UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CINCIAS HUMANAS LETRAS E ARTES

DEPARTAMENTO DE POLTICAS PBLICAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS

KALIANE BARBOSA DA SILVA

O IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA SEGURANA

ALIMENTAR DE BENEFICIRIOS:
UM ESTUDO PILOTO REALIZADO EM NATAL RN

Natal
2016
 KALIANE BARBOSA DA SILVA

O IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA SEGURANA

ALIMENTAR DE BENEFICIRIOS:
UM ESTUDO PILOTO REALIZADO EM NATAL - RN

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Estudos Urbanos e Regionais da
Universidade do Rio Grande do Norte como
requisito para obteno do ttulo de mestre.

Orientador: Prof. Dr. Robrio Paulino

Rodrigues

Natal
2016
Para minha av, Maria do Rosrio
 AGRADECIMENTOS

A Deus, pela fora e orientao, sem as quais nada seria possvel.

Aos meus pais, pela orao, pelo amor, pelas palavras positivas e a compreenso, to
importantes para mim.

A Jenner, meu companheiro, agradeo sobretudo por seu amor. Sou grata pela compreenso
nas inmeras vezes em que precisei me ausentar fsica e mentalmente, pelas contribuies e
pelo apoio incondicional desde o incio deste projeto.

Ao professor Robrio Paulino, meu orientador, agradeo a confiana e as valiosas

contribuies.

Ktia e Joo Maria, meus irmos, pelas oraes.

Keruska, amiga de infncia, agradeo a ajuda e a disponibilidade em todos os momentos.

Simone e Valria, agradeo o companheirismo e as importantes contribuies.

equipe do SEMTAS Natal RN, a disponibilizao do espao e o acolhimento.

A Jader, que disponibilizou tempo para ler e emitir contribuies.

Marjorie, amiga, quero agradecer as palavras positivas e o incentivo desde sempre, que
nunca esqueci.
EPGRAFE
 RESUMO

O objetivo deste estudo piloto consistiu em verificar se o Programa Bolsa Famlia (PBF)
promoveu algum impacto sobre a Segurana Alimentar de beneficirios no municpio de
Natal. Alm de revisar a literatura sobre a formao dos sistemas de proteo social no mundo
e no Brasil, o trabalho realizou uma avaliao quantitativa e qualitativa para obter dados
primrios, da qual participaram 105 titulares do programa. A triagem dos adultos que
compuseram a amostra foi realizada no Cadastro nico no municpio de Natal, situado no
Bairro do Igap, na Regio Administrativa Norte. Para caracterizar a situao socioeconmica
e demogrfica, avaliar o nvel de Segurana Alimentar e analisar a percepo dos usurios,
elaborou-se um questionrio de perguntas abertas e fechadas baseado na Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar (EBIA). Os resultados no comprovaram melhoria na condio
alimentar das famlias atendidas, visto que 99% dos entrevistados ainda foram classificados
em Insegurana Alimentar. Espera-se que este estudo piloto possa contribuir para o
fortalecimento da compreenso e do combate Insegurana Alimentar no municpio de Natal.

Palavras-chave: Insegurana Alimentar; Programa Bolsa Famlia; Programas de

Transferncia de Renda; Welfare State.
 ABSTRACT

The objective of this pilot study is to verify that the Bolsa Famlia program (the Bolsa Familia
program is a direct transfer program income that benefits families in poverty and extreme
poverty in Brazil) has promoted some impact on the food security of beneficiaries in Natal. In
addition to revisiting the literature on the formation of social protection systems in the world
and in Brazil, the work carried out a quantitative and qualitative evaluation for primary data,
attended by 105 adults program holders. The screening of adults in the sample was made in
the Unified Register in Natal, located in Igap Neighborhood, Administrative Region North.
To characterize the socioeconomic and demographic situation, assess the level of food safety
and analyze the perception of users, we prepared a questionnaire of open and closed questions
based on the Brazilian Food Insecurity Scale. The results did not confirm improvement in the
food condition of the families, since 99 % of respondents were further classified in Food
Insecurity It is hoped that this pilot study will contribute to strengthening understanding and
combating Food Insecurity in Natal.

Keywords: Food Insecurity; Bolsa Famlia Program; Transfer Programs Income; Welfare
State.
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Distribuio da baixa estatura para idade nos estados brasileiros no ano 45
de 2014
Figura 2 Proporo da populao de cada estado beneficiria do PBF at abril de 50
2015
Figura 3 Porcentagem de crianas e adolescentes menores de 14 anos com renda 50
domiciliar per capita mensal < SM no Brasil entre os anos 2001-2009
e 2011-2012
Figura 4 Taxa de alfabetizao das pessoas com mais de cinco anos de idade por 55
bairro, com as piores condies do municpio em 2010
Figura 5 Valor da cesta bsica comparado ao SM nominal no municpio de Natal, 59
no ms de dezembro, entre os anos 2005 e 2015
Figura 6 Distribuio dos participantes da pesquisa entre os bairros 65
Figura 7 Distribuio das famlias de acordo com o nmero de filhos 67
Figura 8 Adensamento domiciliar da amostra estudada 69
Figura 9 Cobertura de servios de saneamento bsico e pavimentao da amostra 69
estudada
Figura 10 Fluxograma de complicaes da m nutrio 71
Figura 11 Prevalncia de IA no total de domiclios pesquisados 72
Figura 12 Prevalncia de IA por nvel educacional dos titulares entrevistados 73
Figura 13 Prevalncia de IA por classe de rendimento domiciliar per capita mensal 74
Figura 14 Prevalncia da baixa estatura em crianas com idade entre 2 e 5 anos e 82
adolescentes, nos anos 2008 e 2015, no municpio de Natal RN
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Programas de transferncia de renda implantados em alguns pases 39

da Amrica Latina
Tabela 2 Aes planejadas pelo PFZ para serem executadas no ano de 2003 44
Tabela 3 Nmero total de filhos tidos pelas das mulheres do municpio com 48
10 anos ou mais at julho de 2010.
Tabela 4 Populao residente, crescimento e densidade demogrfica do 53
municpio de Natal RN entre os anos 2000 e 2013
Tabela 5 Distribuio das instituies de ensino pblicas por RA no ano de 53
2013
Tabela 6 Distribuio dos servios de sade por RA no ano de 2013 no 56
municpio de Natal
Tabela 7 ndices dos itens que compem a excluso social no municpio de 57
Natal RN comparado ao municpio de Pomerode SC, de acordo
com o Censo Demogrfico de 2010
Tabela 8 Pontos de corte para classificao do nvel de Segurana Alimentar 63
Tabela 9 Distribuio dos participantes segundo faixa etria 66
Tabela 10 Distribuio da populao pesquisada de acordo com estado civil 66
Tabela 11 Quantidade de filhos por famlia e por escolarizao do 67
responsvel-titular
Tabela 12 Escolarizao dos titulares do cadastro no PBF participantes dessa 68
pesquisa
Tabela 13 Renda per capita domiciliar mensal 70
Tabela 14 Prevalncia de IA dos domiclios com e sem menores de 18 anos de 72
idade
Tabela 15 Produtos mais citados pelos entrevistados sobre o gasto do benefcio 74
Tabela 16 Nvel de ocupao de pessoas com 25 anos ou mais de idade, por 77
sexo e nvel de instruo no Brasil em 2010
Tabela 17 Total de habitantes para cada escola pblica em 2010 79
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BPC Benefcio da Prestao Continuada

Cadnico Cadastro nico
CAP Caixa de Aposentadoria e Penso
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe
CONSEA Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio
DATASUS Departamento de Informtica do SUS
DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
FDA Food and Drug Administration
IA Insegurana Alimentar
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
INAN Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Loas Lei Orgnica da Assistncia Social
Losan Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Mesa Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar
MPS Ministrio da Previdncia Social
MS Ministrio da Sade
NOB Norma Operacional Bsica
OMS Organizao Mundial de Sade
FAO Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura
PAT Programa de Alimentao do Trabalhador
PBF Programa Bolsa Famlia
PGRM Programa de Garantia de Renda Mnima
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNAN Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PNBE Programa Nacional de Bolsa Escola
PNRM Programa Nacional de Renda Mnima
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Prodea Programa de Distribuio de Alimentos
ProRural Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural
PTCR Programa de Transferncia Condicionada de Renda
RA Regio Administrativa
SAN Segurana Alimentar e Nutricional
SAPS Servio de Alimentao da Previdncia Social
SISAN Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
SISVAN Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
SM Salrio Mnimo
Suas Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
 SUMRIO

1 INTRODUO....................................................................................................................13

2 REVISO DE LITERATURA...........................................................................................16

2.1 O SURGIMENTO DO WELFARE STATE..........................................................................16

2.1.1 As tipologias do Welfare State.........................................................................................18
2.1.2 A experincia brasileira....................................................................................................24
2.2 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A ASSISTNCIA SOCIAL.........................31
2.3 A RELAO ENTRE A SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL E OS
PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADA DE RENDA.............................35
2.3.1 As polticas de combate fome e os programas de transferncia condicionada de renda:
experincias nacionais e internacionais....................................................................................40
2.4 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA...................................................................................47
2.4.1 Pblico-alvo.....................................................................................................................48
2.4.2 Cobertura..........................................................................................................................50
2.4.3 Condicionalidades............................................................................................................51
2.5 NATAL: UM MUNICPIO MARCADO PELA DESIGUALDADE SOCIAL.................52

3 OBJETIVOS E METODOLOGIA.....................................................................................60

3.1 OBJETIVOS.......................................................................................................................60
3.1.1 Geral.................................................................................................................................60
3.1.2 Especficos.......................................................................................................................60
3.2 METODOLOGIA...............................................................................................................60
3.2.1 Tipo do estudo piloto.......................................................................................................60
3.2.2 Desenho local e populao de estudo..............................................................................61
3.2.3 Critrios de incluso e excluso.......................................................................................61
3.2.4 Variveis do estudo..........................................................................................................61
3.2.5 Instrumento......................................................................................................................62
3.2.6 Anlise e apresentao dos dados....................................................................................63
4 RESULTADOS.....................................................................................................................64

4.1 CARACTERIZAO SOCIOECONMICA DO PBLICO PESQUISADO................64

4.2 CLASSIFICAO DO NVEL DE SEGURANA ALIMENTAR DOS INDIVDUOS
PESQUISADOS.......................................................................................................................69

5 DISCUSSO DOS RESULTADOS....................................................................................74

6 CONSIDERAES FINAIS..............................................................................................86

7 REFERNCIAS...................................................................................................................89

APNDICE...............................................................................................................................98

APNDICE A Questionrio de pesquisa de campo...............................................................99

 13

1 INTRODUO

Estudar a Segurana Alimentar (SA), associando-a aos Programas de Transferncia

Condicionada de Renda (PTCR), uma forma de abordagem amplamente encontrada na
literatura que discute os impactos de polticas pblicas sobre a sade de populaes carentes.
A segurana alimentar e nutricional consiste na realizao do direito de todos ao
acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem
comprometer o acesso a outras necessidades essenciais. Tem como base prticas alimentares
promotoras da sade, que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural,
econmica e socialmente sustentveis (LOSAN, 2006). No apenas do ponto de vista social,
mas tambm biolgico e tico, a SA importante para o avano da sociedade e para a reduo
da desigualdade social. A alimentao um dos direitos humanos essenciais vida, portanto
deveria estar resguardado sob a proteo das sociedades e dos governos.
No entanto, a Insegurana Alimentar (IA), ainda persistente entre as populaes
pobres, demonstra que esse direito segue sendo violado para muitos: quanto mais pobres, mais
restrito o acesso a ele. No fundo, esse deveria ser o menor dos problemas da humanidade, pois
considera-se que a atual produo mundial de alimentos poderia alimentar toda a populao
do planeta. No entanto, uma parte privilegiada dos seres humanos permanece impondo,
mesmo inconscientemente, fome e dor a outros, sendo necessrio que de tempos em tempos a
pesquisa traga tona o debate da fome.
Usar o termo fome como definio da falta de alimentos para satisfazer o apetite ficou
no passado. Atualmente, conforme observa-se na definio de Segurana Alimentar e
Nutricional (SAN), o termo tem um significado mais amplo e passa pela insatisfao dos
nutrientes essenciais para a vida, que esto disponveis nos alimentos (carboidratos, protenas,
lipdios, vitaminas e minerais). Nesse sentido, o termo utilizado SAN, que tem quatro eixos
principais de ateno, seriam eles: Disponibilidade de alimentos, acesso alimentao,
estabilidade e acesso aos abastecimentos e alimentos seguros e saudveis (BLISKA, 2009).
Sendo assim, o objetivo deste estudo piloto consiste em verificar se o Programa Bolsa
Famlia (PBF) promoveu impacto sobre a Segurana Alimentar de beneficirios no municpio
de Natal/RN. Para dar continuidade discusso, algumas questes foram levantadas pela
pesquisa: a) como o programa pensa em promover SA?, b) Qual a cobertura do programa no
estado do Rio Grande do Norte?, c) Qual a taxa de pobreza no municpio de Natal?, d)
Depois de mais de dez anos de implantao, qual a prevalncia da Insegurana Alimentar
 14

(IA) entre os participantes do programa?, e) Qual a taxa de baixa estatura para beneficirios
do PBF no municpio?
Como resposta inicial ao questionamento basilar deste trabalho, a hiptese levantada
que o programa, atravs da distribuio de renda considerando previamente que os recursos
financeiros so utilizados pelas famlias principalmente para a compra de alimentos,
independentemente da qualidade nutricional desses alimentos permite que as famlias
beneficiadas alcancem melhoria no nvel de SA, distanciando as crianas e os adultos do
quadro de fome absoluta.
Assim, a dissertao est dividida em quatro captulos, mais esta introduo e as
consideraes finais. O captulo um faz uma reviso da literatura sobre a formao dos
Sistemas de Proteo Social, incursiona pelas noes fundamentais da poltica de seguridade
social, resgatando a trajetria do Sistema de Proteo Social no mundo e no Brasil e suas
principais transformaes ao longo das dcadas. Tambm considera a influncia dos
movimentos sociais, as mudanas nas polticas sociais no perodo do regime militar e os
avanos conquistados a partir da Constituio de 1988.
Ainda no captulo um, apresentada a relao entre a Segurana Alimentar e os
programas de transferncia de renda, e discute-se de que maneira os programas de
transferncia de renda podem ou no melhorar o acesso das famlias aos alimentos. Nesse
sentido, foram apresentados dados estatsticos sobre os principais mecanismos de reproduo
da pobreza, como o pouco acesso educao e o baixo nvel de renda, que justificaram a
necessidade da implantao e manuteno de um programa de transferncia de renda para as
famlias mais pobres, o Programa Bolsa Famlia (PBF). tambm apresentada toda a
estrutura legal do PBF, suas metas, o pblico-alvo, a fiscalizao e os dados estatsticos de
cobertura em proporo.
Finaliza-se a reviso da literatura com a exposio das desigualdades sociais que
marcam o municpio de Natal, bem como as problemticas que possam justificar a
necessidade de um programa de transferncia de renda. No captulo dois, encontram-se os
objetivos e a metodologia utilizada para execuo do estudo piloto. O captulo trs exibe
todos os resultados encontrados na pesquisa em formato de quadros, tabelas e grficos. No
captulo quatro, discutem-se os resultados encontrados. E, finalmente, as consideraes finais
trazem algumas concluses desta pesquisa, sobre a capacidade do PBF de proporcionar ou
no mudanas na condio nutricional das famlias atendidas e os desafios encontrados na
realizao da pesquisa, suas limitaes e possveis orientaes.
 15

Acredita-se que esta pesquisa se justifica por permitir olhar especificamente para
grupos sociais mais vulnerveis e observar o impacto que o programa teria propiciado na SA
de beneficirios. Mdias nacionais indicam as condies da populao em geral ricos,
pobres e miserveis mas analisar grupos especficos permite focalizar um problema social
que no caracterstico da populao geral, e sim de grupos sociais especficos mais
vulnerveis. Neste estudo piloto mais fortemente abordado o acesso aos alimentos, mas isso
no implica que no se possa tecer comentrios a respeito dos demais.
 16

2 REVISO DE LITERATURA

2.1 O SURGIMENTO DO WELFARE STATE

A literatura sobre o tema dos Sistemas de Proteo Social mostra que as polticas
sociais, em qualquer lugar do mundo, tm o seu surgimento baseado no apenas no apoio
fundamental manuteno e ao desenvolvimento do capitalismo, mas tambm na tentativa de
correo dos efeitos nocivos de uma economia de mercado. Estudiosos do assunto, como
Esping-Andersen (1991) e Gomes (2006), registram que o primeiro modelo de seguro social
foi desenvolvido pela Alemanha.
As polticas sociais implantadas no sistema bismarckiano de Otto Von Bismarck, um
chanceler prussiano que conduziu a poltica alem e concluiu de fato a unificao da
Alemanha na segunda metade do sculo XIX, mesclando medidas repressivas e polticas
sociais faziam parte de um conjunto de estratgias que buscavam promover o
desenvolvimento industrial e econmico da Alemanha, incitando nos cidados o sentimento
patritico. Matos (2013), que fez um estudo aprofundado sobre a evoluo do emprego
pblico na Alemanha, mostra que as polticas de cunho social, como o seguro social,
contriburam para manter a renda e criar um mercado interno. Essa e outras estratgias
implantadas na Alemanha foram consideradas impulsionadoras de seu desenvolvimento.
Entretanto, o seguro social era destinado apenas proteo de servidores pblicos, enquanto
os demais cidados permaneciam descobertos do sistema de proteo alemo.
Enquanto a Alemanha promovia proteo social baseada no contrato de trabalho, as
famlias mais necessitadas do auxlio do Estado, aquelas que se encontravam excludas do
mercado formal de emprego, permaneciam desassistidas. Apesar disso, o modelo de cidadania
parcial desenvolvido na Alemanha, que foge do sentido daquilo que se entende por justia
social, reconhecidamente uma importante base de construo das polticas sociais da para
frente.
Esping-Andersen (1991) mostra que, no incio do sculo XX, os seguros sociais que j
existiam na Alemanha foram expandidos para a Europa e a cobertura estendida para outras
categorias profissionais. O trabalhador formal, que at ento dependia da caridade e da boa
vontade, despertou para o entendimento sobre os direitos sociais conquistados, para a
importncia do contrato de trabalho e o seu papel em apoio ao crescimento do pas. So
indubitavelmente conquistas memorveis, contudo, muitos cidados continuaram na condio
de excludos e estigmatizados sob o rtulo de inteis.
 17

Somente aps a II Guerra Mundial, a poltica de proteo social foi ampliada a todos
os integrantes da sociedade que necessitassem de apoio do Estado. Esse o momento
histrico em que a literatura considera a configurao do que veio a se chamar Welfare State
(ou Estado de Bem-Estar Social) nos moldes de seu sentido original. De acordo com o
Relatrio Beveridge (1942) ou Plano Beveridge, como tambm conhecido, escrito pelo
economista William Henry Beveridge a partir da solicitao do governo ingls, que desejava
encontrar formas para reerguer-se aps a II Guerra Mundial a poltica social deveria ter
carter universal, ou seja, atender a todos. Sob esse preceito, o Estado assumiu a
responsabilidade de oferecer proteo a todo e qualquer cidado que estivesse impossibilitado
de prover seu prprio sustento, pelas seguintes situaes: doena, invalidez, terceira idade,
viuvez, dentre outras.
De acordo com Gomes (2006), o modelo de seguridade social instalado na Europa
aps a II Guerra Mundial permaneceu em construo at a dcada de 1970, quando uma nova
depresso econmica decorrente da crise do petrleo colocou em questo os gastos e as
polticas sociais. As crticas questionavam os gastos pblicos elevados com a seguridade
social e culpavam as polticas sociais pela estagnao da economia. No fundo, esses discursos
j estavam pautados numa matriz terica liberal e conservadora, que acabou refletindo em
cortes nos gastos com programas sociais em todo o mundo e na perda de muitas conquistas
dos perodos anteriores.
Ao redor do mundo ocidental, pde-se observar uma srie de mudanas nas
orientaes dos governos. Nos EUA, foi eleito o conservador governo Reagan e, na Inglaterra,
o governo Thatcher, com mo de ferro contra os gastos sociais. Outros pases, como
Dinamarca e Alemanha, logo tiveram o programa neoliberal implantado.
No Brasil, ainda que com certo atraso, a introduo dos novos discursos liberais
tambm ocorreu, como j acontecia em vrios outros pases. Trevisan e Van Bellen (2008)
apontam que, como decorrncia da crise econmica, poltica e social iniciada no final da
dcada de 70, entre os anos 1980 e 1990, houve uma exploso de pesquisas em polticas
pblicas que buscavam avaliar e questionar a eficincia das polticas sociais adotadas pelo
Estado. Esse sintoma j denotava claramente a influncia do discurso liberal conservador no
pas, que comeava a questionar a necessidade da interveno do Estado na economia, bem
como na rea social. O caso brasileiro ser melhor discutido mais adiante.
Esse seria, ento, um rpido resumo da histria do surgimento dos sistemas de
proteo social. No entanto, cada modelo produzido nos diversos pases possui diferenciaes
que esto ligadas sua histria poltica e social. Cada pas desenvolve um esquema prprio de
 18

tributao e repartio da renda nacional, um sistema prprio de proteo social, podendo este
ser mais ou menos abrangente, conforme a orientao poltica. A literatura d a essas
diferenas o nome de tipologias (CASTRO; RIBEIRO, 2009).

2.1.1 As tipologias do Welfare State

O entendimento sobre o conjunto de polticas que visam a proteo social chamado

de sistema de seguridade social passa pela compreenso do direito social, de justia social e
da cidadania. Nos pases onde existem esses sistemas de proteo, muitas diferenas podem
ser observadas no que diz respeito aos objetivos, finalidade, ao alcance ou necessidade
dessas polticas. Existem variados modelos de anlise e classificao do Welfare State.
Seguindo diferentes correntes de pensamento, alguns estudiosos expuseram seu modo de
compreenso sobre esses sistemas.
De acordo com a concepo de Marshall (2006), os direitos sociais so uma
consequncia da institucionalizao do papel do cidado enquanto membro de um corpo
poltico, quer seja como eleitor, quer seja como parlamentar.

