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MS 32326 MC/ DF - DISTRITO FEDERAL

MEDIDA CAUTELAR NO MANDADO DE SEGURANA


Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO
Julgamento: 02/09/2013
Publicao
PROCESSO ELETRNICO
DJe-173 DIVULG 03/09/2013 PUBLIC 04/09/2013
Partes
ADV.(A/S) : GUSTAVO GUILHERME BEZERRA KANFFER
ADV.(A/S) : MICHEL SALIBA OLIVEIRA
ADV.(A/S) : AFONSO ASSIS RIBEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS
IMPTE.(S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
LIT.PAS.(A/S) : NATAN DONADON
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO

Deciso
MS 32.326

MANDADO DE SEGURANA. CONDENAO CRIMINAL DEFINITIVA DE PARLAMENTAR. RECLUSO


EM REGIME INICIAL FECHADO POR TEMPO SUPERIOR AO QUE RESTA DE MANDATO.
HIPTESE DE DECLARAO DE PERDA DO MANDATO PELA MESA (CF, ART. 55, 3).

1. A Constituio prev, como regra geral, que cabe a cada uma das Casas do
Congresso Nacional, respectivamente, a deciso sobre a perda do mandato de
Deputado ou Senador que sofrer condenao criminal transitada em julgado.
2. Esta regra geral, no entanto, no se aplica em caso de condenao em
regime inicial fechado, que deva perdurar por tempo superior ao prazo
remanescente do mandato parlamentar. Em tal situao, a perda do mandato se
d automaticamente, por fora da
impossibilidade jurdica e ftica de seu exerccio.
3. Como consequncia, quando se tratar de Deputado cujo prazo de priso em
regime fechado exceda o perodo que falta para a concluso de seu mandato, a
perda se d como resultado direto e inexorvel da condenao, sendo a deciso
da Cmara dos Deputados
vinculada e declaratria.
4. Liminar concedida para suspender a deliberao do Plenrio da Cmara dos
Deputados na Representao n 20, de 21.08.2013.

I. Relatrio
1. Trata-se de mandado de segurana, com requerimento de concesso de
liminar, impetrado pelo Deputado Federal Carlos Sampaio contra ato do
Presidente da Cmara dos Deputados, que submeteu ao Plenrio da Casa
deliberao sobre a perda ou no do mandato do Deputado Federal Natan Donadon
(Representao n 20/2013), condenado criminalmente em carter definitivo
pelo Supremo Tribunal Federal a 13 (treze) anos, 4 (quatro) meses e 10 (dez)
dias de recluso, em regime inicial fechado. Em essncia, o
pedido do impetrante que seja reconhecido que, na hiptese, a perda do
mandato parlamentar no est sujeita a deciso do Plenrio, mas a mera
declarao da Mesa da Cmara dos Deputados.
2. Como causa de pedir, sustenta o impetrante que a Emenda Constitucional
n 35, de 20.12.2001, ao tornar desnecessria a prvia licena da Casa
Legislativa para a instaurao de processo penal em face de parlamentar,
teria provocado uma mutao
constitucional quanto ao sentido e alcance do art. 55, VI e 2 da
Constituio. Como consequncia, no mais prevaleceria a exigncia de
deliberao pelo Plenrio, para fins de perda do mandato, quando se trate de
condenao criminal definitiva. Em
outros termos: a nova redao dada aos 1 e 3 do art. 53 da Constituio
teria tornado inaplicvel o procedimento previsto no 2 do art. 55
hiptese prevista no inciso VI.
3. No desenvolvimento do seu argumento, afirma o requerente que as
referidas alteraes teriam adequado o 2 do art. 55 a outros preceitos
constitucionais, tais como a autoridade do Poder Judicirio (art. 2), o
respeito coisa julgada (art. 5,
XXXVI) e a necessidade de gozo dos direitos polticos como condio de
elegibilidade (art. 14, 3, II), que fica prejudicada com a condenao
criminal transitada em julgado (art. 15, III). Com base nisso, conclui que,
nessa hiptese, a perda do
mandato deve apenas ser declarada pela Mesa (art. 55, 3).
4. No tocante legitimao ativa, invoca precedentes do Supremo Tribunal
Federal e defende que foi violado seu direito lquido e certo de no
participar de uma deliberao contrria ao procedimento previsto na
Constituio. Alega urgncia para a
concesso da medida liminar, uma vez que estaria em jogo a dignidade e a
respeitabilidade das decises do Supremo Tribunal Federal e da Cmara dos
Deputados, com risco de conflitos institucionais gravssimos e de
desmoralizao do Parlamento. Pede a
suspenso cautelar e a posterior anulao do ato tido como coator.
o relatrio. Passo a decidir.
Preliminarmente

