“Procesos

Esenciales”
para el 30 de septiembre

rediseño 2009
del Poder
Ejecutivo.
En la República del Perú, la dación de la Ley Nª 29158, Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (LOPE) ha generado por primera vez el marco para la
institucionalización de una herramienta de “construcción lógica” obligatoria
bajo la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP fortalecida un año después por
Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM: Matriz de delimitación de
competencias y distribución de funciones, basada en Procesos Esenciales. Articulo 2
Este trabajo desarrolla los conceptos y funcionamiento de tal herramienta,
responsabilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros, la que debe dar
por resultado un diseño de Poder Ejecutivo, cuya partera no sea la
emoción, sino la razón.
 “Procesos Esenciales” para el rediseño del Poder Ejecutivo.

Por Econ. Alfredo Espinal

A modo de introducción.

Modernizar la Gestión del Estado es un proceso que demanda
implantar herramientas técnicas y procedimientos, integrados,
en todas las instancias y niveles de Gobierno, adecuando sus
funciones, organización, razonabilidad (Rol de Estado) de
intervención y dimensión de recursos requeridos al efecto, para
la satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos y modelo
de desarrollo y bienestar. Aquí interviene con fuerza la
dimensión social del Rol de Estado, para no solamente centrar
el tema de la Gestión Pública en facilitar el crecimiento sino en
articular el Desarrollo Nacional, y por ende, el Bienestar.
Hay en la búsqueda de ese fin último, el Bienestar Nacional,
una concurrencia diversa y múltiple de disciplinas y de
espacios de interpretación de causa-efecto. Hay, de otro lado,
una peligrosa tendencia (sobre todo de la política local) a
establecer una “Muralla China” entre el análisis socio político y
el análisis económico administrativo, por la a veces extrema
simplificación de interpretación de la realidad peruana en sus
diferentes aspectos y espacios territoriales, y en su antípoda, la
cada vez mayor sofisticación y complejización de la síntesis del
comportamiento social y determinantes, en elaboradas
identidades y cada vez más complejas estructuras lógico
matemáticas, que configuran y demandan crecientes
capacidades analíticas e interpretativas. En el análisis
económico administrativo hay ventaja, frente a otras filiaciones
del análisis, dado el mayor uso de instrumentos conceptuales y
metodologías que facilitan herramientas para el diseño,
medición y evaluación, y que en el caso de la Gestión Pública,
conjugan el axioma político con el teorema de la organización
del Gobierno, en forma de su Poder Ejecutivo como parte del
Gobierno General. En la República del Perú, la dación de la
Ley Nª 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) ha
generado por primera vez el marco para la institucionalización
de una herramienta de “construcción lógica” obligatoria bajo la
Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP fortalecida un año después
por Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM: Matriz de delimitación
de competencias y distribución de funciones, basada en
Procesos Esenciales.
Este trabajo desarrolla los conceptos y funcionamiento de tal
herramienta, responsabilidad de la Presidencia del Consejo de
Ministros, la que debe dar por resultado un diseño de Poder
Ejecutivo, cuya partera no sea la emoción, sino la razón.

I. El dilema de los Prisioneros: “personalidad” del Nuevo Estado.

John Nash creó una solución matemática para juegos estratégicos no cooperativos, “El dilema de los prisioneros”,
cuyo punto de equilibrio es una situación en que ninguno de los jugadores es tentado a cambiar de estrategia, pues
cualquier cambio implicaría disminuir sus beneficios, y donde ambos pueden mejorar su situación, si colaboran
antes que optar por la traición. Este es el sentido de la reflexión sobre el rediseño del Poder Ejecutivo, según la
norma que así lo dispone: su naturaleza. Hay, en su interior, percepción del beneficio de colaborar? Responder
requiere desnudar la influencia conceptual de la trilogía Visión–Decisión–Acción, yacente en la Ley Marco de
Modernización del Estado (Ley Nº 27658, 30/01/02), Ley de bases de la descentralización (Ley Nº 27783, 20/07/02)
y LOPE (20/12/07). El cuadro siguiente revela las reglas de juego para “escudriñar la personalidad” (fines de ética
pública), de los jugadores:

Cuadro Nº 1
Visión. Ley Nº 27658 Decisión: Ley Nº 27783 Acción: Ley Nº 29158
Estado al servicio de la ciudadanía Permanente Legalidad
Estado con canales efectivos de
Democrático Servicio al Ciudadano
participación ciudadana
Estado descentralizado y desconcentrado Integral, como Política de Estado Organización e Integración
Estado transparente en su gestión Irreversible Inclusión y Equidad
Estado con servidores públicos calificados
Dinámico Participación y transparencia
y adecuadamente remunerados
Subsidiario
Estado fiscalmente equilibrado Competencia
Gradual
Fuente: Leyes indicadas. Elaboración propia del autor.

La cronología de esas normas y su finalidad, revelan una decisión de Estado para una gestión moderna (comparada
con el diseño de Estados considerados Modernos), que su Gobierno no sea concentrado y sea más cercano a su
población y sus problemas específicos, y que aquello que de Central aún mantiene, orgánicamente esté al servicio
del ciudadano. Así, aspiramos a un Estado capaz de generar resultados, y no sólo profetizarlos, y que actúa en
consecuencia, susceptible por tanto de evaluación. Resulta pertinente en este sentido citar al Dr. Gustavo Guerra-
García, que señala refiriéndose a la Gestión Pública Superior, que “Cada política debería definirse en función de sus
2

propios objetivos y a ellos deberán responder los cambios legales y de organigrama. De ese modo, las reformas
Página

orientarán a las organizaciones del sector público más hacia resultados que hacia procesos”. La colaboración, es
por tanto, el punto de equilibrio en este juego.
Gestión Pública
 Esa conclusión es también el más claro “Kharma” de la Gestión Estado, siendo el Ciudadano objetivo y actor; con un Estado
Pública: El Estado se ata a la suerte en el servicio de sus gestor que rinde cuenta de su actuación y se da al
funcionarios, como una Ley Inexorable, y por ello sofistica el empoderamiento; con Racionalidad Económica en la “función
sistema de control, la observancia de jerarquías, el de ·producción”, como definiría Cobb-Douglas. La decisión de
reconocimiento de “confianzas”, y otros elementos que nos Estado se manifiesta en la descentralización del Gobierno
resultan familiares en los entornos decisionales, como los Nacional, Estado gestor, al Gobierno Regional y al Gobierno
encargos de las funciones de un órgano funcional a otro, Local, reteniendo funciones rectoras o de imperio que, por
suscripción de convenios, o conformación de grupos que ventajas institucionales, de control o gestión, todo Estado
·hagan que el problema se resuelva”, entre otros (des)varios. ejerce directamente. El nivel de acción de Estado se revela en
el cumplimiento, respeto y clara identificación y delimitación de
Retomando el tema de resultados y procesos, es necesario por competencias funcionales, transversales y colaterales, en un
rigor científico, dotar de explicación a la trilogía citada, entorno subsidiario de normas y de organización espacial
vinculando sus posibilidades y condiciones. Se reconoce tres institucional orientada al ciudadano.
fases institucionales que sostienen la trilogía citada: visión de

Pero esta evolución debe tomar en cuenta el Kharma antes referido, en especial los modelos inherentes a la
organización y la capacidad de generar resultados, siendo más fácil normar que ejecutar, y más difícil aún pasar a
un modelo por procesos, renegando de la inspiración y tomando votos por la mortificación de la racionalidad, como
se contrasta a continuación:

Matriz diferencial de Modelos de Gestión Pública

GESTIÓN POR FUNCIONES GESTIÓN POR PROCESOS
Focalización en el producto (Bienes o Servicios) Focalización en el usuario (Satisfacción)
Órganos funcionales sustanciales (Especialidad) Organismos bajo proceso de valor añadido (Externalidad)
Estructura basada en Órganos Funcionales o Áreas Estructura basada en Mallas de Procesos
La generación de conflictos Administrador-Administrado en el proceso La generación de conflictos Administrador-Administrado en el proceso
es resuelta jerárquicamente es resuelta casuísticamente en la ejecución
Autoridad basada en Jerarquías Funcionales verticales Autoridad basada en los responsables de los procesos
Estructura normativa operacional vertical concentrada Inclusión organizativa vertical - horizontal
Principios de Control y Orden: Jerarquía Principios de Autonomía – Autocontrol: Resultados
Mecanismo de coordinación: Mando y Control Mecanismo de coordinación: Responsabilidad
Liderazgo Burocrático – formal Liderazgo Flexibilidad - cambio - innovación
Toma de decisiones centralizada Es parte del trabajo de todos
Información jerárquica Información compartida
Concentración del conocimiento Aprendizaje organizacional
Jerarquía para coordinar Coordina el equipo
Cómo hacer mejor lo que venimos haciendo Para quién lo hacemos y qué debemos hacer
Cumplimiento desempeño Compromiso con resultados
Eficiencia: Productividad Eficacia: competitividad
Mejoras de alcance limitado Alcance amplio – transfuncional
Medición por el resultado funcional (Sector, Ministerio, Entidad Medición por el resultado funcional y por el
Pública) resultado total del proceso (Estratégico)
Fuente: Alejandro Medina Giopp, ”Gestión por Procesos y creación de valor público”,. Instituto Tecnológico de Santo Domingo, Santo Domingo, República
Dominicana, 2005.

Nuestro Estado sigue adormecido por los feligreses militantes
del diseño formal por funciones, como resultado de los
horrores de la corrupción en gran escala, de conflictos sociales
que no han pasado por la “escuela de descomposición de
conflictos por sectores” o “de la escuela de presencia del
ministro, no importa de qué competencia trate el problema, o si
es local o regional”, y en gran medida por efecto sobreviniente
de sucesivas lógicas presupuestarias aplicadas (Por
Programas, Estratégico, por Resultados, etc), y que se arrulla
además por el uso de antiguas normas INAP, aún en uso
(Directiva Nº 001-95-INAP/DNR, Directiva N° 002-77-
INAP/DNR, Resolución Suprema Nº 013-75-PM/INAP, etc),
cuya metodología jerárquico funcional es recogida en no pocas
normas, mucho más modernas en su promulgación, pero que
conservan los postulados sustanciales de aquellas. La función
acarrea responsabilidad y no hay responsabilidad sin riesgo, y
ese es uno de los problemas de fondo, real. Además, el
resultado implica riesgo, incluso si el operador es un
empresario metido a Funcionario. El D. S. N° 043-2006-PCM,
lineamientos para formular el ROF, deroga la Directiva N° 005-
82-INAP/DNR y 02-95-INAP/DNR, referidas a normas para el
ROF y Documentos de Gestión.

Esta matriz hace ver obvias diferencias, siendo claro que evolucionar a procesos y de estos a gestión por
resultados, para implantarse requiere un esfuerzo reformador significativo, aunque no obstante ello, hay avances e
ideas claras sobre todo en cuanto a recursos públicos, donde el Ministerio de Economía y Finanzas (¿Por qué será
que el área financiera es el lugar social más concurrido y el que elige el menú que los demás deben adoptar [o
adaptar]?) distingue un Clasificador Funcional para facilitar el análisis de las tendencias del gasto público respecto a
3

las principales funciones del Estado, de carácter fijo y propósitos comparativos a nivel internacional, y otro
Página

Clasificador Programático, con fines de seguimiento y evaluación de las políticas y estrategias que define el
Gobierno para la consecución de los objetivos y metas de presupuestos anuales del Sector Público, basado en las

Gestión Pública
 competencias de las entidades públicas en el marco de la LOPE, para impulsar la consolidación de la doctrina de
Presupuesto por Resultados. La LOPE, de otro lado, mantiene un discurso “actual”, enuncia un “propósito de
enmienda” (descubre al ciudadano, pero sin acto de contrición), y sutilmente, aún cohabita con las jerarquías y
modelo por funciones, previendo quizá la inmadurez de su joven nueva estructura.

II. Nuevo Poder Ejecutivo: “Mucha casa” ahora con hijos (funciones) fuera.

La descentralización, como en la enorme casa patriarcal que se vacía al casarse e irse los hijos a sus propias casas,
deja al Poder Ejecutivo con mucha organización y menos funciones; ésta además tiene un seguro para evitar se
genere involución 1 del proceso, al ser por Ley irreversible la transferencia de las competencias y funciones del
Gobierno General al nivel regional y local, y que tal involución no dé paso a las sutilezas de la recentralización,
como por ejemplo, México, Ecuador o Venezuela.

Pero, ¿qué elementos de decisión objetivos tenemos para acometer efectivamente el proceso de modernizar al
Estado, y dentro de éste a su Poder Ejecutivo? ¿Y, porqué recién a finales del año 2007, se genera la herramienta
que dota de legalidad a tal proceso?. En el siguiente cuadro hay algunas cifras relevantes para ensayar respuestas
a las interrogantes planteadas:

Variables de Referencia 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Producto Bruto Interno (%) variación 3.0 0.2 5.0 4.0 5.0 6.8 7.7 8.9 9.8
Productores Servicios Gubernamentales 6.19 6.11 6.09 6.22 6.18 6.27 6.26 5.95 6.09
Otros Sectores Económicos 84.16 84.31 84.43 84.18 84.09 83.85 84.00 84.53 84.52
Derechos de Importación e Imptos. Pdtos. 9.65 9.58 9.49 9.59 9.73 9.88 9.74 9.52 9.39
AHORRO-INVERSIÓN
Ahorro Interno 17.3 16.6 16.4 16.9 18.0 19.3 23.1 24.1 23.6
Sector público 0.7 0.7 0.7 1.2 1.8 2.6 5.0 6.2 6.4
Sector privado 16.6 15.9 15.7 15.7 16.2 16.7 18.1 17.8 17.2
Ahorro externo 2.9 2.2 2.0 1.5 0.0 -1.4 -3.1 -1.1 3.3
Inversión 20.2 18.8 18.4 18.4 18.0 17.9 20.0 22.9 26.9
Sector público 4.0 3.1 2.8 2.8 2.8 2.9 2.8 3.1 4.3
Sector privado 16.2 15.7 15.6 15.6 15.2 15.0 17.2 19.8 22.6
SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO
Ahorro en cuenta corriente 0.7 0.7 0.7 1.2 1.8 2.6 5.0 6.2 6.4
Ingresos de capital 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Gasto de capital 4.1 3.3 3.0 3.0 2.9 3.0 3.0 3.2 4.4
Resultado económico -3.3 -2.5 -2.3 -1.7 -1.0 -0.3 2.1 3.1 2.1
Financiamiento 3.3 2.5 2.3 1.7 1.0 0.3 -2.1 -3.1 -2.1
Financiamiento externo 1.2 0.9 2.1 1.4 1.5 -1.5 -0.7 -1.9 -0.9
Financiamiento interno 1.3 1.0 -0.6 0.3 -0.6 1.7 -1.5 -1.4 -1.2
Privatización 0.8 0.6 0.8 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.0
Fuente: Banco Central de Reserva, Estadísticas anuales (http://www.bcrp.gob.pe/estadisticas/cuadros-anuales-historicos.html); estructura
PBI 2008, estimación.

Se presenta en primer lugar la estructura del PBI, donde la participación de los “Productores de Servicios
Gubernamentales”, que 2 “comprende todas las unidades institucionales del gobierno central y regional, cuya función
principal es producir determinados servicios a la comunidad (educación, salud, administración y defensa, desarrollo
científico y tecnológico, servicios sociales, comunales y asistencia social). Se financian básicamente a través de
fondos presupuestales. La evolución de este sector se hace a través de los gastos corrientes (remuneraciones y
bienes y servicios) que forma parte del valor bruto del Gobierno”, expresa el valor añadido del Gobierno, por ende,
Estado. Se indica también el porcentaje de participación de Derechos de Importación e impuestos a Productos, que
implica recursos aplicados al financiamiento del presupuesto, y por diferencia, establece el aporte al PBI de los
demás sectores. Dos conclusiones resultan de este extremo: La participación tributaria tiende a reducirse
especialmente a partir del 2005, y concurrentemente también el valor añadido del Gobierno. El mayor valor añadido
del resto de la economía, compensa y gana presencia en la estructura del PBI especialmente a partir del 2006,
aportada sustancialmente por el Sector Privado.
4

1
Página

Conjunto de modificaciones regresivas que sufre un organismo o parte de él, con disminución de su forma, de sus funciones y de su vitalidad.
En términos políticos, un paso atrás en la humanización de las relaciones entre los pueblos y entre los distintos grupos humanos.
2
Una definición más de tallada puede consultarse en http://www.inei.gob.pe/web/NotaPrensa/Attach/8313.pdf
Gestión Pública
 En segundo lugar desde el año 2006 se nota otro reflejo directo de la Gestión Pública, evidente en la correlación
Ahorro Interno-Inversión, del Sector Público: Se ahorra más de lo que se invierte, y pese al aumento notable de la
tasa de inversión pública del 2008, ésta resulta similar a la registrada el año 2000, respecto al PBI de cada uno de
los años indicados.

En tercer lugar, ello genera un resultado económico superavitario, que evidencia rigideces en la organización a
cargo de ejecutar tales recursos, y lógicamente, ha hecho evidente entre otras acciones de políticas públicas y
económicas, abordar el tema de la modernización y reforma del Estado, y siendo el Poder Ejecutivo el que detenta
las rectorías necesarias para concretar metas y objetivos estratégicos nacionales para el desarrollo, su adecuación
a la LOPE, deviene en impostergable. Parte básica de esta adecuación es establecer las fronteras entre los actores
institucionales públicos, lo que se logra identificando competencias y funciones expresadas en Procesos Esenciales.

Este no es obviamente el fin último de modernizar la gestión
del Estado, al fijar correctamente al ciudadano como su fin, lo
que involucra el bienestar en contraste con la utilidad, y que en
prestaciones del Estado remite a cuestiones prácticas objeto
de la Economía del Bienestar, analizando las decisiones sobre
equidad y eficiencia, como sostiene Stiglitz, o al estilo de
Pigou, mediante correcciones de externalidades vía impuestos-
pigou, o la negociación para minimizar los efectos externos
indeseados, como postula Coase. Los costos de las decisiones
económicas orientadas al bienestar requieren una estructura
organizacional racional como la que por ejemplo, debiera
sustentar el establecer los costos de los procedimientos
administrativos bajo la actual Ley Nº 27444 (TUPA), que
depende de la organización postulada. La reflexión ante las
cifras comentadas, apuntan al título de este trabajo y sostienen
su explicita alusión al rediseño del Poder Ejecutivo, al
encontrarnos frente a resultados de gestión pública generadas
en una estructura formal de Estado que ha transitado desde el
2003 a un proceso de descentralización con cinco años de
planes anuales de transferencia y funcionamiento de
Gobiernos Regionales, que debe cumplir el Principio de
“Estado fiscalmente equilibrado”, esto es, donde el gasto e
inversión se traduzcan efectivamente a resultados de
desarrollo y donde la organización sea herramienta para su
logro. El déficit fiscal del Estado es un problema de diseño de
políticas y desajuste económico, pero el superávit, sostenido,
con un Gobierno racional, es un problema de diseño de Estado
y de gestión. Identificarlo supone un diseño del Estado que
supere sus rigideces y facilite el satisfacer sus propios
Principios Rectores.

III. Matrices y Procesos esenciales: Del juego estratégico a los Memes.

En el marco LOPE, la Secretaría de Gestión Pública emite la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, reforzada

legalmente por Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM; estas normas “técnicas” brindan la base lógico conceptual,
para orientar el proceso de empoderamiento del nivel Nacional al Regional y Local, e internalizar los efectos
derivados de las transferencias de Competencias y Funciones, que dejan al Poder Ejecutivo un claro mandato de
rectoría, reteniendo capacidad ejecutora en casos muy bien definidos.

Pero, así como el Poder Ejecutivo ha redescubierto al ciudadano como unidad de análisis, es necesario que las
personas detrás de esa entelequia 3, profesen el evangelio de la Modernización, y que esta sea transmitida de un
individuo a otro, en el sentido de la difusión cultural (cultura empresarial, según el management), como sostiene la
Teoría de Memes, unidad teórica de información cultural transmisible de un individuo a otro o de una mente a otra
(de una generación a otra).

Es neologismo acuñado por Richard Dawkins 4 en “El gen egoísta”, por semejanza fonética con el gen y para señalar
la similitud radical con la memoria y mímesis.

Esta malla de información cultural debería asegurar también colaboración. Para entender el propósito de la matriz y
el significante de procesos esenciales dentro de ésta, se indica que la matriz actúa como un motor de inferencia 5,
termino que nos prestaremos de la informática, que la define como programa supervisor de los procesos entre el
usuario y la base de conocimientos.

Los resultados de la matriz deben dar contenido a la tipología 6 estructural de las Leyes de Organización y
Funciones, siendo su estructura lógica la siguiente:

3
Concepto auroral aristotélico que denota la creación humana, que tiene fin en si misma.
4
Etólogo británico, teórico evolutivo y escritor de divulgación científica. Ganó fama con El gen egoísta, un libro publicado en 1976, que
popularizó la visión evolutiva enfocada en los genes, y que introdujo los términos meme y memética.
5

5
Terminología matemática aplicada en los sistemas basados en reglas, referidos a herramientas de eficiencia para tratar problemas complejos,
Página

donde las reglas determinísticas constituyen la más sencillas de las metodologías utilizadas en sistemas.
6
Descripción de los conceptos sustanciales que deben estar plasmados en los proyectos de Ley de Organización y Funciones: Ámbito de
Competencia, Sector, Funciones Rectoras, Funciones Especificas de Competencias Compartidas, Otras funciones específicas.
Gestión Pública
 Proceso
Competencia Atribución Nacional Regional Provincial Distrital
Esencial
Normativa, regulación, políticas Funciones Funciones Funciones Funciones

Proceso Planeamiento Funciones Funciones Funciones Funciones

Competencia
Esencial Administración y ejecución Funciones Funciones Funciones Funciones
Supervisión, evaluación Funciones Funciones Funciones Funciones

La matriz está integrada por las Competencias, los Procesos Esenciales y Atribuciones, a las que se asocian
funciones, que son: Rectoras, Compartidas y Otras funciones especificas.

¿Qué es Competencia? Es la capacidad legítima dada por la Constitución y leyes, al Gobierno Nacional, Regional y
Local, Organismos Constitucionalmente Autónomos y demás Entidades Públicas, que determinan su ámbito de
actuación y prorrogativa en función a la materia, territorio, grado, tiempo y cuantía.

¿Qué es Proceso Esencial (PE) y qué sentido, o utilidad, facilita? Es el proceso integrador de la competencia
material que resulta en la prestación de servicios a la población o la regulación y promoción de determinada
actividad social o económica. La competencia material puede contener uno o más procesos esenciales, que le
confieren un carácter integral, y ello conduce a que la competencia y los procesos esenciales resulten afines,
agrupables, complementarios y sinérgicos. Un PE integra las actividades principales y necesarias ligadas a la
competencia que recoge la LOF respectiva, en un plan de acción, cuya construcción implica el compromiso de la
Alta Dirección, una metodología para su implementación, soporte organizacional ad hoc y la definición de los
factores responsables de mejorar resultados, como ejercicio de su Misión. Tal concepto disiente de la teoría
convencional gubernamental en el sentido que la Misión de una organización se define como “la razón de ser y
existir de una organización”. Ello requiere establecer el resultado esperado, que se considera “éxito” y los factores
detrás de este. Los Factores Críticos de Éxito (FCE) describen las funciones que son necesarias de ejecutar o de
realizar exitosamente para que la competencia se ejercite realmente. Las atribuciones son facultades administrativas
que actúan sobre la competencia material y reflejan los niveles de acción del ejercicio de la gestión, en el
funcionamiento institucional. Las Funciones representan la acción y actividad derivadas de las competencias
otorgadas por la Constitución y leyes a las Entidades Públicas, en cuya virtud les corresponde realizarlas para
alcanzar sus objetivos. La LOPE cita funciones rectoras refiriendo las competencias que tiene el Poder Ejecutivo de
regir y dirigir las políticas públicas a nivel nacional, y normar y regular con igual amplitud políticas nacionales y
sectoriales, como señala su artículo 4°. En los artículos 5º (Funciones especificas de competencias compartidas,
referidas a planeamiento, administración y ejecución, supervisión y evaluación) y 23º (Otras funciones específicas)
se remite a las demás.

¿Qué es la matriz? Es una herramienta que facilita identificar responsabilidades del Ministerio y sus Entidades
Públicas, definiendo competencias, procesos esenciales y funciones que eviten superposición, vacíos y
descoordinación con los otros niveles de Gobierno, cumpliendo su propósito de análisis. Su función es articular y
sustentar la LOF y el ROF derivado de tal LOF, que define como se organiza el Ministerio para cumplir sus roles,
siendo los responsables de elaborarla en cada Ministerio, el Grupo de Trabajo designado al efecto. Se actualiza
según se modifique su base legal, se reorganice el Sector o se defina otras funciones. El proceso de las reglas que
sigue el motor de inferencia de la matriz establece un mecanismo lógico secuencial de metodología basada en
pasos de análisis sucesivos de los factores de éxito funcionales necesarios para que cada nivel de atribución,
genere un resultado “prototipo”, y estos se articulen en un proceso estándar completo, que dote de racionalidad y fin
al proceso esencial, el cual debe a su vez, dar consistencia lógico funcional a la competencia:

1. Identificación y sintetización de las competencias materiales en el sector.

2. Determinación de procesos esenciales, sectoriales, exclusivos y excluyentes de otros, y de acuerdo al rol de
las atribuciones en que se ha generado, de conformidad con la base legal, confirmando la relación causal
según la tipología que corresponda, conforme al nivel de función identificado: Rectoría, Compartida, Otras
especificas.
3. Caracterización de los procesos esenciales del sector, el cual debe contener las acciones que justifican su
denominación, según los conceptos-fuerza según se trate de normas de organización sustantivas o de
administración interna, en este caso, materia de atribución 7.
6
Página

7
Se indica esta precisión, para distinguirla de las responsabilidades que los Sistemas Administrativos (Presupuesto, Contabilidad, Adquisiciones
y Contrataciones, etc.) establecen y que deben ser objeto de cumplimiento per sé, no siendo parte de las funciones especificas del Sector pues
entonces habría precariedad de la rectoría de los sistemas administrativos, y cada entidad podría en teoría regular su cumplimiento.
Gestión Pública
 4. Aplicación del principio de residualidad normativa, en base a las competencias y funciones efectivamente
transferidas del Gobierno General a otros niveles de Gobierno, Distribución de las funciones específicas a
cada nivel de gobierno, con base en el marco legal, en cada etapa de aporte a la construcción del flujo de
proceso.
5. Formalización del análisis lógico estructural de los procesos esenciales, para organizar y construir sus flujos,
de forma que se integren funciones que resulten en factores de éxito para cumplir tales procesos esenciales,
siendo por tanto solo acciones sustanciales.
6. Construcción de marcos lógicos auxiliares, según la estructura del Sector contenida en la LOF, para
descomponer las funciones por nivel y atribución, de acuerdo al mandato legal que defina la concurrencia, o la
actuación, de otras entidades responsables de procesos sustanciales influyentes o componentes de acciones
por atribuciones estructuradas en los procesos esenciales, cuya síntesis es la que muestra la matriz.

Este ejercicio es iterativo, y en cada estación de análisis se plantea un cuestionamiento integral sobre si el sistema
“funciona”, esto es, si dadas las funciones identificadas por atribución, el proceso esencial produce un resultado, y si
la integración de resultados, asegura el ejercicio de la competencia en cuestión.

El proceso lógico de su formulación es el siguiente:

Competencia

Ministerio

Procesos Esenciales
Exclusiva Función Rectora

Estructura del Sector Entidades

Compartida Función Específica

Otras formas

Otras Específicas

Función rectora

Proceso Esencial ( ) Función especifica

Análisis de
Atribuciones Otra función especifica

Función rectora

Proceso Esencial (n) Función especifica

Otra función especifica

Ley de Organización y Funciones Reglamento Organización y Funciones

Matriz
Competencias y
Funciones

Su referente metodológico es el análisis 8 “porteano”, el cual se advierte al mostrar la matriz “barreras” en forma de
marco legal, competencias dadas por las normas, la eliminación de duplicidad de competencias y funciones, claridad
de responsabilidades transversales (otros niveles de Gobierno) y claridad de responsabilidades colaterales (con
7
Página

8
Michael Porter, en el análisis de estrategias y mercados, señala la existencia universal de cinco fuerzas que determinan la estructura de un
Sector: Problemas de ingreso, nivel competitivo, presión de sustitutos, poder de negociación de proveedores y poder de negociación de
compradores. Señala tres únicas estrategias para repelerlas; liderazgo de costes, oferta diferenciada y segmentación.
Gestión Pública
 otras Entidades Publicas de su propio nivel de Gobierno), típicos del diamante de Porter. Como se parte de la
aplicación legal de la residualidad (lo que implica postular el “todo” en competencias y funciones), debe ejercitarse el
análisis del “What if”, verificándose se han definido todos los Factores de Éxito que garanticen se cumpla la
Competencia, al interrogarse “Si se cumplen las funciones 1 y 2 y 3 y 4, ¿tenemos convicción y demostración que el
logro del proceso esencial está asegurado?”. Si no se logra establecer esta respuesta, puede admitirse que no se
haya definido algunos Factores de Éxito y es necesario incorporarlos, o retirarlos si no aportan valor, hasta que se
tenga la seguridad de que el objeto de la competencia material está debidamente caracterizado en los procesos
esenciales suficientes, y que respondan a los diferentes aspectos (atributos) para el resultado esperado. No se
espera que estos sean completos, únicos o detallados, sino más bien que sean amplios, claros y simples en la
identificación de lo que aportan a la competencia.

IV. Conclusiones.

Se ha analizado lo que implica en términos de filosofía de diseño competencial esta matriz, una herramienta
poderosa, como lo son las engendradas bajo la estrategia de Porter para vencer las “resistencias 9 que pueden
sobrevenir al desarrollar una acción dirigida al logro de una determinada posición competitiva”, y cuya aplicación
define no solo las fronteras de lo que cada nivel de Gobierno debe atender como sus límites de actuación, sino más
bien, lo que el Estado y su Poder Ejecutivo, propone como organización para aprovechar capacidades y habilidades,
frente a los competidores globales, en el marco de economía del bienestar.

Puede parecer un ejercicio para “trazar las pistas de la carrera de obstáculos”, lo cual tampoco es una mala
aplicación de la matriz, ya que sería la primera vez que el Poder Ejecutivo deja de pisarse los pies, pero es además,
mucho más, pues debería generar se diseñen Leyes de Organización y Funciones donde primero se establece qué
hacer, para qué y de que forma, y se abandone la inspiración “legal” o la ·filantropía social” al proponer Leyes para
Entidades del Estado, o racionalizarlas, con miras en tercas redacciones o defensa de áreas funcionales, o en el
efecto de reducción del empleo directo, inorgánico frente a las nuevas responsabilidades.

Este diseño, donde se reconoce a las funciones articuladas según atributos, debe permitir también que los conflictos
sociales se resuelvan en una base territorial, pero sobre todo, que la gestión pública se ejecute teniendo en términos
claros, sus responsabilidades, y procesos por resultados. En suma, debería esperarse un comportamiento
colaborativo como de los memes. Ejemplos de memes son las melodías, ideas, frases ingeniosas, moda, recetas,
etc. Su forma de propagación es similar a la de los virus. Si un científico escucha una buena idea, la esparcirá entre
sus colegas, estudiantes, en sus artículos y estudios. Si una idea cala, se podrá reproducir de persona a persona.
Esperemos que este ejercicio de racionalidad, así cale.

Biografía:
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y
Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y
Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com

Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 27/Octubre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú
(www.gestionpublica.org.pe)
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Planificación de marketing y formulación de estrategias, John O'Shaughnessy, 1991, Ediciones Días de Santos S. A.; España.
Gestión Pública