Direito Financeiro

capa_curvas.
pdf 1 27/03/13 09:46

Universidade do Sul de Santa Catarina
Direito Financeiro
Disciplina na modalidade a distncia
Palhoa
UnisulVirtual
2012
direito_financeiro.indb 1 27/03/13 09:39

Crditos
Universidade do Sul de Santa Catarina | Campus UnisulVirtual | Educao Superior a Distncia
Avenida dos Lagos, 41 Cidade Universitria Pedra Branca | Palhoa SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: cursovirtual@unisul.br | Site: www.unisul.br/unisulvirtual
Reitor Coordenadores Graduao Marilene de Ftima Capeleto Patrcia de Souza Amorim Karine Augusta Zanoni
Ailton Nazareno Soares Alosio Jos Rodrigues Patricia A. Pereira de Carvalho Poliana Simao Marcia Luz de Oliveira
Ana Lusa Mlbert Paulo Lisboa Cordeiro Schenon Souza Preto Mayara Pereira Rosa
Vice-Reitor Ana Paula R.Pacheco Paulo Mauricio Silveira Bubalo Luciana Tomado Borguetti
Sebastio Salsio Heerdt Artur Beck Neto Rosngela Mara Siegel Gerncia de Desenho e
Bernardino Jos da Silva Simone Torres de Oliveira Desenvolvimento de Materiais Assuntos Jurdicos
Chefe de Gabinete da Reitoria Charles Odair Cesconetto da Silva Vanessa Pereira Santos Metzker Didticos Bruno Lucion Roso
Willian Corra Mximo Dilsa Mondardo Vanilda Liordina Heerdt Mrcia Loch (Gerente) Sheila Cristina Martins
Diva Marlia Flemming Marketing Estratgico
Pr-Reitor de Ensino e Horcio Dutra Mello Gesto Documental Desenho Educacional
Lamuni Souza (Coord.) Cristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD) Rafael Bavaresco Bongiolo
Pr-Reitor de Pesquisa, Itamar Pedro Bevilaqua
Ps-Graduao e Inovao Jairo Afonso Henkes Clair Maria Cardoso Roseli A. Rocha Moterle (Coord. Ps/Ext.) Portal e Comunicao
Daniel Lucas de Medeiros Aline Cassol Daga Catia Melissa Silveira Rodrigues
Mauri Luiz Heerdt Janana Baeta Neves
Aline Pimentel
Jorge Alexandre Nogared Cardoso Jaliza Thizon de Bona Andreia Drewes
Pr-Reitora de Administrao Jos Carlos da Silva Junior Guilherme Henrique Koerich Carmelita Schulze Luiz Felipe Buchmann Figueiredo
Acadmica Jos Gabriel da Silva Josiane Leal Daniela Siqueira de Menezes Rafael Pessi
Marlia Locks Fernandes Delma Cristiane Morari
Miriam de Ftima Bora Rosa Jos Humberto Dias de Toledo
Eliete de Oliveira Costa
Joseane Borges de Miranda Gerncia de Produo
Pr-Reitor de Desenvolvimento Luiz G. Buchmann Figueiredo Gerncia Administrativa e Elosa Machado Seemann Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente)
e Inovao Institucional Marciel Evangelista Catneo Financeira Flavia Lumi Matuzawa Francini Ferreira Dias
Renato Andr Luz (Gerente) Geovania Japiassu Martins
Valter Alves Schmitz Neto Maria Cristina Schweitzer Veit
Ana Luise Wehrle Isabel Zoldan da Veiga Rambo Design Visual
Maria da Graa Poyer
Diretora do Campus Mauro Faccioni Filho Anderson Zandr Prudncio Joo Marcos de Souza Alves Pedro Paulo Alves Teixeira (Coord.)
Universitrio de Tubaro Moacir Fogaa Daniel Contessa Lisboa Leandro Roman Bamberg Alberto Regis Elias
Milene Pacheco Kindermann Nlio Herzmann Naiara Jeremias da Rocha Lygia Pereira Alex Sandro Xavier
Onei Tadeu Dutra Rafael Bourdot Back Lis Air Fogolari Anne Cristyne Pereira
Diretor do Campus Universitrio Patrcia Fontanella Thais Helena Bonetti Luiz Henrique Milani Queriquelli Cristiano Neri Gonalves Ribeiro
da Grande Florianpolis Roberto Iunskovski Valmir Vencio Incio Marcelo Tavares de Souza Campos Daiana Ferreira Cassanego
Hrcules Nunes de Arajo Rose Clr Estivalete Beche Mariana Aparecida dos Santos Davi Pieper
Gerncia de Ensino, Pesquisa e Marina Melhado Gomes da Silva Diogo Rafael da Silva
Secretria-Geral de Ensino Vice-Coordenadores Graduao Extenso Marina Cabeda Egger Moellwald Edison Rodrigo Valim
Adriana Santos Ramm Janana Baeta Neves (Gerente) Mirian Elizabet Hahmeyer Collares Elpo Fernanda Fernandes
Solange Antunes de Souza Aracelli Araldi Pmella Rocha Flores da Silva
Bernardino Jos da Silva Frederico Trilha
Diretora do Campus Catia Melissa Silveira Rodrigues Rafael da Cunha Lara Jordana Paula Schulka
Elaborao de Projeto Roberta de Ftima Martins Marcelo Neri da Silva
Universitrio UnisulVirtual Horcio Dutra Mello Carolina Hoeller da Silva Boing
Jucimara Roesler Jardel Mendes Vieira Roseli Aparecida Rocha Moterle Nelson Rosa
Vanderlei Brasil Sabrina Bleicher Noemia Souza Mesquita
Joel Irineu Lohn Francielle Arruda Rampelotte
Equipe UnisulVirtual Jos Carlos Noronha de Oliveira Vernica Ribas Crcio Oberdan Porto Leal Piantino
Jos Gabriel da Silva Reconhecimento de Curso
Jos Humberto Dias de Toledo Acessibilidade Multimdia
Diretor Adjunto Maria de Ftima Martins Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Srgio Giron (Coord.)
Moacir Heerdt Luciana Manfroi
Rogrio Santos da Costa Extenso Letcia Regiane Da Silva Tobal Dandara Lemos Reynaldo
Secretaria Executiva e Cerimonial Rosa Beatriz Madruga Pinheiro Maria Cristina Veit (Coord.) Mariella Gloria Rodrigues Cleber Magri
Jackson Schuelter Wiggers (Coord.) Sergio Sell Vanesa Montagna Fernando Gustav Soares Lima
Marcelo Fraiberg Machado Pesquisa Josu Lange
Tatiana Lee Marques Daniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC) Avaliao da aprendizagem
Tenille Catarina Valnei Carlos Denardin Claudia Gabriela Dreher Conferncia (e-OLA)
Mauro Faccioni Filho (Coord. Nuvem)
Assessoria de Assuntos Smia Mnica Fortunato (Adjunta) Jaqueline Cardozo Polla Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.)
Internacionais Ps-Graduao Ngila Cristina Hinckel Bruno Augusto Zunino
Coordenadores Ps-Graduao Anelise Leal Vieira Cubas (Coord.) Sabrina Paula Soares Scaranto
Murilo Matos Mendona Alosio Jos Rodrigues Gabriel Barbosa
Anelise Leal Vieira Cubas Thayanny Aparecida B. da Conceio
Assessoria de Relao com Poder Biblioteca Produo Industrial
Pblico e Foras Armadas Bernardino Jos da Silva Salete Ceclia e Souza (Coord.) Gerncia de Logstica Marcelo Bittencourt (Coord.)
Adenir Siqueira Viana Carmen Maria Cipriani Pandini Paula Sanhudo da Silva Jeferson Cassiano A. da Costa (Gerente)
Walter Flix Cardoso Junior Daniela Ernani Monteiro Will Marlia Ignacio de Espndola Gerncia Servio de Ateno
Giovani de Paula Renan Felipe Cascaes Logsitca de Materiais Integral ao Acadmico
Assessoria DAD - Disciplinas a Karla Leonora Dayse Nunes Carlos Eduardo D. da Silva (Coord.) Maria Isabel Aragon (Gerente)
Distncia Letcia Cristina Bizarro Barbosa Gesto Docente e Discente Abraao do Nascimento Germano Ana Paula Batista Detni
Patrcia da Silva Meneghel (Coord.) Luiz Otvio Botelho Lento Enzo de Oliveira Moreira (Coord.) Bruna Maciel Andr Luiz Portes
Carlos Alberto Areias Roberto Iunskovski Fernando Sardo da Silva Carolina Dias Damasceno
Cludia Berh V. da Silva Rodrigo Nunes Lunardelli Capacitao e Assessoria ao Fylippy Margino dos Santos Cleide Incio Goulart Seeman
Conceio Aparecida Kindermann Rogrio Santos da Costa Docente Guilherme Lentz Denise Fernandes
Luiz Fernando Meneghel Thiago Coelho Soares Alessandra de Oliveira (Assessoria) Marlon Eliseu Pereira Francielle Fernandes
Renata Souza de A. Subtil Vera Rejane Niedersberg Schuhmacher Adriana Silveira Pablo Varela da Silveira Holdrin Milet Brando
Alexandre Wagner da Rocha Rubens Amorim
Assessoria de Inovao e Jenniffer Camargo
Gerncia Administrao Elaine Cristiane Surian (Capacitao) Yslann David Melo Cordeiro Jessica da Silva Bruchado
Qualidade de EAD Acadmica Elizete De Marco
Denia Falco de Bittencourt (Coord.) Jonatas Collao de Souza
Angelita Maral Flores (Gerente) Fabiana Pereira Avaliaes Presenciais
Andrea Ouriques Balbinot Juliana Cardoso da Silva
Fernanda Farias Iris de Souza Barros Graciele M. Lindenmayr (Coord.)
Carmen Maria Cipriani Pandini Juliana Elen Tizian
Juliana Cardoso Esmeraldino Ana Paula de Andrade
Secretaria de Ensino a Distncia Kamilla Rosa
Maria Lina Moratelli Prado Angelica Cristina Gollo
Assessoria de Tecnologia Samara Josten Flores (Secretria de Ensino) Simone Zigunovas
Mariana Souza
Osmar de Oliveira Braz Jnior (Coord.) Cristilaine Medeiros Marilene Ftima Capeleto
Giane dos Passos (Secretria Acadmica) Daiana Cristina Bortolotti
Felipe Fernandes Adenir Soares Jnior Tutoria e Suporte Maurcio dos Santos Augusto
Felipe Jacson de Freitas Delano Pinheiro Gomes Maycon de Sousa Candido
Alessandro Alves da Silva Anderson da Silveira (Ncleo Comunicao) Edson Martins Rosa Junior
Jefferson Amorin Oliveira Andra Luci Mandira Claudia N. Nascimento (Ncleo Norte- Monique Napoli Ribeiro
Phelipe Luiz Winter da Silva Fernando Steimbach Priscilla Geovana Pagani
Cristina Mara Schauffert Nordeste)
Fernando Oliveira Santos
Priscila da Silva Djeime Sammer Bortolotti Maria Eugnia F. Celeghin (Ncleo Plos) Sabrina Mari Kawano Gonalves
Rodrigo Battistotti Pimpo Lisdeise Nunes Felipe Scheila Cristina Martins
Douglas Silveira Andreza Talles Cascais Marcelo Ramos
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Marcio Ventura Tatiane Crestani Trentin
Fabiano Silva Michels Dbora Cristina Silveira Osni Jose Seidler Junior
Coordenao Cursos Fabricio Botelho Espndola Ednia Araujo Alberto (Ncleo Sudeste) Thais Bortolotti
Coordenadores de UNA Felipe Wronski Henrique Francine Cardoso da Silva
Diva Marlia Flemming Gisele Terezinha Cardoso Ferreira Janaina Conceio (Ncleo Sul) Gerncia de Marketing
Marciel Evangelista Catneo Indyanara Ramos Joice de Castro Peres Eliza B. Dallanhol Locks (Gerente)
Roberto Iunskovski Janaina Conceio Karla F. Wisniewski Desengrini
Jorge Luiz Vilhar Malaquias Kelin Buss Relacionamento com o Mercado
Auxiliares de Coordenao Juliana Broering Martins Liana Ferreira Alvaro Jos Souto
Ana Denise Goularte de Souza Luana Borges da Silva Luiz Antnio Pires
Camile Martinelli Silveira Luana Tarsila Hellmann Maria Aparecida Teixeira Relacionamento com Polos
Fabiana Lange Patricio Luza Koing Zumblick Mayara de Oliveira Bastos Presenciais
Tnia Regina Goularte Waltemann Maria Jos Rossetti Michael Mattar Alex Fabiano Wehrle (Coord.)
Jeferson Pandolfo

Moiss Hoegenn
Direito Financeiro
Livro didtico
Design instrucional
Luiz Henrique Queriquelli
Palhoa
UnisulVirtual
2012

Copyright UnisulVirtual 2012
Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio.
Edio Livro Didtico

Professor Conteudista
Moiss Hoegenn
Design Instrucional
Luiz Henrique Queriquelli
Projeto Grfico e Capa

Equipe UnisulVirtual
Diagramao
Noemia Mesquita
Reviso
Amaline Mussi
ISBN
978-85-7817-468-2
341.38
H63 Hoegenn, Moiss
Direito financeiro : livro didtico / Moiss Hoegenn ; design instrucional
Luiz Henrique Queriquelli. Palhoa : UnisulVirtual, 2012.
240 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7817-468-2
1. Direito financeiro. 2. Oramento pblico. 3. Responsabilidade fiscal. I.

Queriquelli, Luiz Henrique. II. Ttulo.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul

Sumrio
Apresentao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Palavras do professor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
UNIDADE 1 - Aspectos gerais do Direito Financeiro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

UNIDADE 2 - Receita pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
UNIDADE 3 - Despesa pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
UNIDADE 4 - Oramento pblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
UNIDADE 5 - Leis oramentrias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
UNIDADE 6 - Execuo oramentria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
UNIDADE 7 - Lei de Responsabilidade Fiscal: aspectos histricos e
disposies gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
UNIDADE 8 - Lei de Responsabilidade Fiscal: dvida pblica, gesto
patrimonial e transparncia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

Referncias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Sobre o professor conteudista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Respostas e comentrios das atividades de autoavaliao. . . . . . . . . . . . . . 235
Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

Apresentao
Este livro didtico corresponde disciplina Direito Financeiro.
O material foi elaborado com vista a uma aprendizagem

autnoma e aborda contedos especialmente selecionados e
relacionados sua rea de formao. Ao adotar uma linguagem
didtica e dialgica, objetivamos facilitar seu estudo a distncia,
proporcionando condies favorveis s mltiplas interaes e a
um aprendizado contextualizado e eficaz.
Lembre que sua caminhada, nesta disciplina, ser acompanhada

e monitorada constantemente pelo Sistema Tutorial da
UnisulVirtual. Nesse sentido, a distncia fica caracterizada
somente como a modalidade de ensino por que voc optou para
sua formao. que, na relao de aprendizagem, professores e
instituio estaro sempre conectados com voc.
Ento, sempre que sentir necessidade, entre em contato. Voc

tem disposio diversas ferramentas e canais de acesso,
tais como telefone, e-mail e o Espao Unisul Virtual de
Aprendizagem, que o canal mais recomendado, pois tudo o
que for enviado e recebido fica registrado para seu maior controle
e comodidade. Nossa equipe tcnica e pedaggica ter o maior
prazer em lhe atender, pois sua aprendizagem o nosso principal
objetivo.
Bom estudo e sucesso!
Equipe UnisulVirtual

Palavras do professor
Prezado/a aluno/a,
A presente disciplina trata de um tema muito importante

para os operadores do Direito, especialmente para aqueles que
pretendem atuar na rea de concentrao do Direito Pblico,
e tambm para toda a sociedade -- que o ramo do Direito
denominado Direito Financeiro.
O Direito Financeiro aborda as necessidades pblicas,

especialmente aquelas que, em virtude da sua relevncia,
merecem uma maior ateno por parte da administrao
pblica, bem como a obteno dos meios necessrios sua
satisfao.
O enfoque da disciplina est na regulao da atividade

financeira da administrao pblica brasileira, compreendendo
todas as esferas de governo (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios), assim como todos os Poderes e rgos. Abrange
a regulao da elaborao e execuo dos seus oramentos e os
limites de despesas e de endividamento da fazenda pblica.
Espero que este material contribua para a sua formao

como operador/a do Direito, mas, acima de tudo, que voc
se torne um cidado mais consciente acerca da forma como
a administrao pblica deve agir em busca da satisfao dos
interesses coletivos.
Bons estudos!
Prof. Moiss Hoegenn

Plano de estudo
O plano de estudos visa a orient-lo/a no desenvolvimento da

disciplina. Ele possui elementos que o/a ajudaro a conhecer o
contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos.
O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva

em conta instrumentos que se articulam e se complementam,
portanto, a construo de competncias se d sobre a
articulao de metodologias e por meio das diversas formas de
ao/mediao.
So elementos desse processo:
o livro didtico;
o Espao UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);
as atividades de avaliao (a distncia, presenciais e de

autoavaliao);
o Sistema Tutorial.
Ementa
Princpios constitucionais. Direito Financeiro: noes
introdutrias. Atividade financeira do Estado. Despesas
pblicas. Receitas pblicas. Oramento. Crdito pblico.
Responsabilidade fiscal.

Objetivos da disciplina
Geral
Abordar os conceitos fundamentais e permanentes que
estruturam o Direito Financeiro. Tratar dos aspectos estruturais
e funcionais no ordenamento jurdico da administrao pblica,
suas instituies e forma de gerncia do patrimnio pblico.
Especficos
Compreender os aspectos gerais do Direito Financeiro;

identificar as necessidades pblicas e a relao destas com
a atividade financeira do Estado; conhecer e classificar a
receita pblica; conhecer e classificar a despesa pblica.
Conhecer os aspectos histricos e gerais do oramento

pblico; compreender e identificar os princpios do
oramento pblico; compreender a elaborao dos
instrumentos do oramento pblico; compreender a
execuo oramentria; identificar e compreender os
instrumentos de controle oramentrio.
Conhecer e aplicar os princpios e principais disposies

da Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal. Conhecer as modalidades de
crdito pblico e a legislao bsica que o regulamenta.
Carga horria
A carga horria total da disciplina 60 horas-aula.
12

Direito Financeiro
Contedo programtico/objetivos
Veja, a seguir, as unidades que compem o livro didtico desta
disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos
resultados que voc dever alcanar ao final de uma etapa de
estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de
conhecimentos que voc dever possuir para o desenvolvimento
de habilidades e competncias necessrias sua formao.
Unidades de estudo: 8
Unidade 1 - Aspectos gerais do Direito Financeiro

Na primeira unidade, voc identificar as necessidades pblicas e
a relao destas com a atividade financeira do Estado.
Unidade 2 - Receita pblica

Na segunda unidade, voc ter a oportunidade de conhecer e
classificar as receitas pblicas.
Unidade 3 - Despesa pblica

Na terceira unidade, voc ter a oportunidade de conhecer e
classificar, por sua vez, as despesas pblicas.
Unidade 4 - Oramento pblico

Nesta unidade, voc poder conhecer aspectos histricos, as
funes e os princpios do oramento pblico.
13

Unidade 5 Leis oramentrias

Na quinta unidade, ser possvel conhecer os princpios e as
disposies mais relevantes das leis oramentrias estabelecidos
pela Constituio Federal e pelo ordenamento jurdico que a
regulamenta.
Unidade 6 Execuo oramentria

Na sexta unidade, tendo conhecido a legislao ligada ao
oramento pblico, voc ver como ocorre o controle sobre a
execuo dos oramentos pblicos.
Unidade 7 Lei de Responsabilidade Fiscal: aspectos histricos e

disposies gerais
Na stima unidade, voc conhecer a Lei de Responsabilidade
Fiscal, seus princpios e as regras que estabelece na rea da gesto
das receitas pblicas, despesas pblicas, transferncias voluntrias
e destinao dos recursos pblicos ao setor privado.
Unidade 8 Lei de Responsabilidade Fiscal: dvida pblica, gesto

patrimonial e transparncia
Na ltima unidade, voc conhecer as regras estabelecidas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere gesto da
dvida pblica, patrimnio pblico, bem como ampliao da
transparncia e do controle da gesto das finanas pblicas.
14

Direito Financeiro
Agenda de atividades/Cronograma
Verifique com ateno o EVA, organize-se para acessar

periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus
estudos depende da priorizao do tempo para a leitura,
da realizao de anlises e snteses do contedo e da
interao com os seus colegas e professor.
No perca os prazos das atividades. Registre no espao

a seguir as datas com base no cronograma da disciplina
disponibilizado no EVA.
Use o quadro para agendar e programar as atividades

relativas ao desenvolvimento da disciplina.
Atividades obrigatrias
Demais atividades (registro pessoal)
15

1
unidade 1
Aspectos gerais do Direito

Financeiro
Objetivos de aprendizagem
Compreender o papel das necessidades pblicas
perante o Estado.
Identificar as necessidades pblicas.
Relacionar as necessidades pblicas com a atividade

financeira do Estado.
Sees de estudo
Seo 1 As necessidades pblicas
Seo 2 As necessidades pblicas na Constituio Federal
Seo 3 A atividade financeira do Estado
Seo 4 Cincia das finanas
Seo 5 Direito Financeiro

Para incio de estudo

A compreenso da importncia do Direito Financeiro para a
vida de todos os cidados e, em especial, para os operadores
do Direito passa pela compreenso da atividade financeira do
Estado. Nesta unidade, voc conhecer o objeto de estudo
desse ramo jurdico, a sua importncia para a satisfao das
necessidades pblicas e a sua regulamentao.
Bons estudos!
Seo 1 - As necessidades pblicas

Com o agigantamento do Estado e a sua interveno em quase
todas as atividades humanas, cresce a importncia do estudo das
necessidades pblicas. Na viso de Aliomar Baleeiro (1998), a
necessidade pblica corresponde necessidade de determinado
grupo social que costuma ser satisfeita pelo servio pblico, ou
seja, pelo Estado ou por outra pessoa de direito pblico.
Necessidade pblica toda aquela de interesse

geral, satisfeita pelo processo do servio pblico. a
interveno do Estado para prov-la, segundo aquele
regime jurdico, que lhe d colorido inconfundvel. A
necessidade torna-se pblica por deciso dos rgos
pblicos. (BALEEIRO, 1998, p. 4).
O estabelecimento do que , ou no, necessidade pblica,

constitui, antes de tudo, uma deciso poltica. O prprio Estado
quem vai dizer, por intermdio da Constituio e das leis
posteriores, quais so as necessidades pblicas. Independente
desta previso, existem interesses bsicos que o Estado no
poder deixar de atender, ainda que no estejam expressamente
previstos na Constituio.
18

Direito Financeiro
Ocorre que, entre o que o Estado deve atender e aquilo

que, dentro da realidade, pode resolver, existem as questes
econmicas, polticas e sociais, as quais representam significativas
limitaes sua atuao. Portanto as necessidades pblicas a
serem satisfeitas pelo poder pblico devem passar por uma anlise
e definio das prioridades, de forma a satisfazer as demandas
mais urgentes e de maior clamor por parte da populao.
Logo, a definio das necessidades pblicas prioritrias
passa, necessariamente, por uma deciso poltica, de modo a,
posteriormente, serem traduzidas em uma norma jurdica.
Do ponto de vista legal, as necessidades pblicas so definidas

pela Constituio Federal e pelas leis que a complementam. A
definio jurdica e depende do momento histrico.
Cumpre destacar que as necessidades do Estado no se

confundem com as necessidades pblicas, pois nem sempre
significam a mesma coisa. As primeiras podem refletir o interesse
de determinado governante, ao passo que as segundas refletem os
reais interesses da sociedade.
As necessidades pblicas so annimas, embora possam alcanar

apenas uma parcela da comunidade. Aqui, faz-se necessria a
insero dos interesses pblicos em norma jurdica, seja de nvel
constitucional ou infraconstitucional, para que os mesmos sejam
legalmente reconhecidos como necessidades pblicas.
Toda atuao do Estado deve ocorrer com fundamento

no interesse pblico, O Estado no pode agir no
atendimento de interesses estritamente particulares.
Nisto consiste o princpio da impessoalidade.
Em conceito amplo, pode-se afirmar que tudo aquilo que

incumbe ao Estado prover, em decorrncia de uma deciso
poltica, inserida na norma jurdica, necessidade pblica.
(OLIVEIRA, 2010, p. 70).
Unidade 1 19

Seo 2 - As necessidades pblicas na Constituio

Federal
Neste contexto, importante destacar os objetivos fundamentais
da Repblica, expressamente previstos no Art. 3 da Constituio
Federal (CF), in verbis:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica

Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discriminao.
Assim, devemos entender que as necessidades pblicas, num

primeiro momento, so aquelas que constituem os objetivos da
Repblica, identificadas no seu Art. 3.
Passaremos agora anlise da distribuio das atribuies de

cada ente da Federao para o cumprimento dos objetivos da
Repblica, as quais correspondem s competncias de cada ente.
No Art. 21 da CF, esto definidas as competncias da Unio:
Art. 21. Compete Unio:

I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar
de organizaes internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar,
que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional
ou nele permaneam temporariamente;
V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a
interveno federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de
material blico;
VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do Pas
e fiscalizar as operaes de natureza financeira,
especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem
como as de seguros e de previdncia privada;
20

Direito Financeiro
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico
e social;
X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes,
nos termos da lei, que dispor sobre a organizao
dos servios, a criao de um rgo regulador e outros
aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens;
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o
aproveitamento energtico dos cursos de gua, em
articulao com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura
aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio
entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e
internacional de passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o
Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito
Federal e dos Territrios;
XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar
e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem
como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal
para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo
prprio;
XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica,
geografia, geologia e cartografia de mbito nacional;
XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de
diverses pblicas e de programas de rdio e televiso;
XVII - conceder anistia;
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra
as calamidades pblicas, especialmente as secas e as
inundaes;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos
de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitao, saneamento bsico e transportes
urbanos;
XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema
nacional de viao;
Unidade 1 21

XXII - executar os servios de polcia martima,

aeroporturia e de fronteiras;
XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de
qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princpios e condies:
a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente
ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do
Congresso Nacional;
b) sob regime de permisso, so autorizadas a
comercializao e a utilizao de radioistopos para a
pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais;
c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo,
comercializao e utilizao de radioistopos de meia-
vida igual ou inferior a duas horas;
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe
da existncia de culpa;
XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do
trabalho;
XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio
da atividade de garimpagem, em forma associativa.
No 1 do Art. 25, esto dispostas as competncias dos Estados:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas

Constituies e leis que adotarem, observados os
princpios desta Constituio.
1 So reservadas aos Estados as competncias que no
lhes sejam vedadas por esta Constituio.
No Art. 30, esto estabelecidas as atribuies dos Municpios:
Art. 30. Compete aos Municpios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que
couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a
legislao estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo, que tem carter
essencial;
22

Direito Financeiro
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da

Unio e do Estado, programas de educao infantil e de
ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, servios de atendimento sade da
populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-
cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual.
Em que pesem os esforos dos constituintes em definir as

competncias de cada ente da Federao nos artigos anteriormente
citados, a definio no exaustiva. Existem outras competncias
definidas em outros trechos da Constituio, bem como nas leis
complementares, ordinrias e delegadas, complementarmente.
O importante compreender que a responsabilidade para a

satisfao das necessidades pblicas est distribuda entre os entes da
Federao: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
Seo 3 - A atividade financeira do Estado

Ao lado dos direitos expressamente consagrados, o Estado
tem seus objetivos fixados na Constituio Federal. Como
consequncia, para atend-los, deve ter assegurados os meios
necessrios para estruturar seu aparato burocrtico.
Na medida em que se tem a necessidade pblica

como objetivo a ser satisfeito pelo Estado, de acordo
com as definies constitucionais e legais, a atividade
financeira deste buscar obter os recursos para atender
a tais necessidades.
Unidade 1 23

Assim, permitido ao Estado lanar mo de seus instrumentos

para alcanar os particulares e deles auferir o necessrio para o
abastecimento de seus cofres. Da mesma forma que o Estado
tem finalidades, deve ter os meios necessrios para satisfazer os
objetivos da comunidade.
O ordenamento jurdico traa os fins. O Direito Financeiro

busca os meios, a fim de dar condies para que estes sejam
satisfeitos. Busca as receitas, administra-as e gasta os recursos,
para cumprir os fins do Estado.
A atividade financeira precedida pela definio das

necessidades pblicas. As formas de definio j foram estudadas
anteriormente. Conhecidas as necessidades pblicas, passam a
existir trs momentos distintos:
1. o da obteno dos recursos;
2. o da sua gesto (intermediado pelo oramento); e
3. o do gasto (cumprimento da previso oramentria).
A atividade financeira, portanto, consiste na

arrecadao de receitas, na sua gesto e na realizao
do gasto, a fim de atender s necessidades pblicas.
Tais necessidades s podem ser satisfeitas pela ao coordenada

dos membros estatais, isto , pelo processo do servio pblico.
Seo 4 - Cincia das finanas

A palavra finanas vem do vocbulo latino finis, que significa
fim, termo final, ou seja, impe o fim de uma operao que se
desenvolve pelo pagamento.
24

Direito Financeiro
No entendimento de Aliomar Baleeiro (1998, p. 8), a cincia

das finanas
[...] a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura

explicar os fenmenos ligados obteno e dispndio
do dinheiro necessrio ao funcionamento dos servios a
cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito pblico,
assim como os efeitos outros resultantes desta atividade
governamental.
Logo, pela definio, observa-se que a cincia das finanas

corresponde a uma atividade pr-normativa, ou seja, no pertence
ao mundo do direito, mas ao mundo da economia, do estudo
dos fenmenos sociais, econmicos, estatsticos, os quais podem
fornecer elementos para a estrutura da poltica financeira do Estado.
De posse de dados obtidos por intermdio das suas fontes, com

vista a apurar onde obter meios e como prestar os servios de que
est incumbido do melhor modo, enfim, aps efetuado o estudo
global das necessidades da sociedade e dos meios disponveis
para atend-las, o Estado opta por atuar de determinada forma
(deciso poltica). Este comportamento no jurdico, mas
apenas poltico, em sentido amplo.
A cincia das finanas informativa, uma vez que fornece dados

ao poltico (gestor pblico) para que ele tome uma deciso. A
ttulo de exemplo, entre outras atividades da cincia das finanas,
podemos citar:
a procura dos fenmenos econmicos que possam servir

de incidncia para alguma norma tributria, fornecendo
meios arrecadatrios para o Estado (obteno de meios);
o estudo das reais necessidades da sociedade;
a identificao dos meios disponveis para atendimento

dos interesses pblicos, sob os mais variados aspectos;
a disponibilizao de informaes que possibilitem aos

agentes pblicos decidir sobre os mais variados temas,
entre os quais, a poltica fiscal.
Unidade 1 25

O ponto central da cincia das finanas incide sobre a atividade

fiscal, aquela desempenhada pelo Estado com o propsito de
obter recursos para o custeio das atividades estatais.
Assim, a cincia das finanas, na doutrina de Rgis Fernandes

de Oliveira (2008, p. 84), por ser cincia pr-jurdica, no
objeto de estudo dos juristas, servindo, apenas, como ponto de
partida para o fornecimento de meios destinados ao estudo do
fenmeno financeiro.
Por fim, podemos concluir que a atividade financeira pode ser

conceituada como a ao do Estado na obteno de receitas, na
sua gesto e nos gastos para desenvolvimento de suas funes.
(OLIVEIRA, 2008, p. 84).
Seo 5 - Direito Financeiro

Em face do princpio constitucional da legalidade, toda a
atividade desenvolvida pelo Estado deve estar regulamentada
pelo ordenamento jurdico. A disciplina jurdica da atividade
financeira do Estado denomina-se Direito Financeiro.
Para melhor compreender o campo de atuao do Direito

Financeiro, importante que tenhamos em mente os diversos
aspectos do fenmeno financeiro:
o contbil: as receitas e despesas devem estar registradas

de acordo com as normas contbeis, de forma que
possam sofrer exame fcil por aquele a quem compete
fiscaliz-las;
o econmico: ambientes inflacionrios, oscilaes na

atividade econmica, etc.;
26

Direito Financeiro
o psicolgico: estado de desnimo ou frustrao da

populao, insatisfao ou euforia com a situao
econmica; e
o poltico: a forma como so manipuladas as receitas e

despesas, criando expectativas na sociedade.
Entre os inmeros aspectos, o que nos interessa, uma vez que
corresponde ao objeto de estudo da nossa disciplina, o jurdico,
ou seja, aquele fenmeno real, ocorrente na realidade emprica,
que adaptado pela norma jurdica.
O mundo do Direito efetua um processo de seleo do

ftico, apenas incluindo nas hipteses normativas aquilo que,
valorativamente, tiver sido eleito como importante para ser
juridicamente disciplinado. Entre os diversos aspectos do
fenmeno financeiro, h aquele que encampado pela norma,
isto , o fenmeno passa a estar incorporado a um mundo
diverso, que o do Direito.
Jos Souto Maior Borges (1998 apud OLIVEIRA, 2008, p.

