EXPEDIENTE NMERO

250002324000200000-0774-
01 DE 2006
CONSEJERA PONENTE: MARTHA SOFA SANZ TOBN.
ACTORA: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE
BOGOT ESP Y OTRA.
BOGOT, D.C., VEINTICUATRO (24) DE AGOSTO DE DOS MIL
SEIS (2006) .
Procede la Seccin Primera a resolver el recurso de apelacin
interpuesto por la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca,
CAR, contra la sentencia de 11 de diciembre de 2003, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera,
Subseccin A, mediante la cual declar la nulidad de las resoluciones
939 del 7 de junio de 2000 y 1123 del 14 de julio del mismo ao,
expedidas por el subdirector jurdico de la Corporacin Autnoma
Regional de Cundinamarca, CAR, y orden a esta, a ttulo de
restablecimiento del derecho, devolverle a Quality Couriers
International S.E.A. la suma de $ 40.000.000.00 indexada de acuerdo
con el IPC, y deneg las dems splicas de la demanda.
I. Antecedentes
Mediante auto del 5 de abril de 2002, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca acumul los procesos incoados por la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogot ESP y Quality Couriers
International S.E.A. contra la Corporacin Autnoma Regional de
Cundinamarca CAR, al existir identidad de pretensiones y de la
parte pasiva en ambos procesos.
I. Proceso N 00774
a) El actor, el tipo de accin incoada y las pretensiones de la
demanda
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot ESP, a travs de
apoderado y en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento
del derecho consagrada en el artculo 85 del Cdigo Contencioso
Administrativo, demand la nulidad de los siguientes actos:
1. Resolucin 939 de 7 de junio de 2000, por medio de la cual el
subdirector jurdico de la CAR declar a la EAAB como infractora de
las normas de carcter ambiental; le impuso una multa por valor de $
40.000.000; le impuso unas obligaciones de carcter ambiental; y
concedi el recurso de reposicin nicamente en cuanto a la multa
impuesta.
2. Resolucin 1123 de 14 de julio de 2000, por medio del cual el
mismo funcionario resolvi el recurso de reposicin interpuesto contra
el artculo 2 de la Resolucin 939, confirmando la multa impuesta.
3. A ttulo de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la
CAR devolverle la suma por ella pagada a travs de Quality Couriers
Internacional S.E.A., con los intereses, actualizacin y gastos
procesales correspondientes.
b) Los hechos de la demanda
La parte actora expone como fundamento de su accin, los siguientes
hechos:
Mediante auto DRL-0772 de 23 de septiembre de 1999 la CAR formul
pliego de cargos a la EAAB ESP por el supuesto incumplimiento de
normas ambientales en el desarrollo de las obras de la Planta El
Dorado, ejecutadas con base en el contrato de obra 1-07-7100-0474-
98, suscrito entre esta entidad y Quality Couriers International S.E.A.,
cargos que fueron respondidos oportunamente.
La CAR profiri los actos acusados y declar a la EAAB ESP infractora
de las normas de carcter ambiental, le impuso una multa y otras
obligaciones.
c) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin
La parte actora considera que con la expedicin de los actos acusados
se violaron los artculos 1, 29, 113, 121, 150, numerales 8 y 10,
209, 267 y 272 de la Constitucin Poltica; 31, 33, 83, 84 y 85 de la
Ley 99 de 1993; 163 del Decreto-Ley 2811 de 1974; y 175 a 254 del
Decreto 1594 de 1984, por las razones que en forma resumida se
expresan a continuacin:
Primer cargo. La Resolucin 939 de 7 de junio de 2000 viola el debido
proceso consagrado en el artculo 29 de la Constitucin Poltica, ya
que declar a la EAAB infractora de las normas de carcter ambiental
y, en consecuencia, le impuso una multa por valor de $
40.000.000.000, (sic) no obstante lo cual concedi el recurso de
reposicin nicamente contra esta ltima decisin, sin tener en
cuenta que tal multa derivaba de la supuesta infraccin de las normas
ambientales.
Adems de lo anterior, el acto acusado viola el proceso ambiental de
carcter sancionatorio establecido en el Decreto 1594 de 1984 y en la
Ley 99 de 1993, pues sin que con anterioridad le hubiera impuesto a
la actora la sancin de amonestacin o llamado de atencin le impuso
la de multa, la cual procede en caso de reincidencia, como lo prev el
artculo 218 del Decreto 1594 de 1984.
