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Singularidades do sistema de reas protegidas

para a conservao e uso da biodiversidade
brasileira.

Chapter January 2006

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Irene Garay
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Dimenses Humanas da Biodiversidade

Singularidades do Sistema de
reas Protegidas para a
Conservao e Uso da
Biodiversidade Brasileira
Rodrigo Medeiros1, 2 e Irene Garay1, 3
1
Lab. de Gesto da Biodiversidade . Dep. de Botnica, IB, UFRJ.
2
Dep. de Cincias Ambientais, IF., UFRRJ, Seropdica. RJ.
3
Centre National de la Recherche Scientifique. Paris, Frana.
E-mail: medeiros@biologia.ufrj.br
E-mail: garay@biologia.ufrj.br

Introduo
As reas protegidas constituem importante instrumento para a conservao in
situ da biodiversidade, como ressalta a prpria Conveno sobre Diversidade
Biolgica em seu artigo oitavo (CDB, 1992). Hoje, considera-se que elas estejam
representadas em praticamente todos os diferentes biomas e zonas da biosfera.
Segundo a Comisso Mundial para reas Protegidas do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente/PNUMA, o nmero total destas reas distribudas
no mundo estimado, na atualidade, em 111.713 (WPCA/UNEP, 2005).
No Brasil republicano, a prtica de criao destes espaos teve incio de ma-
neira pouco expressiva no final da dcada de 30, atingindo seu apogeu durante os
anos 80 e 90 (Medeiros et al., 2004). Seu resultado efetivo foi a criao de um
conjunto amplo, porm pouco articulado e eficiente, de tipologias de reas pro-
tegidas, cuja reorganizao e racionalizao foi parcialmente conseguida em 2000
com a criao do Sistema Nacional de reas Protegidas (SNUC, 2000).
No entanto, apesar da evoluo significativa das reas protegidas nos ltimos
70 anos, tanto em termos numricos, quanto de instrumentos poltico-jurdicos
voltados sua criao e/ou gesto, boa parte dessas reas continua a existir ape-
nas no papel, distantes da sociedade e, praticamente, no incorporadas aos
processos de desenvolvimento local e regional. Essa contradio impede, em
geral, concretizar a sua apropriao simblica pelos atores locais, uma vez que
estes no compreendem ou mal interpretam o significado do patrimnio natural,

Petrpolis - 2006 159

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

o que distancia ou bloqueia alternativas possveis de desenvolvimento mediante a

valorizao do mesmo, como nos casos do ecoturismo, dos servios ambientais
ou do extrativismo seletivo, entre outros. Como conseqncia direta desta situa-
o, os conflitos e disputas pelo uso e posse destas reas e dos recursos naturais a
elas associados continuam sendo, em pleno sculo XXI, um dos principais garga-
los da gesto de reas protegidas no Brasil.
Neste cenrio, o debate sobre conservao e uso da biodiversidade em reas
protegidas adquiriu novos contornos nas ltimas duas dcadas frente necessida-
de de responder positivamente a uma agenda conservacionista global cujo princi-
pal desafio promover adequadamente a conservao da biodiversidade em ter-
ritrio brasileiro, tendo em vista os princpios estabelecidos pela Conveno so-
bre Diversidade Biolgica (1992), pela Poltica Nacional da Biodiversidade (De-
creto 4339/2002) e, mais recentemente, pela VII Conferncia das Partes da CDB
(COP7/Malsia), em 2004, especificamente na resoluo 28 que trata do Pro-
grama de Trabalho para as reas Protegidas.
Neste trabalho buscaremos apresentar uma sntese sobre os processos de cria-
o e institucionalizao das reas protegidas no Brasil, analisando sua estrutura
e lgica de funcionamento, bem como sua articulao com os objetivos estabele-
cidos pela CDB.

I. reas protegidas no Brasil: definio, tipologias e categorias

Embora sejam diversas as definies encontradas na bibliografia e em outros
documentos sobre a noo de rea protegida, todas explicitam um sentido ine-
rentemente geogrfico do termo, vale dizer, a prpria existncia de uma rea
protegida envolve necessariamente a identificao e a localizao geogrficas,
expressas, em geral, em instrumentos institucionais especficos.
Segundo a Unio Mundial para a Conservao da Natureza (IUCN), uma rea
protegida definida como uma rea terrestre e/ou marinha especialmente dedicada
proteo e manuteno da diversidade biolgica e dos recursos naturais e cultu-
rais associados, manejados atravs de instrumentos legais ou outros instrumentos
efetivos (IUCN, 1994:7). J para a CDB (1992), rea protegida uma rea
definida geograficamente que destinada, ou regulamentada, e administrada para
alcanar objetivos especficos de conservao.
A criao destas reas pode ser considerada uma importante estratgia de con-
trole do territrio que visa estabelecer limites e dinmicas prprias de uso e
ocupao. Tal controle, assim como os critrios de uso que o sustentam, responde
freqentemente valorizao dos recursos naturais existentes no somente eco-
nmica, como tambm cultural, espiritual ou religiosa e, tambm, necessida-
de de resguardar biomas, ecossistemas e espcies raras ou ameaadas de extino.

160 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

No Brasil, os primeiros debates e mobilizaes para criao destas reas re-

montam ao final do perodo colonial e estiveram presentes durante todo o imprio
(Medeiros, 2003; Pdua, 2003). De carter isolado, as medidas empreendidas
durante a colnia ou no imprio visavam, em sua maioria, a proteo de determi-
nados recursos naturais, sem, portanto, estabelecer medidas que levassem de-
marcao de reas ou territrios particulares caracterstica essa que confere
sentido e significado contemporneo ao termo rea protegida.
A efetiva criao de reas protegidas se conformou somente durante a Rep-
blica. O Parque Nacional de Itatiaia, o primeiro com limites territoriais a ser
implementado, em 1937, tem sido consensualmente apontado pela maioria dos
autores como o marco inicial da poltica de implantao destas reas no Brasil1
(Diegues, 2001; Cabral, 2002; Costa, 2003; Medeiros, 2004; Medeiros et al.,
2004; Ferreira, 2004). Sua materializao, uma aspirao antiga do ento em-
brionrio movimento ambientalista brasileiro, s foi possvel graas ao estabele-
cimento do Cdigo Florestal de 1934, um instrumento especfico que estabeleceu
as bases jurdicas para a criao destas e outras reas protegidas2.
Desde ento, vrios foram os instrumentos3 estabelecidos no pas que permi-
tiram a ampliao da capacidade de criao destas reas, cuja dinmica temporal
refletiu precisamente tanto as expectativas sociais de grupos interessados como
os arranjos polticos e institucionais que exercem presso ou influncia sobre o
Estado, principal executor desta prxis.
Como conseqncia lgica da evoluo da questo, diferentes modalidades de
reas protegidas se materializaram sob a forma de distintas tipologias e catego-
rias. Tais terminologias so objeto de confuso recorrente, inclusive na biblio-
grafia especializada, necessitando de uma definio precisa. As tipologias e ca-
tegorias, tal como definidas e utilizadas ao longo deste trabalho, indicam uma
construo e organizao hierarquizada da criao de reas protegidas que
se tornam necessrias, haja vista a amplitude do termo rea protegida. Enquanto
uma tipologia expressa um tipo nico e exclusivo de rea protegida, legalmente
previsto ou reconhecido pelo poder pblico, por ex., unidade de conservao ou
terra indgena, uma categoria indica as subdivises ou nveis inferiores de clas-

1. H registros que indicam que na verdade a primeira iniciativa para criao de Parques Nacionais no pas pelo
governo federal data de meados dos anos 10. Nesta poca, decretos foram publicados pela Presidncia da
Repblica, criando dois Parques Nacionais no ento territrio do Acre. Contudo, a iniciativa era to avanada para
o incio do sculo, que os decretos caram no total esquecimento e essas reas nunca foram implementadas.
2. Decreto n 23.793 de 23 de janeiro de 1934. O cdigo florestal de 34 previa ainda a criao de outras tipologias
e categorias de reas protegidas que foram institudas posteriormente.
3. Por instrumento, no mbito das discusses apresentadas neste trabalho, entende-se qualquer mecanismo que
contribua, direta ou indiretamente, no processo de criao e gesto de reas protegidas. Os instrumentos podem
ser: a) um dispositivo jurdico ou legal (leis, decretos, portarias, resolues e outros); b) as instituies criadas
especificamente para ou envolvidas com a temtica; c) um dispositivo econmico ou de planejamento (fundos de
financiamento, projetos e programas entre outros).