86) afirma que a Cincia das Finanas estuda os princpios e
leis reguladoras do exerccio da atividade financeira do Estado,
sistematizando os fatos financeiros. E acrescenta que o Direito
Financeiro, regulao jurdica das atividades financeiras do Estado,
estuda as normas financeiras, coordenando-as na reciprocidade das
relaes em que esto agrupados os institutos financeiros.
Assim, conclui Rgis Fernandes de Oliveira, v-se que ao

Direito Financeiro pertence uma fatia, uma feio, um aspecto
do fenmeno financeiro: o estudo das necessidades pblicas,
tais como definidas em lei, a forma de despesa, igualmente nela
estabelecida, e o atingimento das finalidades encampadas no
ordenamento normativo.
Do ponto de vista cientfico, o Direito Financeiro o

estudo de princpios e normas que regem a atividade
financeira do Estado.
Unidade 1 27

J, do ponto de vista objetivo, consiste no
[...] conjunto de normas e princpios que regulam a

atividade financeira do Estado, cabendo ao Direito
Financeiro disciplinar a constituio e a gesto
da Fazenda Pblica, estabelecendo as regras e os
procedimentos para a obteno da receita pblica e
a realizao dos gastos necessrios consecuo dos
objetivos do Estado. (CARNEIRO, 2010, p. 4).
Ainda segundo Carneiro (2010, p. 1), o exerccio da atividade

financeira estatal pauta-se na normatizao por este ramo do
Direito, que em sntese regulamenta os quatros elementos da
atividade de cada ente federativo, quais sejam -- receita, despesa,
oramento e crdito.
Relacionamento do Direito Financeiro com outros ramos do

Direito
Em outras pocas, falava-se que o Direito Financeiro englobava
o Direito Tributrio, o que, segundo os doutrinadores modernos,
um entendimento equivocado. No se pode falar que Direito
Tributrio no tenha uma disciplina jurdica autnoma, uma vez
que ele tem um objeto distinto de todas as outras disciplinas,
ou seja, o tributo, ainda que alguns de seus princpios e normas
sejam comuns a outros ramos do Direito, tais como o Direito
Administrativo e o Direito Financeiro.
O Direito Financeiro, por seu turno, tem seus princpios bsicos

no s no Direito Constitucional, de onde emanam todos os
ramos do Direito, mas tambm no Direito Administrativo. Logo,
no se pode falar em disciplina autnoma. Entretanto, do ponto
de vista didtico, importante estud-lo separadamente, para que
se tornem mais claros certos aspectos desse fenmeno jurdico.
O Direito Financeiro relaciona-se com praticamente todos

os grandes ramos do Direito. Para fins do nosso estudo,
apresentamos, a seguir, os outros ramos do Direito que interagem
com mais frequncia com o Direito Financeiro.
28

Direito Financeiro
Direito Constitucional: Na qualidade de norma jurdica

que fundamenta todo o ordenamento jurdico, a
Constituio Federal define alguns dos mais destacados
princpios inerentes ao Direito Financeiro.
Direito Administrativo: Por intermdio deste importante

ramo do Direito, o Estado regula as relaes jurdicas
a fim de administrar e atender as inmeras e crescentes
demandas por servios pblicos.
Direito Tributrio: Regula a receita pblica derivada,

ou seja, oriunda da arrecadao de tributos, inerente ao
contexto da atividade financeira do Estado.
Direito Penal: O Direito Penal tutela a receita e a

despesa pblica ao tipificar e proibir, pela sano, a
prtica de vrias espcies de crimes.
Podemos citar, ainda, vrias outras relaes, tais como o Direito
Civil, Direito Comercial, Direito Processual Penal, entre outros.
Diviso do Direito Financeiro

O estudo do Direito Financeiro pode ser dividido, segundo a
doutrina, em Constitucional, Administrativo e Penal. Veja o
quadro a seguir.
Quadro 1.1 -- Diviso do Direito Financeiro
Corresponde srie de normas constitucionais em matria
Direito Financeiro financeira, tais como as relativas competncia da Unio para
Constitucional legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro.
Corresponde aos princpios de administrao pblica que
Direito Financeiro devem ser obedecidos pelo Estado na gesto dos recursos
Administrativo pblicos e inerentes sua atividade financeira.
Corresponde s atividades punitivas, configurando-se em
Direito Financeiro Penal matria indispensvel para coibir as mazelas na gesto dos
recursos pblicos e, ainda, combater a fraude fiscal.
Fonte: Elaborao do autor, 2012.
Unidade 1 29

Codificao do Direito Financeiro

O Direito Financeiro no Brasil no se encontra codificado, o que
significa dizer que os textos financeiros no esto reunidos num
s corpo de lei, como ocorre em outros ramos do Direito Ptrio,
os quais possuem leis bsicas (Cdigos Penal, Civil, Comercial,
Tributrio, entre outros).
A codificao do Direito Financeiro contribuiria

substancialmente para a unificao dos princpios jurdicos j
utilizados na nossa administrao pblica. Entretanto, enquanto
no existe tal codificao, no contexto atual as principais normas
de Direito Financeiro correspondem s estabelecidas nos
seguintes diplomas legais:
Constituio Federal, Arts. 24 e 163 a 169;
Lei n 4.320/1964, que institui normas de Direito

Financeiro, Oramento e Contabilidade Pblica; e
Lei Complementar n 101/2000, que institui Normas de

Finanas Pblicas e d outras providncias, conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal.
A ausncia de codificao dificulta aos interessados o
conhecimento e a formao de uma viso sistmica desse
importante ramo do Direito.
Cumpre ressaltar que cada ente da federao, em especial

os Estados, dispe de competncia para estabelecer normas
complementares s normas gerais, de forma que sempre
recomendvel a consulta legislao da unidade da federao
respectiva, quando da aplicao do direito ao caso concreto.
Fontes do Direito Financeiro

O Direito Financeiro um ramo do Direito Pblico
cientificamente autnomo em relao aos demais ramos do Direito,
uma vez que possui institutos especficos e distintos dos demais.
30

Direito Financeiro
Podemos classificar as fontes em materiais e formais. As

fontes materiais expressam os fatos financeiros que, por si
ss considerados, nada agregam ao Direito Financeiro. J as
fontes formais constituem a prpria lei, ou seja, a regra social
obrigatria, de carter permanente e geral, emanada pelo poder
competente.
As fontes que formam o alicerce do Direito Financeiro esto

assim constitudas:
A lei, em sentido amplo, a fonte primria do Direito

Financeiro. Esta expresso abrange a Constituio, as
leis em sentido estrito (complementares, ordinrias e
delegadas) e os atos normativos com fora de lei, como as
medidas provisrias ou os antigos decretos-leis. Devido
ao seu contedo normativo obrigatrio, a lei traa os
limites de atuao dos indivduos e do prprio Estado
nas atividades financeiras.
A doutrina, compreendida como o conjunto terico de

princpios aplicveis ao direito positivo, emanado dos
grandes estudiosos do Direito, constitui-se em fonte do
Direito Financeiro e exerce influncia no somente na
elaborao de novas leis, como tambm na deciso das
contendas de carter financeiro.
A jurisprudncia, traduzida pelas reiteradas decises

judiciais num mesmo sentido, tambm constitui fonte
do Direito Financeiro e influencia sobremaneira a
construo e a consolidao desse ramo do Direito, tendo
em vista que se ressente da sistematizao doutrinria e
de codificao legal.
O costume, em face da evoluo do Direito Financeiro,

tem perdido muito de sua importncia como fonte desse
ramo do Direito. No entanto, em situaes concretas, em
razo de uma eventual ineficincia da legislao, a prtica
das atividades financeiras costumeiras ainda desempenha
algum papel, mesmo que de mnima importncia,
especialmente como elemento informativo da doutrina.
Unidade 1 31

Na ausncia de disposies especficas em virtude de omisses no

ordenamento jurdico, adotar-se- o instituto da integrao com
fundamento no Art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil,
que determina o uso da analogia, dos costumes e dos princpios
gerais do Direito a fim de suprir possveis lacunas. importante
registrar que, no mbito do Direito Financeiro, os costumes
devem ser substitudos por prticas reiteradamente observadas
pelas autoridades administrativas.
Competncia legislativa
Conforme dispe a Constituio Federal em seu Art. 24, incisos
I e II, do 1 ao 4 pargrafo, compete Unio, aos Estados
e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito
tributrio, direito financeiro, direito oramentrio, entre outros.
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico
e urbanstico;
II - oramento;
[...]
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia
da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas
gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercero a competncia legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for
contrrio.
Conforme Oliveira (2010, p. 96), normas gerais so regras

expedidas pelo Congresso Nacional e aplicveis a Estados,
Distrito Federal e Municpios, cuidando de Direito Financeiro,
dele orientadoras, e operando a integrao do sistema.
32

Direito Financeiro
Portanto so normas gerais aquelas que se dirigem por igual

Unio, ao Estado, ao Distrito Federal e ao Municpio. Uma vez
que a norma s atinge um destes entes da Federao, configura-se
uma invaso da competncia legislativa daquele ente.
Diante disto, oportuno observar, conforme leciona Oliveira

(2010, p. 94):
a) h competncia concorrente em matria de Direito

Financeiro entre Unio, Estados e Distrito Federal;
b) Unio somente compete a expedio de normas
gerais;
c) a edio destas no exclui a competncia dos Estados;
d) caso no haja legislao federal, os Estados tero
competncia plena; e
e) sobrevindo legislao federal, a estadual, se existente,
ter sua eficcia suspensa, por conflito com a norma geral
( 4 do art. 24).
Cumpre destacar que o Art. 24 da CF no faz meno aos

Municpios como detentores da competncia para legislar
concorrentemente sobre Direito Financeiro. No entanto, alguns
doutrinadores entendem, com fundamento no Art. 30, inciso II, da
CF, que compete aos municpios suplementar a legislao federal
e estadual, no que couber, que os Municpios tambm teriam
competncia para legislar sobre questes de Direito Financeiro.
Por fim, oportuno destacar a importncia da Lei n

4.320/1964, que, editada sob a gide da Constituio Federal de
1946, foi recepcionada, em grande parte, pela atual Constituio.
Esta lei, que originariamente consiste em lei ordinria, foi
recepcionada sob o status de lei complementar e s poder ser
modificada mediante a edio de outra lei complementar. A Lei
n 4.320/1964 estatui normas gerais de Direito Financeiro para
a elaborao e controle dos oramentos e balanos e aplica-se
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
Unidade 1 33

Eficcia das normas de Direito Financeiro

Na determinao da eficcia das normas de Direito Financeiro,
tanto no espao quanto no tempo, adotam-se como regra geral
os critrios comuns a todo o ordenamento jurdico no que
tange vigncia das normas. Podemos definir tais critrios da
seguinte maneira:
Eficcia no Espao: Como ocorre com todas as demais

normas jurdicas editadas pelo Estado em funo da sua
soberania, as normas de Direito Financeiro obedecem ao
princpio da territorialidade, ou seja, no caso brasileiro
vigoram apenas dentro do nosso territrio, uma vez que
somente dentro dos limites territoriais reconhecido ao
Estado o direito.
Eficcia no Tempo: Adota-se, para os termos inicial e

final, a regra geral estabelecida pelo Art. 1 da Lei de
Introduo ao Cdigo Civil, que assim prescreve: Art.
1 Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em
todo o pas quarenta e cinco dias depois de oficialmente
publicada.
No entanto comum vir expressamente declarado no texto da
prpria lei a data de incio de sua vigncia, a qual, via de regra,
a da data de sua publicao.
Quanto aos atos administrativos normativos, ressalvadas

as disposies em contrrio, comeam a vigorar na data da
sua publicao.
Destaque-se, ainda, que a Lei de Oramento Anual no

necessita de declarao expressa de sua vigncia, uma
vez que a mesma inicia, quando formalmente aprovada
pelo Legislativo, a partir do primeiro dia do exerccio
financeiro e encerra-se no ltimo dia do exerccio
financeiro. O exerccio financeiro, no Brasil, coincide
com o ano civil.
Portanto no se aplica Lei de Oramento Anual o que

disciplina o Art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil.
34

Direito Financeiro
Sntese
Nesta unidade, voc aprendeu que as necessidades pblicas so

aquelas de interesse geral, satisfeitas pelo servio pblico, as quais
so definidas por intermdio de uma deciso poltica e inseridas
numa norma jurdica.
Do ponto de vista legal, as necessidades pblicas so definidas

pela Constituio Federal e pelas leis que a complementam.
Portanto a definio jurdica e depende do momento histrico.
A definio das competncias de cada ente da federao para

satisfazer as necessidades pblicas est prevista na Constituio
Federal, porm a mesma no exaustiva. Existem outras
competncias definidas em leis complementares, ordinrias e
delegadas que a complementam.
Voc tambm aprendeu que a atividade financeira do Estado

o meio por intermdio do qual a administrao pblica buscar
obter os recursos para atender a tais necessidades. Desta forma,
possvel ao Estado lanar mo de seus instrumentos para alcanar
os particulares e deles haver o necessrio para o abastecimento de
seus cofres.
A atividade financeira passa por trs momentos distintos: o

da obteno dos recursos; o de sua gesto (intermediado pelo
oramento); e, o do gasto (cumprimento da previso oramentria).
A cincia das finanas a disciplina que procura explicar os

fenmenos ligados obteno e dispndio do dinheiro necessrio
ao funcionamento dos servios a cargo do Estado. Trata-se
de cincia pr-jurdica e no objeto de estudo dos juristas,
servindo, apenas, como fonte de estudo do fenmeno financeiro.
Voc aprendeu, ainda, que a disciplina jurdica da atividade

financeira do Estado denomina-se Direito Financeiro, o qual
se relaciona com outros ramos do direito, tais como o Direito
Unidade 1 35

Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Tributrio e

o Direito Penal.
O Direito Financeiro no se encontra codificado, como ocorre

com outros ramos do Direito. No contexto atual, as principais
normas de Direito Financeiro correspondem s estabelecidas
na Constituio Federal, na Lei n 4.320/1964 e na Lei
Complementar n 101/2000.
Voc aprendeu que as fontes do Direito Financeiro se dividem

em materiais e formais. As fontes materiais expressam os fatos
financeiros que, por si ss considerados, nada agregam ao Direito
Financeiro. J as fontes formais constituem a prpria lei, ou seja,
a regra social obrigatria, de carter permanente e geral, emanada
pelo poder competente.
No que tange competncia legislativa para editar normas

de Direito Financeiro, voc aprendeu que h competncia
concorrente em matria de Direito Financeiro entre Unio,
Estados e Distrito Federal. Compete Unio, somente, a
expedio de normas gerais, sendo que a edio destas no exclui
a competncia dos Estados. Na hiptese de no existir legislao
federal, os Estados tero competncia plena. Porm, sobrevindo
legislao federal, a estadual, se existente, ter sua eficcia
suspensa, por conflito com a norma geral.
Quanto eficcia das normas de Direito Financeiro, adotam-

se como regra geral os critrios comuns a todo o ordenamento
jurdico no que tange vigncia das normas. Porm a Lei de
Oramento Anual no necessita de declarao expressa de sua
vigncia, uma vez que a mesma inicia, quando formalmente
aprovada pelo Legislativo, a partir do primeiro dia do exerccio
financeiro e se encerra no ltimo dia do exerccio financeiro,
no se aplicando mesma o que disciplina o Art. 1 da Lei de
Introduo ao Cdigo Civil.
36

Direito Financeiro
Atividades de autoavaliao
1) Com base no contedo estudado nesta unidade, responda:

a) O que so necessidades pblicas e como podem ser definidas?
b) No que consiste a atividade financeira do Estado?
Unidade 1 37

2) Considere a seguinte hiptese: A Lei Oramentria Anual do

municpio de Espigo da Serra para o exerccio de 2012 no previa,
expressamente, a data de incio de sua vigncia. Tendo em conta que a
referida lei foi publicada em 25/01/2012, responda: Qual o perodo para
o qual a referida lei ir produzir os seus efeitos?
3) Qual o efeito da edio de uma norma geral de Direito Financeiro por

parte da Unio em relao s normas estaduais, quando estas conflitam
entre si?
38

Direito Financeiro
Saiba mais
Se voc desejar, aprofunde os contedos estudados nesta unidade,

consultando as seguintes referncias:
ARAJO, Eugnio Rosa de. Resumo de Direito Financeiro.

Niteri: Impetus, 2008. 272p.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas.

15. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Forense, 1998. 548p.
BRASIL, Constituio da Republica Federativa do Brasil.

Braslia, 1988.
BRASIL. Manual tcnico do oramento. Braslia: Secretaria de

Oramento Federal, 2001. Mmeo.
BREGALDA, Gustavo. Direito Financeiro e Econmico. So

Paulo: Saraiva, 2008.115p.
CARNEIRO, Cludio. Curso de Direito Tributrio e

Financeiro. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v.1
CREPALDI, Silvio Aparecido; CREPALDI, Guilherme

Simes. Direito Financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro:
Forense, 2009.
JUND, Srgio. Direito Financeiro e oramento pblico: teoria

e 470 questes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. 280p.
Unidade 1 39

2
unidade 2
Receita pblica
Conhecer o conceito de receita pblica.
Classificar as receitas pblicas conforme a doutrina.
Classificar as receitas pblicas conforme a legislao.
Conhecer a codificao da receita pblica.
Sees de estudo
Seo 1 Receita pblica
Seo 2 Classificao doutrinria da receita pblica
Seo 3 Classificao legal da receita pblica
Seo 4 Codificao da receita pblica oramentria


A receita pblica constitui o principal meio por intermdio do
qual a administrao pblica ir satisfazer a necessidade dos
cidados. Neste captulo, voc conhecer em detalhes a receita
pblica, iniciando pelo seu o conceito.
Aps o conceito da receita pblica, conheceremos a sua

classificao doutrinria, bem como a classificao legal, o que
facilitar a identificao de cada uma das receitas que compe
a receita pblica.
Ao final, voc ter acesso a uma informao adicional,

especialmente til para aqueles que manuseiam informaes
relacionadas aos oramentos pblicos: a codificao da receita
pblica oramentria. Bons estudos!
Seo 1 - Receita pblica

No princpio, as receitas pblicas tinham como nica finalidade
possibilitar ao Estado proceder cobertura de despesas pblicas
indelegveis, tais como justia, diplomacia, polcia, etc. Nos
dias atuais, entretanto, a receita pblica no visa apenas
satisfao dos gastos estatais; tambm caracteriza um dos modos
de interveno na economia, como, por exemplo, na hiptese
de regulao da quantidade de moeda em circulao, gerando
polticas expansionistas ou depressoras da economia.
42

Direito Financeiro
De um modo geral, quanto mais gravosa a tributao sobre uma

determinada exteriorizao econmica, tanto menor o interesse
do particular em permanecer naquela situao. Por exemplo,
caso o imposto de importao tenha sua alquota aumentada
para determinado produto, a tendncia natural ser substituir o
produto importado por outro, desestimulando a atividade.
Outros exemplos de impostos utilizados como reguladores
da atividade econmica: IPI Imposto Sobre Produtos
Industrializados; II Imposto de Importao; IE Imposto de
Exportao; IOF Imposto Sobre Operaes Financeiras.
De Plcido e Silva define receita pblica como o

complexo de valores recebidos pelo errio pblico,
sejam provenientes de rendas patrimoniais, sejam
resultantes de rendas tributrias, destinados a fazer
frente despesa pblica.
Por sua vez, o Manual de Procedimentos da Receita Pblica,

editado e aprovado pela Secretaria do Tesouro Nacional e
Ministrio da Fazenda, pela Portaria conjunta de 8 de agosto de
2007, assim define as receitas pblicas:
Receitas pblicas so todos os ingressos de carter no

devolutivo auferidos pelo poder pblico, em qualquer
esfera governamental, para alocao e cobertura
das despesas pblicas. Dessa forma, todo o ingresso
oramentrio constitui uma receita pblica, pois tem
como finalidade atender s despesas pblicas.
Podemos, ainda, entender melhor o que vem a ser a receita

oramentria, analisando como se d o seu reconhecimento no
plano jurdico-administrativo.
Unidade 2 43

Reconhecimento da receita oramentria

Conforme o Art. 35 da Lei n 4.320/1964, o reconhecimento
da receita oramentria ocorre no momento da arrecadao.
Logo, o reconhecimento da receita oramentria, no mbito da
administrao pblica, segue o regime de caixa.
Regime de caixa o regime contbil que apropria as receitas

e despesas no perodo de seu recebimento ou pagamento,
respectivamente, independente do momento em que so
realizadas. A regra geral a seguinte:
1) A despesa s considerada despesa incorrida

quando for paga, independentemente do momento
em que tenha sido realizada. O que se considera
aqui o momento em que foi paga.
2) A receita s considerada receita ganha quando for recebida,
independentemente do momento em que tenha sido realizada.
O que se considera aqui o momento em que foi recebida.
A adoo de tal regime resulta do enfoque oramentrio dessa lei,

cujo objetivo o de evitar que a execuo das despesas oramentrias
ultrapasse a arrecadao efetiva da receita oramentria.
Seo 2 - Classificao doutrinria da receita pblica

A doutrina apresenta algumas classificaes da receita pblica.
Conheceremos a seguir a classificao da receita pblica quanto
regularidade e quanto coercitividade.
44

Direito Financeiro
Quanto regularidade
Em nossa vida privada, temos receitas de caractersticas
permanentes ou fixas, como os nossos vencimentos, e outras
que se apresentam como espordicas ou extras, tais como as
gratificaes, os vencimentos extraordinrios, etc. Na esfera da
administrao pblica, as receitas pblicas tambm se classificam
quanto regularidade no recebimento, dividindo-se em
ordinrias e extraordinrias.
As receitas ordinrias so aquelas que servem de fonte perene

de recursos pela regularidade de sua arrecadao. Podemos citar,
como exemplo, as receitas oriundas dos tributos regularmente
constitudos, tais como o ICMS, IPI, o Imposto Sobre a Renda e
Proventos de Qualquer Natureza, etc.
As receitas extraordinrias representam os ingressos de recursos

de carter acidental e de natureza transitria. Temos, como
exemplo, os impostos de guerra, doaes, etc.
Quanto coercitividade
Constitui-se numa classificao de interesse ou ordem dos
tributaristas, isto , consagra um enfoque jurdico receita
pblica e a divide em originrias e derivadas. A compreenso
desta classificao muito til queles que se interessam pelo
estudo do direito tributrio.
As receitas originrias constituem receitas obtidas pelo Estado

de forma voluntria, espontnea e volitiva, que no dependem de
prvia autorizao legal, no necessitando atender ao princpio
da anterioridade, podendo ser arrecadadas a qualquer poca,
mediante a cobrana, por parte do Estado, de preo ou tarifa,
pela venda de bens ou servios.
45

Integram este grupo as receitas originrias da explorao do

patrimnio e/ou do objeto social da pessoa jurdica de direito
pblico, como em qualquer empresa privada. Como exemplos
de receitas originrias, temos as receitas obtidas com a prestao
de servios pblicos, tais como energia eltrica, telefone,
telecomunicaes, distribuio de gua, prestao de servios
hospitalares, as industriais, venda de petrleo, etc.
As receitas derivadas, tambm conhecidas como de economia

ou de direito pblico, resultam do poder que tem o Estado, como
mandatrio da coletividade, para exigir dos cidados prestaes
pecunirias necessrias ao custeio das necessidades pblicas pelo
cumprimento de suas funes, ou seja, do exerccio do poder de
tributar. Sua arrecadao depende da obedincia ao princpio da
anterioridade, previsto no Art. 150, inciso III, alneas a e b, da
Constituio Federal (CF), in verbis:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao

contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios:
[...]
III - cobrar tributos:
[...]
b) no mesmo exerccio financeiro em que haja sido
publicada a lei que os instituiu ou aumentou;
c) antes de decorridos noventa dias da data em que
haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou,
observado o disposto na alnea b;
Como exemplo de receitas derivadas, temos aquelas de

natureza tributria, impostos, taxas, contribuies de melhoria,
emprstimos compulsrios, contribuies parafiscais e especiais e
todas as demais que decorram do poder coercitivo e dependam de
imposio legal.
Classificao quanto natureza

As quantias de dinheiro recebidas pelos cofres pblicos podem
caracterizar simples entradas de caixa (recursos que ingressam
nos cofres pblicos em carter temporrio) ou ingressos efetivos
(recursos que ingressam nos cofres pblicos a ttulo definitivo).
46

Direito Financeiro
As duas formas de ingresso dos recursos (simples entradas de

caixa ou ingressos efetivos) so tratadas pela Lei n. 4.320/64
como receitas. Em virtude disto, as receitas so classificadas,
quanto sua natureza, como oramentrias e extraoramentrias,
conforme ser detalhado a seguir.
As receitas oramentrias so somente aqueles recursos que

ingressam nos cofres pblicos a ttulo definitivo, ou seja, no
sujeitos a devoluo. So, assim, considerados como receita
pblica efetiva, ou receita oramentria, pois somente neste caso
ocorrer o aumento do patrimnio pblico.
Lima e Castro (2003, p. 55) acrescentam que so oramentrias

as receitas que podem ser previstas no oramento e constituem
fonte para o pagamento das despesas autorizadas.
Como exemplo dessa receita, podemos citar as tributrias, as

de prestao de servios, as oriundas de alienao de bens,
alm de outras que veremos mais adiante, ao estudarmos a
classificao da receita.
Por outro lado, as simples entradas de caixa, que no geram

aumento do patrimnio pblico, so chamadas de ingressos
extraoramentrios ou receita extraoramentria, pois, ao mesmo
tempo em que ingressa o recurso, gerada uma obrigao ao
Estado, a qual consiste na futura devoluo do recurso. Trata-se
de ingressos financeiros transitrios, de carter temporrio, posto
que no pertencem ao Estado e no integram seu oramento.
Como exemplos desse tipo de receita, h o depsito de cauo

realizado pelo licitante por exigncia do edital, arrecadao
de emprstimos compulsrios nas fianas e nos emprstimos,
restituies por deciso administrativa ou sentena judicial, etc.
Seguindo com os ensinamentos de Lima e Castro (2003, p. 56),

entendemos que
So extraoramentrias as receitas que no podem ser

previstas no oramento ou que tm carter transitrio, por
corresponderem a fatos de natureza meramente financeira,
originrios da prpria gesto das entidades, o que torna
o Estado como mero e/ou simples depositrio de valores
sujeitos devoluo futura e oportuna aos interessados.
47

Observadas as definies de receitas oramentrias e

extraoramentrias, fica consideravelmente fcil identificar que
os recursos prprios do Estado esto assegurados pelas receitas
oramentrias, e que os recursos em relao aos quais o Estado
apenas figura como agente de administrao contemplam as
receitas extraoramentrias.
Seo 3 - Classificao legal da receita pblica

A classificao legal da receita pblica est prevista na Lei n.
4.320/1964, em seu Art. 11, in verbis:
Art. 11 - A receita classificar-se- nas seguintes

categorias econmicas: Receitas Correntes e Receitas de
Capital. (Redao dada pelo Decreto Lei n 1.939, de
20.5.1982)
1 - So Receitas Correntes as receitas tributria, de
contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de
servios e outras e, ainda, as provenientes de recursos
financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico
ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificveis em Despesas Correntes. (Redao dada pelo
Decreto Lei n 1.939, de 20.5.1982)
2 - So Receitas de Capital as provenientes
da realizao de recursos financeiros oriundos de
constituio de dvidas; da converso, em espcie, de
bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito pblico ou privado, destinados a atender despesas
classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o superavit
do Oramento Corrente. (Redao dada pelo Decreto
Lei n 1.939, de 20.5.1982)
3 - O superavit do Oramento Corrente resultante
do balanceamento dos totais das receitas e despesas
correntes, apurado na demonstrao a que se refere o
Anexo n 1, no constituir item de receita oramentria.
(Redao dada pelo Decreto Lei n 1.939, de 20.5.1982)
4 - A classificao da receita obedecer ao seguinte
esquema: (Redao dada pelo Decreto Lei n 1.939, de
20.5.1982)
48

Direito Financeiro
Como voc pde perceber, a lei classificou a receita pblica em

dois grandes grupos de categoria econmica, a saber: as receitas
correntes e as receitas de capital.
Quadro 2.1 - Classificao legal da receita pblica
Receitas correntes Receitas de capital
Receita tributria Operaes de crdito
Impostos Alienao de bens
Taxas Amortizao de emprstimos
Contribuies de melhoria Transferncias de capital
Receita de contribuies Outras receitas de capital
Receita patrimonial
Receita agropecuria
Receita industrial
Receita de servios
Transferncias correntes
Outras receitas correntes
Esta classificao importante para mensurar o impacto das

decises do Governo na economia nacional (formao de capital,
custeio, investimentos, etc.). Existem, tambm, receitas correntes
e de capital caracterizadas como intraoramentrias. Portanto
muito importante conhecer estes conceitos.
Classificao por categoria econmica

Em termos legais, a receita pblica pode receber uma classificao
por categoria econmica e uma classificao por fonte de recursos.
Vejamos primeiro a classificao por categoria econmica.
49

1) Receitas correntes
So os recursos recebidos de pessoas de direito pblico ou
privado, destinados aos gastos correntes ou de consumo, obtidos
nas transaes efetivadas pelas entidades da Administrao
Pblica que no resultem em sacrifcio patrimonial, isto , so
recursos obtidos por meio das receitas efetivas, derivadas ou
originrias e outras complementares, tais como a tributria,
patrimonial, industrial, transferncias correntes entre outras
relacionadas na legislao.
2) Receitas de capital
Consistem nas receitas destinadas aplicao e cobertura das
despesas com investimentos e decorrem de um fato permutativo,
ou seja, so receitas por mutao patrimonial. Exigem um
sacrifcio patrimonial para serem obtidas, so conhecidas como
secundrias e resultam da efetivao das operaes de crdito,
alienao de bens, recebimento de dvidas e auxlios recebidos
pelo rgo ou entidade, constituindo-se em meios para atingir a
sua finalidade fundamental.
3) Receitas intraoramentrias
Com a Portaria Interministerial STN/SOF n 338/2006, essas
categorias econmicas foram detalhadas em receitas correntes
intraoramentrias e receitas de capital intraoramentrias.
As classificaes includas no constituem novas

categorias econmicas de receita, mas especificaes
das categorias econmicas: corrente e capital.
50

Direito Financeiro
O que caracteriza as receitas intraoramentrias o fato de uma

unidade da administrao pblica (rgo, fundo, autarquia,
fundao, empresa estatal dependente ou outra entidade), no
mbito de uma mesma esfera de governo (Unio, Estados, Distrito
Federal ou Municpios), ter auferido determinada receita cujo
pagamento foi realizado por outra unidade da administrao
pblica a qual integra a mesma lei oramentria (oramento fiscal e
oramento da seguridade social). Observe o detalhamento a seguir.
3.1) Receitas correntes intraoramentrias
So receitas correntes de rgos, fundos, autarquias, fundaes,

empresas estatais dependentes e de outras entidades integrantes
do oramento fiscal e do oramento da seguridade social.
Decorrem do fornecimento de materiais, bens e servios,
recebimentos de impostos, taxas e contribuies, alm de outras
operaes, quando o fato que originar a receita decorrer de
despesa de rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal
dependente ou de outra entidade constante desses oramentos, no
mbito da mesma esfera de governo.
3.2) Receita de capital intraoramentrias
Receitas de capital de rgos, fundos, autarquias, fundaes,

empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes do
oramento fiscal e do oramento da seguridade social. Derivam
da obteno de recursos mediante a constituio de dvidas,
amortizao de emprstimos e financiamentos ou alienao de
componentes do ativo permanente, quando o fato que originar a
receita decorrer de despesa de rgo, fundo, autarquia, fundao,
empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses
oramentos, no mbito da mesma esfera de governo.
51

Classificao por fonte de recursos

As receitas correntes e as receitas de capital se subdividem
pelas fontes de recursos. O Manual de Procedimentos da
Receita Pblica, editado pela Secretaria do Tesouro Nacional e
Ministrio da Fazenda, pela Portaria conjunta de 8 de agosto de
2007, contempla a classificao da receita oramentria nas duas
categorias econmicas (correntes e receita de capital), conforme
estabeleceu anteriormente a Lei n. 4.320/64, apresentando a
diviso pelas fontes de recurso.
1) Receitas correntes
No que se refere fonte de recursos, so receitas correntes a receita
tributria, a receitas de contribuies, a receita patrimonial, a
receita agropecuria, a receita industrial, a receita de servios, a
receita de transferncias correntes e outras receitas correntes.
1.2) Receita tributria
A receita tributria configura-se pelos ingressos de recursos

provenientes da arrecadao de impostos, taxas e contribuies
de melhoria. tambm conhecida como uma receita privativa de
quem tem o poder de tributar.
A definio de tributo, dos qual so espcies os impostos, as

taxas e as contribuies de melhorias, encontra-se no Art. 3
do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), Lei n. 5.172, de 20 de
outubro de 1966, in verbis:
Art. 3 Tributo toda prestao pecuniria compulsria,

em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no
constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
O imposto, conforme Art. 16 do CTN, o tributo cuja

obrigao tem por fato gerador uma situao independente de
qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte.
52

Direito Financeiro
De acordo com o Art. 77 do CTN, as taxas cobradas pela Unio,

pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no
mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou
potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao
contribuinte ou posto sua disposio.
As taxas so cobradas em virtude de uma ao do

Estado (e no de um particular) contraprestacional ou
signalagmtica.
Por fim, segundo o Art. 81 do CTN, a contribuio de melhoria

cobrada pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou
pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies,
instituda para fazer face ao custo de obras pblicas de que
decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a despesa
realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da
obra resultar para cada imvel beneficiado.
1.2) Receita de contribuies
As contribuies tambm constituem uma das espcies de

tributos, conforme definido pelo Cdigo Tributrio Nacional
e pela Constituio. Trata-se de contribuies compulsrias de
ordem social e profissional, tais como a contribuio destinada
Previdncia Social e a contribuio do salrio-educao; e, de
ordem econmica, tais como as contribuies sobre tarifas de
telecomunicaes, a contribuio para a exportao, o adicional
sobre as tarifas de passagens areas domsticas, etc.
No entanto a Lei n 4.320/64 e a Portaria conjunta de 8 de

agosto de 2007 classificam estas receitas em fonte distinta da
receita tributria. Logo, importante destacar que a classificao
aqui apresentada distinta da adotada pelo Direito Tributrio,
o qual considera as contribuies como tributos.
53

As receitas de contribuies esto subdivididas em quatro grupos,

a saber:
1. Contribuies sociais destinadas ao custeio da

seguridade social, compreendendo a previdncia social,
a sade e a assistncia social. Ex.: INSS (empregadores
e empregados), SAT, FGTS, PIS/PASEP, COFINS,
CSLL.
2. Contribuies de interveno no domnio econmico

aquelas derivadas da contraprestao atuao estatal
exercida em favor de determinado grupo ou coletividade.
Ex.: CIDE, incidente sobre importaes e exportaes,
petrleo, gs natural, lcool combustvel.
3. Contribuies de interesse das categorias profissionais

ou econmicas aquelas destinadas ao fornecimento
de recursos aos rgos representativos de categorias
profissionais legalmente regulamentadas ou a rgos de
defesa de interesse dos empregadores ou empregados.
Ex.: Contribuio Anuidade (CREA, CRC, OAB,
CRA, CRM etc.), Contribuio Sindical (ou Imposto
Sindical - 1 dia de trabalho).
4. Contribuies para o custeio do servio de iluminao

pblica Previsto no Art. 149-A da CF, acrescentado
pela Emenda n. 39/2002. a contribuio cobrada na
fatura de energia eltrica para o custeio da iluminao
pblica.
importante advertir: no confunda receitas de contribuies

com receitas de contribuies de melhorias!
1.3) Receita patrimonial
A receita patrimonial contempla os ingressos de recursos

provenientes de rendimentos da fruio do patrimnio,
pela explorao de bens imobilirios ou mobilirios, e da
participao societria.
54

Direito Financeiro
Podemos citar as receitas de aluguel, os rendimentos

de aplicaes financeiras, lucros decorrentes de
participaes societrias, etc.
Assim como no se devem confundir receitas de contribuies

com receitas de contribuies de melhorias, tambm no se
deve confundir receita patrimonial (decorrente da explorao
do patrimnio) com aquelas oriundas da alienao de bens do
ativo permanente (decorrentes da venda do patrimnio), pois
estas ltimas se classificam como receitas de capital (alienao de
bens), conforme voc ver mais adiante.
1.4) Receita agropecuria
Tem-se como receita agropecuria o ingresso de recursos

provenientes da atividade ou da explorao agropecuria de
origem vegetal ou animal. Trata-se das receitas oriundas da
explorao da agricultura (cultivo do solo), da pecuria (criao,
recriao ou engorda de gado e animais de pequeno porte) e do
beneficiamento ou da transformao de produtos agropecurios
em instalaes do prprio estabelecimento.
So exemplos desse tipo de receita aquelas obtidas pela venda

da produo de atividades agrcolas: agricultura, horta, granja,
piscicultura, pecuria, apicultura, suinocultura, ovinocultura,
coelhos, gado leiteiro, etc.
1.5) Receita industrial
Configura-se receita industrial o ingresso de recurso proveniente

da atividade industrial de extrao mineral, de transformao
e de construo, entre outros tipos de atividade industrial,
tal como definida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE.
So exemplos de receitas industriais as das indstrias de

transformao mecnica, qumica, produtos farmacuticos,
alimentos, bebidas, editoriais e grficas e receitas de construo,
como marcenaria, produo agroindustrial, alfaiataria, fbrica de
tubos, serralheria, etc.
55

1.6) Receita de servios
Pode-se classificar neste grupo de receita aquela proveniente

de ingressos de recursos originrios da prestao de servios
de transporte, sade, comunicao, porturio, armazenagem,
de inspeo e fiscalizao, judicirio, processamento de dados,
vendas de mercadorias (publicaes) e produtos inerentes
atividade da entidade e outros servios.
So exemplos de receitas de servios aquelas obtidas com servios

comerciais, como venda de livros, publicaes, vendas de revistas
e publicaes tcnicas, taxa administrativa, emolumentos, receita
de terminais rodovirios, servios de sade (reembolso dos planos
de sade), servios porturios, servios administrativos (venda de
editais, fotocpias, inspeo, fiscalizao), etc.
1.7) Receita de transferncias correntes
Define-se como receita de transferncias correntes o ingresso de

recursos provenientes de outros entes ou entidades, pblicas ou
privadas, isto , de pessoas jurdicas de direito pblico ou privado.
Ditas transferncias correntes so destinadas, via de regra, a
atender a despesas classificveis em despesas correntes.
Quando a utilizao destas transferncias deve atender a

condies preestabelecidas pela entidade transferidora, somente
podero ser utilizadas para o custeio de despesas correntes.
Ou, ainda, quando a receita de transferncia esteja vinculada
a determinado fim (por exemplo, sade, educao, projeto
especfico, etc.), a mesma somente poder ser utilizada para o
custeio das despesas relacionadas a tal fim.
No existindo vinculao quanto utilizao da receita de

transferncia corrente, a mesma poder ser utilizada para o
custeio de despesas de capital.
So exemplos de receitas de transferncias correntes a cota-

parte do Fundo de Participao dos Estados no IPI e a
Transferncia da Compensao Financeira para Explorao de
Recursos Naturais.
56

Direito Financeiro
1.8) Outras receitas correntes
As chamadas outras receitas correntes incluem os ingressos

de recursos provenientes de outras origens no classificveis nas
subcategorias econmicas anteriores.
2) Receitas de capital
Segundo a Lei n 4.320/1964, so receitas de capital as
provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de
constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e
direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico
ou privado destinados a atender a despesas classificveis em
despesas de capital e, ainda, o superavit do oramento corrente.
So constitudas pelas seguintes fontes de recursos:
2.1) Operaes de crdito
Constituem-se em ingressos de recursos provenientes da

colocao de ttulos pblicos ou da contratao de emprstimos
e financiamentos obtidos de entidades estatais ou privadas. Tais
operaes podem ser ainda divididas em internas (realizadas
dentro do pas) e externas (as realizadas com instituies
sediadas fora do pas).
2.2) Alienao de bens
Correspondem aos ingressos de recursos provenientes das

operaes de alienao de bens e direitos, isto , dos componentes
do ativo permanente.
2.3) Amortizao de emprstimos (concedidos)
Tais receitas se constituem em ingressos de recursos originrios da

amortizao, isto , do recebimento de parcelas de emprstimos e
financiamentos concedidos mediante ttulos ou contratos.
57

2.4) Transferncias de capital
o ingresso de recursos oriundos de outros entes ou entidades da

Federao, transferidos mediante condies preestabelecidas, ou
no, desde que seu objetivo seja a aplicao em despesas de capital.
2.5) Outras receitas de capital
Incluem-se nesta subcategoria os ingressos de recursos

provenientes de outras origens no classificveis nas subcategorias
econmicas anteriores.
Nota importante: a Lei n 4.320/64 considera que o

superavit do oramento corrente (receitas correntes
maiores que as despesas correntes) pode ser utilizado
para o custeio das despesas de capital (Art. 11,
pargrafos 2 e 3). Salvo excepcionalssimas excees,
o inverso no pode acontecer, ou seja, o superavit do
oramento de capital (receitas de capital maiores que
as despesas de capital) no pode ser utilizado para o
custeio das despesas correntes.
Seo 4 - Codificao da receita pblica oramentria

Em face da necessidade de constante atualizao e melhor
identificao dos ingressos nos cofres pblicos, a receita pblica
recebeu uma codificao, a ser adotada em todas as esferas de
governo do Brasil a partir de 2012. O cdigo identificador
da natureza de receita desmembrado em nveis. Assim, na
elaborao do oramento pblico, a codificao econmica da
receita oramentria composta dos nveis abaixo:
1 nvel: categoria econmica
58

Direito Financeiro
Classifica a receita oramentria em duas categorias

econmicas: 1. receitas correntes; e 2. receitas de
capital.
As receitas correntes intraoramentrias e receitas

de capital intraoramentrias possuem os seguintes
cdigos: 7. receitas correntes intraoramentrias; e 8.
receitas de capital intraoramentrias.
2 nvel: origem
a subdiviso das categorias econmicas, que

tem por objetivo identificar a fonte de recursos das
receitas, no momento em que as mesmas ingressam
no patrimnio pblico. No caso das receitas correntes,
o cdigo permite identificar as receitas de tributos,
contribuies, agropecurias, industriais, servios,
patrimoniais e as transferncias correntes, ou ainda,
de outros ingressos oramentrios. No caso das
receitas de capital, a codificao permitir identificar
se as receitas so provenientes de operaes de
crdito, da alienao de bens, da amortizao dos
emprstimos concedidos, das transferncias destinadas
ao atendimento de despesas de capital, ou ainda, de
outros ingressos de capital.
3 nvel: espcie
o nvel de classificao vinculado origem,

composto por ttulos que permitem qualificar com
maior detalhe o fato gerador dos ingressos de tais
receitas. Por exemplo, na fonte receita tributria,
pode-se identificar as suas espcies, tais como
impostos, taxas e contribuies de melhoria.
4 nvel: rubrica
o detalhamento das espcies de receita. A

rubrica busca identificar, dentro de cada espcie de
receita, uma qualificao mais especfica. Agrega
determinadas receitas com caractersticas prprias e
semelhantes entre si.
59

5 nvel: alnea
D a qualificao da rubrica e apresenta o nome da

receita propriamente dita que recebe o registro pela
entrada de recursos financeiros.
6 nvel: subalnea
Constitui o nvel mais analtico da receita. Por

exemplo, quando o imposto de renda pessoa fsica
recolhido, aloca-se a receita pblica correspondente
na Natureza de Receita cdigo 1112.04.10, segundo
esquema a seguir.
Grfico 2.1 - Nveis da codificao econmica da receita oramentria
Fonte: Portaria Conjunta STN/SOF n 2 (2009, p. 20).
Quadro 2.2 - Exemplo de nveis de detalhamento de receita
Exemplo 1: 1.1.1.2.04.10 Pessoas Fsicas:

1 = Receita Corrente (Categoria Econmica);
1 = Receita Tributria (Origem);
1 = Receita de Impostos (Espcie);
2 = Impostos sobre o Patrimnio e a Renda (Rubrica);
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Nat. (Alnea);
10 = Pessoas Fsicas (Subalnea) XX = NIVEL DE DETALHAMENTO OPTATIVO.
O detalhamento completo da codificao da receita oramentria

pode ser consultado na Portaria Conjunta STN/SOF n 2, de
6 de agosto de 2009, Volume I, Anexo IV Desdobramentos
da Natureza da Receita, disponvel na pgina de internet do
Ministrio da Fazenda.
60

Direito Financeiro
Sntese
Neste captulo, voc aprendeu que receitas pblicas so todos

os ingressos de carter no devolutivo arrecadados pelo poder
pblico, em qualquer esfera governamental, visando cobertura
das despesas pblicas.
Aprendeu que a classificao doutrinria das receitas pblicas

ocorre quanto regularidade (divididas em ordinrias e
extraordinrias), quanto coercitividade (divididas em
originrias e derivadas) e quanto natureza (divididas em
oramentrias e extraoramentrias).
Outra classificao importante da receita pblica que, observada

neste captulo, corresponde classificao legal, prevista no
Art. 11 da Lei n. 4.320/1964. Tal classificao distribui a
receita pblica em dois grandes grupos denominados categorias
econmicas: receitas correntes e receitas de capital.
As receitas classificadas em cada uma das categorias econmicas

so agrupadas por fontes. Assim, as receitas correntes so
formadas pelas seguintes fontes: tributrias, contribuies,
patrimonial, agropecuria, industrial, servios, transferncias
correntes e outras receitas correntes. As receitas de capital,
por sua vez, so formadas pelas seguintes fontes: operaes
de crdito, alienao de bens, amortizao de emprstimos,
transferncias de capital e outras receitas de capital.
Voc aprendeu, ainda, que existem receitas pblicas

intraoramentrias, as quais no constituem novas
categorias econmicas de receita, mas especificaes das
categorias econmicas corrente e capital. As receitas pblicas
intraoramentrias so caractersticas de uma unidade da
administrao pblica, pelo fato de uma mesma esfera de governo
ter auferido determinada receita cujo pagamento foi realizado por
outra unidade da administrao pblica que integra a mesma lei
oramentria (oramentos fiscal e da seguridade social).
Por fim, voc conheceu o padro nacional de codificao da

receita pblica oramentria utilizado nos oramentos de todas
as esferas de governo.
61

1) Formule um conceito de receita pblica luz do Direito Financeiro.
2) Quanto ao oramento e coercitividade, como so classificadas as

receitas pblicas oriundas de impostos?
3) Quanto categoria econmica e fonte, como so classificadas as

receitas pblicas decorrentes do recebimento de amortizaes de
emprstimos concedidos?
62

Direito Financeiro
4) Como so classificadas as receitas pblicas decorrentes do recebimento

de recursos de outras esferas de governo, os quais devero se aplicados
obrigatoriamente em despesas de capital?
Saiba mais

BALEEIRO, Aliomar. Cinco aulas de finanas e poltica fiscal.