En armona con lo anterior, el artculo 85 de la Ley 99 de 1993
contempla la imposicin progresiva de sanciones y medidas
preventivas, segn la gravedad de la infraccin, y en el numeral 1
prev la imposicin sucesiva de multas, cuantificadas en salarios
mnimos legales mensuales, hasta completar un mximo de
trescientos salarios mnimos legales mensuales, los cuales si una vez
impuestos no se logra evitar la continuidad indefinida de la infraccin,
se aplica entonces la suspensin del permiso o licencia y , por ltimo,
el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o
servicio respectivo, y la revocatoria o caducidad del permiso o
concesin, y si carece de licencia o permiso, la ley contempla la
demolicin de la obra a costa del infractor.
Agrega que el artculo 85 tambin prev la posibilidad de acudir a una
serie de medidas preventivas, segn se estime la gravedad de la
infraccin, y que de todo lo anterior se desprende que no era viable
aplicar la norma en cita de la manera como lo hizo la demandada,
esto es, imponiendo a su arbitrio una sola multa que rebasa la cuanta
mxima establecida por la ley (300 salarios mnimos legales
mensuales), la cual, por dems, no cumple con el objetivo que ella
persigue, vale decir, persuadir al infractor para que cese la
contravencin.
Segundo cargo. Los actos acusados adolecen de falsa motivacin,
pues mediante oficio QCI-EAAB-007-99, radicado en la CAR el 3 de
febrero de 1999, la contratista inform el inicio de las obras de
construccin de la Planta El Dorado.
De igual manera, se tiene que el material clasificado como suelo
orgnico (2.000 mts3) no fue enviado a la escombrera La Aurora,
pese a las afirmaciones de la CAR y de una inadecuada interpretacin
sobre las palabras del bilogo Orlando Laz, pues la mayor parte del
material fue utilizado por el seor Gustavo Humberto Contreras Mora
(1.500 mts3) para suministrarlo al Jardn Botnico con el fin de ser
utilizado en programas de arborizacin urbana, y el restante (500
mts3) se utiliz para nivelar la finca del seor Giovanny Melo,
nivelacin que se realiz con la tierra sobrante de la excavacin
superficial, y para su adecuada incorporacin se llev a cabo un
terraceo sobre el cual aquel proyecta una produccin de pasto para
ganadera de leche, lo cual significa que el material all depositado no
constituye un botadero de excavaciones de obra.
Adems, la contratista dise y envi un plan para utilizar el botadero
El Uval, as como una descripcin tcnica en el Plan de mitigacin
ambiental, en el que se hizo mencin a la utilizacin de dos
botaderos: el que queda a 11 kilmetros de la planta, y el botadero El
Uval (principal opcin) cuyas obras se encuentran realizadas segn
los compromisos establecidos en el Plan de mitigacin ambiental,
entre otras, la colocacin de una tubera de 30 con una extensin
aproximada de 50 mts que conecta las alcan tarillas 1 y 2, un pozo de
inspeccin entre la alcantarilla 1 y la lnea de tubos de 30, una caja
de registro en concreto, etc.
En el botadero El Uval se llevaron a cabo procesos de compactacin y
se esparci el material producto de las excavaciones alcanzando los
niveles propuestos, por lo que solamente falta la compactacin final y
la siembra de vegetacin en sus laderas.
Aade que la disposicin de materiales con tierra negra en el predio
de la familia Melo, producto de las excavaciones, tuvo lugar durante
16 das, razn por la cual sostiene que no es cierta la afirmacin
referente a que se traslad hacia ese lugar gran parte del material,
pues el perodo de excavaciones demor aproximadamente tres
meses y medio, y la mayor parte del material fue depositado en La
Aurora y El Uval.
En la visita tcnica efectuada por la CAR en enero de 2000 al predio
de la familia Melo se detectaron agrietamientos que el contratista
deba solucionar, para lo cual, se propuso, entre otras obras, ejecutar
terrazas y retirar del drenaje de aguas negras que pasa por uno de
sus costados un grupo de rocas que haba cado durante la
disposicin de los materiales, trabajos que fueron acometidos de
inmediato, lo cual se demuestra con las fotos que se adjuntan y las
cuales muestran las terrazas ejecutadas y part e del proceso de
empadrizacin que se adelant.
Advierte que la CAR autoriz la utilizacin del botadero El Uval
condicionado a la ejecucin de obras de mitigacin ambiental, las
cuales han venido siendo ejecutadas en su mayora por el contratista.