Petrpolis - 2006 161

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

sificao de uma dada tipologia e, normalmente, refere-se a uma estratgia de

manejo, por ex., a tipologia unidade de conservao composta por vrias cate-
gorias como APA, Reserva Extrativista, entre outras. interessante assinalar
que, apesar da utilidade deste critrio na estruturao das diferentes modalidades
de proteo, ele no apresenta uma rigidez extrema, pois foi comum no modelo
brasileiro que uma determinada tipologia se tornasse categoria e vice-versa
medida que os instrumentos foram modificados e substitudos. Uma sntese da
evoluo dos instrumentos que permitiram a criao e modificao de diferentes
tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil republicano apresentada
em Medeiros (2005).
Atualmente, so cinco as tipologias de reas protegidas existentes no Brasil: 1)
unidade de conservao, 2) rea de preservao permanente, 3) reserva legal, 4)
terra indgena e 5) reas de reconhecimento internacional. Cada uma delas, por
sua vez, est subdivida em categorias que indicam diferentes objetivos e estrat-
gias de gesto e manejo destas reas (Quadro 1).

1. Unidades de Conservao
As unidades de conservao (UCs) representam um conjunto de 12 categorias
de reas protegidas, oriundas em sua maioria de tipologias previstas em instru-
mentos anteriores, criados a partir dos anos 30 no Brasil. Elas foram institudas
em 2000 atravs da lei n 9985 que criou o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza (SNUC).
A elaborao do SNUC remonta ao ano de 1979 quando o Instituto Brasileiro
de Desenvolvimento Florestal (IBDF) em conjunto com a Fundao Brasileira
para Conservao da Natureza (FBCN) apresentou um estudo intitulado Plano
do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil. Este documento, cuja segun-
da verso revisada foi lanada em 1982, tinha por objetivo identificar as reas
mais importantes para a conservao da natureza no pas, propondo a criao de
um conjunto integrado de reas protegidas. Uma das novidades deste documento
era a utilizao da terminologia unidades de conservao para designar o con-
junto de reas protegidas que seriam contempladas pelo sistema (Mercadante,
2001; Medeiros, 2003; Wetterberg, 2004). Esta proposta, no entanto, acabou no
sendo implementada.
Em 1988, o IBDF encomendou, desta vez Fundao Pr-Natureza (Funatura),
um novo estudo sobre as modalidades de proteo existentes no pas e a elabora-
o de um anteprojeto de lei voltado para a criao de um Sistema Nacional de
Unidades de Conservao. Um ano mais tarde, aps debates envolvendo tcnicos
do governo e representantes de entidades civis, a Funatura entregou a proposta de
anteprojeto ao j constitudo IBAMA. Nela previa-se a criao de unidades de
conservao em nove categorias distintas organizadas nos trs grupos, a seguir.

162 Editora Vozes

 Quadro 1. Tipologias e categorias de reas protegidas vigentes no Brasil e seus respectivos instrumentos de criao.

tipologias REA DE PRESERVAO

UNIDADE DE CONSERVAO RESERVA LEGAL TERRA INDGENA REA DE RECONHECIMENTO INTERNACIONAL
PERMANENTE

Petrpolis - 2006
1. ao longo dos rios ou de
qualquer curso d'gua
2. ao redor das lagoas, lagos
1
PI : Estao Ecolgica; Reser va ou reser vatrios d'gua 1. 80% da PR3 na 1. Reser vaIndgena 1. Reser va da Biosfera (RB)
Biolgica; Parque Nacional; 3. nas nascentes e "olhos Amaznia Legal 2. Parque Indgena 2. Stios Ramsar (SR)
categorias Monumento Natural; Refgio de Vida d'gua" num raio mnimo 2. 35% da PR em rea 3. Colnia Agrcola 3. Stios do Patrimnio
Silvestre. de 50 m de largura de cerrado localizada Indgena Mundial Natural (SPMN)
Dimenses Humanas da Biodiversidade

4. no topo de morros, na Amaznia Legal 4. Territrio Federal

2
US : rea de Proteo Ambiental; montes, montanhas e 3. 20% da PR em rea Indgena
rea de Relevante Interesse serras de floresta ou
Ecolgico; Floresta Nacional; Reser va 5. nas encostas ou par tes vegetao nativa nas
Extrativista; Reser va de Fauna; destas, com declividade demais regies
Reser va de Desenvolvimento superior a 45, equivalente 4. 20% da PR em rea
Sustentvel; Reser va Par ticular do a 100% na linha de maior de campos gerais em
Patrimnio Natural. declive qualquer regio
6. nas restingas, como
fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de
mangues
7. nas bordas dos tabuleiros
ou chapadas, a par tir da
linha de ruptura do relevo
em faixa nunca inferior a
100 m em projees
horizontais
8. em altitude superior a
1.800 m, qualquer que seja
a vegetao
- RB: Programa MaB (1970); Decreto
74685/1974, alterado pelo Decreto Presidencial
de 21/09/1999 (criao da COBRAMAB) e Lei
9985/2000 (SNUC)
instrumentos Lei 9985/2000 (SNUC) Lei 4771/1965 (Novo Cdigo Lei 4771/1965 (Novo Lei n 6001 de - SR: Conveno sobre Zonas midas (1971);
de criao Florestal) e medidas provisrias Cdigo Florestal) e 19/12/1973 (Estatuto Decreto 1905/1996 (Promulga a Conveno)
associadas medidas provisrias do ndio) - SPMN: Conveno do Patrimnio Mundial,
associadas 1972; Decreto 80978/1977 (Promulga a
Conveno)

163
1. UCs de Proteo Integral; 2. UCs de Uso Sustentvel; 3. Propriedade Rural.
 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

1.UCs de Proteo Integral: Parque Nacional, Reserva Ecolgica (fuso da

Reserva Biolgica com a Estao Ecolgica), Monumento Natural e Refgio
da Vida Silvestre (absorvendo os objetivos da rea de Relevante Interesse
Ecolgico, que seria extinta);
2.UCs de Manejo Provisrio: Reserva de Recursos Naturais;
3.UCs de Manejo Sustentvel: Reserva de Fauna (em substituio aos Parques
de Caa), rea de Proteo Ambiental e Reserva Extrativista.
Em maio de 1992 este anteprojeto foi apresentado ao ento presidente Fernando
Collor de Mello pela Secretaria do Meio Ambiente, que o encaminhou ao Con-
gresso Nacional sob a forma ento do Projeto de Lei n 2892/92.
A histria da longa tramitao at a aprovao deste projeto nas duas casas
legislativas e sua sano final pelo Presidente da Repblica recheada de fatos
que s serviram para revelar e demarcar mais claramente as diferentes posies
existentes entre os movimentos ambientalistas no Brasil, acentuando de fato as
suas divergncias. Ao longo de extensos oito anos de debates, que incluam a
apresentao de dois substitutivos na cmara, preservacionistas, conservacionistas,
socioambientalistas e ruralistas travaram uma verdadeira batalha que mobilizou a
imprensa e ONGs, alm de fortssimos lobbies no Congresso, na defesa de suas
posies sobre a forma e critrios de proteo da natureza. Entre os pontos mais
polmicos destacavam-se a questo das populaes tradicionais, a participao
popular no processo de criao e gesto das UCs e as indenizaes para desapro-
priaes. Segundo Mercadante (2001), uma viso pelo essencial preservacionista,
muito prxima do projeto original elaborado pela Funatura, acabou se estenden-
do e prevaleceu no texto final. Ele foi aprovado pelo Congresso, no ano de 2000,
com significativo apoio da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Neste texto
ficou definida a criao de 12 categorias de unidades de conservao reunidas em
dois grupos: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel.
A subdiviso em dois grupos buscou contemplar estratgias distintas de gesto
das UCs que, em certo grau, estavam no centro das disputas entre os diferentes
atores. Assim, as Unidades de Proteo Integral, que segundo o SNUC tem por
objetivo preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus
recursos naturais, atendia aos interesses de grupos preservacionistas com uma
viso de proteo mais prxima daquela de natureza intocada e de santurios
ecolgicos. J as Unidades de Uso Sustentvel, cujo principal objetivo
compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos
seus recursos naturais, integra, sobretudo, uma viso socioconservacionista se-
gundo a qual, como indica o prprio texto do SNUC, a explorao do ambiente
[deve ser feita] de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais
renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel.

