UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB

FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUO EM DIREITO

A unificao de licena para prestao

de servios de telecomunicaes:
pressupostos e questionamentos referentes
sua aplicao no Brasil

Graduando: Artur Coimbra de Oliveira

Matrcula: 02/20647

Braslia-DF
Dezembro, 2006
 UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB
FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUO EM DIREITO

A unificao de licena para prestao

de servios de telecomunicaes:
pressupostos e questionamentos referentes
sua aplicao no Brasil

Monografia apresentada como requisito

parcial para obteno do grau de
Bacharel em Direito da Universidade
de Braslia UnB, elaborada sob a
orientao do Prof. Mrcio Nunes Iorio
Aranha Oliveira.

Graduando: Artur Coimbra de Oliveira

Matrcula: 02/20647

Braslia-DF
Dezembro, 2006
 A Jos Lopes de Oliveira (in
memoriam), meu av, que dedicou boa
parte de sua vida ao Pas.
 Agradeo a meus pais, aos meus
irmos, Dani e aos meus amigos e
colegas de faculdade, cuja convivncia
foi fundamental para minha formao.
Agradeo ao Prof. Mrcio pela
amizade, pelas conversas, pela orientao
e pelas oportunidades de pesquisa.
Agradeo aos amigos Gierck e
Gabriel pelas proveitosas discusses.
Agradeo aos amigos Marcelo
Maciel, Guilherme Cintra, Paulo Svio e
Daniela Frana pelas referncias
bibliogrficas apontadas.
Agradeo ao GETEL pelo apoio
acadmico.
 Compreender a coisa que surge ali,
diante de mim, no outra coisa seno
elaborar um primeiro projeto que vai se
corrigindo, progressivamente, medida
que progride a decifrao.
GADAMER, Hans-Georg. O problema da conscincia
histrica. Traduo de Paulo Csar Duque Estrada;
organizado por Pierre Fruchon. 2. ed. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2003, p. 61.
 Resumo
O mercado de servios de telecomunicaes, recm-liberalizado para a atuao
privada em vrios pases do mundo ocidental, enfrenta alguns problemas de adaptao a
uma forma de regulao concorrencial e s constantes mudanas tecnolgicas que
atingem o setor. Para lidar com esses problemas, alguns pases tm utilizado uma
poltica de unificao de licenas para a prestao de servios de telecomunicaes.
A proposta desta investigao desvendar os reais pressupostos da unificao de
licena, bem como o ambiente histrico em que ela se d, para, a partir disso, estudar a
viabilidade de aplicao desse instituto no Brasil. Estudam-se o conceito de regulao e
a dimenso que ele ganha atualmente, o fenmeno da convergncia tecnolgica como
nevrlgico para a adoo da licena nica, a experincia de outros pases com essa
poltica setorial e, por fim, os problemas e as conseqncias decorrentes de sua
aplicao no Pas.
 Sumrio

Lista de abreviaturas e siglas................................................................................................viii

Introduo ............................................................................................................................... 13
I. O conceito de regulao...................................................................................................... 15
I.1. Da concepo de Estado subjacente..................................................................... 15
I.2. Regulao: evoluo histrica.............................................................................. 18
I.3. Delineamentos conceituais conclusivos ............................................................... 25
II. A convergncia tecnolgica e suas implicaes............................................................... 28
II.1. O significado de convergncia............................................................................ 28
II.2. Digitalizao: um pressuposto comum ............................................................... 31
II.3. As novas redes .................................................................................................... 33
II.4. Implicaes regulatrias e concorrenciais da convergncia ............................... 37
II.5. Liberalizao dos mercados em telecomunicaes: os rumos do Brasil ............ 44
III. A unificao de licena: experincias comparadas e viabilidade no Brasil................ 50
III.1. Modelos no direito comparado .......................................................................... 50
III.1.1. A Espanha e o ambiente europeu ............................................................... 50
III.1.2. A experincia indiana ................................................................................. 56
III.2. Aplicabilidade no Brasil: possibilidades e questes.......................................... 62
III.2.1. Propostas iniciais para o Pas ..................................................................... 62
III.2.2. Problemas a serem enfrentados .................................................................. 67
Consideraes finais ............................................................................................................... 73
Referncias bibliogrficas...................................................................................................... 76
Obras e publicaes .................................................................................................... 76
Instrumentos normativos e outros atos oficiais .......................................................... 82
 Lista de abreviaturas e siglas

ABERT Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso

ADSL Asymmetric Digital Subscriber Line

AER Agncia Estatal de Radiocomunicaes [Espanha]

AGERGS Agncia de Regulao do Estado do Rio Grande do Sul

ANACOM Agncia Nacional de Comunicaes

ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes

ANCINAV Agncia Nacional do Audiovisual

ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica

ANP Agncia Nacional do Petrleo

AT&T American Telephone and Telegraph Company

ATM Asynchronous Transfer Mode (Modo de Transferncia Assncrono)

BSNL Bharat Sanchar Nigam Ltd.

BSO Basic Service Operator [ndia]

CCC Central de Comutao e Controle

CCI Comisso das Comunicaes da ndia

CDMA Code Division Multiplexing Access (Mltiplo Acesso por Diviso de

Cdigo)

cf. conferir

CF Constituio Federal

CMT Comisso de Mercado das Telecomunicaes [Espanha]

CONTEL Conselho Nacional de Telecomunicaes

DSL Digital Subscriber Line

DTH Direct-to-Home (Servio de Distribuio de Sinais de Televiso e

de udio por Assinatura via Satlite)

DWDM Dense Wavelength Division Multiplexing (Multiplexao por

Diviso de Comprimento de Ondas Densas)
 ix

EILD Explorao Industrial de Linha Dedicada

ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras S.A.

ERB Estao Rdio Base

FAC Fully Allocated Costs

FCC Federal Communications Commission [Estados Unidos]

FDM Frequency Division Multiplexing (Multiplexao por Diviso em

Freqncia)

FTTH Fibre To The Home

FTTN Fibre To The Node

FTTP Fibre To The Premises

GCOM Grupo Interdisciplinar de Polticas, Direito, Economia e

Tecnologias das Comunicaes [UnB]

GETEL Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicaes [UnB]

GHz Gigahertz

GSM Global System for Mobile Communications

Hz Hertz

ICT Information and Communication Technology

IP Internet Protocol (Protocolo Internet)

IPTV Internet Protocol Television (Televiso em Protocolo Internet)

ISDN Integrated Services Digital Network

KT Korea Telecom

LGT Lei Geral de Telecomunicaes

LLU Local Loop Unbundling

LRIC Long Run Incremental Costs

MC Ministrio das Comunicaes

MCI Microwave Communications Incorporated

MHz Megahertz
 x

MMDS Multichannel Multipoint Distribution Service (Servio de

Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal)

MPLS Multi-Protocol Label Switching

MTNL Mahanagar Telephone Nigam Ltd.

MVNO Mobile Virtual Network Operator

NGN Next Generation Network

NRA National Regulator Authority (Autoridade Regulatria Nacional)

[Europa]

NTT Nippon Telegraph & Telephone Corp.

OAG Ordem de Autorizaes Gerais [Espanha]

OFCOM Office of Communications [Reino Unido]

p. ex. por exemplo

PCM Pulse-Code Modulation

PETROBRS Petrleo Brasileiro S.A.

PGA Plano Geral de Autorizaes

PGMQ Plano Geral de Metas de Qualidade

PGO Plano Geral de Outorgas

P.L. Projeto de Lei

PMS Poder de Mercado Significativo

PND Programa Nacional de Desestatizao

PPDUR Preo Pblico pelo Direito de Uso de Radiofreqncias

QoS Quality of Service (Qualidade do Servio)

RDSI Rede Digital de Servios Integrados

RF Radiofreqncia

SCEMa Servio de Comunicao Eletrnica de Massa por assinatura

SCM Servio de Comunicao Multimdia

SER Servio Especial de Radiochamada

 xi

SIR Servio de Interesse Restrito

SME Servio Mvel Especializado

SMGS Servio Mvel Global por Satlite

SMP Servio Mvel Pessoal

SMR Servio de Monitoragem e Radiolocalizao

SMS Short Message Service

STF Supremo Tribunal Federal

STFC Servio Telefnico Fixo Comutado

STVA Servio de Televiso por Assinatura

SVA Servio de Valor Adicionado

TCI Tele-Communications Inc.

TDM Time Division Multiplexing (Multiplexao por Diviso no Tempo)

TDSAT Telecom Disputes Settlement and Appellate Tribunal (Tribunal de

Apelao e Resoluo de Disputas em Telecomunicaes) [ndia]

TELEBRS Telecomunicaes Brasileiras S.A.

TI Tecnologia da Informao

TRAI Telecom Regulatory Authority of India (Autoridade Regulatria de

Telecomunicaes da ndia)

TV Televiso

TVA Servio Especial de TV por Assinatura

UHF Ultra High Frequency (Freqncia Ultra Alta)

UIT Unio Internacional de Telecomunicaes

UnB Universidade de Braslia

UNE-P Unbundled Network Element Platform

VHS Video Home System

VoIP Voice over Internet Protocol (Voz sobre Protocolo Internet)

WDM Wavelength Division Multiplexing (Multiplexao por Diviso de

Comprimento de Onda)
 xii

WIMAX Worldwide Interoperability for Microwave Access

WLL Wireless Local Loop

 Introduo

A atividade regulatria no setor de telecomunicaes enfrenta hoje dois grandes

desafios: a globalizao econmica e a convergncia tecnolgica. Orientado pelos fins
aparentemente paradoxais da concorrncia e da universalizao dos servios, o
regulador necessita equacionar todas essas variveis para colaborar com a mais justa
conformao de mercado e o maior grau de acesso aos servios possveis.
Nos ltimos dez anos, houve, em vrios pases, mudanas significativas na
atuao direta do Estado em setores da economia, determinada muitas vezes por uma
retrao dessas prestaes. Ao mesmo tempo, como forma de preservar o interesse
pblico resguardado por esses setores, o Estado passou a regular a prestao de tais
atividades, realizada por entes privados.
O setor de telecomunicaes tambm passa por isso. Ocorre que a evoluo
tecnolgica a que ele se submete tem imprimido um carter de mudana constante da
regulao bastante peculiar se defrontado com outros setores regulados, como o de
energia eltrica, petrleo e sade.
A unificao de licena para a prestao de servios de telecomunicaes tem
sido uma poltica regulatria de vrios pases, principalmente europeus, no sentido de
formar um arcabouo jurdico mais estvel e mais coerente com a funo de promover
concorrncia e o desenvolvimento de novos servios e tecnologias. At que ponto essa
medida tambm vivel para o Brasil? Que ajustes precisariam ser feitos para que a
licena nica seja apreendida pelo regulador brasileiro de maneira justa e eficiente? A
proposta desta monografia investigar essas e outras questes que tangem o mesmo
tema.
No primeiro captulo, avaliar-se- o conceito de regulao, bem como toda a
dinmica que o Estado empreendeu, desde sua criao, com o setor privado e com a
prestao de servios considerados de interesse pblico. A idia firmar as bases de
atuao das agncias reguladoras no Estado contemporneo. Isso permitir uma
observao dos seus fins e, por sua vez, uma verificao de que aes seriam mais
coerentes diante dos fenmenos que se posicionam como motivos para a implementao
da licena nica nos pases que o fazem.
No segundo captulo, tratar-se- do pressuposto comumente atribudo
unificao de licena: a convergncia tecnolgica. Primeiramente, ser investigado o
 14

conceito desse termo, dada a grande fluidez de significados que adquire nos diversos
discursos atualmente. Com isso, buscar-se- definir de que forma a convergncia
tecnolgica abala as estruturas regulatrias atuais, suplantando e condenando-as ao
anacronismo. Tambm se ver, j em ponte investigao do ltimo captulo, de que
forma a legislao e a autoridade regulatria brasileira tm lidado com a convergncia
tecnolgica, perguntando-se se h um rumo bem definido.
luz do primeiro e do segundo captulo, verificar-se- em que consiste,
propriamente, a unificao de licena. A partir do estudo de caso de dois pases
especficos, Espanha e ndia, verificar-se- se possuem pressupostos de aplicao
comuns e at que ponto esses pressupostos tambm se verificam no Brasil. Por fim,
analisar-se-o as alternativas de aplicao dessa forma de autorizao no Pas,
procurando-se identificar os problemas mais salientes decorrentes disso.
 Captulo I
O conceito de regulao

I.1. Da concepo de Estado subjacente

O conceito de regulao, que servir como base de estudo do problema, deve ser
investigado pressupondo-se ser a regulao um fenmeno tpico do Estado moderno.
Entende-se por modernidade, aqui, basicamente uma modificao da forma de
comunicao social, ao final do sculo XVIII, a partir da qual ela deixa de se organizar
primordialmente por estratos e outros critrios e passa a ter como princpio de
organizao a funcionalidade. Assim, observa-se uma funo jurdica distinguindo-se de
uma funo poltica; esta passa, por sua vez, a no estar diretamente ligada economia. 1
Na pr-modernidade, propriedade, poder poltico e jurisdio estavam
amalgamados. A propriedade da terra institui jurisdio e sistema legal prprio, de onde
se nota a competio entre a Igreja e os grandes proprietrios, bem como a coexistncia,
por um longo tempo, do direito cannico e dos direitos comuns. 2 imprprio falar-se
em Estado no sentido moderno do termo.
O desenvolvimento da economia do dinheiro, bem como a amplitude dada
noo de contrato, erodem paulatinamente a juno entre economia e poltica. O Estado
moderno surge como distino da funo jurdica e da poltica no mbito da sociedade,
o que se d nomeadamente por meio da constituio, nos estados da Amrica do Norte,
em Paris e mesmo na Alemanha, com a supresso da autoridade jurdica superior do
Reich. 3
Estabelecer a noo de Estado moderno , contudo, apenas o passo inicial para
se chegar ao conceito de regulao. A partir da institucionalizao dessa organizao
social, algumas ideologias surgem e vigoram historicamente na determinao dos
limites da funo e do poder de ao estatal: o Estado liberal, o Estado do bem-estar
social (ou simplesmente Estado social, Estado keynesiano, ou, ainda, Estado de servio

1
MAIA, Paulo Svio Peixoto. A teoria do direito a partir de Niklas Luhmann: aspectos de um projeto
teortico audacioso. Braslia, 2006. Manuscrito.
2
A esse respeito, cf. SANTOS, Rogrio Dultra dos. A institucionalizao da dogmtica jurdico-cannica
medieval. In: WOLKMER, Antonio Carlos (org.). Fundamentos de histria do direito. 2. ed. 2. tir.
rev. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.
3
LUHMANN, Niklas. El derecho de la sociedad. Traduo de Javier Torres Nafarrate. Mxico, 1999.
Manuscrito, pp. 315-358.
 16

pblico) e o Estado social e democrtico de direito4 (ou, para os fins deste trabalho,
Estado regulador).
O chamado Estado Liberal estabelece-se juntamente com o Estado em si.
Principalmente pelo ganho de fora da noo contratual, acima mencionado, imbuda de
uma concepo naturalista, tem-se que os indivduos so criados em igualdade e o
prprio desenvolvimento social visto como algo extrnseco e inabalvel da igualdade
entre os seres humanos que acarreta a eventual desigualdade poltica e econmica.
Assim, todos so iguais e, portanto, livres e autnomos para escolher.
Esse antropocentrismo reflete-se na idia de que a interveno do Estado na vida
privada essencialmente antinatural e nociva, devendo ser evitada ao mximo. Wilhelm
von Humboldt, fillogo prussiano, contemporneo Revoluo Francesa, traduz com
fidedignidade o Zeitgeist europeu ao sustentar que o Estado deveria restringir-se a
cuidar da segurana dos indivduos, sendo () reprovvel todo o esforo do Estado
para se imiscuir nos assuntos privados dos cidados, sempre que estes no se refiram
directamente leso dos direitos de um pelo outro. 5
Ainda no sculo XIX, contudo, o Estado passa a adquirir funes pblicas mais
amplas, j atuando economicamente. Isso se fez necessrio principalmente aps o
desenvolvimento de atividades que dependiam de boas redes extensas e compatveis
para o seu funcionamento adequado, como as linhas ferrovirias, os gasodutos e as
linhas telefnicas 6 , como tambm aps discursos de compreenso da convivncia social
a partir de pontos de vista que ultrapassam fronteiras nacionais e se filiam noo de
sociedade de risco. Nos Estados Unidos, a sada foi instituir regulao para os
monoplios naturais privados surgidos nessas atividades amplas. Na maior parte da
Europa ocidental, deu-se a aquisio da titularidade de boa parte dessas atividades o
setor de telecomunicaes exemplo disso pelo Estado, que eventualmente se utilizou
de concesses dessa prestao. 7

4
Conforme se l em Eros Grau, pelo uso desse termo, indica-se a no filiao deste trabalho a discursos
neoliberais que clamam por um retorno imprudente ao liberalismo. (GRAU, Eros Roberto. O direito
posto e o direito pressuposto. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, pp. 128-ss.).
5
HUMBOLDT, Wilhelm von. Os limites da aco do Estado. Porto: RS, 1990, p. 25.
6
() como era dominado politicamente pela burguesia os nicos eleitores eram os burgueses , o
Estado liberal atuou fortemente para proteger os seus interesses; por exemplo, construindo a infra-
estrutura necessria para o progresso dos negcios (), concedendo subsdios e favorecimentos,
empreendendo o protecionismo alfandegrio, etc. (ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias
reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 51).
7
SCHERER, Joachim. Electronic communications law and policy of the European Union. In: SCHERER,
Joachim (ed.). Telecommunications laws in Europe. 5 ed. West Sussex: Tottel, 2005, p. 1.
 17

Apesar dessa assuno de atividades econmicas pelo Estado, no se pode dizer

que estamos diante de uma mudana de concepo da funo estatal. A transio para
uma idia de Estado social s ocorre propriamente com a necessidade trazida no
contexto das guerras mundiais na primeira metade do sculo XX, que provocou a
interveno direta do Estado em diversos setores da economia. Mesclam-se o Estado e a
sociedade, at ento necessariamente separados. Sade, educao e seguridade social
entram na pauta prioritria da concepo de Estado, sendo agora no apenas interessante
que o Estado preste esses servios, mas necessrio. Alm disso, o Estado passa a ser um
agente econmico em si, competindo, em alguns setores, com a iniciativa privada. 8
Essas aes do Estado deram-se plenamente at o final da dcada de 1960 nos
Estados Unidos e no ocidente europeu. A partir da, existe uma estagnao do
desenvolvimento e, em alguns setores, h mesmo um retrocesso. Vrios fatores como
o crescente dficit pblico, a elevada carga tributria para sustentar a prestao de
servios, o rpido sucateamento de tecnologias utilizadas e a sua no reposio
ocasionada pela falta de concorrncia contriburam para o surgimento de novas
concepes que redefiniam o papel do Estado. 9 Tambm se associa o fundamento dessa
crise ao processo de globalizao econmica, um srio limitador da economia e da
poltica estatal. 10
Na Europa, a isso se conformou a iniciativa transnacional de construo da
Comunidade Europia, tendo como princpio-mestre a livre e ampla concorrncia,
donde se premiu a retirada do Estado de setores que at ento eram monoplios estatais.
Atividades pblicas foram privatizadas, isto , abriu-se ao particular a possibilidade
da prestao dos servios pblicos em regime concorrencial, o que ora veio
acompanhado pela mudana de titularidade da atividade para privada, ora no,
permanecendo pblica. neste contexto que surge a concepo de Estado regulador: em

8
GONALVES, Pedro e MARTINS, Licnio Lopes. Os servios pblicos econmicos e a concesso no
Estado regulador. In: MOREIRA, Vital. Estudos de regulao pblica I. Coimbra: Coimbra
Editora, 2004, pp. 173-180.
9
O fenmeno da crise do Estado do Bem-Estar Social ocupou lugar preponderante na produo terica
sociolgica, econmica e jurdica dos pases centrais nos ltimos anos. Fomentou o ressurgimento
vigoroso do neo-liberalismo, das teorias autopoiticas, do discurso privatista, do individualismo
metodolgico, coincidindo historicamente, no por acaso, com o declnio veloz das economias
planificadas no painel poltico do planeta. (AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de
servios pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 24).
10
SILVA, Fernando Quadros. Agncias reguladoras: a sua independncia e o princpio do Estado
Democrtico de Direito. 1 ed., 2 tir. Curitiba: Juru, 2003, p. 36.
 18

um momento de busca pelo encolhimento da atuao prestacional do setor pblico em

atividades que poderiam ser exploradas economicamente.