Sostiene que para lograr que la tubera ingrese en la planta de
tratamiento para abastecerla es necesario pasarla por la ronda de la
quebrada El Pasito, lo que hace imposible no provocar afectaciones;
sin embargo, en la propuesta paisajstica suministrada por el
contratista se observa cmo la zona afectada ser reestablecida en
su totalidad, una vez sea retirada la planta de concreto que se instal
provisionalmente para la construccin de la obra.
Anota que el pozo sptico construido para la etapa de operacin y
que est siendo utilizado por los obreros se ha mantenido operando
sin provocar alteracin en el curso del agua noroccidental, adems de
que sobre el mismo se realiz una limpieza total en junio de 2000.
Finalmente, seala que el talud se construy de acuerdo con lo
diseado, que se procedi de inmediato a empadrizarlo, que se
construy tambin la zanja de coronacin propuesta, pese a lo cual se
presentaron algunos desplazamientos que se han venido corrigiendo
siguiendo las recomendaciones de los especialistas.
d) Las razones de la defensa
El apoderado de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca,
CAR, para defender la legalidad de los actos acusados, seal que
debe entenderse que contra la declaracin de la actora como
infractora de normas ambientales tambin proceda el recurso de
reposicin, pues es evidente que la multa necesariamente deviene de
las normas ambientales reseadas en el acto acusado.
De otra parte, anota que el artculo 217 del Decreto 1954 de 1984
establece las sanciones a imponer a los infractores de las
disposiciones ambientales, sin que condicione la imposicin de una
determinada sancin a la previa imposicin de otra de menor
jerarqua.
A su turno, el artculo 31, numeral 17, de la Ley 99 de 1993, seala
como funcin de las corporaciones autnomas regionales la de
imponer sanciones en caso de violacin de las normas ambientales, y
el artculo 85, ibdem, establece los diferentes tipos de sanciones,
esto es, la multa; la suspensin de registro, licencia, concesin,
permiso o autorizacin; el cierre temporal o definitivo del
establecimiento; la democin de la obra; y el decomiso definitivo de
especies de fauna o flora, y como medidas prevent ivas seala la
amonestacin verbal o escrita, el decomiso preventivo de especies de
fauna o flora, la suspensin de obra o actividad y la realizacin de
estudios y evaluaciones requeridas para establecer los daos y los
efectos e impactos ambientales causados con la infraccin.
Sostiene que el desvo de poder alegado no se configura, pues para
que opere tal causal de nulidad la actora debi demostrar que la
autoridad ambiental busc un fin distinto al buen servicio o al inters
pblico, o distinto al previsto en la norma que le atribuye la
competencia, cuestin que ni siquiera intent.
En lo que tiene que ver con el cargo de falsa motivacin, la
demandada precisa que los actos acusados se fundamentaron en las
visitas tcnicas que orden la CAR dentro de la actuacin que inici a
la EAAB, con la intervencin de funcionarios especializados y en
presencia de personal tanto de la actora como de la contratista,
cumpliendo con lo sealado en el Decreto 1594 de 1984, artculo 203
y siguientes, sin que la actora demostrara que lo expuesto en los
conceptos tcnicos no es cierto, que estn tcnicam ente
equivocados, que no existen o que las visitas nunca se realizaron.
II. Proceso N 0843
a) El actor, el tipo de accin incoada y las pretensiones de la
demanda
Quality Couriers International S.E.A., sucursal Colombia, a travs de
apoderado y en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento
del derecho consagrada en el artculo 85 del Cdigo Contencioso
Administrativo, demand la nulidad de los siguientes actos:
1. Resolucin 939 de 7 de junio de 2000, por medio de la cual el
subdirector jurdico de la CAR declar a la EAAB como infractora de
las normas de carcter ambiental; le impuso una multa por valor de $
40.000.000.00; le impuso unas obligaciones de carcter ambiental; y
concedi el recurso de reposicin nicamente en cuanto a la multa
impuesta.
2. Resolucin 1123 de 14 de julio de 2000, por medio del cual el
mismo funcionario resolvi el recurso de reposicin interpuesto contra
el artculo 2 de la Resolucin 939, confirmando la multa impuesta.
A ttulo de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la
CAR devolverle la suma de $ 40.000.000.00 por ella pagada, con el
valor correspondiente a la prdida del poder adquisitivo del peso
colombiano entre la fecha en que hizo el pago (sep. 22/2000) y la
fecha en que se realice la devolucin, as como los intereses
comerciales; y que se condene en costas a la demandada.
b) Los hechos de la demanda
La parte actora expone como fundamento de su accin, los siguientes
hechos:
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB ESP, y
Quality Couriers International S.E.A. sucursal Colombia, celebraron el
Contrato de obra 1-01- 7100-0474-98, cuyo objeto es la construccin
de la planta de tratamiento para agua potable El Dorado, lnea de
conduccin a la planta y obras de proteccin de la conduccin
existente La Regadera - Vitelma ....