O elemento civil composto dos direitos necessrios para a liberdade

individual - a liberdade da pessoa, a liberdade de expresso, pensamento e
f, o direito de propriedade e de celebrar contratos vlidos, e o direito
justia. O ltimo de uma ordem diferente dos outros, porque o direito de
defender e fazer valer todos os direitos em termos de igualdade com os
outros e pelo devido processo legal. Isso nos mostra que as instituies mais
diretamente relacionadas com os direitos civis so os tribunais de justia.
Atravs do elemento poltico, quero dizer, atravs do direito de participar no
exerccio do poder poltico, como um membro de um corpo investido de
autoridade poltica ou como eleitor dos membros de um corpo social. As
instituies correspondentes so o parlamento e o conselho de governo local.
Toda a gama de direitos, desde o direito ao mnimo de bem-estar econmico
at o direito de compartilhar o mximo da herana social e de viver a vida de
modo civilizado, est dentro das normas sociais vigentes. As mais
estreitamente ligadas a ele so o sistema de educao e os servios sociais.
(MARSHALL, 2006, p. 30)

A instaurao do Estado de Bem-Estar na Inglaterra poderia servir como exemplo

ratificador do pensamento de Marshall. Uma vez que observaram as limitadas conquistas dos
movimentos sociais, as lideranas operrias compreenderam a necessidade de maior
participao social tendo em vista influenciar as agendas polticas. Sendo assim, segundo
Marshall, tendo o povo conquistado o direito ao voto em 1918, entende-se que na Inglaterra
 19

estava praticamente implantado um Estado de Bem-Estar Social. A maior participao poltica

construiu novas solidariedades e culminou com mais demandas de expanso de direitos
sociais.
O socilogo brasileiro Gabriel Cohn, em uma entrevista para a UNIVESP TV sobre o
mercado e as relaes em sociedade, disse que o mercado dissolvente das relaes sociais
(UNIVESP TV, 2009). Partindo dessa compreenso, entende-se que, em sociedades
complexas e de sistema econmico capitalista, a solidariedade dissolvida pelo mercado. Isso
justificaria, a partir da compreenso de Durkheim sobre o funcionalismo orgnico das
sociedades industriais, a necessidade de polticas sociais compensatrias, restauradoras da
coeso social e geradoras de regras que pautem a vida em sociedade. Na compreenso de
Durkheim, e seguindo uma viso funcionalista, as polticas sociais so reaes balizadoras
dos transtornos que a modernizao industrial provoca no modo de viver. Essas mudanas
abruptas, encaradas como uma violao daquilo que moralmente desejvel para a sociedade,
geram desconforto. Esse processo denominado anomia social, por Durkheim (CABRAL,
2004).
O mesmo processo de surgimento das polticas sociais da Inglaterra, observado sob a
tica da tradio marxista, traz a ideia de pacificao de conflitos e controle social. Marx
acreditava que, mesmo aumentando os salrios, a insatisfao do trabalhador no terminaria,
pelo contrrio, o trabalhador permaneceria alienado e escravizado. Marx acreditava que as
polticas e programas sociais tinham o nico objetivo de manter a estabilidade social
necessria para que o capitalismo continuasse crescendo, atendendo aos interesses da
burguesia. Portanto, a soluo para que o homem deixasse a condio de escravo do sistema
estava no comunismo. Marx desenvolve essas ideias juntamente com Friedrich Engels em
Manifesto do Partido Comunista, uma obra publicada originalmente em 1848 e hoje de
domnio pblico (MARX; ENGELS, 1999).
O material bibliogrfico mostra que as construes dos Estados de Bem-Estar
sofreram influncias conforme a prpria condio histrica dos pases. Portanto, de uma
sociedade para outra, existem diferenas no modo de construo e consolidao do Welfare
State. Quanto construo dos sistemas de seguridade social em pases europeus e em pases
latino-americanos, por exemplo, possvel observar que alguns Estados so direcionados ao
progressismo e outros ao conservadorismo. Esse fato, em certa medida e no como regra,
auxiliaria a compreenso da pouca eficincia de algumas polticas sociais que, analisadas a
partir das premissas do Welfare State, no produzem incluso social ou equidade.
Considerando a existncia de diferentes modos de analisar o fenmeno, bem como as
diferentes formas de desenvolvimento e gesto dos sistemas de proteo social pelo mundo,
 20

Richard Titmuss (1974) classificou os modelos de poltica social em trs grupos: residual,
industrial e redistributivo. Em 1991, Esping-Andersen tambm os classificou em trs tipos
predominantes: o liberal, o conservador-corporativista e o universalista-desmercadorizante, ou
regime social-democrata.
Mas antes de adentrar nessas classificaes, interessante rever o conceito de Welfare
State. O conceito varivel, devendo-se s influncias das correntes de pensamento que o
estudioso segue. Sendo assim, difcil adotar um nico conceito, mesmo considerando que
alguns so mais abrangentes do que outros. Briggs (2006) compreende o Welfare State como
uma forma de modificar o jogo de foras do mercado que conta com trs pilares principais.
Seriam eles: a) garantia de renda mnima, que permitiria a incluso via consumo; b) reduo
da insegurana nas diversas situaes da vida, por exemplo, na doena, no desemprego ou na
senilidade; c) promover servios sociais bsicos de qualidade.
Para Wilensky (1974), o conceito de Welfare State mais abrangente e mais
especfico. Ele inclui a habitao como necessidade bsica que deve ser promovida pelo
governo, juntamente com outras aes, um direito do cidado. A essncia do Estado do Bem-
Estar a oferta de padres mnimos de renda, nutrio, sade, habitao e educao,
assegurados a todos os cidados como um direito poltico, e no como caridade
(WILENSKY, 1974, p 01).
Como foi possvel observar at aqui, os autores no divergem completamente em suas
opinies. Em sua maioria, eles concordam que a modernizao protagonizada pela
industrializao provoca impactos negativos nas camadas sociais mais vulnerveis.
Entretanto, discordam em relao aos fatores de estmulo para a criao de polticas de
proteo social. Afinal, as demandas vm do alto ou de baixo, so outorgadas ou
conquistadas? possvel dizer que partem de ambos os lados, cada qual com seus interesses.
A seguir, uma breve descrio sobre as tipologias, tema igualmente importante para analisar
as especificidades brasileiras.
Na primeira tipologia de Welfare State denominada, por Titmuss, residual, as
necessidades dos indivduos so naturalmente supridas pelo mercado e pela famlia. As
instituies sociais do Estado somente intervm quando a famlia e o mercado falham nesse
propsito. Mesmo assim, a atuao estatal temporria e modesta.
A segunda tipologia de Titmuss, a industrial, chamada tambm por ele de modelo
de poltica social de desempenho industrial meritocrtico. De acordo com esse modelo, as
necessidades do trabalhador devem ser supridas tendo por base o mrito, o desempenho no
trabalho e a produtividade. Fundamenta-se na teoria do esforo e recompensa. De acordo com
 21

o autor, esse modelo ajuda a manter a lealdade dos trabalhadores, gerando grupos socialmente
solidrios ao mercado.
A terceira tipologia desse mesmo autor chamada de poltica social redistributiva.
Nesta, o servio prestado sociedade a partir do princpio da universalidade, distanciando as
aes das lgicas do mercado. Esse modelo visa o suprimento de necessidades, baseando-se
na igualdade.
Em 1991, o trabalho de Esping-Andersen aprimora os modelos de Welfare States
pensados por Titmuss. O primeiro modelo proposto pelo socilogo dinamarqus liberal,
em que o Estado possui atuao limitada, assistencial e de carter praticamente emergencial.
Nesse caso, a clientela a populao, prioritariamente, de renda comprovadamente muito
baixa, da classe trabalhadora e dependente da ao do Estado. De acordo com o autor, esse
tipo de modelo no fortalece o trabalhador, ao contrrio, fortalece o mercado, pois incentiva a
iniciativa privada a oferecer servios, inclusive de previdncia social privada. Alm disso,
produz estratificao e dualismo social. Esse seria o modelo em desenvolvimento nos Estados
Unidos, Canad e Austrlia.
Muito embora os EUA tenham vivido um perodo de sucesso de suas polticas
keynesianas entre os anos 50 e 60, a crise da dcada 70 trouxe muitos questionamentos acerca
da eficincia desse tipo de polticas. King (1987) explica que a crise econmica da dcada de
70 e o discurso liberal representaram grande ameaa s estruturas de proteo social no s
nos EUA, mas tambm na Inglaterra. o caso das medidas de Margareth Tatcher e da
abertura ao livre comrcio.
Sobre as privatizaes, o premiado economista Joseph Stiglitz afirma:

A economia pode parecer uma disciplina estril e inaudita, mas, na realidade,

boas polticas econmicas tm o poder de mudar a vida dos menos
privilegiados. Acredito que os governos precisam e podem adotar
polticas que ajudem os pases a crescer, mas que tambm assegurem que
esse crescimento seja compartilhado de maneira mais equitativa pela
populao. (STIGLITZ, 2002, p. 13)

O livre comrcio no possui apenas aspectos negativos (explorao da mo-de-obra

barata). Ele tambm permite que um pas cresa a partir de suas exportaes. Muitos pases
em desenvolvimento, como por exemplo, alguns pases da sia, tiveram a oportunidade de
oferecer melhores condies de vida sua populao graas s exportaes. Por exemplo, em
1992, como relata Stiglitz (2002), a Jamaica passou a exportar leite para os EUA, ameaando
os produtores locais, mas permitindo que milhares de crianas pobres americanas tivessem
acesso ao leite por um preo mais barato.
 22

Os governos conservadores buscavam restringir a atuao das polticas sociais. Esse

objetivo no foi completamente atingido, segundo King (1987), porque o Estado de Bem-
Estar em democracias industriais avanadas interligado fortemente estrutura social e
poltica, s conseguindo-se reduzi-lo atravs de outras medidas de carter liberal, por
exemplo, as privatizaes.
O autor acima tambm explica que as polticas de bem-estar dos EUA so de menor
alcance ou do tipo marginal, o Estado norte-americano tem compromisso mnimo com o bem-
estar dos cidados. Suas polticas so focalizadas em grupos sociais especficos. A definio
de uma linha de pobreza, que segmente os cidados estadunidenses em ricos e pobres,
provoca dualidade e inferioriza aqueles definidos como desfavorecidos. Alm disso, o pas
possui duas caractersticas principais que explicariam o modo americano de fazer poltica
social: a religiosidade ligada ao trabalho e o individualismo. O tpico norte-americano enxerga
o trabalho como necessrio, virtuoso, dignificante.
A Bblia protestante, em vrias passagens, faz referncia ao trabalho como virtude
espiritual. Um exemplo encontra-se no livro dos Salmos, captulo 128, versculo 2: Comers
do fruto do teu trabalho, sers feliz e prspero. Assim, na compreenso individualista, no
seria justo tirar daquele que se esfora para dar quele que no comunga do mesmo princpio.
Portanto, polticas de assistncia social gerariam conflito entre aquelas do tipo seguro e de
bem-estar, as quais necessitam de contribuio prvia.
O segundo modelo de Esping-Andersen, universal-desmercadorizante, caracteriza-se
pela atuao do Estado por meio de polticas sociais, visando garantir direitos igualitrios para
configurar a cidadania e reduzir as desigualdades provocadas pelo mercado. Aqui, o objetivo
no fomentar a dependncia e sim produzir independncia a partir da promoo de
capacidades. O acesso ao trabalho um direito to importante ou mais do que outros, como a
renda. Conforme Esping-Andersen (1991), esse modelo favorece a construo de
solidariedade em torno do bem-estar social, de modo que os trabalhadores se sentem
beneficiados e responsveis pela contribuio. Gomes (2006) cita a Dinamarca e a Sucia
como exemplo de pases que desenvolveram esse modelo de Welfare State.
Abrahamson (2010), em seu artigo sobre flexicurity na Dinamarca, explica que nesse
pas existe uma flexibilidade para ausentar-se do trabalho. Esse esquema beneficiava o
trabalhador que caso necessitasse afastar-se do trabalho para estudar ou cuidar dos filhos
permanecia sob a tutela do Estado. Esses benefcios eram considerados generosos. Em
1999, tendo em vista as inmeras crises econmicas, o sistema de trabalho foi reformulado e
os benefcios foram reduzidos, bem como o tempo tolervel de ausncia do trabalho.
 23

Ainda de acordo com o autor, o tempo permitido de ausncia ao emprego para estudar
era de, no mnimo, uma semana e de, no mximo, um ano. Os pais tambm poderiam
ausentar-se para cuidar dos filhos com at oito anos de idade por no mximo um ano e no
mnimo 13 semanas. Passados esses perodos, os cidados ficariam descobertos da proteo
do Estado. Alm disso, a poltica social ativa, desenvolvida na Dinamarca, obriga o
beneficirio do seguro desemprego com idade inferior a 30 anos a participar de projetos de
requalificao profissional.
Tal modo de gerenciar o desemprego contribui para evitar possveis entraves para o
reenquadramento do indivduo no mercado formal de trabalho evitando que ele, ao findar o
prazo de auxlio do Estado, seja excludo e se mantenha em condies marginais.
Para Astria Soares, que estudou profundamente o comportamento cultural, poltico e
social da Sucia, esse pas frequentemente apontado como uma nao discreta, moderna,
modelo de polticas pblicas e nao exemplar no reconhecimento dos direitos humanos
(SOARES, 2012, p. 51). Considerando essa caracterstica, observa-se, por exemplo, que a
previdncia social rural desenvolvida no pas assim como apontam Kreter e Bacha (2006)
tem suas razes no plano Beveridge. A poltica de previdncia social para o homem do campo,
que tem carter universal, estendida ao idoso do meio urbano e, embora o valor monetrio
seja mnimo, permite incluso social.
No terceiro e ltimo modelo de Esping-Andersen, chamado conservador-
corporativista, o Estado atua com o objetivo de suavizar os problemas mantendo as
diferenas de status. Trata-se de um modelo conservador de poltica social, no qual a mulher
excluda do benefcio da previdncia por no trabalhar fora do lar. A famlia tradicional o
ncleo da sociedade, que deveria ser preservado. Por esse mesmo motivo e atravs dos
benefcios ofertados, acaba encorajando o aumento do grupo familiar. O fato que esse
modelo preserva o princpio de subsidiaridade, portanto os servios prestados s famlias so
subdesenvolvidos e nunca excedem do objetivo que pretendem atingir.
A literatura sobre o tema mostra que o Brasil possua traos marcantes do modelo
corporativista at a constituio de 1988, por exemplo, o seguro desemprego, as Caixas de
Aposentadoria e Penso (CAP), os Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP), as aes de
sade ligadas ao Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS). Todas essas instituies
mostravam que o sistema de seguridade era financiado pelo trabalhador. Esse cenrio s
ganhou novo aspecto com a chegada da Constituio de 1988, que reconhece a importncia da
assistncia social. Mesmo assim, alguns autores mostram que o Brasil mescla polticas de
carter universal, das quais o Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo, e liberal, sendo
essa uma das peculiaridades do sistema brasileiro.
 24

Na verdade, assim como comenta Esping-Andersen (1991), apesar dos desenhos to

bem traados dos modelos de Welfare State, difcil encontrar modelos puros em execuo.
Em geral, os pases adotam caractersticas mais acentuadas de um tipo ou de outro, conforme
as doutrinas econmicas que seguem, mas dificilmente um modelo puro.
Sobre a meritocracia brasileira, a pesquisadora Lvia Barbosa (1996) lembra que, ao se
discutir a administrao pblica brasileira, geralmente est pressuposta nos discursos a
reivindicao da aplicao de um sistema administrativo meritocrtico. Em geral, nesses casos
o entendimento de que a meritocracia seria algo novo, mas a pesquisadora ressalta que no.
Ela nota que a meritocracia sempre esteve presente de modo jurdico, mas que infelizmente
no foi concebida como uma prtica social.

O servio pblico brasileiro, embora esteja aparelhado sob a forma de um

sistema meritocrtico, tanto para o ingresso quanto para a mobilidade interna
de seus funcionrios, no possui uma ideologia de meritocracia, como um
valor globalizante e central. Embora, no discurso, todos os segmentos se
coloquem como partidrios do imprio do mrito, na prtica, qualquer
tentativa de implant-la esbarra em um processo sistemtico de
desqualificao desse critrio, a partir de uma estratgia de acusao que, ora
afirma serem o mtodo de avaliao e os avaliadores inaptos para a tarefa,
ora terem os escolhidos mritos que, na verdade, no possuem, recebendo
uma boa avaliao ou promoo por fora de suas relaes pessoais.
(BARBOSA, 1996, p. 94)

Sendo assim, a meritocracia, vista por muitos como uma soluo para os problemas da
administrao pblica brasileira, precisa, antes de qualquer coisa, passar por uma fase de
conscientizao e urbanidade para maior penetrao nas prticas sociais e polticas.

2.1.2 A experincia brasileira

O sistema brasileiro de polticas sociais comeou a ser delineado entre os anos de 1920
e 1930. Para Gomes (2006), alguns fatores so importantes para tal afirmao, um deles a
ampliao da atuao do Estado, por meio da diversificao dos tipos de proteo pblica
ofertados sociedade a partir dessa poca. Alguns exemplos dessa cobertura so:
previdencirios, assistenciais, trabalhistas, de sade e educacionais. No sculo XX, houve
muitos avanos, como a criao de leis trabalhistas e de instituies pblicas, mas o fato
particularmente marcante foi a responsabilizao do Estado pelo bem-estar da sociedade.
O sistema de proteo social brasileiro, apesar de suas especificidades, foi
caracterizado por Aureliano e Draibe (1989) como meritocrtico-particularista, dado o modo
conservador e classista de gesto das polticas sociais. Alm do mais, o sistema brasileiro
 25

mescla poltica de ordens liberal e universal. Reduzir desigualdades, aparentemente, era um

dos objetivos do Estado. No entanto, o modelo era seletivo, apenas para algumas camadas
privilegiadas de trabalhadores, ao passo que domsticas, trabalhadores rurais e trabalhadores
autnomos permaneciam descobertos do sistema de proteo. O nmero de beneficirios era
reduzido, mesmo entre aqueles cujo perfil se enquadrava entre os que necessitavam da
assistncia. Alm disso, Fiori (1997) diz que havia desigualdade entre os benefcios ofertados
s diferentes categorias profissionais. Esse modelo foi criticado por alguns autores, entre eles,
Titmuss (1974), que disse ser o modelo brasileiro reprodutor de desigualdade, caracterizado
pela transferncia dos recursos dos pobres para os ricos.
Na viso de Moura (2007), todo o investimento brasileiro na rede de proteo social
assumiu um carter apenas substitutivo do que deveria ter sido um Welfare State, porm,
segundo palavras do autor, inatingvel. De acordo com ele, isso se explica pelo fato de os
governos terem uma forte inclinao clientelista e assistencialista em suas aes, levando suas
polticas sociais a assumirem a finalidade de marketing governamental.
Gomes (2006) esclarece que o modo como o Brasil instituiu suas polticas sociais
difere do europeu. Essa diferena se deu pela maneira como o crescimento econmico do
Brasil ocorreu, ou seja, de forma conservadora. Nos pases centrais, esse processo ocorreu
com o fortalecimento da classe trabalhadora; medida que os pases se modernizavam, a
classe operria se organizava em favor de interesses coletivos. No Brasil, ao contrrio, esse
processo foi marcado pela permanncia de altas taxas de desemprego, desvalorizao dos
salrios, informalidade da mo de obra, enfraquecimento do operariado e de uma pesada dose
de represso social.
Os baixos salrios suscitaram a pouca contribuio e, dado o subfinanciamento do
sistema, a precarizao e a insuficincia da qualidade do servio tornaram-se evidentes. Alm
disso, o baixo investimento nas polticas sociais convergiu para a formao de polticas
assistencialistas, focalizadas, seletivas e nem um pouco universais, ou seja, com o sistema
distanciando-se daquilo que era preconizado no Plano Beveridge. Somado a isso, o grande
contingente de populao carente e necessitada da ateno do Estado provocava sobrecarga no
sistema, que era pouco preparado para tamanha demanda.
O diminuto sucesso do sistema brasileiro de proteo social e a sua no classificao
como um Welfare State deve-se exatamente a esses fatos, mas tambm a outros. Costa (2006)
esclarece que o Brasil possui trs problemas de ordem scio-poltica que dificultaram a
construo do sistema: o patrimonialismo, o personalismo e a fragilidade na democracia
consequncias de medidas autoritrias, clientelistas e mandonistas. Tais problemas seriam o
empecilho para que o Estado pudesse de fato executar reformas democrticas e universais.
 26

Serra (1982) relembra que entre os anos de 1930 e 1945, perodo de governo do ex-
presidente Getlio Vargas, a indstria brasileira viveu um perodo de fraca participao nas
exportaes, sendo esse um momento de crescimento mais tmido. Vargas comandou a
induo ao desenvolvimento da indstria brasileira, uma transformao muito importante para
as dcadas seguintes, quando a economia do pas cresceu significativamente.
No campo social, o governo Vargas proporcionou mudanas profundas nas relaes
trabalhistas. Definiu jornadas de trabalho, regulamentou o trabalho feminino e infantil,
ampliou os benefcios para aposentadoria e regulamentou o trabalho noturno.
Nesse perodo, algumas instituies foram criadas, com objetivo de oferecer
benefcios sociais. Como exemplo, possvel citar os Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAPs) e a criao do Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade Pblica. Apesar disso,
para Gomes (2006), a classe trabalhadora ainda no possua fora poltica que pudesse
influenciar as agendas polticas, devido represso estatal estimulada por interesses
econmicos dos capitalistas em busca de ascenso.
De 1946, governo do presidente Dutra, at o golpe militar em 1964, no houve
avanos significativos na construo de um sistema de proteo social. No incio dos anos
1960, a crise do populismo se instalou e o conflito social se aguou. Toledo (2004) explica
que nesse momento o Brasil assistiu quebra do compromisso que havia entre a elite
modernizante dos anos trinta e os setores populares. Essa foi a principal consequncia da
interveno militar de 1964 para as polticas pblicas. A partir de ento, os brasileiros
acompanharam a reestruturao no modelo de interveno do Estado em todas as reas.
Ainda de acordo com Toledo, o regime militar instaurado no Brasil em 1964
transformou sensivelmente o sistema de proteo social brasileiro nos anos 60 e 70. Em face
das movimentaes populares, as polticas sociais foram expandidas com a finalidade de
alcanar abrangncia nacional, principalmente no mbito da previdncia, no esquecendo que
tais mudanas ocorreram sob a fora de um regime centralizador. Entretanto, esse novo modo
de operao no conseguiu se desvencilhar do carter excludente do anterior, logo a
iniquidade continuava elevada. Nesse novo contexto poltico, muito embora novas categorias
profissionais tenham sido inseridas no sistema de proteo, muitos continuavam descobertos.
Estes praticamente no recebiam apoio assistencial do Estado, uma vez que suas necessidades
bsicas no eram reconhecidas como direito cidado. Alguns autores reconhecem que as
polticas assistencialistas da poca foram importantes, mas abriram margem para o uso
clientelista dos benefcios.