I.2. Regulao: evoluo histrica

Aps esse breve emolduramento da evoluo do Estado moderno, pode-se

examin-lo em busca da evoluo da noo de regulao. Apesar de o Estado regulador
ser um fenmeno recente, suas razes esto fincadas j na origem do Estado keynesiano,
para no dizer ainda no Estado liberal do sculo XIX.
A histria da regulao freqentemente identificada com a histria da
interveno do Estado americano na economia daquele pas. A noo de regulao tal
como hoje se enxerga com amplitude no mundo ocidental teve uma de suas primeiras
manifestaes no modelo econmico dos Estados Unidos, que, pelo que se chama
comumente de globalizao, alcanou boa parte dos outros pases da Amrica Latina e
da Europa.
comum ouvir-se dizer que a regulao fruto do discurso neoliberal, que
prope um rompimento com o Estado social e um retorno filosofia liberal de no-
interferncia estatal. Em verdade, a interveno indireta do Estado na economia no
uma novidade trazida pela regulao. O prprio sistema de produo capitalista
necessita do Estado como um propulsor de iniciativas para que permita uma boa
circulao do capital. O Estado mnimo no passa de um ideal liberal que, praticamente,
nunca foi implementado. 11 O que a regulao proporciona uma mudana nessa
interveno estatal.12
O intervencionismo tipicamente regulatrio tem seu grmen, nos Estados
Unidos, na segunda metade do sculo XIX, com a criao de agncias (commissions)
tais como a Comisso Federal de Energia e a Comisso Federal de Comunicaes. Um
caso marcante foi a presso realizada por fazendeiros em Assemblias estaduais no
Oeste dos Estados Unidos contra a prtica de preos cobrados por empresas de
transporte ferrovirio tarifas cobradas segundo o critrio do mais alto preo que a

11
Isso j se viu na seo anterior, quando da construo das primeiras infra-estruturas nos sculos XVIII e
XIX, ou, de forma mais ampla, com a prpria proteo dos institutos da propriedade e do contrato
realizada pelo Estado.
12
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, pp.
118-ss.
 19

populao pudesse suportar. Conseguiu-se que tais tarifas, bem como os preos de
armazenagem de cereais em silos, fossem legalmente reguladas. 13
A Suprema Corte americana reconheceu a capacidade desses entes de intervirem
na economia, salientando que o Estado possui o dever-poder de regular atividades
privadas quando so essenciais para a coletividade e cunhando o conceito de public
utilities, entretanto estabelecendo o limite de que
() o excesso legislativo estaria caracterizado quando a regulao viesse a
prestar uma inadequada garantia aos interesses dos consumidores,
produzindo resduos perigosos populao, ameaas ao fornecimento do
servio, ou levasse destruio econmica do prestador da atividade. 14
Essa atuao das commissions foi bastante pontual e no-sistemtica, ocorrendo
apenas em setores que apresentavam problemas crticos para a populao, por vezes
inviabilizando o acesso a essas atividades. A regulao ento vista como uma forma
de corrigir eventuais falhas de mercado, e funda-se como uma poltica pblica apenas a
partir do New Deal, quando se pretendia reerguer a economia do pas aps a quebra da
bolsa de New York em 1929.
A necessidade de se lidar com o desemprego surgido e, posteriormente, o alto
investimento na indstria blica por ocasio da Segunda Guerra Mundial exigiram um
papel do Estado que domasse a ausncia de recursos econmicos disponveis. o
momento do Estado social ou keynesiano e do nascimento da idia de regulao
(regulation) com o significado prximo do da atualidade.
Como se afirmou acima, o Estado americano pouco adentrou a esfera da
prestao de servios pblicos, de onde se infere que estatizao e Estado social no se
implicam mutuamente. O que se tem de comum entre os pases que compartilham essa
tradio histrica um aumento da interveno estatal na economia, seja direta ou
indireta. 15
Nesse momento histrico, nos Estados Unidos, criam-se entes regulatrios
dotados de grande autonomia e independncia decisria, com os objetivos bsicos de
afastar influncias odiosas do meio poltico em setores econmicos e de extirpar o
empreguismo da Administrao Pblica. A forma jurdica como se organizaram as
agncias naquele pas foi deveras estranha sua tradio constitucional.
13
MENDES, Conrado Hbner. Reforma do Estado e agncias reguladoras: estabelecendo os parmetros
de discusso. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. 1 ed., 3 tir.
So Paulo: Malheiros, 2006, p.120.
14
MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias reguladoras. Barueri, SP: Manole, 2003, p. 62.
15
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 58.
 20

O Poder Executivo americano possua um poder normativo pouco vistoso se

comparado a outras naes presidencialistas das Amricas. O Poder Judicirio,
inicialmente, posicionou-se contra essa delegao de competncias do Legislativo para
o Executivo e para as agncias. No entanto, obviada a incapacidade de o Congresso
lidar com uma regulao tipicamente conjuntural, tal qual a dinmica econmica exigia,
o Judicirio passou a admitir de maneira quase plena a independncia das agncias.
A Federal Communications Commission (FCC), por exemplo, um dos modelos
que inspirou a Agncia Nacional de Telecomunicaes brasileira (ANATEL), foi criada
em 1934. Na dcada de 1960, interveio de forma bastante profunda no meio das
telecomunicaes do pas ao proibir que uma empresa atuasse concomitante em mais de
um segmento do setor e ao exigir a transparncia contbil das empresas para o controle
tarifrio. 16
Independncia institucional torna-se um problema quando se associa a falta de
controle. Ainda na dcada de 1960, iniciou-se um processo comum de desvirtuamento
das funes dessas agncias, posteriormente denominado captura, situao () em
que h a contaminao do espao pblico pelos interesses particulares de quaisquer dos
partcipes como fins. 17 Um bom nmero de agncias americanas deixa de ser
catalisador de iniciativas no mercado e passa a ser instrumentalizado por atores j
estabelecidos. 18
Diante dessas ocorrncias, economistas passam a se interessar pelo fenmeno da
regulao e a Escola de Chicago delineia uma teoria econmica da regulao,
contrapondo idia de falhas de mercado que sustentava a existncia das agncias a
noo de falhas de governo, que freqentemente tinham um papel mais avassalador no

16
MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias reguladoras. Barueri, SP: Manole, 2003, pp. 63-67.
17
ARANHA, Mrcio Iorio. Agncia reguladora e espao pblico: sua funcionalidade como espao de
exerccio da virtude poltica. In: ARANHA, Mrcio Iorio (org.). Direito das telecomunicaes:
estrutura institucional regulatria e infra-estrutura das telecomunicaes no Brasil. Braslia: JR
Grfica, 2005, p. 25.
18
Nas diversas teorizaes sobre o tema, chegou-se a descrever um ciclo do relacionamento entre a
agncia e o setor regulado organizado em quatro fases. Num primeiro momento, a agncia responde
demanda que levou a sua criao. Na segunda fase, a agncia cumpre seu papel e as misses
regulatrias so realizadas com sucesso e freqentemente desagradam aos setores regulados. O
terceiro perodo conhecido como o da porta giratria, em que h troca de pessoal entre a agncia e
o setor regulado. Finalmente, o quarto e ltimo perodo o da captura, em que a agncia passa a ser
dominada pelo setor regulado, o que representa a decadncia do seu sentido regulatrio. A agncia
passa a proteger a indstria, no o pblico, alimentando ainda a falsa impresso de que est
funcionando para proteger o interesse pblico. (CARVALHO, Vincius Marques de. Regulao de
servios pblicos e interveno estatal na economia. In: FARIA, Jos Eduardo (org.). Regulao,
direito e democracia. 1 ed. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002, p. 21).
 21

mercado. 19 Essa teoria ganha repercusso nas dcadas de 1970 e 1980, tendo como
inaugurador, porm no como terico mais reconhecido, George Stigler.
Em seu surgimento, a teoria econmica da regulao, uma tentativa de estudar as
relaes polticas relacionadas regulao por meio de teorias econmicas, bastante
ctica em relao idia de interesse pblico como fundamento para a regulao. Para
Posner, a regulao econmica era um meio de o governo fornecer benefcios a
indivduos ou grupos especficos de acordo com a lei da oferta e da procura. 20 Peltzman
aprofunda isso sustentando que polticos so atores racionais maximizadores de suas
utilidades votos, oramento, poder poltico , o que indica que a regulao ser
favorvel a quem puder satisfazer mais plenamente esses fins. 21
Apesar de a teoria econmica da regulao ser bastante problemtica no que se
refere aos seus pressupostos, sua base amostral e sua capacidade de observao da
realidade, foi um retrato bastante marcante que ajudou a reformar os princpios de ao
das agncias americanas. Deu-se incio ao processo chamado de desregulao
(deregulation), que, alm de outras medidas, tratou de retrair a regulamentao de
setores em que esta, em vez de incentivar, prejudicava a concorrncia. 22

19
A esse respeito, cf. PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de
desregulao. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-
americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.
20
Existe um nmero substancial de estudo de casos companhias de transporte rodovirio, areo,
ferrovirio e muitos outros mercados que sustenta a idia de que a regulao econmica melhor
explicada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expresso do interesse
social em eficincia e justia. [POSNER, Richard. Teorias da regulao econmica. In: MATTOS,
Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34,
2004, p. 67].
21
PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In:
MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So
Paulo: Ed. 34, 2004, pp. 89-ss.
22
Alguns setores, como as linhas areas, as ferrovias e o setor de gs natural, deixam de sofrer controle
de preos. Outros, como o setor de telecomunicaes, alm da liberao da fixao de tarifas, passam
por processos de reestruturao societria. [MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Regulao
econmica e democracia: contexto e perspectivas na compreenso das agncias de regulao no
Brasil. In: FARIA, Jos Eduardo (org.). Regulao, direito e democracia. 1 ed. So Paulo: Fundao
Perseu Abramo, 2002, p. 51]. interessante mencionar que as primeiras grandes aes no sentido da
abertura dos mercados competio deram-se pelo Poder Judicirio americano, contrariamente a
decises das agncias. Para citar um exemplo do setor de telecomunicaes, () o nico [caso] em
que o processo de desregulao iniciou-se to logo as justificativas normativas em favor de regulao
desapareceram foi o de telecomunicaes de longa distncia. At o final dos anos 1960, nos Estados
Unidos, tinha-se a prestao dos servios telefonia de longa distncia pela AT&T, em regime de
monoplio regulado. Essa prestao era viabilizada por meio de subsdios cruzados com ligaes
locais. O surgimento da tecnologia de microondas barateou consideravelmente a prestao desses
servios, mas eles s puderam ser prestados em carter restrito, sendo ilegal a prestao do servio de
telefonia longa distncia por meio de microondas at 1969. Nesse ano, a MCI requer permisso para
a prestao desse servio interconectando-se rede local e tem-na negada inicialmente, mas
posteriormente concedida pela Justia. Este foi um grande passo no processo de desregulao, em um
 22

Paralelamente a esse processo de desregulao em setores da economia norte-

americana, deu-se a promoo intensificada da globalizao econmica, provocando
uma indita integrao transnacional de mercados. Isso provocou um aumento da
importncia da economia mundial para os Estados, que passaram a firmar, com cada vez
mais freqncia, acordos comerciais internacionais. Em face dessa maior
permeabilidade econmica, cada Estado passou a ter de fazer ajustes em seu sistema
econmico.
Para esse ambiente econmico, o maior princpio a ser preservado o da
concorrncia a ser viabilizada de maneira mais livre quanto for possvel. O ndice do
custo-Brasil uma forma econmica de anlise de quanto o custo dos servios e
produtos brasileiros maior em funo de um excessivo tamanho do Estado brasileiro.
Detectado um alto custo-Brasil, o Estado deve reduzi-lo para permitir que os produtos
nacionais tenham uma entrada competitiva no mercado global.
Estamos vivendo uma mudana bastante significativa de um cenrio em que
preo baixo e qualidade eram conseguidos atravs do sacrifcio de toda a
Sociedade para outro em que decorrem da competncia empresarial. Assim,
a qualidade do servio de telefonia era deficiente porque explorado na lgica
do Estado socializador de custos.
No atual cenrio, em que preos baixos e qualidade so dados em funo da
concorrncia e no devido socializao destes custos por meio de
impostos, evidente tambm que os instrumentos jurdicos que
precisaremos desenvolver so diferentes. 23
Enquanto os Estados Unidos continuam a ajustar seu sistema econmico, quase
toda a Europa e boa parte da Amrica Latina tambm precisam inserir mudanas nos
padres de interveno econmica do Estado. Em muitos casos, entre os quais o Brasil,
essas mudanas so efetivadas por meio da instituio de entes reguladores 24 (genrica

momento em que a grande maioria dos pases do mundo ainda levantava muitas restries entrada
nesse mercado. [PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de
desregulao. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-
americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, pp. 100; 111-113]. Posteriormente, no incio dos anos 1980,
ocorreu a ruptura do sistema Bell para proporcionar uma maior competitividade no mercado de
telefonia, ocasio em que tambm se teve uma participao decisiva do Poder Judicirio. Essas
atitudes do Poder Judicirio vieram ao encontro das crticas de Posner, que, sem maiores ressalvas,
afirmava: () todos fatores operam para fazer com que os tribunais sejam mais livres das presses
dos grupos de interesse operando atravs do processo legislativo, e mais dispostos a decidir questes
relativas a polticas pblicas com base na eficincia, mais do que qualquer outra instituio do
governo especialmente as agncias administrativas, onde essas caractersticas esto ausentes ou
atenuadas. [POSNER, Richard. Teorias da regulao econmica. In: MATTOS, Paulo (coord.).
Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, p. 68].
23
COELHO, Fbio Ulhoa. Reforma do Estado e direito concorrencial. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(coord.). Direito administrativo econmico. 1 ed., 3 tir. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 194.
24
No Brasil, o caso, p. ex., da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), criada pela Lei n 9.427,
de 26 de dezembro 1996, da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), criada pela Lei n
 23

e vulgarmente chamados agncias reguladoras), acompanhada da retrao do Estado da

prestao direta dos servios pblicos nos setores regulados 25 e da outorga dessa
prestao efetiva a entes privados 26 .
Regulao no sinnimo de privatizao. A regulao pode se dar em setores
que nunca sofreram explorao econmica pelo poder pblico ou em reas em que
ainda h atuao prestacional do Estado, como nos setores petrolfero (PETROBRS) e
energtico (ELETROBRS) brasileiros. No setor de telecomunicaes, a criao da
ANATEL fez-se acompanhar pela liquidao da TELEBRS, empresa estatal at ento
monopolista na prestao dos servios de telecomunicaes. 27
Esses entes reguladores representam um carrefour de funes de diversas
naturezas: funes prprias da administrao ordenadora e fomentadora, que acarretam
atos tipicamente administrativos, legislativos e jurisdicionais e lidam com temas
tcnicos, com deliberaes polticas e com assuntos estritamente legais. 28 Estiveram
sujeitos, portanto, aos mesmos debates jurisprudenciais que as agncias americanas
provocaram quando ganharam corpo na primeira metade do sculo XX. Evidentemente,
em cada pas que adotou essa forma de instituio, essas funes manifestaram-se com
intensidade diferente, na medida em que h um movimento natural de adaptao
recproca com a tradio constitucional de cada um deles.
So freqentes as crticas no sentido de que a regulao um instituto prprio do
direito ingls/americano, tpico da tradio do common law. Com base nessa corologia
jurdica, diz-se que a introduo dessa forma institucional nos pases de tradio jurdica

9.472, de 16 de julho de 1997, e da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), criada pela Lei n 9.478, de
6 de agosto de 1997, entre outros; chegaram-se mesmo a criar entes reguladores em nvel estadual
destaca-se a Agncia de Regulao do Estado do Rio Grande do Sul (AGERGS), criada pela Lei
Estadual n 10.931, de 9 de janeiro de 1997.
25
Esse processo comeou, no Brasil, com o Programa Nacional de Desestatizao (PND), instaurado pela
Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, e est em andamento at hoje, acarretando vrias concesses de
servios pblicos prestados at ento diretamente pelo Estado.
26
No setor de telecomunicaes brasileiro, isso foi alavancado principalmente pela aprovao da Emenda
Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995, que ainda suscita problemas, como se ver.
27
A privatizao (o melhor termo seria outorga) da prestao dos servios ocorre quando os
pressupostos que sustentam a atuao do poder pblico so derrubados. O pressuposto do alto custo
das redes necessrias para a prestao dos servios, bem como a idia de que essa prestao
acarretava, por natureza, prejuzos, sendo necessariamente prejudicial explor-los em regime
competitivo, deu lugar ao surgimento de novas tecnologias e do permanente barateamento de
equipamentos. Alm disso, a idia de que esses servios so de um grande interesse pblico e, assim,
devem ser prestados pelo Estado suprimida pela capacidade de esse mesmo Estado exercer poder
normativo para a preservao dos interesses da coletividade. [MARQUES NETO, Floriano Azevedo.
A nova regulao estatal e as agncias independentes. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
administrativo econmico. 1 ed., 3 tir. So Paulo: Malheiros, 2006, pp. 72-73].
28
SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s agncias reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).
Direito administrativo econmico. 1 ed., 3 tir. So Paulo: Malheiros, 2006, pp. 34-ss.
 24

romano-germnica representa um remendo sem maiores reflexes e uma maneira

atabalhoada de tentar inserir-se em um mercado globalizado. Essas crticas ignoram,
contudo, o fato de que as agncias americanas foram, ao invs do que se pensa, uma
reao contrria ao common law.
Chega-se a essa constatao pelo fato de as agncias americanas terem sido
geradas no bojo do New Deal, que se sustentava basicamente em trs embates ao ento
sistema vigente. Primeiramente, havia uma revolta contra o fato de o common law
dificultar a implantao de polticas pblicas e o controle coletivo em geral. A falta de
nortes abstratos no direito ocasionava uma proteo notvel para proprietrios j
estabelecidos socialmente, mas uma ignorncia sistemtica em relao s minorias. Em
segundo lugar, a tripartio de poderes representava uma obstruo capacidade de
reao flexvel e rpida do Estado para compensar movimentos econmicos
desfavorveis aos menos favorecidos. Da se viu que, com o New Deal, o presidente
do pas e as agncias apareceram como instituies bastante poderosas. Por fim, o New
Deal constatou que a excessiva concorrncia entre as entidades federadas dos Estados
Unidos prejudicava resolues satisfatrias de problemas econmicos e sociais de
mbito nacional. Clamava-se, portanto, por um poder regulador federal mais incisivo. 29
Da mesma forma como as agncias foram, inicialmente, uma incgnita
constitucional nos Estados Unidos, no se pode afirmar que a implantao no Brasil de
instituies semelhantes algo completamente novo. O Pas, dcadas antes do incio da
instalao das agncias, j possua conselhos e institutos que tinham carter e funo
muito prximos do papel das atuais agncias reguladoras.
O Conselho Nacional do Caf 30 , criado em 1931, bem como o Instituto do
Acar e do lcool, criado em 1933, j possuam funes como fixao de preos e
critrios para a produo e a comercializao, criando normas e impondo penas para a
efetivao desse controle. O prprio setor de telecomunicaes nacional era regulado
por um rgo que gozava de uma relativa autonomia e possua poder normativo,
fiscalizador, outorgante e punitivo: o Conselho Nacional de Telecomunicaes
(CONTEL), criado em 1962 e inutilizado dez anos depois. 31

29
SUNSTEIN, Cass R. O constitucionalismo aps o New Deal. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao
econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, pp. 132-134.
30
Posteriormente foi substitudo pelo Departamento Nacional do Caf.
31
MEDEIROS, Gierck Guimares. Origem das agncias reguladoras no Brasil. In: ARANHA, Mrcio
Iorio (org.). Direito das telecomunicaes: estrutura institucional regulatria e infra-estrutura das
telecomunicaes no Brasil. Braslia: JR Grfica, 2005, pp. 50-60.
 25

Diferentemente do que ocorre nos Estados Unidos, agncia no juridicamente

qualificada como agncia no Brasil; agncia um apelido dado a uma autarquia com
regime especial. Na medida em que a forma autrquica foi criada ainda em 1943 32 , isso
mostra como o direito brasileiro j estava preparado para comportar uma atuao
assemelhada de entes administrativos. Sundfeld conclui:
A regulao isso, sim caracterstica de um certo modelo econmico,
aquele em que o Estado no assume diretamente o exerccio de atividade
empresarial, mas intervm enfaticamente no mercado utilizando
instrumentos de autoridade. Assim, a regulao no prpria de certa
famlia jurdica, mas sim de uma opo de poltica econmica. 33
Com base na evoluo histrica apresentada, podem-se coagular o conceito de
regulao, bem como conceitos correlatos que venham a ser teis para o estudo do tema
da unificao de licena na prestao dos servios de telecomunicaes.

I.3. Delineamentos conceituais conclusivos

Em primeiro lugar, ingressando no esclarecimento do conceito do que

regulao em si, na medida em que esta exercida pelo Poder Executivo, existe alguma
diferena entre ela e o poder regulamentar ordinrio? Quanto sua natureza, no h
qualquer diferena, na medida em que ambos emanam de uma lei e consistem na sua
complementao feita pelo Poder Executivo. A diferena entre regulamentao e
regulao est, entretanto, no grau (ou intensidade) com que essa complementao
feita.
O poder regulamentar deve ser exercido pelo Poder Executivo de forma a
garantir a fiel execuo das leis, ou seja, no deve haver inovao e no se deve tratar
de temas que a lei na qual se funda o regulamento no previu. 34 Maria Sylvia Zanella Di
Pietro sustenta que regulao estabelecer regras. 35 Apesar de esse conceito ser
muito genrico e, assim, pouco til para o empreendimento deste trabalho, sua definio
interessante no sentido de que a regulao abre espao para inovao na ordem

32
As autarquias foram criadas no ordenamento jurdico nacional pelo Decreto-lei n 6.016, de 22 de
novembro de 1943.
33
SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s agncias reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).
Direito administrativo econmico. 1 ed., 3 tir. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 23.
34
CF, Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: () IV. sancionar, promulgar e
fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo (grifo
ausente no original).
35
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso,
franquia, terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 150.
 26

jurdica. Como se v, os parmetros legais abertos para a regulao so de tal forma

amplos que se pode dizer que existe uma certa inovao nas polticas e nas normas do
rgo regulador.
Isso fica mais claro quando buscamos conceituar desregulao em oposio a
regulao. Desregulao um termo bastante usado atualmente, seja nos Estados
Unidos, na Europa ou no Brasil, para designar o papel do Estado em relao a setores
econmicos. O uso desse termo mais fruto de um modismo do que propriamente em
razo de um significado concreto e comum a todos os pases em que ele usado.
Como se viu na seo anterior, desregulao foi o nome conferido ao movimento
ocorrido nos setores regulados nos Estados Unidos a partir da dcada de 1970. Tal
movimento consistia, resumidamente, em diminuir as barreiras regulatrias para entrada
nos mercados, de forma a aumentar a sua eficincia e proporcionar uma maior
concorrncia. O uso desse termo na Europa e no Brasil atualmente no possui
exatamente o mesmo significado, at mesmo porque seria contraditrio falar de
desregulao em mercados que esto sendo concomitantemente regulados, na medida
em que a regulao um fenmeno relativamente recente para ambos. No entanto,
possvel identificar que esses usos compartilham o sentido subjacente de que a
desregulao implica uma maior liberalizao dos mercados. 36
A intensidade da regulao, portanto, no se mede pelo grau de interferncia
efetiva do Estado na economia. Mede-se pelo potencial que o Estado possui de o fazer.
Regulao um conceito mais amplo do que mero cerceamento econmico. A
regulao um dever-poder que compreende, entre outras, a idia de Administrao
ordenadora 37 uma reformulao da idia de poder de polcia. Sendo um poder que
emana da lei, ela representa uma capacidade de interveno na economia para
consecuo de interesses pblicos nomeada e principalmente, a universalizao do
acesso aos servios e a promoo da mais plena concorrncia , que so eleitos pela
prpria lei em sentido lato.