En razn de la ejecucin del contrato de obra, la Corporacin
Autnoma Regional de Cundinamarca, CAR, inici trmite
administrativo ambiental de carcter sancionatorio contra la EAAB, y
mediante Resolucin 939 del 7 de junio de 2000 le impuso una multa
por valor de $ 40.000.000.00, adems de otras obligaciones de
carcter ambiental.
El 13 de julio de 2000, Quality Couriers International S.E.A. sucursal
Colombia, solicit a la CAR que la reconociera como tercero
interesado dentro del proceso administrativo ambiental adelantado
contra la EAAB a fin de garantizar sus derechos y el debido proceso,
peticin que no fue objeto de pronunciamiento por parte de la
subdireccin jurdica de la corporacin.
La multa impuesta fue confirmada mediante la Resolucin 1123 del
14 de julio de 2000, que resolvi el recurso de reposicin interpuesto
por la EAAB, con lo cual qued agotada la va gubernativa.
Quality Couriers International S.E.A. consider injusta y arbitraria la
sancin pecuniaria impuesta a la EAAB por parte de la CAR, y en
razn a los perjuicios que se le podran causar debido a la acciones de
repeticin que podra iniciar la EAAB una vez pagada la multa y a la
afectacin de su good will como empresa de reconocida trayectoria
nacional e internacional, resolvi pagar la multa, lo que no significa
aceptacin de responsabilidad alguna frente a los hechos que dieron
origen a la misma.
c) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin
La parte actora considera que con la expedicin de los actos acusados
se violaron los artculos 29 de la Constitucin Poltica; y 69 a 86 de la
Ley 99 de 1993, por las razones que en forma resumida se expresan a
continuacin:
Primer cargo. La CAR desconoci a Quality Couriers International
S.E.A. el derecho de audiencia y de defensa, consagrado en el artculo
29 de la Constitucin Poltica, pues no se pronunci sobre la solicitud
hecha por Quality Couriers International S.E.A. sucursal Colombia, el
13 de julio de 2000 para que se le reconociera como tercera
interesada y, en consecuencia, se le notificaran los actos
administrativos que en el mismo se expidieran, no obstante que los
artculos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 establece n el derecho a
intervenir en los procedimientos administrativos ambientales, incluso
sin necesidad de demostrar inters jurdico alguno.
Segundo cargo. Falsa motivacin de los actos acusados, censura que
sustenta con los mismos argumentos esgrimidos por la EAAB.
d) Las razones de la defensa
El apoderado de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca,
CAR, al contestar la demanda expres que la actuacin administrativa
que culmin con los actos acusados fue iniciada nicamente contra la
EAAB por conductas imputables a ella y no a Quality International
Couriers S.E.A., y que el hecho de que un tercero ajeno al
procedimiento resulte pagando a favor del sancionado la multa
impuesta por su actuar antijurdico no lo legitima per se para tornarse
en contradictor vlido de los actos administrativ os legal y
legtimamente expedidos.
Adems, el hecho de que la sancin pudiera afectar al contratista en
virtud de la relacin de tipo legal o contractual se regula por las
normas pertinentes del Cdigo de Procedimiento Civil referentes a los
litisconsortes o interventores adhesivos, a la denuncia del pleito, o al
llamamiento en garanta, contenidas en los artculos 50 a 57 del dicho
estatuto.
La Ley 99 de 1993 remite al Decreto 1594 de 19cS4 en cuanto al
procedimiento tendiente a la imposicin de medidas y sanciones. Este
decreto no menciona lo relativo a la intervencin de terceros en
defensa de los investigados por atarlos una relacin legal o
contractual, luego dicha intervencin no est expresamente regulada
por el legislador y no debe asimilarse a los modos y procedimientos
de participacin ciudadana en los procedimientos administrativos
ambientales.
Precisa que las resoluciones demandadas se fundamentaron en
visitas tcnicas ordenadas por la corporacin, cumpliendo con el
procedimiento sealado en el Decreto 1594 de 1984, sin que pueda
hablarse de falsa motivacin respecto de una situacin de hecho
debidamente verificada por tcnicos y con presencia de funcionarios
y trabajadores de la entidad investigada, mxime cuando las
resoluciones son claras y explcitas sobre cada uno de los puntos.