No perodo marcado pela criao da base institucional e legal do Welfare

State brasileiro, o particularismo se expressava na forma de corporativismo.
 27

Da fase de consolidao do sistema em diante, o carter clientelista foi o que

mais afetou a dinmica das polticas sociais no pas, manifesto por uma
tendncia a feudalizar, sob o domnio de grupos, personalidades e cpulas
partidrias, reas do organismo previdencirio e, principalmente, pela
distribuio de benefcios em perodos eleitorais. (MEDEIROS, 2001, p. 16)

Estudos mostram que o objetivo do sistema de proteo social da poca era ser
autossustentvel e oferecer proteo para todo trabalhador urbano. Assim, o trabalhador
cadastrado tinha direito, alm da aposentadoria, a socorro farmacutico, a assistncia mdica e
a penso por morte. No perodo dos IAPs, de 1933 a 1967, as categorias profissionais
possuam benefcios heterogneos, cada qual conforme sua categoria. Com a unificao dos
IAPs pelo Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), esses benefcios foram unificados
e ganharam novo formato. A variao do benefcio, por exemplo, era condicionada ao tempo
de trabalho.
Para Serra (1982), a abrangncia da cobertura no perodo no se deve somente
necessidade de legitimao, mas tambm ao momento econmico favorvel pelo qual o pas
passava, ou seja, ao aumento do nmero de trabalhadores formais e, consequentemente, o
aumento do nmero de contribuintes do sistema previdencirio.
Entre os anos 1946 e 1972, a fase econmica do pas era excelente. Serra (1982)
afirma que o Brasil crescia a uma taxa de 7% ao ano. Muitas indstrias foram criadas,
principalmente estatais. Isso representava mais emprego e mais contribuio previdenciria.
Entretanto, mesmo em uma fase to positiva, o pas estava entre 10 que mais concentravam
renda no mundo. O autor tambm confirmou esse fato ao analisar os ganhos da populao,
concluindo que os pobres ficaram mais pobres e os ricos mais ricos no perodo.
Brumer (2002) considera esse perodo uma importante fase de fortalecimento do
sistema de proteo social brasileiro, uma vez que as polticas e programas foram
aperfeioados e expandidos. o caso do Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor
Rural (ProRural), criado em 1971, destinado s famlias rurais, que anteriormente
encontravam-se desassistidas pelo Estado. Delgado e Cardoso (1999) explicam que no
ProRural os benefcios previam aposentadoria por idade ou invalidez, auxlio funeral,
assistncia mdica e odontolgica. Outros avanos alcanados em associao ao ProRural
foram: o atendimento previdencirio de sade, que posteriormente passou a oferecer
atendimento no contributivo, e a criao de benefcios para os idosos e os invlidos em 1972.
Em 1973, uma nova crise, dessa vez a do petrleo, aguou a tenso fiscal que j vinha
se desenhando. Como consequncia, houve reduo do nmero de trabalhadores e
 28

contribuintes da previdncia. No entanto, o nmero de beneficirios aumentou e provocou

aperto do sistema de proteo social. Esse esquema de financiamento era perfeitamente vivel
em perodos de crescimento. Porm, em perodos de crise, se mostrava frgil e nem mesmo o
aumento da carga tributria apresentava capacidade para cobrir os gastos que aumentavam,
devido s polticas de proteo ao trabalhador em perodos de recesso. Portanto, de acordo
com estudos de Aureliano e Draibe (1989), quando se pensa nas crises do sistema de
Seguridade Social brasileiro, as crticas levantadas se dirigem ao aumento do gasto e ao
modelo de financiamento.
Arretche (2004) demonstra em seu artigo que outras crticas destinadas ao Brasil
diziam respeito ao carter centralizador e autoritarista. Essas duas caractersticas eram
consideradas ameaas ao desejo de uma sociedade democrtica, livre, justa e participativa.
Tais reformas s viriam a acontecer nos finais dos anos 80 e dcada de 90. Assim, a
probabilidade de as pessoas acessarem os benefcios ofertados pelos programas sociais at a
dcada de 1980 ainda era baixa.
A autora compreende que as polticas sociais brasileiras no alcanaram a capacidade
necessria para promover a reduo efetiva das desigualdades nas necessidades bsicas da
vida, melhorando-a em momentos pontuais, seguindo-se crises, como as observadas
atualmente. Parece ter sido um engano acreditar que o federalismo produziria transparncia
pblica e eficincia nas polticas sociais. A literatura da ltima dcada, entre 2001 e 2010,
mostra que o Brasil viveu um momento claro e inquestionvel de reduo das desigualdades
sociais. No entanto, a crise instalada na dcada atual ameaa desconstruir todas as conquistas
sociais, no apenas desse perodo.
Antunes e Pochmann (2007) fazem o seguinte comentrio sobre o desmantelamento
das conquistas trabalhistas:

Como a lgica capitalista acentuadamente destrutiva, os governos

nacionais so cada vez mais pressionados a adaptar a legislao social
nacional dos respectivos pases s exigncias do sistema global do capital e
aos imperativos do mercado, destruindo profundamente os direitos do
trabalho onde eles ainda se mantenham. Por causa disso que a legislao
social do trabalho est sendo desmontada onde as resistncias no tm a
fora suficiente para impedi-las (ANTUNES; POCHMANN, 2007, p. 203).

No incio dos anos 1980 assistiu-se ao crescimento da fora dos movimentos

populares, pelas lutas em prol da redemocratizao do Estado e, sobretudo, pelo
reconhecimento da exausto do modelo meritocrtico . O pas vivia um perodo de
 29

desacelerao do crescimento, e, apesar de ter expandido sua atuao, os indicadores sociais

ainda eram pssimos, as desigualdades eram fortemente presentes e podiam ser observadas
pelos seguintes dados: a expectativa de vida das pessoas nascidas naquela dcada era de
apenas 60 anos; a cada mil crianas nascidas vivas, 88 delas iam bito; 25% das pessoas
com 15 anos ou mais de idade eram analfabetas e apenas 14,5% dos jovens com idade entre
15 e 19 anos estavam no ensino mdio; os Institutos Nacionais de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (INAMPS) apresentavam uma mdia de apenas 1,5 consultas mdicas
anuais por habitante; a vacina de maior cobertura, a DTP contra a difteria, coqueluche e
ttano , chegava a 69% da populao (CASTRO; RIBEIRO, 2009, p. 26).
Somente com o deslanchar das lutas pela redemocratizao do pas passou-se a
observar o delineamento de uma agenda em prol das reformas no campo poltico, econmico
e social. Para Luz (1991), os ideais reformistas buscavam a instaurao de um Estado
democrtico de direito e a reconfigurao do sistema de polticas sociais nos moldes
europeus; claro, no sem lutas sociais. O momento econmico e poltico no era propcio,
devido crise econmica e aos discursos neoliberais de desconstruo de polticas universais
que se difundiam no cenrio internacional.
De acordo com Souza (2005), tanto a chegada da Nova Repblica como o
restabelecimento da democracia sinalizavam a esperana de alcanar tais objetivos. No
entanto, mesmo com esforos, a inflao no conseguia ser vencida e a grande conquista para
a sociedade brasileira foi a promulgao da nova Constituio democrtica de 1988. A partir
de ento, todo pensamento reformista haveria de se fundamentar na nova Constituio. Esta,
por sua vez, modificava expressivamente a atuao do Estado no campo social, ampliando os
direitos e as reas de proteo que deveriam ser responsabilidade do Estado. Dentro do novo
contexto, o Estado expandiu sua responsabilidade, universalizando polticas. Um dos
exemplos mais significativos a universalizao da sade pblica. As leis que normatizaram
as determinaes da Constituio tinham o objetivo de tornar o acesso s oportunidades mais
equnime. Mais que isso, deixar claro que, a partir de ento, seria obrigao do Estado apoiar
os cidados no enfrentamento das vulnerabilidades sociais. Nessa perspectiva, a Constituio
de 1988 ambicionava uma sociedade mais justa, livre, solidria, sem pobreza e
marginalizao. A carta combinou a garantia dos direitos com a ampliao do acesso aos
servios e bens pblicos para enfrentar tais circunstncias.
Diante de um modelo econmico excludente e de uma distribuio de renda injusta e
desigual, importante evidenciar que a Constituio Federal de 1988 fortaleceu a ideia de
defesa da Seguridade Social, conceituada como uma rede de proteo universal contra os
 30

riscos inerentes a toda trajetria de vida, trabalho e renda interrompida. Essa definio pode
ser encontrada no artigo 194 da Carta Constitucional vigente.
Nesse sentido, para Boschetti (2003), as aes no poderiam sofrer retrocesso, ao
contrrio, deveriam seguir o princpio da igualdade e da universalidade. Alm disso, a
responsabilidade da gesto das aes deveria ser compartilhada entre as unidades federativas
e os municpios. Assim, a criao do oramento da Seguridade Social e a unificao das reas
de sade, previdncia e assistncia social dentro do Ministrio da Seguridade Social previam
estimular a facilidade na gesto, a garantia de recursos e a segurana de que essas reas
receberiam o mesmo nvel de esforo e ateno do Estado. Mais tarde, essas reas seriam
desmembradas em Ministrio da Previdncia Social (MPS), Ministrio da Sade (MS) e
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
A Constituio de 1988, de acordo com esse autor, transformou de forma absoluta o
sistema brasileiro de proteo social, desviando-o do modelo inicial e fazendo-o assumir
caractersticas do modelo redistributivista, voltado para a proteo de toda a sociedade aos
riscos impostos pela economia de mercado. Nesse novo formato, a cidadania e a igualdade
entre os homens o projeto de sociedade a ser alcanado.
Todavia, uma pergunta que no se pode calar : Por que, mesmo tendo uma
constituio to igualitria, o Brasil tem uma sociedade to desigual? De acordo com
SantAna (2007), a pobreza construda socialmente a partir de uma relao de dependncia
entre pobres e ricos. No apenas a insuficincia de meios para atingir os fins; ela diz
respeito ao modo marginal como os pobres so includos dentro da categoria da pobreza.
Portanto, existiria um equilbrio entre pobres e ricos na relao de assistncia.
Essa pesquisadora, que busca suas bases tericas nas obras de George Simmel e
Robert Castel, expe um pensamento perturbador sobre o objetivo da assistncia social. Ela
argumenta que um dos objetivos da assistncia preservar os pobres da degradao, sem
retir-los da condio de pobreza, mantendo, dessa forma, o status quo da sociedade. Mesmo
o Estado assumindo a obrigao da assistncia, isso no se traduziria em direitos sociais para
os pobres, finalizando que essa situao apenas poderia ser modificada com a participao
poltica da coletividade.

2.2 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A ASSISTNCIA SOCIAL

A Constituio Federal de 1988 permitiu que o pas avanasse no entendimento sobre

o tema pblico da assistncia social. Nesse contexto, os instrumentos legais que impactaram a
assistncia social foram: a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), a Poltica Nacional de
 31

Assistncia Social (PNAS) e a Norma Operacional Bsica (NOB), com regulamentao e

criao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Assim, de acordo com a Loas, a nova
Constituio reconhecia que o tema deveria ser parte integrante do Sistema de Segurana
Social brasileiro, identificado como Seguridade Social e reconhecido como poltica pblica.
Mesmo que o texto da Carta Magna fosse inovador, Jaccoud et al. (2009) refletem que
o debate sobre a assistncia social foi enfraquecido e influenciado pelas ideias duais, que
classificam os cidados capazes e os incapazes. Porm, avanos ligados aos benefcios
monetrios para idosos e indivduos com alguma incapacidade fsica surgiram, mesmo
reformulados, a partir de dilogos mantidos entre as comisses que discutiam o texto da Carta
Magna. Todavia, a promulgao do texto constitucional no significava a execuo do direito
social. Para que esse objetivo fosse alcanado, outros embates polticos se desenrolariam ao
longo das dcadas seguintes.
Em 2004, aps longas discusses, a PNAS foi aprovada. Em 2005, foi a vez da
NOB/Suas. Nesse sentido, dada a recente implantao de aparelhagem legal necessria,
observa-se que o Sistema de Seguridade Social brasileiro encontra-se em processo de
construo, constantes reformulaes e reafirmao (BRASIL, 2009).
Jaccoud et al. (2009) destacam trs pontos importantes acerca da aprovao da PNAS
e da NOB/Suas: a definio da famlia como ponto estratgico de ao, a aliana pela
descentralizao das responsabilidades entre as trs esferas de governo (municpio, estado e
Unio) e a determinao da necessidade da abertura de um canal pblico nacional e nico,
que funcione como porta de entrada para a identificao do pblico com perfil de risco, para
triagem e encaminhamento aos programas sociais. Trata-se do Cadastro nico (Cadnico),
em funcionamento atualmente.
De acordo com a Lei N 8.742, de 7 de dezembro de 1993, a PNAS responsvel por
garantir acolhida, renda, fortalecimento dos vnculos familiares, comunitrio e social,
autonomia e sobrevivncia. A fragmentao das aes anteriores implementao da PNAS,
tornava as respostas insatisfatrias. Hoje, com a nova regulamentao, as aes visam superar
as ideias restritas ao indivduo e enxergar o homem como ser integrante de uma famlia,
comunidade e sociedade.
Outras duas polticas devem ser citadas no mbito da assistncia social as quais
pretendem aumentar e garantir renda aos mais pobres, quais sejam: o Benefcio da Prestao
Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). O BPC foi regulamentado em 1993
pela Loas, mas s foi implementado trs anos depois por causa de dificuldades oramentrias.
considerado o primeiro programa a garantir, constitucionalmente, um Salrio Mnimo (SM)
como menor cota a ser ofertada ao cidado, que possa suprir suas necessidades bsicas. O
 32

pagamento do benefcio no contributivo e dirigido a pessoas com idade acima de 65 anos

ou com alguma incapacidade fsica que impea sua independncia, exatamente como prev a
legislao pertinente sobre o tema. No entanto, o BPC sofre crticas no tocante
sustentabilidade do Sistema Previdencirio. Para Caetano (2006), os argumentos se
fundamentam no rpido envelhecimento da populao brasileira e na baixa contribuio
previdenciria. Tais discursos alegam que esse pblico, por no ter contribudo previamente
com a Previdncia Social, no deveria receber um SM e sim fazer parte do PBF.
Discursos favorveis ao BPC e s clusulas participativas testemunham a sua
importncia para melhoria das condies sociais dos indivduos e alegam que, diferentemente
do PBF, cujo objetivo aumentar a renda, o BPC uma poltica que visa garanti-la, sendo
considerado um investimento pblico relevante para a conquista de melhores condies de
vida, o combate pobreza e a equalizao das diferenas de gnero e de raa (BARROS et al.,
2007),
Existe um debate acerca da compreenso da assistncia social. Ela um direito
seguridade social assegurado pela Constituio. Ou seja, garantido o direito ao usufruto dos
bens e benefcios ofertados pelo Estado sem a necessidade de uma prvia contribuio. Isso
significa dizer, de acordo com a legislao vigente, que exigir a contribuio prvia seria uma
deciso inconstitucional.
De acordo com Mota (2006), considerando-se um projeto de sociedade menos desigual
e tendo como parmetro as condies sociais em que viviam milhares de brasileiros no incio
do sculo passado, desde a promulgao da Carta Constitucional de 1988, observa-se que a
ampliao dos gastos sociais interferiu positivamente em muitas reas da vida, at mesmo na
incluso social, pela garantia de renda e de consumo.
Em relao Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), h concordncia entre os
analistas ao afirmar que, embora tenha-se comeado a discutir esse tema na dcada de 1930,
somente aps a II Guerra Mundial ocorreram os primeiros esforos de ao nesse sentido.
Josu de Castro, renomado pesquisador na rea, contribuiu grandemente para a concepo e a
discusso social e poltica da fome. A primeira pesquisa de inqurito alimentar feita com
cerca de 500 famlias de operrios e cujos resultados apontavam altos gastos com alimentao
e baixa ingesto de energia foi dirigida por ele.
Peliano (2001) relata que, na dcada de 1930, pequenas aes eram executadas por
rgos e instituies de classe. So exemplos dessas aes o Servio Central de Alimentao
do Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos (1939), baseado na educao e na
alimentao e o Servio de Alimentao da Previdncia Social (SAPS), que atuou entre os
anos 1940 e 1967. O autor diz que muitos dos programas de alimentao que conhecemos
 33

hoje tiveram sua origem nas aes desenvolvidas pelo SAPS, como o restaurante popular, a
refeio matinal para filhos de operrios, o auxlio alimentar em caso de doena e o banco de
venda de alimentos a preo de custo.
Entre 1962 e 1972, as aes em alimentao foram transferidas para a Comisso
Nacional de Alimentao, sob o comando do MS, sendo em 1972 substituda pelo Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio INAN (PELIANO, 2001). De acordo com Silva
(1995), foi na atuao do INAN que algumas conquistas no campo da SAN foram alcanadas,
entre elas o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa de
Suplementao Alimentar, o Programa de Complementao Alimentar, o Programa Nacional
do Leite para Crianas Carentes e o Programa Alimentao do Trabalhador (PAT). O PNAE e
o PAT foram os programas de maior expresso.
Para Burlandy (2009), a trajetria poltica da SAN tem em sua histria momentos de
conquista, de descaso e de polticas fragmentadas, e, em consequncia disso, muitas
iniciativas com fraca expresso. Na dcada de 1990, como impulso do Movimento pela
Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida, o debate sobre o SAN foi incrementado,
sendo aquele o momento propcio para a criao do Conselho Nacional de Alimentao e
Nutrio (CONSEA). Foi o CONSEA, compelido pelos movimentos populares, o rgo
responsvel por elaborar o Plano Nacional de Combate Fome e Misria e propor a criao
do Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea). Alm disso, a I Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar foi planejada pelo CONSEA. O evento, acontecido em
julho de 1994, resultou do Movimento da Cidadania Contra a Fome e a Misria e Pela Vida.
Na ocasio, os temas discutidos foram os motivos que levam reproduo da fome e da
misria.
Em 1993, nasceu o projeto Comunidade Solidria, no mbito do CONSEA, como
proposta de articulao e parceria entre as trs esferas do governo federal no combate fome
e misria. Assim como descreve Peliano et al. (2009), o Comunidade Solidria tinha o
objetivo de modificar o gerenciamento das polticas de combate fome e evitar o desperdcio
de recursos e a fragmentao das aes que levavam ao insucesso. E em 1999, de acordo com
Silveira (2001), foi lanado o programa Comunidade Ativa, que era dirigido aos municpios
com at 50.000 habitantes. Seu objetivo era desenvolver capacidades e responsabilidade
social em municpios com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Nesse mesmo ano, o Conselho Nacional de Sade aprovou a Poltica Nacional de
Alimentao e Nutrio (PNAN) e a partir dela desenvolveu-se o programa Bolsa
Alimentao com condicionalidade. Dois anos depois, em 2001, foi criado o Programa
 34

Nacional de Renda Mnima1 (PNRM), em carter complementar ao programa Bolsa Escola,

at que, em 2004, ambos foram incorporados ao PBF. No mesmo ano, foi criado o MDS.
Desde ento, o MDS que coordena as aes de assistncia social, de Segurana Alimentar,
de combate fome e de transferncia de renda (JACCOUD et al., 2009).
Em 2006, foi sancionada a Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional
(Losan), que consagrou o princpio do direito humano alimentao e instituiu o Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), o brao operacional da Losan
(BURITY et al., 2010). Entretanto, a Losan no definiu um oramento especfico e sua
existncia no foi suficiente para efetivar esse direito. Estar livre da desnutrio, da fome e
acessar uma alimentao adequada so direitos j reconhecidos desde o Pacto Internacional
dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais, bem como na Declarao Universal
dos Direitos Humanos. No Brasil, esse direito s passou a ser garantido via Constituio
Federal em 2010, quando da aprovao da PEC 47/2003.
Contudo, a SAN enfrenta, primeiramente, desafios inerentes ao federalismo: exercer a
intersetorialidade, enfrentar a competitividade por autoridade, coordenar decises coletivas e
evitar a disperso poltica (ARRETCHE, 2004). Em segundo lugar, tem como outro
importante desafio a efetivao do direito humano alimentao adequada. Burity et al.
(2010) notam que, neste sculo, mesmo diante de tantas estruturas legais, tratados e pactos
pela eliminao da fome no mundo, perceptvel o modo como a dignidade humana (nesse
caso, o direito de manuteno da vida pela alimentao) ainda um direito violado. No caso
do Brasil, esse direito afetado pelas desigualdades sociais, de gnero, raciais e econmicas,
assim como pelos conflitos no campo poltico. Sendo assim, os autores chegam concluso
que o maior desafio, de fato, a efetivao do direito vida.

2.3 A RELAO ENTRE A SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL E OS

PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA CONDICIONADA DE RENDA

De acordo com Junior e Amaral (2015), o homem reconhecido socialmente como um

ser de direitos. Independentemente da nacionalidade do sujeito, o Estado, como garantidor dos

1 Em 1991, o senador Eduardo Suplicy apresentou ao senado uma proposta de lei que visava
complementar a renda de todo cidado com idade a partir dos 25 anos. O pblico-alvo dessa proposta
deveria apresentar rendimentos mensais inferiores ao patamar referido, na poca 2,5 salrios mnimos.
O projeto previa que os gastos com esse programa no deveriam ultrapassar 3.5% do PIB e essa
iniciativa deveria substituir as demais aes sociais de carter compensatrio. Entretanto, conforme
conta a histria poltica, apesar de o projeto ser aprovado ele foi reformulado, sendo aplicado de modo
diferente da proposta do senador (BRITTO; SOARES, 2010).
 35

direitos fundamentais do homem, no pode se negar em efetiv-los. O direito humano

alimentao inerente prpria existncia do ser humano. Entretanto, observa-se ao longo da
histria da humanidade que muitos homens, do modo mais cruel, eram explorados por outros
em troca de alimento, o que significa colocar as vantagens desse tipo de explorao acima dos
valores humanos. Sobre isso, Junior e Amaral dizem o seguinte:

Se no h vida, no tem sentido existir mais nada. No se melhora o que no

existe, se no h vida no tem o que melhorar. A vida humana e seus pilares
esto no plano da primariedade, j o resto, o resto deve vir em um plano
secundrio (JUNIOR; AMARAL, 2015, p. 02).