2. ed. Ver. Aum. So Paulo: Jos Bushatsky, 1975.
BRASIL, Portaria n. 163, de 04 de maio de 2001. Disponvel

em: <http://www.stn.fazenda.gov.br>.
BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de

contabilidade aplicada ao setor pblico: aplicado Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: procedimentos
contbeis oramentrios / Ministrio da Fazenda, Secretaria do
Tesouro Nacional, Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, Secretaria de Oramento Federal. 2. ed. Braslia: Secretaria
do Tesouro Nacional, Coordenao-Geral de Contabilidade, 2009.
279 p. (Manual de contabilidade aplicada ao setor pblico; v.1)
63

BRASIL. Lei 4.320, de 17 de maro 1964. Estatui Normas

Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal. Disponvel em: <www.senado.gov.br>.

Financeiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v.1.

Forense, 2009.
GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. So Paulo:

Atlas, 2005.
MACHADO JR., Jos Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A

Lei 4.320 comentada. Rio de Janeiro: IBAM, 1995.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro.

4. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2011. 732p.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributrio. So Paulo:

Saraiva, 2009. 1.090p.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionrio de oramento,

planejamento e reas afins. 1. ed. Braslia: Prisma, 1997, 295p.
SILVA, Bernardino Jos da. Oramento pblico II. Palhoa:

UnisulVirtual, 2008.
64

3
unidade 3
Despesa pblica
Conhecer o conceito de despesa pblica.
Classificar as despesas pblicas conforme a doutrina.
Classificar as despesas pblicas conforme a legislao.
Conhecer a codificao da despesa pblica.
Sees de estudo
Seo 1 Conceito de despesa pblica
Seo 2 Classificao da despesa pblica
Seo 3 Codificao da despesa pblica


A satisfao das necessidades pblicas exige uma srie de
dispndios por parte da administrao pblica, os quais so
custeados por meio das receitas pblicas. Os referidos dispndios,
denominados despesas pblicas, sero o tema central desta
unidade.
Bons estudos!
Seo 1 - Conceito de despesa pblica

Segundo a doutrina de Aliomar Baleeiro (1995), h dois
conceitos de despesa pblica. O primeiro afirma que despesa
pblica o conjunto de dispndios do Estado, ou de outra
pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios
pblicos. (BALEEIRO, 1995, p. 65).
Um segundo conceito de despesa pblica refere a aplicao de

certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente
pblico competente, dentro duma autorizao legislativa, para
execuo de fim a cargo do governo. (BALEEIRO, 1995, p. 65).
O Decreto n. 15.783, de 18/11/1922, que aprovou o antigo

Regulamento de Contabilidade Pblica da Unio, assim
conceituou a despesa pblica:
Despesa sinnimo de sada financeira, dependente,

ou no, de autorizao oramentria, que tanto pode
resultar em diminuio como em mera mutao
(mudana, alterao, transformao) do patrimnio.
66

Direito Financeiro
Encarada restritivamente, despesa denota, apenas, a sada que

implica reduo do patrimnio. Quando se fala de despesa
pblica, economizar representa restringir a ao do Estado em
sua amplitude ou medida que ela se desenvolve. Assumir novos
encargos decorrentes da evoluo do Estado representa, no fundo,
incrementar gastos.
Reconhecimento da despesa oramentria

Conforme Art. 35 da Lei n 4.320/1964, o reconhecimento
da despesa d-se pelo empenho da despesa, que corresponde a
uma das fases da despesa pblica (as quais voc conhecer mais
adiante), tal como esclarece o seu o inciso II:
Art. 35 - Pertencem ao exerccio financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
Assim, o reconhecimento da despesa oramentria decorre

da utilizao de crdito oramentrio consignado para
determinada entidade.
Em face da multiplicidade dos servios a cargo do Estado, h

despesas de carter:
imprescindvel: remunerao do pessoal efetivo;
adivel: obra ou servio que admita protelao;
redutvel: servio cuja intensidade possa ser diminuda

sem dano para o agrupamento social;
suprfluo: que excede s necessidades imediatas ou so

dispensveis; e
sunturio: realizaes de grandiosidade desnecessria ou

descabida, na maioria das vezes guiadas pelo capricho ou
pela vaidade do governante.
Unidade 3 67

Conforme colocamos acima, fica evidente que o Estado (na

concepo ampla) deve gastar dentro dos limites do interesse
pblico, em proporo s possibilidades financeiras e na medida
da capacidade contributiva dos cidados.
Seo 2 - Classificao da despesa pblica

As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as
informaes que se deseja obter. Pela classificao da despesa,
possvel visualizar a categoria econmica, o grupo de natureza da
despesa, a modalidade de aplicao e os elementos.
Classificao da despesa segundo o oramento

Semelhante receita, a despesa segundo o oramento se divide
em oramentria e extraoramentria:
despesa oramentria: compreende o rol dos gastos

fixados na Lei Oramentria ou em leis especiais
destinados execuo de obras e servios pblicos,
bem como os desembolsos destinados a satisfazer os
compromissos com a dvida pblica;
despesa extraoramentria: aquela paga margem

da Lei Oramentria e, portanto, independente de
autorizao do Legislativo.
Sero computadas como despesas extraoramentrias, no
balano financeiro, as movimentaes a dbito das contas
do passivo financeiro e das contas do ativo financeiro,
excetuadas, neste ltimo caso, as contas que demonstrarem
saldos de disponibilidades a serem transferidos (caixa,
bancos e correspondentes).
68

Direito Financeiro
Classificao segundo as mutaes patrimoniais

Semelhante s receitas, as despesas podem ser classificadas como
efetivas ou por mutao patrimonial, de acordo com as mutaes
que provocam no patrimnio do rgo ou entidade.
Despesa efetiva a despesa oramentria que no tem reflexo

no ativo permanente ou no passivo permanente. Dessa forma,
contribui para reduzir o saldo patrimonial total. Podemos citar,
como exemplo de despesas efetivas, os pagamentos da despesa
com pessoal, com servios de terceiros e outras que, ao serem
contabilizadas, provoquem diminuio do patrimnio, ou seja,
aquelas que reduzem o saldo patrimonial total SPT.
Despesa por mutao patrimonial a despesa oramentria

decorrente de um gasto que ir refletir no ingresso de um bem
a ser contabilizado no ativo permanente, ou numa diminuio
do passivo permanente. Podemos citar a aquisio de um
veculo, posto que tal operao ir implicar a diminuio de
um ativo financeiro (bancos e correspondentes), mas, por outro
lado, ir gerar um aumento no ativo permanente, decorrente da
incorporao do veculo adquirido. No todo, o patrimnio no se
altera, simplesmente tem sua composio modificada.
Em geral, a despesa oramentria efetiva coincide com a despesa

corrente. Entretanto h despesa corrente no efetiva, como, por
exemplo, a despesa com a aquisio de materiais para estoque
e a despesa com adiantamento (suprimento de fundos), que
representam fatos permutativos.
J a despesa no efetiva, em geral, coincide com a despesa de

capital. Entretanto h despesa de capital que efetiva. Um
Inclui despesas
exemplo so as transferncias de capital, as quais causam variao de investimentos,
patrimonial diminutiva (auxlios) e, por isso, classificam-se como inverses financeiras e
despesa efetiva. transferncias de capital.
Unidade 3 69

Classificao legal
A classificao legal da despesa pblica est prevista na Lei n.
4.320/1964, em seus Arts. 12 e 13, in verbis:
Da Despesa
Art. 12. A despesa ser classificada nas seguintes
categorias econmicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferncias Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
1 Classificam-se como Despesas de Custeio as

dotaes para manuteno de servios anteriormente
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservao e adaptao de bens imveis.
2 Classificam-se como Transferncias Correntes
as dotaes para despesas as quais no corresponda
contraprestao direta em bens ou servios, inclusive
para contribuies e subvenes destinadas a atender
manifestao de outras entidades de direito pblico
ou privado.
3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei,
as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio
das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenes sociais, as que se destinem a instituies
pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural,
sem finalidade lucrativa;
II - subvenes econmicas, as que se destinem a
empresas pblicas ou privadas de carter industrial,
comercial, agrcola ou pastoril.
4 Classificam-se como investimentos as dotaes para o
planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas
aquisio de imveis considerados necessrios realizao
destas ltimas, bem como para os programas especiais de
trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material
permanente e constituio ou aumento do capital de
empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro.
70

Direito Financeiro
5 Classificam-se como Inverses Financeiras as

dotaes destinadas a:
I - aquisio de imveis, ou de bens de capital j em
utilizao;
II - aquisio de ttulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas,
quando a operao no importe aumento do capital;
III - constituio ou aumento do capital de entidades ou
empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros,
inclusive operaes bancrias ou de seguros.
6 So Transferncias de Capital as dotaes para
investimentos ou inverses financeiras que outras
pessoas de direito pblico ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestao direta em bens
ou servios, constituindo essas transferncias auxlios ou
contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de
Oramento ou de lei especialmente anterior, bem como
as dotaes para amortizao da dvida pblica.
Art. 13. Observadas as categorias econmicas do Art.

12, a discriminao ou especificao da despesa por
elementos, em cada unidade administrativa ou rgo de
governo, obedecer ao seguinte esquema:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoa Civil
Pessoal Militar
Material de Consumo
Servios de Terceiros
Encargos Diversos
Transferncias Correntes
Subvenes Sociais
Subvenes Econmicas
Inativos
Pensionistas
Salrio Famlia e Abono Familiar
Juros da Dvida Pblica
Contribuies de Previdncia Social
Diversas Transferncias Correntes.
Unidade 3 71

DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Obras Pblicas
Servios em Regime de Programao Especial
Equipamentos e Instalaes
Material Permanente
Participao em Constituio ou Aumento de Capital de
Empresas ou Entidades Industriais ou Agrcolas
Inverses Financeiras
Aquisio de Imveis
Participao em Constituio ou Aumento de Capital de
Empresas ou Entidades Comerciais ou Financeiras
Aquisio de Ttulos Representativos de Capital de
Empresa em Funcionamento
Constituio de Fundos Rotativos
Concesso de Emprstimos
Diversas Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
Amortizao da Dvida Pblica
Auxlios para Obras Pblicas
Auxlios para Equipamentos e Instalaes
Auxlios para Inverses Financeiras
Outras Contribuies.
Portanto a classificao legal da despesa pblica prevista na Lei

n. 4.320/1964 estabeleceu, em seu Art. 12, duas categorias
econmicas da despesa pblica idnticas s categorias
econmicas da receita pblica, a saber: despesas correntes e
despesas de capital. Por seu turno, o Art. 13 estabeleceu os
elementos da despesa, os quais constituem os desdobramentos
das categorias econmicas.
72

Direito Financeiro
A classificao estabelecida pela Lei n 4.320/64

permanece vigente at hoje, ou seja, as despesas
correntes continuam classificadas como tal, assim
como as despesas de capital permanecem com a
mesma classificao. Da mesma forma, os elementos
da despesa estabelecidos pela Lei permanecem
ligados mesma categoria econmica qual estavam
vinculados originalmente.
Embora permanea vlida, a classificao de 1964 foi alterada

por portarias emitidas pelos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento, de modo que as despesas pblicas passaram a ser
ordenadas de forma diferente daquela inicialmente estabelecida
pela Lei.
A nova classificao mantm inalterados os elementos que

estavam classificados em cada uma das categorias econmicas
(despesas correntes e despesas de capital), porm passou a agrup-
los de forma diferente daquela estabelecida pela lei. Essa nova
classificao , hoje, adotada por todas as unidades da Federao
e est apresentada nos itens seguintes.
1) Classificao de despesa segundo a sua natureza

Os Arts. 12 e 13 da Lei n 4.320/1964 tratam da classificao
da despesa oramentria por categoria econmica e elementos.
Da mesma forma que a receita oramentria, o Art. 8 dessa Lei
estabelece que os itens da discriminao da despesa oramentria
mencionados no Art. 13 sero identificados por nmeros de
cdigo decimal, tal como est especificado no seu Anexo IV.
Atualmente, a referida classificao estabelecida pela Portaria
Interministerial STN/SOF n 163/2001, que alterou o Anexo IV
da Lei n 4.320/64.
O conjunto de informaes que constitui a natureza de despesa

oramentria forma um cdigo estruturado que agrega,
categoria econmica, o grupo, a modalidade de aplicao e
o elemento. Essa estrutura deve ser observada na execuo
oramentria de todas as esferas de governo.
Unidade 3 73

A classificao da despesa oramentria, segundo a sua natureza,

compe-se de:
I. categoria econmica;
II. grupo de natureza da despesa; e
III. elemento de despesa.
A natureza da despesa ser complementada pela informao

gerencial denominada modalidade de aplicao, a qual tem por
finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por
rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou
por outro ente da Federao e suas respectivas entidades. Alm
disso, tal classificao objetiva, principalmente, possibilitar a
eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou
descentralizados.
A seguir, apresentamos uma explicao detalhada sobre esta

classificao.
1.1) Categoria econmica
A despesa oramentria divide-se em duas grandes categorias

econmicas, assim estabelecidas pelo Art. 12 da Lei n 4.320/64:
despesas correntes e despesas de capital.
So classificadas despesas correntes todas as despesas que no

contribuem, diretamente, para a formao ou a aquisio de
um bem de capital ou que no dizem respeito amortizao da
dvida consolidada.
As despesas de capital so aquelas despesas que contribuem,

diretamente, para a formao ou a aquisio de um bem de
capital, bem como as despesas relacionadas amortizao da
dvida consolidada. As despesas de capital correspondem aos
gastos realizados pela Administrao Pblica, cujo propsito
o de criar novos bens de capital (investimentos), ou mesmo,
de adquirir bens de capital j em uso (inverses financeiras),
respectivamente, e que constituiro, em ltima anlise,
incorporaes ao patrimnio pblico de forma efetiva ou por
mutao patrimonial.
74

Direito Financeiro
1.2) Grupo de natureza da despesa
Entende-se por grupos de natureza de despesa a agregao de

elementos de despesa que apresentam as mesmas caractersticas
quanto ao objeto de gasto. Segundo a Portaria Interministerial
n. 163, de 4 de maio de 2001, a despesa dever ser agregada nos
seguintes grupos de despesas:
Grupos de natureza das despesas correntes
1. Pessoal e encargos sociais
2. Juros e encargos da dvida
3. Outras despesas correntes
Grupos de natureza das despesas de capital
1. Investimentos
2. Inverses financeiras
3. Amortizao da dvida
Outros grupos de natureza das despesas
1. Reserva do regime prprio de previdncia do servidor
2. Reserva de contingncia
Vejamos em detalhes as especificaes desses grupos.
Unidade 3 75

Grupos de natureza das despesas correntes

1. Pessoal e encargos sociais: despesas oramentrias de
natureza remuneratria decorrente do efetivo exerccio de
cargo, emprego ou funo de confiana no setor pblico,
do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas
e penses, das obrigaes trabalhistas de responsabilidade
do empregador, incidentes sobre a folha de salrios,
contribuio a entidades fechadas de previdncia, outros
benefcios assistenciais classificveis neste grupo de despesa,
bem como soldo, gratificaes, adicionais e outros direitos
remuneratrios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos
na estrutura remuneratria dos militares, e, ainda, despesas
com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com
a contratao temporria para atender a necessidade de
excepcional interesse pblico e despesas com contratos de
terceirizao de mo de obra que se refiram substituio
de servidores e empregados pblicos, em atendimento ao
disposto no Art. 18, 1o, da Lei Complementar n 101/2000.
2. Juros e encargos da dvida: despesas oramentrias com

o pagamento de juros, comisses e outros encargos de
operaes de crdito internas e externas contratadas, bem
como da dvida pblica mobiliria.
3. Outras despesas correntes: despesas oramentrias com

aquisio de material de consumo, pagamento de dirias,
contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-
transporte, alm de outras despesas da categoria econmica
Despesas Correntes, no classificveis nos demais grupos
de natureza de despesa.
Grupos de natureza das despesas de capital

4. Investimentos: despesas oramentrias com o planejamento
e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis
considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a
aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.
5. Inverses financeiras: despesas oramentrias com a

aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao;
aquisio de ttulos representativos do capital de empresas
ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando
a operao no importe aumento do capital; e com a
constituio ou aumento do capital de empresas.
76

Direito Financeiro
6. Amortizao da dvida: despesas oramentrias com

o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da
atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e
externa, contratual ou mobiliria.
Outros grupos de natureza das despesas

7. Reserva do regime prprio de previdncia do servidor:
os ingressos previstos que ultrapassarem as despesas
oramentrias fixadas num determinado exerccio
constituem o superavit oramentrio inicial, destinado
a garantir desembolsos futuros do Regime Prprio de
Previdncia Social RPPS, do ente respectivo. Assim
sendo, este superavit oramentrio representar a frao
de ingressos que sero recebidos sem a expectativa de
execuo de despesa oramentria no exerccio e constituir
a reserva oramentria para suportar deficit futuros, onde
as receitas oramentrias previstas sero menores que as
despesas oramentrias.
Dessa forma, o oramento do fundo prprio de previdncia

deve ser constitudo, do lado da receita oramentria, pela
previso das contribuies dos segurados e demais receitas, e,
do lado da despesa, a dotao das despesas a serem realizadas
durante o exerccio, evidenciando a reserva correspondente
dos recursos que no sero desembolsados por se tratar de
poupana para fazer face aos compromissos futuros.
Por ocasio da elaborao do oramento de um exerccio,
deve ser apurada a diferena entre receita oramentria
prevista e despesa oramentria fixada, a ser realizada neste
exerccio, no intuito de evidenciar a Reserva correspondente
ao superavit. Ressalte-se que este procedimento efetuado
apenas para fins de elaborao e transferncia do oramento,
pois a execuo correspondente refletir o superavit
oramentrio fixado pela reserva que ser utilizada para
pagamentos previdencirios futuros.
Unidade 3 77

8. Reserva de contingncia: montante de recursos, definido na

LDO com base na receita corrente lquida, correspondente
a uma dotao global, permitida para a Unio no Art. 91 do
Decreto-Lei n 200, a ser utilizada como fonte de recursos para:
a) abertura de crditos adicionais; e
b) atender ao disposto no Art. 5, inciso III, da Lei

Complementar n 101, de 2000, destinado ao atendimento
de passivos contingentes e outros riscos, bem como
eventos fiscais imprevistos. Os Passivos Contingentes
so representados por demandas judiciais, dvidas em
processo de reconhecimento e operaes de aval e
garantias dadas pelo Poder Pblico. Os outros riscos a
que se refere o 3 do Art. 4 da Lei Complementar n
101/2000 so classificados em duas categorias:
Riscos fiscais oramentrios: esto relacionados

possibilidade de as receitas e despesas estimadas e
fixadas, respectivamente, na Lei Oramentria Anual
no se confirmarem durante o exerccio financeiro.
Com relao receita oramentria, algumas
variveis macroeconmicas podem influenciar no
montante de recursos arrecadados, dentre as quais
pode-se destacar: o nvel de atividade da economia,
taxas de inflao, cmbio e juros. A reduo do
Produto Interno Bruto PIB, por exemplo, provoca
queda na arrecadao de tributos por todos os entes
da federao.
Riscos fiscais de dvida: esto diretamente

relacionados s flutuaes de variveis
macroeconmicas, tais como taxa bsica de juros,
variao cambial e inflao. Para a dvida indexada
ao Sistema Especial de Liquidao e de Custdia
SELIC, por exemplo, um aumento sobre a taxa
de juros estabelecida pelo Comit de Poltica
Monetria do Banco Central do Brasil eleva o nvel
de endividamento do governo.
78

Direito Financeiro
1.3) Modalidade de aplicao
A modalidade de aplicao, conforme j mencionado,

corresponde a uma informao gerencial e no a uma
classificao propriamente dita.
A modalidade de aplicao tem por finalidade indicar

se os recursos so aplicados diretamente por rgos
ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo,
ou por outro ente da Federao e suas respectivas
entidades, e objetiva, principalmente, possibilitar
a eliminao da dupla contagem dos recursos
transferidos ou descentralizados.
Alm disso, tambm indica se tais recursos so aplicados

mediante transferncia para entidades privadas sem fins
lucrativos, outras instituies ou ao exterior.
Observe que o termo transferncias utilizado nos Arts.

16 e 21 da Lei n 4.320/1964 compreende as subvenes,
auxlios e contribuies que atualmente so identificados em
nvel de elementos, na classificao da natureza da despesa.
Tais transferncias no se confundem com as transferncias
de recursos financeiros, representadas pelas modalidades de
aplicao, as quais so registradas na modalidade de aplicao
constante da seguinte codificao:
Quadro 3.1 Modalidades de aplicao das despesas
20 Transferncias Unio
22 Execuo oramentria delegada Unio
30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal
31 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal fundo a fundo
32 Execuo oramentria delegada a Estados e ao Distrito Federal
40 Transferncias a Municpios
41 Transferncias a Municpios fundo a fundo
42 Execuo oramentria delegada a Municpios
50 Transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos
Unidade 3 79

60 Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos

70 Transferncias a instituies multigovernamentais
71 Transferncias a consrcios pblicos
72 Execuo oramentria delegada a consrcios pblicos
80 Transferncias ao exterior
90 Aplicaes diretas
Aplicao direta decorrente de operao entre rgos, fundos e entidades integrantes dos
91 oramentos fiscal e da seguridade social
99 A definir
Fonte: Portaria Conjunta STN/SOF n 1, de 20 de junho 2011.
Vejamos em detalhes as especificaes desses grupos.
As transferncias Unio incluem despesas oramentrias

realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal,
mediante transferncia de recursos financeiros Unio, inclusive
para suas entidades da administrao indireta.
A execuo oramentria delegada Unio consiste em

despesas oramentrias realizadas mediante transferncia
de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou
descentralizao Unio para execuo de aes de
responsabilidade exclusiva do delegante.
As transferncias a estados e ao Distrito Federal so despesas

oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos
financeiros da Unio ou dos Municpios aos Estados e ao Distrito
Federal, inclusive para suas entidades da administrao indireta.
Elas tambm podem ser realizadas pela modalidade fundo a
fundo, chamando-se, neste caso, transferncias a estados e ao
Distrito Federal fundo a fundo.
A modalidade execuo oramentria delegada a estados

e ao Distrito Federal engloba despesas oramentrias
realizadas mediante transferncia de recursos financeiros,
decorrentes de delegao ou descentralizao, a Estados e ao
Distrito Federal para execuo de aes de responsabilidade
exclusiva do delegante.
80

Direito Financeiro
As transferncias a municpios configuram despesas

oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos
financeiros da Unio ou dos Estados aos Municpios, inclusive para
suas entidades da administrao indireta. Elas tambm podem ser
realizadas pela modalidade fundo a fundo, chamando-se, neste
caso, transferncias a municpios fundo a fundo.
Execuo oramentria delegada a municpios
Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia

descentralizao a Municpios para execuo de aes de
Transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos
Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de

recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que no
tenham vnculo com a administrao pblica.
Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos

recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que no
tenham vnculo com a administrao pblica.
Transferncias a instituies multigovernamentais

de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por
dois ou mais Entes da Federao ou por dois ou mais pases,
inclusive o Brasil.
Transferncias a consrcios pblicos

recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consrcios
pblicos nos termos da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005,
objetivando a execuo dos programas e aes dos respectivos
entes consorciados.
Unidade 3 81

Execuo oramentria delegada a consrcios pblicos

descentralizao, a consrcios pblicos para execuo de aes de
Transferncias ao exterior

de recursos financeiros a rgos e entidades governamentais
pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a
fundos institudos por diversos pases, inclusive aqueles que
tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
Aplicaes diretas
Aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela

alocados ou oriundos de descentralizao de outras entidades
integrantes ou no dos Oramentos Fiscal ou da Seguridade
Social, no mbito da mesma esfera de governo.
Aplicao direta decorrente de operao entre rgos, fundos

e entidades integrantes do oramento fiscal e do oramento da
seguridade social
Despesas oramentrias de rgos, fundos, autarquias, fundaes,

empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes do
oramento fiscal e do oramento da seguridade social decorrentes
da aquisio de materiais, bens e servios, pagamento de
impostos, taxas e contribuies, alm de outras operaes, quando
o recebedor dos recursos tambm for rgo, fundo, autarquia,
fundao, empresa estatal dependente ou outra entidade constante
desses oramentos, no mbito da mesma esfera de Governo.
A definir
Modalidade de utilizao exclusiva do Poder Legislativo ou

para classificao oramentria da Reserva de Contingncia e da
Reserva do RPPS, vedada a execuo oramentria enquanto no
houver sua definio
82

Direito Financeiro
1.4) Classificao por elemento de despesa
A classificao por elemento tem por finalidade identificar os objetos

de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias,
material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer
forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e
material permanente, auxlios, amortizaes e outros de que a
administrao pblica se serve para a consecuo de seus fins.
Podero ainda ser utilizados os desdobramentos do elemento,

conforme a necessidade de controle de cada ente da federao. Os
elementos de despesa atualmente utilizados esto definidos na
Portaria Conjunta STN/SOF n 1, de 20 de junho 2011, os quais
so relacionados no quadro a seguir.
Quadro 3.2 Elemento de despesa
01 Aposentadorias, reserva remunerada e reformas
03 Penses
04 Contratao por tempo determinado
05 Outros benefcios previdencirios
06 Benefcio mensal ao deficiente e ao idoso
07 Contribuio a entidades fechadas de previdncia
08 Outros benefcios assistenciais
09 Salrio-famlia
10 Outros benefcios de natureza social
11 Vencimentos e vantagens fixas pessoal civil
12 Vencimentos e vantagens fixas pessoal militar
13 Obrigaes patronais
14 Dirias civil
15 Dirias militar
16 Outras despesas variveis pessoal civil
17 Outras despesas variveis pessoal militar
18 Auxlio financeiro a estudantes
19 Auxlio-fardamento
20 Auxlio financeiro a pesquisadores
21 Juros sobre a dvida por contrato
Unidade 3 83

22 Outros encargos sobre a dvida por contrato

23 Juros, desgios e descontos da dvida mobiliria
24 Outros encargos sobre a dvida mobiliria
25 Encargos sobre operaes de crdito por antecipao da receita
26 Obrigaes decorrentes de poltica monetria
27 Encargos pela honra de avais, garantias, seguros e similares
28 Remunerao de cotas de fundos autrquicos
29 Distribuio de resultado de empresas estatais dependentes
30 Material de consumo
31 Premiaes culturais, artsticas, cientficas, desportivas e outras
32 Material, bem ou servio para distribuio gratuita
33 Passagens e despesas com locomoo
34 Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao
35 Servios de consultoria
36 Outros servios de terceiros pessoa fsica
37 Locao de mo de obra
38 Arrendamento mercantil
39 Outros servios de terceiros pessoa jurdica
41 Contribuies
42 Auxlios
43 Subvenes sociais
45 Subvenes econmicas
46 Auxlio-alimentao
47 Obrigaes tributrias e contributivas
48 Outros auxlios financeiros a pessoas fsicas
49 Auxlio-transporte
51 Obras e instalaes
52 Equipamentos e material permanente
61 Aquisio de imveis
62 Aquisio de produtos para revenda
63 Aquisio de ttulos de crdito
64 Aquisio de ttulos representativos de capital j integralizado
65 Constituio ou aumento de capital de empresas
84

Direito Financeiro
66 Concesso de emprstimos e financiamentos

67 Depsitos compulsrios
71 Principal da dvida contratual resgatado
72 Principal da dvida mobiliria resgatado
73 Correo monetria ou cambial da dvida contratual resgatada
74 Correo monetria ou cambial da dvida mobiliria resgatada
75 Correo monetria da dvida de operaes de crdito por antecipao da receita
76 Principal corrigido da dvida mobiliria refinanciado
77 Principal corrigido da dvida contratual refinanciado
81 Distribuio constitucional ou legal de receitas
91 Sentenas judiciais
92 Despesas de exerccios anteriores
93 Indenizaes e restituies
94 Indenizaes e restituies trabalhistas
95 Indenizao pela execuo de trabalhos de campo
96 Ressarcimento de despesas de pessoal requisitado
97 Aporte para cobertura do deficit atuarial do rpps
99 A classificar
Fonte: Portaria Conjunta STN/SOF n 1, de 20 de junho 2011.
Seo 3 - Codificao da despesa pblica

O conjunto de informaes que constitui a natureza de despesa
oramentria forma um cdigo estruturado que agrega a categoria
econmica, o grupo, a modalidade de aplicao e o elemento. Essa
estrutura deve ser observada na execuo oramentria de todas as
esferas de governo a partir do ano de 2012.
Segundo dispe a Portaria Interministerial n. 163/2001, o

cdigo da natureza de despesa oramentria composto por seis
dgitos, desdobrado at o nvel de elemento, ou, opcionalmente,
por oito, contemplando o desdobramento facultativo do elemento,
conforme ilustra a figura a seguir:
Unidade 3 85

Figura 3.1 Nveis da classificao legal das despesas
Normalmente, os elementos de despesa guardam correlao

com os grupos, mas no h impedimento para que um elemento
tpico de despesa corrente esteja relacionado a um grupo de
despesa de capital.
Quadro 3.3 Correlao dos elementos de despesa com os grupos
Grupos Exemplos de combinaes com os elementos
01 - Aposentadorias e reformas
03 - Penses
04 - Contratao por tempo determinado
05 - Outros benefcios previdencirios
1 - Pessoal e encargos sociais
11 - Vencimentos e vantagens fixas pessoal civil
13 - Obrigaes patronais
16 - Outras despesas variveis pessoal civil
17 - Outras Despesas variveis pessoal militar
21 - Juros sobre a dvida por contrato
22 - Outros encargos sobre a dvida por contrato
2 - Juros e encargos da dvida
23 - Juros, desgios e descontos da div. mobiliria
24 - Outros encargos sobre a dvida mobiliria
30 - Material de consumo
32 - Material de distribuio gratuita
33 - Passagens e despesas com locomoo
35 - Servios de consultoria
3 - Outras despesas correntes
36 - Outros servios de terceiros pessoa fsica
37 - Locao de mo de obra
38 - Arrendamento mercantil
39 - Outros servios de terceiros pessoa jurdica
86

Direito Financeiro
30 - Material de consumo
33 - Passagens e despesas com locomoo
4 - Investimentos 51 - Obras e instalaes
52 - Equipamentos e material permanente
61 - Aquisio de imveis
61 - Aquisio de imveis
5 - Inverses Financeiras 63 - Aquisio de ttulos de crdito
64 - Aquis. ttulos repr. capital j integralizado
71 - Principal da dvida contratual resgatado
72 - Principal da dvida mobiliria resgatado
6 - Amortizao da Divida
73 - Correo monetria ou cambial da dvida contratual
resgatada
Por fim, podemos observar que seguido um fluxo normal ao

classificar uma despesa oramentria. Uma visualizao desse
fluxo oramentria oferecida pela figura a seguir.
Figura 3.2 Fluxo de classificao da despesa oramentria
Unidade 3 87

Sntese
Neste captulo, voc pde aprender que a despesa pblica

corresponde aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte
da autoridade ou agente pblico competente, dentro de uma
autorizao legislativa, para execuo de fim a cargo do governo,
e que seu reconhecimento se d pelo empenho, que corresponde a
uma das fases da despesa pblica.
Relativamente classificao, viu que a despesa pblica,

no que tange ao oramento, pode ser classificada como
oramentria (fixada em Lei Oramentria ou em leis
especiais) ou extraoramentria (realizada, independente de
autorizao do Legislativo).
Quanto s mutaes patrimoniais, as despesas classificam-se

como efetivas (reduz o patrimnio lquido do Estado) ou por
mutao patrimonial (no alteram o saldo patrimonial, mas
apenas a sua composio).
Do ponto de vista legal, a classificao da despesa pblica

est prevista na Lei n. 4.320/1964, combinada com a Portaria
Interministerial STN/SOF n 163/2001, que alterou o Anexo
IV da Lei n 4.320/64, a qual classifica a despesa oramentria,
segundo a sua natureza, em: I) Categoria Econmica; II) Grupo
de Natureza da Despesa; e III) Elemento de Despesa.
A classificao legal da despesa, segundo sua natureza,

complementada pela informao gerencial denominada
modalidade de aplicao, que tem por finalidade indicar se
os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades
no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da
Federao e suas respectivas entidades.
88

Direito Financeiro
1) Do ponto de vista legal, qual o critrio adotado para que uma

despesa seja reconhecida como pertencente a determinado exerccio
financeiro?
2) No que tange categoria econmica, como so classificadas as

despesas pblicas relativas ao pagamento de juros da dvida pblica?
3) Assinale, dentre os grupos de natureza da despesa pblica a seguir,

aqueles que correspondem s despesas de manuteno da mquina
administrativa:
a) ( ) juros e encargos da dvida

b) ( ) investimentos
c) ( ) amortizao da dvida
d) ( ) outras despesas correntes
e) ( ) inverses financeiras
f) ( ) pessoal e encargos sociais
Unidade 3 89

Saiba mais

BRASIL, Portaria n. 163, de 04 de maio de 2001. Disponvel

em: <http://www.stn.fazenda.gov.br>.
BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de

contabilidade aplicada ao setor pblico: aplicado Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: procedimentos
contbeis oramentrios / Ministrio da Fazenda, Secretaria
do Tesouro Nacional, Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, Secretaria de Oramento Federal. 2. ed. Braslia:
Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao-Geral de
Contabilidade, 2009. 279 p. (Manual de contabilidade aplicada
ao setor pblico; v.1)
BRASIL. Lei 4.320, de 17 de maro 1964. Estatui Normas Gerais

de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos
e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal. Disponvel: Disponvel em: <www.senado.gov.br>.

Financeiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v. 1.

Forense, 2009.

Atlas, 2005.

90

Direito Financeiro


Saraiva, 2009. 1.090p.

planejamento e reas afins. 1. ed. Braslia: Prisma, 1997. 295p.
SILVA, Bernardino Jos da. Oramento pblico II: livro

didtico. Palhoa: UnisulVirtual, 2008.
Unidade 3 91

4
unidade 4
Oramento pblico
Conhecer alguns aspectos bsicos do oramento pblico
com nfase em sua importncia para a sociedade.
Distinguir as funes do oramento pblico, sua

evoluo histrica e seu estgio atual no contexto
poltico e administrativo brasileiro.
Compreender os princpios do oramento pblico.
Sees de estudo
Seo 1 Origem do oramento pblico
Seo 2 Algumas concepes sobre o oramento pblico
Seo 3 Funes do oramento pblico
Seo 4 Tipos de oramento pblico
Seo 5 Oramento pblico no Brasil
Seo 6 Princpios do oramento pblico


A organizao das receitas e despesas pblicas faz-se por
intermdio de um importante instrumento da gesto pblica,
que corresponde ao oramento pblico. Face relevncia deste
instrumento, coube ao direito financeiro normatiz-lo de forma
que a sua execuo seja regrada por normas as quais assegurem a
aplicao das receitas pblicas em conformidade com o interesse
pblico.
Para que voc conhea melhor o oramento pblico, iniciaremos

o estudo desta unidade pela sua origem e evoluo histrica.
Seo 1 - Origem do oramento pblico

Segundo Osvaldo Maldonado Sanches (1997, p. 169), apesar
de existirem referncias histricas mais antigas na histria da
humanidade sobre a imposio de limites ao poder de tributar
no faltando sequer referncias ao Cdigo de Manu e ao
Pentateuco as razes do oramento, como instituto, situam-se
na Idade Mdia.
O oramento pblico moderno originou-se na Inglaterra, com

a chamada Carta Magna de Joo Sem Terra, em 1215. Naquele
perodo, arrecadavam-se impostos apenas para satisfazer as
necessidades da famlia real. Todos os bens pertenciam ao rei, e
este podia cobrar imposto de acordo com a sua convenincia.
Segundo os doutrinadores, a forma embrionria do oramento

pblico atual nasce com o advento da Carta Magna de Joo
Sem Terra, ocasio em que houve uma diminuio do poder
do rei, que no mais poderia cobrar imposto sem a autorizao
do conselho formado pela reunio da nobreza, e que,
posteriormente, transformou-se em Parlamento.
94

Direito Financeiro
Com essa transformao, deu-se incio mudana no conceito

de arrecadao de impostos. Essa nova conceituao dos
procedimentos de cobrana de impostos pode ser equiparada, em
nossos tempos, com o princpio da legalidade, por meio do qual
no se pode exigir ou cobrar tributos sem estabelecimento em lei.
Redigida em latim brbaro, a Magna Carta Libertatum seu

Concordiam inter regem Johannen at barones pro concessione
libertatum ecclesiae et regni angliae (Carta magna das liberdades,
ou Concrdia entre o Rei Joo e os Bares para a outorga das
liberdades da Igreja e do rei ingls) foi a declarao solene que
o rei Joo da Inglaterra, dito Joo Sem Terra, assinou, em 15
de junho de 1215, perante o alto clero e os bares do reino.
(COMPARATO, 1999).
Mais adiante, em 1628, instituiu-se uma espcie de postulado

do direito, e os dirigentes da poca o denominaram de Petition
of Rights. Tal postulado estabeleceu a necessidade de autorizao
para que o imposto fosse institudo, pois, antes da aprovao
da lei, deveria haver a aprovao do parlamento, introduzindo,
assim, o princpio da anterioridade na cobrana de impostos,
hoje tambm amplamente tratado pelos doutrinadores da esfera
tributria.
Somente em 1689, quase um sculo depois, o rei definitivamente

aceitou os postulados do direito (intitulados, naquele tempo, Bill
of Rights) e a Lei dos Meios, atravs da qual o parlamento passou
a ter o poder de criar e autorizar a cobrana de tributos, alm de
autorizar a despesa do governo.
Pode-se dizer que essa condio de criar e autorizar a

arrecadao de tributos e conceder autorizao para
os gastos do governo permeia o afloramento do que se
denomina oramento.
Unidade 4 95

Com o afloramento da economia moderna, o oramento passou

a ser encarado como instrumento de planejamento econmico
e indispensvel ao desenvolvimento do Estado. Conhecida
como a Lei dos Meios, a Lei Oramentria se configura como
o mais importante instrumento de direcionamento da poltica
de desenvolvimento do Estado, pois assegura amplitude de
abrangncia, haja vista a obedincia ao princpio da universalidade,
em matria de recursos que contempla, e ao princpio da unidade,
em relao aos nveis institucionais que o integram.
Assim, possvel conceituar o oramento pblico como um

plano de trabalho, expresso em termos financeiros, contendo
os meios de financiamentos das despesas do governo, aprovado
por lei para um determinado perodo de tempo.
Seo 2 - Algumas concepes sobre o oramento

pblico
A concepo acerca do oramento pblico apresenta variaes
significativas conforme a formao e a viso de cada doutrinador,
de forma que cada um apresenta sua concepo pela tica que lhe
mais peculiar. Na sequncia, apresentamos algumas concepes
sobre o oramento pblico formuladas por alguns dos principais
doutrinadores que trataram do tema, em diversas reas do
conhecimento humano.
Oramento pblico segundo Musgrave

Por considerar que, embora as operaes de finanas pblicas
envolvam fluxos monetrios de receitas e despesas, os seus
problemas bsicos no dizem respeito a tpicos financeiros, e sim
moeda e sua liquidez pelos mercados de capitais, Musgrave
(1976), ao estabelecer seu conceito de oramento pblico, leva em
conta a necessidade de exao na alocao de recursos, distribuio
de renda e riqueza e estabilidade econmica. Parte, portanto, de
uma investigao dos princpios da Economia Pblica.
96

Direito Financeiro
Na perspectiva estabelecida por Musgrave (1976), o plano

oramentrio deve ser determinado com base no estabelecimento
de regras e princpios que proporcionem uma gesto eficiente da
economia pblica. Parte, desta forma, do ideal, desconsiderando
as imperfeies do mundo real, podendo denominar-se teoria
normativa, ou tima, do setor pblico.
Conseguir implantar um plano de oramento que atenda os

objetivos e as necessidades a que ele se prope, vai depender do
estabelecimento de uma poltica oramentria composta pelos
seguintes objetivos bsicos: assegurar ajustamentos na alocao
de recursos; conseguir ajustamento na distribuio de renda e
riqueza; e, garantir a estabilizao econmica.
Oramento pblico na viso de Guilherme Moojen

Moojen (1959) destaca que o oramento algo mais que uma
simples previso de receita e estimativa de despesa. ou deve ser
, ao mesmo tempo, um relatrio, uma estimativa e uma proposta.
ou deve ser um documento por cujo intermdio o chefe

executivo, como autoridade responsvel pela conduta dos negcios
do governo, se apresenta autoridade a quem compete criar fontes
de renda e conceder crditos e faz perante ela uma exposio
completa sobre a maneira pela qual ele e seus subordinados
administraram os negcios pblicos no ltimo exerccio.
ou deve ser , um documento em que se expe a situao do

tesouro pblico no momento. Na base dessas informaes que
ele traa o seu programa de trabalho para o exerccio seguinte;
como acha ele que deve ser financiado esse programa.
Oramento pblico na viso de Jesse Burkhead

Burkhead (1971) define que o oramento pblico utilizado como
instrumento para dirigir a economia de uma nao. O grau de sua
influncia varia de pas para pas, de acordo com a importncia
do setor pblico no contexto geral da atividade econmica pblica
e privada. Depende tambm das alteraes que possam ser
introduzidas na amplitude ou na composio do oramento, a fim
de influenciar a quantidade e a natureza da atividade econmica.
97

A caracterstica econmica do oramento como instrumento de

controle tambm o produto da filosofia poltica de uma nao
e, em particular, das atitudes que predominam relativamente ao
papel e responsabilidade do governo.
O oramento reflete e molda, ao mesmo tempo, a atividade

econmica de uma nao. , portanto, muito mais do que um
simples plano de administrao do setor governamental. Os
tipos de atividades governamentais constantes do oramento iro
refletir as necessidades nacionais mais importantes e que exigem
ao por parte do Estado.
Oramento pblico segundo Flvio da Cruz

O autor estabelece que oramento pblico constitui-se um meio
de prever as intenes da programao econmica e financeira que
o Poder Executivo deseja adotar no exerccio financeiro seguinte.
Segundo Cruz (1988), para o oramento ser legtimo, dever ser

submetido concordncia do Poder Legislativo, que representa o
interesse da populao e possui finalidades diversas.
Oramento pblico na tica de Aliomar Baleeiro

Na viso do saudoso jurista Aliomar Baleeiro, o oramento
o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder
Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas
destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins
adotados pela poltica econmica ou geral do Pas, assim como a
arrecadar as receitas criadas por lei.
98

Direito Financeiro
Seo 3 - Funes do oramento pblico

O oramento constitui-se num instrumento importantssimo de
gesto pblica, possibilitando aos agentes pblicos interferir, por
intermdio dele, em diversos aspectos relacionados ao interesse
pblico. Devido a essa capacidade, o oramento pblico possui
funes as quais so reconhecidas pelos estudiosos sobre o
tema. As principais funes do oramento pblico, segundo os
doutrinadores, so as seguintes:
Funo de controle poltico

Nos tempos atuais, o oramento pblico reconhecido como um
instrumento que apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas
aflorou junto com a formao dos Estados Nacionais, decorrente do
processo de unificao dos reinos ocorrido no final do sculo XIV,
em Portugal, e, no sculo XV, na Frana, Espanha e Inglaterra.
Nessa poca, teve por funo limitar o poder dos governantes,

visto que imps antecedncia para a criao ou aumento de tributos.
Funo de planejamento
Outras funes, mais contemporneas, surgiram ao longo dos
anos, tais como, as funes administrativa, gerencial, contbil e
financeira. No Brasil, a funo mais recentemente incorporada
foi a de planejamento, que est associada tcnica de oramento
por programas.
Nessa funo, o oramento deve espelhar as polticas pblicas,

proporcionando sua anlise pela finalidade dos gastos.
99

Funo de controle fiscal

Neste incio do 2 milnio, a transparncia e a responsabilidade
na gesto fiscal ganharam papel de destaque na esfera da
administrao pblica, especialmente aps o advento da Lei
Complementar 101, de 5 de maio de 2000, a conhecida e
propagada Lei de Responsabilidade Fiscal.
funo de planejamento foi concedida maior importncia,

porque, do ponto de vista macroeconmico, aspectos fiscais
associados s finanas pblicas acabaram por introduzir no
oramento a funo de instrumento de controle na gesto fiscal.
Funes econmicas
de conhecimento geral que os governos costumam participar
de muitas formas na economia dos pases, especialmente na
conduo da poltica monetria, na administrao de empresas
estatais, na regulamentao dos mercados privados, sendo a
atividade oramentria o meio capaz de propiciar essa participao
e influenciar no curso das atividades econmicas do Pas.
Constituindo-se parte integrante na conduo das atividades

econmicas, o governo executa as funes econmicas que o
Estado precisa exercer.
O economista alemo, naturalizado norte-americano, Richard

Musgrave (1910-2007) concebeu uma teoria sobre oramento
pblico segundo a qual, para que se consiga implantar um plano
de oramento que atenda os objetivos e as necessidades a que se
prope, impe-se o estabelecimento de uma poltica oramentria
composta por trs objetivos bsicos:
assegurar ajustamentos na alocao de recursos;
conseguir ajustamento na distribuio de renda e riqueza;

e
garantir a estabilizao econmica.
100

Direito Financeiro
Assim, para atender a estes objetivos, o oramento pblico

deve ser elaborado e executado observando as funes
econmicas do Estado, a saber: funo alocativa, distributiva e
funo estabilizadora.
Funo alocativa
Por meio da funo alocativa, o governo dirige a utilizao dos
recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos.
Por meio dela, o governo poder criar incentivos para melhor
desenvolver determinados setores econmicos em relao a outros.
Para ratificar esse entendimento, imagine que o governo tenha

interesse em desenvolver o setor de energia numa determinada
regio e que, na anlise das necessidades, tenha constatado que,
para dita regio, a forma mais racional de energia a gerada por
usinas hidreltricas.
Em decorrncia dessa necessidade regional e do interesse do

governo, de se esperar que o oramento governamental apresente
cifras substanciais alocadas em projetos de construo de usinas e
linhas de transmisso ou, at mesmo, registre despesas oriundas
de incentivos fiscais a serem concedidos a empresas construtoras
de complexos hidreltricos e distribuio de energia.
Oportuno e necessrio se faz assentar que o Estado, na condio

de indutor do processo econmico, deve estabelecer critrios e
prioridades bem definidos para a alocao dos recursos, pois
certo que, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, acabar
abrindo mo de outras escolhas possveis, principalmente quando
os recursos financeiros forem inferiores s possibilidades de gasto.
101

Funo distributiva
Tambm conhecida como funo redistributiva, por meio dela
o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais,
promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos
favorecidas com vista ao crescimento equilibrado do pas.
Veja, por exemplo, se o governo desejasse combater as

desigualdades verificadas numa dada regio na qual parte
da populao analfabeta, obviamente seria de se esperar
que o oramento governamental contemplasse aquela regio,
estado ou municpio, com aes vinculadas a algum programa
de reduo do analfabetismo. Para financiamento dessas
aes, deveriam ser destacados recursos captados de classes
econmico-sociais ou de regies mais abastadas por meio da
poltica tributria. Outros importantes segmentos a serem
contemplados com a observncia dessa funo oramentria
constituem as reas de saneamento bsico e moradia.
Essa prerrogativa constitucional de direcionar o oramento

para a soluo de problemas regionais assegura ao oramento
governamental a expresso da funo distributiva, que e deve
ser exercida pelo governo com o propsito de promover a reduo
das desigualdades sociais.
Funo estabilizadora
Sendo o oramento um plano de aes no qual o governo detalha
seus programas, metas e objetivos, alm de estimar as receitas
e fixar as despesas que proporcionaro o desenvolvimento das
aes e o alcance dos objetivos, claro est que ao governo
concedida a prerrogativa de estabelecer as prioridades na busca do
desenvolvimento econmico e do bem-estar da sociedade.
Nesse contexto, o oramento governamental assume a

funo estabilizadora, isto , aquela relacionada s escolhas
oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos
econmicos, da estabilidade dos preos, do equilbrio da
balana de pagamentos e das taxas de cmbio, ou seja, de aes
que, de forma global, visam ao crescimento econmico em
bases sustentveis.
102

Direito Financeiro
H que se destacar que, no Brasil, nas duas ltimas dcadas, a

funo estabilizadora, ou a poltica de estabilizao, vem sendo
concentrada no combate inflao e na estabilizao do nvel
geral de preos.
Seo 4 - Tipos de oramento pblico

So os tipos de oramento pblico: o oramento tradicional ou
financeiro e o oramento-programa. Vejamos as especificidades
de cada um.
Oramento tradicional ou financeiro

Utilizado na fase embrionria do oramento pblico tambm
conhecido como oramento clssico , configurou-se como
instrumento utilizado pelo Estado para demonstrar as previses
de receitas e autorizaes de despesas. Apresentava algumas
caractersticas peculiares da poca, quais sejam:
a) classificava as despesas por unidade oramentria e

objeto de gasto;
b) tinha por fim a busca do equilbrio entre receitas e os

gastos pblicos; e
c) preocupava-se basicamente com as questes tributrias,

deixando de lado os aspectos econmicos e sociais.
Conforme se observa pelas caractersticas deste oramento, nesse

perodo no havia qualquer preocupao com aspectos ligados s
funes do oramento e em relao s funes do Estado, isto ,
no existia qualquer fundamentao relacionada ao planejamento,
controle e fiscalizao.
Surge a preocupao com a economia e a necessidade de se

dispensar maior ateno aos elementos direcionadores do
processo de desenvolvimento econmico.
103

O oramento pblico comea a adquirir uma

forma de plano de ao por meio do qual o Estado
busca incrementar as intervenes na economia.
O oramento assume, portanto, a condio de
instrumento auxiliador do Executivo, voltando-se
para as funes de planejamento, execuo e controle.
Muda-se o enfoque principal, que passa a ser direcionado para o

controle econmico, observando-se, na aplicao do oramento, o
carter da maior produo com menor custo.
Portanto, alm de prever as receitas e autorizar as despesas, o

oramento pblico passa a adquirir a configurao de elemento
condutor dos meios necessrios consecuo das aes e
servios pblicos e auxiliador do processo de desenvolvimento
econmico do Pas.
O oramento moderno tinha como principal funo servir como

instrumento de administrao, configurando-se um plano que
expressa em termos monetrios, para um perodo de tempo
definido, o programa de operaes do governo e os meios de
financiamento desse programa.
Oramento-programa
um sistema pelo qual se presta particular ateno s coisas que
um governo realiza, mais do que s coisas que adquire: estradas,
escolas, terras distribudas, casos tramitados e resolvidos,
permisses expedidas, estudos elaborados ou qualquer das
inmeras coisas que podem ser apontadas.
Este oramento pretende demonstrar dos propsitos, objetivos

e metas, para os quais a administrao solicita os recursos
necessrios, identificando os custos provveis dos programas
propostos para alcanar os objetivos. As caractersticas bsicas do
oramento programa so:
104

Direito Financeiro
recursos oramentrios necessrios para atingir

objetivos e metas;
instrumento de planejamento que permite acompanhar,

avaliar e controlar a execuo dos programas
governamentais;
fixao de metas para as receitas e despesas, com o

fim de atender s necessidades econmicas e sociais
da populao;
identificao dos meios ou insumos (pessoal, material,

equipamentos, servios, etc.) necessrios para obteno
dos resultados;
principal critrio de classificao funcional-

programtica (ou por programa).
O oramento programa o tipo de oramento atualmente
utilizado pela administrao pblica em todas as esferas de
governo do pas.
Seo 5 - Oramento pblico no Brasil

Podemos dividir os fatos pertinentes ao oramento pblico no
Brasil em quatro estgios distintos, destacando-se:
a) o perodo embrionrio, que compreende a origem e as

transformaes do processo oramentrio, compreendido
entre 1800 e 1960;
b) a padronizao instituda pela Lei n. 4.320/64;
c) o grande Sistema Oramentrio, institudo pela

Constituio Federal de 1988;
d) o instrumento de acompanhamento, controle e

avaliao da Gesto Fiscal, ratificado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
105

Vejamos em que contextos ocorreu cada uma dessas fases.
Perodo embrionrio do oramento pblico no Brasil

No Brasil, a histria do oramento pblico iniciou-se com a vinda de
D. Joo VI, que promoveu a abertura dos portos e, em 1808, criou o
Errio Pblico (Tesouro) atravs do Alvar de junho do mesmo ano.
Com a Constituio Imperial de 1824, surgiram as primeiras

exigncias de elaborao de oramentos formais. A Carta Magna
de ento assim estabeleceu, em seu Art. 172:
Art. 172. O ministro de estado da fazenda, havendo

recebido dos outros ministros os oramentos relativos s
despesas das suas reparties, apresentar na cmara de
deputados, anualmente, logo que esta estiver reunida, um
balano geral da receita e despesa do tesouro nacional
do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de
todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia
de todas as contribuies e rendas pblicas.
A citada Constituio distribua a competncia dos poderes

imperiais em matria tributria e oramentria:
a) ao Executivo competia a elaborao da proposta

oramentria, regra que permanece nos tempos atuais,
conforme preceitua a Constituio Federal de 1988;
b) Assembleia Geral (Cmara dos Deputados e o Senado),

a aprovao da lei oramentria;
c) Cmara dos Deputados, a iniciativa das leis dos

impostos (tributos).
Posteriormente, em agosto de 1834, atravs da edio de emenda

Constituio Imperial, foi regulado o funcionamento das
Assembleias Legislativas Provincianas.
Com a Constituio de 1891, surge a Proclamao da Repblica

e, com isto, promoveu-se uma srie de alteraes na distribuio
das competncias. Como primeiro marco dessa nova fase, em
1922, o Congresso Nacional aprovou o Cdigo de Contabilidade
106

Direito Financeiro
da Unio (Decreto n. 15.873, de 18 de novembro de 1922),

sendo que tal Diploma Legal atribua Contadoria Central
da Repblica a competncia para a preparao das propostas
oramentrias da receita e da despesa da Repblica.
Mais adiante, por decorrncia das Revolues de 1930 e 1934,

ocorreu o rompimento com o passado, fazendo emergir a
modernizao do aparelho do Estado, que passou a ter maior
autonomia, concentrando maior poder na esfera federal.
Promulgada a Constituio de 1934, o oramento mereceu

maior destaque. Foi classificado em seo prpria da Carta
Constitucional, e teve a competncia para sua elaborao
atribuda ao Presidente da Repblica. As crises polticas daquela
poca submeteram o Pas a um forte regime autoritrio, dando
origem ao Estado Novo, gerador da Constituio de 1937. Nesse
instrumento, as questes relacionadas proposta oramentria
ganharam uma parte especial, integrada por seis captulos
especficos.
J, em 1946, veio a redemocratizao do Pas, e o oramento

voltou a ser elaborado de forma mista, isto , o Executivo
elaborava o projeto de lei do oramento e o encaminhava
para discusso e votao nas casas legislativas, e, nestas, j se
consagravam os princpios bsicos da unidade, universalidade,
exclusividade e especializao, sendo tambm destacado o papel
do Tribunal de Contas.
Padronizao do oramento pblico

A dcada de 1964 foi contemplada por caractersticas
marcadamente autoritrias, destacando-se o equilbrio entre
os Poderes Executivo e Legislativo, principalmente na questo
das competncias. Em 17 de maro daquele ano, o Congresso
Nacional aprovou a Lei n. 4.320, marcando a figura do consenso
na padronizao do oramento pblico, sendo, a partir da,
adotado o oramento padro para as trs esferas de Governo.
O legislador, ao editar a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964,

destacou, nos captulos de I a VIII, as matrias pertinentes s
disposies gerais em relao ao oramento, elaborao da
107

proposta oramentria, elaborao da lei do oramento; definiu

o exerccio financeiro; estabeleceu os instrumentos modificadores
do oramento, os critrios a serem observados na execuo do
oramento; definiu, ainda, o que so os fundos especiais e,
tambm, as regras de controle da execuo oramentria.
A dita Lei, em seu Art. 23, j contemplava a edio de previses

plurienais, definindo que as receitas e despesas de capital sero
objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital,
aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no
mnimo, um trinio.
O sistema oramentrio institudo pela Constituio de 1988

Com o advento da Constituio Federal de 1988, consolidou-
se a concepo que atribui ao planejamento e ao oramento a
condio de elos de um grande sistema de previso, fixao,
execuo e controle.
O Oramento Pblico passou a ser elaborado no mais por apenas

uma lei, conforme previa a Lei n. 4.320/64, mas atravs de um
conjunto de leis, contemplando o plano plurianual que abrange
as despesas de capital, aquelas que delas decorrerem e aquelas
destinadas aos programas de durao continuada, que devem ser
estabelecidas de forma a atender s necessidades regionais.
Surge, ento, a obrigatoriedade da edio de uma lei que

contemplasse as diretrizes oramentrias, tendo a funo de
orientar a elaborao e a execuo dos oramentos anuais. Assim,
finalmente, criada a Lei do Oramento, a qual passa a ser o
instrumento autorizador da arrecadao das receitas e execuo
das despesas necessrias ao desenvolvimento das aes e servios
pblicos, incluindo os investimentos no sistema econmico.
108

Direito Financeiro
O oramento como instrumento de acompanhamento, controle e

avaliao da gesto fiscal
Apesar de a Constituio Federal de 1988 ter institudo a grande
revoluo em relao ao Oramento Pblico, o que se observava
aps a sua edio que, mesmo com os novos instrumentos
formadores do processo oramentrio, tais peas no asseguravam
garantia de controle na execuo dos gastos e, muito menos,
serviam de ferramentas capazes de oferecer instrumentos para
avaliao das aes do gestor pblico em relao ao efetivo
cumprimento das metas e objetivos traados nas leis do oramento.
Foi, ento, por decorrncia desse descontrole e amparada na

Constituio, que surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal,
estabelecendo normas gerais de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal, alm de estabelecer
outras providncias.
A Lei Complementar n. 101, de 5 de maio de 2000, Lei

de Responsabilidade Fiscal, no 1 do Art. 1, define
que responsabilidade na gesto fiscal pressupe ao
planejada e transparente, na qual se previnem riscos
e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas. Assim, introduziu uma srie de
dispositivos e regras a serem contemplados na edio
da Lei de Diretrizes Oramentrias, dando a esta uma
condio especial, o que levou alguns estudiosos da
matria a denomin-la super lei do Oramento Pblico.
Nunca demais destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal

obriga a todos os entes da Federao a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios , trazendo tambm uma
nova concepo em relao aos elementos formadores da
administrao pblica no Brasil, incluindo regras especficas
para o acompanhamento das metas de arrecadao, limitao de
gastos e do endividamento do setor pblico do pas.
109

Seo 6 - Princpios do oramento pblico

Princpios so regras ptreas de um determinado ordenamento,
constitucional, poltico, administrativo, etc., que, para serem
modificados, necessitam de quorum ou condio especial para
aprovao e homologao.
importante ter em mente que, ao editar uma lei, o Estado est,

de certa forma, intervindo na vida das pessoas e, de forma geral,
numa determinada coletividade, podendo essa interveno ser
de nvel regional ou geral, neste ltimo caso, abrangendo toda
a coletividade. Tal interveno d-se no momento em que se
preveem as receitas que sero ou devem ser arrecadadas por meio
dos tributos e quando se fixam as despesas a serem executadas
atravs da prestao de servios e execuo de obras.
Esse poder intervencionista assegura ao oramento pblico

a consolidao do seu principal objetivo ou finalidade, que
consiste na sua condio de instrumento por meio do qual
so desenvolvidos os programas de governo. Alm disso,
consiste tambm em um elemento de suma importncia para
a gesto econmica e financeira do Estado. Proporciona o
desenvolvimento econmico social, com vista a atender os anseios
da sociedade, fazendo, assim, valer o interesse coletivo.
Entretanto, para que o oramento pblico seja realmente essa

expresso fiel do programa de governo e contemple efetivamente
as aspiraes da coletividade, necessrio e indispensvel se faz a
observncia de alguns princpios basilares.
Princpios do oramento pblico

Passamos agora a destacar os princpios bsicos do oramento
pblico, sendo importante lembrar que tm por finalidade refletir
os mandamentos constitucionais e legais do oramento pblico.
So dez os princpios oramentrios:
Princpio da unidade
110

Direito Financeiro
Princpio da universalidade
Princpio do oramento bruto
Princpio da anualidade ou periodicidade
Princpio da no afetao da receita
Princpio da especificao
Princpio da exclusividade
Princpio do equilbrio
Princpio da clareza
Princpio da exatido
O princpio da unidade encontra-se esculpido no Art. 2 da
Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, e estabelece que a lei
deve reunir em um nico oramento todas as receitas e todas as
despesas do Estado.
O princpio da universalidade encontra-se definido nos Arts. 2,

3 e 4 da Lei n. 4.320/1964 e consiste na determinao de que,
no oramento, devem estar previstas todas as receitas e todas as
despesas de todos os Entes da Federao.
O princpio do oramento bruto, definido pelo Art. 6 da Lei

n. 4.320/64, determina que as receitas e as despesas devem
constar do oramento pelo seus valores brutos, isto , sem
qualquer modalidade ou tipo de deduo. O legislador, quando
assim imps no texto legal, associou este princpio diretamente
s regras da competncia tributria de cada ente da Federao,
e, assim, por fora dele, os tributos que um ente da Federao
tenha que repartir com outro ente, por fora dos dispositivos
constitucionais, devem figurar nas previses de receitas do
oramento do ente que detm a competncia tributria para sua
arrecadao e pelo seu valor integral (100%).
Evidentemente que, por ser uma obrigao constitucional, a

transferncia a outros entes dever tambm ser consignada
despesa oramentria, titulada pelas transferncias constitucionais.
111

O princpio da anualidade ou periodicidade, tambm definido

pela Lei n. 4.320/64, em seu Art. 2, foi ratificado pelo inciso
III do Art. 165 da Constituio Federal de 1988. Contempla que
o oramento deve ser elaborado e autorizado para um perodo de
tempo, ou seja, um ano.
O princpio da no afetao da receita advm do texto

constitucional, especialmente do Art. 167, que estabelece as
vedaes em matria oramentria, com os incisos IV e XI, do
mesmo artigo, assim definindo:
Art. 167. So Vedados:

[...]
IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da
arrecadao dos impostos a que referem os arts. 158 e
159, a destinao de recursos para as aes e servios de
sade, para manuteno e desenvolvimento de ensino e
para realizao de atividades da administrao tributria,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198,
2, 212 e 37, XXII, e a antecipao de receita, prevista no
Art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo.
[...]
XI a utilizao dos recursos provenientes das
contribuies sociais de que trata o Art. 195, I, a, e II,
para a realizao de despesas distintas do pagamento de
benefcios do regime geral de previdncia social de que
trata o Art. 201.
Assim, observadas as regras constitucionais, podemos assegurar que

o princpio da no afetao da receita consiste na impossibilidade
de, na elaborao da proposta oramentria, as receitas de impostos
serem vinculadas a determinados rgos, fundos ou despesas,
excetuando-se apenas e to somente os casos nela previstos.
O princpio da especificao, tambm tratado por alguns

autores como princpio da discriminao ou especializao,
determina que as receitas e as despesas devem constar no
oramento de maneira discriminada, de tal forma que se
possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua
destinao. Isto est disposto no Art. 2, 1, inciso III, e nos
Arts. 5 e 8, 15 e 20 da Lei n. 4.320/64.
112

Direito Financeiro
O princpio da exclusividade, estabelecido pelo Art. 165,

pargrafo 8, da Constituio Federal, estabelece que, excludos
os investimentos das empresas estatais controladas e dependentes
do oramento da seguridade social, previstos nos incisos II e
III do 5 do Art. 165 da CF, a Lei Oramentria no conter
dispositivo estranho previso de receita e fixao da despesa.
O princpio do equilbrio visa a consagrar o disposto no 1,

do Art. 7, da Lei n. 4.320/64, que assim define: Em casos de
deficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que
o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender sua
cobertura. Assim, o Poder Executivo fica autorizado nos casos
em que o valor total das receitas possveis de serem arrecadadas
for inferior ao montante das despesas a serem executadas a
indicar as fontes de recursos necessrios eliminao desse deficit
para o fechamento da Lei Oramentria Anual (LOA). Resta,
evidentemente, claro que o princpio do equilbrio assegura,
exatamente, que o somatrio das despesas a serem executadas seja
igual ao valor total das receitas previstas.
O oramento pblico deve observar que ter como finalidade

o cumprimento de mltiplas funes, tais como a funo
autorizativa, para que o governo desenvolva suas atividades e
realize as aes necessrias satisfao do bem comum. Servir,
tambm, como instrumento de acompanhamento e controle
da execuo daquelas aes, de modo a assegurar a eficincia,
eficcia, efetividade e economicidade na aplicao do errio
pblico. Alm disso, deve ser executado com transparncia, isto
, viabilizando o amplo conhecimento da sociedade. Eis o que
apregoa o princpio da clareza.
Assim, para que o oramento possa cumprir essas diversidades de

funes que lhe so inerentes, deve ser elaborado em linguagem
clara e compreensvel a todos aqueles que, por fora de ofcio ou
interesse, precisem manipul-lo.
O princpio da exatido visa a assegurar que a proposta

oramentria seja elaborada o mais prximo possvel da realidade,
isto , as receitas devem ser previstas em bases slidas de
arrecadao, de forma que as despesas possam ser fixadas em
nveis reais para a consecuo dos objetivos sociais da unidade.
113

Esse princpio deve, por sua vez, observar o princpio da

economicidade na administrao pblica, sem a incluso de
valores compensatrios da no observao desse princpio ou para
compensar possveis cortes no oramento.
Sntese
Neste captulo, voc aprendeu que, em que pese existirem

referncias histricas mais antigas, as razes do oramento pblico
como instituto situam-se na Idade Mdia.
Como fruto da sua evoluo histrica, o oramento pblico

constitui-se, na atualidade, um plano de trabalho expresso em
termos financeiros, contendo os meios de financiamentos das
despesas do governo, e aprovado por lei para um determinado
perodo de tempo.
Do ponto de vista jurdico, o oramento um ato pelo qual o

Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, para certo
perodo, de forma detalhada, a arrecadao das receitas pblicas
e a realizao das despesas destinadas ao funcionamento dos
servios pblicos.
Voc aprendeu que o oramento pblico possui importantes

funes, dentre as quais se podem destacar as de controle
poltico, de planejamento, controle fiscal e as funes econmicas.
Quanto aos tipos de oramento utilizados pela administrao

pblica brasileira, voc conheceu o oramento tradicional,
ou financeiro, e o oramento-programa, ou funcional-
programtico, sendo que este ltimo utilizado por todos os
entes da federao no Brasil.
No que tange evoluo no oramento pblico no Brasil, o seu

incio deu-se com a edio da Constituio de 1824, evoluindo
at o modelo das trs leis oramentrias (PPA, LDO e LOA)
institudo pela Constituio Federal de 1988, aperfeioado pelas
inovaes introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
114

Direito Financeiro
Por fim, voc aprendeu os princpios do oramento pblico,

que so unidade, universalidade, oramento bruto, anualidade
ou periodicidade, no afetao da receita, especificao,
exclusividade, equilbrio, clareza e exatido.
1) Tendo em conta os aspectos jurdicos, elabore um conceito de

oramento pblico.
2) Qual o tipo de oramento atualmente utilizado pela administrao

pblica brasileira?
115

3) No que consiste o princpio constitucional do oramento pblico

denominado princpio do equilbrio? Este princpio pode ser
interpretado como uma brecha para a arbitrariedade do Poder Executivo?
4) No que consiste o princpio constitucional (princpio bsico) do

oramento pblico denominado princpio da unidade? As receitas e
despesas pblicas podem ser discriminadas em oramentos distintos?
Saiba mais


Niteri: Impetus, 2008. 272p.
116

Direito Financeiro
BALEEIRO, Aliomar. Cinco aulas de finanas e poltica fiscal.

2. ed. ver. aum. So Paulo: Jos Bushatsky, 1975.
BRASIL, Constituio da Republica Federativa do Brasil,

Braslia, 1988.
BRASIL, Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000.

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>.


Financeiro, 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v.1.

Forense, 2009.

Atlas, 2005.


4. ed.rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos

Saraiva, 2009. 1.090 p.