II. La sentencia apelada
El a quo precis en primer trmino que s le asiste legitimacin en la
causa por activa a Quality Couriers International S.E.A. sucursal
Colombia, para instaurar la presente accin, en la medida en que
reclama el resarcimiento del perjuicio padecido derivado de las
resoluciones que sancionaron a la EAAB, en virtud de haber ostentado
el carcter de contratista, constructora de la obra cuestionada, y
haber asumido el pago de la multa impuesta a su contratante.
Anota que a raz de la investigacin iniciada se declar a la EAAB
infractora de las normas de carcter ambiental, se le sancion con la
imposicin de una multa por valor de $ 40.000.000, se le impuso la
obligacin de presentar la justificacin del caudal requerido para el
sistema Chisac - La Regadera, as como parmetros de norma de
vertimiento para los drenajes que colindan con el predio donde se
est construyendo la planta El Dorado, y otras exigencias de similar
carcter.
A su vez, mediante la Resolucin 1123 de 2000 se agot la va
gubernativa, y en ella se ratific la sancin impuesta.
Seala que la consideracin de la CAR respecto de que la declaracin
de la EAAB como infractora de las normas ambientales es un
pronunciamiento formal que no constituye sancin, y que, por tanto,
contra l no procedan los recursos de ley, los cuales solo tienen
cabida respecto de la multa impuesta, constituye una clara violacin
al debido proceso en su elemento ms trascendente, esto es, el
derecho de defensa, pues resulta carente de toda lgica sostener que
solo es viable ejercer el recurso de reposicin contra la sancin
impuesta, cuando lo cierto es que este derecho debe ejercitarse
tambin respecto de las razones de hecho y de derecho que dieron
lugar a su imposicin.
Seala que los argumentos de carcter tcnico expuestos por la EAAB
en el recurso de reposicin para contradecir y demostrar que no se
incurri en la comisin de las infracciones de naturaleza ambiental no
fueron examinados por la CAR al resolverlo, pues consider que ya
haban sido analizados al resolver los descargos, situacin que
equivale a impedirle el ejercicio de la impugnacin.
En consecuencia, consider el a quo que fue desvirtuada la
presuncin de legalidad de los actos acusados, razn por la cual
declar su nulidad; a ttulo de restablecimiento del derecho conden a
la CAR a devolverle a Quality Couriers International S.E.A. el valor de
la multa, debidamente indexado de acuerdo con el incremento del
ndice de precios al consumidor certificado por el DANE, desde
cuando fue consignada a su favor y hasta cuando sea efectivamente
reintegrada; y deneg las dems splicas de la deman da.
III. Fundamentos del recurso
La CAR sostiene que no es cierto que los actos acusados violaron el
debido proceso por no haber sido otorgado el recurso de reposicin
contra el artculo primero de la Resolucin 939 de 7 de junio de 2000,
mediante la cual se declar a la EAAB infractora de las normas
ambientales, y para sustentar su dicho transcribe el concepto 8 de 28
de junio de 1996 del comit jurdico del Sistema Nacional Ambiental,
segn el cual al tenor de lo dispuesto en los artculos 186 y 187 del
Decreto 1594 de 1984, las medidas preventivas son de ejecucin
inmediata, tienen carcter preventivo y transitorio, se aplican sin
perjuicio de las sanciones a que haya lugar, surten efectos inmediatos
y contra ellas no procede recurso alguno.
En cuanto a las sanciones, anota que el artculo 214, ibdem,
establece que contra las providencias que impongan una sancin o
exoneren de responsabilidad proceden los recursos de reposicin y
apelacin, segn el caso.
Dicho concepto seala que para el caso de las autoridades
ambientales no es aplicable el citado artculo en lo concerniente al
recurso de apelacin, ya que a diferencia de loestablecido para las
licencias ambientales y los actos administrativos de carcter general,
frente a los cuales el artculo 63 de la Ley 99 de 1993 otorg
expresamente el recurso de apelacin, la ley no consagr tal
prerrogativa para los restantes actos administrativos expedidos por
las corporaciones autnomas regionales, entes de car cter pblico,
creados por la ley, dotados de autonoma administrativa, financiera,
patrimonio propio y personera jurdica, que no se encuentran
vinculados o adscritos al Ministerio del Medio Ambiente, y que ejercen
las funciones que la ley les ha asignado en su condicin de mximas
autoridades ambientales dentro del rea de su jurisdiccin.
De igual manera, el anterior concepto considera que no es aplicable
lo dispuesto en el numeral 2 del artculo 50 del Cdigo Contencioso
Administrativo, que establece que el recurso de apelacin procede
para ante el inmediato superior administrativo de la entidad que
profiere el acto.
