Alejandro Guevara Sangins*

POLTICA AMBIENTAL EN MXICO:

GNESIS, DESARROLLO Y
PERSPECTIVAS
Mxico es un pas con un gran acervo de capital natural, pero sometido a una ardua
presin por lograr una alta tasa de crecimiento econmico de corto plazo. En la
bsqueda de un desarrollo social y econmico que incluya la preservacin de un
ambiente natural de calidad, el Estado mexicano ha introducido en su agenda los asuntos
ambientales. Sin embargo, las instituciones y las polticas pblicas destinadas a regular
el comportamiento ambiental de los actores han vivido, y siguen viviendo, un proceso de
aprendizaje en el transcurso del cual se han adoptado diferentes posturas y estrategias.
Este artculo revisa la evolucin de las instituciones y de las polticas instrumentadas en
la ltima dcada, cuestionando en particular la pertinencia y eficacia de las mismas a la
luz de la perspectiva econmica.

Palabrasclave: poltica del medio ambiente, conservacin de la naturaleza, crecimiento sostenible,

Mxico.
Clasificacin JEL: O54, Q28, Q38. gido en el transcurso del siglo XX un nuevo mbito de
1. Introduccin
La preservacin de un ambiente en buen estado es
un objetivo deseable en todos los pases del planeta.
No obstante, este deseo suele confrontarse a otra
aspiracin igualmente legtima de las sociedades que
es el crecimiento econmico. En una bsqueda por
aliviar la tensin que se establece entre ambos
objetivos, ha sur-
* Departamento de Economa, Universidad Iberoamericana, Ciudad de
Mxico.
El autor agradece profundamente a la Mtra. Gabriela Estrada su
invaluable asistencia de investigacin para la elaboracin de este
documento. Asimismo agradece enormemente los comentarios tanto del
Mtro. Eduardo Vega, Director General de Planeacin de la SEMARNAT,
como del Dr. Carlos Muoz Pia, Director General de Investigacin en
Economa y Poltica Ambiental del INE. La responsabilidad por los errores
vertidos en el presente artculo es exclusiva del autor.
polticas pblicas: la poltica ambiental. El grado del
deterioro ambiental, en muchos casos observable a
simple vista, ha propiciado que las demandas
ciudadanas nacionales e internacionales tambin
presionen al hacerse escuchar cada vez con mayor
fuerza y as exigir a los gobiernos a atender y revertir
los daos al ambiente.
Mxico no ha escapado de una tendencia global a la
institucionalizacin de la poltica ambiental, pero el reto
que enfrenta en esta materia es particularmente agudo
por la confrontacin de dos factores. El primero es su
calidad de pas megadiverso 1, donde las variaciones
en topografa y clima, as como una compleja historia
geolgica y biolgica, han propiciado la aparicin de
1 La biodiversidad es un indicador de variabilidad
biolgica en tres niveles: ecosistemas, especies y
genes. En el mundo, slo 12 pases son considerados
megadiversos: Australia, Indonesia, China, India,
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ecosistemas y especies muy variados. En
contrapartida, Mxico forma parte de los pases cuya
economa ha dado en llamarse emergente, donde la
bsqueda del crecimiento econmico ejerce una
presin importante sobre el capital natural. Reconciliar
los objetivos de preservacin de esa riqueza natural y
de crecimiento econmico es sin duda un reto
considerable.
Respondiendo a la preocupacin ciudadana por
diversos eventos atribuibles al deterioro ambiental 2, y
empujado a la vez por la suscripcin de acuerdos
internacionales como el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte o el ingreso a la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, el pas
viene desplegando un gran esfuerzo por desarrollar un
marco jurdico ambiental y ha creado instituciones para
hacer cumplir ese cuerpo normativo.
Al igual que en casi todos los pases de Amrica
Latina, los aparatos gubernamentales en Mxico han
experimentado cambios drsticos en los ltimos veinte
aos. La presin para cambiar ha surgido de tres
fuentes distintas. Primero, en virtud de las crisis
econmicas recurrentes desde 1982, se ha optado por
reducir el impacto econmico del Estado al tiempo que
se mantiene el crecimiento en las demandas sobre la
actividad gubernamental. En segundo trmino, como
resultado de tendencias sociales y econmicas
seculares, las sociedades demandan mayor calidad en
2 Hacia finales de los aos ochenta y principios de
los noventa, la opinin pblica qued consternada por
varios eventos ocurridos en la Ciudad de Mxico
relacionados a la contaminacin del aire, como por
ejemplo la muerte repentina de millares de pjaros, al
igual que el visible aumento de afecciones a la salud y
el establecimiento recurrente del estado de
contingencia ambiental.
la accin gubernamental. En tercer lugar, se advierte
un cambio sustancial en la naturaleza de esas
demandas, que ahora incluyen, adems de un mejor
acceso y transparencia a la informacin, el
saneamiento y preservacin del medio ambiente.
Estas tres tendencias se pueden resumir en la frase
hacer ms con menos, hacer las cosas mejor y hacer
nuevas cosas3.
As, resulta interesante ver cmo los asuntos
relacionados con el medio ambiente se introducen en
la agenda poltica mexicana y el camino que ha
seguido la poltica ambiental para institucionalizarse.
La evolucin de las instituciones encargadas de la
materia indica a nuestro parecer, que la poltica
ambiental es hoy inherente al Estado mexicano.
2. El estado del medio ambiente en Mxico:
indicadores de la necesidad de una poltica
Con una superficie ligeramente menor a los 2
millones de kilmetros cuadrados, Mxico albergaba
en 2000 una poblacin de 97,5 millones de personas 4.
A pesar de lo vasto del territorio, ste se ha visto
sometido a presiones importantes por el crecimiento
poblacional, pues la poblacin mexicana prcticamente
se duplic entre 1970 y 20005. A la demanda de
recursos naturales que implica el crecimiento
demogrfico se aade la desigual distribucin de la
3 CANELA, J.; CRDENAS, H. y GUEVARA, A.
(1998).
4 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e
Informtica (2005).
5 Hoy el pas ha concluido su transicin demogrfica
y la baja constante de la tasa de crecimiento
poblacional hace esperar un crecimiento mucho ms
lento de la poblacin.
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poblacin en el territorio6. De ella resulta una fuerte

concentracin de la demanda de recursos y de las
emisiones nocivas al ambiente (en aire, agua y suelos)
en las reas urbanas, y una persistente explotacin de
los recursos naturales por parte de la muy dispersa
poblacin rural.
La contaminacin del aire fue una de las
preocupaciones iniciales en materia ambiental. Una
poltica fuerte y continua se aplica desde finales de los
aos ochenta,