36
Para um percuciente estudo da evoluo, dos usos e dos significados do termo desregulao, cf.
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Regulao econmica e democracia: contexto e perspectivas na
compreenso das agncias de regulao no Brasil. In: FARIA, Jos Eduardo (org.). Regulao,
direito e democracia. 1 ed. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002.
37
Administrao ordenadora a parcela da funo administrativa, desenvolvida com o uso do poder de
autoridade, para disciplinar, nos termos e para os fins da lei, os comportamentos dos particulares no
campo de atividades que lhes prprio. (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo
ordenador. 1 ed., 3 tir. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 20).
 27

Com base nesse conceito de regulao, fica mais claro enxergar que a
desregulao no uma depauperao do Estado-regulador, mas, sim, um tipo de
regulao. uma poltica regulatria, originada da viso de que existem falhas de
governo e estas podem ser suprimidas para proporcionar uma melhor realizao da
prpria regulao a supresso de falhas de mercado. Desregular no a perda do
poder de regular; um outro uso que se faz desse mesmo poder.
Da mesma forma, a regulao concedida Administrao como resultado da
compreenso da necessidade de uma tutela no estrutural (legalista), mas conjuntural,
que seja flexvel diante dos movimentos de mercado e do setor privado, principalmente
o tecnolgico. E a desregulao fruto dessa viso flexvel perante a realidade. uma
mudana de rumo resultante da viso que o poder regulador possui a respeito das
necessidades reais do mercado e das melhores formas de se alcanar o interesse pblico.
 Captulo II
A convergncia tecnolgica e suas implicaes

II.1. O significado de convergncia

Como dito no final do captulo anterior, a regulao hoje enfrenta um momento

de esclarecimento do seu papel para a melhor consecuo dos seus fins, o que se tem
dado por meio de uma redefinio da sua forma de atuao, saindo de uma tendncia
fortemente regulamentadora para uma prtica de aferio concorrencial do mercado.
Uma das enxurradas contra a regulao tal qual criticada pelo movimento de
desregulao a chamada convergncia tecnolgica.
Um servio hoje tido por essencial portanto pblico , como a telefonia
fixa, pode perder seu status ou ombrear com outros servios mais
abrangentes, como promete o fenmeno da convergncia tecnolgica no
mbito das telecomunicaes. 38
Muito se tem falado em convergncia tecnolgica, seja em simpsios de
engenharia de redes, em discusses de tendncias econmicas do mercado de
telecomunicaes ou mesmo em propagandas comerciais das empresas que atuam no
setor. De que se trata a convergncia? Que fenmeno esse que aparenta trazer ares
revolucionrios ao setor das telecomunicaes?
A convergncia , em verdade, um fenmeno multifacetado, que apresenta
vrios aspectos complementares entre si e um que ser pinado como ponto nodal. A
convergncia tecnolgica nas telecomunicaes pode se referir (i) aos aparelhos ou
dispositivos terminais, (ii) s empresas que atuam no setor, (iii) ao ramo das
telecomunicaes e da computao, (iv) aos servios em si ou (v) s redes de
telecomunicaes.
A convergncia de aparelhos ou de dispositivos terminais, que a viso mais
difundida, trata do aspecto de um mesmo aparelho, fisicamente considerado, ser capaz
de propiciar formas de comunicao das mais diversas naturezas. Para essa viso, a
convergncia tecnolgica reside no fato de, por exemplo, poder-se atender a um
telefonema pela televiso ao mesmo tempo em que o usurio desta mesma televiso

38
ARANHA, Mrcio Iorio. Poder normativo do Executivo e teoria da regulao. In: POLETTI, Ronaldo
Rebello de Britto. Notcia do Direito Brasileiro. Nova Srie. n. 9. Braslia: UnB, Faculdade de
Direito, 2002, p. 138.
 29

utiliza-a para acessar a Internet. Em suma, a mesma caixa oferece diferentes

servios. 39
Alguns enxergam esse terminal como algo parecido com um computador, em
que residem softwares para decodificao e separao do contedo. Outros acreditam
que esse aparelho ser uma mera via de sada para a informao, sendo conectado a
computadores centrais gigantes capazes de servirem a mltiplos dispositivos. Ao passo
que esta ltima concepo de terminal possibilita um custo menor para o consumidor,
pela simplicidade e desnecessidade de atualizao do software, ela permite uma maior
colonizao do contedo que entregue pelos operadores da rede ou pelos provedores
dos servios. 40
O risco de concentrao de mercado, a partir dessa viso de convergncia,
emerge com vigor. Para que se concretize a viso de um terminal convergente,
evitando-se essa concentrao, deve-se confiar no estabelecimento de padres que
sirvam para permitir acesso de todas as redes ou provedores de servios a todos os
usurios, detentores de aparelhos fabricados por diferentes empresas. Nisso, surge a
eterna dvida a respeito da atuao do regulador: deve ele estabelecer os padres,
buscando proteger o interesse pblico que o acesso informao, porm correndo o
risco de se vincular a padres ineficientes que se tornem rapidamente obsoletos? Ou
deve observar o mercado definir, belicosa ou consensualmente, tais padres, ampliando
o perigo de uma boa parcela dos cidados sentir-se como os usurios da Betamax
quando o VHS suplantou-a? 41
Outro aspecto da convergncia, como j se pode inferir, trata-se da convergncia
das empresas. medida que as possibilidades de novos servios aumentam e as
barreiras tecnolgicas entre eles so derrubadas, mais e mais empresas procuram
proteger-se nesse novo ambiente. Tem-se uma percepo de que a integrao vertical

39
UNIO EUROPIA. Livro verde relativo convergncia dos sectores das telecomunicaes, dos
meios de comunicao social e das tecnologias da informao e s suas implicaes na
regulamentao: para uma abordagem centrada na sociedade da informao, p. 9. [on line]
Disponvel na Internet via WWW. URL: http://europa.eu.int/ISPO/convergencegp/97623pt.pdf
(Consultado em 20.10.2006). o caso dos set-top boxes, dispositivos acoplados ao aparelho televisor
que operam como uma interface rede, permitindo que a televiso se transforme em terminal tanto
para os contedos tpicos de uma televiso comum, quanto para o acesso Internet.
40
LONGSTAFF, P. H. New ways to think about the visions called convergence: a guide for business
and public policy. Cambridge: Program on Information Resources Policy, Center for Information
Policy Research/Harvard University, 2001, pp. 14-21.
41
Para uma sntese desta disputa tecnolgica especfica, cf. MEDIA COLLEGE. The Betamax vs VHS
Format War. Te Awamutu: Wavelength Media. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.mediacollege.com/video/format/compare/betamax-vhs.html (Consultado em 20.10.2006).
 30

aumenta os lucros por proporcionar uma sinergia entre os diversos aspectos dos
produtos. 42
Para que tudo isso acontea, veremos mais acordos, alianas e joint ventures
envolvendo computao, aparelhos eletrnicos voltados ao consumidor,
telecomunicaes, Internet e companhias de cabo. E as chances so de que,
na medida em que todos encarem o desafio de desenvolver um modelo de
negcios vivel, algumas dessas unies fracassem no mercado. 43
O trecho acima, extrado de um artigo de Bill Gates, no ocasional, mas uma
evidncia de um outro vis da convergncia tecnolgica: a juno entre as tecnologias
de telecomunicaes e da informtica, dando origem s Information and
Communication Techonologies (ICTs).
A prestao de servios de telecomunicaes no mbito da convergncia de
terminais e de redes traz a necessidade de um melhor tratamento, separao e
diversificao das informaes que so, agora, entregues juntas. Para isso, os
operadores de rede e os fabricantes de equipamentos dependem cada vez mais da
indstria de softwares para realizar esse controle. As ICTs so correlatas convergncia
tecnolgica no mbito das telecomunicaes: ao mesmo tempo em que funcionam como
propulsores desse processo com a digitalizao das mensagens , tambm tm seu uso
aumentado pelos outros aspectos da convergncia, impulsionando empresas tradicionais
de tecnologia da informao (TI) a ingressarem no mercado das telecomunicaes. 44
comum tambm se ouvir falar da convergncia de servios. No entanto, essa
expresso, confrontada com as outras formas de convergncia apresentadas aqui, carece
de identidade prpria. Refere-se comumente convergncia de servios quando se quer
fazer aluso ao triple play 45 ou ao quadruple play 46 , ou seja, capacidade de uma

42
LONGSTAFF, P. H. New ways to think about the visions called convergence: a guide for business
and public policy. Cambridge: Program on Information Resources Policy, Center for Information
Policy Research/Harvard University, 2001, pp. 21-23.
43
GATES, Bill. Everyone, Anytime, Anywhere: The next step for technology is universal access. New
York: Forbes ASAP. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.microsoft.com/presspass/ofnote/10-04forbes.mspx (Consultado em 20.10.2006).
Traduo livre do original.
44
All things to all men. The Economist. 12-10-2006. Pode-se citar como exemplo dessa forma de
convergncia o acordo entre a Microsoft e a Tele-Communcations Inc (TCI), uma empresa de TV a
cabo americana. Este acordo garante a colocao do Windows CE (Consumer Electronic), o sistema
operacional mais usado no mundo, porm alterado, em 5 milhes de set-top boxes. (CAPPARELLI,
Srgio e SANTOS, Suzy dos. Caminhos cruzados: a televiso entre a Web e as teles. In: TAPIA,
Jorge Ruben Biton e RALLET, Alain. Telecomunicaes, desregulamentao e convergncia
tecnolgica: uma anlise comparada. Campinas: Instituto de Economia, Unicamp, 1999, p. 141).
45
O triple play refere-se transmisso de udio, vdeo e dados.
46
O quadruple play uma combinao de telefonia fixa, telefonia mvel, acesso Internet por meio de
redes de banda larga e televiso multicanal. O triple play e o quadruple play so expresses que
fazem mais sentido no mbito do marketing comercial do que na esfera tecnolgica das
 31

mesma plataforma transportar trs ou quatro servios ou possibilidade de dois ou mais

servios unirem-se (como o caso do vdeo-fone). No entanto, a unio de vrios
servios em um j cria um novo servio, passando a ser contestvel falar-se em
convergncia de servios. Outra impropriedade nessa expresso que o multiple play
s possvel por meio da convergncia das redes que suportam os servios e/ou dos
terminais que os entregam.
A convergncia de redes de telecomunicaes a ltima viso aqui apresentada
do complexo fenmeno que a convergncia o seu principal aspecto. Ela torna
vivel todas as outras formas de convergncia suscitadas e determinante para a
evoluo dos servios de telecomunicaes. George Gilder, em sua famosa obra Life
after television, aponta:
Mais prxima do xis da questo est a constante celebrao da fibra tica
pelos executivos das companhias telefnicas em fruns pblicos,
acompanhada da contnua e enfadonha depreciao de seus milhes de
quilmetros de cabos paralelos de cobre.
()
Toda a arquitetura da televiso e telefonia, com e sem fio, tem sido
governada pela necessidade premente de economizar largura de banda.
Durante dcadas, os limites dos cabos de cobre e do ar, de banda estreita,
condicionaram todos os investimentos em telecomunicaes. 47
Com base nessa viso, buscar-se- aprofundar a concepo de convergncia de
redes, observando as guinadas tecnolgicas que condicionam o processo, bem como as
perspectivas futuras. Isso permitir uma concepo mais clara e segura de como o rgo
regulador deve portar-se perante esse fenmeno.

II.2. Digitalizao: um pressuposto comum

As primeiras redes de telecomunicaes instaladas que possuam um relevante

acesso coletividade as redes de telefonia pblica eram estruturas feitas para a
transmisso de voz. Assim, essa transmisso dava-se com base nas prprias ondas
sonoras emitidas pelas pessoas em uma conversa, transduzidas em sinais eltricos que
so robustecidos atravs da rede e emulados no ponto de sada. Um sinal analgico,
como a voz, ocupa na rede uma determinada largura de banda. Assim, se as ondas
sonoras da voz humana podem oscilar entre 300 e 3300 Hz na rede, a largura de banda

telecomunicaes. Como se ver, por fora da digitalizao de todas as transmisses dados, vdeo e
voz , mais apropriado falar-se em all-in-one play ou omni play.
47
GILDER, George. A vida aps a televiso: vencendo na revoluo digital. Traduo de Ivo
Korytowski. Rio de Janeiro: Ediouro, 1996, pp. 11 e 15.
 32

que ela utiliza ao ser transmitida de 3000 Hz. O mesmo ocorre para outras
transmisses, tais como os sinais analgicos de TV a cabo (54-750 MHz) e as
transmisses analgicas de microonda (2-12 GHz). 48
Ao passo que a transmisso de sinais analgicos notadamente oriunda das
telecomunicaes, os sinais digitais tm seu primeiro uso na comunicao entre
computadores. Consistem em valores binrios (bits) ligado (com voltagem) e
desligado (sem voltagem) que, codificados, transmitidos e decodificados em
determinada seqncia, comunicam uma determinada mensagem. O padro Pulse-Code
Modulation (PCM) permite a converso de sinais analgicos em digitais. Assim,
quaisquer formas de telecomunicao tradicionalmente analgicas, tais como vdeo e
udio, convertidas em bits, passam a ter a mesma natureza da comunicao
tradicionalmente computacional, isto , de dados (data). Um modem
(modulator/demodulator), por exemplo, permite a transmisso de dados por linhas
telefnicas preparadas para transmisso analgica, porque, na sada de um terminal,
converte os dados de digital para analgico, e o terminal que recebe esse sinal analgico
atravs da rede de telefonia remodula-o digitalmente. 49
A largura de banda dos sinais digitais mede-se no por Hz, mas por bits/s. Os
sinais digitais, assim como os analgicos, esto sujeitos a interferncia. No entanto, por
meio de regeneradores digitais e dos prprios terminais, os sinais podem ser separados
do rudo proveniente da interferncia, tornando-se limpos. Paralelamente, com sinais
analgicos, os amplificadores (equivalentes aos regeneradores digitais), que tambm
possuem a funo de fortalecer o sinal que vai perdendo intensidade ao longo da
distncia percorrida na transmisso, no conseguem fazer a distino entre o sinal
enfraquecido e o rudo, amplificando-o junto com o sinal. 50
Os sinais digitais, em contraposio aos analgicos, so menos complexos para
serem transmitidos e, por isso, mais rpidos. Alm disso, os sinais digitais permitem ser
compactados e mais eficientemente multiplexados, isto , mltiplos sinais podem ser

48
DODD, Annabel Z. O guia essencial para telecomunicaes. Traduo de Edson Furmankiewicz e
Joana Figueiredo. Rio de Janeiro: Campus, 2000, pp. 3-7.
49
AKWULE, Raymond. Global telecommunications: the technology, administration, and policies.
Stoneham: Butterworth-Heinemann, 1992, p. 32.
50
DODD, Annabel Z. O guia essencial para telecomunicaes. Traduo de Edson Furmankiewicz e
Joana Figueiredo. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 8.
 33

conduzidos por uma mesma linha de comunicao. Os sinais compartilham a linha e,

assim, menos linhas precisam ser construdas e mantidas 51 .
Todos esses fatores maior rapidez, maior qualidade do sinal, flexibilidade,
capacidade de compactao e de multiplexao acarretam custos menores e uma
eficincia maior na transmisso, o que praticamente induz as prestadoras de servios de
telecomunicaes a migrarem para a tecnologia digital, sendo a digitalizao das redes
at mesmo um importante instrumento de poltica pblica para a implementao da
concorrncia no mercado e para a diminuio dos preos para os usurios. 52
Em vista disso, e na medida em que a digitalizao permite a transformao de
formas de telecomunicao tradicionalmente distintas em uma s em dados (bits) ,
torna-se vivel a transmisso, a entrega e a decodificao de todas essas formas
conjuntamente. Assim, a digitalizao o pressuposto para as vises de convergncia
tratadas.

II.3. As novas redes

Diante das possibilidades abertas pela digitalizao, fala-se, no meio

tecnolgico, em redes de prxima gerao (Next Generation Networks NGNs), redes
multisservios, redes emergentes, redes convergidas e em tantas outras quanto permite a
criatividade dos tecnlogos. Todas indicam o mesmo fenmeno: a possibilidade de se
transmitirem todos os tipos de informao (vdeo, udio e dados em geral) por uma
mesma rede.
A primeira formulao desse tipo de rede de que se tem notcia foi a Integrated
Services Digital Network (ISDN) comumente traduzida por Rede Digital de Servios
Integrados (RDSI) , encampada como objeto de estudos pela UIT em 1968.
Inicialmente eram redes que implicavam altos custos, na medida em que sua
concretizao necessitaria de mudanas nas estruturas fsicas de suporte s redes (cabos,
comutadores, estaes centrais etc.).

51
MIRABITO, Michael M. A. e MORGENSTERN, Barbara L. The new communications technologies:
applications, policy and impact. Oxford: Elsevier, 2004, p. 21. Traduo livre do original.
52
No Brasil, p. ex., estabelece o art. 39 do Plano Geral de Metas de Qualidade para o Servio Telefnico
Fixo Comutado (PGMQ-STFC) 2006, aprovado pela Resoluo da ANATEL n 341/2003: O
percentual de digitalizao da rede local expressa a modernidade da planta instalada e deve estar
implementado pelas prestadoras do servio, em 99,5% dos casos, a partir de 31/12/2007.
 34

Delinearam-se trs fases de evoluo para a construo de uma ISDN de mbito

mundial: primeiro, deveria haver uma converso da tecnologia analgica para a digital;
segundo, seria disponibilizada uma rede ISDN fundada nas estruturas existentes, com
uma banda estreita; e, terceiro, passar-se-ia a uma ISDN de banda larga medida que a
estrutura fsica da rede fosse reformada. 53
Ao passo que as duas primeiras etapas apiam-se em grande parte nas estruturas
fsicas pr-existentes, isto , em pares tranados de cobre, a ltima requer meios que
permitam uma maior velocidade e capacidade de transmisso, tais como as fibras
pticas. Nesse sentido, algumas empresas de telecomunicao vm investindo nas
construes Fibre To The Node (FTTN), que liga o usurio a estaes locais por meio
dos cabos de cobre existentes (ou cabos coaxiais, no caso das redes mais antigas), sendo
que a distribuio dos sinais alm dessas estaes feita por fibras pticas. Outras
empresas esto a investir em mtodos mais robustos e mais caros, como o Fibre To The
Premises (FTTP) ou Fibre To The Home (FTTH), que utiliza cabos de fibra ptica
tambm entre a estao central e o usurio. 54
Com seu projeto FiOS, a Verizon uma das poucas operadoras ao redor do
mundo que seguiram o caminho mais dispendioso de todos, fibre to the
premises (FTTP), i.e., conduzir fibras pticas at a casa de seus clientes. As
outras so a NTT e o SoftBank no Japo, a KT na Coria do Sul e
operadoras em partes da Sucia, da Itlia, da Dinamarca e de alguns outros
pases. O custo envolvido pesou sobre a cotao das aes da Verizon e seu
crdito tem diminudo. 55
A distino entre sinais digitais e sinais analgicos tem ainda outra implicao
nas redes convergidas. Pelo fato de os sinais analgicos possurem natureza de ondas,
eles so necessariamente transmisses contnuas durante o processo de
telecomunicao. Os sinais digitais, por outro lado, na medida em que so compostos
por bits, no se afiguram como fluxos contnuos de dados ao longo de toda a
transmisso. 56 Isso permite uma outra forma de organizao das informaes nas
telecomunicaes: a comutao por pacotes aspecto crucial nas redes de prxima
gerao.

53
AKWULE, Raymond. Global telecommunications: the technology, administration, and policies.
Stoneham: Butterworth-Heinemann, 1992, pp. 101-106.
54
FERREIRA, Julio F. As redes de telecomunicaes e sua evoluo. In: WOHLERS, Mrcio e PLAZA,
Crisanto (orgs.). Informe anual 2000: telecomunicaes e tecnologias da informao. So Paulo:
CELAET/UNIEMP, 2000, p. 173.
55
Tuning in to the future. The Economist. 12-10-2006. Traduo livre do original.
56
MIRABITO, Michael M. A. e MORGENSTERN, Barbara L. The new communications technologies:
applications, policy and impact. Oxford: Elsevier, 2004, p. 18.
 35

As primeiras redes as redes de telefonia clssicas , analgicas, operavam com

base na comutao de circuitos, em que, durante o estabelecimento da telecomunicao
entre dois pontos, ocupa-se grande largura de banda, pois os sinais so constantemente
enviados de um ponto a outro, esteja o interlocutor efetivamente falando ou no. A
comutao por pacotes, prpria de dados, vem permitir que a transmisso seja repartida
e essas partes sejam agrupadas em pequenos pacotes de dados. Assim, () a via de
comutao (trajeto) fica ocupada to somente durante o tempo de transmisso de cada
pacote, liberando-se a seguir para a transmisso de outros pacotes 57 .
Os chamados loops locais (ou local loops) 58 das redes de telefonia fixa ainda
so, em boa parte, analgicos, isto , ainda se sustentam em tecnologia de comutao de
circuitos. Ainda assim, o uso de tecnologia digital no restante da rede, bem como o
emprego de formas de multiplexao, permitem que se instalem espcies de ISDN sobre
essas antigas estruturas. o caso da tecnologia Digital Subscriber Line (DSL), que, por
meio de Multiplexao por Diviso no Tempo (Time Division Multiplexing TDM) e
de Multiplexao por Diviso em Freqncia (Frequency Division Multiplexing
FDM) 59 , permite o acesso Internet e a conversa por voz simultaneamente em uma
mesma linha telefnica. 60
De toda sorte, a tecnologia digital o que permite a convergncia e o aumento
da largura de banda das redes, possibilitando o surgimento de novos servios. No
entanto, para que o ideal previsto no bero da ISDN se realize uma rede global ,
necessria uma padronizao nas formas de telecomunicao por meio dessas redes, isto

57
FERREIRA, Julio F. As redes de telecomunicaes e sua evoluo. In: WOHLERS, Mrcio e PLAZA,
Crisanto (orgs.). Informe anual 2000: telecomunicaes e tecnologias da informao. So Paulo:
CELAET/UNIEMP, 2000, p. 172. Julio Ferreira ainda aponta dois subtipos da comutao por
pacotes: inicialmente se tinha o circuito virtual, que pr-estabelecia o trajeto que todos os pacotes
iriam seguir, sendo enviados um a um; posteriormente se migrou para o datagrama, que trata cada
pacote como uma chamada individual, sendo ele transportado pelo trajeto menos congestionado
disponvel, aumentando a rapidez da comunicao e a eficincia no uso das redes.
58
Loops locais so as redes de acesso por meio das quais os usurios de uma rede de telecomunicaes
ligam-se ao centro de comutao.
59
Para uma anlise tcnica do Asymmetric Digital Subscriber Line (ADSL), um tipo de DSL,
principalmente no que concerne aos esquemas de diviso em freqncia utilizados pelos splitters
com o fim de separar faixas de downstream, upstream e voz, e ao uso da diviso no tempo dentro da
faixa de downstream, cf. WATANABE, Edson Hiroshi. Redes de computadores. Rio de Janeiro:
Grupo de Teleinformtica e Automao, Universidade Federal do Rio de Janeiro. [on line]
Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.gta.ufrj.br/grad/02_2/xdsl/index.html
(Consultado em 23.10.2006).
60
FERREIRA, Julio F. As redes de telecomunicaes e sua evoluo. In: WOHLERS, Mrcio e PLAZA,
Crisanto (orgs.). Informe anual 2000: telecomunicaes e tecnologias da informao. So Paulo:
CELAET/UNIEMP, 2000, pp. 176-178.
 36

, faz-se necessria uma linguagem comum a ser compreendida por todos os pontos da
rede para que ocorra a telecomunicao. Essa linguagem o que se denomina protocolo.
O Asynchronous Transfer Mode (ATM) 61 um protocolo desenhado para redes
multisservios, preparado tanto para transmisses de dados quanto para transmisses de
udio e vdeo em tempo real. 62 Provavelmente, contudo, o protocolo mais amplamente
usado globalmente nas telecomunicaes pelas NGNs ao menos de incio no ser o
ATM, e sim o Internet Protocol (IP), apesar de este no possuir funcionalidades to
eficientes para redes multisservios como o ATM.
O crescimento comercial e a expanso da Internet provocaram uma massificao
do uso do IP. Isso conduziu a um melhor desenvolvimento desse protocolo, atribuindo-
se-lhe recursos que antes no detinha, visto que uma tecnologia originalmente
planejada para o transporte de dados e no para udio e vdeo. 63 o que se denota pelo
ingresso no mercado de servios como o Voz sobre IP (Voice over Internet Protocol
VoIP) 64 e o Internet Protocol Television (IPTV) 65 .
Essa viso do desenvolvimento tecnolgico que sustenta as telecomunicaes
permite observar que as redes convergidas esto prximas de serem largamente
implementadas. As NGNs trazem, assim, uma conseqncia especial para o direito das
telecomunicaes: a no vinculao entre o meio de transmisso (rede) e o tipo de
servio que prestado. Essa associao entre redes e servios tpica de sistemas de
telecomunicao analgicos, que at pouco tempo atrs eram predominantes no
mercado. A mudana de parmetros traz mudanas para a regulao setorial e para a

61
A transferncia de informao entre o usurio e o nodo, ou entre vrios nodos, feita atravs do
estabelecimento de trajetos virtuais que mantm a ordem das clulas de cada conexo. () Um
mesmo cliente poder estar conectado, ao mesmo tempo, com vrios trajetos virtuais de diferentes
velocidades e com diferentes destinos. (FERREIRA, Julio F. As redes de telecomunicaes e sua
evoluo. In: WOHLERS, Mrcio e PLAZA, Crisanto (orgs.). Informe anual 2000: telecomunicaes
e tecnologias da informao. So Paulo: CELAET/UNIEMP, 2000, p. 176).
62
Este fator de distino entre dados e udio/vdeo, o tempo real ou streaming, ser tratado com mais
propriedade na prxima seo.
63
NASSIF, Antnio Tefilo. Redes da prxima gerao: aspectos tcnicos, econmicos e cenrios de
migrao. Dissertao (Mestrado em Engenharia Eltrica) Faculdade de Tecnologia, Universidade
de Braslia, Braslia/DF, 2004, pp. 4-6.
64
Para um detalhado estudo da relao entre convergncia de redes e VoIP, cf. MELODY, William,
SUTHERLAND, Ewan e TADAYONI, Reza. Convergence, IP Telephony and Telecom Regulation:
Challenges & Opportunities for Network Development, with particular reference to India.
Washington: infoDev. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.infodev.org/files/2476_file_WM_WB_TRAI_Paper_RA_edit.pdf (Consultado em
23.10.2006).
65
BRAGA, Fernando. A TV o canal. Correio Braziliense. 10-10-2006, p. I-1.
 37

regulao concorrencial, que passam a ser observadas, como j apontado no primeiro

captulo, tambm em convergncia.

