a instituio de bancos emissores (art. 7, 2, e 1, 1)

Em relao ao Congresso Nacional, como competncia privativa, cabia-lhe regular o

comrcio internacional, bem como o dos Estados entre si e com o Distrito Federal,
incumbindo-lhe, tambm, mas no privativamente, animar no Pas o desenvolvimento
das letras, artes e cincias, bem como a imigrao, a agricultura, a indstria e comrcio,
sem privilgios que tolham a ao dos Governos locais (art. 34, 5, e art. 35, caput e 2).

A matria voltou, agora com pompa e circunstncia, no constitucionalismo dos anos

30. Na esteira das inovaes trazidas pelas Constituies do Mxico (1917), 23 Alemanha

22
BRASIL. Constituio (1824). Constituio Poltica do Imprio do Brasil. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
23
A Constituio de 1917 inaugura nova tendncia no Direito Constitucional, realizando um turning point no
entendimento acerca da propriedade, que passa a ter em vista a idia-fora da justia social. Dois anos
depois, a Constituio de Weimar, reconhecendo os deveres que lhe so concernentes, estatuiu que a
 221

(1919) e Espanha (1931), o constituinte brasileiro de 1933/1934 inseriu no texto

constitucional, no atinente ordem econmica, a necessidade da sua valorao a partir dos
princpios da Justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos
existncia digna. Por conseguinte, dentro desses limites, garantida a liberdade
econmica,24 positivando-se o comando segundo o qual os Poderes Pblicos verificaro,
periodicamente, o padro de vida nas vrias regies do Pas (art. 115). 25

propriedade obriga e que seu uso constituir, tambm, um servio para o bem comum (art. 153, in fine).
Todavia, persistem reservas, ainda nos dias de hoje, em relao Constituio do Mxico de 1917, que,
embora de repercusso reduzida, foi a pioneira no trato da questo. Manoel Gonalves Ferreira Filho aduz
que, h quem conteste essa primazia (da Constituio de Weimar), apontando a anterioridade da
Constituio mexicana de 1917. Este documento, sem dvida, antecipa-se no reconhecimento de direitos
sociais, como educao (art. 3), na previso de uma reforma da estrutura agrria (art. 27) etc. Todavia,
nela inexiste sequer um esboo de tratamento sistemtico da atividade econmica. FERREIRA FILHO,
Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.4. Recentemente,
Gilmar Ferreira Mendes et al. tambm aduzem: necessrio ressaltar e pr em relevo a questo do
Princpio da funo social da propriedade que veio a ser apresentado, pela primeira vez, na Constituio
Federal do Brasil de 1934 como sendo uma nova tendncia a respeito da atividade econmica e social [...].
Na verdade, a primeira constituio a apresentar um bloco sobre esse assunto foi a Constituio alem de
Weimar (1919) e veio a ser imitada por algumas Constituies, como a nossa de 1934. MENDES, Gilmar
Ferreira et al. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p.1.290.
24
Entre outros limites liberdade econmica, configuravam-se:
Art. 131 - vedada a propriedade de empresas jornalsticas, polticas ou noticiosas a sociedades annimas
por aes ao portador e a estrangeiros. Estes e as pessoas jurdicas no podem ser acionistas das sociedades
annimas proprietrias de tais empresas. A responsabilidade principal e de orientao intelectual ou
administrativa da imprensa poltica ou noticiosa s por brasileiros natos pode ser exercida. A lei orgnica
de imprensa estabelecer regras relativas ao trabalho dos redatores, operrios e demais empregados,
assegurando-lhes estabilidade, frias e aposentadoria.
Art. 132 - Os proprietrios, armadores e comandantes de navios nacionais, bem como os tripulantes na
proporo de dois teros pelo menos, devem ser brasileiros natos, reservando-se tambm a estes a
praticagem das barras, portos, rios e lagos.
Art. 133 - Excetuados quantos exeram legitimamente profisses liberais na data da Constituio, e os
casos de reciprocidade internacional admitidos em lei, somente podero exerc-las os brasileiros natos e os
naturalizados que tenham prestado servio militar ao Brasil; no sendo permitido, exceto, aos brasileiros
natos, a revalidao de diplomas profissionais expedidos por institutos estrangeiros de ensino.
Art. 135 - A lei determinar a percentagem de empregados brasileiros que devam ser mantidos
obrigatoriamente nos servios pblicos dados em concesso, e nos estabelecimentos de determinados
ramos de comrcio e indstria.
Art. 136 - As empresas concessionrias ou os contratantes, sob qualquer ttulo, de servios pblicos
federais, estaduais ou municipais, devero:
a) constituir as suas administraes com maioria de diretores brasileiros, residentes no Brasil, ou delegar
poderes de gerncia exclusivamente a brasileiros;
b) conferir, quando estrangeiros, poderes de representao a brasileiros em maioria, com faculdade de
substabelecimento exclusivamente a nacionais.
Art 137 - A lei federal regular a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por
concesso, ou delegao, para que, no interesse coletivo, os lucros dos concessionrios, ou delegados, no
excedam a justa retribuio do capital, que lhes permita atender normalmente s necessidades pblicas de
expanso e melhoramento desses servios. BRASIL. Constituio (1937). Constituio dos Estados
Unidos do Brasil. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.
25
Ibid., 2008. Se a necessidade de proteo do economicamente fraco, por intermdio do Estado, ganhou
terreno com o constitucionalismo do sculo XX, observe-se que, j na primeira metade do sculo XIX, a
Revoluo Francesa de 1848 e sua Constituio reconheceram efetivamente o primeiro dos 'direitos
econmicos e sociais': o direito ao trabalho, impondo ao Estado a obrigao de dar meios ao desempregado
de ganhar o seu po", e que a afirmao in abstracto desse direito [...] j se encontrava na Declarao
jacobina de 1793. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 34. ed. So
 222

Tirante a de 1988, a problemtica da ordem econmica foi mais detalhadamente

posta na Constituio outorgada que inaugurou o Estado Novo, em 1937. Embora
considere que, na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno
do indivduo, [...] funda-se a riqueza e a prosperidade nacional, o texto constitucional
restringia tal iniciativa individual e tal poder de criao, de organizao e de inveno do
indivduo aos limites do bem pblico. Em contrapartida, prescrevia a interveno do
Estado no domnio econmico, legitimando-a para suprir as deficincias da iniciativa
individual e coordenar os fatores da produo, de maneira a evitar ou resolver os seus
conflitos e introduzir no jogo das competies individuais o pensamento dos interesses da
Nao, representados pelo Estado. Ademais, disps o texto constitucional que a
interveno no domnio econmico poderia ser mediata e imediata, a revestir-se da forma
de controle, de estmulo ou de gesto direta (art. 135).26 Para um dos seus apologistas,

Na ordem econmica, a corporao reflete, na sua estrutura, nos processos do

seu funcionamento e nos objetivos que por meio dela se pretende realizar,
exatamente tudo aquilo que o Estado autoritrio tem por finalidade alcanar no
conjunto da vida nacional. Da verificao deste fato deduz-se que a organizao
corporativa da economia , no regime atual, no apenas aconselhada por
iniludveis imperativos de convivncia tcnica na coordenao das atividades
empenhadas na produo e na distribuio da riqueza. Ao lado dessas injunes
de natureza econmica atuam ainda decises motivadas de ordem poltica,
derivadas dos postulados bsicos da organizao estatal.27

Observando a atuao do New Deal de Franklin Delano Roosevelt, Azevedo Amaral

tambm ponderava:

Paulo: Saraiva, 2008, p.295. Ainda nos primeiros anos revolucionrios, Maximilien de Robespierre, no
discurso que dirigiu Conveno, em 2 de dezembro de 1792, j falava num direito subsistncia, com
a necessidade de distribuio de gneros de primeira necessidade, aduzindo: Falar aos representantes do
povo dos meios de prover sua subsistncia no apenas falar-lhes do mais sagrado de seus deveres;
tambm falar-lhes do mais precioso de seus interesses. Pois sem dvida estes se confundem com aqueles.
No apenas a causa dos cidados indigentes que desejo advogar, mas tambm a dos prprios
proprietrios e comerciantes. ROBESPIERRE, Maximilien de. Discursos e relatrios na Conveno.
Rio de Janeiro: Eduerj; Contraponto, 1999, p.45.
26
No Brasil, a interveno estatal no domnio econmico esteve sempre presente por meio de diversos
mecanismos, independentemente de uma economia eminentemente agrcola ou industrial. Como ressalta
Alberto Venncio Filho: Considerando ainda que durante a vida colonial e todo o Imprio podemos
perceber uma predominncia do poder privado sobre o poder pblico, teremos, ento, o quadro das
caractersticas do Estado brasileiro como moldura do exame da interveno no domnio econmico.
Ademais, a prpria predominncia do poder privado sobre o poder pblico representou, em muitos casos,
a utilizao da mquina estatal para a defesa de interesses privados [...]. VENANCIO FILHO, Alberto. A
interveno do Estado no domnio econmico: o direito pblico econmico no Brasil. Rio de Janeiro:
FGV, 1968, p.35. A propsito, ver, tambm, DUARTE, Nestor. A ordem privada e a organizao
poltica nacional. Braslia: Ministrio da Justia, 1997; LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e
voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. 2. ed. So Paulo: Alfa-mega, 1975.; FAORO,
Raimundo. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 10. ed. So Paulo: Globo;
Publifolha, 2000. 2v.;HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia
das Letras, 1995.
27
AMARAL, Azevedo. O Estado autoritario e a realidade nacional. Braslia: UnB, 1981, p.152.
 223

[...] assistimos ao incio de uma fase nova da evoluo das instituies

democrticas. Como o Presidente Roosevelt observava no discurso pronunciado
em julho de 1936 no Congresso do Partido Democrtico, da etapa da democracia
puramente poltica passamos neste momento para a da democracia econmica.
Em outras palavras, a rbita dos fenmenos atinentes produo e distribuio
da riqueza torna-se o campo de aplicao de princpios de ordem e de
sistematizao, envolvendo forosamente um ajustamento das liberdades
desfrutadas pelo indivduo na ordem econmica s necessidades superiores dos
interesses da coletividade nesse setor. A inevitabilidade de uma adaptao dos
direitos individuais aos imperativos de uma organizao econmica racional est
sendo reconhecida no pas onde mais pura ainda a f nos postulados ortodoxos
do regime democrtico. [...] 28

mpetos liberal-econmicos fizeram com que a Constituio de 1946 retrocedesse em

matria de ordem econmica, quando comparada ao constitucionalismo dos anos 30.
Aquele texto constitucional apenas estabeleceu, parcimoniosamente, que

a ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social,

conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano [e
que] a todos assegurado trabalho que possibilite existncia digna. O trabalho
obrigao social (art. 145).29

As constituies editadas no perodo da ditadura iniciada em 1964, as de 1967 e

1969, foram bem intervencionistas no que atine constituio econmica formal. Para a
Constituio de 1967,

a ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos seguintes
princpios: I - liberdade de iniciativa; II - valorizao do trabalho como condio
da dignidade humana; III - funo social da propriedade; IV - harmonia e
solidariedade entre os fatores de produo; V - desenvolvimento econmico; VI -
represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio dos
mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros (art.
167).

