A repartio de competncias na
Constituio de 1988
Paulo Mohn Mestre em Direito e Polticas
Pblicas (Uniceub), Especialista em Direito P-
blico (IDP) e Consultor Legislativo do Senado
Federal.
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
Paulo Mohn
Sumrio
1. Introduo. 2. Os modelos de repartio
de competncias. 2.1. A repartio horizontal de
competncias e o federalismo dual. 2.2. A repar-
tio vertical de competncias e o federalismo
cooperativo. 3. A repartio de competncias
na Constituio de 1988. 3.1. As competncias
privativas da Unio. 3.2. As competncias re-
manescentes dos Estados. 3.3. As competncias
privativas dos Municpios. 3.4. As competncias
comuns (materiais concorrentes). 3.5. As com-
petncias legislativas concorrentes. 4. Conside-
raes finais.
1. Introduo
O federalismo demanda uma diviso do
poder, principalmente entre o ente central
(Unio) e os Estados-membros, mas tam-
bm com os Municpios. Na lio de Silva
(2002, p. 494), poder significa a poro de
matrias que a Constituio distribui entre
as entidades autnomas e que passam a
compor seu campo de atuao governa-
mental, suas reas de competncia. Ento,
a competncia determina a esfera delimi-
tada de poder que se outorga a um rgo ou
entidade estatal, mediante a especificao
de matrias sobre as quais se exerce o poder
de governo (SILVA, 2002, p. 494).
Portanto, a diviso de poderes opera-se
principalmente pela repartio de compe-
tncias, que representa o ponto fulcral
a ser considerado em uma Constituio
215
Federal (BARACHO, 1997, p. 61). Afinal,
observa Horta (2002, p. 308) que a deciso
a respeito da repartio de competncias
condiciona a fisionomia do Estado federal,
para determinar os graus de centralizao e
de descentralizao do poder federal.
Este trabalho pretende oferecer uma
descrio analtica do sistema de repartio relacionadas na Constituio (competn-
de competncias implantado no Brasil pela
Constituio Federal de 1988. Para tanto,
realiza breve apresentao dos modelos
gerais de repartio de competncias (dual
e cooperativo), para depois analisar especi-
ficamente o sistema brasileiro, examinando
as competncias privativas da Unio, as
remanescentes dos Estados, as privativas
dos Municpios, as comuns (materiais) e
as concorrentes (legislativas).
2. Os modelos de repartio
de competncias
Conforme Horta (2002, p. 308), as for-
mulaes constitucionais de repartio de
competncias podem ser reduzidas a dois
modelos principais, que qualifica como
clssico e moderno. Ferreira Filho (1997, p.
150; 2007, p. 56) denomina esses modelos,
respectivamente, de federalismo dual e de
federalismo cooperativo. Mas tanto em uma
denominao, quanto na outra, os modelos
correspondem aplicao de tcnicas dis-
tintas de repartio de competncias: a hori-
zontal e a vertical (ALMEIDA, 2005, p. 33).
2.1. A repartio horizontal de
competncias e o federalismo dual
O modelo clssico foi inaugurado
pela Constituio dos Estados Unidos da
Amrica e praticado em outros pases,
principalmente nos sculos XVIII e XIX.
Nele, atua a repartio horizontal de com-
petncias, que opera a separao radical
de competncia entre os entes federativos,
por meio da atribuio a cada um deles de
uma rea prpria, denominada competn-
cia privativa ou exclusiva, consistente em
toda uma matria (do geral ao particular),
216
com excluso da participao dos demais
(FERREIRA FILHO, 1997, p. 151; 2007, p.
55). Nesse sentido, pode-se dizer que a
repartio horizontal opera uma repartio
material das competncias.
No modelo norte-americano, as com-
petncias da Unio esto expressamente
cias enumeradas) e aos Estados-membros
correspondem todas aquelas que no so
atribudas autoridade federal nem veda-
das s autoridades estaduais (competncias
remanescentes).
Explica Schwartz (1993, p. 9) que a
preocupao dominante dos autores da
Constituio Federal era assegurar que o
governo federal no fosse to poderoso que
tragasse os Estados que comporiam a na-
o. Para tanto, limitaram o governo federal
a uma lista especfica de poderes essenciais
a seu funcionamento efetivo, enumerados
na Constituio, ao mesmo tempo em que
reservaram todo o resto de autoridade aos
Estados. O que era necessrio, na viso
dos founding fathers, era que cada governo
se limitasse a sua prpria esfera e, dentro
desta esfera, fosse independente do outro.
O constituinte norte-americano no
viu necessidade de enumerar os poderes
dos Estados-membros, pois pressups
a preexistente organizao desses entes
(HORTA, 2002, p. 309). Contudo, como
surgiram dvidas sobre a questo, sobre-
veio a Dcima Emenda, ratificada em 1791,
cujo texto expressamente estabelece que os
poderes que no tenham sido delegados
aos Estados Unidos pela Constituio e no
tenham sido proibidos por ela aos Estados
sero reservados, respectivamente, aos
Estados ou ao povo (ALMEIDA, 2005, p.
48; SCHWARTZ, 1993, p. 13).
Em vista dessa separao estanque de
competncias entre as duas esferas federati-
vas, de modo que uma no pode participar
na outra, que se denomina esse modelo de
federalismo dual. Os Estados e a Unio so
concebidos como rivais iguais e a delimi-
tao de competncias estabelecida para
Revista de Informao Legislativa
evitar que a Unio sofra uma ruptura ou
que haja uma expanso da autoridade fede-
ral (SCHWARTZ, 1993, p. 26). Essa diviso
rgida somente encontrava exceo na atri-
buio ao Congresso de competncia para
elaborar as leis necessrias e adequadas ao
exerccio dos poderes especificados e dos
demais poderes conferidos pela Constitui-
o ao governo federal, seus departamentos
e funcionrios. Disso extraiu-se a clusula
de competncias implcitas da Unio, pela
qual a Suprema Corte operou a interpre-
tao extensiva das competncias federais
(ALMEIDA, 2005, p. 48).
Schwartz (1993, p. 29) verifica, ainda,
uma interessante conexo do federalismo
dual com a teoria do laissez-faire da funo
governamental, que dominou o pensamen-
to poltico e econmico at o incio do sculo competncia por cada um deles, trata-se
XX. Para essa teoria, o sistema econmico
funciona mais eficientemente se for deixado
livre da interferncia governamental. Afinal,
relegar determinada matria ao controle es-
tadual pode significar, muitas vezes, negar-
lhe o carter uniforme necessrio para uma
regulamentao econmica efetiva, do que
resulta, na verdade, o impedimento de sua
regulamentao apropriada. No obstante,
o federalismo dual no foi capaz de refrear a
tendncia de incremento dos poderes fede-
rais. Ao contrrio, assistiu-se, especialmente
pela interpretao da Constituio pela Su-
prema Corte, a uma ampliao progressiva
dos poderes da Unio, que aos poucos foi
reunindo matrias que permaneciam, de
certo modo, indeterminadas nas compe-
tncias residuais dos Estados (ALMEIDA,
2005, p. 49). Esse fenmeno foi reforado
pela mutao da posio do Estado, aps a tados para a cooperao entre os entes
1a Guerra Mundial, perante a economia, a
sociedade e o desenvolvimento nacional.
2.2. A repartio vertical de
competncias e o federalismo
cooperativo
Como alternativa ao formato clssico,
destacou-se a tcnica de repartio vertical
de competncias, concebida aps a 1a Guer-
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
ra Mundial com a finalidade de estabelecer
uma atuao coordenada entre as esferas
federativas. Assim, uma mesma matria
dividida entre os diversos entes federati-
vos, de forma concomitante, operando uma
distribuio funcional de competncias.
Surgem, ento, as competncias concor-
rentes (legislativas) e comuns (administra-
tivas), que admitem a atuao de mais de
um ente federativo em uma mesma matria
(ALMEIDA, 2005, p. 49; FERREIRA FILHO,
1997, p. 151 e 178).
A competncia concorrente, por sua vez,
pode ser de duas espcies: a cumulativa e a
no-cumulativa (FERREIRA FILHO, 1997,
p. 182). Se a matria pode estar integral-
mente afeta a todos os entes federativos,
sem limites prvios para o exerccio da
de competncia concorrente cumulativa.
Entretanto, se dentro de um mesmo campo
material, a competncia fracionada em n-
veis, cada qual correspondente a um plano
na escala federativa, classifica-se tal com-
petncia como concorrente no-cumulativa.
Esse o caso tpico de repartio da com-
petncia legislativa em diferentes nveis: a
um se atribui o estabelecimento de normas
gerais; e a outro, de normas particulares
ou especficas. Essa ltima espcie a que
propriamente estabelece uma repartio
vertical de competncias (FERREIRA FI-
LHO, 1997, p. 183).
O federalismo cooperativo representou
uma nova conformao do Estado federal,
com maior participao de uma esfera em
outra no desempenho das competncias.
Sua configurao e os mecanismos ado-
federativos no foi uniforme nos diversos
Estados federais.
Mais uma vez, vale tomar os Estados
Unidos da Amrica como paradigma.
Nesse pas, o federalismo cooperativo
entendido como aquele que foi colocado
em prtica aps o New Deal, na dcada de
1930, e que se caracterizou pela crescente
interveno do governo federal sobre a
217
atuao dos governos estaduais, por meio
de polticas econmicas e sociais que aspi-
ravam a uma atuao conjunta dos distintos
nveis federais, utilizando-se de mecanis-
mos como as subvenes condicionadas
aceitao de padres e a submisso de
controles federais, com a aquiescncia da
Suprema Corte (ALMEIDA, 2005, p. 36;
SOMMERMANN, 2003, p. 2.284; ZIMMER-
MANN, 1999, p. 56).
Ocorre que, como demonstra Schwartz
(1993, p. 30-31), a teoria do laissez-faire e o fe-
deralismo dual mostraram-se inadequados
para atender aos problemas apresentados
pela Grande Depresso de 1929, pois era re-
querida uma maior interveno do governo
federal para recuperar a economia nacional.
Se antes o governo deveria ser apenas regu-
lamentador e negativo, passou-se a exigir
dele uma atuao positiva, de interveno
nos assuntos econmicos e sociais em escala
nacional. Isso somente estava ao alcance do
governo federal, que, para tanto, deveria
atuar de forma coordenada com os Estados.
A partir de ento, a Suprema Corte passou
a interpretar a Dcima Emenda como um
mero trusmo (de que tudo que no foi cedi-
do se conserva) e reconhecer a competncia
federal em matrias de interesse local que ti-
vessem repercusso nacional. Disso resultou
uma necessria cooperao entre os nveis
federativos, marcada pelo predomnio do
poder federal (SCHWARTZ, 1993, p. 36).
Contudo, a experincia que mais ca-
racteriza o federalismo cooperativo a da
Alemanha, cujo funcionamento no recai
sobre as mesmas bases da norte-americana,
mas sim na tcnica de repartio vertical
de competncias (distribuio funcional)
entre os entes federativos. Esse modelo tem
suas origens na Constituio alem de 1919
(Constituio de Weimar) e na Constituio
austraca de 1920, mas ganhou forma e
aplicao nas Constituies desses pases
posteriores 2a Guerra Mundial.
A Constituio de Weimar relacionava
as competncias legislativas exclusivas da
Unio (Reich) e o direito de legislar priorita-
218
riamente em um longo elenco de matrias.
Havia, ainda, a possibilidade de a Unio
estabelecer regras de princpio sobre deter-
minadas matrias, ficando o detalhamento
delas a cargo das leis estaduais. Vigorava,
ainda, a regra de que o direito federal preva-
lece sobre o estadual. Essa Constituio no
chegou, portanto, a significar uma descen-
tralizao acentuada de poderes. O avano
veio com a Constituio austraca, de 1920,
que distribuiu as competncias da seguinte
forma: a Federao recebeu a competncia
de legislao e de execuo sobre matrias
predeterminadas; em outras, a Federao
ficou com a legislao e os Estados (Lnder)
com a execuo; e, em numerosas matrias,