II. Legitimao ativa e cabimento do mandado de segurana

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5. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal j se consolidou no
sentido de que parlamentares dispem de legitimidade ativa para questionar
atos que importem ofensa ao devido processo legislativo, a includa qualquer
violao s regras
constitucionais acerca das deliberaes da Casa que integrem. Para tanto, no
se exige que esteja em jogo algum direito individual prprio, podendo a
impetrao se destinar tutela de prerrogativas do cargo e ao funcionamento
adequado da instituio. O
que se protege, em ltima anlise, o direito lquido e certo de cada
parlamentar integre a maioria ou a minoria de exercer o mandato popular
que lhe foi conferido nos termos ditados pela Constituio1.
6. No h dvida, igualmente, quanto ao cabimento do mandado de
segurana, na medida em que se est diante de um ato do Poder Pblico
apontado como contrrio ao ordenamento jurdico. De fato, o ato apontado como
coator consiste na submisso da
Representao n 20/2013 ao Plenrio da Cmara dos Deputados, o que estaria
em desacordo, segundo o impetrante, com o regime jurdico que a Constituio
estabelece para a perda de mandato na hiptese em exame. Adicionalmente,
argumenta ainda que o
resultado da deliberao seria igualmente inconstitucional, por ter afastado
a ocorrncia de consequncia que seria diretamente imposta pela Constituio
a perda do mandato. A possibilidade de controle jurisdicional dos atos de
carter poltico,
sempre que suscitada questo de ndole constitucional, igualmente pacfica
na jurisprudncia da Corte2.
7. Ainda quanto ao cabimento, no considero que o fato de a Casa
Legislativa j haver realizado uma deliberao impea o conhecimento do
mandado de segurana. O que o impetrante pede , justamente, o reconhecimento
de que o procedimento adotado
viola a Constituio, de modo a que seja efetuada a declarao de perda do
mandato por ato vinculado da Mesa Diretora. A deliberao j ocorrida no deu
origem a um ato normativo e tampouco ter blindado o mandato contra a
possibilidade de perda,
notadamente se esta Corte vier a entender que seja essa a soluo imposta
pela Constituio. A hiptese no se confunde, portanto, com a perda de
objeto do mandado de segurana pela concluso do processo legislativo que se
pretendia paralisar.
8. Por essas razes, reconheo a legitimidade ativa do impetrante e
considero cabvel o mandado de segurana. Passo, assim, ao exame do mrito do
pedido cautelar formulado.
Mrito do pedido cautelar