6 Por ejemplo, las principales 30 ciudades del pas

concentran alrededor del 45 por 100 de la poblacin y
tan slo la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico,
el 20 por 100 de la misma.

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Madagascar, Repblica Democrtica del Congo, Brasil, Per, Ecuador,
Colombia, Estados Unidos y Mxico (Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, 1998).
satisfactoriamente la calidad del aire en las
principales ciudades, particularmente en la Ciudad de
Mxico. El mejoramiento de la calidad de los
combustibles fue la piedra angular de las primeras
acciones. No obstante, an queda una agenda
pendiente que implica abatir la contaminacin por
ozono, xidos de nitrgeno y partculas suspendidas,
as como elaborar programas, instaurar el monitoreo
de emisiones y aplicar sanciones por incumplimiento
en la mayor parte de las ciudades medias.
Por otra parte, la disponibilidad de agua dulce es
uno de los problemas ms acuciantes que enfrenta el
pas, particularmente en el norte del territorio.
Paradjicamente, es en las reas con menor
disponibilidad de lquido donde existe una mayor
cobertura de las redes de agua potable y
alcantarillado, pues en los estados del sur donde el
preciado lquido abunda an hay rezagos en la
materia. La sobreexplotacin de acuferos es un hecho
en buena parte del centro y centro-norte del pas. En lo
que concierne a la calidad del agua, la Comisin
Nacional del Agua (CNA) concluye tras monitorear los
cuerpos de agua en 2001, que el 6 por 100 de ellos
estaba en la categora de excelente, 20 por 100 en
aceptable, 51 por 100 en poco contaminado, 16 por
100 en contaminado, 6 por 100 en altamente
contaminado y 1 por 100 con presencia de txicos 7. En
7 Comisin Nacional del Agua, 2003. La CNA
emplea el ndice de Calidad del Agua, un indicador que
agrupa de manera ponderada varios parmetros para
determinar el deterioro del lquido.
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gracias a lo cual se ha mejorado sensible aunque no
materia de saneamiento, las principales carencias se
encuentran en la limitacin de descargas y en el
tratamiento de las aguas residuales urbanas, pues tan
slo una cuarta parte de ellas son tratadas.
La degradacin de suelos es tambin preocupante.
Cerca de la mitad de los suelos se encuentran en
proceso de degradacin, debido principalmente a la
deforestacin, el cambio de uso del suelo, el
sobrepastoreo y las prcticas agrcolas ineficientes.
Los procesos actuales de erosin, desertificacin y
contaminacin por residuos slidos y qumicos, dan
muestras claras de la ne-
cesidad de lograr una mejor comprensin del papel
am-
biental del suelo y las terribles consecuencias que su
degradacin conlleva.
No menos importante resulta abatir la tasa actual de
deforestacin. Pese a la disparidad en las
estimaciones de la deforestacin anual8, existe
consenso para afirmar que el desmonte agropecuario,
la tala ilegal y los incendios forestales son las causas
principales de la prdida de superficie forestal.
En materia de residuos slidos, Mxico se ha dotado
de un marco jurdico para normar su manejo y
disposicin, pero son pocas las acciones realmente
8 Segn la fuente, las estimaciones van de entre
316.000 hasta 769.000 hectreas por ao.
SEMARNAT, 2002. 9 Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (2003).
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emprendidas. Un estudio de la OCDE 9 estima que ms
de la mitad de los residuos municipales es vertido en
rellenos sanitarios ilegales o que no estn controlados
y que un 20 por 100 de los residuos municipales no se
recolecta sino que se desecha ilegalmente en las
calles, espacios abandonados, barrancos o corrientes
de agua. Ello se debe en gran parte a la incapacidad
de los gobiernos locales para manejar adecuadamente
los residuos. En el ao 2001, por ejemplo, menos del
10 por 100 de los residuos municipales generados fue
reciclado.
La suma de las afectaciones al ambiente
mencionadas tiene una repercusin importante en el
estado de la riqueza biolgica del pas.
Lamentablemente, es innegable que la conservacin
de especies se ha encontrado durante aos
subordinada a los proyectos de desarrollo
socioeconmico. Las prcticas agrcolas y ganaderas
no sustentables, el trfico ilegal de especies
amenazadas, la deforestacin, la contaminacin, son
slo algunas de las variables que amenazan la
biodiversidad de Mxico9.
Por supuesto, la degradacin ambiental tiene efectos
sobre todos los mbitos de la vida. Diversos estudios
han demostrado las consecuencias sobre la salud de
las personas que habitan las reas ms contaminadas
del pas,
aun cuando la dificultad de identificar una fuente
puntual de contaminacin ha impedido fincar
responsabilidades. No menos importante son los
riesgos derivados de un inadecuado manejo del
9 Mxico es uno de los pases llamados
megadiversos, destaca su preponderancia en nmero
de especies endmicas de reptiles, mamferos,
cactceas y orqudeas.
territorio: la modificacin del curso de ros y arroyos, la
urbanizacin de zonas pantanosas, entre otros, han
dado lugar a la ocurrencia de desastres que no pueden
seguir calificndose de naturales, pues derivan de la
accin humana. Igualmente, un ambiente deteriorado
incrementa la vulnerabilidad de la poblacin en todos
los mbitos, de modo que a sta le resultar cada vez
ms difcil acceder a una calidad de vida adecuada. A
largo plazo, el uso no sustentable de los recursos y el
deterioro de los ya existentes, pone en riesgo incluso
los proyectos de crecimiento econmico en aras de los
cuales se ha tolerado la degradacin del ambiente.
3. El costo del deterioro ambiental en Mxico
La fuente de informacin que permite analizar la
evolucin del deterioro ambiental de Mxico en
trminos monetarios, es el Sistema de Cuentas
Econmicas y Ecolgicas de Mxico10 (SCEEM), que
permite incorporar tanto los Costos de Degradacin
como los Costos de Agotamiento de los recursos
naturales al entorno econmico. De la suma de ambos
resultan los Costos Ambientales Totales11. Los Costos
de Agotamiento reflejan las estimaciones monetarias
que expresan el desgaste o prdida de los recursos
naturales (equivalentes a una depreciacin), como
consecuencia de su utiliza-
10 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e
Informtica (1996), (1998) y (2002).
11 Al incorporar esta informacin es posible estimar una medida ms
cercana al verdadero clculo del valor agregado de la economa: el
PINE o Producto Interno Neto Ecolgico. En el llamado Mtodo de
produccin el PINE se estima a partir del Producto Interno Neto (PIN)
de la siguiente forma:PIN = PIB Kept;
PINE = PIN (Cag + Cdg)
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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS

cin en el proceso productivo. Por su parte, los Costos

GRFICO 1 de Degradacin, son las estimaciones monetarias
COSTOS AMBIENTALES, requeridas para restaurar el deterioro del ambiente,
COMO PORCENTAJE DEL PIB ocasionado por las actividades econmicas.
El inters de realizar este tipo de ejercicio radica en
14 que no slo permite hacerse una idea del costo que la
12 produccin de bienes y servicios impone al ambiente
10
natural, sino que adems, ofrece una base para
comparar la magnitud de estas cifras en relacin a las
8
que se pueden obtener respecto a otros sectores de la
6
dinmica econmica. Por
4

0
1985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000

Costosdeagotamiento Costosdedegradacin
Costoambiental

FUENTE: Elaboracin propia con base en INEGI-SCEEM (varios aos).

lo tanto, el clculo resulta til tanto en trminos de diagnstico como de base para toma de decisiones.
El Grfico 1 muestra la evolucin del costo ambiental total y de cada uno de sus componentes para el perodo
1985-2000 como proporcin del Producto Interno Bruto del pas. El promedio durante el perodo asciende a 11,2
puntos porcentuales de ste, lo cual indica la enorme magnitud del problema 12.

Donde:
Cag: Costo de agotamiento;
Cdg: Costo de degradacin;
Kept: Depreciacin del acervo de capital al inicio del perodo t.

12 En el ao 2000 el CAT se estima en poco ms de 60.000 millones de dlares.

168 ICE MXICOMarzo-ABRIL 2005. N. 821

 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS

preguntarse si el Estado mexicano se ha dotado de los

GRFICO 2 instrumentos de poltica necesarios para abatir
COSTOS AMBIENTALES A PRECIOS estos costos y procurar un ambiente de calidad para
CONSTANTES EN MILLONES sus ciudadanos, cuestin que se examina a
DE DLARES DE EUA (2000 = 100) continuacin.
4. Respuesta de polticas para abatir el deterioro
70.000 ambiental
60.000

50.000 Hasta los aos setenta, lo ambiental no constitua en

40.000
30.000
20.000
10.000
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Costosdeagotamiento
Costototalambiental
FUENTE: Elaboracin propia con base en INEGI-SCEEM (varios
aos), y Deflactor implcito del PIB Banco de Mxico.
El Grfico 1 muestra una tendencia decreciente, en
trminos de su participacin en el PIB, para los Costos
de Agotamiento y creciente para los Costos de
Degradacin. Por su cuenta, los Costos Ambientales
Totales tienen una tendencia decreciente desde 1987 y
se vuelve relativamente constante a partir de la
segunda mitad de los aos noventa. Resulta, sin
embargo, de mayor inters analizar la degradacin en
trminos absolutos. Ello se muestra en el Grfico 2,
que muestra los costos ambientales en precios
constantes del ao 2000.
Analizada de este modo, la evidencia emprica
resulta contundente: el deterioro ambiental expresado
en trminos monetarios ha seguido una tendencia
marcadamente creciente. En este contexto, cabe
Mxico un asunto de relevancia poltica13, las voces
ms preocupadas por el estado del medio ambiente se
encontraban en la academia y algunas pocas
organizaciones civiles. Sin embargo, en el mbito
internacional se generaba ya una preocupacin
creciente en torno a los estragos causados por la
actividad humana sobre el entorno natural y pese a
Costosdedegradacin
ofrecer una resistencia inicial, el gobierno mexicano no
tard en plantearse la necesidad de dar un matiz
ambiental a los proyectos de desarrollo econmico
considerados como prioridad nacional. El visible
estado de deterioro, particularmente en la Ciudad de
Mxico, termin por despertar el inters de la
poblacin y crear la suficiente presin interna para que
se ejercieran las primeras acciones gubernamentales
en materia ambiental.
La poltica ambiental tuvo inicialmente un carcter
sanitario, definiendo los problemas ambientales como
problemas de contaminacin. Surge en 1971 la Ley
Federal para Prevenir la Contaminacin Ambiental y en
1972 se crea la Subsecretara de Medio Ambiente
(SSMA), dependiente de la Secretara de Salubridad y
Asistencia. En realidad, la SSMA tuvo serias
limitaciones por no tener ascendencia sobre otras
reas de gobierno relacionadas con el medio
ambiente. La poltica ambiental permaneca entonces
13 GODAU (1985).

MXICO ICE 169

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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS
ms como discurso simblico que como verdadera
intencin de incidir en cuestiones ambientales14.
Es hasta el sexenio 1982-1988 que desaparece la
SSMA y empiezan a tomarse con mayor seriedad las
cuestiones ambientales15. Se expide la Ley Federal de
Proteccin al Ambiente y la ecologa se introduce en el
gabinete con la creacin en 1983 de la Secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), dentro de la
cual se crea la Subsecretara de Ecologa. Un primer
Programa Nacional de Ecologa es elaborado.
En 1988 se expide la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, an vigente tras
diversas modificaciones y adiciones16. Durante el
gobierno 1988-1994 se crea la Secretara de
Desarrollo Social que sustituye a la SEDUE y se crean
el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
(PROFEPA). An en funciones, el primero se enfoca
hoy en la generacin de informacin cientfica y
tcnica sobre problemas ambientales para apoyar a la
poltica ambiental, y la segunda es la dependencia
responsable de la procuracin de justicia ambiental.
Para el sexenio 1994-2000 se eleva la cuestin
ambiental a nivel de ministerio con la creacin de la
Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (SEMARNAP). A esta secretara se le encarga
coordinar la administracin y aprovechamiento de los
recursos naturales, y su proyecto se inscribe en el
discurso del desarrollo sustentable. A partir de 2000 se
desincorpora el ramo pesquero y se transforma la
14 ESTRADA (1999).
15 MUMME, S.; BATH, R. y ASSETTO, V. (1988).
16 Existen por ejemplo leyes especficas en los
temas de pesca, aguas nacionales, vida silvestre,
desarrollo forestal sustentable, y de prevencin y
gestin integral de residuos.
170 ICE MXICOMarzo-ABRIL 2005. N. 821
secretara en SEMARNAT (Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales), su organigrama es
modificado, aunque sigue aglutinando rganos como la
Comisin Nacional del Agua, el Instituto Mexicano de
Tecnologa del Agua, la Comisin Nacional Forestal, la
Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas, la
Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad, el INE y la PROFEPA.
Otorgar el nivel de ministerio a la cuestin ambiental
es de extrema relevancia, pues no slo es un signo del
reconocimiento del Estado mexicano de la importancia
del asunto, sino que tiene implicaciones
presupuestarias y fomenta la profesionalizacin y
continuidad del sector. Tras varias administraciones,
hoy existe un aparato burocrtico profesionalizado,
que acta con mayor eficacia. Del mismo modo, se ha
logrado dar mayor continuidad a las lneas de poltica
en su conjunto, si bien no se puede evitar el que cada
administracin imprima su sello particular a las
polticas ambientales, tal como se comentar ms
adelante.
5. Puesta en prctica de la poltica ambiental:
estrategias y prioridades en las dos
administraciones recientes
Un parteaguas en la poltica ambiental mexicana es
sin lugar a dudas su entrada al nivel de ministerio. El
grupo de expertos que dio forma a la primera
Secretara marc los principios que regiran el
funcionamiento institucional de la poltica ambiental y
las estructuras y estrategias elegidas son una muestra
del espritu que anima a esta poltica.
El Programa de Medio Ambiente 1995-2000 retoma
la principal directriz sealada en el Plan Nacional de
Desarrollo, segn la cual la principal estrategia para
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
alcanzar un crecimiento sustentable debe partir de la
consolidacin e integracin de la normatividad. Las
implicaciones de esta postura no son menores, pues
ello implica una visin de la poltica ambiental
bsicamente normativa.
La seleccin de instrumentos para alcanzar sus
objetivos resulta igualmente sintomtica de los
objetivos de la poltica y del funcionamiento
institucional del sector. La lista de los instrumentos
elegidos por la administracin 1995-2000 incluye:
Establecimiento de reas naturales protegidas
Regulacin directa para la proteccin de la vida
silvestre
Ordenamiento ecolgico del territorio
Evaluacin de impacto ambiental
Estudios de riesgo
Normas oficiales mexicanas
Regulacin directa de materiales y residuos peli-
Criterios ecolgicos
Informacin ambiental
Educacin e investigacin Convenios,
acuerdos y participacin social
Verificacin, control y vigilancia.
La revisin del funcionamiento de cada uno de estos
instrumentos revela que en su mayora, se trata de
instrumentos que buscan regular el comportamiento
ambiental, a travs del establecimiento de normas a
observar. La Secretara se encargara de su
observacin mediante la inspeccin y el otorgamiento
de permisos, licencias o autorizaciones.
Los nicos casos en que una estrategia escapa a
esta lgica regulatoria, son los instrumentos
relacionados con la educacin y an ms, los
instrumentos econmicos. Sin embargo, esta ltima
categora no parece estar an bien definida en los
documentos de entonces. Se plantea ya la pertinencia
de disear mecanismos que estimulen a los actores a
corregir las externalidades negativas sobre el
ambiente, pero los instrumentos que realmente van a
aplicarse an no estn bien definidos 17. En este
estadio institucional, los diseadores de la poltica
ambiental parecen no haber encontrado an la va
para incorporar la racionalidad econmica de los
actores en las estrategias de proteccin al ambiente.
El valor de este plan no es menor pues permiti
concretizar muchas de las ideas de la primera
administracin ambiental, las cuales fueron en su
mayora retomadas por la actual, enriquecidas ya por
la experiencia de su aplicacin. Al plan de este perodo
se le llam Programa Nacional de Medio Ambiente y
Recursos Naturales 2001-2006. Adems de proponer
17 Muestra de ello es la vaguedad del texto del plan,
donde se dice que se buscar promover el diseo de
instrumentos econmicos que apoyen y complementen
la regulacin ambiental tales como: impuestos y
derechos ambientales; mercados de derechos
transferibles; sobreprecios para generar fondos en
fideicomiso; sistemas de depsito-reembolso; fianzas y
seguros; derechos de uso de recursos e
infraestructura; contratos privados; licitaciones en el
sector pblico; derechos de propiedad; concesiones
(SEMARNAP, 1995). En realidad, se trata de una lista
de instrumentos que se han utilizado en otros
contextos para fomentar un comportamiento
ambiental, pero nunca se especifica cul de ellos se va
a utilizar, o en qu proyecto particular.
MXICO ICE 171
Marzo-Abril 2005. N. 821
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS

un enfoque diferente de la gestin ambiental, ms acertadamente como herramientas aplicables dentro

orientado al compromiso con los actores sociales, la de cualquiera de las lneas de accin. As, en
administracin en turno pretende fomentar con mucha diferentes estrategias se incluyen ya instrumentos
ms firmeza la interaccin del sector ambiental con econmicos para fomentar el comportamiento deseado
otros sectores del gobierno. y actualmente se estn realizando las primeras
La seleccin de instrumentos a aplicar tambin evaluaciones de su aplicacin en reas como el cobro
resulta reveladora de la experiencia adquirida. En lugar del acceso a
de proponer una larga lista de herramientas, el nuevo
programa propone reforzar seis de las utilizadas en la GRFICO 3
administracin anterior: PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO
Ordenamiento ecolgico FEDERAL ASIGNADO AL SECTOR
Evaluacin del impacto ambiental AMBIENTAL
Fomento y normatividad
Unidades de manejo para la conservacin de la 1, 6

vida silvestre 1, 4

1, 2
reas naturales protegidas
1, 0
Manejo integral de cuencas
0, 8
Investigacin ambiental.
0, 6

0,4
am bientales a las comunidades y productores rurales que conservan la superficie forestal bajo su potestad.
0, 2

0
199019911992 1993199419951996 199719981999200020012002 20032004

Ao

FUENTE: Elaboracin propia a partir de los decretos de ejercicio

- fis
cal 1990 a 2004, publicados por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.

Si bien varios de estos llamados instrumentos de

instancias que le pueden ayudar a corregir un
planeacin y gestin ambiental conservan un carcter
comportamiento ambiental y hacer observar la
normativo, es claro que la institucin ha identificado
normatividad. As, con las llamadas agendas de
aquellos que permiten alcanzar ms eficazmente los
transversalidad han logrado colaborar con las
objetivos deseados. En lo que respecta a la aplicacin
dependencias ligadas a energa, hacienda, salud,
de instrumentos econmicos, que tan incipiente
turismo, y otras (32 en total), aunque la trascendencia
pareca en el perodo anterior, ahora ya no se plantea
real de esta colaboracin no siempre es evidente.
como algo deseable, sino que se retoman ms

172 ICE MXICOMarzo-ABRIL 2005. N. 821

 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS

La operacin de la poltica ambiental, adems de un

cuerpo institucional, necesita evidentemente de un GRFICO 4
presupuesto acorde con sus aspiraciones. En este DISTRIBUCIN DEL GASTO
sentido, los medios financieros otorgados al sector DE LA SEMARNAT EN 2004
ambiental pueden tomarse como un indicador de la
relevancia que ste tiene para el Estado mexicano. CECADESUy
IMTA
Subsecretara
Tomando las cifras de los Presupuestos de Egresos de 1%
dePlaneacin
Otros
la Federacin, es posible observar que el importe 5% yPoltica
INE Ambiental
asignado al sector se incrementa sensiblemente tras 1% 13 %

su elevacin al rango de Secretara (ver Grfico 3). CONAFOR

11%
Tras alcanzar su nivel mximo en 1997, el sector
CONANP
medio ambiente recibe actualmente poco ms del 1 2%

por 100 del Gasto Neto Total de la Federacin. Subsecretarasde

Comparados con el PIB anual, los datos no son ms Fomentoyde
Gestin
CNA 6%
57%

PROFEPA
4%

SIGLAS: CNA: Comisin Nacional del Agua; INE: Instituto Nacional de

Ecologa; IMTA: Instituto Mexicano del Agua; CECADESU: Centro de Edu-
cacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable; CONAFOR: Comi-
sin Nacional Forestal; CONANP: Comisin Nacional de reas Naturales
Protegidas; PROFEPA: Procuradura Federal de Proteccin Ambiental.

FUENTE: Elaboracin propia con datos del Presupuesto de Egresos

de la Federacin 2004, Metas presupuestarias.

alentadores, pues el presupuesto del sector representa

menos del 0,25 por 100 del PIB entre 1999 y 2003.
Es el presupuesto asignado suficiente para
alcanzar los objetivos deseados por la poltica
ambiental? La respuesta no es fcil, pues muy
probablemente jams habr dinero suficiente para
hacer todo lo deseable en pro del ambiente.
Comparado al presupuesto destinado al sector en un
pas como Espaa, las cifras son reveladoras. En
trminos del porcentaje del gasto destinado al sector
ambiental, la proporcin no es muy diferente, pero en

MXICO ICE 173

Marzo-Abril 2005. N. 821
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS
trminos absolutos, Mxico con una poblacin de ms monitorear el cumplimiento de las normas de calidad
del doble y un territorio casi cuatro veces mayor al de
Espaa, destina aproximadamente cinco veces menos
dinero al sector. Dada la talla de los retos ambientales
en Mxico, parece insuficiente para atacarlos
cabalmente.
Otra forma de plantear la cuestin antes de emitir un
juicio al respecto, consiste en ver la distribucin del
presupuesto recibido por la Secretara. Recordemos
las grandes metas que sta se plantea: integralidad
(manejo integral de cuencas); compromiso del
gobierno federal (transversalidad); construir una nueva
gestin ambiental (detener contaminacin y prdida
del capital natural); valorar los recursos naturales
(reas naturales protegidas); lograr el apego a la
legalidad y combate a la impunidad ambiental
(inspeccin, vigilancia, verificacin); promover la
participacin social y rendicin de cuentas.
Al observar la distribucin que la Secretara hace de
su presupuesto en un ao tpico (2004), se encuentra
que ste no necesariamente se atribuye a las reas
que tendran por vocacin el alcance de las metas
planteadas. El Grfico 4 revela que casi el 60 por 100
del presupuesto total de ese ao se destin a la
Comisin Nacional del Agua (CNA) seguida, aunque
muy de lejos, por la Comisin Nacional Forestal y por
el Centro de Educacin y Capacitacin para el
Desarrollo Sustentable. Ahora bien, esta distribucin
puede cuestionarse al descubrir que la partida de la
CNA no necesariamente se relaciona con el manejo de
cuencas o la nueva gestin ambiental, pues est
destinada fundamentalmente a incrementar la
cobertura y eficiencia de las redes de agua potable y
alcantarillado, mejorar el uso del agua en tierras de
riego, proteger a la poblacin de las inundaciones y a
174 ICE MXICOMarzo-ABRIL 2005. N. 821
del agua18.
En cambio, el destino del resto del presupuesto
parece corresponder mejor a los objetivos de la
administracin. Adems de dedicar una parte
sustancial a las tareas de educacin y difusin,
tambin se destinan recursos a la Direccin General
de Poltica Ambiental e Integracin Regional y
Sectorial, quien es la responsable de impulsar la
transversalidad de las acciones en pro del ambiente.
Por otra parte, tambin se asigna un presupuesto
importante a la Comisin Nacional Forestal, rea
privilegiada por esta administracin bajo la premisa de
que las externalidades derivadas de la conservacin y
adecuado manejo de la superficie forestal permiten
alcanzar varios objetivos: conservacin de la vida
silvestre, abatimiento de la contaminacin, proteccin
de especies, etctera.
Bajo esta perspectiva, parecera que la distribucin
del presupuesto al interior de la SEMARNAT no es
totalmente inadecuada. Sin embargo, valdra la pena
replantear la conveniencia de dar mayores medios
financieros a reas que deberan ser prioritarias
segn las metas fijadas por la propia Secretara
tales como la direccin de reas naturales protegidas o
la de vida silvestre e incluso la PROFEPA. De otro
modo, estas reas sustantivas, donde la poltica
ambiental se traduce en acciones de campo se ven
limitadas para poner en prctica los grandes
lineamientos marcados en los programas sectoriales.
18 Extrado del Presupuesto de Egresos de la
Federacin 2004, Metas presupuestarias.
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
6. Hacia la consolidacin de la poltica ambiental
en Mxico
En trminos generales, aquella administracin se caracteriz
Ms all de lo que las cifras pueden indicar, la
Secretara de Medio Ambiente ha experimentado
cambios en su estructura y en su personal, de modo
que cada una de las administraciones presenta un
carcter propio. Por ejemplo, la primera secretara de
1994 estuvo indudablemente marcada por el equipo de
trabajo que dise la estructura de la institucin y
posteriormente se encarg de la puesta en prctica de
una cierta postura respecto a los medios de bsqueda
de la sustentabilidad. Se trataba en efecto de un grupo
de expertos, muchos de ellos provenientes de la
academia, que defendan una visin sistmica de los
procesos socio-econmicos subyacentes al deterioro
ambiental. La estructura orgnica que dieron a la
antigua SEMARNAP buscaba responder a las metas
que se plantearon para el sector. Se agrupan y
reestructuran programas y proyectos
anteriormente estaban dispersos en otras secretaras
(hiventarios de carcter biolgico e incluso econmico
son ms precisos y la mayora de ellos se actualizan
sistemticamente. Por otra parte, tambin se
orientaron grandes esfuerzos a la conservacin de
reas naturales protegidas y de la vida silvestre,
estrategias que anteriormente carecan de un discurso
institucional bien estructurado. En este sentido, la
SEMARNAP se distingui por su carcter
conservacionista respecto al ambiente. Pese a tener
plena conciencia de la importancia de los procesos
econmicos y sociales existentes en las zonas
protegidas, su integracin en las acciones de
conservacin no se concretiz hasta ms tarde.
Las lecciones del primer perodo no se perdieron con
la entrada de un nuevo equipo de trabajo en 2000. El
19
nuevo secretario
, un estructurar
por recuperar, economistay lanzar
que posea
nuevos
experiencia en poltica ambiental y representante de
Mxico en la conferencia de Ro de Janeiro realizada
en 1992, reestructur el organigrama de la Secretara
y se subray con mayor fuerza las prioridades del
sector. Uno de los cambios mayores en la estructura
de la ahora SEMARNAT, se encuentra precisamente
en la salida de la Subsecretara de Pesca, que se
integr a la Comisin Nacional de Acuacultura y
Pesca20. Ello implic una sensible disminucin en el
presupuesto del sector ambiental, pero constituye
adems un ejemplo claro de las implicaciones de
privilegiar uno u otro aspecto de los asuntos ligados al
sector ambiental: si se da prioridad al manejo
sustentable de los recursos marinos, lo relacionado a
la pesca ser atribucin del sector ambiental; en
cambio, si el aprovechamiento de estos recursos es
una cuestin econmica ligada al desarrollo (de corto
plazo), entonces deber ser atendido en otro
que
ministerio. Al igual que sucedi con la pesca, puede
esperarse que las siguientes administraciones
reestructuren el sector, pues la poltica ambiental sigue
un movimiento pendular entre la proteccin total del
ambiente y la defensa de los intereses econmicos.
El resto de las reas y rganos de la Secretara se
conservaron en la SEMARNAT de 2000, aunque esta
vez se explicit la intencin de fortalecer dos lneas de
accin en particular. La primera es la gestin forestal, a
19 Sustituido a su vez en 2003.
20 Trasladada a la tambin reestructurada
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (SAGARPA).
MXICO ICE 175
Marzo-Abril 2005. N. 821
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS
la cual se ha dado mayor nfasis con respecto a la
administracin anterior, ms preocupada por conservar
y ampliar la cobertura forestal. Sin dejar de lado estos
objetivos, la administracin actual busca reconocer y
eventualmente, fomentar los procesos econmicos y
sociales ligados a la silvicultura sustentable, de modo
que stos contribuyan justamente a un mejor manejo
de la superficie forestal. Igualmente, la coordinacin
institucional es una de las tareas que esta
administracin se ha marcado como prioritarias21.
7. Reflexiones finales
En la actual Secretara existe una discusin ms
fuerte respecto a las reas en las que la utilizacin de
instrumentos econmicos puede resultar ms eficaz.
Algunas experiencias ya empiezan a dar frutos,
aunque siguen siendo acciones sumamente aisladas.
En realidad, uno de los grandes problemas que
enfrenta la SEMARNAT para corregir tanto los fallos de
mercado como los de poltica a travs de instrumentos
econmicos, deriva del hecho de que muchos otros
ministerios, enfocados al fomento de la produccin,
continan instrumentando una serie de subsidios
distorsionantes. La transversalidad de las polticas
sigue presentando en ese aspecto grandes carencias,
pues el sector ambiental no posee la fuerza poltica
suficiente para incidir en las acciones emprendidas en
otros sectores, como el agropecuario, el energtico o
21 De hecho, se dise un programa ex-professo
para promover y organizar la cooperacin entre
dependencias gubernamentales, el Programa para
promover el desarrollo sustentable en el gobierno
federal. Tras el cambio de ministro en 2003, este
proyecto no se abandona, sino al contrario, se ampla.
176 ICE MXICOMarzo-ABRIL 2005. N. 821
incluso, el hidrhulico22. En buena medida, la falta de
eficacia de las acciones ambientales puede explicarse
no tanto por la falta de un presupuesto adecuado, sino
por la casi nula permeabilidad de los criterios
ambientales en las polticas del resto de los sectores,
cuya operacin contina persiguiendo el fomento de la
produccin sin una consideracin escrupulosa de las
consecuencias que ello acarrea al medio natural y por
ende a la salud de los ecosistemas y, en ltima
instancia, de las personas.
Ahora bien, es innegable que en Mxico se han
logrado avances importantes en materia de legislacin
y normatividad ambiental. Como se mencion
anteriormente, ste es uno de los aspectos que
primero se desarrollaron en la poltica ambiental y
actualmente existen pocos sectores sin una regulacin
concomitante de esta naturaleza. La severidad con
que se ha aplicado esa normatividad ha variado, pues
si en los primeros aos la postura dominante era la de
aplicar sanciones ante cualquier incumplimiento de la
norma, ms recientemente se ha optado por buscar a
travs de la negociacin, esquemas de cumplimiento
voluntario en los cuales se aceptan compensaciones
por faltas a la norma y se disean junto con el infractor,
planes de trabajo para que mejore sus procesos y
pueda respetar la norma. Los resultados de esta
postura podrn evaluarse en unos aos: tanto puede
tener xito en incorporar a los actores econmicos en
las acciones en pro del ambiente, como puede ser
expresin de una visin a corto plazo que prefiere no
desalentar la inversin con una aplicacin estricta de la
normatividad.
22 Siguen existiendo por ejemplo, subsidios al uso
de plaguicidas que estimulan su consumo sin que
haya ninguna medida que contrarreste sus efectos
nocivos para el ambiente. Lo mismo puede decirse del
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS

Esta tolerancia y disponibilidad a la negociacin tal
vez sea sintomtica de la administracin ambiental
actual. Emanada de un gobierno de derecha, ha
adoptado un perfil ms productivista en comparacin
con la administracin anterior, que opt por el
conservacionismo. Muestra de ello es el nfasis en
manejo silvcola de los
bosques, la transferencia de las polticas de pesca a
otro ministerio, la negociacin con operadores
tursticos en reas protegidas y la bsqueda de
esquemas fiscales que permitan incrementar la
recaudacin y estimular la gestin ambiental a travs
de incentivos econmicos.
Sin embargo, an es necesario eliminar muchas
seales distorsionantes que desaniman un
comportamiento ambiental adecuado y resolver los
conflictos entre niveles de gobierno que impiden
aplicar cabalmente los planes ambientales. A este
respecto, el gobierno federal se topa en numerosas
ocasiones con impedimentos legales para hacer que
los gobiernos municipales cumplan ciertas
disposiciones o bien, para sancionarlos en caso de
violaciones a las normas. Uno de los mbitos en los
cuales hay conflicto de competencias entre ambos
niveles, es el del agua. La federacin se plantea
programas de manejo de cuencas que,
independientemente de tener un enfoque ambiental o
productivista, son por definicin transjurisdiccionales.
Los cuerpos de agua cruzan normalmente el territorio
de varios municipios y no existen esquemas que
permitan sancionar, por ejemplo, al municipio que
vierta sus aguas residuales sin tratarlas. sta es una
externalidad negativa de ese municipio y los costos no
son asumidos por l, sino por el municipio que est ro
abajo.
En este mismo sentido, convendra reflexionar con
mayor detenimiento sobre la pertinencia y alcances de
la descentralizacin, que es uno de los proyectos del
sector desde 199623. Si bien es cierto que la
descentralizacin presenta ventajas econmicas y
polticas en numerosos mbitos de poltica, en materia
ambiental es necesario tomar en cuenta la naturaleza

sector hidrulico, donde las inversiones suelen favorecer el consumo de

agua sin tomar en consideracin la sobreexplotacin de acuferos o la
contaminacin por aguas residuales. De hecho, la problemtica del agua es
sin duda la ms aguda que deber enfrentar el sector ambiental en el medio
plazo.
de los problemas que se pretenden resolver.

23 En 2000 se crea el Programa de Desarrollo

Institucional Ambiental.

MXICO ICE 177

Marzo-Abril 2005. N. 821
ALEJANDRO GUEVARA SANGINS
Frecuentemente, los bienes y servicios derivados del
cuidado y conservacin de los ecosistemas son de
naturaleza semipblica24, e inciden a dife-
rentes escalas geogrficas. Por ello, lo que es bueno
desde el mbito local no necesariamente ser bueno a
otras magnitudes de escala. Muchos asuntos
ambientales no reconocen fronteras y por ello la visin
de su gestin especfica debe estar en relacin directa
con su alcance geogrfico. Entonces, es menester que
los gobiernos federal y estatal analicen
concienzudamente en qu casos conviene mantener
una poltica centralizada sobre la regulacin y
vigilancia de un bien o servicio ambiental, y en qu
casos es prudente su descentralizacin.
El dilema de la interaccin entre niveles de gobierno
se encuentra en que, en un contexto donde las
atribuciones y los recursos financieros de los
municipios tienden a incrementarse, no se ve con
claridad que la federacin pueda intervenir ms
enrgicamente en los asuntos que son competencia de
los gobiernos locales (agua, saneamiento, residuos
slidos, ordenamiento del territorio). Por otra parte, son
en realidad pocos los municipios que se han hecho de
una agenda ambiental local. Mientras que en aquellas
reas donde la calidad del ambiente genera ingresos
directos a la localidad (ligados por ejemplo al turismo)
24 En trminos de la teora econmica, esto tiene
dos implicaciones sociales importantes. La primera es
que al ser bienes de acceso abierto, su libre utilizacin
por parte de una persona impone daos y costos a
terceros de los que dicha persona no se hace
responsable. En otros trminos, son bienes en los
[1] CANELA, J.; CRDENAS, H. y GUEVARA, A. (1998): Los
cuales emergen con frecuencia externalidades
negativas. La segunda implicacin es que debido a su
naturaleza no-excluyente, una vez
178 ICE MXICOMarzo-ABRIL 2005. N. 821
el gobierno y la sociedad locales se preocupan por
tener una agenda ambiental, en muchos otros
municipios que no han valorado los beneficios de un
ambiente sano, poco o nada se hace en la materia. En
este caso la ausencia se encuentra no slo en el
gobierno local, sino tambin en la sociedad civil, pues
mientras esta ltima no presione planteando
exigencias ambientales, la poltica local no se inclinar
hacia la preservacin del ambiente y seguir
respondiendo a las preocupaciones del crecimiento
econmico a ultranza.
Encontrar un equilibrio entre estos dos extremos es
sin duda uno de los retos de la poltica ambiental a
todos
los niveles en Mxico. No puede esperarse de ella que
adopte una lnea permanente pues como toda poltica,
debe responder a los cambios propios a la sociedad y
a su ambiente. Sin embargo, es deseable que el sector
sea en el futuro menos dependiente de los cambios en
su liderazgo y que la burocracia ambiental, ms
profesionalizada que antao, contribuya a la solidez y
continuidad de la poltica ambiental. Por su parte, la
sociedad civil deber presionar con mayor insistencia
para otorgar a lo ambiental una relevancia mayor en el
juego de fuerzas entre sectores, de modo que la
poltica ambiental logre permear todos los mbitos de
gobierno. En la bsqueda del desarrollo sustentable,
se debe aprender a conciliar los objetivos econmicos
y los ambientales.
Referencias bibliogrficas
computarizados en la aplicacin de la ley ambiental,
 POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
Comercio Exterior, volumen 48, nmero 12, pginas 987-[4]
994, Mxico.
[2] COMISIN NACIONAL DEL AGUA (2003): Estadsticas del
agua en Mxico 2003; Mxico; disponible en el sitio internet[5]
www.cna.gob.mx
[3] ESTRADA, G. (1999): El papel de los combustibles en la
poltica del aire para el Valle de Mxico, Tesis de Maestra en
Estudios Urbanos, El Colegio de Mxico, Mxico.
[6]
que el dao es reparado para una persona, es automticamente
reparado para todos. Esto da pie a un problema potencial de polizonte,
esto es, los individuos estarn menos motivados a realizar esfuerzos de
conservacin.
Vase GUEVARA, A. (2003).
Este tipo de comportamiento puede darse tanto en individuos como en
entidades administrativas, sean municipios, Estados o pases. De ah que
el Estado deba buscar corregir la conducta ambiental de stos.
Estadstica, Geografa e Informtica, Mxico.
[7] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA, GEOGRAFA E
INFORMTICA (1998): Sistema de Cuentas Econmicas y
Ecolgicas de Mxico, 1988-1996. Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica, Mxico.
[8] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA, GEOGRAFA E
INFORMTICA (2002): Sistema de Cuentas Econmicas y
GODAU, R. (1985): La proteccin ambiental en Mxico:
sobre la conformacin de una poltica pblica, Estudios
Sociolgicos, volumen 3, n. 7, enero-abril, Mxico.
GUEVARA, A. (2003): La descentralizacin de la gestin
ambiental: fundamentos, estrategias y prcticas en Mxico,
en RODRGUEZ, C., comp., La descentralizacin en Mxico:
experiencias y reflexiones para orientar la poltica ambiental,
SEMARNAT, Mxico.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA, GEOGRAFA E
INFORMTICA (1996): Sistema de Cuentas Econmicas y
Ecolgicas de Mxico, 1985-1992. Instituto Nacional de
Ecolgicas de Mxico, 1995-2000. Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica, Mxico.
[9] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA, GEOGRAFA E
INFORMTICA (2005): Sistema de consulta por Internet.
http://www.inegi.gob.mx
[10] MUMME, S.; BATH, R. y ASSETTO, V. (1988): Political
development and environmental policy in Mexico, Latin
American Research Review, volumen 23, nmero 1,
Albuquerque. [11] ORGANIZACIN PARA LA
COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO (2003):
Environmental Performance Reviews: Mexico; Pars; OECD.
[12] SECRETARA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS
NATURALES (2002): Informe de la situacin del medio
ambiente en Mxico; disponible en el sitio internet
www.semarnat.gob.mx
MXICO ICE 179
Marzo-Abril 2005. N. 821