117

5
unidade 5
Leis oramentrias
Conhecer as leis que formam o trip do sistema
oramentrio brasileiro.
Analisar as caractersticas de cada uma das leis

oramentrias.
Identificar as fases do processo legislativo das leis

oramentrias.
Sees de estudo
Seo 1 Leis oramentrias
Seo 2 Processo legislativo das leis oramentrias
Seo 3 Outras disposies constitucionais sobre as leis

oramentrias


Nesta unidade, voc vai conhecer as leis que formam o trip do
sistema oramentrio brasileiro, institudo pela Constituio
Federal de 1988 (CF), o qual deve ser adotado por todas as
unidades da federao, ou seja, pela Unio, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municpios.
Outro aspecto importante a ser abordado nesta unidade diz

respeito ao processo legislativo das leis oramentrias, abrangendo
sua propositura, a apreciao pelo legislativo at a sua publicao.
Ao final, voc ainda conhecer alguns dispositivos constitucionais

relacionados s leis oramentrias.
Seo 1 - Leis oramentrias

Se acompanharmos os doutrinadores mencionados neste
trabalho e fizermos uma visita legislao reguladora aqui
destacada inmeras vezes (principalmente a Lei n. 4.320/64, a
Constituio Federal de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Lei Complementar n. 101/2000), teremos a oportunidade de
verificar que o oramento pblico do Brasil adota os princpios
fundamentais do oramento-programa, tratando-se, portanto, de
um instrumento de planejamento e programao das despesas.
Esse instrumento de planejamento e programao das despesas,

conforme orienta a prpria legislao, composto por trs leis
distintas, mas harmnicas entre si, formando o trip regulador da
elaborao e execuo do oramento.
120

Direito Financeiro
Plano Plurianual - PPA
O texto constitucional, em seu Art. 165, define que a lei que

instituir o PPA estabelecer de forma clara, por regies, as
diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para as
despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim como
aquelas relativas aos programas de durao continuada (mais de
um exerccio financeiro).
Diretrizes so as orientaes ou princpios que nortearo a

captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo, com
vistas a alcanar os objetivos de governo no perodo do plano,
como, por exemplo, os investimentos em infraestrutura.
Objetivos contemplam a discriminao dos resultados que se

pretende alcanar com a execuo das aes governamentais, que
permitiro a superao das dificuldades diagnosticadas, como,
por exemplo, a ampliao da malha viria.
Metas consistem na traduo quantitativa dos objetivos, como,

por exemplo, a construo de 1.000 km de rodovias pavimentadas
na regio Norte.
A Constituio Federal, no Inciso I do 2 do Art. 35 dos Atos

das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio
Federal de 1988, estabelece o prazo para encaminhamento e
vigncia da lei que instituir o Plano Plurianual.
Art. 35. O disposto no Art. 165, 7, ser

cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez
anos, distribuindo-se os recursos entre as regies
macroeconmicas em razo proporcional populao, a
partir da situao verificada no binio 1986-87.
[...]
2 At a entrada em vigor da lei complementar a que
se refere o Art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as
seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final
do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa;
Unidade 5 121

Tal dispositivo define que o Projeto de Lei do Plano Plurianual,

para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do
mandato presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro (31 de
agosto do primeiro ano do mandato) e devolvido para sano at
o encerramento da seo legislativa.
Portanto a vigncia da lei que instituir o Plano Plurianual ser

de 4 (quatro) anos, ou seja, do segundo ano do mandato do atual
Chefe do Poder Executivo at o trmino do primeiro exerccio
financeiro do mandato subsequente.
Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO

Conforme voc ver, a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO)
que comanda a elaborao e a execuo dos oramentos anuais,
isto , da Lei Oramentria Anual, tendo como base, sempre, os
programas e aes includos no Plano Plurianual.
Do Plano Plurianual, a LDO extrai para si as metas e

prioridades da administrao pblica para o exerccio seguinte e,
alm disso, dispe sobre as alteraes na legislao tributria e
outras congneres.
Comparada com o planejamento ttico da iniciativa privada, a

LDO, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ganhou
papel de destaque em relao ao oramento pblico, haja vista
serem inmeras as regras nela a serem inseridas, o que fez com
que os oramentalistas passassem a denomin-la Super Lei.
Como base legal, de acordo com o Art. 4 da Lei de

Responsabilidade Fiscal, a elaborao da LDO dever atender ao
disposto no 2 do Art. 165 da Constituio Federal de 1988, de
forma que a LDO contemplar:
I as metas e prioridades da administrao pblica,

incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente;
II orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual;
III dispor sobre as alteraes na legislao tributria;
IV estabelecer a poltica de aplicao das agncias
oficiais de fomento.
122

Direito Financeiro
Por seu turno, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que a

LDO dispor sobre:
equilbrio entre receita e despesas (Art. 4, Inciso I,

alnea a, da LRF);
critrios e forma de limitao de empenho (Art. 4,

Inciso I, alnea b e Art. 9 da LRF);
normas relativas ao controle de custos (Art. 4, Inciso I,

alnea e, da LRF);
normas relativas avaliao dos resultados dos programas

financiados com recursos dos oramentos (Art. 4, Inciso
I, alnea e, da LRF);
condies e exigncias, alm daquelas j previstas na

LRF, para transferncia de recursos a entidades pblicas
e privadas (Art. 4, Inciso I, alnea f , da LRF);
a incluso de novos projetos na LOA, a continuidade de

projetos em andamento e a conservao e manuteno do
patrimnio pblico (Art. 45 da LRF); e
a autorizao, no caso dos Municpios, para que

estes possam contribuir para o custeio de despesas de
competncia de outros entes da Federao (Inciso I do
Art. 62 da LRF).
A LDO tambm estabelecer as condies em relao
destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir
necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas
(Art. 26 da LRF). Alm disso, definir:
a programao financeira e o cronograma de execuo

mensal de desembolso, a ser estabelecida no prazo de 30
dias aps a publicao dos oramentos (Art. 8 da LRF);
os limites da concesso ou ampliao de incentivo ou

benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia
de receita (Art. 14 da LRF);
123

as despesas consideradas de carter irrelevante ( 3 do

Art. 16 da LRF);
o montante e a forma de utilizao da reserva de

contingncia (Inciso III do Art. 5 da LRF); e
as metas de resultados a serem alcanados na execuo

oramentria (Inciso I do Art. 59 da LRF).
A LDO fixar os limites para a entrega dos recursos financeiros
correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo,
obedecidos os percentuais mximos estabelecidos pela LRF ( 5
do Art. 20 da LRF);
Mais ainda, a LDO dever prever:
o ndice de preos que servir de referncia para a

verificao do crescimento do principal da dvida
mobiliria refinanciada ( 3 do Art. 5 da LRF); e
as situaes em que ser permitida a contratao de hora

extra, quando o ente estiver acima dos limites de gastos
com pessoal (Inciso V do Art. 22 da LRF).
Devero integrar a LDO:
anexo de metas fiscais ( 1 e 2 do Art. 4 da LRF);
anexo de riscos fiscais ( 3 do Art. 4 da LRF); e
especificamente para a Unio, anexo com os objetivos das

polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os
parmetros e as projees para seus principais agregados
e variveis, e, ainda, as metas de inflao, para o exerccio
subsequente ( 4 do Art. 4 da LRF).
124

Direito Financeiro
Prazo de elaborao e vigncia da LDO
Como no caso do PPA, a regra relativa elaborao e vigncia

da LDO Inciso II, 2 do Art. 35 dos Atos das Disposies
Constitucionais Transitrias de nossa Constituio estabelece
que o projeto de lei da LDO dever ser encaminhado at oito
meses e meio (15 de abril) antes do encerramento do exerccio
financeiro e ter de ser devolvido para sano at o encerramento
do primeiro perodo da seo legislativa, ou seja, 30 de junho.

[...]
seguintes normas:
[...]
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser
encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento
do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa.
Lei Oramentria Anual - LOA

Vamos agora ver o que, de acordo com a Constituio e com a
Lei de Responsabilidade Fiscal, dever integrar o Projeto de Lei
que instituir o oramento anual, ou seja, da Lei Oramentria
Anual (LOA).
125

Esta, se comparada com os instrumentos da esfera privada,

considerada o planejamento operacional, pois atravs dela
que se executa o oramento pblico e se colocam em prtica os
programas e aes do governo. Assim, de acordo com o 3 do
Art. 165 da Constituio Federal de 1988, a Lei Oramentria
Anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio,

seus fundos, rgos e entidades da administrao direta
e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico. (previso de receitas e fixao de
despesas);
II o oramento de investimentos das empresas em que
a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto. (sociedades controladas
de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal);
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas
as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao
direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
O 6 do mesmo Art. 165 da Constituio define que o

projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes
de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia.
importante voc saber que, de acordo com o 8 do artigo em

questo, assegurando guarida ao princpio da exclusividade, a
Lei Oramentria Anual no poder tratar de matria estranha
previso da receita e fixao das despesas, excetuando-se
dessa vedao as autorizaes para a abertura de crditos
suplementares e para as contrataes de operaes de crdito,
mesmo que por antecipao de receitas.
126

Direito Financeiro
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar

101/2000), regulamentando o que disps o Art. 165 da CF,
estabeleceu, no inciso III do seu Art. 5, a Lei Oramentria
Anual, assim definida:
Art. 5. O projeto de lei oramentria anual, elaborado

de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei
de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei
Complementar:
I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade
da programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do documento de que trata o 1
do Art. 4.; (Art. 4., 1 integrar o projeto de lei de
diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que
sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.)
II ser acompanhado do documento a que se refere o
6. do Art. 165 da Constituio, bem como das medidas
de compensao a renncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatrias de carter continuado;
III conter reserva de contingncia, cuja forma de
utilizao e montante, definido com base na receita
corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes
oramentrias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos.
Complementarmente, os pargrafos, do 1 ao 6, definem
que:
1. Todas as despesas relativas dvida pblica,
mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero,
constaro da lei oramentria anual.
2. O refinanciamento da dvida pblica constar
separadamente na lei oramentria e nas de crdito
adicional.
3. A atualizao monetria do principal da dvida
mobiliria refinanciada no poder superar a variao
do ndice de preos previsto na lei de diretrizes
oramentrias, ou em legislao especfica.
4. vedado consignar na lei oramentria crdito com
finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada.
5. A lei oramentria no consignar dotao para
investimentos com durao superior a um exerccio
financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou
em lei que autorize a sua incluso, conforme disposto no
1. 167 da Constituio.
127

6. Integraro as despesas da Unio, e sero

includas na lei oramentria, as do Banco Central do
Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio
administrativo, inclusive os destinados a benefcios e
assistncia aos servidores, e a investimentos.
Prazo de elaborao e vigncia da LOA

Seguindo a mesma tica das Leis do PPA e da LDO, o prazo de
encaminhamento e vigncia da Lei Oramentria Anual tambm
se encontra definido no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias da nossa Constituio, mais especificamente
no Inciso III, 2, do Art. 35. Este artigo determina que o
projeto da LOA seja encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do exerccio legislativo (31 de agosto de cada ano) e
devolvido para sano at o encerramento da seo legislativa.
Conforme o Art. 32 da Lei n 4.320/1964, se o Poder Legislativo

no receber o projeto de lei oramentria no prazo fixado nas
Constituies Federal e Estaduais ou nas Leis Orgnicas dos
Municpios, considerar como proposta a Lei de Oramento vigente.
A obedincia ao princpio constitucional da simetria

Todas as disposies relativas s leis oramentrias estabelecidas
pela Constituio Federal para a Unio devem ser obedecidas,
simetricamente e naquilo que couber, pelos Estados, Distrito
Federal e Municpios, de forma que todos os princpios e
regras estabelecidos pela Constituio Federal acerca das leis
oramentrias devem ser observados rigorosamente por todos os
entes da federao.
128

Direito Financeiro
Seo 2 - Processo legislativo das leis oramentrias

Nesta seo, voc conhecer em detalhes cada uma das seguintes
etapas que compem o processo legislativo das leis oramentrias:
iniciativa;
prazo;
mensagem aditiva;
apreciao pelo Legislativo;
emendas;
rito; e
recursos sem destinao especfica.

Sero analisados os atores que participam desse processo e o
papel desempenhado por cada um.
Iniciativa
O poder de iniciativa das leis oramentrias do Chefe do Poder
Executivo. No mbito federal, tal competncia est prevista
no Art. 84, inciso XXIII, da CF, que estabelece, entre outras
competncias do Presidente da Repblica, a competncia de
enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto
de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento
previstos nesta Constituio.
129

Ao judicirio compete o encaminhamento de proposta

oramentria relativa aos seus interesses (Art. 99, 1, da CF),
juntamente com o Executivo. Segundo os doutrinadores, devido
competncia exclusiva do Chefe do Executivo, no cabe projeto
de iniciativa popular para leis oramentrias.
Cumpre destacar que no cabem medidas provisrias

no processo oramentrio, conforme vedao expressa
na alnea d, inciso I, pargrafo 1, Art. 62 da CF, que
veda a edio de medidas provisrias sobre planos
plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e
crditos adicionais e suplementares, ressalvado o
previsto no Art. 167, pargrafo 3.
A exceo do pargrafo 3 do Art. 167 corresponde s despesas

imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo
interna ou calamidade pblica.
Prazo
O projeto unificado remetido ao Poder Legislativo para
discusso, conforme o pargrafo 6 do Art. 166 da CF:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual,

s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos
crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[...]
6 Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes
oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo
Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos
termos da lei complementar a que se refere o Art. 165, 9.
Face inexistncia de lei complementar que regule os prazos

para envio, por parte do Poder Executivo, dos projetos de
lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do
oramento anual, permanecem vigentes as disposies do Art.
35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, da
Constituio Federal:
130

Direito Financeiro

[...]
seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final
do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes
do encerramento do primeiro exerccio financeiro e
devolvido para sano at o encerramento da sesso
legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias
ser encaminhado at oito meses e meio antes do
encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser
encaminhado at quatro meses antes do encerramento
do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa.
Assim, temos os seguintes prazos de envio dos projetos de lei:
o projeto do plano plurianual: ser encaminhado

at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro, ou seja, at o fim do ms de agosto
do primeiro ano do mandato;
o projeto de lei de diretrizes oramentrias:

ser encaminhado at oito meses e meio antes do
encerramento do exerccio financeiro, ou seja, at 15 de
abril de cada exerccio; e
o projeto de lei oramentria da Unio: ser

encaminhado at quatro meses antes do encerramento do
exerccio financeiro, ou seja, at o fim do ms de agosto
de cada exerccio.
131

Mensagem aditiva
Caso haja necessidade de alterao da lei oramentria, o Chefe
do Executivo poder encaminhar mensagem aditiva, conforme
estabelece o Art. 166, pargrafo 5, da CF:
5 O Presidente da Repblica poder enviar mensagem

ao Congresso Nacional para propor modificao nos
projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada
a votao, na comisso mista, da parte cuja alterao
proposta.
Assim, enquanto determinada matria constante no projeto de

lei oramentria no tiver sido apreciada pela comisso mista, o
projeto pode ser alterado pelo Executivo, mediante utilizao da
mensagem aditiva.
Apreciao pelo Legislativo

As leis oramentrias, no mbito federal, sero apreciadas pela
Cmara e pelo Senado, conforme caput do Art. 166 da CF:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual,

s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos
crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
A apreciao realizada por uma comisso mista permanente de

senadores e deputados (Art. 166, 1).
1 Caber a uma comisso mista permanente de

Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos
neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a
fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das
demais comisses do Congresso Nacional e de suas
Casas, criadas de acordo com o Art. 58.
132

Direito Financeiro
Toda a matria constante do projeto de lei oramentria apreciada

pela comisso mista, inclusive as emendas ao projeto de lei
oramentria apresentadas pelos parlamentares. O texto substitutivo
ao projeto proposto pelo Poder Executivo, que consiste no projeto
original alterado pelas emendas decorrentes de mensagens aditivas
ou emendas de parlamentares, resulta da apreciao no mbito
da comisso mista, cabendo ao plenrio do Legislativo, apenas,
a votao do que contiver o relatrio ou substitutivo apresentado,
aprovando-o na ntegra ou rejeitando-o totalmente.
Emendas
Quanto s emendas s leis oramentrias, a matria est
regulada pela Constituio Federal em seu Art. 166. O
pargrafo 2 desse artigo dispe que as emendas sero
apresentadas na comisso mista, a quem caber emitir parecer,
para apreciao posterior, na forma regimental, pelo plenrio das
duas Casas do Congresso Nacional.
Para que as emendas lei oramentria sejam admitidas, elas

precisam atender a alguns requisitos, quais sejam:
I. precisam ser compatveis com o plano plurianual e com a

lei de diretrizes oramentrias;
II. precisam indicar os recursos necessrios, admitidos

apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas
as que incidam sobre:
dotaes para pessoal e seus encargos;
servio da dvida (incluindo o principal, juros e outros

encargos relativos ao pagamento da dvida pblica); e
transferncias tributrias constitucionais para Estados,

Municpios e o Distrito Federal (tais como FPM,
FPE, FUNDEB); ou
III. sejam relacionadas:
com a correo de erros ou omisses; ou
com os dispositivos do texto do projeto de lei.
133

As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias

no podero ser aprovadas, quando incompatveis com o
plano plurianual.
Rito
No h rito processual especfico para a apreciao das leis
oramentrias, sendo que os demais trmites relativos sua
apreciao e aprovao seguem o rito legislativo comum,
conforme dispe a Constituio Federal em seu Art. 166, 7:
Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no
contrariar o disposto nesta Seo, as demais normas relativas ao
processo legislativo.
Recursos sem destinao especfica

Diante de eventual alterao do projeto, existe a possibilidade
de que alguns recursos oramentrios fiquem sem destinao
especfica. Neste caso, deve-se observar o que dispe o pargrafo
8 do Art. 166 da CF:
8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou

rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem
despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme
o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com
prvia e especfica autorizao legislativa.
Portanto as verbas oramentrias que restarem sem destinao

especfica no ficam sem aplicao. Elas devero ser utilizadas
como crditos especiais ou suplementares, dependendo de nova
autorizao legislativa.
134

Direito Financeiro
Seo 3 - Outras disposies constitucionais sobre as

leis oramentrias
Alm dos dispositivos j estudados, importante observar as
demais disposies constitucionais relativas s leis oramentrias,
expressas nos Arts. 167, 168 e 169 da Constituio, que tratam de
vedaes, dotaes oramentrias e despesa com pessoal.
Art. 167. So vedados:

I - o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes
diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais;
III - a realizao de operaes de crditos que excedam
o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta;
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da
arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158
e 159, a destinao de recursos para as aes e servios
pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento
do ensino e para realizao de atividades da
administrao tributria, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII,
e a prestao de garantias s operaes de crdito por
antecipao de receita, previstas no Art. 165, 8, bem
como o disposto no 4 deste artigo;
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes;
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia
de recursos de uma categoria de programao para outra
ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao
legislativa;
VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica,
de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social
para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas,
fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no Art.
165, 5;
IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem
prvia autorizao legislativa;
135

X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso

de emprstimos, inclusive por antecipao de receita,
pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios;
XI - a utilizao dos recursos provenientes das
contribuies sociais de que trata o Art. 195, I, a, e II,
para a realizao de despesas distintas do pagamento de
benefcios do regime geral de previdncia social de que
trata o Art. 201.
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse
um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia
no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se
o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro
meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos
limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento
do exerccio financeiro subseqente.
3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser
admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoo interna ou
calamidade pblica, observado o disposto no Art. 62.
4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas
pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos
recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e
II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio
e para pagamento de dbitos para com esta.
Art. 168. Os recursos correspondentes s dotaes

oramentrias, compreendidos os crditos suplementares
e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo
e Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria
Pblica, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de cada ms,
em duodcimos, na forma da lei complementar a que se
refere o Art. 165, 9.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de
remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso
ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos
e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s
podero ser feitas:
136

Direito Financeiro
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente

para atender s projees de despesa de pessoal e aos
acrscimos dela decorrentes;
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar
referida neste artigo para a adaptao aos parmetros
ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os
repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os
referidos limites.
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos
com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei
complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias:
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas
com cargos em comisso e funes de confiana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo
anterior no forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinao da lei complementar
referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um
dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou
unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo
anterior far jus a indenizao correspondente a um ms
de remunerao por ano de servio.
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos
anteriores ser considerado extinto, vedada a criao
de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou
assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem
obedecidas na efetivao do disposto no 4.
Logo, as disposies constitucionais que regulam as leis

oramentrias so significativamente rgidas, ensejando muita
ateno, tanto na elaborao, como na execuo dos oramentos,
por parte dos administradores pblicos.
137

Sntese
No Brasil, adotam-se os princpios fundamentais do oramento-
programa. Portanto o oramento pblico tratado como um
instrumento de planejamento e programao das despesas, o
qual composto por trs leis distintas, mas harmnicas entre
si, formando o trip regulador da elaborao e execuo do
oramento. Tal trip corresponde Lei do Plano Plurianual
- PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e Lei
Oramentria Anual - LOA.
Ao PPA cabe estabelecer os objetivos e metas da Administrao

Pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes,
assim como aquelas relativas aos programas de durao
continuada. O seu projeto de lei deve ser elaborado e proposto
at o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do Chefe do
Poder Executivo.
A LDO a lei que comanda a elaborao e a execuo dos

oramentos anuais, isto , da Lei Oramentria Anual, tendo
sempre como base os programas e aes includos no Plano
Plurianual PPA. Seu projeto de lei deve ser elaborado e
proposto at o dia 15 de abril de cada ano.
A LOA corresponde ao Oramento Pblico propriamente

dito, e nela se colocam em prtica os programas e aes do
governo, compreendendo o oramento fiscal, o oramento
de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito
a voto e o oramento da seguridade social. O seu projeto de lei
deve ser elaborado e proposto at o dia 31 de agosto de cada ano.
Todas as disposies relativas s leis oramentrias estabelecidas

pela Constituio Federal para a Unio devem ser obedecidas,
simetricamente e naquilo que couber, pelos Estados, Distrito
Federal e Municpios.
Voc viu, tambm, que o poder de iniciativa das leis oramentrias

do Chefe do Poder Executivo, sem excees. A apreciao,
propositura de emendas e aprovao cabe ao Poder Legislativo.
138

Direito Financeiro
1) Resgate os conhecimentos adquiridos nesta unidade e responda: Qual a
funo do Plano Plurianual? Qual o seu prazo de vigncia?
2) Considerando o que estabelece a Constituio Federal, a quem

compete propor os projetos de lei dos oramentos? Esta competncia
exclusiva?
3) Tendo em conta o que estabelece a legislao vigente, qual a

destinao a ser dada s verbas oramentrias que, em decorrncia do
processo legislativo, restarem sem destinao especfica?
139

Saiba mais
AGUIAR, Afonso Gomes. Lei de Responsabilidade Fiscal -

questes prticas. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2006.

Niteri: Impetus, 2008. 272 p.

Braslia, 1988.


Atlas, 2005.
JUND, Srgio. Direito financeiro e oramento pblico: teoria e

470 questes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. 280p.
LINO, Pedro. Comentrios lei de responsabilidade fiscal: lei

complementar 101/2000. So Paulo: Atlas, 2000. 354 p.

MARTINS, Ives Gandra; NASCIMENTO, Carlos Valder do

(org.). Comentrios lei de responsabilidade fiscal. So Paulo:
Saraiva, 2001. 640 p.
NASCIMENTO. Edson Ronaldo, DEBUS, Ilvo. Lei

complementar n. 101/2000: entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Braslia: ESAF, 2002.
140

Direito Financeiro
NASCIMENTO. Edson Ronaldo, Gesto Pblica: tributao

e oramento; lei de responsabilidade fiscal; tpicos em
contabilidade pblica; gesto pblica no Brasil; de JK a Lula;
administrao financeira e oramentria; finanas pblicas nos
trs nveis de governo. So Paulo: Saraiva, 2006.
NBREGA, Marcos. Lei de responsabilidade fiscal e leis

oramentrias. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002. 216 p.
NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao

pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

Tribunais, 2011. 732 p.
PEREIRA, Jos Matias. Finanas pblicas: a poltica

oramentria no Brasil. 2.ed. So Paulo: Atlas, 2003.


TOLEDO Jr. Flvio E. de, e ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de

Responsabilidade Fiscal. Comentada artigo por artigo. 2. ed.
So Paulo: NDJ. 2002.
141

6
unidade 6
Execuo oramentria
Identificar os estgios da receita pblica.
Identificar os estgios que compreendem a execuo da

despesa pblica.
Compreender como so processadas as alteraes

oramentrias ao longo da sua execuo.
Sees de estudo
Seo 1 Estgios da receita pblica
Seo 2 Estgios da despesa pblica
Seo 3 Alteraes oramentrias


A execuo oramentria pressupe uma sequncia de passos a
serem observados pelos gestores, os quais se denominam estgios
da receita e da despesa pblica.
Ao executar o que foi planejado e inserido no oramento, podem

ocorrer distores entre os valores estimados e a necessidade
de gasto, tanto por estimativas abaixo da realidade quanto por
estimativas superiores necessidade de gastos.
Pode ocorrer, ainda, a necessidade de novos gastos no previstos

no planejamento inicial, tanto pela demanda da sociedade por
algum tipo de servio novo quanto pela demanda por alguma
obra pblica.
Para realizar os ajustes entre o planejado e a realidade, utilizamos

os crditos adicionais. Eis os assuntos que sero explorados nesta
unidade. Bons estudos!
Seo 1 - Estgios da receita pblica

At que se tornem disponveis para a utilizao pelos entes da
federao, as receitas pblicas percorrero os seguintes estgios:
1. previso,
2. lanamento da receita,
3. arrecadao e
4. recolhimento.
144

Direito Financeiro
A seguir, voc conhecer em detalhes o significado de cada uma

dessas etapas.
Previso da receita
A previso da receita o estgio da receita que antecede a
aprovao da Lei Oramentria Anual.
Conforme determina o Art. 11 da Lei Complementar n. 101, de

4 de maio de 2000 (LRF), as previses de receita:
observaro as normas tcnicas e legais;
consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da

variao do ndice de preos, do crescimento econmico
ou de qualquer outro fator relevante; e
sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo

nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes
quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e
premissas utilizadas.
A reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo

somente ser admitida se comprovado erro ou omisso
de ordem tcnica ou legal. J o montante previsto para as
receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao
montante das despesas de capital constantes do Projeto de Lei
Oramentria.
O total dos gastos dever ficar limitado, na Lei Oramentria

Anual, ao montante das receitas previstas. Novas autorizaes
de despesas, por intermdio de crditos adicionais, exceto os
extraordinrios, devero indicar, obrigatoriamente, as fontes de
recursos a serem utilizadas para a sua cobertura financeira.
Unidade 6 145

Lanamento da receita
Conforme determina o Art. 52 da Lei n 4.320/64, sero objeto
de lanamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas,
com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
O lanamento da receita ato da repartio

competente, que verifica a procedncia do crdito fiscal
e a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta.
Segundo o Cdigo Tributrio Nacional, os lanamentos podem

ser classificados como:
direto ou ofcio;
misto ou por declarao; e
homologao ou autolanamento.
O lanamento direto ou ofcio aquele em que o Fisco, por meio
da autoridade administrativa, dispondo de dados suficientes em seus
registros para efetuar a cobrana do tributo, realiza-o, dispensando
o auxlio do contribuinte. (SABBAG, 2009, p.709). So exemplos
de lanamento direto o IPTU, o IPVA, a Contribuio de
Melhoria, as Contribuies Corporativas (Conselhos Profissionais)
e a Contribuio para o Servio de Iluminao Pblica (COSIP).
Todo o processo d-se pelo poder pblico, contudo o contribuinte
pode discordar dos valores lanados.
O lanamento misto ou por declarao aquele realizado com

base na declarao do sujeito passivo, que presta autoridade
lanadora as informaes necessrias sua confeco. (SABBAG,
2009, p.711). So exemplos de lanamento misto o Imposto
de Importao, o Imposto de Exportao e o Imposto sobre
Transmisso de Bens Inter Vivos.
146

Direito Financeiro
Homologao ou autolanamento: aquele em que o

contribuinte auxilia ostensivamente o Fisco na atividade do
lanamento, recolhendo o tributo, antes de qualquer providncia
da Administrao, com base em montante que ele prprio
mensura. (SABBAG, 2009, p. 712). Nessa modalidade, todo
o trabalho de apurao do imposto a pagar do contribuinte,
ficando sujeito fiscalizao posterior para homologao e/
ou homologao automtica aps decorridos cinco anos. So
exemplos de autolanamento o ICMS, o IPI, o IR, o PIS, o
COFINS e os Emprstimos Compulsrios.
Arrecadao da receita
A arrecadao de receitas pblicas pode ser realizada de forma
direta, pela prpria administrao pblica; e, indireta, por
intermdio de agentes arrecadadores credenciados.
Os agentes da arrecadao devem fornecer recibos das

importncias que arrecadarem. Os recibos devem conter o
nome da pessoa que paga, a soma arrecadada, a provenincia e a
classificao, bem como a data e assinatura do agente arrecadador.
Recolhimento da receita
O ltimo estgio da receita pblica consiste no recolhimento.
O recolhimento a liberao dos valores arrecadados

ao ente da federao, ou seja, os agentes arrecadadores
disponibilizam os recursos na conta corrente (ou conta
nica), tornando-os livres para a movimentao.
147

Os entes da federao geralmente permitem que os agentes

arrecadadores utilizem os recursos arrecadados por um perodo
de tempo, geralmente de dois a quatro dias, dependendo do tipo
de tributo arrecadado. Esse perodo de tempo em que o agente
arrecadador faz uso dos recursos pblicos antes de recolh-los
conta movimento do ente da federao denomina-se float. Alm
do float, comum a remunerao ao agente arrecadador, por
documento autenticado.
Nos termos do Art. 56 da Lei n. 4.320/64, o recolhimento de

todas as receitas ser feito em estrita observncia ao princpio
de unidade de tesouraria (conta nica), vedada qualquer
fragmentao para criao de caixas especiais.
Acerca do tema, a Constituio Federal (CF) determina, em

seu Art. 164, 3, que as disponibilidades da Unio sero
depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municpios e dos rgos ou entidades do Poder Pblico e das
empresas por ele controladas, em instituies financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei.
Figura 6.1 -- Cronologia das etapas da receita oramentria
148

Direito Financeiro
Seo 2 - Estgios da despesa pblica

Assim como na receita pblica, a despesa pblica tambm conta
com diversos estgios. So eles:
fixao,
empenho,
liquidao e
pagamento.
A seguir, apresentamos em detalhes cada um deles.
Fixao
A fixao a primeira etapa dos estgios da despesa
oramentria. Caracteriza-se pela incluso, na Lei Oramentria,
dos projetos, das atividades e das operaes especiais a
serem executados durante o exerccio financeiro, segundo as
classificaes institucional, funcional, econmica e por fonte de
recursos.
Resumindo, podemos dizer que a etapa da elaborao do

oramento termina com a edio da Lei Oramentria Anual,
que, em ltima anlise, constitui a fixao da despesa com base
na estimativa da receita para o perodo de referncia. Exemplo de implemento
de condio: realizar o
pagamento, desde que
o fornecedor entregue
Empenho os bens adquiridos ou
o prestador de servios
Conforme disposto no Art. 58 da Lei n. 4.320/64, o empenho execute e entregue
da despesa o ato emanado da autoridade competente (ordenador os servios conforme
da despesa), o qual cria para o Estado a obrigao de pagamento pactuado com a
pendente, ou no, de implemento de condio. administrao pblica.
149

Em sntese, o empenho constitui o comprometimento da dotao

oramentria com determinada despesa, de forma a assegurar os
recursos necessrios ao pagamento da mesma, por ocasio de sua
efetiva realizao.
Para cada empenho deve ser extrado um documento

denominado Nota de Empenho, que indicar o credor, a
especificao e a importncia da despesa, bem como a deduo
desta do saldo da dotao prpria.
As regras da Lei n. 4.320/64 relacionadas ao empenho da

despesa esto inseridas em seus Arts. de 58 a 61.
Existem trs modalidades de empenho: empenho ordinrio,

empenho global e empenho por estimativa.
O empenho ordinrio utilizado em despesas normais em

que no haja caracterstica especial. Nesta modalidade, so
conhecidos todos os dados necessrios sua emisso. Aquisio
de um veculo, de mveis e utenslios e de outras despesas, cujo
pagamento se dar em parcela nica.
O empenho global aquele usado em despesas contratuais e em

outras sujeitas a parcelamento. O valor total conhecido, contudo
dever ser pago em parcelas. Existem casos em que temos de
liberar, mensalmente, o valor relativo execuo de uma obra
na instituio. Portanto emitido, neste caso, o empenho global
no valor total da execuo do servio, e so liberados, mediante
pequenas parcelas, os valores acordados no contrato da licitao, que
pode preencher integralmente o exerccio financeiro ou parte dele.
O empenho por estimativa , na verdade, um empenho global.

utilizado em casos onde no se conhece o valor total da
despesa (temos apenas uma estimativa de quanto iremos gastar
num determinado perodo de tempo). So exemplos os empenhos
relativos s despesas com energia eltrica, gua, comunicao,
vale-transporte e outros. medida que vo sendo apresentadas as
faturas (e conferidas), procede-se emisso de um subempenho.
O empenho global reduz o valor da dotao oramentria. O
subempenho reduz a dotao do empenho global e do empenho
por estimativa.
150

Direito Financeiro
Classificado por vrios doutrinadores do assunto como sendo a

etapa mais importante da despesa pblica, no se deve confundir
o empenho com a Nota de Empenho. O empenho, como j foi
dito, constitui um ato praticado por um ordenador de despesa,
que age, juridicamente, em nome do Estado.
O ordenador da despesa o ocupante de cargo

pblico permanente ou de provimento em comisso
investido de autoridade para praticar atos (sob a forma
de decises formais) dos quais resultem a emisso de
empenhos, a expedio de autorizaes de pagamento,
a efetivao de suprimento de fundos, ou outra forma
de comprometimento ou de dispndio de recursos do
setor pblico. (SANCHES, 2004, p. 242). Por exemplo: um
Ministro de Estado, um Secretrio de Estado, um Secretrio
Municipal, um Prefeito, um Diretor de uma autarquia.
A Nota de Empenho o documento representativo deste ato e

deve ser extrada para cada empenho. Somente em alguns casos
especiais, conforme o Art. 60 da Lei n. 4.320/64, poder ser
dispensada a emisso da Nota de Empenho.
O Decreto-Lei 1.875, de 15 de julho de 1981, em seu Art. 4, estabeleceu

os casos em que pode ser dispensada a nota de empenho:
despesas relativas a pessoal e encargos;
contribuio para o PASEP;
amortizao, juros e servios de emprstimos e
financiamentos obtidos;
despesas relativas a consumo de gua e energia
eltrica, utilizao de servios de telefone, postais e
telgrafos e outros que vierem a ser definidos por atos
normativos prprios;
despesas provenientes de transferncia por fora de
mandamento das Constituies Federal, Estaduais e
de Leis Orgnicas de Municpios, e da execuo de
convnios, acordos e ajustes, entre entidades de direito
privado das quais faam parte como acionistas.
151

Liquidao
A liquidao da despesa, terceiro estgio, consiste em verificar
o direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e os
documentos comprobatrios do respectivo crdito.
O processo de liquidao efetua-se mediante a verificao:
do cumprimento das clusulas do contrato firmado aps

o procedimento licitatrio;
da correta apropriao da despesa empenhada;
da assinatura, na Nota de Empenho, das autoridades

legalmente investidas de poder (ordenadores de despesa);
e
da anlise dos comprovantes de entrega do material/da

prestao do servio, com o devido aceite pelo contratante.
Pagamento
O pagamento corresponde entrega dos valores para a extino
do dbito. Na Lei Federal n. 4.320/64, o tema foi disciplinado
da seguinte forma:
Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado

quando ordenado aps sua regular liquidao.
Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado
por autoridade competente, determinando que a despesa
seja paga.
Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser
exarada em documentos processados pelos servios de
contabilidade.
Art. 65. O pagamento da despesa ser efetuado por
tesouraria ou pagadoria regularmente institudas, por
estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos
excepcionais, por meio de adiantamento.
152

Direito Financeiro
Em que pese a regra contida no Art. 65, com exceo do regime

de adiantamento, recomenda-se que seja utilizado o meio
eletrnico como nica forma de pagamento na Administrao
Pblica, por ser, justamente, aquele que possibilita um melhor
mecanismo de controle. Utilizando o meio informatizado, todas
as etapas da arrecadao e da realizao da despesa pblica se
realizam sem a necessidade de manuseio dos recursos financeiros,
mantendo-se todos os registros das transaes nos sistemas de
execuo oramentria, financeira e contbil.
Seo 3 - Alteraes oramentrias

As alteraes oramentrias se processam por intermdio dos
crditos adicionais.
Entende-se por crditos adicionais as autorizaes

de despesas no computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Oramento.
As alteraes oramentrias podem ocorrer:
para o reforo de uma dotao j existente (crditos

suplementares);
para a obteno de uma nova despesa que se tenha

tornado necessria ao longo do exerccio financeiro, sem
o carter de urgncia, mas que no tenha sido prevista na
Lei Oramentria Anual (crditos especiais); ou
para atender despesas extraordinrias, caracterizadas

pela sua urgncia e imprevisibilidade (crditos
extraordinrios).
Vejamos em detalhes essas modalidade de crditos adicionais.
153

Modalidades de crditos adicionais

Os crditos suplementares so aqueles destinados ao reforo de
dotao oramentria, em conformidade com o que prescreve o
Art. 40 da Lei Federal n 4.320/64.
A abertura dos crditos suplementares depende de autorizao

legislativa, que pode ser prvia, vale dizer, a autorizao pode
constar na prpria Lei Oramentria Anual (CF, Art. 165,
8), ou em lei especial. Deve haver recursos disponveis para se
recorrer despesa (indicao de recursos), e ser precedida de
exposio justificativa (Art. 43 da Lei n. 4.320/64).
Os crditos especiais visam a atender a despesas no previstas

na LOA. Dependem de autorizao legislativa, por lei especial.
Logo, a autorizao para a abertura dos crditos especiais
no pode ser prvia, de forma que no cabe autoriz-los por
intermdio de disposio na Lei Oramentria Anual, como
no caso dos crditos adicionais. Para a concesso necessria a
indicao dos recursos correspondentes para fazer face s despesas.
Os crditos extraordinrios so aqueles destinados ao atendimento

de despesas imprevisveis e urgentes, e no dependem de recursos
hbeis para sua abertura, nem de autorizao prvia do Poder
Legislativo. O Art. 167, pargrafo 3, da Constituio Federal,
assim disps sobre os crditos extraordinrios:
3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser

admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoo interna ou
calamidade pblica, observado o disposto no Art. 62.
At a promulgao da Constituio de 88, os crditos

extraordinrios eram abertos mediante decreto do Poder
Executivo e, posteriormente, remetidos ao Legislativo. Aps
a promulgao da atual Constituio, a abertura dever ser
realizada por Medida Provisria, nos termos do Art. 169, 3,
combinado com o Art. 62.
154