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III. Introduo

9. No julgamento da Ao Penal 470, formaram-se duas linhas opostas de


opinio, com algumas sutilezas dentro de cada uma delas. De um lado, a
posio do relator, Min. Joaquim Barbosa, pela qual a perda do mandato seria
uma decorrncia natural da
condenao criminal transitada em julgado. Tal posio prevaleceu na ocasio
e foi acompanhada, entre outros, pelo Min. Gilmar Mendes, que, em seu voto,
props que a perda do mandato se desse por mera declarao da Mesa da Casa
Legislativa nas seguintes
situaes:
a) nos casos de condenao por crimes nos quais esteja nsita a
improbidade administrativa;
b) nos casos de condenao por outros crimes aos quais seja aplicada pena
privativa de liberdade superior a 4 (quatro) anos, nos termos do art. 92, I,
do Cdigo Penal, com a redao da Lei n 9.268/96.
10. De outro lado, a corrente na qual figuraram os Ministros Ricardo
Lewandowski e Rosa Weber, entre outros, pela qual se entendeu que, em
qualquer caso, a perda do mandato somente pode se dar por deciso do Plenrio
da Casa Legislativa respectiva,
nos termos do art. 55, VI e 2. Citando precedentes e doutrina, a Min. Rosa
Weber sustentou que:
a) a Constituio, deliberadamente, tratou de maneira diversa a sano
prtica de improbidade administrativa e a condenao criminal;
b) contrrio boa tcnica hermenutica interpretar os incisos IV e VI,
do art. 55 da Constituio luz do que prescreve o art. 92 do Cdigo Penal,
norma infraconstitucional, o que importaria em uma inverso da hierarquia das
fontes.
11. Pouco frente, no julgamento da Ao Penal 565, da relatoria da
Ministra Crmen Lcia, o Plenrio do Supremo entendeu, por 6 votos a 4, que a
perda do mandato dependeria de deciso da Casa Legislativa respectiva.
Tratava-se da condenao do
Senador Ivo Cassol por violao do art. 90 da Lei n 8.666, de 21.06.1993
(fraude em licitao), a uma pena de 4 anos, 8 meses e 26 dias, em regime
inicial semiaberto. Alinho-me posio que ficou vencida na Ao Penal 470
e que veio a prevalecer na
Ao Penal 565 , com uma nica exceo, que se impe como imperativo
jurdico e ftico, a ser apreciada mais frente.

IV. Existncia de norma expressa e especfica acerca da matria

12. A moderna teoria jurdica tem dividido as questes judiciais, de


acordo com o grau de dificuldade que elas abriguem, em casos fceis e casos

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difceis. Casos fceis so aqueles para os quais existe um resultado
explcito no ordenamento jurdico,
uma soluo pr-pronta, cabendo ao intrprete, to somente, o papel de faz-
la incidir no caso concreto. Por exemplo: aos 70 anos, o servidor pblico
deve passar compulsoriamente para a inatividade; ou: vendido o imvel, deve
ser pago o respectivo
imposto de transmisso. Casos difceis, ao revs, so aqueles para os quais
no existe uma soluo pr-pronta no ordenamento jurdico. Para resolver o
problema, o juiz ter de elaborar argumentativamente a resposta correta,
considerando inmeras
variveis, algumas delas metajurdicas.
13. o que ocorre em situaes nas quais exista uma omisso no
ordenamento jurdico ou, ao menos, no exista norma expressa (unies
homoafetivas, nepotismo); ou quando existam normas constitucionais
aparentemente conflitantes (caso Ellwanger, que
contrapunha a liberdade de expresso e a proteo contra o preconceito); ou,
ainda, em casos em relao aos quais existam desacordos morais razoveis,
isto , nos quais pessoas esclarecidas e bem-intencionadas interpretam de
maneira oposta o sentido da
norma em questo (anencefalia, pesquisas com clulas-tronco embrionrias).
Diante de um caso difcil, os elementos tradicionais de interpretao so
insuficientes para resolver o problema e preciso recorrer a categorias
tericas diferentes, associadas
determinao do ncleo essencial de um princpio, concordncia prtica
entre normas colidentes ou ponderao como tcnica de determinao da regra
final a ser aplicada.
14. Com o respeito devido e merecido aos que pensam diferentemente, no
considero que se esteja diante de um caso difcil, do ponto de vista tcnico.
O art. 55, VI e 2 trazem em si a soluo do problema. Confira-se a dico
dos dispositivos
referidos:
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:
()
VI - que sofrer condenao criminal em sentena transitada em julgado.
()
2 - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato ser decidida
pela Cmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria
absoluta, mediante provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico
representado no Congresso
Nacional, assegurada ampla defesa.
15. Por haver norma expressa e explcita versando a questo, possvel
utilizar, na soluo do problema, os quatro elementos tradicionais de

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interpretao jurdica: o gramatical, o histrico, o sistemtico e o
teleolgico. o que se faz a
seguir.

