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Novos Cadernos NAEA
v. 18, n. 1, p. 145-168, jan-jun. 2015, ISSN 1516-6481 / 2179-7536
Conexes, apropriaes e excluses no discurso do

desenvolvimento territorial no Brasil
Connections, appropriations and exclusions in the discourse of
territorial development in Brazil
Jos Renato SantAnna Porto - Doutorando do Programa de Ps-Graduao de Cincias

Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). E-mail: jreporto3@gmail.com
Resumo Abstract
Este artigo objetiva propor uma organizao Abstract: This article aims to propose an
dos discursos que influenciaram as polticas organization of discourses and narratives that
pblicas de desenvolvimento territorial, e have influenced public policy of territorial
busca identificar alguns dos principais debates development, and seeks to identify some of
que desencadearam conotaes especficas e the key debates that put specific connotations
significados particulares s ideias de territrio and meanings to the ideas of territory and
e desenvolvimento territorial no Brasil. A territorial development in Brazil. In this
opo escolhida foi sistematizar a bibliografia sense, the chosen option was to systematize
buscando identificar abordagens e conceitos and organize the vast literature on this topic
que influenciaram essas polticas pblicas, in order to identify the main approaches and
bem como perceber a maneira como outros concepts that influenced those policies and see
temas vo sendo progressivamente acoplados how other issues are progressively engaged over
ao longo do tempo. O intuito principal time. The main goal here is to begin mapping
iniciar o mapeamento das formas como o the ways in which the discourse of territory in
discurso do territrio nas polticas pblicas rural development policies is slowly becoming
de desenvolvimento rural vai ganhando corpo an idea ordering and articulates social actors,
e se tornando uma ideia que ordena e articula confirming certain principles of interaction,
atores sociais, ao estabeler determinados communication and action. At the same time, I
princpios de interao, comunicao e ao. try to also observe and discuss the other side
Busca-se, ainda, discutir o outro lado deste in which, in my view, territorial policy would be
mesmo processo, em que, a meu ver, a poltica part of a historical process of longer standing,
territorial seria parte de um processo histrico which has as one of its effects strengthening
de mais longa data, que tem como um de seus the concept of family farm and the lock (or
efeitos a reificao da categoria agricultura replacement) of the debate on agrarian and
familiar e a obstacularizao (ou substituio) land issues in the scope of government actions
do debate sobre questes agrrias e fundirias and policies for rural.
no escopo das aes e polticas governamentais
para o rural.
Palavras-chave Keywords
Desenvolvimento territorial. Agricultura Territorial development. Family farm.
familiar. Discursos. Discourses.
Novos Cadernos NAEA v. 18 n. 1 p. 145-168 jan-jun. 2015

146 Jos Renato SantAnna Porto
1 DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ORIGENS, TRAJETRIAS

E SUA INFLUNCIA NAS POLTICAS PBLICAS DE DESENVOL-
VIMENTO RURAL
A tarefa de remontar o caminho pelo qual a ideia de territrio foi sendo

gradativamente incorporada s polticas pblicas no , em si, uma grande
novidade no meio acadmico interessado na discusso sobre polticas pblicas
e desenvolvimento rural. Alguns autores j se dedicaram a essa empreitada
(FAVARETO, 2010; LEITE; DELGADO, 2011; MONTENEGRO, 2006), e
o resultado desses esforos parte importante do contedo a ser considerado
neste artigo. De todo modo, o mapeamento que pretendo realizar na pesquisa
em andamento1 busca considerar um contexto de relaes mais ampliado, de
forma a situar o processo de incorporao da abordagem territorial no campo
de relaes polticas que recebem, apropriam e remodelam a proposta de
desenvolvimento territorial, conferindo particularidades e distines prprias
experincia brasileira. Neste sentido, buscarei identificar no apenas os debates
que gradativamente compuseram e aliceraram as polticas de desenvolvimento
territorial rural no Brasil, mas tambm atentarei para aqueles que ficaram de fora
do escopo dessa nova forma de conceber as polticas pblicas e ordenar os atores
no meio rural. Ou seja, por ora, o foco est menos na descrio do contedo e da
institucionalidade proposta por essas polticas e mais no processo de produo
poltico-epistemolgica da poltica pblica (SHORE; WRIGHT; PER, 2011),
a partir da observao dos discursos e das formas de conhecimento que vo
paulatinamente influenciando e conferindo uma forma especfica poltica
pblica. Ao observar o processo de incorporao de desses contedos, o que
pretendo aqui tecer um panorama geral a esse respeito, buscando fazer algumas
inferncias preliminares acerca das possveis consequncias poltico-institucionais
e cognitivas que so derivadas dessa dinmica de construo. Em sntese, buscarei
mapear os efeitos desencadeados, tanto aqueles mais evidentes, que implicam em
transformaes na conduo das polticas pblicas, quanto os efeitos indiretos,
que implicam em impactos mais sutis sobre a ao dos atores que se engajam
nessas polticas pblicas.
Em sentido amplo, o enfoque territorial para as polticas pblicas
de desenvolvimento rural remete a um leque bastante diverso de temticas.
Ideias como gesto social, territrios rurais, competitividade territorial,

1
Este artigo parte da sistematizao dos discursos e narrativas que sustentam a poltica de
desenvolvimento territorial no Brasil, cuja anlise e problematizao so objeto de minha tese
em construo.

Conexes, apropriaes e excluses no discurso do desenvolvimento territorial no Brasil 147
articulao de polticas pblicas, participao social, fortalecimento dos

atores sociais, articulao urbano-rural e desenvolvimento sustentvel
(MDA, 2005) so algumas das noes que compem esse novo vocbulo das
polticas de desenvolvimento rural, e que passa a constituir um a priori para
toda e qualquer ao dos atores que se envolvem no ambiente sociopoltico
criado a partir dessas polticas pblicas. Ao mesmo tempo, a incorporao de
tais conceitos implica uma renovao tambm no mbito das institucionalidades
das polticas de desenvolvimento rural, em que novas estruturas, instrumentos e
espaos de interao, como, por exemplo, os colegiados territoriais, os Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e as matrizes de projetos
(MDA, 2005) aparecem como dispositivos ordenadores das relaes entre os
atores envolvidos. Tanto as ideias e os conceitos quanto os instrumentos de
gesto, interveno e governana no emergem do nada; so todos frutos de
um processo especfico o qual tentarei resgatar ao longo deste artigo.
Seguindo a orientao de Schneider e Tartaruga (2006), no devemos
confundir o sentido prtico e aplicado da noo de desenvolvimento territorial
rural, por exemplo, na implementao e no desenho de polticas pblicas, com
o uso do territrio como instrumento de anlise dos fenmenos sociais em
um dado local. Ou seja, os autores propem uma distino entre o que seria o
territrio-categoria analtica e o territrio-abordagem de interveno. Esta
separao organizativa um ponto de partida interessante para adentrarmos nos
debates sobre desenvolvimento territorial rural, no que tange sua mobilizao
no mbito das polticas pblicas, centrando a ateno na ideia de territrio como
uma abordagem de interveno recente, que passa a ser incorporada no escopo
das polticas pblicas para o desenvolvimento rural, e que, como veremos,
tambm implica em transformaes e influncias, na prtica e no discurso, a uma
srie de atores e grupos sociais.
Obviamente essa dissociao no algo estanque, e por mais que
consigamos isolar provisoriamente as distintas utilizaes do termo territrio,
isto , o uso normativo e o uso analtico, sabemos que a influncia entre eles
mtua. De todo modo, no qualquer perspectiva analtica que incida sobre a
noo de territrio que influenciar as polticas de desenvolvimento territorial
rural. A ttulo de exemplificao, podemos observar a conceituao de territrio
estabelecida no mbito das polticas pblicas da SDT/MDA.
[...] um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo,
compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critrios
multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais

relativamente distintos, que se relaciona interna e externamente por meio

de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos
que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (MDA, 2005).
A definio apresentada acima expe um carter normativo do territrio,

o qual deve ser estruturado com base nos preceitos e elementos predefinidos.
Ou seja, trata-se de um territrio idealizado, em que, a partir de intervenes de
polticas pblicas, ser possvel alcanar determinado status desejado. Destacam-
se, dentre as consideraes postas, o elemento do consenso entre os atores e
o objetivo da construo de um projeto identitrio-econmico, partindo
justamente da concertao social que seria promovida pelas polticas pblicas.
Existe, portanto, um dever ser, que passa por uma conciliao dos objetivos e
interesses dos grupos e indivduos que esto no territrio. Pleiteia-se um territrio
sem conflitos, ou melhor, com conflitos, desde que gerenciveis e solucionveis
na instncia da concertao social. Avanarei neste debate mais adiante. Por
ora, gostaria de refletir um pouco mais sobre o processo de consolidao da
ideia de desenvolvimento territorial rural e as influncias que incidiram nessa
construo.
Um ponto central a negao do acmulo conquistado por algumas
disciplinas (notadamente pela Geografia, que tem o territrio como uma de suas
principais categorias de interpretao da realidade) no processo de formulao
do referencial que define os parmetros da chamada abordagem territorial.
Mas, se por um lado, a Geografia, em especial a vertente da geografia poltica,
que toma o territrio como um espao de relaes de poder, no parece ter
sido considerada no processo de emergncia da perspectiva territorial no mbito
das polticas pblicas de desenvolvimento rural, por outro, diversas reas de
conhecimento tiveram contribuies significativas e grande influncia nessa
construo.
J foi reiterado em vrias contribuies que o trabalho de Arnaldo
Bagnasco (1977) sobre a industrializao difusa na Itlia teria sido um dos
embries do que mais tarde veio a se chamar de abordagem do desenvolvimento
territorial. Atravs da observao do entrelaamento de questes sociolgicas
e econmicas, Bagnasco verificou a existncia de processos sociais particulares
na regio central da Itlia, que permitiam o desenvolvimento de circuitos
locais de produo capazes de conferir dinamismo econmico e gerar
consequncias e efeitos positivos (externalidades positivas) sobre o contexto
local. A tese defendida que as possibilidades de dinamismo local aumentam
significativamente em territrios possuidores de caractersticas propcias gerao
de complementaridades socioeconmicas entre ambientes rurais e urbanos, em

carter difuso e descentralizado. Ou seja, nas constataes de Bagnasco (1977) e

de outros trabalhos que seguiram este mesmo enfoque, a dimenso territorial da
produo, bem como a organizao social pr-existente, so questes centrais,
que, no caso, passam a influenciar a agenda dos debates voltados promoo do
desenvolvimento de regies at ento no desenvolvidas.
Ao mesmo tempo, outro conjunto de questes incidiu no processo de
elaborao inicial da ideia de desenvolvimento territorial (mesmo que no incio
no fosse precisamente esta a denominao), oriundo das discusses tericas
que passavam a refletir sobre a evoluo e as transformaes contemporneas
do mundo rural, particularmente no contexto europeu. Como bem demonstra
Favareto (2010), toda discusso sobre as novas ruralidades ou ruralidades
avanadas na Europa (particularmente nos pases de capitalismo avanado),
caracterizadas pela proliferao de sinergias urbano-rurais e pelo consequente
crescimento de atividades no agrcolas nos contextos rurais, tambm apontavam
para a necessidade de modificaes na esfera da interveno sobre o rural. Nesse
sentido, para alm do carter cada vez mais pluriativo do meio rural europeu,
que passava a demandar outras formas de apoio que no apenas o tradicional
crdito agrcola, emerge tambm a noo de que seria necessria uma escala
de planejamento e interveno que superasse a dicotomia urbano/rural.
certamente nesse contexto em que a ideia de territrio, como unidade espacial
de interveno e como perspectiva integradora, passa a ganhar relevncia, no s
no mbito acadmico, mas tambm, e principalmente, no escopo das diretrizes
gerais para polticas pblicas de interveno sobre o rural.
Seguindo este enfoque, em meados da dcada de 1980 e incio dos anos
1990, a abordagem territorial passa a constituir-se como um novo paradigma que
incide na formatao de diversas polticas de promoo do desenvolvimento,
principalmente no escopo dos organismos internacionais, tais como o Banco
Mundial, a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
(FAO), a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE) e, no contexto latino americano, a Comisso Econmica para
Amrica Latina (CEPAL), o Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola
(IICA) e o Centro Latinoamericano para o Desarrollo Rural (RIMISP). Tais
organizaes tiveram um papel muito importante na difuso da abordagem
territorial, seja na articulao com governos nacionais, seja em parcerias com
organizaes no governamentais para a ao em perspectiva subnacional ou
mesmo no financiamento de instituies acadmicas e grupos de pesquisa.
Essa abrangncia que a abordagem territorial assume no mbito dessas grandes
instituies formuladoras de polticas, juntamente com a intensificao da

produo acadmica sob a mesma gide, garante a formao de um discurso

fortificado, que cumpriu um papel de orientao de polticas pblicas em prol do
desenvolvimento rural, com abordagem territorial.
Ainda no contexto europeu, um marco importante na adoo da
abordagem do desenvolvimento rural em escala territorial a experincia do
Programa LEADER (Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias
Rurais), que estabeleceu uma ruptura com relao aos modelos de interveno
setoriais nos contextos rurais, e de certa forma inspirou a concepo de polticas
territoriais mundo a fora, inclusive no Brasil, como veremos mais adiante. O
programa LEADER, iniciado em 1991, foi a primeira inciativa que incorporou,
de fato, a abordagem territorial no sentido de uma estratgia intersetorial de
desenvolvimento rural (como superao do enfoque essencialmente agrcola).
Foi, tambm, como sinaliza Favareto (2010), pioneiro na execuo de polticas
organizadas a partir de uma prerrogativa bottom-up, que insere o elemento da
participao e a considerao de um amplo rol de atores sociais como pr-condio
para o desenho e implementao das diretrizes de desenvolvimento rural. ,
ento, a partir da construo desta proposta de arranjo institucional que esses
dois elementos especficos, intersetorialidade e participao social, passam a
ser entrelaados, e posteriormente acabam implicando em diversas evolues em
termos de estrutura organizacional para as polticas de desenvolvimento rural.
Na sua reviso sobre a emergncia do programa LEADER, Favareto
menciona outro elemento importante, referente dimenso histrica na qual
este programa surge, atinente ao contexto poltico de expanso do receiturio
neoliberal sobre as polticas de interveno estatal. Mesmo sem investir muito na
problematizao e nos possveis desdobramentos deste fato, o autor lembra que:
[...] preciso reconhecer que isso acontece num contexto histrico
marcado por uma crise e um realinhamento dos instrumentos tradicionais
de promoo do desenvolvimento. A descentralizao das polticas
[...] associada reduo e ao redirecionamento da interveno estatal,
contriburam para que, particularmente em meados das dcadas de 1980
e 1990, se institusse um padro em que, em lugar dos investimentos
diretos e de corte setorial, caber ao Estado proporcionar condies
e um ambiente a partir do qual os agentes privados pudessem, eles
mesmos, fazer a alocao, supostamente mais eficiente, dos recursos
humanos e materiais. Aqueles processos sociais e econmicos de corte
eminentemente territorial e esse novo padro so, em sntese, as principais
razes de emergncia e consolidao dessa nova abordagem institucional
(FAVARETO, 2010, p. 25).