Os direitos fundamentais so assegurados pela Constituio Federal de 1988 e, como

tal, no podem ser suprimidos nem tampouco revogados. Assim sendo, todo o aparato legal
deve respeitar os princpios fundamentais da Carta Magna, evitando a violao de direitos
fundamentais vida.
A alimentao aparece em vrios dispositivos da Constituio Federal de 88, mas
principalmente no que concerne aos direitos sociais. A Emenda Constitucional N 90, de 15
de setembro de 2015, que deu nova redao ao artigo 6 da Constituio Federal, declara:
So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o transporte, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio.
Apesar de muitas conquistas no campo da alimentao e da nutrio, o Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA) continua sendo violado, colocando a fome em um
patamar de difcil superao. Burity et al. (2010) destaca a importncia que Josu de Castro
teve para a entrada do Brasil nos organismos internacionais como a Organizao das Naes
Unidas (ONU) e a Food Agriculture Organization (FAO) em 1945, ocasio de criao dessa
organizao.
De acordo com o marco estratgico da FAO para 2010-2019, o Brasil, como membro
da organizao, assumiu trs metas: erradicao da fome, da Insegurana Alimentar e da m
nutrio, para conseguir gradualmente um mundo em que as pessoas, a todo momento,
disponham de alimentos saudveis, nutritivos e em quantidades suficientes para satisfazer
suas necessidades alimentares e preferncias; eliminao da pobreza e impulso do progresso
econmico e social para todos, mediante o aumento da produo de alimentos, da
potencializao do desenvolvimento rural e de meios de vida sustentveis; ordenao e
utilizao sustentvel dos recursos naturais, com incluso da terra, da gua, do ar, do clima e
dos recursos genticos, em benefcio das geraes atuais e futuras.
 36

Em relao primeira meta, aparentemente, o Brasil ainda no trilha um caminho

promissor que assegure o seu cumprimento. Conforme dito por Segall-Correa (2009), quando
se fala de Segurana Alimentar discute-se a existncia de condies de vida e nutricionais
adequadas. Tais condies so verificadas a partir de indicadores globais, nacionais,
domiciliares e individuais presentes na literatura e em utilizao desde a dcada de 80. A
Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (EBIA) um instrumento utilizado em pesquisas
populacionais, que mede o nvel de insegurana no qual o indivduo ou a famlia esto
qualificados. Essa avaliao permite a correlao com outros indicadores, sociais e
nutricionais (PIMENTEL et al., 2009).
A EBIA foi desenvolvida entre os anos 2003 e 2004 por pesquisadores da
Universidade de Campinas (Unicamp) e do Observatrio de Polticas de Segurana Alimentar
e Nutrio da Universidade de Braslia (UNB), com a participao de outras universidades e
apoio financeiro do MDS, do MS e da Organizao Pan-americana de Sade (OPAS). Ela foi
uma adaptao da escala, originalmente, criada nos EUA pela Universidade de Cornel em
Nova York (PIMENTEL et al., 2009).
A escala brasileira composta de 15 perguntas que avaliam a percepo do indivduo
sobre a disponibilidade de alimentos entre crianas e adultos. A aplicao dessa escala permite
qualificar o nvel da Insegurana Alimentar entres os moradores de um mesmo domiclio e
estabelecer relaes entre a menor insegurana no grupo infantil e a maior em adultos. Alm
disso, a escala permite relacionar o acesso aos alimentos com a disponibilidade de renda.
Nesse sentido, coerente afirmar que a fome uma das dimenses da pobreza. A
pobreza, assim como descreve Monteiro (2003), impede a satisfao de necessidades bsicas,
como, por exemplo, a alimentao. A desnutrio, que um estado patolgico desenvolvido
em situaes de fome, registrada mais frequentemente em pases pobres. Quanto mais pobre
for o pas, maior ser a taxa de desnutrio. Esse dado comprova que o problema da pobreza
determinante para a proporo da populao com ndices de nutrio insatisfatrios.
A fome no uma condio optativa. O indivduo que se encontra submetido a ela
nunca o faz por vontade prpria, salvo por motivaes religiosas ou patolgicas. A
desnutrio infantil um dado muito importante para a reflexo das questes sociais que
envolvem a fome. A criana, dentro de um ncleo familiar, o membro mais protegido pelos
adultos, sendo assim, em caso de baixa disponibilidade de alimentos, os adultos consomem
uma quantidade menor para que no falte comida para a criana.
A falta de comida ou a quantidade insuficiente de alimentos provoca um aporte
insuficiente de energia que leva situao de desnutrio. preciso esclarecer que a
desnutrio no provocada apenas pelo consumo insuficiente de alimentos; ela pode ocorrer
 37

tambm no caso de alguma condio patolgica impedir a absoro dos nutrientes, mas esse
caso no ser tratado neste trabalho. A fome enfraquece a sade das pessoas, crianas, jovens,
adultos ou idosos, que sentem no corpo os impactos do sofrimento.
Para alguns autores, a Insegurana Alimentar tem causa multifatorial, ou seja, ela est
associada aos demais problemas sociais que travam relao com a pobreza, como a baixa
escolaridade, condies insalubres de moradia, baixa renda, dentre outros problemas.
Nudelmann e Halpern (2011) destacam que a Insegurana Alimentar e seus efeitos para a
sade so problemas sociais caractersticos de pases mais pobres e apesar da reduo do
nmero de casos, ela continua sendo uma grave situao a ser enfrentada pelos pases em
desenvolvimento.
Mesmo em face de uma crise poltico-econmica que ameaa toda a estrutura de
seguridade e assistncia social j conquistada at aqui, preciso reconhecer o louvvel,
embora frgil, avano social que o pas experimentou na primeira dcada do sculo XXI. De
acordo com a literatura disponvel, a reduo da desigualdade observada nos ltimos anos
deve-se a trs fatores principais: a valorizao contnua do salrio mnimo, o crescimento da
economia e a criao do PBF. Esse ltimo reportado por alguns como o motivo maior do
declnio do nmero de extremamente pobres no pas.
Sendo assim, acredita-se que esse importante programa tenha refletido na melhoria do
acesso aos alimentos no Brasil. De acordo com os relatrios da FAO, entre os anos 1990 e
2014, 216 milhes de pessoas deixaram a condio de subnutrio no mundo. Entretanto, o
nmero de subnutridos ainda muito alto, 795 milhes. No Brasil, a taxa de subnutridos
inferior a 5% e o Brasil conseguiu sair do mapa da fome. Contudo, o nmero de indivduos
subalimentados ainda est prximo de quatro milhes. De acordo com o mesmo relatrio, as
taxas do Brasil referentes subalimentao foram mais significativamente reduzidas a partir
do ano de 2002. Entre os anos 1990 e 2002 a reduo foi de 15,6%; j entre os anos 2002 e
2014 a reduo chegou a 82,1% (JANNUZZI et al, 2015).
Ao atingir tais nmeros, o Brasil terminou por cumprir algumas metas acordadas com
organismos internacionais. Primeiramente, em 1996, durante a Cpula Mundial de
Alimentao, quando assumiu o compromisso de erradicar a fome. Posteriormente, em 2000-
2001, quando o Brasil adotou as metas do Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, reduzir
a pobreza pela metade, proporcionar as condies do pleno emprego e reduzir a fome pela
metade. Ao longo de 25 anos, os 189 pases integrantes da FAO vm sendo monitorados em
relao a essas metas e o Brasil tem demonstrado interesse em cumpri-las.
Entretanto, em um pas de regime econmico capitalista e concentrador de renda,
como o Brasil, tirar pessoas da situao de fome em carter permanente , acima de tudo,
 38

oferecer a elas independncia, e isso passa pelo campo da promoo do emprego e da renda.
Uma populao sustentada unicamente pela tutela do Estado no proporciona estabilidade em
momentos de crise econmica e de instabilidade poltica, tudo pode ser arruinado. Isso no
significa que o Estado deve eximir-se do compromisso de ofertar auxlio imediato s pessoas
carentes, mas deve tambm atuar para libertar o povo do suplcio de retornar situao de
fome (ANDRADE, 1989).
Ao redistribuir renda, o PBF ataca o problema de IA a partir do enfrentamento da
pobreza, j que ela condio inerente fome: quanto mais pobreza, mais insegurana. Se,
por um lado, a renda permite a independncia de compra dos alimentos, por outro, a
promoo da educao permitiria aos indivduos saber fazer as melhores escolhas alimentares
em termos nutricionais. No entanto, no isso que os estudos tm demonstrado. Em geral,
pesquisadores apontam uma dieta rica em acares e sdio e pobre em vitaminas e minerais.
Em funo disso, encontra-se um alto nmero de crianas e adultos com anemia por
deficincia de ferro (50%) e deficincia de vitamina A associado a problemas oriundos do
aumento de peso (BRASIL, 2013).
Esse quadro descrito anteriormente pode ser definido como fome oculta, uma das
formas de apresentao do fenmeno. A fome oculta muitas vezes se esconde por trs de um
corpo com excesso de peso. Esse fato faz com que o drama da fome permanea velado. No
entanto, assim como descreve Morais et al. (2014), a Segurana Alimentar no passa apenas
pela disponibilidade de alimentos em termos de quantidade, mas tambm pelo acesso a
alimentos de qualidade. Nesse sentido, acredita-se que no pas existam muito mais pessoas
passando pelo drama da fome do que aquelas denunciadas, visivelmente, atravs do corpo
extremamente magro.
Em uma pesquisa publicada em 2014, Morais et al. analisaram a IA em diferentes
faixas etrias e encontraram os seguintes resultados: a) a IA estava proporcionalmente
relacionada com a baixa renda; b) a IA tambm se relacionava com a baixa escolaridade; e c)
a condio de insegurana tambm tinha relao com a presena de crianas e adolescentes no
domiclio. Esse trabalho muito importante para ajudar na compreenso das correlaes que a
IA pode travar com diversos outros temas sociais e econmicos.
Sobre esse assunto, Burlandy afirma:

So vrias as inter-relaes entre pobreza, fome e Segurana Alimentar e

Nutricional (SAN) e a complexidade destes problemas no permite reduzi-
los ao dficit de renda; no entanto, no h como desconsiderar o impacto
potencial da TCR no acesso aos bens adquirveis pela via de mercado
(BURLANDY, 2007, p. 1442).
 39

Nesse sentido, os Programas de Transferncia Condicionada de Renda (PTCR) so

apenas aliados nessa luta. A pesquisa realizada por Anschau (2008) no municpio de Toledo-
PR entre os anos 2006 e 2007, com participantes do PBF para verificar a Segurana Alimentar
dos beneficirios, encontrou uma taxa total de Insegurana Alimentar equivalente 75%, sendo
que mais de 60% dos beneficirios possuam renda inferior a SM. Pesquisas como essa
apontam que a questo da IA muito profunda em suas causas.
Refletindo sobre o impacto dos PTCR sobre a melhoria das situaes de fome
possvel acreditar que as taxas da IA nesse pblico poderiam ser ainda piores caso essas
pessoas no recebessem o valor monetrio mensalmente, o qual, apesar de no resolver os
problemas, torna a pobreza menos excruciante. Outra pesquisa populacional, conduzida por
Poblacin (2014), revela que 35% das famlias que eram beneficirias de PTCR tinham
crianas menores de cinco anos entre os membros familiares. Outro achado dessa pesquisa
que a maioria daqueles que apresentavam IA leve, moderada ou grave classificavam-se nos
extratos econmicos D e E. Esse resultado denuncia a maior dificuldade que essas pessoas
tm de acesso aos alimentos e confirma a forte relao da IA com a pobreza.
Diante dos resultados to semelhantes dessas e outras pesquisas sobre o tema
Segurana Alimentar, entende-se a importncia que as polticas pblicas de sade, emprego,
erradicao do trabalho infantil que refletem indiretamente na IA e especificamente as
de combate fome representam, no apenas para a famlia, mas para toda a sociedade.

2.3.1 As polticas de combate fome e os programas de transferncia condicionada de

renda: experincias nacionais e internacionais

Os PTCR j existem h muitas dcadas; eles no so, para uns ou outros, privilgio ou
infortnio nico da Amrica Latina. Pases da Europa j precisaram ou precisam recorrer a
esse recurso de enfrentamento da pobreza, tendo sido os primeiros a adotar esse modelo de
proteo social. Segundo Frota e Zimmermann (2010), os programas de transferncia de
renda surgiram em um momento de consolidao do Estado de Bem-Estar. De acordo com os
dados apresentados pelos autores, o Reino Unido adotou pela primeira vez um programa
desse tipo em 1948, a Finlndia em 1956 e a Sucia em 1957.
Teoricamente, os sistemas de financiamento das polticas de proteo e garantia de
renda, podem ser divididas em duas categorias principais, capitalizao e repartio. Kreter e
Bacha (2006) explicam que na capitalizao os trabalhadores so obrigados a contribuir para
garantir o recebimento do benefcio no futuro. Com isso, o valor recolhido das contribuies
utilizado para financiar o benefcio daqueles que no podem mais trabalhar. Na repartio, os
 40

indivduos no precisam contribuir para ter direito ao benefcio. Tais polticas so

redistributivas, assumem a funo de desconcentrar a renda, reduzir desigualdades sociais,
promover incluso e participao, alm de melhorar as condies de vida da populao
beneficiria. Os Programas de Transferncia de Renda constituem, no Brasil, o principal
exemplo em exerccio desse tipo de poltica.
De acordo com Silva (2012), os Programas de Transferncia de Renda com Termos de
Condicionalidade (PTRTC) tm sido adotados por muitos pases em desenvolvimento, como
principal mecanismo para reduzir a pobreza e a desigualdade social. Para essa autora, estar
inserido no mercado formal de trabalho no garantia de estar coberto pela proteo social
contributiva e, sendo assim, aqueles que esto fora do mercado formal de trabalho s podem
contar com a proteo social no contributiva.
nesse sentido que so formulados diversos PTCR na regio da Amrica Latina. Na
Tabela 1 encontram-se alguns desses programas implantados no continente.

Tabela 1 Programas de transferncia de renda implantados em pases da Amrica

Latina
Pas Nome do Programa
Equador Bono de Desarrollo Humano
Colmbia Programa Famlias em Accin
Chile Chile Solidrio
Bolvia Programa Bono Madre
Argentina Programa Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH)
Uruguai Programa Nuevo Rgimen de Asignaciones Familiares (AFAM-PE)
Fonte: Adaptado de: SILVA, 2012.

Em geral, o objetivo desses programas criar capital humano e enfrentar a pobreza de

modo a quebrar o seu ciclo reprodutivo. Garante-se s famlias um nvel de consumo mnimo.
Faz parte desse mote de polticas a criao de corresponsabilidades por parte dos
beneficirios. Tais polticas, que compem a rede de proteo social, tm a famlia como seu
pblico-alvo. Em sua maioria, as famlias selecionadas so compostas por pessoas sob risco
social, crianas, adolescentes e gestantes.
A partir da teoria de capital humano, considerando o formato de gesto dos programas,
a pobreza concebida como um problema de carter estrutural e multidimensional. Isso quer
dizer que envolve vrias reas da sociedade, como sade, educao, renda, empregabilidade e
participao (NERI, 2000).
No Brasil, tal estratgia se d por meio de programas de assistncia social, tais como o
PBF e o BPC, polticas sociais no contributivas, que atuam por meio da transferncia
monetria e de aes complementares. Para Silva (2012), a criao de programas desse tipo se
 41

faz necessria e importante estratgia para, em curto prazo, aumentar o consumo de massa
expandindo o mercado interno e, em longo prazo, produzir capital humano.
Na viso de Burlandy (2007), os programas de transferncia de renda so destinados
s famlias que vivem em condies adversas e que, por diversos motivos, inclusive a
dificuldade de acesso e consumo de alimentos em quantidade e qualidade adequados, tm a
sade nutricional impactada de forma negativa. Consequentemente, a articulao de tais aes
prev a diminuio da desnutrio infantil, das hipovitaminoses, anemias, dentre outras
doenas presentes nos grupos sociais mais vulnerveis.
preciso destacar que a alimentao tem fundo emocional, cultural, de identificao
de costumes de um povo, ou seja, estas so prticas socialmente compartilhadas. Portanto, no
um componente necessrio unicamente para manter as funes biolgicas, embora esse
ltimo seja o mais importante e mais impactante em termos sociais e econmicos. Sobre isso,
Burlandy faz a seguinte afirmao:

No h como promover um consumo adequado sem incidir sob o sistema

produtivo que determina a forma como o alimento produzido,
comercializado e disponibilizado e sobre os fatores que condicionam o
consumo, como custo, valores, meios de comunicao, dentre outros
(BURLANDY, 2007, p. 1443).

Nesse sentido, importante relembrar alguns programas implementados pelo mundo,

que diretamente ou indiretamente contriburam para enfrentar as questes nutricionais.

2.3.1.1 Transferncia de renda em pases europeus

Em 1961, foi introduzido o primeiro programa de transferncia de renda na Alemanha, o

chamado Sozialhilfe, que quer dizer bem-estar. Posteriormente, em 2005, o programa recebeu
nova nomenclatura e passou a ser chamado de Arbeitslosengeld II, que significa seguro-
desemprego. De acordo com os achados de Frota e Zimmermann (2010), os benefcios so
dirigidos tanto aos indivduos solteiros e sozinhos, quanto aos casados, desde que no
recebam nenhuma ajuda familiar e estejam desempregados. O valor monetrio prev o custeio
de despesas com alimentao e vesturio. O programa alemo prev tambm pagamento de
custos com aluguel de moradia.
De acordo com Silva e Zimmermann (2009), no existe um prazo determinado para
permanncia no programa, permitido aos indivduos ou s famlias participarem enquanto
perdurarem as dificuldades. Outros repasses monetrios, ligados educao, so ofertados a
 42

todas as crianas e jovens alemes, ricos ou pobres, durante o tempo de estudo desde a
educao infantil at a universidade. No caso alemo, as transferncias de renda so
consideradas fundamentais para o desenvolvimento social do pas, sobretudo a proteo de
pessoas fragilizadas e em situao de risco social.
Na Frana, em 1989, foi adotado o Programa Renda Mnima de Insero, que em 2009
foi substitudo pelo Solidariedade Rendimento Ativo. O principal objetivo era a reinsero
profissional no mercado de trabalho, integrando o cidado francs sociedade e ao consumo
ao mesmo tempo. O programa era voltado para as necessidades da populao carente. Ao
mesmo tempo em que ocorria o repasse financeiro pelo governo central, ocorriam tambm
investimentos em requalificao profissional pelos governos locais (LAVINAS, 1998).
Em 2014, o programa Solidariedade Rendimento Ativo atendia a mais de 2 milhes de
beneficirios. No novo formato, trabalhadores formais financiam o sistema contribuindo com
um fundo mensal de atendimento s pessoas carentes. Ao beneficirio permitido trabalhar
certo nmero de horas por dia sem que haja prejuzo no recebimento do benefcio. Promover a
dignidade humana passa a ser a principal bandeira do novo programa.

2.3.1.2 Cupons de desconto

De acordo com a literatura disponvel, os cupons de descontos so utilizados em alguns

pases como a Jamaica e os Estados Unidos. Apesar de serem considerados pela populao um
importante mecanismo de enfrentamento de crises, esse mtodo criticado por especialistas
pelo fato de ser ineficaz em momentos de alta da inflao, quando os cupons perdem valor.
Alm disso, devido ao baixo valor comercial dos cupons, os requisitos nutricionais no seriam
atendidos. Ademais, verifica-se que a populao teria dificuldade em encontrar
estabelecimentos aptos a receber os cupons.
A mesma experincia nos Estados Unidos evidencia um alto custo com a logstica do
programa. Entretanto, a vantagem de implantao desse mtodo justamente o
direcionamento do uso do cupom para a alimentao. Outro ponto que no deve ser esquecido
que o pequeno produtor no encontraria apoio, por esse mecanismo de ao favorecer aos
maiores comerciantes e produtores.

2.3.1.3 Fortificao de alimentos

 43

Diversos problemas de sade esto associados s deficincias nutricionais. Dentre

elas, possvel citar: a anemia ferropriva, causada pela deficincia de ferro; a hipovitaminose
A, ocasionada pela deficincia de vitamina A; o bcio, provocado pela deficincia de iodo; e
malformaes congnitas relacionadas ao fechamento do tubo neural na quarta semana de
gestao, provocada pela insuficincia de cido flico. Esses seriam os principais problemas
ligados s deficincias nutricionais.
Quanto deficincia de cido flico, o grupo mais vulnervel so as gestantes, pois o
fechamento do tubo neural, que dar origem a medula espinhal e ao crebro do feto, fica
comprometido. A complicao dessa anomalia a gerao de um feto anencfalo (ausncia de
crebro ou de partes importantes), portador de encefalocele (protruso do contedo do crnio
alm dos limites normais) ou espinha bfida (canal da espinha aberto). Esse mal era
frequentemente encontrado em todo mundo, ento, para enfrent-lo, a Food and Drug
Administration (FDA)2 determinou em 1998 que os cereais manufaturveis fossem
enriquecidos com cido flico.
De acordo com as pesquisas feitas por Santos e Pereira (2007), Canad e Costa Rica
aderiram recomendao da FDA no mesmo ano. No Chile, a fortificao das farinhas de
trigo com ferro e vitaminas do complexo B j acontecia desde 1950, mas s em 2000 passou a
acrescentar o cido flico.
No Brasil, apenas em 2004 as farinhas de trigo passaram a ser enriquecidas com cido
flico. Considerando as outras carncias nutricionais, o ferro foi concomitantemente
introduzido na poltica nacional de fortificao das farinhas de trigo. Essa medida visou o
combate anemia ferropriva, muito presente na populao brasileira, principalmente nas
crianas, gestantes e idosos. A estratgia de utilizar as farinhas de trigo como veculo foi
muito positiva, pois as farinhas de trigo so a matria prima para diversos produtos, por
exemplo, bolachas, pes, biscoitos e bolos, que esto presentes diariamente na mesa dos
brasileiros.
Outros pases j aderiam estratgia de fortalecimento das farinhas com ferro desde o
ano de 2001, como alguns pases da frica e da sia. Os Estados Unidos tambm utilizam
esse mtodo desde 1975. Os resultados foram promissores, a exemplo da Venezuela, onde,
depois de um ano de fortalecimento das farinhas de milho, a taxa de anemia em crianas
menores de 5 anos havia cado pela metade, sendo o mesmo resultado encontrado no Chile,
confirmando o benefcio dessas simples medidas de Segurana Alimentar (ASSUNO,
2007).

2 FDA uma agncia dentro do Departamento de Sade e Servios Humanos dos Estados Unidos, que
controla produtos de ordem alimentar e medicamentosa.
 44

Para enfrentamento do bcio, definido como crescimento generalizado da glndula

tireoide, ocasionado pela insuficiente ingesto de iodo, a medida preventiva foi adicionar iodo
ao sal de cozinha. Essa experincia foi pioneiramente executada pelo Estados Unidos em
1924. No Brasil, essa estratgia de enfrentamento ao bcio foi iniciada parcialmente na
dcada de 1950. Outros problemas de sade como a surdez-mudez e o retardo mental tambm
pode estar ligados, alm de outros fatores, ao baixo consumo de iodo (MENDES; ZAGALO-
CARDOSO, 2002).

2.3.1.4 O Programa Fome Zero

No Brasil, o Programa Fome Zero nasceu em 2003, durante o primeiro governo do

ento presidente Luiz Incio Lula da Silva, sob a coordenao de Jos Graziano da Silva,
poca, Ministro Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate Fome. O objetivo do
programa era que os brasileiros no mais sofressem com a quantidade insuficiente de
alimentos, com a irregularidade ou com a falta de qualidade. Na poca, o programa previa
promover a Segurana Alimentar de 46 milhes de brasileiros que sobreviviam com at US$
1,00 por dia para suprir suas necessidades (SUPLICY, 2003).
Alm da promoo da produo e da distribuio de alimentos em bases sustentveis,
o programa planejava aes simultneas, o estmulo agricultura, educao e economia
locais. Outras aes previam a articulao de outros programas que nasceriam junto com o
Programa Fome Zero. Esses programas esto listados na Tabela 2.