V. Interpretao semntica

16. A interpretao semntica, tambm referida como gramatical, literal


ou filolgica, o ponto de partida do intrprete, sempre que exista uma
norma expressa acerca da matria que lhe caiba resolver. Embora,
naturalmente, o esprito e os fins da
norma sejam mais importantes que a sua literalidade, fora de dvida que o
sentido mnimo e mximo das palavras figuram como limites atuao criativa
do intrprete. Do contrrio, a linguagem perderia a capacidade de comunicar
ideias e se
transformaria em mero joguete a servio de qualquer objetivo.
17. Pois bem: a norma aqui analisada estabelece, de modo taxativo, que no
caso de Deputado ou Senador condenado criminalmente por sentena transitada
em julgado, a perda do mandato ser decidida pela Cmara dos Deputados ou
pelo Senado Federal, por
voto secreto e maioria absoluta. Veja-se: a norma no fala que em caso de
condenao por alguns crimes, mas no por outros a deciso ser da Casa
Legislativa. Tampouco prev que em alguns casos a deciso ser meramente
declaratria, a ser tomada pela
Mesa, e que em outros caber ao Plenrio, por manifestao secreta e maioria
absoluta. Nada disso est dito ou est implcito no texto.
18. Em concluso: se o texto no comporta a interpretao pretendida, no
possvel chegar a ela. J aqui seria possvel encerrar a questo. Segue-se
em frente, no entanto, para exame dos outros elementos interpretativos.

VI. Interpretao histrica

19. A previso de que a perda do mandato, em caso de condenao criminal,


deveria depender de deciso do Plenrio da Casa Legislativa foi produto de
Emenda Modificativa apresentada pelo Deputado Antero de Barros. No parecer
elaborado em favor de sua
aprovao, h referncia ao fato de que a inspirao original do autor da
emenda decorria da constatao de que certas condutas, mesmo gerando
condenao criminal, no impedem, moral e politicamente, o exerccio do
mandato. No se coloca em dvida a
motivao subjetiva do autor da proposta. Porm, j na redao apresentada,
no limitou ele a incidncia da norma a determinada categoria de crimes ou de
situaes (culposos, sem violncia, que no sejam contra a Administrao
Pblica etc). Ao

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contrrio, deu exigncia de deliberao pelo Plenrio carter geral. Tal
sentido abrangente foi endossado no parecer referido, in verbis:
As razes invocadas pelo nobre Autor da emenda convencem-me de que a
perda do mandato, na hiptese do inciso VI do art. 68, deve ser resultante de
uma deliberao plenria, no se aplicando ao caso a automtica declarao
dos membros da Mesa,
compreensvel quanto aos fatos enumerados nos incisos III a V do artigo
citado.
Pela aprovao.
20. E mais: nos debates que se seguiram apresentao da proposta, o
ento Deputado Nelson Jobim afirmou, com todas as letras, e sem qualquer
restrio, que a perda do mandato deveria ser uma deciso soberana do
Plenrio da Casa Legislativa.
Confira-se:
Visa a emenda a repor (rectius: reparar) este equvoco e fazer com que a
competncia para a perda do mandato, na hiptese de condenao em ao
criminal ou em ao popular, seja do Plenrio da Cmara ou do Senado, e no
de competncia da Mesa.
Deste modo, tratar-se-ia de deciso poltica a ser tomada pelo Plenrio de
cada uma das Casas, na hiptese de condenao judicial de um Parlamentar, e
no teramos uma imediatez entre a condenao e a perda do mandato, em face
da competncia que est
contida no projeto.
Portanto, fao um apelo aos Srs. Constituintes para que corrijam este
equvoco, a fim de que, nas hipteses de condenao em ao criminal ou em
ao popular, a perda do mandato seja uma deciso soberana do Plenrio da
Cmara ou do Plenrio do
Senado.
21. Confirma-se, ento, que, ainda que a inspirao originria do autor
da ideia pudesse ser limitativa, o debate constituinte a tornou ampla. E,
mais que isso, o texto aprovado inequivocamente abrangente. Em suma: no
possvel afirmar que a
inteno subjetiva de um constituinte corresponda ao sentido histrico da
norma, mormente quando ela no tenha sido dominante nos debates. Ainda que
assim no fosse, pacfico em doutrina que a interpretao histrica, por si
s, desempenha um papel
secundrio, coadjuvante. Isso porque, uma vez posta em vigor, uma norma se
liberta da vontade subjetiva que a criou e passa a ter uma existncia
autnoma, um sentido prprio, determinado pela objetividade de seu texto.
Que, no caso em exame, repita-se,
inequvoco e taxativo.