164 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

O SNUC foi um instrumento que no apenas incorporou de uma s vez grande

parte das reas protegidas j existentes, como abriu espao para que novas cate-
gorias fossem criadas ou incorporadas a partir de experincias originais desen-
volvidas no pas. Este foi especialmente o caso das Reservas Extrativistas
(RESEX) que, como indica Becker (2004:107), foram fruto da luta dos serin-
gueiros por sua sobrevivncia na floresta, contra a expanso dos fazendeiros de
gado e os projetos de colonizao do INCRA. Outro exemplo emblemtico
deste processo foi a criao da categoria Reserva de Desenvolvimento Sustent-
vel a partir da experincia do Projeto Mamirau, localizado na vrzea do mdio
vale do Solimes, no estado do Amazonas.
De todas as tipologias de reas protegidas atuais, a unidade de conservao a
que apresenta maior reconhecimento e visibilidade. Este fato pode estar relacio-
nado principalmente a dois fatores: em primeiro lugar, porque ela concentra em
um nico instrumento e terminologia todas as principais tipologias anteriores de
reas protegidas que foram criadas no pas desde os anos 30; em segundo lugar,
porque, por meio de sua reorganizao, foi possvel ordenar de maneira mais
clara o processo de criao, gesto e manejo destas reas.

2. reas de Preservao Permanente e Reservas Legais

As reas de Preservao Permanente (APPs) e as Reservas Legais (RLs) fo-
ram institudas no Brasil, em 1965, pelo Cdigo Florestal4. Elas representaram
uma clara tentativa de conter os avanos sobre a floresta, sob a forma de
desmatamentos e grilagem de terras, em um momento crucial do desenvolvimen-
to do pas5.
As APPs declararam intocveis todos os espaos nos quais a presena da
vegetao garante a sua integridade. No total, o Cdigo Florestal estabeleceu oito
diferentes categorias de APPs em razo da presena de florestas e demais formas
de vegetao. Estas categorias, em sua grande maioria, foram criadas para a
proteo de reas cobertas ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental
de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populaes humanas6. De fato, a principal justificativa foi a cria-
o de reas protegidas em funo dos hoje denominados servios ambientais
que elas prestam sociedade. Boa parte das APPs encontram-se situadas em
terras pblicas ou devolutas onde no existem condies do Estado estar presente

4. Lei n 4771 de 15/09/1965.

5. A industrializao acelerada no sudeste e os projetos de integrao da regio norte, intensificados nos anos
50, so elementos importantes deste processo.
6. Texto dado pela Medida Provisria n 2166-67 de 24 de agosto de 2001.

Petrpolis - 2006 165

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

para garantir a integridade ambiental ou onde a criao de outras tipologias de

reas protegidas invivel e demorada.
Pela sua parte, as Reservas Legais transferiram, compulsoriamente, a respon-
sabilidade e o nus da proteo aos proprietrios de terras. Segundo o Cdigo
Florestal, elas so reas localizadas no interior de uma propriedade ou posse
rural, excetuada as de preservao permanente, necessrias ao uso sustentvel dos
recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, con-
servao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas7. As
diferentes categorias de RLs estabelecidas obedecem ao critrio de localizao da
propriedade no territrio nacional em relao aos grandes biomas continentais.
Atravs da criao das APPs e das RLs, grande parte dos remanescentes flo-
restais existentes no pas, sobretudo no Sudeste onde o desmatamento ocorria de
forma expressiva, tornara-se obrigatoriamente protegida pelo Estado, sem a ne-
cessidade de criar-se um ato especfico para tal, como no caso dos Parques e
Florestas Nacionais da poca. Ou seja, todas as reas que no primeiro Cdigo
Florestal de 1934 eram denominadas genericamente de Floresta Protetora, as
quais necessitavam de um decreto especfico indicando a localizao e determinan-
do os limites, adquiriram o estatuto de rea de Preservao Permanente, mais
adequado a um regime preventivo de manuteno de reas de grande relevncia.
Ainda mais, como conseqncia indireta desta poltica, ao protegerem-se as flores-
tas, protegiam-se tambm todos os outros recursos ali existentes, i.e., todas as
outras formas de vida e, inclusive, os recursos hidrominerais. Ao conceder-se um
estatuto de intocabilidade a todo espao coberto por vegetao nativa, atingiram-se
objetivos bem mais amplos que a nica proteo dos recursos florestais.

3. Terras Indgenas
As terras indgenas constituem um avano significativo da poltica brasileira
no sentido de reconhecer os direitos dos primeiros povos que habitavam o Brasil
antes da chegada do colonizador.
A idia do governo de demarcar terras para os ndios surgiu no incio do
sculo XX, em 1910, com o Servio de Proteo aos ndios (SPI). No entanto,
como afirma Baines (2001), a poltica de demarcao de terras indgenas somen-
te ganhou maior efetividade com a criao da FUNAI, em 19678, em substituio
ao SPI, e com a instituio do Estatuto do ndio, em 19739. Este ltimo forneceu
as bases legal e administrativa para que as demarcaes de Terras Indgenas
fossem realizadas em quatro diferentes categorias: Reserva Indgena, Parque In-
dgena, Colnia Agrcola Indgena e Territrio Federal Indgena.

7. ibid.
8. Lei n 5371 de 05/12/1967.
9. Lei n 6001 de 19/12/1973.

166 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

Durante anos, as terras indgenas no foram consideradas como rea protegida

no sentido estrito do termo. Contudo, elas sempre representaram um importante
instrumento de conservao e manejo da biodiversidade pelas populaes autc-
tones. O artigo 28 do Estatuto do ndio j reforava esta idia, ao estabelecer
que, no caso especfico dos Parques Indgenas, fosse garantida a preservao das
reservas de flora e fauna e as belezas naturais da regio.
Alm disso, o prprio Cdigo Florestal ratificou a importncia das Terras
Indgenas no processo de conservao ao declarar, em seu artigo 3, que as
florestas que integram o Patrimnio Indgena ficam sujeitas ao regime de preser-
vao permanente.
O carter conservacionista das terras indgenas brasileiras e a integrao destas
terras poltica nacional de gesto das reas protegidas foram reforados, sobre-
tudo a partir dos anos 90, com o Programa Piloto de Proteo das Florestas
Tropicais do Brasil (PPG7). Atravs de um subprojeto do PPG7, o Projeto Inte-
grado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL),
foi outorgado financiamento para a demarcao de terras indgenas localizadas
na Amaznia Legal. Este subprojeto objetiva apoiar projetos de educao
ambiental, manejo de unidades de conservao, fortalecimento de instituies de
pesquisa e proteo s terras indgenas (Funai, 2000). Segundo Becker (2004),
o PPTAL possibilitou o reconhecimento e demarcao de vrias terras indgenas
na regio amaznica.