Tabela 2 Aes planejadas pelo Programa Fome Zero para serem executadas no ano de
2003
Medidas
Programa Nacional de Banco
de Alimentos
Programa de Restaurantes
Populares
Carto Alimentao
Programa de Educao
Nutricional e Alimentar
Programa de Distribuio de
Cestas Bsicas Emergenciais
Expanso do Pronaf
Alfabetizao de beneficirios
do Fome Zero
Gerao de Emprego
Objetivo principal
Doao de alimentos
Oferecer refeio balanceada com preo acessvel
Transferncia de renda para aquisio de alimentos
Aes educativas com vistas a melhorar os hbitos de
consumo
Atender s necessidades de assentados de reforma
agrria, comunidades indgenas e quilombolas
Fortalecer a agricultura familiar
Superao do analfabetismo
Promover a autonomia
 45

Vinculao do Bolsa Combater a desnutrio materno-infantil

Alimentao e do Renda
Mnima sade
Fonte: SUPLICY, 2003.

O Programa Fome Zero no obteve o sucesso esperado e foi extinto no mesmo ano de
nascimento. Aps extino do programa Fome Zero, deu-se incio ao Programa Bolsa Famlia,
que nasceu com roupagem diferenciada do seu antecessor. As bandeiras defendidas pelo
programa Fome Zero permaneceram na agenda governamental sob os cuidados do MDS, das
quais algumas se nacionalizaram, como os Restaurantes Populares.
A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, a sanso da
Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional, a criao da Cmara Interministerial de
Segurana Alimentar e Nutricional, a incluso do direito humano alimentao adequada no
artigo 64 da Constituio Federal e a instituio da Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional foram conquistas que vieram a partir de 2004, confirmando a maior
preocupao do Estado em assegurar a Segurana Alimentar aos brasileiros.
Mesmo assim, uma pesquisa realizada em 2015 ainda constatou a presena de baixa
estatura em crianas brasileiras, especialmente nas regies historicamente crticas com relao
fome e desnutrio. Essa pesquisa, realizada apenas com participantes do PBF, apontou a
baixa estatura como consequncia da fome crnica (permanente e caracterizada pela
insuficincia no fornecimento de energia e nutrientes em quantidade e qualidade necessrios
para a manuteno da sade nutricional). O resultado demonstrado na Figura 1.

Figura 11 Distribuio da baixa estatura para idade nos estados brasileiros no ano de
2014
 46

Fonte: Adaptado de SILVA et al., 2015

A baixa estatura, conforme estabelecido pela Organizao Mundial de sade,

avaliada a partir da curva de crescimento elaborada pelo National Center for Health Statistics
(NCHS). O mais atual modelo recomendado foi elaborado aps um longo estudo
multicntrico envolvendo crianas de cinco pases: Brasil, Gana, ndia, Om e Estados
Unidos. Seu objetivo era criar um padro a ser utilizado para controle de normalidade no
crescimento. Apenas crianas em condies recomendveis de alimentao e ambiente
propcio ao bom desenvolvimento puderam participar. Desse modo, compreende-se que a
incluso de vrios grupos tnicos e a considerao dos fatores ambientais na amostra
analisada, atendiam a possveis questionamentos a respeito da influncia racial. As curvas de
crescimento so recomendadas pela OMS para uso internacional.

2.4 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O PBF, criado em 2004, nasceu com o objetivo de promover alvio imediato s

condies de misria e pobreza, reduzir desigualdades, minimizar as injustias sociais,
melhorar os parmetros educacionais do Brasil e promover sade e incluso. Logo, foi
necessrio unificar a gesto e a execuo das aes de transferncia de renda de outros
programas preexistentes e criar o Cadnico como forma de identificao dos socialmente
necessitados. A estratificao dos programas permitia que muitas famlias acumulassem mais
de um benefcio, enquanto outras, mesmo sendo caracterizadas como candidatas em potencial,
no tinham acesso a eles.
 47

Alguns programas que foram criados em anos anteriores inspiraram o surgimento do

PBF, como o caso do Programa Bolsa Famlia para Educao do Distrito Federal e o
Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM) de Campinas-SP. Ambos possuam termos
condicionais ligados frequncia escolar. Em 2001, surgiu o Programa Nacional de Bolsa
Escola (PNBE). Nesse mesmo ano, foram criados o Bolsa Alimentao e o Auxlio-Gs, que
integravam as polticas de enfrentamento pobreza e misria (PIRES, 2009).
Em 2002, o programa Bolsa Escola e o Programa Bolsa Alimentao j atendiam mais
de 8,5 milhes de famlias brasileiras. Em 2003, foi a vez de o Programa Fome Zero ser
criado, juntamente com o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (Mesa) e da
reinstalao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), que
lanou o Carto-Alimentao. Entretanto, no mesmo ano, o Fome Zero foi substitudo pelo
Programa Bolsa Famlia, dando incio a um processo de unificao de programas sociais
preexistentes.
O PBF foi regulamentado pelo Decreto N 5.209/2004 e estabelecido pela Lei N
10.836/2004, que o criou. A gesto dos benefcios do PBF compartilhada entre os entes
federados. Ao governo federal, compete a elaborao do desenho do programa e sua
normatizao, bem como o repasse dos recursos. Os municpios, por sua vez, so os principais
gestores do programa junto s famlias: de sua responsabilidade cadastrar as famlias que
compem o pblico-alvo do Cadnico. O Cadnico gerenciado pelo MDS e este ltimo
quem efetivamente seleciona as famlias que recebero os proventos. Para essa triagem, o
MDS considera um nmero de cotas de benefcios previamente estabelecidas para cada
municpio com base na quantidade de pobres que o municpio possui (BRASIL, 2014).
A fiscalizao do cumprimento das condicionalidades atribuio dos assistentes
sociais locais, que acompanham as famlias. Alm disso, de acordo com o Decreto n
6.392/2008, as caractersticas para elegibilidade ao programa devem ser revistas h cada dois
anos (BRASIL, 2014).

2.4.1 Pblico-alvo

De acordo com a legislao vigente, o objetivo do programa assistir grupos

familiares em condio de extrema pobreza com qualquer constituio e famlias em situao
de pobreza, que tenham como membro do grupo indivduos com idade entre zero e dezessete
anos ou gestantes. Os programas assistenciais visam fazer frente s situaes em que a
pobreza j est instalada e so direcionados para indivduos em idade de atividade econmica
 48

e educativa, portanto visam a complementao da renda familiar, e no a garantia, como o

caso do BPC.
Ao longo dos anos, os valores de referncia de caracterizao da pobreza e da extrema
pobreza, bem como do valor dos benefcios, foram sendo atualizados. Atualmente, considera-
se pobre ou extremamente pobre a unidade familiar cuja renda per capita mensal seja igual ou
inferior a R$170,00 e R$85,00, respectivamente. O benefcio concedido varia de acordo com
a situao socioeconmica e a composio familiar. Famlias extremamente pobres recebem
um valor fixo de R$85,00 mensais independentemente da composio familiar (BRASIL,
2015)
Adicionalmente, o PBF concede a todas as famlias um benefcio varivel de R$39,00
para cada criana inscrita no programa, para at no mximo trs crianas por famlia. Em
2008, passou-se a conceder um benefcio para os jovens com idade entre 16 e 17 anos
residentes em domiclios beneficirios do programa, limitando-se a dois jovens por famlia;
atualmente, o valor pago por adolescente de R$46,00. O programa conta ainda com um
benefcio de superao da pobreza ofertado s famlias que mesmo recebendo outros
benefcios do programa no consigam sair da situao de misria (BRASIL, 2004)
O PBF, desde o seu surgimento, enfrenta diversas crticas. Uma delas a de que a
populao contemplada no teria capacidade de gerir os recursos, portanto faria mau uso do
valor monetrio. Sobre essa crtica, Campello (2013) diz que a famlia, por conhecer suas
reais necessidades, capaz de fazer um planejamento financeiro e comprar aquilo que julgar
necessrio.
Outra crtica, talvez uma das mais fortes, aquela que sugere que as famlias agiriam
de modo oportunista, concebendo maior nmero de filhos apenas com intuito de aumentar o
valor do benefcio. Sobre essa crtica, a resposta pode ser encontrada nas pesquisas nacionais
sobre fecundidade. Estas esclarecem que a taxa de fecundidade est paulatinamente sendo
reduzida ao longo das dcadas em todo Brasil, mesmo entre famlias mais pobres. Em 2010, a
taxa de fecundidade da mulher brasileira foi de 1,9, enquanto em 2000 havia sido 2,4.
No municpio de Natal, com base no grau de instruo, o grupo de mulheres com
maior nmero de nascimentos foi aquele composto por indivduos sem qualquer instruo ou
com ensino fundamental incompleto. Outros dados podem ser observados na Tabela 3.

Tabela 3 Nmero total de filhos tidos pelas das mulheres do municpio de Natal com 10
anos ou mais at julho de 2010

Grau de instruo Nmero de nascimentos

Sem instruo e fundamental incompleto 379.420

 49

Fundamental completo e mdio incompleto 97.991

Mdio completo e superior incompleto 136.831

Superior completo 53.172

Total 667.414

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico, 2010. Computa o nmero total de filhos tidos por todas as mulheres do
municpio at o ano de 2010.

Seria possvel considerar que o maior nmero de nascimentos estaria dentro do grupo
de mulheres com menor grau de instruo devido a quantidade de pessoas nessa situao.
Essa considerao no passar de especulao, visto que no foram encontrados dados sobre a
quantidade de mulheres em cada nvel educacional. Os dados encontrados separam os
indivduos principalmente por cor sem diferenciar o gnero o que torna impossvel qualquer
clculo.
Ainda a respeito das crticas ao programa, a terceira e ltima mais corrente a de que
este provocaria nos beneficirios um comportamento de desinteresse em participar do
mercado formal de trabalho. Isso seria muito prejudicial, pois formaria uma grande parcela de
populao no contribuinte da Previdncia Social, o que poderia culminar num colapso do
sistema. Rego e Pinzani (2013) confrontam essa afirmao baseados em uma pesquisa de
entrevista com beneficirios do PBF, cuja concluso que as famlias gostariam de ter um
emprego formal do qual pudessem tirar seu sustento.
Em suma, o PBF apesar de enfrentar crticas ferrenhas, recebe apoio por parte de
muitos pesquisadores e de grande parcela da sociedade. Entretanto, assim como as crticas no
so capazes de condenar o programa, os discursos de apoio tambm no so capazes de
absolv-lo totalmente. Isso porque a maioria das pesquisas que estudam o PBF afirma que o
programa no suficientemente eficaz no combate pobreza.
Sobre esse assunto, Rego e Pinzani, apesar de no serem contrrios ao programa,
colocam: A pobreza um fenmeno complexo e, como tal, no admite uma soluo fcil.
Portanto, no pode ser resolvida simplesmente por meio de um programa de transferncia
direta de renda como o Programa Bolsa Famlia. (REGO; PINZANI, 2013, p. 11).

2.4.2 Cobertura

Para Camelo (2009), o PBF significou a ampliao da cobertura no pas de pessoas

assistidas pela PNAS. No que se refere ao nmero de beneficirios, o PBF representa o maior
 50

programa da poltica social de redistribuio de renda. Em 2015, o programa atendeu mais de

14 milhes de famlias.
Na Figura 2, encontra-se a proporo estadual dos beneficirios do PBF no territrio
nacional, demonstrando a alta participao da populao das Regies Norte e Nordeste. J na
Figura 3, encontra-se a proporo de crianas com renda domiciliar inferior a SM. Verifica-
se que mesmo tendo havido reduo desse indicador ao longo dos anos, a proporo de
crianas nessas condies ainda alta, cerca de 60%.

Figura 22 Proporo da populao de cada estado beneficiria do PBF at abril de

2015

F
onte: Silva et al.,, 2015.
 51

90
80.78 81.3 84.33 82.11 80.04
80 75.69 74.04 71.8 71.55 70.14
70
59.58
60
50
(%) 40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Ano

Figura 3 Porcentagem de crianas e adolescentes menores de 14 anos com renda

domiciliar per capita mensal < SM no Brasil entre os anos 2001-2009 e 2011-2012
90
80.78 81.3 84.33 82.11 80.04
80 75.69 74.04 71.8 71.55 70.14
70
59.58
60
50
(%) 40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Ano

Fonte: DATASUS, 2012

2.4.3 Condicionalidades

A transferncia dos recursos vinculada ao cumprimento de condicionalidades, por

meio das quais se busca garantir a Segurana Alimentar, boas condies de sade e promoo
do acesso e da manuteno das crianas e dos jovens na escola. No que tange educao,
determina-se a matrcula regular no ensino fundamental e mdio e a frequncia mnima s
aulas de 85% para as crianas de 7 a 15 anos e de 75% para os adolescentes de 16 e 17 anos
(BRASIL, 2013).
Em relao sade, exige-se a realizao de exames pr-natais para as gestantes e o
acompanhamento mdico para as nutrizes entre 14 e 44 anos. Para as crianas com idade at 6
 52

anos, so necessrios o acompanhamento peditrico para o crescimento e desenvolvimento

(manuteno de peso e altura adequados) e a atualizao do calendrio de vacinas (MDS,
2013).
No primeiro registro de no cumprimento, a famlia recebe uma advertncia sem
consequncias para o recebimento do benefcio. Na segunda e terceira ocorrncias, o
benefcio bloqueado por 30 e 60 dias, respectivamente, mas a famlia volta a receb-lo
depois desses perodos. O quarto registro implica a suspenso do benefcio sem restituio
posterior. Somente na quinta ocorrncia o benefcio cancelado (MDS, 2013).

2.5 NATAL: UM MUNICPIO MARCADO PELA DESIGUALDADE SOCIAL

O municpio de Natal/RN est entre as cinco capitais mais antigas do Brasil, sendo as
datas de fundao as seguintes: Salvador/BA (1549), So Paulo/SP (1554), Rio de Janeiro/RJ
(1565), Joo Pessoa/PB (1585) e Natal/RN (1599). Devido s belas paisagens naturais, est
entre os principais roteiros tursticos nacionais. A cada ano, cresce o nmero de turistas que
visitam a cidade por motivos diversos, sendo o lazer o principal deles (HORA, 2014). Natal
uma cidade marcada, em sua histria inicial, por confrontos entre portugueses, holandeses e
franceses.
A desigualdade e a segregao social e espacial tambm fazem parte dessa histria,
desde a construo de seus primeiros bairros, a saber: Cidade Alta e Ribeira. Uma pequena
considerao sobre o Plano Polidrelli, apresentado no anurio da cidade, observa que a elite
modernizante de Natal, ao colocar em prtica o projeto de expanso da cidade a partir da
criao dos bairros Tirol e Petrpolis, exprimia tendncia a excluir os pobres das
proximidades desses bairros, ao mesmo tempo em que se buscava expuls-los desse centro
inicial.
De acordo com o Anurio de Natal (2013), aps o Plano Polidrelli, os demais projetos
de urbanizao da cidade seguiram a mesma lgica segregacionista que estimulava a
separao entre espaos nobres e perifricos. Nesse sentido, novos espaos de moradia
para populao de baixa renda, marginalizada pela elite, foram sendo desordenadamente
abertos. Surgiram as favelas e os bairros de pobres.
Essa concepo de bairros de pobres ainda permeia a compreenso de ocupao do
espao no municpio. A Zona Norte de Natal conta hoje com um total de 18 reas Especiais
de Interesse Social (AEIS), na condio de favelas, contra 9 reas do mesmo tipo localizadas
na Zona Sul (HORA et al, 2013).
 53

consenso geral que o Brasil, no perodo que compreende a entrada do sculo XXI at
2011, viveu um momento de fortalecimento da economia, associado reduo das
desigualdades sociais. Deve-se reconhecer que muito do que foi conquistado nesse perodo foi
fruto das aes do Estado a partir de polticas de combate pobreza, de promoo da
habitao, de acesso aos centros universitrios, de melhores taxas de consumo interno, dentre
outras aes. Entretanto, como afirma Rolnik e Klink (2011), apesar de o pas ter aumentado
os gastos sociais e com a infraestrutura urbana, as cidades ainda so caracterizadas pelas
disparidades socioespaciais.
Natal uma cidade considerada completamente urbana, contando com uma populao
estimada para o ano de 2015 de 868.954 habitantes e possua no ano de 2010 um PIB per
capita igual a R$ 14.925,65, segundo dados do IBGE/IDEMA. Ao analisar a Tabela 4
possvel notar que a Regio Administrativa (RA) Norte, apesar de ter o maior nmero
populacional, cerca de 338 mil habitantes, tem uma densidade demogrfica de 57,47 hab./Ha,
devido a sua maior extenso territorial. Mas, considerando-se a taxa de crescimento
populacional, a RA Norte a que mais cresceu na ltima dcada.

Tabela 4 Populao residente, crescimento e densidade demogrfica do municpio de

Natal/RN entre os anos 2000 e 2013

RA Populao Populao Taxa de Densidade demogrfica

2000 estimada crescimento 2013
2013 (2000 2013) (hab/ha)
Nort 244.743 338.411 2,52 57,47
e
Sul 155.882 171.940 0,76 37,62
Leste 116.106 114.898 -0,08 71,15
Oeste 195.584 228.675 1,21 63,95
Fonte: HORA, 2014.

Os bairros mais populosos de Natal pertencem a RA Norte: Nossa Senhora da

Apresentao (> 90 mil hab.), Pajuara e Lagoa Azul (> 60 mil hab.) e Potengi (> 50 mil
hab.). De acordo com o Censo Demogrfico de 2010, cerca de 31 mil pessoas vivem em
aglomerados subnormais da RA Norte, ou seja, 9,2%, sendo esse o maior percentual do
municpio referente a esses parmetros.
Esses locais tambm so caracterizados com base na disponibilidade de infraestruturas
bsicas. Em geral, esses aglomerados possuem carncia de servios e de equipamentos
pblicos. Alm disso, na maioria dos casos, trata-se de ocupaes ilegais de terras particulares
ou pblicas (HORA, 2014).
 54

A distribuio de instituies pblicas para servir populao tambm demonstra a

desigualdade na cidade, conforme apresentado na Tabela 7. Ao dividir o total de escolas e
creches pelo nmero de habitantes das Regies Administrativas, observa-se que a RA Norte
a mais prejudicada. Sobre a disponibilidade de equipamentos educativos, a Tabela 5 apresenta
a seguinte distribuio:

Tabela 5 Distribuio das instituies de ensino pblicas por RA no ano de 2013

Norte Sul Leste Oeste

Escola Municipal 34 8 9 21
Escola Estadual 25 30 36 28
Escola Federal 1 3 3 -
Creche Municipal 26 13 9 23
Total 86 54 57 72
Nmero de habitantes por unidade educativa 3.935 3.184 2.015 3.176
Fonte: HORA, 2014.

O servio pblico de educao prestado a sociedade natalense tambm deixa a desejar

quando o tema infraestrutura, principalmente para pessoas com dificuldade de locomoo.
Calado (2006) verificou a dificuldade de acesso que portadores de deficincia enfrentam nas
escolas pblicas de Natal. Seja na RA Norte ou na RA Sul, as dificuldades so praticamente as
mesmas. Projetos que no atendem s legislaes especficas, escolas construdas em terrenos
acidentados. Alm disso, a infraestrutura precria do entorno so alguns dos problemas
detectados que corroboram para impedir o acesso (CALADO, 2006). Sendo assim, a falta de
infraestrutura denuncia a desigualdade social, a dificuldade de acessibilidade e a pouca
iniciativa para garantir o direito de ir e vir, bem como o de educar-se.
A proporo de pessoas alfabetizadas com mais de 5 anos de idade tambm possui
caractersticas de desigualdade socioespacial. Dos cinco bairros de Natal com pior condio
de alfabetizao, trs pertencem a RA Oeste, um a RA Norte e um a RA Leste, sendo a
segunda pior condio a do Bairro de Salinas, na RA Norte, com 75,09% de alfabetizao. A
Figura 4 apresenta a taxa de alfabetizao das pessoas com cinco anos ou mais de idade por
bairro, mostrando somente aqueles que apresentam taxa inferior mdia municipal (HORA,
2013).

Figura 4 Taxa de alfabetizao das pessoas com mais de cinco anos de idade por
bairro, com as piores condies do municpio em 2010
 55

Chart Title
89.2
Pajuara
Santos 88.82
Reis
88.33
Dix-Sept Rosado
Quintas 88.2
Lagoa Azul 87.36
87.2
Nordeste
86.94
Igap
86.18
Redinha
86.11
Planalto
Cidade84.93
Nova
84.66
N. S. Apresentao
Me Luza 83.56
Felipe Camaro 83.09
82.44
Bom Pastor
75.09
Salinas
72.21
Guarapes
89.9
Natal
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Chart Title
89.2
Pajuara
Santos 88.82
Reis
88.33
Dix-Sept Rosado
Quintas 88.2
Lagoa Azul 87.36
87.2
Nordeste
86.94
Igap
86.18
Redinha
86.11
Planalto
Cidade84.93
Nova
84.66
N. S. Apresentao
Me Luza 83.56
Felipe Camaro 83.09
82.44
Bom Pastor
75.09
Salinas
72.21
Guarapes
89.9
Natal
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
 56

Fonte: adaptado de HORA, 2013, com base no Censo Demogrfico de 2010.

Os servios de sade tambm possuem caracterstica de desigualdade e reflete na

dificuldade do acesso que as pessoas mais pobres encontram para cuidar da prpria sade.
Nunes et al (2006), ao analisar a qualidade do tratamento que os portadores de lcera venosa
recebiam no servio pblico de sade, verificaram que era muito inferior ao necessrio. As
principais dificuldades encontradas foram a falta de material, a baixa frequncia na troca de
curativos, a demora no diagnstico e a falta de medicamentos. Uma das caractersticas dessa
doena que ela acomete, principalmente, pessoas de baixa renda, o que torna o problema
uma questo social sria, devido aos impactos sociais que ela provoca.
Na Tabela 6, encontra-se o nmero de instituies pblicas destinadas ao cuidado da
sade. Considerando a distribuio da populao por cada Unidade Bsica de Sade (UBS),
aparentemente a pior situao a RA Sul. Entretanto, sabido que a populao residente
nessa RA possui melhor condio econmica, portanto acredita-se que os moradores utilizem
em menor proporo os servios pblicos de sade, embora seja um direito garantido a todo
brasileiro independente de suas riquezas.

Tabela 6 Distribuio dos servios de sade por RA no ano 2013 no municpio de Natal
Norte Sul Leste Oeste
Unidade Bsica de Sade (UBS) 23 8 9 12
Nmero de habitantes por cada UBS 14.714 21.492 12.766 19.056
Hospital 2 6 16 3
Policlnica 1 1 2 1
Unidade Mista Maternidade 1 0 1 3
Unidade Mvel de Nvel Pr-Hospitalar 0 0 0 1
Clnica Especializada 1 2 5 1
Unidade de Vigilncia Sade 1 0 0 0
Servios de Residncia Teraputica 0 1 1 0
Total 29 18 34 21
Fonte: HORA, 2014.