VII. Interpretao sistemtica

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22. Um sistema pressupe unidade e harmonia. A interpretao sistemtica
situa o dispositivo a ser interpretado dentro do contexto normativo geral e
particular, estabelecendo a conexo prpria com outras normas, de modo a
evitar contradies e
antinomias. No caso em exame, no plano constitucional, cabe verificar as
interaes entre o art. 55, VI e 2 e cinco outros dispositivos: (i) o art.
15, III; (ii) o art. 55, IV; (iii) o art. 15, V; (iv) o art. 55, III; e (v) o
art. 56, II.
23. No existe antinomia entre o art. 55, VI e 2, de um lado, e o art.
15, III, de outro. Este ltimo dispositivo prev:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou
suspenso s se dar nos casos de:
(...)
III - condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus
efeitos.
24. A proposio que concilia ambas as normas relativamente singela e
pode ser assim enunciada: a perda ou suspenso dos direitos polticos se dar
no caso de condenao criminal transitada em julgado, sendo que, em se
tratando de Deputado e
Senador, ela estar sujeita a deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados ou
do Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta. Entendimento anlogo
j fora adotado pelo STF no RE 179.502, Rel. Min. Moreira Alves. Criou-se,
portanto, uma regra
especfica em relao a Deputados e Senadores. E, efetivamente, h um
elemento distintivo na situao desses agentes: o fato de serem titulares de
mandato parlamentar, conferido por votao popular. Independentemente de se
achar essa soluo boa ou
ruim, o fato que a distino no se assenta em fundamento irrazovel.
25. J o inciso IV do art. 553, ao prever que perder o mandato o
Deputado ou Senador que perder ou tiver suspensos os direitos polticos,
naturalmente, no se refere hiptese de condenao criminal, que est
prevista no inciso VI, logo adiante.
Vale dizer: nos casos de perda ou suspenso dos direitos polticos em geral,
a perda do mandato se d por declarao da Mesa; nos casos de condenao
criminal, por deliberao do Plenrio. Novamente, qualquer pessoa pode achar
que no boa a soluo.
Mas certamente no h antinomia.
26. O art. 15, V4 prev a perda ou suspenso dos direitos polticos nos
casos de improbidade administrativa. Nesse caso, a perda do mandato se d por
simples declarao da Mesa da Casa Legislativa, nos termos do art. 55, 3.
A nica concluso a

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que se pode chegar que o constituinte tratou a condenao por improbidade
diferentemente da condenao criminal. possvel criticar tal deciso
poltica. Mas fora de dvida que, em relao condenao criminal, o
constituinte foi explcito quanto
a caber a deciso no a declarao ao Congresso, ao contrrio do que
ocorre na suspenso dos direitos polticos motivada por improbidade. Onde h
omisso, possvel uma interpretao integradora. Mas onde h norma
expressa, no se pode
contravir o seu sentido mnimo.
27. O art. 55, III, prev uma outra hiptese de perda de mandato nesse
caso a ser apenas declarada pela Mesa da Casa (art. 55, 3) , que envolve
o no comparecimento, em cada sesso legislativa, tera parte das sesses
ordinrias da Casa a
que pertencer, salvo licena ou misso por esta autorizada. O art. 56, II,
por seu turno, prev que a licena para tratar de interesse particular no
poder ultrapassar cento e vinte dias por sesso legislativa. No h
igualmente qualquer antinomia, em
tese, entre tais disposies constitucionais e o art. 55, VI e 2. Nada
obstante, elas enunciam uma evidncia, que, alm de decorrer da realidade
ftica, tambm jurdico-constitucional: o exerccio do mandato depende do
comparecimento fsico do
parlamentar s reunies da Casa. Essa percepo, alis, partilhada pela
prpria Casa Legislativa, como demonstra a deciso de convocar imediatamente
o suplente do Deputado condenado, tomada pelo Presidente da Cmara dos
Deputados.