Direito Financeiro
Cabe lembrar que tanto a Unio quanto os Estados, o Distrito

Federal e os Municpios encontram-se sujeitos s mesmas normas
gerais em termos de matria oramentria, sejam as que emanam
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, sejam as
previstas na Lei n 4.320/64.
Recursos hbeis para a abertura de crditos adicionais

Os recursos hbeis para a abertura de crditos suplementares e
especiais so os seguintes:
o superavit financeiro apurado em balano patrimonial

do exerccio anterior;
os provenientes de excesso de arrecadao;
os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes

oramentrias ou de crditos adicionais;
o produto de operaes de crdito autorizadas,

possibilitando ao Poder Executivo realiz-las
juridicamente;
a reserva de contingncia; e
os recursos que, em virtude do processo legislativo,

restarem sem destinao especfica.
O superavit financeiro apurado em balano patrimonial do
exerccio anterior consiste na diferena positiva entre o ativo
financeiro e o passivo financeiro (sobra de caixa no comprometida
com passivos de curto prazo), conjugando-se, ainda, os saldos dos
crditos adicionais (especiais e extraordinrios) transferidos e as
operaes de crditos a eles vinculadas.
Recomenda-se que a apurao do superavit financeiro seja

realizada por fonte de recursos, pois os recursos financeiros
de uma fonte no podero ser utilizados para o pagamento de
despesas vinculadas a outras fontes de recursos.
155

A ttulo de exemplo, apresentamos na sequncia uma

sntese do balano patrimonial, de onde provm o
superavit financeiro.
BALANO PATRIMONIAL
Anexo 14 da Lei n 4.320/64
Superavit Financeiro (ou Saldo Patrimonial Financeiro SPF)

SPF = AF (Ativo Financeiro) PF (Passivo Financeiro)
SPF = 10.000,00 9.000,00 = 1.000,00
Os recursos provenientes de excesso de arrecadao originam-

se do saldo positivo das diferenas, acumuladas ms a ms,
entre a arrecadao prevista e a realizada, considerando-se,
ainda, a tendncia do exerccio. A faculdade da abertura de
crditos suplementares por conta do excesso de arrecadao
considerando-se, ainda, a tendncia do exerccio tem de ser
utilizada com base num nico critrio, que mostre, por mtodos
estatsticos, projees de excesso ou de queda de arrecadao.
A tendncia do exerccio, nos casos em que seja desvirtuada

sua finalidade, tem contribudo, no mais das vezes, para
superdimensionar oramentos pblicos, constituindo-se num
artifcio para o gestor direcionar as aplicaes de recursos a
projetos ou a atividades de seu exclusivo interesse.
Sanches (1997, p.108-109) comenta os dispositivos legais

relacionados aos crditos adicionais nos seguintes termos:
Embora a norma se ache redigida de forma singela, no

suficientemente clara, resultando numa srie de problemas
para sua aplicao. O primeiro destes o da determinao
do referencial a ser adotado para tal apurao: excesso
na receita total da entidade ou excesso numa rubrica em
particular? O segundo, o da definio do procedimento
tcnico a utilizar para determinar a tendncia do
exerccio? O terceiro, como tratar as operaes de
crdito previstas e realizadas? A legislao sobre crditos
adicionais no regula nenhuma dessas situaes.
156

Direito Financeiro
necessrio alertar para a depurao do excesso de arrecadao

por fonte de recursos. Abrir crditos por conta do excesso de
arrecadao global pode ensejar a autorizao para a realizao
de despesas, sem que haja os recursos financeiros para o seu
pagamento. Pode ter ocorrido queda em uma fonte de recursos
e o excesso em outras. Se trabalharmos em termos globais,
poderemos estar abrindo crdito oramentrio justamente para a
fonte de recursos em que ocorreu uma menor arrecadao.
As receitas previstas para o exerccio devero ser desdobradas

em metas bimestrais de arrecadao (LRF, Art. 13). Ocorrendo
queda na arrecadao, dever ser procedida a limitao de
empenho (LRF, Art. 9), de forma a no comprometer o
oramento alm das disponibilidades de caixa.
Os recursos resultantes de anulao parcial ou total de

dotaes oramentrias ou de crditos adicionais decorrem de
um processo que consiste na reduo do valor de uma dotao
oramentria, j autorizada em lei, considerada pelo gestor
como uma aplicao que pode ser reprogramada para outra ou
outras despesas julgadas mais importantes naquele momento. A
Constituio da Repblica Federativa do Brasil proibiu alteraes
oramentrias com a utilizao desses recursos, sem prvia
autorizao legislativa, nos seguintes termos:
Art. 167 So vedados:

[...]
VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia
de recursos de uma categoria de programao para outra
ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao
legislativa;
Na opinio de Giacomoni (1997, p. 230), com o dispositivo, a

Constituinte de 1988 buscou apenas garantir maior autonomia
ao Poder Executivo, possibilitando-lhe suplementaes entre
grupos de despesas e elementos dentro de uma mesma categoria
de programao projeto e atividade. Para o mesmo autor, houve
exagero em dar tratamento constitucional a esse assunto.
157

Por seu turno, Machado Jr. e Reis (1997, p. 11 apud

GIACOMONI, 1997, p. 230) consideram incorreto tal
procedimento, pois o crdito oramentrio anulado representa
objetivos concretos expressos na lei e, consequentemente, de
interesse da comunidade.
E no se resume nisso. A autorizao legislativa exigida pelo

Dispositivo Constitucional at determinado limite tem sido, com
raras excees, a prpria Lei Oramentria Anual, que vai buscar
respaldo no Art. 165, 8, da CF e no Art. 7, inciso I, da Lei
n 4.320/64, o que no deixa de configurar uma incongruncia,
porque autoriza um oramento e, ao mesmo tempo, a anulao de
parte dele. No devemos confundir flexibilidade com ausncia ou
deficincia de planejamento.
Este tema merece uma discusso mais profunda, pois o que vem
ocorrendo, na prtica, o descuido do Poder Legislativo das
suas funes principais, quais sejam: a de autorizar a cobrana de
tributos e a de fiscalizar os gastos pblicos.
O Legislativo surgiu para impor limites ao rei quanto obteno

de tributos e para disciplinar a aplicao dessas receitas. Seu
papel tem sido relegado a um segundo plano, principalmente
pelas Cmaras Municipais e pelas Assembleias Legislativas
dos Estados, em que boa parte dos representantes do povo so
totalmente analfabetos em relao ao tema.
Tambm constitui um recurso hbil para a abertura de crditos

suplementares o produto de operaes de crdito autorizadas,
possibilitando ao Poder Executivo realiz-las juridicamente.
Somente podero figurar nas estimativas de arrecadao das
receitas de capital, aquelas operaes de crdito j autorizadas
segundo as disposies legais vigentes. As questes relacionadas
ao endividamento pblico fazem parte das atribuies privativas
do Senado Federal, em conformidade com os dispositivos
constitucionais previstos em seu Art. 52, incisos VI a IX, e sero
estudadas nas prximas unidades deste material didtico.
158

Direito Financeiro
Atualmente, em atendimento ao disposto no Art. 52, incisos VI

e IX da Constituio, resolues do Senado Federal fixam os
limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da
dvida pblica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. Os limites fixados para os Estados, Distrito Federal e
Municpios, bem como a proposta de limite para a Unio, em relao
receita corrente lquida, sero estudados nas prximas unidades.
A reserva de contingncia dever ser utilizada como fonte de

recursos para abertura de crditos adicionais relativos a despesas
destinadas a passivos contingentes e a outros riscos e eventos
fiscais imprevistos, conforme o mandamento da LRF.
Essa fonte de recurso foi muito mal utilizada durante muitos

anos. Como manobra oramentria, to logo a Lei Oramentria
era aprovada, alguns gestores pblicos anulavam vrias dotaes
nela autorizadas e suplementavam a reserva de contingncia.
Posteriormente, redistribuam os valores em novos projetos e
atividades, sem a discusso da prioridade pblica para tais gastos.
At a edio da LRF, a reserva de contingncia no possua

regras muito bem detalhadas. Doravante, desde a sua criao, a
Lei Oramentria Anual dever conter reserva de contingncia,
cuja forma de utilizao e o montante, em percentual da
receita corrente lquida, sero estabelecidos na Lei de Diretrizes
Oramentrias. Somente podero ser utilizadas para o
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos.
Os recursos que, em virtude do processo legislativo, restarem

sem destinao especfica, por sua vez, constituem outro recurso
hbil para a abertura de crditos suplementares. Diante de eventual
alterao do projeto, em virtude de emenda parlamentar que
tenha sido objeto de veto do executivo, veto este que no tenha
sido derrubado, existe a possibilidade de que alguns recursos
oramentrios fiquem sem destinao especfica. Neste caso, deve-se
observar o que dispe o pargrafo 8 do Art. 166 da CF:
159

8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou

rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem
despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme
o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com
prvia e especfica autorizao legislativa.
Portanto as verbas oramentrias que restarem sem destinao

especfica no se perdem. Elas devero ser utilizadas como
crditos especiais ou suplementares, dependendo de nova
autorizao legislativa.
Vigncia dos crditos adicionais
Os crditos suplementares, de forma idntica

s dotaes originais, tero sua vigncia
limitada ao exerccio em que forem abertos,
independentemente do ms de sua abertura.
Aos eventuais saldos de crditos suplementares sero dedicados

os mesmos tratamentos contbeis dos crditos oramentrios, ou
seja, os saldos restantes sero considerados economia de verba ou,
no dizer de Sanches (1997, p. 93), economia oramentria.
Os crditos especiais e extraordinrios, quando abertos at

o dia 31 de agosto, tero o mesmo tratamento dos crditos
oramentrios e suplementares, ou seja, tero sua vigncia
limitada ao exerccio em que forem abertos, independentemente
do ms de sua abertura.
luz do texto da Constituio da Repblica Federativa do Brasil

(Art. 167, 2), se o ato de autorizao dos crditos especiais
e extraordinrios for promulgado nos ltimos quatro meses do
exerccio financeiro, perodo que coincide com o trmite no
Parlamento da proposta oramentria da Unio, e se saldos destes
remanescerem sem utilizao ao trmino do exerccio, estes sero
incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente.
160

Direito Financeiro
Dessa forma, no exerccio financeiro subsequente haver

autorizao para executar os crditos que constam da Lei
Oramentria Anual para aquele exerccio, mais os saldos dos
crditos especiais e extraordinrios, autorizados no perodo antes
referido, que tenham sido reabertos legalmente.
Por serem crditos adicionais especiais e extraordinrios, eles

no seguem o trmite normal do processo oramentrio. Assim,
a incorporao dos saldos no oramento do exerccio financeiro
subsequente dar-se- por meio de Decreto Executivo, haja vista
a preexistncia de autorizao legislativa e os fundamentos que
provm do Art. 42 da Lei n 4.320/64.
Piscitelli et al. (2005, p. 45) destacam o seguinte em relao

ao tema:
[...] imprevisveis e urgentes, como as decorrentes

de guerra, comoo interna ou calamidade pblica,
requerendo a adoo de medidas provisrias, com fora
de lei, que devero ser imediatamente submetidas ao
Congresso; tais medidas perdero a eficcia, desde a
edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta
dias, a partir de sua publicao (Art. 167, 3, e Art. 62
e pargrafo nico CF).
Sanches (1997, p. 70-71) julga no existirem razes de

ordem prtica, legal e doutrinria para mudar o procedimento
tradicional de abertura do crdito extraordinrio, utilizado,
segundo ele, sem problemas por mais de um sculo. Acrescenta
que o novo procedimento tem contribudo para atravancar a
pauta de trabalhos do Congresso Nacional, sem consequncias
fticas, j que a vigncia imediata do crdito extraordinrio
possibilita que os recursos sejam integralmente gastos, antes de
ser concluda at mesmo a apreciao de sua admissibilidade.
161

Sntese
Nesta unidade, voc aprendeu que, at que se tornem disponveis

para a utilizao pelos entes da federao, as receitas pblicas
percorrero os seguintes estgios: previso, lanamento da receita,
arrecadao e recolhimento.
Assim como na receita pblica, a despesa pblica tambm

conta com diversos estgios. So eles: fixao, empenho,
liquidao e pagamento.
Voc aprendeu, tambm, que no decorrer da execuo de um

oramento pode surgir a necessidade ajust-lo por intermdio
de alteraes. Estas alteraes oramentrias se processam
por intermdio dos crditos adicionais, assim entendidas as
autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Oramento.
As alteraes oramentrias podem ocorrer para o reforo

de uma dotao j existente (crditos suplementares), para a
obteno de uma nova despesa que se tenha tornado necessria
ao longo do exerccio financeiro, sem o carter de urgncia,
mas que no tenha sido prevista na Lei Oramentria Anual
(crditos especiais), ou para atender despesas extraordinrias,
caracterizadas pela sua urgncia e imprevisibilidade (crditos
extraordinrios).
Voc tambm viu que, para a abertura dos crditos adicionais,

necessrio indicar a fonte de recursos que iro suportar as
despesas autorizadas. So fontes hbeis para a abertura de
crditos suplementares e especiais: o superavit financeiro apurado
em balano patrimonial do exerccio anterior; os provenientes de
excesso de arrecadao; os resultantes de anulao parcial ou total
de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais; o produto
de operaes de crdito autorizadas, possibilitando ao Poder
Executivo realiz-las juridicamente; a reserva de contingncia; e
os recursos que, em virtude do processo legislativo, restarem sem
destinao especfica.
162

Direito Financeiro
Por fim, voc aprendeu que, no que tange vigncia, os crditos

suplementares tero sua vigncia limitada ao exerccio em que
forem abertos, independentemente do ms de sua abertura. Os
crditos especiais e extraordinrios, quando abertos at o dia 31
de agosto, tero o mesmo tratamento dos crditos oramentrios
e suplementares, ou seja, tero sua vigncia limitada ao exerccio
em que forem abertos, independentemente do ms de sua
abertura. Caso o ato de autorizao dos crditos especiais e
extraordinrios for promulgado nos ltimos quatro meses
do exerccio financeiro e se saldos destes remanescerem sem
utilizao ao trmino do exerccio, estes sero incorporados ao
oramento do exerccio financeiro subsequente.
1) No que consiste a fase da despesa pblica denominada empenho?
163

2) O Prefeito da Cidade de Piraporinha do Oeste, em virtude de um grave

vendaval que causou severos danos a diversas residncias e edifcios
pblicos, precisou alugar mquinas e equipamentos de empresas
particulares. Ocorre que, na lei oramentria em execuo, no foram
previstas dotaes oramentrias suficientes para fazer frente a
despesas com a locao dos referidos bens. Diante disto, pergunta-se:
como dever proceder o Prefeito para realizar os referidos pagamentos
com a devida cobertura oramentria?
3) Quais as caractersticas que diferenciam os crditos suplementares

adicionais dos crditos suplementares especiais?
164

Direito Financeiro
Saiba mais




Braslia, 1988.


Atlas, 2005.

470 questes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. 280 p.

complementar 101/2000. So Paulo: Atlas, 2000. 354 p.


Saraiva, 2001. 640 p.
NASCIMENTO. Edson Ronaldo, DEBUS, Ilvo. Lei

165



NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao

pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

PEREIRA, Jos Matias. Finanas Pblicas: a poltica

oramentria no Brasil. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2003.



166

7
unidade 7
Lei de Responsabilidade Fiscal:

aspectos histricos e disposies
gerais
Conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF e os
aspectos histricos que influenciaram sua criao.
Compreender os objetivos, princpios e abrangncia da

LRF.
Conhecer as disposies da LRF relativas receita

pblica e despesa pblica.
Compreender as disposies relativas s transferncias

voluntrias, bem como as relativas destinao de
recursos pblicos para o setor privado.
Sees de estudo
Seo 1 Aspectos histricos
Seo 2 Objetivos, princpios e abrangncia da LRF
Seo 3 nfase no planejamento
Seo 4 Disposies relativas receita pblica
Seo 5 Disposies relativas despesa pblica
Seo 6 Disposies relativas s transferncias voluntrias
Seo 7 Disposies relativas destinao de recursos

pblicos para o setor privado


Editada em 4 de maio de 2000, a Lei Complementar 101,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, veio para suprir
a necessidade de um instrumento que conduzisse a gesto pblica
e, por consequncia, as suas finanas a parmetros modernos
e adequados necessidade do pas, bem como consolidasse
um novo regime fiscal, caracterizado pela estabilidade fiscal,
elemento fundamental para o desenvolvimento sustentado.
Para melhor compreenso do contexto em que a Lei se insere,

oportuno conhecer alguns aspectos histricos e influncias
sofridas por este diploma legal.
Seo 1 - Aspectos histricos

A crise econmica vivida no pas, principalmente na segunda
A inflao caracterizada metade do sculo passado, foi causadora de enormes danos
pela contnua, persistente e sociedade, destacadamente na questo do desenvolvimento
generalizada expanso dos
econmico e social. Um dos fatores que influenciaram de forma
preos. (ROSSETI, 1995, p. 227).
mais notvel este fenmeno foi o da inflao.
Desde a Independncia, at 1958, as pocas de maior

sade financeira vividas pelo Brasil coincidem com as raras
oportunidades em que foram constatados superavits na execuo
oramentria do Governo. Conforme o registro de Ferreira
(1993, p. 101):
Dos 137 oramentos elaborados desde a independncia

do Brasil at 1958, isto , 137 anos, somente em 23
exerccios a execuo oramentria assegurou superavit
e, em 114, acusou dficit. [...] bem de ver que as pocas
de superavit coincidiram, sobretudo, com as presidncias
de Campos Sales e Rodrigues Alves, cujos quatrinios
assinalaram uma sadia poltica financeira.
168

Direito Financeiro
Porm, nos anos 1980, conhecidos como a dcada perdida, a

inflao brasileira situou-se na faixa de trs dgitos, mantendo-se
em torno de 100% anuais. No trinio 1983-85, superou a taxa
anual de 200% e, no incio de 1986, caminhava para mais de
300%. Em fevereiro de 1986, o governo optou por um programa
de estabilizao monetria, denominado Plano Cruzado.
O conjunto de medidas compreendidas pelo plano reverteu

temporariamente as expectativas inflacionrias. Porm, j no
final daquele ano, constatava-se o crescimento do processo
inflacionrio. No incio de 1987, a inflao acelerou-se a
percentuais historicamente inusitados, projetando taxas anuais
no patamar de quatro dgitos. Foi aplicado um novo conjunto de
medidas de combate ao processo inflacionrio, denominado Plano
Bresser, com forte apoio no controle ao dficit pblico. Seu efeito,
entretanto, foi temporrio ao final de 1987, a inflao j se
mostrava ascendente, principalmente no decorrer do ano de 1988.
Em janeiro de 1989, um novo plano econmico, conhecido

como Plano Vero, foi implementado pelo Governo Federal,
com resultados efmeros, expondo a economia brasileira
hiperinflao, de forma que, no incio de 1990, s vsperas da
instalao do Governo Collor, foram registradas as mais altas
taxas inflacionrias na histria do pas, superiores a 80% ao ms.
O governo instalado em 1990 adotou um plano de medidas de

alto impacto, conhecido como Plano Collor, estruturado no ajuste
fiscal (combate ao dficit pblico) e ajuste monetrio, no qual
estava compreendido o sequestro de ativos financeiros. Este plano
tambm teve efeitos efmeros, pois a inflao voltou a elevar-se.
Concomitante ao colapso econmico, ocorreu tambm o colapso
do prprio Governo de Fernando Collor, com a sua renncia
motivada pelo processo de impeachment, ocorrido em 1992.
No governo Itamar Franco, correspondente ao perodo

remanescente do mandato de Collor de Mello (1992-1994), foi
implementada uma srie de medidas econmicas a partir de 1993,
culminando com a edio do Plano Real em 1994, que, em seus
primeiros anos, promoveu uma queda espantosa na inflao.
Unidade 7 169

Dcada Perdida
Os anos 80 so conhecidos como Dcada Perdida em virtude do
baixo crescimento econmico do pas, chegando a apresentar,
em alguns anos, crescimento negativo, tendo como um de seus
principais fatores as altas taxas de inflao verificadas no perodo.
Plano Cruzado
Plano de estabilizao econmica concebido pela equipe
econmica do Governo Jos Sarney (1985-1989), iniciado e
implementado em fevereiro de 1986, sob o comando do ministro
da Fazenda Dlson Funaro. Caracterizou-se pela introduo
de uma nova moeda, o cruzado, em substituio unidade
existente, o cruzeiro, bem como pelo congelamento dos preos,
taxa cambial e salrios (aps um ajuste inicial), bem como pela
quase total eliminao da desindexao (correo monetria).
Plano Bresser
Plano Bresser o nome pelo qual conhecido o segundo plano
econmico implementado em junho de 1987, durante o Governo
Jos Sarney (1985-1989), na tentativa de controlar a inflao,
em virtude do fracasso do Plano Cruzado. O nome se deve ao
ministro da Economia da poca, economista Luiz Carlos Bresser
Pereira.
Plano Vero
ltimo plano econmico do Governo de Jos Sarney (1985-1989),
implementado em janeiro de 1989. Entre outras medidas, houve a
mudana da unidade monetria, de cruzado para cruzado novo.
Plano Collor
Plano econmico implementado em maro de 1990, sob o
comando da ministra da Economia Zlia Cardoso de Melo.
Caracterizou-se pela troca da unidade monetria (de cruzado
novo para cruzeiro), confisco da poupana e outros ativos
financeiros, em especial os depsitos em dinheiro.
Plano Real
O Plano Real foi implementado a partir de 1 de agosto de 1993,
mediante medidas de ajuste na economia, dentre as quais
se destaca a primeira mudana da unidade, de cruzeiro para
cruzeiro real. A segunda mudana do padro monetrio ocorreu
em 1 de julho de 1994, de cruzeiro real para real, j na segunda
fase do plano, iniciada em 1 de maro de 1994, com a edio da
medida provisria posteriormente convertida na Lei n 8.880/94.
170

Direito Financeiro
Conforme Goldschmith (1986, p. 308 e 505), os perodos em que

ocorreram os surtos inflacionrios mais graves foram justamente
os momentos em que se registraram os dficits oramentrios
mais significativos nas finanas pblicas nacionais, o que torna
evidente a relao entre estes dois fenmenos. Logo, o controle
da inflao e a estabilidade econmica do pas possuem como
condio, entre outras, o controle do dficit oramentrio, ou
seja, o controle fiscal.
Segundo Nbrega (2002, p. 79), com o fim da inflao,

a nvoa inflacionria esvaiu-se, e a realidade foi muito
mais difcil do que se podia esperar, posto que todas
as decises de gasto do setor pblico passaram a ter
impactos sobre o oramento.
O perodo de 1995 a 1998 pode ser encarado como uma fase

de profunda crise nos estados-membros da federao, com
piora da situao fiscal. J o Governo Federal, com o intuito de
conter o dficit fiscal, criou fontes temporrias, como forma de
aliviar o dficit pblico. Tais medidas consubstanciaram-se em
criao de contribuies provisrias (Imposto Provisrio Sobre
Movimentaes Financeiras IPMF, Contribuio Provisria
Sobre Movimentaes Financeiras CPMF), criao de fundos
especiais, como o Fundo Social de Emergncia, transformado em
Fundo de Estabilizao Fiscal, e nas receitas de privatizaes.
No entanto, todas estas medidas eram temporrias, de forma

que medidas no intuito de criar mecanismos permanentes e
consistentes de controle fiscal precisavam ser criadas. Estas
aes exigiam mudanas estruturais, visando mudana no
comportamento fiscal. Segundo Nbrega (2002, p. 80), as
mudanas estruturais que foram (e esto sendo) promovidas pelo
Governo Federal so:
1. reformas constitucionais e legais da ordem econmica,

que permitiram a implementao do importante processo
de privatizao de empresas pblicas;
2. acordos de ajuste fiscal com os Estados;
171

3. saneamento e privatizao dos bancos estaduais;
4. aprimoramento dos mecanismos de controle do

endividamento de Estados e Municpios, e de estatais.
Por fim, foi editada a Lei Complementar 101, de 4 de maio de

2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF,
que se consubstancia em uma medida permanente de combate
aos desajustes crnicos das finanas pblicas que, alm do
aspecto, busca um novo comportamento do gestor pblico.
Seo 2 - Objetivos, princpios e abrangncia da LRF

A gesto pblica tem como ponto alto o processo de
planejamento contnuo e permanente, com a adoo de
instrumentos preconizados pela Constituio Federal.
Consequentemente, a gesto fiscal deve buscar um
comportamento equilibrado, com a utilizao racional dos
oramentos e obedincia s diretrizes oramentrias.
Isto somente possvel se os agentes observarem determinadas

regras e gerenciarem a coisa pblica com seriedade,
competncia e elevado esprito pblico. Infelizmente,
esta no foi a tnica na poltica de gesto de recursos dos
administradores pblicos at recentemente.
Objetivos
Inserir esta filosofia no mbito da administrao pblica somente
seria possvel por meio de norma rgida e severa que realmente
viesse a penalizar os relutantes em obedecer aos novos ditames.
172

Direito Financeiro
Assim, o objetivo primeiro da LRF implementar, em

todos os nveis de governo, uma poltica responsvel
de gesto dos recursos pblicos, como forma para
alcanar equilbrio nas finanas pblicas.
Princpios
Os princpios da LRF, os quais constituem fundamentos da
gesto fiscal responsvel, so os seguintes:
a) ao planejada e transparente;
b) preveno de riscos e correo de desvios que afetem o

equilbrio das contas pblicas;
c) equilbrio das contas pblicas.
Ao planejada e transparente
A ao planejada tem como pressuposto a prtica de atos de
gesto baseados em planos previamente traados. Tais planos
esto sujeitos apreciao e aprovao pelo poder legislativo, de
forma a assegurar legitimidade destas aes.
Os instrumentos estabelecidos pela LRF para o planejamento do

gasto pblico j existiam antes da edio da lei e so os mesmos
adotados, desde 1988, pela Constituio Federal, que so: o
Plano Plurianual PPA; a Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO; e a Lei Oramentria Anual LOA.
Desta forma, a LRF busca uma maior nfase vinculao entre

as atividades de planejamento e execuo do gasto pblico. O
que a LRF busca, na verdade, reforar o papel da atividade de
planejamento e a vinculao desta com as atividades de execuo
do gasto pblico.
173

Para alcanar a transparncia da gesto pblica, no nvel

pretendido pela LRF, foram criados dispositivos que facilitam
e incentivam o conhecimento e a participao da sociedade
nas fases de planejamento e controle do gasto pblico, por
intermdio da ampla publicidade de todos os atos e fatos ligados
execuo oramentria. Os mecanismos institudos pela LRF
para assegurar a transparncia da gesto fiscal sero estudados
na prxima unidade.
Preveno de riscos e correo de desvios que afetem o equilbrio das

contas pblicas
A preveno de riscos e a correo de desvios devem estar
presentes em todo processo de planejamento. Para tanto, a LRF
estabeleceu a adoo de mecanismos para neutralizar o impacto
de contingncias, tais como indenizaes decorrentes de aes
judiciais, despesas a serem incorridas em razo de catstrofes e
outros eventos no corriqueiros.
Tais eventualidades so atendidas com recursos decorrentes de

dotaes da conta oramentria reserva de contingncia, a ser
prevista na LDO e includa nos oramentos anuais de cada um
dos entes federados (artigo 5, inciso III).
As correes de desvios, por sua vez, exigem a adoo de

providncias que assegurem a eliminao dos fatores que lhes
tenham dado causa.
A ttulo de exemplo, se a despesa de pessoal de

determinado rgo pblico, em determinado perodo,
exceder os limites previstos na lei, devero ser tomadas
medidas imediatas que assegurem o retorno aos limites
legais para esse item da despesa. Para tanto, podero
ser extintas gratificaes e cargos comissionados,
podendo-se, inclusive, demitir servidores pblicos, nos
termos j previstos na Constituio Federal, nos 3 e
4 do Art. 169.
174

Direito Financeiro
Equilbrio das contas pblicas

O equilbrio nas contas pblicas deve ser garantido via
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas,
com limites e condies para a renncia de receita e a gerao de
despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito,
concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Para tanto, a LRF introduziu um novo conceito de equilbrio

das contas pblicas, o qual difere do equilbrio oramentrio,
j previsto na Lei 4.320, de 1964. Tal equilbrio tem como
foco as chamadas contas primrias, visando o equilbrio do
resultado primrio.
Constitui o resultado das contas
De forma mais objetiva, o equilbrio a ser buscado o chamado pblicas antes da apropriao dos
equilbrio autossustentvel, ou seja, o equilbrio entre receitas gastos com encargos da dvida
e despesas deve ser obtido sem a necessidade de obteno pblica, que compreende os juros e
correo monetria incidentes sobre
de recursos por intermdio da contratao de emprstimos, as dvidas.
portanto, sem aumento da dvida pblica. Para tanto,
necessrio que os gestores pblicos gastem valor igual ou menor
ao que arrecadam.
Abrangncia
Nas disposies preliminares da Lei de Responsabilidade
Fiscal ( 2 e 3 do Art. 1) consta, minuciosamente, o rol
de responsveis pela observncia aos seus comandos legais, a
saber: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
compreendendo o Poder Executivo, o Poder Legislativo
(incluindo os Tribunais de Contas), o Poder Judicirio, o
Ministrio Pblico, as administraes diretas, fundos, autarquias,
fundaes e empresas estatais dependentes.
175

Seo 3 - nfase no planejamento

A Lei de Responsabilidade Fiscal elevou o planejamento ao nvel
de elemento principal da gesto fiscal responsvel. Para alcanar
esta gesto fiscal responsvel, os gestores pblicos devem buscar
atender, tambm, a transparncia dos resultados e o controle de
limites e prazos institudos pela Lei.
Esta nfase deve-se ao fato de que, antes da vigncia da LRF,

os instrumentos oramentrios eram utilizados, em ocasies no
muito raras, como verdadeiras peas de fico, uma vez que eram
tratados como simples exigncias formais, sem a preocupao de
utilizar os mesmos como peas de planejamento e controle da
gesto pblica.
Por imposio da LRF, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes

Oramentrias e a Lei Oramentria Anual devem ser utilizados
como mecanismos efetivos de planejamento, acompanhamento
da gesto oramentria e interveno social na gesto de
prioridades administrativas.
Para tanto, a Lei estabelece em seu Art. 8 que, at trinta dias

aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a
Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo estabelecer
a programao financeira e o cronograma de execuo mensal
Programao financeira de desembolso.
o conjunto de aes para
estabelecer o fluxo de caixa Esse mecanismo objetiva a aproximao dos valores orados
(entrada e sada de dinheiro) com o efetivo fluxo financeiro, permitindo, dessa forma, o
da administrao pblica para
um determinado perodo, ou
acompanhamento da execuo oramentria e a avaliao
seja, o cronograma de ingresso bimestral das metas fiscais. O cumprimento do disposto exige a
de recursos e seu desembolso elaborao oramentria com estimativas de receitas e fixao de
no decorrer do ano. despesas mensalmente alocadas.
O acompanhamento das metas fiscais, conforme estabelecido no

Art. 9, 4, da LRF, at o final dos meses de maio, setembro
e fevereiro, ser feito pelo Poder Executivo, a quem compete
demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre em audincia pblica, na comisso referida no
1 do Art. 166 da Constituio, ou equivalente, nas Casas
Legislativas Estaduais e Municipais.
176

Direito Financeiro
Seo 4 - Disposies relativas receita pblica

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu uma srie de
obrigaes a serem cumpridas pelos gestores pblicos no que
tange gesto das finanas pblicas, de forma a se garantir uma
melhor gesto da receita pblica, disciplinando aspectos como
arrecadao tributria e renncia de receita.
Previso e arrecadao da receita

A lei estabelece como responsabilidade do administrador
pblico na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva
arrecadao de todos os tributos previstos constitucionalmente
para os entes da Federao.
O no cumprimento das disposies legais relativas instituio,

previso e efetiva arrecadao, no que se refere, especificamente,
aos impostos, impede o ente da Federao de receber
transferncias voluntrias (Art. 11, nico, da LRF), exceto
aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social
(Art. 25, 3, da LRF).
A instituio de tributos gera uma expectativa de ingresso de

recursos no Tesouro, cujo montante deve estar adequadamente
demonstrado na estimativa de receitas (Art. 12, 3). Assim,
cabe administrao pblica tomar as medidas necessrias para a
efetiva arrecadao das receitas previstas.
Quando da elaborao dos oramentos, o Poder Executivo deve

colocar disposio dos demais poderes e do Ministrio Pblico
os estudos, estimativas e memrias de clculo das receitas para o
exerccio seguinte, inclusive da receita corrente lquida, no prazo
mnimo de 30 dias antes do prazo final para encaminhamento
das propostas oramentrias (Art. 12, 3), de forma a permitir
que cada um dos poderes e rgos ajustem seus oramentos
expectativa de arrecadao elaborada pelo Poder Executivo.
177

As previses das receitas, alm de observar as normas tcnicas e

legais, sero acompanhadas de:
1. demonstrativo de evoluo nos ltimos trs anos;
2. projeo para os dois anos seguintes; e
3. metodologia de clculo e premissas utilizadas (bases

de clculo, ndices, indicadores, outros elementos
objetivos utilizados).
Os valores apresentados pelo Poder Executivo somente podero

ser alterados pelo Poder Legislativo caso haja erro ou omisso
de ordem tcnica ou legal, sendo possvel re-estimar somente a
receita, nunca a despesa.
A LRF tambm estabelece (Art. 13) que o Poder Executivo,

30 dias aps a publicao do oramento, dever desdobrar as
receitas previstas em metas bimestrais de arrecadao, a partir
das quais se far o acompanhamento da arrecadao de cada
ente da federao.
Juntamente com a definio das metas de arrecadao, podem ser

apresentadas:
1. medidas de combate evaso e sonegao;
2. quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da

dvida ativa;
3. evoluo do montante dos crditos tributrios passveis

de cobrana administrativa.
178

Direito Financeiro
Renncia de receitas
Tendo em vista que a renncia de receita implica perda de
arrecadao, a LRF, objetivando garantir o equilbrio das contas
pblicas, estabelece que toda concesso ou ampliao de incentivo
ou benefcio de natureza tributria que caracterize renncia
de receita deve estar acompanhada de estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que for iniciar sua
vigncia e nos dois seguintes. Deve, ainda, atender ao disposto na
Lei de Diretrizes Oramentrias (Art. 14), excetuadas:
1. as alteraes das alquotas dos impostos sobre:
a) importao de produtos estrangeiros;
b) exportao para o exterior de produtos nacionais ou

nacionalizados;
c) produtos industrializados; e
d) operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a

ttulos ou valores mobilirios; e
2. o cancelamento de dbitos cujo montante seja inferior ao
dos respectivos custos de cobrana.
Seo 5 - Disposies relativas despesa pblica

Sem descuidar do controle na instituio e arrecadao das
receitas pblicas, a LRF deu ateno especial limitao do
aumento das despesas pelo Poder Pblico, de maneira a assegurar
o equilbrio das contas pblicas, confirmando sua condio de
instrumento voltado ao equilbrio oramentrio, ou seja, do
equilbrio entre receitas e despesas pblicas.
179

Dada a elevada carga tributria a que a sociedade brasileira

atualmente est submetida, no h como se aumentar
significativamente a arrecadao por intermdio da instituio de
novos tributos, de forma que o foco da gesto fiscal volta-se para
o controle das despesas.
Conforme voc j estudou, todas as despesas devem estar

previstas no oramento de cada exerccio, obedecendo s dotaes
oramentrias, objetivando impedir a execuo de despesas sem
correspondentes receitas, pois resultaria em dficits oramentrios
que elevam os nveis de endividamento da administrao pblica.
Aumento de despesas decorrentes da criao, expanso e

aperfeioamento da ao governamental
A gerao de despesas novas, decorrentes da criao, expanso
e aperfeioamento de ao governamental, est sujeita a uma
disciplina bastante rgida, estabelecida pelo Art. 16 da LRF,
que estabelece os requisitos a serem observados no momento da
elaborao da Lei Oramentria Anual.
Os referidos requisitos devem ser observados no projeto de lei

oramentria cuja proposta contemple a criao, expanso ou
aperfeioamento da ao de governo. Tais requisitos so os seguintes:
1. demonstrao de estimativa do respectivo impacto

oramentrio-financeiro para o exerccio em vigor e para
os dois seguintes;
2. declarao do ordenador de despesa indicando e

identificando a existncia de dotao oramentria suficiente;
3. declarao do ordenador de despesas de que o aumento

de despesas est em consonncia com o Plano Plurianual
PPA e com a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO,
o que fica caracterizado quando as despesas estiverem
em conformidade com as disposies e com os objetivos,
diretrizes, prioridades e metas previstas naqueles
instrumentos; e
4. parmetros e metodologia de clculo utilizada para

estimativas do valor das referidas despesas.
180

Direito Financeiro
As regras se aplicam a todos os poderes e rgos constitucionais.