Por sua vez, a Constituio outorgada de 1969, juntando ordem econmica e

social, atribuiu-lhe por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justia social, com
base nos mesmos princpios arrolados no texto de 1967, alterando apenas os fatores de
produo por categorias sociais de produo (item IV) e acrescentando o item VI, que
se eleva categoria de princpio a expanso das oportunidades de emprego produtivo
(art. 160).

28
Ibid., 1981, p.154.
29
O art. 145 constitui mera recomendao. Frgil a sano para a infrao dele. Os legisladores, que a ele
no obedeam, escapam a qualquer restrio legal. Mas o princpio, por si, til, principalmente na parte
final do artigo em que se concretiza a programtica constitucional. Todo ele serve interpretao do
sistema jurdico e afasta que as leis com tais fins se tenham por inconstitucionais, o que de certo modo
sano. MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1946. Op. cit., v. IV. p. 462:
 224

A seu tempo, os constituintes de 1987/1988, realizando uma constituio realmente

dirigente, atriburam ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, um rol de fins e objetivos, para

assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,

observados os seguintes princpios: I - soberania nacional; II - propriedade
privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrncia; V - defesa do
consumidor; VI defesa do meio ambiente;30 VII - reduo das desigualdades
regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido
para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte 31 (art. 170).

Por fim, o pargrafo nico do art. 170, repetiu com alteraes semnticas
assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente
de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei o unicamente
estatudo em matria de ordem econmica pela primeira Constituio brasileira.

Destarte, se o mal da Constituio de 1946, como o da Constituio de 1934 e da

Constituio de 1937, o mesmo da Constituio de Vaimar: no ter fins precisos, se bem
que a crtica mais apanhe a de 1946, 32 a Constituio de 1988 estabeleceu os objetivos
fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, nomeadamente, a saber, I - construir
uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III -
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV -
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao. De fato, desde a Constituio de 1934, diz ainda Pontes de
Miranda, a

liberdade econmica no a priori. A Constituio s a garante at onde no

exijam que seja restringida os princpios de justia social digamos distributiva
e o interesse nacional. Duas raias, uma de ordem social, ligada ao bem do
povo, e outra de ordem nacional. [embora] no cria sano ao que apenas
ordena, sem direitos subjetivos que tornem eficiente o texto e sem a rigidez que
lhe emprestaria o Estado de fins precisos.

Todavia, corrige-se,

30
Redao dada pela EC n. 42, de 19 de dezembro de 2003: VI - defesa do meio ambiente, inclusive
mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus
processos de elaborao e prestao; [...]. BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 42,
de 19 dezembro de 2003. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr.
2008.
31
Redao dada pela EC n. 42/2003: IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas
sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. Ibid, op. cit., 2008.
32
MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1946. 2. ed. Rio de Janeiro: Max Limonad, 1953.
v. IV, p.467.
 225

no sentido socialstico, o mal da igualdade somente poltico-jurdica; isto ,

pretende-se chegar boa soluo, que a de haver a igualdade nas duas
dimenses sociais, Direito e Poltica, e tambm hav-la, salvo certas garantias, e
atendendo irrealizabilidade completa, na dimenso econmica.33

A partir do reconhecimento de que na nova Constituio esto retratadas, de um

lado, as desigualdades imensas, a degradao urbana, a deteriorao do meio ambiente, o
estgio patrimonialista do Estado, e, de outro, os ideais de emancipao econmica,
cultural, cientfica, poltica e social, Modesto Carvalhosa sintetizou muito bem o
documento realizado pelo esforo constituinte de 1987/1988:

[...] H, com efeito, na Carta de 1988 uma afirmao da nacionalidade do plano

do indivduo e da comunidade que acaba sendo a marca desse documento
histrico. Retoma-se, atravs dele, as velhas lutas pela independncia econmica
e das tecnologias nacionais. E, nesse particular h uma clara reprise dos ideais
da dcada de 50, de defesa da produo nacional na sua tentativa de ocupao
dos espaos e setores estratgicos e modernos, a ponto de apresentar-se a Carta,
no captulo da ordem econmica, como um instrumento da soberania nacional.
[...]34

A propsito, e recuperando J. J. Gomes Canotilho,

poder ser abusivo rastrear normas revolucionrias na Constituio brasileira.

Mas elas l esto a marcar a narratividade emancipatria: direito dos
trabalhadores participao nos lucros ou resultados desvinculada da
remunerao e participao, embora excepcional, na gesto da empresa [...], a
usucapio pro labore [...], a cobrana de taxas de juros reais sujeita ao limite de
doze por cento ao ano, considerando-se a cobrana acima desse limite como
crime de usura.35

33
Ibid., 1953, p.467.
34
CARVALHOSA, Modesto. A Carta de 1988 e os 200 anos do constitucionalismo. Folha de So Paulo,
So Paulo, p.A-3, 20 set. 1988.
35
CANOTILHO, J. J. Gomes. Videoconferncia 21/02/02 - UFPR (J. J. Gomes Canotilho e Grupo das
Jornadas da Fazenda Cain). In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.). Canotilho e a
constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.57. Sobre normas revolucionrias no
constitucionalismo brasileiro, convm atentar para a observao de Luiz Werneck Vianna: No Brasil
nunca houve, de fato, uma revoluo, e, no entanto, a propsito de tudo fala-se dela, como se a sua simples
invocao viesse a emprestar animao a processos que seriam melhor designados de modo mais
corriqueiro. Sobretudo, aqui, qualificam-se como revoluo movimentos polticos que somente encontram
a sua razo de ser na firme inteno de evit-la, e assim se fala em Revoluo da Independncia,
Revoluo de 1930, Revoluo de 1964, todos acostumados a uma linguagem de paradoxos em que a
conservao, para bem cumprir o seu papel necessita reivindicar o que deveria consistir no seu contrrio
a revoluo. Nessa dialtica brasileira em que a tese parece estar sempre se autonomeando como
representao da anttese, evitar a revoluo tem consistido, de algum modo, na sua realizao. VIANNA,
Luiz Werneck. A revoluo passiva: iberismo e americanismo no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan,
2004, p.43. No discurso de abertura dos trabalhos do Congresso Nacional, o presidente do Supremo
Tribunal Federal realou a vocao conciliadora brasileira: Ao instalar-se esta Assemblia Constituinte,
chega-se ao termo final do perodo de transio com que, sem ruptura constitucional, e por via da
conciliao, se encerra o ciclo revolucionrio. Discurso de Jos Carlos Moreira Alves em 1 de fevereiro
de 1987. In: BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Paz
e Terra, 1989, p.819-826. No que concerne ao disposta no art. 192, 3, da Constituio, que estipulou o
teto da taxa de juros em 12% ao ano e foi retirado do texto constitucional pela Emenda n 40, de 2003,
 226

6.4 Direito de propriedade

No h como olvidar que, no sculo XX, o Estado passou por transformaes

importantes, entre as quais, o seu papel em relao funo social da propriedade. Tal
funo, reconhecida na Constituio do Mxico de 1917 e na Constituio de Weimar
(1919), foi contemplada no constitucionalismo brasileiro a partir de 1934. Desde ento,
caracterizou-se por novos padres, que no possuam o constitucionalismo revolucionrio
do sculo XVIII nem os movimentos conservadores e romnticos do sculo XIX. 36

O constitucionalismo brasileiro est, assim, concorde com as transformaes que, nas

sociedades capitalistas, mudaram o estatuto da propriedade, reconhecendo-a como direito
humano. Tal reconhecimento d propriedade privada a funo de proteo pessoal,
envolvendo os que j so proprietrios e os que so carentes de tal direito para a
subsistncia. Como adverte Fbio Konder Comparato,

Nem toda propriedade privada constitui um direito fundamental da pessoa

humana, a merecer, por isso, uma proteo constitucional, [pois] seria, com
efeito, evidente contra-senso que essa qualificao fosse estendida ao domnio
sobre um latifndio improdutivo, ou sobre uma gleba urbana no utilizada ou
subutilizada, em cidades com srios problemas de moradia popular. Da mesma
sorte, da mais elementar evidncia que a propriedade do bloco acionrio, com o
qual se exerce o controle de um grupo empresarial, no pode, sem ofensa razo
jurdica, ser includa na categoria dos direitos humanos.37

Enquanto a propriedade encarada como instrumento, como uma garantia da

subsistncia individual e familiar, tem uma funo individual, isenta da funo social,
limitada to somente pelo poder de polcia estatal, que estaria relacionada com o art. 5,
XXII, da CF. Estando a propriedade relacionada com os bens de produo, tem-se, ento,
no um direito de propriedade, mas uma propriedade-funo. Por conseguinte, perde a

observa Gilberto Bercovici: [...] Dois dias aps a promulgao da constituio, em 7 de outubro de 1988
foi publicado o Parecer da Consultoria-Geral da Repblica SR n 70, de 6 de outubro de 1988, que entendia
o art. 192, 3, como no auto-aplicvel, dependendo, portanto, de legislao regulamentadora. Este
parecer foi aprovado pelo Presidente da Repblica de ento, adquirindo, assim, carter normativo. O
parecer da Consultoria Geral da Repblica foi secundado por vrios outros de juristas que contestavam a
possibilidade de aplicao imediata do referido dispositivo. BERCOVICI, Gilberto. Estado
intervencionista e constituio social no Brasil: o silncio ensurdecedor de um dilogo entre ausentes. In:
SOUZA NETO, Cludio Pereira; SARMENTO, Daniel; BENENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte anos da
Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p.734.
36
Ver CARBONELL, Miguel. Zagrebelsky y el uso de la Historia por el derecho constitucional. In:
ZAGREBELSKY,Gustavo. Historia y constitucin. Buenos Aires: Trotta, 2005.
37
COMPARATO, Fbio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matria de propriedade. In: AMARAL
JNIOR, Alberto; PERRONE-MOISS, Cludia (Org.). O cinqentenrio da Declarao Universal dos
Direitos do Homem. So Paulo: Edusp, 1999, p.382.
 227

condio de direito e passa de dever, conforme estabelecido no art. 170, III, da CF. A
propsito, afirma38