Problemas iguais a esse so frequentemente encontrados nos servios pblicos de sade.

Outro fato que exemplifica o problema da ineficincia do servio pblico pode ser observado
na pesquisa realizada por Holanda et al (2011). Nela, os autores verificaram que em Natal o
nmero de casos de sfilis congnita, problema de sade neonatal que poderia ser evitado,
ainda alta. O principal interferente est mais uma vez relacionado ao servio de sade, tanto
no diagnstico como no tratamento.
Essa a realidade diria de milhares de natalenses que utilizam os servios pblicos de
sade. Os avanos no reconhecimento do direito e da ampliao da cobertura so inegveis,
 57

mas ainda h muito para ser reformulado e melhorado, para que os cidados possam efetivar
seu direito ao cuidado em sade.
Nesse sentido, Melo et al (2012) apontam que a m gesto dos recursos pblicos, bem
como o despreparo de alguns gestores, fomentam a ideia de que o servio pblico de sade
serve apenas queles que no podem pagar por ele. Em relao s atividades de promoo
sade, Rocha et al (2014) revela que promover sade tambm importar-se com as reais
necessidades da populao para planejamento de atividades com repercusso positiva no
cotidiano da comunidade.
Na Tabela 7, encontram-se dados referentes aos itens que compem o ndice de
desigualdade social no municpio de Natal comparado ao municpio de Pomerode-SC. O
municpio de Pomerode ocupa o primeiro lugar na classificao dos municpios brasileiros
com melhor ndice de desigualdade social, elaborado por Pochmann et al (2014).

Tabela 7 ndices dos itens que compem a excluso social no municpio de Natal RN
comparado ao municpio de Pomerode/SC, de acordo com o Censo Demogrfico de 2010

ndices Natal/RN Pomerode/SC

ndice de emprego 0,678 0,923
ndice de pobreza 0,712 0,977
ndice de desigualdade 0,356 0,824
ndice de alfabetizao 0,808 0,978
ndice de escolaridade 0,730 0,499
ndice de juventude 0,613 0,689
ndice de violncia 0,810 1,000
ndice de excluso 0,651 0,842
Fonte: POCHMANN et al, 2014.

Para a interpretao desses ndices, deve-se levar em considerao que quanto mais
prximo de 1,000 for o valor, melhor a condio social do municpio. Nesse sentido, observa-
se a grande distncia existente entre o municpio de Natal e de Pomerode, principalmente, no
quesito desigualdade. importante ressaltar que se trata de um municpio localizado na
Regio Nordeste e outro na Regio Sul e que a Macrorregio Sul sempre apresenta resultados
superiores quando se trata de condies sociais. J a Regio Nordeste marcada pela fome,
pela mortalidade infantil, por secas prolongadas, menor desenvolvimento econmico e social.
Nessa continuidade, destaca-se que a pobreza representa fator de risco para diversos
problemas de sade. Saturnino et al (2005) encontraram prevalncia de 85% de
enteroparasitoses em crianas de uma escola pblica do municpio de Natal. As parasitoses
esto relacionadas aos maus hbitos de higiene, mas tambm falta de infraestrutura do
entorno das habitaes, principalmente de saneamento bsico.
 58

At o ano de 2014, o saneamento bsico em Natal no alcanava 30% da cidade,

embora o Plano Plurianual do governo do estado do Rio Grande do Norte tenha como meta,
obras j iniciadas, a ampliao da rede de esgotamento sanitrio. Em 1998, Melo et al
realizaram uma pesquisa sobre a qualidade da gua subterrnea do municpio e verificaram
que a Zona Norte possui os piores nveis de nitrato da histria contaminao por dejetos
humanos. O autor considera a ausncia do servio de esgotamento sanitrio, associado ao alto
nmero de habitantes da RA Norte, como fator principal de contaminao para o aqufero da
RA. A partir desse dado, se for analisado juntamente com os ndices de pobreza e de excluso,
constata-se que a populao mais uma vez prejudicada pela condio de pobreza e de falta
de infraestrutura urbana.
Quando o tema custo com alimentao, novamente a populao mais pobre a mais
prejudicada. Conforme dados do Censo Demogrfico de 2010, apresentados no anurio de
Natal 2013, toda a RA Norte caracteriza-se por baixos rendimentos. O rendimento nominal
mdio mensal da populao com mais de 10 anos de idade de at 1,4 SM. J a melhor
condio encontrada na RA Sul, onde os rendimentos mdios esto acima de 1,8 SM. Esse
dado demonstra que a populao da RA Norte enfrenta maior dificuldade na compra da cesta
bsica.
A Cesta Bsica de Alimentos foi proposta pelo Decreto Lei n 399, de 30 de abril de
1938, que regulamentou as comisses de salrio mnimo. Nela, a Cesta Bsica de Alimentos
considerada um dos parmetros para fixao do SM pelas comisses para cada estado.
A Cesta Bsica uma lista de alimentos com suas respectivas quantidades capazes de
suprir as necessidades nutricionais de uma pessoa adulta mantendo o sustento do trabalhador.
Na Figura 5, encontram-se dados sobre o preo da cesta bsica praticado no municpio de
Natal, comparados ao salrio mnimo.

Figura 5 Valor da cesta bsica comparado ao SM nominal no municpio de Natal, no

ms de dezembro, entre os anos 2005 e 2015
 59

1400
1177.5
1200 1093.441074.84
1000 958.6
851.2 879.2 849.44
744.2 788
800 724
671.64 678
622
543.68 562.68
600 *Cesta bsica
510 545 SM nominal
465
380 415
400300 350

200

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

1400

1177.5
1200
1093.441074.84

1000 958.6
851.2 879.2 849.44
788
800 744.2 724
671.64 678
*Cesta bsica 622nominal
SM
543.68 562.68
600 545
510
465
415
350 380
400
300

200

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fonte: DIEESE, 2015.

*Os valores correspondem s necessidades de uma famlia composta por quatro integrantes.

At aqui, os dados apresentados sobre Natal/RN reafirmam a desigualdade social

enfrentada por milhares de natalenses, que no tendo soluo aprazvel de seus problemas,
apelam, muitas vezes, para a solidariedade de entidades filantrpicas, da vizinhana, dos
familiares, dentre alternativas pouco libertadoras.
 60

3 OBJETIVOS E METODOLOGIA

3.1 OBJETIVOS

3.1.1 Geral

Verificar, por meio de um estudo piloto, o impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a
Segurana Alimentar de beneficirios do municpio de Natal/RN.

3.1.2 Especficos

Realizar caracterizao socioeconmica da amostra do estudo piloto.

Avaliar o nvel de Insegurana Alimentar nos beneficirios do PBF em Natal.
Estabelecer relao de causalidade entre a fome e a pobreza, a partir do cruzamento do
resultado da IA com a renda per capita e a escolaridade dos titulares.
Analisar a percepo dos usurios a respeito do programa.

3.2 METODOLOGIA

3.2.1 Tipo do estudo piloto

Conforme explicado por Maerrawi (2009), os estudos pilotos so pesquisas que

precedem a pesquisa final. Eles podem atender a finalidades diferenciadas, tais como: analisar
aplicabilidade de um mtodo, avaliar as variveis escolhidas, desenvolvimento de manuais
informativos, criao de novas tecnologias. Pode servir ainda como protocolo para clculo do
tamanho da amostra para um estudo maior e bastante utilizado em pesquisas que analisam
procedimentos clnicos e laboratoriais.
Este estudo piloto permitir o conhecimento sobre a relao existente entre a SAN e o
PBF, alm compreender como e de que modo o PBF tem contribudo ou no para a melhoria
da condio. Alm disso, esse estudo poder servir de base para o desenho de pesquisas
posteriores com maior representatividade para o universo populacional (famlias beneficirias
no municpio de Natal).
Por sua natureza, esse estudo de campo pode ser classificado como uma pesquisa
aplicada, na qual, alm de resgatar o conhecimento geral sobre o assunto, prev a investigao
 61

emprica que permita a imerso em questes especficas e locais. Trata-se de uma pesquisa de
abordagem quantitativa, pois a interpretao resultado da anlise dos nmeros encontrados.
Com relao finalidade, conforme apresentado por Moresi (2003), este estudo pode
ser classificado em: a) descritivo, pois procura expor as caractersticas da populao analisada
fazendo relaes com fenmenos e b) explicativa, pois busca esclarecer os fatores que
influenciam os fenmenos estudados.
Do ponto de vista dos procedimentos tcnicos utilizados, esta uma pesquisa de
levantamento (envolve a interrogao direta de pessoas).

3.2.2 Desenho local e populao de estudo

O nmero de famlias atendidas pelo PBF em Natal 34.711 e o nmero de

beneficirios de 92.124 pessoas, entre crianas, adolescentes, mulheres e homens, dados
publicados pela Coordenao-Geral de Alimentao e Nutrio referente ao ano de 2015
(BRASIL, 2015).
Participaram do estudo 105 adultos (104 mulheres, 99,1%, e um homem, 0,9%) de 19 a
64 anos de idade. Todos os adultos eram associados ao Programa Bolsa Famlia e titulares do
cadastro familiar, ou seja, todos tinham cadastro ativo. A triagem dos adultos que compuseram
a amostra foi realizada no Cadastro nico no municpio de Natal, situado no Bairro do Igap
na RA Norte.

3.2.3 Critrios de incluso e excluso

Os adultos foram selecionados considerando os seguintes critrios: a) todos os

selecionados deveriam ser habitantes do municpio de Natal; b) s poderiam participar da
pesquisa mulheres ou homens que fossem titulares do cadastro no Programa Bolsa Famlia; e
c) indivduos titulares do cadastro familiar que fossem menores de idade foram excludos da
amostra.

3.2.4 Variveis do estudo

Foram pesquisados dados sobre a condio socioeconmica da populao natalense e

potiguar envolvendo:

Taxa de fecundidade
Populao
 62

Emprego
ndice de pobreza
Escolaridade
Desigualdade
Alfabetizao
Custo da cesta bsica

Tais informaes foram obtidas atravs de bancos de dados institucionais, tais como o
IBGE, DATASUS, IBGE cidades, dentre outros.

3.2.5 Instrumento

O instrumento de coleta de dados utilizado foi uma entrevista, guiada por questionrio
do tipo formulrio, contendo 48 perguntas abertas e fechadas, que foram preenchidas pelo
entrevistador. O questionrio foi dividido em trs partes. Na primeira parte, as perguntas
objetivaram identificar e classificar o perfil socioeconmico e demogrfico dos participantes.
Essa identificao necessria, pois a Segurana Alimentar est relacionada pobreza,
escolaridade e at ao ambiente habitacional. Portanto, para esta pesquisa, investigar essas
questes to importante quanto verificar o nvel de Segurana Alimentar dessas pessoas.
A segunda parte do questionrio trata do inqurito sobre o nvel de Segurana Alimentar
da populao estudada. Essa parte do questionrio foi composta de quinze perguntas fechadas.
A partir dessas respostas possvel definir o grau de IA de populaes. Esse formato de
questionrio foi proposto pela Escala Brasileira de IA EBIA. A EBIA uma verso adaptada
da escala originalmente criada nos Estados Unidos da Amrica.
No Anexo 2, possvel ler todas as perguntas constantes na escala brasileira, que foram
utilizadas nesta pesquisa.
O entrevistado, ao responder tais questes, levado a pensar sempre sobre os ltimos
trs meses, conforme recomendado na publicao da EBIA. Alm disso, o entrevistado tem
apenas duas opes de resposta a fazer: sim ou no. com base na quantidade de respostas
positivas que se classifica o nvel de Segurana Alimentar de uma populao em estudo.
Primeiramente, a famlia, na pessoa do responsvel, classificada em: a) famlia com
menores de 18 anos de idade e b) famlia sem menores de 18 anos de idade. Essa
determinao prvia importante para que ao final da aplicao do questionrio, seja possvel
a contagem e classificao do nvel de Segurana Alimentar e Nutricional ao qual a famlia
est sujeita. Os pontos de corte para classificao so apresentados na Tabela 8.

Tabela 8 Pontos de corte para classificao do nvel de Segurana Alimentar

 63

Nvel de Segurana Alimentar Pontos de corte

Famlias com menores Famlias sem menores
de 18 anos de 18 anos
Segurana Alimentar 0 0
Insegurana Alimentar Leve 15 13
Insegurana Alimentar Moderada 6 10 46
Insegurana Alimentar Severa 11 15 78
Fonte: UNICAMP, 2003.

Na terceira parte do questionrio, o objetivo observar a percepo dos beneficirios

sobre a importncia e o efeito do PBF em suas vidas e na de seus filhos. composta de oito
perguntas abertas e fechadas. Essa sesso do questionrio permite preencher lacunas que
dados preexistentes no possam responder.

3.2.6 Anlise e apresentao dos dados

Foi realizada uma anlise descritiva dos dados utilizando o software da Microsoft, o
Microsoft Office Excel 2016, em que possvel realizar anlises a partir de frmulas e criao
de grficos e planilhas.
 64

4 RESULTADOS

4.1 CARACTERIZAO SOCIOECONMICA DO PBLICO PESQUISADO

Em Natal, na poca da pesquisa, existiam duas unidades de atendimento do Cadastro

nico: uma no bairro Igap e outra no bairro Quintas. Atualmente, o Cadnico conta com
uma unidade mvel que pretende aproximar e tornar mais eficiente a busca e identificao de
famlias em situao de pobreza. Sendo assim, todos os beneficirios moradores do municpio
de Natal devem se dirigir a uma dessas duas unidades para resoluo de problemas, realizao
de cadastro e qualquer tipo de consulta ao benefcio.
Como a pesquisa ocorreu na unidade do bairro Igap, na RA Norte, os bairros includos
neste levantamento pertenciam, em sua maioria, a esta RA, como pode ser visto na Figura 6.
Os bairros N. Sra. da Apresentao, Lagoa Azul e Pajuara tiveram a maior participao, com
30,4%, 23,8% e 20%, respectivamente, do total de participantes pesquisados. Esses dados se
justificam pelo alto nmero de habitantes desses bairros. N. Sra. da Apresentao, Lagoa Azul
e Pajuara so justamente os bairros mais populosos de Natal.

Figura 6 Distribuio dos participantes da pesquisa entre os bairros

Fonte: autoria prpria.

Com base nos dados do MDS, dos quase 14 milhes de famlias includas no programa,
mais de 11 milhes possuem titulares com faixa etria entre 21 e 60 anos. Aqui, ao dividir os
participantes de acordo com a faixa etria, verificou-se maior participao de responsveis
com idade entre 25 e 44 anos, em um total de 59% de questionrios aplicados, sendo a menor
participao entre aqueles com idade entre 55 e 64 anos, assim como apresentado na Tabela 9.

Tabela 9 Distribuio dos participantes segundo faixa etria

 65

Faixa etria Participao (%)

15 a 24 17,1
25 a 34 25,7
35 a 44 33,3
45 a 54 17,1
55 a 64 6,7
Fonte: autoria prpria.

Quando perguntados sobre o estado conjugal, 69,5% dos indivduos pesquisados

declararam-se solteiros no momento da entrevista. J os que declararam ter companheiro
correspondem a 32%. Estes integram os casados e aqueles em unio estvel, assim como pode
ser observado na Tabela 10.

Tabela 10 Distribuio da populao pesquisada de acordo com estado civil

Estado civil Proporo de participantes (%)

Casado 13,3
*Unio estvel 17,1
Solteiro 69,5
Fonte: autoria prpria.
*Foi considerado em unio estvel qualquer forma de unio consensual, mesmo aquelas sem registro em
cartrio.

A Figura 7 traz a representao grfica da quantidade de filhos por titular entrevistado e

ficou claro que mais da metade deles tem entre 0 e 2 filhos. J os titulares com mais de 5
filhos so a minoria neste estudo, indicando que a reduo da taxa de fecundidade tambm
ocorre entre eles.

Figura 7 Distribuio das famlias de acordo com o nmero de filhos

Fonte: autoria prpria.

Na Tabela 11 foi realizada a mdia do nmero de filhos por escolaridade do titular,

revelando que a baixa escolaridade e o analfabetismo so fatores que predispem o aumento
 66

do nmero de filhos. Esse dado permite algumas reflexes sobre as crticas feitas ao PBF, que
sero apresentadas no captulo cinco.

Tabela 11 Quantidade de filhos por famlia e por escolarizao do responsvel-titular

Escolaridade Filhos / titular

Analfabeta 3,7
Fundamental incompleto 3,3
Fundamental completo 2,8
Mdio incompleto 2,3
Mdio completo 1,9
Mdia total 2,8
Fonte: autoria prpria.

Sobre a escolarizao dos voluntrios, verificou-se que a maioria dos entrevistados

no chegou concluso do ensino fundamental e que apenas 20% concluram o ensino mdio,
confirmando a relao que existe entre a baixa escolaridade, a pobreza e o desemprego. Esse
resultado parecido com a mdia do estado, em que 56,4% no concluram o ensino
fundamental.

Tabela 12 Escolarizao dos titulares do cadastro no PBF participantes desta pesquisa

Escolaridade Quantidade de pessoas Proporo (%)

Analfabeta 3 2,9
Fundamental incompleto 52 49,5
Fundamental completo 8 7,6
Mdio incompleto 21 20,0
Mdio completo 21 20,0
Total 105 100
Fonte: autoria prpria.

Quando perguntados sobre a cor/raa, a maioria, 62,2%, se declarou parda, 29,2%

branca e 14,2% negra. Nesta pesquisa, foram consideradas apenas trs classificaes de cores:
branca, parda e negra. A cor parda foi usada como a intermediria entre a branca e a negra
representando a mestiagem to presente no Brasil.
De acordo com a composio familiar dos entrevistados, 66% correspondiam a uma
unidade familiar composta por 3 a 4 pessoas, 18,9% com at 2 pessoas e 15,1% com mais de
5 pessoas. Em relao situao do domiclio, foi verificado um alto ndice de famlias que
moram em casas alugadas, 40,6%.
O adensamento domiciliar aparece na literatura como relacional com a pobreza e com as
condies sanitrias da habitao, que refletem na maior suscetibilidade s doenas virais e
bacterianas e desnutrio infantil. O resultado encontrado no gerou relao com a pobreza.
 67

Assim como pode ser observado na Figura 8, quase 90% dos entrevistados possuem uma
densidade habitacional baixa, com at um morador por cmodo da casa.

Figura 8 Adensamento domiciliar da amostra estudada

Fonte: autoria prpria.

Outro importante dado na anlise das condies sociais de populaes o acesso aos
servios de saneamento bsico, que tambm citado na literatura como importante fator de
qualidade da sade pblica.
Na Figura 9, encontram-se os dados sobre a cobertura de servios de saneamento bsico
e pavimentao.

Figura 9 - Cobertura de servios de saneamento bsico e pavimentao da amostra

estudada

Fonte: autoria prpria.

A renda uma importante ferramenta para incluso social e tambm para permitir, em
uma sociedade capitalista, a aquisio de alimentos. A baixa renda das famlias inviabiliza o
acesso a uma alimentao adequada em energia e com qualidade nutricional. Com isso, essa
populao carente vive sob o risco das carncias nutricionais e da IA.
Sobre os rendimentos per capita, 99,1% dos indivduos pesquisados, conforme Tabela
13, vivem com menos de meio salrio mnimo por pessoa, o que era esperado por ser uma
condio de entrada no programa.
 68

Tabela 13 Renda per capita domiciliar mensal

Renda per capita mensal Proporo de participantes
Sem rendimentos 24,7 %
< de SM 46,6 %
Mais de at SM 27,6 %
Mais de at 1 SM 1,0 %
Fonte: autoria prpria.

4.2 CLASSIFICAO DO NVEL DE SEGURANA ALIMENTAR DOS INDIVDUOS

PESQUISADOS

Tendo j caracterizado o pblico pesquisado de acordo com o nvel socioeconmico,

passa-se ao objetivo central deste estudo, que verificar o grau de IA de beneficirios e
verificar se o PBF contribuiu para melhorar a situao ou no.
Ter comeado pela caracterizao socioeconmica das famlias aqui pesquisadas, teve
to somente o objetivo de iniciar o assunto pelos determinantes da IA. Ela observada,
principalmente em grupos mais vulnerveis, como por exemplo, comunidades assentadas,
quilombolas, indgenas, ribeirinhas, moradores de rua, presidirios, o pobre rural e o pobre
urbano morador de periferias.
O motivo para preocupar-se com a IA deve passar primeiramente pelo respeito ao ser
humano, respeito ao direito vida e depois pelas repercusses que esse fenmeno provoca na
sociedade, na economia, na educao e, sobretudo na sade. Algumas dessas complicaes
so: retardo do crescimento, baixo peso, dficit no desenvolvimento cognitivo, evaso escolar,
faltas no trabalho, susceptibilidade s infeces virais e bacterianas, desnimo, fraqueza
muscular, sonolncia. Veja o que Sawaya diz sobre o consumo inadequado de alimentos:

(...) quando o indivduo recebe uma alimentao insuficiente

quantitativamente, ou inadequada do ponto de vista qualitativo (quando
faltam os nutrientes necessrios, como vitaminas e minerais), sobretudo no
incio da vida. O nosso rgo controlador de toda a atividade metablica, que
o sistema nervoso, se programa permanentemente para economizar
energia em forma de gordura e reduzir o crescimento, para garantir a
sobrevivncia em condies adversas. (SAWAYA, 2006, p. 147)

A autora faz a conexo entre o estresse de sobreviver com pouco e as implicaes para a
vida. Ela informa que o marcador do cortisol, que liberado na corrente sangunea e est
presente na saliva ao acordar, fica alterado em situaes inadequadas de alimentao. Esse
fenmeno uma das implicaes para o aparecimento de doenas crnicas degenerativas na
vida adulta. A Figura 10 representa o fluxograma das complicaes da sade em virtude de
uma alimentao inadequada.
69
 70

Figura 10 Fluxograma de complicaes da m nutrio

PERDA DE PESO
CRESCIMENTO
DEFICIENTE
BAIXA DA
IMUNIDADE

AUMENTO DA
CONSUMO INCIDENCIA DE
INADEQUADO DE DOENAS, DA
ALIMENTOS GRAVIDADE E DA
DURAO DAS MESMAS

PERDA DE APETITE
PERDA DE
NUTRIENTES
M ABSORO
ALTERAO DO
METABOLISMO
 71

adequadas. A IA Moderada a reduo quantitativa de alimentos e/ou ruptura nos padres de

alimentao resultante da falta de alimentos entre os adultos. E a IA Grave/Severa a reduo
quantitativa de alimentos e/ou ruptura nos padres de alimentao, resultante da falta de
alimentos entre adultos e/ou crianas, e/ou privao de alimentos, ou seja, fome.
Considerando a diferente relao entre as famlias com e sem menores de 18 anos,
tornou-se imperativo verificar o nvel de Insegurana Alimentar nos dois tipos de construo
familiar. O resultado foi apresentado na Tabela 14. Esse achado tambm permitiu importantes
reflexes no captulo cinco.