II.4. Implicaes regulatrias e concorrenciais da convergncia

Com a convergncia das redes de telecomunicaes, fenmeno apresentado na

seo anterior, as distines impostas normativamente entre telecomunicao e
radiodifuso tornam-se cada vez mais difceis de se manterem justificadas. Os dois
principais argumentos que se levantam para diferenciar essas duas formas de
comunicao so que, na radiodifuso, a distribuio de contedo aberta populao
trata-se, assim, de um meio de comunicao de massa , bastando um aparelho
terminal para que se tenha acesso a ele, e a transmisso de sinais d-se apenas em uma
via da estao geradora, retransmissora ou repetidora em direo aos usurios , no
sendo possvel a transmisso de sinais no sentido usurio-estao.
O primeiro argumento hoje problemtico porque a possibilidade de acesso
aberto ao sinal e, portanto, da configurao de um meio de comunicao de massa
no mais um aspecto exclusivo da radiodifuso. 66 Quanto a esse ponto, tecnologias
usadas por produtos como o Worldwide Interoperability for Microwave Access
(WIMAX), que permite, em quilmetros, acesso sem fio a redes de banda larga,
possibilitam o acesso Internet e outros contedos de maneira aberta.
O segundo argumento tambm cai por terra quando se observa o surgimento de
meios de interatividade proporcionados tanto pelas novas tecnologias de transmisso
pelo ar, quanto pela prpria expanso da TV Digital. Alm do fato de alguns sistemas
de TV por assinatura tambm serem assimtricos permitirem a telecomunicao em
apenas um sentido , os debates sobre o canal de uplink para a TV Digital 67 , bem como

66
Uma convergncia entre comunicao de massa e telecomunicaes cada vez mais provvel, na
medida em que as vrias indstrias continuam a se sobrepor em suas funes. Se as companhias
telefnicas entrarem no mercado de televiso a cabo, a linha entre comunicao de massa e
telecomunicao ficar mais confusa. (BOTEIN, Michael. Regulation of the electronic mass media:
law and policy for radio, television, cable, and the new video technologies. 3 ed. St. Paul: West
Group, 1998, p. 8. Traduo livre do original).
67
Para uma discusso tcnica das opes de implementao do uplink, cf. ASSIS, Marco Antonio Rocha
de. TV digital e as alternativas para a implementao do canal de retorno. Dissertao (Mestrado
em Engenharia Eltrica) Faculdade de Tecnologia, Universidade de Braslia, Braslia/DF, 2006.
Essa nova tecnologia [a TV digital], pelo fato de ser digital permite a interatividade do sistema com
o telespectador, que pode ser por canal de retorno ou sem ele por programas pr-definidos pela
operadora. Permite fazer navegao na internet, utilizao de correio eletrnico e a transmisso de
programas por demanda, ou seja interao da TV com o usurio. O canal de retorno pode ser
 38

servios do tipo quase-vdeo-a-pedido 68 e vdeo-a-pedido (video-on-demand),

assemelham, seno igualam, a televiso a outros servios de telecomunicao.
Em verdade, a similaridade tecnolgica entre essas duas formas de comunicao
e a peculiaridade da posio do Brasil, no contexto mundial, em separar a regulao de
telecomunicaes da regulao de radiodifuso, conduz a elucubraes de natureza
poltica:
() o paradoxo [da separao entre radiodifuso e telecomunicaes]
ocorreu pela razo simples de o principal lobby da radiodifuso no
Congresso Nacional, a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e
Televiso (ABERT), ter procurado manter sua indstria fora do alcance do
novo rgo regulador, a Agncia Brasileira de Telecomunicaes, j
proposta ao Congresso pelo Poder Executivo no bojo da futura Lei Geral de
Telecomunicaes. 69
Outra questo regulatria importante que surge em um contexto de convergncia
a coerncia dos requisitos legais ou regulamentares para a prestao dos em tese
diferentes servios de telecomunicaes. A falta de organicidade na forma como so
estabelecidos os parmetros regulamentares para os servios, notadamente devido
criao de regulamentos ad hoc para lidar com novas tecnologias, conduz a prejuzos
econmicos e cientficos, alm de configurar um arcabouo bastante inseguro para os
atores do setor.
Sem pretenso de se esgotarem os casos em que novas tecnologias suplantam as
intenes do regulador e em que h incoerncia na regulamentao, podem-se citar
alguns exemplos. O primeiro talvez o mais debatido atualmente: a VoIP. O fato de que
a VoIP concorre diretamente com o Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC)
bastante claro. Como lidar com isso? Estender as regras tpicas do STFC s operadores
que oferecem VoIP? Ou regulamentar de outra forma este novo servio? Ou, ainda,

implementado atravs de linhas telefnicas comuns, via cabo, satlite e terrestre (wireless) tipo via
telefone celular. (P. 11).
68
Em referncia ao servio de video-on-demand. O quase-vdeo-a-pedido um passo anterior ao video-
on-demand e j se encontra em operao na Europa, possibilitado pelo baixo custo e pela baixa
largura de banda de transmisso dos dados nas novas redes. Com 60 canais via satlite, podero ser
emitidos em simultneo dez filmes de 90 minutos, comeando cada um deles de quarto em quarto de
hora. [UNIO EUROPIA. Livro verde relativo convergncia dos sectores das
telecomunicaes, dos meios de comunicao social e das tecnologias da informao e s suas
implicaes na regulamentao: para uma abordagem centrada na sociedade da informao. [on line]
Disponvel na Internet via WWW. URL: http://europa.eu.int/ISPO/convergencegp/97623pt.pdf
(Consultado em 20.10.2006), p. 14].
69
RAMOS, Murilo Csar. s margens da estrada do futuro: comunicaes, polticas e tecnologia.
Braslia: Coleo FAC - Editorial Eletrnica, Faculdade de Comunicao, Universidade de Braslia,
2000, p. 178.
 39

regulament-lo ou mant-lo categorizado como servio de valor adicionado (SVA), nos

moldes da Internet? 70
Tem-se, por um lado, que a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) dispe sobre
o fato de o Poder Pblico fomentar a concorrncia e o desenvolvimento de novos
servios. 71 Por outro lado, sabe-se que a VoIP, prestada em regime privado, por ser
menos onerosa ao usurio, capaz de rapidamente tirar de mercado a prestao do mero
e tradicional STFC, fundado em comutao de circuito. Diante disso, e tendo-se como
fato que o STFC prestado, em sua imensa maioria, em regime pblico, por
concessionrias, qual deve ser a atitude do Estado regulador diante do art. 66 72 da
mesma LGT?
A questo do uso da tecnologia Wireless Local Loop (WLL) para a prestao de
STFC tambm trouxe e ainda traz acaloradas discusses. Essa tecnologia visa a
transformar o loop local 73 do usurio de STFC em uma conexo sem fio, em oposio
aos tradicionais pares tranados de cobre ou cabos coaxiais utilizados. Tal tecnologia foi
usada no Brasil, em sua maioria, pelas autorizatrias do STFC, por trazer menores
custos e possibilitar a concorrncia com as incumbents. 74
No entanto, a tecnologia WLL abre possibilidades maiores alm da prestao de
STFC. H um franco e potencial campo de concorrncia entre as empresas de STFC que
a usam e as operadoras de Servio Mvel Pessoal (SMP). No entanto, por disposio
expressa do art. 12 do Regulamento para Utilizao de Sistemas de Acesso Fixo sem
Fio para a Prestao do STFC 75 , () vedada a implementao de qualquer tipo de
mobilidade alm da rea geogrfica correspondente ao imvel indicado pelo Assinante,
determinado como o ponto fixo para prestao do servio. Isso significa que o handoff,
tcnica nevrlgica para a prestao de telefonia mvel, no pode ser adotado pelas
autorizatrias de STFC que utilizem WLL. V-se, assim, uma obstruo normativa
meramente regulamentar! para a competio entre dois servios de interesse coletivo
STFC e SMP prestados em regime privado.

70
Para um aprofundamento dessa discusso, cf. FRANA, Daniela Figueiredo Oliveira.
(Des)Necessidade de regulamentao da Voz sobre IP. Monografia (Graduao em Direito)
Faculdade de Direito, Universidade de Braslia, Braslia/DF, 2006.
71
LGT, art. 2, II.
72
Art. 66. Quando um servio for, ao mesmo tempo, explorado nos regimes pblico e privado, sero
adotadas medidas que impeam a inviabilidade econmica de sua prestao no regime pblico.
73
Para o esclarecimento do conceito de loop local, cf. nota 58 supra.
74
UEHARA, Jos Masaaqui. Plano Geral de Outorgas. Braslia, 2006. Manuscrito.
75
Aprovado pela Resoluo da ANATEL n 166/1999.
 40

Como ltimo exemplo de incoerncia regulamentar, observa-se um problema

quanto aos servios de TV por Assinatura. A NET empresa prestadora do Servio de
TV a Cabo concorrente da DirecTV empresa prestadora de um outro servio, o
Servio de Distribuio de Sinais de Televiso e de udio por Assinatura via Satlite
(Direct-to-Home DTH). Ambos os servios so espcies de televiso por assinatura,
da a concorrncia entre a NET e a DirecTV.
Embora sejam servios substituveis um pelo outro do ponto de vista da
demanda, submetem-se a uma regulamentao distinta, fundada principalmente nos
meios utilizados para a prestao a transmisso de sinais por satlite no caso do DTH
e a telecomunicao por cabos no caso da TV a Cabo. Essas regulamentaes diferentes
criam disparidades e distores no mercado.
Um dos exemplos dessas distores a exigncia quanto formao do capital
da empresa prestadora do servio. A Lei n 8.977/1995, que trata do Servio de TV a
Cabo, dispe que a empresa que pretende prestar esse servio deve ter pelo menos
cinqenta e um por cento do capital social, com direito a voto, pertencente a brasileiros
() 76 . No h, por outro lado, qualquer restrio dessa natureza para as operadoras de
DTH, conforme se depreende da Norma do Servio de Distribuio de Sinais de
Televiso e de udio por Assinatura Via Satlite (DTH) Norma n 8/97, aprovada
pela Portaria MC n 321/1997. Da mesma forma, em virtude da Lei do Cabo, o Servio
de TV a Cabo s pode ser objeto de concesso, sendo que ele no prestado pelo
regime privado prprio da LGT.
Essas incongruncias tornam-se claras principalmente por este cenrio
especfico:
Uma conseqncia imediata da convergncia o surgimento de um novo
elenco de atores atuando no mercado. Empresas que estavam fora do setor
de telecomunicaes propriamente dito, mas em reas associadas (como
televiso por assinatura ou informtica), hoje se consideram tecnicamente
aptas a oferecer servios de telecomunicaes e pressionam as autoridades
para ampliar a desregulamentao. 77
Com a convergncia dos meios de prestao de diferentes servios de
telecomunicaes, como se viu, a tentativa de regulao das tecnologias, associando-as
a servios pr-determinados, fadada ao fracasso. Isso no significa que deve deixar de
existir regulao, mas sim que essa regulao seja feita de outra forma. Entre os
76
Art. 7, II.
77
PENEDO, Dlio e PINTO, Jos Roberto de Souza. Convergncia tecnolgica e redes multisservios. In:
WOHLERS, Mrcio e PLAZA, Crisanto (orgs.). Informe anual 2000: telecomunicaes e
tecnologias da informao. So Paulo: CELAET/UNIEMP, 2000, p. 191.
 41

aspectos que merecem a ateno do regulador nessas novas redes a questo da

qualidade do servio (QoS), que pode vir a servir como um dos parmetros de
regulamentao.
Como estabelecer parmetros de qualidade aos servios prestados, se no h
mais uma distino clara entre quais servios podem ser prestados ou a respeito de que
tipos de rede esto aptos a prestar determinado servio? Existe uma distino que se
pode afigurar til para isso: a necessidade, ou no, de streaming na telecomunicao.
Diante disso, a distino entre vdeo, udio e dados, que inicialmente parece perder a
importncia com a digitalizao, recobra uma funo interessante.
A transio de uma rede de comutao de circuitos para uma de comutao por
pacotes traz implicaes referentes QoS no que se refere ao jitter (atraso na
transmisso dos sinais). Ao passo que esse atraso pode ser facilmente sincronizado em
uma rede de comutao de circuitos, isso no verdade para uma rede de comutao
por pacotes, que lida com a desordenao na transmisso dos pacotes, com o atraso de
uns em relao a outros e mesmo com a perda de pacotes, fatores que prejudicam a
qualidade da comunicao.
Para resolver isso, Antnio Nassif enxerga uma NGN que opera em
Multiplexao por Diviso de Comprimento de Onda (WDM) ou por Diviso de Ondas
Densas (DWDM), com base em Multi-Protocol Label Switching (MPLS). Este
protocolo permite a separao de dados por tipos, fazendo os media gateways
gerenciarem () a qualidade do servio (QoS) para assegurar que o trfego de voz
tenha prioridade e que usurios recebam a qualidade taxada do servio de voz 78 .
As NGNs tendem a tornar o transporte das telecomunicaes mais acessvel e
menos oneroso. Isso conduz a uma maior concorrncia, pois existiro menos barreiras
entrada no mercado as redes, e quaisquer redes, suportaro determinado servio e
deslocam o gargalo da competio dos meios para o contedo, que , propriamente, o
fim das telecomunicaes. 79

78
NASSIF, Antnio Tefilo. Redes da prxima gerao: aspectos tcnicos, econmicos e cenrios de
migrao. Dissertao (Mestrado em Engenharia Eltrica) Faculdade de Tecnologia, Universidade
de Braslia, Braslia/DF, 2004, p. 71.
79
UNIO EUROPIA. Livro verde relativo convergncia dos sectores das telecomunicaes, dos
meios de comunicao social e das tecnologias da informao e s suas implicaes na
regulamentao: para uma abordagem centrada na sociedade da informao. [on line] Disponvel na
Internet via WWW. URL: http://europa.eu.int/ISPO/convergencegp/97623pt.pdf (Consultado em
20.10.2006), p. 16.
 42

Em um cenrio de redes convergidas, principalmente no modelo brasileiro, em

que se optou no por empresas detentoras da infra-estrutura necessria prestao dos
servios por outras, mas sim por empresas incumbents, detentoras das infra-estruturas e
tambm prestadoras de servios de telecomunicaes, o regulador deve dar especial
ateno ao compartilhamento dos elementos de rede o unbundling 80 para garantir
que as redes sejam efetivamente () vias integradas de livre circulao () 81 . Alain
Herscovici pinta um cenrio em que haja omisso regulatria:
As firmas dominantes no tm interesse em desenvolver os processos de
compatibilizao tcnica: uma compatibilizao limitada permite manter sua
posio e assegurar seu crescimento a partir de uma maximizao de sua
parte de mercado. As convergncias tecnolgicas so, assim, limitadas: no
permitem produzir as externalidades caractersticas deste tipo de rede e no
constituem a base de uma estratgia de desenvolvimento. No seio desta
economia, as convergncias tecnolgicas, quando existem, se traduzem por
uma substituio de produtos e produzem fortes disfunes financeiras. 82
Como ltima implicao regulatria e concorrencial, tem-se que, operando-se a
convergncia com relativa liberdade para explorao de novas tecnologias de rede, a
prpria anlise dos mercados no setor de telecomunicaes modifica-se. Em princpio,
no atual momento regulatrio, j no se pode confiar nos regulamentos como fontes
seguras de mercados relevantes. Dizer que no mercado de TV por assinatura s atua
quem presta Servio Especial de TV por Assinatura 83 (Servio Especial de TVA) ou
que no mercado de telefonia mvel s concorre quem presta SMP ignorar o fato de
que, no primeiro caso, o TVA praticamente inexpressivo, tendo perdido espao (tanto
por opo dos agentes econmicos quanto pelos consumidores) para a TV a Cabo, o
DTH e o Servio de Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal 84 (Multichannel
Multipoint Distribution Service MMDS), bem como, no segundo caso, os prestadores

80
Os rgos reguladores tm procurado estimular outro modelo de competio no acesso, mais
adequado ao cenrio da convergncia, no qual redes e servios no necessariamente precisam de
vinculao unvoca. Este modelo o do unbundling, ou abertura da rede da empresa incumbent (dona
do monoplio original), para que as competidoras possam utilizar essa infra-estrutura para transportar
os sinais associados aos servios que oferecem. O recurso interconexo e ao unbundling est
fazendo com que o modelo de competio passe a ser um modelo de competio baseada nos
servios, que , afinal, o que interessa, de fato, ao consumidor. (PENEDO, Dlio e PINTO, Jos
Roberto de Souza. Convergncia tecnolgica e redes multisservios. In: WOHLERS, Mrcio e
PLAZA, Crisanto (orgs.). Informe anual 2000: telecomunicaes e tecnologias da informao. So
Paulo: CELAET/UNIEMP, 2000, p. 192).
81
LGT, art. 146, caput.
82
HERSCOVICI, Alain. Convergncias tecnolgicas e sistemas de rede: uma anlise econmica. In:
TAPIA, Jorge Ruben Biton e RALLET, Alain. Telecomunicaes, desregulamentao e
convergncia tecnolgica: uma anlise comparada. Campinas: Instituto de Economia, Unicamp,
1999.
83
Regulamentado pelo Decreto n 95.744/1988.
84
Regulamentado pela Portaria MC n 254/1997.
 43

de Servio Mvel Especializado (SME) j dispem de desenvolvimento tecnolgico

suficiente para competir com as prestadoras de SMP.
Se os limites dos mercados relevantes no podem ser traados pelos servios,
tampouco o podem ser com base nas redes ou meios de transmisso. Ainda com relao
ao exemplo da TV por assinatura, o TVA utiliza ondas UHF, a TV a Cabo faz uso da
transmisso por cabos, o DTH utiliza transmisso satelital e o MMDS opera em
microondas. O contedo transmitido (udio e vdeo) basicamente o mesmo em todas
as hipteses.
Essa situao, em um ambiente de convergncia, acirra-se, pois os limites dos
meios de transmisso ainda existentes desaparecem. Assim, por exemplo, a rede voltada
prestao de TV a Cabo poder disponibilizar servios de telefonia IP, bem como as
redes telefnicas voltadas ao STFC podero ser usadas para a transmisso de contedo
audiovisual.
A natureza genrica das redes convergidas propicia, por sua vez, um outro nvel
de concorrncia: a concorrncia entre os diversos meios de transmisso existentes para a
entrega e a venda de contedos e para a prestao de diferentes servios. Afinal, () o
agente que estivesse entrando no mercado contrataria a utilizao de elementos da rede
daqueles que j esto no mercado e, assim, no incorreria em parte dos referidos custos
especficos. 85 Se h diversos meios possveis para transmitir seu contedo, certamente
o meio que representar a melhor relao custo-benefcio ser o escolhido.
De fato, a desagregao das redes e a dissociao entre meio de transmisso e
servio oferecido desencadeiam uma reestruturao bem mais violenta na cadeia
produtiva do setor. Os servios de transmisso, a produo de contedo, a oferta de
servios de valor adicionado e o desenvolvimento de equipamentos tornam-se papis
mais bem definidos e separados entre si, conduzindo os atores do setor a se
concentrarem em posies especficas dessa nova economia em detrimento de tentarem
dominar, sozinhas, todo o processo, o que seria extremamente improvvel. 86
No entanto, como resposta a essa pulverizao de mercados, surge a j
mencionada convergncia das empresas, representada pela formao de clusters 87 , por

85
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao e concorrncia: estudos e pareceres. 2 ed. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 22.
86
Para um aprofundamento do estudo econmico sobre essa questo, cf. SHAW, James.
Telecommunications deregulation. Norwood: Artech House, 1998, pp. 137-154.
87
O cluster market consiste em um agrupamento de produtos que, exatamente porque agrupados, tem
maior atratividade para o consumidor. A principal conseqncia da caracterizao de um mercado
 44

fuses e por aquisies entre atores do ciclo de produo. E da que a desregulao, ao

passo que reduz propositadamente as barreiras entrada nos mercados, propiciando uma
competio mais efetiva entre as empresas atuantes, deve dar especial ateno a
problemas concernentes a infraes ao direito da concorrncia, notadamente o risco de
ocorrer venda casada mascarada de cluster, o risco de se ter dominao de mercado por
meio das fuses e das aquisies e a regulao para que as redes sejam de acesso no
discriminatrio aos entrantes. A abertura dos mercados de telecomunicaes para a
convergncia tecnolgica, na medida em que bem regulados concorrencialmente,
conduz variedade de servios ofertados, potencial reduo dos preos e a servios de
melhor qualidade.