4. reas de Reconhecimento Internacional

Ao contrrio das outras tipologias, as reas de reconhecimento internacional
(ARIs) no possuem um instrumento nico de criao: elas podem englobar os
diversos tipos de reas protegidas existentes no pas e so estabelecidas em decor-
rncia de acordos internacionais especficos dos quais o Brasil signatrio ou parti-
cipante. Trata-se, pelo essencial, de reas institudas no nvel planetrio que tm em
comum o fato de possurem um instrumento de reconhecimento internacional, usual-
mente ratificado pelos Estados, mas de serem mantidas sob a sua gesto soberana.
Foi a partir dos anos 70 que as iniciativas no sentido da criao ou reconhe-
cimento internacional de reas de relevante interesse ecolgico ou cultural comea-
ram a ser discutidas e implementadas. A lgica deste processo foi a de estimular e
fomentar a conservao de reas representativas e singulares ao redor do mundo e,
ao mesmo tempo, estabelecer reas demonstrativas onde pesquisas cientficas com-
parativas pudessem ser realizadas. A criao da ONU e, posteriormente, da UNESCO
e da UNEP10 foi um fator decisivo para a institucionalizao destas reas.
No Brasil os instrumentos que se traduziram na efetiva criao ou reconheci-

10. Respectivamente Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura e Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente.

Petrpolis - 2006 167

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

mento de reas protegidas foram trs: o Programa O Homem e a Biosfera (MaB),

a Conveno sobre Zonas midas e a Conveno do Patrimnio Mundial.
O Programa MaB foi lanado oficialmente pela UNESCO em 1970 e um de
seus projetos consistia efetivamente em estabelecer uma rede mundial coorde-
nada de novas zonas protegidas que seriam designadas como Reservas da Biosfera,
em referncia ao prprio nome do Programa (UNESCO, 2001). No total, as
Reservas da Biosfera criadas no pas so seis: RB da Mata Atlntica (1993)11, RB
do Cerrado (1993), RB do Pantanal (2000), RB da Caatinga (2001), RB da Ama-
znia Central (2001) e RB da Serra do Espinhao (2005).
A Conveno sobre Zonas midas, estabelecida em 1971, previa o reconheci-
mento de Stios de Importncia Internacional, denominados Stios Ramsar em
referncia cidade iraniana onde a conferncia se realizou. O Brasil, quarto pas
do mundo em superfcie na Lista Ramsar, ratificou a Conveno em setembro de
1993 e, desde ento, oito zonas foram reconhecidas como Stios Ramsar.
A Conveno do Patrimnio Mundial foi oficializada pela UNESCO em 1972.
Seu objetivo garantir a proteo de obras e reas de grande interesse para a
histria da terra ou da cultura da humanidade. Dentre as categorias previstas pela
conveno esto os bens naturais, selecionados por sua beleza excepcional ou sua
importncia geolgica ou biolgica. Essas reas so chamadas de Stios do
Patrimnio Mundial Natural. Os primeiros stios brasileiros a serem inscritos na
lista do Patrimnio Mundial, na dcada de oitenta, foram Stios Culturais, graas
ao do IPHAN. A partir dos anos oitenta, sete foram os stios naturais brasilei-
ros inscritos na lista da UNESCO.

II. A criao e a gesto das reas protegidas no Brasil

Ao passo em que, no Brasil, foram institudos e aperfeioados os instrumentos
polticos, legais, administrativos e financeiros que forneciam as bases para a
criao de reas protegidas, o processo de implementao destas reas no territ-
rio nacional pde ser ampliado e consolidado de forma paulatina.
A Tabela 1 apresenta o nmero e a extenso total das reas protegidas criadas
em cada uma das tipologias atualmente reconhecidas, bem como a cobertura
relativa dos diferentes tipos em relao superfcie continental do pas. Porm,
necessrio assinalar que, para certas tipologias, os dados disponveis so bastante
incompletos e nem as mesmas instituies responsveis pela gesto possuem in-
formaes precisas para todas as tipologias e categorias. O caso extremo
corresponde s reas de Preservao Permanente e s Reservas Legais, para as
quais no existem bancos de dados que possibilitem quantificar, inclusive de
maneira aproximada, o nmero e a extenso destas reas no pas. Devido

11. Incluindo a Reserva da Biosfera do Cinturo Verde de SP.

168 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

abrangncia, elas deveriam ser, em teoria, as tipologias mais numerosas e de

maior extenso.

Tabela 1. Total de reas protegidas no pas por tipologia. A: rea territorial (ha) de cada tipologia.
AC: rea Continental do Brasil. A/AC %.

tipologia nmero rea A/AC

Unidade de Conservao1 682 61.875.8892 7,24

rea de Preservao
Permanente
- - -

Reserva Legal - - -

Terra Indgena 580 98.954.6453 11,58

reas de Reconhecimento
Internacional
20 135.248.4220 15,83

1: apenas UCs federais; 2: no inclui as RPPs; 3: no inclui 139 TIs em fase de identificao
Fonte: UCs: Diretoria de Ecossistemas do IBAMA, em 27/07/2005; TIs: FUNAI, em 27/07/2005; ARIs: MMA,
em 27/07/2005..

No caso das Reservas Legais, a rea total que deveria existir poderia ser inferida,
em primeira aproximao, utilizando como base o nmero de propriedades ru-
rais em cada estado da federao. Apenas a ttulo de exemplo, segundo Sohn
(2001), no Paran onde esto registrados mais de 369.000 imveis rurais, a esti-
mativa desta rea superior a trs milhes de hectares, o que representa, sem
dvida, um valor sobreestimado que no considera nem o desmatamento j rea-
lizado nem a situao das pequenas propriedades familiares.
Com efeito, este procedimento altamente questionvel por vrios motivos:
em primeiro lugar, na poca em que foram instauradas as RLs, a distribuio dos
remanescentes florestais nem sempre coincidiam com a superfcie obrigatria de
cobertura florestal nativa em cada propriedade rural, podendo existir tanto uma
porcentagem superior, o que induzia ao desmatamento, como uma porcentagem
inferior, ou nula. A prpria Lei no 4.471 do 15 de setembro de 1965 institua
recomendaes para o reflorestamento no caso da insuficincia ou no existncia
da cobertura fixada pela lei. Estas recomendaes foram modificadas pela Medi-
da Provisria no 2.166-67 de 24 de agosto 2001 que aceita inclusive a recompo-
sio florestal com exticas pioneiras.
Em segundo lugar, a legislao atual referente s RLs estabelece que, no caso
de posse rural familiar, o limite percentual pode ser alcanado por macios de
porte arbreo, sejam espcies frutcolas, ornamentais ou industriais (Lei no 7.803
de 18.7.1989). Ainda, para as pequenas propriedades, as reas florestadas de

Petrpolis - 2006 169

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

Preservao Permanente podem ser adicionadas s reas de Reserva Legal, sendo

obrigatrio alcanar o limite de 25% de cobertura florestal total. Problemas com-
plexos dizem tambm respeito estimativa das reas de Preservao Permanente
que, por vezes, a legislao relaciona com as RLs. Estudos aprofundados sobre
esta questo devem ser realizados a fim de dar suporte a polticas pblicas
incitativas que facilitem o cumprimento da legislao.
O problema inverso ocorre com as unidades de conservao, que representam
o grupo com maior nmero de reas institudas no pas dentre aquelas que possuem
estatsticas oficiais disponveis. A superfcie total fortemente subestimada por
que no inclui as reas das 410 Reservas Particulares do Patrimnio Natural
(RPPNs) reconhecidas pelo IBAMA, nem tampouco as categorias de UCs criadas
por estados e municpios. Segundo informaes oficias, as UCs institudas e geridas
pelo governo federal recobrem mais de 7% de todo o territrio nacional. Do total
de unidades de conservao federais existentes no pas, as categorias pertencentes
ao grupo de uso sustentvel representam o maior contingente tanto em nmero
de unidades como em superfcie total (Tabela 2).

Tabela 2. Nmero e rea total (ha) de Unidades de Conservao federais segundo a tipologia e
categorias de manejo1.

categoria nmero rea %

proteo integral
Parque Nacional 55 17.074.744 27,6
Reserva Biolgica 27 3.740.558 6,1
Estao Ecolgica 30 7.203.392 11,7
Refgio da Vida Silvestre 2 128.521 0,2
subtotal 114 28.147.215

uso sustentvel
rea Rel. Interesse Ecolgico 17 32.575 0,1
rea de Proteo Ambiental 29 6.526.679 10,6
Reserva Extrativista 42 7.914.519 12,8
Floresta Nacional 69 19.190.166 31,0
Reserva de Des. Sustentvel 1 64.735 0,1
Reserva Par t. Patrimnio Natural 410 Sem inf. Sem inf.

subtotal 568 33.728.674

total 682 61.875.889 100
1. As sobreposies entre as UCs foram processadas incluindo-as na categoria de maior restrio.
Fonte: Diretoria de Ecossistemas do IBAMA, em 27/07/2005.

170 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

As terras indgenas so o segundo grupo mais expressivo em nmero de reas,

mas o primeiro em superfcie estimada, com ao redor de 37.000.000 de hectares,
superior, portanto, s unidades de conservao. Das 580 reas existentes, 441
esto demarcadas ou pelo menos identificadas, o que representa uma cobertura
de 11,58% do territrio nacional. As outras 139 reas se encontram em fase de
identificao e, em conseqncia, a extenso definitiva no est totalmente
estabelecida. A Tabela 3 detalha a situao das 580 terras indgenas do pas quan-
to ao estado do procedimento administrativo de demarcao.

Tabela 3. Situao das terras indgenas criadas no Brasil.

limite
situao nmero %
a revisar em reviso
a identificar 63 10,86 - -
em identificao 76 13,10 - -
identificadas 26 4,48 - -
declaradas 15 2,59 - 5
em demarcao 31 5,35 - -
demarcadas 17 2,93 - 1
reservadas/dominiais 12 2,06 1 -
homologadas 22 3,80 2 2
registradas 318 54,83 13 26

total 580 100,00 16 34

Fonte: Funai, em 27/07/2005.

Apesar de numericamente inferiores em relao s outras tipologias, com ape-

nas 21 unidades, as reas de reconhecimento internacional (ARIs) apresentam su-
perfcies totais muito superiores, devido, notadamente, prpria estratgia
institucional (Tabela 4).

Tabela 4. Nmero e rea territorial (ha) das reas de reconhecimento internacional criadas no
Brasil1.

categoria nmero rea

Reservas da Biosfera 6 125.031.890
Stios do Patrimnio Mundial Natural 7 3.782.447
Stios Ramsar 8 6.434.085
Fonte: MMA, em 27/07/2005.
1. No est includa a rea total da RB Serra do Espinhao, em fase final de homologao.
Note-se que Stios do Patrimnio Mundial Natural e Stios Ramsar podem estar includos nas
Reservas da Biosfera.

Petrpolis - 2006 171

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

Em todo o mundo, comum que as ARIs estejam constitudas por reas

territorialmente extensas o que, em geral, inclui biomas inteiros. Especialmente
no Brasil, a estratgia de delimitar grandes reas que abraam biomas foi ampla-
mente utilizada como critrio de criao, sobretudo para as Reservas da Biosfera
e alguns dos Stios Ramsar.
Para uma melhor compreenso dos nmeros ora apresentados, importante
destacar aqui que uma das caractersticas principais do modelo de criao e ges-
to de reas protegidas, que vem se desenvolvendo no pas, que as tipologias
previstas atualmente no so excludentes. A existncia de sobreposio territorial
entre distintos tipos e categorias de reas um trao comum do modelo brasileiro.
Isto ocorre tanto porque explicitamente a legislao permite esta sobreposio
e at a estimula, como o caso das reas de Preservao Permanente que podem
ser averbadas como Reservas Legais segundo o Cdigo Florestal, ou porque sim-
plesmente a falta de articulao e organicidade do modelo atual ainda no do
conta de resolver totalmente a redundncia existente entre diferentes tipologias.
Na maior parte dos casos, isto no impe condicionantes ou problemas que
invibializem o cumprimento dos objetivos preestabelecidos e pode inclusive tra-
zer benefcios ao processo de conservao. Uma nica exceo talvez sejam os
conflitos e tenses em reas de unidades de conservao de proteo integral e
terras indgenas. A questo principal que precisa ser avaliada e equacionada est
relacionada gesto destas reas, j que a maioria das tipologias possui uma
instncia de gerenciamento especfica, normalmente vinculada a instituies ou
setores institucionais diferentes. Isto pode provocar desde a multiplicao de
aes, com fins semelhantes, desordenadas num mesmo territrio at mesmo a
duplicao desnecessria de recursos para financiar estruturas que deveriam tra-
balhar de maneira integrada e articulada.
Um bom exemplo de como, pelo modelo vigente no pas, um determinado
espao pode possuir simultaneamente vrios estatutos de proteo, o caso da
regio do pantanal mato-grossense. Esta regio possui boa parte de sua extenso
inserida dentro de: a) uma unidade de conservao (Parque Nacional do Pantanal
Mato-grossense); b) trs reas de reconhecimento internacional (Reserva da
Biosfera do Pantanal, Stio do Patrimnio Mundial Natural do Complexo do
Pantanal, Stio RAMSAR Parque Nacional do Pantanal) e c) inmeras reas de
Pre-servao Permanente. Para esta regio no se tem registro do funcionamento
de alguma estrutura que integre as aes para cada uma das reas protegidas
legalmente institudas para este mesmo territrio. O recente estmulo criao
de mosaicos de reas protegidas12, um claro avano em relao aos mosaicos de

12. Em janeiro de 2005 o MMA atravs do FNMA lanou o edital Mosaicos de reas Protegidas: uma
estratgia de desenvolvimento territorial com base conservacionista, objetivando apoiar formalmente e
financeiramente projetos de constituio de mosaicos em todos os grandes biomas brasileiros.

172 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

UCs previstos no SNUC, pode constituir uma poderosa ferramenta de gesto

integrada de reas protegidas, apesar de no existir, ainda, experincias e resulta-
dos concretos.
A sobreposio territorial, aliada ausncia completa de um banco de dados
integrado, no permite estabelecer com preciso a extenso dos mais de 854
milhes de hectares do territrio nacional que so cobertos por reas protegidas e
como esse esforo de conservao se processou, no detalhe, ao longo do tempo.
Apesar de que a primeira rea protegida foi formalmente instituda em 1937,
a prxis de criao destas reas avanou de forma significativa somente a partir
da dcada de 80 (Figura 1). A abertura poltica, a consolidao e expanso de
movimentos organizados militantes desta causa, tanto no Brasil como no exteri-
or, alm do prprio amadurecimento institucional do pas para a questo ambiental,
foram alguns dos fatores preponderantes para este fenmeno.

300
272

250
196
nmero de UCs

200
131
150

100
37
26
50 7
3 4

0
1930-39 1940-49 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 aps
2000
Figura 1. Evoluo da criao de Unidades de Conservao federais por dcada.Fonte: IBAMA (2005).

Como aponta Becker (2004:103), esta mudana resulta ainda da combinao

de processos e atores em vrias escalas geogrficas, a saber: a) a resistncia das
populaes tradicionais expropriao de seus territrios e identidades; b) o
esgotamento do nacional-desenvolvimentismo e a crise do Estado brasileiro; c) a
presso ambientalista nacional e internacional, contra o uso predatrio da nature-
za e por um novo padro de desenvolvimento; d) a resposta do governo brasileiro
a essas presses atravs da aceitao de projetos e programas em parceria com
atores internacionais.
A emergncia de um vetor tecnoecolgico, representado pela coalescncia de
projetos ambientais em desenvolvimento, constituiu um fator decisivo para a

Petrpolis - 2006 173

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

criao e manuteno de uma agenda que integre a questo ambiental, incluindo

a demanda pela criao das reas protegidas, como elemento chave no processo
de desenvolvimento nacional e regional. Vrios foram os projetos desenvolvidos
ou financiados pelo MMA a partir dos anos 90 com o objetivo de desenvolver
estratgias e identificar novos espaos para a criao de reas protegidas no pas.
Estes fenmenos tiveram reflexos diretos na dinmica de criao de reas
protegidas. No caso especfico das UCs, at 1979, apenas 37 unidades de conser-
vao federais haviam sido estabelecidas, ou seja, 5,43% do total das 272 reas
existentes atualmente (ver Figura 1).
O mesmo ocorreu com as Terras Indgenas: das 580 reas existentes hoje, 394
foram homologadas somente a partir de 1985, i.e., nas ltimas dcadas (Figura
2). A criao das reas de reconhecimento internacional inclusive mais recente:
todas as vinte e uma reas foram reconhecidas aps 1990.

  

 

  




REAHA

.

  
 

 

 
 
*OS3ARNEY &ERNANDO#OLLOR )TAMAR&RANCO &(#ARDOSO ,),ULADA3ILVA
ABRMAR JANSET OUTDEZ JANDEZ JANABR

PERODOSDEGOVERNO
.
$ADOSDO)NSTITUTO3OCIOAMBIENTAL)3! 
%XTENSOHA

Figura 2. Terras indgenas homologadas nos cinco ltimos governos brasileiros1.

Embora acontecessem significativos avanos na expanso das reas protegidas

pelo pas todo, existem entraves e condicionantes que impedem o seu efetivo
funcionamento no que concerne tanto gesto das reas existentes quanto
integrao destas reas s dinmicas especficas de cada lugar. Tais barreiras se
remetem essencialmente a duas ordens temporais: a primeira corresponde ao pas-
sado quando da criao destas reas pelos governos anteriores e foram herdadas
pelo sistema atual. Trata-se basicamente de reas mal planejadas ou no
implementadas nas quais conflitos diversos no foram equacionados at hoje.

174 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

Numa segunda ordem temporal relativa ao presente e ao futuro do modelo atual

de reas protegidas, existem barreiras ligadas diretamente criao de novas
reas protegidas e s estratgias de gesto e integrao do sistema, estratgias que
devero passar necessariamente por uma reavaliao a fim de estabelecer e im-
plantar novas regras de convvio e uso pelos vizinhos das reas protegidas e pela
sociedade das que usuria. Ambas as situaes tm na questo do financiamento
um de seus principais gargalos.
Em termos gerais, os maiores entraves e as dificuldades que se instalaram de
forma continuada no processo de construo da proteo da natureza no Brasil
decorreram principalmente da falta de uma estrutura poltico-institucional ade-
quada. Tal estrutura acabou sendo construda e consolidada paralelamente
implementao da poltica de proteo. Somam-se a isto os elevados custos en-
volvidos neste processo, em geral, impossveis de serem alavancados.
A gesto de reas protegidas no Brasil, em particular das unidades de conser-
vao, tornou-se mais efetiva a partir dos anos 90 graas a novos instrumentos de
financiamento. Dentre eles destacam-se a criao do Fundo Nacional para o Meio
Ambiente (FNMA) e as doaes internacionais feitas por organismos multilate-
rais como o BID e o BIRD ou provenientes de fundos e agncias interna-cionais
de cooperao como o GEF (Global Environment Facility) e as agncias alems
GTZ e KFW. A construo de grandes projetos e programas, em cooperao com
organismos internacionais, e a existncia de uma rede bem articulada de organi-
zaes no-governamentais, garantiram importantes aportes financeiros. Destes,
o PPG7 e o Programa reas Protegidas da Amaznia (ARPA) talvez sejam os de
maior visibilidade.
Diferentemente do que ocorreu nos Estados Unidos quando da criao de seus
primeiros Parques Nacionais, cujo modelo protecionista serviu em parte de ins-
pirao ao modelo brasileiro, o governo definiu suas primeiras reas protegidas
majoritariamente em reas urbanas ou agrcolas do sudeste brasileiro, j ocupa-
das de longa data. Optou-se, assim, por um modelo de proteo de espaos que
em geral j estavam apropriados e incorporados a dinmicas sociais locais (cons-
truo de habitaes, reas de cultivo e pasto etc). Neste contexto, a expulso de
posseiros no foi prtica excepcional. Mais tarde, outros conflitos apareceram
na regio oeste brasileira, notadamente nas reas de floresta amaznica e de cer-
rado, no j em funo da densidade demogrfica, mas devido adio da di-
menso ambiental disputa existente pela posse das terras entre diferentes gru-
pos populacionais, autctones ou imigrantes.
A questo dos conflitos locais em reas protegidas, que so eminentemente
disputas pelo uso e apropriao da terra e de seus recursos, decorre pelo essencial
da imobilizao de parcelas do territrio com finalidade de estabelecer um regi-
me especial de proteo, mas tem igualmente suas origens na forma como estas

Petrpolis - 2006 175

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

reas foram institudas no Brasil o que constitui um enorme passivo a ser gerenciado
pelo sistema atual. Esta imobilizao teve duas facetas importantes: ter se consti-
tudo preferencialmente at a dcada de 80 de forma autoritria sobre o espao
por meio de uma prtica de cima pra baixo, isto , no geradas e construdas
considerando as demandas socioambientais locais; e haver sido impostas ordem
territorial local, expressa pelo recorte dos municpios, que so a menor unidade
federativa onde se localiza e instala uma rea protegida. Nesse ltimo caso, con-
flitos administrativos importantes podem se estabelecer entre os entes federati-
vos criando situaes antagnicas entre conservao e desenvolvimento social
(Figueiredo, 1998; Becker, 2000).
Localmente, os conflitos gerados a partir do estabelecimento de uma nova
rea protegida dizem respeito aos diversos modos de uso e apropriao especfi-
cos. As populaes ou grupos que antes utilizavam estes espaos para o desenvol-
vimento das mais diferentes atividades (lazer, esportiva, subsistncia, caa, cul-
tura, religiosa, grilagem de terras e outros fins econmicos), a partir de certo
momento, por determinao de novos arcabouos legais, tm suas aes interdi-
tadas completamente, por exemplo, nas UCs de proteo integral ou terras ind-
genas, ou parcialmente, no caso da UCs de uso sustentvel, e sujeitas a sanes
administrativas, civis e criminais importantes.
A expresso mais drstica destes conflitos dada pelos freqentes embates
entre os representantes desta nova ordem territorial, encarregados de garantir o
disposto pela lei, e os seus usurios mais prximos, os habitantes locais ou
visitantes externos que insistem em prticas, i.e., coleta, extrativismo e caa,
entre outras, no mais condizentes com a nova vocao da rea. Como resul-
tante, acirram-se as disputas que podem levar a atos extremos como os que cul-
minaram com o assassinato da missionria Dorothy Stang, no estado do Par, na
regio conhecida por terra do meio. Em momentos como este, de aguamento
e radicalizao dos conflitos, a histria tem demonstrado que, muitas vezes, o
Estado acaba desenvolvendo posturas reativas mais restritivas e com baixo nvel
de negociao. Em particular, os conflitos na terra do meio levaram imediata
reao do governo que criou duas novas e extensas unidades de conservao de
proteo integral na regio.
O SNUC, possivelmente por ser o mais recente de todos os instrumentos le-
gais e fruto de um amplo debate e negociao com a sociedade, o nico que
prev ferramentas para garantir a participao social tanto no processo de criao
quanto de gesto de reas protegidas. Ele garante formalmente a gesto
participativa das unidades de conservao por meio dos conselhos de gesto,
onde a sociedade se faz representada, e mediante audincias pblicas, que pro-
porcionam uma interferncia direta da sociedade no processo decisrio de cria-
o ou no de uma nova UC.