VIII. Interpretao teleolgica

28. A interpretao teleolgica visa realizao dos fins previstos na


norma, concretizao, no mundo dos fatos, do propsito abrigado na
Constituio. Quais seriam, ento, os objetivos visados pelo 2 do art. 55,
ao prever que a deciso sobre
a perda do mandato seria da Casa Legislativa? Qual o valor subjacente a tal
regra? A resposta me parece inequvoca: preservar a separao de Poderes,
garantindo Casa Legislativa a competncia para definir, afinal, acerca da
continuidade ou no do
exerccio do mandato por um de seus membros. Esta no era a nica soluo
possvel e, provavelmente, no a melhor. Mas esta foi a deciso poltica do
constituinte. O Judicirio tem a competncia privativa de condenar o acusado
s sanes previstas no
Cdigo Penal, que so as penas privativas de liberdade, restritivas de
direito e de multa (CP, art. 32). Porm, quanto a um dos possveis efeitos da

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condenao a perda do mandato , por afetar diretamente a composio da
Casa Legislativa, caber a ela
a ltima palavra.
29. Relembre-se que a Cmara ou o Senado tm o poder, inclusive, de
sustar o andamento da ao penal contra parlamentar (CF, art. 53, 3).
Portanto, pela sistemtica constitucional, o Legislativo pode at mesmo
impedir a atuao do Judicirio. Se
assim , vale dizer, se tem competncia para impedir o processo, no
ilgico que possa neutralizar um efeito secundrio da condenao, que a
perda do mandato. A esse propsito, no estou de acordo com o ponto de vista
de que se a Casa Legislativa
no tiver exercido o poder de sustar a ao penal, no poder deixar de
decretar a perda do mandato. Trata-se de juzos polticos distintos, a serem
feitos em momento e contexto diversos.
30. O raciocnio jurdico envolvido na hiptese no anlogo ao que
levou ao reconhecimento das unies estveis homoafetivas, por interpretao
do art. 226, 3, da Constituio. Por duas razes essenciais. Em primeiro
lugar, ali havia uma omisso
normativa: nem a Constituio nem a lei tratavam do tema. Em segundo lugar,
tratava-se do reconhecimento de um direito fundamental liberdade de
orientao sexual e igualdade entre as pessoas. No caso presente, no est
em questo um direito
fundamental, mas a exacerbao de um mecanismo de interferncia de um Poder
sobre outro. Nesse domnio, ao contrrio, a regra geral h de ser a
interpretao estrita, no cabendo ao Judicirio esvaziar as prerrogativas
institucionais expressamente
conferidas a outro Poder, por discordar de sua inspirao.

IX. Sntese das ideias desenvolvidas at aqui

31. As consideraes expostas ao longo da presente deciso baseiam-se em


uma anlise jurdica do sistema constitucional vigente, valendo-se dos
elementos tradicionais de interpretao universalmente adotados. O Direito
tem possibilidades e limites,
e o intrprete no deve como ningum deve, nessa vida presumir demais de
si mesmo, transformando-se em constituinte ou legislador. certo que
interpretar nem sempre uma funo de puro conhecimento tcnico, envolvendo,
muitas vezes, uma parcela de
vontade e de criao. Mas se o texto inequvoco da norma no funcionar como
limite ao intrprete, o Direito se diluir na poltica, e os tribunais
perdero o seu papel de rbitros imparciais.
32. Nada obstante isso, e para que no haja qualquer dvida, penso que o
Congresso Nacional, por suas duas Casas, deveria, como regra geral, decidir

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pela perda do mandato de parlamentares condenados definitivamente por crimes
graves. Inclusive e
especialmente quando se tratar de crimes contra a Administrao Pblica.
Trata-se de um dever moral e a sociedade deveria cobrar seu cumprimento. A
Constituio, no entanto, no transformou esse dever moral em obrigao
jurdica. Ao contrrio, abriu
espao para um juzo poltico do Congresso. Imaginar o Poder Judicirio como
um tutor geral da Repblica, alm de comprometer a legitimidade democrtica
do poder poltico, significaria decretar a menoridade das demais
instituies.
33. Este imbroglio relativamente perda de mandato parlamentar, em caso
de condenao criminal, deve funcionar como um chamamento ao Legislativo. O
sistema constitucional na matria muito ruim. Alis, o Congresso Nacional,
atuando como poder
constituinte reformador, j discute a aprovao de Proposta de Emenda
Constitucional que torna a perda do mandato automtica nas hipteses de
crimes contra a Administrao e de crimes graves. At que isso seja feito,
preciso resistir tentao de
produzir este resultado violando a Constituio. O precedente abriria a porta
para um tipo de hegemonia judicial que, em breve espao de tempo, poderia
produzir um curto circuito nas instituies.
34. Sem prejuzo dessas consideraes, entendo que a regra geral do art.
55, VI e 2 no se aplica na hiptese aqui analisada. No difcil
demonstrar o ponto.