[...] quanto incluso do princpio da garantia da propriedade privada dos bens

de produo entre os princpios da ordem econmica, tem o condo de no
apenas afet-los pela funo social - conbio entre os incisos II e III do art. 170 -
mas, alm disso, de subordinar o exerccio dessa propriedade aos ditames da
justia social e de transformar esse mesmo exerccio em instrumento para a
realizao do fim de assegurar a todos existncia digna.39

importante acentuar que a CF relativizou a propriedade privada, mas no deu azo

sua expropriao injustificada e arbitrria, nem coletivizao. Afinal, os valores sociais
do trabalho e da livre-iniciativa constituem tambm fundamento do Estado constitucional
brasileiro. Nem somente o trabalho, nem somente a livre-iniciativa, mas os valores sociais
do trabalho e da livre-iniciativa.

A rigor, o princpio da funo social e a propriedade como direito humano tm como

meta, alm de conceder legitimidade jurdica propriedade privada, tornando-a
associativa, construtiva e solidria, e, por conseguinte, resguardar a diretividade da CF,
tendo em vista a consecuo dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil, a saber: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o
desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 3).

De fato, o problema fundamental da Constituio Federal de 1988, no que concerne

propriedade, fundamentalmente distribuio de terras, reforma urbana e reforma
agrria, de concretizao constitucional. Assim, como pondera Gilberto Bercovici, a
prtica poltica e o contexto social favorecem uma concretizao restrita e excludente dos
dispositivos constitucionais e, no havendo concretizao da Constituio enquanto
mecanismo de orientao da sociedade, ela deixa de funcionar enquanto documento
legitimador do Estado. No limite, na medida em que se amplia a falta de concretizao

38
Segundo Jos Afonso da Silva, os conservadores da constituinte [...] insistiram para que a propriedade
privada figurasse como um dos princpios da ordem econmica, sem perceber que, com isso, estavam
relativizando o conceito de propriedade, porque submetendo-o aos ditames da justia social, de sorte que se
pode dizer que ela s legtima enquanto cumpra uma funo dirigida justia social. SILVA, Jos
Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.786.
39
GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005, p.247. Ver tambm MORAES, Filomeno. Entre a liberdade e a
solidariedade: a propriedade como direito humano. In: RODRIGUES, Francisco Luciano Lima (Org.)
Estudos de direito constitucional e urbanstico: em homenagem prof Magnlia Guerra. So Paulo:
RCS, 2007, p.171-191.
 228

constitucional, com as responsabilidades e respostas sempre transferidas para o futuro,

intensifica-se o grau de desconfiana e descrdito no Estado, seja como poder poltico ou
como implementador de polticas pblicas. 40

6.5 A constituio econmica e as emendas constitucionais

No que se refere ordem econmica e, fundamentalmente, aos princpios gerais

da atividade econmica, ao longo dos vinte anos da CF/88, 41 houve modificaes nos arts.
170, IX, 171, 176, 177 e 178. As emendas (6, 7, 8, 9 e 19/98) vieram luz durante o
primeiro quadrinio do presidente Fernando Henrique Cardoso, com exceo das trazidas
pelas ECs ns. 33/2001, 42/2003 e 49/2006.

Por meio do art. 170, IX, com a nova redao dada pela Emenda Constituio n
6/95, favoreceram-se as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e
que tenham sede e administrao no Brasil em substituio s empresas brasileiras de
capital nacional de pequeno porte, conforme constava do texto constitucional. Por sua
vez, o art. 171 foi totalmente revogado pela Emenda Constitucional n 6, de 15 de agosto
de 1995.42

A EC n. 6 alterou ainda aqueles que poderiam efetuar a pesquisa e lavra dos recursos
minerais, assim como aproveitar dos seus potenciais, modificando empresa brasileira de
40
BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio
de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p.168.
41
Entre outros estudos que abordam a evoluo constitucional, ver MELO, Marcus Andr. Reformas
constitucionais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: Ministrio da Cultura, 2002; MAUS, Antonio
Gomes Moreira (Org.). Constituio e democracia. So Paulo: Max Limonad, 2001; SOUZA NETO,
Cludio Pereira; SARMENTO, Daniel; BENENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte anos da Constituio
Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009; OLIVEN, Ruben George; RIDENTI, Marcelo;
BRANDO, Gildo Maral (Org.). A Constituio de 1988 na vida brasileira. So Paulo: Aderaldo &
Rothschild Editores; Anpocs, 2008.
42
Art. 171. So consideradas: I - empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede
e administrao no Pas; II - empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo esteja em
carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas
ou de entidades de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da
maioria de seu capital votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas
atividades. 1 - A lei poder, em relao empresa brasileira de capital nacional: I - conceder proteo e
benefcios especiais temporrios para desenvolver atividades consideradas estratgicas para a defesa
nacional ou imprescindveis ao desenvolvimento do Pas; II - estabelecer, sempre que considerar um setor
imprescindvel ao desenvolvimento tecnolgico nacional, entre outras condies e requisitos: a) a
exigncia de que o controle referido no inciso II do caput se estenda s atividades tecnolgicas da
empresa, assim entendido o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para desenvolver ou absorver
tecnologia; b) percentuais de participao, no capital, de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas
ou entidades de direito pblico interno. 2 - Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico dar
tratamento preferencial, nos termos da lei, empresa brasileira de capital nacional. BRASIL. Constituio
(1988). Emenda Constitucional n 6, de 15 de agosto de 1995. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
 229

capital nacional para empresa constituda sob as leis brasileiras de capital nacional. Pela
Emenda Constitucional n 9, de 9 de novembro de 1995, alterou-se o art. 177. Assim, se a
questo do monoplio do Brasil foi definida, de incio, a partir da concesso de monoplio
Sociedade de Economia Mista de Petrleo Brasileiro S.A.- Petrobrs, para as atividades
definidas nos incisos I e IV a que se refere essa Emenda, agora, configurou-se assim a
quebra do monoplio da Petrobrs para tais atividades, embora mantendo o monoplio da
Unio que passava a abrir concorrncia as atividades ali definidas. Alm dessas
concesses se estenderem tambm a outras empresas estatais ou privadas, combinando-se
com os efeitos da revogao do art. 171, abria-se empresa estrangeira a sua participao
j oferecida no 2, pelas bases para o fornecimento dos derivados de petrleo em todo o
territrio nacional e condies de contratao, assim como de existncia do rgo
regulador do monoplio da Unio, segundo modelo neoliberal da regulao, com a
criao de agncias reguladoras (Agncia Reguladora de Petrleo ANP).43

Em relao ao art. 178, a EC n. 7, de 15 de agosto de 1995,44 cuidou de retirar a

norma que estabelecia a predominncia dos armadores nacionais e navios de bandeira e
registros brasileiros e dos pases importadores ou exportadores. O artigo passou a
estabelecer que, nas ordenaes do transporte areo, aqutico e terrestre, sejam observados
no transporte internacional os acordos firmados com a Unio, atendendo o princpio da
reciprocidade. Restou ainda um pargrafo nico em que ficaram estabelecidas as condies
em que o transporte de mercadorias, na cabotagem, e a navegao interior podero ser
feitos por embarcaes estrangeiras.

O art. 192, modificado por meio da Emenda n 13, de 21 de agosto de 1996, recriou
as bases da poltica securitria disposta pelo constituinte originrio. 45

43
SOUZA, Washington Peluso Albino de, op. cit., 1985, p.524.
44
BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n 7, de 15 de agosto de 1995. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
45
Redao original: Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, ser regulado em lei
complementar, que dispor, inclusive, sobre: I - a autorizao para o funcionamento das instituies
financeiras, assegurado s instituies bancrias oficiais e privadas acesso a todos os instrumentos do
mercado financeiro bancrio, sendo vedada a essas instituies a participao em atividades no previstas
na autorizao de que trata este inciso; II - autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguro,
previdncia e capitalizao, bem como do rgo oficial fiscalizador e do rgo oficial ressegurador; III -
as condies para a participao do capital estrangeiro nas instituies a que se referem os incisos
anteriores, tendo em vista, especialmente: a) os interesses nacionais; b) os acordos internacionais. IV - a
organizao, o funcionamento e as atribuies do Banco Central e demais instituies financeiras pblicas
e privadas; V - os requisitos para a designao de membros da diretoria do Banco Central e demais
instituies financeiras, bem como seus impedimentos aps o exerccio do cargo; VI - a criao de fundo
 230

Por fim, a Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, entre outros

aspectos, dispe que a lei estabelecer estatuto jurdico para as empresas pblicas,
sociedades de economia mista e todas as suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de servios. Tal lei
dever dispor acerca da sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e sociedade,
sujeio ao regime prprio das empresas privadas, exigncia de licitao, constituio e
funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal com a participao dos acionistas
minoritrios, dos mandatos, da avaliao de desempenho e da responsabilidade dos seus
administradores aspectos.46