176 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

Porm, estes so instrumentos recentes, pouco difundidos e que no atendem

gesto da totalidade das reas protegidas; entretanto, as experincias em anda-
mento podero em breve avaliar estas novas formas de gesto, indicando mais
claramente como possvel estabelecer um sistema de conservao que contem-
ple os interesses de diferentes grupos sociais.

III. Conservao e uso da biodiversidade: qual a contribuio

presente e futura das reas protegidas neste processo?
O artigo 8 da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), ratificada pelo
Brasil em 199413, estabelece que:
Cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e
conforme o caso:
a) Estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas
onde medidas especiais precisem ser tomadas para con-
servar a diversidade biolgica;
b) Desenvolver, se necessrio, diretrizes para a seleo,
estabelecimento e administrao de reas protegidas ou
reas onde medidas especiais precisem ser tomadas para
conservar a diversidade biolgica;
c) Regulamentar ou administrar recursos biolgicos im-
portantes para a conservao da diversidade biolgica,
dentro ou fora de reas protegidas, a fim de assegurar sua
conservao e utilizao sustentvel.
As reas protegidas so consideradas pela CDB instrumentos importantes na
conservao in situ da biodiversidade no somente por serem depositrias dos
recursos biolgicos, mas tambm por constiturem stios onde a pesquisa e a
utilizao sustentvel destes recursos podem ser desenvolvidas.
No Brasil, a CDB possibilitou uma srie de novos arranjos institucionais que
favoreceram o fortalecimento das reas protegidas. Um deles foi, sem dvida,
garantir novas fontes de financiamento para projetos e programas especficos,
destinados a atender os compromissos estabelecidos pela Conveno.
O Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica
Brasileira (PROBIO), brao executivo do Programa Nacional da Diversidade
Biolgica (PRONABIO), criado em 1994, gerou importantes avanos ao fomen-
tar e apoiar uma srie de aes voltadas ao melhor conhecimento da biodiversidade
brasileira e a ampliao e difuso do tema, estimulando uma re-organizao das

13. Decreto Legislativo n 2 de 1994.

Petrpolis - 2006 177

 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

polticas pblicas voltadas conservao da biodiversidade. O PROBIO-

PRONABIO conformou um importante instrumento na consolidao da Poltica
Nacional de Biodiversidade14.
Um dos principais resultados obtidos pelo PROBIO foi a Avaliao e identi-
ficao de reas e aes prioritrias para conservao, utilizao sustentvel e
repartio dos benefcios da biodiversidade nos biomas brasileiros (MMA/SBF,
2002). Neste trabalho, que reuniu especialistas de todas as regies do pas, ficou
reconhecida a importncia das reas protegidas no processo de conservao da
biodiversidade brasileira, apesar das discusses terem sido excessivamente centradas
numa viso de reas protegidas apenas como unidades de conservao.
Os resultados desta avaliao precisaram as necessidades do atual modelo
institucional de criao e gesto de reas protegidas, recomendando uma srie de
medidas que visam refor-lo (valorizao das UCs, soluo de problemas
fundirios e outros). Paralelamente foi identificado um conjunto amplo de reas
prioritrias em cada um dos biomas brasileiros.
No total, 900 reas foram identificadas como prioritrias para a conservao
da biodiversidade atravs de quatro critrios para classificar a sua importncia:
a) extrema importncia biolgica; b) muito alta importncia biolgica; c) alta
importncia biolgica; e d) insuficientemente conhecidas, mas de provvel inte-
resse biolgico (Tabela 5). A criao de uma rea protegida foi a ao mais
recomendada para reas identificadas como prioritrias, seguida da necessidade
de inventrios biolgicos (MMA/SBF, 2002; MMA/DCBio, 2004).

Tabela 5. Grau de importncia das reas prioritrias para a conservao da biodiversidade

brasileira por bioma.

Cerrado M. Atlntica Z. Costeira

grau de importncia Amaznia Caatinga total
Pantanal C. Sulinos e Marinha

extrema impor tncia

biolgica 247 27 47 99 90 510
64% 33% 54% 55% 55% 57%
muito alta impor tncia
biolgica
107 12 16 35 44 214
28% 15% 18% 19% 27% 24%

alta impor tncia

biolgica
8 18 12 26 13 77
2% 22% 14% 14% 8% 8%
insuficientemente
conhecidas, mas de 23 25 12 22 17 99
provvel alta 6% 30% 14% 12% 10% 11%
impor tncia biolgica
TOTAL 385 82 87 182 164 900
Fonte: MMA/SBF (2002) e MMA/DCBio (2004).

14. Instituda pelo Decreto n 4.339 de 22 de agosto de 2002.

178 Editora Vozes

Dimenses Humanas da Biodiversidade

Boa parte das aes recentes do governo federal para criao de novas unida-
des de conservao tem se orientado nesses resultados. Segundo o 2 Relatrio
Nacional para a Conveno sobre Diversidade Biolgica (MMA/DCBio, 2004),
desde a realizao da avaliao foram criadas, at 2004, 55 novas unidades de
conservao, totalizando 5.250.020ha de novas reas protegidas, distribudas por
todos os biomas.
Contudo, a ampliao de reas protegidas mediante, sobretudo, a criao de
unidades de conservao de uso indireto no deve ser encarada como a nica
estratgia para resguardar a biodiversidade. Imobilizar os recursos naturais como
instrumento nico de conservao, em territrios cujo acesso restrito cria verda-
deiras ilhas de gesto, dissocia, em geral, as populaes locais e outros grupos
sociais envolvidos do prprio processo de conservao. Tal dinmica promove
fatalmente novos conflitos em reas de extremo interesse.
Se, por um lado, a CDB reconhece explicitamente a necessidade de desenvol-
ver estratgias de proteo e conservao que sejam socialmente inclusivas, por
outro lado, no indica metas, instrumentos ou mecanismos que facilitem sua
construo, deixando esta tarefa sob a responsabilidade dos pases signatrios.
Porm, no nvel global, instituies e atores preocupados com estas questes
se mobilizaram e discutiram especialmente o tema durante o V Congresso Mun-
dial de Parques, realizado em setembro de 2003 em Durban, na frica do Sul.
Como resultado da posio dos participantes de que as aes relacionadas con-
servao da biodiversidade em reas protegidas deveriam ser ampliadas, a reu-
nio culminou com o Acordo de Durban que estabeleceu um plano de trabalho,
convocando atores, instituies e naes a mobilizar seus esforos nesse sentido
(IUCN/WCP, 2004a; b). O Acordo junto com o respectivo plano de trabalho foi
oficialmente encaminhado ao Secretariado da CDB a fim de que fosse apreciado
pelos pases signatrios visando a construo de um programa de trabalho, desta
vez, no mbito da Conveno (IUCN/WCP, 2004c).
Durante a stima Conferncia das Partes da CDB (COP7), realizada em Kuala
Lampur, na Malsia, em fevereiro de 2004, foi aprovado um extensivo e detalha-
do Programa de Trabalho para reas Protegidas que inclui objetivos e metas
concretas, planejados ao longo do tempo e com uma agenda de prazos. Estes
norteiam o trabalho de cada pas para alcanar a meta global, at o ano de 2010
para os ambientes terrestres e at 2012 para os ambientes marinhos, de reduzir
significativamente a taxa de perda de biodiversidade em nvel global, regional,
nacional e subnacional e contribuir para a reduo da pobreza e a busca do desen-
volvimento sustentvel (CDB, 2004).
O Programa de Trabalho est organizado em quatro elementos principais, que
se desdobram em objetivos e metas especficas com prazos bem definidos (Qua-
dro 3). Cabe em seguida a cada uma das naes signatrias adequarem o Progra-
ma s prioridades e necessidades nacionais.

Petrpolis - 2006 179


Quadro 2. Elementos, objetivos e prazos do Programa de Trabalho para reas Protegidas
da CDB.
ELEMENTO
ELEMENTO 1 DO PROGRAMA
Aes diretas para o planejamento,
seleo, estabelecimento,
fortalecimento e gesto de sistemas
de reas protegidas e stios
ELEMENTO 2 DO PROGRAMA
Governana, participao, eqidade
e repartio dos benefcios
ELEMENTO 3 DO PROGRAMA
Favorecendo atividades
ELEMENTO 4 DO PROGRAMA
Favorecendo atividades
No Brasil, uma srie de aes em curso enfrenta de maneira especfica os
desafios lanados pelo Programa. Dentre elas, trs so de extrema importncia
no contexto nacional, pois objetivam implantar uma nova dinmica para os pro-
cessos de criao e gesto de reas protegidas: a criao da poltica, do plano e do
frum nacional de reas protegidas.
180
I. Garay e B.K. Becker (orgs.)
OBJETIVOS PRAZOS
1.1 - estabelecer e fortalecer sistemas nacionais e regionais de 2010/2012
reas protegidas integradas em uma rede global como uma
contribuio aos objetivos globais acordados
1.2 - integrar as reas protegidas nas paisagens terrestres e 2015
marinhas mais amplas para manter a estrutura e a funo
ecolgica
1.3 - criar e fortalecer redes regionais, reas protegidas 2010/2012
transfronteirias e colaborao entre reas protegidas vizinhas
atravs de fronteiras nacionais
1.4 - melhorar substancialmente o planejamento e a gerncia de 2012
reas protegidas baseadas em stios
1.5 - impedir e mitigar os impactos negativos de ameaas 2008
chaves s reas protegidas
2.1 - promover a eqidade e repartio dos benefcios 2008
2.2 - intensificar e garantir a participao de comunidades 2008
indgenas e locais e de stakeholders relevantes
3.1 - fornecer um ambiente poltico, institucional e socio- 2008
econmico favorvel para as reas protegidas
3.2 - construir capacitao para o planejamento, o 2010
estabelecimento e a gerncia de reas protegidas
3.3 - desenvolver, aplicar e transferir tecnologias apropriadas 2010
para reas protegidas
3.4 - assegurar sustentabilidade financeira das reas protegidas 2008
e sistemas nacionais e regionais de reas protegidas
3.5 - fortalecer a comunicao, a educao e a conscincia 2008
pblica
4.1 - desenvolver e adotar padres mnimos e melhores prticas 2008
para sistemas nacionais e regionais de reas protegidas
4.2 - avaliar e melhorar a eficincia da gerncia de reas 2008
protegidas
4.3 - avaliar e monitorar o status e as ameaas de reas 2010
protegidas
4.4 - assegurar que o conhecimento cientfico contribua para o
-
estabelecimento e a eficincia de reas protegidas e sistemas
de reas protegidas
Editora Vozes
Dimenses Humanas da Biodiversidade

A construo da Poltica Nacional de reas Protegidas pretende elaborar

um novo marco referencial e poltico, baseado na gesto integrada das diferentes
tipologias de reas protegidas como princpio fundamental. Trata-se, assim, de
buscar um eixo de convergncia e integrao entre as diferentes tipologias de
reas protegidas existentes respeitando as particularidades regionais e locais
(Ferreira, 2004; Medeiros, 2005).
Ainda, como afirma Ferreira (2004:175), a estratgia para a implementao
de tal poltica integradora prev a construo de um Plano Nacional de reas
Protegidas, concebido como instrumento de pactuao entre diferentes setores e
esferas governamentais, onde as metas estabelecidas no Programa de Trabalho da
CDB sero negociadas em mbito nacional, de acordo com os contextos regio-
nais. Este processo teve incio em 2004, quando o MMA reuniu-se com 26
organizaes da sociedade civil, a FUNAI e o IBAMA para discutir os desafios
colocados pelo Programa da CDB, resultando no Protocolo de Intenes para a
Implementao do Plano Nacional de reas Protegidas. Este protocolo possua,
at julho de 2004, 34 organizaes signatrias e encontra-se aberto para novas
adeses (Barros, 2004).
O Frum Nacional de reas Protegidas, por seu turno, foi recentemente insti-
tudo pelo MMA como um rgo consultivo da Secretaria de Biodiversidade e
Florestas, responsvel pela elaborao da poltica nacional. Ele constitui um ins-
trumento permanente de dilogo entre o governo e a sociedade para facilitar o
alcance das metas do Programa da CDB (Ferreira, 2004).
Em definitivo, a construo atual da Poltica Nacional de reas Protegidas,
centrada numa viso de planejamento e gesto que considera o conjunto de mo-
dalidades de proteo da natureza, emerge como o principal instrumento de mu-
dana dos paradigmas polticos, reforando a importncia das reas protegidas
tanto no processo de conservao da biodiversidade quanto de incluso social
atravs da repartio dos benefcios e da governana.
Essa construo envolve ainda outros desafios poltico-institucionais a serem
considerados, como a reviso dos resultados obtidos nos ltimos cinco anos sob
gesto do SNUC e a discusso de um novo sistema para a gesto integrada das
reas protegidas (sugestivamente aqui batizado de Sistema Nacional de reas
Protegidas/SNAP), ambas as aes indispensveis a uma gesto mais racional e
integrada das reas protegidas no pas.

IV. Concluses
As reas protegidas esto presentes no cotidiano e no imaginrio social brasi-
leiro desde os anos 30. Elas foram a materializao das aspiraes de grupos
organizados que projetaram em fragmentos de uma natureza pouco modificada
um capital importante a ser mantido como testemunho para as geraes futuras.

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 I. Garay e B.K. Becker (orgs.)

Contudo, a segunda metade do sculo XX imps novos desafios sociedade

planetria, dentre os quais a conservao dos recursos naturais, que emergiram
como questo fundamental. Essa noo foi particularmente ampliada nos anos
90, a partir da instituio da CDB, com o consenso de que a conservao da
biodiversidade deveria atingir objetivos mais amplos: proteo, acesso aos recur-
sos genticos, repartio dos benefcios, reconhecimento dos direitos das popula-
es tradicionais, entre outros.
O Brasil, pas megadiverso e culturalmente rico, tem a oportunidade histrica
de estabelecer novas bases para a conservao e utilizao de sua biodiversidade,
contemplando definitivamente as dimenses humanas neste processo. Isto no
ter xito se, em definitivo, no for substituda uma lgica de proteo que en-
contra sustentao em antigos paradigmas protecionistas baseados no antagonis-
mo sociedade/natureza.
Neste contexto, as reas protegidas adquirem um novo sentido e constituem
um poderoso instrumento para o alcance dos objetivos e desafios colocados pela
CDB no que diz respeito ao desenvolvimento. Desafios estes que, em ltima ins-
tncia, refletem um sentimento global de que se por um lado os recursos biolgi-
cos da terra devam gozar de um estatuto que lhes garanta a sua existncia, o
mesmo no pode ser feito em detrimento das necessidades e dos valores culturais
e individuais de povos, grupos ou etnias. Porm, ultrapassar as boas intenes de
princpios gerais exige considerar nas polticas pblicas de desenvolvimento a
transversalidade da questo ambiental a partir do qual podero ser construdas
novas formas de gesto da biodiversidade.

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