Anota que si bien el inciso final del artculo 8 del Decreto 1768 de
1994 determina que los recursos que se interpongan contra los actos
administrativos sancinatenos y de medidas preventivas expedidas
por las CAR mediante los cuales se impongan sanciones por daos
ambientales sern concedidos en el efecto devolutivo, lo cierto es que
su aplicacin solo procede para los recursos de reposicin contra las
sanciones establecidas por las autoridades ambientales, ya que
contra las medidas preventivas no procede n recursos, ni existe
argumento jurdico alguno para conceder el recurso de apelacin
frente a resoluciones sancionatorias.
Considera, entonces, que la CAR no incurri en violacin del debido
proceso, pues la Ley 99 de 1993 en el captulo XII trata de las
sanciones y medidas de polica a partir del artculo 83, y en su
artculo 85 remite al Decreto 1594 de 1984 para la determinacin del
procedimiento tendiente a la imposicin de medidas y sanciones.
El artculo 175 y siguientes del citado decreto sealan el
procedimiento, sin que se mencione lo referente a la intervencin de
terceros en defensa de los investigados por atarlos una relacin
contractual, luego dicha intervencin no est expresamente regulada
por el legislador y no debe asimilarse a los modos y procedimientos
de participacin ciudadana.
El Decreto 1594 de 1984, vigente desde antes de la Ley 99 de 1993,
establece en el artculo 217 las sanciones a imponer a los infractores
de las disposiciones del mismo decreto, y en parte alguna condiciona
la imposicin de una determinada sancin a la previa imposicin de
otra de menor jerarqua.
Concluye que los hechos endilgados a la actora son reales,
constitutitos de deterioro ambiental y fueron probados, lo cual desde
el punto de vista procesal permite calificarlos como existentes, y que
la sancin cuestionada fue impuesta con observancia de la totalidad
de las etapas establecidas por la ley.
I V. Consideraciones de la Sala
El tribunal encontr probado el cargo referente a la violacin del
debido proceso, por no haber otorgado la Resolucin 939 de 7 de
junio 2000 el recurso de reposicin contra el artculo primero de la
misma, mediante el cual fue declarada la EAAB infractora de las
normas ambientales.
Sobre el particular, la Sala encuentra que efectivamente mediante el
artculo primero de la Resolucin 939 de 2000 a la EAAB se le declar
infractora de las normas ambientales; y en los artculos segundo y
undcimo, respectivamente, se le impuso una multa por valor de $
40.000.000.00, y se concedi el recurso de reposicin, nicamente,
contra dicha multa.
Es cierto, como lo afirm el a quo, que contra la declaracin de la
EAAB como infractora de la normas ambientales tambin debi
otorgarse el recurso de reposicin, si se tiene en cuenta que se trata
de una decisin definitiva que, adems, trajo como consecuencia,
precisamente, la imposicin de la multa.
Sin embargo, es la misma ley la que contempla la posibilidad de
acudir directamente a la jurisdiccin contencioso administrativa
cuando al administrado se le impide ejercer los recursos procedentes,
bien porque no se indiquen, se le nieguen, o no se diga ante qu
autoridad y dentro de qu trmino deben hacerlo.
En efecto, los artculos 47, 48 y 135 del Cdigo Contencioso
Administrativo, disponen:
ART. 47.Informacin sobre recursos. En el texto de toda notificacin
o publicacin se indicarn los recursos que legalmente proceden
contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes
deben interponerse, y los plazos para hacerlo.
ART. 48.Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los
anteriores requisitos no se tendr por hecha la notificacin ni
producir efectos legales la decisin, a menos que la parte
interesada, dndose por suficientemente enterada, convenga en ella
o utilice en tiempo los recursos legales.
(...).
ART. 135.Posibilidad de demanda ante la jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo contra actos particulares. La demanda
para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga
trmino a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del
actor, debe agotar previamente la va gubernativa mediante acto
expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relacin con la primera peticin tambin
agota la va gubernativa.
Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado
oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados
podrn demandar directamente los correspondientes actos.
Surge de lo expuesto que en el caso en estudio no se configur la
violacin del debido proceso, en cuanto concluy el a quo que se viol
el derecho de defensa de la EAAB, pues, como ya se dijo, la
consecuencia que otorga la ley a tal omisin es la de que el
administrado ocurra directamente ante esta jurisdiccin a fin de
demostrar su ilegalidad.
En consecuencia, la Sala no encuentra probado el cargo y, por tanto,
debe pronunciarse sobre las censuras restantes, a lo cual procede.