6.6 O Estado brasileiro e a CF/88

J se disse que a verdade que pelo menos dois teros da hipertrofia do Estado
brasileiro de hoje se devem aos mesmos Campos, Delfins e Simonsens, que passaram a
critic-lo.47 De fato, o Brasil ps-1964 tornou-se exemplo de Estado com muito

ou seguro, com o objetivo de proteger a economia popular, garantindo crditos, aplicaes e depsitos at
determinado valor, vedada a participao de recursos da Unio; VII - os critrios restritivos da
transferncia de poupana de regies com renda inferior mdia nacional para outras de maior
desenvolvimento; VIII - o funcionamento das cooperativas de crdito e os requisitos para que possam ter
condies de operacionalidade e estruturao prprias das instituies financeiras. 1 - A autorizao a
que se referem os incisos I e II ser inegocivel e intransfervel, permitida a transmisso do controle da
pessoa jurdica titular, e concedida sem nus, na forma da lei do sistema financeiro nacional, a pessoa
jurdica cujos diretores tenham capacidade tcnica e reputao ilibada, e que comprove capacidade
econmica compatvel com o empreendimento. 2 - Os recursos financeiros relativos a programas e
projetos de carter regional, de responsabilidade da Unio, sero depositados em suas instituies regionais
de crdito e por elas aplicados. 3 - As taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer outras
remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a doze
por cento ao ano; a cobrana acima deste limite ser conceituada como crime de usura, punido, em todas as
suas modalidades, nos termos que a lei determinar. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da
Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em:
5 out. 2008. Redao dada pela EC n. 13: Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a
promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as
partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que
disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 40, de 2003) I - (Revogado). II - (Revogado). III - (Revogado) a)
(Revogado) b) (Revogado). IV - (Revogado). V -(Revogado). VI - (Revogado). VII - (Revogado). VIII -
(Revogado). 1- (Revogado). 2- (Revogado). 3- (Revogado). BRASIL. Constituio (1988).
Emenda Constitucional n. 13, de 21 de agosto de 1996. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
46
BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Disponvel em:
<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.
47
Na verdade, a Constituio de 1988 recebe o Estado estruturado sob o regime militar (1964-1985), ou
seja, o Estado reformado pelo PAEG (Plano de Ao Econmica do Governo) de Roberto Campos e
Octvio Gouveia de Bulhes (1964-1967), responsveis pela atual configurao do sistema monetrio e
financeiro, com a criao do Banco Central do Brasil (Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964), do
sistema tributrio nacional (Emenda Constitucional n 18, de 1 de dezembro de 1964), do sistema
tributrio nacional (Emenda Constitucional n 18, de 1 de dezembro de 1965, e Cdigo Tributrio
Nacional, Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966) e da estrutura administrativa, por meio da reforma
 231

intervencionismo e quase nenhum bem-estar. Ao fim e ao cabo, o esforo constituinte se

efetivou no sentido de intervir para proporcionar o bem-estar e de, dotando o Estado
brasileiro mecanismos interventivos, prestar a distribuio de benefcios. Se os neoliberais
insistiam na idia da necessidade de reformar o Estado, os social-democratas, os liberal-
democratas e a esquerda instavam na idia da necessidade de reformar a sociedade. 48 Os
objetivos contidos no art. 3 e os princpios contidos no art. 170 pretendem ambas as
reformas, do Estado e da sociedade. Com o refazimento do Estado, dar-se-ia substncia s
polticas pblicas, reconstruir-se-ia a administrao pblica, possibilitar-se-ia a
democratizao da sociedade, enfim, promover-se-iam os valores democrticos do ponto
de vista poltico, social e econmico e os valores republicanos.

6.7 O mal-estar da Constituio e as incertezas epistmicas da

directividade constitucional

Promulgado a Constituio Federal, em 5 de outubro de 1988, de logo comeou a vir

tona o que se denominou de mal-estar da Constituio e de incertezas epistmicas da
directividade constitucional. 49

O texto constitucional, posto como ponto de consenso para a retirada do obstculo

fundamental para a construo de um Estado que promova o desenvolvimento foi
vocalizado como o verdadeiro obstculo fundamental aos novos barbarismos, com a
exponenciao do anti-Estado. Com certeza, o desenvolvimento envolve a normalidade
contnua, tendo por pressuposto o antecedente dos trinta anos de consenso keynesiano e
o ncleo do sistema democrtico est na normalidade e na sua continuidade.

implementada pelo Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que exige gesto empresarial dos
rgos administrativos, ressuscitada por Bresser Pereira trinta anos depois. BERCOVICI, Gilberto. Estado
intervencionista e constituio social no Brasil: o silncio ensurdecedor de um dilogo entre ausentes. In:
SOUZA NETO, Cludio Pereira; SARMENTO, Daniel; BENENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte anos da
Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p.732-733.
48
WEFFORT, Francisco Corra. No ao apartheid social. Folha de So Paulo, So Paulo, p.A-3, 14 out.
1989. Observa Oscar Dias Corra: No Estado autoritrio que sucedeu ao AI-5, por mais que vigesse a
letra da Constituio de 1969 de definio visceralmente neoliberal acentuou-se, desmesuradamente, a
interveno estatal e o governo passou a controlar [...], no mnimo, 70% das atividades econmicas
nacionais, direta ou indiretamente, agindo de modo amplo e, por que no o dizer, indiscriminado, instvel e
desorganizado, sobre toda essa atividade, em todos os campos. De tal sorte que, quando os ventos liberais
recomearam a soprar, um dos grandes problemas foi, e , o da liberalizao da economia, que o Estado se
acostumou a manobrar e controlar, mas que no tem mais como centralizar, agora, sem afrontar as
convenincias polticas, que passaram a exigir a conformidade aos textos liberais vigentes. [...].
CORRA, Oscar Dias. A crise da constituio, a constituinte e o Supremo Tribunal Federal. So
Paulo: RT, 1986, p.28-29.
49
Ver Prefcio em CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador:
contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. 2. ed. Coimbra: Coimbra
Editora, 2001.
 232

Mas, como afirma Gilberto Bercovici, os tempos que advieram no so de

normalidade,

o que existe um estado de exceo econmico permanente a que est submetida

a periferia do capitalismo [e], a partir da recente supremacia de idias como
auto-regulao e soberania do mercado, volta atualidade o pensamento de Carl
Schmitt, que define como soberano quem decide sobre o estado de exceo.50

De fato, no conflito entre o poder localizado no territrio nacional e o poder

planetrio da economia mundial, os constituintes brasileiros de 1987/1988 preferiram o
primeiro, optando pelas bases da construo de um Estado nacional globalizao e
interconstitucionalizao. Os constituintes que produziram o texto de 1988 esto concordes
com aquela definio segundo a qual o Estado un conjunto de instituciones y relaciones
sociales (La mayor parte de ls cuales son sancionadas por el sistema legal de esse mismo
estado) que normalmente penetra y controla el territrio y los habitantes que este conjuto
pretende delimitar geogrficamente [...].51

Evidentemente, o incorrer no estado de exceo econmica faz com que a trplice

dimenso do Estado nacional, a saber, um conjunto de burocracias, um sistema legal e uma
ordem geral, com previsibilidade das relaes sociais, percam eficacia del estado qua

50
BERCOVICI, Gilberto. Estado de exceo econmico e a periferia do capitalismo. Separata do Boletim
de Cincias Econmicas, Coimbra, n.XVLII, 2004b, p.3-4. Evidentemente, como observa Marcelo Neves,
a sociedade mundial de hoje multifacetada e possibilita a aplicao do esquema centro e periferia em
vrios nveis. Assim, a distino entre modernidade central e perifrica analiticamente frutfera, na
medida em que, definindo-se a complexificao social e o desaparecimento de uma moral material
globalizando como caractersticas da modernidade, constata-se que, em determinadas regies estatalmente
delimitadas (pases perifricos), no houve a efetivao adequada da autonomia sistmica de acordo com o
principio da diferenciao funcional e nem mesmo a criao de uma esfera intersubjetiva autnoma
fundada numa generalizao institucional da cidadania, que ocorre em outras regies estatalmente
organizadas (pases centrais). O fato de haver graus diversos quanto diferenciao funcional exigida pela
complexidade social e quanto construo da cidadania como exigncia do desaparecimento da moral
hierrquico-material pr-moderna, no invalida o potencial dos conceitos de modernidade central e
modernidade perifrica [...]. NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo:
Acadmica, 1994, p.148-149. Sobre o estado de exceo, no ocioso pensar com Paulo Arantes: [...]
Trinta anos gloriosos de consenso keynesiano, crescimento econmico e padro dlar-ouro varreram para
debaixo do tapete a memria da exceo. Ou melhor, empurraram-na para a periferia, terra de ningum
mesmo, na qual vegetou rotineiramente, durante todo o perodo, preciosa contribuio para o conforto
moral da metrpole. At que as coisas comeam a mudar, mais ou menos a partir da virada dos anos 70
para os anos 80. O consenso se desmanchou, a sociedade do pleno emprego foi desmantelada, as
modernizaes perifricas, abortadas. [...]. ARANTES, Paulo. Extino. So Paulo: Boitempo, 2007,
p.156. De modo geral, [...] deve-se observar que a reflexo sobre o estado de exceo e sobre a ditadura
acompanha todo o pensamento moderno e est presente, por exemplo, em Rousseau [...], que tambm
prev, em situaes de crise particularmente aguda, e sempre com referncia Roma antiga, o recurso a
uma ditadura de durao brevssima, cujos termos em nenhum caso poderiam ser prolongados. [...].
LOSURDO, Domenico. Democracia ou bonapartismo: triunfo e decadncia do sufrgio universal. Rio de
Janeiro: UFRJ; So Paulo: Unesp, 2004, p.108-109.
51
ODONNELL, Guillermo, op. cit., 2006, p.19. Sin embargo, a diferencia de Weber, no postula que la
coercin o violencia practicada por el estado deba ser legtima, diz ODonnell ainda. Ibid., 2006, p.19.
 233

conjunto de burocracias, a efectividad del estado qua sistema legal e a credibilidad

del estado.52

6.8 Constituio econmica e constituio financeira

Criando contradio entre a ordem constitucional inaugurada em 1988 e as polticas

do Estado brasileiro, o mundo que nos pegou de surpresa teve as suas conseqncias no
Brasil tambm. Fernando Henrique Cardoso resumiu bem o estado de esprito de parte das
elites brasileiras,53 quando afirma que [...] a Constituio votada nasceu a destempo: era
estatizante e corporativa, e isso s vsperas da queda do Muro de Berlim e das viradas
anticorporativistas de boa parte das prprias esquerdas mundiais. 54

De fato, se a ordem econmica intervencionista e dirigente da Constituio de 1988

continua sendo a jia da coroa, as vicissitudes do processo legislativo constitucional e
polticas pblicas acabaram por isolar os

seus instrumentos financeiros, cuja efetividade medida em si mesma, sem

qualquer relao com os objetivos da poltica econmica estatal ou da ordem
econmica constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a insana proposta
de emenda constitucional instituindo o dficit nominal zero so meios de excluir
o oramento da deliberao pblica, garantindo metas de poltica monetria
muitas vezes impostas de fora e em favor de interesses econmicos privados, que
desejam uma garantia sem risco para seus investimentos ou para sua especulao
financeira.55

A implementao da ordem econmica e da ordem social da Constituio de

1988 ficaram restritas, assim, s obras oramentrias e financeiras do Estado. A
constituio financeira de 1988 foi, deste modo, blindada. A Lei de
52
Ibid., 2006, p.20. Ressalta Guillermo ODonnell que en mi investigacin actual, parece claro que los
estados latinoamericanos, con las excepciones ya mencionadas, fracasan seriamente en estas tres
dimensiones: eficacia, efectividad y credibilidad e esto, por supuesto, no es nuevo. Sin embargo, es una
cruel paradoja que estos defectos del estado no hayan mejorado (y que, no en pocos, hayan empeorado)
bajo gobiernos democrticamente electos. Principalmente, por conta do fuerte peso a la furia anti-
estatista expresada en las polticas econmicas (llamadas) neo-liberales que han prevalecido en las dos
ltimas dcadas, o sea aproximadamente el mismo periodo de democracia en muchos nuestros pases.
Ibid., 2006, p.21.
53
J se observou que o maquiavelismo de mfia das elites urdira uma sinistra cilada para o movimento
democrtico: uma vez que o centro poltico resistia ao seu deslocamento para a direita a prova foi o texto
final da Constituio -, assumiu-se o objetivo da sua imploso. VIANNA, Luiz Werneck. A transio: da
Constituinte sucesso presidencial. Rio de Janeiro: Revan, 1989, p.69.
54
CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da poltica: a histria que vivi. 3. ed. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2006, p.109. Saulo Ramos, quando trata das dissenses entre o governo Sarney e o Congresso
Constituinte, observa a desconstitucionalizao que seria levada a efeito sob os governos de FHC: [...]
lhe reconheo um mrito: em seu governo, promoveu reformas constitucionais, corrigindo os erros mais
grosseiros da Constituio, que foram por ele defendidos na Constituinte [...]. RAMOS, Saulo. Cdigo
da vida. So Paulo: Planeta do Brasil, 2007, p.228.
55
BERCOVICI, Gilberto; MASSONETO, Lus Fernando. A constituio dirigente invertida: a blindagem da
constituio financeira e a agonia da constituio econmica. Separata do Boletim de Cincias
Econmicas, Coimbra, 2006, p.17.
 234

Responsabilidade Fiscal apenas complementa este processo, ao vedar a busca do

pleno emprego e a implementao de outra poltica financeira. Neste processo,
importante ressaltar a edio da Lei n 10.028, de outubro de 2000, que, dentre
vrias medidas draconianas, tipifica como crime a promoo do dficit pblico. 56

De fato, o discurso que ganhou importncia vocaliza que a constituio dirigente das
polticas pblicas e dos direitos sociais prejudica os interesses nacionais, ao provocar crises
econmicas, dficit pblico e ingovernabilidade. Por sua vez, a constituio dirigente
invertida, isto , a constituio dirigente das polticas neoliberais de ajuste fiscal 57 vista
como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro
internacional. Como afirma Gilberto Bercovici, esta, a constituio dirigente invertida, a
verdadeira constituio dirigente, que vincula toda a poltica do Estado brasileiro tutela
estatal da renda financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza privada. 58 Mas,
se como queria Montesquieu, cabe pr, momentaneamente, vus sobre a liberdade, assim
como se escondem as esttuas dos deuses,59 a conotao agora diferente, tem a veleidade
da continuidade.

6.9 Balano dos vinte anos

Apesar das limitaes constantes do ato convocatrio do Congresso Constituinte,

como diz Dalmo de Abreu Dallari, o resultado de seu trabalho ficou mais prximo das
aspiraes dos progressistas e democratas do que das preferncias conservadoras dos

56
Ibid., 2006, p.17-18.
57
Ibid., 2006, p.19.
58
Ibid., 2006, p.19. A propsito: Como conseqncia, o direito financeiro, antes voltado organizao do
financiamento pblico da economia capitalista e a promoo de polticas de bem-estar social, teve seu
contedo profundamente modificado. Mais especificamente, o direito financeiro, antes voltado ordenao
da expanso material do sistema mundial a partir do paradigma keynesiano, deu lugar a um complexo
normativo voltado organizao da expanso financeira do processo sistmico de acumulao [...].
Ademais, [...] o fundo pblico continuou sendo o pressuposto do financiamento da acumulao de capital.
No entanto, a dolarizao generalizada do sistema de crdito e a manifestao de um povo e peculiar
padro de riqueza no capitalismo contemporneo alteraram substancialmente a natureza deste processo.
Diferentemente do que ocorrera na ordem do segundo ps-guerra, a camada capitalista do mundo dos
negcios, localizada no entrelaamento das redes de poder e capital do sistema mundial, passou a
comandar a expanso do capital [...], impondo uma adaptao dos ordenamentos jurdicos nacionais, a
partir das expectativas dos detentores da riqueza mundial. Ibid., 2006, p.22.
59
J'avoue pourtant que l'usage des peuples les plus libres qui aient jamais t sur la terre me fait croire
qu'il y a des cas o il faut mettre, pour un moment, un voile sur la libert, comme l'on cache les statues des
diex. MONTESQUIEU. De lesprit des lois, I. Paris: ditions Gallimard, 1995, p.402.
 235

oligarcas e autoritrios, porque foi a que recebeu maior influncia do povo em sua
elaborao.60 Ademais,

[...] Uma conseqncia da ampla mobilizao do povo no momento da

Constituinte e de sua influncia nas decises foi a garantia de seu contedo
democrtico, muito evidente pelos princpios expressamente afirmados em
normas constitucionais, assim como pelo grande nmero de artigos relacionados
com os direitos humanos e suas garantias.61

No Brasil, passados vinte anos da concluso do esforo constituinte, e apesar do rol

de emendas constitucionais que configuram a vontade de abrir-se a economia ao mercado
internacional, a CF continua dirigente e, por conseguinte, vinculando o legislador. Como
diz Eros Roberto Grau, o seu cerne, identificado fundamentalmente nos preceitos dos
seus arts. 3, 1 e 170, resta intocado.62

Tudo isto, apesar do discurso dos fundamentalistas da religio do mercado, que

insistem em pr a constituio dirigente das polticas pblicas e dos direitos sociais como
fonte dos males do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit pblico e de
uma tal ingovernabilidade, invertendo-a em favor da busca de uma constituio
60
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituio resistente. In: MORAES, Alexandre de (Coord.). Os 10 anos
da Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999, p.49. Em discurso por ocasio da promulgao da
Constituio, em 5/10/1988, Ulysses Guimares avaliou a participao no processo constituinte nos
seguintes termos: O enorme esforo dimensionado pelas 61.020 emendas, alm de 122 emendas
populares, algumas com mais de um milho de assinaturas, que foram apresentadas, publicadas,
distribudas, relatadas e votadas no longo trajeto das subcomisses redao final. A participao foi
tambm pela presena, pois diariamente cerca dez mil postulantes franquearam, livremente, as onze ao
enorme complexo arquitetnico do Parlamento, na procura dos gabinetes, comisses, galeria e sales. H,
portanto, representativo e oxigenado sopro de gente, de rua, de praa, de favela, de fbrica, de
trabalhadores, de cozinheiras, de menores carentes, de ndios, de posseiros, de empresrios, de estudantes,
de aposentados, de servidores civis e militares, atestando a contemporaneidade e autenticidade social do
texto que ora passa a vigorar. Como o caranguejo, guardar para sempre o bramido das ondas de
sofrimento, esperana e reivindicaes de onde proveio. Discurso do deputado Ulysses Guimares em
5/10/1988. DIRIO DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE, Braslia, p.14.380, 5 out. 1988.
Em balano sobre os vinte anos da Constituio Federal, Luiz Incio Lula da Silva nota: Acredito que
fizemos uma Constituio extremamente avanada. bem possvel que a principal razo disso tenha sido a
participao popular, como jamais houve na histria deste pas. Eu lembro das milhares de pessoas que
circulavam dentro da Cmara e do Congresso Nacional, fazendo reunies com todos os lderes, entregando
cartas e propostas, fazendo presso. FOLHA DE SO PAULO, So Paulo, p. A4, 5 out. 2008.
61
DALLARI, Dalmo de Abreu. In: MORAES, Alexandre de (Coord.), op. cit., 1999, p.53. Segundo Luiz
Werneck Vianna, convocada a Constituinte, pela primeira vez na histria republicana faz-se possvel a
democratizao do pblico com suas numerosas agncias de interveno sobre os domnios do econmico
e do social. VIANNA, Luiz Werneck, op. cit., 1989, p.11. Por sua vez, Gisele Cittadino observa que,
afinal, definindo objetivos do Estado, pela primeira vez no Brasil, uma constituio orientou a
compreenso e interpretao do ordenamento constitucional pelo critrio do sistema de direitos
fundamentais. Em outras palavras, a dignidade humana, traduzida no sistema de direitos constitucionais,
vista como o valor essencial que d unidade de sentido Constituio Federal. CITTADINO, Gisele.
Pluralismo, direito e justia distributiva: elementos da filosofia constitucional contempornea. 3. ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.13. Ver tambm CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A constituio
aberta e os direitos fundamentais: ensaios sobre o constitucionalismo ps-moderno e comunitrio. Rio
de Janeiro: Forense, 2003.
62
GRAU, Eros Roberto, op. cit., 2005, p.366.
 236

dirigente das polticas neoliberais de ajuste fiscal 63 vista como algo positivo para a
credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a
constituio dirigente invertida, a verdadeira constituio dirigente, que vincula toda a
poltica do Estado brasileiro tutela estatal da renda financeira do capital, garantia da
acumulao de riqueza privada.

Importante a ressaltar que na deliberao constituinte h um modelo econmico de

bem-estar, acobertado, inclusive, de modificaes que o desnaturem, embora compatvel
com mudanas que a dinmica social e poltica exigirem e apto a concretiz-las. No limite,
tal modelo poder levar adequao do Brasil ao relgio do Ocidente moderno64 e
evitar que o Brasil se torne terra natal da exceo sem regra.65

Os desafios da sua eficcia jurdica e social continuam a desafiar o engenho e arte,

diante, das tendncias desconstitucionalizao e da desregulamentao, com a mudana
para a contratualizao, que, em grande medida, antes mais, agora menos talvez,
perpassaram os anos 90 e seguintes. De fato, os tempos difceis, pois

Tradicionalmente, as leis de emergncia interferiam nas liberdades polticas e

econmicas, particularmente o direito de propriedade: ou seja, limitavam-se os
direitos individuais tendo em vista o bem-estar coletivo. Hoje, d-se o contrrio:
a utilizao atual dos poderes de emergncia caracteriza-se por limitar os direitos
da populao em geral para garantir a propriedade privada e a acumulao
capitalista.66

A crtica, segunda a qual a constituio dirigente tinha veleidades de substituir a

poltica, j caiu por terra.67 A rigor, a constituio dirigente sujeita a poltica a
fundamentao constitucional. De outra parte, afigura-se digna de nota a admoestao de
Guillermo ODonnell, segundo a qual,

Pese a todo, el estado es el nico lugar institucional donde los derechos de

ciudadana pueden ser inscriptos y de hecho implementados por aquellos
muchos que en nuestros pases han logrado la ciudadana poltica por la va
del rgimen democrtico, pero que en la prctica carecen de muchos derechos
civiles bsicos, para no mencionar derechos sociales. Hay muy poca ciudadana
sin un estado que incluya un democrtico y efectivo imperio de la ley y un

63
BERCOVICI, Gilberto; MASSONETO, Lus Fernando, op. cit., 2006, p.22.
64
CARVALHO, Maria Alice Rezende. Uma reflexo sobre a civilizao brasileira. In: VIANNA, Luiz W. A
revoluo passiva: iberismo e americanismo no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2004. p.7.
65
ARANTES, Paulo, op. cit., 2007, p.165.
66
BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2004b, p.7.
67
Ver BERCOVICI, Gilberto, op. cit., 2005; GRAU, Eros Roberto, op. cit. 2005; CARBONELL, Miguel,
op. cit., 2005.
 237

conjunto de burocracias que opere en la direccin de garantizar y/o ayudar a

que los respectivos derechos sean efectivos.68

Enfim, a constituio econmica vazada no texto constitucional de 1988

configura-se como a expresso verdadeira do seu carter dirigente. O mundo do dever-ser
aponta, pois, caminhos para o mundo do ser, Estado e sociedade, tendo como objetivo a
alcanar uma ordem econmico-social que, a despeito da convivncia com o capitalismo,
possibilite que todos convivam na conformidade dos ditames da justia social.

68
ODONNELL, Guillermo, op. cit., 2006, p.22. Ver tambm DUPAS, Gilberto. Tenses contemporneas
entre o pblico e o privado. So Paulo: Paz e Terra, 2003.
7 CONCLUSO

Confesso que as mais das iguarias com que vos convido

so alheias, mas o guisamento delas de minha casa.
Frei Amador Arrais

Nos ltimos tempos, a idia de poder constituinte foge da teorizao convencional

dos juristas, passando, inclusive, para outras esferas investigativas da inteligentsia. Assim,
alargam-se as bases tericas do poder constituinte, com o seu afastamento das limitaes
formalistas abeberadas, sobretudo, na influncia francesa, e com a conseqente busca de
vertentes explicativas mais amplas.

A conduo do processo constituinte de 1987/1988, fugindo das mos do governo,

inclusive, do estamento militar ainda com muita influncia, da exclusividade de grupos ou
classes, corporaes, e refugiando-se na esfera do poltico, permitiu que a incerteza se
descolasse na direo da construo de um texto constitucional democrtico e progressista.
De fato, se h no normas revolucionrias na Constituio Federal de 1988, a
narratividade emancipatria est presente, tendo na constituio econmica um dos
seus pontos nodais.

A constituio econmica inscrita na Constituio Federal de 1988 possibilita que

se afirme que o esforo constituinte de 1987/1988 rompeu com o paradigma, segundo o
qual nunca houve manifestao do poder constituinte do povo. Obviamente, se avanou
consideravelmente no sentido de possibilitar um salto de qualidade no constitucionalismo
nacional.

Decididamente, o ltimo fato constituinte transcende, pela primeira vez na histria

brasileira, o carter elitista que, de maneira geral, caracterizou as demais manifestaes
constituintes. De um lado, um conjunto de fatores ocasionou a abertura de fraes das
elites para uma viso mais ampla da problemtica do pas, reentronizando a preocupao
com a nao. Do outro lado, o povo que ingressou no cenrio poltico-constitucional
 239

a partir dos anos 30 e que, desde ento, buscou a autonomia e cuja busca foi interrompida
pela ruptura autoritrio-burocrtica em 1964 - rearticula-se durante a transio para a
democracia.

Durante o processo constituinte, o setor popular verdadeiramente partcipe,

assistindo-se a momento de efervescncia poltica extremamente importante em torno do
Congresso Constituinte. Se a sociedade se moldara menos em uma estrutura de classes a
empreender a luta pelos seus interesses, e mais na configurao de corporaes, a
diferena, agora, que tais corporaes cortam verticalmente o tecido da sociedade civil
organizada. De maneira efetiva, o processo constituinte marcado pelas reivindicaes de
corporaes das classes dominantes e das classes subalternas, dos empresrios e dos
empregados, dos funcionrios pblicos, dos diversos entes federativos, dos militares e dos
civis.

Sem dvida, a ideologia dominante a capitalista, nas suas diversas manifestaes,

maximalistas ou minimalistas, mais afeitas ao despotismo na fbrica, no latifndio e na
banca, ou mais preocupadas com o bem-estar, ou simplesmente conscientes de que o
Estado capitalista , na falta de melhor expresso, garante de burgueses e proletrios. O
modo de produo capitalista no foi ameaado, sequer, esteve em jogo. Todavia, a
tentativa de compatibilidade dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (CF, art.
1, IV) e a busca de uma ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, com o fim de assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social (CF, art. 170, caput), representam uma mudana qualitativa no processo
poltico-constitucional nacional.

Evidentemente, as normas constitucionais que melhor representam a continuidade do

passado com o presente e do presente com o futuro so as normas de princpios. Vivencia-
se, pois, a partir de 1988, um texto constitucional que se insere num modelo de
constituio dirigente, ao mesmo tempo em que possibilita a espontaneidade da vida social
como a competncia para assumir a direo poltica. No que atine constituio
econmica, tais normas de princpios j tem uma longa caminhada no constitucional
nacional. Poder-se-ia dizer que tudo comeou com o anteprojeto da Subcomisso do
Itamarati, nos anos 30, estatudas as suas diretrizes, em seguida, no texto constitucional de
1934.
 240

Nas duas ltimas dcadas, sob a vigncia da Constituio Federal de 1988,

transformaes ocorreram no capitalismo, com a desconstituio do padro regulatrio
keyenesiano, a expanso dos mercados, a relativizao do Estado, muito mais no plano da
constituio econmica real do que da constituio econmica jurdica. A Constituio
Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, pouco tempo em seguida se trouxeram
baila o mal-estar da Constituio e as incertezas epistmicas da directividade
constitucional.

De fato, ganhou vida o discurso segundo o qual a constituio dirigente das polticas
pblicas, dos direitos sociais, da funo social da propriedade, do equilbrio entre o valor
social do trabalho e da livre iniciativa, da ordem econmica baseada na justia social,
promovia o desencontro com interesses nacionais. Ademais, teria o condo de fomentar as
crises econmicas e produzir a ingovernabilidade, invertendo, por conseguinte, a vontade
de constituio de 1987/1988 na constituio dirigente das polticas neoliberais de ajuste
fiscal.

Todavia, os acontecimentos internacionais parecem indicar a precariedade da

veleidade neoliberal diante da crise que ganhou terreno nos ltimos tempos, a apontar para
a insanidade de substituir a racionalidade coletiva simplesmente pelas leis da economia de
mercado. A concluso inevitvel dos novos tempos aponta, por sua vez, para o necessrio
fortalecimento do Estado nacional.

No Brasil, se a nossa fortuna tem sido a pluralidade e a diferena - de grupos sociais,

de interesses, de ideologias, de projetos, a nossa virt a realizao constitucional, tudo no
sentido de tornar efetivos os objetivos fundamentais de construir uma sociedade livre,
justa e solidria, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de
todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.

Como suma das sumas, pode-se dizer que se tem no texto constitucional de 1988,
uma constituio dirigente econmica e social, inclume depois de vinte anos, um
instrumento capaz de contribuir para o alcance dos objetivos fundamentais da Republica
Federativa do Brasil, a saber, o desenvolvimento econmico, a sociedade de bem-estar e a
democracia poltica
 241

Por fim, no ocioso lembrar que se sabe, desde pelo menos Nicolau Maquiavel,
[...] gli tanto discoto da come se vive a como si doverebbe vivere, che colui che lascia
quello chi si fa per quello che si doverrebbe fare, impara pi presto la runa che la
perservazione sua. 1 Ademais, ao se tratar de processo constituinte, originrio ou derivado,
e de realizao constitcional, est-se a tratar de esfera fundamentalmente poltica, no
inoportuna a exortao de Max Weber, segundo a qual a poltica como a perfurao
lenta de tbuas duras. Exige tanto paixo como perspectiva. Alm do que, e certamente,
toda a experincia histria confirma a verdade - que o homem no teria alcanado o
possvel se repetidas vezes no tivesse tentado o impossvel.2

1
MACHIAVELLI, Nicol. Il principe. Milano: Feltrinelli, 2004. p. 164.
2
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<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.

_________. Decreto n. 22.696, de 11 de maio de 1933. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.

_________. Decreto n. 91.450, de 18 de julho de 1985. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.

_________. Decreto-lei n. 7.474, de 18 de abril de 1945. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.
 286

_________. Decreto-lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.

_________. Decreto-lei n. 972, de 17 de outubro de 1969. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 abr. 2008.

_________. Decreto-lei n. 1.541, de 14 de abril de 1977. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.

_________. Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965. Disponvel em:

<http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.

_________. Lei n. 5.250, de 9 de fevereiro de 1967. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.

_________. Lei n. 5.682, de 21 de julho de 1971. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.

_________. Lei n. 6.339, de 1 de julho de 1976. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 10 jan. 2008.

_________. Lei n. 6.767, de 20 de dezembro de 1979. Disponvel em:

<http://www.senado.gov.br/legislacao>. Acesso em: 20 abr. 2008.

_________. Discurso de posse na presidncia da Repblica (Emlio Garrastazu Mdici).

Braslia: Departamento de Imprensa Nacional, 1969.

_________. Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte. Braslia: Cmara

dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1987.

DIRIO DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE, Braslia, p.14.380, 5 out. 1988.

FOLHA DE SO PAULO Guia da Constituinte, So Paulo, 19 set. 1986.

FRANCE. Dclaration (1789). Dclaration des droits de l'homme y du citoyen.

Disponvel em: <http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/dudh/1789.asp>. Acesso em:
8 abr. 2008.
 287

ANEXOS
 288

ANEXO A

Mensagem do Presidente Jos Sarney propondo a convocao da ANC

Mensagem n 48, de 1985-CN (n 330/85, na origem)

Excelentssimos Senhores Membros do Congresso Nacional:

com a mais profunda confiana no discernimento e na vocao do povo
brasileiro, para organizar-se pacificamente em regime de liberdade e justia, que proponho
a Vossas Excelncias a convocao da Assemblia Nacional Constituinte.
Compromisso histrico firmado no curso do movimento cvico que congregou
brasileiros de todas as condies, com o propsito de democratizar a sociedade e o Estado,
a convocao da Assemblia Nacional Constituinte ato de coragem e f.
De coragem, porque pressupe, por parte de cada indivduo que constitui a
comunho nacional, a disposio de submeter ao escrutnio da Nao direitos e situaes,
quantas vezes duramente conquistados, para v-los disciplinados por novas regras, de
contedo e alcance no conhecidos, que se espera mais justas, equnimes e conformes ao
ciclo histrico que reponta no presente e se projeta em um futuro de extenso
desconhecida.
Ato de f a convico da Constituinte, porque todos os anseios e temores do
futuro repousam, afinal, na confiana que cada cidado deposita nos sentimentos de seus
irmos, de procurarem, juntos, uma lei fundamental que a todos proporcione os bens
necessrios vida digna, vivida em paz e uberdade.
O compromisso, antes aludido, de convocao da Assemblia Nacional
Constituinte, de par com os traos de generosa confiana e incontida esperana que o
exornam, singulariza-se pelo fato de estar em plena vigncia uma ordem jurdica e suas
instituies polticas e civis, cujo imprio se estender at o momento em que for
promulgada a nova Constituio. At l, e sob pena de instalar-se o caos normativo, que a
ningum aproveitaria, necessrio respeitar a lei que temos e modific-la segundo os
processos por ela prpria admitidos, para que a vontade de alguns no seja erigida em
mandamento supremo de todos.
Da inelutvel necessidade de manter e operar as instituies governativas vigentes,
harmonizando-as imperiosa aspirao de instaurar outras mais livres e justas, resulta o
texto que ora submeto deliberao dos Senhores Membros do Poder Legislativo da
Unio. Por isso, nele se prev a investidura de poder constituinte pleno nos Deputados
Federais e senadores escolhidos pelo sufrgio do povo brasileiro. Evitando tutelar o rgo
de to alta atribuio, a Proposta de Emenda limita-se a prover quanto direo das
sesses de instalao e eleio Presidente da Assemblia Nacional Constituinte e a indicar
que ela funcione na sede do Congresso Nacional, como corpo nico, sem a diviso prpria
do sistema bicameral. Este, contudo, subsistir nos trabalhos da Legislatura, enquanto
Poder constitudo e segundo as normas constitucionais em vigor.
E, finalmente, fixa a durao da 1 Sesso Legislativa da 48 Legislatura para
promulgao da nova Constituio, e o qurum da maioria absoluta, que determinar a
adoo do projeto e das emendas respectivas.
Cumpro o dever assumido com a Nao pela Aliana Democrtica. A Assemblia
Nacional Constituinte realizar, sem dvida, o grande e novo pacto nacional, que far o
Pas reencontrar-se com a plenitude de suas instituies democrticas.
Espero que, de agora, a sociedade se mobilize para criar a mstica da Constituio,
que o caminho de Estado de Direito.
Palcio do Planalto, Braslia, aos 28 de junho de 1985.
- Jos Sarney.
 289

Proposta de Emenda Constituio n 43, de 1985

Convoca a Assemblia Nacional Constituinte

Art. 1 Os Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, sem prejuzo

de suas atribuies constitucionais, reunir-se-o, unicameralmente, em Assemblia
Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 31 de janeiro de 1987, na sede do
Congresso Nacional.
Art. 2 O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional
Constituinte e dirigir a sesso de eleio do seu Presidente.
Art. 3 O Projeto de Constituio ser promulgado no curso da primeira Sesso
Legislativa da 48 Legislatura, depois de aprovado, em dois turnos de discusso e votao,
pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia Nacional Constituinte.
Fonte: DCN, 8 de agosto de 1985, p. 1.228-1.233.
 290

ANEXO B

EMENDA CONSTITUCIONAL N 26

Convoca Assemblia Nacional Constituinte, e d outras providncias

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do artigo 49

da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

Art. 1 Os Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o,

unicameralmente, em Assemblia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1 de
fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional.
Art. 2 O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional
Constituinte e dirigir a sesso de eleio do seu Presidente.
Art. 3 A Constituio ser promulgada depois da aprovao de seu texto, em 2
(dois) turnos de discusso e votao, pela maioria absoluta dos Membros da Assemblia
Nacional Constituinte.
Art. 4 concedida anistia a todos os servidores pbicos civis da Administrao
Direta e Indireta e militares, punidos por atos de exceo, institucionais ou
complementares.
1 concedida, igualmente, anistia aos autores de crimes polticos ou conexos e
aos dirigentes e representantes de organizaes sindicais e estudantis, bem como aos
servidores civis ou empregados que hajam sido demitidos ou dispensados, por motivao
exclusivamente poltica, com base em outros diplomas legais.
2 A anistia abrange os que foram punidos ou processados pelos atos imputveis
previstos no caput deste artigo, praticados no perodo compreendido entre 2 de setembro
de 1961 e 15 de agosto de 1979.
3 Aos servidores civis e militares sero concedidas as promoes, na
aposentadoria ou na reserva, ao cargo, posto ou graduao a que teriam direito se
estivessem em servio ativo, obedecidos os prazos de permanncia em atividade, previstos
nas leis e regulamentos vigentes.
4 A Administrao Pblica, sua exclusiva iniciativa, competncia e critrio,
poder readmitir ou reverter ao servio ativo o servidor pblico anistiado.
5 O disposto no "caput" deste artigo somente gera efeitos financeiros a partir da
promulgao da presente Emenda Constitucional, vedada a remunerao de qualquer
espcie, em carter retroativo.
6 Excluem-se das presentes disposies os servidores civis ou militares que j se
encontravam aposentados, na reserva ou reformados, quando atingidos pelas medidas
constantes do caput deste artigo.
7 Os dependentes dos servidores civis e militares abrangidos pelas disposies
deste artigo j falecidos faro jus s vantagens pecunirias da penso correspondente ao
cargo, funo, emprego, posto ou graduao que teria sido assegurado a cada beneficirio
da anistia, at a data de sua morte, observada a legislao especfica.
8 A Administrao Pblica aplicar as disposies deste artigo, respeitadas as
caractersticas e peculiaridades prprias das carreiras dos servidores pblicos civis e
militares, e observados os respectivos regimes jurdicos.
Art. 5 A alnea c, do 1, do artigo 151, da Constituio passa a vigorar com a
seguinte redao:
 291

c) a inelegibilidade do titular efetivo ou interino de cargo ou funo cujo exerccio

possa influir para perturbar a normalidade ou tornar duvidosa a legitimidade das eleies,
salvo se se afastar definitivamente de um ou de outro no prazo estabelecido em lei, o qual
no ser maior de 9 (nove) meses, nem menor de 2 (dois) meses, anteriores ao pleito,
exceto os seguintes, para os quais fica assim estipulado:
1 - Governador e Prefeito: 6 (seis) meses;
2 - Ministro de Estado, Secretrio de Estado, Presidente, Diretor, Superintendente de rgo
da Administrao Pblica Direta ou Indireta, includas as fundaes e sociedades de
economia mista: 9 (nove) meses; quando candidato a cargo municipal: 4 (quatro) meses;
3 - ocupante de cargo previsto no nmero anterior, se j titular de mandato eletivo: 6 (seis)
meses.
A Mesa da Cmara dos Deputados:
Ulysses Guimares - Presidente.
Carlos Wilson 1 Vice-Presidente em exerccio.
Haroldo Sanford 2 Vice-Presidente em exerccio.
Epitcio Cafeteira 1 Secretrio em exerccio.
Jos Frejat 2 Secretrio em exerccio.
Jos Ribamar Machado 3 Secretrio em exerccio.
Orestes Muniz 4 Secretrio em exerccio.

A Mesa do Senado Federal:

Jos Fragelli - Presidente.
Guilherme Palmeira 1 Vice-Presidente.
Passos Porto 2 Vice-Presidente.
Enas Faria 1 Secretrio.
Joo Lobo 2 Secretrio.
Marcondes Gadelha 3 Secretrio.
Eunice Michiles 4 Secretrio.