X. Uma exceo objetiva regra geral: condenaes pena de recluso em


regime inicial fechado, com durao superior ao tempo remanescente de mandato

35. O Cdigo Penal brasileiro prev e disciplina trs modalidades de


penas (art. 32): (i) privativas de liberdade (recluso ou deteno); (ii)
restritiva de direitos e (iii) multa. A pena privativa de liberdade, na
modalidade recluso, deve ser
cumprida em um de trs regimes: fechado, semiaberto e aberto (art. 33 e
2). O condenado a pena superior a 8 (oito) anos dever comear a cumpri-la
em regime fechado. O condenado a pena igual ou inferior a 8 (oito) anos, se
no for reincidente, pode
cumpri-la desde o incio em regime semiaberto. J o condenado a pena inferior
a 4 (quatro) anos, desde que no reincidente, pode cumpri-la desde o comeo
em regime aberto. Tudo isso nos termos do art. 33 e 2 do Cdigo Penal. Por
fim, luz da Lei de
Execues Penais (Lei n 7.210, de 11.07.84), a pena privativa de liberdade
executada de forma progressiva: aps cumprir 1/6 (um sexto) da pena, o preso
de bom comportamento passa para o regime seguinte (art. 112).

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36. De acordo com a legislao em vigor e a interpretao judicial que
lhe tem sido dada, o preso em regime aberto e semiaberto pode ser autorizado
prestao de trabalho externo, independentemente do cumprimento mnimo de
1/6 da pena. Este tem
sido o entendimento pacfico do Superior Tribunal de Justia, podendo-se
citar, exemplificativamente, os acrdos proferidos no HC 251.107 e no HC
255.781, ambos julgados este ano5. Por outro lado, no tocante ao preso em
regime fechado, a Lei de
Execues Penais (arts. 36 e 37) no apenas restringe o trabalho externo como
exige o cumprimento mnimo de 1/6 (um sexto) da pena. Reiterando: o preso em
regime fechado tem restries severas ao trabalho externo, alm de no poder
prest-lo antes do
cumprimento do sexto inicial da pena.
37. Disso resulta que o condenado em regime inicial fechado, cujo perodo
remanescente de mandato seja inferior a 1/6 (um sexto) da pena a que foi
condenado isto , ao tempo mnimo que ter de permanecer necessariamente na
penitenciria (LEP, art.
87) , no pode conservar o mandato. que, nessa situao, verifica-se uma
impossibilidade jurdica e fsica para o exerccio do mandato. Jurdica,
porque uma das condies mnimas exigidas pela Constituio para o exerccio
do mandato o
comparecimento s sesses da Casa (CF, arts. 55, III, e 56, II). E fsica,
porque ele simplesmente no tem como estar presente ao local onde se realizam
os trabalhos e, sobretudo, as sesses deliberativas da Casa Legislativa.
Veja-se, ento: o mandato
do Deputado Natan Donadon terminaria em 31.01.2015, isto , cerca de 17
(dezessete) meses aps a deliberao da Cmara, que se deu em 28.08.2013.
Porm, 1/6 da sua pena de 13 anos, 4 meses e 10 dias corresponde a pouco mais
de 26 meses. Logo, o prazo de
cumprimento de pena em regime fechado ultrapassa o perodo restante do seu
mandato.
38. Note-se que a competncia para a imposio do regime fechado ,
induvidosamente, do Supremo Tribunal Federal. A Cmara dos Deputados no tem
poder sobre a aplicao da pena. Isso significa dizer que, em tal contexto,
sob qualquer ponto de vista
que se venha a adotar, a Casa Legislativa no possui qualquer margem de
discricionariedade. No se trata aqui de uma deciso poltica sua, na medida
em que a impossibilidade jurdica e fsica de conservao do mandato uma
decorrncia direta da fixao
do regime fechado pelo STF, por prazo superior ao que restava de mandato
parlamentar. Nesta hiptese, caber Mesa da Cmara, to somente, a prtica
de um ato vinculado, de natureza declaratria da situao jurdica de
impossibilidade que decorre do