Alega tambin la EAAB que la CAR viol el debido proceso, en la
medida en que le impuso una multa sin haberla amonestado
previamente, y cita para sustentar el cargo los artculos 218 del
Decreto ... (sic) y 85 de la Ley 99 de 1993, que a la letra rezan:
Decreto 1594 de 1984
ART. 218.Amonestacin. Consiste en la llamada de atencin que se
hace por escrito a quien ha violado las disposiciones del presente
decreto o las normas que se dicten en desarrollo del mismo o con
fundamento en la ley, sin que dicha violacin implique peligro para la
salud o la vida de las personas. Tiene, por finalidad hacer ver las
consecuencias del hecho, de la actividad o de la omisin, y conminar
con que se impondr una sancin mayor si se reincide.
En el escrito de amonestacin se precisar el plazo que se da al
infractor para el cumplimiento de las disposiciones violadas, si es el
caso.
Ley 99 de 1993
ART. 85.Tipos de sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las
corporaciones autnomas regionales impondrn al infractor de las
normas sobre proteccin ambiental o sobre manejo y
aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante
resolucin motivada y segn la gravedad de la infraccin, los
siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:
1. Sanciones:
a) Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios
mnimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva
resolucin;
b) Suspensin del registro o de la licencia, la concesin, permiso o
autorizacin;
c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o
servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o
concesin;
d) Demolicin de obra, a costa del infractor, cuando habindose
adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida,
cause dao evidente al medio ambiente o a los recursos naturales
renovables, y
e) Decomiso definitivo de individuos o especmenes de fauna o flora o
de productos o implementos utilizados para cometer la infraccin.
2. Medidas preventivas:
a) Amonestacin verbal o escrita;
b) Decomiso preventivo de individuos o especmenes de fauna o flora
o de productos e implementos utilizados para cometer la infraccin;
c) Suspensin de obra o actividad, cuando de su prosecucin pueda
derivarse dao o peligro para los recursos naturales renovables o la
salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el
respectivo permiso, concesin, licencia o autorizacin, y
d) Realizacin dentro de un trmino perentorio, los estudios y
evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y
caractersticas de los daos, efectos e impactos causados por la
infraccin, as como las medidas necesarias para mitigarlas o
compensarlas.
PAR. 1El pago de las multas no exime al infractor de la ejecucin
de las obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad
responsable del control, ni de la obligacin de restaurar el medio
ambiente y los recursos naturales renovables afectados;
PAR. 2Las sanciones establecidas por el presente artculo se
aplicarn sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a
que haya lugar;
PAR. 3Para la imposicin de las medidas y sanciones a que se
refiere este artculo se estar al procedimiento previsto por el Decreto
1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya;
(...).
Examinadas las normas transcritas, la Sala precisa que no le asiste
razn a la EAAB respecto de que la sancin de amonestacin debe ser
previa a la de multa, pues, de una parte, si bien es cierto que el
artculo 218 del Decreto 1594 de 1984 seala que la finalidad de la
amonestacin es la de hacer ver las consecuencias del hecho,
actividad u omisin y conminar a la imposicin de una sancin si se
reincide, tambin lo es que permite su aplicacin siempre y cuando la
violacin de las normas ambientales no imp lique peligro para la salud
o la vida de las personas y, de otra parte, el artculo 85 de la Ley 99
de 1993, que derog las disposiciones que le fueran contrarias a
partir de su vigencia (art. 118), no le atribuye el carcter de sancin a
la amonestacin, sino simplemente la de una medida preventiva, lo
cual descarta de plano la gradualidad que echa de menos la parte
actora, mxime cuando el mismo artculo 85, en armona con el
artculo 84, ibdem, establece que la sancin se impondr segn el
tipo y su gra vedad.
En consecuencia, bien puede darse el caso, por ejemplo, de que se
imponga como sancin la demolicin de la obra, dadas sus
consecuencias, sin que previamente se imponga una multa y sin que
por ello se pueda predicar la violacin del debido proceso.
En cuanto al argumento de la EAAB consistente en que el numeral 1
del artculo 85 de la Ley 99 de 1993 prev la imposicin sucesiva de
multas, cuantificadas en salarios mnimos legales mensuales, hasta
completar un mximo de trescientos salarios mnimos legales
mensuales, considera la Sala que tampoco es de recibo, pues dicho
numeral permite la aplicacin diaria de una multa hasta por 300
salarios mnimos legales mensuales, es decir, que tratndose de una
infraccin continuada la autoridad ambiental puede diariamente
imponer una multa mxima equivalente a 300 salarios mnimos
legales mensuales y hasta que cese la infraccin, y si se trata de una
infraccin de ejecucin instantnea puede igualmente imponer una
multa hasta por los mismos 300 salarios mnimos legales mensuales.