Desse modo, parece ser significativamente importante para as anlises

sobre as institucionalidades e os arranjos propostos pela abordagem territorial
remontar a essa origem histrica contextualizada. Temas como participao,
governana e concertao social, na maioria das vezes ganham conotaes
meramente operacionais, que os afastam do contexto poltico em que emergem
(ou reaparecem). No pretendo aqui simplesmente questionar ou diminuir os
importantes efeitos desencadeados pelos arranjos participativos desta e de outras
polticas (com ou sem o adjetivo territorial), embora a crtica recente venha
assinalando o potencial restrito dessas institucionalidades (DELGADO; GRISA,
2013) e o desgaste da agenda da participao, nos termos em que a mesma foi
at ento conduzida, ou seja, em que as experincias foram restringidas ao que
Dagnino (2002) denominou de confluncia perversa. O intuito apenas
ressaltar este elemento do contexto histrico, entendendo se tratar de uma
questo importante para ser problematizarda.
Outro elemento que aparece como um componente importante na
formulao da abordagem do desenvolvimento territorial a questo da regulao
dos recursos naturais. Atravs de uma forte construo discursiva acerca da
importncia da proteo dos recursos naturais, a ideia de sustentabilidade passa
a ser parte constitutiva na construo e definio dos parmetros normativos da
abordagem do desenvolvimento territorial. Essa associao entre a sustentabilidade
e a emergncia da questo territorial verificada tambm por Offen (2003), ao
discutir a relao entre o que ele denomina como territorial turn, relativo criao
de territrios tnicos na Amrica Latina, e os interesses do Banco Mundial em
mapear e demarcar reas naturais com expressiva biodiversidade. Ou seja, nessa
dimenso da sustentabilidade, importante tambm levar em considerao o
contexto poltico de construo do Estado-regulao e o seu papel na formatao
das propostas de gesto dos recursos naturais.
2 AGRICULTURA FAMILIAR, QUESTO AGRRIA E DESENVOL-

VIMENTO TERRITORIAL: MUDANAS E REORIENTAES NO
DEBATE SOBRE O RURAL BRASILEIRO
Pensando especificamente na experincia brasileira, no que diz respeito

ideia de desenvolvimento territorial, hoje bastante reconhecida, principalmente
no contexto latino-americano, pela experincia particular das polticas pblicas
articuladas pela SDT/MDA, tambm importante que faamos algumas
consideraes acerca da trajetria e do contexto em que a abordagem territorial
passa a ser validada como uma orientao para a produo de polticas de

desenvolvimento rural. Ainda mantendo como referncia a detalhada reviso

feita por Favareto (2010), bem como o olhar crtico sobre o mesmo processo
empreendido por Montenegro (2006), podemos elencar um movimento especfico
no mbito acadmico, que teria preparado o terreno para a consolidao da
abordagem territorial no escopo das polticas pblicas para o rural.
Segundo Favareto (2010), a produo acadmica brasileira sobre o rural
teve, neste perodo (incio da dcada de 1990), uma influncia significativa dos
debates e problemticas em voga no contexto europeu, mesmo que isso no tenha
ocorrido de maneira homognea. Ou seja, aquela agenda de pesquisa relacionada
s novas expresses contemporneas do rural e s complementaridades entre
rural e urbano, especialmente a partir do caso francs, passaram a guiar tambm
as interpretaes sobre o rural brasileiro.
Um exemplo interessante que Montenegro (2006) apresenta sobre
a paulatina modificao do enfoque no estudo do rural, diz respeito ao foco
editorial da revista Estudos Avanados, editada pela Universidade de So Paulo,
no que concerne especificamente a esta temtica. O autor aponta que se em 1997
a revista lanou um dossi cujo foco esteve na discusso da questo agrria como
principal chave interpretativa para problematizar e pensar as questes atinentes
ao rural, apenas quatro anos mais tarde, em 2001, a mesma revista lana outro
dossi com o propsito de problematizar a recente noo de desenvolvimento
rural. Embora o editorial afirme o carter diversificado das reflexes apresentadas
nos artigos, o tom preponderante o da aceitao da ideia de desenvolvimento
rural como um novo paradigma para a conceituao do rural, o que aponta para
a constituio de uma agenda de pesquisa que j vinha alcanando impactos
e influncias significativas para alm dos muros da academia, e incidindo na
construo de polticas e na pauta de muitos movimentos sociais.
Acoplada diretamente noo de desenvolvimento rural que gradativamente
vinha se consolidando, aparecia tambm toda a construo poltico-acadmica
que culminou na conceituao de agricultor familiar, uma ideia-fora que
reposicionou o debate contemporneo sobre o rural, contra-argumentando
tanto a tese que propagava o fim do campesinato, pela via da incluso ao
modelo capitalista, quanto a tese que apostava na agricultura camponesa como
um modelo em si. Cria-se uma espcie de caminho do meio, atravs de um
conceito que se prope como apaziguador e conciliador. Sem descartar o papel
do campons, reposiciona o debate a partir de uma nova perspectiva terica que,
segundo Fernandes (2010), teria ganhado fora no Brasil a partir da publicao
do livro derivado da tese de doutorado de Ricardo Abramovay (1992), Paradigmas
do Capitalismo Agrrio em Questo.

A partir de uma ruptura com o paradigma marxista, referncia fundamental

nas discusses acerca da questo agrria, Abramovay apresenta uma nova leitura
do mundo rural, inspirada basicamente na situao contempornea dos pases
de capitalismo avanado, onde os agricultores de base familiar conseguiram
desempenhar um papel importante, integrando-se ao mercado e se perpetuando
como um segmento social importante no rural. Desse modo, o autor prope
uma abordagem terica que diferencia o campons do agricultor familiar,
promovendo, a partir desta distino, a criao dessa nova categoria. Nas
palavras de Abramovay possvel perceber os principais elementos que definem
a ideia de agricultor familiar:
[...] integram-se plenamente a estas estruturas nacionais de mercado,
transformam no s sua base tcnica, mas sobretudo o crculo social
em que se reproduzem e metamorfoseiam-se numa nova categoria
social: de camponeses tornam-se agricultores profissionais. Aquilo que
era antes de tudo um modo de vida converte-se numa profisso, numa
forma de trabalho. [...] Os laos comunitrios perdem seu atributo de
condio bsica para a reproduo material. [...] O ambiente no qual se
desenvolve a agricultura familiar contempornea exatamente aquele que
vai asfixiar o campons, obrig-lo a se despojar de suas caractersticas
constitutivas, minar as bases objetivas e simblicas de sua reproduo
social (ABRAMOVAY, 1992, p. 126-127, 131 apud FERNANDES, 2010).
importante ressaltar o peso que a construo da ideia de agricultura

familiar conquista no contexto poltico mais recente, espraiando-se, em pouco
mais que vinte anos, como vocbulo padro e como modelo paradigmtico
de concepo do rural contemporneo, tanto no meio acadmico como nas
formulaes dos diversos atores sociais e do prprio Estado, culminando nas
chamadas polticas pblicas diferenciadas para o rural, nas quais a categoria
agricultura familiar onipresente.
Embora este debate seja bastante relevante, e certamente mereceria
ser contemplado em maiores detalhes, creio ser importante frisar pelo menos
um ponto especfico que dialoga diretamente com a construo da ideia de
territrio nas polticas pblicas de desenvolvimento rural. Refiro-me a um dos
principais resultados da pesquisa desenvolvida no mbito do Projeto CUT/
CONTAG, iniciativa que tambm teve um papel importante na construo da
ideia de agricultura familiar, no s no mbito do Estado, mas tambm junto
aos movimentos sociais, em especial o movimento sindical, principalmente com
relao ao eixo da pesquisa coordenado por Jos Eli da Veiga. Esta pesquisa
apontou como proposta, a seguinte hiptese:

As melhores configuraes territoriais encontradas eram aquelas

que combinavam agricultura de base familiar forte com um entorno
socioeconmico diversificado, dotado de infraestrutura; um desenho que
permitia aos espaos urbanos e rurais, de um lado, abrigar o trabalho
excedente que deixa a atividade agrcola e, de outro, absorver nas unidades
familiares o trabalho descartado nas cidades em decorrncia do avano
tecnolgico e do correspondente desemprego caracterstico dos anos
1990 (FAVARETO, 2010, p. 28, grifo nosso).
Para alm da reiterao e naturalizao da ideia de agricultura familiar,

tem-se, nesta formulao, o delineamento de um projeto que deveria tomar
como base para interveno os territrios, que, ao conectar adequadamente
o urbano e o rural, gerariam impactos positivos e sinergias socioeconmicas, ou
seja, um receiturio bastante semelhante ao que vimos no contexto do Programa
LEADER, e mesmo no que Bagnasco (1977) verificou no caso italiano. Tambm
aparece com peso na proposta a ideia de progressiva desvinculao do rural do
agrcola, ideia que ficou ainda mais acentuada a partir dos resultados das pesquisas
realizadas no mbito do Projeto Rurbano, coordenado por Jos Graziano da
Silva, e que tambm ganhou expressividade na caracterizao do rural brasileiro
contemporneo, influenciando posteriormente a concepo de territrio nas
polticas pblicas para o rural.
Porm, a veiculao dos resultados dessas duas pesquisas, bem como a
prpria universalizao da categoria agricultura familiar, no passaram sem receber
crticas e gerar certa polmica. Trabalhos como os de Alentejano (2000), Bastos
(2006) e Fernandes (2010) alertaram para o fato de que agricultura familiar
teria sido uma categoria impulsionada por uma orientao terica especfica,
com forte influncia sobre as polticas pblicas, e que, na janela de oportunidade
aberta pela situao particular do meio rural no Brasil durante os anos 1990, foi
incorporada (por induo ou no) como uma categoria poltica ou at mesmo
identitria por parte significativa dos grupos e movimentos camponeses no Brasil
(MEDEIROS, 2001).
Frente a esse processo rpido e envolvente, algumas crticas especficas
procuraram problematizar e questionar a ideia de agricultura familiar, mostrando
que ela estaria tambm relacionada a outros processos, como, por exemplo, o
novo padro de poltica econmica neoliberal adotado no Brasil nos anos 1990
(ALENTEJANO, 2000) e as presses de organismos internacionais como o
Banco Mundial e a FAO (MONTENEGRO, 2006; BASTOS, 2006; VILELA,
1997). Maria Nazareth Wanderley (2000; 2004) tambm se props a resgatar este
debate, no sentido de problematizar no s a origem da categoria agricultura
familiar, como tambm o suposto problema terico que, para alguns autores,

a mesma acarretaria. De qualquer maneira, Wanderley, assim como os outros

autores citados, tambm assume o fato de que a ideia de agricultura familiar teria
uma relao intrnseca com o Estado e com as polticas pblicas, em especial o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), embora
ressalte que observar o agricultor familiar meramente como um produto da ao
do Estado reduzir e negligenciar a sua capacidade de assimilao, apropriao
e manuteno da histria e das tradies camponesas que tambm lhe so
particulares. Ou seja, para autora, por um lado, sim, o agricultor familiar uma
produo ou uma construo social que parte do Estado e, por outro, no seria
possvel defini-lo tomando como base apenas isso.
O fato a ser destacado aqui a instaurao de um campo de disputa
poltico-acadmico, que tem como resultado a formulao (ou adaptao)
da ideia de agricultura familiar, no apenas em seus contornos tericos, mas,
principalmente, no forte papel que a mesma passou a ter no que se refere
definio das polticas pblicas para o rural, e no discurso e na prtica de vrios
movimentos sociais ligados ao rural.
Outra entrada analtica que creio ser interessante para a compreenso
do espraiamento desse discurso que se sustenta nos conceitos de agricultura
familiar, desenvolvimento rural e, por ltimo, de desenvolvimento territorial
a observao da trajetria de alguns indivduos que desempenharam um papel
determinante nesse processo. Em um texto curto em que busca problematizar
sobre a manuteno e a validade das polticas pblicas para agricultura familiar
no contexto contemporneo, Cazella (2012) lembra o peso significativamente
importante da sociologia rural francesa na formao de um grupo seleto de
intelectuais brasileiros, que posteriormente vieram assumir uma posio de
destaque e influncia no que diz respeito aos projetos polticos para o mundo rural
no Brasil, no s na academia, mas tambm, e principalmente, no intercmbio
desta com as polticas pblicas. Como exemplos principais, cita ainda Maria
Isaura Pereira de Queiroz, nos anos 1970, e, mais recentemente, Maria Nazareth
Wanderley, Jos Eli da Veiga e Ricardo Abramovay, sendo que esses dois ltimos
tiveram insero importante nos ambientes de concepo e elaborao das
polticas pblicas diferenciadas para o rural, e que, no por acaso receberam a
denominao de polticas pblicas para a agricultura familiar.
De outro modo, no foi toa que os resultados dos trabalhos desse grupo
de pesquisadores ganharam espao no mbito do balizamento conceitual das
polticas pblicas para o rural. O trnsito de Ricardo Abramovay e Jos Eli da
Veiga no mbito governamental durante os anos da gesto de Fernando Henrique
Cardoso foi decisivo para essa empreitada, sendo que o segundo chegou a presidir

o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, e suas ideias tiveram

reflexo significativo nas diretrizes das polticas para o desenvolvimento rural.
Paralelamente a todas essas discusses, importante lembrar que o debate
sobre a abordagem territorial est tambm inserido em um contexto de reviso
e aprimoramento das polticas de descentralizao, iniciados com a Constituio
Federal de 1988, que dispem sobre o processo de municipalizao de diversas
polticas pblicas. Assim, o desgaste e a ineficincia da ao pblica no mbito
municipal, durante a dcada de 1990, so tambm outras justificativas para o
surgimento do discurso da abordagem territorial no mbito da gesto das polticas
pblicas. Nesse sentido, a regulao com base no territrio aparece como uma
possibilidade de ao do Estado atravs da induo das sinergias intersetoriais
em contextos intermunicipais, envolvendo diversos segmentos da sociedade que
supostamente se articulariam para estabelecer os rumos do desenvolvimento em
determinada localidade.
Neste mesmo perodo, entre o final da dcada de 1980 e a dcada de 1990,
para alm do processo de descentralizao federativa, outros fatos importantes
devem ser considerados, uma vez que compem o cenrio de mudanas polticas
e institucionais que ocorreram no Brasil, e que tambm influenciaram o escopo
das polticas pblicas para o mundo rural. Araujo et al. (2010), lembram que
no bojo do processo de redemocratizao do pas, especialmente no ps-1988,
algumas mudanas foram desencadeadas. Este ambiente de agitao poltica,
atrelado intensificao do movimento de luta pela terra, em meados dos anos
1990, e o consequente fortalecimento de grupos sociais ligados questo rural,
impulsionaram um processo de respostas apaziguadoras por parte do governo
brasileiro, no sentido de, por um lado, conter o mpeto e expanso dos conflitos
fundirios, e, por outro, atender s demandas desses novos atores que ganhavam
espao no cenrio poltico da redemocratizao.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, mais precisamente no
ano de 1996, foi criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf). justamente essa poltica pblica que cria oficialmente e d
visibilidade categoria agricultura familiar, a qual, a partir de ento, passa a ser
objeto de polticas pblicas diferenciadas. Isso se d, tambm, em consequncia
das presses e demandas do movimento sindical dos trabalhadores rurais
ligados Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag)
e ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos
Trabalhadores (DNRT/CUT), que, segundo Lauro Mattei (2010), neste perodo
ampliaram suas reivindicaes por meio das Jornadas Nacionais de Lutas e
dos Gritos da Terra Brasil, momentos em que ganhou relevncia a luta por

uma poltica agrcola especfica (MATTEI, 2010, p. 57), a qual acabou sendo
traduzida nos termos das polticas para a agricultura familiar.
Ainda segundo Mattei (2010), por outro lado, a elaborao do Pronaf
guarda relaes prximas tambm com a elaborao do chamado Relatrio
FAO/Incra, resultado de uma pesquisa realizada em parceria entre essas duas
instituies, com o objetivo de delimitar e definir com maior preciso conceitual a
noo de agricultura familiar no Brasil, bem como delinear indicativos e diretrizes
para polticas pblicas que tivessem como objetivo atender s demandas e
fortalecer esse novo segmento da populao rural. Trs anos aps a elaborao
do Pronaf, em 1999, em continuidade ao processo de reconhecimento (ou
construo) das especificidades da agricultura familiar, foi institudo o Ministrio
de Poltica Agrcola e Desenvolvimento Agrrio (que em 2000 se tornara apenas
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio), responsvel por concentrar e organizar
as questes atinentes reforma agrria e agricultura familiar.
Neste mesmo ano, o governo FHC lana tambm o programa que
ficou conhecido como Novo Mundo Rural, cujo nome oficial Agricultura
Familiar, Reforma Agrria e Desenvolvimento Local para um Novo Mundo
Rural. Poltica de Desenvolvimento Rural com Base na Expanso da Agricultura
Familiar e sua Insero no Mercado. Esse programa, que, na verdade, era a
conjugao de outros programas j existentes, principalmente o Pronaf e o Banco
da Terra, como o prprio nome indica, tem uma forte conotao de insero
do campons aos mercados e est fundamentalmente ancorado na perspectiva
terico-conceitual que prope Abramovay (1992), dentre outros autores. Um dos
principais objetivos deste programa expresso da seguinte forma: Proporcionar
as condies necessrias para que os agricultores familiares desenvolvam
atividades produtivas em nveis de competitividade, dentro da realidade e das
perspectivas do negcio rural num mundo globalizado (MDA, 1999, p. 7).
Alm disso, como demonstram Montenegro (2006) e Bastos (2006), no
so poucas as evidncias que atrelam essas novas polticas para a agricultura
familiar agenda neoliberal que vinha sendo implantada durante os anos 1990
no governo FHC. Montenegro (2006), ao trazer para o debate um documento
do Banco Mundial, cujo ttulo Brazil: the management of agriculture, rural
development and natural resources (RELATRIO 11783-BR), expe e debate
o quanto a elaborao dessas novas polticas pblicas e a prpria ideia de
agricultura familiar guardavam relaes com preceitos normativos que tinham
como proposta a reformulao das estratgias de interveno do Estado a
partir do receiturio neoliberal, da neutralizao dos conflitos e da dimenso
poltica dos atores no campo, atravs de um projeto cujo principal objetivo era a

insero dos agricultores no mercado. O trecho abaixo, retirado do texto oficial

do Relatrio 11783-BR, exemplifica essa questo:
O Banco Mundial v uma agricultura emergindo no futuro como
dirigida pela empresa privada, que oferece oportunidades para novos
concorrentes e est regulada por um conjunto mnimo e neutro de
intervenes governamentais (BANCO MUNDIAL, 1994, p. 41 apud
MONTENEGRO, 2006).
Mais do que isso, a agenda neoliberal, em conjunto com a matriz terica

que emergia na mesma poca, e que repaginava as discusses sobre o rural,
tambm acarretaram em uma secundarizao das discusses e das polticas de
reforma agrria, no que anteriormente existisse um esforo substantivo ou uma
agenda de polticas que realmente estivessem concretizando a reforma agrria,
em termos de polticas pblicas efetivas. Pelo contrrio, por mais que a questo
agrria anteriormente fosse preponderante ou, pelo menos mais expressiva
no bojo das discusses acadmicas sobre o rural, esse debate no possua
penetrao e influncia no mbito das polticas pblicas ou a possua apenas
retrica e discursivamente. Exemplo disso o fracasso das articulaes polticas
e da implementao do Plano Nacional de Reforma Agrria (ou I PNRA), ainda
durante o governo Sarney (1985-1989) (MONTE, 2013).
Neste sentido, as formulaes em torno da ideia de desenvolvimento
rural, em especial as polticas pblicas para a agricultura familiar, parecem ter
cumprido uma funo de esfriar os nimos da luta pela terra (dado o contexto
especfico em que se inscreviam, marcado pela proliferao de conflitos no campo
no governo FHC2), ao mesmo tempo em que paulatinamente congelavam a
agenda da reforma agrria, substituindo-a pela agenda do desenvolvimento rural,
da agricultura familiar e, mais recentemente, do desenvolvimento territorial rural,
sem necessariamente abandonar a questo agrria, mas conferindo-lhe um status
secundrio no escopo das polticas pblicas.
Por outro lado, igualmente importante pensar que as polticas para o
desenvolvimento territorial no so o nico componente desse processo mais
complexo de desmonte ou de desconsiderao da reforma agrria, no escopo da
agenda dos ltimos governos. H tambm outras dinmicas que contribuem para
esse processo, e que possuem maior flego e fora poltica, como, por exemplo,
as aes ligadas ao fomento do agronegcio, e toda a estratgia de criminalizao
da luta pela terra, que envolve inclusive a mdia. De todo modo, o que pretendo

2
Os dois exemplos mais emblemticos que ocorreram neste perodo foram os casos dos
conflitos fundirios em Corumbiara (RO) em 1995, e Eldorado dos Carajs (PA) em 1996,
quando dezenas de trabalhadores sem-terra acampados foram assassinados.

suscitar com esta problematizao que, a meu ver, as polticas para a agricultura
familiar e, por extenso, as polticas de desenvolvimento territorial, cumprem
uma funo (intencional ou no), pelo menos no plano semntico e retrico,
de repaginar as discusses e as estratgias de interveno sobre o rural. Como
bem afirmam Min e Medeiros (2011, p.18), indcios de uma releitura do
rural encontram-se na incorporao da abordagem territorial. Mas, para alm
da reorientao assinalada por esses autores, que diz respeito superao do
enfoque setorial, considerao das sinergias entre o urbano e o rural, e de
todas as outras contribuies trazidas pelo enfoque territorial do rural, no meu
entender, preciso tambm levar em conta um efeito nem sempre lembrado
acerca do contexto poltico em que essa proposta emerge, e que caracterizado
pelo obscurecimento dos conflitos e da dimenso agrria e fundiria no mbito
das polticas pblicas para o rural.
, pois, de modo semelhante ao que se deu na Europa, mas no exatamente
da mesma forma, que a abordagem territorial passa a ser assumida como uma
categoria de orientao das polticas pblicas no Brasil. Ou seja, a partir de alguns
desdobramentos especficos sobre a ideia de agricultura familiar, adicionada
pelos debates contemporneos acerca das novas ruralidades, da sustentabilidade,
da descentralizao e da necessidade de superao da interveno em escala
municipal, que se consolida o terreno propcio para a emergncia do discurso
que sustenta as polticas de desenvolvimento territorial no incio dos anos 2000,
mais precisamente em 2003, no primeiro ano do governo Lula.
3 PECULIARIDADES NO CASO BRASILEIRO: REFORMA AGRRIA,

POLTICA TERRITORIAL E POLTICA SOCIAL NO PROJETO
PETISTA
H que se ressaltar, assim como lembram Arajo et al. (2010) e Delgado

e Leite (2013), que a ascenso do Partido dos Trabalhadores (PT) ao governo
federal foi tambm um elemento central para a consolidao do projeto poltico
para a agricultura familiar (incluindo aqui as polticas territoriais) que vinha sendo
gestado e demandado, em grande medida, pelos sindicatos e movimentos sociais
do campo, os quais, a partir de 2003, passam tambm a integrar e a construir por
dentro do Estado (MLLER, 2007), influenciando o desenho e a implementao
de uma srie de polticas pblicas diferenciadas. De todo modo, vlido lembrar
que, anteriormente posse de Lula em 2003, o tema da reforma agrria ainda
figurava como parte constitutiva da agenda poltica do PT, embora a poltica de

reforma agrria tenha perdido muito flego nos governos petistas, at mesmo
quando comparada ao perodo do governo FHC.
Curiosamente, mesmo com a relativa permeabilidade do governo Lula
a alguns movimentos sociais, principalmente na ocupao de alguns quadros
polticos no MDA, a agenda da reforma agrria no avanou no mbito das
polticas pblicas. O interessante deste fato que, se no governo FHC a agenda
da agricultura familiar j vinha sendo implementada como reflexo de um processo
de incorporao das diretrizes neoliberais para as polticas de interveno sobre
o rural, com a ascenso do governo petista ao poder em 2003, os movimentos
sociais (pelo menos aqueles que passaram a compor e integrar o governo, em
especial o movimento sindical) parecem mais reforar esse mesmo processo
de consolidao da agricultura familiar como uma categoria de poltica pblica,
do que buscar fortalecer e implementar a agenda da reforma agrria, que tanto
na poca das eleies de 2002 quanto nos anos iniciais do primeiro mandato3,
ainda compunha a plataforma poltica de Lula. Assim, parece que houve um
processo de incorporao do discurso da agricultura familiar tambm por parte
considervel dos movimentos sociais e grupos da sociedade civil, que passaram
a jogar o jogo a partir das regras postas, das possibilidades ofertadas e dos
limites estabelecidos por este paradigma especfico que, desde o incio dos anos
1990, espraiou-se na forma de pensar e elaborar as polticas pblicas para o rural.
Ento, nesse contexto poltico-institucional foi criada a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial, no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (SDT/MDA), qual caberia a responsabilidade de desenhar e implementar
a poltica de desenvolvimento territorial rural, primeiro com a realizao do
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
(Pronat), em 2003, e depois com o Programa Territrios da Cidadania (PTC),
em 2008.
Para alm do contexto poltico e do conjunto de atores que se engajaram
na constituio de ambos os processos, podemos citar dois encadeamentos
que evidenciam os vnculos entre a ideia de agricultura familiar e a abordagem
do desenvolvimento territorial. Primeiro, preciso lembrar que o Pronat
derivado de uma linha especfica do Pronaf (Infraestrutura e Servios), antes
com incidncia municipal, e que, aps a formulao do Pronat, passa a ter a base
territorial (um recorte intermunicipal) como referncia. Segundo, h o fato de que
a delimitao ou a escolha dos territrios que passaram a fazer parte do escopo

3
Embora tenha havido um esforo para a construo do II Plano Nacional de Reforma Agrria,
por um grupo de especialistas coordenado por Plnio de Arruda Sampaio, a verso final do
Plano e a sua implementao no atenderam o compromisso estabelecido durante as eleies
com os movimentos sociais ligados luta pela reforma agrria.

do Pronat, em 2003, tinha como um dos principais critrios a concentrao de

agricultores familiares.
Para Arajo et al. (2010), no caso brasileiro, a emergncia da abordagem
territorial apresenta, ainda, outras questes particulares que complementam
aquelas acima mencionadas. Diferente do que ocorreu na Europa, no caso
do Programa LEADER, por exemplo, a poltica territorial no Brasil, embora
traga, evidentemente, a valorizao da interveno em escala subnacional, foi
estruturada de modo a preservar a coordenao no mbito federal, garantindo
a elaborao de diretrizes em escala nacional, bem como a articulao com
outras instncias e polticas nacionais. Essa dimenso de coordenao nacional,
a cargo da SDT e, no caso do Programa Territrios da Cidadania (PTC), sob
responsabilidade da Casa Civil, permite tambm a insero e o dilogo da poltica
territorial com as diretrizes e prioridades do governo, como o caso da recente
nfase dada s aes de combate pobreza, principalmente no mbito do PTC,
a partir de 2008.
O Programa Territrios da Cidadania (PTC) pode ser interpretado como
uma segunda gerao, bem mais audaciosa, de polticas concebidas a partir da
abordagem do desenvolvimento territorial. Enquanto o Pronat teve o papel de
iniciar e, em grande medida, experimentar a gesto de polticas pblicas para
o rural em escala territorial, criando os territrios, propondo novas formas de
conceber o rural e estruturando espaos diferenciados de controle, articulao e
participao social, o PTC surge com a inteno de articular e conectar uma gama
variada de polticas que incidem em um mesmo territrio, buscando ampliar e dar
flego proposta inicial da intersetorialidade. De modo complementar, mas no
menos importante, articulado s principais diretrizes do governo Lula (combate
a fome e erradicao da pobreza), o PTC passou a costurar mais claramente
as ideias iniciais da abordagem territorial s polticas sociais relacionadas ao
enfrentamento da pobreza rural.
Como bem enfatizam Delgado e Leite (2011), o PTC, ao mesmo tempo em
que d sequncia abordagem territorial, est tambm ancorado nos contornos
da chamada Agenda Social do Governo Federal, tendo como objetivo a
[...] superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural
por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel
e tratava-se da principal estratgia do governo para reduo das
desigualdades no meio rural, por meio de integrao de polticas pblicas
(DELGADO; LEITE, 2011, p. 94).
Essa parece ser uma questo particular, no que diz respeito apropriao da
ideia de desenvolvimento territorial no contexto brasileiro. Embora seja preciso

ainda descrever com maior ateno e detalhamento o processo originrio de onde

emanam as ideias que sustentam a proposta de desesenvolvimento territorial,
no h muitas dvidas de que as mesmas advm da influncia de organismos
internacionais e da produo acadmica (em grande medida associada a esses
mesmos organismos internacionais) de um grupo especfico de pesquisadores.
Porm, o que me parece necessrio compreender so as peculiaridades em que
esse processo de apropriao ocorre. A releitura da ideia de territrio, na tica
do combate pobreza adotada pelo governo Lula, em especial no enfoque
proposto pelo PTC, um indicativo de que a agenda da poltica social estaria
se sobressaindo frente aos preceitos anteriores que orientavam a ideia de
desenvolvimento territorial e de agricultura familiar. A presena cada vez mais
forte do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) sobre
as polticas da agricultura familiar outro elemento que aponta para essa hiptese,
e obviamente necessita ser investigada com mais profundidade.
Outros elementos que contribuem para refletir sobre essa questo dizem
respeito s diferentes fases em que o projeto poltico do governo Lula pode
ser observado. Como aponta Fagnani (2011), no primeiro mandato petista
a implementao das polticas sociais esteve comprometida com a ideia de
transio necessria. O autor classifica este primeiro perodo, que vai de
2003 a 2005, como uma fase em que impera a ambiguidade entre mudana e
continuidade, que marcada pela manuteno da ortodoxia econmica do
perodo anterior, em especial em termos de poltica econmica. J no segundo
mandato, a partir de 2006, denominado por Fagnani (2011) como ensaios
desenvolvimentistas, inicia-se um processo de alteraes significativas na cpula
da rea econmica, principalmente no mbito do Ministrio da Fazenda, o que
implica uma proposta em que o crescimento econmico volta a ganhar destaque
e centralidade. Segundo o autor, a partir dessas mudanas, passou a haver uma
articulao mais convergente entre os objetivos macroeconmicos e sociais [...],
abrindo mais espao para os gastos sociais (FAGNANI, 2011, p. 5).
, ento, nesse contexto, a partir de 2007, que as polticas sociais conseguem
ganhar respaldo e passam ter possibilidades realmente concretas de um aumento
de escala, tal como era o objetivo do governo petista eleito em 2003. Mas o
que verdadeiramente garantiu o respaldo para o conjunto de polticas sociais do
governo Lula foi a aliana (traduzida no chamado pacto social amplo) capaz de
unir na mesma plataforma poltica o crescimento econmico e as polticas sociais.
Para Erber (2011), em torno dessas duas ideias-fora seria construda uma nova
conveno de desenvolvimento. Assim, o projeto poltico que ganha corpo a
partir da reeleio de Lula em 2006, que vem sendo frequentemente chamado

de neodesenvolvimentista, parece assumir a sua forma atual no Programa de

Acelerao do Crescimento (PAC) e na reduo da pobreza, que tem como
poltica de referncia o Programa Bolsa Famlia (PBF).
Erber (2011) afirma ainda que um pressuposto central que sustentaria essa
aliana entre crescimento econmico e poltica social seria o fato de que o modelo
de incluso promovido por esta ltima, apesar dos avanos materiais e concretos
nas condies de vida dos mais pobres, no comprometeria os interesses dos
grupos de maior renda. Para o autor, o modelo de poltica social estaria tambm
relacionado a um esquema em que a reduo dos conflitos, inerente poltica e
sua forma de implementao, e, inclusive pelo baixo custo fiscal que envolve,
de interesse tambm dos grupos de maior renda, estabelecendo uma ponte entre
as duas convenes (ERBER, 2011, p. 38).
Ainda com referncia ao pacto social ampliado, que sustenta politicamente
a coalizo do governo Lula, e que, de maneira geral, se estende para o governo
Dilma, preciso relembrar um ponto significativo que nos remete ao debate sobre
o rural. Refiro-me ao papel crucial desempenhado pelo setor do agronegcio, o
qual via uma estratgia agroexportadora de commodities, atuando como um dos
principais atores na manuteno do saldo positivo da balana comercial e um
dos pilares para o modelo macroeconmico definido pelo governo. O fato que
nesse pacto poltico que carrega os interesses do agronegcio, impensvel um
processo de democratizao do acesso a terra, visto que isso iria de encontro
estratgia de reproduo do prprio agronegcio.
Penso que atravs de uma leitura que considere as implicaes desse
contexto poltico e das inflexes assumidas pelo projeto petista a partir de 2006-
2007, seria interessante proceder a uma interpretao diferenciada das polticas
de desenvolvimento territorial. O Programa Territrios da Cidadania (PTC),
desenhado e implementado dentro deste ambiente poltico e conduzido sob
a tutela do MDS um fato importante, e indica que as polticas pblicas de
desenvolvimento territorial estariam sendo circunscritas lgica da poltica social
e sua funo dentro do projeto poltico que vem se construindo desde 2006.
Neste sentido, mais do que um olhar sobre as adaptaes institucionais,
as reorientaes da rota e as j visveis inclinaes para um enfoque de combate
pobreza e de poltica social, as polticas de desenvolvimento territorial e a
prpria ideia de territrio tambm podem ser interpretadas a partir da mesma
crtica que se faz s polticas sociais de carter compensatrio, que velam ou
arrefecem os conflitos sociais, que permanecem ou at mesmo se intensificam no
esquema montado pelo projeto poltico (ou pela conveno) de desenvolvimento
estabelecido. Ao mesmo tempo em que as polticas sociais (e talvez j considerando

aqui a polticas de desenvolvimento territorial) visam o aumento da renda (e no

a redistribuio da riqueza) e inserem as camadas mais pobres no mundo do
consumo, por outro lado, na outra dimenso do projeto poltico, aquelas ligadas
ao crescimento econmico e aos intensos processos de apropriao de terras
e dos recursos naturais relacionados aos grandes projetos de investimento que
aliam capital pblico e privado, so implementadas e reconfiguram drasticamente
o tecido social de inmeros territrios pelo pas, exercendo enorme presso sob
a realidade e os modos de vida dos camponeses.
Ou seja, de um lado, as polticas territoriais com papel de poltica social
tm pouca influncia sobre as grandes dinmicas polticas e econmicas do
contexto (do territrio?) em que se inserem (mesmo no que tange agricultura,
haja vista o intenso processo de avano do agronegcio, em uma retomada/
continuao do processo de incorporao dos pequenos agricultores); e, de
outro lado, os grandes projetos de investimento e infraestrutura que avanam
sobre os contextos rurais e vo remodelando a paisagem, reorganizando as
relaes sociais e estabelecendo dinmicas de territorializao vinculadas aos
interesses de corporaes da iniciativa privada que ancoram a sua atuao no
escopo de grandes obras financiadas pelo PAC e na manuteno da panaceia do
crescimento com incluso. Essa uma ideia que precisa ser retomada e melhor
discutida futuramente (fazendo uso de mais evidncias empricas4), mas que
tentei detalhar, de forma preliminar, ao longo deste trabalho.
CONSIDERAES FINAIS
Conforme busquei evidenciar neste trabalho, embora as polticas de

desenvolvimento territorial, na sua concepo inicial, tenham sido desenhadas a
partir de questes e debates temticos especficos aqui identificados, de l para c,
isso no se manteve intacto ou inalterado, visto que foram sendo incorporadas
outras discusses abordagem territorial, bem como outros significados foram
sendo produzidos no processo de implementao dessas polticas. Obviamente,
ainda necessrio um maior detalhamento da pesquisa na recomposio deste
processo originrio do discurso sobre o desenvolvimento territorial no caso
brasileiro, assim como tambm preliminar o mapeamento dos novos temas
que passam a incorporar e encorpar a ideia de territrio nas polticas pblicas de

4
Em minha tese em andamento, promovo essas discusses e debates a partir de dois estudos de
caso realizados nos estados de So Paulo e da Bahia.

desenvolvimento rural5. Todavia, o que busquei identificar foram sinalizaes

desse processo difuso e complexo em que se d a construo e a organizao das
narrativas e dos discursos sobre a abordagem territorial.
Para alm da mera listagem dos temas e das propostas que vo sendo
acopladas gradativamente ao escopo da poltica pblica, este trabalho buscou
identificar as conexes e implicaes que decorrem deste processo especfico,
bem como a produo de significados e os efeitos que da emanam em termos
de ordenamento das relaes entre os atores envolvidos em um contexto poltico
mais amplo. A contnua construo semntica, atravs da qual uma poltica
pblica se estabelece, implica em diversas apropriaes e incidncias de interesses,
uns mais explcitos, outros menos. O traslado da abordagem territorial, que parte
da incorporao de um receiturio europeu (francs, em especial) para uma
nova forma de interveno e governo6 sobre o rural, especificamente a partir da
construo da ideia de agricultura familiar, que tambm objeto de propagao
das diretrizes de diversos organismos internacionais, encontra no contexto
brasileiro uma realidade particular, que, ao mesmo tempo em que absorve,
tambm remodela esse pacote a partir de suas peculiaridades polticas e sociais.
Entretanto, uma questo especfica me chama a ateno, e gostaria de
refor-la como um tema em potencial para discusses futuras. Trata-se do
fato de que a poltica pblica de desenvolvimento territorial parece no dialogar
com uma srie de outros processos sociais em voga, que tem a luta pela terra
e pelo territrio como elementos centrais da ao poltica. Povos indgenas,
quilombolas, assentados, ribeirinhos e uma diversidade de populaes que
vm sendo chamadas genericamente de povos e comunidades tradicionais,
mais recentemente, passam a encampar diversos processos de disputa pelo
direito demarcao de seus territrios, trazendo tona a questo fundiria e
os inmeros conflitos existentes nesses territrios. Se, por um lado, as polticas
pblicas de desenvolvimento territorial criam Territrios sem Terra7, ou seja,
sem que a dimenso fundiria e os inmeros conflitos por terra e territrio

5
Ressalto que considero esse processo sempre como inacabado. Ou seja, apesar de haver
perodos de maior estabilidade, no h um momento em que podemos dizer que a poltica
pblica congela ou se estabiliza definitivamente. Sempre haver novas orientaes polticas,
novos interesses, que tero como objetivo reorientar o caminho e o significado de uma
poltica pblica. E isso ocorre no s em escala macro, no mbito nacional, como tambm (e
principalmente) no processo de ressignificao e apropriao semntico-cognitiva e operacional
que os atores desencadeiam na ponta, atravs do processo de implementao. Uma referncia
que contribui para reflexes sobre polticas pblicas o estudo de Lejano (2006).

6
Trato aqui governo na ascepo foucaultiana do termo. No que tange ao debate sobre
governamentalidade e polticas pblicas, ver Porto (2014).

7
O ttulo da minha tese em andamento justamente: Territrios sem terra: os discursos, os
sujeitos e o mundo da poltica pblica de desenvolvimento territorial rural.

sejam evidenciados, por outro, diversos casos e experincias de afirmao

tnico-territorial passam a emergir e ganhar visibilidade no cenrio nacional.
justamente a partir dessa questo, desse afastamento entre o territrio das
polticas pblicas de um lado, e o territrio dos conflitos de outro, que creio
na importncia de seguir refletindo e problematizando as polticas pblicas de
desenvolvimento territorial.
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Texto submetido Revista em 10.10.2014

Aceito para publicao em 13.02.2015

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Novos Cadernos NAEA

v. 18, n. 1, p. 145-168, jan-jun. 2015, ISSN 1516-6481 / 2179-7536

Conexes, apropriaes e excluses no discurso do

Jos Renato SantAnna Porto - Doutorando do Programa de Ps-Graduao de Cincias

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1 DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ORIGENS, TRAJETRIAS

A tarefa de remontar o caminho pelo qual a ideia de territrio foi sendo

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articulao de polticas pblicas, participao social, fortalecimento dos

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relativamente distintos, que se relaciona interna e externamente por meio

A definio apresentada acima expe um carter normativo do territrio,

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carter difuso e descentralizado. Ou seja, nas constataes de Bagnasco (1977) e

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produo acadmica sob a mesma gide, garante a formao de um discurso

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Desse modo, parece ser significativamente importante para as anlises

2 AGRICULTURA FAMILIAR, QUESTO AGRRIA E DESENVOL-

Pensando especificamente na experincia brasileira, no que diz respeito

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desenvolvimento rural. Ainda mantendo como referncia a detalhada reviso

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A partir de uma ruptura com o paradigma marxista, referncia fundamental

importante ressaltar o peso que a construo da ideia de agricultura

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As melhores configuraes territoriais encontradas eram aquelas

Para alm da reiterao e naturalizao da ideia de agricultura familiar,

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a mesma acarretaria. De qualquer maneira, Wanderley, assim como os outros

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o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, e suas ideias tiveram

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insero dos agricultores no mercado. O trecho abaixo, retirado do texto oficial

Mais do que isso, a agenda neoliberal, em conjunto com a matriz terica

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3 PECULIARIDADES NO CASO BRASILEIRO: REFORMA AGRRIA,

H que se ressaltar, assim como lembram Arajo et al. (2010) e Delgado

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do Pronat, em 2003, tinha como um dos principais critrios a concentrao de

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ainda descrever com maior ateno e detalhamento o processo originrio de onde

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de neodesenvolvimentista, parece assumir a sua forma atual no Programa de

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aqui a polticas de desenvolvimento territorial) visam o aumento da renda (e no

Conforme busquei evidenciar neste trabalho, embora as polticas de

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desenvolvimento rural5. Todavia, o que busquei identificar foram sinalizaes

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sejam evidenciados, por outro, diversos casos e experincias de afirmao

ABRAMOVAY, R. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. So

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DELGADO, N.; GRISA, C. Institucionalidades, governana e projetos territoriais

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MONTE, F. C. D. O INCRA e a poltica de assentamentos rurais: um estudo

Texto submetido Revista em 10.10.2014

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