reservou-se Federao a legislao de
princpios e aos Estados a legislao de
aplicao e de execuo. Foi mantida, tam-
bm, a regra de competncia remanescente
para os Estados. Ou seja, rompeu-se com o
exclusivismo de legislao na Constituio
austraca e foi estabelecido um sistema de
comunicao entre a legislao da Federa-
o e a de execuo dos Estados. No obs-
tante, a Constituio austraca preservou
elementos centralizadores, provenientes
da tradio monrquica (HORTA, 2002, p.
312; ALMEIDA, 2005, p. 50).
Esse modelo foi aperfeioado pela Lei
Fundamental da Repblica Federal da
Alemanha, de 1949, que introduziu ino-
vaes significativas na organizao do
Estado federal. Na sntese de Horta (2002,
p. 313), a repartio de competncias do
novo federalismo alemo compreendeu
dois segmentos fundamentais: o da legis-
lao exclusiva da Federao (Unio) e o
da legislao concorrente ou comum. Esta
se caracterizava como uma competncia
mista, a ser explorada tanto pela Federao
quanto pelos Estados, e era mais numerosa
do que a exclusiva da Federao.
Ainda conforme Horta (2002, p. 313), no
domnio da legislao concorrente, que re-
ne matrias de grande importncia, a priori-
dade de legislar dos Estados, admitindo-se
o exerccio da legislao federal com o fim
Revista de Informao Legislativa
de preencher a necessidade de legislao
uniforme, dentro de critrios constitucio-
nais (art. 72). Nessas mesmas condies, a
Federao tem o direito de estabelecer nor-
mas gerais, a serem complementadas pelos
Estados para regular as suas especificidades
(art. 75). Mantm-se a prevalncia da legis-
lao federal sobre a estadual (art. 31), mas
os Estados detm a competncia remanes-
cente (art. 70) e podem legislar em matria
exclusiva da Unio se houver autorizao
expressa por lei federal (art. 71).
Alm disso, a execuo das leis federais
atribuda aos Estados como matria prpria,
salvo disposio em contrrio (art. 83), po-
dendo tambm lhes caber essa execuo por
delegao da Unio (art. 85). Nesses casos, os
Estados podem regulamentar a organizao
dos rgos pblicos e procedimentos admi-
nistrativos, salvo disposio em contrrio
de leis federais, admitindo-se, ainda, que o
governo federal determine preceitos admi-
nistrativos de carter geral (arts. 84 e 85).
Em todo caso, essas disposies ensejam
maior participao dos Estados (ALMEIDA,
2005, p. 53), que tambm podem receber a
colaborao da Unio em tarefas julgadas
importantes para a coletividade ou de inte-
resse comum para a melhoria das condies
de vida, conforme lei federal (art. 91-A). Por
tudo isso, Horta (2002, p. 313-314) entende
que a Lei Fundamental de Bonn institui um
modelo de federalismo de equilbrio, por
meio do qual o indispensvel exerccio
dos poderes federais no venha inibir o
florescimento dos poderes estaduais.
3. A repartio de competncias
na Constituio de 1988
A histria da federao brasileira no nacional, enquanto compete aos Estados as
retilnea. Ao contrrio, caracteriza-se por
perodos cclicos de breves expanses e de
longas restries autonomia dos entes
federativos, com consequentes retraes ou
alargamentos dos poderes e competncias
da Unio. Tal percurso autoriza Almeida
(2005, p. 44) a concluir que, pelo menos at
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
antes da Constituio de 1988, se tratava
quase de um Estado unitrio redivivo.
A tendncia centralizadora, que se
identifica em muitas federaes, teve gran-
de intensidade no Brasil. Proveniente da
descentralizao de um Estado unitrio,
a federao brasileira mostrou, desde seu
nascedouro, certo artificialismo, que se
traduziu em disposies constitucionais
que acabavam por se confrontar com a re-
alidade. Tanto assim que, em seu primeiro
sculo de existncia (1889-1988), a federa-
o brasileira contou com apenas metade
desse tempo de efetividade e prtica, sendo
o restante coberto por perodos de vigncia
meramente formal nas Constituies.
A Constituio de 1988 consolidou a
redemocratizao brasileira e ensejou, entre
outras expectativas, a da restaurao de um
federalismo mais efetivo. Ocorre que, con-
forme registra Silva (2002, p. 475), a reparti-
o regional e local de poderes depende da
natureza e do tipo histrico de federao.
No Brasil, em face da concentrao de po-
der no governo central, de origem histrica
e dimenso acentuada durante os governos
militares, o esperado ressurgimento de um
federalismo de equilbrio passou a ser visto
como um processo de descentralizao do
poder para os entes federados.
O imperativo de redistribuio de poder
resultou em um intrincado sistema de repar-
tio de competncias, com a combinao
de praticamente tudo o que j se experimen-
tou na prtica federativa (ALMEIDA, 2005,
p. 74). O princpio geral que norteia a re-
partio de competncia entre as entidades
do Estado federal, segundo Silva (2002, p.
477), o da predominncia de interesse, pela
qual cabe Unio as matrias de interesse
matrias de interesse regional e aos Munic-
pios as matrias de interesse local.
No sistema da Constituio de 1988, con-
vivem a repartio horizontal e a repartio
vertical de competncias. Sob a orientao de
repartio horizontal, foram relacionadas as
competncias da Unio, no campo material
219
e legislativo, permanecendo os Estados com
as competncias remanescentes e os Munic-
pios com as competncias definidas indicati-
vamente (BRASIL, 1988, arts. 21, 22, 25 e 30).
O Distrito Federal acumula as competncias
estaduais e municipais, com poucas excees
(arts. 21, XIII, XIV, e 22, XVII ).
Quanto repartio vertical, ela se aplica
onde possa haver atuao concorrente dos
entes federativos. Foram previstos domnios
de execuo comum, em que pode ocorrer
a atuao concomitante e cooperativa entre
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
(BRASIL, 1988, art. 23). No campo legislati-
vo, foram definidos domnios de legislao
concorrente, nos quais a Unio estabelece as
regras gerais, a serem suplementadas pelos
Estados, Distrito Federal e pelos Municpios
(BRASIL, 1988, arts. 24 e 30, II).
De forma no sistemtica, tambm h
previso de competncia legislativa concor-
rente em alguns domnios que a Constituio
atribui como privativos da Unio (BRASIL,
1988, art. 22, IX, XXI, XXIV, XXVII). Ainda
nas matrias privativas da Unio, admite-se
a possibilidade de delegao aos Estados do
poder de legislar sobre questes especficas
(BRASIL, 1988, art. 22, par. nico).
A repartio de competncias da Cons-
tituio de 1988 seguiu as linhas do fede-
ralismo contemporneo europeu, mais
especificamente da Lei Fundamental de
Bonn (HORTA, 2002, p. 446), de onde
buscou vrias de seus preceitos. Lembra
Almeida (2005, p. 76) que a Constituio
brasileira de 1934 tambm serviu como
fonte de inspirao para o constituinte de
1987/88, particularmente quanto ao rol de
competncias materiais comuns (BRASIL,
1934, art. 10), cujo contedo foi parcial-
mente repetido pela Constituio de 1988
(BRASIL, 1988, art. 23).
O modelo adotado teve a pretenso
de tirar o melhor proveito da utilizao
das competncias concorrentes, que havia
significado um avano, na Alemanha, no
sentido de propiciar um relacionamento
federativo melhor balanceado, principal-
220
mente em funo do tratamento que deu
competncia legislativa (ALMEIDA, 2005,
p. 76). Para Horta (2002, p. 446), a tarefa de
reconstruo e de retificao no se limitou a
repor o edifcio demolido na sua arquitetura
anterior, mas se projetou alm da edifi-
cao reconstruda, para introduzir novos
fundamentos e modernizar o federalismo
constitucional brasileiro. Desses novos
fundamentos, o autor destaca a singular
incluso do Municpio como um dos entes
que compem a unio indissolvel da Re-
pblica Federativa (BRASIL, 1988, art. 1o)
e a diversificao da repartio de compe-
tncias, com inspirao na Lei Fundamental
de Bonn, distribuda, a partir de ento, em
diversos domnios (HORTA, 2002, p. 446).
Almeida (2005, p. 77) faz uma avaliao
positiva, em tese, do sistema de repartio de
competncias configurado na Constituio
de 1988, entendendo ser potencialmente
hbil a ensejar um federalismo de equil-
brio. Identifica nas competncias comparti-
lhadas (legislativas concorrentes e materiais
comuns) mecanismos que podem levar
ampliao dos horizontes e ao incentivo da
criatividade dos Estados. Argumenta, po-
rm, que um juzo mais definitivo depende
do contedo das competncias privativas e
compartilhadas previstas no sistema.
3.1. As competncias privativas da Unio
Desde a origem do federalismo, cons-
tam nas constituies federais a enume-
rao dos poderes da Unio. Esse rol se
fez necessrio porque ali se continham as
competncias conferidas pelos Estados ao
poder federal que constituam, permane-
cendo as competncias remanescentes com
os prprios Estados. Entretanto, os poderes
federais foram gradativamente estendidos,
no s pela enumerao de competncias,
mas tambm por mecanismos como a teoria
dos poderes implcitos.
No obstante, jamais deixou de ser ne-
cessria a enumerao das competncias da
Unio. As constituies federais brasileiras
no fogem a essa regra. Apesar de toda a
Revista de Informao Legislativa
largueza que os poderes federais assumi-
ram na histria, sempre houve nos textos
constitucionais um rol que delimitava (ou
procurava delimitar) os poderes da Unio.
Tradicionalmente, porm, as constituies
brasileiras reuniram, em um s dispositivo,
tanto as competncias materiais quanto as
legislativas. Por exemplo, no regime cons-
titucional anterior, elas estavam juntas no
art. 8o (BRASIL, 1967, art. 8o). A novidade
da Constituio de 1988 foi cindir a enume-
rao de competncias privativas da Unio
em dois artigos: o art. 21 para as competn-
cias materiais e o art. 22 para as legislativas
(BRASIL, 1988, arts. 21 e 22).
3.1.1. As competncias materiais
privativas da Unio
O art. 21 rene as competncias ma-
teriais da Unio, isto , as atividades e
encargos que a Unio est habilitada a
desempenhar, sejam elas de cunho poltico,
administrativo, econmico ou social (AL-
MEIDA, 2005, p. 84). Ou seja, renem-se
nesse dispositivo as competncias de ndole
executiva ou no-legislativa da Unio.
Ferreira Filho (1997, p. 151) v uma t-
nue tendncia de reverso da centralizao
na Constituio de 1988, embora constate
que o art. 21, mais do que nenhum outro, re-
vela a realidade da federao brasileira, ao
mostrar, insofismavelmente, a vastido da
competncia da Unio, que no deixa muito
para os Estados. Comparando-o com os
preceitos equivalentes nas Constituies de
1891 e 1946, revela-se o acentuado processo
de centralizao pelo qual passou o Estado
federal brasileiro.
Em comparao com o regime consti-
tucional precedente, Almeida (2005, p. 91)
registra que as competncias materiais da
Unio foram ampliadas na Constituio de
1988. Avalia que essa no era a inteno dos
constituintes, a julgar pelo desejo de descen-
tralizao dos poderes que foi divulgado
poca dos trabalhos, mas o que resultou da
elaborao da nova Carta Poltica foi um
reforo dos poderes da Unio. Acredita,
ento, que os constituintes de 1987/88 se
deram conta de que os poderes que a Unio
detinha no regime constitucional anterior
deveriam, realmente, estar sob seu encargo.
A autora conclui que a grande maioria
dos poderes arrolados no poderia deixar
de estar ali, ora porque se enquadravam
na categoria dos poderes que somente po-
deriam ser exercidos por quem representa
a unidade do Estado federal, ora porque
articulam solues para problemas que
afetam mais de um ou todos os Estados-
membros (ALMEIDA, 2005, p. 91).
Com efeito, justificam-se como sendo da
Unio as competncias reunidas nos trs
agrupamentos a seguir:

Incisos do artigo 21 da
Agrupamento
Constituio Federal
I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de orga-
nizaes internacionais;
II declarar a guerra e celebrar a paz;
III assegurar a defesa nacional;
Autoridade do Estado no plano in- IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras
ternacional, guerra e paz, e defesa do estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam
territrio temporariamente;
VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material
blico;
XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de
fronteiras (redao dada pela EC 19/1998);
Proteo da ordem constitucional em V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno
momentos de crise federal;
VII emitir moeda;
VIII administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as opera-
Moeda e cmbio
es de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e
capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;

Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010 221

 Tambm devem ser da Unio as compe- gurana. Igualmente, so de ndole federal
tncias referentes ao Distrito Federal, pelas os servios oficiais de estatstica, geografia,
especificidades que este ente federativo geologia e cartografia de mbito nacional.
apresenta em termos institucionais e de se- Esses grupos esto representados abaixo:

Incisos do artigo 21 da
Agrupamento
Constituio Federal
XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a
Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;
XIV organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de
Distrito Federal
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia
financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por
meio de fundo prprio (redao dada pela EC 19/1998).
XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia,
Servios oficiais
geologia e cartografia de mbito nacional;

O prximo agrupamento, porm, enseja tre as competncias privativas da Unio:

alguma polmica acerca de sua insero en-
Incisos do artigo 21 da
Agrupamento
Constituio Federal
IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do
Planos de ordenao do territrio territrio e de desenvolvimento econmico e social;
e de desenvolvimento econmico XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades
e social, calamidades pblicas, pblicas, especialmente as secas e as inundaes;
desenvolvimento urbano. XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habi-
tao, saneamento bsico e transportes urbanos;

Almeida (2005, p. 91) sugere que al-
gumas dessas competncias poderiam
compor o rol de competncias comuns.
Uma delas seria a de planejar e promover
a defesa permanente contra as calamida-
des pblicas (inc. XVIII), especialmente as
secas e inundaes. O socorro aos Estados
em caso de calamidade pblica foi o pri-
meiro (e nico, poca) instrumento de
cooperao entre eles e a Unio (BRASIL,
1891, art. 5o) e serviu, muitas vezes, como
instrumento de interferncia federal nos
assuntos de economia interna dos Estados.
Para Ferreira Filho (1997, p. 161), o apelo
Unio para que prestasse socorro s secas
do Nordeste foi um fator importantssimo
que ponderavelmente contribuiu para a
centralizao no federalismo brasileiro.
Apesar da relevncia da atuao da Unio,
especialmente na funo de planejamento,
no se justifica que essa competncia no
seja compartilhada com os prprios entes
federativos envolvidos nas reiteradas
ocorrncias.
Outra competncia privativa da Unio
que se pode questionar refere-se rea do
planejamento nacional e regional. Almeida
(2005, p. 92) lembra que o planejamento
informado pelos princpios da unidade
por integrao e da globalidade, o que
resulta em dificuldade de conciliao com
a autonomia das unidades federadas. Con-
tudo, argumenta a autora, embora possa
utilizar-se de processos de centralizao
autocrticos, o planejamento pode valer-se
de medidas de coordenao com a forma
federativa, por meio da concertao dos
planos federal e estaduais. Isso depende-
ria do desenvolvimento que se desse lei
que estabelecer as diretrizes e bases do
planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporar e compa-
tibilizar os planos nacionais e regionais
de desenvolvimento (BRASIL, 1988, art.
174, 1o).
A competncia para elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento econ-

222 Revista de Informao Legislativa

mico e social (inc. IX) coloca a Unio em
posio de fora em relao aos demais
entes federativos, sobretudo se for conside-
rado que sero buscadas aes em prol da
eficincia das medidas, que muitas vezes
demandam uniformidade para obteno
de ganhos de economia de escala. Vale
observar que a competncia envolve no
s a elaborao, mas tambm a execuo de
planos nacionais e regionais, o que enseja
evidente interferncia na economia interna
dos entes federativos. Pondera Ferreira Filho
(1997, p. 156) que a Unio no poder obri-
gar os Estados a observar o plano regional,
embora no lhe faltem maneiras de induzi-
los a tanto, especialmente por expedientes
financeiros. O autor tambm vislumbra
problemas nos planos de ordenao do
territrio, j que esbarram na autonomia es-
tadual e municipal. Inclusive, lembra que a
prpria Constituio defere aos Municpios
a competncia para dispor sobre o que for
de interesse local e nisso se inclui o plano
diretor (BRASIL, 1988, arts. 30, I e 182).
A interferncia da Unio tambm se
manifesta na competncia de instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitao, saneamento bsico e
transportes urbanos (inc. XX). Nesse do-
Agrupamento
mnio, pelo menos, encontra-se restrita
concepo de diretrizes, embora aquele que
as elabora possa impor e controlar padres
de comportamento, tal como demonstrou a
experincia norte-americana. No obstante,
Ferreira Filho (1997, p. 162) identifica na
disposio um inegvel sentido centraliza-
dor, pois essas matrias eram, tradicional-
mente, de peculiar interesse municipal.
Algumas das competncias materiais
deferidas Unio tm relao com a sua
competncia legislativa. Um exemplo a
concesso de anistia, que decorre da com-
petncia de legislar sobre direito penal, pois
ela consiste ato que apaga para todos os
efeitos uma infrao penal (FERREIRA
FILHO, 1997, p. 160). Alm disso, ela usu-
almente aplicada a crimes polticos. Outro
caso o da atividade de garimpagem, que se
relaciona com a disciplina legal, a cargo da
Unio, das jazidas, minas e outros recursos
minerais (BRASIL, 1988, art. 22, XII). O mes-
mo se pode dizer com relao inspeo
do trabalho, pois a legislao sobre direito
do trabalho exclusiva da Unio. Nesse
aspecto, contudo, se poderia cogitar de uma
atuao conjunta dos entes federativos, o
que resultaria em melhor desempenho da
atividade de fiscalizao do trabalho.
Incisos do artigo 21 da
Constituio Federal

Anistia XVII conceder anistia;

Inspeo do trabalho XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;

XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de

Garimpo
garimpagem, em forma associativa.

Outras tantas competncias se referem de tratamento em nvel nacional, seja por

a diretrizes, explorao, concesso ou per- sua natureza, por razes de relao custo-
misso de servios pblicos que o consti- investimento ou de convenincia estratgi-
tuinte entendeu deverem ter uniformidade ca. So as referentes s seguintes reas:
Incisos do artigo 21 da
Agrupamento
Constituio Federal
X manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou per-
Comunicaes (servio postal e
misso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor
telecomunicaes)
sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros
aspectos institucionais (redao dada pela EC 8/1995);

Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010 223


Agrupamento
Rdio e televiso
gua e energia eltrica
Transporte, navegao e viao
Servios e instalaes nucleares
Incisos do artigo 21 da
Constituio Federal
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou per-
misso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens (redao dada
pela EC 8/1995);
XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas
e de programas de rdio e televiso;
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou per-
misso:
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento ener-
gtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam
os potenciais hidroenergticos;
XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e
definir critrios de outorga de direitos de seu uso;
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou per-
misso:
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasi-
leiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado
ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de via-
o;
XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza
e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e
seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies:
a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida
para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;
b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao
de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais
(redao dada pela EC 49/2006);
c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao
e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;
(redao dada pela EC 49/2006);
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia
de culpa (redao dada pela EC 49/2006);

O elenco do art. 21, porm, no esgota 3.1.2. As competncias legislativas

as competncias materiais privativas da
Unio, que podem ser encontradas tambm
em outros dispositivos da Constituio de
1988. Entre eles, podem ser lembrados: art.
164 (emitir moeda); art. 176 (pesquisa e la-
vra de recursos minerais e aproveitamento
de energia hidrulica); art. 177 (petrleo,
gs natural e outros hidrocarbonetos); art.
184 (desapropriao para fins de reforma
agrria); art. 194 (organizar a seguridade
social); art. 198 (organizar o sistema nico
de sade); art. 214 (estabelecer o plano
nacional de educao).
privativas da Unio
H uma correspondncia entre as com-
petncias materiais da Unio e as suas com-
petncias legislativas (FERREIRA FILHO,
2007, p. 62), porque, na maior parte das ve-
zes, a execuo da atividade deve basear-se
em uma norma legal emanada do prprio
ente. Por isso, existe uma correlao entre
o art. 21 (competncia material) e o art. 22
(competncia legislativa) da Constituio
(BRASIL, 1988, arts. 21 e 22). Isso ocorre
nos casos seguintes:

224 Revista de Informao Legislativa

 Incisos do artigo 22 da
Agrupamento
Constituio Federal
IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso;
V servio postal;
VI sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais;
VII poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores;
IX diretrizes da poltica nacional de transportes;
X regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e
Competncias legislativas com
aeroespacial;
equivalncia nas competncias
XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
materiais do art. 21, ou conexas
XVII organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica
a elas.
do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa
destes;
XVIII sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais;
XXVI atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa
civil e mobilizao nacional.

O mesmo se d com algumas competn- Nessa hiptese, o quadro a seguir indica os

cias materiais da Unio que esto previstas, dispositivos correspondentes em colchetes
de modo esparso, no texto constitucional. que se seguem transcrio dos incisos:
Incisos do artigo 22 da
Agrupamento
Constituio Federal
XIV populaes indgenas [ver art. 231];
XXII competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria
Competncias legislativas com
federais [ver art. 144, 1o a 3o].
equivalncia nas competncias
XXIII seguridade social [ver art. 194];
materiais da Unio esparsas na
XXIV diretrizes e bases da educao nacional [ver art. 211];
Constituio, ou conexas a elas.
XXV registros pblicos [ver art. 236];
XXIX propaganda comercial [ver art. 220, 3o, II e 4o]

Outros domnios, embora no tenham nados pela instncia federal, porque dizem
correspondncia imediata com as compe- respeito nao e sua relao com o exterior
tncias materiais do art. 21 ou de normas e os estrangeiros:
esparsas, so assuntos tipicamente discipli-
Incisos do artigo 22 da
Agrupamento
Constituio Federal
VIII comrcio exterior e interestadual;
Competncias legislativas tipica- XIII nacionalidade, cidadania e naturalizao;
mente federais XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estran-
geiros;

Em alguns casos, a competncia legis- carter nacional, para fomentar uma ao

lativa da Unio foi determinada porque se ordenada e uniforme na rea. Esses grupos
entendeu necessrio constituir sistemas de esto relacionados a seguir:
Incisos do artigo 22 da
Agrupamento
Constituio Federal
XI - trnsito e transporte;
XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o
Sistemas de carter nacional exerccio de profisses;
XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular;
XX - sistemas de consrcios e sorteios;

Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010 225

 Mas o art. 22 vai alm das competncias
legislativas da Unio que se dirigem s
suas prprias competncias de execuo
ou coordenao. Ele tambm contempla
domnios de legislao que tm incidn-
cia sobre todos os cidados ou entes da
federao. Nesse caso, a Constituio
Federal acaba, muitas vezes, por proce-
der a limitao na autonomia dos entes
federativos, principalmente quanto
prerrogativa de autolegislao. Em geral,
a motivao para isso conferir um nico
tratamento para o tema em todo o Pas,
evitando desigualdades e distores que
poderiam ser provocadas por disciplinas
distintas nos entes federados. Esse o caso
tpico das matrias jurdicas, relacionadas
no quadro abaixo:

Agrupamento Incisos do artigo 22 da Constituio Federal

I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo,
Jurdicas
aeronutico, espacial e do trabalho;

As competncias da Unio na rea do sua finalidade, mas observa que, pelo

direito, que contempla cada vez mais dom- menos, foram passados para a legislao
nios desde a Constituio de 1934, do en- concorrente os procedimentos em matria
sejo ao que se pode chamar de centralizao processual e a criao, funcionamento e
jurdica (FERREIRA FILHO, 1997, p. 165). processo do juizado de pequenas causas
Para Almeida (2005, p. 102), adequado (BRASIL, 1988, art. 24, inc. X e XI).
que o direito substantivo provenha de fonte Dois incisos do art. 22 tratam da disci-
nica, pois a disparidade de ordenamentos plina de institutos que promovem interfe-
provocaria incerteza e insegurana nas rncia no direito de propriedade: a desa-
relaes jurdicas estabelecidas entre par- propriao e a requisio civil ou militar.
tes domiciliadas em Estados distintos. A Por tratar de assuntos previstos nos direitos
autora concorda com Ferreira Filho (1997, e garantias fundamentais (BRASIL, 1988,
p. 165) no sentido de que o direito proces- art. 5o, XXIV e XXV), o constituinte houve
sual deveria ser adaptado s condies de por bem defini-los como de competncia
cada regio, para que atendesse melhor da Unio:
Agrupamento Incisos do artigo 22 da Constituio Federal
II desapropriao;
Interferncia na propriedade III requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo
de guerra;

Finalmente, quatro incisos do art. locao nas competncias privativas enseja

22 prevem a competncia privativa da uma inadequao tcnica, porque aquelas
Unio para editar diretrizes ou nor- expresses impem uma repartio verti-
mas gerais nas matrias que menciona. cal de competncias. So os seguintes os
Conforme Almeida (2005, p. 103), sua co- incisos:
Agrupamento Incisos do artigo 22 da Constituio Federal
IX diretrizes da poltica nacional de transportes;
XXI normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias,
convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros
militares;
XXIV diretrizes e bases da educao nacional;
Normas gerais
XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades,
para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no
art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista,
nos termos do art. 173, 1o, III (redao dada pela EC 19/1998).