II.5. Liberalizao dos mercados em telecomunicaes: os rumos do Brasil

O Brasil est seguindo a linha proposta pela desregulao no que se refere

liberalizao dos mercados? Isto , tem se incentivado a entrada de novos atores nos
mercados de servios de telecomunicaes por meio da eliminao das clssicas
barreiras de entrada impostas pelo prprio rgo regulador? Podem ser consideradas
espcies dessas barreiras de entrada os regulamentos que restringem a prestao de um
determinado servio a tecnologias especficas, impedem operadoras de um determinado
servio de prestarem seus servios de forma a caracterizarem algum outro
regulamentado separadamente e as dificuldades prticas de se obter uma autorizao
para ingressar no mercado tipos de exigncias feitas, tempo para a expedio do termo
etc.
V-se, no Brasil, uma evoluo na regulamentao do setor para se lidar com
aspectos da convergncia. Um dos primeiros passos nesse sentido foi a criao do
Servio Limitado Especializado (Decreto n 2.197/1997 e Portaria MC n 455/1997),
notadamente das modalidades Servio de Circuito Especializado 88 e Servio de Rede
Especializado 89 , posteriormente classificados como servios cuja prestao implicaria

como cluster considerar a cesta de produtos como um produto nico. (SALOMO FILHO,
Calixto. Regulao e concorrncia: estudos e pareceres. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 23).
88
Servio fixo, no aberto correspondncia pblica, destinado a prover telecomunicao ponto a ponto
ou ponto multiponto mediante a utilizao de circuitos colocados disposio dos usurios. (Norma
n 13/97, aprovada pela Portaria MC n 455, de 19 de agosto de 1997, item 5.1.2, b).
89
Servio no aberto correspondncia pblica, destinado a prover telecomunicao entre pontos
distribudos, de forma a estabelecer redes de telecomunicaes distintas a grupos de pessoas jurdicas
 45

interesse coletivo 90 , o que ocorreu concretamente a partir da Resoluo da ANATEL n

215 e da n 216, ambas de 29 de fevereiro de 2000.
Em rotas paralelas, houve a Resoluo da ANATEL n 77/1998, que permitiu
que sistemas de distribuio de sinais de TV por assinatura realizassem experincias
com SVA, e, no mesmo dia, tambm se aprovou a Resoluo n 78, que destinava faixas
de freqncias para a prestao de STFC por meio de acesso fixo sem fio. Os sistemas
de telecomunicaes para a realizao deste acesso passaram a ser certificados pelo
regulamento anexo Resoluo n 146/1999, podendo ser formalmente utilizados a
partir de 29 de setembro de 1999, quando se publicou a Resoluo n 166.
Em 29 de novembro de 1999, permite-se, por meio do regulamento aprovado
pela Resoluo n 190, a prestao de SVA por meio de redes de comunicao de massa
por assinatura (TV por assinatura), o que eliminou as restries experimentais impostas
pela Resoluo n 77. Para possibilitar a prestao de SVA por MMDS, houve, por
meio da Resoluo n 224/2000, a destinao de faixas de radiofreqncia (RF) para
utilizao como canal de retorno.
A Resoluo n 234/2000, que alterou o Regulamento dos Servios de
Telecomunicaes (aprovado pela Resoluo n 73/1998), redefiniu e ampliou o
conceito de comunicao de massa 91 , o que abriu caminho para o maior passo
normativo at hoje dado para se lidar com a convergncia tecnolgica: a criao do
Servio de Comunicao Multimdia (SCM), regulamentado pela Resoluo n
272/2001, que traz em seus considerandos essa preocupao especfica. 92
A licena para a prestao desse servio j configura, de alguma forma, uma
autorizao geral de prestao de servios de telecomunicaes, o que se nota pela
definio do que seja o prprio Servio de Comunicao Multimdia:
() servio fixo de telecomunicaes de interesse coletivo, prestado em
mbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta

que realizam uma atividade especfica. (Norma n 13/97, aprovada pela Portaria MC n 455, de 19
de agosto de 1997, item 5.1.2, c).
90
Ato do Conselho Diretor da ANATEL n 3.807, de 23 de junho de 1999.
91
O conceito passou a ser: O Servio de Comunicao Eletrnica de Massa o servio de
telecomunicaes prestado no regime privado, de interesse coletivo, destinado a difuso
unidirecional ou comunicao assimtrica, entre o prestador e os usurios em sua rea de servio, de
sinais de telecomunicaes, para serem recebidos livremente pelo pblico em geral ou por
assinantes. (Grifo ausente no original).
92
CONSIDERANDO o contnuo desenvolvimento tecnolgico das plataformas que suportam a
prestao dos servios de telecomunicaes, a possibilidade da prestao de servios multimdia em
banda larga pelos operadores de telecomunicaes e as vrias solicitaes encaminhadas Anatel
para a regulamentao de um servio que materialize a convergncia tecnolgica (Resoluo da
ANATEL n 272/2001).
 46

de capacidade de transmisso, emisso e recepo de informaes

multimdia [isto , de sinais de udio, vdeo, dados, voz e outros sons,
imagens, textos e outras informaes de qualquer natureza], utilizando
quaisquer meios, a assinantes dentro de uma rea de prestao de servio. 93
A autorizao para a prestao do SCM substituiria todas as outras licenas para
prestao de servios de telecomunicaes de interesse coletivo, no fosse pela restrio
imposta a que tal servio no se confunda ou seja, no concorra com o STFC 94 e
com a TV por assinatura 95 , alm da radiodifuso, pois no se destina livre recepo
pelo pblico. 96 Em suma, unificaram-se vrias autorizaes para diversos servios de
telecomunicaes, entre eles os Servios Limitados Especializados j mencionados (de
Rede e de Circuito), retirando-se quaisquer restries referentes natureza dos dados
que so transmitidos. 97 Os termos de autorizao para prestao de SCM foram
aprovados em 29 de janeiro de 2003, pela Resoluo n 328. 98
As iniciativas de inserir mais e melhor concorrncia nos mercados de
servios de telecomunicaes, ao mesmo tempo lidando com a convergncia das redes,
tambm contaram com a definio dos grupos possuidores de Poder de Mercado
Significativo (PMS) na Explorao Industrial de Linha Dedicada (EILD), pela
Resoluo n 437, de 8 de junho de 2006. Tais grupos com PMS tm sobre si inmeras
obrigaes para permitir o uso de sua infra-estrutura de rede 99 , destacando-se a de que
a Anatel deve indicar qual a lista mnima de velocidades de transmisso a serem

93
Regulamento do Servio de Comunicao Multimdia, art. 3, caput.
94
Art. 66. Na prestao do SCM no permitida a oferta de servio com as caractersticas do Servio
Telefnico Fixo Comutado destinado ao uso do pblico em geral (STFC), em especial o
encaminhamento de trfego telefnico por meio da rede de SCM simultaneamente originado e
terminado nas redes do STFC.
95
Art. 67. Na prestao do SCM permitido o fornecimento de sinais de vdeo e udio, de forma
eventual, mediante contrato ou pagamento por evento. (Grifo ausente no original).
96
Para um estudo minucioso sobre as distines jurdicas do SCM em relao a esses outros servios, cf.
FAUTH, Luiz Fernando. Nota Tcnica n 812, de 2003. Braslia: Consultoria Legislativa, Senado
Federal, 2003. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.senado.gov.br/web/comissoes/ccs/documentos/Nota812.pdf (Consultado em 5.11.2006).
97
A licena do SCM () simplificou o modelo de autorizaes do Brasil, combinando por volta de 15
categorias de servios em uma licena de forma que operadores desejando oferecer uma variedade de
servios precisem buscar apenas uma nica autorizao. [UNIO INTERNACIONAL DE
TELECOMUNICAES. Brazils SCM licensing service category: a step toward convergence.
Genebra: UIT, 2003, p. 5. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.itu.int/ITU-
D/treg/Case_Studies/Convergence/Brazil.pdf (Consultado em 5.10.2006)].
98
Ainda em uma outra camada desse tecido de evoluo normativa no sentido da convergncia
tecnolgica, as pesquisas referentes televiso digital deram-se durante todo esse perodo,
desencadeadas pela Resoluo n 69/1998.
99
Trata-se da efetivao do disposto no art. 155 da LGT: Para desenvolver a competio, as empresas
prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo devero, nos casos e condies
fixados pela Agncia, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de servios de telecomunicaes
de interesse coletivo.
 47

obrigatoriamente ofertadas pelas Entidades Fornecedoras pertencentes a Grupo detentor

de PMS na oferta de EILD 100 .
Coroando essa evoluo, a idealista Orientao Estratgica de Governo,
referente ao Plano Plurianual 2004/2007, dispe:
() uma poltica pblica de incluso social e digital deve considerar como
aspectos essenciais para o acesso informao trs dimenses distintas e
complementares. H a dimenso tecnolgica, segundo a qual o acesso
informao significa a disponibilizao de tecnologias e meios de acesso. A
televiso digital permitir a convergncia tecnolgica, praticamente
anulando as diferenas entre radiodifuso e telecomunicaes. 101
Apesar de todas essas iniciativas em prol de uma maior concorrncia no
mercado e de uma regulao orgnica das telecomunicaes radiodifuso e
telecomunicaes em sentido estrito , no se pode apreender unanimemente esse
sentido da observao das polticas pblicas para o setor. H um conjunto de outras
normas (ou tentativas de normas) dissonantes que propugnam uma confuso de
atribuies ainda maior entre ANATEL e Ministrio das Comunicaes.
Em primeiro lugar, tem-se o famigerado Projeto de Lei das Agncias
Reguladoras, P.L. n 3.337/2004, em trmite no Congresso Nacional. Segundo esse
Projeto de Lei, entre outras alteraes, o Ministrio das Comunicaes retiraria a
competncia privativa da ANATEL para conceder servios de telecomunicaes em
regime pblico e o mandato dos Conselheiros da Agncia passariam a ser de 4 anos o
que certamente aumentaria a ingerncia poltica na ANATEL, instrumentalizada pela
renovao de todos os conselheiros a cada mandato presidencial. 102
Por meio do Decreto n 5.220/2004, o Ministrio das Comunicaes reafirma a
sua posio de formulador de polticas pblicas para as telecomunicaes e de regulador
dos servios de radiodifuso. Tambm se posiciona como um supervisor das atividades
da ANATEL e como formulador de propostas para as normas tcnicas e para os
regulamentos que regem as telecomunicaes. Isso demonstra como se est distante da
idia de uma ANACOM (Agncia Nacional de Comunicaes).
A idia de transformao da ANATEL em uma Agncia Nacional de
Comunicaes foi patrocinada pelo Min. Srgio Motta, que vislumbrava uma Lei de

100
Art. 12 do Regulamento de Explorao Industrial de Linha Dedicada, aprovado pela Resoluo da
ANATEL n 402/2005.
101
Anexo 1 Lei n 11.318/2006. Grifo ausente no original.
102
CMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei n 3.337, de 13 de abril de 2004. [on line] Disponvel
na Internet via WWW. URL: http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=248978
(Consultado em 5.11.2006).
 48

Comunicao Social Eletrnica que regeria todos os servios de telecomunicaes,

inclusive a radiodifuso. Os debates da proposta dessa lei e da criao da ANACOM
, iniciados logo depois de promulgada a LGT, foram paralisados com o falecimento do
ministro. A partir de ento, a proposta perdeu fora poltica, sendo recentemente
retomada sob uma nova roupagem. 103
O debate reacendeu com a publicao de um Decreto em 27 de abril de 2005 que
criou grupo de trabalho interministerial para debater a regulamentao da comunicao
social eletrnica e dos arts. 220 e 221 da CF. A inteno de criar uma Lei de
Comunicao Social Eletrnica ou uma Lei Geral de Comunicao. Contudo, a no
alterao dos mencionados artigos da CF algo que impede o fenmeno da
convergncia. Segundo Marcos Bitelli, o captulo da Comunicao Social inacabado,
pois no se sabe se trata dos meios ou do contedo. 104
De fato, o art. 221 da CF dispe que:
A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso atendero
aos seguintes princpios:
I - preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
II - promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo
independente que objetive sua divulgao;
III - regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme
percentuais estabelecidos em lei;
IV - respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia.
A discusso , portanto, como fazer valer, em um ambiente de convergncia,
essas determinaes. Uns defendem retirar ao menos do texto constitucional essas
restries de contedo; outros pensam em estend-las a qualquer operadora de
telecomunicaes ou de radiodifuso que oferea contedo audiovisual, criando-se,
para isso, uma nova agncia, a Agncia Nacional do Audiovisual (ANCINAV). 105 Da o
carter paradoxal desse projeto: ao mesmo tempo em que fixa marcos gerais para o
contedo a ser transmitido seja l o que se venha a entender por contedo , no
trata de temas referentes aos meios de transmisso, importantes para a convergncia
tecnolgica, como o compartilhamento de redes e de infra-estruturas em geral entre os
103
MARTINS, Marcus A. Diretrizes polticas das (Tele)Comunicaes no Brasil. Braslia, 2006.
Manuscrito.
104
POSSEBON, Samuel. Casa Civil apresenta premissas para Lei de Comunicao. So Paulo: Bitelli
Advogados, 2005. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.bitelli.com.br/pt/noticias/conteudo.php?id_noticia=30 (Consultado em 6.11.2006).
105
A Ancinav pretende ainda regular a explorao do audiovisual quando realizada por prestadora de
servios de telecomunicaes, que so as operadoras de comunicao eletrnica de massa, embora
reconhea que a explorao no se confunde com o servio de telecomunicaes. [VALLE, Regina
Ribeiro do. Servios de comunicao eletrnica de massa no direito brasileiro. S/L: Teleco, 2005.
[on line] Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.teleco.com.br/emdebate/regina01.asp
(Consultado em 6.11.2006)].
 49

operadores de telecomunicaes em sentido lato, a forma de que ser feita a regulao

da TV Digital 106 e a distino da competncia para regulamentao das
telecomunicaes e da radiodifuso.
O fato que, mesmo em meio a essas diferentes correntes de viso apresentadas
para as polticas pblicas das telecomunicaes brasileiras, a ANATEL j demonstrou
posicionamento no sentido de viabilizar, ao passo que for possvel, a convergncia de
meios. Apesar das barreiras legais e contratuais impostas pelas concesses atuais, a
idia parece ser fazer o mximo que se pode, conforme se depreende do que diz o
Conselheiro Jos Leite Pereira Filho:
Estamos estudando um regime hbrido que permita a oferta de servios
convergentes por um perodo de transio entre o regime tradicional e o
regime de autorizao geral, explicou. Nos pases onde a convergncia
tecnolgica j est mais avanada (como Europa), lembrou Leite, adotou-se
a Autorizao Geral para possibilitar a prestao de qualquer servio por
meio de uma nica licena. 107
Em que consiste a autorizao geral? Por que ela almejada para o Brasil? Quais
so as conseqncias prticas de um regime de autorizaes gerais para servios de
telecomunicaes? De que forma isso poderia ser feito no Pas? So essas as perguntas
que pretendem orientar as investigaes do prximo captulo.

106
A regulao da TV Digital um dos grandes debates atualmente, pois, se na radiodifuso clssica o
papel claramente separado ainda que de maneira pouco proficiente entre ANATEL (gesto do
espectro de radiofreqncias) e Ministrio das Comunicaes (outorga dos servios), com a TV
Digital surge o problema de com quem ficar a regulao do canal de retorno.
107
MORAIS, Mrcio de e AGUIAR, Nelson Souza. Regulamentao hbrida permitir oferta de
multisservios, diz Leite. Braslia: Agncia Nacional de Telecomunicaes, 2005. [on line]
Disponvel via WWW. URL:
http://www.anatel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/releases/2005/release_06_10_2005ad.pdf
(Consultado em 6.11.2006).
 Captulo III
A unificao de licena: experincias comparadas e viabilidade no
Brasil

Em meio a debates e experincias de convergncia tecnolgica, impulsionados

pelo movimento de desregulao descrito no primeiro captulo, alguns pases tm
adotado o modelo de licena nica para as operadoras de servios de telecomunicaes.
A proposta disso facilitar o ingresso de novos prestadores, diminuindo a barreira de
entrada ao mercado que o rgo regulador j .
A Espanha e a ndia so pases que adotaram recentemente modelos de
unificao de licena. Faz-se pertinente o breve estudo desses dois casos, pois cada um
desses modelos traz caractersticas que sero teis por refletirem traos dos prprios
pases que tambm so verificados no Brasil para os questionamentos a respeito da
instalao de um modelo como esse no Pas.

III.1. Modelos no direito comparado

III.1.1. A Espanha e o ambiente europeu

Apesar de comumente se apontar a reformulao do setor de telecomunicaes

europeu ocorrida em 2002 como a origem das autorizaes gerais no continente, nas
normas que regiam o setor anteriormente j se previa em menor escala, verdade
essa modalidade de licena. Trata-se da Diretiva 97/13/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 10 de abril de 1997, relativa a um marco comum em matrias de
autorizaes gerais e licenas individuais no mbito dos servios de telecomunicaes.
Nos debates relativos ao Livro Verde sobre a liberalizao da infra-estrutura
das telecomunicaes e das redes de televiso por cabo, publicado em 1995, j era
sensvel uma preocupao em se implementarem princpios comuns, em nvel europeu,
para a emisso de licenas e autorizaes que permitissem a prestao dos servios de
telecomunicaes. Ainda em 1996, Ario, Cutara e Aguilera demonstravam uma
preocupao que at hoje no se resolveu em boa parte dos pases em que se liberalizou
esse mercado:
 51

A idia de partida que as licenas sejam neutras em relao a efeitos de

concorrncia. No se devem configurar como um mecanismo para impor
uma determinada estrutura de mercado, seno, pelo contrrio, permitir que o
mercado atue do mesmo modo que o fazem as licenas industriais ou
comerciais gerais. 108
A Diretiva supramencionada criou a categoria de autorizao geral e a ops
licena individual, cada uma com diferentes pressupostos de aplicao e sujeitas a
condicionamentos de distintos quilates impostas pelas autoridades regulatrias nacionais
(National Regulator Authorities NRAs). Qualquer condio imposta salienta a
Diretiva deve ser compatvel com o direito concorrencial europeu e deve garantir o
uso eficaz da capacidade de numerao. Assim foram conceituadas essas formas de
licena:
Para efeitos da presente directiva, entende-se por:
a) ()
- autorizao geral, uma autorizao, que, independentemente de ser
regida por uma licena por categoria ou pela legislao geral e de essas
normas exigirem ou no registro, no impe empresa em causa a obteno
de uma deciso expressa da autoridade reguladora nacional antes de exercer
os direitos que lhe advm dessa autorizao,
- licena individual, uma autorizao concedida por uma autoridade
reguladora nacional que confere direitos especficos a uma empresa ou que
submete as actividades dessa empresa a obrigaes especficas
complementando eventualmente as da autorizao geral, no estando a
empresa autorizada a exercer os direitos em causa antes de lhe ter sido
comunicada a deciso da autoridade reguladora nacional 109
Se a autorizao geral visasse prestao de um servio de telecomunicaes ao
pblico em geral ou oferta de redes pblicas de telecomunicaes que suportam esses
servios, algumas condies especficas poderiam ser impostas pelas NRAs. Elas
poderiam tangenciar aspectos de proteo dos usurios a homologao prvia dos
contratos de assinatura do servio, o detalhamento da fatura, a oferta de um processo de
resoluo de disputas e a informao prvia a respeito de mudanas nos aspectos de
prestao do servio , de contribuio financeira a um fundo para a universalizao dos
servios no setor, de fornecimento de informaes de assinantes para a alimentao de
uma lista geral, de acesso a servios de utilidade pblica, de acessibilidade a portadores
de necessidades especiais e de interconexo de redes e compatibilidade entre as
prestaes dos servios.
Por outro lado, as condies passveis de serem impostas s licenas individuais
so muito mais relacionadas a questes de infra-estrutura e de administrao de recursos

108
ARIO, Gaspar, CUTARA, Juan Miguel de la e AGUILERA, Luca. Las telecomunicaciones por
cable: su regulacin presente y futura. Madri: Marcial Pons, 1996, p. 194. Traduo livre do original.
109
UNIO EUROPIA. Parlamento Europeu e Conselho. Diretiva n 97/13/CE, de 10 de abril de 1997.
 52

escassos do que prestao de servios de telecomunicaes em si. So elas: condies

de numerao, de utilizao e gesto de radiofreqncia, ambientais e de
compartilhamento de instalaes, obrigaes de universalizao, regimes especiais para
operadores que detm PMS, condies relativas ao direito de propriedade envolvido,
continuidade e qualidade das redes ou dos servios e referentes a linhas dedicadas. 110
Com base nessa diretriz, a Espanha promulgou sua Lei Geral de
Telecomunicaes, de 24 de abril de 1998, em que regulamentava, de acordo com os
espaos deixados pela Diretiva, as formas de licenciamento para a prestao de servios
de telecomunicaes. Para isso, cada uma das duas categorias autorizao geral e
licena individual foi divida em subtipos, mantendo-se a distino bsica entre a
autorizao geral, para certos servios de telecomunicaes, e a licena individual, para
a prestao de servios e operao de redes dotados de maior complexidade. 111 No
esprito da Diretiva, a proposta era restringir ao mximo os casos em que se precisava
de licena individual. Assim, a Ordem de Autorizaes Gerais (OAG) disps que:
Requerer-se- autorizao geral para a prestao de servios de
telecomunicaes a terceiros, distintos do servio telefnico disponvel ao
pblico, e para o estabelecimento ou explorao de redes de
telecomunicaes privadas sempre que em um ou outro caso no se faa uso
do domnio pblico radioeltrico. 112
Criaram-se trs tipos de autorizaes gerais, que, por sua vez, submetiam-se a
diferentes condicionamentos. Requeria-se a autorizao geral Tipo A com vistas
explorao de redes privadas para a prestao do servio telefnico em um grupo
fechado de usurios. A Tipo B era para o estabelecimento e a explorao de redes
privadas. Por fim, a Tipo C servia para a prestao de servios de transmisso de dados
disponveis ao pblico. 113
Nas autorizaes gerais, contudo, e em certa dissonncia com a Diretiva, a
prestao do servio s podia iniciar-se aps a inscrio ser feita pela Comisso de
Mercado das Telecomunicaes (CMT). Para isso, a CMT teria um prazo de 24 dias e,
caso a inscrio no ocorresse nesse perodo, o interessado j poderia comear a prestar
o servio. J com as licenas individuais, o que ocorria que elas conferiam direitos ao

110
UNIO EUROPIA. Parlamento Europeu e Conselho. Diretiva n 97/13/CE, de 10 de abril de 1997.
Anexo.
111
MONTERO, Juan J. e BROKELMANN, Helmut. Telecomunicaciones y televisin: la nueva
regulacin en Espaa. Valncia: Tirant Lo Blanch, 1999, pp. 214-215.
112
ESPANHA. Ordem de 22 de setembro de 1998, pela qual se estabelecem o regime aplicvel s
autorizaes gerais e as condies que devem ser cumpridas por seus titulares.
113
MONTERO, Juan J. e BROKELMANN, Helmut. Telecomunicaciones y televisin: la nueva
regulacin en Espaa. Valncia: Tirant Lo Blanch, 1999, p. 233.
 53

operador que s poderiam ser exercidos aps a deciso efetiva da autoridade regulatria
nacional. 114
Existiam trs tipos de licenas individuais. A licena Tipo A referia-se
prestao de servio telefnico destinado ao pblico sem instalao e explorao de
rede prpria. A Tipo B 115 era para a prestao de servio telefnico disponvel ao
pblico mediante a instalao ou explorao de uma rede pblica de telecomunicaes.
A Tipo C 116 , enfim, servia para a instalao ou explorao de redes pblicas, sem a
prestao do servio telefnico destinado ao pblico. 117
Apesar de a Diretiva 97/13/CE ter salientado a preferncia a ser dada s
autorizaes gerais, os operadores do setor continuaram a sentir dificuldades de
competio causadas pelo rgo regulador quanto entrada em operao. Durante o
1999 Communications Review, chegou-se concluso de que os atores do mercado
preferiam que a autorizao geral fosse estendida a todos os servios, sendo a licena
individual restrita apenas a recursos escassos, como radiofreqncias e numerao. 118
Em 2002, por conseguinte, foi aprovado um pacote de diretivas que
reestruturaram a regulao do setor de telecomunicaes na Europa, respondendo de
maneira bastante singular ao crescente fenmeno da convergncia tecnolgica. Como
trao mais original, pode-se destacar a organizao da atividade regulatria em torno do
poder de mercado dos atores. A Comisso Europia define os mercados relevantes de
telecomunicaes e as NRAs identificam se h algum operador com PMS no seu pas
especfico. a existncia ou no de PMS que determinar as obrigaes a serem
cumpridas pela operadora nessa posio. Caso no haja nenhum player em posio
dominante, tais obrigaes no se devem impor. 119

114
MONTERO, Juan J. e BROKELMANN, Helmut. Telecomunicaciones y televisin: la nueva
regulacin en Espaa. Valncia: Tirant Lo Blanch, 1999, pp. 235-236 e 239.
115
A Tipo B1 tratava de uso de rede pblica fixa e a Tipo B2, de rede pblica mvel (terrestre ou
espacial).
116
A Tipo C1 abarcava os casos em que no se precisava fazer uso do domnio radioeltrico e a Tipo C2
cuidava dos casos em que havia esse uso.
117
MONTERO, Juan J. e BROKELMANN, Helmut. Telecomunicaciones y televisin: la nueva
regulacin en Espaa. Valncia: Tirant Lo Blanch, 1999, pp. 241-242.
118
SCHERER, Joachim. Electronic communications law and policy of the European Union. In:
SCHERER, Joachim (ed.). Telecommunications laws in Europe. 5 ed. West Sussex: Tottel, 2005, p.
44.
119
Para um estudo mais detalhado desse ponto e uma demonstrao de como a nova tcnica europia
condiz indiretamente com a atuao regulatria no mercado de telecomunicaes americano, cf.
MARCUS, J. Scott. The potential relevance to the United States of the European Unions newly
adopted regulatory framework for telecommunications. In: CRANOR, Lorrie Faith e WILDMAN,
Steven S. Rethinking rights and regulations: institutional response to new communication
technologies. Cambridge/Londres: The MIT Press, 2003.
 54

Entre as diretivas aprovadas, encontra-se a Diretiva n 2002/20/CE, que trata da

simplificao das formas de licena para a explorao de redes e de servios de
telecomunicaes. Essa Diretiva abole o conceito de licena individual e passa a definir
autorizao geral da seguinte forma:
() quadro regulamentar estabelecido pelos Estados-Membros que garante
os direitos relacionados com a oferta de servios ou redes de comunicaes
electrnicas, e que fixa obrigaes sectoriais especficas que podem ser
aplicadas a todos os gneros ou a gneros especficos de servios e redes de
comunicaes electrnicas, em conformidade com a presente directiva. 120
Todos os servios ou formas de explorao de redes ficam sujeitos apenas a
autorizaes gerais, categorizados comumente sob a alcunha de redes e servios de
comunicaes eletrnicas. A empresa no mais necessita de uma deciso expressa para
iniciar a prestao do servio, podendo-lhe ser exigida, no mximo, uma notificao de
que comear a prest-lo. 121
Outra eliminao importante de barreiras entrada so as disposies no sentido
de que a autorizao especfica de uso de radiofreqncia no ser necessria para a
prestao de servios que utilizem bandas do espectro, a no ser que dessa prestao
resulte alguma interferncia para outro servio. Da mesma forma, visando a ampliar a
concorrncia, a Diretiva salienta que no ser limitado discricionariamente o nmero de
licenas para utilizao de RF, s ocorrendo isso caso seja necessrio para a explorao
eficiente do espectro.
A prestao de servios de telecomunicaes fundada nesse modelo de
negcios j vem sendo utilizada com sucesso na Europa e nos Estados
Unidos. L recebe o nome de MVNO (Mobile Virtual Network Operator) e
vem ganhando o mercado de servios mveis. Com vistas a reforar o
primor desse instituto, de se ressaltar que a administrao eficiente do
espectro um dos objetivos da ANATEL. 122
A Diretiva , no entanto, bastante complacente com os encargos administrativos
impostos pelas NRAs, tanto para quem adquire autorizaes gerais, quanto para quem
detm direito de utilizao especfico. 123 Isso pode levar a um crescimento das barreiras

120
UNIO EUROPIA. Parlamento Europeu e Conselho. Diretiva n 2002/20/CE, de 7 de maro de
2002. Art. 2.
121
UNIO EUROPIA. Parlamento Europeu e Conselho. Diretiva n 2002/20/CE, de 7 de maro de
2002. Art. 3, 2.
122
MEDEIROS, Gierck Guimares. As diretivas europias e o novo regime de autorizaes gerais.
Braslia, 2006. Manuscrito.
123
Podem ser embutidos nesses encargos e, portanto, cobrados dos operadores () custos de
cooperao internacional, harmonizao e normalizao, anlise de mercados, vigilncia do
cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulao que envolva a
preparao e execuo de legislao derivada e decises administrativas, como decises em matria
de acesso e de interligao. (UNIO EUROPIA. Parlamento Europeu e Conselho. Diretiva n
2002/20/CE, de 7 de maro de 2002. Art. 12, 1, a).
 55

entrada nos mercados de telecomunicaes, pois, dependendo do grau com que os

valores sejam exigidos, pode-se restringir a entrada apenas a grandes conglomerados
econmicos, o que contribuiria para uma oligopolizao do setor.
Alm desses encargos, podem ser impostas outras condies autorizao geral,
como contribuio financeira para a universalizao, interconexo de redes,
compartilhamento de infra-estrutura, proteo ambiental, must carry, unbundling,
formas de utilizao dos servios e redes durante catstrofes, condies especficas para
uso de RF, entre outras menos relevantes para a anlise aqui empreendida. 124
A Espanha, seguindo a nova diretiva de autorizao geral, promulgou a Lei n
32, de 3 de novembro de 2003, uma lei geral de telecomunicaes que substitui a que
regia o setor anteriormente Lei n 11, de 24 de abril de 1998. Essa lei mantm a
separao entre regulao do audiovisual e das telecomunicaes, contudo sujeitando as
redes que do suporte a servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens e de
televiso por cabo sua regulao, na medida em que sejam parte integrante das
comunicaes eletrnicas de que trata a Lei.125 Tambm por meio dela, foi criada a
Agncia Estatal de Radiocomunicaes (AER), responsvel pela gesto do espectro
radioeltrico. 126
Na nova lei, retiraram-se as amarras antes existentes para o ingresso do capital
externo Unio Europia nas operadoras de telecomunicaes, que era limitado a 25%
do capital da empresa pela lei anterior. 127 A inteno disso permitir um maior volume
de investimentos em infra-estrutura no setor e, assim, uma maior eficincia na prestao
dos servios, bem como maior concorrncia e universalizao, o que, em verdade, s
ocorrer se as estruturas regulatrias estiverem bem preparadas para isso.
A medida que trouxe maiores mudanas ao mercado de telecomunicaes
espanhol foi a eliminao do antigo quebra-cabea de licenas, com suas categorias,
tipos e subtipos, para, de acordo com as novas diretivas europias, definir a explorao
dos servios e das redes de telecomunicaes como sujeita a uma autorizao geral.

124
UNIO EUROPIA. Parlamento Europeu e Conselho. Diretiva n 2002/20/CE, de 7 de maro de
2002. Anexo, A.
125
ESPANHA. Lei n 32, de 3 de novembro de 2003. Exposio de Motivos, II.
126
Na contramo das reformas implantadas no Reino Unido, p. ex., as competncias tornaram-se ainda
mais cindidas, havendo trs rgos responsveis especificamente pelo setor de telecomunicaes: a
AER, a CMT e o Ministrio.
127
DIEZ, Maite e CALLE, Jos Antonio de la. The Spanish market for electronic communications. In:
SCHERER, Joachim (ed.). Telecommunications laws in Europe. 5 ed. West Sussex: Tottel, 2005, p.
681.
 56

Para isso, basta que se notifique a CMT. Esta ter 15 dias para, caso haja ausncia de
algum dos requisitos para a aquisio da autorizao geral, motivadamente a resolver;
ultrapassado este prazo e nenhuma atitude tomada pela CMT, considera-se autorizada a
empresa. 128
Apesar de a legislao espanhola refletir a Diretiva europia em um sentido de
maior conformidade da convergncia, os condicionamentos impostos pelo Real Decreto
n 424, de 15 de abril de 2005, que regulamenta a Lei n 32/2003, ainda se apiam em
distines rapidamente sujeitas a um possvel anacronismo em face da convergncia
tecnolgica. Esse instrumento normativo separa as condies de explorao em torno de
trs categorias: as exigveis de quem explora redes pblicas de comunicao eletrnicas,
as de quem explora redes telefnicas pblicas e as que devem ser cumpridas por quem
presta o servio telefnico destinado ao pblico. 129
Distinguir, p. ex., entre redes de comunicao eletrnicas e redes telefnicas
pblicas pode ser problemtico diante de servios como VoIP e IPTV, o que se torna
ainda mais gritante se esses servios passarem a trafegar pela prpria rede telefnica
pblica. Possivelmente isso causar dvidas sobre que condies propriamente aplicar
s redes, ainda mais quando se verifica que as receitas das empresas que exploram o
servio telefnico fixo por redes telefnicas pblicas vm decrescendo ano a ano.

III.1.2. A experincia indiana

Com a liberalizao do seu mercado de telecomunicaes, em 1994 130 , e,

principalmente, aps a reviso da poltica setorial em 1999, a ndia adotou um sistema
regulamentar de qualificao por servios, assim como o Brasil atualmente faz. O pas
dividido em mais de 20 reas geogrficas de prestao de servios de telecomunicaes,
mais ou menos coincidentes com as reas dos seus estados-membros. A prestao de um

128
ESPANHA. Lei n 32, de 3 de novembro de 2003. Art. 6. Neste ponto, h uma certa divergncia.
Pode-se sustentar que a empresa realmente precisa esperar os 15 dias passarem-se para iniciar a
operao, podendo a CMT, mesmo aps esse prazo, caso verifique a ausncia de requisito, resolver a
autorizao. Por outro lado, pode-se alegar que este prazo apenas peremptrio para a CMT e, sendo
vencido, no poder ela obstar a operao da empresa. A respeito da primeira interpretao, cf.
DIEZ, Maite e CALLE, Jos Antonio de la. The Spanish market for electronic communications. In:
SCHERER, Joachim (ed.). Telecommunications laws in Europe. 5 ed. West Sussex: Tottel, 2005, p.
681.
129
ESPANHA. Real Decreto n 424, de 15 de abril de 2005. Arts. 18-20.
130
Inicialmente, a explorao por particulares foi restrita aos servios de paging e de telefonia celular.
 57

determinado servio em determinada rea submete-se aquisio da licena referente

ao servio que se quer prestar e rea 131 em que se o quer. 132
Com isso, haja vista a existncia de reas economicamente pouco atrativas para
as empresas de telefonia fixa, permitiu-se que elas, assim chamadas Basic Service
Operators (BSOs), fizessem uso da tecnologia WLL 133 para evitarem incorrer em altos
custos com implantao de cabos em reas cujo retorno financeiro seria duvidoso.
Em face disso, todavia, as empresas de telefonia mvel alegaram concorrncia
desleal, na medida em que a tecnologia utilizada pelas BSOs que operavam no padro
Code Division Multiplexing Access (CDMA) permitiria mobilidade. O quadro
tornava-se mais saliente diante do fato de que as empresas de telefonia mvel e de
telefonia fixa passaram, de fato, a competir, sendo que operavam sob diferentes licenas
e sob termos e condies dspares umas das outras.
O pice da disputa deu-se quando as operadoras de celular passaram a recusar a
se interconectar s operadoras de telefonia fixa que permitiam a mobilidade limitada,
isto , que utilizavam WLL. Em resposta, duas das maiores empresas de telefonia fixa
indianas a MTNL e a BSNL bloquearam as chamadas originadas de telefones
celulares que terminavam nas suas redes. 134
A questo foi submetida ao Tribunal de Apelao e Resoluo de Disputas em
Telecomunicaes (Telecom Disputes Settlement and Appellate Tribunal TDSAT),
que funciona como um rgo revisor das decises da Autoridade Regulatria de
Telecomunicaes da ndia (Telecom Regulatory Authority of India TRAI), tambm
voltado especificamente resoluo das disputas entre as operadoras do setor. O
TDAST decidiu por maioria, ainda cercado de muita polmica, que ambos os servios
no so substitutos mtuos, ou seja, o servio oferecido pela telefonia celular diferente
do servio oferecido pela mobilidade limitada proporcionada pelas BSOs. 135

131
Em relao rea de prestao, excepciona-se o servio de telefonia fixa nas modalidades de longa
distncia nacional e internacional.
132
DEY, Atanu. Late night thoughts on reading the new telecom policy 1999. Berkeley: University of
California, 2000. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.deeshaa.org/docs/NTP_critique.pdf (Consultado em 14.11.2006).
133
Para uma melhor definio dessa tecnologia e de como ela foi tratada no Brasil para a prestao de
STFC, cf. p. 39.
134
THE ENERGY AND RESOURCES INSTITUTE. Unified licensing framework in India: the need and
challenges. Nova Deli: TERI, 2006, p. 1. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://static.teriin.org/seminar/licence.pdf (Consultado em 14.11.2006).
135
SASAN, Archana. Unified licensing: the spirit and the paper. Haryana: Voice&Data, 2003. [on line]
Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.voicendata.com/content/policy/103101301.asp
(Consultado em 15.11.2006).
 58

A deciso foi bastante contestada. De fato, pressupondo-se alguma

substituibilidade entre telefonia fixa por meio de WLL e telefonia mvel, existiam
vrias circunstncias que poderiam conduzir ao argumento de que haveria condies
bastante assimtricas de competio entre os dois servios.
Em primeiro lugar, havia uma disparidade significativa nas taxas a serem pagas
pelos prestadores de cada um desses dois servios: os operadores de telefonia fixa com
mobilidade limitada pagam valores bem menores do que os que so pagos pelos
operadores de telefonia mvel. Estes pagavam, em geral, uma taxa para comear a
operao e uma taxa anual correspondente a 17% de seu rendimento bruto ajustado,
enquanto aqueles deviam o pagamento de 8 a 12% de seu rendimento anualmente.
Outro ponto do marco regulatrio referente a essa disputa que foi alvo de crticas
tratou-se da assimetria de pagamento de tarifas de interconexo entre empresas de
telefonia mvel e as BSOs. Estas, para terminarem uma chamada na rede daquelas, no
pagam qualquer tarifa dessa natureza; o contrrio, todavia, ocorre. Assim, tinha-se que
as BSOs que utilizavam WLL e permitiam mobilidade ainda que limitada no
pagavam qualquer tarifa de interconexo para as outras BSOs ou para as outras
empresas de telefonia mvel, sendo que estas ainda lhe eram obrigadas a pagar tais
tarifas.
Alm dessas incoerncias apontadas na regulamentao do setor, havia ainda
outras que no necessariamente tangenciavam essa disputa especfica: a constatao de
que o avano tecnolgico estava a ofuscar a diferena entre servio de telefonia fixa e
mvel; em referncia almejada mobilidade ilimitada do WLL, a viso de que, em vez
de cercear a concorrncia, o papel do regulador deveria ser estimul-la; enxergava-se
uma necessidade de simplificao e racionalizao dos procedimentos de licena para a
prestao dos servios; e j havia uma certa substituibilidade entre telefonia fixa e
mvel, notadamente diante da necessidade de pagamento de assinatura bsica para
aquela, o que conduzia alguns consumidores a optarem por possuir apenas o telefone
mvel. 136

136
THE ENERGY AND RESOURCES INSTITUTE. Unified licensing framework in India: the need and
challenges. Nova Deli: TERI, 2006, pp. 2-10. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://static.teriin.org/seminar/licence.pdf (Consultado em 14.11.2006). A partir da deciso da
TDSAT, o regulador emendou o regulamento de tarifas de interconexo, de 1999, para determinar
que a tarifa tambm deveria ser paga de uma BSO a uma operadora de telefonia mvel quando na
rede desta fosse terminada uma chamada daquela.
 59

A disputa entre BSOs e operadoras de telefonia mvel foi, na verdade, o estopim

do acmulo dessas incoerncias e de permanentes crticas estrutura regulatria. Isso
trouxe luz a idia de uma licena unificada para a prestao de todos os servios de
telecomunicaes. Entre outros pontos, essa forma de autorizao permitiria que
operadoras fixas at ento utilizando CDMA em uma mobilidade limitada e mveis
at ento foradas a usarem tecnologia GSM utilizassem qualquer tecnologia para a
prestao de servios. 137 A recomendao para a adoo de um sistema de licenas
unificadas foi feita em novembro de 2003, sendo que, em agosto de 2004, a TRAI
publicou um documento que fazia recomendaes sobre a licena nica e abria-o
contribuio pblica. No incio do documento j se tinha a viso dos motivos que
conduziam adoo dessa nova poltica:
O foco principal do Regime de Licena/Autorizao nica encorajar o
crescimento livre de novas aplicaes e servios que alavanquem
desenvolvimentos tecnolgicos na rea da Tecnologia da Informao e da
Comunicao (TIC). Outros objetivos centrais do Regime de Licena nica
so simplificar o procedimento de autorizao no setor de telecomunicaes,
prover flexibilidade e utilizao eficiente de recursos tendo em mente os
desenvolvimentos tecnolgicos, estimular pequenos operadores eficientes a
cobrirem reas de nicho, particularmente as rurais, as remotas e as menos
desenvolvidas em termos de presena de facilidades de telecomunicaes, e
garantir uma entrada fcil no mercado, um campo de competio e uma
situao no-preocupante para os operadores existentes. 138
Foram criadas, na proposta de reforma das licenas, trs categorias de licenas
hierarquicamente estabelecidas. A primeira categoria a mais alta na hierarquia
propriamente a Licena para Acesso a Servios Unificados (ou licena nica). 139 Uma
empresa pode solicitar essa licena para mais de uma rea de servio, na medida em que
preencha os requisitos em todas elas; apesar disso, as licenas ainda sero tratadas
distintamente. O capital estrangeiro nessas empresas no pode exceder 74% do total e a
licena no-exclusiva e vlida por 20 anos, prorrogveis por mais 10.

137
Essa medida de homogeneizao entre prestadores de telefonia fixa e mvel j se deu a partir de
novembro de 2003, antes da efetivao do sistema de licenas unificadas como um todo.
NARAYAN, Ashish, et al. ITU case study: Indias Unified Authorization Regime. In: UNIO
INTERNACIONAL DE TELECOMUNICAES. ITU trends in telecommunications reform
2004/05: licensing in an era of convergence. Genebra: UIT, 2004. [on line] Disponvel na Internet via
WWW. URL: http://www.ictregulationtoolkit.org/content/practice_notes/detail/658 (Consultado em
15.11.2006).
138
NDIA. Autoridade Regulatria de Telecomunicaes da ndia. Draft recommendations on unified
licensing. Washington: infoDev, 2004. Traduo livre do original. [on line] Disponvel na Internet
via WWW. URL: http://www.ictregulationtoolkit.org/files/657_file_3663177.pdf (Consultado em
15.11.2006).
139
Considera-se essa a licena hierarquicamente mais alta das trs porque ela tambm permite que sejam
prestados todos os servios que as outras permitem.
 60

A aquisio dessa licena implica a publicidade da rede e permite a prestao,

independentemente da tecnologia empregada, de servios (transmisso, entrega,
concatenao e transporte) de voz ou no-voz, como telefonia IP, Internet, voice mail,
vdeo-conferncia e servios de banda larga, inclusive o chamado triple play, com oferta
de contedo (udio, vdeo e udio e vdeo) e/ou transmisso de dados. A mobilidade
permitida, contanto que restrita aos lindes da rea local. 140
A segunda licena na hierarquia proposta a Licena de Classe. Esta licena
cobre os servios que no oferecem conexo bidirecional com redes pblicas, inclusive
os satlites, excetuando-se o trunking e o paging, que foram inseridos na terceira
categoria. Ainda nesta categoria de licena, foi criado o tipo operador de nicho,
voltado para reas com baixa teledensidade, como j citado acima. 141 A esse operador
possvel prestar telefonia fixa, servios multimdia e, para isso, fazer uso de redes sem
fio. 142
Por fim, a terceira categoria de licena a licena por meio de autorizao,
que abarca servios como o provimento passivo de infra-estrutura e de largura de banda
e os servios de Internet e VoIP com limitaes, alm de absorver os servios de paging
e trunking. Estes dois servios foram includos aqui pelo fato de esta categoria a
licena por meio de autorizao no requerer taxa para se conseguir a licena e ter
encargos mais leves em geral. Foi uma maneira de se tentar amenizar o fato de estarem
perdendo competitividade e usurios. 143

140
NDIA. Ministrio das Comunicaes e da Tecnologia da Informao. Departamento de
Telecomunicaes. Guidelines for unified access services license, de 14 de dezembro de 2005. [on
line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.dot.gov.in/basic/FINAL%20UASL%20GUIDELINES%2014.12.2005.doc (Consultado
em 16.11.2006).
141
Interessante notar que, na ndia, no h fundo voltado especificamente para a universalizao dos
servios de telecomunicaes. Dada a dificuldade de se administrar um fundo como esse em um pas
com populao de cerca de um bilho de habitantes, l se procura aumentar a dissipao do acesso s
telecomunicaes por incentivos concorrncia, havendo sria preocupao com as cargas
financeiras impostas s prestadoras tributos , no sentido de evitar que dificultem a prtica de uma
tarifa mais baixa pelas empresas. As prprias empresas tm oferecido pacotes com tarifas reduzidas
ou servios essenciais. O lifeline indiano faz com que o indiano pague uma taxa de aproximadamente
R$ 64,00 e fique sem pagar mais nada pelos 2 anos seguintes por chamadas recebidas e acessos aos
servios pblicos de emergncia. (LUCAS, Vander. Universalizao em telecomunicaes. Braslia,
2006. Manuscrito).
142
SASAN, Archana. Unified licensing: the spirit and the paper. Haryana: Voice&Data, 2003. [on line]
Disponvel na Internet via WWW. URL: http://www.voicendata.com/content/policy/103101301.asp
(Consultado em 15.11.2006).
143
NDIA. Autoridade Regulatria de Telecomunicaes da ndia. Draft recommendations on unified
licensing. Washington: infoDev, 2004, p. 12. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.ictregulationtoolkit.org/files/657_file_3663177.pdf (Consultado em 15.11.2006).
 61

O iter de criao desse modelo de licenas, acima exposto, leva concluso de

que ele foi menos um resultado de uma poltica pblica bem planejada e aplicada e mais
uma sada regulatria para problemas sucessivos existentes entre os prestadores dos
diferentes servios. Apesar disso, a adoo do modelo de licena nica no foi
totalmente ad hoc.
O setor de telecomunicaes indiano regido por uma colcha de retalhos
normativa composta por: Lei Indiana de Telgrafos (1885), Lei Indiana de Telgrafos
sem Fio (1931), Lei dos Fios de Telgrafos (Posse Ilegal) (1950), Lei da Autoridade
Regulatria de Telecomunicaes da ndia (1987) e a Lei das Redes de Televiso a
Cabo (1995). Existe uma proposta de se substiturem todas essas normas por apenas
uma: a Lei da Convergncia das Comunicaes (Convergence Bill), proposta em
2001. 144
Esse Projeto de Lei, que hoje j no provoca grandes debates, procura tratar de
maneira coerente e ordenada o transporte e o contedo das comunicaes, seja por
radiodifuso ou por telecomunicaes propriamente. A proposta se criar uma
Comisso das Comunicaes da ndia (CCI), similar idia da ANACOM no Brasil e
OFCOM do Reino Unido.
Apesar de todas as crticas que atrasaram seu trmite no parlamento indiano, a
falta dessa lei j traz problemas: os prestadores de servios de comunicao de massa
em geral (de contedo pago ou aberto) vm alegando que a reforma do sistema de
licenas a criao da licena nica foi feita sem que a situao deles fosse sopesada.
Sustentam que a IPTV, aplicao possvel por meio da licena nica, deve se reger pela
Lei das Redes de Televiso a Cabo, na medida em que as empresas de TV a cabo
podero transmitir por meio da tecnologia IPTV. Alm de a licena nica dificultar o
uso dessas tecnologias pelos outros DTH, radiodifuso comum e MMDS , reclama-
se que so institudos regimes diferentes para essas formas de transmisso de contedo.
O DTH, por exemplo, regido por regulamento da TRAI, possui taxas de licena no valor
de 10% do rendimento anual bruto ajustado, ao passo que, para as outras modalidades, a

144
DUGGAL, Pavan. Telecommunications Convergence Law in India A Critique. In: E Law, Murdoch,
vol. 9, n 1, mar. 2002. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v9n1/duggal91.html (Consultado em 14.11.2006).
 62

taxa anual de 6%. 145 Isso talvez traga novamente discusso a Convergence Bill, que
se mostra um marco cada vez mais necessrio justa concorrncia no setor.

III.2. Aplicabilidade no Brasil: possibilidades e questes

III.2.1. Propostas iniciais para o Pas

No Brasil, como j mencionado ao final do captulo anterior, tambm existe a

idia de se unificar a licena para a prestao de servios de telecomunicaes. H uma
proposta bem divulgada, patrocinada pelo Conselheiro da ANATEL Jos Leite Pereira
Filho, de proceder estruturao de um conjunto de quatro licenas antes de elas serem
transformadas em apenas uma. 146 Essa proposta j se fazia perceptvel desde a
aprovao do Regulamento do SCM.
Com base nela, que trata apenas dos servios de interesse coletivo, a autorizao
para a prestao do STFC permaneceria como est, isto , consiste na comunicao
vocal e simultnea entre pontos fixos por processos de telefonia. A autorizao para a
prestao de SCM tambm permaneceria. As principais mudanas ocorreriam no mbito
dos Servios de Comunicao Eletrnica de Massa por assinatura (SCEMa) e do SMP.
A licena unificada sob a nomenclatura de SCEMa ou Servio de Televiso por
Assinatura (STVA) passaria a abarcar as atuais autorizaes para o Servio de TV a
Cabo, para o MMDS e para o DTH. Aqui reside uma grande dificuldade, pois cada um
desses servios possui regulamentao bastante peculiar, sendo a TV a Cabo o servio
mais sui generis entre os trs, tanto pela previso legal, quanto pelas exigncias feitas
aos prestadores e programao. O ncleo comum aqui a prestao de servio de
comunicao de massa mediante pagamento (assinatura).
145
THOMAS, Thomas K. Unified licence favours telecom sector Broadcasters want IPTV under
cable law. The Hindu Business Line. 15-2-2006. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.thehindubusinessline.com/2006/02/16/stories/2006021602050400.htm (Consultado em
16.11.2006).
146
O Brasil, levando em conta as caractersticas convergentes do SCM, poder se situar numa fase
intermediria entre a situao tradicional de licenciamento, com muitos servios especficos, que por
sinal ainda prepondera na maioria dos pases, e a situao da Unio Europia, que prev a unificao
dos diversos servios, incluindo a radiodifuso aberta, atravs da adoo da Licena Geral de
Comunicao Eletrnica. No caso do Brasil, possivelmente, o nmero de servios poderia ser
reduzido a quatro principais: STFC, SMP, SCM e Televiso por Assinatura, alm dos servios de
radiodifuso aberta. [PEREIRA FILHO, Jos Leite. Apud CLEMENTINO, Carla Simes. A
integrao de outorgas no sistema regulatrio de telecomunicaes brasileiro. Monografia (V Curso
de Especializao em Regulao de Telecomunicaes) Universidade de Braslia, Braslia/DF,
2006, p. 59].
 63

Por fim, as atuais autorizaes dos servios mveis SMP, SME e Servio
Mvel Global por Satlite (SMGS) passariam a ser consignados sob a licena do
SMP. Assim, a licena aproveitaria o atual avano tecnolgico do SME, que permite
uma mobilidade ampla, e equipar-lo-ia ao SMGS, cuja forma de telecomunicaes d-
se por meio de link espacial, ambos integrados ao atual SMP, que se funda em estaes
rdio base (ERBs) e em centrais de comutao e controle (CCCs).
Diante dessas disparidades tecnolgicas existentes dentro de uma mesma
licena, Carla Clementino prope alguns ajustes a serem feitos. O primeiro ponto a
abolio de autorizaes para o STFC no regime privado, passando a integrar o SCM.
Em relao ao SMP, proposta inserirem-se, anexas s licenas, as condies
especficas de cada subservio, como o maior atraso na comunicao vocal permitida ao
SMGS e a imposio de restries aos prestadores de SME e SMGS para que os
prestadores do atual SMP possam recuperar o custo do pagamento pelas licenas que j
detm. Em se tratando do SCEMa, as diferentes condies dos subservios tambm
viriam dispostas no anexo licena; possuem-se, contudo, problemas intratveis no
mbito da Agncia, que so oriundos da Lei do Cabo.
Apesar deste obstculo, a Agncia tem procurado convergir ao mximo os
servios e atualmente prepara novos regulamentos, procurando substituir as
Normas 02/97 e 08/97, que regulamentam o MMDS e o DTH, bem como o
Decreto n 2.206/97 e a Norma 13/96, que regulamentam o servio de TV a
Cabo. 147
Alm dessas licenas, a autora prope a criao de uma licena para Servios de
Interesse Restrito (SIRs) e outra para Servios de Monitoragem e Radiolocalizao
(SMRs), que abarca os Servios Especiais. No entanto, a criao dessas licenas, por
lidarem com espcies ainda mais peculiares entre si, no parece ser uma soluo
bastante pragmtica, principalmente em vista do fato de que o nmero de autorizaes
expedidas possivelmente no diminuir com isso. 148
No se pode perder de vista que o objetivo da unificao das licenas (ou regime
de autorizaes gerais) evitar que os operadores de telecomunicaes precisem

147
CLEMENTINO, Carla Simes. A integrao de outorgas no sistema regulatrio de telecomunicaes
brasileiro. Monografia (V Curso de Especializao em Regulao de Telecomunicaes)
Universidade de Braslia, Braslia/DF, 2006, p. 70.
148
Por exemplo, no mbito dos Servios de Interesse Restrito (SIRs), existem o Servio de Radiotxi
Privado, o Servio de Radioamador e o Servio Mvel Martimo. Apenas muito raramente, algum
que detm autorizao para a prestao de um desses servios pedir uma de um outro servio sujeito
a essa mesma licena de SIRs. Da mesma forma, a especificidade dos Servios Especiais includos
dentro do SMR torna pouco propcio que o prestador de um servio especfico, como o Servio
Especial de Boletim Metereolgico, passe a tambm querer prestar outro includo na mesma
categoria, como o Servio de Telestrada.
 64

recorrer a novas autorizaes desnecessariamente, o que aumenta a barreira de entrada

aos mercados dos diferentes servios. A proposta de um regime transitrio, composto
por algumas poucas licenas, como o apresentado acima, parece contribuir com muito
pouco para isso, no tratando de maneira liberalizadora o fenmeno da convergncia de
redes. O fenmeno de uma rede poder prestar servios de distintas naturezas preterido
em face da simplificao do arcabouo jurdico e a est a diferena referente
possibilidade de os mesmos servios serem prestados por diferentes redes.
Nesse sentido, o ganho quase nenhum. De uma forma ou de outra, ainda se
acaba atendo a questes tecnolgicas. Apesar de unificadas em algumas licenas, passa
a ser necessrio lidar com uma srie de complexidades que so fruto da prpria
simplificao. A se trata de uma questo de poltica normativa e de projeo de
segurana jurdica:
exatamente a evoluo estratgica de possibilidades que, vista em termos
evolutivos, constitui o meio para a construo de ordenamentos mais
elevados, que no podem consentir com toda e qualquer possibilidade mas,
exatamente por isso, garantindo sua heterogeneidade. 149
A principal preocupao em se estabelecer esse regime de transio evitar a
disperso de insegurana do marco regulatrio, ou seja, evitar que empresas que
entraram no mercado por meio de altos pagamentos pelo uso de RF e pela prestao do
servio concorram com outras que comearam a operar pagando um baixo valor pelo
Preo Pblico pelo Direito de Uso de Radiofreqncias (PPDUR) e um valor quase nulo
pela autorizao. Ou seja, quer-se abrir o mercado, mas no muito. E para fazer isso,
impem-se as limitaes dentro de cada nova licena.
Em lugar dessas medidas, podem-se prontamente unificar as licenas. As
complexidades decorrentes disso que so as mesmas j referidas no pargrafo anterior
podem ser perfeitamente transferidas para a gesto do espectro e para o unbundling.
Assim, de incio, apesar de se ter uma licena nica vigente, os operadores no podero
transferir a terceiros os direitos de uso de radiofreqncia que possuem. H um bloqueio

149
LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I. Traduo de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1983, p. 13. De maneira mais clara, porm mais longa: Ou o sistema mantm-se estvel
em virtude das regras existentes que sempre podem ser aplicadas novamente ainda que se
produzam tenses; ou o sistema do direito desvia-se do ponto de partida existente e constri mais
complexidade mediante novos distinguishing e overruling para usar a terminologia do Common
Law. Somente neste ltimo caso que chega a haver problemas de reestabilizao estrutural (e no
apenas procedimental); isto : quando o sistema aumenta sua complexidade de maneira permanente,
opera de forma autopoitica? E, segue o sistema sendo atrativo para os usurios, no sentido de que
produz casos de direito? (LUHMANN, Niklas. El derecho de la sociedad. Traduo de Javier
Torres Nafarrate. Mxico, 1999. Manuscrito, p. 194. Traduo livre do original).
 65

para as MVNOs e a Agncia pode decidir qual o momento adequado de abrir a

competio no mercado de espectros. Da mesma forma, em se tratando dos servios que
utilizam redes fixas, para que se evite uma injustia regulatria com as empresas-
espelho e com as concessionrias, bem como com as empresas de TV por assinatura,
basta que haja um perodo sem regulamentao ou enforcement do unbundling. Os
valores de investimento necessrios para a criao de redes fixas, principalmente na
ltima milha, so proibitivos. O anncio de que o unbundling ser possibilitado em um
futuro breve, mas no no momento, criar a expectativa no mercado e dificilmente
algum operador iniciar o investimento nesse tipo de infra-estrutura.
Ocorre que ambas as medidas o regime fechado de RFs e o no enforcement
do unbundling j so realidades. Isso lana por terra as justificativas que sustentam o
regime de transio antes da unificao das autorizaes para a prestao dos servios.
Ainda que haja excees, o investimento em tecnologia necessrio para se mudar de
ramo no mercado , em si, uma barreira temporal entrada suficiente para proteger os
altos investimentos j realizados por quem atua. 150
Essas preocupaes no podem, contudo, embaar o real objetivo da unificao
de licena, que aumentar a competio nos mercados de servios de telecomunicaes,
e, assim, devem ser tratadas como medidas temporrias. Esses dois gargalos
liberalizao de RFs e unbundling tero de ser enfrentados para que haja realmente
um incremento competitivo.
Quanto aos problemas referentes escassez e ao uso eficiente das faixas de
radiofreqncia, Gierck Medeiros, observando a Unio Europia, sintetiza as
alternativas possveis:
Outro ponto de discusso residiria na tentativa de flexibilizao do uso de
faixas de radiofreqncia, mediante: i) a proposta de criao de mercados
de espectros, como meio de deixar o mercado decidir a utilizao e
distribuio do espectro para os servios convergentes; ii) a generalizao
em nvel comunitrio da utilizao isenta de licena (commons), de modo
a excepcionar os casos de autorizaes individuais do uso de faixa do
espectro para a prestao de servios determinados; iii) a liberalizao de

150
() condio limitadora da substituio da oferta a existncia de significativas barreiras naturais
entrada, decorrentes do grande investimento inicial de capital necessrio para tanto, assim como dos
considerveis custos irrecuperveis que seriam incorridos quando deste ingresso. Aqui, a perspectiva
temporal da definio do mercado ganha especial relevncia. (SALOMO FILHO, Calixto.
Regulao e concorrncia: estudos e pareceres. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 2002, pp. 20-21). P. ex.,
a entrada das empresas de SME no mercado atual de SMP, que hoje j ocorre pouco a pouco,
encontra dificuldades a respeito da qualidade da voz transmitida, que inferior transmitida no
SMP, devido s prprias faixas de RF utilizadas. Para amenizar isso, investimentos em tecnologia
precisariam ser feitos. Investimentos tambm precisariam ocorrer para, p. ex., mudar a tecnologia de
half duplex para full duplex.
 66

faixas do espectro de radiofreqncia, inclusive no que respeita aos

dividendos espectrais, a surgirem com a transio da TV analgica para a
TV digital; iv) o fomento ao desenvolvimento de tecnologias que utilizam de
forma eficiente o espectro (radiocomunicaes inteligentes). 151
No Brasil, algumas medidas podem ser tomadas sem maiores obstculos
normativos, como a permisso de transferncia a terceiros das radiofreqncias e a no
exigncia de autorizao de uso de radiofreqncia para a prestao de servios que, em
tese, fazem uso desse recurso. Para isso, bastaria uma re-interpretao dos arts. 131,
caput 152 , e 168, caput 153 , com fundamento no art. 127, VII 154 , todos da LGT. Isso
permitir a explorao industrial do espectro por quem j possui a autorizao de uso de
radiofreqncia para a prestao de determinado servio de telecomunicao e no faz
uso de toda a banda que lhe disponvel.
Quanto ao unbundling, as dificuldades de definio das tarifas a serem pagas
pelo entrante ao incumbent representam os maiores problemas na implementao desse
mecanismo. A tarifa tem de se equilibrar entre a no-remoo do obstculo de entrada,
pela cobrana de um valor proibitivo, e a depreciao do investimento realizado pelo
incumbent. Econometricamente, h inmeras formas de se realizar isso 155 , mas todas
esbarram na dificuldade de definio dos custos do incumbent que devem ser
amortizados pelo entrante.
Alm do problema de definio da tarifa, a amplitude do enforcement que o
unbundling deve sofrer outra questo delicada, pois, se for exagerado, pode levar a um
decrscimo de investimentos em infra-estrutura. Assim, deve-se escolher, dentre os
vrios modelos existentes, aquele que proporciona a mais justa competio, sendo o
mais conhecido o Full Local Loop Unbundling (Full LLU), que determina a
desagregao apenas da ltima milha para o entrante. 156

151
MEDEIROS, Gierck Guimares. As diretivas europias e o novo regime de autorizaes gerais.
Braslia, 2006. Manuscrito.
152
LGT, art. 131, caput. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao da
Agncia, que acarretar direito de uso das radiofreqncias necessrias.
153
LGT, art. 168, caput. intransfervel a autorizao de uso de radiofreqncias sem a correspondente
transferncia da concesso, permisso ou autorizao de prestao do servio a elas vinculada.
154
LGT, art. 127, VIII. A disciplina da explorao dos servios no regime privado ter por objetivo
viabilizar o cumprimento das leis, em especial das relativas s telecomunicaes, ordem econmica
e aos direitos dos consumidores, destinando-se a garantir: () VII - o uso eficiente do espectro de
radiofreqncias.
155
P. ex., o modelo do Long Run Incremental Costs (LRIC), do Fully Allocated Costs (FAC) e da
regulao por taxa de retorno.
156
Outros tipos de unbundling incluem leituras mais ampliativas desse mecanismo, como o Unbundled
Network Element Platform (UNE-P), e leituras mais restritivas, como o Sub-Loop Unbundling.
(MATTOS, Csar. Dinmica tecnolgica e novas fronteiras regulatrias em telecomunicaes.
Braslia, 2006. Manuscrito, p. 26).
 67

Como forma de se evitarem esses problemas, proporcionando um aumento no

nmero de prestadores de servios e um maior investimento em infra-estrutura, alguns
pases, como o Reino Unido e a Austrlia, optaram por separar a explorao da rede da
explorao de servio. Assim, a incumbent responsvel apenas por explorar a rede,
mas no pode prestar servios de telecomunicaes propriamente.
Essa discusso j existe, em carter incipiente, no Brasil. 157 Por meio dessa
separao entre redes e servios, o interesse da exploradora da rede deve ser o de
implicar os menores custos possveis, possibilitando a maior eficincia possvel para
que mais operadores possam usar sua rede e, assim, obter maior lucro. Alm disso, as
metas de universalizao passam a ser cindidas entre metas para servios e para redes,
devendo estas receber uma ateno considervel de forma a permitir uma ampliao
desejvel da infra-estrutura.

III.2.2. Problemas a serem enfrentados

Os modelos adotados pela Espanha e pela ndia possuem pressupostos comuns,

porm cada um concentra-se em aspectos regulatrios que considera mais relevantes de
acordo com a realidade econmica do setor ou da prpria sociedade em que se insere. A
Espanha possui o problema de separao entre o regime jurdico do servio de
radiodifuso e o regime dos outros servios de telecomunicaes, ao passo que a ndia
possui uma baixa renda per capita. 158 Apesar dessas similitudes com o Brasil, em
nenhum deles se verifica uma populao to mal distribuda geograficamente como
aqui. Isso traz implicaes importantes para o custo-benefcio proveniente da
universalizao dos servios, que, por sua vez, tem impactos considerveis na forma de
regulao a ser adotada no Pas.
Um dos pontos interessantes do modelo indiano a salutar preocupao com as
taxas pagas pelos operadores de telecomunicaes. Nesse sentido, a licena unificada

157
PAY TV NEWS. Conselheiro da Anatel defende separao entre redes e servios. Braslia: Frum
Nacional pela Democratizao da Comunicao, 2006. [on line] Disponvel na Internet via WWW.
URL: http://www.fndc.org.br/internas.php?p=noticias&cont_key=86957 (Consultado em
24.11.2006).
158
A renda per capita da ndia de US$ 650, de acordo com BANCO MUNDIAL. South Asia: data,
projects and research. Washington: Banco Mundial, 2006. [on line] Disponvel na Internet via
WWW. URL:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/SOUTHASIAEXT/0,,pagePK:15888
9~piPK:146815~theSitePK:223547,00.html (Consultado em 23.11.2006).
 68

no apenas elimina mltiplas taxas para os diferentes servios antes existentes, mas
tambm reduz o valor das j existentes. No obstante, ainda se criam categorias
especiais de licenas, mais restritas, que possibilitam a prestao de determinados
servios pagando-se taxas de menor valor.
A categoria dos operadores de nicho, juntamente com essa leve carga tributria,
foram as sadas encontradas pela ndia para tentar promover o mximo de concorrncia
possvel, haja vista que esta tambm colabora para a maior universalizao auto-
sustentvel possvel. Cumpre-se lembrar que a renda per capita indiana mais baixa
que a do Brasil 159 , porm ambos os pases possuem um baixo ndice de renda per capita
se comparados aos pases desenvolvidos. Essas medidas regulatrias vm ao encontro
da realidade do Pas, na medida em que, eliminando os sunk costs 160 dos investidores no
setor, permitem-se maiores investimentos em infra-estrutura e tarifas menores.
No entanto, a idia dos operadores de nicho no parece adaptar-se perfeitamente
ao Pas. Ao passo que a populao indiana bem distribuda em todo seu territrio
possuindo mais de 1 bilho de habitantes e um territrio de 3.287.782 km , o Brasil
possui uma populao de menos de 200 milhes de habitantes em uma rea que quase
o triplo do territrio indiano. 161
A poro ocidental do Pas tem uma densidade demogrfica comparvel do
Deserto do Saara. 162 Qualquer investimento em infra-estrutura de redes nessas regies
que dependa unicamente da renda auferida por meio da prestao de servios de
telecomunicaes quele lugar deficitrio. Foi isso que determinou a diviso do Pas
em trs regies tanto para o Plano Geral de Outorgas 163 (PGO) quanto para o Plano

159
VALOR ONLINE. Renda per capita em 2005 ficou em R$ 10.520. So Paulo: Universo On Line,
2006. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/valor/2006/03/30/ult1913u48423.jhtm (Consultado em
26.11.2006).
160
Sunk costs (ou custos perdidos) so custos que no podem ser recuperados ao se fechar uma empresa,
portanto constrangendo uma ou mais firmas a permanecerem no mercado. () H trs aspectos
importantes dos sunk costs que influenciam as decises de entrada e de sada. Primeiro, os sunk costs
aumentam o risco de abrir uma empresa, porque no podem ser recuperados quando ela for fechada.
Segundo, os sunk costs criam uma assimetria de custos entre entrantes e incumbents. () Terceiro,
os sunk costs representam um maior compromisso das incumbents em no deixarem o mercado.
(JONES, Alison e SURFIN, Brenda. EC Competition Law: Text, Cases and Materials. Oxford:
Oxford University Press, 2001, p. 56).
161
De acordo com IPIB INTERNET PRODUTO INTERNO BRUTO. PIB mundial. Rio de Janeiro:
IPIB, 2006. [on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://www.ipib.com.br/paises/rank_pais.asp?origem=mapasite (Consultado em 24.11.2006).
162
De acordo com NATIONAL GEOGRAPHIC. MapMachine. Washington: National Geographic, 2006.
[on line] Disponvel na Internet via WWW. URL:
http://plasma.nationalgeographic.com/mapmachine/ (Consultado em 24.11.2006).
163
Anexo 1 ao PGO, aprovado pelo Decreto n 2.534/1998.
 69

Geral de Autorizaes (PGA) do SMP 164 . Tanto no PGO tratando de servio em

regime pblico quanto no prprio PGA tratando de servio em regime privado ,
definiram-se metas de abrangncia dentro dessas regies. 165
Entre as metas de abrangncia do SMP, estava o atendimento das capitais de
todos os estados e dos municpios com mais de 100 mil habitantes. 166 Ao se implantar
um sistema de unificao de licenas, recomendvel ater-se, de alguma forma, a essa
diviso do Brasil por regies. A desconsiderao desses planos possivelmente induzir
novos entrantes a prestarem seus servios apenas nas reas mais rentveis, praticando
cream-skimming 167 , ao passo que os outros operadores, ao mesmo tempo em que vem
sua receita diminuir, tm de manter a prestao de seus servios em reas deficitrias.
Uma possvel sada j vislumbrada para o Servio Mvel Pessoal:
Outro mecanismo apontado por Leite para aumento da eficincia no uso do
espectro radioeltrico seria o compartilhamento de redes sem fio entre as
operadoras do servio mvel, como ocorre na telefonia fixa. Segundo ele, as
operadoras chegaram a um nvel de saturao na penetrao de suas redes
em cidades pequenas, e no avanam para outras cidades menores por causa
dos custos. As grandes operadoras do servio mvel poderiam pensar em se
juntar para usar uma nica infra-estrutura na oferta dos servios. Seria vivel
economicamente, e perfeitamente possvel com a regulamentao atual.
(), disse. 168
A adoo da licena nica substitui as licenas anteriores, cada uma referente a
um servio. Dessa forma, uma mesma empresa deixa de precisar constituir subsidirias
cada uma com uma autorizao diferente para prestar vrios servios em vrias
reas diferentes. Isso, por um lado, diminui os custos, o que, de alguma forma, afeta a
capacidade de oferta ou as tarifas cobradas dos usurios. Por outro lado, isso causa,
como j dito, a chamada convergncia das empresas. 169
Nesse ponto, vale questionar se a licena nica, depois de empreendida,
provocar um incremento da competio ou, em refluxo, uma concentrao de servios
nas mos das concessionrias de STFC. senso comum entre os economistas que a

164
Anexo 1 ao PGA-SMP, aprovado pela Resoluo da ANATEL n 268/2001.
165
Essas informaes constam do contrato de concesso em se tratando do STFC e dos editais da licitao
das faixas de freqncia para o SMP.
166
Captulo IV do Anexo 1 ao Edital referente Licitao n 001/2000-SPV/ANATEL.
167
H prtica de cream-skimming quando, em virtude de uma conformao injusta de preos de acesso, o
entrante desvia para si os consumidores e os negcios da incumbent, em vez de competir igualmente
e de criar novos negcios. Seria um excesso de facilitao entrada do novo empreendedor.
168
AGNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAES. Assessoria de imprensa. Leite diz que a
convergncia tecnolgica levar unificao de vrios servios numa s licena. Braslia: Agncia
Nacional de Telecomunicaes, 2004. [on line] Disponvel via WWW. URL:
http://www.anatel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/releases/2004/release_01_06_2004.pdf
(Consultado em 24.11.2006).
169
A esse respeito, cf. p. 29.
 70

prestao de vrios servios por uma s empresa, utilizando-se de uma mesma rede,
aumenta as economias de escopo. 170 No entanto, pode ser um equilbrio o fato de as
empresas de telefonia precisarem de um investimento significativamente maior para
prestar servios de TV e dados em comparao com o investimento demandado das
empresas de TV por assinatura para prestarem telefonia e trfego de dados o que,
praticamente, j vem ocorrendo.
Em funo desse movimento mercadolgico, importante verificar a experincia
europia. L, a Comisso Europia passa a definir os mercados relevantes e,
nacionalmente, as NRAs definem se existem e quais so os operadores detentores de
PMS. Assim, o regulador no passa a atuar com base no direito concorrencial somente
em atos de concentrao ou infraes ordem econmica, mas tambm para definir a
prpria matria regulamentar aplicvel a uma determinada empresa.
Como se v, os poderes regulatrios passam de ex ante momento da entrada no
mercado para ex post de acordo com a conformao temporal do mercado. Isso deve
atribuir poderes investigativos ainda maiores aos reguladores para que tenham acesso s
informaes mais corretas possveis sobre as atividades das empresas. 171
Outro problema que provavelmente ter de ser enfrentado com a adoo da
licena nica a assimetria regulatria de base legal e constitucional entre radiodifuso
e telecomunicao em sentido estrito. 172 Certamente haver conflitos envolvendo a
sobreposio dessas duas reas, por causa da divulgao de contedo. Nada impede j
hoje, mas de maneira muito mais saliente com o surgimento, no Brasil, do celular 3G
que uma prestadora de telefonia mvel tambm transmita contedo aos terminais dos
seus assinantes, se estes concordarem.

170
Para uma discusso sobre isso, cf. BRASIL. Ministrio da Justia. Conselho Administrativo de Defesa
Econmica. Ato de concentrao n 53500.019422/2004. Telfonos de Mxico Globopar. Relator:
Luiz Carlos Delorme Prado. 2006. Ainda no publicado.
171
Apesar de um dos objetivos principais da Lei de Telecomunicaes e da forma de regulao
implementada ser aumentar a competio no mercado de telecomunicaes ao mesmo tempo em que
se minimiza a interveno das autoridades espanholas, a opinio de muitos que os poderes das
NRAs, para longe de serem minimizados, sofreram aumento quando comparados s suas atribuies
pr-existentes. A razo para esse crescimento de medidas ex post , contudo, compreensvel,
especialmente se se considerar que os requisitos para a entrada no mercado, e, portanto, as medidas
administrativas ex ante de outrora, foram substancialmente reduzidos. [DIEZ, Maite e CALLE, Jos
Antonio de la. The Spanish market for electronic communications. In: SCHERER, Joachim (ed.).
Telecommunications laws in Europe. 5 ed. West Sussex: Tottel, 2005, p. 686. Traduo livre do
original]. So medidas que devem ser reforadas em um mercado convergente: transparncia, no
discriminao, separao contbil, obrigaes de acesso e utilizao de recursos de rede especficos e
controle de preos e contabilizao dos custos. (MATTOS, Csar. Dinmica tecnolgica e novas
fronteiras regulatrias em telecomunicaes. Braslia, 2006. Manuscrito, p. 4).
172
Esse problema foi tratado com mais propriedade no captulo anterior.
 71

Os poderes regulamentares da Agncia devem ser bem direcionados, pois, hoje,

em rigor, no h bice jurdico claro a que se retire do Regulamento do SCM a restrio
a que ele oferte contedo de forma contnua, como fazem as empresas de televiso por
assinatura. Em um ambiente de licena nica, no h qualquer proibio expressa para
que esse contedo seja veiculado para os terminais de telefonia mvel gratuitamente a
todos os usurios, momento em que se daria, de fato, a concorrncia entre
radiodifusores e operadoras de telecomunicaes. E o pior: as restries de contedo
aplicveis s empresas de radiodifuso por fora da Constituio no se aplicariam s
empresas de telecomunicaes nessa situao. 173
Por fim, cabe destacar-se mais um questionamento jurdico sobre a implantao
do regime de autorizaes gerais no Brasil. Ao se propor a adoo dessa medida, h
chances de o debate sobre a constitucionalidade da forma de autorizao trazida pela
LGT voltar. Esse ponto est mais ou menos pacificado na doutrina e j foi adormecido
pelo STF, porm pode renascer em face de uma maior abertura do mercado de
telecomunicaes para as empresas privadas, implicando no s um ato vinculado da
Administrao Pblica, mas simplesmente descartando a necessidade de uma deciso
expressa da Agncia para que o operador inicie suas atividades.
A discusso reside, sinteticamente, no fato de a Constituio Federal atribuir a
titularidade da explorao dos servios de telecomunicaes Unio174 e a LGT atribuir
a titularidade aos particulares. Conforme a LGT, a titularidade da explorao ser da
Unio quando se tratar de servio de telecomunicaes prestado em regime pblico
neste caso, a Unio conceder a explorao a particulares , devendo isso ser salientado
especialmente por meio de decreto presidencial. 175 A regra, portanto, a prestao em
regime privado. 176
Em verdade, apesar de todas as acusaes de entreguismo e de
inconstitucionalidade que a autorizao sofre, ela no retira o grau de publicidade

173
A extenso dessas restries a todos os meios de comunicao social eletrnica depende de
regulamentao por lei especfica, nos termos do 3 do art. 222 da CF.
174
Art. 21. Compete Unio: () XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos
servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais (grifo ausente no
original).
175
LGT, art. 18, I.
176
Para uma discusso mais aprofundada, cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na
administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 4. ed. So
Paulo: Atlas, 2002, pp. 135-139 e GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos servios pblicos e
sua transformao. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. 1 ed., 3
tir. So Paulo: Malheiros, 2006, pp. 65-71.
 72

inerente aos servios de telecomunicaes que abarca. Isso ocorre por meio da
categorizao desses servios como de interesse coletivo, de forma a garantir a funo
social das redes (LGT, art. 146, III) e dos servios (LGT, art. 127, VIII) nessa situao.
A necessidade de regulao, por serem servios que implicam infra-estruturas tpicas de
monoplio natural, o que define a sua natureza.177 Assim, o grau de interesse pblico,
que decorrente mais do uso de redes do que do servio prestado em si, preservado
inclusive no regime privado. 178 A Constituio deve, portanto, ser lida dessa forma.
Em outras palavras, com o advento da Emenda Constitucional n 8/95,
Unio foi admitida a transferncia da TITULARIDADE, por meio de lei
especfica, da ATIVIDADE REGULATRIA do setor de telecomunicaes
para pessoa jurdica de direito pblico que integre a Administrao Indireta
(autarquia especial ANATEL) (). 179
A mera interpretao gramatical da Constituio, contudo, no o diz. Da o risco
de as oposies retornarem, principalmente em virtude de um eventual clima poltico
desfavorvel ANATEL.

177
Maral Justen Filho, a respeito da diferena entre o servio privado e o pblico, assevera: A primeira
distino reside na situao do prestador do servio. O prestador do servio privado estrutura sua
operao econmica com finalidade diversa da satisfao do interesse pblico. Ele busca obter o
maior lucro possvel, tendo em vista os princpios da atividade econmica em sentido estrito (CF/88,
art. 170). J o prestador do servio pblico desempenha atividade disciplinada pelos princpios de
direito pblico e apenas pode intentar a satisfao egostica de seu interesse de lucro na medida em
que se realize o interesse pblico. (JUSTEN FILHO, Maral. Concesses de servios pblicos:
comentrios s Leis n 8.987 e 9.074, de 1995. 1 ed. So Paulo: Dialtica, 1997, p. 131).
178
H, portanto, situao verdadeiramente paradoxal, pois, embora a rede de acesso local por cabos seja
considerada bem privado, j se encontra afetada por um interesse pblico, qual seja o de garantir aos
usurios finais o acesso a uma rede de telecomunicaes isto , de garantir a prestao de servios
de telecomunicaes. [LAENDER, Gabriel Boavista. O regime jurdico das redes de
telecomunicao e os servios de telecomunicao. In: ARANHA, Mrcio Iorio (org.). Direito das
telecomunicaes: estrutura institucional regulatria e infra-estrutura das telecomunicaes no Brasil.
Braslia: JR Grfica, 2005, p. 238].
179
MEDEIROS, Gierck Guimares. Aspectos jurdicos da concesso de servios pblicos e os contratos
de concesso em telecomunicaes. Braslia, 2006. Manuscrito.
 Consideraes finais

Feito o estudo das formas como a licena nica para a prestao de servios de
telecomunicao vem sendo implementada em outros pases, bem como a verificao de
seus pressupostos tecnolgicos e do momento histrico em que se insere, alguns marcos
podem ser fincados. As razes para a implantao de uma licena nica no Brasil j
existem, contudo isso no pode ser feito imediatamente e sem uma maior reflexo a
respeito das peculiaridades nacionais.
Aps a liberalizao do mercado de telecomunicaes no Pas, mecanismos que
provoquem uma maior competitividade e uma entrada mais rpida precisam ser
inseridos. A LGT j foi um grande passo nesse sentido, porm no se pode negar que,
em alguns pontos, ela ainda atravanca esse fim. Isso patente quando h uma falta de
cuidado com uma eventual previso da convergncia tecnolgica, que j existia no
momento em que ela foi promulgada. 180
O que se definiu como desregulao no primeiro captulo o que, em mercados
liberalizados como o nosso, deve pautar as aes do regulador. Desregulao, assim,
seria basicamente uma atuao do rgo regulador no no sentido de enquadrar
normativamente as tecnologias utilizadas para a prestao dos servios especficos, mas
liberar o uso dessas tecnologias, na medida em que no prejudiciais a direitos
fundamentais dos usurios, em prol de uma maior concorrncia. Portanto, a atuao do
regulador seria, muito mais claramente, uma atuao voltada para a anlise
concorrencial de mercados, evitando a restrio regulamentar e arbitrria de servios.
Isso importante em um ambiente de convergncia tecnolgica, em que as
operadoras de determinados servios ainda so impedidas de oferecerem outros por
restries meramente regulamentares, impedindo a competitividade que isso geraria e,
s vezes, fazendo-lhes suportar os nus de uma eventual queda de receitas em face de
uma simples reduo ou eliminao da demanda. Esse impacto na demanda ocorre, no
raro, por um incremento tecnolgico de outro servio que se faz mais interessante para
os usurios. A empresa prestadora do servio que sofre evaso no pode, s vezes,

180
As duas ltimas sees do segundo captulo tratam essas questes.
 74

acompanhar a evoluo tecnolgica para continuar no mercado, pois h restries

regulamentares. Fecha-se, dessarte, o ciclo de ineficincias. 181
A questo referente aos atravancamentos regulamentares j bastante debatida.
O que ainda pouco apontado so as dificuldades de entrada no mercado ocasionadas
pela prpria forma com que se d a autorizao para a prestao dos servios no Pas.
Nesse sentido, a iniciativa europia de criar uma autorizao geral, em que a operadora
no precise de uma deciso expressa do rgo regulador para ingressar no mercado,
significativa. Com base nisso, a Espanha estabeleceu um prazo de 15 dias, a ser
respeitado pela entrante, antes de se iniciarem suas operaes.
No Brasil, no h prazo determinado para que uma empresa, aps realizar o
pedido perante a Agncia, seja contemplada com a autorizao para a prestao do
servio a que almeja. Somando-se as rpidas evolues tecnolgicas setoriais aos longos
prazos que isso pode consumir 182 , corre-se o risco de a autorizao, depois de
conseguida, no mais ser interessante do ponto de vista comercial.
Abrir mais ainda o mercado por meio de uma licena nica pode ter, todavia,
conseqncias nefastas, que foram tratadas no ltimo captulo. Se, por um lado,
aumentam-se consideravelmente a concorrncia e a dinamicidade do mercado, por
outro, o risco de dominao de mercado acentuado. No Brasil, ainda se verifica um
risco adicional, caso no haja os cuidados devidos no momento da criao da licena
nica: o provvel abandono da prestao de servios em reas deficitrias, indo contra a
universalizao.
Uma sada apresentada seria a manuteno da diviso do Pas por regies, com
metas de abrangncia tais quais impostas aos prestadores de STFC e SMP. Essa medida,
entretanto, representaria um retrocesso em termos de abertura para a competio, afinal
no seriam muitas as operadoras com flego financeiro para instalarem seus servios
181
Caso clebre o das antigas prestadoras do Servio Especial de Radiochamada (SER) ou paging, que
sucumbiram s empresas de telefonia mvel e ao Short Message Service (SMS).
182
Depois de recebida a solicitao da empresa, h uma anlise em que o servio solicitado classificado
(interesse coletivo ou restrito). Verifica-se a necessidade de realizao de um chamamento pblico
para que se sondem outros interessados na prestao do servio. Se o nmero de interessados for
grande o bastante, h licitao; se no, h a dispensa. Feita a licitao quando necessrio, inicia-se o
processo de expedio da autorizao propriamente dita. A os documentos da empresa so
analisados e, tratando-se de servio de interesse restrito, o ato de autorizao submetido
aprovao da respectiva superintendncia, h as cobranas financeiras devidas e, aps a publicao
do ato no D.O.U., est configurada a autorizao. Tratando-se, contudo, de servio de interesse
coletivo, solicitado um parecer da procuradoria da Agncia e o ato submetido ao Conselho
Diretor. Depois de aprovado, h as cobranas devidas e o ato publicado no D.O.U.. interessante
observar a necessidade de sucessivas aprovaes para que o ato seja expedido, o que, primeira
vista, descabido, em se tratando de um ato administrativo vinculado.
 75

deficitariamente em cidades pouco povoadas e com baixa renda per capita e ainda
tentarem quebrar o status quo dos mercados mais interessantes, na medida em que no
so mais do que entrantes.
Para esse problema, tambm foram demonstradas algumas possibilidades de
resoluo. Pode haver uma reduo ou eliminao das taxas necessrias para a
obteno da autorizao e do direito de uso de radiofreqncias, com vistas a tornar
vivel a instalao de infra-estrutura em regies comercialmente pouco atrativas.
Tambm existe a idia de, nessas cidades, as operadoras que faam uso do espectro
compartilharem equipamentos, diluindo-se os custos entre elas. Por fim, foi apresentada
a promissora proposta de separao entre empresas detentoras de infra-estrutura e de
empresas prestadoras de servios.
Este trabalho explicita os principais problemas que o Pas vive em termos de
concorrncia e de oferta de servios no mercado de telecomunicaes. Assim, no so
poucas as mudanas constitucionais, legais e infralegais que tm de ser feitas para
que uma licena unificada para a prestao desses servios realmente alcance os fins
almejados. Ao mesmo tempo, tais mudanas precisam ser realizadas, pois a unificao
de licena uma emergncia oriunda da prpria necessidade de transparncia da
atividade regulatria.
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Constituio e da organizao e explorao dos servios de comunicao social
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(MMDS) N 002/94-REV/97, anexa a esta Portaria. Dirio Oficial da Unio,
Seo 1, 18.4.1997.

______. Ministrio das Comunicaes. Portaria n 321, de 21 de maio de 1997. Aprovar

a Norma do Servio de Distribuio de Sinais de Televiso e de udio por
Assinatura Via Satlite (DTH) N 008 /97, anexa a esta Portaria. Dirio Oficial da
Unio, Seo 1, 21.5.1997.
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______. Ministrio das Comunicaes. Portaria n 455, de 18 de setembro de 1997.

Aprova a Norma do Servio Limitado. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 23.9.1997.

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de 1998. Aprova os Procedimentos para Expedio de Autorizao para Realizao
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da Unio, Seo 1, 25.11.1998.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 73, de 25 de novembro

de 1998. Aprova o Regulamento dos Servios de Telecomunicaes. Dirio Oficial
da Unio, Seo 1, 27.11.1998.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 77, de 18 de dezembro

de 1998. Aprova os Procedimentos de expedio de autorizao para realizao de
experincias com servios de valor adicionado suportados por sistemas de
distribuio de sinais de televiso por assinatura. Dirio Oficial da Unio, Seo 1,
21.12.1998.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 78, de 18 de dezembro

de 1998. Aprova o Regulamento sobre Diretrizes para Destinao de Faixas de
Freqncias para Sistemas de Acesso Fixo sem Fio, para Prestao do STFC. Dirio
Oficial da Unio, Seo 1, 21.12.1998.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 146, de 16 de julho de

1999. Aprova o Regulamento para Certificao de Sistemas de Acesso Fixo sem Fio
para a Prestao do Servio Telefnico Fixo Comutado Destinado ao Uso do
Pblico em Geral STFC. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 22.7.1999.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 166, de 28 de setembro

de 1999. Aprova o Regulamento para Utilizao de Sistemas de Acesso Fixo sem
Fio para a Prestao do Servio Telefnico Fixo Comutado Destinado ao Uso do
Pblico em Geral STFC. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 29.9.1999.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 190, de 29 de novembro

de 1999. Aprova o Regulamento para Uso de Redes de Servios de Comunicao de
Massa por Assinatura para Provimento de Servios de Valor Adicionado. Dirio
Oficial da Unio, Seo 1, 30.11.1999.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 215, de 29 de fevereiro

de 2000. Aprova o modelo de Termo de Autorizao para Explorao do Servio
Limitado Especializado, submodalidade Servio de Rede Especializado, de interesse
coletivo. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 3.3.2000.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 216, de 29 de fevereiro

de 2000. Aprova o modelo de Termo de Autorizao para Explorao do Servio
Limitado Especializado, submodalidade Servio de Circuito Especializado, de
interesse coletivo. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 3.3.2000.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 224, de 22 de maio de

2000. Destina a Faixa de Freqncias de 2.170 MHz a 2.182 MHz para uso como
 85

canal de retorno por radiofreqncias (RF), no Servio de Distribuio de Sinais

Multiponto Multicanal MMDS. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 29.5.2000.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 234, de 6 de setembro

de 2000. Alterao do art. 4 do Regulamento dos Servios de Telecomunicaes.
Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 8.9.2000.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 268, de 28 de junho de

2001. Republica, com alteraes, o Plano Geral de Autorizaes do Servio Mvel
Pessoal, aprovado pela Resoluo n 248, de 19 de dezembro de 2000. Dirio
Oficial da Unio, Seo 1, 29.6.2001.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 272, de 9 de agosto de

2001. Aprova o Regulamento do Servio de Comunicao Multimdia. Dirio
Oficial da Unio, Seo 1, 10.8.2001.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 328, de 29 de janeiro de

2003. Aprova os modelos de Termo de Autorizao para Explorao do Servio de
Comunicao Multimdia, de interesse coletivo. Dirio Oficial da Unio, Seo 1,
3.2.2003.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 341, de 20 de junho de

2003. Aprova os Modelos de Contrato de Concesso para a Prestao de Servio
Telefnico Fixo Comutado nas modalidades de servio Local, Longa Distncia
Nacional (LDN) e Longa Distncia Internacional (LDI) e o Plano Geral de Metas
deQualidade para o Servio Telefnico Fixo Comutado (PGMQ). Dirio Oficial da
Unio, Seo 1, 23.6.2003.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 402, de 27 de abril de

2005. Aprova o Regulamento de Explorao Industrial de Linha Dedicada. Dirio
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______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Resoluo n 437, de 8 de junho de

2006. Determina os Grupos detentores de Poder de Mercado Significativo (PMS) na
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Seo 1, 20.6.2006.

______. Agncia Nacional de Telecomunicaes. Conselho Diretor. Ato n 3.807, de 23

de junho de 1999. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 25.6.1999.

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