Fonte: BRASIL. Constituies. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 5

out. 2008.
 292

ANEXO C

MEMBROS DA COMISSO PROVISRIA DE ESTUDOS CONSTITUCIONAIS

Afonso Arinos de Melo Franco

Alberto Venncio Filho
Alexandre Jos Barbosa Lima Sobrinho
Antnio Ermrio de Morais
Bolvar Lamounier
Cndido Antnio Mendes de Almeida
Celso Monteiro Furtado
Cludio Lacombe
Cludio Pacheco
Clvis Ferro Costa
Cristvo Buarque
Edgard da Matta Machado
Eduardo Portela
Evaristo de Morais Filho
Farjardo Pereira Faria
Fernando Bastos Dvila
Florisa Verucci
Gilberto Freire
Gilberto de Ucha Canto
Guilhermino Cunha
Hlio Jaguaribe
Hlio Santos
Hilton Ribeiro Rocha
Joo Pedro Gouveia Vieira
Joaquim Arruda Falco Neto
Jorge Amado
Josaphat Marinho
Jos Afonso da Silva
Jos Alberto da Assumpo
Jos Francisco da Silva
 293

Jos Paulo Seplveda Pertence

Jos do Rego Barros Meira de Arajo
Jos Saulo Ramos
Laerte Ramos Vieira
Lus Eullio de Bueno Vidigal Filho
Lus Pinto Ferreira
Mrio de Souza Martins
Mauro Santayana
Miguel Reale Jr.
Nei Prado
Odilon Ribeiro Coutinho
Orlando Magalhes de Carvalho
Paulo Brossard de Souza Pinto
Raphael de Almeida Magalhes
Raul Machado Horta
Rosah Russomano
Srgio Franklin Quintella
Walter Barelli
* Clio Borja, ao ser indicado para o Supremo Tribunal Federal, em maro de 86, ficou
impedido de integrar a Comisso.
 294

ANEXO D

Comisses e Subcomisses

I - Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher:

a) Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais;

b) Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias;

c) Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais.

II - Comisso da Organizao do Estado:

a) Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios;

b) Subcomisso dos Estados;

c) Subcomisso dos Municpios e Regies.

III - Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo:

a) Subcomisso do Poder Legislativo;

b) Subcomisso do Poder Executivo;

c) Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.

IV - Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies:

a) Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos;

b) Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana;

c) Subcomisso de Garantia da Constituio, Reformas e Emendas.

V - Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas:

a) Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas;

b) Subcomisso de Oramentos e Fiscalizao Financeira;

c) Subcomisso do Sistema Financeiro.

VI - Comisso da Ordem Econmica:

a) Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do

Subsolo e da Atividade Econmica;
 295

b) Subcomisso da Questo Urbana e Transporte;

c) Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria.

VII - Comisso da Ordem Social:

a) Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos;

b) Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente;

c) Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias.

VIII - Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da

Comunicao:

a) Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes;

b) Subcomisso da Cincia e Tecnologia e da Comunicao;

c) Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso.

IX - Comisso de Sistematizao.

Art. 15 do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte (Resoluo n 2, de 1987)

 296

ANEXO E

Comisso da Ordem Econmica

Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado e da Atividade Econmica

PMDB: Albano Franco (SE), Irapuan Costa Jnior (GO), Antnio Carlos Franco (SE),
Gabriel Guerreio (PA), Gil Csar (MG), Gustavo de Faria (RJ), Hlio Duque (PR), Ismael
Wanderley (RN), Marcos Lima (MG), Renato Johnsson (PR).
PFL: Antnio Ueno (PR), Raquel Cndido (RO), Gilson Machado (PE), Jales Fontoura
(GO), Rubem Medina (RJ).
PDS: Roberto Campos (MT).
PDT: Luiz Salomo (RJ).
PTB: Roberto Jefferson (RJ).
PT: Wladimir Palmeira (RJ).
PL: Afif Domingos (SP).
PSB: Beth Azize (AM).
Relator: Virgildsio de Senna (PMDB-BA); Presidente: Delfim Netto (PDS-SP).

Subcomisso da Questo Urbana e Transporte

PMDB: Expedito Jnior (RO), Gerson Marcondes (SP), Gedel Dantas (CE), Lus Roberto
Ponte (RS), Nyder Barbosa (ES), Paulo Zarzu (SP), Srgio Naya (MG), Mrcio Lacerda
(MT).
PFL: Joaquim Francisco (PE), Lael Varella (MG), Maluly Neto (SP), Manuel Castro (BA).
PDS: Myrian Portela (PI).
PTD: Noel de Carvalho (RJ).
Relator: Jos Ulisses de Oliveira (PMDB-MG); Presidente: Dirceu Carneiro (PMDB-SC).
Subcomisso da Poltica Agrcola, Fundiria e da Reforma Agrria
PMDB: Arnaldo Rosa Prata (MG), Benedicto Monteiro (PA); Cardoso Alves (SP), Ivo
Mainardi (RS); Jorge Vianna (BA); Percival Muniz (MT), Rachid Saldanha Derzi (MS),
Raquel Capiberibe (AP), Santinho Furtado (PR), Valter Pereira (MS), Vicente Bogo (RS).
PFL: Alysson Paulinelli (MG), Assis Canuto (RO), Jonas Pinheiro (MT), Victor Fontana
(SC).
PDS: Virglio Calassi (MG).
PDT: Amaury Mller (RS).
PTB: Jos Egreja (SP).
PT: Irma Passoni (SP).
PDC: Mauro Borges (GO).
PC do B: Aldo Arantes (GO).
PCB: Fernando Santana (BA).
Relator: Oswaldo Lima Filho (PMDB-PE); Presidente: Edison Lobo (PFL-MA).
 297

ANEXO F

CMARA DOS DEPUTADOS

Partido N %
PMDB 260 54,4
PFL 118 24,2
PDS 33 6,8
PDT 24 4,9
PTB 17 3,4
PT 16 3,3
PCdoB 3 0,6
PL 6 1,2
PDC 5 1,0
PCB 3 0,6
PSB 1 0,2
PSC 1 0,2
Total 487 100%

Fonte: RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na constituinte: uma anlise scio-poltica dos
partidos e deputados. So Paulo: OESP/Maltese, 1987.
 298

ANEXO G

SENADO FEDERAL

Partido N %
PMDB 45 62,5
PFL 15 20,8
PDS 5 6,9
PDT 2 1,3
PTB 1 1,3
PSB 1 1,3
PL 1 1,3
PMB 1 1,3
PDC 1 1,3
Total 72 100%

Fonte: RODRIGUES, Lencio Martins. Quem quem na constituinte: uma anlise scio-poltica dos
partidos e deputados. So Paulo: OESP/Maltese, 1987.
 299
ANEXO H
A ORDEM ECONMICA NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988
Art. 179. A Art. 35 - Incumbe, outrossim, ao Art. 115 - A Art. 135 - Na Art. 145 - A Art. 157 - A ordem Art. 160. A ordem Art. 170. A ordem
inviolabilidade dos Congresso, mas no privativamente: ordem iniciativa individual, no ordem econmica tem por econmica e social tem por econmica, fundada na
Direitos Civis, e (...) 2) animar no Pas o econmica poder de criao, de econmica fim realizar a justia fim realizar o valorizao do trabalho
Polticos dos desenvolvimento das letras, artes e deve ser organizao e de deve ser social, com base nos desenvolvimento nacional e humano e na livre iniciativa,
Cidados cincias, bem como a imigrao, a organizada inveno do indivduo, organizada seguintes princpios: a justia social, com base tem por fim assegurar a todos
Brasileiros, que agricultura, a indstria e comrcio, conforme os exercido nos limites do conforme os I - liberdade de nos seguintes princpios: I - existncia digna, conforme os
tem por base a sem privilgios que tolham a ao princpios da bem pblico, funda-se a princpios da iniciativa; liberdade de iniciativa; II - ditames da justia social,
liberdade, a dos Governos locais; Justia e as riqueza e a prosperidade justia social, II - valorizao do valorizao do trabalho observados os seguintes
segurana (...) necessidades da nacional. A interveno conciliando a trabalho como como condio da dignidade princpios:
individual, e a Art. 72 - A Constituio assegura a vida nacional, do Estado no domnio liberdade de condio da humana; I - soberania nacional;
propriedade, brasileiros e a estrangeiros de modo que econmico s se iniciativa com dignidade humana; III - funo social da II - propriedade privada;
garantida pela residentes no Pas a inviolabilidade possibilite a legitima para suprir as a valorizao III - funo social da propriedade; III - funo social da
Constituio do dos direitos concernentes todos existncia deficincias da do trabalho propriedade; IV - harmonia e propriedade;
Imprio, liberdade, segurana individual e digna. Dentro iniciativa individual e humano. IV - harmonia e solidariedade entre as IV - livre concorrncia;
pela maneira propriedade, nos termos desses limites, coordenar os fatores da solidariedade entre os categorias sociais de V - defesa do consumidor;
seguinte. seguintes: garantida a produo, de maneira a Pargrafo fatores de produo; produo; V - represso ao VI defesa do meio ambiente;*
(...) (...) 17 - O direito de propriedade liberdade evitar ou resolver os nico - A V- desenvolvimento abuso do poder econmico, VII - reduo das
XXIV. Nenhum mantm-se em toda a sua plenitude, econmica. seus conflitos e todos econmico; caracterizado pelo domnio desigualdades regionais e
gnero de trabalho, salva a desapropriao por introduzir no jogo das assegurado VI - represso ao dos mercados, a eliminao sociais;
de cultura, necessidade ou utilidade pblica, Pargrafo nico competies individuais trabalho que abuso do poder da concorrncia e ao VIII - busca do pleno emprego;
indstria, ou mediante indenizao prvia. - Os Poderes o pensamento dos possibilite econmico, aumento arbitrrio dos IX - tratamento favorecido para
comrcio pode ser As minas pertencem aos Pblicos interesses da Nao, existncia caracterizado pelo lucros; e VI - expanso das as empresas brasileiras de
proibido, uma vez proprietrios do solo, salvas as verificaro, representados pelo digna. O domnio dos oportunidades de emprego capital nacional de pequeno
que no se oponha limitaes que forem estabelecidas periodicamente, Estado. A interveno trabalho mercados, a produtivo. porte.*
aos costumes por lei a bem da explorao o padro de no domnio econmico obrigao eliminao da Pargrafo nico. assegurado
pblicos, deste ramo de indstria. vida nas vrias poder ser mediata e social. concorrncia e o a todos o livre exerccio de
segurana, e sade regies do Pas. imediata, revestindo a aumento arbitrrio qualquer atividade econmica,
dos Cidados. forma do controle, do dos lucros. independentemente de
estimulo ou da gesto (...) autorizao de rgos pblicos,
direta. salvo nos casos previstos em
lei.

Fonte: BRASIL. Constituies. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>. Acesso em: 5 out. 2008.

*
Redao dada pela EC n 42, de 19.12.2003: VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e
prestao; * IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.