226 Revista de Informao Legislativa

 Os incisos IX e XXIV constam nos
quadros anteriores, relacionados entre
as matrias legislativas que tm conexo
com competncias materiais da Unio. A
competncia da Unio para dispor sobre
normas gerais de organizao das polcias
militares e corpos de bombeiros, segundo
Ferreira Filho (1997, p. 175), tem origem na
ameaa que essas foras representam para o
nvel federal, conforme comprova a histria
e de que exemplo a Revoluo Constitu-
cionalista de 1932 . Por isso, consagrou-se
a tradio constitucional de a Unio exercer
controle, aumentado progressivamente,
sobre as foras militares estaduais.
Quanto competncia para editar nor-
mas gerais de licitao e contratao, ela
tem origem na interpretao, sob o regime
constitucional anterior, de que a licitao
se enquadrava como matria de direito
financeiro, para concentr-la na Unio
(ALMEIDA, 2005, p. 102; FERREIRA FI-
LHO, 1997, p. 177). A Constituio de 1988
reconheceu tratar-se de matria de direito
administrativo e, como tal, integrante da
competncia de cada ente federado. Con-
tudo, o constituinte preferiu que a Unio
editasse normas gerais sobre o tema, tendo
em vista a convenincia de uniformizao
da matria e suas conexes com os princ-
pios da impessoalidade e da moralidade
(BRASIL, 1988, art. 37).
Almeida (2005, p. 104) sugere que os
dispositivos apontados deveriam constar
no art. 24 e no no art. 22. Para a autora, a
competncia legislativa suplementar, nesses
casos, j dos Estados por direito prprio,
pois compete Unio apenas a normati-
vidade geral (ALMEIDA, 2005, p. 106). A
interpretao do Supremo Tribunal Federal,
contudo, considera que o Estado-membro
atua, nessas situaes, por intermdio do
exerccio de sua competncia remanescente
(ARAJO, 2001, p. 115). Essa posio evita
que seja deslocada, por via de interpreta-
o, uma competncia que a Constituio
consagrou como privativa da Unio para o
sistema de legislao concorrente.
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
Sundfeld (1993, p. 277) indica como
motivo de incluso do tema das licitaes
no art. 22 o fato deste dispositivo conferir
a competncia legislativa de normas gerais
para a Unio, sem outorgar competncia
suplementar aos Estados, tal como ocorreria
no art. 24. Para o autor, permite-se, com isso,
que os Municpios exeram poderes equiva-
lentes aos dos Estados com relao matria,
o que no poderia ocorrer se o tema fosse
contemplado nas competncias concorrentes
entre Unio e Estados do art. 24.
Uma questo relacionada saber se a
previso de legislao sobre normas gerais
no art. 22 resulta na impossibilidade de os
Estados exercerem a competncia legislativa
plena, se no existir lei federal sobre o tema
(art. 24, 3o). E, nesse caso, se os Municpios
poderiam dispor livremente sobre a matria,
no mbito do interesse local (art. 30, I), ou se
somente poderiam suplementar as disposi-
es estaduais (art. 30, II). O que se mostra
adequado, no caso, que cada ente dispo-
nha suas normas particulares, sem legislar
supletivamente sobre normas gerais, deven-
do ento recorrer a outros instrumentos de
preenchimento de lacuna, como a analogia
e os princpios gerais de direito.
Por fim, necessrio registrar que as
competncias legislativas da Unio no
esto integralmente previstas no art. 22.
Existem inmeros outros dispositivos cons-
titucionais que prevem a edio de lei para
regular assuntos de competncia da Unio.
O exemplo mais marcante disso o art. 48,
que, ao dispor sobre as atribuies do Con-
gresso Nacional, relaciona quinze incisos
contendo domnios de legislao federal.
No toa que existe, reconhecidamente,
legislao em profuso na rea federal.
3.1.3. Delegao de competncias
legislativas privativas da Unio
Provavelmente para compensar a con-
centrao de domnios legislativos na rea
federal, a Constituio de 1988 admite
que lei complementar autorize os Estados
a legislar sobre questes especficas das
227
matrias relacionadas no art. 22 (BRASIL,
1988, art. 22, par. nico). uma tentativa de
resguardar algum campo de normatizao
para os Estados, para disciplinarem sobre
suas particularidades.
Essa possibilidade no uma inovao
do constituinte de 1987/88. Desde a Consti-
tuio de 1937 j se previa faculdade equiva-
lente aos Estados, quando se trate de ques-
to que interesse, de maneira predominante,
a um ou alguns Estados (BRASIL, 1937, art.
17). Mas, na poca, a lei estadual dependia
da aprovao do governo federal.
Essa regra foi modificada nas Constitui-
es seguintes, dando forma legislao
supletiva ou complementar dos Estados,
prevista tanto no art. 6o da Carta de 1946,
quanto no art. 8o, 2o, da Carta de 1967. Em
ambas, essa possibilidade somente incidia
para algumas poucas competncias legisla-
tivas privativas da Unio, mas serviu como
o germe da legislao concorrente no direi-
to constitucional brasileiro. A Constituio
de 1988 no indicou quais matrias, entre
as listadas no art. 22, podem ser objeto da
delegao. Algumas delas no a admitem,
como no caso das que regulam atividades
executadas pela Unio, ou daquelas que
no possam ter desdobramentos especficos
nos Estados.
Questo interessante diz respeito pos-
sibilidade ou no de a delegao dirigir-se
apenas a um ou alguns Estados. Ferreira
Filho (1997, p. 178) admite essa hiptese,
caso em que a norma assim editada apenas
ter eficcia no territrio deste. Almeida
(2005, p. 110), entretanto, rejeita que tal de-
legao seja feita de forma desigual, em face
do princpio da igualdade de tratamento
tradicionalmente assegurado s entidades
federadas, o que mantm a simetria de
nosso federalismo. Lamenta que no tenha
sido utilizada a frmula da Constituio
de 1937, que admitia a delegao apenas
quando se tratasse de questo de interesse
de um ou alguns Estados, porque a estaria
possibilitado o tratamento diferenciado, o
que poderia contribuir para reduzir as desi-
gualdades regionais e sociais brasileiras.
228
3.2. As competncias
remanescentes dos Estados
O art. 25, 1o, da Constituio Federal
traz a norma de atribuio de competncias
remanescentes, ao dispor que so reserva-
das aos Estados as competncias que no
lhes sejam vedadas por esta Constituio
(BRASIL, 1988, art. 25). Essa disposio se
estende ao Distrito Federal (BRASIL, 1988,
art. 32, 1o).
A clusula de atribuio das compe-
tncias remanescentes aos Estados est
presente, com variaes de redao, desde
a primeira Constituio Federal brasileira,
com inspirao no modelo norte-ameri-
cano. Por causa do processo de formao
por segregao da federao brasileira,
Ferreira Filho (1997, p. 197) defende que
era mais adequada a redao de 1967, que
dizia serem conferidos aos Estados os
poderes remanescentes, do que as de 1946 e
de 1988, que utilizaram o verbo reservar,
porque os Estados-membros no detinham
poderes que pudessem ser reservados, mas,
ao contrrio, receberam aqueles que o ente
central lhes atribuiu.
Tradicionalmente, os Estados permane-
ciam com as competncias que no eram
conferidas Unio. Como os Municpios
foram erigidos a entes federativos, as com-
petncias estaduais passaram no s a ser
comprimidas por cima, mas tambm por
baixo. Atualmente, cabem aos Estados as
competncias que no se incluem entre as
competncias que a Constituio confere,
explicita ou implicitamente, Unio ou aos
Municpios. Assim, Ferreira Filho (1997, p.
197) tem razo quando afirma que os Es-
tados tiveram suas competncias bastante
reduzidas em extenso e em importncia.
Essas observaes sobre a competncia
remanescente dos Estados valem tanto para
o campo material quanto para a rea legis-
lativa, uma vez que nem uma nem outra
se encontra discriminada na Constituio
Federal.
Fugindo regra das competncias enu-
meradas estaduais, o 2o do art. 25 prev
Revista de Informao Legislativa
caber aos Estados explorar diretamente,
ou mediante concesso, os servios de gs
canalizado (BRASIL, 1988, art. 25). A razo
dessa meno expressa que o setor inte-
ressa aos Estados e Unio, em vista do
monoplio de pesquisa e lavra de jazidas de
gs natural (BRASIL, 1988, art. 177, I), mas
tambm aos Municpios, por se referir a ser-
vios locais. O constituinte encarregou-se
de evitar conflitos e atribuiu a competncia
aos Estados. Trata-se, aparentemente, de
uma liberalidade que a Unio e os Muni-
cpios fizeram aos Estados, deixando-lhes,
pelo menos, essa rea de competncia.
Fora essa, as competncias materiais
privativas dos Estados resumem-se, na
verdade, a competncias administrativas e
financeiras. E a disciplina dessas matrias,
por sua vez, forma quase todo o conjunto
das suas competncias legislativas privati-
vas (ALMEIDA, 2005, p. 128).
As Constituies precedentes atribuam
aos Estados a competncia de criarem e
organizarem os Municpios e os distritos.
Agora, a criao de Municpio, embora
ainda exija lei estadual, tem sua disciplina
geral no art. 18 da Constituio Federal e,
depois da Emenda Constitucional no 15, de
1996, tambm depende de lei complementar
federal. Esta norma veio conter o aumento
do nmero de Municpios, ocorrido aps
a Constituio de 1988, por meio de um
controle centralizado na Unio.
Com a elevao a ente federativo, o
prprio Municpio dispe sobre sua orga-
nizao, por meio de lei orgnica (BRASIL,
1988, art. 29). Quanto criao, organizao
e supresso de distritos, trata-se agora de
uma competncia material dos Municpios,
que devero observar a legislao estadual
pertinente (BRASIL, 1988, art. 30, IV). No
regime constitucional anterior, a criao
Agrupamento
Competncia legislativa privativa I legislar sobre assuntos de interesse local;
Competncia legislativa concor-
II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
rente
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
dos Municpios e a sua diviso em distritos
dependiam de lei estadual (BRASIL, 1969,
art. 14, par. nico).
Como novidade, a Constituio faculta
aos Estados a instituio, por lei comple-
mentar, de regies metropolitanas, aglome-
raes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de Municpios limtrofes,
para integrar a organizao, o planejamento
e a execuo de funes pblicas de interesse
comum (BRASIL, 1998, art. 25, 3o). Assim,
a criao das regies metropolitanas, antes
deferida Unio, hoje cabe aos Estados.
Alm das regies, os Estados podem
optar pela criao de outros entes intra-
estaduais, como as aglomeraes urbanas
e as microrregies. O objetivo volta-se ao
planejamento, organizao e execuo de
funes pblicas de interesse comum. Entre-
tanto, Ferreira Filho (1997, p. 199) vislumbra
dificuldades na compatibilizao dessa
finalidade com a autonomia municipal,
especialmente pela condio de entes fede-
rativos dos Municpios. Por isso, entende
que as regies, aglomeraes urbanas e mi-
crorregies devero desempenhar um papel
de coordenao, a ser exercido basicamente
pela persuaso junto aos Municpios.
3.3. As competncias privativas
dos Municpios
Na atribuio das competncias munici-
pais, a Constituio de 1988 adotou um siste-
ma misto (BRASIL, 1988, art. 30). Nas compe-
tncias materiais, preferiu relacion-las. Nas
legislativas privativas, adotou a tradicional
forma de no enumerar, dizendo-a circuns-
crita ao peculiar interesse do Municpio,
substituda, agora, para interesse local.
Atribuiu ao Municpio, ainda, competncias
legislativas concorrentes para suplementar
a legislao federal e a estadual.
Incisos do artigo 30 da
Constituio Federal
229
 Para definir as competncias legislativas
privativas dos Municpios, a Constituio
Federal diz caber-lhes legislar sobre as-
suntos de interesse local (BRASIL, 1988,
art. 30, I). Em linhas gerais, esse o critrio
adotado para a delimitao das competn-
cias municipais: o do peculiar interesse
ou do interesse local. Aquela primeira
expresso foi adotada desde a primeira
Constituio Federal brasileira (BRASIL,
1891, art. 68); esta ltima foi utilizada ape-
nas na mais recente, provavelmente apenas
para veicular de modo diferente o mesmo
conceito. De todo modo, no se identifica
uma distino entre elas, devendo preva-
lecer o entendimento de que se referem
ao interesse predominante do Municpio,
e no do exclusivo, at porque este seria
atualmente de difcil possibilidade.
Quanto s competncias materiais
privativas do Municpio, elas esto exem-
plificadas em alguns incisos do art. 30, mas
podem ser buscadas no prprio conceito
de interesse local e, eventualmente, em
dispositivos esparsos da Constituio
Federal. So as seguintes as competncias
explicitamente enumeradas dos Munic-
pios:

Incisos do artigo 30 da
Agrupamento
Constituio Federal
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como
Tributria aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas
e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao esta-
dual;
Distritos e ordenamento territorial VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, me-
diante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano;
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou per-
Servios pblicos misso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial;
VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental (redao dada
Social (educao e sade) pela EC 53/2006);
VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
servios de atendimento sade da populao;
Proteo do patrimnio histrico- IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, obser-
cultural vada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

A meno competncia tributria do Como j foi abordado, a elevao do

Municpio no tem equivalente na Unio e
no Estado. Ela decorre da descrio que a
prpria Constituio Federal faz do sistema
tributrio e, em especial, dos impostos do
Municpio (BRASIL, 1988, art. 156). Tam-
bm, no constitui novidade, visto que a
Constituio de 1934 j previa a autonomia
municipal em especial para a decretao
dos seus impostos e taxas, a arrecadao e
aplicao das suas rendas (BRASIL, 1934,
art. 13, II). De qualquer modo, conferiu
destaque transparncia na prestao de
contas, prevista na parte final do dispo-
sitivo.
230
Municpio a ente federativo ensejou a
transferncia para ele da competncia, ante-
riormente pertencente ao Estado-membro,
de criar, organizar e suprimir os distritos,
que so circunscries administrativas
municipais. Mas como a criao de distritos
continua a ter repercusses para o Estado-
membro, a Constituio exige que os Muni-
cpios atendam legislao estadual.
Cabe ao Municpio, ainda, promover
adequado ordenamento territorial, median-
te planejamento e controle do uso, do par-
celamento e da ocupao do solo urbano.
Embora a matria seja de evidente interesse
Revista de Informao Legislativa
local, o Municpio dever compatibilizar
seu plano diretor com os planos nacionais
e regionais de ordenao do territrio, de
competncia privativa da Unio (BRASIL,
1988, art. 21, IX), assim como aos ditames do
direito urbanstico, cuja competncia con-
corrente entre Unio e Estados (BRASIL,
1988, art. 24, I). O plano diretor, aprovado
pela Cmara Municipal, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana, cujo objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes (BRASIL, 1988, art. 182).
Tambm no que diz respeito aos servi-
os pblicos, vale o interesse local como
critrio de distino da competncia
municipal. Cumpre registrar que, desde
a Constituio de 1934, atribui-se ao Mu-
nicpio a organizao dos servios de sua seu mbito, na proteo das obras e bens
competncia (BRASIL, 1934, art. 13, III).
O Municpio poder organizar e prestar
os servios de interesse local diretamente
ou sob regime de concesso. O dispositivo
exemplifica, como de competncia muni-
cipal, o transporte coletivo, inclusive para
acentuar seu carter essencial. No obs-
tante, vale lembrar que Unio compete
privativamente instituir diretrizes para os
transportes urbanos, as quais devero ser
seguidas pelos Municpios.
As demais competncias, relativas a
educao, sade e patrimnio histrico-
cultural so, na verdade, de atuao comum
dos entes federativos, tanto assim que
constam do art. 23 da Constituio Federal
(BRASIL, 1988, art. 23, II, III e V). Contudo,
elas vm relacionadas como competncias
dos Municpios para reforar a atuao
especfica que a esfera municipal desempe-
nha nessas reas.
Na rea de educao, compete aos Mu-
nicpios manter programas de educao
infantil e de ensino fundamental, com a co-
operao tcnica e financeira da Unio e do
Estado. A disposio se compatibiliza com
o art. 211, que determina a organizao,
em regime de colaborao, dos sistemas
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
de ensino da Unio, Estados e Municpios,
garante assistncia tcnica e financeira e
estabelece uma diviso de atribuies aos
entes federados, cabendo aos Municpios
atuao prioritria no ensino fundamental
e na educao infantil.
Situao equivalente existe na rea de
sade, em que cabe ao Municpio prestar
os servios de atendimento sade da
populao, com a cooperao tcnica e fi-
nanceira da Unio e do Estado. A atuao
do Municpio segue as diretrizes do sistema
nico de sade, do qual participam, de
forma integrada, todos os entes federados
(BRASIL, 1988, art. 198).
Por fim, cabe aos Municpios proteger
o patrimnio histrico-cultural local, ob-
servada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual. Trata-se de atuar, em
de valor histrico, artstico e cultural,
impedindo-lhes a evaso, a destruio e a
descaracterizao (BRASIL, 1988, art. 23,
III e IV).
Como se v, o rol do art. 30 da Cons-
tituio Federal no acrescenta muito,
uma vez que apenas procura sistematizar
mesmo assim, de forma incompleta as
competncias materiais municipais. Alm
disso, mistura competncias privativas
com parcelas de competncias comuns dos
Municpios.
3.4. As competncias comuns
(materiais concorrentes)
A repartio de competncias no Esta-
do federal mostrou-se, na realidade, mais
complexa do que a classificao em poderes
enumerados e poderes remanescentes seria
capaz de apreender. Embora boa parte dos
poderes se constitusse de competncias
exclusivas da Unio ou dos Estados, consta-
tou-se a existncia de poderes compartilha-
dos entre os entes da federao, que levou
noo de competncias concorrentes.
Tal como procedeu quanto s competn-
cias da Unio, a Constituio de 1988 tratou
em dispositivos separados as competncias
231
concorrentes de natureza material, que
qualifica como comum aos trs nveis da
federao (BRASIL, 1988, art. 23) e as com-
petncias concorrentes legislativas para a
Unio e os Estados (BRASIL, 1988, art. 24).
3.4.1. Enumerao das
competncias comuns
A competncia material comum aos n-
veis da federao enseja uma co-responsa-
bilidade entre elas, de modo que atuem de
forma cooperada para a consecuo desses
encargos atribudos ao poder pblico. Se,
por um lado, a competncia comum admite
a capacidade de ao de todos os nveis
federativos nos domnios contemplados, de
outro exige a participao deles no desem-
penho conjunto das competncias.
Contudo, na viso de Ferreira Filho
(1997, p. 178), isso no significa que os entes
federativos estejam em p de igualdade
em relao s competncias concorrentes.
Argumenta o autor que, sendo a Adminis-
trao sujeita ao princpio da legalidade, a
lei que definir a tarefa de cada um desses
entes. Em decorrncia da legislao perti-
nente, em sua maioria tambm de natureza
Competncia material comum
I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das
instituies democrticas e conservar o patrimnio
pblico;
X combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalizao, promovendo a integrao social dos
setores desfavorecidos;
O primeiro inciso define mais uma
obrigao de todos os entes federativos
do que, propriamente, uma competncia
de execuo. O inciso X, por sua vez, no
delimita exatamente um domnio material,
mas um fim a ser perseguido, em conexo
com um dos objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil, que o de
erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regio-
nais (BRASIL, 1988, art. 3o, III).
As demais competncias materiais en-
contram ligao com a legislao privativa
232
concorrente, haver uma delimitao de
esferas entre a Unio e os demais entes
federativos.
Conforme lembra Almeida (2005, p.
133), o desempenho das competncias ma-
teriais dever pressupor a regulamentao
normativa das matrias, que, por sua vez,
seguir as regras de competncia legislati-
va. Observa que essas regras sinalizam, no
caso, para a preponderncia da Unio.
Realmente, interessante buscar a
competncia normativa de cada um dos
domnios de competncia material comum.
Isso porque sero essas normas que deve-
ro determinar a forma de atuao comum
dos entes federativos, respeitadas as suas
respectivas autonomias. Essa comparao,
com efeito, demonstra uma forte correla-
o entre as competncias concorrentes
material e legislativa, com participao
preponderante da Unio.
Em apenas dois casos a competncia
material comum no encontra imediata
correspondncia com as competncias
relacionadas nos arts. 21 e 22 (privativas
material e legislativa da Unio) e 24 (con-
corrente):
Competncia legislativa correspondente
[no enumerada]
[no enumerada]
da Unio ou com a legislao concorrente,
na qual cabe Unio dispor sobre normas
gerais. Por isso, o acerto em se afirmar que
a Unio que, na verdade, disciplinar a
forma de atuao conjunta dos entes fede-
rativos, respeitados os contornos bsicos
da prpria Constituio e das autonomias
estadual e municipal.
H um dos domnios de competncia
material concorrente que se submete inteira-
mente competncia legislativa privativa da
Unio, qual seja o relativo pesquisa e ex-
plorao de recursos hdricos e minerais:
Revista de Informao Legislativa
 Competncia material comum
XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses
de direitos de pesquisa e explorao de recursos
hdricos e minerais em seus territrios;
Alm da competncia para legislar sobre
guas, energia, jazidas, minas e recursos
minerais (BRASIL, 1988, art. 22, IV e XII),
Unio cabe instituir sistema nacional
de gerenciamento de recursos hdricos e
definir critrios de outorga de direitos de
seu uso (BRASIL, 1988, art. 21, XIX), assim
como explorar, diretamente ou mediante
autorizao, concesso ou permisso, os
servios e instalaes de energia eltrica e
o aproveitamento energtico dos cursos de
gua, em articulao com os Estados onde
se situam os potenciais hidroenergticos
(BRASIL, 1988, art. 21, XII, b).
A explorao desses recursos hidru-
licos e minerais beneficia, inicialmente, a
Unio. Dispe o art. 176 da CF que os re-
cursos minerais e os potenciais de energia
hidrulica constituem propriedade distinta
da do solo, para efeito de explorao ou
Competncia material comum
V proporcionar os meios de acesso [...] edu-
cao [...];
IX promover programas de construo de mora-
dias e a melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico;
No inciso V do art. 23 figura a importan-
te rea da educao, na qual a Unio legisla
sobre as diretrizes e bases da educao na-
cional (art. 22, XXIV). Nesse setor, a prpria
Constituio Federal traou uma diviso
vertical de competncias, ao dispor que os
Estados atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e mdio e os Municpios, no
ensino fundamental e na educao infantil
(art. 211, 2o e 3o).
Outra rea em que devero ser seguidas
as diretrizes da Unio a de desenvolvi-
mento urbano, inclusive habitao e sane-
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
Competncia legislativa correspondente
Da Unio: Art. 22, IV guas, energia, informtica,
telecomunicaes e radiodifuso;
Da Unio: Art. 22, XII jazidas, minas, outros recursos
minerais e metalurgia;
aproveitamento, e pertencem Unio,
garantida ao concessionrio a propriedade
do produto da lavra. Para tanto, essas ativi-
dades so realizadas mediante autorizao
ou concesso da Unio. Nos termos da lei,
assegurada aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios, bem como aos rgos da
administrao direta da Unio, participa-
o no resultado da explorao dos recursos
no respectivo territrio, ou compensao
financeira por essa explorao (art. 20,
1o). Nesse sentido que se admite a com-
petncia concorrente comum de registrar,
acompanhar e fiscalizar as concesses de
direitos de pesquisa e explorao de recur-
sos hdricos e minerais em seus territrios
(BRASIL, 1988, art. 23, XI).
Duas outras competncias materiais
concorrentes baseiam-se em diretrizes tra-
adas pela Unio:
Competncia legislativa correspondente
Da Unio: Art. 22, XXIV diretrizes e bases da educao
nacional [ver art. 211];
Comum: Art. 24, IX educao, [...];
Da Unio: Art. 21, XX instituir diretrizes para o de-
senvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento
bsico e transportes urbanos;
Comum: Art. 24, I direito [...] urbanstico;
amento bsico (art. 21, XX). Desse modo,
os programas de construo de moradias
e a melhoria das condies habitacionais e
de saneamento bsicos (BRASIL, 1988, art.
23, IX), a serem promovidos por todos os
entes federativos, devero estar coerentes
com aquelas diretrizes, alm de seguir as
normas gerais estabelecidas pela Unio na
legislao sobre direito urbanstico (BRA-
SIL, 1988, art. 24, I).
As demais competncias materiais co-
muns do art. 23 esto todas vinculadas a
competncias legislativas concorrentes:
233
 Competncia material comum Competncia legislativa correspondente
Comum: Art. 24, XII previdncia social, proteo e
II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo defesa da sade;
e garantia das pessoas portadoras de deficincia; Comum: Art. 24, XIV proteo e integrao social das
pessoas portadoras de deficincia;
III proteger os documentos, as obras e outros bens
de valor histrico, artstico e cultural, os monu- Comum: Art. 24, VII proteo ao patrimnio histrico,
mentos, as paisagens naturais notveis e os stios cultural, artstico, turstico e paisagstico;
arqueolgicos; Comum: Art. 24, VIII responsabilidade por dano [...]
IV impedir a evaso, a destruio e a descaracte- a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
rizao de obras de arte e de outros bens de valor turstico e paisagstico;
histrico, artstico ou cultural;
V proporcionar os meios de acesso cultura, [...] Comum: Art. 24, IX educao, cultura, ensino e
e cincia; desporto;
Comum: Art. 24, VI florestas, caa, pesca, fauna,
conservao da natureza, defesa do solo e dos recur-
VI proteger o meio ambiente e combater a poluio
sos naturais, proteo do meio ambiente e controle da
em qualquer de suas formas;
poluio;
VII preservar as florestas, a fauna e a flora;
Comum: Art. 24, VIII responsabilidade por dano ao
meio ambiente [...];
Comum: Art. 24, V produo e consumo;
Da Unio: Art. 187. A poltica agrcola ser planeja-
VIII fomentar a produo agropecuria e organizar da e executada na forma da lei, com a participao
o abastecimento alimentar; efetiva do setor de produo [...] 1o Incluem-se no
planejamento agrcola as atividades agro-industriais,
agropecurias, [...].
Comum: Art. 24, IX educao, cultura, ensino e
XII estabelecer e implantar poltica de educao
desporto;
para a segurana do trnsito
Da Unio: Art. 22, XI trnsito e transporte;

Nesses domnios, cabe Unio estabe- domnio, em virtude da dificuldade de se

lecer as normas gerais e aos Estados e Mu-
nicpios editar as normas suplementares,
relacionadas s suas respectivas peculiari-
dades (arts. 24, 1o e 2o; e 30, II).
3.4.2. Formas de cooperao
Ainda no terreno das competncias
materiais comuns, cabe analisar a possibi-
lidade que abre o pargrafo nico de art.
23, segundo o qual leis complementares
fixaro normas para a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional. De incio, a redao original do
dispositivo previa apenas uma lei com-
plementar. A Emenda Constitucional no
53, de 19 de dezembro de 2006, substituiu
a expresso lei complementar por leis
complementares, para que as normas de
cooperao possam ser fixadas para cada
estabelecer uma regra nica para todos
eles.
Como era antes, Ferreira Filho (1997, p.
182) e Almeida (2005, p. 133) no tinham
muita esperana que a lei complementar
contribusse muito para a colaborao entre
os entes federativos, pois ela no poderia
desatender as normas constitucionais de
repartio de competncia que j coman-
dam e limitam a cooperao entre aqueles.
E, como foi visto, essa cooperao se impe
com preponderncia da Unio, sob a gide
da legislao federal.
Assim, a alterao do pargrafo nico
do art. 23 poder ainda no ser suficiente
para incrementar a cooperao entre os
entes federativos. A simples pluralidade
de leis complementares pode no trazer
o impulso suficiente ao instituto porque a
Unio, provavelmente, dever preferir le-
gislar sobre os domnios comuns mediante

234 Revista de Informao Legislativa

leis ordinrias, cujo quorum de aprovao
de maioria simples, no exerccio de sua
competncia legislativa privativa ou con-
corrente (de estabelecer normas gerais).
Afinal, tanto em uma espcie normativa
quanto na outra a Unio tem como limite
a autonomia estadual e municipal, fixada
pela Constituio Federal, no servindo a
lei complementar, apesar do quorum qua-
lificado de maioria absoluta, para alargar
mais limites ou impor obrigaes mais
rigorosas para os Estados e Municpios.
Interessante questo suscitada por
Almeida (2005, p. 135-137) quanto possibi-
lidade de execuo de leis e servios de uma
esfera federativa por servidores de outra.
Lembra a autora que a Constituio de 1988
no repetiu, em sua redao original, a nor-
ma contida na Constituio anterior, que
permitia aos entes federativos celebrar con-
vnios para a execuo suas leis, servios
e decises, por intermdio de funcionrios
federais, estaduais ou municipais (BRASIL,
1969, art. 13, 3o). Havia controvrsia sobre
se o pargrafo nico do art. 23 poderia, ou
no, estabelecer norma equivalente, em face
do silncio da Constituio.
A propsito do sistema de execuo
de servios, Silva (2002, p. 480) distingue
trs sistemas: a) imediato, segundo o qual
cada ente federativo mantm sua prpria
administrao, com funcionrios prprios,
independentes uns dos outros e subordi-
nados aos respectivos governos (EUA, Ar-
gentina); b) mediato, pelo qual os servios
federais so executados, em cada Estado,
por funcionrios deste, mantendo a Unio
pequeno corpo de servidores incumbidos
da vigilncia e fiscalizao (Alemanha,
ndia); c) misto, que permite que servios
de um ente sejam executados por servido-
res de outro, e vice-versa (Sua, ustria).
Registra o autor que o sistema brasileiro
o de execuo imediata. Entretanto, via
no pargrafo nico do art. 23 a possibili-
dade de estabelecer cooperao entre as
entidades.
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
Contudo, para afastar dvidas, a Emen-
da Constitucional n o 19, de 4 de junho
de 1998, deu nova redao ao art. 241 da
Constituio Federal, para estabelecer que
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios podero disciplinar, por meio
de lei, os consrcios pblicos e os convnios
de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios
pblicos, bem como a transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e
bens essenciais continuidade dos servios
transferidos. Silva (2002, p. 481) esclarece
que os convnios de cooperao veiculam
acordos de entes federativos de espcies
distintas, enquanto os consrcios pblicos
so acordos firmados entre entes federati-
vos da mesma espcie.
A Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005,
dispe sobre normas gerais para a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios
contratarem consrcios pblicos para a re-
alizao de objetivos de interesse comum.
No obstante, Abrucio (2001, p. 103) iden-
tifica certa fragilidade institucional nesse
instrumento jurdico, pois os consrcios
ficam merc das mudanas polticas e
do apoio social de mais de uma cidade, que
tem de se manter ao longo do tempo.
Os convnios baseados no art. 241 da
Constituio Federal, por sua vez, tm
como primeiro exemplo a Lei no 11.473, de
10 de maio de 2007 (decorrente da conver-
so da Medida Provisria no 345, de 2007),
que dispe sobre a cooperao federativa
no mbito da segurana pblica. Esta nor-
ma prev a possibilidade da Unio firmar
convnios com os Estados e o Distrito Fe-
deral para executar atividades e servios
imprescindveis preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e
do patrimnio. A cooperao compreende
aes conjuntas, transferncias de recur-
sos e desenvolvimento de atividades de
capacitao de profissionais, instituindo,
para tanto, a Fora Nacional de Segurana
Pblica.
235
 3.5. As competncias legislativas
concorrentes
3.5.1. Classificao das competncias
legislativas concorrentes
A competncia legislativa concorrente
possibilita que mais de um ente federati-
vo legisle sobre um mesmo domnio. As
competncias concorrentes podem ser de
duas espcies: cumulativas (ou clssicas);
e no-cumulativas (ou limitadas).
Conforme Ferreira Filho (1997, p. 182),
a concorrncia cumulativa existe quando
no h limites prvios para o exerccio da (BRASIL, 1934, art. 5o). A distino entre
competncia por parte dos entes federativos
envolvidos. Mas, havendo choque entre a
norma estadual e a federal, prevalece a nor-
ma da Unio. Por isso, Moreira Neto (1988,
p. 131) caracteriza a concorrncia cumulati-
va clssica pela disponibilidade ilimitada
do ente central de legislar sobre a matria,
at mesmo podendo esgot-la. Aos Estados
remanescem os poderes de suprir a ausncia
de norma federal, ou de complement-la, se
existir, para preencher lacunas.
Essa espcie de competncia concor-
rente supe a prevalncia da norma de
maior abrangncia, de modo que o direito
nacional tem preferncia sobre o direito
local. Essa preferncia se justifica, sobre-
tudo, pelo primado do interesse nacional,
prestigiando-se sua expresso poltica
mxima com vistas aos efeitos integradores
sobre a nao como um todo (MOREIRA
NETO, 1988, p. 130, grifos do autor).
A competncia concorrente no-cu-
mulativa (ou limitada) implica uma re-
partio vertical, em que se verifica uma
correspondncia entre o nvel federativo e
a abrangncia da legislao, de modo que
cabe Unio dispor sobre normas gerais e
aos Estados adotar normas suplementares,
dirigidas para o seu mbito e especificidade
de atuao.
Conforme demonstra Moreira Neto
(1988, p. 132), as Constituies brasileiras
no trataram de forma sistemtica a dis-
236
tino entre a competncia concorrente
cumulativa e a no-cumulativa (que o autor
prefere denominar, respectivamente, de
clssica e limitada). Em 1891, nem uma nem
outra recebeu acolhida.
A Constituio de 1934 inaugurou a
competncia concorrente, das duas espcies,
misturando-as no artigo 5o, que arrolava as
competncias privativas da Unio, mas cujo
3o admitia, em diversos domnios, a legis-
lao estadual supletiva ou complementar
para atender s peculiaridades locais,
suprir lacunas ou deficincias da legislao
federal, sem dispensar as exigncias desta
as espcies de legislao concorrente era
possvel porque, no caso da no-cumulativa
(limitada), a matria foi precedida pelas
expresses diretrizes, normas funda-
mentais ou normas gerais.
A mesma forma foi adotada pela Consti-
tuio de 1946. O art. 6o apontava as alneas
do inciso XV do art. 5o, que relacionava
as matrias de competncia privativa da
Unio, nas quais no estava excluda a
legislao estadual supletiva ou comple-
mentar (BRASIL, 1946, arts. 6o). Entre
essas, duas alneas continham domnios de
competncia concorrente limitada: b) nor-
mas gerais de direito financeiro; de seguro
e previdncia social; de defesa e proteo
da sade; e de regime penitencirio; e d)
diretrizes e bases da educao nacional
(BRASIL, 1946, arts. 5o, XV, grifos nossos).
Tanto a Constituio de 1967 quanto
a Emenda Constitucional no 1, de 1969,
mantiveram a sistemtica anterior. No texto
constitucional de 1969, o pargrafo nico do
art. 8o remete s alneas do inciso XVII do
mesmo dispositivo, que contempla as ma-
trias de competncia legislativa privativa
da Unio, nas quais no exclui a [compe-
tncia] dos Estados para legislar supletiva-
mente [...], respeitada a lei federal (BRASIL,
1969, art. 8o). Entre essas alneas, quatro
so de competncia cumulativa. As duas
no-cumulativas so: c) normas gerais sobre
oramento, despesa e gesto patrimonial e
Revista de Informao Legislativa
financeira de natureza pblica; taxa judici-
ria, custas e emolumentos remuneratrios
dos servios forenses, de registro pblicos e
notariais; de direito financeiro; de seguro e
previdncia social; de defesa e proteo da
sade; de regime penitencirio (redao da
EC 7/77); e q) diretrizes e bases da educao
nacional; normas gerais sobre desportos
(BRASIL, 1969, art. 8o, grifos nossos).
Como observa Moreira Neto (1988, p.
135), o instituto da competncia legislativa
concorrente no-cumulativa generalizou-se
na Constituio de 1988, a ponto de primar
sobre a feio clssica da legislao concor-
rente cumulativa.
3.5.2. Enumerao das competncias
legislativas concorrentes
A Constituio Federal relacionou, no
art. 24, os domnios de competncia legisla-
tiva concorrente no-cumulativa. So eles,
agrupados por temas:

Agrupamento Incisos do artigo 24 da Constituio Federal

Direito e oramento
Produo, consumo e comrcio
Justia e assistncia judiciria
Meio Ambiente; solo e recursos na- do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e con-
turais
Patrimnio cultural, turstico e paisa- e paisagstico;
gstico
Educao, cultura e desporto
Previdncia social e sade;
Pessoas portadoras de deficincia
Infncia e juventude
Polcia civil
I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urba-
nstico;
II oramento;
III juntas comerciais;
V produo e consumo;
VIII responsabilidade por dano [...] ao consumidor [...];
IV custas dos servios forenses;
X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas
causas;
XI procedimentos em matria processual;
XIII assistncia jurdica e Defensoria pblica;
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
trole da poluio;
VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente [...];
VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico
VIII responsabilidade por dano [...] a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
IX educao, cultura, ensino e desporto;
XII previdncia social, proteo e defesa da sade;
XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de de-
ficincia;
XV proteo infncia e juventude;
XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.

No obstante a possibilidade de pre- o direito penitencirio ganhou referncia

valncia da Unio, imposta por sua capa-
cidade de editar normas gerais, o exame
desse rol de competncias faz alguma
justia inteno descentralizadora dos
constituintes de 1987/88. Em relao ao
direito anterior, houve razovel inovao
de matrias includas nas competncias
legislativas concorrentes.
Do grupo Direito e oramento, j
constavam os direitos tributrio, financei-
ro e a matria oramentria. Os direitos
econmico e urbanstico so novidade e
mais ampla (antes, a meno era ao regime
penitencirio).
Do grupo Produo, consumo e comr-
cio, a legislao sobre as juntas comerciais
e a produo e consumo eram concorrentes
cumulativas, passando agora a limitadas.
No havia previso de legislao concor-
rente sobre a responsabilidade por dano
ao consumidor.
Apenas as custas dos servios forenses
integravam a competncia concorrente no-
cumulativa no texto constitucional de 1969.

Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010 237

O restante do grupo Justia e assistncia
judiciria constitui inovao, no sentido de
uma maior adequao do processo judicial
s realidades estaduais.
O maior avano da legislao concor-
rente situa-se nos grupos Meio Ambiente;
solo e recursos naturais e Patrimnio
cultural, turstico e paisagstico. de
grande relevncia que os Estados possam
participar na legislao ambiental, especial-
mente em um pas de grandes dimenses
e variedades como o Brasil. A proteo
ao patrimnio histrico-cultural, antes de
competncia cumulativa (BRASIL, 1969,
art. 180), passa a ter limites para cada esfera
federativa.
No grupo de Educao, cultura e
desporto, apenas a cultura novidade
na legislao concorrente no-cumulativa,
pois a educao e o desporto j tinham
suas diretrizes e normas gerais delineadas
pela Unio desde 1969. Tambm no so
novidades os domnios da Previdncia
social e sade. Mas a proteo das pessoas
portadoras de deficincia e a proteo da
infncia e da juventude formam novos do-
mnios concorrentes no-cumulativos.
Quanto Polcia civil, porm, verifica-
se uma centralizao, pois a matria era an-
tes integralmente regulada pelos Estados.
Desde 1988, a Unio pode estabelecer nor-
mas gerais sobre a organizao, garantias,
direitos e deveres das polcias civis.
Por fim, cumpre registrar que o rol do
art. 24 no exaustivo. Assim, existem ou-
tras hipteses1 de competncia legislativa
concorrente no-cumulativa ao longo do
texto constitucional de 1988.
3.5.3. Normas gerais e normas
suplementares
A competncia legislativa concorrente
no-cumulativa institui uma verdadeira
repartio vertical do poder de legislar
1
Almeida (2005, p. 143) registra os seguintes exem-
plos: arts. 21, XX e XXI; 22, IX, XXI, XXIV, XXVII; 146,
IV; 236, par. nico; 61, 1o, d e 134, par. nico.
238
(FERREIRA FILHO, 1997, p. 183). A forma
dessa repartio, na Constituio de 1988,
assenta-se nos pargrafos do art. 24.
Pelo dispositivo, a Unio limita-se a
estabelecer normas gerais (art. 24, 1o).
Aos Estados, cabe editar a legislao su-
plementar (art. 24, 2o). Inexistindo a lei
federal sobre normas gerais, os Estados
podem exercer a competncia legislativa
plena, para atender a suas peculiaridades
(art. 24, 3o). Sobrevindo a lei federal sobre
normas gerais, suspende-se a eficcia da
lei estadual, no que lhe for contrrio (art.
24, 4o).
Esse mecanismo impe uma srie de
conceitos que devem ser esclarecidos. O
primeiro, e mais polmico, o de normas
gerais. No se trata de uma novidade em
nosso direito constitucional, pois a Cons-
tituio de 1934 j se referiu a normas
gerais na competncia da Unio (BRASIL,
1934, art. 5o, XIX, i), utilizando-se, ainda,
de expresses equivalentes, como nor-
mas fundamentais e diretrizes. Desse
modo, as normas gerais impem um
limite legislao federal, mas de preciso
duvidosa. Com efeito, h uma margem de
incerteza sobre at que ponto a legislao
ainda geral, no est particularizando
o tema e, com isso, invadindo a esfera de
competncia estadual.
Ainda sob a gide da Constituio
pretrita, Ramos (1986, p. 129) observa
que o conceito de normas gerais contm
uma considervel zona de indeterminao,
aclarvel somente pelo aplicador da lei, no
deslinde do caso concreto. Afirma que
no pode haver normatividade genrica
se a preocupao no a de regular os ca-
racteres jurdicos bsicos, fundamentais, da
situao subjacente, de modo que se deve
repelir, com veemncia, a ideia de que a
Unio pode, por lei, transformar em geral
todo e qualquer aspecto da matria em foco.
Conclui que o conceito de normas gerais
no faculta ao legislador federal a regu-
lao exaustiva da matria, posto que im-
porta em circunscrever as normas federais
Revista de Informao Legislativa
ao campo da generalidade, dos princpios
bsicos (RAMOS, 1986, p. 129).
Conforme Moreira Neto (1988, p. 140),
a dificuldade est em precisar o critrio
distintivo do que sejam normas gerais e
do que sejam normas especficas. O au-
tor lembra que essa discusso teve maior
desenvolvimento, no Brasil, no mbito do
direito financeiro. Nessa seara, famosa a
formulao de Carlos A. C. Pinto (1949, p.
24, apud Almeida, 2005, p. 148), que pro-
cura identificar as normas gerais por meio
de excludentes. Desse modo, afirma que
no so normas gerais: a) as que objetivem
especialmente uma ou algumas dentre
as vrias pessoas congneres de direito
pblico, participantes de determinadas
relaes jurdicas; b) as que visem, parti-
cularizadamente, determinadas situaes
ou institutos jurdicos, com excluso de
outros, da mesma condio ou espcie; c)
as que se afastem dos aspectos fundamen-
tais ou bsicos, descendo a pormenores ou
detalhes.
Em busca de um ngulo positivo, aps
amplo inventrio da doutrina, Moreira
Neto (1988, p. 149) sintetiza as seguintes
caractersticas das normas gerais: a) es-
tabelecem princpios, diretrizes, linhas
mestres e regras jurdicas; b) no podem
entrar em pormenores ou detalhes nem,
muito menos, esgotar o assunto legislado;
c) devem ser regras nacionais, uniforme-
mente aplicveis a todos os entes pblicos;
d) devem ser regras uniformes para todas as
situaes homogneas; e) s cabem quando
preencham lacunas constitucionais ou dis-
ponham sobre reas de conflito; f) devem
referir-se a questes fundamentais; g) so
limitadas, no sentido de no poderem vio-
lar a autonomia dos Estados; h) so normas
de aplicao direta.
H, ainda, uma sobrecaracterstica
de grande relevncia, qual seja o fato de
as normas gerais se caracterizarem como
conceito-limite, o que as torna peculiares
no contexto do poder organizado de uma
federao. Segundo o autor, elas ende-
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
ream limites, ao mesmo tempo, para os
legisladores federais e estaduais, embora
possam estend-los para os aplicadores
federais e, eventualmente, os estaduais [...]
(MOREIRA NETO, 1988, p. 152).
Essa peculiaridade, por sua vez, leva
caracterizao das normas gerais como um
terceiro gnero normativo, intermedirio
entre as normas-princpios, que se situam
no extremo de abstrao e generalizao
dos princpios, e as normas-particulari-
zantes, que se colocam no outro extremo,
de concreo e particularizao dos atos
jurdicos. As normas-princpios dirigem-
se predominantemente aos legisladores e
as normas-particularizantes voltam-se
disciplina das relaes jurdicas substan-
ciais entre os indivduos. As normas gerais,
embora se destinem ordinariamente ao
legislador, se dirigem extraordinariamente
ao aplicador. Na primeira hiptese, tm efi-
ccia jurdica indireta e mediata; na ltima,
tm eficcia direta e imediata (MOREIRA
NETO, 1988, p. 158).
Moreira Neto (1988, p. 159) chega, en-
fim, seguinte definio:
[...] Normas gerais so declaraes
principiolgicas que cabe Unio
editar, no uso de sua competncia
concorrente limitada, restrita ao es-
tabelecimento de diretrizes nacionais
sobre certos assuntos, que devero
ser respeitadas pelos Estados-mem-
bros na feitura das suas respectivas
legislaes, atravs de normas es-
pecficas e particularizantes que as
detalharo, de modo que possam ser
aplicadas, direta e imediatamente, s
relaes e situaes concretas a que
se destinam, em seus respectivos m-
bitos polticos (MOREIRA NETO,
1988, p. 159).
Para Ferraz Jnior (1995, p. 249), dois
critrios auxiliam na caracterizao das
normas gerais. O primeiro o lgico e
enseja a classificao das normas quanto
ao contedo e quanto ao destinatrio.
Quanto ao contedo, as normas so gerais
239
quando a matria prescrita se reporta a
toda e qualquer ocorrncia da espcie,
distinguindo-se das normas singulares
(um s caso) e particulares (alguns casos).
Quanto ao destinatrio, uma norma geral
quando se aplica universalidade deles,
distinguindo-se das normas especiais, que
se destinam a uma coletividade ou catego-
ria de destinatrios.
Contudo, segundo o autor, o critrio
mais til o teleolgico, pois a caracteri-
zao das normas gerais h de se reportar
ao interesse prevalecente na organizao
federativa. Como o federalismo coopera-
tivo v na necessidade de uniformizao
de certos interesses um ponto bsico da
colaborao, toda matria que extravase
o interesse circunscrito de uma unidade
porque comum (todos tm o mesmo
interesse) ou porque envolve tipologias,
conceituaes que, se particularizadas num
mbito autnomo, engendrariam conflitos
ou dificuldades no intercmbio nacional,
constitui matria de norma geral (FER-
RAZ JNIOR, 1995, p. 249).
Por fim, vale ressaltar uma caracterstica
das normas gerais mencionada por todos,
que o fato de serem nacionais. Conforme
observa Cambi (1998, p. 252), na elaborao
das normas gerais, a Unio desempenha
atividade diversa daquela que exerce quan-
do elabora a legislao federal (dirigida
somente Unio). Ao dispor sobre as nor-
mas gerais, o Congresso Nacional exerce o
poder de prescrever normas nacionalmente
uniformes, vinculantes a todos os entes
federativos. Na sntese de Moreira Neto
(1988, p. 158), seu fim a uniformizao do
essencial sem cercear o acidental, peculiar
das unidades federadas.
Diz o 2o do art. 24 que a competncia
da Unio para legislar sobre normas gerais
no exclui a competncia suplementar dos
Estados. Esse outro termo a ser esclareci-
do, especialmente porque no foi utilizado
pelas Constituies brasileiras anteriores,
que preferiram, desde 1934, os termos
supletiva e complementar.
240
Antes, podia-se entender que a compe-
tncia supletiva se referia a suprir, subs-
tituir ou fazer as vezes de algo; enquanto
a competncia complementar significaria
acrescentar pormenores, desdobrar ou
detalhar o contedo de uma regra geral.
Agora surge um novo termo, a compe-
tncia suplementar, que tem um sentido
abrangente, que compreende tanto a com-
petncia supletiva quanto a complementar
(ALMEIDA, 2005, p. 152).
No caso de existirem as normas gerais
da Unio, os Estados permanecem, ento,
com a competncia complementar de
pormenoriz-las, pela elaborao de suas
normas especficas. Se as normas gerais
fixam o que uniforme a todos, as normas
complementares viro, exatamente, dispor
sobre as necessidades e especificidades de
cada Estado.
Faltando, porm, as normas gerais da
Unio, os Estados podem exercer a compe-
tncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades (art. 24, 3o), o que equivale
a dizer que passam a exercer a competncia
supletiva. Trata-se de uma competncia que
o Estado exerce em carter excepcional.
Nesse caso, o Estado dispor da compe-
tncia legislativa plena, vale dizer, poder
at mesmo estabelecer normas gerais ou
princpios, que serviro de base para o seu
desenvolvimento prprio e especfico da
matria, mas deve se ater ao necessrio para
atender a suas peculiaridades.
Conforme Ferraz Jnior (1995, p. 250,
grifo do autor), trata-se de uma competncia
legislativa plena com funo colmatadora de
lacuna, pois o legislador estadual pode le-
gislar sobre normas gerais naquilo que elas
constituem condies de possibilidade para
a legislao prpria sobre normas particula-
res. Por essa razo, acrescenta o autor, s
podem ser gerais quanto ao contedo, mas
no quanto aos destinatrios: s obrigam nos
limites da autonomia estadual. Ou seja, a
norma elaborada pelo Estado, no desempe-
nho da competncia supletiva, somente tem
validade no mbito de seu territrio, no se
Revista de Informao Legislativa
podendo estender suas disposies (gerais
ou especficas) para outros Estados.
Por fim, sobrevindo a lei nacional sobre
normas gerais, suspende-se a eficcia da lei
estadual no que lhe for contrrio (art. 24,
4o). Tanto as normas estaduais decorrentes
da competncia supletiva quanto as prove-
nientes da competncia complementar que
se coloquem em choque com as normas ge-
rais da legislao nacional tero sua eficcia
suspensa. Isso resulta na inaplicabilidade
da lei estadual, e no em sua revogao, de
forma que se, no futuro, houver a revoga-
o da lei federal, a lei estadual recobrar
sua eficcia e voltar a incidir.
Sobre a aplicao do disposto no art. 24,
4o, Cambi (1998, p. 257) faz uma interes-
sante advertncia: antes de se averiguar se
a legislao nacional contraria a legislao
estadual, preciso verificar se o exerccio da
competncia concorrente por parte da co-
munidade total [Unio] foi legtima. Com
razo o autor, pois somente estar suspenso
aquilo que contrariar as normas gerais da
Unio, no se podendo admitir que a le-
gislao nacional trate de especificidades
e, com isso, acabe por suspender normas
estaduais estabelecidas no regular exerccio
do direito de legislar dos Estados.
No julgamento, pelo Supremo Tribunal
Federal, da Ao Direta de Inconstitucio-
nalidade no 3.098/SP, o relator, Ministro
Carlos Velloso, defende que os 1o e 2odo
art. 24 compreendem uma competncia
concorrente no-cumulativa, enquanto os
3o e 4o do mesmo dispositivo compreen-
dem uma competncia cumulativa, porque,
na inexistncia de normas gerais da Unio,
os Estados exercem uma competncia le-
gislativa plena, e a posterior incidncia da
legislao federal afasta a legislao esta-
dual (BRASIL, Supremo Tribunal Federal,
2005). Embora respeitvel, no se mostra
inteiramente adequada essa posio. Como
vimos antes (e o Ministro tambm informa),
na competncia cumulativa os entes pol-
ticos legislam sobre a mesma matria, sem
limitaes. Ora, no isso o que se verifica
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
no 3o, pois a competncia legislativa ple-
na exercida pelos Estados apenas para
atender a suas peculiaridades e colmatar
a lacuna (FERRAZ JNIOR, 1995, p. 250).
Mesmo que depois sobrevenha a legislao
federal, esta ainda estar limitada a esta-
belecer normas gerais ( 1o), afastando a
legislao estadual apenas nesse campo,
conforme adverte Cambi (1998, p. 257).
3.5.4. A competncia suplementar
dos Municpios
Diz a Constituio Federal que os Mu-
nicpios podem suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber (BRA-
SIL, 1988, art. 30, II). Observa-se, porm,
que os Municpios, embora partcipes da
competncia material comum, no foram
contemplados na competncia legislativa
concorrente.
Com isso, pode-se afirmar que os Mu-
nicpios no compartilham da repartio
vertical de competncias legislativas fixada
pelo art. 24 da Constituio Federal. Ou
seja, no caso dos Municpios, a competn-
cia suplementar cumulativa e, portanto,
sujeita ao primado tanto da legislao da
Unio quanto da legislao estadual. Alm
disso, a competncia legislativa suple-
mentar do Municpio est circunscrita aos
assuntos de interesse local (art. 30, I), pois
no se pode admitir legislao municipal
que fuja a seu mbito de atuao (ALMEI-
DA, 2005, p. 157).
Verifica-se, portanto, que o espao de
regulao do Municpio pode ser bem
restrito. Com efeito, Sundfeld (1993, p.
278) observa que a Unio s edita normas
gerais, de modo que norma suplementar
estadual reservada toda regulao que
no for geral. A norma suplementar estadu-
al pode [...] regular exaustivamente o tema,
donde caber ao Municpio tratar apenas do
que ainda restar. Por isso, conclui o autor
que a diferena entre a competncia suple-
mentar dos Estados e a dos Municpios
que aquela se exerce num campo reservado
e esta num campo residual.
241
 Como bem argumenta Almeida (2005, p.
159), a questo da competncia suplementar
municipal mereceria um tratamento consti-
tucional mais adequado, para no prejudi-
car a articulao do sistema de repartio
de competncias, especialmente quanto
competncia legislativa concorrente, na
qual o constituinte apostou para chegar
descentralizao de poderes na federao
brasileira. Essa necessidade acentuada
pelo fato de a maioria das competncias
materiais municipais, inclusive as arroladas
no art. 30, terem correspondncia com as
competncias legislativas concorrentes, de
modo que deveria ser mais bem ajustada a
compatibilidade entre os arts. 24 e 30, II.
4. Consideraes finais
Sommermann (2003, p. 2.281) observa
que o federalismo se desenvolve sempre em
um paralelogramo de foras centrpetas e
foras centrfugas. A tendncia dominante
centrpeta (em prol da unidade), tal qual
originalmente ocorreu nos Estados Unidos
da Amrica, quando os vrios Estados, en-
to reunidos em confederao, formaram
um s Estado federal. No obstante, to
logo estabelecido o novo Estado, o princ-
pio federalista passa a ser invocado, com
frequncia, na direo centrfuga, para especialmente aps a estabilizao econ-
defender ou fortalecer a autonomia dos
Estados membros da federao, como
no caso da Alemanha, em que se associa
o fortalecimento do federalismo com o
aumento de esfera de competncias dos
Lnder (SOMMERMANN, 2003, p. 2.281).
De todo modo, observa Bothe (1995, p.
5), o federalismo uma question of degree,
cujo critrio essencial est nas possibi-
lidades de soluo que oferece para um
problema histrico-poltico relacionado
ao conceito do moderno Estado territorial,
a saber, a existncia de foras polticas
opostas de integrao e de desintegrao
num determinado espao geogrfico. Sua
finalidade simultaneamente gerar e man-
ter tanto a unidade quanto a diversidade.
242
Por isso, a tarefa de equilibrar as foras
presentes num dado contexto no se coloca
apenas na criao de uma federao, mas
continuar existindo e marcando seu desen-
volvimento, razo pela qual o federalismo
deve ser visto como um conceito dinmico,
porque no existe o federalismo, mas
um federalismo atual em determinada
federao (BOTHE, 1995, p. 6).
Para Abrucio (2001, p. 100), a histria
federativa brasileira pode ser resumida
dificuldade de adequao dos princpios da
autonomia e da interdependncia entre os
entes federativos. A autonomia foi muitas
vezes utilizada para uma descentralizao
que no se associou responsabilidade
ou capacidade dos entes federativos,
dominada por interesses patrimoniais e
pela ausncia de controle pblico sobre
os governantes. J a interdependncia se
revelou, na maioria das vezes, como uma
imposio centralizadora e autoritria do
governo federal, colocada por uma fora
situada acima do pacto federativo.
Embora tenha introduzido alteraes
na estrutura federativa brasileira, a Cons-
tituio de 1988 no conseguiu romper
fortemente com essas tradies. O autor
aponta pelo menos dois avanos e alguns
vcios que persistem. Os avanos, obtidos
mica, so: o reordenamento das finanas
federativas, de que o maior exemplo e ins-
trumento a Lei de Responsabilidade Fiscal;
e a descentralizao de algumas polticas
pblicas, associadas a recursos vinculados
a fundos constitucionais.
Como vcios, perduram entre outros:
uma ampla centralizao tributria; a
pouca coordenao intergovernamental,
pela ausncia de fruns ou mecanismos
de participao e deliberao de todos os
nveis de governo; uma viso fiscalista de
ajuste financeiro, que no leva transfor-
mao futura de estruturas administrativas
e polticas dos governos subnacionais; e a
instaurao de uma competio selvagem
e predatria entre os entes federativos, de
Revista de Informao Legislativa
que expresso mais clara a guerra fiscal,
com consequente adiamento da redu-
o das desigualdades regionais no pas
(ABRUCIO, 2001, p. 104).
Nagel (2002, p. 93) mostra que o federa-
lismo cooperativo apresenta uma tendncia
de reforar mais a funo co-determinante
dos Estados-membros em nvel federal,
mediante participao nas decises nacio-
nais, do que a preservar ou expandir suas
autonomias. Essa caracterstica reforada
pelo fato de que, na Alemanha, a Unio pre-
valece nas competncias legislativas, mas
os Lnder so encarregados da execuo das
leis, sob superviso daquela, do que resulta
uma necessria cooperao entre as esferas
federativas. No mesmo sentido, Renzsch
(1995, p. 40) observa que o federalismo na
Alemanha se baseia numa diviso das ta-
refas pblicas, nas quais a Federao cuida
da maior parte da legislao e os Lnder da
implementao das polticas.
No Brasil, contudo, cada esfera fede-
rativa executa os seus prprios servios,
mediante administrao prpria, o que
diminui ainda mais a perspectiva da coo-
perao. Na realidade, pode-se identificar,
nesse aspecto, um descompasso entre a
legislao concorrente alem e a brasileira.
Na Alemanha, a preponderncia da legis-
lao federal justifica-se por esse esquema
de diviso de tarefas, em que os padres de
gesto so decididos na esfera federal, para
conferir homogeneidade s condies de
vida no pas, cabendo aos Lnder as aes
necessrias para execuo das polticas
definidas. No Brasil, a prpria Unio, em
regra, executa as suas polticas, de modo
que a legislao concorrente acaba por
servir como mais um fator de concentrao
de poderes no nvel federal.
preciso reconhecer que a complexa e
intrincada realidade dos dias atuais conduz
a uma universalizao das demandas por
polticas pblicas, de uma forma que leva
os problemas e desafios do Estado a serem
encarados quase sempre na maior instncia
possvel, ou seja, no nvel nacional. Isso
Braslia a. 47 n. 187 jul./set. 2010
ameaa erodir as competncias locais e
regionais. Essa constatao traz consigo
diversos dilemas para o federalismo, tais
como o da universalizao versus focaliza-
o das polticas pblicas, o da uniformi-
dade versus diversidade na configurao
das medidas de soluo, e o da coopera-
o versus competio na relao entre os
entes federativos. Por tudo isso, deve-se
dar razo a Almeida (2005, p. 91), quando
afirma que os constituintes de 1987/88,
apesar de toda a presso pela descentra-
lizao, constataram que a recomposio
do equilbrio federativo problema muito
mais complicado do que se pode imaginar
primeira vista.
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