Tabela 14 Prevalncia de IA dos domiclios com e sem menores de 18 anos de idade

Famlias com menores de Famlias sem menores de

18 anos (%) 18 anos (%)
Segurana 1,1 0,0
Insegurana leve 24,2 14,3
Insegurana moderada 53,8 35,7
Insegurana severa 20,9 50,0
Fonte: autoria prpria.

Agora, para avanar nas anlises, preciso relacionar esses dados com as caractersticas
socioeconmicas da populao, para traar os principais determinantes para o alto ndice de
IA identificado. A primeira relao apresentada foi com a escolaridade dos titulares. Assim, ao
verificar a condio de IA dos domiclios relacionando com o nvel educacional dos titulares,
possvel afirmar que quanto menor for o grau de instruo maior ser IA. A Figura 12
confirma essa vertente ao mostrar que os analfabetos tm a pior condio, principalmente em
relao insegurana severa.

Figura 12 Prevalncia de IA por nvel educacional dos titulares entrevistados

Fonte: autoria prpria.

 72

A pergunta que se faz desde o incio do trabalho se o PBF ajudou essas pessoas a
terem um melhor acesso aos alimentos e assim evitar riscos nutricionais. Aps identificar o
rendimento mensal per capita de cada entrevistado considerando outros rendimentos
mensais mais o Bolsa Famlia eles foram separados em trs classes de rendimento e
verificados o nvel de insegurana para cada classe.
Nove participantes declararam no saber quanto recebiam mensalmente do programa,
sendo assim, no participaram desta anlise. Os resultados esto apresentados na Figura 13.

Figura 13 Prevalncia de IA por classe de rendimento domiciliar per capita mensal

Fonte: autoria prpria.

Como possvel notar, os domiclios com at de salrio mnimo por pessoa tm altas
taxas de insegurana dos tipos moderada e severa, mais de 80% desse estrato sofrem as duas
piores condies de acesso aos alimentos. Os moradores de domiclios com rendimentos per
capita de at salrio mnimo tambm transitam predominantemente entre a insegurana
dos tipos moderada e severa, porm em menor proporo, 73%. J as pessoas que moram nos
domiclios em que os rendimentos variam entre e um salrio mnimo tm melhor condio
no acesso aos alimentos, visto que a insegurana predominante a do tipo leve, em que foi
encontrada mais de 50% de seus integrantes.
Em relao percepo dos beneficirios, 100% consideram que o programa
importante para a famlia. Ao serem questionados sobre o que compravam com o dinheiro que
recebiam do programa, a grande maioria respondeu que comprava alimentos. Os cinco
produtos mais citados, na ordem de importncia, foram: alimentos, gs de cozinha, roupa,
medicamento e energia eltrica. O resultado completo encontra-se na Tabela 15.

Tabela 15 Produtos mais citados pelos entrevistados sobre o gasto do benefcio

Produtos Quantas vezes citado

Alimentos 87
 73

Gs de cozinha 17
Roupas 15
Medicamentos 12
Energia eltrica 12
Material escolar 9
Aluguel 6
Calado 4
gua 3
Fraldas 3
Produtos de higiene pessoal 2
Transporte pblico 1
Fonte: autoria prpria.

Dos 93 participantes que responderam em relao percepo de melhoria de sade dos

filhos, 73% acreditam que o programa ajudou a melhorar, enquanto 27% acreditam que no.
Entretanto, todos disseram sentir medo de serem cortados do benefcio, apesar de preferirem o
emprego.
 74

5 DISCUSSO DOS RESULTADOS

As unidades familiares no Brasil vm experimentando importantes mudanas no seu

modelo de estruturao. A diminuio do nmero de casamentos tem dado espao para o
aumento de famlias monoparentais e aparente, um reflexo de toda transformao econmica
sofrida no pas em dcadas passadas. Em 1994, Goldani comentou em seu artigo que o
aumento da concentrao de renda e das desigualdades sociais fez com que as famlias
buscassem novas alternativas para sobreviver. Com isso, o casamento foi protelado e os
integrantes das famlias passaram a dividir as responsabilidades com o chefe do grupo
familiar. Isso no significou que as pessoas abdicassem da conjugalidade, mas teve efeito
retardatrio sobre a deciso do enlace matrimonial.
Nesse sentido, a anlise dos formatos de organizao familiar amplia o conhecimento
sobre a taxa de famlias monoparentais em que as mulheres so as nicas responsveis. De
acordo com o Observatrio de Gnero do Governo Federal, 93% dos titulares do PBF so do
sexo feminino. Nessa pesquisa, de uma amostra de 105 participantes, apenas um participante
era do sexo masculino e os demais, 99,1%, eram do sexo feminino.
Uma pesquisa realizada em Araraquara, municpio do estado de So Paulo, tambm
verificou a alta participao das mulheres como titulares do cadastro, 94%. Esse achado era
aguardado, pois existe a compreenso de que a titularidade do carto deve ser concedida,
preferencialmente, s mulheres, pelo reconhecimento de que as mesmas julgam melhor as
necessidades e tendem a direcionar o benefcio para os custos com a alimentao e demais
despesas dos filhos (TRALDI et al, 2012).
A importante contribuio do pblico feminino e o alto nmero de solteiros revelam a
elevada proporo de famlias chefiadas por mulheres, definida no artigo 226 da Constituio
Federal como famlia monoparental quando um dos pais assume a responsabilidade pelo
grupo sem a participao do outro genitor. Resultado parecido encontrou Peixoto (2010) em
sua pesquisa realizada no Morro da Vitria em Fortaleza/CE, em que a maioria das mulheres
participantes do PBF era chefe de famlia. O autor destaca, pertinentemente, que fatos como
esse mostram a desvalorizao do casamento oficial nos estratos sociais mais baixos.
O arranjo familiar unipessoal tambm tem aumentado em todo mundo. Em Natal, a
proporo desse tipo de organizao familiar de 10,3%, sendo a proporo brasileira
levemente mais alta, 12,2%. Na amostra pesquisada, no foi encontrado nenhum arranjo
familiar desse tipo, o que comprova a ideia de solidariedade e vnculo afetivo entre familiares
 75

e vizinhos de baixa renda, moradores de periferias urbanas, assim como descreve Cardoso e
Perista (1994).
O fato de 99.1% dos titulares serem indivduos do gnero feminino evidencia outro
problema social, que a alta taxa de desocupao entre as mulheres e a fragilidade social das
mesmas, que lotam os espaos de assistncia social. O Censo Demogrfico de 2010 aponta
que a taxa de ocupao das mulheres em todo territrio nacional inferior aos homens. Alm
disso, o Censo do IBGE demonstra que quanto menor for o nvel de instruo, maior a taxa
de desocupao. Entre as mulheres, a situao pior, o que demonstra a necessidade de
polticas de incentivo educao e insero no mercado de trabalho voltado para o gnero
feminino, sobretudo pela razo do grande nmero de famlias serem chefiadas por mulheres.
Os dados so apresentados na Tabela 16.

Tabela 16 Nvel de ocupao de pessoas com 25 anos ou mais de idade, por sexo e nvel
de instruo no Brasil em 2010

Total Sexo (%)

Nvel de instruo (%) Homem Mulher
Sem instruo e fundamental incompleto 51.8 67.1 36.9
Fundamental completo e mdio incompleto 66.1 80.0 52.9
Mdio completo e superior incompleto 73.0 84.4 63.0
Superior completo 81.7 86.6 78.2
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010.

Observa-se que em nenhum dos itens listados acima a mulher ultrapassa o homem, pelo
contrrio, est sempre inferior a ele, denunciando as diferenas entre o gnero masculino e o
feminino nas oportunidades de trabalho.
No Rio Grande do Norte, a situao no diferente. O Censo Demogrfico de 2010
aponta que a taxa de ocupao entre os homens com mais de 10 anos de idade foi de 62,2%;
j entre as mulheres de mesma faixa etria, a taxa de ocupao foi de 41,2%.
Outra questo que vem preocupando especialistas ao redor do mundo o
envelhecimento populacional. De acordo com Censos do IBGE, a proporo de pessoas com
idade de 65 anos ou mais na populao brasileira aumentou entre os anos 2000 e 2010. No
estado do Rio Grande do Norte, essa proporo subiu de 6,4% para 7,6% e, especificamente,
no municpio de Natal, esse valor saltou de 7,9% para 10,4%.
Esse fenmeno tem relao com as taxas de fecundidade. Na dcada de 60, a taxa de
fecundidade do Brasil era de 6,0 filhos por mulher; atualmente, esse nmero caiu para 1,9
filhos por mulher. De acordo com Mendes et al (2006), esse nmero influencia negativamente
a substituio das geraes. Segundo ele, para garantir a substituio das geraes,
 76

necessrio ter uma taxa de fecundidade de 2,1 filhos por mulher. Isso vem transformando a
estrutura etria brasileira, tornando-a cada vez mais velha e implicando em diversos outros
fatores, tanto do ponto de vista econmico quanto do social.
Essa observao remete a uma das crticas feitas ao PBF, que diz respeito a um possvel
incentivo para as famlias conceberem um nmero maior de filhos com o objetivo de
aumentar o valor do benefcio. Conforme visto nos resultados, mais de 50% dos titulares
analisados tm de 0 a 2 filhos/famlia sugerindo que as mesmas tm a tendncia de seguir o
padro nacional.
Mesmo tendo taxas de fecundidade um pouco mais altas entre famlias com baixo nvel
de instruo, como o caso dos titulares analfabetos que tem uma taxa de 3,7 filhos/titular,
no se pode afirmar que os beneficirios procurariam ter maior nmero de filhos
propositalmente. Nesse caso, a taxa de fecundidade mais alta nesse grupo indica um caso de
falta de instruo em sade como no planejamento familiar, e no de explorao. Os dados
mostram que a baixa escolarizao, aparentemente, o principal motivo para o leve aumento
na taxa de fecundidade entre os participantes de baixa instruo.
A pouca escolarizao considerada por muitos pesquisadores, entre eles, Pierre
Bourdieu e Passeron (2014), como um dos mecanismos de reproduo da pobreza. A
educao, por sua vez, pensada como estratgia para romper esse ciclo intergeracional, pois
o que possibilita o acesso ao mercado formal de trabalho, melhores salrios e incluso
social.
Sobre esse tema, os resultados mostram que 80% dos titulares pesquisados no
concluram o ensino mdio. A fotografia da educao dessa amostra evidencia a necessidade
de promoo da educao entre adultos que busque despertar o interesse pela escola, mas
tambm que facilite o acesso para a populao mais carente. Traldi et al (2012) encontraram o
mesmo resultado em Araraquara/SP, onde apenas 20% dos indivduos pesquisados havia
terminado o ensino mdio.
Sendo assim, ao se dividir a populao dos bairros pelas escolas disponveis em cada
um deles, conforme apresentado na tabela 17, verifica-se que a maior dificuldade de acesso
educao se apresenta no bairro N. Senhora da Apresentao, com quase 8.000
habitantes/escola. reconhecido que, ao considerar toda a populao residente do bairro, os
valores so superestimados, entretanto, compreende-se que os valores encontrados revelam,
no mnimo, que o direito de igualdade no acesso educao no est sendo respeitado.

Tabela 17 - Total de habitantes para cada escola pblica em 2010

Bairros Habitantes/escola pblica
N. Sra. Apresentao 7.976
 77

Pajuara 7.253
Igap 5.764
Felipe Camaro 5.099
Lagoa Azul 4.715
Redinha 4.158
Potengi 3.044
Quintas 3.041
Tirol 2.306
Salinas 1.177
Fonte: HORA, 2014.

A maioria dos participantes da pesquisa, como revelaram os resultados, reside nos

bairros N. Senhora Apresentao, Lagoa Azul e Pajuara. Destes, dois aparecem na Tabela 18
como os bairros de maior dificuldade de acesso s escolas pblicas, sendo tambm
classificados anteriormente como dois dos bairros mais populosos. Alm disso, em ambos, a
taxa de alfabetizao no alcana a mdia do municpio que 89,9%, apresentando, portanto,
maior necessidade de equipamentos educativos.
Outro fator relevante para o entendimento da vulnerabilidade social o
comprometimento dos rendimentos mensais com pagamento do aluguel de moradia. Nesse
sentido, 40% dos entrevistados neste estudo piloto moram em casas alugadas. Ou seja, quase
metade dos entrevistados tinha um comprometimento ainda maior do oramento familiar.
A Organizao Mundial de Sade (2014), que trata do tema saneamento bsico como
determinante para o surgimento ou no de diversas doenas, diz que a falta de um adequado
sistema de coleta, tratamento e destino dos dejetos (esgotamento sanitrio) a mais
importante das questes ambientais. E estima que mais de trs bilhes de pessoas em todo o
mundo no tm acesso a este tipo de servio. Ainda de acordo com a OMS, esse problema
responsvel por mais de 900 milhes de casos de doenas anualmente e pela morte de
milhares de crianas. Alm disso, a ausncia desse servio a maior causa de
comprometimento da qualidade das guas subterrneas. A gua e a sade so assuntos
indissociveis: a gua condio existncia da vida e sua potabilidade imprescindvel para
uma vida saudvel.
Nesse quesito, esse estudo revelou que, mesmo com obras iniciadas, o servio de
esgotamento sanitrio s est disponvel para 23% dos entrevistados, revelando o risco a que
tais pessoas esto submetidas.
A alta prevalncia de IA encontrada entre os participantes desse estudo (99%) muito
superior aos dados mais recentes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)
de 2013. Na ltima atualizao da PNAD 2013, os dados disponveis para o estado do Rio
Grande do Norte mostraram que o nvel de IA trs vezes menor (32%) do que o valor
encontrado neste estudo. Essa diferena esperada, pois a PNAD analisa os diversos extratos
 78

sociais da populao brasileira, diferentemente do que ocorreu no presente estudo, no qual a

populao analisada convive com a pobreza e a pobreza extrema (BRASIL, 2013).
No municpio de Araraquara/SP, Traldi et al (2012) encontraram uma prevalncia de
insegurana alimentar em 95% na populao estudada, com maior expresso da insegurana
dos tipos moderada e severa.
Outro estudo semelhante foi desenvolvido em Colombo, municpio do estado do Paran.
Monteiro et al (2014) analisaram 442 famlias beneficiadas pelo PBF, sendo 168 famlias com
crianas menores de cinco anos de idade, com um total de 199 crianas nessa faixa etria.
Nesse municpio, os pesquisadores encontraram uma prevalncia de Insegurana Alimentar de
80%, valor aproximado ao que foi encontrado no presente estudo. Entretanto, o predomnio
foi da insegurana do tipo Leve, ao contrrio do que foi achado em Natal, onde prevaleceu a
insegurana do tipo Moderada.
Outro achado importante dessa mesma pesquisa conduzida no municpio de Colombo
foi a relao entre a baixa estatura e a IA. Os pesquisadores verificaram que quanto pior a
situao de insegurana alimentar, maior o ndice da baixa estatura para a idade.
Assim, fica confirmada a alta prevalncia de IA entre participantes do PBF. De acordo
com a organizao Mdicos Sem Fronteiras, 9 crianas morrem a cada minuto no mundo por
causa da fome. E segundo a Organizao Mundial de Sade, so 178 milhes de crianas
desnutridas no mundo. No Brasil, a forma de desnutrio mais presente na populao a
baixa estatura, que tambm utilizada em muitos estudos como medida de pobreza, pois j se
sabe que a baixa estatura multifatorial e que os fatores ambientais, tais como a moradia, o
saneamento bsico e renda so indicativos de predisposio IA e consequente baixa
estatura.
Na Figura 14, de acordo com o SISVAN, a baixa estatura para a idade entre os
adolescentes beneficirios do PBF no municpio de Natal no ano de 2015 foi de 10%, ou seja,
quase 800 adolescentes, dos mais de 7.000 acompanhados. Entre as crianas com idade entre
dois e cinco anos, a situao pior. No ano de 2015 a baixa estatura atingiu 13% das crianas
nessa faixa de idade, um total de 1.000 crianas.
Acontece que em 2008, os resultados eram diferentes: a inadequao para a altura das
crianas era levemente menor e para o grupo de adolescentes maior. Esse panorama nos leva a
acreditar que a criana beneficiria no ano de 2008, a partir da permanncia no programa ao
longo dos anos e com a evoluo da condio, tenha melhores resultados em 2015.

Figura 14 Prevalncia da baixa estatura em crianas com idade em tre 2 e 5 anos e

adolescentes, nos anos 2008 e 2015, no municpio de Natal RN
 79

Fonte: MS/SAS/DAB/Ncleo de Tecnologia da Informao NTI.

Esses dados, alm de confirmar a relao das questes nutricionais com a pobreza,
apontam que a experincia prolongada dessas pessoas com a dificuldade em acessar alimentos
em quantidade e qualidade adequadas podem ter o desenvolvimento comprometido, mas
tambm que o alvio da pobreza reflete na melhoria das taxas em longo prazo.
Ao refletir na representao desses nmeros, o alerta evidente para o risco no
desenvolvimento: so 105 domiclios que no tem o direito alimentar garantido, so 22,9% ou
seja, 23 domiclios que sofrem restrio na qualidade dos alimentos consumidos. A maioria,
51,4% dos domiclios, foi classificada em insegurana do tipo moderada, isso representa um
total de 54 domiclios que passam por restrio no apenas da qualidade, mas tambm da
quantidade de alimentos. J os 24,8% classificados com IA grave ou severa convivem com a
situao concreta de fome, na qual os adultos e/ou as crianas residentes nesses domiclios
deixam de realizar refeies, alguns ficam at um dia inteiro sem se alimentar.
Compreender as interfaces do fenmeno da Insegurana Alimentar com outras variveis
possibilita aos gestores entender que as aes devem passar por diferentes dimenses, assim
como descreve Traldi et al (2012):

As polticas de segurana alimentar devem responder por trs dimenses:

produo (nas reas rurais e urbanas), distribuio (suplementar ou
emergencial a grupos especficos), acesso (aes e comercializao) e
consumo (educao alimentar e consumo sustentvel) de alimentos; devem
tambm estar ligadas a elementos e/ou valores fundamentais da populao:
a) sade, b) higiene, c) meio ambiente, d) autenticidade e e) solidariedade
(TRALDI et al, 2012, p. 26)

Ainda de acordo com Traldi et al (2012), a dimenso sade refere-se composio

nutricional dos alimentos: protenas, fibras, carboidratos, lipdios, vitaminas e minerais
presentes no contedo alimentar. Para induzir compreenso dessa dimenso, a educao
alimentar da populao mais vulnervel extremamente importante. Alm disso, o controle
das condies de produo e distribuio dos alimentos outro ponto muito relevante para a
 80

segurana sanitria, que permita o oferecimento de alimentos livres de contedo txico que
venha comprometer a sade dos indivduos.
importante abrir um parntese para discutir o sobrepeso/obesidade, que, mesmo no
sendo o tema deste trabalho, torna-se imperativo discutir, principalmente porque o assunto
ganhou repercusso mundial. Foi verificado que a obesidade est presente na populao
beneficiria do PBF e isso parece um paradoxo. H, ao mesmo tempo, dois problemas
nutricionais de caractersticas opostas circulando no mesmo pblico, todavia, existe
correlao entre a obesidade e a desnutrio com a IA (SILVA, 2011).
Uma pesquisa realizada no municpio de Curitiba, Paran, entre os anos 2006 e 2007,
com adultos beneficirios do PBF, os autores encontraram uma taxa de sobrepeso/obesidade
maior que 50%. Os autores relacionaram o achado com o aumento da idade, a baixa
escolaridade, ou seja, a falta de esclarecimento, e a baixa renda (LIMA et al, 2011).
Conforme foi dito, em situao de carncia alimentar, seja quantitativa ou
qualitativamente, o organismo se prepara para armazenar toda a energia consumida como
gordura, o estoque em geral abdominal. Associado carncia de alimentos est o alto
consumo de alimentos hipercalricos e de baixo valor nutritivo (SAWAIA, 2006). Assim,
facilmente possvel encontrar em populaes vulnerveis os dois extremos nutricionais, a
desnutrio e a obesidade. Em outras palavras, crianas ou adolescentes com a altura abaixo
do normal, mas com o peso elevado.
Assim como relatado por Coutinho et al (2008), a convivncia simultnea com dois
problemas nutricionais srios, como a obesidade e a desnutrio, revelam-se como os maiores
entraves para as polticas da Alimentao e Nutrio e Segurana Alimentar e Nutricional.
Desse modo, as medidas polticas devem ser pautadas na promoo da sade e em uma
alimentao adequada de maneira regular e permanente, para permitir o desenvolvimento e
manuteno do bom estado nutricional.
Os fatores genticos no podem ser considerados como a nica explicao para a baixa
estatura dos jovens, assim como o consumo excessivo de alimentos para o excesso de peso.
Conforme explicao oferecida por Monteiro et al (2014), a Segurana Alimentar e
Nutricional passa pelo entendimento do equilbrio. O excesso de nutrientes hipercalricos
to prejudicial para a sade nutricional quanto o dficit. preciso considerar que muitos dos
corpos de crianas aparentemente saudveis, por causa do peso, esto travando uma luta
silenciosa de sobrevivncia contra a fome, quando entendida no s como insuficincia de
alimentos, mas como carncia de nutrientes adequados.
Conforme pode ser notado na leitura do questionrio apresentado no apndice A, as
perguntas so ascendentes quanto severidade do problema, medida que se prolonga, as
perguntas vo se aprofundando no tema e culmina com a fome absoluta para crianas e
 81

adolescentes. De modo que, ao responder as ltimas perguntas de modo positivo, subentende-

se que as perguntas anteriores e menos graves foram tambm positivas. Isso no uma regra,
mas uma compreenso plausvel.
Tendo em vista essa compreenso, possvel dizer que a proteo dos adultos sobre os
adolescentes e as crianas subestima o resultado que poderia ser ainda pior. J nos domiclios
em que at as crianas e adolescentes sofrem as mesmas dificuldades dos adultos, a fome
mais presente e o acesso mais difcil, no permitindo o esquema de proteo. Sendo assim, o
nvel de insegurana do tipo severa, geralmente, menor entre as famlias formadas por
adultos e indivduos com menor idade e maior nas famlias compostas unicamente por
adultos.
Diante dessa reflexo, importante comparar o nvel de insegurana entre as famlias
com e sem menores de 18 anos. Os resultados, que podem ser observados na Tabela 15,
confirmam essa tendncia. Desse modo, percebe-se que o quadro de fome real,
principalmente entre adultos do nvel de insegurana moderada, que tendo pouco, preferem
no comer para que as crianas no fiquem com fome.
preciso destacar que apesar desta pesquisa ter entrevistado 105 pessoas, ela no
apenas de carter individual, mas envolve o domiclio e, portanto, as pessoas que nela
coabitam ou que formam o grupo familiar daquele entrevistado. Sendo assim, ao pesquisar
105 domiclios, esta investigao envolveu 370 pessoas, entre crianas, adolescentes e
adultos.
Na Figura 13, ficou clara a relao entre a insegurana do tipo severa e os rendimentos
da famlia. Quanto menor os rendimentos, maior a prevalncia de IA. Os outros dois
extratos esto praticamente na mesma situao em relao IA moderada, as diferenas so
pequenas. No geral, mais de 50% do pblico de cada extrato encontra-se em insegurana leve
e moderada.
De todos os 26 domiclios identificados em situao de IA severa, foi identificado um
total de 44 pessoas, entre crianas e adolescentes, inclusive, algumas que no esto includas
no cadastro devido s normativas do programa.
Como j foi citado e demonstrado, o SM no suficiente para compra da cesta bsica de
uma famlia de quatro pessoas, que exatamente a mdia da composio familiar dessa
pesquisa, e muitos precisam conviver com a insuficincia. s crianas pequenas sobram a
acolhida e um prato quente da creche escolar ou o lanche da escola, quando em idade escolar.
Enquanto seus responsveis buscam a solidariedade ou, provavelmente, vivam sob o risco da
informalidade, devido ao medo de perder o benefcio.
A obra publicada por Vaitsman e Paes-Sousa (2007), sobre a avaliao do padro
alimentar e da Insegurana Alimentar de beneficirios do PBF, revelou fatos importantes na
 82

compreenso do efeito da transferncia de renda sobre o padro alimentar de famlias de todo

pas. Ao investigar 3.000 domiclios, os pesquisadores verificaram que o dinheiro era gasto
principalmente com a compra de alimentos e outros produtos de primeira necessidade,
exatamente conforme encontrado neste estudo.
Entretanto, outras informaes revelam a insegurana com que essas pessoas ainda
conviviam, so elas: a) em mais de 80% das famlias, os alimentos acabaram antes de ter
dinheiro para comprar mais; b) 48% apontaram que alguma pessoa da famlia deixou de
comer ou comeu menos porque havia insuficincia de alimentos; c) 85,6% dos entrevistados
apontaram melhora na condio alimentar; d) 59% apontam aumento da quantidade de
alimentos consumidos; e) 73,3% indicaram aumento da variedade no consumo de alimentos
depois da entrada no programa; f) apenas 21,5% afirmaram que os alimentos que compram
duram todo o ms, diferentemente do que ocorria antes de participar do programa quando a
cobertura era de 10%, ou seja, situao ainda pior (VAITSMAN; PAES-SOUSA, 2007).
Em Araraquara/SP, Traldi et al (2012) verificaram a origem das doaes em casos de
falta de alimentos e constataram que a maioria (45%), advm da Assistncia Social do
municpio com doaes de cesta bsica e leite, sendo o restante proveniente das igrejas, dos
familiares e de amigos.
A IA tambm est associada ao grau de instruo do responsvel. As variveis
socioeconmicas so utilizadas na literatura e por rgos internacionais para medir a
desigualdade entre os homens. Da mesma maneira, possvel medir a desigualdade atravs da
IA, portanto, relacion-los entre si permite fortalecer qualquer afirmao nesse sentido.
O Brasil comemora uma taxa de Segurana Alimentar para a populao brasileira das
reas urbanas, o valor de 77,4% para o ano de 2013, com uma taxa de IA do tipo severa no
valor de 2,8%. So valores completamente diferentes dos encontrados nesta pesquisa. O IBGE
informa que entre os anos 2009 e 2013 mais de quatro milhes de pessoas saiu da condio de
IA grave.
Mas, uma informao importante e que combina com as caractersticas
socioeconmicas da regio Nordeste diz respeito distribuio espacial da IA. O IBGE
informa que 45% dos brasileiros em IA esto no Nordeste. E mais, a taxa de insegurana
dessa regio a mais alta dentre as demais do pas, com um valor de 38,1%.
Dessa forma, compreende-se que o incremento na renda das famlias da amostra
estudada no tem efeito positivo sobre a superao da fome.
Para a FAO, a soluo da Insegurana Alimentar deve passar pelo fortalecimento da
agricultura familiar. De acordo com publicao da FAO, O Estado da Alimentao e
Agricultura 2015, nove em cada 10 exploraes agrcolas no mundo provm da agricultura
familiar, que corresponde a 80% de toda produo de alimentos, ou seja, a produo familiar
 83

tem um forte potencial na luta contra a Insegurana Alimentar e Nutricional, mas o

fortalecimento dessa rea esbarra no desafio da inovao para aumento da produtividade e da
sustentabilidade (FAO, 2015). No caso brasileiro, as aes cabem ao Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que, por meio de financiamento, ajuda
pequenos produtores com o custeio da safra, mquinas, equipamentos e infraestrutura.

Nesse sentido, no cabe aqui unicamente o julgamento do pesquisador, preciso levar

em considerao a percepo dos entrevistados, suas emoes e medos.
Assim, verificou-se que a preocupao dos beneficirios com a falta de alimentos
resultou em maior direcionamento da renda para a sua compra, principalmente para as
crianas. Contudo, apesar de promover a aquisio de produtos alimentcios com a melhoria
no acesso, este no suficiente para promover a Segurana Alimentar e Nutricional, o risco
nutricional para essas famlias permanece latente. Os dados da baixa estatura entre crianas e
adolescentes nos anos 2008 e 2015 provam que ao menor alvio da condio de pobreza, as
taxas reduzem-se. Porm, o alto nvel de insegurana do tipo moderada nos domiclios com
pelo menos um indivduo com menos de 18 anos de idade, nos faz acreditar que a insegurana
severa entre os adultos oculta. Os adultos comem menos para proteger as crianas e os
adolescentes da fome.
Isso preocupante, pois os efeitos de uma nutrio inadequada entre adultos
fraqueza, sonolncia, indisposio, anemias. J para as mulheres gestantes, as consequncias
atingem os fetos, tornando-se um problema de sade pblica bem mais amplo do que uma
simples e ao mesmo tempo grave anemia.
A aquisio de alimentos de baixo valor nutricional e de alta densidade energtica
uma preocupao verdadeira e pertinente. Alm de muitos desses alimentos possurem preos
mais acessveis, disponibilizam, ao corpo faminto, energia mais rapidamente. Por questes
econmicas e de educao nutricional, muitas pessoas tm preferido o consumo desse tipo de
alimento, sendo, provavelmente, uma das respostas plausveis para a baixa estatura associada
ao alto peso corporal de crianas e adolescentes beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
Uma pesquisa realizada em uma pequena cidade do semirido paraibano, chamada
Catingueira, analisou uma mudana no hbito alimentar das crianas beneficirias do PBF.
Segundo o autor, a transferncia de renda possibilita o aumento da compra de alimentos.
Porm, a prioridade em satisfazer os desejos das crianas bem como a necessidade das mes
em recompensar seus filhos pelo esforo do estudo, os direcionam para a aquisio de
alimentos de pouco valor nutritivo (balas, pipoca, salgadinhos, chocolate, gomas de mascar,
achocolatado, entre outros produtos) (PIRES, 2013).
 84

Alm disso, os alimentos adquiridos para as crianas possuem fator de status social,
tornando a bolacha recheada, por exemplo, um indicador de ascenso social, como o autor
refere: s come quem pode. Essa influncia da modernidade e busca pela ascenso social,
ligada s escolhas alimentares, chamada de transio nutricional (PIRES, 2013).
A dificuldade de acesso aos alimentos de modo regular e permanente tem associao
aos baixos rendimentos domiciliares per capita dos beneficirios do programa. Todos os
resultados mostraram que quanto pior a condio social, maior o ndice de IA dos tipos
moderada e severa. Essa condio foi prevalente em mais de 70% da populao pesquisada,
fato que revelou o risco nutricional dos moradores desses domiclios que convivem com a
restrio de qualidade e de quantidade de alimentos, ou seja, fome.
Conforme foi visto, mais da metade dos participantes deste estudo tem idade entre 25
e 44 anos, pessoas que deveriam estar em plena atividade profissional. Por outro lado, quase
70% dos entrevistados so solteiras, ou seja, so mulheres, desempregadas e que chefiam suas
famlias. Sendo a maioria me de at dois filhos, com ensino fundamental incompleto,
moradoras do bairro Nossa Senhora da Apresentao bairro que apresentou a maior
dificuldade de acesso ao ensino pblico nem todos tem acesso pavimentao da rua e
esgotamento sanitrio. Para fortalecer essa relao, observou-se que quase a metade dos
entrevistados possuam renda domiciliar per capita mensal de at de SM.
Portanto, acredita-se que os fatores que possuem relao com a Insegurana Alimentar
e Nutricional, tais como a educao, o emprego, a renda, as condies sanitrias do entorno
das habitaes, o acesso aos servios de sade e de saneamento, devem ser melhorados a fim
de garantir a sade da populao.
Como foi observado na Figura 13, a melhor condio de renda est associada melhor
condio de Segurana Alimentar das famlias aqui pesquisadas. Entretanto, a IA no ser
vencida apenas com o leve incremento nos rendimentos. Compreende-se que no possvel
requerer do programa que ele sozinho resolva todos dos problemas sociais do Brasil e por
isso que se entende a necessidade de efetivao dos direitos sociais e de articulao das
demais polticas em prol do bem-estar da populao carente.
Apesar desta pesquisa demonstrar que as famlias demandam renda para a compra de
produtos essenciais, no possvel atribuir os ganhos nutricionais dos ltimos 13 anos
unicamente ao programa, visto que as polticas de Segurana Alimentar e Nutricional foram
reafirmadas nesse mesmo perodo e com aes multifocais. Atuaram na alimentao escolar,
na alimentao do trabalhador, em restaurantes populares e bancos de alimentos, alm de
articular aes com outras polticas de igual importncia, como a Poltica de Erradicao do
Trabalho Infantil, a qual tambm se articula com o PBF.
 85

Desse modo, acredita-se que ainda teremos um longo caminho a seguir para vencer a
Insegurana Alimentar e Nutricional, sobretudo no cenrio atual, que no vislumbra boas
perspectivas para ganhos sociais.
 86

6 CONSIDERAES FINAIS

A reconhecida melhoria da condio nutricional dos brasileiros por rgos

internacionais e a sada do pas do mapa da fome so vitrias que devem ser comemoradas
com continuidade de aes. Entretanto, isso no esconde o fato de que o pas ainda no
efetivou o direito alimentao para toda sua populao dentro dos termos preconizados pela
LOSAN. Tal fato comprovado quando se verifica que existem numerosas famlias em
situao de IA, como mostram os estudos com beneficirios do PBF.
O maior ou menor impacto das transferncias de renda sobre a Segurana Alimentar
depende do custo de vida, do valor real do benefcio, do poder de compra e da articulao
com as demais aes governamentais para o enfrentamento da fome. Os programas de
transferncia de renda no produzem impacto significativo sobre a IA, ou seja, no mrito
nico dos PTCR as vitrias alcanadas na melhoria da situao no Brasil, mas de um conjunto
de aes desenvolvidas ao longo da histria da poltica de proteo social.
O incremento da busca pelo servio de sade, a melhoria do acesso aos alimentos via
mercado de consumo, o aumento da variao alimentar, a reduo do nmero de doenas
relacionadas a deficincias de nutrientes e at a diminuio do nmero de faltas no trabalho
pelos pais so considerados resultados da ao combinada de medidas preventivas de SAN,
associadas aos PTCR.
Ao participar de outros programas sociais, o indivduo potencializa o impacto sobre a
Segurana Alimentar. Porm, conforme visto, o aumento no gasto com alimentao, apesar de
ser um ponto positivo, nem sempre resulta em sade nutricional, j que as condies scios-
sanitrias das famlias de baixa renda precisam ser aperfeioadas. Em suma, apesar do maior
acesso aos alimentos, muitas famlias continuam na condio de Insegurana Alimentar.
Os sistemas de proteo social tm como preceito o direito social, a justia e a cidadania.
O PBF fruto do contexto mundial da criao de polticas de seguridade social sendo
considerado como a maior arma no controle dos efeitos perversos de uma economia
capitalista, altamente concentradora de renda, a exemplo do Brasil. Contudo, ainda que
possua cobertura nacional, o PBF tem efeito limitado. Isso pode ser explicado atravs da
compreenso de que princpios universalistas voltados para a incluso social e maior equidade
na distribuio dos benefcios do progresso, caractersticos do Welfare State, no encontram
abrigo no sistema de seguridade social brasileiro. Este se caracteriza por aes focalizadas,
fragmentadas e no orientadas por um vis de incluso social, ou seja, o programa no tem
porta de sada.
 87

Essa perspectiva focalizada e fragmentada das aes no objetiva atingir resultados de

longo prazo. O reconhecimento da assistncia social como parte integrante de aes que
visam seguridade social foi um grande avano, mas a efetividade dos direitos sociais ainda
no est garantida.
Alguns especialistas afirmam que o Brasil necessita fazer reformas estruturais
fundamentais, como por exemplo, as reformas agrria e tributria. Isso, apesar de enfrentar
uma forte oposio por parte das elites que veem seus interesses afetados, fundamental para
alcanar uma sociedade menos desigual. O sistema tributrio brasileiro regressivo,
funcionando como um Robin Wood s avessas, penalizando, atravs da tributao sobre o
consumo, aqueles com menor capacidade de renda, que so os mais atingidos pelo sistema e
transferindo grande parte dessa arrecadao aos ricos, que proporcionalmente pagam menos
impostos que os pobres.
Nesse sentido, o PBF muito importante para combater esses efeitos, pois atende em
mdia cerca de 50 milhes de pessoas em todo Brasil, e em 2016 contar com um
investimento anual de 29 bilhes aprovado em 2015 pela Comisso Mista de Oramento
o equivalente a aproximadamente 0,5% do PIB nacional. Ou seja, um valor de baixo
impacto oramentrio para a administrao pblica brasileira, que no justifica a incerteza da
continuidade da ao.
Acredita-se que a extino do programa levaria os beneficirios degradao social, o que
no desejvel. Alm disso, os prprios beneficirios revelam que mesmo que o recurso seja
insuficiente, muito til famlia. O fato que, somente a famlia pode avaliar suas
necessidades primrias, sejam elas de alimentos, medicamentos ou pagar o aluguel. Como
julgar o que deve ser de primeira necessidade para outrem?
Entretanto, as pessoas permanecem inseguras e presas ao medo de perder o benefcio, isso
ocorre porque os titulares no ascenderam economicamente, profissionalmente e nem
educacionalmente.
Todavia, no se pode deixar de reconhecer a complementaridade de polticas pblicas
asseguradas aos beneficirios do programa, de incentivo escolarizao e maior
acompanhamento de sade de crianas, gestantes e nutrizes, o que refora a tese de que o
Estado deve oferecer um servio pblico de qualidade.
Ao trmino dessas consideraes, ponderando os pontos positivos e negativos, acredita-
se que o Programa Bolsa Famlia configura uma importante ao no enfrentamento da IA,
principalmente no que diz respeito dificuldade de acesso aos alimentos e
complementaridade da renda. Contudo, o desenvolvimento de outras aes para o
fortalecimento e para promoo da educao nutricional so essenciais para alcanar maior
impacto sobre a SAN em longo prazo.
 88

Novos estudos com esta populao, que venham a analisar o consumo alimentar e o
estado nutricional, seriam muito importantes para verificar mais detalhadamente o impacto
desse programa.
 89

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 101

APNDICE

APNDICE A Questionrio de pesquisa de campo

A CASA DE ALVENARIA: ( ) SIM ( ) NO

QUESTIONRIO DE INVESTIGAO DO NVEL DE SEGURANA ALIMENTAR E DO
PERFIL SOCIOECONMICO
SE NO, QUAL DOS BENEFICIRIOS
O MATERIAL: DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
___________________________________________
QUANTOS CMODOS POSSUI A CASA: ____________________________________
QUESTIONRIO N __________
POSSUI GUA ENCANADA: ( ) SIM ( ) NO
BAIRRO:____________________________
POSSUI COLETA DE LIXO: ( )SIM ( ) NO
SUA RUA CALADA: ( )SIM ( )NO
INICIAIS DO COM
ENTREVISTADO:
QUE FREQUNCIA O CAMINHO COLETOR PASSA NA SUA RUA?
_____________________________________________________
SE NO POSSUI COLETA DE LIXO, O QUE VOC FAZ COM SEU LIXO?
( ) JOGA AO AR LIVRE ( ) JOGA EM ALGUM RIO ( ) QUEIMA
INQURITO SOCIOECONMICO E DEMOGRFICO
( ) ENTERRA
IDADE: ____________________ ESTADO CIVIL: _______________________________
NMERO DE FILHOS: _____________
POSSUI REDE DE ESGOTOS: ( ) SIM ( ) NO
QUE IDADE TEM O FILHO MAIS JOVEM? ____________
SE NO, O QUE VOC FAZ COM SEU ESGOTO?
QUE IDADE TEM O FILHO MAIS VELHO? ____________
( )JOGA NA RUA ( )POSSUI RESERVATRIO (SUMIDOURO)
TODOS PARTICIPAM DO PBF? ( ) SIM ( ) NO
QUANTOS PARTICIPAM? ___________________________________________
TEMPO DE PARTICIPAO NO PBF: ________________________________________
PROFISSO: ___________________________________________________________
VOC SE CONSIDERA: ( ) BRANCA ( ) PARDA ( ) NEGRA
TRABALHA ATUALMENTE: ( ) SIM ( ) NO
QUAL A RENDA MENSAL DA FAMLIA SEM O BOLSA FAMLIA
ESCOLARIDADE:
R$____________________________
( ) ANALFABETO
( ) FUNDAMENTAL INCOMPLETO ( ) FUNDAMENTAL COMPLETO
( ) MDIO INQURITO
INCOMPLETOSOBRE O NVEL(DE) SEGURANA
MDIO COMPLETO
ALIMENTAR
( ) SUPERIOR INCOMPLETO
As questes ( ) SUPERIOR COMPLETO
so referentes aos ltimos trs meses

QUANTOS INTEGRANTES POSSUI A UNIDADE

1. OS MORADORES TIVERAM FAMILIAR?
PREOCUPAO DE QUE OS ALIMENTOS
_______________________________
ACABASSEM ANTES DE PODEREM COMPRAR OU RECEBER MAIS COMIDA?
( ) SIM ( ) NO
MORA EM CASA: ( ) ALUGADA ( ) PRPRIA
2. OS ALIMENTOS
SE A CASA ALUGADA, QUANTO ACABARAM
O ALUGUELANTES QUE OS MORADORES TIVESSEM
R$ ______________________
DINHEIRO PARA COMPRAR MAIS COMIDA?
( ) SIM ( ) NO
 102

3. OS MORADORES FICARAM SEM DINHEIRO PARA TER UMA ALIMENTAO

SAUDVEL E VARIADA?
( ) SIM ( ) NO

4. OS MORADORES COMERAM APENAS ALGUNS ALIMENTOS QUE AINDA

TINHA PORQUE O DINHEIRO ACABOU?
( ) SIM ( ) NO

5. ALGUM MORADOR DE 18 ANOS OU MAIS DE IDADE DIMINUIU ALGUMA VEZ

A QUANTIDADE DE ALIMENTOS NAS REFEIES OU DEIXOU DE FAZER
ALGUMA REFEIO PORQUE NO HAVIA DINHEIRO PARA COMPRAR
COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

6. ALGUM MORADOR DE 18 ANOS OU MAIS DE IDADE ALGUMA VEZ COMEU

MENOS PORQUE NO HAVIA DINHEIRO PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

7. ALGUM MORADOR DE 18 ANOS OU MAIS DE IDADE ALGUMA VEZ SENTIU

FOME MAS NO COMEU PORQUE NO HAVIA DINHEIRO PARA COMPRAR
COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

8. ALGUM MORADOR DE 18 ANOS OU MAIS DE IDADE PERDEU PESO

PORQUE NO COMEU QUANTIDADE SUFICIENTE DE COMIDA DEVIDO
FALTA DE DINHEIRO PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

9. ALGUM MORADOR DE 18 ANOS OU MAIS DE IDADE ALGUMA VEZ FEZ

APENAS UMA REFEIO OU FICOU UM DIA INTEIRO SEM COMER PORQUE
NO HAVIA DINHEIRO PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

10. ALGUM MORADOR COM MENOS DE 18 ANOS DE IDADE ALGUMA VEZ

DEIXOU DE TER UMA ALIMENTAO SAUDVEL E VARIADA PORQUE NO
HAVIA DINHEIRO PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

11. ALGUM MORADOR COM MENOS DE 18 ANOS DE IDADE ALGUMA VEZ NO

COMEU QUANTIDADE SUFICIENTE DE COMIDA PORQUE NO HAVIA
DINHEIRO PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

12. ALGUM MORADOR COM MENOS DE 18 ANOS DE IDADE DIMINUIU A

QUANTIDADE DE ALIMENTOS NAS REFEIES PORQUE NO HAVIA
DINHEIRO PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

13. ALGUM MORADOR COM MENOS DE 18 ANOS DE IDADE ALGUMA VEZ

DEIXOU DE FAZER ALGUMA REFEIO PORQUE NO HAVIA DINHEIRO
PARA COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO
 103

14. ALGUM MORADOR COM MENOS DE 18 ANOS DE IDADE ALGUMA VEZ

FOME, MAS NO COMEU PORQUE NO HAVIA DINHEIRO PARA COMPRAR
COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

15. ALGUM MORADOR COM MENOS DE 18 ANOS DE IDADE ALGUMA VEZ

FICOU UM DIA INTEIRO SEM COMER PORQUE NO HAVIA DINHEIRO PARA
COMPRAR COMIDA?
( ) SIM ( ) NO

INQURITO DE PERCEPO

1. VOC ACHA QUE PBF IMPORTANTE?

( ) SIM ( ) NO
2. COMO ELE AJUDA SUA FAMLIA?
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________
3. O QUE VOC COMPRA COM O VALOR REPASSADO?
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
_______________
4. QUANTO VOC RECEBE ATUALMENTE?
__________________________________________________________________
_____
5. A SADE DO SEU FILHO MELHOROU DESDE QUE VOC FOI INCLUDA NO
PROGRAMA?
( ) SIM ( ) NO

6. QUANDO VOC ERA CRIANA SUA ME FOI INTEGRANTE DO PBF?

( )SIM ( ) NO

7. VOC GOSTARIA DE TER UM EMPREGO E NO PRECISAR MAIS DA AJUDA

DO PBF?
( ) SIM ( ) NO

8. VOC TEM MEDO DE PERDER O BENEFCIO?

( ) SIM ( ) NO