Alianzas Público Privadas

ALIANZAS PBLICO
PRIVADAS
EN EL DISTRITO
Contenido
INTRODUCCIN 3
CAPTULO I MARCO DE REFERENCIA DE LAS APP 4
1.1 Antecedentes internacionales 6 2

1.2 Formas de asociacin pblico- privadas 15
1.3 Modelo de Alianzas Pblico- Privadas del Distrito Capital 18
CAPTULO II. LAS APP EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 1508 DE 2012 22
2.1 Estado de las Asociaciones pblico privadas en Colombia 30

2.2 Marco normativo de las APP en Colombia 33
2.3 Las APP y el desarrollo en Colombia 40
2.4 Alianzas pblico-privadas en Colombia: casos exitosos 50
CAPTULO III. LA ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS EN EL DISTRITO CAPITAL 54
3.1 APP en marcha 56
Bibliografa 60
INTRODUCCIN
Los profundos procesos de cambio ocurridos en las ltimas dcadas del siglo XX, y
an en curso, han redundado y han estado acompaados de profundos cambios en el
terreno de lo pblico. El mundo se ha movido hacia un sistema mucho ms
interdependiente e interconectado de relaciones entre diversos agentes, y a diversos
niveles; se dan cambios en la organizacin espacial e institucional de la forma en que
nos relacionamos, y que se expresan en la aparicin de nuevas redes de actividades,
de nuevos niveles de interaccin, y finalmente, en profundos cambios en el ejercicio
del poder. Las Asociaciones Pblico-Privadas, en adelante APP, si bien ya existan,
ganan un marcado protagonismo en el momento en que lo pblico deja de ser
sinnimo de estado para convertirse en un espacio de confluencia de diversos actores
alrededor de lo que nos preocupa y nos afecta como ciudadanas y ciudadanos.
El proceso de aprendizaje y los ajustes requeridos en este nuevo espacio de lo pblico

son objeto de interesantes e importantes debates sobre cules deben ser los roles
3
desempeados por cada uno de los actores y cules las relaciones entre los mismos.
El concepto de governance, gobernanza en espaol, se ha ajustado para hacer
referencia justamente al universo de relaciones entre los diversos actores
(Whittingham, 2005).
Las APP son un interesante ejemplo de nuevas formas relacionales y organizacionales,

alrededor del espacio de lo pblico, en ellas el estado se ala con el sector privado
para optimizar sus capacidades y cumplir de mejor manera su objetivo fundamental
garantizar los derechos y el desarrollo de sus ciudadanas y ciudadanos.
En Colombia el concepto se ha apropiado de una forma bastante limitada al ser
definidas por el Departamento Nacional de Planeacin como una estrategia para el
desarrollo de infraestructura pblica y sus servicios asociados, lo que reduce las
posibilidades de este tipo de relacin entre el sector pblico y el privado. Como se
mencion anteriormente, con la expedicin de la Ley 1508 de 2012 y el Decreto
Reglamentario 1467 del mismo ao, se estableci el marco normativo para la
ejecucin de proyectos de infraestructura, a travs de APP.
Definicin de APP, DNP
Las Asociaciones Pblico Privadas (APP) constituyen un
mecanismo de vinculacin de capital privado para la
construccin de infraestructura pblica y sus servicios
asociados.
https://www.dnp.gov.co/Programas/Transportev%C3%ADasc
omunicacionesenerg%C3%ADaminer%C3%ADa/Asociaciones
P%C3%BAblicoPrivadas.aspx
El curso de Asociaciones Pblico Privadas pretende ilustrar a las y los funcionarios del
distrito en las principales cuestiones terico-prcticas de esta modalidad de alianza,
ms all de la aproximacin dominante en el pas. El apropiado manejo del tema por
parte de las y los funcionarios del distrito, fortalecer su capacidad para realizar,
evaluar o apreciar las APP desde una perspectiva crtica y propositiva. Por otro lado
este mdulo se constituye en material de referencia para todos aquellos funcionarios
y funcionarias interesados en el tema. 4
CAPTULO I MARCO DE REFERENCIA DE LAS APP
Desde el surgimiento de la sociedad moderna se le atribuyeron roles al Estado

vinculados a resolver problemas de inters general, las instituciones administrativas
se encargaron de orientar la accin del Estado en nombre del inters general y de la
necesidad de preservar la unidad social. Desde el surgimiento del Estado moderno se
le atribuy el monopolio de la fuerza, la administracin de justicia, la garanta de la
seguridad territorial y poblacional y de manera progresiva, fue ampliando el espectro
de sus intervenciones sobre la vida de las poblaciones.
As despus de la segunda guerra mundial y de los rastros persistentes de la crisis

econmica mundial de los aos treinta, la intervencin estatal fue redefinida; las
instituciones administrativas pblicas se expandieron y prolongaron el mbito de su
accin en el mercado, en la redistribucin de la riqueza, en el la formulacin y
aplicacin de la poltica social en sectores como la educacin, la salud, la cultura, la
recreacin y todos aquellos servicios que procuraron el bienestar de la sociedad.
Pero de manera preeminente el Estado de la posguerra asume el papel de orientador
del desarrollo econmico y se convierte en un actor clave, a travs de la inversin en
la infraestructura necesaria para facilitar la apertura de los mercados nacionales e
internacionales.
El Estado asumi en general toda inversin que implicara alto riesgo, entre los que se
encontraban la explotacin de recursos naturales, el manejo del medio ambiente, la
infraestructura de transporte y comunicaciones y se convirti tambin en el soporte de
riesgo del sector privado en momentos de crisis econmica y asumi los costos en
inversiones de rentabilidad cclica.
Sin embargo y despus de tres dcadas, ese esquema de intervencin vio sus lmites
por los altos costos de transaccin y la evidencia del rezago de la accin pblica en
relacin a las demandas ciudadanas y de los agentes del sector privado cada vez ms
complejas y en contraste un aumento progresivo de los gastos burocrticos.
5
El desfase entre demandas insatisfechas y las instituciones pblicas funcionales auto-
centradas con gran aumento del dficit fiscal tuvo su expresin mxima de crisis al
finalizar la dcada de los ochenta. El sntoma de malestar ciudadano fue generalizado
pero tuvo mayores manifestaciones en pases desarrollados cuyos grupos sociales
tuvieron formas de autorregulacin y satisfaccin de bienes bsicos a travs de los
ingresos y en contraste resistieron la carga impositiva pues el destino de los ingresos
del Estado por la va de impuestos era el pago del funcionamiento burocrtico. As lo
describieron todos los analistas de la crisis de legitimacin del Estado en los aos
ochenta. Con o sin razn en ese diagnstico, las reformas al Estado no se hicieron
esperar.
De la evidencia de que el Estado deba resolver la provisin de bienes colectivos con

costos de transaccin reducida surgieron esquemas de corresponsabilidad de la
gestin de esos bienes entre el Estado, el sector privado y algunos grupos sociales
organizados. As se ha venido reorganizando la accin pblica bajo cuatro escenarios
que se han ido transformando de forma matizada en cada pas pero con unas
caractersticas generales comunes a todos:
1. La prestacin de algunos servicios colectivos esenciales se han mantenido como

monopolio del sector pblico estatal.
2. Se privatizaron sectores y empresas pblicas que producan y provean bienes
incluso en franca competencia con el sector privado.
3. Se concedi la prestacin de algunos servicios a organizaciones no
gubernamentales.
4. Se desarrollaron alianzas entre el sector pblico y el sector privado para producir y
administrar cierto tipo de bienes que por su naturaleza requieren riesgos
compartidos, altos niveles de inversin y una perspectiva de largo plazo para su
realizacin (Vernis, 2005).
Las alianzas pblico privada se convirtieron as en la forma ms frecuente de

provisin de servicios y bienes colectivos con regulacin del Estado y con gran la
realizacin de distintos actores privados.
1.1 Antecedentes internacionales

Las estrategias de coadministracin de bienes y servicios colectivos entre actores
privados y pblicos se intensificaron despus de la crisis de legitimacin de los
6
Estados en los aos ochenta, la constante crtica a la calidad de la accin pblica
respecto de su eficiencia y eficacia y el incremento progresivo del dficit fiscal que
puso en duda la viabilidad del desarrollo sostenido con los esquema y actores
tradicionales y con las instituciones administrativas. Se trata de construir un Estado
para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad post-industrial, el que se fue
configurando fue una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo
social-burocrtico de intervencin estatal (Sol, 2003). Esas estrategias mitigaron en
parte la crisis de legitimacin del Estado que trascendi los aos noventa y donde
convergieron los ciclos de desmotivacin poltica con el bajo o nulo crecimiento
econmico de los pases desarrollados.
Las alianzas pblico privada surgieron con el propsito de resolver la ineficiencia de

la accin pblica estatal en la ejecucin de algunas polticas pblicas, en la
produccin de algunos bienes y servicios colectivos que se consideraron siempre de
naturaleza pblica y cruciales para el desarrollo econmico; sin embargo en este caso
no se trata de privatizar la administracin de bienes pues tampoco el mercado resulta
garante ptimo para proporcionar equilibrios entre costo y produccin.
Las Alianzas Pblico Privadas son, de acuerdo con diversos autores, una alternativa
relativamente reciente que busca corregir fallas del mercado y salvar obstculos que
tradicionalmente se le atribuyen a la burocracia pblica como la ineficiencia en el
manejo de recursos de inversin y en el sostenimiento de obras estratgicas para el
desarrollo.
Si bien los gobiernos tambin padecen de fallas y no tienen

necesariamente mejor informacin que el sector privado, pueden
cumplir con la funcin de estimular, a travs de su liderazgo poltico, un
pensamiento estratgico proactivo con visin de futuro y coordinar la
accin colectiva en el marco de un bien pblico. As, cuando ambas
partes trabajan juntas, pueden aumentar su potencial individual para
apoyar mecanismos y programas que ayudan a identificar oportunidades
y restricciones y superar las principales fallas de mercado, as como las
derivadas de las polticas pblicas en materia de regulacin y programas
(Sol, 2003).
7
Es en los aos noventa que este tipo de alianzas se aproximan como una forma
relacional capaz de optimizar las funciones estatales. En la Unin Europea por
ejemplo, se han firmado ms o menos 1.000 contratos de este tipo de asociaciones,
creando una inversin cercana a los 200.000 millones de euros, vinculados a sectores
como la Salud, defensa, justicia y transporte.
El siguiente cuadro permite valorar la evolucin y extensin de las alianzas pblico-
privadas en algunos pases de la Unin Europea.
8
FIGURA 1. APP En pases Europeos. Fuente: (Pening, 2012)
El Reino Unido es el que ms ha realizado alianzas pblico- privadas en diversos

sectores asociados a la infraestructura. Adems, los sectores que ms demandan este
tipo de APP son el de construccin vial e infraestructura en agua potable y
alcantarillado. Desde 1994 a 2005 se estima que se crearon en Europa, APP por
100.000 millones de euros. De estos el 66% corresponde nicamente al Reino Unido.
El siguiente apartado evala con cierto detalle las APP en el Reino Unido
Reino Unido: uno de los modelos ms conocidos y desarrollados es el denominado

proyecto de financiamiento de iniciativa privada,- Prvate Finance Initiative- que
representa casi el 58% del total de la inversin en este tipo de contratos.
En los ltimos 20 aos, tanto el capital invertido como el nmero de proyectos
correspondientes a APP han ido aumentando y cobrando importancia, tal como lo
muestra la siguiente grfica (1)
9
Grfico 1: Inversin histrica APP- Reino Unido
Fuente: (Farquharson, 2010)
Para el ao 2003 el valor invertido en APP superaba los 16 mil millones de Libras
Esterlinas y para comienzos de dcada se acordaron ms de 100 proyectos en
modalidad de APP. Durante el transcurso de esta ltima dcada tanto el capital como
el nmero de proyectos han venido disminuyendo principalmente por los efectos de la
recesin econmica mundial. El siguiente grfico (2) muestra los sectores en que han
predominado las APP.
10
Grfico 2: Sectores de inversin APP- Reino Unido

Fuente: (Farquharson, 2010)
Infraestructura, desarrollo, salud, educacin y transporte son sectores dinmicos en la

produccin de bienes y servicios bajo la modalidad APP. Vale la pena aclarar que la
gran mayora de los proyectos son de infraestructura relacionados con cada uno de los
sectores mostrados en la grfica. De esta manera, las APP han estado enfocadas en su
gran mayora a desarrollar la infraestructura de los sectores de salud, educacin, y en
menor medida vivienda y transporte. Las cifras que aparecen al lado de cada sector
son los valores monetarios de cada sector dado en miles de millones de libras
esterlinas.
Para tener un marco comparativo para Amrica Latina el siguiente apartado revisa el
estado de las APP en Mxico y Chile.
Mxico
En este pas, la experiencia con las APP estn caracterizada a travs de 6 modalidades:
1. Pidiregas que se consideran programas de inversiones, con cargo diferido al gasto
pblico, de tal forma que los empresarios privados aportan capital para obra pblica, y
posteriormente el gobierno amortiza el capital y paga los intereses. Para el 2007 los
Pidiregas representaban el 90% de la inversin total en infraestructura. Obsrvese en la
siguiente grfica (3), la participacin en infraestructura por los Pidiregas, segn Pemex;
las cifras estn en millones de dlares.
11
Grfico 3: Inversiones Infraestructura Pidiregas, Mxico

Fuente: (Bernal, 2010)
2. La concesin Administrativa: En Mxico es un medio eficaz para entregar a los

particulares ciertas actividades o la explotacin de recursos federales que la
administracin pblica no est en condiciones de desarrollar; bsicamente se definen
tres tipos de concesin:
a. Sobre el dominio pblico
b. De obra pblica
c. De gestin de Servicio Pblico
Sus aplicaciones principales han sido en la provisin de servicios pblicos, tales como
la electricidad, el gas, el suministro de agua, la depuracin de aguas residuales y las
telecomunicaciones.
3. Fideicomisos de inversin en infraestructura: en diciembre de 1995 se cre el

Fideicomiso de Inversin para Infraestructura (FINFRA); el objetivo ha sido el de
promover el desarrollo de esquemas de inversin pblica y privada, para invertir en
infraestructura bsica y el suministro de bienes y servicios pblicos. Se trata de
proyectos caracterizados por tener beneficios sociales sustanciales y, en muchos casos,
no son lucrativos para los agentes privados. Se capitaliza por medio de aportes del
Gobierno Federal Mexicano que se deben asignar a sectores de servicios pblicos
determinados por el comit tcnico del Fideicomiso de inversin en Infraestructura.
El Fideicomiso para inversin en infraestructura proporciona el financiamiento para la 12
elaboracin de estudios tcnicos, socioeconmicos y financieros, como tambin para
otros servicios relacionados con el proyecto.
4. Prestacin de Servicio (PPS): este tipo de Asociacin Pblica Privada e Iniciativa de
Financiamiento Privado, toma como modelo el esquema PFI ingls. Se emitieron las
reglas para la realizacin de proyectos para prestacin de servicios; lineamientos y
metodologas complementarios, as como criterios para determinar los lmites de
Asignacin Presupuestaria aplicables a PPS, por parte de actores privados. El siguiente
grfico resume el funcionamiento de los PPS.
Grfico 4: Funcionamiento del Esquema PPS, Mxico
Fuente: (Bernal, 2010) 13
La asociacin de iniciativa privada puede presentarse bajo dos modalidades, la de

contratos de servicios de largo plazo cuyos participantes son una entidad pblica y un
inversionista proveedor, y la de contratos llave en mano en los que el contratista se
obliga frente al contratante, a concebir, construir y poner en funcionamiento una obra
determinada que l mismo previamente ha proyectado. En general en este tipo de
asociaciones el precio del servicio puede resultar alto.
5. Aprovechamiento de Activos: Es una forma de Asociacin Pblico-Privada que

complementa principalmente el nuevo esquema de concesiones de autopistas de cuota
y los proyectos de prestacin de servicios para atraer la inversin privada en carreteras.
6. Arrendamiento Financiero: en esta Modalidad la arrendadora otorga el uso o goce

temporal de un bien al arrendatario, obligndose este ltimo a pagar una renta
peridica que cubra el valor original del bien, ms la carga financiera, y los gastos
adicionales. Es una de las formas de adquirir activos fijos, que se encuentra regulada
por la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del crdito en Mxico,
por considerar que se trata de operaciones financieras.
En Mxico el 16 de enero de 1984 se publican las Reglas de Operacin en la Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crdito, dando reconocimiento
a las arrendadoras. Entre los aos 1984 y 1990 la cartera total de arrendamiento
aumento en casi un 63 %. Actualmente es un mecanismo viable para la adquisicin de
bienes de servicio.
Chile
La infraestructura ha sido un apoyo bsico en el proceso de desarrollo
socioeconmico del pas; pues sta cre condiciones que permitieron la gestacin,
desarrollo y consolidacin de las actividades econmicas. Despus del 90 se dieron
cambios fundamentales para que la promocin de APP; por ejemplo, hubo gran
cantidad de ahorro de los fondos de pensiones, que generaron suficientes excedentes
que requeran ser invertidos.
La dcada de los 90 se inici con un fuerte impulso de las inversiones en

infraestructura y se incorpor al sector privado en la construccin de infraestructura
del pas a travs de las concesiones de APP. El sector privado particip en la actividad
portuaria y en la generacin de energa. La red sanitaria y aeropuertos se dejaron en
concesin. 14
Por comparacin, si en la dcada de los aos ochenta Chile invirti US$2.600 en

infraestructura, en los noventa US$12.000 millones y en la ltima dcada ms de
US$22.000 millones. Ms del 50% de la inversin en infraestructura de Chile en los
ltimos aos tiene origen en el sector privado. (Preciado, 2011)
Principios bsicos del sistema de concesiones en Chile

Un sistema de concesiones requiere un marco normativo y certeza jurdica. Este marco
acota aspectos importantes. Reconoce la teora de la imprevisin, porque es necesario
que el concesionario pueda revisar el contrato de concesin ante la presencia causas
sobrevinientes. Busca mantener equilibrios financieros de un contrato de concesin.
Limita las causales de trmino anticipado del contrato de concesin. Regula la
modificacin del contrato por mutuo acuerdo o por solicitud de la autoridad. Frente a
la solucin de controversias se requiere constituir una comisin arbitral con facultades
que permitan dirimir conflictos conforme a las reglas establecidas. (Preciado, 2011)
En Chile, pueden participar en el proceso de concesin empresas nacionales y

extranjeras. La empresa adjudicataria tiene la concesin del servicio pero no la
propiedad de la obra, sta es propiedad del Estado. Al trmino del periodo de
concesin la obra vuelve a la administracin del Estado, el cual puede llamar a una
nueva licitacin. El origen de un proyecto puede ser pblico o privado. En el caso de
que sea de iniciativa privada, el contratista realiza los estudios asumiendo los costos
de los mismos.
El sector pblico debe definir los estndares de contratacin, fiscalizar y subsidiar

cuando corresponda, por ejemplo, para garantizar el aprovisionamiento de
infraestructura de inters social. Por su parte, el sector privado debe ser el proveedor
y operador de la infraestructura, en la medida en que ha mostrado ser ms eficiente
que el sector pblico (Preciado, 2011)
Amrica Latina ha venido experimentando el potencial que tienen las APP para
resolver la fragilidad de financiamiento estatal en obras de gran inversin,
especialmente en infraestructura. Esta se ha considerado como una modalidad de
concesin ya sea que estos involucren o no aportes pblicos para su financiamiento.
En esta regin tambin se intenta hacer diferencia entre las asociaciones pblico
15
privado y otros tipo de concesiones.
1.2 Formas de asociacin pblico- privadas
De acuerdo con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

(OCDE), las asociaciones pblico privadas se consideran un acuerdo entre el gobierno
y uno o ms socios privados (que puede incluir operadores y financiadores) bajo el
cual los socios privados proveen un servicio de manera tal que los objetivos de
provisin de servicios del gobierno se encuentren alineados con los objetivos de
rentabilidad del sector privado y donde la efectividad depende de una adecuada
transferencia de riesgos del sector privado. (Alborta et al, 2011)
La siguiente tabla (1) presenta las modalidades de APP identificadas.

Tabla 1: Modalidades de asociacin pblico privada
Modalidad Descripcin
Contrato de El estado contrata la provisin del bien o servicio
prestacin de sin entregar la propiedad del mismo.
servicios
Contrato de Bienes y servicios administrados por agentes
administracin privados con riesgos y utilidades compartidas
Concesiones El Estado concede el derecho de usufructo de un
bien a cambio de un acuerdo econmico entre las
partes, por un periodo determinado.
Concesiones tipo2 La entidad privada se encarga de la construccin,
mantenimiento y su administracin por un
periodo determinado al cabo del cual puede
regresar al Estado o renovarse el contrato de
concesin.
Cooperativas Las organizaciones sin nimo de lucro se asocian
con el Estado para administrar un bien colectivo
Asociaciones de Los agentes pblicos y privados se asocian a
Riesgo compartido travs de una compaa mixta y comparten
riesgos, costos y utilidades.
Fuente: (Alborta et al, 2011, pg. 8) 16
Los distintos esquemas de colaboracin han venido sustituyendo la labor monoplica

del sector pblico estatal y supone entonces que los costos de transferencia son
menores que los que tena la administracin, que ese menor costo se traduce en
tarifas competitivas y diferenciadas para los ciudadanos, reduccin del gasto pblico y
distribucin de beneficios compartidos y proporcionales al rol que juegue la
administracin y el sector privado en cada forma de asociacin.
De acuerdo con Alborta et al (2011) las caractersticas de un convenio de asociacin

pblico privado pueden sintetizarse as:
1. Las alianzas estratgicas pblico privadas requieren de niveles importantes de

inversin.
2. Los costos de transaccin deben considerarse pues las tarifas para la provisin de
los bienes colectivos deben ser competitivas para el usuario final.
3. Pueden existir asimetras de informacin; el sector pblico puede tener menos
capacidad financiera y humana que el sector privado para definir la orientacin y
administracin de la asociacin que se concreta en proyectos. ,
4. Los impactos fiscales de contingencias e imprevistos deben ser cuidadosamente
cuantificados e incluidos en las cuentas fiscales. Igual tratamiento se les debe dar a
los pasivos no contingentes.
5. Al tratarse de contratos de largo plazo, algunas de las condiciones iniciales pueden
requerir modificaciones, lo cual implicara renegociaciones y mayores costos de
transaccin.
6. La complejidad tcnica es inherente a cada sector. La complejidad en la
estructuracin y en las condiciones contractuales y financieras se puede prestar a
economas de escala.
7. Este tipo de proyectos exige un mayor esfuerzo en materia de regulacin y
supervisin por parte del Estado, aunque por otro lado libera a este ltimo de las
actividades de ejecucin y operacin.
8. Toda asociacin pblico-privada deber ser frecuentemente evaluada y
monitoreada y verificar su utilidad para el usuario final, tomar los correctivos y
ajustes necesarios y disolverse si resulta nociva o adversa a los intereses comunes.
En los esquemas de asociacin pblico privada para la infraestructura, el agente 17

privado asume el diseo y ejecucin de la obra, los costos financieros. As mismo
asume los riesgos naturales que suelen presentarse en este tipo de operaciones como
los financieros, tcnicos, comerciales y dems. Lo que se logra son los ingresos por
tarifas de prestacin de un servicio o los que le transfiere el Estado por la prestacin
del servicio o la produccin del bien comn.
Las nuevas combinaciones de coadministracin de bienes colectivos entre el Estado y

agentes privados sobresale una muy reciente que tiene caractersticas especficas y
que corresponde a las alianzas- pblico privadas para el sector de infraestructura,
educacin y salud en algunos casos.
La siguiente tabla (2) muestra, desde la primera columna hasta la ltima, las
diferentes fases en las que El Estado ha transformado la accin pblica sobre la
sociedad y el mercado, desde las fases asincrnicas en las que se ha promovido el
libre mercado y la reduccin de la accin del Estado hasta los momentos de su mayor
cobertura, regulacin e intervencin. Son las diferentes formas en que han
interactuado Estado, mercado y sociedad.
Tabla 2: Colaboracin pblico privada

Privatizacin Fortalecimiento de Colaboracin Subordinacin Nacionalizacin
la sociedad civil complementaria del Estado
La empresa Las organizaciones Las organizaciones La sociedad civil El estado ocupa
privada no gubernamentales de la sociedad civil y empresas espacios de la
sustituye las sustituyen acciones colaboran con sustituyen la sociedad civil
pblicas pblicas instituciones accin pblica
pblicas
Mercado Pluralismo de Pluralismo de Estado de Mercado pblico
Empresarial mercado bienestar bienestar
Fuente: (Vernis, 2005)
No hay que olvidar que las alianzas pblicas privadas son una parte de las estrategias
de colaboracin entre agentes pblicos y privados para organizar y ejecutar proyectos
de gran envergadura como los de infraestructura, algunos otros en el sector de salud o
educacin y que implican financiamiento o cofinanciamiento del sector privado y
riesgos compartidos. Con frecuencia son proyectos de largo plazo e intensivos en 18
capital.
1.3 Modelo de Alianzas Pblico- Privadas Del Distrito Capital1

Un ltimo antecedente de la APP en Colombia es el Manual de Alianza Pblico
Privadas para el Distrito Capital realizado por la Secretara de Planeacin Distrital y el
Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial, el cual presenta una propuesta
sobre el cmo deben ser las APP en el Distrito. Tal como plantean los autores se
busca `crear una representacin ideal, a partir de un conjunto de `simplificaciones y
abstracciones sobre un cierto tipo de relaciones entre el Estado y otros actores
privados, que llamamos `modelo de alianzas pblicoprivadas.
El modelo busca representar el funcionamiento de una APP a partir de las zonas

donde se encuentran y se dan las diversas relaciones entre los actores pblicos y
1
Este apartado se basa en su totalidad en el Manual de Alianza Pblico Privada para el Distrito
Capital realizado por la Secretara de Planeacin Distrital y el Centro Colombiano de Responsabilidad
Empresarial,
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/ciudadania/Publicaciones%20SDP/PublicacionesS
DP/manual_alianzas_pp.pdf
privados. El siguiente grfico presenta las tres zonas de interaccin entre los actores
de la APP.
19
Grfico 5: Zonas de Construccin de una APP

Fuente: Manual de Alianza Pblico Privada para el Distrito Capital, p.45.
En la zona uno (1) es donde las relaciones se circunscriben a la formalizacin y

gestin de la alianza; la zona dos (2) representa el terreno de las negociaciones y de
la participacin de los actores y beneficiarios, es la zona donde las relaciones son ms
dinmicas, se precisan las reglas, son manifiestas las conductas de cada actor y se
precisan los productos de la alianza; la zona tres (3) es el espacio para el seguimiento,
evaluacin y medicin tanto de avances como de resultados en las anteriores zonas.
Lo interesante del Manual es que a diferencia de muchos textos, incluye a la
comunidad como actor de las APP, en los diversos roles posibles. Por lo que distingue
tres variantes o posibilidades que puede tomar la dinmica del modelo, dependiendo
del actor que inicia la negociacin. Los siguientes cuadros las resumen.
Primera variante: el Sector Privado busca sector pblico
1.1 Estrategias de expansin (Abrir nuevas
oficinas / nuevas lneas de inversin), o
posicionamiento: Se encuentran con
Comunidad concomitante.
1.2 Permiso para operar 1.2.1 Estudio de Riesgo rea de Riesgos y
planeacin estratgica de la compaa.
1.2.2 Encuentro con Alcalde o autoridad loca

l
para definir prioridades de la comunidad.
1.2.3 Reunin participativa con comunidad.

1.3 Cruce de lneas de inversin vs. Plan de Identificacin de necesidad prioritaria y
Desarrollo y necesidades locales. oportunidad de inversin.
1.4 Planeacin de la alianza Frente al objetivo comn, definicin de
aportes de recursos y responsabilidades.
1.5 Gestin y seguimiento de la alianza y el Tercero ejecutante o cada uno ejecuta y 20
proyecto controla sus recursos.
1.6 Evaluacin Finaliza o continua/cambios necesarios.
Segunda variante: Sector Pblico busca a sector privado
2.1 Anlisis de Plan de Desarrollo/Plan de
Accin/O iniciativa de un funcionario .
2.2 Definicin de temas de inversin privada Identificacin de brechas o
complementariedades en temas donde
existen objetivos claros, actividades y dinero
necesario para la consecucin.
2.3 Identificacin de empresas Criterios por:
Ubicacin
Tema: Sectorial o Poblacin.
1.5 Gestin y seguimiento de la alianza y el Tercero ejecutante o cada uno ejecuta y
Tercera variante: Sociedad civil busca al Sector Pblico y al Sector privado
3.1 Parte del conocimiento de las Define un objetivo general que debe ser
necesidades de la poblacin o la Abordado.
problemtica especfica
3.2 Identifica socios activos Criterio: Inters comn:
Ubicacin.
Tema: Sectorial o Poblacin
Recursos / Capacidades.
3.4 Gestin y seguimiento de la alianza y el proyect Frente al objetivo comn, definicin de
o aportes de recursos y responsabilidades.
1.5 Gestin y seguimiento de la alianza y el Tercero ejecutante o cada uno ejecuta y
Fuente: Manual de Alianza Pblico Privada para el Distrito Capital, p.53.
Los Actores de las Alianzas

Los Actores Pblicos, son todas aquellas entidades de carcter estatal, que
componen las administraciones del sector pblico en los niveles nacional, distrital,
departamental, y municipal.
Los Actores Privados, en este caso son empresas y comercios, grandes, medianos y
pequeos, que tienen nimo de lucro. Las fundaciones empresariales se incluyen en 21
este punto por el origen de los fondos, ms no por su naturaleza y fines.
Los actores de la sociedad civil, comprenden desde organizaciones voluntarias de
ciudadanos sin nimo de lucro (de carcter formal como: asociaciones,
corporaciones constituidas como personas jurdicas, o informales como colectivos,
asambleas etc), hasta personas y ciudadanos.
Interlocutor, intermediario, facilitador son personas u organizaciones que facilitan
las negociaciones y, en muchos casos, participan en la ejecucin, formalizacin y
ejecucin de la alianza.
El Manual propone que las secretarias Distritales de Planeacin, Hacienda y Desarrollo

Econmico conforman un grupo de trabajo, con el propsito de disear los parmetros
para la justificacin tcnica y presupuestal en la utilizacin de las APP. De igual forma
establecern los parmetros de evaluacin que sirvan de insumo para que cada
entidad competente evale, en la etapa de pre factibilidad, los proyectos que sean de
inters pblico para la ciudad.
El siguiente captulo ampla el desarrollo de las APP en Colombia.

CAPTULO II. LAS APP en colombia en el marco de la ley 1508 de 2012
Las estrategias de cesin de servicios y bienes para la administracin o

coadministracin con agentes privados tambin han sido la constante en Colombia
desde el decenio de los noventa. Al comenzar el siglo Colombia ya experimentaba,
desarrollo de obras por concesin y formas particulares de asociaciones pblico-
privadas. Para ello utiliz metodologas referenciadas de Europa y Amrica latina.
Segn el DNP, el esquema de las asociaciones Pblico- Privada tiende a ser una
estructura tpica de una asociacin de largo plazo entre agentes privados quienes
proveen los bienes o servicios colectivos de que se trate y por otro lado una entidad
ejecutora quien representa el sector pblico y es el responsable de proveer el servicio
pblico al consumidor, ya sea con cargo al presupuesto o la contribucin mediante
pagos a los usuarios a travs de una tarifa, para prestar servicios a la comunidad ya
sean de infraestructura, equipamiento o servicios prestados por el mismo contratista
(DNP, 2010). Como ya se mencion, con la expedicin de la Ley 1508 de 2012 y el
Decreto Reglamentario 1467 del mismo ao, se estableci el marco normativo para la
22
ejecucin de proyectos a travs del esquema de APP.
En el siguiente grfico se muestra el esquema que se lleva a cabo en Colombia para
las Asociaciones Pblico-Privadas.
23
Grfico 5: Esquema APP, Colombia

Fuente: Gua de Buenas Prcticas para ejecucin de proyectos de Asociacin Pblico-Privada,
MDHCP-DNP, p.30.
Dentro de la estructura de las Asociaciones Pblico- Privadas intervienen una variedad

de actores. En primera medida est la Entidad Ejecutora que est conformada por el
ministerio del sector o la entidad sectorial responsable del proyecto que se
desarrollar, esta entidad se encargar de estructurar y adelantar el proceso de
seleccin, firma y fiscalizacin del contrato en el proyecto a ejecutar.
En segunda medida se encuentra el contratista o desarrollador del proyecto quien

subcontrata al constructor de la infraestructura y eventualmente puede firmar otro
contrato con la empresa encargada de prestar u operar los servicios y el
mantenimiento de los activos. De igual forma estn los acreedores, quienes son los
que suministran el financiamiento del componente de la deuda para el desarrollo de
la infraestructura, adicionalmente los inversionistas que aportan el capital de riesgo.
En tercera medida est la sociedad fiduciaria que es el administrador y el que hace el

pago de los recursos del proyecto, facilita el financiamiento y permite que haya una
mejor transparencia en las cuentas del proyecto, haciendo evidencia en el manejo de
los recursos acorde a lo establecido en el contrato.
De acuerdo con la Gua de buenas prcticas para la ejecucin de proyectos de APP

realizada por el Ministerio de Hacienda y el DNP, se ilustran y explican las distintas
fases para la contratacin de un proyecto bajo la modalidad de APP.
24
25
Grfico 6: fases generales de un proyecto app

Fuente: Gua de Buenas Prcticas para la ejecucin de proyectos de Asociacin Pblico-
Privada, MHCP-DNP, p.34
Fase I: Proceso de identificacin y preseleccin de proyectos

Corresponden a los diferentes proyectos que se han identificado como los posibles
para ejecutar bajo este mecanismo.
Revisin de antecedentes preliminares. La entidad Ejecutora debe analizar los
siguientes antecedentes preliminares para que el proyecto que se postule pueda ser
impulsado a travs de una Asociacin Pblico-Privado:
El proyecto pertenece al Plan Nacional de Desarrollo y/o al plan sectorial
respectivo.
Revisar si es positiva la Evaluacin Socioeconmica de acuerdo con lo establecido

en la Metodologa General Ajustada o la metodologa vigente del proyecto.
Revisar si el monto de inversin del proyecto es aceptable para ser desarrollado

bajo este esquema.
Con el fin de documentar el proyecto, se debe elaborar un Informe Ejecutivo con los
fundamentos de la Entidad Ejecutora para sustentar que este proyecto sea
ejecutado mediante esquema APP.
Anlisis de elegibilidad del proyecto Asociacin Pblico Privada. El anlisis de

elegibilidad para la Seleccin de Proyectos de Asociacin Pblico Privada, sirve para
identificar si el proyecto puede ser o no potencialmente desarrollado bajo este
esquema. 26
La aplicacin del anlisis es una condicin necesaria pero no suficiente para la
implementacin de un proyecto bajo APP. La condicin suficiente es que el proyecto
genere valor por dinero y que se demuestre mediante su ejecucin bajo esquema
(APP). Este anlisis se realiza con la metodologa del Comparador Pblico Privado en
una etapa posterior.
Fase II Proceso de evaluacin y seleccin de modalidad

Estructuracin de la transaccin APP. La Entidad Ejecutora debe disear la estructura
de la transaccin APP, la cual debe incluir lo siguiente:
La interrelacin de los actores que participan en la transaccin, as como las
principales obligaciones y derechos de las partes.
El anteproyecto fsico y operacional que incluya las etapas de diseo, construccin,
mantenimiento y operacin de la infraestructura y sus servicios asociados.
La tipificacin, estimacin y asignacin de riesgos del proyecto incluida una
propuesta de su distribucin entre la Entidad Ejecutora y el Contratista. Este
anlisis y valoracin de riesgos debe realizarse de acuerdo con la metodologa que
pare el efecto se encuentre vigente de la Subdireccin de Riesgos del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.
El modelo detallado y formulado de proyeccin financiera del proyecto con las
condiciones econmicas y financieras, y sus implicaciones en cuanto a recursos del
presupuesto.
Los indicadores de servicio del proyecto APP, los parmetros asociados a los
indicadores, el esquema de descuentos por incumplimiento y sus sistemas y
herramientas de medicin, como resultado del anlisis de necesidades, los objetivos
de los servicios, las condiciones actuales de los activos en caso de que existan, y
la definicin clara y detallada de los servicios por prestar por parte del privado en
el largo plazo.
Lineamientos especficos para la evaluacin y seleccin de la modalidad de
contratacin. Cuando el proyecto ha superado el Anlisis de Elegibilidad y la
estructuracin es completa, la Entidad Ejecutora debe desarrollar un estudio que
permita determinar la modalidad de ejecucin ms conveniente.
Fase III: Proceso de preparacin de documentos contractuales, actualizacin del

comparador pblico privado para la seleccin de proyectos app y definicin de 27
requerimientos presupuestales
Preparacin de documentos contractuales por parte de la Entidad Ejecutora. Es la fase

que la Entidad Ejecutora procede a preparar los documentos contractuales acordes
con la estructura de la transaccin anteriormente definida. Los documentos
contractuales correspondern al Pliego de Condiciones y al modelo de contrato que
deber regirse por el marco legal vigente. Adems de los documentos anteriores, la
Entidad Ejecutora deber preparar la informacin tcnica necesaria, para la mejor
evaluacin de los documentos contractuales
Actualizacin del Comprador pblico-privado. La metodologa del CPP representa una

situacin esttica del proyecto en el momento en que se aplica, es importante
determinar lo que se ocurre ante los cambios en la especificacin del proyecto o
distribucin de riesgos durante el proceso de preparacin de los documentos
contractuales.
La Entidad Ejecutora realizar la actualizacin del CPP a partir de los documentos
contractuales y preparar el anlisis de riesgos de acuerdo con la metodologa vigente
de la Subdireccin de Riesgos del MHCP, para efectos de determinar el plan de
aportes del fondo de contingencias, en caso que aplique.
Una vez se haya definido en su totalidad la estructuracin del proyecto, la Entidad
Ejecutora debe gestionar las autorizaciones legales que requiera de acuerdo con la
normativa vigente, previo a la apertura del proceso de seleccin.
Fase IV. Proceso de seleccin y adjudicacin del contrato
Una vez la Entidad Ejecutora tenga las autorizaciones de ley requeridas, iniciara con el
proceso de promocin y seleccin dirigido al sector privado para la construccin,
operacin y mantenimiento del proyecto APP.
Ya finalizado el proceso de seleccin, la Entidad Ejecutora proceder a firmar el
contrato y avanzar a la fase de gestin contractual, para lo que se deber tener en
cuenta las recomendaciones que se indican en la fase proceso de gestin contractual
y control del proyectos.
En caso de que el proceso de seleccin se declare desierto, la Entidad Ejecutora podr
reformular el proyecto de acuerdo con los procedimientos antes establecidos.
Fase V: Proceso de gestin contractual y control de proyectos
Gestin contractual del contrato. La Entidad Ejecutora es el ente responsable de
monitorear y supervisar el contrato suscrito con el adjudicatario, con el apoyo de la
interventora externa y/o organismo especfico de regulacin.
28
El proceso de gestin contractual del contrato tendr nfasis en la verificacin del
cumplimiento de los estndares de servicio establecidos en el mismo, el cual
determinar el pago que se realizar al Contratista y el cumplimiento de la
distribucin de riesgos establecida en el contrato.
Interventora del contrato. Se recomienda a la Entidad Ejecutora, contar en todos los
proyectos, con una interventora especializada en cada una de las fases del proyecto,
la cual debera ser renovada cada 5 aos.
De la misma forma, es deseable que la Entidad Ejecutora cuente con los recursos
necesarios para la contratacin de dicha interventora, de manera previa a la apertura
del proceso de seleccin, de tal manera que cuando inicie la ejecucin del contrato la
Entidad Ejecutora pueda contar con el apoyo de la interventora desde el inicio de la
ejecucin del contrato.
Modificaciones del contrato. En la fase de gestin contractual del contrato, la Entidad
Ejecutora debe realizar una serie de anlisis, para atender contingencias cuando se
requieran modificaciones contractuales durante la ejecucin que impliquen adiciones
o prrrogas del proyecto, modificaciones en los estndares de servicio, cambios en la
distribucin de riesgos o modificaciones a sus condiciones econmicas. Para ello
deber preparar un informe con las caractersticas de la modificacin contractual
propuesta, que debe incluir como mnimo:
Necesidad y justificacin de la modificacin contractual
Descripcin de las modificaciones al proyecto APP y determinacin de los costos
involucrados con sus fundamentos tcnicos
Implicaciones en las condiciones econmicas del contrato
Implicaciones en la asignacin de riesgos del contrato
Implicaciones presupuestales para la Entidad Ejecutora
Revisar si la modificacin en las condiciones econmicas del contrato est dentro
de los lmites establecidos por ley.
Otro s propuesto para la modificacin contractual.
Nuevo modelo financiero detallado y formulado con las modificaciones propuestas.
Implicaciones de la modificacin sobre el CPP.
La actualizacin del CPP determinar de una manera tcnica, si la modificacin
propuesta genera valor al proyecto. En todo caso, la Entidad debe surtir todos los
pasos de aprobacin establecidos por ley.
29
Liquidacin del contrato. Es indispensable que por lo menos dos aos antes de la
finalizacin del contrato que se celebre, la entidad ejecutora debe preparar un estudio
que le permita tomar la decisin de iniciar el proceso de seleccin de contratista para
la celebracin de un nuevo contrato o dejar que el proyecto revierta a la Nacin.
Cuando se decida que la reversin es la opcin ms adecuada, se recomienda a la

entidad ejecutora la preparacin de los recursos fsicos y econmicos que se requieren
para atender la reversin del proyecto en coordinacin con otras entidades pblicas
en caso de ser necesario. Por el contrario, si se decide celebrar un nuevo contrato, con
suficiente antelacin a la finalizacin del contrato, se recomienda a la Entidad
Ejecutora, preparar el proceso de seleccin teniendo en cuenta las nuevas condiciones
del proyecto, de conformidad con lo establecido en la presente gua.
Respecto a la gestin contractual intervienen dos tipos de agentes, uno la entidad

ejecutora o el organismo especifico de regulacin, que es el que apoya la
interventora externa y est obligado a dar cumplimiento a las obligaciones y calidad
del servicio establecido en el esquema de las Asociaciones Pblico-Privadas.
2.1 Estado de las Asociaciones pblico privadas en Colombia
Para el desarrollo de la infraestructura pblica, el pas se vi en la necesidad de
incluir el capital privado para el funcionamiento y optimizacin de los recursos
pblicos en Colombia. Se dieron pautas regulatorias para la participacin del sector
privado en proyectos de infraestructura y servicios pblicos. Se expidieron una
variedad de leyes y decretos que regularon los esquemas de participacin entre el
sector pblico y privado con el propsito de:
Acelerar el desarrollo vial del territorio nacional

Mejorar la calidad del servicio ofrecido al usuario de las autopistas
Generar empleos en la construccin de carreteras
Atender los compromisos financieros derivados de deudas carreteras.
Las entidades pertinentes entregaron los lineamientos generales para la

modernizacin, gestin eficiente y operacin de los activos fijos pblicos, cuyo
objetivo fue disear esquemas de Asociaciones Pblico-Privadas bajo los principios de
eficiencia, transparencia, responsabilidad y competitividad (CONPES, 2009). La figura
30
de la concesin ha sido la ms utilizada; en el transcurso de estos aos los gobiernos
han ido fortaleciendo y reglamentado las diferentes programas de desarrollo con la
participacin de agentes privados con el objetivo de fomentar la eficiencia en la
construccin y operacin de proyectos y servicios.
Este ha sido el camino para promover la competencia, minimizar la presin fiscal que
genera la financiacin y operacin publica de los proyectos y servicios y para
aumentar los flujos de inversin local y extranjera. La Asociacin Pblico-Privada
involucra, dentro del contrato de largo plazo, la retencin y transferencia de riesgos
entre las partes y la definicin de los mecanismos de pago, relacionados con la
disponibilidad y el nivel de servicio del bien provisto2 (DNP, 2012a). Los contratos de
concesiones son de largo plazo, deben ser revisados desde la perspectiva de los
nuevos requerimientos, que sean flexibles con el propsito y que mantengan un nivel
de servicios para la ciudadana a lo largo del tiempo.
En el 2012 se expidi el rgimen jurdico para las Asociaciones Pblico-Privadas

mediante la Ley 1508 de 2012 reglamentada por el Decreto 1467 de 2012,
definindolas como un instrumento de vinculacin del capital privado. El Gobierno
2
Departamento nacional de Planeacin,(2012), El ABC de las Asociaciones Pblico privadas, Bogot,
Colombia.
Nacional reconoce la importancia de vincular dichas asociaciones no solo para la
inversin sino tambin en el proceso de formulacin y socializacin de las
necesidades que tiene el sector infraestructura, con el fin de darles un mayor impulso
a la economa nacional y al sector social, implementando estrategias que optimicen la
eficiencia y eficacia de los recursos pblicos.
Las condiciones fundamentales que se generaron para las asociaciones pblico

privadas en Colombia estn dadas por:
Un marco legal definido: en la primera dcada de los 90 se define un marco legal
para involucrar capital privado en infraestructura y en la prestacin de servicios
pblicos.
Marco institucional: Se crea la Superintendencia de servicios pblicos domiciliarios y
comisiones desregulacin CRA, CREG, CRT. con el objetivo de regular monopolios
cuando sea el caso.
Polticas para asignacin de riesgos: Ley 448 de 1998. Fondo de contingencias.
31
En los ltimos aos el Gobierno ha invertido y estimulado la inversin en
infraestructura, la cual es considerada un factor estratgico para el desarrollo. Con
respecto a las economas asiticas, cuya infraestructura crece a una tasa del 10%
anual, en las economas latinoamericanas este crecimiento es de 3%. Lo cual muestra
el gran rezago de la administracin pblica latinoamericana.
A continuacin se ilustra la inversin que Colombia ha realizado en los ltimos aos

en infraestructura de transporte, comunicaciones y energa. El promedio es de 2.9%,
por debajo del promedio latinoamericano y muy debajo del asitico.
Grfico 7: Inversin promedio Colombia, 2.9%
Fuente: (Pening, 2011).
As mismo, la participacin privada en proyectos de infraestructura productiva ha ido

en aumento durante el periodo sealado en la grfica anterior, actualmente se est 32
dando un estmulo intenso a las APP en Colombia. El resultado de la colaboracin
privada en proyectos de infraestructura y de prestacin de servicios pblicos, en
Colombia se refleja en la siguiente tabla (3).
Tabla 3: APP por sectores Colombia

Transporte 21 Concesiones viales
11 Aeropuertos concesionados
5 Sociedades portuarias regionales
adjudicadas en concesin y nuevos
desarrollos portuarios a cargo del
sector privado
Telecomunicaciones 2 Licencias de telefona mvil
1 licencia PCS
Apertura del mercado de larga
distancia a nuevos operadores
Concesin de los canales nacionales de
tecisin abierta
Minas y energa Venta de activos y acciones de
empresas de generacin y distribucin
de energa elctrica
Nuevo esquema: Cargo por
confiabilidad
Sector minero y de hidrocarburos con
amplia participacin del sector privado
Transporte urbano Sistemas Estratgicos de Transporte
Pblico:
2 en adaptacin y 10 en estructuracin
3 patio talleres desarrollados en
conjunto con el sector privado y 1
desarrollo inmobiliario
Acueducto y alcantarillado
Fuente: (DNP, 2012a)
Acorde a la iniciativa para la modernizacin y gestin de activos fijos pblicos el

CONPES 3615, establece que la experiencia en materia de participacin privada en
diferentes sectores de infraestructura pblica, en cuanto a la construccin, operacin y
mantenimiento es de gran importancia para el desarrollo y modernizacin de la
infraestructura pblica en el pas. 33
Desde los inicios de la regulacin de este tipo de asociaciones el pas ha llevado a
cabo una serie de proyectos para el desarrollo econmico y social del pas. En el
ltimo apartado de este captulo se presenta con algn grado de detalle el estado de
las APP en el pas.
2.2 Marco normativo de las APP en colombia
Ante la necesidad de construir esquemas tcnicos- legales que hicieran posible para
Colombia avanzar hacia nuevos horizontes de operacin de los grandes proyectos de
inversin para el desarrollo econmico y social, que se concreten en estrategias de
accin pblica concentradas en el cmo lograr el fin propuesto, durante los ltimos
aos ha estado en la agenda del Estado, la figura de la alianza estratgica especial
con el sector privado como cogestor y corresponsable de tal objetivo. A dicha
necesidad debe agregarse la urgencia de encontrar mecanismos alternativos de
gestin contractual, ante las profundas dificultades tcnicas, financieras y de
transparencia de las tradicionales concesiones y contratos de obra pblica.
As, las temticas predominantes de participacin de accin y capital privados, en la

gestin pblica desde la dcada de los aos noventa, ha sido sin duda la prestacin de
servicios pblicos y el desarrollo de macro proyectos viales, mediante tres tipos de
modelos de gestin: i) los convenios de asociacin y contratos con entidades sin
nimo de lucro de reconocida idoneidad (artculo 95 de la Ley 489 de 1998 y 355 de
la Constitucin Nacional); ii) la creacin de personas jurdicas pblico-privadas
(artculo 95 ibdem); y, iii) las diversas tipologas del contrato de concesin (Ley 80 de
1993 y 1150 de 2007).
En tal contexto, se hizo evidente la pertinencia de ir ms all de las tradicionales
figuras de la concesin y otras formas de contratacin con participacin de capital
privado, contenidas en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, ambas con enfoque
general de los diversos tipos de contratacin de bienes y servicios para el
cumplimiento de los cometidos estatales, en bsqueda de nuevas estructuras de
asociacin para compartir experiencia tcnica, recursos, responsabilidades y riesgos.
De esta forma, se hizo viable definir un marco normativo para la figura de las
asociaciones pblico privadas (APP) en Colombia, que determinara en forma especfica
formas de pago, los riesgos, fuentes de financiacin, participacin de constructores y
diseo para los inversionistas institucionales y de agentes privados. El 10 de enero de
34
2012 se aprueba el rgimen jurdico para las asociaciones pblico privadas, por medio
de la ley 1508 de 2012, que adems pretendi garantizar un buen instrumento para el
logro de los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo adoptado
mediante la Ley 1450 de 2011, en lo que a infraestructura productiva y social se
refiere.
La mencionada ley, aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades
estatales encarguen a un inversionista privado el diseo y construccin de una
infraestructura y sus servicios asociados, o su construccin, reparacin, mejoramiento
o equipamiento, actividades todas estas que debern involucrar la operacin y
mantenimiento de dicha infraestructura y de sus servicios conexos, defini las
asociaciones pblico-privadas como el instrumento para la provisin de bienes y
servicios pblicos en los sectores de infraestructura productiva -carreteras, puertos,
aeropuertos- y social -colegios, universidades, hospitales-, materializado a travs de
un contrato con una persona privada que vincula su capital al proyecto para unirlo con
los aportes del Estado principalmente (PGN, Presupuesto Territorial y/o regalas), que
posibilita en ciertos casos, el cobro de tarifas por la prestacin del servicio (Ej.: peajes,
arriendos, tarifa por uso de infraestructura por el usuario final) y que define la
retencin y transferencia de riesgos entre las partes.
Debe agregarse que los procesos de seleccin y las reglas para la celebracin y
ejecucin de los contratos que incluyan este esquema, se regirn por lo dispuesto en
la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, salvo lo expresamente regulado en la
mencionada ley.
Este nuevo desarrollo normativo, establece las principales caractersticas del modelo
de gestin de las asociaciones pblico-privadas en el pas, el cual es presentado en el
siguiente recuadro.
35
Caractersticas de las APP en Colombia
- Su mbito de aplicacin se enfoca a sectores de infraestructura social y productiva
y sus servicios conexos
- Atrae inversionistas de largo plazo con suficiente capacidad financiera para
construir, operar y mantener las obras contratadas.
- Exige aprobacin de la utilizacin del mecanismo de APP, por parte del DNP o
entidad de planeacin territorial, segn el caso.
- Introduce el pago por disponibilidad y nivel de servicio conservando el concepto de
retribucin por los servicios que presta la infraestructura.
- Regula las Iniciativas Privadas estableciendo premios e incentivos para atraer
inversionistas institucionales y financieros.
- Hace nfasis en la importancia de una ptima estructuracin de proyectos con
estudios y anlisis y distribucin de riesgos.
- Define herramientas presupuestales especiales para la Nacin y los territorios,
como nueva clasificacin de vigencias futuras para asumir compromisos
presupuestales en proyectos APP.
- La aprobacin de estas vigencias futuras est a cargo del CONPES anualmente,
previo concepto del Confis. 36
- Los recursos se administran a travs de patrimonios autnomos en todos los casos.
- Asigna claramente los roles de quienes participan en el ciclo de proyectos APP.
- Determina la exigencia de capacidad legal, financiera e idoneidad en inversin o
estructuracin.
- Supedita los pagos a los servicios que brinda la infraestructura, no a la obra
ejecutada, es decir, observa estndares de clida e indicadores de cumplimiento
- Limita prrrogas y adiciones al 20% del valor del contrato, limita su plazo mximo
a 30 aos y excluye la opcin de anticipos
- El monto de inversin en esta modalidad, debe ser superior a seis mil (6.000)
salarios mnimos mensuales legales vigentes
- Diferencia mecanismo de seleccin en APP de iniciativa Privada y Publica as:
Idea Privada: Solo para proyectos nuevos con recursos pblicos hasta del 20%,en
cuyo caso el proceso de seleccin ser la Licitacin Pblica; si los recursos son 100%
Privados, se har por Seleccin abreviada.
Idea pblica: en todos los casos el proceso de seleccin ser la licitacin pblica.
Hay que tener en cuenta que la Ley 1508 de 2012 fue reglamentada a travs de los
Decretos 1467 de 2012, modificado por el Decreto 100 de 2013 y por el Decreto 1603
de 2013, conjunto de normas que desarrollan las disposiciones legales, en especial en
lo relacionado con los esquemas de iniciativa pblica y privada, estableciendo
aspectos como:
Un esquema de precalificacin de proyectos para elaborar una lista de

precalificados, en proyectos de iniciativa pblica.
En aquellos de iniciativa privada, define el procedimiento y disposiciones especiales

que rigen el trmite de las iniciativas, los requisitos mnimos para su presentacin,
los motivos de rechazo, las etapas y actores involucrados en cada una de ellas
(Ministerio de Hacienda, Departamento Nacional de Planeacin, ente estatal y
proponente) con sus roles, los plazos y el derecho a mejora del originador.
Tabla 4: Requisitos de la asociacin segn iniciativa del proyecto

Proyectos de iniciativa pblica Proyectos de iniciativa privada
37
Estudios socioeconmicos, En la prefactibilidad: evaluacin
ambientales, prediales, financieros previa el proyecto, dispone del
y jurdicos y la descripcin diseo, construccin, operacin,
completa del proyecto y modelo mantenimiento, organizacin y
financiero explotacin.
Evaluacin costo beneficio, impacto Presenta estudios dedemanda, los
social, econmico y ambiental. costos estimados y las fuentes de
financiacin
Justificacin para utilizar el En la factibilidad: Descripcin de
mecanismo APP estudios tcnicos, socioeconmico,
ambiental, predial, jurdico y
financiero,
Anlisis de amenazas y Disponer delmodelo financiero
vulnerabilidad del proyecto donde se encuentre el aval del
valor del proyecto. Analizar costos y
beneficios.
Adecuada estimacin y asignacin Duracin del proyecto, justificacin
de los riesgos y posibles del plazodel contrato.
contingencias as como la matriz de
riesgo.
Autorizacin para asumir Mostrar elanlisis del impacto

compromisos con cargo a vigencias social econmico ambiental.
futuras, si es procedente.
Fuente: elaboracin propia
Los requisitos exigidos son los que estn mencionados para la licitacin pblica
ordenada en el artculo 30 de la ley 80 de 1993. En trminos generales, se establece
que la seleccin debe ser objetiva y escoger la oferta ms favorable a la entidad
contratante, acorde con factores de escogencias y calificacin que establecen los
pliegos de condiciones que siempre consideran los siguientes aspectos:
Capacidad jurdica, financiera y experiencia de inversin o en estructuracin de

proyectos, todos los cual se consideran requisitos habilitantes para la participacin
en el proceso de seleccin y no otorgan puntajes, el cumplimiento de los cuales 38
verificar la entidad estatal.
La oferta ms favorable definida como aquella que, teniendo en cuenta los factores
tcnicos y econmicos de escogencia y la ponderacin precisa y detallada de los
mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, represen te la
mejor oferta o la mejor relacin de costo beneficio para la entidad3 y la capacidad
tcnica y financiera de la entidad.
Para este tipo de proceso de asociacin de iniciativa pblica, las adiciones o prrrogas
se manejan que cuando hablamos de valores de ms del 20% del valor que
principalmente pactado este no podr ser adicionado o prorrogado, pero en cuanto a
la adicin se tiene que la tasa ser del 10% del valor que se solicita y para las
prrrogas este valor no podr exceder el 1% la tasa por el valor solicitado.
Proyectos de iniciativa privada: encontramos que la ley 1508 de 2012 regula tambin
los procedimientos para realizar proyectos de iniciativa privada. La Ley establece los
3
Numeral 12.2 de la Ley 1508 de 2012 y artculo 13 del Decreto 1467 de 2012.
procesos y requisitos para la creacin y seleccin de proyectos de proyecto de
iniciativa privada, por ejemplo en infraestructura asumiendo costos de estudio para
luego ser presentados a la entidad estatal competente.
Para la celebracin de contratos o proyectos de iniciativa privada, se permite que los
particulares formulen proyectos de infraestructura pblica, o simplemente ofrezca sus
servicios para administrar algn bien o servicio colectivo bajo la modalidad APP. Cabe
destacar que esta funcin los particulares la hacen bajo sus propios riesgos, por tanto
aquellos particulares deben seguir los procedimientos ya reglamentados por el
Gobierno. Deben contar con la revisin previa, evaluacin y aceptacin o rechazo.
Luego de realizar este trmite se cuenta hay un trmino de tres meses para que la
entidad estatal, manifieste la validacin del proyecto en funcin de su factibilidad y
pertinencia de acuerdo a las polticas pblicas sectoriales.
En la fase de factibilidad se evalan, aceptan o rechazan los proyectos de iniciativa

privada. Aqu tambin deber contener una precisin de las fases y duracin del
proyecto, justificacin del plazo del contrato; anlisis de costos y beneficios del 39
proyecto, anlisis del impacto social econmico ambiental, porque se justifica utilizar
este tipo de figura APP, se requerir tambin presentar el anlisis de la tipificacin,
estimacin y asignacin de riesgos asociados al proyecto, los documentos que
acrediten la capacidad jurdica, financiera de igual forma la acreditacin de la
experiencia del organizador junto con la propuesta de la minuta del contrato a
celebrar.
Una vez culminado estas dos etapas del proceso se surte un trmino de seis meses,
los cuales sern prorrogables por tres meses ms para que la entidad estatal se
pronuncie sobre su inters en el proyecto.
Los Proyectos de iniciativa privada que no pueden presentarse son aquellos en los
cuales se modifiquen los contratos o concesiones que estn vigentes, tampoco podrn
presentarse proyectos en los que la entidad estatal haya formulado su estructura ni
aquellos que soliciten garantas del Estado o el desembolso de recursos del
presupuesto General de la Nacin o de las entidades territoriales o dems fondos
pblicos.
Sntesis marco regulatorio de las app, colombia:
Artculo 65 de la Constitucin Poltica Colombiana.

Ley 80 de 1993, Por la cual se expide el Estatuto General de
Contratacin de la Administracin Pblica.
Ley 1150 de 2007, Por medio de la cual se introducen medidas para la
eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras
disposiciones generales sobre la contratacin con Recursos Pblicos.
Ley 1508 de 2012, Por la cual se establece el rgimen jurdico de las
Asociaciones Pblico Privadas, se dictan normas orgnicas de
presupuesto y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1467 de 2012, por el cual se reglamenta la ley 1508 de 2012.
Decreto 0100 del 25 de enero de 2013, por el cual se modifica el decreto
1647 de 2012. 40
Resolucin 3656 de 2012 Por la cual se establecen parmetros para la
evaluacin del mecanismo de asociacin pblico privada como una
modalidad de ejecucin de proyectos de qu trata la Ley 1508 de 2012 y
el Decreto nmero 1467 de 2012.
Decreto 1610 de 2013, por el cual se reglamenta el artculo 26 de la ley
1508 de 2012.
2.3 Las APP y el desarrollo en Colombia
El modelo de contratacin de Asociacin Pblico Privada, es utilizado para generar,

modernizar o expandir infraestructura. Bajo la supervisin de las entidades pblicas,
las agencias privadas disean, construyen, operan y mantienen la obra pblica bajo su
propio riesgo y con recursos propios. Los proyectos ejecutados bajo este esquema
pueden tambin recibir pagos de parte del sector pblico y todos los recursos son
administrados dentro de una fiducia.
Con la expedicin del marco regulatorio de APP y la difusin que le ha dado el

gobierno a este tipo de alianzas se tiene en ejecucin y en prospectiva proyectos de
vasta envergadura y donde se involucran diversos sectores del sector pblico
empresas nacionales e internacionales y que afectan campos sensibles de la
economa, el crecimiento y el desarrollo. A continuacin se presentarn los proyectos
que se han ejecutado con asociaciones pblico privadas, en materia de transporte
como lo son vas, puertos y aeropuertos segn documento de la dos fuentes, el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y la Direccin de Infraestructura y Energa
Sostenible del DNP.
Tabla 5: Proyectos viales APP
Carreteras Km
Primera 1 Malla vial del meta 185.4

Generacin
2 Los patios - la calera -sopo - salitre 50
3 Siberia - la punta - el vino 31
4 Santa marta - riohacha - paraguachn 386 41
5 Cartagena - barranquilla 109.5
6 Bogota - villavicencio 86.6
7 Desarrollo vial del norte de bogota 47.5
8 Neiva - espinal - girardot 168
9 Bogota - faca - los alpes 38
10 Desarrollo vial de oriente de medellin 295
11 Armenia - pereira - manizales 215
Subtotal 1.667
Segunda 12 Malla vial del valle del cauca y cauca 410

Generacin
13 Zipaquira - palenque 380
14 Briceo - tunja - sogamoso 184
15 Bogota - girardot 135
16 Pereira - la victoria 54
17 Rumichaca - pasto - aeropuerto 129
18 Zona metropolitana de bucaramanga 51
19 Cordoba - sucre 80
20 Zona metropolitana de Ccuta 59
21 Girardot - Ibagu 90 42
22 Ruta caribe 191
Subtotal 1353
Tercera 23 Autopista ruta sol 942

Generacin
24 Autopista de la montaa 426
25 Autopista nueva independencia 325
26 Autopista arterias de mi llanura 1022
27 Transversal de las americas 920
Subtotal 3635
Fuente: Asociaciones Pblico-Privadas. El caso Colombiano. MHCP

Tabla 6: Puertos, APP
Puertos
Zona Portuaria Tipo de Carga
Providencia General y Pasajeros

San Andrs General y Pasajeros
Puerto Bolvar Carbn
Tol Hidrocarburos y General
Turbo Hidrocarburos y Frutas 43
Cartagena Hidrocarburos, Carbn, General y
Pesquero
Santa Marta Hidrocarburos, Carbn, General y
Pasajeros
Barranquilla Hidrocarburos, Carbn, General y

Pesquero
Buenaventura Hidrocarburos, Carbn, General y

Pesquero
Tumaco Hidrocarburos, General y Pesquero
Fuente: Asociaciones Pblico-Privadas. El caso Colombiano. Ministerio de Hacienda y Crdito

Pblico
Tabla 7: Aeropuertos, APP
Aeropuerto Inicio Duracin Inversin USD

(meses) MM
Rafael Nez 1996 15 7
Cartagena
Ernesto 1997 15 3
Cortissoz
Barraquilla
Alfonso Bonilla 2002 20 27.6
de
Aragn - Cali
El Dorado - 2006 20 650
Bogot
Gustavo Rojas 2007 20 19.5
Pinilla y
El Embrujo
San Andrs
y Providencia
Medelln, 2008 Max. 20 110

Rionegro,
Montera,
Quibd,
44
Corozal y
Carepa*
* En proceso de
licitacin.
Fuente: Asociaciones Pblico-Privadas. El caso Colombiano. Ministerio de Hacienda y Crdito

Pblico
De acuerdo con los informes de la Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible

del DNP, los siguientes grficos muestran el estado de las APP en Colombia para el
2012.
Grfico 8: APP en proyectos fluviales
Fuente: (Pening, 2012)

45
Todos los sectores de infraestructura para las comunicaciones y el transporte y que
inciden directamente en el desarrollo econmico estn encontrando a la asociacin
pblico privada, la alternativa de inversin sustitutiva del gasto pblico y la deuda
externa. Los agente privado se involucran considerando altos niveles de inversin
pero tambin con expectativas de rentabilidad por largos periodos.
El gobierno viene utilizando la combinacin entre proyectos de iniciativa privada o

pblica; en ambos casos se busca alcanzar metas importantes del plan de desarrollo
sin afectar el gasto pblico y tratando de garantizar la viabilidad y sostenibilidad de
estos proyectos en el largo plazo.
Grfico 9: APP en Proyectos Portuarios
46
La infraestructura del subsector de vas terrestres une, estratgicamente a travs de

mayas viales, todas las zonas de produccin y procesamiento de hidrocarburos y
extraccin mineral a los puertos de exportacin del pas.
Grfico 10: APP en infraestructura vial y transporte
Fuente: (Pening, 2012) 47

Los Departamentos y municipios de Colombia, en coordinacin con el gobierno
nacional tambin actan en consonancia con las potencialidades de las APP.
Grfico 11: APP por Departamentos y Municipios
Fuente: Pening, 2012.

Adicionalmente, se pretende construir edificaciones pblicas a travs de APP como
manera de optimizar los recursos y focalizarlos de la mejor manera, ver el siguiente
grfico (12).
Grfico 12: Construcciones por sector
Sector Subsector Proyecto Objetivo Estado actual / Fecha Inversin

Estudios estimada estimada
de (US $
apertura MM)
del
proceso
licitatorio
JUSTICIA Edificaciones Sedes SNR y CGR Construir 54.000 Estructurado 2013 II 98,5
Institucionales m2 + Inicio etapa
23.000 m2 de precalificacin
parqueadero (en
stanos)
48
JUSTICIA Edificaciones Fiscala General Construir 24.000 En 2013 - IV 75
Institucionales de la m2 ms estructuracin
Nacin parqueaderos
(Sede Cali)
PROTECCIN Edificaciones Centros Integrales Atender 300 Estructurado 2013 - III 25

SOCIAL institucionales Atencin Primera nios por Inicio tramites
Infancia centro Presupuestales
(Piloto) (12 Centros en 4
ciudades)
MULTISECTORIAL Edificaciones Renovacin Actual: 394.086 En Por definir Por

Institucionales Urbana CAN m2 estructuracin definir
Potencial:
1.715.792 m2
JUSTICIA Crceles Fortalecimiento Atender aprox. En Por definir 150

de la 25.000 estructuracin
capacidad internos (CAF)
penitenciaria
Defensa Fuerza area Simuladores de simulador de En etapa de Por definir 26
Vuelo vuelo para prefactibilidad
la provisin de
horas
entrenamiento
de pilotos
de las fuerzas
armadas
Fuente: Pening, 2012.
Agua potable y alcantarillado: La vinculacin de operadores especializados privados

en el pas inici con la expedicin de la Ley 142 de 1994, y a pesar de que estos
procesos no fluyen de manera natural, su evolucin a la fecha puede considerarse
significativa. Existen al menos 128 municipios con operadores especializados de
carcter privado, atendidos por al menos 30 grupos empresariales. Seis de los 6
grupos son extranjeros y operan en 21 municipios, mientras que los 107 municipios
restantes son operados por pequeos y medianos grupos nacionales, entre los cuales 49
se observan cerca de 24 grupos empresariales en proceso de consolidacin.
Cerca de 7.3 millones de habitantes son atendidos por operadores privados, lo cual
representa el 22% de la poblacin urbana del pas, de estos 4.6 millones son
atendidos por operadores privados extranjeros y 2.7 millones por operadores privados
nacionales. De los 128 municipios con vinculacin de operadores privados
especializados, 67 se han estructurado en el nivel local, 27 corresponden a operadores
marginales y 35 han sido apoyados por el Programa de Modernizacin Empresarial del
MAVDT, estos ltimos equivalen al 26% de los municipios con operador privado.
Para estimar los beneficios y costos de los intereses privados en la prestacin de

servicios pblicos se analiz el costo de referencia del servicio a una muestra de 88
municipios, dentro de la cual estn incluidas la mayora de grandes y medianas
empresas del pas, con el fin de observar la relacin que existe entre el nivel de las
tarifas y el tipo de prestador. Los resultados se pueden apreciar en la prxima figura y
se destacan los siguientes:
Contrario a la creencia generalizada, la tendencia observada es que las empresas
pblicas tienden a tener mayores costos de referencia que las empresas donde
existe vinculacin de privados, probablemente por las mayores convenciones
colectivas y la menor exigencia de eficiencia por parte de sus juntas directivas.
Dentro de los esquemas con participacin privada son ms altos los costos de
los modelos societarios, le siguen los contratos de concesin y los ms bajos
corresponden los contratos de operacin. Lo anterior sugiere mayor eficiencia
en los contratos de concesin dado que en estos se garantizan las inversiones
en la infraestructura de los servicios.
Se puede concluir que en los procesos con vinculacin privada han existido
mejores incentivos a la eficiencia, que el de las empresas sometidas nicamente
a la regulacin general de la Comisin. El razonamiento es el siguiente, la
situacin de los servicios en ciudades como Montera, Tunja, Puerto Carreo,
Barranquilla o Cartagena, era precaria antes de la entrada de los privados y los
servicios han mejorado de manera ostensible, con grandes esfuerzos en
inversin para atender los rezagos de cobertura y continuidad, mientras que
ninguna de las empresas pblicas de la muestra ha enfrentado un reto similar, y
a pesar de eso las tarifas de los casos de PSP son ms bajas. En el numeral
50
siguiente se presentan resultados de algunos procesos del PME, que corroboran
esta afirmacin.
2.4 alianzas pblico-privadas en Colombia: casos exitosos4
La Alcalda de Barrancabermeja
La Alcalda de Barrancabermeja en el Departamento de Santander con el apoyo de
Ecopetrol, la Fundacin Panamericana para el desarrollo, Accin social Comprender, la
Caja de Compensacin Familiar de Barrancabermeja, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y la Fundacin Nacional Batuta, establecieron una alianza para la
construccin del Centro de Atencin Integral a la Familia -CAIF-Monseor Jaime Prieto
Amaya, el cual beneficiara de manera directa a 300 nios y alrededor de 2.500
jvenes y adultos de la comuna tercera de esa ciudad.
El CAIF es el lugar ideal para propiciar, promover y defender el bienestar infantil y
familiar, integrando varios programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar:
hogar mltiple, clubes juveniles e infantiles, madres gestantes y lactantes, escuelas de
padres y adulto mayor.
4
Los casos que se ilustran estn descritos en la Revista Ms Vida de la Asociacin Nacional de Cajas de
compensacin, ASOCAJAS.
Adicionalmente, brindar un ambiente especial para favorecer el desarrollo integral
de las capacidades fsicas, afectivas, sociales y cognitivas de los nios, as como el
fortalecimiento de la familia como base de la sociedad. Este proyecto se ha
implementado a nivel nacional en Soacha, Popayn, Floridablanca y Piedecuesta; sin
embargo, el de Barrancabermeja es el ms grande del pas con un rea de 9.087 m,
conformada con una infraestructura adecuada para el desarrollo de las actividades
especiales dirigidas a toda la comunidad:
Nueve aulas temticas para la atencin de nios entre los 3 y 5 aos de edad:
expresin corporal, msica, colores y formas, petrleo y recursos naturales,
construccin, astronautas, granja y expresin artstica.
Sala cuna. Este es un espacio dirigido a la atencin de nios entre los 0 y 1 ao de
edad.
Gateadores y caminadores. Esta aula es ideal para la atencin de nios entre el
primer ao de edad hasta los 3 aos.
Ludoteca. Ideal para implementar el juego como proceso de aprendizaje. En esta
aula se practicaran los juegos de roles, contar con un aula de sistemas y un aula de
51
lectura y audiovisuales.
Batuta. La Fundacin musical Batuta tendr su aula especial en donde podr llevar
a cabo la formacin pre orquestal y orquestal en la comuna 3 de la ciudad.
Biblioteca y sala de internet. Estos espacios se crean con el objetivo de brindar un
apoyo permanente en la elaboracin de tareas y capacitacin laboral a toda la
comunidad, contando con una capacidad para 40 personas entre nios, jvenes y
adultos.
Aula mltiple, comedor y zona de servicios. Diseadas para el apoyo del desarrollo
de las diferentes actividades comunitarias, y para brindar la seguridad alimentaria
de los nios que harn parte del CAIF.
Adulto mayor y jvenes. El CAIF contar con un aula especial para que los jvenes y
adultos mayores de la comuna 3 tambin participen de los programas dirigidos a
ellos en torno a sus necesidades.
Consultorios. Con el fin de brindar atencin en prevencin y promocin de salud a
toda la comunidad, se contar con consultorios totalmente adecuados y dotados
para realizar una excelente labor entorno a la salud.
Zonas recreativas. Conformadas por diferentes juegos infantiles, cancha
polideportiva y teatro.
El reto de la Caja de Compensacin es lograr transformar las condiciones de las
familias ms vulnerables del sector, para que salgan de la pobreza, pero sobre todo su
principal reto, tal como lo afirm el presidente Juan Manuel Santos afirm en la
Clausura del XXII Congreso de ASOCAJAS, realizada en noviembre de 2010, en Cali, es
que sea promotora de felicidad y parte fundamental de la prosperidad del pas.
Superintendencia de Notariado y Registro

Otro caso de alianza publico privada que encontramos es el de la superintendencia de
notariado y registro y la contralora general de la repblica, en Bogot D.C., que
incluye el diseo, construccin, administracin, operacin y mantenimiento de la
infraestructura y servicios conexos para la Superintendencia de Notariado y Registro y
la Contralora General de la Republica, en este tipo de proyecto se estima que la SNR
aportara terreno de su propiedad, donde el contratista por su cuenta y riesgo deber
disear, construir, dotar de instalaciones tcnicas y mobiliario, operar y mantener la
infraestructura correspondiente a la nueva sede, de igual forma el contratista contara
con la posibilidad de desarrollar en el mismo lote de terreno un rea de
aprovechamiento comercial a ser revertida, en conjunto con la edificacin 52
institucional, a las SRN al finalizar el periodo contractual.
Segn boletn del 15 de octubre de 2013, en tres aos, la Superintendencia de

Notariado y Registro (SNR), contar con nueva sede, as lo anunciaron en rueda de
prensa, el Ministro de Justicia y del Derecho Alfonso Gmez Mndez y Jorge Enrique
Vlez Garca, Superintendente de Notariado, quienes a su vez destacaron que este ser
el primer proyecto de Asociacin Pblico Privada de iniciativa pblica para el
desarrollo de un proyecto de infraestructura social que se realiza en el pas.
De acuerdo con las declaraciones del Ministro y el Superintendente, con la

colaboracin del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y la Banca de Inversin
Valfinanzas, acaba de concluirse la estructuracin tcnica, legal y financiera que dar
paso a la apertura del proceso licitatorio para vincular un inversionista privado en la
ejecucin del proyecto que tiene como objeto el desarrollo de la nueva sede
administrativa central de la SNR bajo la modalidad de Asociacin Pblico Privada
(APP) por iniciativa pblica, enmarcado en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos
reglamentarios.
As mismo, explicaron que a travs del modelo de asociacin pblico-privada, se busca

celebrar un contrato de Concesin mediante el cual el contratista, por su cuenta y
riesgo, disee, construya, dote de instalaciones tcnicas y mobiliario, opere y
mantenga la infraestructura correspondiente a la nueva sede administrativa.
Dentro de los servicios contemplados se encuentran el mantenimiento de la

infraestructura, instalaciones tcnicas y equipamiento industrial adosado a la
infraestructura, el aseo y limpieza general de la sede, la gestin integral de residuos,
el control sanitario de vectores, recepcin y atencin primaria al pblico, seguridad y
vigilancia, estacionamiento de funcionarios y visitantes informaron los funcionarios de
Estado.
De acuerdo con el Superintendencia de Notariado, la firma seleccionada tiene la

libertad de plantear el diseo de la edificacin bajo ciertos requerimientos y
funcionalidades establecidos por la SNR, una vez aprobado el diseo, la firma
desarrolla la obra correspondiente a las dos reas, institucional y comercial, y efecta
la explotacin durante la totalidad del plazo contractual, cuya fecha final est
53
determinada por el momento en el que el inversionista logre el retorno de su
inversin segn su propia propuesta. Despus de este tiempo, los bienes sern
entregados a la Superintendencia de Notariado y Registro.
Renovacin del Centro Administrativo Nacional CAN

La renovacin urbana del Centro Administrativo Nacional-CAN, tiene por objeto la
renovacin fsica y funcional del centro administrativo nacional haciendo uso de esta
figura de asociacin Pblico Privada, este proyecto se encuentra en estructuracin,
donde la agencia de renovacin urbana Virgilio Barco es la entidad que est
encargada de coordinar el proyecto.
Y por ltimo encontramos el proyecto de fortalecimiento de la capacidad
penitenciaria y carcelaria (Convenio MJ-CAF), este proyecto tiene como objeto el
desarrollo de una infraestructura que cuente con mayor capacidad, brindando
oportunidades de participacin privada en la construccin y mantenimiento,
equipamiento, operacin, prestando servicios de alimentacin, lavandera, control de
plagas y reinsercin social. Este proyecto se encuentra con convenio de cooperacin
tcnica suscrito con la CAF, el ministerio de interior y de justicia y el instituto nacional
penitenciario y carcelario, para ser desarrollado en dos fases segn la estructuracin
del esquema APP.
captulo iii. La asociaciones Pblico Privadas en el Distrito Capital
Como se ha mencionado a lo largo de este documento, las APP propugnan involucrar
al sector privado con instituciones pblicas para conseguir objetivos comunes. Su
enfoque vara en funcin de los objetivos que se persigan, ya sean aumentar la
productividad de un sector, potenciar la exportacin de determinados productos, crear
un sistema de infraestructuras para una regin, modernizar los servicios pblicos, o
fomentar la Investigacin, el Desarrollo y la Innovacin (I+D+i) para sectores
especficos, entre otros.
Bogot como capital de Colombia ha utilizado el esquema de las APP desde tiempo
atrs, sin embargo su sistematizacin y adopcin como estrategia de desarrollo de la
ciudad es relativamente reciente; las APP en el Distrito Capital, han estado centradas,
como en el resto del pas y hasta cierto punto del mundo en el desarrollo de
infraestructura. Por ello, en el ao 2011, el Instituto de Desarrollo Urbano con el
objeto de facilitar los trmites y toma de decisiones por parte del sector pblico y 54
privado, y de contribuir al desarrollo exitoso de los proyectos que se desarrollen a
travs de los Convenios de Asociacin Pblico- Privado, produjo la Gua para la
Gestin de Convenios de Asociacin Pblico-Privado (APP), contenida en el Acto
Administrativo 5301 de 20115.
La Gua se centraba en aspectos a tener en cuenta en la gestin de las APP, tales

como: la presentacin de los tipos de convenios que se pueden suscribir, el modelo de
oficio que debe ser enviado para solicitar el inicio del proceso, las determinantes que
definen el concepto tcnico del proyecto, los principales componentes de la minuta,
las etapas que puede contener el convenio y la relacin de los documentos que se
deben enviar como soporte para la minuta del convenio.
La Gua obedece a la necesidad de contar con las herramientas que permitan avanzar
en las alianzas pblico-privadas dado que los recursos destinados para realizar los
diferentes proyectos de infraestructura vial y de espacio pblico de la ciudad no son
5
Libardo Rodrguez (2005) se refiere a los actos administrativos como aquellas manifestaciones de
voluntad de la administracin tendentes a modificar el ordenamiento jurdico, es decir, a producir
efectos jurdicos. Por ejemplo, un decreto del presidente de la repblica, una resolucin de un ministro,
una ordenanza departamental, un acuerdo municipal.(p. 235)
suficientes para cubrir el dficit de los mismos, el Instituto de Desarrollo Urbano
actualmente cuenta con una herramienta para aunar esfuerzos que permite adelantar
dichas acciones, con el propsito de mejorar la movilidad y el espacio pblico de
algunos sectores, desarrollando intervenciones con recursos privados y/o pblicos, a
travs de la suscripcin de convenios de cooperacin o asociacin. (Acto
Administrativo 5301:2011, p.5/18).
Convenio Administrativo o de Asociacin: Es el que se

celebra entre una entidad pblica con una persona natural o
jurdica particular, con o sin nimo de lucro y puede ser de
carcter nacional o internacional, dependiendo del origen de
los convinientes.
(Acto Administrativo 5301:2011, p.16/18).
En el mismo 2011, mediante una Alianza entre la Secretara Distrital de Planeacin y

el Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial se realiz el Manual de Alianza 55
Pblico Privada para el Distrito Capital, bajo un esquema participativo y de
investigacin que recoga aprendizajes y experiencias de empresarios, acadmicos,
servidores pblicos, ONGs y sociedad civil. El Manual propona un modelo para llevar
a cabo Alianzas Pblico Privadas en Bogot, y una gua de las diferentes alternativas
jurdicas para la consolidacin de las Alianzas Pblico Privadas.
En el mes de octubre del 2011 se llev a cabo en Bogot el foro Asociaciones

Pblico Privadas en la Construccin de Ciudad con el propsito de socializar el
contenido del, en ese entonces, proyecto de ley sobre las APP. Segn Gustavo Petro,
alcalde de la ciudad en el momento de expedicin de la Ley 1508 de 2012,
la ley permite licitacin concurso con opcin preferencial para el que primero proponga. Por
la tecnologa, aqu se necesitan saberes de fuera del pas integrados a los nuestros; pueden ser
Estados o pueden ser empresas, ya lo veremos en particular. Ellos ponen el dinero en un primer lugar
pero obviamente nosotros tenemos que pagarlo aqu - Bogot, Cundinamarca, la Nacin-, a travs de
la ley de Sistema Integrado de Transporte Masivo y las regalas que tambin se podran vincular por
primera vez de transporte a la regin.
Con ocasin de la expedicin del Decreto Nacional 1467 de 2012, por el cual se
reglament el rgimen jurdico de las Asociaciones Pblico Privadas, se hizo necesario
adoptar medidas administrativas para que los organismos del Distrito Capital pudieran
actuar en armona. En tal sentido, y de conformidad con las facultades otorgadas por
los artculos 35 y 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, el Alcalde Mayor, mediante
Directiva 007 de 2012, defini los lineamientos e instrucciones para la
implementacin del estudio y anlisis de los Proyectos de Asociaciones Pblico
Privadas en Bogot. Segn esta directiva, corresponde a la Secretara General de la
Alcalda mayor estudiar y evaluar los proyectos de asociacin pblico-privadas.
En febrero del 2013, se realiz en Cartagena de Indias la Conferencia PPP 6 en Amrica

Latina y el Caribe 2013, organizada por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN),
miembro de Grupo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con el apoyo del
Departamento Nacional de Planeacin. Representantes de Invest in Bogota7, tomaron
parte en la misma con el propsito de conocer experiencias que permitieran contribuir
a consolidar el modelo de promocin de alianzas pblico-privadas que lidera la
Alcalda Mayor de Bogot.
Dado el gran nmero de propuestas de proyectos de Asociacin Pblico Privada de 56
iniciativa privada recibidas por el Distrito Capital, y las modificaciones introducidas
por el Decreto Nacional 100 de 2013, al Decreto Reglamentario 1467 de 2012, el
Alcalde Mayor consider pertinente precisar las Instrucciones para la Recepcin y el
Estudio de los Proyectos de Asociacin Pblico Privada de Iniciativa Privada, mediante
Directiva 008 de noviembre de 2013.
3.1 APP en marcha
Centro cultural biblioteca Pblica Julio Mario Santo Domingo.
En Mayo del 2010, la biblioteca pblica Julio Mario Santo Domingo inicio sus
operaciones para el pblico en general. Se encuentra ubicada en el barrio San Jos de
Bavaria (Localidad de Suba). Es un complejo de 23 mil metros cuadrados de extensin,
conformado por una mega biblioteca con capacidad de hasta 150 mil libros; el Teatro
Mayor especializado en conciertos, espectculos y montajes teatrales y operticos de
gran envergadura; el Teatro Estudio donde se pueden presentar conciertos de msica
de cmara, danza contempornea, espectculos escnicos ms experimentales,
6
PublicPrivate-Partnerships, APP en ingles.
7
La agencia de promocin de inversin de Bogot, una iniciativa de la Cmara de Comercio de Bogot y
el Distrito Capital, ver http://es.investinbogota.org/
performances e instalaciones.
La construccin del imponente edificio y la administracin del complejo de teatros se

propusieron a travs de un esquema de alianza pblico privado en el que la empresa
privada y la Alcalda de Bogot unieron fuerzas en la consecucin de este proyecto. La
inversin estimada fue cercana a los $90.000 millones de pesos. De los cuales, algo
ms del 60% fue aportado por el sector Privado, y el restante por La administracin
distrital.
El modelo de Gestin y operacin de este teatro mayor se realiza a travs de una

alianza pbico-privada que contribuye al diseo, ajuste y sostenibilidad real del
proyecto. La operatividad es de completa responsabilidad del distrito. La gestin de
los Teatros apalanca recursos de terceros a partir de los diversos aportes de los
Cogestores. El modelo de sostenibilidad propuesto fue la distincin de tres bloques o
fuentes de recursos financieros que son: Patrocinios (33%), Aportes Cogestores (33%) y
Generacin interna (33%). Estos recursos de operacin del teatro, proviene de fuentes
57
pblicas, privadas e internacionales. Los cogestores pblicos contribuyen con un
capital semilla que en la operacin se multiplica ms de 5 veces.
APP en el Instituto de Desarrollo Urbano IDU-.

El instituto de desarrollo urbano (IDU), recientemente ha venido experimentando con
las modalidades de asociacin pblico privadas para el desarrollo de obras de
infraestructura en la Capital y en el marco del Plan de desarrollo del Distrito. En
primer lugar, est contemplada la construccin de edificios multipropsito en el norte
de Bogot, la construccin de obras para recuperar el espacio pblico y la creacin de
redes de estacionamientos disuasorios, para ampliar la movilidad en las zonas donde
de mayor densidad poblacional. Las propuestas de asociacin para obras de este tipo
son de iniciativa pblica y por lo tanto requerirn de los proponentes, la presentacin
de proyectos de factibilidad, estudios socioeconmicos, fuentes de financiamiento y
los diseos que debern estar en armona con las el plan de ordenamiento territorial
del Distrito. Otra de las iniciativas APP es la unin temporal parqueaderos
subterrneos de Bogot para el diseo de un parqueadero frente a la baha de la Plaza
cultural de Santamara; as lo establece la Resolucin 1219, aprob en etapa de pre-
factibilidad, la propuesta hecha por la asociacin en referencia.
Otra incitativa de asociacin pblico privada del IDU en la ciudad de Bogot se
realizar para el diseo y puesta en obra de la Estacin Central, la cual incluir
infraestructura para el transporte y zonas de oficinas de servicios comerciales,
institucionales, residenciales y estacionamientos. El proyecto requiere una inversin
de $555.000 millones de pesos, ocho empresas encuentran interesadas en hacer parte
de este proyecto, la estacin articular tres troncales viales del centro de la ciudad, tal
como ilustra el siguiente grfico (14).
Grfico 13: Diseo Estacin Central, Bogot
58
Tomado de eru.gov.com
Las reas brutas sern de 107.046 m2 y una rea construida aproximada de 234.187.
Este proyecto integrar la estacin de Transmilenio y permitir desplazamientos en
menor tiempo a diferentes puntos de la ciudad.
La administracin actual del Distrito reconoce que Las alianzas pblico privadas
son un mecanismo que permite que las empresas privadas inviertan a su riesgo dinero
en estudios de factibilidad en proyectos de inters pblico. Adems facilitan la
resolucin de dos problemas, el primero de ello la financiacin de los proyectos y el
segundo la realizacin tcnica y la operacin de los proyectos8 . Adems podr
garantizar la terminacin de obras en el tiempo adecuado pues se trata esta vez de
proyectos de asociacin en el que se comparten riesgos.
En cuanto al subsector de transporte urbano, hay dos grandes proyectos en los que la
ciudad interseca con la Nacin, los proyectos de infraestructura del metro y el tren de
cercanas:
Metro de Bogot:
Etapa: En anlisis de Viabilidad
Inversin estimada: US$2,5 Miles de millones
Descripcin de Etapa: Crear un anlisis profundo de las condiciones de la
movilidad en la ciudad y su impacto en la planeacin urbana. Asesora para las
alternativas de redes de transporte. Priorizacin de la primera lnea de Metro.
Diseo e implementacin de la Infraestructura del sistema.
Tren de cercanas:
Bogot, y las poblaciones aledaas buscan desarrollar un eje frreo para mejorar
59
la movilidad de la ciudad a travs de la integracin con las poblaciones cercanas
y la intervencin sobre la estructura de ordenamiento territorial regional.
Etapa: En anlisis de viabilidad
Cifras preliminares: Longitud: 81.2 Km (Fase I: aprox. 32 km). Fases I y II:
Estructuracin tcnica, legal y financiera por CONCOL del ao 2008. Entre el ao
2010 y lo corrido del 2011, la Gobernacin de Cundinamarca ha venido
actualizando los estudios y diseos.
Apertura de Licitacin: Por definir
Si bien las APP representan sin duda un enorme potencial pues establecen y
fortalecen la corresponsabilidad de quienes habitamos la ciudad corresponde al sector
pblico garantizar el acceso a servicios y bienes pblicos y, por lo tanto, sigue siendo
responsable de fomentar un entorno favorable que potencie los beneficios del
desarrollo para todas y todos, y sobre todo de aquellos que por sus condicin no son
de inters para el mercado. Sin embargo es con el esfuerzo mancomunado de los tres
8
www.metroenbogota.com/movilidad-Bogot/ establecern alianzas pblico privadas para metro ligero
en Bogot.
sectores, pblico, privado y social que se pueden alcanzar los objetivos comunes y
garantizar una vida digna para todas y todos.
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Distrito Capital, en el Marco de la Responsabilidad Social.

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ALIANZAS PBLICO

CAPTULO I MARCO DE REFERENCIA DE LAS APP 4

1.1 Antecedentes internacionales 6 2

CAPTULO II. LAS APP EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 1508 DE 2012 22

2.1 Estado de las Asociaciones pblico privadas en Colombia 30

CAPTULO III. LA ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS EN EL DISTRITO CAPITAL 54

3.1 APP en marcha 56

El proceso de aprendizaje y los ajustes requeridos en este nuevo espacio de lo pblico

Las APP son un interesante ejemplo de nuevas formas relacionales y organizacionales,

CAPTULO I MARCO DE REFERENCIA DE LAS APP

Desde el surgimiento de la sociedad moderna se le atribuyeron roles al Estado

As despus de la segunda guerra mundial y de los rastros persistentes de la crisis

De la evidencia de que el Estado deba resolver la provisin de bienes colectivos con

1. La prestacin de algunos servicios colectivos esenciales se han mantenido como

Las alianzas pblico privada se convirtieron as en la forma ms frecuente de

1.1 Antecedentes internacionales

Las alianzas pblico privada surgieron con el propsito de resolver la ineficiencia de

Si bien los gobiernos tambin padecen de fallas y no tienen

FIGURA 1. APP En pases Europeos. Fuente: (Pening, 2012)

El Reino Unido es el que ms ha realizado alianzas pblico- privadas en diversos

Reino Unido: uno de los modelos ms conocidos y desarrollados es el denominado

Grfico 2: Sectores de inversin APP- Reino Unido

Infraestructura, desarrollo, salud, educacin y transporte son sectores dinmicos en la

Grfico 3: Inversiones Infraestructura Pidiregas, Mxico

2. La concesin Administrativa: En Mxico es un medio eficaz para entregar a los

3. Fideicomisos de inversin en infraestructura: en diciembre de 1995 se cre el

La asociacin de iniciativa privada puede presentarse bajo dos modalidades, la de

5. Aprovechamiento de Activos: Es una forma de Asociacin Pblico-Privada que

6. Arrendamiento Financiero: en esta Modalidad la arrendadora otorga el uso o goce

La dcada de los 90 se inici con un fuerte impulso de las inversiones en

Por comparacin, si en la dcada de los aos ochenta Chile invirti US$2.600 en

Principios bsicos del sistema de concesiones en Chile

En Chile, pueden participar en el proceso de concesin empresas nacionales y

El sector pblico debe definir los estndares de contratacin, fiscalizar y subsidiar

1.2 Formas de asociacin pblico- privadas

De acuerdo con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

La siguiente tabla (1) presenta las modalidades de APP identificadas.

Los distintos esquemas de colaboracin han venido sustituyendo la labor monoplica

De acuerdo con Alborta et al (2011) las caractersticas de un convenio de asociacin

1. Las alianzas estratgicas pblico privadas requieren de niveles importantes de

En los esquemas de asociacin pblico privada para la infraestructura, el agente 17

Las nuevas combinaciones de coadministracin de bienes colectivos entre el Estado y

Tabla 2: Colaboracin pblico privada

Fuente: (Vernis, 2005)

1.3 Modelo de Alianzas Pblico- Privadas Del Distrito Capital1

El modelo busca representar el funcionamiento de una APP a partir de las zonas

Grfico 5: Zonas de Construccin de una APP

En la zona uno (1) es donde las relaciones se circunscriben a la formalizacin y

1.2.2 Encuentro con Alcalde o autoridad loca

1.2.3 Reunin participativa con comunidad.

Fuente: Manual de Alianza Pblico Privada para el Distrito Capital, p.53.

Los Actores de las Alianzas

El Manual propone que las secretarias Distritales de Planeacin, Hacienda y Desarrollo

El siguiente captulo ampla el desarrollo de las APP en Colombia.

Las estrategias de cesin de servicios y bienes para la administracin o

Grfico 5: Esquema APP, Colombia

Dentro de la estructura de las Asociaciones Pblico- Privadas intervienen una variedad

En segunda medida se encuentra el contratista o desarrollador del proyecto quien

En tercera medida est la sociedad fiduciaria que es el administrador y el que hace el

De acuerdo con la Gua de buenas prcticas para la ejecucin de proyectos de APP

Grfico 6: fases generales de un proyecto app

Fase I: Proceso de identificacin y preseleccin de proyectos

Revisar si es positiva la Evaluacin Socioeconmica de acuerdo con lo establecido

Revisar si el monto de inversin del proyecto es aceptable para ser desarrollado