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acrdo.
39. Em rigor, luz do que dispem os art. 55, III6 e 56, II7 da
Constituio, seria possvel cogitar da perda automtica de mandato em todos
os casos de priso em regime fechado cujo prazo ultrapassar um tero das
sesses ordinrias ou, no mximo,
cento e vinte dias. Com efeito, o art. 55, III estabelece que perder o
mandato o Deputado ou Senador que deixar de comparecer, em cada sesso
legislativa, tera parte das sesses ordinrias da Casa a que pertencer,
salvo licena ou misso por esta
autorizada. A pena de priso no parece se enquadrar em nenhuma das duas
hipteses. Mas ainda que fosse possvel a licena, ela no poderia exceder,
nos termos do art. 56, II, o prazo de cento e vinte dias. De todo modo, no
h necessidade de expandir
essa discusso para a soluo do caso presente.

XI. Concluso

40. De tudo que vem de ser exposto e examinado, possvel assentar, em


concluso:
A. A Constituio prev, como regra geral, que cabe a cada uma das Casas
do Congresso Nacional, respectivamente, a deciso sobre a perda do mandato de
Deputado ou Senador que sofrer condenao criminal transitada em julgado.
B. Esta regra geral, no entanto, no se aplica em caso de condenao em
regime inicial fechado, por tempo superior ao prazo remanescente do mandato
parlamentar. Em tal situao, a perda do mandato se d automaticamente, por
fora da impossibilidade
jurdica e fsica de seu exerccio.
C. Como consequncia, quando se tratar de Deputado cujo prazo de priso
em regime fechado exceda o perodo que falta para a concluso de seu mandato,
a perda se d como resultado direto e inexorvel da condenao, sendo a
deciso da Cmara dos
Deputados vinculada e declaratria.
D. Acrescente-se que o tratamento constitucional dado ao tema no bom e
apresenta sequelas institucionais indesejveis. Todavia, cabe ao Congresso
Nacional, por meio de emenda constitucional, rever o sistema vigente.

DISPOSITIVO:

Verifico estarem presentes os elementos que autorizam a concesso de


medida liminar inaudita altera pars (antes mesmo de ouvir a autoridade
impetrada). Isto porque vislumbro fumus boni iuris (aparncia de bom direito)
no pedido formulado, por

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considerar relevante e juridicamente plausvel o fundamento de que, no caso
em exame, a perda do mandato deveria decorrer automaticamente da condenao
judicial, sendo o ato da Mesa da Cmara dos Deputados vinculado e
declaratrio. Assim entendo porque
o perodo de pena a ser cumprido em regime fechado excede o prazo
remanescente do mandato, tornando sua conservao impossvel, tanto do ponto
de vista jurdico quanto ftico8.
Considero, ademais, haver periculum in mora (perigo na demora) pela
gravidade moral e institucional de se manterem os efeitos de uma deciso
poltica que, desconsiderando uma impossibilidade ftica e jurdica, chancela
a existncia de um
Deputado presidirio, cumprindo pena de mais de 13 (treze) anos, em regime
inicial fechado. A indignao cvica, a perplexidade jurdica, o abalo s
instituies e o constrangimento que tal situao gera para os Poderes
constitudos legitimam a atuao
imediata do Judicirio.
Como consequncia, suspendo os efeitos da deliberao do Plenrio
da Cmara dos Deputados acerca da Representao n 20, de 21 de agosto de
2013, at o julgamento definitivo do presente mandado de segurana pelo
Plenrio do Supremo Tribunal
Federal. Esclareo que a presente deciso no produz a perda automtica do
mandato, cuja declarao ainda quando constitua ato vinculado de
atribuio da Mesa da Cmara.
Notifique-se a digna autoridade impetrada da presente deciso e
para que preste as informaes, no prazo legal de 10 (dez) dias. Na
sequncia, d-se cincia Advocacia-Geral da Unio para que, querendo,
ingresse no feito (Lei n 12.016, art.
7, II), e oua-se a Procuradoria-Geral da Repblica.

Publique-se.
Braslia, 2 de setembro de 2013.
Ministro Lus Roberto Barroso
Relator

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