En este caso, la CAR impuso a la EAAB una sola multa por valor de $
40.000.000.00, suma que no sobrepasa los trescientos salarios
mnimos legales mensuales que habra podido imponer, si se tiene en
cuenta que para el ao 2000 el salario en cuestin ascenda a la suma
de $ 260.100.00, es decir, que para dicho ao poda imponer multas,
inclusive diarias, hasta por valor de $ 78.030.000.00.
Respecto de la falsa motivacin de los actos acusados, observa la
Sala que a folio 9 del cuaderno de anexos obra el oficio QCl-EAAB-
007-99 de 1 de febrero de 1999, con el cual se pretende probar que
a la CAR se le inform sobre el inicio de las obras a ejecutar en la
Planta El Dorado, oficio con base en el cual, precisamente, se dio
inicio a la actuacin administrativa en contra de la EAAB, como
expresamente lo dice la Resolucin 1123 de 14 de julio de 2000, y se
efectu una visita de carcter tcnico en l a que se constat la
iniciacin de labores sin pronunciamiento de carcter ambiental de la
CAR y los impactos ambientales generados que, a la postre, fueron
los que dieron lugar a la declaracin de la EAAB como infractora de
las normas ambientales y a la imposicin de la multa, visita en la que
estuvieron presentes no solamente los expertos tcnicos de la CAR,
sino personal tanto de la EAAB como de Quality Couriers International
S.E.A.
Adems, en la citada Resolucin 1123, que resolvi el recurso de
reposicin interpuesto contra la Resolucin 939, tambin se dej
dicho que formulados los cargos y recibidos los descargos la CAR
decret una nueva prueba tcnica en la que se determin que las
afectaciones ambientales continuaban, prueba que fue controvertida
en su momento con simples afirmaciones que no la desvirtuaron y no,
por ejemplo, dados los especiales conocimientos requeridos, con un
dictamen pericial que dejara sin piso la prueba tc nica practicada.
En cuanto al oficio 7430-2000-0130 de 19 de junio de 2000, dirigido a
la jefe oficina asesora - Direccin Jurdica de la EAAB por parte de la
direccin interventora tambin de la EAAB, y el cual solicita esta en
la demanda que se tenga como prueba que desvirta los cargos que
se le endilgaron, la Sala observa que tal oficio por s solo no cumple
con dicho cometido, pues tampoco tiene respaldo tcnico alguno que
demuestre que los impactos ambientales generados, por ejemplo, con
el manejo del material de exc avacin, con los pozos spticos
construidos, con la alteracin de la rivera derecha de la quebrada El
Pasito, con la inestabilidad tanto de algunas vas corno de los
parqueaderos, etc., no se presentaron.
Finalmente, considera necesario la Sala precisar que el hecho de que
no se hubiera vinculado a Quality Couriers International S.E.A. en el
trmite administrativo adelantado contra la EAAB no vicia de nulidad
los actos acusados, pues la relacin entre una y otra tuvo su origen
en un contrato entre ellas suscrito, habiendo sido iniciada la
actuacin administrativa exclusivamente en contra de la EAAB, y si
bien es cierto que Quality pag la multa impuesta a aquella, no lo es
menos que lo hizo para evitar posib les acciones de repeticin
derivadas de su condicin de contratista, como lo reconoce en la
demanda.
De todas maneras, lo aqu determinante es que la EAAB s infringi
las normas ambientales, razn por la cual la declaracin que en tal
sentido hizo la CAR y la consecuente multa impuesta se encuentran
ajustadas a derecho, lo que lleva a la Sala a revocar la sentencia
apelada, para en su lugar denegar las splicas de la demanda.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia
en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVCASE la sentencia de 11 de diciembre de 2003, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera,
Subseccin A, y, en su lugar:
DENIGANSE las pretensiones de la demanda.
RECONCESE a la abogada Mara Clara Espina Ramrez como
apoderada de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot -
ESP, en los trminos y para los fines del poder que le fue conferido,
visible a folio 26 del cuaderno 2.
En firme esta providencia, devulvase el expediente al tribunal de
origen, previas las anotaciones de rigor.
Cpiese, notifquese, comunquese y cmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y
aprobada por la Sala en la sesin de la fecha.
El presidente,
Gabriel E. Mendoza Martelo
Los magistrados,
Martha Sofa Sanz Tobn
Camilo Arciniegas Andrade
Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta