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Instituto de Cincias Jurdico-Polticas
Actas do Colquio
Ambiente & Energia

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Dias 20 e 21 de Outubro de 2010
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Com o apoio de
Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

Carlos de Sousa e Brito & Associados, Sociedade de Advogados

Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

Actas do Colquio
Ambiente & Energia

Com o apoio de

Carlos de Sousa e Brito & Associados, Sociedade de Advogado
Edio:

www.icjp.pt
Abril de 2011
Faculdade de Direito de Lisboa

Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
E-Mail: icjp@fd.ul.pt
ISBN: 978-989-97410-3-4
NOTA DE APRESENTAO
O Direito do Ambiente tem com o Direito da Energia fronteiras muito prximas.

Praticamente todos os recursos naturais tm potencial energtico, elctrico ou
motriz, dualidade que gera desde logo grande afinidade.
A alterao, nos anos '70 do sculo passado, do paradigma da infinitude para
o paradigma da finitude e iminente escassez de recursos energticos
acentuou a aliana natural entre estes domnios, trazendo para a ribalta o
aproveitamento de novas formas de energia produzida a partir de fontes
renovveis. O aquecimento global e a necessidade de reduzir o ndice de
gases com efeito de estufa na atmosfera reforaram ainda mais intensamente
o imperativo de transformao dos modelos de produo de energia.
Na Comunicao ao Parlamento Europeu e ao Conselho de 31 de Janeiro de
2011 [COM (2011)31 final: Renewable Energy: Progressing towards the 2020
target], a Comisso Europeia sublinha a importncia de cumprimento das
metas de produo de energia a partir de fontes renovveis (vinculativas a
partir da nova directiva de 2009), a aposta na incorporao de
biocombustveis no sector dos transportes e o incremento da eficincia
energtica, garantindo o indispensvel apoio financeiro a esta monumental
operao de reconverso energtica.
A actualidade e novidade destas matrias justificaram a promoo do
Colquio Ambiente & Energia pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas,
tendo mais uma vez contado com o apoio da Fundao Luso-Americana
para o Desenvolvimento, instituio qual se agradece. O encontro teve
lugar nos dias 20 e 21 de Outubro de 2010, no Auditrio da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa.
So algumas das intervenes produzidas nesse encontro, que reuniu
acadmicos portugueses, espanhis, brasileiros e ingleses, que aqui se
publicam, para que a valiosa informao veiculada possa ter ampla
divulgao pelos prticos, estudiosos e curiosos interessados neste tema.
Os coordenadores deixam aqui os seus agradecimentos a todos os oradores
que intervieram no Colquio, bem assim como ao pblico presente que, com
as suas questes alimentou e enriqueceu o debate.
Ambiente & Energia
Uma palavra final devida Dr. Telma Oliveira, Secretria do ICJP, pela
dedicao e empenho que sempre coloca na realizao dos eventos
promovidos pelo Instituto, muito contribuindo para o seu sucesso.
Lisboa, Maro de 2011
Os organizadores,
Carla Amado Gomes
Tiago Antunes
NDICE
Programa do Colquio sobre Ambiente e Energia

Organizao: Prof. Doutora Carla Amado Gomes e Dr. Tiago Antunes
A Directiva sobre captura e sequestro de carbono
Prof. Doutor Iigo Sanz Rubiales
Garantias de origem: em direco a um mercado europeu de
certificados verdes?
Dr. Tiago Antunes
Energia nuclear: uma alternativa?
Dr. Miguel Ferro
Os biocombustiveis no Direito da Unio Europeia
Prof Doutora Carla Amado Gomes
Os biocombustiveis no Brasil
Prof. Doutor Jos Rubens Morato Leite
Regime jurdico da mobilidade elctrica (MOBI-e)
Dr. Joo Dias
Eficincia energtica, sector imobilirio e ambiente
Mestre Miguel Raimundo
Estabilidade do sistema remuneratrio das centrais elicas
Mestre Rui Chancerelle de Machete
A produo de energia em ambiente marinho
Mestre Marisa Caetano Ferro
Regime jurdico da co-gerao
Dr. Rui Lanceiro
Regime jurdico da micro-gerao
Mestre Antnio Leito Amaro
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Ambiente & Energia
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CONFERNCIA SOBRE AMBIENTE E ENERGIA

Faculdade de Direito de Lisboa
Com o apoio de

Carlos de Sousa e Brito & Associados, Sociedade de Advogados
Programa
Dia 20
10H00 - Sesso de abertura, com a presena do Presidente do ICJP, Prof.
Doutor Jorge Miranda
A poltica energtica: uma poltica ao servio do ambiente?
Prof. Doutor Carlos Zorrinho (Secretrio de Estado da Energia e da Inovao)
10H45- 1. Sesso
A mudana do paradigma energtico e a luta contra as alteraes climticas
Dr. Nuno Lacasta (Coordenador do Comit Executivo da Comisso para as
Alteraes Climticas)
A Directiva sobre captura e sequestro de carbono
Prof. Doutor Iigo Sanz Rubiales (Faculdade de Direito da Universidade de
Valladolid)
Moderador: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva
Pausa para almoo

14H30 2. Sesso
A produo de electricidade a partir de fontes de energia renovveis no
Direito da Unio Europeia
Prof. Dr. Angus Johnston (Senior Law Fellow and CUF Lecturer, University
College, University of Oxford)
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Ambiente & Energia
Auxlios de Estado e energias renovveis

Prof. Doutora Paula Vaz Freire (Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa)
Moderador: Dr. Tiago Antunes
16H00 Pausa para caf
16H30 3. sesso
Garantias de origem: em direco a um mercado europeu de certificados
verdes?
Dr. Tiago Antunes (Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)
Ecoeficincia e negawatts: o mercado da poupana energtica

Prof. Doutor Gabriel Real Ferrer (Faculdade de Direito da Universidade de
Alicante)
Moderadora: Prof. Doutora Carla Amado Gomes
18H30 4. Sesso
Mesa redonda - Energia nuclear: uma alternativa?
Dr. Miguel Ferro (Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)
Prof. Doutor Francisco Ferreira (Quercus)
Eng. Pedro de Sampaio Nunes (Ex-Secretrio de Estado da Economia e da
Inovao; Administrador da Greencyber)
Dia 21
10H00 5. Sesso
Os biocombustiveis no Direito da Unio Europeia
Prof Doutora Carla Amado Gomes (Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa)
Os biocombustiveis no Brasil
Prof. Doutor Jos Rubens Morato Leite (Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Santa Catarina)
Moderador: Mestre Miguel Raimundo
11H30 6. Sesso
Regime jurdico da mobilidade elctrica (MOBI-e)
Dr. Joo Dias (Coordenador do Gabinete para a Mobilidade Elctrica)
Eficincia energtica, sector imobilirio e ambiente
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Mestre Miguel Raimundo (Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)

Moderador: Prof. Doutor Jos Rubens Morato Leite
Pausa para almoo
14H30 7. Sesso
Energias renovveis e project finance
Mestre Pedro Siza Vieira
Dr. Rui Chancerelle de Machete
Moderadora: Prof Doutora Carla Amado Gomes
16H30 8. Sesso
Barragens e concesso do domnio pblico hdrico
Prof. Doutor Pedro Gonalves (Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra)
Dr. Marisa Caetano Ferro, Mestre pela FDUL e doutoranda da Catlica
Moderador: Dr. Rui Lanceiro
18H00 - 9 Sesso
Regime jurdico da co-gerao
Dr. Rui Lanceiro (Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)
Regime jurdico da micro-gerao
Mestre Antnio Leito Amaro (Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)
Moderador: Dr. Tiago Antunes
Encerramento
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Ambiente & Energia
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La captura y almacenamiento de carbono en la Directiva

2009/31, de 23 de abril de 2009
Iigo Sanz Rubiales

Professor de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Valladolid
1.
LA TECNOLOGA CCS (CARBON CAPTURE AND STORAGE) Y SU

IMPORTANCIA PARA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE KIOTO
La CCS (carbon capture and storage) es una tcnica que consiste en capturar
el dixido de carbono emitido por una determinada instalacin, transportarlo e
inyectarlo en un emplazamiento subterrneo dentro de una formacin
geolgica adecuada con vistas a su almacenamiento permanente.
No es posible alcanzar los objetivos comunitarios de reduccin de emisiones de
gases de efecto invernadero nicamente mediante la aplicacin del mercado
de emisiones. Como seala el Informe Stern, incluso en el caso de que se
potencien ms an las energas renovables o las tecnologas bajas en carbn,
los combustibles fsiles seguirn representando ms del 50% del suministro
energtico global para el 2050, por lo que la tecnologa CCS parece
prcticamente imprescindible para alcanzar los ambiciosos objetivos de
reduccin de emisiones a los que se ha comprometido la Unin Europea. De
ah que la Comunidad Europea haya incluido en el paquete energa y
cambio climtico la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 23 de abril de 2009 relativa al almacenamiento geolgico de
dixido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del
Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE,
2008/1/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del
Consejo (DOUE de 6 de mayo de 2009). Esta Directiva viene a regular el
rgimen
jurdico
de
las
novedosas
instalaciones
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de
almacenamiento
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Ambiente & Energia
subterrneo de CO2 en la Unin Europea, y que deber ser transpuesta por los
Estados miembros antes del 25 de junio de 2011 (art. 39).
La CCS se puede configurar como una tcnica de transicin, tal y como la
califica la propia Directiva comunitaria que no pretende reducir en ningn
caso el apoyo a las polticas de ahorro energtico, de fomento de energas
renovables y de estmulo de tecnologas de bajo consumo de carbono (cdo. 4
Directiva). Pero hay importantes razones que justifican el recurso a esta
tecnologa: razones de seguridad de abastecimiento (con referencia, en
especial, a la utilizacin de carbn europeo): una de las finalidades de la
potenciacin de las renovables en el mbito de la UE es la reduccin de la
dependencia exterior, especialmente respecto de pases polticamente
inestables, que podran colapsar la economa europea mediante la adopcin
de decisiones polticamente desacertadas; razones econmicas: muchas de
las centrales trmicas hoy en funcionamiento todava no se han amortizado, y
debera drseles unos plazos suficientemente amplios para lograr recuperar las
inversiones realizadas, hacindolo compatible en la medida de lo posiblecon la adopcin de medidas para la reduccin de emisiones de gases de
efecto invernadero en el territorio europeo.
De acuerdo con todo lo anterior, si conviene utilizar esta tecnologa en el
mbito europeo, se necesita una regulacin adecuada. Sin esta Directiva
faltara la seguridad jurdica necesaria para saber cul era la normativa
aplicable a todos los aspectos de este tipo de proyectos. Esta regulacin
tcnica debe completarse la Directiva alude a ello- con estmulos
convenientes,
que
permitan
rentabilizar
este
tipo
de
instalaciones,
extraordinariamente caras.
2.
EL STATUS JURDICO DEL TITULAR DEL PROYECTO
Desde un punto de vista jurdico, los problemas a los que se enfrenta la

tecnologa CCS son, adems de la regulacin propiamente dicha, los relativos
a la existencia de una obligacin o de un derecho a realizar la actividad y a la
titularidad de las instalaciones y lo referido a la responsabilidad por el
funcionamiento de stas. Se centran, estos problemas, en los denominados
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13
titulares de la instalacin, esto es, en aquellos que explotan o controlan el

emplazamiento de almacenamiento.
2.1. LA CCS NO ES OBLIGATORIA

Durante el proceso previo a la presentacin de la propuesta de Directiva, la
Comisin introdujo, en su proyecto de marco reglamentario que present en
una reunin a gran escala con los principales interlocutores (el 8 de mayo de
2007), una disposicin que estableca la CCS como obligatoria a partir de una
cierta fecha. Como recuerda la propia Comisin en la Exposicin de Motivos
de la propuesta definitiva, la obligatoriedad de la tecnologa CCS fue bien
recibida por algunos de los consultados (principalmente ONG) y cuestionada
por otros, que argan que la tecnologa no estaba lo suficientemente
desarrollada como para imponerla obligatoriamente y que dicha imposicin
poda tener consecuencias impredecibles. Como consecuencia de esta
oposicin, la Comisin evalu las posibles implicaciones econmicas, sociales
y medioambientales y decidi posponer sine die la obligatoriedad de la
tcnica, tal y como seala la Exposicin de Motivos de la Propuesta de
Directiva, n. 2..
Por lo tanto, los actuales titulares de las instalaciones industriales emisoras de
CO2 no estn obligados a implantar estos mecanismos; para los futuros
tampoco se ha fijado un dies a quo de exigencia de implantacin:
nicamente se imponen obligaciones de evaluacin y de las reservas de
espacio para las correspondientes instalaciones que la Directiva exige a
aquellos grandes emisores que obtengan la primera licencia de construccin
regulada en la Directiva 2001/80 con posterioridad a la entrada en vigor de la
Directiva 2009/31 (art. 33 de la Directiva 2009/31).
2.2. NATURALEZA JURDICA DEL PERMISO DE ALMACENAMIENTO

El
nombre
utilizado
por
la
Directiva,
permiso,
tiene
connotaciones
autorizatorias, como de hecho establece la definicin de permiso de

almacenamiento utilizada por la Directiva (art. 3.11): decisin o decisiones
escritas y razonadas por las que se autoriza el almacenamiento geolgico de
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Ambiente & Energia
CO2 en un emplazamiento de almacenamiento por parte del titular y se

especifican las condiciones en las que debe realizarse, expedidas por la
autoridad competente de conformidad con las disposiciones de la presente
Directiva; sin embargo, lo cierto es que dicho permiso previsto por la
Directiva, puede plasmarse en instrumentos jurdicos estatales diferentes, en
funcin del ordenamiento jurdico aplicable en cada Estado miembro; falta,
en el Derecho comunitario ambiental, un rigor dogmtico suficiente que
permita identificar con una nica tcnica de Derecho interno los trminos
utilizados por la norma europea.
Como se vio mas arriba, la demanializacin de los almacenes subterrneos
que ha realizado la Ley espaola es coherente con la exigencia de concesin
demanial para la utilizacin exclusiva de dichos espacios a efectos de
almacn de dixido de carbono; la posicin del solicitante ante una
concesin y una autorizacin es netamente diferente: recurdese que las
concesiones son constitutivas del derecho concedido, mientras que las
autorizaciones son, en principio, meramente declarativas del derecho
preexistente en el patrimonio del peticionario, sin perjuicio de la existencia de
otras diferencias.
De esta forma, la habilitacin para utilizar una formacin geolgica apta para
ello como almacn de dixido de carbono viene dada, en el ordenamiento
jurdico espaola, por una concesin de almacenamiento, tal y como lo
prev la ley (arts. 4.11 y 10). Como seala este ltimo precepto (prrafo 1):
El almacenamiento de CO2 requerir la obtencin de una concesin
otorgada
con
arreglo
este
captulo.
Las
concesiones
de
almacenamiento conferirn a su titular el derecho en exclusiva a

almacenar CO2 en el lugar de almacenamiento. Ningn lugar de
almacenamiento podr ser utilizado para el almacenamiento de CO2 sin
que sobre el mismo se haya otorgado la correspondiente concesin con
arreglo a esta Ley.
As, parece evidente que lo que la Directiva 2009/31 denomina permisos de
almacenamiento
son,
en
derecho
espaol,
autnticas
concesiones
demaniales, derechos reales muy prximos a la propiedad en cuanto a las

facultades ejercitables sobre ellos, aunque limitados por la titularidad pblica y
limitados por la indisponibilidad.
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15
Hay que entender, en definitiva, que permiso es, en la Directiva, un

instrumento jurdico-administrativo cuya obtencin se configura como conditio
sine qua non para el ejercicio vlido de la actividad. La preexistencia o no del
derecho a su obtencin, la mayor o menor libertad del ejercicio de esa
actividad importa poco: aqu la soberana del Estado se reconoce sin
ambages por la propia Directiva (art. 4.1), que recuerda que el Estado tiene
derecho (debera decir potestad) a permitir o no el establecimiento de
almacenes subterrneos de CO2 y a determinar, en su caso, la ubicacin de
stos:
Los Estados miembros mantienen el derecho de decidir las zonas en las
que podrn situarse los emplazamientos de almacenamiento, de
conformidad con los requisitos de la presente Directiva. Este derecho
incluye el derecho de los Estados miembros a no permitir
almacenamiento alguno en partes de su territorio o en la totalidad del
mismo..
En lo que se refiere a los depsitos subterrneos de CO2, la discrecionalidad
estatal opera ex ante (puede o no permitir en su territorio la existencia de este
tipo de estructuras); pero si admite dicha posibilidad, la configuracin legal del
procedimiento se convierte en una actuacin reglada, ms prxima en la
prctica a las autorizaciones que a las concesiones.
2.3. LAS GARANTAS FINANCIERAS EXIGIBLES AL TITULAR

La Directiva, con una deficiente sistemtica articula dos tipos de garantas
financieras que corren a cargo del titular de la instalacin:
a) La garanta financiera propiamente dicha (art. 19 Directiva).
En la solicitud del permiso de almacenamiento se debe presentar la prueba de
la constitucin de esta garanta financiera (art. 7.10). Y debe adaptarse
peridicamente a la luz de los cambios en el riesgo de fuga y de los precios de
los derechos de emisin.
Cubre, por una parte, los riesgos de fuga y el cumplimiento de las obligaciones
impuestas por el permiso o por la autoridad competente durante el desarrollo
de la actividad de almacenamiento; en el caso de cierre del emplazamiento,
cubrir las obligaciones del titular hasta la transferencia de responsabilidad a
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16
Ambiente & Energia
la autoridad competente; y, en el caso de retirada del permiso, debe servir

para financiar el funcionamiento de la instalacin hasta la expedicin de un
nuevo permiso (art. 19.3).
b) El mecanismo financiero del art. 20
El llamado mecanismo financiero es otra garanta a la que se le ha
cambiado el nombre dejando el apellido, y cuya existencia autnoma no
resulta suficientemente justificada a la luz de la redaccin de la Directiva. De
hecho, no se prevea en la propuesta de Directiva y se aadi cambiando as
el criterio original de asuncin de los costes tras la transferencia de la
responsabilidad- durante la tramitacin de sta, lo cual puede justificar la falta
de estudio suficiente de su ubicacin sistemtica.
El art. 20 se refiere a una contribucin financiera que se hace a la autoridad
competente antes de que se produzca la transferencia de responsabilidad en
situaciones normales y que se destina a cubrir el seguimiento de la instalacin
y, en su caso, los costes necesarios para garantizar el confinamiento completo
y permanente del CO2 tras la transferencia y por un periodo de 30 aos. No
deja de sorprender que tras la transferencia de responsabilidad el titular siga
siendo responsable (econmicamente) de la supervisin.
El objeto, en ambos casos (mecanismo y garanta) es parcialmente el mismo
cubrir los costes de supervisin- pero aplicado en momentos diversos. Por eso,
la principal diferencia con la garanta stricto sensu es, ms que el objeto, el
momento de su constitucin: mientras que sta debe constituirse antes de la
solicitud del permiso, la contribucin del mecanismo debe hacerse antes de
la transferencia de responsabilidad.
2.4.
EL DERECHO DE ACCESO DE TERCEROS A LA RED DE TRANSPORTE Y AL

ALMACENAMIENTO
Sorprendentemente, son escasas las alusiones de la Directiva al transporte de

dixido de carbono. Dedica a ello nicamente un precepto, el art. 21, relativo
al
acceso
la
red
de
transporte
almacenamiento.
voltar ao ndice
los
emplazamientos
de
17
Se impone a los Estados la obligacin de garantizar el acceso de terceros a las

redes y a los emplazamientos de almacenamiento. Esta tcnica (Third Party
Access, TPA) ha venido siendo aplicada ya por la normativa comunitaria en
materia de energa (electricidad o gas). No cuestiona ni impone la titularidad
pblica o privada de dichas instalaciones. Simplemente afirma el derecho de
acceso de todos a ellas, incluso en el caso de que sean privadas. Habr que
estar, en este caso, a lo que especifique el ordenamiento jurdico interno, que
ser el que determine la normativa aplicable a la red (y en su caso, al
emplazamiento) y las condiciones de construccin y utilizacin de ambos.
Rigen, as, los mismos principios que para las redes de abastecimiento
energtico, de acuerdo con lo que viene estableciendo el derecho
comunitario en materia de servicios abiertos a la competencia, por estrictas
razones de eficiencia. De hecho, como afirma la Directiva (cdo n. 38), el
acceso a las redes de transporte y a los emplazamiento de CO2, con
independencia de la ubicacin geogrfica de los usuarios potenciales en la
Unin podra condicionar la entrada o la competitividad en el mercado
interior de la electricidad y de la energa. Se impone, por lo tanto, el acceso
abierto a todos, de forma transparente y no discriminatoria, para no
distorsionar el mercado interior de la electricidad.
El titular de la red (o del permiso de almacenamiento) nicamente podr
denegar el acceso de terceros por razones de falta de capacidad y de forma
motivada. Pero esa misma causa de denegacin se configura como supuesto
de hecho para la realizacin de las mejoras necesarias en la red o en el
emplazamiento para posibilitar precisamente ese acceso, siempre que sea
econmicamente viable (a cargo de los potenciales clientes) y que no
implique daos al medio ambiente.
Los eventuales conflictos que puedan surgir en relacin con el acceso a la red
de transporte y a los emplazamientos debern resolverse por mecanismos de
solucin de conflictos instaurados por los Estados miembros al transponer la
Directiva, mecanismos
entre
los
que
se debe
incluir una autoridad
independiente de las partes con acceso a toda la informacin pertinente (art.

22.1); parece lgico pensar que esta autoridad bien podra ser la que tenga
competencias en materia de mercado de la energa, a la luz de la vinculacin
(sealada ms arriba, cdo 38 de la Directiva) entre el acceso a las redes de
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18
Ambiente & Energia
transporte
los
emplazamientos
de
almacenamiento
el
buen
funcionamiento del mercado interior de la electricidad y de la energa.
2.5.
LOS PROYECTOS CCS CON EFECTOS TRANSFRONTERIZOS
Las formaciones geolgicas no tienen por qu coincidir en su extensin con el

territorio de los Estados: de hecho, es previsible que haya formaciones
geolgicas transfronterizas, comunes (como algunos acuferos subterrneos)
a varios Estados.
Para el supuesto de uso compartido de la formacin geolgica, la Directiva
contiene
un
artculo
especfico
(que
incluye
tambin
el
transporte
compartido), en el que se remite a la propia normativa comunitaria. En efecto,

el art. 24, relativo a la cooperacin transfronteriza, establece:
En caso de transporte transfronterizo y de emplazamientos o complejos
de almacenamiento transfronterizos de CO2, las autoridades
competentes de los Estados miembros cumplirn conjuntamente los
requisitos de la presente Directiva y todas las dems disposiciones de la
normativa comunitaria pertinente.
La Directiva no seala ms sobre la manera de cumplir conjuntamente los
requisitos. Pero no hay bice para lograr que el cumplimiento conjunto de los
requisitos de la Directiva se pueda apoyar en convenios especficos y ser
gestionado, en su caso, por rganos, con o sin personalidad jurdica, de
acuerdo con las previsiones convencionales y de la propia Comunidad
Europea. No parece muy alejada de la realidad la posibilidad de utilizar los
instrumentos de cooperacin transfronteriza o territorial, en general, creados
en el mbito del Consejo de Europa o por el Derecho comunitario para la
gestin conjunta de infraestructuras de este tipo (fundamentalmente, las
Agrupaciones
Europeas
de
Cooperacin
Territorial,
reguladas
por
el
Reglamento comunitario 1082/2006).

Al margen de lo anterior, la alusin a la normativa comunitaria pertinente se
refiere, entre otras cosas, a la aplicacin del Convenio de Spoo sobre
evaluacin ambiental transfronteriza, de 1991, tal y como lo recoge la
Directiva (modificada) 85/337 de Evaluacin de Impacto Ambiental tras la
reforma operada por la Directiva 97/11, de 3 de marzo (art. 7).
voltar ao ndice
19
Finalmente, la Directiva prev la posible existencia de litigios por la

denegacin de acceso de terceros de otro Estado miembro a las redes de
transporte y/o a los emplazamientos de almacenamiento. En estos casos,
debern aplicarse los mecanismos de solucin previstos por el ordenamiento
del Estado en cuyo territorio se encuentre dicha red o emplazamiento. Y si
participan varios Estados en la red o el emplazamiento, los Estados afectados
se concertarn para garantizar la aplicacin de la Directiva (art. 22.2). En este
ltimo caso se pone de manifiesto nuevamente la utilidad de la creacin de
organismos para la cooperacin transfronteriza.
3. EL CONTROL DEL ALMACENAMIENTO DE CO2

La Directiva 2009/31 se centra y desarrolla con cierta exhaustividad los
aspectos jurdicos del almacenamiento y cierre del emplazamiento y el postcierre, aunque dedica escasos preceptos a la regulacin de la captura y el
transporte.
3.1. LAS LIMITADAS ALUSIONES AL RGIMEN DE CAPTURA Y TRANSPORTE DE CO2

El
ttulo
de
la
Directiva
es
suficientemente
expresivo:
se
refiere
al
almacenamiento de CO2. nicamente con carcter marginal establece

algunas previsiones normativas relativas a la captura y al transporte.
Alude, en concreto, a la captura y al transporte al definir (art. 3) algunos
trminos utilizados por la Directiva, como flujo de CO2, que es el flujo de
sustancias resultante de la captura de CO2 (n. 13) y red de transporte, que
es la red de tuberas, incluidas las estaciones de bombeo correspondientes,
para el transporte de CO2 al emplazamiento de almacenamiento (n. 22).
A travs de la modificacin de la Directiva 2008/1 (operada por el art. 37),
relativa a la prevencin y control integrados de la contaminacin, incluye
entre las instalaciones sometidas a sta la captura de CO2 con fines de
almacenamiento geolgico cuando emanen de instalaciones ya sometidas a
dicha Directiva (n. 6.9 del anexo III). As se asegura el tratamiento unitario de la
captura y de la combustin cuyas emisiones reconduce.
voltar ao ndice
20
Ambiente & Energia
Adems, mediante la modificacin de la Directiva 2001/80 (actuada por el art.

33), relativa a la limitacin de emisiones a la atmsfera de determinados
agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustin,
se prev la imposicin de un requisito adicional para poder autorizar nuevas
grandes instalaciones de combustin (art. 9 bis); los titulares de stas debern
evaluar la disponibilidad de emplazamientos de almacenamiento adecuados,
de instalaciones de transporte de CO2 viables y de la accesibilidad
econmica y tcnica de la captura, y la autoridad competente deber a su
vez asegurar que se reserva suficiente espacio en la instalacin para la
captura y compresin del dixido de carbono, como condicin previa al
otorgamiento de la autorizacin.
Por otra parte, al solicitante del permiso de almacenamiento se le exige la
indicacin de la fuente originaria (de la captura), del mtodo de transporte
del CO2 y del flujo de ste (art. 7.4); mientras que el permiso concedido
impone requisitos respecto a la composicin y al procedimiento de
aceptacin del flujo (arts. 9.4 y 12).
Finalmente, la Directiva dispone el derecho de acceso de terceros a la red de
transporte y a la utilizacin de los almacenes subterrneos y algunos criterios
para la resolucin de los eventuales conflictos que puedan surgir (art. 21 de la
Directiva, vid. supra, n. 2.3).
3.2. EL PERMISO DE ALMACENAMIENTO

3.2.1. PROCEDIMIENTO
A. EL PREVIO PERMISO DE EXPLORACIN
Segn la Directiva (art. 3.9), el permiso de exploracin es la decisin escrita
y razonada por la que se autoriza la exploracin y se especifican las
condiciones en las que debe realizarse, expedida por la autoridad
competente de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva.
Segn el art. 5.2, los permisos de exploracin deben concederse o denegarse
en procedimientos abiertos a todas las entidades con capacidad suficiente y
sobre la base de criterios objetivos, publicados y no discriminatorios.
voltar ao ndice
21
Este permiso, autntica autorizacin, otorga un derecho exclusivo de

exploracin que no impide otros eventuales usos compatibles con l, pero s los
usos incompatibles o conflictivos en la terminologa de la Directiva (art. 5.4).
El otorgamiento debe sealar el periodo mximo para llevar a cabo las
actividades autorizadas (sin perjuicio de que la Administracin pueda ampliar
unilateralmente la validez del permiso cuando se demuestre insuficiente el
plazo: art. 5.3).
La Directiva dispone que, aunque se debe garantizar que los procedimientos
de concesin de permisos de almacenamiento estn abiertos a la
competencia y que las concesiones se sometan a criterios objetivos, pblicos
y transparentes (art. 6.2), se debe priorizar dicha concesin a los titulares del
previo permiso de exploracin (art. 6.3):
Sin perjuicio de los requisitos de la presente Directiva, se dar prioridad a
la concesin de un permiso de almacenamiento para un emplazamiento
determinado
al
titular
del
permiso
de
exploracin
de
dicho
emplazamiento ().
Aunque pueda resultar aparentemente incompatible la apertura a la
competencia y los criterios objetivos con la preferencia por los titulares de los
permisos de exploracin, lo cierto es que esta mecnica responde a un modus
operandi usual del derecho minero. Se trata de recompensar el esfuerzo
inversor realizado por aqul que ha buscado y
encontrado- los recursos
necesarios cuya explotacin se abre.
B. EL DICTAMEN DE LA COMISIN
De acuerdo con el texto de la Directiva, corresponde al Estado el
otorgamiento de los correspondientes permisos para la investigacin y el
almacenamiento de dixido de carbono (arts. 6-8 Directiva 2009/31).
La Comunidad Europea no es competente para autorizar estas instalaciones,
no otorga permisos para ello; es cierto que la Comisin, en el proyecto de
marco normativo del secuestro de carbono (previo a la propuesta de
Directiva), se auto-otorgaba competencias para aceptar o rechazar las
propuestas de los Estados sobre el otorgamiento de permisos; pero este
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Ambiente & Energia
planteamiento gener inquietud en algunos interlocutores, por razn de su

difcil encaje con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, lo que
llev a mantener una evaluacin (dictamen) en manos de la Comisin, pero
garantizando a los Estados la ltima palabra. En efecto, lo nico que puede
hacer la institucin europea en el procedimiento de otorgamiento de permisos
de almacenamiento es emitir el dictamen relativo a la solicitud presentada
que el Estado receptor debe comunicarle (art. 10 Directiva 2009/31). Pero este
dictamen no slo no es vinculante (La Comisin podr emitir un dictamen no
vinculante..), sino que tampoco es preceptivo (podr; si la Comisin
decide no emitir dictamen): lo nico preceptivo es la comunicacin, por
parte del Estado, de la solicitud recibida de permiso de almacenamiento, pero
no el correspondiente informe de la Comisin.
Cul es el posible contenido del dictamen de la Comisin? La Directiva,
sorprendentemente, no lo seala, potenciando as la inseguridad jurdica. Pero
lo sealaba la propia Comisin en la Exposicin de Motivos de la Propuesta de
Directiva (n. 3 in fine), el examen de los permisos por parte de la Comisin se
justifica porque ello reforzar la confianza en la seguridad de la primera
generacin de emplazamientos de almacenamiento y por la experiencia que
se obtendr en relacin con la caracterizacin y el seguimiento de los
emplazamientos. Se trata, por lo tanto, de un informe centrado en aspectos
tcnicos de la instalacin.
El Estado miembro no est vinculado por el dictamen de la Comisin, pero si
sta lo emite y la decisin sobre el otorgamiento o no del permiso difiere de lo
sealado en el dictamen, el Estado deber motivar esa discrepancia, tal y
como establece el art. 10.2 de la Directiva, en la lnea del Derecho interno.
Estamos, as, ante el ejercicio peculiar de la funcin de control de la Comisin
sobre la aplicacin del Derecho comunitario, en virtud de la cual dispone de la
potestad de obtener informacin directamente de los Estados miembros sobre
los supuestos de hecho habilitantes de la actuacin administrativa estatal de
ejecucin del Derecho comunitario; y a los Estados se les impone la obligacin
de remitir las correspondientes informaciones a la Comisin.
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23
3.2.2. CONTENIDO
Entre las caractersticas que deben sealarse y que impone la Directiva
destaca el carcter escrito y motivado de la decisin (decisin o decisiones
escritas y razonadas: art. 3.11), lo que permite reconocer la posibilidad de
existencia de un cierto margen de discrecionalidad en su emisin. Adems, el
permiso debe incluir, segn la Directiva, las condiciones en que debe realizarse
el almacenamiento (art. 3.11).
El contenido del permiso est condicionado por la propia solicitud; en este
sentido, los arts. 7 y 9 deben leerse conjuntamente, porque el primero
(contenido de la solicitud) determina en buena medida el alcance del
segundo (contenido del permiso). En concreto, segn el art. 7, el solicitante,
adems de los datos personales y de la instalacin y de la actividad, y otras
previsiones de garanta financiera y relativas a la Evaluacin de Impacto
Ambiental, debe incluir la descripcin de las medidas dirigidas a prevenir
irregularidades significativas (5), el plan de seguimiento de la actividad (6), las
medidas correctoras en caso de fuga o irregularidades significativas (7), un
plan provisional post-cierre (8). En consecuencia, el contenido del permiso,
segn el art. 9, deber incluir, adems de los datos personales, de la
instalacin y de la actividad, de la regulacin de la modificacin y retirada de
permisos y de la obligacin de establecer y mantener la garanta financiera,
los siguientes aspectos: requisitos para evitar irregularidades significativas (4),
aprobacin del plan de seguimiento (5), plan de medidas correctoras
aprobado en caso de fugas o irregularidades significativas (6), condiciones de
cierre y plan provisional post cierre aprobado (7).
3.2.3. EFECTOS DEL PERMISO Y CONTROL DE LA ACTIVIDAD PERMITIDA

Una vez concedido el permiso de almacenamiento, el titular de la actividad
puede llevar a cabo el efectivo almacenamiento de dixido de carbono en la
formacin geolgica sealada. A l le corresponde el seguimiento de las
instalaciones de inyeccin y de almacenamiento, de acuerdo con el art. 13 (el
seguimiento debe ir acompaado de la presentacin al menos anual- de los
correspondientes informes dirigidos a la autoridad pblica competente sobre
el funcionamiento de las instalaciones -art. 14- y de la notificacin de fugas o
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Ambiente & Energia
irregularidades significativas, cuando se produzcan -art. 16.1-), y el ejercicio de

la obligacin de informar a la autoridad competente en diversas situaciones, y
todo ello sin perjuicio de la potestad inspectora administrativa (art. 15). El titular
asume la responsabilidad ambiental derivada del funcionamiento de las
instalaciones (de acuerdo con las previsiones de la Directiva 2004/35) y la
llamada responsabilidad por daos al clima, de acuerdo con la Directiva
2003/87 y su modificacin.
A. LOS SUPUESTOS DE ACTUALIZACIN Y RETIRADA DE PERMISOS

Cualquier cambio sustancial de circunstancias en la explotacin debe
comunicarse a la autoridad competente, que proceder a la actualizacin o
a la emisin de un nuevo permiso (art. 11.1 y 11.2).
Sin embargo, ante determinadas circunstancias, la autoridad podr decidir, no
slo actualizar el permiso, sino incluso llegar a la retirada (art. 11.3): se refiere, la
Directiva, fundamentalmente a incumplimientos graves del condicionado del
permiso, a la existencia de fugas o al riesgo de ellas. No queda claro, en la
redaccin, si la retirada es una opcin reconocida a priori en estos casos o,
simplemente, la ltima alternativa, la clusula de cierre del sistema cuando la
mera actualizacin no sirve para evitar daos que se puedan seguir
realizando. Parece evidente que la transposicin de la Directiva comunitaria
debe
hacerse
la
luz
del
principio
(tambin
comunitario)
de
proporcionalidad, que exige una adecuacin entre el supuesto de hecho y la

respuesta jurdica y, especficamente, la aplicacin del principio in dubio pro
libertate, en virtud del cual ante la posibilidad de adopcin de diversas
medidas para alcanzar un determinado objetivo, deber elegirse aqulla que
sea menos restrictiva para la libertad individual. Dicho de otro modo: la
retirada del permiso nicamente podr aplicarse cuando las dems medidas
posibles se demuestren intiles o innecesarias.
Sorprende, por lo anterior, que la Directiva no haya previsto la posibilidad de
suspender temporalmente la actividad de almacenamiento cuando por las
circunstancias del caso concreto- la continuidad de la actividad pudiera
producir daos irreparables al medio ambiente o al inters pblico en general.
Ello permitira reservar con ms claridad la retirada del permiso para las
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25
situaciones excepcionales. Cabe entender que la falta de previsin de esta

medida provisional en la Directiva no impide al legislador estatal su inclusin en
la norma de transposicin, junto a la actualizacin y a la retirada del permiso.
Lgicamente, esta retirada del permiso no es, como tampoco la mera
actualizacin, una sancin administrativa, sino una medida de polica, basada
en la seguridad y salubridad pblicas (salvaguarda del medio ambiente,
fundamentalmente) y adoptadas al margen del procedimiento sancionador.
Carecen, as, de carcter retributivo y no cuestionan la culpabilidad del titular.
B. EFECTOS DE LA RETIRADA DEL PERMISO

Si, como consecuencia del cumplimiento de las previsiones del art. 11.3, la
autoridad competente procediese a retirar el permiso de almacenamiento de
un
titular,
dispondra
de
dos
posibilidades:
cerrar
definitivamente
el
emplazamiento (art. 17.1 c)) o expedir un nuevo permiso de almacenamiento

(tal y como reconoce el art. 11.4).
Parece lgico entender que el cierre slo se podr adoptar en el caso de que
no hubiese otra solucin mejor para resolver el problema generado: el cierre
debe configurarse como la ltima opcin: no hay que olvidar que el cierre,
adems de implicar una importante restriccin a la libertad de empresa
(necesariamente justificada, proporcionada y excepcional) supone que todas
las emisiones de dixido de carbono de la correspondiente instalacin van a ir
a la atmsfera nuevamente (y no slo las procedentes de fugas, si es que las
hubo). Es decir, no slo implica una restriccin de derechos individuales, sino
tambin un perjuicio (siempre relativo) al inters general.
En el caso de que opte por la expedicin de un nuevo permiso, la autoridad
competente deber tramitar el correspondiente procedimiento administrativo
de acuerdo con los principios de publicidad y concurrencia, tal y como
establece el art. 6.2 de la Directiva. Ahora bien, qu pasa con las
instalaciones de captura, transporte y almacenamiento desde la retirada del
viejo permiso hasta la expedicin del nuevo permiso? Parece claro que el
inters general exige, en la medida de lo posible, que se mantengan en
funcionamiento las instalaciones (la retirada del permiso es una medida intuitu
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Ambiente & Energia
personae, que no tendra que afectar propiamente a la continuidad del

funcionamiento de la instalacin).
En este caso, el art. 11.4 de la Directiva prev que hasta que se expida un
nuevo permiso, la autoridad competente asumir temporalmente todas las
obligaciones jurdicas relativas a los criterios de admisin cuando haya
decidido continuar las inyecciones de CO2, el seguimiento y las medidas
correctoras con arreglo a los requisitos establecidos en la presente Directiva, la
entrega de los derechos de emisin en caso de fuga () y las medidas de
prevencin y reparacin (). Es decir, la Administracin asume la gestin
directa de la actividad hasta entonces permitida o autorizada a un titular
determinado. Se trata de un rescate, tcnica tradicional aplicable, no slo a
la gestin contractual de servicios pblicos, sino tambin a las concesiones
demaniales.
C. LAS MEDIDAS A ADOPTAR EN CASO DE FUGAS

El titular obligado al seguimiento de la actividad- deber notificar a la
autoridad competente, de forma inmediata, cualquier fuga o irregularidad
significativa que se produzca, sin perjuicio de la obligacin que le incumbe de
adoptar las medidas correctoras necesarias, de acuerdo con el plan
aprobado por la Administracin incluido en el permiso de almacenamiento
(art. 16.1 y 2).
Sin embargo, la Administracin competente podr, adems de exigir la
adopcin de las medidas incluidas en el plan, imponer la adopcin de
medidas correctoras adicionales (art. 16.3) y est habilitada para adoptar, por
s misma y en cualquier momento las medidas correctoras que estime
necesarias. En todo caso, deber ejecutar subsidiariamente aquellas medidas
necesarias que el titular no adopte (art. 16.4).
Cuando la Administracin haya adoptado medidas por el incumplimiento del
titular o por su propia incapacidad (p. ej., situaciones de emergencia)deber, posteriormente, recuperar del titular los costes asumidos en la
ejecucin subsidiaria (art. 16.5). De esta forma, se pueden poner en juego
varias formas de ejecucin forzosa: la ejecucin subsidiaria de las obligaciones
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27
de hacer y, en su caso, el apremio sobre el patrimonio para el incumplimiento

de las obligaciones de dar.
3.3. CIERRE Y POST-CIERRE: LA TRANSFERENCIA DE LA RESPONSABILIDAD

El cierre de la instalacin de almacenamiento, que decreta la autoridad
competente, puede derivar de tres causas distintas: el cumplimiento de las
condiciones del permiso (p. ej., saturacin del emplazamiento), la solicitud del
titular (previa autorizacin de la autoridad competente) o la retirada de un
permiso de almacenamiento (art. 17.1).
Si el cierre se basa en las dos primeras causas, el cierre de la instalacin no
elimina la responsabilidad del seguimiento del titular ni sus obligaciones
especficas de hacer, que se siguen manteniendo (art. 17.2), y que deben
ajustarse al plan definitivo post-cierre, aprobado sobre la base del plan
provisional (cfr., art. 7.8 y 9.7) debidamente actualizado.
Debe sealarse que, mientras que en el primer supuesto (cumplimiento de las
condiciones del permiso), la decisin administrativa de cierre es puro ejercicio
de una potestad reglada, en el segundo caso (previa solicitud del titular) la
situacin cambia: la Administracin, en principio, gozara de discrecionalidad
en la determinacin de la continuidad o no del emplazamiento. Falta una
previsin en la Directiva sobre las posibilidades de actuacin de la autoridad
competente: en efecto, por una parte, la situacin econmica del titular u
otras circunstancias pueden hacer imposible o desaconsejable dicha
explotacin; por otra, los derechos de terceros (usuarios de la red y del
emplazamiento) deben ser protegidos; finalmente, el inters general
plasmado en la conveniencia de evitar emisiones de dixido de carbono a la
atmsfera- tambin merece la correspondiente tutela. En definitiva, ante el
silencio normativo, la autoridad estatal competente deber ponderar las
diversas circunstancias en juego para adoptar la decisin definitiva, pero el
cierre hay que insistir en ello- no es la nica decisin administrativa posible de
respuesta a la solicitud del titular.
En estos casos (cierre por las dos primeras causas del art. 17.1, la transferencia
definitiva a la Administracin competente de la responsabilidad del
seguimiento y las obligaciones de hacer impuestas al titular slo se produce
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28
Ambiente & Energia
(por decisin administrativa, de oficio o a instancia del titular) cuando se

cumplan los requisitos exigidos por la Directiva: tienen que haber transcurrido al
menos veinte aos, deben estar retiradas las instalaciones de inyeccin y el
emplazamiento debe haber sido sellado, de tal forma que se pruebe el
confinamiento total y permanente del CO2 y, finalmente, se deben haber
cumplido las obligaciones financieras del art. 20 de la Directiva (art. 18.1. y 3).
Esta transferencia implica la terminacin de las inspecciones peridicas y la
reduccin del seguimiento a un nivel que permita detectar las fugas o
irregularidades significativas (art. 18.6). No debe olvidarse, en todo caso, que la
supuesta transferencia de responsabilidad se hace a costa del mecanismo
financiero del art. 20, en virtud del cual el titular sigue sufragando los costes de
seguimiento del estado del emplazamiento tras dicho traslado: peculiar
transferencia sta!
Por el contrario, si el cierre viene causado por la retirada del permiso de
almacenamiento (constituye, recordmoslo, una de las opciones posibles), la
responsabilidad del seguimiento de la actividad pasa a la autoridad
competente, pero no la econmica, porque los costes en que haya incurrido
la Administracin los recuperar del titular, haciendo uso de la garanta
financiera impuesta por el art. 19 de la Directiva.
4. LA DIRECTIVA SECUESTRO Y OTRAS DIRECTIVAS AMBIENTALES
4.1.
LAS MODIFICACIONES OPERADAS POR LA DIRECTIVA 2009/31 EN

OTRAS DIRECTIVAS AMBIENTALES
La Directiva secuestro de CO2 conlleva la modificacin de un buen grupo

de Directivas y de un Reglamento comunitario para lograr la adecuacin de
stos a los fines de aqulla. En sntesis, las normas modificadas son las
siguientes:
a) La Directiva 85/337, Evaluacin de Impacto Ambiental. La Directiva
2009/31 aade varios proyectos a los listados de proyectos sometidos a
evaluacin de impacto ambiental; en el anexo I se aaden las instalaciones
de captura (si se superan las 1,5 megatoneladas anuales), las de transporte (si
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29
superan los 800 mm de dimetro y los 40 km de longitud y los emplazamientos

de almacenamiento regulados por la Directiva 2009/31; en el anexo II (esto es,
en el listado de proyectos sometidos a preevaluacin o a un rgimen de
umbrales) se incluyen ahora las instalaciones de captura y transporte de CO2
no incluidos en el anexo I.
La finalidad de esta modificacin es que la realizacin de actividades y la
instalacin de infraestructuras destinadas a impedir la emisin de gases de
efecto invernadero (esto es, un objetivo ambiental claro) no implique a su vez
daos al medio ambiente.
b) La Directiva 2000/60, marco de aguas. Se aade un prrafo al art.
11.3 j), relativo a los requisitos mnimos de los Programas de Medidas, de tal
forma que se habilita a los Estados miembros a autorizar la inyeccin de
dixido de carbono en formaciones geolgicas. Este aadido reconoce la
potestad de autorizacin de las inyecciones de dixido de carbono (igual que
las de gas natural o GLP) en formaciones que no sean apropiadas para otros
fines de forma permanente, y con la cautela de la salvaguarda de la calidad
de las aguas subterrneas (siempre que dichos vertidos no pongan en peligro
el logro de los objetivos medioambientales establecidos para esa masa de
agua subterrnea).
c) Modificacin de la Directiva 2001/80, relativa a la limitacin de
emisiones
la
atmsfera
de
determinados
agentes
contaminantes
procedentes de grandes instalaciones de combustin. Se trata de un nuevo

artculo (el 9 bis) que impone a los Estados que tengan en cuenta la posibilidad
de llevar a cabo la actividad de captura, transporte y almacenamiento de
CO2 para autorizar futuras instalaciones (vid., supra, 3.1). No les obliga a utilizar
la tecnologa CCS: eso depende exclusivamente de los titulares.
d) Modificacin de la Directiva 2004/35, relativa a la responsabilidad
medioambiental. Se aade un supuesto (el n. 14) al listado del anexo III, de tal
forma que se someten al rgimen de dicha Directiva los daos producidos por
la actividad de explotacin de emplazamientos de almacenamiento de CO2
de acuerdo con lo que prescribe la Directiva 2009/31.
e) Modificacin de la Directiva 2006/12, residuos. Se modifica el art.
2.1.a) de la Directiva, de forma que quedan excluidos del sometimiento a la
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30
Ambiente & Energia
Directiva residuos los efluentes gaseosos emitidos y el dixido de carbono

capturado, transportado y definitivamente almacenado segn la Directiva
2009/31. Esta previsin se complementa con la modificacin del Reglamento
1013/2006, relativo al traslado de residuos, de cuya aplicacin tambin se
excluye el transporte de CO2 con destino al almacenamiento geolgico
(art.1.3.h)).
f) Modificacin de la Directiva 2008/1, relativa a la prevencin y control
integrados de la contaminacin, que somete a sta la captura con fines de
almacenamiento geolgico de CO2 emanado de instalaciones sometidas a la
Directiva (vid., supra, 3.1).
4.2. LA INCORPORACIN DE LAS INSTALACIONES CCS A LA DIRECTIVA

MERCADO A PARTIR DE 2013
4.2.1. LA DENOMINADA RESPONSABILIDAD POR DAOS CLIMTICOS
La Directiva secuestro (2009/31) menciona en diversos momentos la

denominada responsabilidad por daos climticos que se atribuye a
los titulares de instalaciones CCS y que se concreta en la obligacin de
entregar derechos de emisin en caso de fugas. No deja de sorprender
que se califique como responsabilidad por daos climticos cuando
la aportacin al cambio climtico de una determinada fuga de dixido
de carbono de una instalacin es prcticamente inapreciable. Pero
tampoco es una responsabilidad propiamente ambiental, porque no es
posible determinar en que cuanta una emisin puntual de CO2 daa al
ambiente. De ah el cambio de ttulo de imputacin, que permite
acrecentar notablemente la exigencia econmica. En concreto, el cdo
30 recuerda:
Conviene establecer disposiciones relativas a la responsabilidad
por daos causados al medio ambiente local y por daos al clima
resultantes de un fallo del confinamiento permanente de CO2 ().
La responsabilidad por daos al clima debido a fugas est cubierta
por la inclusin de los emplazamientos de almacenamiento en la
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31
Directiva 2003/87/CE, que requiere la entrega de derechos de

emisin en caso de fugas.
Y en esa lnea, los arts. 11.4, 17.2, 17.4 y 18.1 de la misma Directiva 2009/31
aluden igualmente a la necesidad de entrega de derechos del ETS en el caso
de que se produzcan fugas en el almacenamiento del dixido de carbono.
Por lo tanto, es la Directiva 2009/29, de reforma del mercado de emisiones, la
que regula lo que se ha dado en llamar responsabilidad por daos
climticos de los titulares de instalaciones CCS. Cmo opera dicha
responsabilidad?
Bsicamente opera a travs de la inclusin de las instalaciones CCS en

el mbito subjetivo de aplicacin de la Directiva mercado. A partir de
2013, las instalaciones CCS que, hasta el momento quedaban al
margen de la Directiva mercado pasarn a someterse a sta, tal y
como establece en su Anexo I.
Ahora bien, dichas instalaciones no sern acreedoras de la asignacin
gratuita de derechos de emisin: tal y como establece el art. 10 bis.3 de
la misma Directiva. Por lo tanto, las emisiones producidas por las fugas,
constatadas y validadas, debern ser respaldadas por derechos de
emisin. Derechos que, por otra parte, debern ser adquiridos en el
mercado o (parcialmente) mediante la realizacin de proyectos
generadores
de
crditos
de
carbono,
porque
los
titulares
de
instalaciones CCS no pueden obtener cuotas gratuitas. Se trata, as de

una responsabilidad patrimonial, diversa de la estrictamente ambiental
en la medida en que se basa en la presuncin de la incidencia que las
emisiones de CO2 fugadas pueden producir en el clima, y que se
satisface mediante la entrega de ttulos con valor econmico, como
son las cuotas o derechos de emisin (aunque no cabe satisfacer dicha
responsabilidad mediante el equivalente pecuniario de los derechos
correspondientes a las toneladas emitidas por fuga: la moneda de
pago es nicamente los derechos de emisin.
As se confirma que la inclusin de estas instalaciones en el mbito subjetivo de
aplicacin de la Directiva mercado cumple nicamente la funcin de imponer
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32
Ambiente & Energia
la obligacin de respaldar las eventuales fugas que puedan producirse en el

proceso CCS con derechos de emisin y no la de estimular este tipo de
instalaciones, como se puede confirmar a continuacin.
4.2.2. ESTMULOS PARA LA TECNOLOGA CCS

La Directiva 2009/28, de reforma del mercado de emisiones, dispone la
aplicacin, a partir de 2013, de tres tcnicas de estmulo, dos autnticas
(directa o indirecta) y una tercero que difcilmente se puede calificar como
estimulante de la tecnologa CCS :
A) por una parte, la Directiva dispone que los ingresos derivados de las
subastas (hay que recordar que a partir de 2013 se potenciar la asignacin
de derechos de emisin por subasta, empezando por un 30 %, hasta alcanzar
el 70 % en 2020 y el 100% en 2030) podr utilizarse entre otros fines- para la
promocin de instalaciones de captura, transporte y almacenamiento de
carbono (art. 10.3). Ahora bien, de acuerdo con el texto, afecta nicamente
al 50% de los ingresos y se trata nicamente de una posibilidad (no es
obligatorio que se destine a este tipo de proyectos; basta con que lo haga a
alguna de las finalidades previstas en el precepto).
No estamos, por lo tanto, ante una verdadera ayuda o estmulo: se trata,
sencillamente, de una mera habilitacin a los Estados miembros para que
puedan legtimamente disponer de buena parte de los ingresos derivados de
las subastas de derechos de emisin realizadas en su territorio en ayudas para
proyectos CCS. Pero la aplicacin efectiva de esta posibilidad depender de
la voluntad discrecional de cada Estado, que podr tener en cuenta las
dems finalidades previstas en la Directiva para aplicar los fondos obtenidos.
B) El fomento de los proyectos piloto (art. 10 bis.8). Este precepto (que se
configura como una excepcin a la prohibicin de asignaciones gratuitas a los
proyectos CCS) establece:
Hasta el 31 de diciembre de 2015 estarn disponibles hasta 300 millones
de derechos de emisin en la reserva de nuevos entrantes para ayudar a
fomentar la construccin y utilizacin de hasta 12 proyectos comerciales
de demostracin destinados a la captura y el almacenamiento
geolgico de CO2, en condiciones de seguridad para el medio
voltar ao ndice
33
ambiente, as como para proyectos de demostracin de tecnologas

innovadoras de energa renovable, en el territorio de la Unin.
La Comunidad, que ser la asignadora de derechos a partir de 2013,
establece una cuanta de derechos incluida en la reserva para nuevos
entrantes que se podr destinar a la cofinanciacin de doce proyectos piloto
de captura y almacenamiento de dixido de carbono. Esta cuanta s que
responde al concepto de ayuda pblica, de estmulo real. Ntese que la
Directiva comunitaria no alude a cantidades dinerarias, sino a derechos de
emisin, a los que reconoce un valor econmico de cambio.
El mismo precepto establece las condiciones de cofinanciacin de las ayudas
comunitarias a la puesta en marcha de proyectos CCS.
C) La no obligacin de entregar derechos de emisin en el caso del
CO2 almacenado (art. 12 bis.3):
No habr obligacin de entregar derechos de emisin relativos a
emisiones cuya captura est comprobada y que se hayan transportado
para su almacenamiento permanente a una instalacin con un permiso
vigente de conformidad con la Directiva 2009/31/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al
almacenamiento geolgico de dixido de carbono.
Lo no-emitido, lgicamente, son derechos ahorrados. Pero no corresponden a
derechos gratuitamente recibidos y no utilizados, porque como consecuencia
del sometimiento de las instalaciones CCS a la Directiva mercado desde 2013,
y de la inaplicacin de la asignacin gratuita a este tipo de instalaciones, no
tienen derecho a la asignacin gratuita de dichas cuotas. Sorprende, por eso,
que la Directiva mercado (vid., Infra, cdo 20) califique como incentivo la
no obligacin de entrega de derechos, ya que el propio mercado de
derechos de emisin se basa en la necesidad de respaldar las emisiones con
cuotas; sensu contrario, si no hay emisiones, no es necesario respaldar nada.
En definitiva, este supuesto estmulo sobra: no era necesario ni que se dijese
expresamente, ni que lo recogiese la Directiva: si no se producen emisiones, no
son necesarias las cuotas o derechos que los respalden. Por eso, el art. 12.3 bis
citado ms arriba es un precepto de derecho simblico, innecesario, pero
que le permite a la Comunidad atribuirse una funcin de estmulo a la
tecnologa CCS, como de hecho hace la misma Directiva en su cdo 20: El
principal incentivo a largo plazo para las actividades de captura y
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34
Ambiente & Energia
almacenamiento de carbono y las nuevas tecnologas de energas renovables

consiste en que no ser necesario entregar los derechos de emisin por las
emisiones de CO2 que se almacenen permanentemente o se eviten.
Cabra pensar, sin embargo, que la formulacin del supuesto estmulo es, ms
bien, un elemento disuasorio para evitar la huda de la aplicacin de la
Directiva mercado: para evitar, en definitiva, un fraude a los objetivos de la
Directiva. En efecto, si una instalacin captura las emisiones de otra sometida
a la Directiva, sta no tendra que respaldar sus emisiones inexistentes; pero si
la instalacin de captura, transporte y almacenamiento no estuviese sometida
a la Directiva mercado podra emitir el dixido de carbono capturado o
permitir las fugas de dicho gas sin responsabilizarse de ello (sin tener que
respaldar dichas emisiones, voluntarias o no, con derechos de emisin). En
definitiva, la inclusin de estas instalaciones CCS en la Directiva mercado no
responde, por lo tanto, a un estmulo directo, sino a una pretensin de evitar un
posible fraude a los objetivos de la Directiva mediante la aplicacin incorrecta
o incompleta de la captura, transporte o almacenamiento de CO2.
Hay, pues, un incentivo? Adems de la funcin disuasoria que es, sin duda,
la principal, hay un incentivo en el sentido de que las instalaciones emisoras
sometidas a la Directiva mercado que incluyan mecanismos CCS evitarn
tener que adquirir derechos de emisin para su funcionamiento ordinario si (y
slo si) dichos mecanismos funcionan correctamente y evitan las fugas de
carbono.
4.2.3. LOS PROYECTOS CCS COMO MECANISMOS DE DESARROLLO LIMPIO

De acuerdo con la Directiva 2004/101 (y con la reforma de la Directiva
mercado por la 2009/28), los crditos obtenidos en proyectos de reduccin de
emisiones pueden ser utilizados en el mercado europeo de derechos de
emisin. Es decir, los Mecanismos de Desarrollo Limpio (art. 12 PK), que se
desarrollan en pases no Anexo B y los Mecanismos de Actuacin Conjunta
(art. 6 PK), que se ejecutan en Estados sometidos a la obligacin de reducir
cuantificadamente sus emisiones, permiten obtener crditos (no emisiones
extraordinarias) que pueden circular en el mercado europeo y que pueden
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35
servir (limitadamente) para el cumplimiento de las obligaciones empresariales

de respaldar las emisiones de dixido de carbono.
Estos proyectos deben contribuir al desarrollo sostenible de los pases
receptores (en el caso de los MDL) y ser adicionales, esto es, deben contribuir a
una efectiva reduccin de emisiones en el pas de la instalacin. Cumplen
esas condiciones los proyectos CCS?
En las Conferencia de las Partes del Protocolo de Kioto de Poznan (2008) el
protagonismo lo llev la tecnologa CCS y se discuti largo y tendido sobre su
posible utilizacin como proyectos MDL, sin que se alcanzase en este sentido
ninguna conclusin. En todo caso, esta tecnologa contrasta en bastante
medida, por lo que, si se ve conveniente la emisin de crditos de carbono por
estas actividades, la normativa reguladora de los MDL debera adaptarse a
esta tecnologa.
La reciente COP 6 (Cancn) ha adoptado una Decisin sobre proyectos de
secuestro de carbono y mecanismos de desarrollo limpio, por la que declara
que los proyectos de captura y almacenamiento de CO2 en formaciones
geolgicas son elegibles como proyectos MDL, y pide al rgano Subsidiario
de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico que elabore modalidades y
procedimientos para la inclusin de dichos los proyectos CCS entre los posibles
MDL, para que se pueda aprobar la correspondiente decisin en la futura COP
7 del Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta los requisitos o directrices que
establece la propia Decisin de Cancn.
En efecto, habra que aclarar el papel de la tecnologa CCS en la promocin
del desarrollo sostenible. No debe olvidarse que el estmulo de los proyectos
CCS puede chocar con el necesario crecimiento de las energas renovables;
adems, sera preciso determinar la forma de clculo de la adicionalidad de
los proyectos CCS, porque durante el periodo de almacenamiento las
emisiones evitadas podran, sin embargo, producirse por la va de las fugas: la
falta de permanencia segura es un factor que debera tenerse en cuenta a la
hora de calcular la adicionalidad de este tipo de instalaciones.
Al margen de lo anterior, lo cierto es que la posibilidad de obtencin de
crditos de carbono podra cumplir funciones remuneratorias, imprescindibles
para el desarrollo de una tecnologa todava extraordinariamente cara. En
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36
Ambiente & Energia
todo caso, a la luz de la Directivas 2009/28 y 2009/31, las instalaciones de

captura, transporte y almacenamiento de CO2 en la Unin Europea no
reciben crditos de carbono, esto es, Reducciones certificadas de emisiones
(RCE) o
Unidades de reduccin de emisiones (URE), por la actividad
realizada, a modo de remuneracin; al margen de las posibles ayudas, la

nica remuneracin es el ahorro de derechos de emisin como consecuencia
de la ausencia de emisiones a la atmsfera.
5. CONCLUSIONES
El riguroso objetivo de reduccin de emisiones de CO2 que se ha marcado la
Unin Europea no puede llevarse a cabo sin la ayuda al menos, transitoria- de
la tcnica del almacenamiento geolgico de carbono. El uso de esta tcnica
permitir seguir utilizando combustibles fsiles en grandes instalaciones de
combustin sin que se produzcan emisiones de gases de efecto invernadero.
La Directiva 2009/31 viene a establecer una regulacin de la actividad de
almacenamiento de dixido de carbono, para garantizar la salvaguarda del
medio ambiente y la salud humana y para otorgar seguridad jurdica a los
futuros titulares de instalaciones y a los terceros que pretendan hacer uso de
ellas. Esta regulacin, basada en el previo permiso de almacenamiento y en el
mantenimiento de la responsabilidad del titular incluso despus del cierre del
emplazamiento, se complementa con los estmulos (generalmente, ayudas
pblicas) directos o indirectos que para la realizacin de esta actividad prevn
otras normas comunitarias.
Se echa en falta en el texto de la Directiva una regulacin ms amplia de las
otras fases previas al almacenamiento la captura y el transporte de CO2- y
una regulacin ms sistemtica y clara de las garantas financieras. Adems, el
carcter incompleto de la Directiva (limitada a una mnima regulacin de
polica) exige acudir a otras Directivas comunitarias para completar el
tratamiento en las materias de ayudas pblicas y del mercado de emisiones,
marco este ltimo - de las variadas medidas comunitarias de lucha contra el
cambio climtico.
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37
BIBLIOGRAFA
BANKES, N., y ROGGENKAMP, M., Legal aspects of carbon capture and
storage, en VV.AA., Beyond the Carbon Economy. Energy Law in Transition,
Oxford University Press, 2008.
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LEGRAND, M., y GUTIRREZ URRUETA, G.L., Aspectos bsicos de la captura y
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PHILIBERT, C., ELLIS, J., y PODKANSKI, J., Carbon capture and storage in the
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VV.AA. (ROGGENKAMP, M.M. y WOERDMAN, E., edits.), Legal design of carbon
capture and storage. Developments in the Netherlands from an International
an EU Perspective, Intersentia, Antwerpen 2009.
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38
Ambiente & Energia
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39
Garantias de Origem: em direco a um mercado europeu

de certificados verdes?1
Tiago Antunes
Assistente Convidado da
H alguns anos, a produo de electricidade a partir de fontes de energia

renovveis era encarada com simpatia, mas salvo honrosas excepes
no tinha grande expresso econmica e o seu peso no mix energtico era
muito diminuto. Tirando o domnio hdrico, as tecnologias existentes eram
bastante rudimentares e pouco eficientes, no permitindo competir com a
produo de electricidade a partir de combustveis fsseis.
Muita coisa mudou, porm. O desenvolvimento tecnolgico, por um lado, e a
ameaa
das
alteraes
climticas,
por
outro,
fizeram
com
que
O presente texto corresponde, no essencial, comunicao que tivemos a honra

de proferir na Conferncia sobre Ambiente e Energia, que teve lugar na Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa nos passados dias 20 e 21 de Outubro de 2010.
1
Limitaes temporais de vria ordem no nos permitiram, como desejaramos,

aprofundar o estudo que ento levmos a cabo sobre a utilizao de instrumentos de
mercado na promoo das energias renovveis. Na impossibilidade de concretizar tal
desiderato, assumimos o objectivo mais modesto de passar a escrito, sem grandes
desenvolvimentos tericos ou dogmticos, o guio da nossa exposio oral. Fazemo-lo
porque, dada a falta de elaborao doutrinria sobre a matria em apreo, cremos
que nosso dever deixar registadas, tornar acessveis e, dessa forma, partilhar com um
pblico mais vasto as embora breves e genricas consideraes que tivemos
oportunidade de tecer a propsito da figura das garantias de origem e do seu
eventual prstimo para efeitos de um mercado de certificados verdes.
Queremos deixar claro, todavia, que no se trata aqui de uma anlise
detalhada nem, to pouco, exaustiva o que, de resto, atendendo novidade da
matria e ao seu incipiente tratamento normativo, sempre seria prematuro, seno
mesmo desaconselhvel mas apenas de uma primeira aproximao temtica das
garantias de origem e forma como estas se encontram configuradas no nosso
ordenamento jurdico. Pelas mesmas razes, sero assumidamente escassas as
referncias bibliogrficas efectuadas ao longo do texto.
voltar ao ndice
40
Ambiente & Energia
aproveitamento das energias renovveis tenha vindo a adquirir uma crescente

importncia econmica e centralidade poltica. Na Unio Europeia, por
exemplo, a produo de energia limpa foi assumida como uma prioridade e,
inclusivamente, objecto de compromissos quantificados e vinculativos por
parte de todos os Estados-Membros.
Neste contexto, surge a necessidade de certificar a origem renovvel da
electricidade. E, em torno de tais certificados, tem-se vindo a gerar um
mercado que pretende fornecer estmulos econmicos produo de
energia a partir de fontes renovveis. Ora, justamente deste novo mercado
que nos iremos ocupar.
Num primeiro momento, procuraremos clarificar os conceitos de garantia de
origem e certificado verde, tentando perceber se so a mesma coisa ou
coisas distintas e, neste segundo caso, quais as semelhanas que os
aproximam e
as diferenas
que
os
separam
(I.).
Rapidamente
nos
aperceberemos que a resposta s questes colocadas no evidente, nem

se impe de forma imediata ou linear, antes requer uma apreciao cuidada
das figuras em causa, seu fundamento e respectivo regime jurdico.
Assim, comearemos por indagar por que surgiu e de que forma foi evoluindo
a tcnica de certificao da energia renovvel (II.). Seguidamente,
centraremos a nossa ateno nos mercados de certificados verdes,
verificando em que medida estes constituem um mecanismo de incentivo s
energias renovveis, em que pases tal mecanismo se encontra consagrado e
quais as preocupaes ou desafios que o mesmo suscita (III.). Dada a
proximidade entre o mercado de licenas de emisso de gases com efeito de
estufa e o mercado de certificados verdes, procederemos respectiva
comparao (IV.). Por fim, atentaremos na figura das garantias de origem,
analisando o respectivo enquadramento jus-comunitrio e jus-nacional (V.).
No final deste percurso, estaremos previsivelmente em condies de responder
pergunta que serve de mote ao presente estudo: o regime das garantias de
origem configura, sugere ou, pelo menos, antecipa um mercado de
certificados verdes?
voltar ao ndice
41
I) Garantias de Origem e Certificados Verdes clarificao de conceitos

O conceito de garantia de origem emana do Direito Comunitrio, onde vem
actualmente definido como um documento electrnico com a nica funo
de provar ao consumidor final que uma dada quota ou quantidade de
energia foi produzida a partir de fontes renovveis2. Este instrumento foi
originariamente criado em 2001, pela primeira directiva europeia sobre
energias renovveis3, e encontra-se hoje regulado no artigo 15. da Directiva
n. 2009/28/CE. Ele sobretudo relevante para efeitos do cumprimento das
obrigaes de informao decorrentes do artigo 3., n. 9 da Directiva n.
2009/72/CE4. Tambm em matria de co-gerao, a Directiva n. 2004/8/CE
faz uso da figura das garantias de origem5.
No entanto, j antes e independentemente das referidas directivas, o
comrcio de certificados verdes era uma realidade. Os certificados verdes,
como so conhecidos na Europa, ou renewable energy certificates (RECs),
como so conhecidos nos Estados Unidos da Amrica, so ttulos que atestam
a origem renovvel de uma determinada quantidade de energia elctrica.
Estes
ttulos
tm
um
valor
econmico
intrnseco
so
livremente
transaccionveis, gerando, portanto, um mercado onde se negoceia

electricidade renovvel rectius, onde se negoceia o carcter ou a
qualidade renovvel da electricidade (visto que o comrcio da electricidade
propriamente dita e o comrcio de certificados verdes constituem, como
veremos, dois mercados autnomos).
Artigo 2., alnea j) da Directiva n. 2009/28/CE, do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 23 de Abril de 2009 (publicada no JOUE L 140, de 5.06.2009).
2
Cfr. artigo 5. da Directiva n. 2001/77/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,

de 27 de Setembro de 2001 (publicada no JOCE L 283, de 27.10.2001).
3
Cfr. artigo 3., n. 9 da Directiva n. 2009/72/CE, do Parlamento Europeu e do

Conselho, de 13 de Julho de 2009 (publicada no JOUE L 211, de 14.08.2009). Esta
Directiva revogou, com efeitos a partir do passado dia 3 de Maro de 2011, a Directiva
n. 2003/54/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003 (onde
a matria em apreo se encontrava regulada pelo artigo 3., n. 6; existem ainda
vrias remisses legais para este preceito, que devero agora ser objecto de uma
interpretao actualista, entendendo-se como feitas para o artigo 3., n. 9 da
Directiva n. 2009/72/CE).
4
Cfr. artigo 5. da Directiva n. 2004/8/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de

11 de Fevereiro de 2004 (publicada no JOUE L 52, de 21.02.2004).
voltar ao ndice
5
42
Ambiente & Energia
Ora, a questo que imediatamente surge a seguinte: as garantias de origem,

de que trata o Direito Comunitrio, e os certificados verdes, nos termos que
acabmos de descrever, so a mesma coisa ou so coisas distintas? Trata-se
de diferentes nomes para designar uma mesma realidade ou, pelo menos,
diversas espcies da mesma realidade? Ou, pelo contrrio, trata-se de figuras
afins, coincidentes no seu objecto, mas com uma natureza e efeitos
estruturalmente dspares?
Em ambos os casos, estamos aparentemente em face de actos certificativos
(isto , declaraes de conhecimento) destinados a atestar que determinada
quantidade de energia proveniente de fontes renovveis. Mas serviro eles
os mesmos propsitos? Tero as mesmas caractersticas? Obedecero ao
mesmo regime?
Por outras palavras, ser que o legislador comunitrio, ao instituir as garantias
de
origem,
pretendeu
consagrar
um
mercado
europeu
de
ttulos
representativos de energia renovvel? exactamente o que tentaremos

descobrir ao longo das pginas que se seguem.
II) Origens e evoluo

No incio, a electricidade era to-s electricidade. Desde que iluminasse e
fizesse funcionar os equipamentos elctricos, pouco importava qual a fonte a
partir da qual essa electricidade havia sido produzida. O mercado era,
portanto, indiferente origem da energia que consumia. No havia diferentes
classes ou tipos de energia elctrica, nem distino entre electricidade
renovvel e no renovvel.
Mais recentemente, porm, a electricidade deixou de ser toda igual. A
percepo da finitude dos combustveis fsseis e o progressivo enraizar do
sentimento ecolgico conduziram valorizao das fontes limpas e
inesgotveis de energia, como a gua, o vento ou o sol. As fontes de
produo de electricidade deixaram, portanto, de ser fungveis e, pelo
contrrio, passou a atribuir-se relevncia natureza renovvel ou no
renovvel da electricidade consumida.
voltar ao ndice
43
Surgiu, ento, a necessidade de etiquetar ou rotular a electricidade. Quer por

razes de transparncia (disclosure), quer por razes de consciencializao
ambiental (environmental awareness), entendeu-se que os consumidores tm
o direito de conhecer a provenincia da electricidade que consomem 6. Para
esse efeito, instituram-se mecanismos de certificao, por entidades idneas,
cujos pronunciamentos fazem f quanto origem renovvel da electricidade.
Assim nasceram os certificados de energia renovvel ou garantias de origem,
que representam, no fundo, o valor ambiental da electricidade produzida.
Num terceiro momento, a electricidade renovvel passa a ser objecto de uma
procura especfica. Sendo possvel discernir, em resultado do processo de
certificao acabado de descrever, a electricidade renovvel da no
renovvel, passa a ser possvel consumir somente electricidade renovvel.
Por amor ao ambiente, por exemplo, um consumidor domstico pode desejar
gastar apenas energia limpa. J uma empresa pode utilizar como estratgia
de comunicao e marketing o facto de apenas consumir electricidade
verde, no provocando quaisquer emisses de carbono. Para estes casos,
alguns dos principais fornecedores de electricidade dispem j de ofertas
especficas,
atravs
das
quais
comercializam
energia
exclusivamente
produzida a partir de fontes renovveis7. A electricidade renovvel convertese, assim, num produto premium, dando azo a estratgias de diferenciao no
contexto do mercado elctrico8.
Acresce ainda que, havendo operadores com um significativo porteflio
renovvel no seu mix produtivo e outros, pelo contrrio, mais dependentes das
tcnicas tradicionais (e poluentes) de produo elctrica, natural que se
possa desenvolver entre eles um processo de troca de diferentes tipos de
electricidade. Pelo que tambm aqui passa a haver um canal de negociao
de electricidade verde.
Cfr. artigo 3., n. 9 da Directiva n. 2009/72/CE. Efectivamente, se consultarmos a
nossa factura de electricidade verificaremos que, por exigncia legal, vm a
descriminadas as fontes a partir das quais foi produzida a energia elctrica que
consumimos no ms anterior.
6
A EDP, por exemplo, tem ao dispor dos seus clientes um tarifrio o tarifrio edp5D
verde em que garante que 100% da electricidade por eles consumida provm de
fontes
renovveis.
Cfr.
http://www.edp.pt/pt/particulares/edp5D/edp5dverde/Pages/edp5dverde.aspx.
7
O que s possvel devido ao processo de certificao supra descrito.

voltar ao ndice
44
Ambiente & Energia
Assim sendo, podemos concluir que a rotulagem ou certificao da

electricidade deixa de ter um efeito meramente informativo e conduz
emergncia de um mercado especfico para a energia renovvel.
No estdio final desta evoluo, constata-se uma desagregao entre os
mercados da electricidade e dos certificados verdes. Isto , os certificados
verdes deixam de acompanhar necessariamente o percurso comercial da
electricidade, passando a ser objecto de uma transaco autnoma.
De facto, concluiu-se que translao fsica da electricidade renovvel, para
alm de tecnicamente complexa e onerosa, desnecessria e at
contraproducente (atendendo, por exemplo, s elevadas perdas na rede). O
que se pretende comprar ou vender electricidade que, comprovadamente,
tenha sido produzida a partir de fontes renovveis. Mas isso no significa que a
electricidade renovvel tenha que ser transportada de um lado para o outro.
Basta que haja uma forma de garantir que, por cada unidade de energia
transaccionada, uma idntica quantidade de energia tem origem em fontes
renovveis.
Ora, as garantias de origem ou certificados verdes so, precisamente, uma
forma de assegurar que certa quantidade de energia foi produzida a partir de
fontes renovveis. Donde, o que decisivo a obteno de um determinado
nmero de tais garantias ou certificados e no tanto a real origem da
electricidade que foi adquirida. At porque, no fundo, a electricidade tem
sempre as mesmas propriedades, independentemente da respectiva fonte.
Logo, no a electricidade em si mesma que tem de circular, mas antes os
certificados que atestam a sua provenincia.
De acordo com este raciocnio, no se exige uma correspondncia exacta
entre a electricidade efectivamente consumida e a electricidade que
conduziu emisso dos certificados verdes. O consumo de electricidade
renovvel demonstrado, em abstracto, pela posse de um nmero de
certificados verdes equivalente quantidade de electricidade gasta,
independentemente de, em concreto, ter sido esta a dar origem queles
certificados ou no.
O mercado da electricidade renovvel deixa, portanto, de ser um mercado
fsico e passa a ser um mercado virtual, onde se transaccionam ttulos
voltar ao ndice
45
representativos da qualidade ambiental do processo de produo de energia.

Estes ttulos ou certificados tm um valor per se (que independente do valor
econmico ou custo da electricidade propriamente dita), estando a sua
circulao completamente desligada da electricidade que esteve na sua
gnese.
Em suma, a electricidade volta a ser um bem fungvel (sendo irrelevante a sua
fonte), mas em paralelo surge um mercado de certificados verdes, onde se
comercializa a mais-valia ecolgica da energia renovvel 9. precisamente
esse mercado que iremos analisar em seguida.
III) O comrcio de certificados verdes como mecanismo de incentivo s

energias renovveis
A evoluo descrita conduziu formao de um mercado de certificados
verdes. Ora, para haver um mercado tem que haver oferta e procura. Na
situao em apreo, a oferta provm dos produtores elctricos que, ao gerar
energia a partir de fontes renovveis, obtm certificados verdes e os colocam
venda. J a procura pode ter diversas origens ou motivaes.
Pode advir de uma vontade espontnea de consumir energia renovvel.
Pensemos nos casos, j supra referidos, do particular que, por um imperativo
ecolgico, quer utilizar apenas formas limpas de energia; ou da empresa que
promove o facto de no gastar electricidade proveniente de combustveis
fsseis e, portanto, no contribuir para o aquecimento global10.
Este mecanismo insere-se, pois, na famlia dos mercados de ttulos
transaccionveis em matria ambiental, a qual composta: pelo mercado de
licenas de emisso de gases com efeito de estufa (certificados castanhos ou negros);
pelo mercado de certificados de electricidade renovvel (certificados verdes); e pelo
mercado de certificados de eficincia energtica (certificados brancos). Cfr. JOSEPH
DOUCET / JACQUES PERCEBOIS, Certificats noirs, verts et blancs: effets croiss et impacts
potentiels dans les marchs de llectricit?, Cahier de Recherche n. 07.03.69, Centre
de Recherche en Economie et Droit de lEnergie, Universit de Montpellier I, 2007
(disponvel
em
http://www.creden.univ-montp1.fr/downloads/cahiers/CC-07-0369.pdf); e, do ponto de vista da cincia econmica, GEORG MERAN / NADINE WITTMANN,
Green, Brown and now White Certificates: are three one too many? A micromodel of
market interaction, Deutsches Institut fr Wirtschaftsforschung, Berlim, 2008 (disponvel
em http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1424946).
9
Este tipo de estratgias de comunicao institucional, que assentam na

responsabilidade corporativa ambiental, tem-se vindo a tornar bastante comum,
designadamente a propsito da temtica das alteraes climticas. Assim, por
voltar ao ndice
10
46
Ambiente & Energia
Pode advir do interesse em obter certas vantagens ou ficar isento de alguns

encargos. Imaginemos, por exemplo, que a lei prev benefcios fiscais para
quem consuma uma determinada percentagem de electricidade renovvel;
ou condiciona o licenciamento de novas unidades industriais utilizao de
uma dada quantidade de energias renovveis; ou permite que quem s gaste
electricidade renovvel fique dispensado de certas vistorias peridicas.
Pode advir, por fim, da necessidade de cumprir uma determinada obrigao
legal. o que sucede quando a lei fixa uma percentagem mnima de
consumo de energia limpa. Neste caso, os particulares devero adquirir
certificados verdes para assim demonstrarem o cumprimento da sua quota
obrigatria de consumo de energias renovveis.
No primeiro caso, estamos perante um mercado no regulado, que funciona
nos termos decorrentes da autonomia da vontade das partes envolvidas. Nos
demais casos, o Legislador ou a Administrao intervm, regulando os termos
em que os certificados verdes so emitidos, transaccionados e, finalmente,
utilizados.
No ltimo caso, trata-se de um mercado obrigatrio, no sentido em que a
aquisio
de
certificados
verdes
necessria
para
demonstrar
preenchimento de uma obrigao legal de consumo de energias renovveis.

J nos dois primeiros casos, a negociao de certificados verdes no se
destina ao cumprimento de qualquer obrigao legal.
Em sntese:
Amor ao ambiente / Marketing, imagem
No regulado
institucional
Voluntrio
Iseno de tributos ou obteno de outras

vantagens
Quotas
Regulado
Obrigatrio
Existem, portanto, diferentes espcies ou sub-tipos de mercados de energia

renovvel. De entre eles, o que adquire maior relevncia e interesse , sem
exemplo, hoje-em-dia relativamente vulgar as empresas compensarem as suas
emisses de gases com efeito de estufa atravs da aquisio de crditos de carbono,
publicitando o facto de provocarem zero emisses ou serem carbono-neutras.
voltar ao ndice
47
dvida, o mercado obrigatrio e regulado de certificados verdes, o qual

assenta na previso de uma quota legal mnima de consumo de electricidade
produzida a partir de fontes de energia renovveis. deste mercado que,
exclusivamente, cuidaremos daqui para a frente.
Os sistemas de quotas obrigatrias nos casos em que existem funcionam
como um mecanismo de incentivo produo de energia renovvel 11. O que
bem se compreende. Os processos de produo de electricidade a partir de
fontes renovveis so, em geral, mais dispendiosos e menos eficientes que os
mtodos
tradicionais.
Da
que,
pelo
menos
no
actual
estdio
de
desenvolvimento tecnolgico, se entenda que as formas limpas de produo

de electricidade devem ser economicamente apoiadas.
Ora, o comrcio de certificados verdes tem sido visto, por alguns quadrantes,
como uma forma particularmente adequada de promover e estimular a
produo de electricidade a partir de fontes renovveis. Em que medida?
Por um lado, ao estabelecer-se uma quota obrigatria, garante-se que o
objectivo de aumentar o uso de fontes renovveis atingido. Por outro lado,
ao admitir-se a transaco de certificados verdes, pretende-se que esse
objectivo seja atingido com o menor custo marginal. O incentivo econmico
s energias renovveis obtm-se, portanto, a partir da conjugao destes dois
elementos: obrigao legal e livre transmissibilidade. Atravs do primeiro,
prossegue-se uma finalidade ambiental. Atravs do segundo, incute-se uma
lgica de racionalidade econmica, conferindo uma remunerao acrescida
aos produtores de electricidade com origem renovvel e, em simultneo,
permitindo que os consumidores satisfaam a sua obrigao legal ao preo
mais baixo do mercado. No conjunto, visa-se incrementar o consumo de
energias renovveis da forma mais eficiente possvel.
Este no , contudo, o nico regime de apoio passvel de ser mobilizado com
vista ao desenvolvimento das energias renovveis12. Desde a subsidiao do
Neste sentido, cfr. o artigo 2./k) da Directiva n. 2009/28/CE, que se refere aos
regimes de apoio obrigao de utilizao de energias renovveis, nomeadamente
os que utilizam certificados verdes.
11
De acordo com o artigo 9., n. 3 do Decreto-Lei n. 141/2010, de 31 de Dezembro,

considera-se regime de apoio qualquer instrumento, sistema ou mecanismo aplicado
por um Estado membro ou por um grupo de Estados membros que promova a
utilizao de energia proveniente de fontes renovveis, dos quais resulte a reduo do
voltar ao ndice
12
48
Ambiente & Energia
investimento em parques elicos ou mini-hdricas at subsidiao das tarifas

respectivamente aplicveis, passando pela atribuio de benefcios fiscais ou
pelo lanamento de procedimentos concursais, existem mltiplas formas
atravs das quais os Estados podem promover o recurso a fontes renovveis
de produo de energia. Em sntese13:
Apoio ao investimento:
capital
benefcios fiscais
baseados
Apoio operao (por

MWh):
na quota
quantidade:
concurso
baseados no preo:
tarifa (feed-in)
benefcios fiscais
A grande dicotomia , sem dvida, entre os sistemas de quotas obrigatrias (a

preencher por certificados verdes transaccionveis), presentemente em
anlise, e os esquemas de majorao da tarifa (conhecidos por mecanismos
de feed-in tariff ou apenas feed-in), em que o valor pago pela
electricidade verde incorpora um prmio adicional ou, por outras palavras,
garantida uma remunerao mais elevada aos produtores de electricidade a
partir de fontes renovveis. So estes, actualmente, os dois principais modelos
ou cenrios alternativos em matria de regimes de apoio s energias
renovveis.
custo dessa energia, o aumento do preo pelo qual esta pode ser vendida, ou o
aumento, por meio da obrigao de utilizar energias renovveis ou por outra forma,
do volume das aquisies de energias renovveis, sendo indicados, a ttulo
exemplificativo, os seguintes: ajuda ao investimento; iseno ou reduo fiscal;
reembolso de impostos; regimes de apoio obrigao de utilizao de energias
renovveis, nomeadamente os que utilizam certificados verdes; regimes de apoio
directo ao preo, nomeadamente as tarifas de aquisio; pagamento de prmios.
Para uma descrio breve, mas bastante elucidativa, destes diferentes regimes de
apoio produo de energias renovveis, cfr. Commission Staff Working Document
The support of electricity from renewable energy sources Accompanying
document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the
Council on the promotion of the use of energy from renewable sources, COM(2008) 19
final,
Brussels,
23.01.2008,
pp.
4
e
segs
(disponvel
em
http://ec.europa.eu/energy/climate_actions/doc/2008_res_working_document_en.pdf
).
voltar ao ndice
13
49
Ambos tm a vantagem de no onerarem o Oramento de Estado (ao

contrrio do que sucede, por exemplo, com a atribuio de subvenes e a
concesso de benefcios ou isenes fiscais), pelo que os seus custos no
recaem sobre os contribuintes. No entanto, de uma forma ou de outra,
acabam sempre por penalizar os cidados. No primeiro caso, os cidados tm
que demonstrar que uma parcela do seu consumo de electricidade proveio
de fontes renovveis, devendo para o efeito adquirir os necessrios
certificados verdes a preos de mercado. No segundo caso, os cidados
pagam uma tarifa mais elevada pela electricidade que consomem, de modo
a compensar os custos acrescidos com a produo de electricidade a partir
de fontes renovveis. Em ambos os casos, portanto, acabam por ser os
particulares no enquanto contribuintes, mas enquanto consumidores a
suportar os encargos decorrentes do financiamento das energias renovveis14.
O Direito Comunitrio no alheio problemtica dos mecanismos de

incentivo produo de electricidade a partir de fontes renovveis. J a
Directiva n. 2001/77/CE, no seu artigo 4., se ocupava da questo, estipulando
que a Comisso avalia a aplicao dos mecanismos utilizados nos EstadosMembros que, com base em regulamentaes emitidas pelas entidades
pblicas, permitem a prestao de um apoio directo ou indirecto aos
produtores de electricidade. Ou seja, o Legislador comunitrio optou por no
proceder imediatamente a uma harmonizao dos regimes de apoio,
preferindo antes mandatar a Comisso Europeia para apresentar, at 27 de
Outubro
de
2005,
um
relatrio devidamente
documentado
sobre
experincia adquirida com a aplicao e a coexistncia dos diversos

mecanismos de incentivo adoptados pelos Estados-Membros.
E a Comisso assim fez15, tendo concludo que, em geral, a eficcia e a
eficincia dos regimes de apoio produo de electricidade renovvel
Em Portugal, onde vigora um sistema de feed-in, h neste momento um debate
bastante intenso sobre o chamado sobre-custo das renovveis, isto , sobre o custo
das polticas de apoio s energias renovveis e o impacto que essas polticas acabam
por ter no preo que todos pagamos pela electricidade (ou, quando assim no seja,
no aumento do dfice tarifrio, que ter de ser pago no futuro).
14
Cfr. Communication from the Commission The support of electricity from

renewable energy sources, COM(2005) 627 final, Brussels, 07.12.2005 (disponvel em
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0627:FIN:EN:PDF).
voltar ao ndice
15
50
Ambiente & Energia
variava muito de Estado-Membro para Estado-Membro 16. Para alm disso, os

diversos regimes de apoio encontravam-se em estdios de desenvolvimento
ou nveis de maturidade muito dspares. Em concreto, os esquemas de quotas
obrigatrias, adoptados nalguns Estados-Membros17, eram bastante recentes e
passavam ainda por uma fase de transio.
Consequentemente, a Comisso entendeu que, embora a harmonizao dos
regimes de apoio s energias renovveis constitusse um objectivo de longoprazo, naquele momento seria designadamente em funo das barreiras
ainda existentes produo de electricidade verde e da falta de
concorrncia no mercado interno de energia prematura. Em vez disso,
deveria seguir-se uma estratgia de maior cooperao entre EstadosMembros e de optimizao dos vrios regimes de apoio individualmente
considerados.
Em 2008, a Comisso voltou a debruar-se sobre a matria em apreo,
produzindo um novo relatrio18 cujas concluses, todavia, no diferem
significativamente daquelas que acabmos de enunciar. Um ano depois, em
2009, foi aprovada uma nova directiva sobre energias renovveis a Directiva
n. 2009/28/CE que continua a dar liberdade aos Estados-Membros para
definirem os seus regimes de apoio nacionais, acrescentando a possibilidade
de criao de regimes de apoio conjuntos (quando dois ou mais EstadosMembros
decidem,
numa
base
voluntria,
combinar
ou
coordenar
Apesar disso, a Comisso surpreendentemente constatou que, na maior parte dos

casos, o regime de apoio mais eficaz e mais eficiente era o sistema de feed-in. O
que contraria a ideia pr-concebida de que o mercado de certificados verdes
precisamente por ser um mecanismo de mercado constitui o sistema
economicamente mais eficiente de promoo das energias renovveis.
16
o caso, actualmente, da Blgica (tanto a nvel federal, como federado), da Itlia,

da Polnia, do Reino Unido, da Romnia e da Sucia, onde existem mercados
nacionais de certificados verdes. A Holanda tambm chegou a ter um sistema de
mercado com vista promoo de formas limpas de energia, mas acabou por
abandon-lo. J a Letnia encontra-se numa posio singular, uma vez que consagra
uma quota obrigatria de energias renovveis, mas no prev a transaco de
certificados verdes. Portugal, como iremos constatar infra, no tem (ainda) um
mercado de certificados verdes em funcionamento, embora haja previses
normativas nesse sentido.
17
Cfr. Commission Staff Working Document The support of electricity from renewable
energy sources, citado supra.
voltar ao ndice
18
51
parcialmente os seus regimes de apoio produo de energia com origem

renovvel)19.
Caso um Estado opte por instituir um mercado de certificados verdes, h um

conjunto de preocupaes que deve ter presente na hora de traar o
respectivo regime de funcionamento.
Primo, a competncia. A quem deve ser confiada a tarefa de emitir os
certificados verdes? A uma entidade administrativa? E, neste caso, qual? Ou a
uma entidade privada, devidamente acreditada para o efeito? E, neste caso,
que garantias designadamente, de idoneidade, independncia e iseno
lhe devem ser exigidas? E como vai ser fiscalizada a sua actividade
certificatria?
Secundo, o procedimento. A que regime obedece a concesso de
certificados verdes? So emitidos oficiosamente ou a requerimento? Mediante
algum tipo de verificao in situ ou com base nos dados fornecidos pelo
produtor? E como que so utilizados? Quando ou em que casos devem ser
cancelados?
Tertio, a confiana. imperioso garantir a autenticidade dos certificados
verdes, evitando fraudes e dando segurana aos agentes econmicos quanto
ao funcionamento do respectivo mercado. Mas como que se assegura este
objectivo? Deve existir um registo oficial centralizado de certificados verdes? E
deve este assegurar um trato sucessivo das vrias transmisses?
Quarto, a adicionalidade. Ou, noutro prisma, a necessidade de evitar uma
duplicao dos benefcios concedidos a quem produz energias renovveis.
Em princpio, s h razes para apoiar a produo de electricidade a partir de
fontes renovveis se esta no se justificar por si s numa lgica puramente
econmica. Mas se a produo de electricidade a partir de fontes renovveis
j for objecto de algum tipo de incentivo que a torne economicamente
atractiva, ento no parece fazer muito sentido premi-la ainda com o valor
dos certificados verdes. Ora, nos casos em que a emisso de gases com efeito
de estufa est sujeita ao pagamento de um preo, a produo de energia
limpa j beneficia de um vantagem comparativa pelo facto de no precisar
19
Cfr. o considerando 25 e os artigos 2./k), 3./3 e 11. da Directiva n. 2009/28/CE.

voltar ao ndice
52
Ambiente & Energia
de pagar esse preo. No ser essa vantagem suficiente para justificar a

opo pelas energias renovveis? E, sendo esse o caso, como que se evita a
duplicao de incentivos?
Quinto, a estabilidade de preos. Devido s caractersticas prprias da
energia renovvel (intermitncia, sazonabilidade, hidraulicidade, etc.), existe
um elevado risco de volatilidade na cotao dos certificados verdes.
Flutuaes
demasiado
intensas
ou
demasiado
bruscas
afectam
previsibilidade do mercado e aumentam o seu nvel de risco, podendo criar

um sentimento de insegurana e afastar potenciais investidores.
Estas so, em sntese, algumas das problemticas que o comrcio de
certificados verdes suscita e a que o Legislador quer comunitrio, quer
nacional deve atender aquando da regulamentao deste mercado. Mais
frente, teremos ocasio de verificar se e de que forma tais questes se
encontram acauteladas na legislao em vigor.
IV) Mercado de carbono vs Mercado de certificados verdes

O mercado de licenas de emisso de gases com efeito de estufa ou
mercado de carbono20, mais estudado e j em funcionamento, tem sido
apontado como o modelo ou a inspirao para o surgimento do mercado de
certificados verdes. Contudo, embora haja naturalmente vrias semelhanas
entre eles, estes dois tipos de comrcio ambiental tm caractersticas prprias
que os distinguem de forma muito ntida. Seno, vejamos.
Em ambos os casos estamos perante a transaco de ttulos jurdicos. E em
ambos os casos essa transaco visa alcanar um resultado ecologicamente
Para mais desenvolvimentos sobre este mercado, cfr. TIAGO ANTUNES, O Comrcio de
Emisses Poluentes luz da Constituio da Repblica Portuguesa, Lisboa, 2006,
passim; e CARLA AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, 5.5, in Tratado de
Direito Administrativo Especial, Volume I, Coimbra, 2009, pp. 238 e ss (ponto redigido
pelo autor deste texto).
voltar ao ndice
20
53
equilibrado21. Mas o modo como esse resultado atingido diverge

significativamente.
H, desde logo, diferenas assinalveis quanto ao objecto dos mercados em
apreo.
Aquilo que se transacciona no mercado de certificados verdes muito
diferente daquilo que se transacciona no mercado de carbono. Embora,
como dissemos, esteja sempre em causa a transaco de ttulos jurdicos, esses
ttulos representam coisas distintas. No primeiro caso, cada certificado verde
representa 1 MWh de electricidade produzida a partir de fontes renovveis. No
segundo caso, cada ttulo, crdito ou licena de emisso representa 1
tonelada
de
CO2.
Simplificando,
num
caso
negoceiam-se
benefcios
ambientais, no outro negoceiam-se malefcios ambientais. Ali trata-se de um

mercado de mais-valias ecolgicas, aqui trata-se de um mercado de
poluio.
Ainda quanto ao objecto, as licenas de emisso no existem no mundo fsico,
so uma criao jurdica. J os certificados verdes derivam da produo de
electricidade renovvel, que tem existncia fsica22. certo que os certificados
verdes, em si mesmos, so tambm ttulos jurdicos. Mas so ttulos jurdicos que
certificam ou atestam a efectiva produo de energia limpa e, portanto, tm
um necessrio substrato de facto. Pelo contrrio, as licenas de emisso
antecipam ou legitimam uma possvel libertao de gases com efeito de
estufa para a atmosfera, pelo que a sua ligao com a realidade fctica
meramente potencial. Em suma, os certificados verdes tm origem na energia
concretamente gerada a partir de fontes renovveis, ao passo que as licenas
de emisso consistem num acto que corresponde teoricamente ou em
abstracto libertao de uma certa quantidade de CO2 para a atmosfera.
Com a seguinte ressalva: tratando-se de mercados, o interesse individual de cada

um dos respectivos intervenientes consiste, naturalmente, na maximizao dos seus
proveitos pessoais; mas, em termos agregados, a conjugao das diferentes
motivaes pessoais permite, por via da mo invisvel do mercado, alcanar um
resultado equilibrado e globalmente vantajoso para o meio-ambiente. esta a ratio
ou a teleologia por detrs dos mercados ambientais.
21
A electricidade, embora no tenha matria, tem existncia fsica. A prova disso

que ela pode ser apreendida pelos sentidos. Nessa medida, considerada uma coisa
imaterial mas corprea.
voltar ao ndice
22
Ambiente & Energia
54
Consequentemente, no que diz respeito ao mercado de carbono, tanto a

oferta como a procura tm que ser artificialmente criadas. A oferta advm de
uma deciso dos poderes pblicos (nacionais e/ou comunitrios) que define o
nmero total de licenas de emisso existentes no mercado e a sua forma de
distribuio pelos agentes econmicos. A procura assegurada atravs da
obrigatoriedade legal de cada poluidor obter e entregar um nmero de
licenas de emisso equivalente quantidade de gases com efeito de estufa
que tenha gerado. No mercado de certificados verdes, pelo contrrio, s a
procura que tem que ser provocada, atravs da consagrao legal de uma
quota obrigatria de consumo de energias renovveis. J a oferta de
certificados verdes resulta, no de uma determinao jurdica, mas da
quantidade de energia renovvel efectivamente produzida.
Ainda quanto ao lado da oferta, a diferena acabada de assinalar implica,
por sua vez, uma outra distino. No mercado de carbono, depois de criadas
as licenas de emisso, estas precisam de ser distribudas pelos vrios sujeitos
econmicos. Esta distribuio inicial pode ser efectuada de diferentes formas
(designadamente atravs de leilo ou atravs de um plano nacional de
atribuio gratuita) mas exige, em qualquer caso, a eleio de um critrio
norteador. Pelo contrrio, no que diz respeito aos certificados verdes, a sua
distribuio ocorre naturalmente em funo das instalaes onde produzida
a energia renovvel. Isto , os certificados verdes j surgem de forma
descentralizada ou polarizada, com destinatrios precisos, no sendo
necessria a definio de qualquer critrio de alocao dos mesmos 23.
Nas palavras de IIGO SANZ RUBIALES, os certificados verdes so certificaes pblicas
(actos administrativos declarativos de conhecimento) emitidas pela entidade
administrativa competente, atravs das quais se declara a efectiva produo,
distribuio ou consumo de um determinado volume de energia renovvel (trata-se
de actos administrativos, portanto), posteriores ao facto que constatam,
patrimonializadas por lei, de tal forma que podem ser compradas e vendidas
margem da electricidade que justificou a sua emisso (entre outros motivos, devido
impossibilidade fsica de diferenciar, na rede, a origem de todos e cada um dos KWh
consumidos) e servem para cumprir a obrigao de produo, distribuio ou
consumo imposta pelo Estado.
23
A sua atribuio no consiste, como no caso dos certificados negros, numa

mudana de titularidade (nas licenas de emisso o seu titular originrio o Estado,
que quando as distribui pelas instalaes poluentes est a transmiti-las e, portanto, a
modificar a sua titularidade); nos certificados verdes a emisso do certificado no
opera uma mudana de titularidade porque no existia um titular prvio desses
certificados. A emisso de um certificado um acto ex novo levado a cabo pelo
Estado, no como titular do que quer que seja, mas como pessoa jurdico-pblica com
voltar ao ndice
55
Verifica-se, de todo o modo, que ambos os mercados assentam na previso

de obrigaes legais, que sustentam a procura. Essas obrigaes, todavia, tm
destinatrios diferenciados. No mercado de carbono, a obrigatoriedade de
aquisio de licenas de emisso uma exigncia dirigida indstria. No
mercado de energia renovvel, a obrigatoriedade de aquisio de
certificados verdes uma exigncia dirigida aos consumidores.
Uma semelhana entre os dois mercados em apreo consiste no facto de
ambos contemplarem plafonds, metas ou limites vinculativos. Mas, tambm
aqui, h diferenas radicais na configurao desses limiares.
No mercado de carbono, fixa-se uma quota mxima (de gases com efeito de
estufa). Pelo contrrio, no mercado de certificados verdes, fixa-se uma quota
mnima (de energias renovveis).
No mercado de carbono, a quota fixada ao nvel macro, isto , globalmente
para todas as entidades envolvidas no mercado (sem limites individuais de
emisso). Pelo contrrio, no mercado de certificados verdes, a quota fixada
ao nvel micro, devendo ser atingida individualmente por cada um dos sujeitos
abrangidos.
Daqui decorre que o mercado de carbono um mercado contingentado, no
sentido de que o seu objecto finito. De facto, havendo um tecto global
mximo de poluio ou, de forma juridicamente mais rigorosa, estando o
nmero total de licenas de emisso definido a priori, o tamanho do mercado
fica automaticamente delimitado. J o mercado de certificados verdes
tanto maior quanto mais energia renovvel for produzida, no havendo
contingentes ou limites pr-estabelecidos.
Em resultado de tudo quanto precede, a alocao de incentivos muito
distinta. No mercado de carbono, ao associar um preo emisso de gases
auctoritas para certificar ou emitir actos de f pblica.
E o poder pblico a Administrao no est legitimado para emitir mais ou
menos certificados verdes com base em critrios discricionrios; na medida em que
os certificados so actos administrativos totalmente vinculados e se referem a uma
actividade privada (produo energtica), a Administrao unicamente poder (e
dever) emitir os certificados correspondentes energia verde efectivamente
produzida. Cfr. Mercados de Cuotas y Proteccin del Medio Ambiente: el Fomento
de las Energias Renovables en la Directiva 2009/28, in Revista General de Derecho
Administrativo, 25 (2010).
voltar ao ndice
56
Ambiente & Energia
com efeito de estufa, est-se a penalizar economicamente as actividades

poluentes. No mercado de certificados verdes, ao atribuir um valor econmico
energia renovvel, est-se a premiar as formas limpas de produo de
electricidade. Enquanto num caso o estmulo ambiental opera pela negativa,
aumentando os custos de quem polui, no outro caso opera pela positiva,
aumentando os ganhos de quem gera energia a partir de fontes renovveis.
Em sntese:
Mercado de carbono
Mercado de certificados verdes
Titulariza-se a carga poluente
Titulariza-se a valia ambiental
Crditos / licenas de emisso no
Energia
existem no mundo fsico, so criao
fsica
renovvel
tem
existncia
legal
Quer procura, quer oferta tm de ser
Procura tem de ser induzida, mas
criadas
oferta j existe
Necessidade de distribuio inicial
---
Exigncia dirigida indstria
Exigncia dirigida aos consumidores
Quota mxima
Quota mnima
Quota ao nvel macro (tecto global)
Quota ao nvel micro (obrigao

individual)
Mercado contingentado
Mercado no contingentado
Pune-se, desincentiva-se a poluio
Premeia-se, incentiva-se a energia

limpa
No obstante as diferenas assinaladas, certo que estes dois mercados tm

um alcance parcialmente coincidente. Ambos tm como consequncia a
promoo
de
comportamentos
favorveis
ao
ambiente
no
domnio
energtico24.
Embora o mercado de carbono se estenda tambm a outros domnios para l do
energtico. Da a coincidncia de alcance dos dois mercados, a que fazemos aluso
no texto, ser apenas parcial.
voltar ao ndice
24
57
No significa isto que haja qualquer sobreposio entre os campos de

aplicao dos dois mercados em apreo. De facto, eles no se aplicam s
mesmas realidades. O mercado de licenas de emisso de gases com efeito
de estufa s abrange as actividades de produo de energia que, atravs de
processos de combusto, libertem para a atmosfera dixido de carbono (CO 2)
deixando de fora, portanto, todas as tcnicas de produo de electricidade
a partir de fontes renovveis. E o mercado de certificados verdes, pelo
contrrio, s abrange a produo de energias renovveis.
Todavia, embora tendo mbitos de aplicao radicalmente distintos, estes
dois mercados contribuem para um mesmo fim: estimular os mtodos
ecolgicos de produo de energia. E fazem-no em termos relativamente
semelhantes:
premiando
pecuniariamente
quem
opte
por
produzir
electricidade a partir de fontes renovveis. Num caso, dispensando os

produtores de electricidade renovvel de comprar licenas de emisso 25. No
outro caso, permitindo-lhes vender os seus certificados verdes.
E daqui decorre um problema, a que j aludimos supra: o risco de duplicao
dos incentivos atribudos s energias renovveis. No faz sentido, por exemplo,
que o operador de um parque elico seja simultaneamente beneficiado por
produzir energia limpa (recebendo o valor dos certificados verdes) e por no
produzir energia suja (poupando o custo das licenas de emisso).
Esta , hoje-em-dia, uma temtica da maior importncia. Num momento,
como o presente, em que o Mundo (ou partes dele, pelo menos) tende a
avanar para uma ecologia de mercado 26 e se multiplicam as tcnicas de
comercializao de ttulos representativos de valores ambientais, importa
evitar que os diversos eco-mercados produzam, entre si, efeitos cruzados ou
cumulativos. A verdade, porm, que no estdio actual ainda no h uma
ideia muito clara ou definitiva sobre a melhor forma de assegurar esse
desiderato.
De facto, uma vez que produo de electricidade a partir de fontes renovveis
no liberta CO2, os operadores deste sector no necessitam de adquirir as
correspondentes licenas de emisso, ganhando assim uma vantagem financeira
sobre os produtores de electricidade a partir de fontes convencionais.
25
Sobretudo na literatura anglo-saxnica, so j frequentes as referncias aos

conceitos de free market environmentalism ou market-based environmentalism.
Cfr., por todos, TERRY LEE ANDERSON e DONALD LEAL, Free Market Environmentalism, revised
edition, New York, 2001.
voltar ao ndice
26
58
Ambiente & Energia
Uma hiptese consiste em no instituir mercados obrigatrios de energia

renovvel quando j exista e esteja em pleno funcionamento um mercado de
emisses poluentes. Contudo, h alguns pases europeus em que os dois
mercados funcionam em simultneo. Outra hiptese consiste em obrigar os
produtores de electricidade renovvel a escolher entre os certificados verdes
e os benefcios decorrentes do mercado de carbono. Mas, uma vez que estes
benefcios se verificam pela negativa (isto , consistem no facto de, ao
contrrio dos demais produtores
de electricidade, os produtores de
electricidade renovvel no necessitarem de adquirir licenas de emisso),

no fcil elimin-los27.
Em suma, a forma de evitar a dupla contagem ou a sobreposio de prmios
concedidos pelo mercado s energias renovveis ainda uma questo em
aberto. H que estar atento, pois, aos desenvolvimentos que venham a surgir
nesta matria, com o objectivo de travar sobre-incentivos desnecessrios e
contraproducentes.
V) Regulamentao jurdica das Garantias de Origem

chegado o momento de olharmos para a legislao e apreciarmos de que
forma esta lida com o fenmeno da certificao ou titularizao da energia
renovvel. Apesar da novidade do tema, existem j algumas normas sobre
garantias de origem. Contudo, h que reconhecer que o tratamento legal da
figura deixa bastante a desejar, revelando-se, para alm de incipiente, muito
superficial, bastante disperso e pouco denso28. So vrias as dvidas que se
levantam e h mesmo alguns aspectos essenciais ao funcionamento de um
A no ser que, por exemplo, se exija como contrapartida da emisso de um
certificado verde a entrega de um correspondente nmero de licenas de emisso.
Esta poder ser, eventualmente, uma soluo para o problema em anlise,
assegurando que os produtores de electricidade renovvel apenas recolhem as
vantagens de um ou de outro dos mercados em questo. Eis uma proposta a
considerar, que dever merecer a devida reflexo.
27
At por este facto, as referncias que se seguem assumiro um tom mais descritivo
do que problematizante. Trata-se, doravante, de relatar o estado da arte quanto
regulamentao das garantias de origem, dando a conhecer a todos os interessados
os diplomas e as normas que se debruam sobre o tema. Fazemo-lo com um intuito
essencialmente informativo, sem qualquer pretenso de aqui expor ou formular uma
teoria geral tarefa para a qual, de resto, a matria-prima normativa
assumidamente curta.
voltar ao ndice
28
59
sistema de transferncia de garantias de origem que ficam totalmente por

esclarecer. Enfim, estamos perante um domnio jurdico a carecer de uma
grande dose de elaborao dogmtica29.
Vejamos, ento, em que termos se encontram reguladas as garantias de
origem, quer no Direito Comunitrio, quer no Direito Portugus.
i) Regulamentao jus-comunitria
Como j tivemos ocasio de referir, as garantias de origem foram institudas
pelo artigo 5. da Directiva n. 2001/77/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 27 de Setembro de 2001. Embora essa norma se encontre j
revogada30, importa ainda assim verificar, de forma muito sumria, o que a se
estabelecia:
a) As garantias de origem so emitidas em resposta a um pedido [5/1].
No se institui, portanto, um sistema obrigatrio ou universal de
certificao da energia renovvel;
b) Os
Estados-Membros
competentes,
podem
independentes
designar
das
um
ou
actividades
mais
de
organismos
produo
distribuio, para supervisionar a emisso das garantias de origem

[5./2]. Assim sendo, (i) em cada pas podem existir diversas entidades
competentes na matria, (ii) essas entidades devem dar garantias de
independncia, o que significa que se admite que sejam entidades
privadas, desde que tenham total autonomia relativamente s
empresas que operam no sector (embora no se especifique como
que se garante a independncia e iseno de tais entidades) e, por
fim, (iii) as entidades em causa so competentes, no para a emisso
propriamente dita das garantias de origem, mas para a respectiva
A este propsito, alis, curioso assinalar que, embora at j se encontre bastante

literatura sobre o comrcio de certificados verdes, quase sempre sob o ponto de vista
da anlise econmica, extremamente difcil encontrar literatura sobre o regime
jurdico aplicvel s garantias de origem. O que decorre do facto de, at ao
momento, ter sido essencialmente a cincia econmica, e no a cincia jurdica, a
dedicar-se a este tipo de questes.
29
30
Cfr. artigo 26., n. 1 da Directiva n. 2009/28/CE.

voltar ao ndice
60
Ambiente & Energia
superviso, o que deixa em aberto quem emite as garantias 31 e se a

entidade emissora pode ou no ser a mesma que a entidade
supervisora;
c) As garantias de origem devem especificar a fonte de energia a partir
da qual foi produzida a electricidade, indicando as datas e locais de
produo, a fim de permitir que os produtores de electricidade
renovvel demonstrem a origem da electricidade que vendem [5./3];
d) Exige-se o reconhecimento mtuo, pelos Estados-Membros, de todas as
garantias de origem, exclusivamente para efeitos probatrios [5./4]. Ou
seja, as garantias de origem tm um alcance europeu, produzindo
efeitos escala comunitria, mas a sua nica finalidade consiste na
certificao da origem renovvel da electricidade.
Para alm destes aspectos, o preceito em exame limitava-se a estipular que o
sistema de garantias de origem deveria estar operacional, em todos os
Estados-Membros, a partir de 27 de Outubro de 2003 [5./1]. Nada previa,
porm, quanto a uma srie de aspectos absolutamente essenciais para
assegurar essa operacionalidade, como o procedimento de emisso das
garantias de origem, a validade dessas garantias de origem (ou as respectivas
modalidades de cancelamento/anulao/caducidade), a existncia de um
registo central de garantias de origem, a possibilidade de transferncia de
garantias de origem, etc..
Entretanto, como sabido, foi aprovada uma nova directiva comunitria
sobre energias renovveis: a Directiva n. 2009/28/CE, do Parlamento Europeu
e
do
Conselho,
de
23
de
Abril
de
2009
(doravante
mencionada
abreviadamente como Directiva Renovveis). A, no artigo 15., encontra-se

traado em moldes renovados o regime das garantias de origem. Trata-se,
como veremos, de um regime bem mais extenso e detalhado (mas que, ainda
assim, deixa algumas questes importantes em aberto):
a) As garantias de origem so emitidas a pedido dos produtores de
electricidade ou de energia de aquecimento e arrefecimento [15./2].
Ou seja, as garantias de origem passam a aplicar-se, no s
Em ltima anlise, abre a porta inclusivamente auto-certificao, isto ,
emisso de garantias de origem pelos prprios produtores de electricidade a partir de
fontes renovveis.
voltar ao ndice
31
61
produo de electricidade, mas tambm produo de frio e calor,

desde que tenham origem em fontes renovveis;
b) As garantias de origem servem para efeitos de prova, ao consumidor
final, da quota ou quantidade de energia proveniente de fontes
renovveis, nos termos do n. 9 do artigo 3. da Directiva n.
2009/72/CE32 [15./1 e 7; considerandos 52 e 54];
c) As garantias de origem no servem para demonstrar o cumprimento
das metas nacionais de utilizao de energia proveniente de fontes
renovveis [15./2]33;
d) Exige-se o reconhecimento, pelos Estados-Membros, de todas as
garantias de origem, exclusivamente para efeitos probatrios [15./9];
e) As
garantias
de
origem
podem
ser
transferidas,
separada
ou
conjuntamente com as transferncias fsicas de energia [15./2, 4, 5 e 8;

considerando 52]. Assim, embora tenham uma finalidade estritamente
informativa ou probatria, as garantias de origem so livremente
transaccionveis e, nessa medida, ser-lhes- atribudo um determinado
valor econmico;
f) Os Estados-Membros podem determinar que no seja concedido
qualquer apoio a um produtor caso ele receba garantias de origem
[15./2; considerando 56]34. Numa primeira leitura, pareceria estar aqui
implcita a ideia de que das garantias de origem j resulta um prmio
ou benefcio para o produtor de energia renovvel, razo pela qual
esse produtor no deve receber qualquer outro tipo de apoio o que
Que substituiu, desde o passado dia 3 de Maro de 2011, o n. 6 do artigo 3. da
Directiva n. 2003/54/CE.
32
Isto , ao contrrio do que constava da proposta originalmente apresentada pela

Comisso, a Directiva Renovveis acabou por no permitir que os Estados-Membros
recorram aquisio de garantias de origem geradas noutros Estados-Membros como
forma de atingirem os seus objectivos nacionais de consumo de energias renovveis.
Para esse efeito a Directiva contempla outros mecanismos flexveis, como as
transferncias estatsticas (6.) ou os projectos conjuntos entre Estados-Membros (7.) e
entre Estados-Membros e pases terceiros (9.).
33
Contudo, de forma potencialmente contraditria, prev-se que as garantias de

origem especifiquem o regime de apoio subjacente energia renovvel produzida
[15./6/d)].
voltar ao ndice
34
62
Ambiente & Energia
configuraria o sistema de garantias de origem como um mecanismo

no
estritamente
certificatrio,
mas
tambm
de
incentivo
(aproximando-se assim do mercado de certificados verdes) 35. Numa

segunda leitura, porm, percebemos que o que est em causa
apenas a estipulao de que as garantias de origem no conferem,
por si s ou automaticamente, o direito a beneficiar de regimes de
apoio nacionais;
g) As garantias de origem equivalem a 1 MWh cada [15./2];
h) As garantias de origem tm um prazo de vigncia de 12 meses e so
canceladas aps a sua utilizao [15./3];
i) As garantias de origem tm formato electrnico [2./j); 15./5];
j) As garantias de origem devem especificar se se referem a electricidade
ou a energia de aquecimento e arrefecimento, qual a fonte a partir da
qual foi produzida a energia, as datas de incio e de fim da produo, a
identificao, localizao, tipo, capacidade e data de entrada em
servio da instalao onde a energia foi produzida, bem como o tipo
de apoio concedido [15./6];
k) A superviso da emisso, transferncia e cancelamento das garantias
de origem efectuada pelos Estados-Membros ou por organismos
competentes, no geograficamente sobrepostos e independentes das
actividades de produo, comrcio e fornecimento [15./4]. Saliente-se
a novidade de, havendo vrias entidades competentes, elas deverem
ter responsabilidades que no se sobreponham geograficamente, ou
seja, vigora um princpio de competncia territorial, pelo que em cada
rea apenas haver uma nica entidade competente;
l) Cada unidade de energia produzida s pode ser objecto de uma nica
garantia de origem e os Estados-Membros devem assegurar que cada
unidade de energia produzida a partir de fontes renovveis seja tida em
conta apenas uma vez [15./2; considerando 52]. Manifesta-se aqui a
preocupao de evitar uma dupla contagem da energia renovvel, o
No entanto, afastando expressamente este entendimento, vd. o considerando 52

in fine.
voltar ao ndice
35
63
que, naturalmente, colocaria em causa a credibilidade de todo o

sistema de certificao em apreo;
m) A cada garantia de origem atribudo um nmero de identificao
nico, devendo os Estados-Membros criar os mecanismos necessrios
para assegurar que as garantias de origem sejam precisas, fiveis e
prova de fraude [15./5 e 6/f)];
n) Os
Estados-Membros
podero
exigir
que
os
fornecedores
de
electricidade disponham de uma percentagem mnima de garantias

de origem provenientes de instalaes recentes, que tenham entrado
em funcionamento ou aumentado a sua capacidade aps 25 de
Junho de 2009 [15./12; considerando 53].
Vrios dos elementos aqui recenseados apontam no sentido de que as
garantias de origem servem apenas para informar os consumidores quanto
provenincia da energia que utilizam e no para que estes preencham uma
determinada quota obrigatria de consumo de energias renovveis. No
entanto, cremos que uma coisa no necessariamente incompatvel com a
outra. O facto de se afirmar, repetidamente, que as garantias de origem tm
efeitos meramente probatrios no exclui (embora tambm no obrigue) que
estas sejam utilizadas no contexto de um mercado de energia renovvel.
Basta que se entenda que o efeito probatrio visa, justamente, demonstrar a
utilizao de uma percentagem mnima de energia produzida a partir de
fontes renovveis. De acordo com este entendimento, as garantias de origem
podem, afinal de contas, funcionar como uma espcie de certificados
verdes36. Voltaremos ao tema mais adiante.
Justifica-se ainda uma ltima referncia ao Direito Comunitrio para assinalar
que tambm a Directiva n. 2004/8/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 11 de Fevereiro de 2004, relativa promoo da cogerao 37, prev, no
seu artigo 5., a emisso de garantias de origem, neste caso destinadas a
No ignoramos o disposto na parte final do considerando 52 da Directiva
Renovveis, onde se proclama a distino entre os certificados verdes utilizados para
os regimes de apoio e as garantias de origem. Mas o que est em causa no , em
todo o caso, a assimilao das duas figuras; apenas a eventual utilizao das
garantias de origem no contexto e para efeitos de um mercado de certificados
verdes. Vd. infra.
36
37
Publicada no JOUE L 52, de 21.02.2004.

voltar ao ndice
64
Ambiente & Energia
comprovar a origem da electricidade produzida em cogerao de elevada

eficincia. Ou seja, as garantias de origem no dizem respeito apenas
energia produzida a partir de fontes renovveis, mas tambm energia
proveniente de cogerao. H, portanto, dois tipos de garantias de origem.
Convm ter presente, porm, que as garantias de origem relativas
cogerao no podem ser utilizadas para efeitos da divulgao de utilizao
de energia renovvel, nos termos do n. 9 do artigo 3. da Directiva n.
2009/72/CE38, dado que isso poderia resultar numa dupla contabilizao e
dupla comunicao39.
ii) Regulamentao jus-nacional

Em Portugal, s muito recentemente, com a aprovao do Decreto-Lei n.
141/2010, de 31 de Dezembro, que passou a haver um regime jurdico
consolidado e minimamente consistente sobre garantias de origem. At ento,
embora
existissem
algumas
disposies
avulsas
parcelares,
regulamentao aplicvel neste domnio era muitssimo lacnica e confusa.

Antes de entrarmos na anlise dos actos legislativos relevantes, todavia,
importa referir que, desde h alguns anos a esta parte, tm vindo a ser
aprovados diversos planos ou programas estratgicos que aludem criao,
no nosso pas, de um mercado de certificados verdes.
o caso da Resoluo do Conselho de Ministros n. 169/2005, de 24 de
Outubro, que aprovou a Estratgia Nacional para a Energia. No seu ponto 3.,
sob a epgrafe Reforo das energias renovveis, sustenta-se que a
produo a partir de fontes renovveis propicia a entrada de novos actores
no mercado de produo, sendo tambm um factor de acrescida
concorrncia, pelo que importa criar incentivos a uma maior participao
desta produo no mercado, nomeadamente atravs da criao de uma
plataforma de negociao de certificados verdes.
Por volta da mesma altura, a Resoluo do Conselho de Ministros n. 183/2005,
de 28 de Novembro, aprovou o Programa Nacional de Aco para o
Que substituiu, desde o passado dia 3 de Maro de 2011, o n. 6 do artigo 3. da
Directiva n. 2003/54/CE.
38
39
Neste sentido, cfr. o considerando

55 da
voltar
aoDirectiva
ndice Renovveis.
65
Crescimento e o Emprego 2005-2008 (isto , a concretizao interna do plano

comunitrio conhecido por Estratgia de Lisboa). A, no contexto da
Medida n. 12 Aproveitamento da energia elica e de outras energias
renovveis, assume-se que sero tomadas medidas conducentes [] ao
enquadramento legislativo dos certificados verdes.
Mais recentemente, a Resoluo do Conselho de Ministros n. 29/2010, de 15
de Abril, veio rever a Estratgia Nacional para a Energia, estabelecendo novos
eixos de aco e metas para 2020. No seu ponto 2., relativo Aposta nas
energias renovveis, prev-se que no mbito das metas do Pacote ClimaEnergia para Portugal e com o objectivo de promover a incorporao de
energias de fontes renovveis, poder ser utilizado o mercado de garantias de
origem40.
A verdade, porm, que em qualquer um dos trs casos citados estamos
perante afirmaes de contedo essencialmente programtico ou orientador,
seno mesmo de meras opes polticas, definies de prioridades e anncios
de intenes. Intenes essas que, em bom rigor, acabaram por no sair do
papel.
De facto, embora tenham sido aprovadas algumas disposies normativas
sobre a matria, em Portugal o mercado de certificados verdes nunca chegou
a ser uma realidade efectiva. Ainda assim, importa conhecer de que forma o
Legislador nacional tem vindo a abordar esta temtica.
O primeiro diploma legislativo a referir-se a certificados verdes e garantias de
origem foi o Decreto-Lei n. 33-A/2005, de 16 de Fevereiro 41. Estava a em
causa, essencialmente, o regime de remunerao das centrais de produo
de electricidade a partir de fontes renovveis. E foi neste contexto que o
Repare-se como, ao contrrio das Resolues do Conselho de Ministros

anteriormente citadas, que falavam em certificados verdes, esta faz referncia a
garantias de origem. E, mais do que isso, refere-se a um mercado de garantias de
origem, qualificando-o como um meio de promoo das energias renovveis. O que
significa que as garantias de origem so aqui vistas, no como meros atestados, com
intuitos informativos ou probatrios, destinados a demonstrar a provenincia renovvel
da energia, mas como um mecanismo de mercado destinado a incentivar a
incorporao de energias renovveis.
40
Embora o tenha feito h que reconhec-lo de forma bastante superficial,

assistemtica e ambgua.
voltar ao ndice
41
66
Ambiente & Energia
Legislador admitiu que os produtores de energia limpa pudessem ser

remunerados pelo produto da venda de certificados verdes.
Quanto a instalaes existentes (isto , instalaes que, data de entrada em
vigor do Decreto-Lei n. 33-A/200542, tivessem licena de estabelecimento ou
pedido de informao prvia favorvel), consagrou-se a o seguinte:
a) O regime de remunerao anterior mantm-se [4./3]:
i)
para pequenas centrais hdricas: at ao final da respectiva
licena de utilizao de gua para produo de electricidade;

ii)
para instalaes no hdricas j em explorao: durante
15 anos a contar da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.

33-A/200543;
iii)
para as restantes instalaes: durante 15 anos a contar da
data de atribuio da licena de explorao;

b) Depois disso, as instalaes sero remuneradas pelo fornecimento da
electricidade entregue rede a preos de mercado, acrescido das
receitas obtidas pela venda de certificados verdes [4./4]. Prev-se,
portanto, a instituio de um mercado de certificados verdes;
c) Se,
nessa
altura,
ainda
no
existirem
certificados
verdes
transaccionveis, aplicar-se- durante cinco anos a tarifa referente s

centrais renovveis que ento iniciem a sua explorao [4./5]. O que
significa que o mercado de certificados verdes no estava ainda
operacional e j se previa que pudesse assim continuar durante alguns
anos.
Diferentemente, quanto a instalaes novas, definiram-se as seguintes regras:
a) A garantia de remunerao (feed-in), nos termos constantes do Anexo
II, no cumulvel com os ganhos resultantes da venda de certificados
verdes [3./3]. Ou seja, o sistema de majorao da tarifa e o mercado
de certificados verdes no so compatveis entre si;
42
43
A saber: 17 de Fevereiro de 2005.

Idem.
voltar ao ndice
67
b) At entrada em vigor do diploma que regulamente as condies de

emisso e transaco de certificados verdes, os produtores de
electricidade a partir de fontes renovveis beneficiaro do regime de
garantia de remunerao [3./4];
c) Aps a entrada em vigor do diploma que regulamente as condies de
emisso e transaco de certificados verdes, os produtores que
prefiram transitar para um regime de mercado devero comunicar essa
inteno, com 60 dias de antecedncia, deixando de beneficiar do
regime de garantia de remunerao [3./4];
d) Enquanto essa comunicao no for efectuada, porm, presume-se
que os produtores optam pela garantia de remunerao, sendo os
respectivos certificados verdes emitidos a favor do operador do sistema,
que os transaccionar, revertendo o seu valor a favor do uso geral do
sistema [3./5];
e) Em todo o caso, a garantia de remunerao est sujeita a limites, quer
quantitativos, quer temporais [n. 20 do Anexo II]. Quando esses limites
forem atingidos, os produtores passaro a ser remunerados pelo
fornecimento da electricidade entregue rede a preos de mercado,
acrescido das receitas obtidas pela venda de certificados verdes [n. 22
do Anexo II].
Duas notas ressaltam do esquema remuneratrio acabado de descrever.
Em primeiro lugar, o facto de se prever a futura aprovao de um diploma
que regulamente a emisso e a transaco de certificados verdes [3./4]. O
que significa, por um lado, que o legislador nacional contemplou o
funcionamento, no nosso pas, de um mercado de certificados verdes; mas,
por outro lado, que esse mercado ainda no estava em vigor44. Ou seja, em
2005 o mercado de certificados verdes era assumido como um projecto ou um
desgnio, mas no era ainda uma realidade.
Em segundo lugar, o facto de o artigo 3., n. 3 se referir transaco de
certificados verdes associados garantia de origem da electricidade
Admitindo-se, at, que no viesse a estar durante um largo perodo de tempo (o
artigo 4., n. 5 do Decreto-Lei n. 33-A/2005 previa que durante os 15 anos seguintes
pudessem no existir certificados verdes transaccionveis, concedendo-se um prazo
adicional de cinco anos para o efeito).
voltar ao ndice
44
68
Ambiente & Energia
produzida
partir
de
fontes
de
energia
renovveis,
relacionando
directamente os conceitos de certificado verde e garantia de origem. E,

mais do que isso, configurando expressamente estes conceitos como
mecanismos de incentivo produo de energia limpa. Resultam daqui
indcios, portanto, de que as garantias de origem podero eventualmente
funcionar como uma espcie de certificados verdes, sendo negociadas entre
agentes
econmicos
com
objectivo
de
estes
demonstrarem
preenchimento da sua quota obrigatria de energias renovveis. O diploma

em apreo no menciona, porm, quaisquer quotas, nem absolutamente
explcito quanto natureza ou s funes das garantias de origem. Em todo o
caso, ao tratar desta matria no contexto da remunerao dos produtores de
electricidade renovvel, d a entender que no estamos perante instrumentos
com uma finalidade estritamente probatria.
Depois desta estreia algo titubeante prevendo o comrcio de certificados
verdes, mas remetendo a sua aplicao prtica para um futuro incerto e
confusa
deixando
inmeras
interrogaes
quanto
ao
alcance,
caractersticas e ao regime desses certificados verdes / garantias de origem

foi preciso esperar mais alguns anos at que o Legislador nacional voltasse
novamente ao tema. F-lo em 2010 e, desta feita, atravs de dois diplomas.
O primeiro desses diplomas o Decreto-Lei n. 23/2010, de 25 de Maro, que
estabelece a disciplina da actividade de cogerao, procedendo
transposio da Directiva n. 2004/8/CE. A, nos artigos 21. e ss., prevem-se
duas figuras distintas: as garantias de origem, que atestam que a electricidade
foi produzida em cogerao de elevada eficincia; e os certificados de
origem, que atestam que a electricidade foi produzida em cogerao
eficiente. Sem entrar em grandes pormenores, gostaramos de salientar
apenas trs aspectos quanto ao regime das garantias e dos certificados de
origem: em ambos os casos, duvidoso que estejamos perante ttulos jurdicos
livremente transaccionveis; a sua entrega ao comercializador de ltimo
recurso condio necessria para a aplicao de uma tarifa de referncia
[21./8; 22./4]; e a entidade competente para a sua emisso a
concessionria da Rede Nacional de Transporte de Electricidade, ou seja, a
REN, S.A. [23./1].
voltar ao ndice
69
O segundo desses diplomas o Decreto-Lei n. 141/2010, de 31 de Dezembro,

que transps parcialmente a Directiva Renovveis. Entre outras coisas, definese a o regime aplicvel emisso, transaco e utilizao das garantias de
origem relativas produo de energia a partir de fontes renovveis. Vejamos
os seus aspectos mais salientes (que, em todo o caso, no se afastam do
disposto na Directiva Renovveis):
a) As garantias de origem so emitidas a pedido dos produtores de
electricidade ou de energia de aquecimento e arrefecimento [9./1];
b) A entidade emissora de garantias de origem (EEGO) , relativamente
produo de electricidade e de energia para aquecimento e
arrefecimento a partir de fontes de energia renovveis, o Laboratrio
Nacional de Energia e Geologia, IP [11./1]. Ou seja, diferentemente do
que se passa com as garantias e os certificados de origem relativos
cogerao, cuja entidade competente a REN, no caso das garantias
de origem relativas energia produzida a partir de fontes renovveis, a
entidade competente para a sua emisso o LNEG45;
c) As garantias de origem servem para efeitos de prova, destinando-se a
comprovar ao consumidor final a quota ou quantidade de energia
proveniente de fontes renovveis presente no cabaz energtico de um
determinado fornecedor [9./4 e 5; 10./1];
d) As garantias de origem no tm qualquer relevncia para o
cumprimento das metas nacionais de utilizao de energia proveniente
de fontes renovveis [9./4];
e) As
garantias
de
origem
emitidas
noutros
Estados-Membros
so
reconhecidas pelo Estado Portugus [10./3];

f) As garantias de origem podem ser transaccionadas fisicamente
separadas da energia que lhes deu origem [9./4];
45
No entanto, o facto de o artigo 12./1/c) do Decreto-Lei n. 141/2010 fazer

referncia a garantias e certificados de origem lana a suspeita sobre se no ter
sido inteno do Legislador revogar tacitamente a competncia da REN na
matria e concentrar todas as tarefas de certificao e rotulagem de energia no
LNEG.
voltar ao ndice
70
Ambiente & Energia
g) A emisso de garantias de origem no pode ser cumulativa com

qualquer outro regime de apoio produo de energia de fonte
renovvel [9./2]. No entanto, um pouco contraditoriamente, o artigo
10./2/d) exige que as garantias de origem especifiquem se, e em que
medida, a energia produzida beneficiou de algum regime de apoio e
qual;
h) As garantias de origem equivalem a 1 MWh cada [10./5];
i) As garantias de origem tm um prazo de vigncia de 12 meses e so
canceladas aps a sua utilizao [10./5 e 6];
j) As garantias de origem so formalizadas em documento electrnico
[10./1];
k) As garantias de origem devem especificar se se referem a electricidade
ou a energia de aquecimento e arrefecimento, qual a fonte a partir da
qual foi produzida a energia, as datas de incio e de fim da produo, a
identificao, localizao, tipo, capacidade e data de entrada em
servio da instalao onde a energia foi produzida, o tipo de apoio
concedido, bem como a data e pas de emisso e um nmero de
identificao nico [10./2];
l) Os produtores de electricidade proveniente de fontes renovveis
devem, salvo excepes devidamente autorizadas, adquirir e instalar
um equipamento de telecontagem, de acordo com especificaes
tcnicas constantes de regulamento [14./3 e 4].
Em suma, embora haja referncias a garantias de origem na nossa
legislao desde 2005, s muito recentemente, com o Decreto-Lei n.
141/2010, que passmos a ter um regime detalhado e operacional sobre a
matria. Este regime deixa ainda alguns problemas por resolver, mas, no
essencial, consegue estruturar um sistema convincente de certificao da
energia renovvel.
Fica, no entanto, a dvida sobre se o regime em apreo ou no relevante
para efeitos do artigo 3., n. 4 do Decreto-Lei n. 33-A/2005. Isto , se o
Decreto-Lei n. 141/2010 constitui o diploma de regulamentao dos
certificados verdes que havia sido prometido pelo Decreto-Lei n. 33-A/2005 e
voltar ao ndice
71
a partir da qual os produtores de electricidade renovvel poderiam optar por

transitar para um regime de mercado, abdicando da garantia de
remunerao (feed-in) e passando a beneficiar do produto da venda dos seus
certificados verdes.
A nosso ver, a inteno do Legislador no Decreto-Lei n. 141/2010 parece ter
sido apenas a de proceder transposio das normas jus-comunitrias sobre
garantias de origem; e no a de, finalmente, institucionalizar no nosso pas um
mercado de certificados verdes. Vrios indcios concorrem neste sentido: o
diploma em questo no estabelece quaisquer quotas obrigatrias de
consumo de electricidade renovvel; de resto, nada dispe acerca da
remunerao dos produtores de energia a partir de fontes renovveis; alis,
nem sequer menciona a expresso certificados verdes46.
Pelo que, salvo melhor opinio, cremos que o Decreto-Lei n. 141/2010
regulamenta as condies de emisso e transaco de garantias de origem,
mas no consagra o funcionamento de um mercado de certificados verdes
e, portanto, no ainda o diploma a que o artigo 3., n. 4 do Decreto-Lei n.
33-A/2005 faz referncia.
Concluso
Em jeito de concluso, podemos afirmar que os ttulos ou atestados de energia
renovvel qualquer que seja a sua concreta designao podem ter dois
objectivos distintos: comprovar a origem renovvel da energia (prova) e/ou
estimular a utilizao de energia obtida a partir de fontes renovveis
(incentivo). Para funcionarem como um mecanismo de incentivo, esses ttulos
ou atestados tm que ser transaccionveis e destinar-se a preencher uma
quota mnima de consumo de energias renovveis.
No que diz respeito s garantias de origem, institudas e reguladas pelo
Direito Comunitrio, relativamente seguro concluir que elas visam demonstrar
a provenincia renovvel da energia. Nesse sentido militam, quer a definio
legal da figura (documento electrnico com a nica funo de provar ao
consumidor final que uma dada quota ou quantidade de energia foi
46
Salvo, de forma muito lateral, no artigo 9./3/d).

voltar ao ndice
72
Ambiente & Energia
produzida a partir de fontes renovveis)47, quer diversos aspectos do seu

regime jurdico que corroboram a natureza certificativa ou probatria das
garantias de origem.
No que diz respeito ao certificados verdes, eles so objecto de um mercado
cujo objectivo consiste em, da forma economicamente mais eficiente
possvel48, aumentar o peso das energias renovveis no mix energtico. Assim,
e como j tivemos oportunidade de constatar supra, o mercado de
certificados verdes rene todas as caractersticas necessrias para ser
qualificado como um regime de apoio produo de electricidade a partir
de fontes renovveis.
Pelo que, em suma, as garantias de origem servem como prova; e, em
paralelo,
podem
funcionar
mercados
de
certificados
verdes,
como
mecanismo de incentivo. Questionamo-nos, porm, se as garantias de origem

no podero servir como (ou evoluir para) certificados verdes.
Um problema se levanta, de imediato. que a Directiva Renovveis
absolutamente clara ao estipular que as garantias de origem tm uma funo
exclusivamente probatria. Todavia, consideramos que este no um
obstculo intransponvel. O que se pretende, ao integrar as garantias de
origem no mercado de energia renovvel, que elas possam ser usadas pelos
particulares para demonstrar o consumo de uma percentagem mnima de
energia limpa o que, para todos os efeitos, se compreende ainda dentro da
funo probatria das garantias de origem. Nesta medida, precisamente a
funo probatria das garantias de origem que interessa ao mercado e que
justifica a sua utilizao como certificados verdes.
Ainda assim, no podemos deixar de ter presente que garantias de origem e
certificados verdes so coisas diferentes. Alis, o considerando 52 da Directiva
Renovveis no deixa, a este propsito, qualquer margem para dvidas:
Importa [] estabelecer uma distino entre os certificados verdes utilizados
para os regimes de apoio e as garantias de origem.
47
Artigo 2., alnea j) da Directiva Renovveis.
Embora este desiderato nem sempre seja atingido, tendo a Comisso Europeia
concludo que, na generalidade dos casos, os sistemas de majorao da tarifa (feedin) se revelam mais eficazes e mais eficientes na expanso das energias renovveis.
Vd. supra.
voltar ao ndice
48
73
Seja como for, aquilo que defendemos no a assimilao ou identidade dos

dois conceitos. Pelo contrrio, julgamos que garantias de origem e certificados
verdes so realidades distintas e perfeitamente autnomas. Tanto assim que
a certificao da energia renovvel, por via da emisso de garantias de
origem, no implica necessariamente a existncia de um mercado de
certificados verdes; e, de resto, a maior parte dos Estados-Membros da Unio
Europeia, onde vigora um sistema de garantias de origem, no tm mercados
obrigatrios de certificados verdes. Em sentido inverso, o comrcio de
certificados verdes ou renewable energy certificates no pressupe o sistema
comunitrio de emisso de garantias de origem e, alis, funciona mesmo
nalguns pases extra-comunitrios.
Dando como assente a autonomia dos conceitos, o que ns sugerimos que
as garantias de origem possam eventualmente funcionar tambm como
certificados verdes, sendo transaccionadas entre agentes econmicos para
que estes consigam, com o menor custo possvel, perfazer as suas obrigaes
de utilizao de energias renovveis. Ou seja, para alm dos seus efeitos
informativos, que sempre tm, as garantias de origem podero ainda, se e
quando existirem quotas obrigatrias de consumo de energia renovvel,
adquirir uma outra funcionalidade: a de comprovar o preenchimento dessas
quotas.
Neste cenrio, as garantias de origem, que j so livremente transaccionveis,
passariam a estar funcionalmente associadas ao cumprimento de uma
obrigao mnima de incorporao de energia proveniente de fontes
renovveis, reunindo desta forma os elementos necessrios para serem
qualificadas como um instrumento de estmulo s energias renovveis. Ou seja,
as garantias de origem seriam parte integrante do funcionamento de um
mercado destinado a incentivar a produo e o consumo de electricidade
limpa, assumindo assim feies tpicas dos certificados verdes 49.
Cremos, todavia, que esta utilizao das garantias de origem sendo
admissvel sob o ponto de vista terico carece de consagrao expressa e
inequvoca na lei. O Direito Comunitrio, segundo cremos, no a afasta 50, mas
49
Em sentido prximo, cfr. IIGO SANZ RUBIALES, Mercados de Cuotas , cit..
Como j afirmmos supra, o facto de a Directiva Renovveis estipular, por mais do

que uma vez, que as garantias de origem apenas servem como prova da fonte a
partir da qual a energia foi produzida no incompatvel com a sua utilizao no
voltar ao ndice
50
74
Ambiente & Energia
seguramente no a consagra. E o Direito Portugus, como tivemos ocasio de

verificar, chega a referir que os certificados verdes [esto] associados
garantia de origem da electricidade produzida a partir de fontes de energia
renovveis51, mas f-lo de uma forma que no absolutamente peremptria
e consequente.
Nestes termos, podemos concluir que as garantias de origem nem sempre tm
rectius, por regra no tm como objectivo estimular a produo de energia
a partir de fontes renovveis. Para que elas funcionem como um incentivo
adopo de formas limpas de energia preciso que haja uma opo legal
muito clara nesse sentido. Se assim acontecer, essas garantias de origem, para
alm de actos certificativos, passaro a valer tambm como bens
transaccionveis (commodities) no seio do mercado de energia renovvel.
Mas insistimos s se o Legislador expressamente lhes atribuir essa funo.
Em qualquer caso, o caminho est aberto e as garantias de origem podero
mesmo vir a ser relevantes num contexto de mercado, funcionando como
autnticos certificados verdes. Da o ttulo que demos a este estudo:
Garantias de origem: em direco a um mercado europeu de certificados
verdes?.
contexto de um mercado de energia renovvel, se considerarmos que justamente a

eficcia probatria dessas garantias de origem que permite assegurar a existncia de
procura nesse mercado (isto porque atravs da aquisio de garantias de origem
que se pode demonstrar o preenchimento da quota obrigatria de consumo de
energias renovveis).
Cfr. artigo 3., n. 3 do Decreto-Lei n. 33-A/2005, de 16 de Fevereiro. Tambm a
Estratgia Nacional para a Energia 2020, a que fizemos aluso supra, menciona um
mercado de garantias de origem, com o objectivo de promover a incorporao de
energias de fontes renovveis.
voltar ao ndice
51
75
Energia nuclear em Portugal? Uma abordagem agnstica
Miguel Sousa Ferro

Colaborador externo da Srvulo & Associados
Doutorando na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
1. Introduo
Realizou-se a 20 de Outubro de 2010, no quadro da Conferncia sobre
Ambiente e Energia organizada pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da
Faculdade de Direito de Lisboa, uma mesa redonda subordinada ao tema
Energia nuclear: uma alternativa?.
Esta louvvel iniciativa, que tive a honra de moderar por convite da
Prof. Doutora Carla Amado Gomes, contou com a participao do Prof.
Doutor Francisco Ferreira (Vice-Presidente da Quercus), na posio contra a
opo pelo nuclear, e do Eng. Pedro de Sampaio Nunes (Ex-Secretrio de
Estado da Economia e da Inovao e actual Administrador da Greencyber),
na posio a favor.
Este artigo no tem por objectivo resumir os argumentos apresentados
pelos oradores, que foram extensos e muito aprofundados 1, mas sim de
fornecer uma breve introduo problemtica da opo pela energia
nuclear, e de disponibilizar um enquadramento jurdico nacional e
supranacional desta discusso.
Trata-se de uma abordagem agnstica num duplo sentido. Primeiro,
os meus limitados conhecimentos neste domnio de elevada complexidade
tcnica exigem elevada modstia na discusso dos prs e contras da energia
nuclear. Segundo, trata-se efectivamente de uma opo na qual no tenho
A apresentao do Eng. Pedro de Sampaio Nunes encontra-se disponvel para
download em: http://www.icjp.pt/outrasini/cursos/621/documentacao.
voltar ao ndice
1
76
Ambiente & Energia
posio perfilhada. Como se ver, so muitos os argumentos a considerar, dos

quais os mais decisivos se prendem com aspectos que no estou em
condies de avaliar, e muito poucos h que o estejam de facto.
2. Sobre a energia nuclear

A 6 de Agosto de 1945 foi lanada sobre Hiroshima uma bomba
atmica. Trs dias depois seguia-se-lhe uma outra bomba em Nagasaki. No
seu conjunto, as duas bombas causaram cerca de 200.000 mortes. At hoje, o
conceito de energia nuclear persiste intimamente associado imagem da
destrutiva nuvem em cogumelo o pecado original que nos acompanha
at ao presente.
A 8 de Dezembro de 1953, quando os EUA j haviam perdido o
monoplio das armas nucleares, o Presidente americano Dwight D. Eisenhower
fez o famoso discurso Atoms for Peace perante a Assembleia Geral das
Naes Unidas. Reconhecendo o grande risco da proliferao do armamento
nuclear, o Governo americano falou em prol da necessidade de se
explorarem e difundirem a todo o mundo as aplicaes pacficas da energia e
tecnologia nucleares, sugerindo a criao de uma agncia internacional da
energia
atmica
que
funcionaria designadamente
como
um
banco
internacional de material fssil.

Esta agncia foi eventualmente criada, mas ficou bem aqum da
proposta inicial, reflectindo o compromisso possvel nessa altura ao nvel da
comunidade internacional. Ainda assim, as solues encontradas permitiram
criar um quadro no qual as aplicaes pacficas da tecnologia nuclear
puderam ser exploradas e difundidas com relativa segurana.
Embora a ciso nuclear tenha sido conseguida pela primeira vez em
1934, o primeiro reactor nuclear s foi construdo em 1942, em Chicago, e s
em 1956 entrou em funcionamento no Reino Unido a primeira central nuclear
comercial, produzindo inicialmente apenas 50 MW.
Hoje, cerca de 15% da electricidade mundial produzida atravs de
energia nuclear, existindo cerca de 450 centrais nucleares. Dos 27 EstadosMembros da Unio Europeia, 15 tm centrais nucleares. No seu conjunto, a UE
voltar ao ndice
77
o maior produtor de energia nuclear do mundo, sendo esta que garante

cerca de um tero da electricidade consumida. A Frana obtm cerca de
75% da sua electricidade atravs da energia nuclear um recorde mundial
(trata-se mais ou menos de um mximo, j que, devido s variaes das
necessidades de consumo e ao ritmo constante de produo elctrica das
centrais nucleares, ineficiente contar exclusivamente com estas como meio
de produo).
Dever ainda ter-se em conta o uso dissimulado da energia nuclear.
Portugal, por exemplo, de certo modo um pas nuclear, na medida em que
uma parte significativa da electricidade da nossa rede produzida atravs de
energia nuclear: cerca de 15% da energia elctrica consumida anualmente
em Portugal importada de centrais nucleares espanholas.
Vrios Estados-Membros que tinham adoptado planos de phase-out
da energia nuclear voltaram atrs nesta inteno. De modo geral, tornou-se
evidente que impossvel alcanar os objectivos de reduo das emisses de
gases poluentes sem uma aposta significativa na energia nuclear, sem prejuzo
do investimento paralelo nas energias renovveis. De facto, a situao actual
tanto mais preocupante quanto muito do parque nuclear europeu est a
chegar ao seu termo de vida, no existindo suficientes projectos de centrais j
em curso que permita colmatar a perda futura de capacidade instalada.
importante no esquecer que uma central nuclear demora uma dcada ou
mais a construir, desde a fase de projecto at ao incio do funcionamento. Isto
implica um planeamento muito antecipado que tenha em conta as previses
de necessidades energticas.
De acordo com dados de 2006 do Eurobarmetro, 55% dos cidados
da Unio Europeia esto contra o uso da energia nuclear, enquanto s 37%
esto a favor. No entanto, 38% dos que esto contra indicaram que mudariam
de opinio caso se resolvesse o problema dos resduos radioactivos. Ou seja, se
esse problema fosse resolvido, 58% dos cidados europeus estariam a favor
do uso da energia nuclear2.
Isto mostra bem at que ponto a promoo da energia nuclear
depende
do
esclarecimento
da
populao
sobre
tratamento
http://ec.europa.eu/energy/nuclear/waste/doc/2006_06_nucelar_waste_update_re
view_en.pdf
voltar ao ndice
2
78
Ambiente & Energia
armazenamento de resduos radioactivos mais que o receio de um novo

Chernobyl (eventualidade tornada virtualmente impossvel pelo avano
tecnolgico), a ideia de resduos que ficam radioactivos por milhares de
anos que preocupa as pessoas a escala temporal supra-humana parece
assim ser entendida como implicando, em si, perigos ou riscos incomportveis.
Vejamos alguns factos a este respeito. Uma central com um reactor
nuclear de 1000 MW produz anualmente cerca de 30 toneladas de
combustvel irradiado. Este combustvel depois processado para separar os
diferentes tipos de resduos, sendo que, daquela quantidade, s 3 m 3 (por ano)
sero resduos de elevada actividade aqueles que so fonte de
preocupaes. Estamos, portanto, a falar de quantidades relativamente
reduzidas de resduos, em especial em comparao com aqueles que so
produzidos por centrais com base em combustveis fsseis.
Os resduos de elevada actividade so vitrificados e colocados em
contentores de ao inoxidvel. Durante os primeiros 30 a 50 anos, so
mantidos
em
piscinas,
enquanto
nvel
de
calor
produzido
pela
radioactividade no diminui at nveis seguros para se passar a um

armazenamento definitivo. Este ltimo feito no subsolo, em estruturas
geolgicas cuidadosamente escolhidas com base na sua estabilidade a longo
prazo, e com proteco adicional de chumbo e titnio (para alm da
proteco inicial acima descrita).
Garantem os engenheiros e cientistas especialistas nesta rea que estas
medidas de segurana impedem em absoluto a contaminao ambiental.
Ainda assim, a construo destas estruturas de soluo definitiva suscita
quase sempre graves problemas no processo democrtico, sendo que quase
nenhum pas do mundo conseguiu ainda construir o seu repositrio final (s
agora nos aproximamos dos anos de existncia de centrais nucleares em que
a existncia de tais depsitos se impe).
O combustvel nuclear irradiado pode ainda ser reciclado, transformado
em MOX (mixed oxide fuel) que permite a sua reutilizao nas centrais
nucleares. A Frana e a Inglaterra, por exemplo, recorrem a este mtodo.
A isto acresce que se continua a investir significativamente no
desenvolvimento de novas tcnicas de gesto de resduos radioactivos,
voltar ao ndice
79
procurando-se encontrar solues que dispensem o armazenamento a muito

longo
prazo
por
exemplo,
atravs
da
reduo
artificial
da
sua
radioactividade.
Quanto ao funcionamento de uma central nuclear, importa dissipar
mitos. A maioria de ns pensa em energia nuclear como algo de quase
esotrico e tecnologicamente muito avanado. Esta noo d azo ao medo
do desconhecido, parecendo-nos que os operadores das centrais recorrem a
foras que podem facilmente escapar ao seu controlo. A verdade bem
diferente. Tirando a tecnologia que permite provocar e controlar a ciso do
tomo de urnio, uma central nuclear usa tecnologia que existe desde o final
do sculo XIX ironicamente, no est muito longe da inicial mquina de
vapor e turbina. Pensando no modelo mais comum de central nuclear (com
base em gua pressurizada), a nica diferena relativamente s centrais de
combustveis fsseis o modo como se produz o calor que aquece a gua
que, por sua vez, faz funcionar a turbina que acciona o gerador.
Numa central nuclear, a gua que faz funcionar o gerador aquecida
atravs da energia libertada quando um tomo de urnio (ou plutnio) se
parte em dois (dando origem a outros elementos). Esta ciso obtida
atravs do bombardeamento do ncleo do tomo com neutres (usando
uma fonte que emite naturalmente neutres). O truque est em conseguir
uma reaco em cadeia auto-sustentada e constante. Para isto, necessrio
usar um moderador: tipicamente, gua. O urnio, envolvido em cermica (de
tal modo que, antes de ser colocado no reactor, pode-se segur-lo na mo
sem risco), colocado no reactor em varas mergulhadas em gua. Os
neutres libertados aquando da ciso provocam a ciso de outros tomos de
urnio, e por a adiante. A gua impede que o nmero de cises cresa
demasiado depressa. Por outro lado, em caso de necessidade, pode-se isolar
as varas de urnio umas das outras introduzindo um material entre elas (por
exemplo, carbono), que absorve os neutres, impedindo por completo a
reaco em cadeia.
O reactor encontra-se numa cuba dentro da qual a presso
atmosfrica cresce at nveis muito elevados. Esta cuba est rodeada de uma
estrutura de isolamento: caso, por qualquer imprevisto, se liberte ar da cuba,
este contido por essa estrutura, que, tendo uma dimenso muito maior,
voltar ao ndice
80
Ambiente & Energia
reduzir drasticamente a presso atmosfrica. Por fim, existe ainda uma outra
estrutura: uma parede de beto extremamente grossa cujo principal objectivo
proteger de ataques exteriores, mas que pode tambm funcionar como
ltima linha de defesa caso algo corra mal com a estrutura de isolamento.
A central nuclear de Chernobyl era de um modelo sovitico antigo que
no tinha a dita estrutura de isolamento. Por ironia, o acidente deveu-se a um
erro humano ocorrido durante um ensaio de segurana. Quando a Eslovquia
e a Litunia aderiram Unio Europeia, foram obrigadas a fechar as duas
centrais nucleares deste modelo que existiam nos seus territrios.
Uma
central
nuclear
tem
um
impacte
ambiental
virtualmente
inexistente, em comparao com as centrais de combustveis fsseis. Ao

contrrio do que se pensa, no h nveis de radioactividade mais elevados na
proximidade de uma central nuclear. Alm disso, e sobretudo, estas centrais
no emitem CO2, SO2 nem NO2. Alm disso, como necessitam de quantidades
muito mais diminutas de combustvel, reduzem drasticamente a quantidade
de transportes de combustvel e os riscos que lhes esto associados. Note-se
que nunca ocorreu um acidente significativo de contaminao ambiental
durante um transporte de material nuclear, e as medidas de segurana
internacionalmente respeitadas foram pensadas para garantir que, mesmo em
caso de acidente, no ocorrer qualquer fuga de radioactividade para o
meio ambiente.
Em termos financeiros, a construo de uma central nuclear uma
opo que implica basicamente os mesmos custos totais que as centrais de
combustveis fsseis, embora repartidos de modo muito diferente. O principal
custo de uma central nuclear verifica-se na fase da sua construo,
implicando um investimento inicial muito significativo (de cerca de EUR 3 mil
milhes por um modelo recente). No entanto, este custo inicial abatido ao
longo dos 30 anos ou (frequentemente) mais de vida da central, j que o
custo do combustvel muito inferior ao das centrais de combustveis fsseis.
Deve ainda ter-se em conta o custo de desmantelamento da central, que
conta
normalmente
com
apoios
estatais.
Quanto
ao
custo
do
armazenamento de resduos radioactivos, este varia muito de pas para pas,

dependendo das opes regulatrias. Assim sendo, na ptica financeira, a
construo de uma central um investimento de longo prazo, com um retorno
voltar ao ndice
81
mais demorado que o de uma central de combustveis fsseis. Vrios factores

variveis viro provavelmente tornar as centrais nucleares economicamente
mais atractivas no futuro, maxime o custo crescente dos combustveis fsseis e
o custo das licenas de emisses de dixido de carbono.
Alm de fornecer uma soluo para as metas ambientais de reduo
da emisso de gases poluentes, o recurso energia nuclear traz ainda,
potencialmente, maior segurana energtica. De facto, enquanto que a
maioria dos depsitos de combustveis fsseis conhecidos se encontram em
pases com regimes no democrticos e que implicam considerveis
problemas polticos internacionais, as reservas conhecidas de urnio barato
(isto , de urnio que pode ser extrado com custos reduzidos) encontram-se
em pases que so, na sua maioria, parceiros comerciais mais atraentes e
seguros para a Unio Europeia: Austrlia (30%), Cazaquisto (17%), Canad
(12%), frica do Sul (8%), Nambia (6%), Rssia (4%), Brazil (4%), etc.
A tabela da figura 1 fornece uma comparao extremamente til das
vantagens e desvantagens das diferentes tecnologias para produo de
electricidade3.
Tenha-se em conta que a construo de um nico reactor nuclear de
ltima gerao em Portugal (uma central pode ter, e tem frequentemente,
mais que um reactor), com capacidade at 1600 MW, permitiria um acrscimo
da capacidade instalada em Portugal de cerca de 12% (relativamente a
valores actuais). Na prtica, uma nica central poderia facilmente fornecer
um quarto da electricidade consumida em Portugal.
Apesar de estarmos habituados a notcias de contestao acrrima da
energia nuclear noutros pases, nomeadamente por organizaes no
governamentais de proteco do ambiente, focando-se mais recentemente
na questo dos resduos radioactivos ou da segurana das instalaes
nucleares, a discusso durante a mesa redonda que deu origem ao presente
artigo revelou claramente que o debate em Portugal tem caractersticas mais
sofisticadas.
Fonte: Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Uma

poltica energtica para a Europa (COM/2007/0001/final)
voltar ao ndice
3
82
Ambiente & Energia
Figura 1
O confronto dos dois pontos de vista apresentados revelou no ser a

segurana e proteco radiolgica a principal preocupao, atendendo,
nomeadamente, s evolues tecnolgicas. A julgar por este debate entre
dois peritos nacionais, o verdadeiro cerne da discusso sobre a desejabilidade
da energia nuclear em Portugal reside em consideraes macro-econmicas,
de planeamento energtico a mdio-longo prazo, e em condicionalismos
geogrficos associados s caractersticas de rede elctrica nacional.
Em suma, est em causa saber, primeiro, se o actual planeamento
energtico, centrais existentes e compromissos legais e contratuais ao nvel da
gerao de electricidade tornam possvel e rentvel a construo de uma
central nuclear. O campo pr-nuclear parece admitir que a construo de
uma central implicaria forosamente a substituio (encerramento) de uma
ou mais centrais existentes.
Em segundo lugar, atendendo aos condicionalismos geogrficos dos
locais em que se pode construir uma central nuclear (disponibilidade de gua;
caractersticas geolgicas que garantam segurana anti-ssmica, etc.), e
degradao energtica em transporte de electricidade a longo curso, parece
ser incerto que a rede elctrica nacional comporte de modo til a construo
de uma central nuclear num dos locais possveis.
voltar ao ndice
83
3. Regulao da energia nuclear

Passando anlise do Direito aplicvel produo de electricidade
atravs da energia nuclear, importa sublinhar que este trabalho pretende
unicamente ser uma breve introduo matria. Uma apresentao cuidada
deste tema daria necessariamente azo a um grosso livro, em vez de um
modesto artigo como o presente. As seces que se seguem, em especial as
relativas ao Direito Internacional e Comunitrio, devem portanto ser
entendidas como um ponto de partida uma contribuio que, embora
reduzida, j permite comear a colmatar a completa inexistncia de doutrina
jurdica sobre esta temtica em Portugal.
O Direito Nuclear, no sendo um ramo do ordenamento jurdico em
sentido prprio, um conjunto de regras agrupadas de acordo com um
critrio funcional. Essencialmente, tratam-se das regras adoptadas para reger
as especificidades da energia nuclear e da radiao ionizante. um Direito
nascido da realizao da dualidade de risco/benefcio da tecnologia nuclear
em sentido amplo: como em tantas outras actividades humanas, os benefcios
desta tecnologia so mltiplos e demasiado significativos para serem excludos
devido ao risco da sua utilizao, mas absolutamente fulcral regular essa
utilizao de modo a cumprir os imperativos de proteco do ambiente e da
sade da populao. Em suma, trata-se, em primeira linha, de garantir que
possamos beneficiar das aplicaes pacficas da energia nuclear e da
radiao ionizante em perfeitas condies de segurana e, em segunda linha,
de regular a interveno e compensao na sequncia de acidentes.
As seces que seguem debruam-se apenas sobre uma parte do
Direito Nuclear: aquela que se refere especificamente produo de energia
elctrica a partir da ciso de tomos de urnio ou plutnio. Neste sentido,
importa sublinhar que no se pretende aqui fazer uma introduo global ao
Direito Nuclear e que, inclusivamente, no se visar a ttulo principal uma
grande parte deste Direito, que , ainda assim, relevante para a operao de
centrais nucleares maxime as normas relativas a proteco radiolgica de
pessoas e do ambiente.
voltar ao ndice
84
Ambiente & Energia
3.1. Regulao internacional

A operao de centrais nucleares uma matria eminentemente tcnica,
que os juristas dificilmente compreendem por inteiro. Como reflexo desta
realidade, o Direito relativo s centrais nucleares e, de facto, o Direito
Nuclear em geral , em primeira linha, a apresentao sob forma jurdica de
princpios e regras desenvolvidos por fsicos, mdicos, engenheiros, etc. um
domnio onde impera o bom senso e a cooperao internacional, e onde se
verificam
vrios
estritamente
por
fenmenos
juristas.
pouco
Desde
caractersticos
logo,
do
constata-se
Direito
uma
criado
significativa
harmonizao internacional espontnea das normas aplicveis. A isto acresce

que, na prtica, na ptica dos operadores propriamente ditos, h pouca
diferena
entre
organizaes
normas
jurdicas
internacionais
ou
(hard
mesmo
law)
de
recomendaes
associaes
de
profissionais
internacionais (soft law).

A Srie Safety Standards, publicada pela Agncia Internacional de
Energia Atmica, ou as recomendaes da Comisso Internacional de
Proteco Radiolgica, so exemplos de documentos no vinculativos que
so ainda assim cuidadosamente seguidos pelos operadores e cujo contedo
frequentemente transposto para legislao nacional e comunitria
(adquirindo vinculatividade por essa via).
Da perspectiva de Portugal, as principais entidades supranacionais
neste domnio, que promovem a celebrao de acordos internacionais,
emitem recomendaes e/ou detm poderes de fiscalizao (entre outros
poderes especficos) so: a Agncia Internacional de Energia Atmica (um
brao das Naes Unidas, com sede em Viena), a Agncia de Energia
Nuclear da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(com sede em Paris), a Comisso Europeia (da Comunidade Europeia, com
sede em Bruxelas) e a Agncia Euratom de Aprovisionamento (da
Comunidade Europeia de Energia Atmica, com sede no Luxemburgo).
Obviamente, os Estatutos ou tratados que criaram estas entidades contm j
disposies relevantes para a matria em anlise.
Quanto a outros tratados, mencionando apenas aqueles que so
directamente
relevantes
para
regulao
destacamos os seguintes:
voltar ao ndice
das
centrais
nucleares,
85
No domnio da proteco radiolgica (safety):
Conveno sobre Segurana Nuclear, de 17 de Junho de 1994
(entrada em vigor em Portugal em 1998/08/18)
Conveno sobre a Notificao Rpida de um Acidente
Nuclear, de 26 de Setembro de 1986 (entrada em vigor em Portugal

em 1993/05/31)
Conveno sobre Assistncia em Caso de Acidente Nuclear ou
de Emergncia Radiolgica, de 26 de Setembro de 1986 (entrada

em vigor em Portugal em 2003/11/23)
Acordo Luso-Espanhol sobre Cooperao em Matria de
Segurana das Instalaes Nucleares de Fronteira, de 31 de Maro

de 1980
No domnio da responsabilidade civil:
Conveno de Paris sobre a Responsabilidade Civil no Domnio
da Energia Nuclear, de 29 de Julho de 1960 (ratificao por Portugal

em 1983)
Conveno de Bruxelas Complementar Conveno de Paris,
de 31 de Janeiro de 1963 (ratificao por Portugal em 1984)
Conveno de Viena sobre a Responsabilidade Civil no Domnio
da Energia Nuclear, de 21 de Maio de 1963 (no ratificada por

Portugal)
Protocolo conjunto relativo aplicao da Conveno de Viena
e da Conveno de Paris, de 21 de Setembro de 1988 (no

ratificado por Portugal)
No domnio da segurana (security):
Conveno para a Proteco Fsica do Material Nuclear, de 26
de Outubro de 1979 (entrada em vigor em Portugal em 1991/10/06)
Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares, de 1 de Julho
de 1968 (entrada em vigor em Portugal em 1978/07/20)

voltar ao ndice
86
Ambiente & Energia
Acordo entre a Repblica de Portugal e a Agncia Internacional
de Energia Atmica para a Aplicao de Salvaguardas em Relao

com o Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares, de 14 de
Junho de 1979
Protocolo Adicional ao Acordo entre a Repblica Portuguesa, a
Comunidade
Europeia
da
Energia
Atmica
Agncia
Internacional da Energia Atmica, em aplicao do artigo III, n.os 1

a 4, do Tratado de No Proliferao das Armas Nucleares, de 22 de
Setembro de 1998 (entrada em vigor em Portugal em 2001/06/15)
Conveno acerca da instituio de uma fiscalizao de
segurana em matria de energia nuclear, de 20 de Dezembro de

1957 (ratificao por Portugal em 1959)
Protocolo relativo ao Tribunal criado pela Conveno acerca da
instituio de uma fiscalizao de segurana em matria de energia

nuclear, de 20 de Dezembro de 1957 (ratificao por Portugal em
1959)
Outros:
Conveno Conjunta sobre a Segurana da Gesto do
Combustvel Irradiado e a Segurana da Gesto dos Resduos

Radioactivos, de 29 de Setembro de 1997 (no ratificada por
Portugal)
Acordo entre Portugal e a Espanha para a Cooperao na
Utilizao da Energia Nuclear para Fins Pacficos, de 14 de Janeiro

de 1971
Acordo de Cooperao entre o Governo de Portugal e o
Governo dos Estados Unidos da Amrica sobre as Aplicaes Civis

da Energia Atmica (1974)
3.2. Regulao comunitria

A
nvel
das
Comunidades
Europeias,
devem-se
distinguir
as
competncias ao abrigo do Tratado da Comunidade Europeia e aquelas que

voltar ao ndice
87
decorrem do Tratado da Comunidade Europeia de Energia Atmica

(Euratom). A operao de uma central nuclear no territrio da Unio Europeia
requer um cuidadoso estudo e conhecimento das normas decorrentes do
ordenamento comunitrio.
A ttulo de exemplo, note-se que, nos termos do Art. 52 do Tratado
Euratom, visando-se garantir a igualdade no acesso a materiais cindveis
especiais, a Agncia de Aprovisionamento Euratom implementa uma poltica
comum de aprovisionamento, incluindo um direito de opo relativamente
aos ditos materiais produzidos na Unio Europeia e um direito exclusivo de
celebrar contratos respeitantes ao fornecimento desses materiais. Ou seja, um
operador no pode simplesmente adquirir combustvel nuclear para a sua
central, tem de negociar esta aquisio atravs da Agncia Euratom.
O Tratado Euratom tem-se tornado mais ou menos o parente esquecido
do Direito Comunitrio. Adoptado em 1957, ao mesmo tempo que o Tratado
CEE, nunca foi substancialmente revisto. Mesmo agora, com a adopo do
Tratado de Lisboa, que pretende nomeadamente trazer simplicidade
institucional Unio, a Comunidade Euratom continuar inalterada e com
personalidade jurdica distinta. Alguns dos Estados-Membros fizeram uma
declarao apelando ao rpido incio dos trabalhos de reviso deste Tratado,
mas a questo mostra-se politicamente muito sensvel, tendo em conta a falta
de acordo dos 27 sobre a poltica a prosseguir no domnio da energia nuclear.
Foram alterados, isso sim, os Estatutos da Agncia de Aprovisionamento (ver
Deciso 2008/114/CE, Euratom do Conselho de 13 de Fevereiro de 2008).
No que respeita ao Direito derivado, os principais documentos
normativos so os seguintes:
Directiva 2009/71/Euratom do Conselho, de 25 de Junho de 2009,
que estabelece um quadro comunitrio para a segurana nuclear

das instalaes nucleares
Directiva 96/29/Euratom do Conselho, de 13 de Maio de 1996,
que fixa as normas de segurana de base relativas proteco

sanitria da populao e dos trabalhadores contra os perigos
resultantes das radiaes ionizantes;
voltar ao ndice
88
Ambiente & Energia
Directiva 2006/117/Euratom do Conselho, de 20 de Novembro de
2006, relativa fiscalizao e ao controlo das transferncias de

resduos radioactivos e de combustvel nuclear irradiado;
Regulamento (Euratom) n. 302/2005 da Comisso, de 8 de
Fevereiro de 2005, relativo aplicao das salvaguardas Euratom;
Regulamento (Euratom) n. 1493/93 do Conselho, de 8 de Junho
de 1993, sobre transferncias de substncias radioactivas entre

Estados-membros;
Directiva 2006/117/Euratom do Conselho, de 20 de Novembro de
2006, relativa fiscalizao e ao controlo das transferncias de

resduos radioactivos e de combustvel nuclear irradiado;
Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu e ao
Conselho Relatrio sobre a utilizao dos recursos financeiros

destinados ao desmantelamento das centrais nucleares de potncia
(COM/2004/0719 final), de 26 de Outubro de 2004.
A negociao da recente Directiva sobre Segurana Nuclear, em
particular, revelou claramente que a regulao da energia nuclear continua a
ser entendida pelos Estados-Membros que dispem de centrais nucleares
como uma questo intimamente associada sua esfera de soberania, na qual
desejam ver um mnimo de interveno Comunitria. assim que esta
Directiva, ao contrrio do que seria de esperar de um documento adoptado
no mbito de uma organizao regional de integrao, fica aqum das
normas j definidas na comunidade internacional (Conveno de Segurana
Nuclear).
Encontra-se actualmente em discusso uma Directiva sobre gesto de
resduos radioactivos, cujo destino no se espera venha a ser mais feliz que o
da Directiva de Segurana Nuclear.
3.3. Regulao nacional

O Direito Nuclear portugus encontra-se num estado catico. Desde o
primeiro diploma relevante para esta rea a criao da Junta de Energia
voltar ao ndice
89
Nuclear (JEN) em 1954 verificou-se uma sucesso surpreendente de diplomas

legais. At extino da JEN, a existncia duma entidade com uma viso de
conjunto do sector nuclear permitiu a manuteno de alguma harmonia na
regulamentao. Depois desse momento, porm, as competncias da JEN
foram distribudas por entidades de 4 Ministrios: Ministrio da Sade, Ministrio
do Ambiente, Ministrio da Economia e Ministrio da Cincia e Tecnologia.
Actualmente, as competncias especfica e directamente relevantes para o
sector nuclear esto repartidas por mais de 30 entidades distintas.
desorganizao de competncias seguiu-se logicamente a desorganizao
do regime jurdico substantivo.
Actualmente, impossvel saber-se com preciso qual o Direito em vigor
neste sector. Ao abrigo da Comisso Independente para a Proteco
Radiolgica e Segurana Nuclear, foi promovido um estudo que resultou na
redaco duma consolidao do Direito Nuclear. Esta consolidao, com
cerca de 700 pginas, rene mais de 100 actos legislativos e regulamentares,
procurando resolver as inmeras relaes de derrogao tcita entre eles.
Mas este esforo serve apenas de paliativo e, espera-se, incentivo reviso
global desta legislao, j que, mesmo esclarecendo-se as derrogaes
tcitas e dispondo de um levantamento exaustivo e reorganizado do Direito
Nuclear portugus, este continua a ser incompleto, desactualizado e
ineficiente (para escolher apenas trs adjectivos).
Debruando-nos especificamente sobre as regras relativas produo
de energia elctrica a partir de energia nuclear ou seja, regulao das
centrais
nucleares
deveremos
ter
em
mente
algumas
notas
de
contextualizao que nos ajudaro a compreender o regime actualmente

vigente.
Primeiro, deveremos recordar que, no final da dcada de 60, sob os
hospcios da JEN, pensava-se seriamente na construo de uma central
nuclear, tendo-se iniciado a criao do necessrio quadro legislativo. A
segunda a de que a extino da JEN aps a Revoluo foi acompanhada,
na prtica, do abandono dos planos de construo de uma tal central,
abandono esse que foi decidido definitivamente aps uma manifestao em
Peniche. S recentemente se recomeou a falar seriamente da construo de
voltar ao ndice
90
Ambiente & Energia
uma central nuclear no nosso territrio, e ainda assim em modos muito pouco
comprometidos.
A legislao actualmente vigente o reflexo perfeito desta mudana
de postura. Herdmos do final dos anos 60 e incio dos anos 70 um quadro
legislativo incompleto e perfeitamente desactualizado, que nunca chegou a
ser revogado. A regulamentao posterior relevante foi, em geral, adoptada
de modo a cumprir obrigaes de transposio de Directivas comunitrias,
estando imbuda da noo de que dever ser o Ministrio da Economia a
controlar em primeira linha o licenciamento das centrais nucleares. Uma
destas intervenes mais recentes o D.L. n. 165/2002 procedeu
redistribuio global das competncias no sector nuclear.
Licenciamento e operao
Por fora do D.L. n. 165/2002, compete actualmente Direco-Geral
de Energia e Geologia (DGEG) licenciar as instalaes do ciclo de combustvel
nuclear (incluindo no s as prprias centrais, como tambm as instalaes de
produo ou reprocessamento de combustvel nuclear) e autorizar o
transporte de combustvel nuclear, fresco ou irradiado, eventualmente com
consulta da Comisso Nacional de Proteco contra Radiaes (CNPCR) 4.
Qualquer
pedido
de
licenciamento
da
construo
ou
desmantelamento de uma central nuclear (bem como de instalaes de

reprocessamento de combustveis nucleares irradiados, de armazenamento
final de resduos radioactivos, etc.) deve ser acompanhado do respectivo
estudo de impacte ambiental, nos termos do D.L. n. 69/2000, de 3 de Maio, tal
como revisto5.
Do Antigo Regime herdmos um regime geral de licenciamento de
instalaes do ciclo de combustvel nuclear e um regime especfico para
centrais nucleares (sem prejuzo das derrogaes tcitas trazidas por diplomas
posteriores, maxime os referidos nos pargrafos precedentes).
D.L. n. 165/2002, Art.s 13 e 22(d)
Ver, nomeadamente, Anexo I, pontos 2(b) e 3; Anexo II, pontos 2(d) e 3(g).
voltar ao ndice
91
O regime geral consta do D.L. n. 49398, de 24 de Novembro de 1969.

Exige-se, como condio da titularidade da licena, demonstrao da
idoneidade e da capacidade tcnica e financeira necessrias. Prev-se ainda
a possibilidade de imposio de condies adicionais, algumas das quais
podero suscitar dvidas constitucionais (se a imposio de obrigaes de
investimento e produo mnimos no parece particularmente problemtica,
j a aprovao dos estatutos da sociedade respectiva e a possibilidade de
alterao do patrimnio destas entidades no deve passar sem anlise) 6.
Obviamente, a transmisso de titularidade destas licenas tambm est sujeita
a autorizao, sob pena da sua revogao 7. Previa-se ainda a possibilidade
de se conferir benefcios aos titulares destas licenas e de se constituirem
servides nas zonas adjacentes 8.
Quanto ao regime especial, encontramo-lo no Decreto n. 487/72. Este
diploma esclarece que se aplicar s centrais nucleares o regime geral de
produo de energia elctrica na medida em que no se trate de uma
matria especfica das centrais nucleares9.
O licenciamento est dividido em vrias fases: licena preliminar,
licena de construo e licena de explorao. Note-se que nada se previa
relativamente ao encerramento e desmantelamento de centrais, embora
resulte actualmente do D.L. 165/2002 que tambm esta actividade tem de ser
licenciada.
Elementos comuns s diferentes fases de licenciamento previstas no
diploma de 1972 so o facto de a competncia principal pertencer
(actualmente) DGEG, auxiliada tecnicamente pelo Instituto Tecnolgico e
Nuclear (ITN), e com a ocasional participao, tambm a ttulo consultivo, de
uma entidade cada no esquecimento a Comisso de Combustveis e
Centrais Nucleares (CCCN). Esta Comisso foi instituda com carcter
permanente pela Portaria 23527, de 1968, a qual nunca foi revogada, expressa
ou tacitamente. A composio de base da CCCN, tal como resulta da dita
D.L. n. 49398, Art. 2
D.L. n. 49398, Art. 4

D.L. n. 49398, Art.s 7 a 9
9
Decreto 487/72, Art. 22
7
8
voltar ao ndice
92
Ambiente & Energia
Portaria, tem de ser adaptada, obviamente, sucesso de entidades pblicas

que ocorreu desde ento10.
A fase do licenciamento preliminar inclui uma consulta pblica
obrigatria, bem como a consulta da cmara municipal onde se pretende
que venha a ser localizada a instalao.
A atribuio da licena de construo depende da apresentao de
um relatrio preliminar de segurana, e a construo (incluindo o fabrico de
componentes e a realizao de ensaios) inspeccionada pela DGEG, quanto
segurana elctrica, e pelo ITN, quanto segurana nuclear.
O incio da explorao exige vrios passos sucessivos que devem ser
autorizados individualmente, tais como a carga inicial do combustvel e os
ensaios pr-operacionais. Para este efeito, dever ser apresentado um
relatrio final de segurana e dever ser demonstrado o cumprimento das
normas
relativas
responsabilidade
civil.
Infelizmente,
legislao
actualmente vigente sobre responsabilidade no sector nuclear no foi

pensada para ser aplicada a centrais nucleares, e portanto est em completa
desconformidade
com
as
obrigaes
decorrentes
para
Portugal
da
Conveno de Paris sobre a Responsabilidade Civil no Domnio da Energia

Nuclear, de 29 de Julho de 1960.
De facto, o actual regime de responsabilidade civil potencialmente
aplicvel a centrais nucleares11 pouco mais que um esqueleto, de eficincia
e legalidade dbia mesmo quanto s actividades que visava de facto
(essencialmente aplicaes mdicas). Prev-se a obrigao de transferncia
da responsabilidade civil para uma seguradora (excepto no caso de
entidades de direito pblico), mas no se estabelecem quaisquer limites ou
mecanismos
de
compensao
suplementar,
nem
um
regime
de
responsabilidade independente de culpa ou negligncia. Na prtica, aplicase quase integralmente o regime geral da responsabilidade civil extra-
Em nosso entender, a composio actual desta Comisso (que, na prtica, no

existe) a seguinte: director-geral da DGEG (presidncia), um representante do ITN, o
director do Instituto da gua, o director-geral do Ordenamento do Territrio e
Desenvolvimento Urbano, o director-geral das Actividades Econmicas e o Presidente
da Entidade Reguladora dos Servios Energticos.
10
11
D.L. 348/89, Art.s 10 e 11; DL 180/2002, Art. 35(2);

voltar ao ndice
93
contratual, uma soluo h muito considerada inaceitvel pela comunidade

internacional.
Uma vez autorizada a explorao de uma central nuclear, esta fica
permanentemente sujeita a fiscalizao pela DGEG e pelo ITN, devendo
manter um dirio de explorao segundo modelo a aprovar (o qual,
obviamente, nunca chegou a ser aprovado) e devendo ser solicitada
autorizao para qualquer alterao que afecte a explorao ou condies
de segurana dessa central. O pessoal operador do reactor ficar sujeito a
condies de qualificao profissional a serem definidas pelas duas entidades
acima referidas.
Convm no esquecer que, alm do processo de licenciamento do
funcionamento de centrais nucleares, ser ainda necessrio obter a
autorizao exigida pelo regime da proteco fsica de materiais nucleares
sensveis, com o objectivo de evitar a proliferao do armamento nuclear. De
facto, nos termos do D.L. n. 375/90, a importao, fabrico, guarda, deteno,
uso, porte, compra, venda ou cedncia de materiais nucleares sensveis
(plutnio, urnio enriquecido...), bem como o respectivo transporte, nacional
ou internacional, que envolva o territrio nacional, esto sujeitos a autorizao
prvia a conceder pela Agncia Portuguesa do Ambiente (APA).
Este regime implementa as obrigaes decorrentes da Conveno
para a Proteco Fsica do Material Nuclear, de 26 de Outubro de 1979,
exigindo-se a verificao das condies de segurana exigidas por esta
Conveno e a comunicao imediata de qualquer perda, roubo ou furto de
material e fazendo-se a ligao com as normas penais aplicveis.
Em acrscimo autorizao pela APA, seria necessria tambm a
autorizao dos Ministrios da Defesa Nacional e da Economia e Inovao
para a importao e exportao dos bens e tecnologias referidos na Portaria
n. 439/94, que apresentam riscos de proliferao de tecnologia e armamento
nuclear (esta lista mais ampla que a dos materiais nucleares sensveis,
incluindo nomeadamente os ditos instrumentos de uso dual)12.
Uma central nuclear teria tambm que ser sujeita pelas autoridades
nacionais a obrigaes (de registo, inspeco e controlo) que permitissem
12
D.L. n. 436/91
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
94
cumprir o Acordo de Salvaguardas com a Agncia Internacional de Energia

Atmica (incluindo o Protocolo Adicional). De momento, a implementao
deste acordo est confiada ao ITN, embora em termos pouco claros (D.L. n.
319/2003).
Por fim, refiram-se algumas normas dispersas de interesse para a
operao de centrais nucleares:
- os municpios cuja circunscrio seja atingida pela zona de influncia
de centrais nucleares tm direito a receber uma renda anual (no
definida), a pagar pelo operador, nos termos previstos no D.L. n.
424/8313;
- as facturas de energia elctrica devem indicar a contribuio da
energia nuclear para o total da energia elctrica adquirida no ano
anterior, bem como os impactos ambientais correspondentes no mesmo
perodo, incluindo a produo de resduos radioactivos14 (note-se que
esta norma potencialmente aplicvel no presente, na medida em
importada electricidade de centrais nucleares espanholas);
- o regime das licenas de emisso de gases com efeito de estufa prev
tambm uma excepo especfica para os casos de utilizao de
energia nuclear15.
Proteco radiolgica dos trabalhadores e do pblico em geral

Graas transposio de Directivas Comunitrias, Portugal conta com
um regime geral de proteco radiolgica que est essencialmente em
conformidade com as exigncias internacionais.
Aps a adopo pela Comisso Europeia dum parecer fundamentado
declarando uma incorrecta transposio da Directiva 96/29/Euratom (a
Directiva central nesta matria), procedeu-se reviso da legislao para
completar e corrigir a dita transposio. Este processo levou adopo de
13
Maxime Art.s 1, 2(2), 3(1) e 4(2).
Art. 196 do Regulamento de Relaes Comerciais adoptado pelo Despacho n.

17744-A/2007, da Entidade Reguladora do Sector Elctrico.
14
15
Art. 16A(4) do DL 233/2004, tal como revisto em ltimo lugar pelo DL 72/2006.
voltar ao ndice
95
dois Decretos-Leis novos: o D.L. 222/2008, de mbito geral, maxime sobre os

limites de dose, e o D.L. 227/2008 sobre a qualificao profissional em
proteco radiolgica.
Estes novos diplomas vieram agravar ainda mais a insegurana jurdica
que j se sentia no sector. De novo, no revogaram expressamente qualquer
disposio anterior, deixando-se ao intrprete a tarefa de identificar as
contradies e inconsistncias. Ainda assim, ter sido, talvez, o remendo
possvel no curto espao de tempo necessrio para impedir o incio da fase
contenciosa do processo por incumprimento.
Seria impossvel e suprfluo fornecer nesta sede uma sntese razovel
das normas de proteco radiolgica. Desde logo, estas no so especficas
regulao da produo de electricidade a partir de energia nuclear. A isto
acresce que seria necessrio explicar tambm as inmeras derrogaes
tcitas verificadas entre os vrios diplomas, uma descrio que melhor se
encontrar na consolidao do Direito Nuclear portugus referida no incio
desta seco.
Assim sendo, recordaremos somente os diplomas aplicveis e faremos
uma brevssima smula do contedo destas normas.
O actual quadro normativo resulta essencialmente da conjugao dos
seguintes diplomas: D.L. n. 348/89, Dec.-Reg. n. 9/90, Dec.-Reg. n. 29/97, D.L.
n. 165/2002, D.L. n. 167/2002, D.L. n. 222/2008 e D.L. n. 227/2008.
Sem prejuzo das competncias das autoridades e do eventual
apuramento de responsabilidades individuais, a responsabilidade principal
pela garantia da proteco dos trabalhadores e do pblico em geral
pertence sempre entidade titular da instalao. Aplica-se horizontalmente o
princpio ALARA (As Low As Reasonably Achievable), ou seja, as doses de
radiao recebidas pelos trabalhadores e pelo pblico devem ser to baixas
quanto possvel. Este princpio implica que se reduza a exposio a radiaes
ao nvel mnimo tecnologicamente possvel, ainda que v muito para alm do
que era objectivamente necessrio em termos de segurana, desde que no
se imponha um fardo econmico absolutamente excessivo.
As obrigaes de promoo da segurana variam consoante o risco,
mas incluem necessariamente a formao, reciclagem e informao dos
voltar ao ndice
96
Ambiente & Energia
trabalhadores, a adopo de medidas de limitao de exposio (barreiras,

equipamento protector, etc.) e a organizao de vigilncia fsica e mdica e
de registos adequados. obrigatrio, por exemplo, o recurso a uma entidade
externa, devidamente licenciada, que proceda ao controlo e registo das
doses recebidas pelos trabalhadores, comunicando os resultados das leituras
ao registo central mantido no ITN e, em caso de um excesso de dose,
informando imediatamente a Direco-Geral de Sade.
Prevem-se limites de dose (com variaes consoante a parte do
corpo) distintos para trabalhadores expostos (100 mSv ao longo de 5 anos),
para aprendizes e estudantes entre 16 e 18 anos (6 mSv por ano) e para o
pblico em geral (1 mSv por ano). Para dar alguma perspectiva, note-se que
um exame TAC coluna resulta numa dose de radiao de mais de 5 mSv.
Prevem-se tambm medidas especiais de proteco durante a gravidez e a
amamentao. Em casos excepcionais, na medida em que for estritamente
necessrio para realizar certa actividade, a DGS pode autorizar uma
exposio de trabalhadores que ultrapasse aqueles limites (sujeito a regime de
voluntariado e a consulta com o prprio trabalhador, seus representantes,
mdicos, etc.).
O titular da instalao deve proceder a medies e clculos regulares
das doses resultantes para membros do pblico, de modo a demonstrar o
cumprimento das exigncias acima indicadas, e deve ainda elaborar e
submeter a aprovao pela DGS um programa de proteco e segurana
contra radiaes ionizantes. O processo de licenciamento especificar
obrigaes de contar com a presena de determinado pessoal qualificado
em proteco radiolgica.
Refira-se ainda que os instrumentos de medio de radiaes ionizantes
so regulados e controlados pelo ITN, nos termos da Portaria n. 423/98.
Transporte de material radioactivo

A operao de uma central nuclear implicar, inevitavelmente, o
transporte em territrio nacional de material radioactivo, mais propriamente
de combustvel nuclear fresco e irradiado (este ltimo ser considerado resduo
radioactivo se no se destinar a ser reciclado). O combustvel nuclear ser
voltar ao ndice
97
quase sempre um material nuclear sensvel, estando portanto sujeito ao

regime de proteco fsica acima referido (da competncia da APA).
Acumula-se, porm, a esta autorizao ao abrigo do regime de proteco
fsica
necessidade
de
uma
autorizao
adicional
pela
DGEG,
eventualmente com consulta prvia da CNPCR 16. A fiscalizao, porm, no

foi atribuda a estas entidades: seja qual for o material ou o meio de transporte,
cabe ao ITN avaliar e fiscalizar as respectivas condies de segurana.
Caso o transporte se faa por estrada ou por ferrovia, aplicar-se-o
respectivamente as disposies especficas das normas de transporte terrestre
de mercadorias perigosas17. J quanto ao transporte areo, a legislao
nacional remete simplesmente para a legislao internacional aplicvel,
sem especificar. Por ltimo, quanto ao transporte martimo ou por vias
navegveis interiores, remete-se para a legislao especfica para esses
sectores, ainda que o ordenamento nacional seja omisso quanto s medidas
de segurana aplicveis nestes casos.
Resduos radioactivos
O regime aplicvel aos resduos radioactivos concorre com o da
responsabilidade civil pelo prmio de regime mais incompleto e insuficiente do
Direito Nuclear portugus.
O Art. 26(1) da Lei n. 11/87 estabelece que proibido lanar,
depositar ou, por qualquer outra forma, introduzir resduos radioactivos nas
guas, no solo, no subsolo ou na atmosfera. Na verdade, esta norma foi
derrogada por diplomas subsequentes, devendo-se hoje acrescentar-lhe a
expresso salvo autorizao legal.
O regime prprio dos resduos radioactivos, no que releva em teoria
para centrais nucleares, resulta do Art. 44 do Dec.-Reg. n. 9/90 e do Art.
14(j) do D.L. n. 165/200218. Uma central nuclear produziria resduos
Conjugue-se o disposto no Art. 34(a) do Dec.-Reg. n. 9/90 com o Art. 13(b) do
DL 165/2002.
16
17
D.L. n. 41-A/2010
Os Art.s 6 e 7 do Projecto DL Qualificaes Profissionais tambm incluem como

obrigaes dos peritos e tcnicos qualificados questes relativas a resduos
voltar ao ndice
18
98
Ambiente & Energia
radioactivos slidos (maxime o combustvel irradiado para que no se preveja

qualquer outra utilizao) e lquidos (por exemplo, a gua utilizada como
moderador no reactor).
Estabelece-se como princpio geral que as actividades de eliminao e
armazenamento de resduos radioactivos devem evitar ou reduzir ao mnimo
possvel as consequncias da sua disperso ambiental, quer em regime normal
de funcionamento, quer em situao de emergncia ou acidente.
Quanto aos resduos slidos, estabelece-se actualmente que o ITN os
recolhe e armazena temporariamente. Esta soluo apenas possvel porque,
de facto, a maioria dos resduos slidos so actualmente produzidos pelo
prprio reactor de investigao do ITN, tendo-se celebrado um acordo com o
Governo americano para a retoma de combustvel irradiado (ou seja, no
por enquanto necessrio encontrar uma soluo definitiva para o seu
armazenamento em territrio nacional).
A nica parte deste regime que est completa a relativa ao
transporte de resduos radioactivos. Neste mbito, procedeu-se transposio
duma Directiva Comunitria atravs do D.L. n. 138/96.
Emergncias radiolgicas
E o que dispe a lei sobre interveno em caso de um improvvel
acidente numa central nuclear em Portugal ou no estrangeiro, com efeitos no
territrio nacional?
Desde logo, em conformidade com as obrigaes Comunitrias,
instituiu-se um regime de informao da populao sobre as medidas de
proteco adequadas e os comportamentos a adoptar em caso de um tal
acidente, atravs do D.L. n. 36/95. A informao da populao susceptvel de
ser afectada dever ser feita pela Autoridade Nacional de Proteco Civil
(ANPC, ou pela respectiva delegao regional ou local, no caso de medidas
que no tenham mbito nacional): prvia e periodicamente, em fase de pralarme e perante uma situao verificada de emergncia radiolgica.
Tambm se incluem exigncias de informao das pessoas susceptveis de
radioactivos.
voltar ao ndice
99
intervir na organizao dos socorros. Resulta da prpria lei o contedo mnimo

da informao a ser fornecida. Na execuo destas tarefas, a ANPC contar
com o apoio e orientaes da DGS, da Comisso Nacional de Emergncias
Radiolgicas (prevista no D.L. n. 165/2002) e da CNPCR, devendo ainda
transmitir as mesmas informaes e colaborar com a Comisso Europeia e as
autoridades de outros Estados actual ou potencialmente afectados.
Quanto ao regime de interveno propriamente dito, este encontra-se
previsto no D.L. n. 174/2002 (de novo, por transposio de uma Directiva
Comunitria). Caso se trate de um acidente com consequncias externas
central nuclear, a Autoridade Tcnica de Interveno (ATI) ser a APA. A lei
omissa quanto a qual a ATI em caso de um acidente com consequncias
meramente internas (a esmagadora maioria dos acidentes em centrais
nucleares so deste tipo, envolvendo normalmente exposies acidentais de
trabalhadores), cabendo ao Ministro da Administrao Interna design-la. Em
termos gerais, a ATI coordena as aces dos intervenientes e centraliza a
divulgao de informao, mas a execuo ou interveno propriamente
dita cabe ANPC (ou sua delegao local ou regional). Desde logo, esta
a entidade que dever ser informada no caso de um acidente em territrio
nacional. J se ocorrer um acidente em Espanha ou noutro Estado que possa
afectar o territrio nacional, a APA que deve ser informada.
Para preparar as intervenes em tais situaes, devero existir planos
de
emergncia
internos
das
instalaes,
aprovados
pela
DGS
periodicamente ensaiados, e planos de emergncia externos, redigidos pela

ANPC com base em dados fornecidos pelos titulares das instalaes. A CNER
desempenha um papel geral de consultoria em todo este processo, sendo
atribudo um papel tambm Comisso Nacional do Planeamento Civil de
Emergncia.
O pessoal que leva a cabo as intervenes est sujeito a regras estritas:
deve receber determinada formao mnima, deve ser aprovado em exames
mdicos especiais, no pode incluir mulheres em idade frtil, etc. Este pessoal
poder vir a ser exposto a doses superiores aos limites normais e, em teoria (na
medida em que seja necessrio para salvar vidas humanas), mesmo a doses
mortais, pelo que a participao nas equipas de interveno feita
estritamente sob voluntariado.
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
100
Normas penais
O nosso ordenamento inclui ainda algumas disposies penais de
relevncia para a segurana de centrais nucleares (no nos referiremos nesta
sede criminalizao, por exemplo, da deteno ilegal de materiais
nucleares ou radioactivos ou utilizao de armas nucleares, que suscita
dificuldades prprias de compatibilizao de disposies divergentes).
Nos termos dos Art.s 272, 273 e 285 do Cdigo Penal, um operador
que, por negligncia, liberte energia nuclear (radiaes), causando perigo
para a vida ou para a integridade fsica de outrem, ou para bens patrimoniais
alheios de valor elevado, punido com pena de priso de 3 a 10 anos, se foi a
criao do perigo que foi negligente, ou de 1 a 8, anos se a prpria conduta
foi negligente. Os limites mnimo e mximo destas penas sero agravados num
tero se resultar efectivamente morte ou ofensa integridade fsica grave de
outra pessoa (ou seja, no mximo, 13 anos e 4 meses)19.
Noutra ptica, nos termos do Art. 277(1)(c) do Cdigo Penal, quem
destruir ou danificar uma central nuclear, criando assim perigo para a vida ou
para a integridade fsica de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor
elevado, punido com pena de priso de 1 a 8 anos, com eventual
agravamento de um tero nos mesmos termos indicados no pargrafo anterior
(ou seja, no mximo, cerca de 10 anos e meio).20
Por ltimo, caso esteja em causa um ataque terrorista, ter ainda que se
ter em conta o disposto na Lei n. 52/2003.
Obviamente, tambm se prev a forma dolosa deste crime, com tecto mximo de
15 anos, sem prejuzo da referida possibilidade de agravamento de um tero.
19
Cdigo Penal, Art. 277(1)(c); A lista de aces inclua ainda conduo e

distribuio, mas estas expresses foram eliminadas, por no se poderem
logicamente aplicar a energia nuclear (na disposio original, aplicavam-se a gua,
leo, electricidade, etc...). Ainda neste sentido, no adequado falar-se em
armazenamento de energia nuclear, mas deixou-se o conceito por se poder
interpretar de diferentes modos.
voltar ao ndice
20
101
4. Concluso
O quadro regulador que se acabou de expor revela lacunas legais
profundas e incontornveis, que teriam de ser colmatadas antes de se poder
autorizar a construo de uma central nuclear em Portugal.
A principal caracterstica da nossa lei que teria de ser corrigida a
inexistncia de uma autoridade reguladora independente. A comunidade
internacional aprendeu com Chernobyl a lio da imprescindibilidade de uma
tal autoridade, comprometida com deveres de transparncia e informao.
De resto, a Conveno de Segurana Nuclear, ratificada por Portugal (bem
como outras fontes de obrigaes internacionais), prev expressamente a
obrigao de criao de um regulador independente, uma obrigao que
Portugal continua a no cumprir.
Seria tambm necessria uma reviso e actualizao global do Direito
substantivo, com especial ateno ao regime dos resduos radioactivos e ao
regime da responsabilidade civil.
No me cabe nem me sinto apto a tomar posio sobre a
desejabilidade ou utilidade da construo de uma central nuclear em
Portugal. Com base na consulta de fontes tcnicas e em discusses com fsicos
e especialistas nestas matrias, estou convicto de que os factores de
hesitao no passam pela dimenso da segurana. Esta e sempre ser
uma fonte de preocupao, mas possvel garanti-la com nveis de risco
aceitveis, por analogia a outras actividades perigosas autorizadas sob
condies de regulao apertada. Para tal, porm, necessrio que exista
um
quadro
legislativo
eficiente
actualizado,
um
rgo
regulador
independente e um cuidado sempre renovado com a qualificao e

formao do pessoal operador e fiscalizador do reactor.
A questo passa, isso sim, por um lado, pela dimenso polticodemocrtica e, por outro, pela dimenso macro-econmica e prtica.
Quanto dimenso poltico-democrtica, necessrio saber se possvel
conseguir uma opinio poltica e popular favorvel construo de uma
central. As campanhas de informao neste domnio tm um sucesso bem
conhecido, conseguindo-se percentagens notveis de mudana de opinio,
mas necessrio investir nelas de modo significativo e atempado. Isto dito,
voltar ao ndice
102
Ambiente & Energia
crucial no se cometer o erro de crer que esta uma matria que possa ser
submetida a referendo. O carcter eminentemente tcnico e o incrvel
potencial demaggico do tema tornam o referendo num instrumento
absolutamente desadequado obteno de uma deciso informada. De
resto, as experincias de referendos noutros Estados do mundo trouxeram
sempre resultados negativos.
Quanto outra dimenso, s uma viso detalhada e de conjunto do
planeamento econmico e energtico nacional permitir aferir da viabilidade
e utilidade da construo de uma central nuclear, sobretudo porque tais
concluses esto dependentes de questes de localizao, reorganizao da
rede elctrica nacional e eventual encerramento de centrais elctricas
existentes.
Faltar ainda saber, tambm, se existem promotores capazes e
interessados numa semelhante aposta de longo termo em Portugal, bem
como financiadores com dimenso suficiente e vontade de assumir o risco em
modos que tornem o investimento rentvel. Os promotores do projecto
devero ainda reunir condies de idoneidade que permitam uma relao
de confiana.
Por ltimo, importa no perder de vista que a opo pela energia
nuclear no ser uma opo definitiva, antes um remendo temporrio
enquanto se aguarda o desenvolvimento de tecnologias mais interessantes.
De facto o combustvel nuclear , tambm ele, finito. De acordo com algumas
estimativas actuais, as reservas actuais podero ser suficientes para apenas
mais 50 anos de energia nuclear (ou 85 anos, de acordo com outras
estimativas). O tempo suficiente, espera-se, para se conseguir um modelo
comercialmente eficaz de central de fuso. Esta tecnologia recorre a istopos
de hidrognio (deutrio e trtio), que podem ser produzidos em quantidades
teoricamente infinitas. O ITER, o 2 maior projecto de cooperao cientfica
internacional (a seguir estao espacial internacional), no sul da Frana,
pretende demonstrar a viabilidade de um reactor de fuso como fonte de
energia.
voltar ao ndice
103
Os biocombustveis na Unio Europeia: uma outra natureza da

natureza
Carla Amado Gomes

Prof. Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Prof. Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
No sei se a mim que acontece, se a todos que a civilizao fez nascer pela
segunda vez.
Mas parece-me que para mim, ou para os que sentem como eu, o artificial
passou a ser o natural,
e o natural que estranho .
No digo bem: o artificial no passou a ser o natural, o natural passou a ser
diferente
Fernando Pessoa, Livro do Desassossego
0. Introduo: a ditadura das alteraes climticas e a reconverso

energtica
"The planet has a fever", afirmou Al Gore num discurso proferido no Congresso
norte-americano, em Maro de 2007, includo na sua cruzada contra as
alteraes climticas. Dois anos depois da entrada em vigor do Protocolo de
Quioto, o cenrio de catstrofe anunciada desde os anos 1970 acentuava-se
com as concluses do 4 Relatrio do IPCC, onde se estabelece um nexo claro
entre os efeitos da industrializao e dos hbitos de consumo de uma
sociedade movida a carbono e o aquecimento global. A mitigao de efeitos
passaria necessariamente pela planeada reduo das emisses de gases com
efeito de estufa para a atmosfera, atravs da introduo de tecnologias mais
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
104
limpas, na implementao de tcnicas de eficincia energtica e na

progressiva reconverso das fontes de energia fssil densamente poluentes por
fontes renovveis tendencialmente limpas.
J Lovins, na sua obra The energy controversy (1977), escrita na sequncia
das crises do petrleo, chamara a ateno para a dualidade de alternativas:
the hard way, at exausto dos combustveis fsseis e apostando na energia
nuclear; e the soft way, apelando a novas formas de criao de energia
atravs do vento, do sol, das mars. Com a percepo do horizonte de
esgotamento dos combustveis fsseis e dos minrios de alimentao das
centrais nucleares, a via suave ganha terreno, abrindo caminho ao que j foi
descrito como a nova revoluo industrial21.
No pacfico, contudo, que a causa principal do aquecimento do
planeta sejam as emisses de dixido de carbono para a atmosfera o
Climagate que ensombrou a COP15 disso prova. A dvida essencial sobre a
ligao entre os gases com efeito de estuda e o aquecimento global prendese essencialmente com o arco temporal que os cientistas utilizam para
proceder demonstrao cerca de 150 anos de registos fiveis , que
muitos consideram claramente insuficiente para estabelecer bases de uma
teoria slida sobre as causas de aquecimento de um planeta que subsiste h
milhares de anos. A dvida foi assumida pela ONU, que em Maro deste ano
iniciou uma reviso dos Concluses do 4 Relatrio do IPCC, precisamente na
sequncia das crticas aventadas antes e durante a COP15.
Todavia, mesmo que venha a concluir-se no serem as emisses de CO 2 as
(principais) responsveis pelo alegado sobreaquecimento do planeta, e sem
embargo da perversa omnipresena deste debate na actualidade ambiental
mundial, com preterio de outros sectores igual ou mormente relevantes
como a proteco da biodiversidade, do acesso gua, da luta contra a
desertificao, certo que a ditadura das alteraes climticas desencadeou
um movimento de reconverso energtica que s pode louvar-se. No hoje
assim to cristalino que as reservas de petrleo estejam beira da exausto
as novas jazidas descobertas na camada pr-sal nas costas brasileira e
angolana so exemplos de que a corrida ao ouro negro no globo pode no
Andris PIEBALGS, Europe's energy future, in Europa Novas fronteiras, n 22 temtico sobre a Poltica Energtica Europeia, 2008, pp. 15 segs.
voltar ao ndice
21
105
ter ainda os dias contados. Em contrapartida, catstrofes como a provocada

pela exploso na plataforma da BP no Golfo do Mxico (Deepwater horizon),
em Maio deste ano, ou o brutal derrame na costa nordeste da China
originado pela exploso de dois oleodutos em Dalian, deixam um lastro de
efeitos transgeracional que faz repensar a necessidade de conteno da
sanha exploratria. Neste contexto, o sucesso da iniciativa ITT, protagonizada
pelo Equador, pode constituir um precedente interessante (ainda que
tambm controverso)22.
Ou seja e resumindo: mesmo que nada de conclusivo se apure sobre as
causas do aquecimento global, a herana de Quioto no plano do incentivo s
energias renovveis j uma certeza 23. Tanto no plano da gerao de
electricidade para habitaes e indstrias como ao nvel da produo de
complementos e sucedneos do petrleo para alimentar as frotas rodovirias,
martimas e (num futuro ainda no previsvel) areas, as tecnologias de
aproveitamento de fontes de energia renovvel proliferam e desafiam a
imaginao. Desde os carros movidos a lcool realidade hoje banal em
pases como o Brasil24 , passando por centrais termossolares que filtram a
salinidade da gua dos oceanos utilizando o sal como armazenador da
Atravs da qual o Equador assinou, em 2 de Agosto de 2010, um acordo com o

PNUA no sentido de ser compensado por um conjunto de Estados doadores em cerca
de 50% do lucro que obteria (calculado entre 4 a 5 bilies de euros) com a explorao
de uma jazida petrolfera situada no Parque natural Yasuni, classificado como reserva
mundial da biosfera em 1989 cfr. http://www.sosyasuni.org/en/index.php
(consultado em 19 de Outubro de 2010).
22
23
Cfr. a Comunicao da Comisso ao parlamento Europeu e ao Conselho

Renewable Energy: Progressing towards the 2020 target [COM(2011) 31 final], que
estima em 1.5 milhes de empregos j criados pelo sector das renovveis na Europa
dos 27, podendo atingir em 2020 os 3 milhes. A biomassa o sector lder, seguindo-selhe o do aproveitamento da energia elica in shore e offshore e o sector da
energia solar (fotovoltaica).
Veja-se tambm, para uma anlise mais global do impacto das energias
renovveis na economia, o Green Economy Report do PNUA (Parte II Investing in
energy and resource efficency Renewable energy, esp. ponto 2.2.), disponvel em
http://www.unep.org/greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_6_RenewableEn
ergy.pdf (acesso em 25 de Fevereiro de 2011).
Sobre a poltica de incentivo produo de biocombustiveis no Brasil, veja-se
Heline SIVINI FERREIRA e Jos Rubens MORATO LEITE (org.), Biocombustveis fonte de
energia sustentvel?, So Paulo, 2010, pp. 91 segs
voltar ao ndice
24
Ambiente & Energia
106
energia solar e reconvertendo a gua para fins agrcolas, at aos veculos

movidos a hidrognio, estas e muitas outras tcnicas vo surgindo.
No h almoos grtis, todavia. A reconverso energtica no s se
agiganta em custos financeiros, como se avoluma em impactos sociais e
ambientais. Por um lado, o aproveitamento de fontes de energia renovveis
implica investimentos vultuosos em investigao cientfica, construo de
novas centrais electroprodutoras e reconverso agrcola ou silvcola, extenso
e reforo da rede de transporte, que se reflectiro inevitavelmente na factura
energtica. Por outro lado, cumpre sublinhar que estas novas fontes de
energia so devoradoras de espao25 (torres elicas, painis fotovoltaicos,
plantaes de cana de acar) e no so incuas nem do ponto de vista
ambiental nem do ponto de vista social (v.g., os debates em torno dos
impactos das torres elicas, das barragens, da cultura intensiva de milho para
produo de biodiesel, dos parques solares em habitats frgeis).
com base nestes brevssimos tpicos que avanaremos para a anlise do
tratamento dos biocombustveis no Direito da Unio Europeia, traando uma
evoluo rpida desde a primeira directiva de 2003 (1.), passando pela
reforma induzida pela aprovao do Pacote Clima/Energia em 2007 (2.), at
adopo da nova directiva de 2009, que percorreremos orientadamente para
a nossa temtica (3.). Em 4., teceremos observaes finais.
1. A Unio Europeia na dianteira da promoo das energias renovveis: as

directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE
sabido que a Comunidade Econmica Europeia no dispunha, em 1957, de
qualquer base habilitante no Tratado de Roma em sede de poltica energtica
e que essa ausncia era tributria da aliana estreita entre explorao de
recursos energticos e soberania nacional 26. Reconhece-se, contudo, que tal
Sublinhando este aspecto, Antonio Jos SNCHEZ SEZ, Des terres sollicites en
raison du dveloppement de la biomasse comme source d'nergie renouvelable en
Espagne, in REDE, 2005/2, pp. 137 segs, 140.
25
Sobre esta evoluo, veja-se Carla AMADO GOMES, O regime jurdico da

produo de electricidade a partir de fontes renovveis: aspectos gerais, in Textos
dispersos de Direito do Ambiente (e matrias relacionadas), II, Lisboa, 2008, pp. 163
segs, 180 segs.
voltar ao ndice
26
107
facto no inibiu a Comunidade de ir produzindo algum sedimento legislativo

na matria, mormente aps a alterao introduzida, com o Tratado de
Amesterdo, no ento artigo 175/2/c) do Tratado de Roma, que abriu
caminho a uma via verde para a energia no ordenamento jurdico
eurocomunitrio. Foi esta disposio a base competencial de aprovao das
directivas 2001/77/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de
Setembro green electricity directive e 2003/30/CE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 8 de Maio green fuels directive bem como (ainda) da
directiva que as rev e substitui e qual aludiremos infra.
Sobre ambas estas directivas j nos detivemos em momento anterior, pelo
que dispensaremos refaz-lo agora27. Limitar-nos-emos, por um lado, a
sublinhar que a sua aprovao encontra um contexto especfico bem definido
no compromisso assumido pela Unio Europeia junto da ONU, no quadro da
Conveno sobre a luta contra as alteraes climticas e o seu "brao
armado", o Protocolo de Quioto a Comunidade ratificou o Protocolo em
2002. Por outro lado, nesta primeira abordagem, a Comunidade enveredou
por um tratamento separado das fontes de energia renovvel dedicadas
produo de electricidade e de alimentao do sector automvel que
actualmente se fundiram numa s directiva, como veremos.
Enfim, e muito sumariamente sobre a directiva 2003/30/CE, esta pretende
implementar a estratgia gizada no Conselho Europeu de Gotemburgo, de 15
e 16 de Junho de 2001, tendente adopo de medidas de promoo do
desenvolvimento sustentvel, entre as quais o incremento da utilizao de
biocombustveis. Conforme se afirma no Considerando 4 da directiva, "O
sector dos transportes responsvel por mais de 30% do consumo final de
energia na Comunidade e encontra-se em expanso, tendncia que, tal
como acontece com as emisses de dixido de carbono, dever acentuarse". Ora, "Uma utilizao mais intensa de biocombustveis nos transportes faz
parte do pacote de medidas necessrias para dar cumprimento ao protocolo
de Quioto e de qualquer pacote de polticas para o cumprimento de novos
compromissos nesta matria", complementa o Considerando 6.
27
Cfr. Carla AMADO GOMES, O regime jurdico, cit., pp. 185 segs.
voltar ao ndice
108
Ambiente & Energia
A directiva contm uma enunciao no exaustiva dos biocombustveis

artigo 2 (dentro de um gnero definido como "o combustvel lquido ou gasoso
para transportes produzido a partir de biomassa" desde o bioetanol ao
biodiesel, passando pelo leo vegetal puro produzido a partir de plantas
oleaginosas). Pressente-se a sensibilidade das instituies eurocomunitrias
necessidade da promoo da investigao e desenvolvimento tecnolgico
neste domnio, bem como o imperativo de avaliao dos seus impactos,
positivos e negativos, no volume de emisses para a atmosfera (cfr. o
Considerando 24). A questo dos custos no ignorada, abrindo-se a porta
criao de incentivos fiscais e outro tipo de apoios mobilizadores da produo
de biocombustveis (veja-se o Considerando 19).
Do contedo regulatrio da directiva, sublinhamos trs pontos:
i.) o apelo colocao nos mercados de uma proporo mnima de
biocombustveis e outros combustveis renovveis, por parte dos Estadosmembros (artigo 3/1);
ii.) a avaliao de impactos ambientais dos biocombustveis introduzidos,
dando prioridade aos que revelarem a melhor relao custo/eficcia, sem
deixar
de
atentar
nas
vertentes
competitividade
segurana
de
abastecimento (artigo 3/4);

iii.) a imposio de rotulagem especfica nos postos de venda, sempre que
a percentagem de biocombustvel misturada com derivados do petrleo
exceder um determinado nvel (artigo 3/5).
Os valores de referncia fixados na directiva correspondiam a uma quota
de mercado de 2% para os biocombustveis em 2005, e de 5,75% em 2010. A
Comisso constatou, em 2006, que a quota no fora alm dos 1,4% na
generalidade dos Estados membros. Na Estratgia da Unio Europeia no
domnio dos biocombustveis28, a Comisso reconheceu que os transportes so
responsveis por 1/5 das emisses de gases com efeito de estufa, insistindo na
percentagem de 5,75% em 201029. Para tal, deveria ponderar-se a reviso da
COM(2006) 34 final, de 8 de Fevereiro de 2006: Estratgia da Unio Europeia no

domnio dos biocombustveis.
28
29
Ver o Livro Branco A poltica Europeia de transportes no horizonte 2010,

COM(2001) 370 final.
voltar ao ndice
109
directiva em torno dos sete eixos polticos delineados pela Comunicao da

Comisso:
i) Estimular a procura de biocombustveis, nomeadamente os de segunda
gerao, produzidos a partir de biomassa;
ii) Aproveitar os benefcios ambientais, prevendo que a utilizao de
biocombustveis possa contar para os objectivos de reduo das
emisses de CO2 pelos parques automveis.
iii) Desenvolver a produo e distribuio dos biocombustveis atravs do
apoio proporcionado pelo Fundo de Coeso, especialmente no que
toca converso da biomassa, elegendo-a em objectivo da poltica
de coeso e de incentivo ao desenvolvimento rural;
iv) Promover a oferta de matrias-primas, potenciando efeitos da reforma
intercalar da PAC de 2003;
v) Melhorar as oportunidades comerciais, sem prejudicar nem os interesses
dos produtores dos Estados-membros, nem dos parceiros comerciais da
Unio
Europeia.
Para
tanto,
Comisso
procurar
prosseguir
negociaes equilibradas com os pases produtores de etanol. No que

respeita aos fluxos comerciais actuais, a Comisso manter condies
de acesso do bioetanol importado ao mercado que no sejam menos
favorveis do que as previstas nos acordos comerciais actualmente em
vigor;
vi) Apoiar os pases em desenvolvimento, atravs de programas de aco
que estimulem a produo de biocombustveis pelos pases menos
desenvolvidos como forma de desenvolvimento limpo e de erradicao
da pobreza nas zonas rurais, por fora da criao de emprego e do
rejuvenescimento do sector agrcola;
vii) Apoiar a investigao e o desenvolvimento, quer atravs de
iniciativas lideradas pelo sector privado (Plataforma Tecnolgica dos
Biocombustveis, promovida pelo sector industrial), quer atravs da
estrutura de financiamento comunitria. A proposta de 7 ProgramaQuadro
(20072013)
prioriza
investigao
no
domnio
dos
biocombustveis, apostando no reforo da competitividade da indstria

europeia nesse sector.
voltar ao ndice
110
Ambiente & Energia
Eram estes os dados disponveis data do Conselho Europeu de Bruxelas de

2007, que abre uma nova era na poltica energtica europeia.
2. O Pacote Clima/Energia e o reforo do apelo racionalizao da produo

e consumo de energia;
O Conselho Europeu de Bruxelas, de 8/9 de Maro de 2007 inaugurou a noo
de Poltica Energtica Europeia (Energy Policy for Europe, EPE), entrelaando
soberania estadual e solidariedade na realizao do mercado interno. De
acordo com o ponto 28 das Concluses da Presidncia, a poltica energtica
europeia orienta-se em funo de trs objectivos, a saber: o incremento da
segurana de abastecimento; o fortalecimento da economia europeia e
produo
de
energia
preos
competitivos;
promoo
do
desenvolvimento sustentvel e prossecuo do combate s alteraes

climticas.
nesta Cimeira que nasce o j famoso soundbyte dos 20%: 20% de
produo de energia a partir de fontes renovveis at 2020 (10% para
biocombustiveis); 20% de reduo de emisses de gases com efeito de estufa
at 2020; 20% de ganhos em eficincia energtica at 2020. O Plano de
Aco para a Energia que acolhia o objectivo dos trs 20s, redundou na
aprovao do Pacote Clima-Energia, o qual, para o que mais directamente
interessa ao nosso excurso, inclui a nova directiva sobre energias renovveis e
biocombustveis (directiva 2009/28/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 23 de Abril). O seu efeito multiplicador gerou ainda, entre outros, uma nova
directiva sobre resduos (directiva 2008/98/CE, de 19 de Novembro), que
estabelece uma hierarquia para o tratamento de resduos que potencia a
utilizao mltipla e a recuperao daqueles por valorizao energtica
(nomeadamente, atravs da co-incinerao), bem como o Regulamento
66/2010, de 25 de Novembro de 2009, que alarga o universo de produtos
susceptveis de merecer o rtulo ecolgico comunitrio 30.
Realce-se que os diplomas includos no Pacote foram ainda aprovados ao
abrigo das bases de competncia da poltica ambiental (e da consolidao
do mercado interno). S em Dezembro de 2009 a Unio Europeia (que
Cfr. Barbara POZZO, Le politiche comunitarie in campo energetico, in RGd'A,
2009/6, pp. 841 segs, 871 segs.
voltar ao ndice
30
111
substituiu a Comunidade Europeia) passou a contar, formalmente, com uma

Poltica Energtica Comum, sediada no Ttulo XXI do renomeado Tratado de
Roma, doravante identificado como Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia (=TFUE). A inscrio deste novo Ttulo fruto da progressiva
constatao da natureza da energia enquanto mercadoria e da importncia
da livre comercializao desse bem no mercado interno 31. Mas ela resulta mais
directamente do entrelaamento entre gesto dos recursos energticos e
reduo das emisses de gases com efeito de estufa para a atmosfera, tendo
a Unio, como vimos, assumido um papel de liderana nesse contexto.
3. A directiva 28/2009 e os biocombustiveis: uma poltica nunca vem s

A directiva 2009/28/CE pretende substituir inovatoriamente as directivas green
electricity e green fuels, revogando com efeitos a partir de 1 de Abril de 2010 a
maior parte do articulado de qualquer uma delas. Todavia, o novo sistema
institudo pela directiva de 2009 s entrar plenamente em vigor em 1 de
Janeiro de 2012, conforme dispe o n 3 do artigo 27 32. Destacaremos algumas
das inovaes trazidas pelo novo regime, comeando pelas gerais (ou seja,
aplicveis produo de electricidade e de biocombustiveis) A. e
finalizando com as especficas para a matria dos biocombustveis B.:
A. Inovaes de carcter geral:
i.) Estabelecimento de um horizonte temporal ps-Quioto (2020), que vinca
bem a autosuficincia da ecopoltica energtica da Unio;
ii.) Fixao de uma quota mnima de 20% de energia produzida a partir de
fontes renovveis para 2020, que deixa de ser "indicativa" (cfr. o artigo 3 da
directiva 2001/77 e o artigo 3 da directiva 2003/30) e passa a ser vinculativa
Hoje claramente assumida, como poltica partilhada, no artigo 4/2/i) do TFUE, e j

reflectida na directiva 2009/72/CE, de 13 de Julho, que estabelece regras comuns
para o mercado interno da energia.
31
um curioso exemplo de pr-efeito da directiva que, no vendo ainda esgotado o

prazo de transposio vai gerando, por fora da complexidade de regulao para
que aponta, um dever de implementao gradual que refora (antecipativamente) o
dever de cooperao leal hoje sedeado no artigo 4/3 do Tratado da Unio Europeia.
voltar ao ndice
32
Ambiente & Energia
112
nos termos do Anexo I/B (cfr. o artigo 3) 33 embora se no cominem sanes

para os Estados que no consigam cumprir os objectivos34;
iii.) Entrelaamento entre a produo de energia a partir de fontes
renovveis e a promoo de medidas de eficincia energtica (cfr. os
Considerandos 17/18 e o artigo 13/4);
iv.) Criao de um mercado europeu de certificados verdes, a partir da
identificao do volume de energia renovvel produzida por garantias de
origem, a implementar atravs de transferncias estatsticas controladas pelos
Estados (cfr. os artigos 6 e 7);
v.) Apelo cooperao entre Estados-membros entre si, e entre Estadosmembros e terceiros Estados com vista aquisio de energia produzida a
partir de fontes renovveis, a consumir na Unio (cfr. os artigos 7 a 10).
B. Inovaes em sede de biocombustveis:
i.) Fixao de uma quota mnima de 10% de biocombustveis utilizados pelo
sector rodovirio de cada Estado-membro veja-se o artigo 3/4;
ii.) Diferenciao entre biocombustiveis e biolquidos: so todos produzidos a
partir de biomassa e tm fins energticos, mas s os primeiros (lquidos ou
gasosos) so adstritos ao sector dos transportes e por isso s eles so
considerados para efeito do cmputo dos 10% [cfr. o artigo 2/h) e i)];
iii.) Fixao de regras especiais para o sector da aviao relativamente ao
cmputo do consumo final bruto de energia (e, reflexamente, do cmputo
dos 10%/20%), com regras definidas no artigo 5 que passa por uma
Assinale-se que esta vinculatividade, por se encontrar quantificada, torna possvel a

sindicabilidade destas metas atravs da legitimidade popular (e de aces de
condenao da Administrao estadual). Confronte-se esta hiptese com a situao
vivida em alguns Estados dos EUA, onde se movem citizen suits contra determinadas
empresas por se absterem de tomar medidas de reduo de emisses, que se tm
revelado improcedentes na medida em que os tribunais consideram ser a fixao
dessas obrigaes e sua quantificao tarefa do legislador cfr. Julia SCHATZ, Climate
change litigation in Canada and the USA, in RECIEL, 2009/2, pp. 129 segs, pp. 136-137.
33
Ausncia que no tolhe, no entanto, o recurso aco por incumprimento (artigos

258 segs do TFUE), uma vez que os objectivos revestem carcter vinculativo e no
meramente indicativo.
voltar ao ndice
34
113
indexao geral a um valor de 6,18%, reduzindo-se para 4,12% nos casos de

Chipre e Malta, por serem regies insulares35;
iv.) Estabelecimento de um mtodo de clculo do impacto ambiental do
uso de biocombustveis, que pondera tanto a reduo de emisses derivada
da substituio de combustveis fsseis como o eventual acrscimo de
emisses decorrente da alterao de uso dos solos agrcolas (cfr. o artigo 19)36;
v.) Definio de critrios de sustentabilidade dos biocombustiveis para
efeitos de cmputo da quota de 10%, quer sejam produzidos na Unio
Europeia, quer em Estados no membros cfr. os artigos 5/1, 17 e 18.
Parece-nos particularmente interessante o entrelaamento de polticas
tecido pela directiva neste mbito. Com efeito, e na sequncia da Estratgia
da Unio Europeia no domnio dos biocombustveis a que aludimos supra (1.),
vemos que a questo da reconverso energtica no sector dos transportes
envolve simultaneamente a poltica agrcola comum (=PAC: cfr. o Ttulo III do
TFUE), a poltica ambiental (cfr. o Ttulo XX do TFUE), a proteco dos direitos
fundamentais das pessoas (no que toca sade) e dos trabalhadores (no
plano das condies de trabalho) e as relaes externas da Unio (cfr. o
artigo 21/2/f) do Tratado da Unio Europeia, e o Ttulo III do TFUE) muito
especialmente (mas no exclusivamente) no quadro do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (Clean Development Mechanism), criado pelo
Protocolo de Quioto (cfr. o artigo 12 do Protocolo, na linha do compromisso
assumido na Conveno Quadro sobre a luta contra as alteraes climticas,
artigo 4/4)37.
Um outro aspecto que merece ser enfatizado o da tentativa de controlar
"o lado negro da fora" dos biocombustveis. A acesa controvrsia, cientfica e
Como se explica no Considerando 33, apesar de a aviao representar uma quota
muito expressiva no consumo final bruto de energia, as actuais restries tecnolgicos
e regulamentares impedem o uso comercial de biocombustveis nesse sector. Da que
se tenha optado por estabelecer uma iseno parcial (diferenciada).
35
Consulte-se tambm o Anexo IV da directiva 98/70/CE, na redaco que lhe foi

dada pela directiva 2009/30/CE.
36
Sobre este mecanismo, entre tantos, vejam-se Tiago SOUZA d'ALTE, Os mecanismos
de desenvolvimento limpo como instrumentos econmicos globais pblicos e
privados, Relatrio de Mestrado apresentado na Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa, indito, 2007; Charlotte STRECK e Jolene LIN, Making markets work: a review
of CDM performance and the need to reform, in EJIL, 2008/2, pp. 409 segs.
voltar ao ndice
37
114
Ambiente & Energia
poltica, em torno desta tcnica complementar de alimentao do sector dos

transportes, levou a Unio a estabelecer critrios de sustentabilidade
particularmente detalhados no tocante produo de matrias-primas que
sirvam de suporte ao seu fabrico. Estes critrios, contudo, j mereceram crticas
podendo, dependendo da perspectiva, ser considerados insuficientes, do
ponto de vista ecolgico (fundamentalmente por no se preverem sanes
para os Estados/entidades que obtiverem fornecimentos de Estados que no
aplicam os critrios), ou proteccionistas, do ponto de vista desenvolvimentista
(por constiturem entraves comercializao de matrias-primas para
transformao em biocombustiveis)38. A recente Deciso da Comisso
2011/13/UE, de 12 de Janeiro, vem estabelecer regras sobre os deveres de
fornecimento de biocombustveis e biolquidos a acatar pelos operadores
econmicos.
3.1. Biocombustiveis e poltica agrcola comum

A primeira zona de interseco naturalmente aquela que envolve os
biocombustiveis e a PAC bem assim como a actuao da Unio Europeia
no domnio das florestas.
No plano da agricultura, a Reforma Intercalar da PAC de 2003 fixou, num
Captulo especialmente dedicado ao apoio s culturas energticas, a
concesso do valor de 45,00/hectare, at um mximo de 1.500.000 hectares 39,
aos agricultores que se dedicassem produo de fontes de biocombustiveis
(por relao com o elenco enunciado na directiva 2003/30). Para se
candidatarem a este auxlio, os agricultores necessitavam de provar a
existncia de um contrato de compra e venda com uma empresa
transformadora (salvo se eles prprios procedessem operao de
transformao dos agroprodutos em biocombustiveis) cfr. os artigos 88 a 92
do Regulamento do Conselho 1782/2003, de 29 de Setembro.
Este incentivo, expressamente ligado directiva green fuels, surtiu os seus
objectivos. A aplicao do regime teve incio em 2004, quando a superfcie
abrangida
totalizava
0,31
milhes
de
hectares,
tendo
aumentado
cfr. uma sntese do debate em

http://www.euractiv.com/en/sustainability/commission-sets-rules-green-biofuel-labelnews-495063 (consultado em 19 de Outubro de 2010).
39
Que seria progressivamente reduzida caso a superfcie ultrapassasse este mximo.
voltar ao ndice
38
115
expressivamente nos anos seguintes (atingindo 2,84 milhes de hectares em

2007, valor que pela primeira vez esgotou o oramento previsto para os
apoios). O sucesso ditou o fim dos apoios: como pode ler-se no Considerando
42 do Regulamento do Conselho 73/2009, de 19 de Janeiro (que estabelece
regras comuns para os regimes de apoio directo aos agricultores no mbito da
Poltica Agrcola Comum e institui determinados regimes de apoio aos
agricultores e que revogou o Regulamento 1782/2003),
"O Regulamento (CE) n 1782/2003 estabeleceu um apoio especfico
para as culturas energticas, com vista a contribuir para o
desenvolvimento do sector. Dada a recente evoluo no sector da
bioenergia, nomeadamente a forte procura de tais produtos nos
mercados internacionais e a introduo de objectivos vinculativos para a
parte da bioenergia nos combustveis totais at 2020, j no h motivos
para conceder um apoio especfico s culturas energticas".
Deste regulamento constam, todavia, regras de "boa-conduta agrcola" (e

ambiental), obrigatrias e facultativas, que a cultura de matrias-primas a
transformar em biocombustiveis deve observar, nos termos do artigo 17/6 da
directiva, que remete para o artigo 6/1 e Anexo III daquele regulamento.
No que toca s florestas, a Aco-chave 4 do Plano de Aco da Unio
Europeia para as Florestas [Comunicao da Comisso ao Conselho e ao
Parlamento Europeu sobre um plano de aco da Unio Europeia para as
florestas COM (2006) 0302 final] dispe sobre a promoo da utilizao de
biomassa florestal para a produo de energia, que revela um interesse
acrescido na medida em que potencia o aproveitamento de restos de
madeira cuja recolha serve simultaneamente finalidades energticas, de
segurana florestal e de empregabilidade. A execuo desta Aco-chave
est estreitamente interligada ao Plano de aco Biomassa, adoptado na
Comunicao da Comisso COM(2005) 628 final, de 7 de Dezembro, no qual
se conclua que cerca de 35% da madeira produzida na Unio Europeia fica
por aproveitar, devendo ser canalizada para a indstria dos biocombustiveis
(ponto 5.1.).
Cumpre sublinhar ainda que a deciso do Conselho 2009/61/CE, de 19 de
Janeiro (que altera a Deciso 2006/144/CE relativa s orientaes estratgicas
voltar ao ndice
116
Ambiente & Energia
comunitrias de desenvolvimento rural no perodo de programao 20072013), manda rever as orientaes estratgicas em sede de desenvolvimento
rural, exortando os Estados-membros, nomeadamente, a promover aceschave de apoio ao investimento no sector florestal para alcanar "formas mais
inovadoras e mais sustentveis de transformao de biocombustvel" (cfr. o
Anexo).
A perda de apoios provenientes do Fundo de Coeso reconverso
agrcola com vista produo de biocombustveis deixa os agroprodutores
reduzidos aos incentivos nacionais, fiscais e de outra natureza. Dada a
contribuio dos biocombustveis para a reduo de emisses de dixido de
carbono
embora
eventualmente
contrabalanada
com
emisses
decorrentes das alteraes indirectas do uso dos solos (cfr. o artigo 19) ,
perguntamo-nos se no seria de ponderar a certificao do volume das
redues atravs de ttulos equivalentes s unidades de reduo de emisses
resultantes do Mecanismo de Implementao conjunta (artigo 6 do protocolo
de Quioto, e artigo 11 da directiva 2003/87/CE, de 13 de Outubro, introduzido
pela directiva 2009/29/CE, de 23 de Abril), podendo os agroprodutores (e
unidades transformadoras) beneficiar identicamente do mecanismo de
mercado de emisses. Repare-se que uma entidade sediada em qualquer
Estado-membro que apoie projectos que meream certificao de reduo
de emisses noutro Estado-membro v creditada essa iniciativa a seu favor
atravs de unidades de reduo de emisses. Porque no, na mesma lgica
mercantilista, conceder aos agroprodutores (desde que no beneficiando j
do apoio mencionado) o mesmo benefcio?
3.2. Biocombustiveis e poltica ambiental:

A poltica ambiental da Unio a segunda conexo bvia da matria dos
biocombustveis na verdade, o cordo umbilical das energias renovveis,
como se observou, a poltica de ambiente. Devemos, todavia, estabelecer
uma diferenciao entre a relao entre biocombustiveis e proteco da
biodiversidade, por um lado, e biocombustiveis e luta contra as alteraes
climticas, por outro lado.
voltar ao ndice
117
Antes de referir esta segmentao, deve realar-se a sujeio da opo de

produo e utilizao de biocombustveis, em geral e por um lado, filtragem
necessria da avaliao de impacto ambiental (directivas 85/337/CEE, do
Conselho, de 27 de Junho, e 97/11/CE do Conselho, de 3 de Maro de 1997
que altera a primeira , relativas avaliao dos efeitos de determinados
projectos pblicos e privados no ambiente) ou da avaliao de incidncias
ambientais (directiva 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio conservao
de habitats naturais de fauna e flora), bem assim como informao em
matria de ambiente (regulamento 1367/2006, de 6 de Setembro, relativo
aplicao das disposies da Conveno de Aarhus sobre o acesso
informao, participao do pblico no processo de tomada de deciso e
acesso justia em matria de ambiente). No plano da avaliao de impacto
ambiental, veja-se o artigo 4/2 da directiva 85/337/CE e o Anexo II/1 para o
qual remete40; no tocante avaliao de incidncias, confronte-se o artigo
6/3 da directiva 92/43; e no que concerne informao sobre ambiente, leiase o disposto no artigo 2/1/d) ii) do regulamento 1367/2006 (definio de
"informao sobre ambiente")41.
Por outro lado, cumpre realar que a combinao de biocombustveis com
combustveis fsseis traz problemas tcnicos e sanitrios, regulados na Directiva
Qualidade dos Combustveis42, na qual se estabelecem limites aplicveis
percentagem de etanol, ter e outros produtos oxigenados na gasolina.
Do qual constam as seguintes alneas: "()

b) Projectos de reconverso de terras no cultivadas ou de zonas seminaturais para
agricultura intensiva;
c) Projectos de gesto de recursos hdricos para a agricultura, incluindo
projectos de irrigao e de drenagem de terras;
d) Florestao inicial e desflorestao destinada converso para outro tipo
de utilizao das terras".
41
Chama-se a ateno para a apresentao de uma aco de anulao, em 8 de
Maro de 2010 pela ClientEarth contra a Comisso Europeia, pendente no Tribunal
Geral, em virtude de uma deciso desta no sentido do indeferimento de um pedido
da primeira de acesso a determinados documentos contendo informao ambiental
relativa ao volume de emisses decorrente da produo de biocombustiveis
Processo T-120/10.
40
Directiva 98/70/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de

1998, relativa qualidade da gasolina e do combustvel para motores diesel, com a
redaco que lhe foi dada pelas Directivas 2003/17/CE, de 3 de Maro, e 2009/30/CE,
de 23 de Abril.
Os limites de mistura entre combustveis fsseis e biocombustveis resultam dos
Anexos I, II e III da directiva 2009/30/CE.
42
voltar ao ndice
118
Ambiente & Energia
3.2.1. A proteco da biodiversidade

Quanto relao entre biocombustiveis e proteco da biodiversidade, a
directiva avana diversos critrios de sustentabilidade que se prendem com a
proibio de provenincia das matrias-primas afectas a transformao de
terrenos ricos em biodiversidade, tal como descritos no n 3 do artigo 17
(floresta primria e outros terrenos arborizados; zonas designadas para
proteco da natureza; zonas designadas para a proteco de espcies ou
sistema raros, ameaados ou em risco de extino a menos que se
comprove que a produo das referidas matrias-primas no afectou os
referidos fins de proteco da natureza; terrenos de pastagem ricos em
biodiversidade).
Alm disso, o 3 do n 7 do mesmo dispositivo determina que os pases
produtores, sejam membros da Unio Europeia ou pases terceiros, devem ter
ratificado e aplicar o Protocolo de Cartagena sobre biossegurana, na
medida em que a introduo no meio de espcies geneticamente
manipuladas deve estar regulamentada, e a Conveno sobre o comrcio
internacional de espcies da fauna e flora selvagens ameaadas de extino
(CITES), cujos habitats podem ser perturbados pelo avano das plantaes de
matrias-primas com vista produo de biocombustiveis.
3.2.2. A luta contra as alteraes climticas

No tocante interrelao da produo de biocombustiveis com as medidas
de combate s alteraes climticas, para l do arco bvio entre
reconverso energtica e estas ltimas, a directiva adianta ainda, no artigo
17/4 e 5, um especfico critrio relativo ao cultivo destas matrias-primas em
terrenos ricos em carbono ou seja, que tivessem o estatuto de: zonas
hmidas; zonas continuamente arborizadas; e terrenos com extenso superior
a 1 hectare com arvores de mais de 5 metros de altura e um coberto florestal
entre 10% a 30% (ou rvores que possam alcanar esse limiar) em Janeiro de
2008, e o perderam entretanto. Neste caso, pretende-se evitar que culturas
que visam reduzir emisses provoquem, pela sua implantao em terrenos
ricos em carbono, a libertao deste (ou o agravamento daquela libertao)
voltar ao ndice
119
para a atmosfera e, consequentemente, um contra-efeito (cfr. tambm o

Considerando 70 do Prembulo).
Acrescente-se que, de acordo com o n 2 do mesmo preceito, a reduo
de emisses de gases com efeito de estufa atravs da produo de
biocombustiveis deve ser de, pelo menos, 35% at 2017. A partir desta data,
a reduo deve ser de 50% e no ano seguinte, de 60%, a partir de
biocombustiveis provenientes de instalaes que tenham entrado em
funcionamento a partir de 1 de Janeiro de 2017 ou depois dessa data.
3.3. Biocombustiveis e proteco da dignidade humana

O terceiro critrio de sustentabilidade enunciado no artigo 17 (n 7) faz
parcialmente eco das preocupaes manifestadas em Abril de 2008 pelo
relator especial da ONU para o Direito Alimentao, o suo Jean Ziegler, ao
condenar veementemente o incentivo produo de biocombustiveis por
esta estar a provocar reflexamente um aumento inusitado do preo dos
cereais para alimentao, bem como a suprimir terras produo agrcola
para alimentao humana. O preceito dispe, com efeito, sobre a necessria
monitorizao do impacto da procura destas matrias-primas nos planos
social e econmico, quer da Unio Europeia, quer dos pases com quem
convenciona o fornecimento. O ltimo pargrafo do n 7 do artigo 17 fixa o
prazo de apresentao do primeiro relatrio da Comisso Europeia sobre este
impacto no ano de 2012 (recorde-se que a directiva entra em vigor em
Janeiro
desse
ano),
devendo
ser
avanadas
medidas
correctivas,
"nomeadamente se existirem elementos que atestem que a produo de

biocombustiveis tem um impacto considervel sobre o preo dos gneros
alimentcios".
Para alm desta preocupao genrica com a priorizao dos objectivos
alimentares sobre os energticos, a directiva no esquece a salvaguarda das
condies de trabalho dos trabalhadores recrutados para as plantaes de
matrias-primas afectas produo de biocombustiveis. tristemente clebre,
no Brasil, a situao de quase escravatura a que so submetidos os
trabalhadores dos canaviais, sobretudo nas regies mais pobres, do Norte e
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
120
Nordeste43. Para evitar alegaes de cumplicidade com ms prticas ou

acusaes de colonialismo ecolgico, os vrios travesses do 2 do n 17 do
artigo 17 vinculam os (importantes) Estados produtores de matrias-primas
ratificao e aplicao de diversas Convenes adoptadas no mbito da
Organizao Internacional do Trabalho no seio da qual existe um comit de
peritos que elabora relatrios anuais sobre a aplicao das convenes pelos
Estados ratificantes.
A obrigao de vinculao a estes instrumentos um imperativo de
coerncia quer com as directrizes de conduta da Unio Europeia no plano
externo cfr. os artigos 3/5 e 21/2/b) do Tratado da Unio Europeia, nos quais
se ancora a Unio nos princpios universais de respeito pela dignidade humana
e dos direitos fundamentais das pessoas , quer no plano interno leiam-se as
disposies em sede de poltica social da Unio Europeia, maxime o artigo
153/1, alneas a) e b) do TFUE, nas quais se estabelece que a Unio apoiar e
complementar a actuao dos Estados-membros no sentido da melhoria do
ambiente de trabalho no que tange a salvaguarda da sade e higiene dos
trabalhadores, em especial, e das condies de trabalho, em geral.
A fixao destes critrios remete-nos para a figura dos "blood diamonds",
usados para financiar guerras. A lgica dissuasora idntica, uma vez os
biocombustiveis produzidos margem destas directrizes alis, de qualquer
um dos grupos de constrangimentos: ecolgicos e sociais e no sero
considerados para o mnimo de 10% imposto no artigo 3/4 da directiva 44. Nas
palavras da directiva 2009/30/CE, de 23 de Abril (que alterou a directiva
98/70/CE sobre a qualidade dos combustveis), estes critrios visam definir uma
espcie de reserva moral dos cidados europeus quanto utilizao de
matrias-primas provenientes de reas ecologicamente frgeis ou cuja
explorao seja feita custa da dignidade humana (cfr. o Considerando 11)45.
Cfr. Heline SIVINI FERREIRA e Jos Rubens MORATO LEITE (org.), Biocombustveis,
cit., pp. 235 segs.
43
A Comisso Europeia aprovou Guidelines para orientar a aplicao destes critrios

pelos Estados-membros Communication from the Commission on the practical
implementation of the EU biofuels and bioliquids sustainability scheme and on counting
rules for biofuels (2010/C 160/02), publicada no JOCE de 19 de Junho de 2010.
45
Anote-se a alterao da directiva 98/70/CE em conformidade com os parmetros
de sustentabilidade definidos na directiva 2009/29/CE vejam-se os artigos 7a, 7b e
7c, introduzidos pela directiva 2009/30/CE.
voltar ao ndice
44
121
3.4. Biocombustiveis e cooperao internacional

O ltimo elo de ligao da poltica de incentivo ao fabrico e utilizao de
biocombustiveis com as relaes externas da Unio. Ao contrrio do previsto
para a produo de electricidade (cfr. os artigos 7 a 10), a directiva no
estabelece formas especficas de cooperao entre Estados-membros entre si
e entre estes e Estados terceiros. Todavia, esta cooperao poder sempre
assentar no mecanismo criado pelo Protocolo de Quioto especialmente para
promover a cooperao entre Estados desenvolvidos e Estados em vias de
desenvolvimento, para com quem os primeiros tm uma "dvida histrica": o
mecanismo de desenvolvimento limpo.
Note-se que o artigo 17/1 da directiva deixa claro que as matrias-primas
para fabrico de biocombustiveis podem ser cultivadas na Unio ou fora dela.
Ora, este parece ser um domnio de eleio para projectos energticos que
envolvam fornecimento externo e consumo interno, uma vez que a produo
de electricidade levanta o problema da existncia e segurana da rede de
transporte.
Ficando
demonstrada
observncia
dos
critrios
de
sustentabilidade e computado o ndice de reduo de emisses de CO 2

envolvido nos fornecimentos, tendo estes sido objecto de certificao pela
Autoridade nacional do Estado em vias de desenvolvimento, podem gerar
redues certificadas de emisses a utilizar pelas entidades que apoiam o
projecto no cumprimento de parte dos seus compromissos de limitao das
emisses no seio da Unio, conforme o disposto no artigo 12/3 do Protocolo de
Quioto46.
Esta
uma
excelente
forma
de
ajudar
os
pases
em
vias
de
desenvolvimento a contribuir para o esforo de reduo de emisses no plano

planetrio sem descurar o progresso nacional (e regional) 47. A directiva
Conforme nota Tiago SOUZA d'ALTE, os projectos que assumem uma maior
expresso so os relacionados com sectores no energticos, onde avultam os
contributos ligados reduo de emisses de xido ntrico e de recuperao de
emisses gasosas de aterros, uma vez que estes projectos geram volumes
considerveis de redues gases de efeito estufa (tendencialmente, 9 desses
projectos podem atingir um resultado superior ao nvel de redues de emisses
combinadas que 321 projectos de energias renovveis) Os mecanismos, cit., p. 16.
46
Verifica-se, todavia, que os pases emergentes (em transio) so aqueles que mais
tm beneficiado deste mecanismo, pelas expectativas de retorno de investimento
voltar ao ndice
47
122
Ambiente & Energia
acentua esta dinamizao da cooperao quando apela celebrao, pela

Unio, de acordos, bilaterais ou multilaterais, com os Estados terceiros
produtores que assegurem o cumprimento dos critrios de sustentabilidade.
Com efeito, o artigo 18/4 estabelece um rigoroso procedimento de controlo
fomentado pela Comisso Europeia, que visa afinar os critrios e incrementar a
sua eficcia. Cabe Comisso elaborar um relatrio, a apresentar ao
Parlamento Europeu e ao Conselho at 31 de Dezembro de 2012, sobre a
eficcia do sistema para a informao sobre a observncia dos critrios
impostos e sobre a necessidade de propor medidas correctivas (artigo 18/9).
Esta monitorizao tem como motivao fundamental a sintonia com o
"mapa da fome" elaborado pela Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao, para que os biocombustiveis sirvam para incentivar
a produtividade agrcola e a utilizao de terrenos degradados (cfr. o
Considerando 78 do Prembulo).
Enfim, deve ainda sublinhar-se que a directiva exige dos Estados-membros a
organizao de formas de controlo destes critrios por parte dos operadores
econmicos, no artigo 18. Nos termos do n 1 deste preceito, os operadores
devem demonstrar que utilizam um mtodo de balano de massa que:
"a) Permita mistura lotes de matrias-primas ou biocombustiveis com
diferentes caractersticas de sustentabilidade;
b)
Implique
que
informao
sobre
as
caractersticas
de
sustentabilidade e as dimenses dos lotes referidos na alnea a) de

mantenha associada mistura; e
c) Preveja que a soma de todo os lotes retirados da mistura seja
descrita como tendo as mesmas caractersticas de sustentabilidade, nas
mesmas quantidades, que a soma de todos os lotes adicionados
mistura".
que apresentam, nomeadamente China, Brasil, ndia, e ainda Coreia do Sul, Mxico e
frica do Sul. Sobre a implementao no Brasil, veja-se Giuliano DEBONI, Il CDM e la
sua applicabilit in Brasile: Protocollo di Kyoto e Direttiva europea, in RGd'A, 2005/1, pp
71 segs.
voltar ao ndice
123
Estas exigncias apontam para a necessidade de estruturar a

certificao ambiental dos biocombustiveis48, para a qual de resto
parece apontar o n 3 do artigo 18, onde se recomenda o
estabelecimento de padres para auditorias ambientais aos fabricantes,
que visam aferir se os sistemas de informao de suporte ao
fornecimento so exactos, fiveis e prova de fraude.
A produo de biocombustiveis poder ser alvo de medidas de apoio, em
cujo conceito se incluem a ajuda ao investimento, as isenes ou redues
fiscais, o reembolso de impostos, os regimes de apoio obrigao de
utilizao de energias renovveis e os regimes de apoio directo ao preo
(tarifas de aquisio e pagamentos de prmios) cfr. a alnea k) do artigo 2. A
concesso destes apoios dever compaginar-se com as Guidelines que a
Comisso aprovou, em 2008, relativas articulao entre o incentivo
produo de energia a partir de fontes renovveis e a proibio de auxlios de
Estado inerente salvaguarda das condies de concorrncia leal no
mercado interno49.
4. Observaes finais
Os cuidados de que a directiva 2009/28/CE rodeou a matria da produo de
biombustiveis acusam a desconfiana que estes vm suscitando nas
organizaes
ecologistas
humanitrias.
Na
verdade,
no
estes
sucedneos do petrleo so suspeitos de roubar terra arvel e desviar cereais

para alimentar carros e no pessoas, como a sua alegada inocuidade para o
ecossistema, nomeadamente no tocante ao contributo para a reduo das
Sobre a certificao ambiental dos biocombustiveis, veja-se o estudo Sustainability
criteria and certification systems for biomass production, elaborado pelo BTG Biomass
Technoloy Group, disponvel em
48
http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/doc/bioenergy/2008_sustainability_crit
eria_and_certification_systems.pdf (consultado em 18 de Outubro de 2010).
49
Cfr. as Community Guidelines on State aid for environmental protection (2008/C

82/01), publicadas no JOCE de 1 de Abril de 2008, e sobretudo o artigo 23 do
regulamento (CE) 800/2008 da Comisso, de 6 de Agosto de 2008 (publicadas no
JOCE de 9 de Agosto de 2008), especialmente dedicado aos auxlios ao investimento
no domnio do ambiente a favor da promoo da energia produzida a partir de fontes
renovveis.
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
124
emisses, contestada. No n 5867 da Revista Science de Fevereiro de 2008,

um grupo de cientistas norte-americanos, num artigo subordinado ao ttulo Use
of U.S. Croplands for Biofuels Increases Greenhouse Gases Through Emissions
from Land-Use Change, demonstrou que a alterao do uso do solo com vista
produo de matrias-primas para o fabrico dos biocombustiveis (milho, no
caso norte-americano), praticamente duplica o nvel de emisses de CO 2 por
30 anos e incrementa a libertao destas substncias por 167 anos
Talvez por isso a directiva no descarte j alternativas s alternativas,
avanando com as ideias dos carros elctricos e das pilhas de hidrognio,
embora ainda em fase embrionria (cfr. o artigo 3/4, ltimos ). Do mesmo
passo se vem j falando insistentemente na comunidade cientfica da 3
gerao de biocombustiveis, produzida a partir de algas50. E, num plano
alternativo, comea a ser ventilada a hiptese comercial e no apenas
experimental de ressuscitar os zeppelins para transporte areo de
mercadorias51. No campo da produo de energia, a imaginao humana e
o engenho cientfico parecem no ter limites ressalvados os contra-impactos
que a introduo de tais componentes possa implicar e que tero que ser
rigorosamente avaliados.
Tambm no campo da energia, o futuro , portanto, frgil (parafraseando
SOROMENHO MARQUES) mas tambm renovvel. O recente Energy Report
elaborado no seio da WWF (World Wildlife Fund)52 demonstra que ser possvel
passar praticamente sem petrleo e carvo em 2050 cerca de 95% da
energia poder provir de fontes renovveis, ainda que com um custo elevado
(a alterao da matriz energtica importar em torno de 1 a 2% do PIB
mundial). A natureza transforma-se, bem assim como o nosso olhar sobre ela.
Sobre esta tecnologia emergente, ainda em fase no comercial, Heline SIVINI
FERREIRA e Jos Rubens MORATO LEITE (org.), Biocombustveis, cit., pp. 67 segs.
50
Leia-se o artigo Blimps could replace aircraft in freight transport, say scientists,
publicado no The Guardian de 30 de Junho de 2010 acessvel em
http://www.guardian.co.uk/environment/2010/jun/30/blimps-aircraft-freight?
INTCMP=SRCH (consultado em 19 de Fevereiro de 2011). Os dirigveis, sujeitos a um
antema aps o terrvel desastre de Hindenburg, ocorrido em 1937, sendo embora
mais lentos do que os avies de carga, tm uma maior capacidade de carga e um
ndice zero de emisses de CO2.
51
Disponvel
em
http://wwf.panda.org/what_we_do/footprint/climate_carbon_energy/energy_solutions
/renewable_energy/sustainable_energy_report/ consultado em 11 de Fevereiro de
2011.
voltar ao ndice
52
125
O natural passou a ser diferente, como observa FERNANDO PESSOA; todavia,

cumpre levar a cabo a avaliao scio-ambiental dessa diferena, sob pena
de o artificialismo introduzido no valer o esforo da perda da naturalidade da
natureza.
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126
Ambiente & Energia
voltar ao ndice
127
O BIOCOMBUSTVEL (ETANOL): UMA ANLISE EM FACE DO

ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL NA SOCIEDADE DE RISCO
Jos Rubens Morato Leite*

Dlton Winter de Carvalho**
Matheus Almeida Caetano ***
1. INTRODUO
Trata-se de assunto muito difundido e de extrema complexidade por
envolver anlises inerentes s mais variadas temticas como: a poltica
energtica, o aquecimento global, a segurana alimentar, o esgotamento dos
combustveis fsseis, o avano das fronteiras agrcolas, as situaes de
trabalho escravo e ofensa aos Direitos Humanos, os problemas de sade
Ps-Doutor em Direito Ambiental. Professor Associado II de Direito Ambiental e
Constitucional Ambiental dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da
Universidade Federal de Santa Catarina/UFSC. Vice Presidente do Instituto O Direito
por um Planeta Verde. Coordenador do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e
Ecologia Poltica na Sociedade de Risco, cadastrado no CNPq. Autor de vrios livros e
artigos na rea.
*
Doutor em Direito pela Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos
(UNISINOS). Advogado e consultor jurdico. Scio da Thurmann e Carvalho Advogados
Associados. Professor no curso de Mestrado em Qualidade Ambiental no Centro
Universitrio FEEVALE. Professor no curso de Mestrado em Direito Pbico na
Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS. Autor do Livro Dano Ambiental
Futuro: a responsabilizao civil pelo risco ambiental. Rio de Janeiro: Forense
universitria, 2008, colaborador e co-autor em diversas obras jurdicas nacionais e
articulista em peridicos nacionais e internacionais. Membro do Grupo de Pesquisa
Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco, cadastrado no CNPq.
**
Mestrando em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), da rea

de concentrao Direito, Estado e Sociedade, com nfase na rea de Direito
Ambiental. Membro do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e Ecologia Poltica na
Sociedade de Risco, cadastrado no CNPq. Bolsista Capes-Brasil. Advogado e consultor
jurdico.
voltar ao ndice
***
Ambiente & Energia
128
pblica (eminentemente, respiratrios em decorrncia da queimada da palha

de cana-de-acar), dentre outras.
Visado como fonte alternativa de energia aos combustveis fsseis, o
biocombustvel (destacadamente, o etanol proveniente da cana-de-acar,
uma de suas espcies), na abordagem do presente artigo tem como objetivo
geral promover um breve enfoque, elucidando seus (possveis) aspectos
positivos e negativos para o meio ambiente; e, em especfico, apontar os
elementos jurdicos que permeiam o tema frente sociedade de riscos e ao
Estado de Direito Ambiental.
Neste sentido, far-se- uma abordagem mais detalhada sobre os
reflexos da teoria da sociedade de risco e a problemtica ambiental, os
biocombustveis e seus aspectos conceituais, bem como suas geraes, os
riscos ambientais envolvidos, o Estado de Direito Ambiental e os conflitos de
direitos ambientais, e, por fim, as metas para uma gesto sustentvel da
subespcie etanol.
2. REFLEXOS DA TEORIA DA SOCIEDADE DE RISCO E A PROBLEMATIZAO COM

OS BIOCOMBUSTVEIS
A sociedade contempornea mostra interaes altamente complexas
entre seus sistemas sociais (Direito, Economia e Poltica) funcionalmente
diferenciados (LUHMANN, 1983). Outra caracterstica da sociedade, em uma
matriz ps-industrial, consiste na produo e distribuio massificada de riscos
globais1, dentre os quais se destacam aqueles de caractersticas ambientais.
Como decorrncia direta de uma evoluo tecno-cientfica sem
precedentes histricos e sua utilizao imediata pelo sistema econmico,
desde meados do sculo XX as instituies sociais formadas a partir da lgica
e racionalidade da sociedade industrial apresentam profundas dificuldades
em lidar com a possibilidade de destruio das condies de vida no planeta,
em virtude das decises que so ou que possam ser tomadas (BECK, 2002,
p.83). Isto , enquanto as instituies existentes foram pensadas sob a
1
Neste sentido: BECK, Ulrich. Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage,
1992.; BECK, Ulrich. La Sociedad del Riesgo Global. Madrid: Siglo Veintiuno de
Espaa Editores, 2002; LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Direito
Ambiental na Sociedade de Risco. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.
voltar ao ndice
129
racionalidade da sociedade industrial, os novos problemas apresentados pela

sociedade apresentam uma racionalidade ps-industrial (tais como as
questes envolvendo o aquecimento global, chuva cida, riscos inerentes
biotecnologia, contaminao de recursos hdricos pelo uso indiscriminado de
agrotxicos,
etc.),
desencadeando
uma
hipercomplexidade
na
sua
assimilao, gesto e controle (CARVALHO, 2008). Portanto, a passagem de

uma forma industrial mecanicista para uma formatao tecnologicamente
potencializada (ps-industrial) capaz de exercer profundas irritaes e
ressonncias no Direito, inclusive com a institucionalizao do Direito
Ambiental para lidar com os danos e riscos ecolgicos produzidos por esta
sociedade (atravs da denominao danos e riscos ambientais).
A constituio desta Sociedade de Risco2, de estrutura ps-industrial,
demarca a produo e a distribuio de novas espcies de danos e riscos em
diferenciao queles caractersticos do emergir da sociedade industrial.
Segundo Beck (1992, p.34/38) enquanto a sociedade industrial caracterizada
por uma estruturao em classes sociais e tem por caracterstica a distribuio
da riqueza, danos e riscos que se limitam a (beneficiar ou prejudicar)
determinados grupos sociais, a sociedade de risco tem como principal
caracterstica a distribuio de danos e riscos de uma nova formatao,
capazes de perpassar todas as classes sociais indiscriminadamente e ter seus
efeitos transpostos intergeracionalmente.3
Assim, muitas vezes, atividades que, isoladamente no se mostram
nocivas, de forma significativa, ao meio ambiente quando enquadradas num
determinado contexto (de saturao, vulnerabilidade, bio-cumulatividade,
etc.) podem desencadear efeitos profundamente agressivos ambientalmente.
Tais circunstncias, tpicas de uma sociedade de risco, demonstram a
importncia da anlise jurdica dos impactos ambientais, danos ambientais e
de sua (in)tolerabilidade ser feita a partir de uma observao dos efeitos
combinados dos vrios fatores de poluio e das suas implicaes globais e
duradouras (CANOTILHO, 2007, p.1/3).
BECK, Ulrich. Risk Society: towards a new modernity. London: Sage, 1992.
BECK, Ulrich. Risk Society: towards a new modernity. p. 34 a 38.

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130
Ambiente & Energia
Um bom exemplo desta dinmica consiste nas mudanas climticas

que, diagnosticadas pelo Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC
4
, decorrem exatamente de inmeros fatores desencadeados pelo xito da
sociedade industrial (efeitos combinados de implicaes globais e duradoras),

gerando um aquecimento gradual das temperaturas no planeta, com a
conseqente elevao dos nveis mdios dos oceanos.
A hipercomplexidade da sociedade contempornea, no entanto, se
mostra de forma ainda mais evidente, quando, a partir da existncia de um
certo consenso cientfico acerca da existncia e da gravidade do
aquecimento global (Relatrio Final do IPCC concludo em 2007), h a
convergncia de vontades polticas no contexto internacional no sentido de
estimular a reviso da matriz energtica global (Protocolo de Quioto).
A partir destas constataes cientficas acerca de uma crise ambiental,
do crescimento de economias emergentes tais como ndia e China, da
instabilidade geopoltica do Oriente Mdio e outras regies produtoras de
petrleo, tem-se um ntido movimento, em nvel global, de re-orientar a matriz
energtica vigente (combustveis fsseis) na direo de fontes renovveis de
energia, sobretudo no que diz respeito ao transporte. A tentativa de transio
do modelo tradicional, ou seja, centrado na queima de combustveis fsseis,
em direo utilizao de fontes renovveis no encontra-se, no entanto,
imune a riscos ambientais graves e a incertezas cientficas quanto s
conseqncias futuras e globais da institucionalizao desta nova matriz
energtica.
Como pontos positivos da matriz energtica constituda a partir de
biocombustveis, tema do presente trabalho, tem-se a capacidade renovvel
de prover energia, a menor gerao intensiva de carbono se comparado
com o petrleo, a capacidade de gerao de empregos, formar condies
de
prover
segurana
capacidade
energtica
interna,
de
deter
propriedades fsicas e qumicas similares aos combustveis fsseis, bem como a
Em seu ltimo relatrio, o IPCC projeta uma aumento mdio de temperatura

superficial do planeta entre 1,4 e 5,8 C entre 1990 a 2010, devendo acarretar na
subida do nvel do mar de 0,1 a 0,9 metros neste mesmo perodo. Disponvel em
http://ipcc.ch/. Acesso em: 20. jun.2009.
voltar ao ndice
131
aptido da maioria dos pases para a sua produo (U.S DEPARTAMENT OF

ENERGY, 2006, p. 6/8).
No entanto, o desenvolvimento e a estruturao de uma matriz
energtica alternativa com a utilizao de fontes energticas renovveis,
como estratgia para lidar com um risco global, tal como o aquecimento
global, gera riscos de segunda ordem (decorrentes daquela primeira deciso),
num primeiro momento impensveis, multifacetados, intergeracionais, de difcil
descrio cientfica ante os conhecimentos vigentes e, acima de tudo,
policontextuais (de ressonncia econmica, ambiental, poltica, jurdica).
Esta estruturao global para a insero de uma matriz energtica
alternativa demonstrada na distribuio da Produo Mundial de Etanol
que, em 2006, tem os Estados Unidos como lder global com 37% do etanol
produzido no mundo e o Brasil, com 35% da produo global (RENEWABLE
FUELS ASSOCIATION, 2008 ).
No entanto, a expanso dos biocombustveis levanta, em nvel global,
uma srie de preocupaes, tais como (i) o aumento dos preos dos alimentos
e seu impacto nas classes mais pobres; (ii) a expanso das terras para
explorao agrcola e seu impacto sobre habitats naturais; (iii) aumento no uso
de agrotxicos, entre outros riscos5; (iv) juntamente com o aquecimento global
e com o desperdcio no uso da gua, a produo de bicombustveis
apontada como causa para um aumento na demanda por gua no planeta,
conforme o relatrio Desenvolvimento da gua no Mundo, apresentado no 5
Frum Mundial sobre a gua realizado em Istambul na Turquia e realizado
entre 16 e 22 de maro de 20096.
Considerando, ainda, que a produo do etanol, em nvel domstico,
decorre da produo da cana de acar, tem-se a apresentao de riscos
socioambientais mais especficos ligados (iv) realizao de queimadas
durante a colheita da cana; (v) ao uso massificado de adubos e pesticidas;
(vi) ao acirramento dos conflitos de terra e de uma presso da agricultura em
relao s reservas e recursos naturais; (v) condies inadequadas de
U.S Departament of Energy. Breaking the Biological Barriers to Cellulosic Ethanol: a
joint
research
agenda.
June,
2006.
p.
6.
Disponvel
em:
<
http://www.biomatnet.org/publications/2098rep.pdf>. Acesso em: 20.jun.2009.
5
www.worldwaterforum5.org/.
voltar ao ndice
132
Ambiente & Energia
trabalho nas lavouras de cana de acar; (vi) a substituio de reas de

plantio de alimentos para o plantio de cana de acar para produo de
etanol, etc.
Diante dessa complexa teia de problemas ambientais e de uma
necessidade
energtica
cada
vez
maior
por
parte
das
sociedades
contemporneas, uma anlise dos biocombustveis, e posteriormente da sua

espcie, o etanol de cana-de-acar indispensvel.
3. OS BIOCOMBUSTVEIS: ASPECTOS CONCEITUAIS

Neste item procurar-se- fazer uma rpida abordagem sobre o
conceito de biocombustveis (gnero), apontando as suas geraes de forma
a enfatizar uma de suas espcies: o etanol da cana de acar. Inicialmente,
salienta-se que no consistem numa inveno recente 7, a no ser em alguns
casos especficos, como as segundas e terceiras geraes explicadas logo
mais.
O
Painel
Intragovernamental
de
Mudanas
Climticas
(Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC) da ONU conceitua

biocombustvel como sendo qualquer combustvel lquido, gasoso ou slido,
produzido a partir de matria orgnica animal ou vegetal, como, por exemplo,
o leo de soja, o lcool da fermentao do acar, o licor negro como
combustvel proveniente do processo de fabricao do papel, da madeira,
entre outros8. Por outro lado, a legislao brasileira trouxe outro conceito 9 que
no destoa significativamente do supramencionado, cuja procedncia vem
MILLER, Vikki. Q&A: Biofuels.Guardian.co.uk, Manchester, 23 may 2008. Disponvel
em: < http://www.guardian.co.uk/>. Acesso em: 03.jul.2009: The diesel engine,
invented by German engineer Rudolf Diesel in 1892, was first made to run on peanut oil.
In the early 1900s, Henry Ford designed one of his very first vehicles to run on ethanol.
7
IPCC. Glossary. Disponvel em: <http://www.ipcc.ch/pdf/glossary/ar4-wg3.pdf>.

Acesso em: 29 fev. 2009, traduo nossa: Any liquid, gaseous, or solid fuel produced
from plant or animal organic matter. E.g. soybean oil, alcohol from fermented sugar,
black liquor from the paper manufacturing process, wood as fuel, etc.
8
Definio legal disposta no do art. 6, inciso XXIV da Lei n 9.478/97: Combustvel

derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna ou,
conforme regulamento, para outro tipo de gerao de energia, que possa substituir
parcial ou totalmente combustveis de origem fssil.
voltar ao ndice
133
da biomassa, fonte orgnica produtora de energia qumica pela fotossntese 10

que permite a transformao em outras modalidades energticas como a
eletricidade, o combustvel ou o calor. Portanto, possvel constatar alguns
pontos significativos: primeiramente, o conceito de biocombustvel muito
amplo, tanto em relao ao seu estado fsico (lquido, gasoso ou slido)
quanto s matrias-primas utilizadas para o seu fabrico (de culturas
alimentares como o milho, a beterraba, a cana-de-acar, passando pela
gordura animal e at lixo). Trata-se de um conceito em aberto, o qual sofre os
influxos advindos da tecnologia, tanto que atualmente falam-se em at trs
geraes de biocombustveis, como ser visto no prximo item.
3.1 As Geraes de Biocombustveis

Em carter meramente informativo, abordam-se aqui as geraes de
biocombustveis, visando uma compreenso deste tema to polmico e atual.
Podem ser classificados, portanto, em trs geraes, dependendo tanto de
sua forma de obteno (tcnicas de fabricao) quanto da matria-prima
utilizada (produtos que podem ser utilizados para alimentao ou no).
A primeira gerao produzida de duas formas, atravs da
fermentao de amido ou base de produtos alimentares como o miolo do
milho ou a base de acar dos produtos alimentares como a cana-deacar no etanol, tambm conhecida como lcool etlico ou gasool. Outra
forma atravs da transformao de leos vegetais, como a soja, colza e
palmeira no biodiesel, um combustvel diesel sem origem ligada ao petrleo 11.
Disponvel em: http://www.ambientebrasil.com.br. Acesso em: 20.jun.2009: Atravs
da fotossntese, as plantas capturam energia do sol e transformam em energia
qumica. Esta energia pode ser convertida em eletricidade, combustvel ou calor. As
fontes orgnicas que so usadas para produzir energias usando este processo so
chamadas de biomassa.
10
Biofuels: Turning Trash Into Treasure. Disponvel em: <http://www.chevron.com/>.