Sem o atendimento a essas exigncias, sequer poder ser
iniciado o processo licitatrio ( 4 do Art. 16) para contratao
de obras, servios e fornecimentos relacionados ao implemento
da ao governamental.
Tambm as despesas relativas a desapropriaes de imveis

urbanos exige, como condio de sua validade, o atendimento
aos requisitos do Art. 16, acima mencionados, podendo ser
considerada nula a desapropriao realizada sem a observncia
dos mesmos (Art. 46 da LRF).
As despesas realizadas em desacordo com o que estabelece o

Art. 16 da LRF so consideradas no autorizadas e, portanto,
irregulares, conforme estabelecido no Art. 15 da LRF, ficando o
seu ordenador sujeito s punies previstas na Lei n 10.028/00
(Lei de Crimes Fiscais) e no Cdigo Penal (Art. 359-d: pena de
recluso de 1 a 4 anos).
Criao de despesas obrigatrias de carter continuado

A LRF tambm impe condies para o aumento ou criao de
despesas obrigatrias de carter continuado.
So consideradas despesas obrigatrias de carter

continuado as despesas correntes derivadas de
medida provisria, lei ou ato administrativo normativo
que determine para o ente a obrigao de sua
execuo por um perodo superior a dois exerccios
(Art. 17 da LRF).
Inclui despesas com pessoal e da seguridade social decorrentes

de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo cuja
execuo ultrapasse dois exerccios.
Tambm so consideradas despesas de carter continuado aquelas

decorrentes de prorrogao de despesas previstas para prazo
determinado ( 7 do Art. 17), resultantes, por exemplo, da
prorrogao de contratos permitidos pelo Art. 57, inciso II, da
Lei n 8.666/93.
181

Exemplos de despesas de carter continuado:
1) provimento de cargos, empregos e funes pblicas,

incluindo aumento de subsdios de agentes polticos;
2) aumentos salariais acima da recompo-
sio da perda inflacionria;
3) reestruturao de plano de cargos e salrios;
4) implantao de postos de sade;
5) ampliao da rede escolar (aumento nmero de pro-
fessores, manuteno de novas salas de aula);
6) instituio de fundos (sade, criana e adolescente, etc.); e
7) subvenes a entidades pblicas ou privadas (hos-
pitais e outras instituies sem fins lucrativos).
As despesas de capital no se enquadram como despesas de

carter continuado, ainda que a previso de implementao
ultrapasse dois exerccios.
As exigncias estabelecidas pela LRF para criao ou aumento

de despesas de carter continuado, as quais devem estar
demonstradas num programa ou plano de compensao que deve
acompanhar o projeto de Lei Oramentria Anual (Art. 5, II, da
LRF) para anlise e aprovao do Legislativo, so as seguintes:
O resultado nominal (RN = R D)

1. as despesas precisam estar previstas e ser compatveis
o valor resultante da diferena com a Lei do Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes
entre receitas arrecadadas (R) e Oramentrias;
despesas totais (D). O resultado
primrio (RP = {R [D (J + CM)]}) 2. precisa ser demonstrada a origem dos recursos para o
o valor resultante da diferena custeio das despesas;
entre as receitas arrecadadas (R) e
as despesas totais (D), excludos os
3. no podem afetar as metas anuais de resultados
juros e a correo monetria (J+CM)
oramentrios (nominal e primrio) previstas para
o exerccio em que sero criadas e nos dois exerccios
seguintes;
182

Direito Financeiro
4. devem ser apresentadas medidas de compensao em

relao s receitas a serem utilizadas para o pagamento
das despesas obrigatrias de carter continuado,
acompanhadas da descrio das premissas e metodologia
de clculo, as quais devero demonstrar:
aumento permanente de receita, atravs da elevao de

alquotas, ampliao da base de clculo ou majorao
de tributo ou contribuio, ou
reduo permanente de outras despesas.

As medidas de compensao, quando relacionadas ao aumento de
receitas tributrias, devem ter vigncia, pelo menos, no perodo
em que se estenderem as despesas, ou de forma permanente.
No caso da compensao via reduo da despesa, a compensao

deve ter carter permanente, podendo ser obtida pela extino de
cargos, de gratificaes ou outras de despesas correntes.
As despesas de carter continuado s podem ser executadas

quando as medidas de compensao estiverem vigorando (Art.
17), de forma que, cessadas as medidas de compensao, tambm
as despesas obrigatrias de carter continuado devem ser extintas.
No esto sujeitas s exigncias do Art. 17, 1, da LRF, as

seguintes despesas continuadas:
1. pagamento do servio da dvida (amortizao do

principal, juros, correo monetria e outros encargos); e
2. reviso geral anual da remunerao dos servidores

prevista no Art. 37, X, da Constituio Federal (Art. 17,
6) recomposio de perda inflacionria.
As despesas realizadas em desacordo com o que estabelece o

Art. 17 da LRF so consideradas no autorizadas e, portanto,
irregulares, conforme estabelecido no Art. 15 da mesma Lei,
ficando o seu ordenador sujeito s punies previstas na Lei n
10.028/00 (Lei de Crimes Fiscais) e no Cdigo Penal (Art. 359-
d: pena de recluso de 1 a 4 anos).
183

Despesas com pessoal

Ateno especial foi dada pela LRF s despesas com pessoal,
tendo vindo a regulamentar o Art. 169 da Constituio Federal.
Esse artigo prev que a despesa com pessoal ativo e inativo da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Os limites globais por ente da Federao e individuais, por

Poder e rgo, constam nos Arts. 19 e 20 da LRF. Tais limites
esto resumidos na tabela a seguir.
Tabela 7.1 Limites globais para despesas com pessoal, segundo a LRF
Limite de Limite Limite
Alerta - LA Prudencial - LP Mximo - LM
Ente Federativo Poder/rgo % da Receita % da Receita % da Receita

Corrente Corrente Corrente
Lquida Lquida Lquida
Legislativo (Incluindo TCU) 2,25% 2,38% 2,50%

Judicirio 5,40% 5,70% 6,00%
Unio Executivo 36,81% 38,86% 40,90%
Ministrio Pblico 0,54% 0,57% 0,60%
Total 45,00% 47,50% 50,00%
Legislativo (Incluindo TCE) 2,70% 2,85% 3,00%
Judicirio 5,40% 5,70% 6,00%
Estado Executivo 44,10% 46,55% 49,00%
Ministrio Pblico 1,80% 1,90% 2,00%
Total 54,00% 57,00% 60,00%
Legislativo 5,40% 5,70% 6,00%
Municpio Executivo 48,60% 51,30% 54,00%
Total 54,00% 57,00% 60,00%
- O Limite de Alerta (LA) corresponde a 90% do Limite Mximo (LM)
- O Limite Prudencial (LP) corresponde a 95% do Limite Mximo (LM)
184

Direito Financeiro
Forma de apurao das despesas com pessoal

A verificao dos limites de despesas com pessoal deve obedecer
s regras determinadas pela legislao. Assim, para o clculo
do montante das despesas com pessoal de cada ente ou rgo,
observa-se o que segue:
1. Deve ser considerado o somatrio das despesas efetuadas

nos ltimos 12 meses, incluindo-se o ms de referncia.
Assim, por exemplo, para o clculo das despesas no ms
de referncia setembro, sero consideradas as despesas do
ms de setembro do ano XX a outubro do ano XX-1.
2. Devem ser consideradas as despesas empenhadas,

independentemente do pagamento (regime de
competncia - Art. 35 da Lei 4.320/64 e Art. 50, II, da
LRF).
3. Ser apurada a cada quadrimestre (abril, agosto e

dezembro), salvo os Municpios com menos de 50 mil
habitantes que fizerem opo pela apurao semestral.
Tratamento a ser dado s despesas com terceirizao de servios

O pargrafo 1 do Art. 18 da LRF dispe que Os valores
dos contratos de terceirizao de mo de obra que se referem
substituio de servidores e empregados pblicos sero
contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. Assim, os
servios terceirizados devem ser considerados como despesas de
pessoal para fins de apurao verificao do cumprimento do
limite estabelecido pela Lei.
Por consequncia, as despesas relativas aos contratos de

terceirizao de mo de obra que no se referem substituio de
servidores e empregados pblicos no sero consideradas como
Despesas de Pessoal.
185

Nvel de caracterizao dos limites

A LRF estabeleceu um sistema progressivo de limitaes, caso
os Poderes e rgos ultrapassem os limites de despesas com
pessoal. A apurao realizada quadrimestralmente (regra geral)
ou semestralmente (no caso dos municpios com menos de 50 mil
habitantes).
Num primeiro momento, o ordenador alertado da aproximao

das despesas aos limites para os quais se instituram penalidades,
como ocorre quando o Poder ou rgo atinge o limite de alerta
(90% do Limite Mximo). Num segundo instante, a Lei j
estabelece barreiras que ensejam medidas de reconduo das
despesas com pessoal a percentuais inferiores, uma vez que o
Poder ou rgo j fica sujeito a certas limitaes, como ocorre
quando atingido o limite prudencial (95% do Limite Mximo).
Extrapolada a ltima barreira, correspondente ao limite mximo,

as penalidades sero mais severas, e impem-se ao Poder ou
rgo medidas efetivas para reconduo das despesas com
pessoal, pelo menos, ao limite prudencial. O prazo estabelecido
pela LRF para reconduo das despesas com pessoal para
percentuais inferiores aos do limite mximo de 8 meses (dois
quadrimestres), podendo ser suspenso na ocorrncia de situao
de calamidade pblica reconhecida pelo Poder Legislativo
respectivo (Art. 65, I, da LRF).
Outras consequncias impostas aos Poderes e rgos que

ultrapassarem os limites estipulados pela LRF so as punies,
tanto no mbito institucional (ao ente federativo) quanto no plano
pessoal (aos titulares ou ordenadores de despesas), invadindo o
campo do Direito Penal.
Consequncias em caso de extrapolao dos limites de despesas com

pessoal
O quadro a seguir sintetiza as consequncias decorrentes da
extrapolao dos limites de despesas com pessoal.
186

Direito Financeiro
Quadro 7.1 Consequncias decorrentes da extrapolao dos limites de despesas com

pessoal
Extrapolao do limite de alerta - 90 % do limite mximo para o Poder ou rgo
Como consequncia, o Tribunal de Contas emitir documento de alerta ao Chefe do Poder ou
rgo (Art. 59, 1, II).
Extrapolao do limite prudencial - 95 % do limite mximo estabelecido para o Poder
ou rgo
Como consequncia, so impostas as seguintes vedaes:
concesso de aumento, reajuste, vantagem ou qualquer outro tipo de
benefcio aos seus servidores, exceto reviso anual geral (indistintamente
a todos os servidores Art. 37, XI, da Constituio Federal), e as concesses
decorrentes de sentena judicial ou determinao legal ou contratual;
contratao de horas-extras (salvo situaes previstas na LDO);
criao ou provimento de cargos, exceto em casos de vacncia nas
reas de educao, sade e segurana (atividades essenciais).
Extrapolao do limite mximo despesa com pessoal supera o limite mximo
estabelecido para o Poder ou rgo
Consequncias:
imperativa adequao aos limites, podendo o Poder ou rgo reduzir temporariamente
a jornada de trabalho, com reduo proporcional dos vencimentos (Art. 23, 2);
prazo de 8 meses (dois quadrimestres, contados a partir daquele em que for constatado o
excesso) para retorno a percentual inferior ao limite mximo (ajuste). Se necessrio, podem
ser adotadas as medidas estabelecidas no Art. 163, 3, I, da Constituio Federal:
1) reduo de 20% das despesas com cargos de confiana;
2) exonerao dos servidores no estveis;
3) exonerao dos estveis, segundo os critrios da Lei n 9.801/99
(menor tempo de servio, maior remunerao, menor idade);
pelo menos 1/3 do excesso deve ser eliminado no primeiro quadrimestre.
Fonte: Elaborao do autor, 2012 .
Quando, ultrapassado o limite mximo das despesas com

pessoal de determinado Poder ou rgo e, decorridos oito
meses, a despesa no for reconduzida a percentual inferior ao
referido limite, podem ser aplicadas penalidades tanto ao Ente
(penalidades institucionais) quanto ao titular do Poder ou rgo
infrator (penalidades criminais e administrativas).
187

Penalidades institucionais
Quando, ultrapassado o Limite Mximo das Despesas com
Pessoal de determinado Poder ou rgo e, decorridos oito meses,
a despesa no reconduzida percentual inferior ao referido
limite, o Ente fica impedido de:
1. receber transferncias voluntrias (convnios, etc.), no

podendo ser impedido o recebimento de transferncias
destinadas ao Sistema nico de Sade, as decorrentes de
determinao legal (ex.: FUNDEB) e as transferncias
constitucionais (FPM, FPE, ICMS, IPVA.);
2. obter garantias;
3. contratar operaes de crdito.
Penalidades criminais e administrativas aplicveis aos titulares de

Poder, rgo, ou ordenador de despesa
Conforme a Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000), o Chefe
de Poder poder responder por delito contra as finanas pblicas,
caso deixe de providenciar a reduo do excesso de gastos com
pessoal no prazo fixado na lei.
Despesas com pessoal consideradas nulas

A Lei de Responsabilidade Fiscal considera nulas de pleno direito
(no produzem direitos aos beneficirios) as despesas decorrentes
do aumento de despesas com pessoal realizadas nos 180 dias
precedentes ao final do mandato do titular do Poder ou rgo.
188

Direito Financeiro
Despesa com seguridade social

As despesas com seguridade social (Previdncia Social,
Assistncia Social e a Sade) constituem-se despesas obrigatrias
de carter continuado e, como tal, sujeitam-se a disciplinamento
especfico na LRF. A criao ou majorao de benefcios ou
servios de seguridade social depende:
1. da identificao da fonte de custeio total;
2. do atendimento dos requisitos para instituio de

despesas de carter continuado.
As disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre

seguridade social alcanam servidores pblicos civis e militares,
ativos e inativos, e pensionistas. Para instituio dessas despesas,
o ente dever observar o disciplinamento (limites e condies) da
Lei n 9.717/98.
Destacam-se as seguintes disposies pertinentes a gastos

com pessoal:
1. os gastos lquidos (diferena entre gastos previdencirios

e a contribuio dos segurados) com inativos e
pensionistas inferiores a 12% da receita corrente lquida;
2. a contribuio do Estado ou Municpio no poder

ultrapassar o dobro da contribuio do segurado.
No ficam sujeitas s exigncias do Art. 24 da LRF as

seguintes despesas:
1. concesso de benefcios a quem satisfaa as condies de

habilitao previstas em lei;
2. expanso do atendimento e de servios prestados, em

termos quantitativos;
3. reajuste de benefcios ou servios com intuito de preservar o

valor real (como por exemplo, valor mnimo do provento).
189

Seo 6 - Disposies relativas s transferncias

voluntrias
Conforme o Art. 25 da LRF, a transferncia voluntria caracteriza-
se pela entrega de recursos, correntes ou de capital, a outro Ente da
federao, que no decorra de determinao constitucional e legal
ou os recursos destinados ao Sistema nico de Sade.
Assim, as transferncias voluntrias ocorrem somente

entre entes pblicos.
A forma mais comum de realizao de transferncias voluntrias

entre os Entes ocorre por intermdio de convnios. As condies
para se efetuar a transferncia voluntria de recursos esto
consignadas no pargrafo 1 do Art. 25. So elas:
1. Existncia de dotao especfica.
2. No se destinar ao pagamento de despesas com pessoal

ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, em consonncia com o
disposto no Art. 167, X.
3. Comprovao por parte do beneficirio, de:
3.1. que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos,

emprstimos e financiamentos devidos ao ente
transferidor, bem como quanto prestao de contas
de recursos anteriormente recebidos;
3.2. cumprimento dos limites constitucionais relativos

educao (Art. 212 da CF) e sade (Art. 77 do
ADCT, com redao dada pela EC 29/2000);
3.3. observncia dos limites das dvidas consolidada e

mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, de inscrio em restos a
pagar e de despesa total com pessoal.
4. Previso oramentria de contrapartida.
190

Direito Financeiro
As transferncias voluntrias devem ser interrompidas nas

seguintes hipteses:
quando algum Poder ou rgo do Ente exceder, ao

limite mximo, despesas com pessoal, sem reduo das
mesmas no prazo estabelecido para tanto (LRF, Art. 23,
3, I e 4);
quando o Ente exceder limite montante da dvida sem

reduo ao patamar legal (LRF, Art. 31, 2);
quando deixar de enviar contas para fins de consolidao

nacional no prazo legal (LRF, Art. 51, 2);
quando deixar de instituir e efetivamente arrecadar os

tributos de competncia do Ente (LRF, Art. 11);
quando realizar contratao de operaes de crdito

com instituio financeira sem observncia das normas
legais enquanto no efetivado cancelamento da operao,
devoluo do principal ou constituio de reserva na lei
oramentria do exerccio seguinte (LRF, Art. 33);
quando, at a regularizao, houver descumprimento dos

prazos para publicao do Relatrio de Gesto Fiscal
(LRF, Art. 55, 2 e 3); ou
quando deixar de publicar o relatrio resumido da

execuo oramentria no prazo previsto no Art.
165, 2, da Constituio Federal -- 30 dias aps
encerramento de cada bimestre (LRF, Art. 52, 2).
191

Seo 7 - Disposies relativas destinao de recursos

pblicos para o setor privado
O repasse de recursos pblicos ao setor privado, visando a cobrir
direta ou indiretamente necessidades de pessoa fsica ou dficits
de pessoas jurdicas, depende de autorizao em lei especfica,
deve atender s condies estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias, estar previsto no oramento ou em seus crditos
adicionais, consoante os termos do Art. 26 da LRF, e atender aos
requisitos da Lei 4.320/64.
Com relao lei especfica referenciada acima, ressalta-se que

a mera previso na LDO e na LOA no atende exigncia legal.
necessria a edio de uma lei prpria definindo a rea de
atuao e finalidade das entidades.
So alcanadas pelo Art. 26 da LRF a administrao direta

e indireta (autarquias, fundaes pblicas e empresas estatais,
ressalvadas as instituies financeiras e o Banco Central do
Brasil, quando no desempenho de suas atribuies essenciais).
Entre os repasses que devem obedecer s exigncias da LRF,

encontram-se a concesso de emprstimos, financiamentos
e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes
e a composio de dvidas, a concesso de subvenes e a
participao em constituio ou aumento de capital.
192

Direito Financeiro
Sntese
Nesta unidade, voc conheceu os aspectos histricos da LRF e

aprendeu que o controle da inflao e a estabilidade econmica
do pas possuem como condio, entre outras, o controle do
dficit oramentrio, ou seja, o controle fiscal.
Aprendeu que a Lei Complementar 101, de 04 de maio de

2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal -- LRF,
consubstancia-se em uma medida permanente de combate aos
desajustes crnicos das finanas pblicas que, alm do aspecto,
busca um novo comportamento do gestor pblico.
Voc aprendeu que os princpios da LRF, os quais constituem

fundamentos da gesto fiscal responsvel, so a ao planejada e
transparente; preveno de riscos e correo de desvios que afetem
o equilbrio das contas pblicas; e equilbrio das contas pblicas.
No que tange abrangncia da LRF, voc aprendeu que a

mesma se aplica Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, compreendendo o Poder Executivo, o Poder
Legislativo (incluindo os Tribunais de Contas), o Poder
Judicirio, o Ministrio Pblico, as administraes diretas,
fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes.
Na unidade, tambm foi visto que a Lei de Responsabilidade

Fiscal elevou o planejamento ao nvel de elemento principal
da gesto fiscal responsvel. Para alcanar esta gesto fiscal
responsvel, os gestores pblicos devem buscar atender tambm
a transparncia dos resultados e o controle de limites e prazos
institudos pela Lei.
Na sequncia, voc estudou as disposies introduzidas pela

LRF no que tange receita pblica, especialmente quanto sua
previso e arrecadao, bem como renncia de receitas.
193

Quanto despesa pblica, voc estudou o controle na instituio

e arrecadao das receitas pblicas institudo pela LRF, a qual
deu ateno especial limitao do aumento das despesas pelo
Poder Pblico, de maneira a assegurar o equilbrio das contas
pblicas, confirmando sua condio de instrumento voltado ao
equilbrio oramentrio, ou seja, do equilbrio entre receitas e
despesas pblicas. Para tanto, a lei estabelece regras especiais,
voltadas ao controle do aumento da despesa e limitao das
despesas com pessoal a um percentual da receita corrente lquida.
Voc ainda conheceu as disposies constantes na LRF que

regulam a realizao de transferncias voluntrias entre os entes
pblicos, as quais so realizadas por intermdio de convnios.
E, por fim, conheceu o que dispe a LRF quanto destinao
de recursos pblicos ao setor privado, visando a cobrir direta
ou indiretamente necessidades de pessoa fsica ou dficits de
pessoas jurdicas. Essa cobertura depende de autorizao em
lei especfica, deve atender s condies estabelecidas na Lei de
Diretrizes Oramentrias e estar prevista no oramento ou em
seus crditos adicionais.
1) Considere a seguinte hiptese: o Prefeito de Oncinhas do Norte, no ms

de setembro do seu ltimo ano de mandato, aps regular processo
licitatrio, contrata, pelo perodo de 24 meses, uma empresa para
prestar servios de vigilncia em diversos edifcios da administrao
municipal, os quais vinham sendo prestados, at ento, por outra
empresa. Ao final do exerccio, a Prefeitura pagou regularmente as
parcelas relativas aos meses de setembro a dezembro (4 meses). As
despesas relativas aos vinte meses remanescentes do contrato no
foram pagas, de forma que devero ser cumpridas pelo novo Prefeito.
194

Direito Financeiro
Diante das regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal

para o ltimo ano de mandato dos gestores, responda: foi correto o
procedimento do Prefeito? Justifique a sua resposta.
2) Considere a seguinte situao: voc foi eleito Prefeito da sua cidade

nas ltimas eleies. No decorrer da campanha, voc prometeu aos
seus eleitores instituir a iseno de IPTU para imveis de proprietrios
com mais de 60 anos de idade e de baixa renda. No incio do primeiro
ano do seu mandato, voc examina a LDO e a LOA daquele exerccio e
constata que no existe qualquer meno instituio da iseno de
impostos prometida por voc.
Diante disto, responda: se a Cmara Municipal aprovar uma lei no ano
em curso instituindo a iseno de IPTU que voc prometeu, voc poder
conceder estas isenes no mesmo ano? Fundamente sua resposta.
195

3) Considere o seguinte caso: voc o Prefeito da sua cidade. No presente

exerccio, foram construdos e aparelhados os edifcios de duas escolas
e dois postos de sade. desejo seu e dos muncipes que, no incio
do prximo ano, estas escolas e estes postos de sade entrem em
atividade. Para tanto, voc precisa contratar mais servidores pblicos
para trabalhar nestas unidades.
Alm da realizao do concurso pblico, quais medidas voc deve tomar
em relao ao oramento do prximo exerccio para que as despesas
decorrentes da contratao destes servidores sejam consideradas
regulares, de acordo com a LRF? Fundamente sua resposta.
196

Direito Financeiro
4) Considere a seguinte situao: um amigo seu, servidor da Prefeitura

Municipal de Miracema do Norte, aps completar o tempo de servio
necessrio sua aposentadoria, tendo atendido a todos os requisitos
legais, d inicio ao processo de aposentadoria do servio pblico
municipal. Passados alguns dias, o seu amigo recebe a notcia que
a aposentadoria solicitada foi negada. O motivo apontado pelo
municpio para negar a aposentadoria foi a de que os limites com
despesas de pessoal, estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
teriam sido extrapolados e que as despesas decorrentes do pagamento
da aposentadoria do servidor agravariam ainda mais tal irregularidade.
Diante disto, responda: considerando o que estabelece a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a justificativa apresentada pelo Municpio
vlida para negar a aposentadoria? Fundamente sua resposta.
197

Saiba mais



BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil,

Braslia, 1988.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica

Federativa do Brasil.

BREGALDA, Gustavo. Direito financeiro e econmico. So

Paulo: Saraiva, 2008.115 p.

Financeiro, 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v.1.

Forense, 2009.
CRUZ, Flvio da, et al. Comentrios a Lei 4.320, de 17 de

maro de 1964. So Paulo: Atlas, 2006.
198

Direito Financeiro
CRUZ, Flvio da; VICCARI Jr. Adauto; GLOCK, Jos

Osvaldo; HERZMANN, Nlio; TREMEL, Rosngela. Lei
de Responsabilidade Fiscal Comentada. 4. ed. So Paulo:
Atlas, 2004.
FERREIRA, Pinto. A inflao. 4. ed. rev. So Paulo: Revista

dos Tribunais, 1993. 151 p.
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio, et al. Comentrios lei de

responsabilidade fiscal. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001. 320 p.
GOLDSMITH, Raymund W. Brasil 1850-1984:

desenvolvimento financeiro sob um sculo de inflao. So Paulo:
Harper & Row do Brasil, 1986. 557 p.
HOEGENN, Moiss. A importncia da obedincia ao

princpio da publicidade nas prestaes de contas da
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Fiscal. 2003. Direito. Bacharelado. UNIVALI. So Jos.

470 questes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. 280 p.

complementar 101/2000. So Paulo Atlas, 2000. 354 p.


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NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei


199

NEVES, Wanderlei Pereira das. Lei de Responsabilidade

Fiscal em slides. Florianpolis: Centro de Estudos Temticos de
Administrao Pblica CETEM. 2001. Mmeo.


4. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos

PETTER, Lafayete Josu. Direito financeiro. Porto Alegre:

Verbo Jurdico, 2008. 360 p.
ROSSETI, Jos Paschoal. Introduo economia. 16. ed. So

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SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Guia: lei de

responsabilidade fiscal: lei complementar n 101/2000. -2. ed.
rev. e ampl. Florianpolis: Tribunal de Contas, 2002. 176 p.
SKIDMORE, Thomas E. Uma histria do Brasil. Traduo de

Raul Fiker. So Paulo: Paz e Terra, 1998. 356 p.

200

8
unidade 8
Lei de Responsabilidade Fiscal:

dvida pblica, gesto patrimonial
e transparncia
Conhecer o que constitui a dvida pblica e o
tratamento que lhe dado pela Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Compreender no que consiste a gesto patrimonial

preconizada pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.
Compreender o que a LRF define como transparncia,

controle e fiscalizao das contas pblicas.
Sees de estudo
Seo 1 Dvida e endividamento: crdito pblico
Seo 2 Gesto patrimonial
Seo 3 Transparncia, controle e fiscalizao


Visando a assegurar um adequado controle das finanas pblicas,
a Lei de Responsabilidade Fiscal instituiu severos limites ao
aumento da dvida pblica a serem observados por cada ente da
Federao, assim como instituiu maior rigor na gesto patrimonial.
Uma das principais inovaes introduzidas pela LRF diz respeito

ao significativo aumento da transparncia, controle e fiscalizao
das contas pblicas nos ltimos anos. Tudo isso voc conhecer a
partir da prxima seo.
Seo 1 - Dvida e endividamento: crdito pblico

Antes de ingressarmos no estudo do que disps a Lei de
Responsabilidade Fiscal em relao ao controle do endividamento
pblico, oportuno conhecer um pouco melhor os conceitos
estabelecidos pela doutrina para o crdito pblico.
Segundo Petter (2008, p. 92), por crdito pblico

entende-se um processo financeiro consistente em
vrios mtodos de obteno de dinheiro pelo Estado,
sob a condio de devolver, em geral, acrescido de juros
e dentro de um determinado prazo preestabelecido.
202

Direito Financeiro
O mesmo autor afirma que a referncia doutrinria indistinta a

crdito pblico, dvida pblica ou a emprstimo pblico decorre
do fato de que a obrigao jurdica resultante pode ser vista a partir
do ngulo do devedor ou do credor. (PETTER, 2008, p. 92).
J Torres (2011, p. 219) entende que
[...] o conceito de dvida pblica, no direito financeiro,

restrito e previamente delimitado. Abrange apenas os
emprstimos captados no mercado financeiro interno
ou externo, atravs de contratos assinados com os
bancos e instituies financeiras ou de oferecimento
de ttulos ao pblico em geral. Estende-se, ainda,
concesso de garantias e avais, que potencialmente
podem gerar endividamento.
Tendo em vista que um dos objetivos da LRF diz respeito ao

controle do endividamento da administrao pblica, ateno
especial foi dada ao tema, especialmente no que tange ao
estabelecimento de limites de endividamento, bem como
imposio de condies mais rgidas para a contratao de
operaes de crdito a cada um dos entes da Federao.
A seguir, voc conhecer quais so as disposies da lei neste sentido.
Definies
Para melhor compreenso das imposies da LRF sobre as
questes relacionadas dvida e ao endividamento pblicos,
importante que voc conhea algumas definies estabelecidas no
Art. 29 da LRF:
Unidade 8 203

Dvida pblica consolidada ou fundada: montante total,

apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da
federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou
tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao
em prazo superior a doze meses. Tambm integram a dvida
pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior a
doze meses cujas receitas tenham constado do oramento.
Dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por
ttulos emitidos pela unio, inclusive os do Banco Central do
Brasil, estados e municpios.
Operao de crdito: compromisso financeiro assumido em
razo de mtuo (emprstimo), abertura de crdito, emisso
e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento
antecipado de valores provenientes da venda a termo de
bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
Equipara-se operao de crdito a assuno (ato em que o
ente, em consenso com o credor, se responsabiliza pelo dbito
do devedor), o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo
ente da federao. Como exemplo cita-se o parcelamento de
dvidas com o INSS, com o FGTS, com empresas estatais de gua
e energia, etc.
Concesso de garantia: compromisso de adimplncia de
obrigao financeira ou contratual assumida por ente da
federao ou entidade a ele vinculada.
Refinanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para
pagamento do principal acrescido da atualizao monetria. O
refinanciamento do principal da dvida mobiliria no exceder,
ao trmino de cada exerccio financeiro, ao montante do final
do exerccio anterior, somado ao das operaes de crdito
autorizadas no oramento para este efeito e efetivamente
realizadas, acrescido de atualizao monetria.
Limites e verificao
As dvidas consolidada e mobiliria e as operaes de crdito,
inclusive aquelas por Antecipao de Receita Oramentria
(ARO), esto sujeitas a limites, que sero verificados a cada
quadrimestre, por intermdio da publicao do Relatrio de
Gesto Fiscal.
204

Direito Financeiro
Esses limites e condies para a contratao de operaes

de crdito, atualmente esto fixados na Resoluo do Senado
Federal n 43/2001 e suas alteraes:
1. As operaes de crdito realizadas em um exerccio no

podero exceder ao montante das despesas de capital
fixadas na Lei Oramentria Anual, ressalvadas aquelas
que forem autorizadas pelo Legislativo, por maioria
absoluta de seus membros.
2. As operaes de crdito interno e externo dos Estados,

do Distrito Federal, dos Municpios e de suas respectivas
autarquias e fundaes devem observar simultaneamente
os seguintes limites:
o montante global das operaes realizadas em

um exerccio financeiro no poder ser superior
a 16% (dezesseis por cento) da Receita Corrente
Lquida anual;
o dispndio anual mximo com o servio da dvida

(amortizaes, juros e demais encargos), incluindo
as operaes contratadas e a contratar, no poder
exceder a 11,5% (onze vrgula cinco por cento) da
Receita Corrente Lquida.
3. O saldo global das garantias concedidas pelos Estados,
pelo Distrito Federal e pelos Municpios no poder
exceder a 22% (vinte e dois por cento) da Receita
Corrente Lquida.
4. O saldo devedor das operaes de crdito por antecipao

de receita oramentria no poder exceder, no exerccio
em que estiver sendo apurado, a 7% (sete por cento) da
Receita Corrente Lquida.
Uma importante alterao introduzida pela LRF a ser destacada

que os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do
oramento em que forem includos passam a integrar a dvida
consolidada para fins de aplicao dos limites.
205

Os limites da dvida consolidada atualmente esto fixados na

Resoluo do Senado Federal n 40/2001 e suas alteraes, os
quais esto resumidos a seguir:
1. A dvida consolidada lquida dos Estados e do Distrito

Federal est limitada a 2 vezes (ou 200%) a sua receita
corrente lquida, calculada na forma do Art. 2, 3, da
LRF (receita de 12 meses);
2. A dvida consolidada lquida dos Municpios ter um

limite igual a 1,2 vezes (ou 120%) a Receita Corrente
Lquida, calculada na forma do Art. 2, 3, da LRF
(receita de 12 meses).
Condies para contratao de operaes de crdito

Para a realizao de qualquer operao de crdito, cada ente da
Federao, inclusive as empresas por eles controladas, devem
atender s seguintes condies (Art. 32 da LRF), alm de
submeter-se aos limites de endividamento j mencionados:
1. fundament-la com parecer de seus rgos tcnicos e

jurdicos, demonstrando a relao custo benefcio e o
interesse econmico e social da operao;
2. prvia e expressa autorizao na Lei Oramentria Anual

-- LOA, em crditos adicionais ou em lei especfica;
3. incluso dos recursos da operao na LOA ou em

crditos adicionais (exceto no caso de ARO);
4. em caso de operao de crdito externo, autorizao

especfica do Senado Federal;
5. limitao ao montante das despesas de capital,

conforme estabelecido no Art. 167, III, da
Constituio Federal (regra de ouro), computando-se
em cada exerccio, o total das operaes de crdito e das
despesas de capital executadas.
206

Direito Financeiro
A operao de crdito contratada sem atendimento s normas

estabelecidas na LRF e aos limites estabelecidos pelo Senado
ser considerada nula, devendo ser cancelada e providenciada a
devoluo do principal. Os juros e os demais encargos no sero
pagos instituio financeira.
Enquanto no for efetuado o cancelamento, a amortizao ou

constituda a reserva, o ente no poder receber transferncias
voluntrias, obter garantia ou contratar operaes de crdito (Art.
33, 3 da LRF).
Destaca-se que o ente fica proibido de contratar operao de

crdito at que a situao seja regularizada ou o limite seja
restabelecido sempre que incorrer nas seguintes situaes:
a) limites das despesas com pessoal e da dvida

consolidada ultrapassados;
b) relatrios no publicados nos prazos estabelecidos;
c) contas no encaminhadas para consolidao nos

prazos estabelecidos.
A operao de crdito realizada nessas situaes ser considerada

nula, sujeitando os responsveis s sanes civis e penais.
Ultrapassados os referidos limites, so permitidas apenas
operaes de crdito destinadas ao refinanciamento do principal
atualizado da dvida mobiliria.
O Art. 35 da LRF probe operaes de crdito entre os entes da

Federao, sob qualquer forma, includos o refinanciamento ou
postergao de dvida anteriormente contrada.
Permitem-se operaes de crdito entre instituio financeira

estatal e outro ente da Federao, includa a administrao
indireta, desde que no sejam destinadas a financiar despesas
correntes, nem ao refinanciamento de dvidas, exceto as contradas
com a prpria instituio concedente (Art. 35, pargrafo nico).
207

Contratao pelos Estados e Municpios de operaes

de crdito para realizao de obras com a Caixa
Econmica, Banco do Brasil e BNDES.
Por sua vez, o Art. 37 da LRF veda uma srie de outros

procedimentos, equiparando-os a operaes de crdito:
1. antecipao de receita de tributo ou tributao, antes da

ocorrncia do seu fato gerador;
2. antecipao de valores por empresa estatal, com exceo

de lucros e dividendos;
3. assuno de obrigao sem autorizao oramentria

com fornecedores de bens e servios para pagamento
posterior;
4. assuno de compromisso com fornecedor de bens ou

mercadorias mediante a emisso de aceite ou aval de
ttulos de crdito.
Conforme o Art. 15 da Resoluo n 43/2001 do Senado,

vedada a contratao de operao de crdito nos quatro ltimos
meses do ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo
do Estado, do Distrito Federal ou do Municpio.
Operaes de crdito por Antecipao de Receita Oramentria ARO

As operaes de crdito por Antecipao de Receita
Oramentria ARO constituem-se emprstimos de curto
prazo, contratados com o objetivo de atender necessidades de
caixa por parte da administrao pblica. Estas operaes esto
regulamentadas no Art. 38 da LRF, e o seu uso, muito difundido
no passado, ficou restrito ao atendimento de insuficincia de
caixa durante o exerccio financeiro.
208

Direito Financeiro
Para a contratao de operaes de ARO, os entes devem

observar todas as condies e critrios estabelecidos no Art. 32
da LRF, citados anteriormente. Alm disso, somente podero ser
realizadas a partir do dcimo dia do ms de janeiro, devendo ser
saldadas, juntamente com seus respectivos juros e encargos, at
o dia 10 de dezembro de cada exerccio financeiro. Tambm no
podem ser realizadas no ltimo ano de mandato do Governador
e dos Prefeitos e ainda estaro proibidas enquanto existir
operao no resgatada.
Os encargos esto limitados taxa de juros da operao,

que dever ser prefixada ou indexada taxa bsica financeira
estipulada pelo Governo.
As operaes de ARO no sero computadas para efeito da

regra estabelecida no Art. 167, III, da Constituio Federal
(Regra de Ouro), que estabelece que as operaes de crdito
no podem exceder ao montante das despesas de capital, desde
que a operao seja liquidada (paga) at o dia 10 de dezembro do
exerccio financeiro em que foi contrada.
Para efetuar uma operao de ARO, o Estado ou Municpio deve

fazer a abertura de crdito junto instituio financeira vencedora
em processo competitivo eletrnico promovido pelo Banco
Central, que manter sistema de acompanhamento e controle do
saldo do crdito aberto e, no caso de no serem observados os
limites, aplicar as sanes cabveis instituio credora.
Restos a Pagar
Entre as vrias limitaes impostas pela LRF atividade
administrativa, encontra-se aquela que impede o ordenador de
contrair uma obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro do seu exerccio, ou que tenha parcelas
a serem pagas no exerccio seguinte, sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito. (Art. 42 da LRF).
Estas obrigaes, denominadas restos a pagar, tm como razes
a organizao da atividade financeira do Estado em ciclos e
a impossibilidade do cumprimento de determinadas despesas
dentro de um ciclo.
209

Os restos a pagar correspondem s despesas

empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro
de cada ano, as quais so consideradas como restos
a pagar nos termos do Art. 36 da Lei 4.320/64,
constituindo-se na chamada dvida de curto prazo
(dvida flutuante), registrada no passivo financeiro.
Nesse intuito, os restos a pagar devem ficar limitados s

disponibilidades de caixa. As regras bsicas para inscrio de
despesas em restos a pagar so estabelecidas pela Lei 4.320/64,
no Art. 36 e subsequentes.
Voc sabia?
Como j foi dito, o Art. 42 da LRF veda ao titular de rgo ou
Poder contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente, dentro dos dois ltimos quadrimestres do seu
mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa.
Antes do advento da LRF, muitos administradores assumiam
compromissos de forma no planejada, por conta de oramentos
superestimados, utilizando-se do mecanismo de inscrio
em restos a pagar sem a respectiva disponibilidade de caixa,
prtica que tinha como consequncia o aumento da dvida
pblica. Atualmente tal prtica considerada crime, conforme
disposies da Lei 10.028/2000.
No cumprimento desta regra, importante observar o tratamento

diferenciado para ser dado s despesas com obras e servios de
natureza contnua. Considerando o princpio da continuidade do
servio pblico, a administrao no pode deixar de prestar os
servios essenciais populao.
Assim, nos contratos assinados nos ltimos oito meses do

mandato da administrao, entende-se que a expresso cumprida
integralmente do Art. 42 da LRF diz respeito s parcelas do
contrato que vencem naquele exerccio financeiro.
210

Direito Financeiro
As demais parcelas vincendas a partir do incio do outro mandato

(1 de janeiro) somente criam obrigao de pagamento ao ente
a partir da realizao do objeto do contrato no ms em que se
efetivar e, portanto, devem constar do oramento seguinte.
A LRF no pode ser tomada como norma vedatria realizao

de despesas nos ltimos oito meses do mandato, sob pena de se
impossibilitar o atendimento s necessidades pblicas ou propiciar
atraso na execuo de aes pblicas pelo simples fato de o titular
do Poder ou rgo estar no ltimo ano do seu mandato.
Assim, no caso de projetos ou despesas que se estendero por

mais de um exerccio, o titular do poder ou rgo deve pagar
as parcelas que se vencerem no exerccio em que encerrar sua
gesto. Se no houver disponibilidade de caixa suficiente para
essas parcelas, ter que retardar o incio de obras ou suspender-
lhes o incio na sua gesto, no celebrando o contrato (ainda que
encerrada a licitao), com a devida justificativa.
As obras previstas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes

Oramentrias e na Lei do Oramento, com projeto concludo
e cronograma fsico-financeiro, cuja licitao somente ficou
concluda no perodo dos ltimos 8 meses do mandato,
podem ter os respectivos contratos celebrados (contrada a
despesa), desde que esteja demonstrada, formalmente, no
momento da assinatura, a existncia de disponibilidade de
caixa suficiente para adimplemento das parcelas ou etapas a
serem executadas no exerccio.
O mesmo vale para as despesas com servios de natureza

contnua, que o ente venha contratando por diversos exerccios,
com previso oramentria para a atividade. Se um contrato de
prestao de servios de limpeza de unidades hospitalares ou
postos de sade tem previso de encerramento em 30 de junho
do exerccio final do mandato do titular e a licitao para a nova
contratao iniciou em fevereiro e no pode ser concluda at 30
de abril, no h motivos de ordem pblica para que o contrato
no seja celebrado em 15 de julho, por exemplo, pelo perodo
de 12 meses, se h dotao oramentria especfica e suficiente
a essa finalidade. Mas deve-se comprovar a disponibilidade de
caixa para as parcelas at o final do exerccio.
211

Desta forma, destaca-se a necessidade dos titulares de rgos e

poderes agirem com prudncia, principalmente nos dois ltimos
quadrimestres do seu mandato, o que pode ser alcanado atravs
de uma adequada programao financeira, evitando contrair
despesas que no possam ser pagas at o final do mandato, ou
que tenham parcelas para serem pagas no exerccio seguinte, sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa.
Em verdade, o que preconiza a LRF que todas as despesas

sejam realizadas com suporte nas dotaes oramentrias e
recursos financeiros arrecadados nos respectivos exerccios
de competncia das despesas, eliminando-se o pagamento de
despesas que correm paralelas ao oramento do exerccio seguinte
(restos a pagar despesas extraoramentrias) pagas com recursos
arrecadados neste exerccio.
Apurao da disponibilidade de caixa
Para contrair obrigao de despesa nos ltimos 8

meses do mandato, o titular do Poder ou rgo deve
demonstrar que haver (previso) recursos financeiros
suficientes para o pagamento das parcelas liquidadas
no exerccio, com recursos nele arrecadados.
Para isso, deve promover um levantamento detalhado das

despesas pendentes de pagamento e das receitas previstas. Todas
as despesas do Poder ou rgo que, previsivelmente, se realizaro
at o final do exerccio, devem ser consideradas como despesas
compromissadas a pagar para fins de apurao da disponibilidade
de caixa (pessoal, manuteno da mquina administrativa,
obras j contratadas, parcelas de servios de natureza contnua
contratados, outros servios contratados, parcelas de dvidas a
pagar no exerccio, etc.).
Os restos a pagar processados em qualquer exerccio, pendentes

de pagamento, tambm so despesas compromissadas a pagar,
pois se trata de despesas realizadas e liquidadas (gerando direitos
ao credor), razo por que devem ser consideradas para fins de
disponibilidade de caixa.
212

Direito Financeiro
Para o fiel cumprimento das disposies da LRF, necessrio

observar que os recursos vinculados (SUS, FUNDEF, convnios,
etc.) devem ser aplicados em suas finalidades especficas, no
podendo ser considerados para formao de disponibilidade de
caixa, com vista ao pagamento de outras despesas.
Deve-se atentar que as despesas compromissadas so todas as

despesas a pagar at o final do exerccio, incluindo dvida fundada
e flutuante (restos a pagar existentes), excluindo-se apenas as
parcelas da dvida fundada, vencveis nos exerccios seguintes.
Seo 2 - Gesto patrimonial

A partir do seu Art. 43, a Lei de Responsabilidade Fiscal trata da
Gesto Patrimonial a ser observada por cada ente da Federao, os
quais devero observar algumas regras bsicas apresentadas a seguir.
Disponibilidades de caixa
A LRF estabelece, em seu Art. 43, que as disponibilidades de
caixa dos entes da Federao sero depositadas em instituies
financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Estabelece, ainda, que os recursos dos regimes previdencirios
(geral e prprio dos servidores pblicos) devero ser depositados
em contas especficas, distintas daquelas em que se depositam
os recursos de uso livre de cada ente federativo, sendo vedada
a aplicao das disponibilidades de caixa em ttulos da dvida
pblica estadual e municipal, aes e outros papis das
controladas (por exemplo, debntures), bem como emprstimos
de qualquer natureza aos segurados e ao Poder Pblico (inclusive
suas empresas controladas).
213

Preservao do patrimnio pblico

No que tange preservao do patrimnio pblico, a LRF
determina, em seu Art. 44, que a receita de capital decorrente
da alienao de bens e direitos no poder ser aplicada para
o financiamento de despesa corrente (despesas de custeio da
atividade administrativa), exceto quando se tratar dos regimes de
previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos.
Portanto tais recursos s podero ser utilizados para o

pagamento de despesas de capital, assim entendidos novos
investimentos (por exemplo, obras, equipamentos, imveis,
mquinas, veculos, etc.) e amortizao da dvida (pagamento do
principal da dvida, uma vez que a despesa com o pagamento de
juros e encargos despesa corrente).
Empresas controladas pelo setor pblico

Quanto gesto patrimonial, o Art. 47 da LRF estabelece que a
empresa controlada a qual firmar contrato de gesto em que se
estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da Lei,
Aquela cuja maioria do capital
social com direito a voto pertena,
dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira.
direta ou indiretamente, a ente da
Federao. As empresas controladas devem incluir em seus balanos
trimestrais notas explicativas contendo, quando se referir ao
controlador, os bens e os servios a ele fornecidos, bem como
os recursos por ele transferidos a qualquer ttulo e, ainda, as
operaes realizadas sob condies diversas daquelas vigentes
no mercado (venda de bens, prestao de servios ou concesso
de emprstimos e financiamentos com preos, taxas, prazos ou
condies diferentes dos vigentes no mercado).
214

Direito Financeiro
Seo 3 - Transparncia, controle e fiscalizao

Uma das principais contribuies da Lei de Responsabilidade
Fiscal foi no sentido de determinar que os principais relatrios
fiscais devam ter ampla divulgao, assegurando, inclusive,
a participao da sociedade na discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos. Tal determinao
convencionou-se chamar de transparncia da gesto fiscal.
Ampla divulgao da gesto fiscal

A Lei estabelece que dever ser dada ampla divulgao em
diversos meios de comunicao (peridicos, dirio oficial, mural
pblico, entre outros), inclusive pela internet, para os planos, leis
de diretrizes oramentrias, oramentos, as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio, o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as verses
simplificadas desses documentos.
A LRF tambm assegura a transparncia da gesto pblica

mediante (Art. 48,pargrafo nico):
I incentivo participao popular e realizao de

audincias pblicas, durante os processos de elaborao
e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento
da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e
financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao
financeira e controle, que atenda a padro mnimo de
qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio.
215

Os entes da Federao devem disponibilizar a qualquer pessoa

fsica ou jurdica o acesso a informaes (Art. 48-A):
I quanto despesa: todos os atos praticados

pelas unidades gestoras no decorrer da execuo
da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero
do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria
do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de
toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a
recursos extraordinrios.
Durante todo o exerccio, as contas apresentadas pelo Poder

Executivo permanecero no respectivo Poder Legislativo e no
rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta
e apreciao pelas instituies da sociedade e cidados. Essa
obrigao, pelo Art. 31, 3, da Constituio Federal, de
sessenta dias para os Municpios, ficando, portanto, ampliada
com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Instrumentos da transparncia
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria bimestral
Relatrio de Gesto Fiscal quadrimestral (ou semestral
opo municpios com menos de 50 mil habitantes).
Dever ser apresentado, tambm, em audincia pblica
realizada pelo Poder Legislativo do ente da federao
Prestao de Contas Anual pelo Executivo, integrando
todos os Poderes
Plano Plurianual quadrienal
Leis de Diretrizes Oramentrias anual
Leis Anuais do Oramento anual
Audincias no Legislativo prvias elaborao da LDO
anual
Parecer Prvio do Tribunal de Contas Sobre as Contas de
Governo
Informaes divulgadas pelos Poderes e pelo Tribunal de
Contas, inclusive pela internet
216

Direito Financeiro
O Poder Executivo Federal promover, anualmente, at o dia 30

de junho, a consolidao das contas pblicas nacionais, abrangendo
todos os Entes da federao. Para tanto, os Municpios remetero
suas contas relativas ao exerccio anterior ao Poder Executivo da
Unio, com cpia ao Poder Executivo do respectivo Estado, at
trinta de abril de cada ano. Os Estados, por sua vez, remetero as
suas contas Unio at trinta e um de maio de cada ano.
A inobservncia desses prazos legais impedir,

at a regularizao, que o ente da Federao
receba transferncias voluntrias, com exceo
das transferncias destinadas sade, educao e
assistncia social.
Relatrio resumido da execuo oramentria

O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o
encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo
oramentria (Art. 165, 3, da Constituio Federal). Esse
relatrio dever consolidar as informaes de todos os Poderes e
do Ministrio Pblico.
A no publicao do relatrio nos prazos estabelecidos impedir,

at que a situao seja regularizada, que o ente contrate operaes
de crdito e receba transferncias voluntrias, ressalvados os casos
previstos na LRF.
Relatrio de gesto fiscal

Os titulares dos Poderes e rgos referidos no Art. 20 da LRF
emitiro, ao final de cada quadrimestre, relatrio de gesto fiscal
(Art. 54 da LRF).
O relatrio, alm de ser assinado, respectivamente, pelas

autoridades referidas no pargrafo anterior, deve conter a
assinatura das autoridades responsveis pela administrao
financeira e pelo controle interno.
217

Aos municpios com populao inferior a cinquenta mil

habitantes, facultada a divulgao do Relatrio de Gesto
Fiscal semestralmente (Art. 63, II, b). Contudo, se o municpio
ultrapassar algum dos limites relativos despesa total com
pessoal ou dvida consolidada, enquanto perdurar esta situao,
ficar sujeito aos mesmos prazos de verificao e retorno ao
limite definidos para os demais entes, ou seja, voltar a publicar o
relatrio quadrimestralmente (Art. 63, 2).
A no publicao do relatrio nos prazos estabelecidos

impedir o ente de contratar operaes de crdito e
receber transferncias voluntrias, at que a situao
seja regularizada.
A Lei n 10.028/2000 (que alterou o Decreto-Lei n 2.848/40

Cdigo Penal), a Lei n 1.079/50 e o Decreto-Lei n 201/67
preveem multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do
agente que lhe der causa, para quem deixar de divulgar ou enviar
ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatrio de
Gesto Fiscal, sendo o pagamento da multa de responsabilidade
pessoal de quem lhe deu causa.
Prestaes de contas
As contas sero prestadas anualmente pelo Chefe do Poder
Executivo e sero acompanhadas das contas dos presidentes
dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Chefe do Ministrio
Pblico. Todas elas recebero parecer prvio do Tribunal de
Contas, separadamente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal prev a emisso do parecer

prvio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta dias,
contados da data do recebimento, e, no caso dos Municpios
que no sejam capitais, com menos de duzentos mil habitantes,
o prazo ser de cento e oitenta dias, desde que no estejam
estabelecidos outros prazos nas constituies estaduais ou nas leis
orgnicas municipais (Art. 57, 1).
218

Direito Financeiro
Cabe relembrar que as contas do Poder Executivo devero

ficar disponveis para consulta e apreciao dos cidados e das
instituies da sociedade durante todo o exerccio no respectivo
Poder Legislativo, nas dependncias do rgo tcnico responsvel
pela sua elaborao.
Finalmente, as prestaes de contas devem evidenciar o

desempenho da arrecadao em relao previso, destacando
as providncias adotadas quanto fiscalizao das receitas e ao
combate sonegao; as aes de recuperao de crditos nas
instncias administrativa e judicial; e as medidas destinadas ao
incremento das receitas tributrias e de contribuies.
Fiscalizao da gesto fiscal

O cumprimento da observncia das normas e limites contidos
na Lei de Responsabilidade Fiscal compete ao Poder Legislativo
e ao Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema
de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico,
principalmente no que se refere a:
1. verificao do atingimento das metas estabelecidas na

Lei de Diretrizes Oramentrias;
2. observncia dos limites e condies para a contratao de

operaes de crdito e inscrio de despesas em Restos a
Pagar;
3. adoo de providncias e medidas para o retorno da

despesa total com pessoal e das dvidas consolidada e
mobiliria aos respectivos limites;
4. destinao dos recursos obtidos com a alienao de

ativos;
5. observncia dos limites de gastos totais pelos Poderes

Legislativos Municipais, quando houver.
219

Alm disso, o Tribunal de Contas alertar os Poderes ou rgos,

quando constatar:
1. que a realizao da receita poder no comportar o

cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais (Art.
9 da LRF);
2. que os montantes da despesa total com pessoal, dvidas

consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das
garantias concedidas, se encontram acima de noventa por
cento dos respectivos limites;
3. que os gastos com inativos e pensionistas se encontram

acima do limite definido na Lei n 9.717/98;
4. que h fatos os quais podem comprometer os custos

ou os resultados dos programas, bem como indcios de
irregularidades na gesto oramentria.
Ressalte-se, ainda, que cabe ao Tribunal de Contas verificar os

clculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder
e rgo e examinar os relatrios de Execuo Oramentria e
de Gesto Fiscal, de forma a verificar o cumprimento da lei de
diretrizes oramentrias.
220

Direito Financeiro
Sntese
Nesta unidade, voc aprendeu que o crdito pblico corresponde

a um processo financeiro consistente em vrios mtodos de
obteno de dinheiro pelo Estado, sob a condio de devolver
juntamente com juros, num determinado prazo preestabelecido.
J a dvida pblica, no direito financeiro, abrange apenas os

emprstimos captados no mercado financeiro interno ou externo,
atravs de contratos assinados com os bancos e instituies
financeiras ou de oferecimento de ttulos ao pblico em geral,
estendendo-se, ainda, concesso de garantias e avais que
potencialmente podem gerar endividamento.
Aprendeu os limites das dvidas consolidada e mobiliria e das

operaes de crdito, estabelecidos nas Resolues n 40 e 43,
ambas do ano de 2001, do Senado Federal.
Voc aprendeu que, segundo preceitua a LRF, a Gesto

Patrimonial deve ser observada por cada ente da Federao,
mediante acatamento de algumas regras bsicas relacionadas
ao controle das disponibilidades de caixa, preservao do
patrimnio pblico, gesto patrimonial etc.
Por fim, voc conheceu as noes de transparncia, controle

e fiscalizao institudos pela Lei e os dispositivos legais que
definem estas prticas.
221

1) Considere a seguinte situao hipottica: o Prefeito da cidade de Minuano

conseguiu viabilizar um financiamento junto ao Banco Interamericano
de Desenvolvimento -- BID (instituio financeira internacional) para
a duplicao de uma rodovia municipal que registra intenso fluxo de
veculos, ligando o municpio principal rodovia federal da regio.
Mesmo sendo de valor expressivo, a tomada do referido financiamento
manter a dvida do municpio dentro dos limites legais, ou seja, no ser
ultrapassado o limite do endividamento. A operao j foi previamente
autorizada pelo legislativo municipal e est prevista na LOA.
Diante disto, responda: necessria mais alguma providncia por parte
do municpio, para que a contratao do referido emprstimo no seja
considerada ilegal? Justifique sua resposta.
2) Considere a seguinte situao hipottica: ao final de determinado

exerccio financeiro, a Prefeitura de Devedores do Sul tinha inscrito
nos restos a pagar, incluindo os processados e os no processados, o
montante de R$ 500.000,00.
Diante disto, responda: qual o montante das disponibilidades de caixa
que a Prefeitura dever comprovar, para que no ocorra a inscrio
irregular de despesas em restos a pagar? Justifique a sua resposta.
222

Direito Financeiro
3) Considere a seguinte situao hipottica: o Prefeito da cidade de

Quiproc obteve autorizao do legislativo municipal para contratar
operao de crdito no montante de R$ 1,5 milho para a construo
de uma estrada, a qual melhorar significativamente o acesso ao
municpio. A construo da estrada ser a nica despesa de capital
do exerccio, e a obra iniciar e terminar no mesmo exerccio.
Ocorre que o custo estimado da estrada de R$ 1 milho. Apesar
disto, o Prefeito pretende contrair o emprstimo no montante de
R$ 1,5 milho, tal como autorizado pelo legislativo, e aplicar o valor
excedente no pagamento de despesas de servios de consultoria
contratados pela prefeitura.
Diante do quadro descrito, responda: face autorizao legislativa,
poderia o prefeito tomar o emprstimo por valor superior ao da obra
e destinar o excedente para o pagamento de despesas correntes?
Justifique sua resposta.
223

4) Considere a seguinte situao hipottica: o Estado de Iguau (nome

fictcio de Estado integrante da Repblica Federativa do Brasil) passa
por uma sria crise financeira decorrente da queda de arrecadao de
ICMS. O atual Governador, que est em seu ltimo ano de mandato,
resolveu antecipar o pagamento da primeira parcela do 13 dos
servidores pblicos estaduais, pretendendo, com isso, promover um
aquecimento das vendas do comrcio local. Para tanto, contratou
operao de crdito na modalidade de antecipao de receita,
conhecida como ARO, tendo quitado a referida operao at o dia 10
de dezembro do ano em questo.
Diante disto, responda: levando em conta o que prev a Lei de
Responsabilidade Fiscal sobre s vedaes relativas ao ltimo ano de
mandato dos gestores pblicos, procedeu corretamente o Governador?
Justifique sua resposta.
224

Direito Financeiro
Saiba mais



BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil,

Braslia, 1988.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica

Federativa do Brasil.

BREGALDA, Gustavo. Direito financeiro e econmico. So

Paulo: Saraiva, 2008.115 p.

Financeiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v.1

Forense, 2009.
CRUZ, Flvio da, et al. Comentrios a Lei 4.320, de 17 de

maro de 1964. So Paulo: Atlas, 2006.
225

CRUZ, Flvio da; VICCARI Jr. Adauto; GLOCK, Jos

Osvaldo; HERZMANN, Nlio; TREMEL, Rosngela. Lei
de Responsabilidade Fiscal Comentada. 4. ed. So Paulo:
Atlas, 2004.
FERREIRA, Pinto. A inflao. 4. ed. rev. So Paulo: Revista

dos Tribunais, 1993. 151 p.

responsabilidade fiscal. 2. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo:
GOLDSMITH, Raymund W. Brasil 1850-1984:

desenvolvimento financeiro sob um sculo de inflao. So Paulo:
Harper & Row do Brasil, 1986. 557 p.
HOEGENN, Moiss. A importncia da obedincia ao

princpio da publicidade nas prestaes de contas da
administrao pblica em face da Lei de Responsabilidade
Fiscal. 2003. Direito. Bacharelado. UNIVALI. So Jos.

LINO, Pedro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal:

lei complementar 101/2000. So Paulo: Atlas, 2000. 354 p.


Saraiva, 2001. 640 p.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei

226

Direito Financeiro
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gesto Pblica: tributao

NEVES, Wanderlei Pereira das. Lei de Responsabilidade

Fiscal em slides. Florianpolis: Centro de Estudos Temticos de
Administrao Pblica CETEM. 2001. Mmeo.
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e

leis oramentrias. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira,
2002. 216 p.

4. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos

PETTER, Lafayete Josu. Direito financeiro. Porto Alegre:

Verbo Jurdico, 2008. 360 p.
ROSSETI, Jos Paschoal. Introduo economia. 16. ed. So

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SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Guia: Lei de

Responsabilidade Fiscal: lei complementar n 101/2000. - 2. ed.
rev. e ampl. Florianpolis: Tribunal de Contas, 2002. 176 p.
SKIDMORE, Thomas E. Uma histria do Brasil. Traduo de

Raul Fiker. So Paulo: Paz e Terra, 1998. 356 p.

227

Para concluir o estudo
Prezado/a aluno/a,
Ao encerrarmos nossa disciplina, oportuna uma

reflexo acerca da importncia do contedo estudado
para as atividades da administrao pblica, uma vez
que a gesto dos recursos pblicos, especialmente no que
tange despesa pblica, regulada pelas normas legais
aqui estudadas.
Vale ressaltar, ainda, o estreito relacionamento do

contedo desta disciplina com as disciplinas Direito
Constitucional, Direito Administrativo e Direito
Tributrio, as quais se completam.
Espero que o contedo estudado seja til em sua vida

profissional ou pessoal, o que certamente ocorrer, se
voc vier a atuar na rea pblica.
Em qualquer outra alternativa, espero que o que aqui foi

estudado tenha servido para torn-lo/a um cidado mais
consciente sobre como procede a administrao pblica
na gesto dos recursos pblicos e na satisfao das
necessidades pblicas.
Muito obrigado.
Prof. Moiss Hoegenn

Referncias

BALEEIRO, Aliomar. Cinco aulas de finanas e poltica fiscal. 2.
ed. ver.e aum. So Paulo: Jos Bushatsky, 1975.
BREGALDA, Gustavo. Direito financeiro e econmico. So Paulo:
Saraiva, 2008. 115p.
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2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. v.1
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GOLDSMITH, Raymund W. Brasil 1850-1984: desenvolvimento
financeiro sob um sculo de inflao. So Paulo: Harper & Row do
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HOEGENN, Moiss. A importncia da obedincia ao princpio
da publicidade nas prestaes de contas da administrao
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MACHADO JR., Jos Teixeira, REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320

comentada. Rio de Janeiro: IBAM, 1995.
MARTINS, Ives Gandra; NASCIMENTO, Carlos Valder do (org.). Comentrios
Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Saraiva, 2001. 640 p.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo, DEBUS, Ilvo. Lei complementar n.
101/2000: entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Braslia: ESAF, 2002.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gesto Pblica: tributao e oramento;
lei de responsabilidade fiscal; tpicos em contabilidade pblica; gesto
pblica no Brasil; de JK a Lula; administrao financeira e oramentria;
finanas pblicas nos trs nveis de governo. So Paulo: Saraiva, 2006.
NEVES, Wanderlei Pereira das. Lei de Responsabilidade Fiscal em slides.
Florianpolis: Centro de Estudos Temticos de Administrao Pblica
CETEM. 2001. Mmeo.
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e leis oramentrias.
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NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao pblica. Rio de
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OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 4. ed. rev.,
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PEREIRA, Jos Matias. Finanas pblicas: a poltica oramentria no Brasil.
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PETTER, Lafayete Josu. Direito financeiro. Porto Alegre: Verbo Jurdico,
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ROSSETI, Jos Paschoal. Introduo economia. 16. ed. So Paulo: Atlas,
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SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2009.
1.090 p.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionrio de oramento, planejamento
e reas afins. 1. ed. Braslia: Prisma, 1997. 295 p.
SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Guia: lei de responsabilidade
fiscal: lei complementar n 101/2000. - 2. ed. rev. e ampl. Florianpolis:
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SILVA, Bernardino Jos da. Oramento pblico II: livro didtico. Palhoa:
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SKIDMORE, Thomas E. Uma histria do Brasil. Traduo de Raul Fiker. So
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TOLEDO Jr. Flvio E. de, e ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de Responsabilidade
Fiscal. Comentada artigo por artigo. 2. ed. So Paulo: NDJ. 2002.
232

Sobre o professor conteudista
Moiss Hoegenn
Possui graduao em Cincias Contbeis pela

Universidade Federal de Santa Catarina (1996),
graduao em Direito pela Universidade do Vale do Itaja
(2003) e Especializao em Estudos Estratgicos em
Administrao Pblica pela Fundao ENA -- Escola de
Governo do Estado de Santa Catarina/UDESC (2011).
Atualmente Auditor Fiscal de Controle Externo do
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e
Professor da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Tem experincia na rea de Direito, com nfase em
Direito Pblico, e na rea de Contabilidade, com nfase
em Contabilidade Pblica e Auditoria Governamental.

Respostas e comentrios das
atividades de autoavaliao
Unidade 1
1) a. So necessidades da sociedade, cujo reconhecimento como
necessidades pblicas passam por uma deciso poltica,
inserida numa norma jurdica.
b. A atividade financeira consiste na arrecadao de receitas,
na sua gesto e na realizao do gasto, visando o atendimento
das necessidades pblicas.
2) De 01 de janeiro de 2012 a 31 de dezembro de 2012. Neste

caso, a lei produzir efeitos retroativamente data da sua
publicao, uma vez que a lei oramentria produz efeitos no
perodo relativo ao exerccio financeiro ao qual ela se refere, o
qual coincide com o ano civil.
3) A edio de uma norma geral de Direito Financeiro por parte
da Unio, que esteja em conflito com uma norma estadual,
suspende a eficcia dos dispositivos da norma estadual que
estiver em conflito com a norma geral federal (CF, Art. 24, 4)
Unidade 2
1) Receita Pblica so todos os ingressos recebidos pelo errio
pblico, em qualquer esfera governamental, destinados a
fazer frente despesa pblica.
2) As receitas oriundas de impostos so classificadas, quanto ao
oramento, como Oramentrias; e, quanto coercitividade,
como Derivadas.
3) As receitas pblicas decorrentes do recebimento de
amortizaes de emprstimos concedidos so classificadas,
quanto categoria econmica, como Receitas de Capital; e,
quanto fonte, como Receitas de Amortizaes.
4) As receitas pblicas decorrentes do recebimento de recursos
de outras esferas de governo, os quais devero se aplicados
obrigatoriamente em despesas de capital, so classificadas
como Transferncias de Capital.

Unidade 3
1) Do ponto de vista legal, pertencem a determinado exerccio financeiro
as despesas nele legalmente empenhadas (Lei n 4.320/1964, Art. 35, II).
2) No que tange categoria econmica, as despesas pblicas relativas ao
pagamento de juros da dvida pblica so classificadas como Despesas
Correntes.
3) Alternativa C.
4) Alternativas A, D e F, que correspondem aos grupos de despesas que
integram as Despesas Correntes.
Unidade 4
1) O oramento pblico consiste numa lei, por intermdio da qual o Poder
Legislativo fixa a despesa pblica, mediante estabelecimento de um
limite, autorizando sua execuo at o montante do limite estabelecido,
pelo perodo de um exerccio financeiro, as despesas destinadas ao
funcionamento ao custeio dos servios e investimentos pblicos, assim
como a arrecadar as receitas criadas por lei.
2) O tipo de oramento atualmente utilizado pela administrao pblica
brasileira corresponde ao oramento programa, o qual adota a
classificao funcional-programtica das despesas.
3) O princpio do equilbrio visa a assegurar que o montante das
despesas oramentrias seja igual ao montante das receitas previstas,
de forma a impossibilitar a arbitrariedade por parte do Poder Executivo
na execuo do oramento.
4) O princpio da unidade consiste na obrigatoriedade de todas as receitas
e todas as despesas da administrao pblica de determinada esfera de
governo, incluindo todos os poderes e rgos, estarem previstas numa
nica lei do oramento.
Unidade 5
1) A funo do PPA estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da
Administrao Pblica para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem assim aquelas relativas aos programas de durao
continuada (mais de um exerccio financeiro). Sua durao de quatro
anos, iniciando no segundo ano do mandato do chefe do Poder
Executivo e terminando no primeiro ano do mandato subsequente.
2) Alternativa C.
236

Direito Financeiro
3) A competncia exclusiva do Chefe do Poder Executivo de cada esfera

de governo, ou seja, do Presidente da Repblica (unio), Governadores
(estados e Distrito Federal) e Prefeito (municpios).
4) As verbas oramentrias que, em virtude do processo legislativo,
restarem sem destinao especfica devero ser utilizadas como
crditos especiais ou suplementares, mediante prvia e especfica
autorizao legislativa (Art. 166, 8, da CF).
Unidade 6
1) Alternativas B, A e C.
2) Conforme disposto no Art. 58 da Lei n. 4.320/64, o empenho da
despesa o ato emanado da autoridade competente (ordenador
da despesa), o qual cria para o Estado a obrigao de pagamento
pendente, ou no, de implemento de condio.
3) Dever proceder abertura de crditos extraordinrios, uma vez que
as despesas so imprevisveis e urgentes (Art. 167, 3, da Constituio
Federal).
4) As caractersticas que diferenciam os crditos suplementares
adicionais podem ser autorizados previamente, por intermdio da
lei do oramento e sempre servem para reforar despesa j prevista
inicialmente, cuja dotao tornou-se insuficiente ao longo do exerccio.
J os crditos suplementares especiais somente podem ser abertos
por autorizao contida em lei especfica (no pode ser previa) e se
destinam cobertura de despesas novas, no previstas no oramento
originalmente aprovado.
Unidade 7
1) Sim, procedeu corretamente o Prefeito, uma vez que as despesas
relativas aos meses subsequentes devero ser pagas conta do
oramento dos respectivos exerccios, bastando, neste caso, que o
Prefeito pague, ou deixe disponibilidade de caixa para pagamento, as
despesas que vencem at o final do exerccio relativo ao seu ltimo ano
de mandato.
2) O Prefeito somente poder conceder o benefcio no mesmo, se
atendidos os requisitos previstos no Inciso II do Art. 14 da LRF ( 2 do
Art. 14 da LRF).
237

3) As despesas com contratao de servidores efetivos para trabalhar em

postos de sade e escolas caracterizam-se como despesas obrigatrias
de carter continuado, cuja criao ou aumento esto condicionados s
seguintes exigncias estabelecidas pela LRF (Art. 5, II, LRF):
precisa ser demonstrada a origem dos recursos para o custeio

das despesas;
no podem afetar as metas anuais de resultados
oramentrios (nominal e primrio) previstas para o exerccio
em que sero criadas e nos dois exerccios seguintes;
devem ser apresentadas medidas de compensao em
relao s receitas a ser utilizadas para o pagamento das
despesas obrigatrias de carter continuado, acompanhadas
da descrio das premissas e metodologia de clculo, as quais
devero demonstrar:
a. aumento permanente de receita, atravs da elevao de
alquotas, ampliao da base de clculo ou majorao de
tributo ou contribuio; ou
b. reduo permanente de outras despesas.
4) A justificativa apresentada pelo Municpio no vlida, uma vez que

no ficam sujeitas s exigncias do Art. 24 da LRF as seguintes despesas
relacionadas concesso de benefcios a quem satisfaa as condies
de habilitao previstas em lei, situao que se aplica ao caso hipottico
do enunciado da questo.
Unidade 8
1) Por ser uma operao de crdito contratada com instituio
estrangeira, o Municpio necessita de autorizao especfica do Senado
Federal (Art. 32, 1, IV, da LRF) .
2) O montante mnimo das disponibilidades de caixa a serem comprovadas
pela Prefeitura corresponde a R$ 500.000,00, uma vez que o ordenador
da despesa no pode contrair uma obrigao de despesa que no tenha
como ser cumprida integralmente dentro do seu exerccio, ou que tenha
parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito. (Art. 42, LRF)
3) Conforme dispe o Art. 167 da Constituio Federal, as operaes
de crdito de determinado exerccio financeiro esto limitadas
ao montante de suas despesas de capital, de forma que o limite
da operao seria de R$ 1 milho, ressalvadas aquelas que forem
autorizadas pelo Legislativo, por maioria absoluta de seus membros.
4) O Governador no procedeu corretamente, uma vez que o Art. 38, IV,
b, probe a realizao de operao de crdito na modalidade ARO, no
ltimo de mandato.
238

Biblioteca Virtual
Veja a seguir os servios oferecidos pela Biblioteca Virtual aos

alunos a distncia:
Pesquisa a publicaes on-line

<www.unisul.br/textocompleto>
Acesso a bases de dados assinadas
<www.unisul.br/bdassinadas>
Acesso a bases de dados gratuitas selecionadas
<www.unisul.br/bdgratuitas>
Acesso a jornais e revistas on-line
<www.unisul.br/periodicos>
Emprstimo de livros
<www.unisul.br/emprestimos>
Escaneamento de parte de obra*
Acesse a pgina da Biblioteca Virtual da Unisul, disponvel no EVA,
e explore seus recursos digitais.
Qualquer dvida escreva para: bv@unisul.br
* Se voc optar por escaneamento de parte do livro, ser lhe enviado o

sumrio da obra para que voc possa escolher quais captulos deseja solicitar
a reproduo. Lembrando que para no ferir a Lei dos direitos autorais (Lei
9610/98) pode-se reproduzir at 10% do total de pginas do livro.

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Direito Financeiro

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Edio Livro Didtico

Projeto Grfico e Capa

1. Direito financeiro. 2. Oramento pblico. 3. Responsabilidade fiscal. I.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul

direito_financeiro.indb 4 27/03/13 09:39

UNIDADE 1 - Aspectos gerais do Direito Financeiro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

direito_financeiro.indb 5 27/03/13 09:39

Este livro didtico corresponde disciplina Direito Financeiro.

O material foi elaborado com vista a uma aprendizagem

Lembre que sua caminhada, nesta disciplina, ser acompanhada

Ento, sempre que sentir necessidade, entre em contato. Voc

Bom estudo e sucesso!

direito_financeiro.indb 7 27/03/13 09:39

A presente disciplina trata de um tema muito importante

O Direito Financeiro aborda as necessidades pblicas,

O enfoque da disciplina est na regulao da atividade

Espero que este material contribua para a sua formao

Prof. Moiss Hoegenn

direito_financeiro.indb 9 27/03/13 09:39

O plano de estudos visa a orient-lo/a no desenvolvimento da

O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva

So elementos desse processo:

o Espao UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);

as atividades de avaliao (a distncia, presenciais e de

direito_financeiro.indb 11 27/03/13 09:39

Compreender os aspectos gerais do Direito Financeiro;

Conhecer os aspectos histricos e gerais do oramento

Conhecer e aplicar os princpios e principais disposies

direito_financeiro.indb 12 27/03/13 09:39

Unidade 1 - Aspectos gerais do Direito Financeiro

Unidade 2 - Receita pblica

Unidade 3 - Despesa pblica

Unidade 4 - Oramento pblico

direito_financeiro.indb 13 27/03/13 09:39

Unidade 5 Leis oramentrias

Unidade 6 Execuo oramentria

Unidade 7 Lei de Responsabilidade Fiscal: aspectos histricos e

Unidade 8 Lei de Responsabilidade Fiscal: dvida pblica, gesto

direito_financeiro.indb 14 27/03/13 09:39

Verifique com ateno o EVA, organize-se para acessar

No perca os prazos das atividades. Registre no espao

Use o quadro para agendar e programar as atividades

Demais atividades (registro pessoal)

direito_financeiro.indb 15 27/03/13 09:39

Aspectos gerais do Direito

Identificar as necessidades pblicas.

Relacionar as necessidades pblicas com a atividade

Seo 2 As necessidades pblicas na Constituio Federal

Seo 3 A atividade financeira do Estado

Seo 4 Cincia das finanas

Seo 5 Direito Financeiro

direito_financeiro.indb 17 27/03/13 09:39

Para incio de estudo

Seo 1 - As necessidades pblicas

Necessidade pblica toda aquela de interesse

O estabelecimento do que , ou no, necessidade pblica,

direito_financeiro.indb 18 27/03/13 09:39

Ocorre que, entre o que o Estado deve atender e aquilo