Acesso em: 17 mai.2009, traduo livre: ()through the fermentation of either a
starch-based food product, such as corn kernels, or a sugar-based food product, such
as sugar cane, into ethanol, also known as ethyl alcohol, or "gasohol." Another way is by
processing vegetable oils, such as soy, rapeseed and palm, into biodiesel, a
nonpetroleum-based diesel fuel. Uma breve informao aos leitores que o termo
gasool significa mistura de lcool (etanol) - obtido da fermentao de produtos
alimentcios
na
gasolina.
Para
mais
detalhes,
ver
em:<
http://www.geocities.com/bkkriders/gasohol.html>.
voltar ao ndice
11
134
Ambiente & Energia
Caracterizam-se, essencialmente, por serem provenientes de matrias-primas

cultivadas e pela baixa complexidade tecnolgica para sua produo 12, por
isso
compem
matriz
energtica
predominante
no
presente.
So
considerados de 1 gerao: o biogs, o biodiesel (soja, girassol e colza), o

bioetanol (milho, cana-de-acar, beterraba e trigo) e o leo vegetal.
A segunda gerao decorre de uma ampla gama de recursos no
destinados alimentao, a ttulo de exemplo: celulose, sobras de outros
produtos como resduos agrcolas advindos de talos, cascas e palhas do milho,
do arroz13 e da cana-de-acar; sobras de silvicultura como restos de madeira
e de rvores; rvores e gramneas cultivadas como culturas energticas de
rpido crescimento; resduos de papel; resduos alimentares. Sua obteno
advm de materiais da biomassa celulsica ou, mais precisamente,
lignocelulsica,
caracterizando-se
pela
alta
complexidade
tecnolgica
exigida para sua obteno assim como pela predominncia de sua matriaprima ser composta por resduos14. Pertencem 2 gerao: o biohidrognio, o
biogs, o bioetanol e o biocombustvel sinttico (diferenciando-se da primeira
gerao pela matria-prima utilizada, o material lignocelulsico, por ex. palha
e restolho da cana-de-acar); e o biodiesel de leos vegetais e de gordura
animal.
Imprescindvel
mencionar
que
esta
gerao
tem
vantagens
significativas em relao primeira, como o aproveitamento da biomassa e

de resduos no aproveitados (lixo), a no disputa por solos com as reas de
plantio de alimentos, dentre outros aspectos, os quais sero retomados
posteriormente.
CENPES e PETROBRS. Agroenergias Novas Fronteiras da Pesquisa nos

Biocombustveis.
SBIAgro,
2007,
p.6.
Disponvel
em:
<
http://www.sbiagro2007.cnptia.embrapa.br/apresentacoes/palestras/PETROBRAS.pdf>
. Acesso em: 11 mar. 2009.
12
Biogs do arroz. Revista Pesquisa FAPESP, So Paulo, 149, jul.2008, p.81:

Pesquisadores chineses da Universidade de Tecnologia Qumica, de Pequim, criaram
um mtodo ambiental e economicamente eficiente de produo de biogs a partir
da palha do arroz, um rejeito agrcola que causa poluio atmosfrica ao ser
queimado.
13

Biocombustveis.
SBIAgro,
2007,
p.7.
Disponvel
em:
<
http://www.sbiagro2007.cnptia.embrapa.br/apresentacoes/palestras/PETROBRAS.pdf>
. Acesso em: 11 mar. 2009.
voltar ao ndice
14
135
Ressalvada a insero dos biocombustveis provenientes das microalgas

na terceira gerao, apontam-se algumas de suas peculiaridades. A matriaprima caracteriza-se pela alta velocidade de crescimento, alto teor de leo e
carboidratos, adaptao a um espectro amplo de temperatura e acidez do
meio, capacidade de fixar nitrognio da atmosfera, e maior eficincia
fotossintrica15. Alm disso, so extremamente pequenas, com tamanhos
que variam de 2 a 200 micrmetros (BARROS, 2009) e se reproduzem cerca de
50 a 100 vezes mais rpido que os vegetais das espcies oleaginosas terrestres
comumente utilizados para produo de biocombustveis16. Porm, dentre os
milhares de espcies existentes (aproximadamente 300 mil 17), no h
comprovao de que grande parcela delas rentvel, exigindo uma seleo
daquelas que crescem mais rpido e armazenam maior quantidade de
lipdios, alm de elaborar um eficiente processo de extrao de leo. Dentre
as algas, at o momento, que apresentaram maior rendimento, ficou
comprovado que podem oferecer at 170 toneladas de leo por hectare ao
ano18. Por fim, existem vrios programas de pesquisas sendo desenvolvidos nos
Estados Unidos, Europa, Austrlia, China e Israel. O Centro de Pesquisas da
Petrobrs, em parceria com as Universidades Federais do Rio Grande (UFRGS)
e de Santa Catarina (UFSC), desde 2006, tambm realiza pesquisas para
produzir biodiesel a partir de microalgas (TRINDADE, 2009). Destarte, ainda falta
muito para que os procedimentos de obteno dessa modalidade de
biocombustvel tornem-se uma realidade passvel de implementao. J que
muito caro e consome muita energia. No se sabe da previso para a
entrada desta gerao de biocombustveis no mercado, embora alguns
Biodiesel de algas a passos lentos no Brasil. Gazeta Mercantil, So Paulo, 13 ago.
2007. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/noticias/em-foco/biodiesel-algaspassos-lentos-brasil-13-08-07.htm>. Acesso em: 04 abr. 2009.
15
LE HIR, Pierre. As microalgas podem constituir a fonte ideal para os biocombustveis

do futuro. Traduo: Jean-Yves de Neufville. Le Monde, Paris, out. 2008. Disponvel em:
<http://www.biodieselbr.com/noticias/em-foco/microalgas-constituir-fonte-idealbiocombustiveis-futuro-27-10-08.htm>. Acesso em: 04 abr. 2009.
16
TRINDADE, Riomar. Produo de biodiesel com microalgas est sendo pesquisado

pela
Petrobrs.
Agncia
Brasil,
Braslia,
mar.
2009.
Disponvel
em:
<http://www.biodieselbr.com/noticias/em-foco/producao-biodiesel-microalgaspesquisada-petrobras-15-03-09.htm>. Acesso em: 04 abr. 2009.
17
Biodiesel de algas a passos lentos no Brasil. Gazeta Mercantil, So Paulo, 13 ago.

2007. Disponvel em: <http://www.biodieselbr.com/noticias/em-foco/biodiesel-algaspassos-lentos-brasil-13-08-07.htm>. Acesso em: 04 abr. 2009.
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18
136
Ambiente & Energia
pesquisadores estimem um perodo de 10 anos, ainda, exceto nos Estados

Unidos, em que a expectativa metade desse tempo (BARROS, 2009).
BIOCOMBUSTVEIS DE PRIMEIRA GERAO

TIPOS
Matria-prima utilizada
Bioetanol
Milho,
Processo de obteno
cana-de-acar
e Hidrlise e fermentao
beterraba
leo
Oleoginosas
Extrao
Vegetal
Biodiesel
Oleoginosas e resduos de leo Extrao e transesterificao

de fritura
Biogs
Biomassa
Digesto anaerbia
BIO-ETBE
Bioetanol
Sntese qumica
BIOCOMBUSTVEIS DE SEGUNDA GERAO

TIPOS
Matria-prima utilizada
Bioetanol
Material
Processo de obteno
lignocelulsico Hidrlise
como palha da cana-de-
fermentao
avanada
acar
Biocombustve
is
Material
lignocelulsico Gaseificao e sntese
Sintticos como palha da cana-de-
(BTL)
acar
Biodiesel
leos
vegetais
gordura
Hidrogenao (refino)
animal
Biogs
Material lignocelulsico
Gaseificao e sntese
Biohidrognio
Material lignocelulsico
Gaseificao e sntese ou
processo biolgico
voltar ao ndice
137
Fonte: Biofuels in European Union: a Vision for 2030 and Beyond Biofuels
Research
Advisory
Council
EC.
Disponvel
em:
<
http://ec.europa.eu/research/energy/pdf/draft_vision_report_en.pdf >. Acesso

em: 20. Jun.2009.
OBS: Esta fonte no reconhece uma terceira gerao de biocombustveis,
razo pela qual se exps apenas dois quadros comparativos, trazendo apenas
alguns dos exemplos mencionados, sem qualquer intuito de erguer um rol
exaustivo.
4. O ETANOL DE CANA-DE-ACAR
Aps uma breve introduo sobre os biocombustveis, no presente
espao voltar-se- para o objeto do presente artigo: o etanol 19. Inicialmente,
importante ressaltar que a cana-de-acar o insumo mais adotado no Brasil,
sendo este o maior produtor mundial (JANK; NAPPO, 2009, p.24). Tanto o que
se trata de um mercado significativo tanto interna como externamente 20,
sendo que a produo brasileira de cana-de-acar representa cerca de
25% da produo mundial, resultando em 13,5% da produo mundial de
acar e 55% da produo de lcool (MACEDO; CORTEZ, 2005, p.248).
Inmeras condies facilitaram a escolha por esse insumo para a produo
do etanol, destacando-se: a adequao ao clima tropical brasileiro, a grande
extenso de terras apropriadas agricultura, a experincia brasileira com a
plantao de cana-de-acar desde o Imprio, a facilidade de sua
Adverte-se ao leitor que a partir deste momento, utilizar-sede forma indistinta, os

termos etanol, etanol brasileiro e etanol de cana-de-acar. Trata-se de uma
escolha meramente didtica, visando apenas a no repetio dessas expresses, j
que em verdade no so sinnimas.
19
GARRETT, Jerry. Corn Ethanol: Biofuel or Biofraud? The New York Times, New York,
24.set.2007; Disponvel em: http://wheels.blogs.nytimes.com/2007/09/24/corn-ethanolbiofuel-or-biofraud/?scp=1&sq=corn%20ethanol:%20biofuel%20or%20biofraud&st=cse.
Acesso em: 17 mai.2009, traduo livre: In fact, Stratfor, a strategic planning
newsletter, pointed out that Brazil has developed a fuel that reduces greenhouse gas
emissions and comes from a place that is politically stable and friendly to both the
European Union and United States. And Brazil has a surplus of it, ready to export.
voltar ao ndice
20
138
Ambiente & Energia
transformao em biocombustvel21, o baixo custo de produo22, o alto

rendimento
em
relao
outros
insumos23
mistura
obrigatria
supramencionada e o boom dos automveis com tecnologia flex24.

Por fim, considerando que a produo de etanol no Brasil atingiu 22
bilhes de litros na safra de cana-de-acar de 2007/2008, um aumento de
23% em relao ao ano anterior (JANK; NAPPO, 2009, p.26), foi possvel atingir
o segundo lugar na liderana do mercado mundial de biocombustveis 25,
ficando atrs apenas dos EUA com o seu etanol de milho.
Quanto ao aspecto tcnico, o etanol, ou bioetanol, o lcool etlico
(C2H5OH) produzido a partir da biomassa. Empregado como combustvel
lquido, puro ou misturado gasolina, ou ainda utilizado como insumo na
fabricao de aditivo gasolina26, o etanol pode ser encontrado na forma de
etanol anidro ou hidratado, denominados, respectivamente, lcool etlico
anidro combustvel e lcool etlico hidratado combustvel, conforme art. 2 da
ROSENTHAL, Elisabeth. U.N. Says Biofuel Subsidies Raise Food Bill and Hunger. The
New York Times, New York, 7 October 2008. Disponvel em: <http://www.nytimes.com/>
Acesso em: 01.jun.2009, traduo livre: Sugar cane is far easier to convert to biofuel
than most other crops.
21
CARR, Geoffrey. Actually, there is an alternative. The Economist, London, Special

Edition The World in 2009, 2009, p.105: At the moment ethanol fermented from
Brazilian sugar cane, the cheapest biofuel in the world, is kept out of the American
market by high tariffs.
22
MILLER, Vikki. Q&A: Biofuels. Guardian.co.uk, Manchester, 23 may 2008. Disponvel

em: <http://www.guardian.co.uk/ >. Acesso em: 03.jul.2009, traduo livre: The best
performing biofuels, such as ethanol produced from sugar cane in Brazil, can deliver 10
times more energy than that required to produce them, and release a quarter of the
greenhouse gas emissions compared to their fossil fuel equivalent.
23
JANK, Marcos Sawaya; NAPPO, Mrcio. Etanol de cana-de-acar: uma soluo

energtica global sob ataque. In: ABRAMOVAY, Ricardo (Org.). Biocombustveis: a
energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.26: O sucesso do programa
de etanol do Brasil hoje impulsionado por dois grandes fatores: a mistura obrigatria
e a expanso do mercado de carros flex.
25
Biofuels: Brazil reaction to wave of environmental concerns. Disponvel em:
<http://www.climatechangecorp.com/>. Acesso em: 31.mai.2009, traduo livre:
Brazil is the second biggest producer of the biofuel ethanol behind the United States,
producing 16 billion litres, annually extracted from sugar cane.
24
BNDES e CGEE (Org.). Bioetanol de cana-de-acar: energia para o

desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: BNDES, 2008. p. 41. Disponvel em:
<http://www.iea.sp.gov.br/out/bioenergia/textos/bio_06_2008.pdf>. Acesso em 10 fev.
2009.
voltar ao ndice
26
139
Resoluo 36/2005 da Agncia Nacional de Petrleo (ANP). O primeiro

caracteriza-se por no possuir gua em sua composio, sendo usado como
mistura gasolina em propores que variam entre 20% e 25%, conforme
deciso da ANP; por sua vez, o etanol hidratado utilizado puro, devendo ser
empregado apenas em motores adaptados a esse combustvel. O uso do
etanol em propores entre 20% e 100% do combustvel total utilizado no
motor, ocorre quase exclusivamente no Brasil e Estados Unidos27.
Decorrente da classificao das geraes do gnero (biocombustvel),
a espcie (etanol) tambm acompanha o mesmo sentido. Ento, a primeira
gerao de etanol realiza-se pela fermentao da sacarose proveniente do
milho, da beterraba ou da cana-de-acar - a forma mais conhecida de se
produzir o lcool; o etanol de segunda gerao feito tanto a partir da
celulose da cana-de-acar e de outros vegetais, como o sisal, o salgueiro, o
lamo quanto de algas, de mamona, do lixo e do leo de cozinha usado.
Apesar das pesquisas incipientes nesta segunda gerao de etanol, seus
futuros benefcios so muito positivos (MARQUES, 2009a, p.18). Ainda sobre o
etanol de segunda gerao, mais precisamente no contexto brasileiro que fez
uma escolha pelo cultivo de cana-de-acar, deve-se deixar claro que: O
grande desafio converter em etanol tambm a celulose, que est no
bagao e na palha da cana processos de hidrlise enzimtica ou fsicoqumica permitiriam que as unidades de carbono da celulose e da
hemicelulose fossem tambm fermentadas (MARQUES, 2008, p.24).
Interessante ressaltar que em 1903 j havia recomendaes para a
instalao de uma infra-estrutura para produo de bioetanol automotor,
sendo que em 1920 j existiam resultados positivos com testes em veculos
movidos a bioetanol, visando substituir a gasolina derivada do petrleo produto
caro
escasso
poca 28.
Assim,
uma
primeira
medida
governamental voltada para a reduo dos impactos da dependncia de

combustveis derivados de petrleo advm do Decreto 19.717/31, o qual
determinou a mistura obrigatria de, no mnimo, 5% de bioetanol anidro
gasolina importada, e, posteriormente, tambm gasolina nacional29.
27
Id. Ibid. p. 41 e 43.
Para mais detalhes consultar: BNDES e CGEE (Org.). Bioetanol de cana-de-acar:

energia para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: BNDES, 2008, p.153.
voltar ao ndice
28
140
Ambiente & Energia
O investimento na produo de lcool, propriamente dito, remonta a

dcada de 70, decorrente de interesses poltico-econmicos 30. Alguns fatos
estimularam a produo de etanol de cana-de-acar no Brasil, dentre eles: o
choque do petrleo no mercado mundial em 1973; a forte queda do preo do
acar no mercado internacional a partir de 1974; a instituio do Programa
Nacional de lcool (PROLCOOL) com o Decreto 76.593/75. Este diploma
normativo
estabeleceu
mistura
obrigatria
do
etanol
gasolina
progressivamente elevada at atingir o percentual de 25% 31. No ano de 1979

ocorreu o segundo choque do petrleo, com a produo de etanol elevada,
introduziram-se no mercado brasileiro os automveis movidos a etanol puro, o
que provocou a triplicao da produo de etanol no pas entre 1979 e 1985.
Desta forma, no restam dvidas de que a cana-de-acar o insumo mais
utilizado no Brasil, sendo que metade de toda safra colhida destinada
produo do etanol, tanto que: O aumento da produtividade da cana
desde a dcada de 1970 tem sido de 4% ao ano, graas pesquisa que
multiplicou o nmero de cultivares da planta, adaptando-a a diferentes
realidades (MARQUES, 2009a, p.16). Diante dessa clara escolha por uma
bioenergia, com razes na dcada de setenta, analisar-se-o os principais
pontos positivos do etanol de cana-de-acar.
BNDES e CGEE (Org.). Bioetanol de cana-de-acar : energia para o

desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: BNDES, 2008. 316 p. Disponvel em:
2009. p. 153.
29
BAUEN, Ausilio. Avaliao das questes relativas s externalidades e

sustentabilidade. In: ROSILLO-CALLE, Frank; BAJAY, Sergio Valdir; ROTHMAN, Harry. Uso
da biomassa para produo de energia na indstria brasileira. Campinas: Editora da
UNICAMP, 2005, p.200: No incio, a principal campanha por trs do programa de
lcool originou-se de questes como a segurana na energia, a gerao de
empregos e a reduo de gastos com a importao de petrleo.
30
BNDES e CGEE (Org.). Bioetanol de cana-de-acar : energia para o

desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: BNDES, 2008. 316 p. Disponvel em:
2009. p. 155.
voltar ao ndice
31
141
4.1 Possveis Avanos: aspectos positivos

Um dos pontos positivos divulgado a reduo na emisso de gases de
efeito estufa (GEE)32 provenientes da combusto dos motores a gasolina que
so mais txicos do que aqueles emitidos pelos motores a lcool, podendo-se
mencionar: o monxido de carbono, os hidrocarbonetos cancergenos, o
dixido de enxofre e o chumbo. A absoro do CO2 pelas plantaes de
cana-de-acar proveniente da combusto tambm uma das vantagens.
Importante observar que tal reduo auferida numa anlise comparativa
com o consumo de combustveis fsseis, a qual permite uma reduo ou
adiamento de emisses de GEE provenientes da combusto daqueles,
destacadamente o gs carbnico e o chumbo. Jank e Nappo (2009, p.30)
chegam a afirmar que em se considerando o ciclo de vida do biocombustvel
brasileiro e toda a cadeia produtiva do etanol (desde sua produo at o
consumo final), este combustvel poderia reduzir as emisses de GEE em at
90% quando utilizado em substituio gasolina.
Alm disso, salienta-se a sua alta capacidade renovvel de prover
energia em comparao aos outros biocombustveis33. O etanol de cana-deacar brasileiro o mais eficiente dentre os biocombustveis existentes, na
atualidade, sendo importante destacar que: Isso significa que o etanol
brasileiro 4,5 vezes melhor do que o etanol produzido de beterraba ou trigo
na Europa e quase sete vezes melhor do que o etanol produzido de milho nos
Estados Unidos em termos de eficincia na gerao de energia renovvel
(JANK; NAPPO, 2009, p.30). Essa considervel diferena se deve a vrios fatores
como:
alta
capacidade
de
fotossntese
da
cana-de-acar,
os
melhoramentos genticos das espcies desta e a utilizao de biomassa na

gerao a ser utilizada nas usinas de produo do etanol.
MARQUES, Fabrcio. Balano sustentvel: estudo da Embrapa atualiza as vantagens
do etanol no combate aos gases causadores do efeito estufa. Revista Pesquisa
FAPESP, So Paulo, 159, mai.2009, p.30: A produo e o consumo de etanol de canade-acar brasileiro emitem 73% menos dixido de carbono (CO 2 ), um dos principais
gases causadores do efeito estufa, do que os processos de obteno e de queima da
gasolina comercializada no pas.
32

energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.22: Para cada unidade de
energia fssil usada em sua produo, o etanol brasileiro produz nove unidades de
energia renovvel, algo inimaginvel para os demais biocombustveis.
voltar ao ndice
33
142
Ambiente & Energia
O desenvolvimento desse setor pode promover muitos postos de

trabalho para a sociedade, envolvendo toda uma cadeia produtiva que inicia
com o plantio da cana-de-acar e chega aos postos revendedores para o
consumidor final. Vrios empregos diretos e indiretos so criados, possibilitando
um desenvolvimento econmico da regio em que forem implantados tais
empreendimentos.
Constitui-se tambm uma indispensvel oportunidade de promover
segurana e capacidade energtica interna dos pases. Assim, muitos pases
principalmente,
aqueles
em
desenvolvimento
podem
ficar
menos
dependentes do petrleo, de forma a gerar empregos e desenvolvimento

interno. No deixa de ser um biocombustvel mais democrtico, no mbito
global, j que: Mais de cem pases em regies tropicais e subtropicais do
planeta so produtores de cana-de-acar, em alguma medida, e possuem o
potencial para reproduzir a experincia brasileira na produo de etanol e
bioeletricidade [...] Isso representaria uma revoluo no fornecimento de
combustveis, no qual quase uma centena de pases poderia suprir o mundo
com biocombustveis, no lugar dos atuais vinte pases produtores de petrleo
(JANK; NAPPO, 2009, p.23). Levando-se em considerao que a produo de
combustveis fsseis est submetida extrao e comercializao de
petrleo (matria-prima) que por sua vez controlada pela Organizao dos
Pases Exportadores de Petrleo (OPEP)34, nota-se a democratizao da
geopoltica energtica que representam os biocombustveis no mercado
global. Alm disso, no se trata apenas de uma emancipao energtica de
combustvel, mas de eletricidade tambm35.
Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC). Para mais detalhes

consultar em: <http://www.opec.org/home/>.
34

energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.31: Praticamente a
totalidade das usinas brasileiras autossuficiente na gerao de energia e potencial
geradora de bioeletricidade excedente. [...] Alm disso, o perodo de colheita da
cana-de-acar, em que a maior parte da sua biomassa est disponvel para
cogerao, coincide com a estao seca, quando as usinas hidreltricas,
responsveis pela maior parte da energia eltrica do pas, geralmente tm a
produo reduzida devidos aos baixos nveis de seus reservatrios.
voltar ao ndice
35
143
4.2 Possveis Retrocessos: aspectos negativos

Desta forma, um dos pontos negativos a enorme extenso de terras
convertidas em reas de plantio de culturas destinadas fabricao de
biocombustveis (ROSENTHAL, 2008a). Esse avano da rea de plantio de
culturas destinadas produo do etanol em regra, monoculturas em
grandes reas de extenso 36 gera uma preocupao com o recuperar dos
biomas locais. Inclusive, uma recente matria revela a existncia de um dficit
do setor destinado a plantao de cana-de-acar para com as matas
ciliares e as funes ecolgicas dos ecossistemas que esto sendo invadidos
por essa cultura37.
Outro aspecto negativo (relacionado s emisses dos gases do efeito
estufa) que se coloca a queima de palha de cana-de-acar nas
plantaes em larga escala, prtica muito comum no Brasil. Trata-se de
exemplo tpico de poluio38 atmosfrica, devendo ser proibida prontamente
pelo Poder Pblico. Os riscos que envolvem tal prtica so imensurveis,
conforme o trecho que Paulo Affonso Leme Machado (2006, p.544) dedica ao
problema: Na fuligem sedimentada (o chamado carvozinho) aquela que
fica depositada sobre o solo depois da queimada foram identificadas
VON DER WEID, Jean Marc. Agrocombustveis: soluo ou problema? . In:
ABRAMOVAY, Ricardo (Org.). Biocombustveis: a energia da controvrsia. So Paulo:
Editora Senac, 2009, p.119: O sistema agrcola convencional est baseado em
processos extremos de artificializao do meio ambiente. Ele se caracteriza por
grandes extenses de monoculturas que, no Brasil, chegam a reas contnuas de at
100 mil hectares com a mesma planta na regio dos cerrados.
36
MARQUES, Fabrcio. Balano sustentvel: estudo da Embrapa atualiza as vantagens

do etanol no combate aos gases causadores do efeito estufa. Revista Pesquisa
FAPESP, So Paulo, 159, mai.2009, p.33: ainda no se v com as plantaes de cana
(....) Esse um dficit que o setor deve ao meio ambiente e sociedade. Os
pesquisadores tm um papel a desempenhar nessa tarefa, ajudando a produzir
estudos cientficos e a encontrar solues tecnolgicas sobre esse assunto. E essa
recomposio seria altamente benfica inclusive para o negcio da cana.
37
Atente-se ao conceito de poluio do inciso III do artigo 3 da Lei Federal n.

6.938/1981: III - poluio, a degradao de qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente: a)prejudiquem a sade, a segurana e o
bem-estar da populao; b)criem condies adversas s atividades sociais e
econmicas; c)afetem desfavoravelmente a biota; d)afetem as condies estticas
ou sanitrias do meio ambiente; e)lancem matrias ou energia em desacordo com os
padres ambientais estabelecidos;.
voltar ao ndice
38
Ambiente & Energia
144
centenas de compostos qumicos, dentre os quais 40 HPAS Hidrocarbonetos

Policlnicos Aromticos. Entre esses ltimos, esto os 16 considerados mais
perigosos para a sade humana na avaliao da Environmental Protection
Agency Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos.
Ademais, outro grave problema relacionado com o avano da fronteira
agrcola, estimulado pela produo de biocombustveis em larga escala o
risco de perda da biodiversidade, tema altamente complexo. Estudos
comprovaram que a fauna brasileira vem perdendo seu habitat normal: as
florestas39. No se trata de aspecto preocupante apenas para o Brasil, mas
tambm para outros Estados40.
Por fim, outra faceta negativa que merece uma ponderao a
influncia dos biocombustveis na produo e venda de alimentos. Em outras
palavras, algumas formas de biocombustveis provenientes de insumos
alimentares acabam por causar um aumento no valor destes. Em notcia
veiculada no jornal americano The New York Times, uma reportagem criticou
duramente o etanol do milho que eleva os preos de outras culturas
alimentares j que subsidiado pelo Estado norte-americano, atraindo os
agricultores (GARRETT, 2007). Contudo, tal efeito atinge tambm economia
brasileira, como se pode observar do levantamento realizado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2008, sobre a Agroindstria, na
Comunicao Social veiculada no dia 06 de agosto de 2008: O pequeno
crescimento dos derivados da cana-de-acar (0,4%) explicado pela queda
da produo de acar cristal (-10,8%), devido ao direcionamento da safra
de cana-de-acar para a produo de lcool, por conta dos melhores
preos de comercializao. A produo de lcool, com crescimento de 10,4%
foi impulsionada pela maior demanda interna, em virtude do aumento da
frota de veculos bicombustveis e pelo incremento das exportaes (32,1%),
para atender o aumento do consumo de lcool como combustvel alternativo
A fauna sem floresta. Revista Pesquisa FAPESP, So Paulo, 149, jul.2008, p.38: A
regio perdeu 60% de sua vegetao natural entre 1962 e 1992, mas restou um
mosaico de floresta, cerrado e reas cultivadas sobretudo cana-de-acar, laranja
e eucaliptos por onde circulam suuaranas, jaguatiricas, gatos-do-mato, lobosguar, cachorros-do-mato, quatis, guaxinins, cangambs e iaras .
39
MILLER, Vikki. Q&A: Biofuels. Guardian.co.uk, Manchester, 23 may 2008. Disponvel

em: <http://www.guardian.co.uk/ >. Acesso em: 03.jul.2009: The rising appetite
worldwide for biofuels means that there are economic incentives in destroying
peatlands and rainforests to provide more plantation land.
voltar ao ndice
40
145
ao petrleo41. Em recente estudo da FAO (Organizao das Naes Unidas

para a Agricultura e Alimentao), em 2008, concluiu-se que os preos dos
alimentos tm subido constantemente, causando muitos problemas 42, e cujo
impacto quanticamente nas classes mais pobres.
4.3 - Riscos e problemas decorrentes da produo de etanol

Neste item, duas peculiaridades bsicas em relao ao risco devem ser
ressaltadas: ele fruto de uma deciso humana e constri pontes com o
futuro (DE GIORGI, 1998, p.216). O vnculo com o futuro reside justamente na
pretenso de estabelecer determinaes nas indeterminaes, ou promover
segurana nas situaes de insegurana, por meio do sistema binrio
probabilidade/improbabilidade43: O risco , na realidade, uma construo da
comunicao que descreve a possibilidade de arrepender-se, no futuro, de
uma escolha que produziu o dano que se queria evitar (DE GIORGI, 2006,
p.232). Alm disso, constitui-se numa condio paradoxal de construo do
futuro, principalmente desencadeado pelo sistema poltico e que acaba por
irritar
sistema
jurdico,
sobrecarregando-o.
Portanto,
diante
de
tal
considerao, passa-se aos riscos provenientes do etanol, ou seja, alguns

pontos
levantados
acima
como
positivos
ou
negativos
podem
no
acompanhar tal adjetivao em algumas situaes. Ora, a escolha por uma

agroenergia como o etanol brasileiro deve ser analisada com muita
parcimnia, precauo e responsabilidade, pois como assevera Jean Marc
von der Weid (2009, p.135): Tentar substituir combustveis fsseis por
agrocombustveis na escala que est sendo proposta pode ter efeitos ainda
Disponvel
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_impressao.php?
id_noticia=1202 >. Acesso em: 23. mai.2009.
41
em:
VIDAL, John. Change, but at what price? Guardian.co.uk, Manchester, 17

december 2008. Disponvel em: <http://www.guardian.co.uk/>. Acesso em: 03. jul.2009,
traduo livre: According to its preliminary data, more than 960 million people - one in
every six people in the world - now go to bed hungry, and 40 million suffered
malnourishment in 2008 because of higher food prices.
42
DE GIORGI, Raffaele. Direito, democracia e risco: vnculos com o futuro. Porto

Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 1998, p.197: uma modalidade da relao com o
futuro: uma forma de determinao das indeterminaes segundo a diferena de
probabilidade/improbabilidade.
voltar ao ndice
43
146
Ambiente & Energia
piores para o meio ambiente, o aquecimento global e a produo de

alimentos, sem resolver o problema energtico do planeta.
Um primeiro exemplo a promoo de oportunidades de trabalho
decorrentes
da
produo
de
etanol
de
cana-de-acar.
Constituir
realmente um avano? Ora, no se pode olvidar dos inmeros problemas

sociais enfrentados pelos cortadores de cana que passam por situaes
degradantes em seu trabalho44. No se trata de uma mera promoo de
trabalhos para desempregados, ou seja, no se pode ver o desenvolvimento
de postos de trabalho a serem promovidos pelo mercado de etanol como um
fim em si mesmo. Infelizmente, o Brasil possui um histrico manchado pela
escravatura, convivendo com denncias de trabalhadores vivendo em
condies desumanas. Sobre esta temtica, segundo Ignacy Sachs (2009,
p.197): Os estudos da OIT apontam para um dficit agudo de oportunidades
de trabalho decente, ou seja, trabalho convenientemente remunerado e
realizado em condies que no atentem contra a sade e a dignidade dos
trabalhadores. A complexidade do tema leva ao ponto de um problema
ambiental gerar implicaes no modo de trabalho humano que por sua vez
condiciona e condicionado pelo econmico. Ora, se os trabalhadores do
setor de produo de etanol no forem respeitados em seus direitos, ser um
empecilho s exportaes de etanol para a Unio Europia, por exemplo. Isto
porque o bloco europeu estabeleceu a regra de comprar etanol apenas
daqueles
exportadores
que
certifiquem
origem
ecologicamente
socialmente correta de seus produtos45.

O segundo exemplo a bandeira de reduo das emisses de gases
do efeito estufa. Em que pesem os argumentos (positivos) e as pesquisas
<http://www.climatechangecorp.com/> . Acesso em: 31.mai.2009: However, there is
some truth in the environmental and social concerns. The history of sugar cane
production in Brazil is marked by the exploitation of a cheap labour force after
emancipation of slaves in 1888 and the destruction of the Atlantic Forest, a rainforest
near the coast with high biodiversity rates. A few sugar cane farms and mills are still
suspected of maintaining their workers as explicit slaves.
44

<http://www.climatechangecorp.com/>. Acesso em: 31.mai.2009:The minister also
announced that models for social and environmental certification of ethanol and
biodiesel would be ready by December 2008. The certification will assure that the
ethanol and biodiesel sectors follow environmental, social and labour criteria
according to international law, making the exports of green fuels easier for Brazil.
voltar ao ndice
45
147
voltadas para a reduo de emisses de gases poluentes reduzindo o efeito

estufa e as mudanas climticas - cientistas tm se debruado com mais
afinco sobre os custos ambientais da produo de biocombustvel numa
perspectiva global. Uma primeira advertncia que esta equao provou-se
demasiado
simplista
porque
processo
de
transformar
plantas
em
combustveis causa suas prprias emisses - de refino e transporte, por

exemplo (ROSENTHAL, 2008a). Faz-se necessria uma anlise do balano
energtico46. Sobre isso, Timothy Searchinger (pesquisador da Universidade de
Princeton, um dos principais autores no estudo e na pesquisa em meio
ambiente e economia) afirma que: [...] se o aumento da rea cultivada
basear-se na converso de pastagens tropicais, as emisses de gases podem
ser compensadas em quatro anos. Mas se implicar o desmatamento da
floresta tropical, o perodo de compensao subiria para 45 anos (MARQUES,
2009b, p.32). No mesmo sentido, adverte Von der Weid (2009, p.114) sobre a
desastrosa experincia da Indonsia que ao substituir sua floresta tropical por
plantaes de leo de palma fez com que o prazo para compensar as
emisses de GEE seja de 420 anos. Isso de extrema importncia, pois se
instaurada uma poltica desenvolvimentista de biocombustveis os efeitos sero
nefastos, j que se considerada a quantidade a ser utilizada provavelmente
ocorrer um aumento dos gases na atmosfera47.
Em relao direta a rea de cultivo para os biocombustveis e a sua
influncia na produo de alimentos, indispensvel mencionar que: Ser uma
grande oportunidade para o pas enriquecer, mas ser tambm a maior
ameaa para ecossistemas como a Floresta Amaznica(MARCOLIN, 2008,
p.59). Nesse aspecto uma notcia de um jornal britnico salientou que: Outra
tendncia tornou-se aparente. Os pases ricos, preocupados com o rpido
aumento global das populaes e a diminuio dos alimentos e dos
suprimentos de combustveis, comearam a comprar terras agrcolas em
Editora Senac, 2009, p.107: O balano energtico a relao entre a energia
investida na produo e a energia contida nos agrocombustveis.
46
ROSENTHAL, Elisabeth. Biofuels make greenhouse gases worse, scientists say. The
Seatlle
Times,
Seatlle,
08
February,
2008.
Disponvel
em:
<http://seattletimes.nwsource.com/>. Acesso em: 17 mai.2009: "When you take this
into account, most of the biofuel that people are using or planning to use would
probably increase greenhouse gases substantially,()".
voltar ao ndice
47
Ambiente & Energia
148
pases pobres (VIDAL, 2008). Alm disso, a destruio de coberturas naturais 48,
alm de causar perda de biodiversidade, emitem GEE ao serem queimadas e
aradas, e impedem o efeito esponja desempenhado pelas florestas em
absorver as emisses de carbono49.
Diante o exposto nesse item, resta claro o paradoxo 50, a complexidade
e a inter-relao desses aspectos, ou seja, ao tentar diminuir o aquecimento
global com uma poltica energtica renovvel o resultado pode ser o seu
aumento, culminando na gerao de riscos de segunda ordem. Ento, em um
primeiro momento, o etanol parece ser benfico ao meio ambiente, como
apresentado por alguns autores, porm, estudos cientficos apresentam
importantes evidncias que levam concluso contrria.
Desta forma, no prximo tpico tratar-se-o de alguns dos instrumentos
jurdicos oferecidos e almejados pelo Estado de Direito Ambiental, como
possveis respostas aos problemas ambientais decorrentes da sociedade de
riscos. Dentre estes, uma poltica energtica do etanol voltada apenas para o
desenvolvimento cego pode trazer efeitos nefastos.

Editora Senac, 2009, p.115: A destruio da cobertura vegetal para a produo de
matrias-primas do agrocombustvel um componente fundamental para avaliar o
peso dessa atividade no aumento ou na diminuio das emisses de GEE. Por isso
mesmo preciso verificar as possibilidades de se conciliar a conservao das florestas,
pradarias, turfa, etc. com a enorme expanso da rea cultivada necessria para a
expanso explosiva da demanda de agrocombustveis.
48
ROSENTHAL, Elisabeth. Biofuels make greenhouse gases worse, scientists say. The
Seatlle
Times,
Seatlle,
08
February,
2008.
Disponvel
em:
<http://seattletimes.nwsource.com/>. Acesso em: 17 mai.2009: The destruction of
natural ecosystems whether rain forest in the tropics or grasslands in South America
not only releases greenhouse gases into the atmosphere when they are burned and
plowed, but also deprives the planet of natural sponges to absorb carbon emissions.
Cropland also absorbs far less carbon than the rain forests or even scrubland that it
replaces.
49

Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 1998, p.192: Esta paradoxalidade pode ser assim
indicada: na sociedade contempornea, reforam-se simultaneamente segurana e
insegurana, determinao e indeterminao, estabilidade e instabilidade. Ou podese mesmo dizer: nesta sociedade h simultaneamente mais igualdade e mais
desigualdade, mais participao e menos participao; mais riqueza e, ao mesmo
tempo, mais pobreza.
voltar ao ndice
50
149
5. O ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL: UM OLHAR PARA O FUTURO.

O Estado de Direito Ambiental busca aperfeioar o contedo e os
meios
de
concretizao
do
direito
fundamental
ao
meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art.1, III combinado com os arts.5 e 225 caput

da CF) e os pressupostos considerados essenciais para a consecuo de um
modelo estatal mais prximo do ideal de sustentabilidade.
A evoluo da norma ambiental e seu aporte constitucional suscitam o
enfrentamento da possibilidade da atual sociedade de risco, reflexiva,
complexa, ps-social e ps-moderna, refletir juridicamente sobre a construo
de um Estado mais apto a gerir os riscos ambientais.
O
examinar
do
Estado
de
Direito
Ambiental
no
mbito
dos
bicombustveis remete, obviamente, a necessidade de examinar em primeiro

plano o direito constitucional, pice da escala normativa, tendo em mente
que o legislador brasileiro foi sensvel em relao aos problemas ambientais,
tendo promovido uma norma mais direcionada aos problemas ecolgicos
para o sculo XXI.
Desta
forma,
infraconstitucional
esverdeada.
no
promoveu
legislar
uma
aqum
necessidade
da
norma
do
legislador
constitucional
mais
No sentido normativo mister se faz uma viso sistmica, bem
como a observncia da escala hierrquica das normas, visando inibir a

produo inconstitucional. Verifica-se claramente a adoo de vrios
princpios em nvel constitucional, atinentes a proteo ambiental, exigindo do
gestor e produtor legislativo um direcionamento harmnico e sistmico. Hoje,
poder-se-ia dizer, sem restrio que decidir sem pensar na sustentabilidade
constitui um atentado ecolgico. Acrescente-se que fazem parte da equao
a vertente social e econmica, contudo, a base da sustentabilidade so os
recursos naturais. No h como ter uma regulamentao dos bicombustveis
sem a fundamentao tecnicamente ancorada e a adoo da melhor
tecnologia possvel, pois ira ferir a percepo destes novos valores ambientais,
constitucionalmente garantidos.
O Estado de Direito Ambiental estabelece novos parmetros para a
proteo ambiental e serve como meta de uma poltica que tenha como
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
150
objetivo a proteo da qualidade de vida de toda coletividade, bem como

do ambiente natural no seu valor intrnseco.
Canotilho (2004) aponta alguns pressupostos essenciais ao processo de
edificao deste Estado de Direito Ambiental, so eles: a adoo de uma
concepo integrada do meio ambiente; a institucionalizao dos deveres
fundamentais ambientais; e o agir integrativo da administrao.
A adoo de uma concepo integrada do meio ambiente favorece o
desenvolvimento de um conceito de direito ambiental integrativo e, como
conseqncia, promove substantivas modificaes na forma como os
instrumentos jurdicos so concebidos, definidos e implementados pelo Estado.
A concepo integrativa do ambiente, portanto, pressupor uma avaliao
integrada de impacto ambiental incidente no apenas sobre projectos
pblicos ou privados isoladamente considerados, mas sobre os prprios planos
(planos directores municipais, planos de urbanizao). Isto implica uma
notvel alterao das relaes entre as dimenses ambientais e as dimenses
urbansticas (CANOTILHO, 2004, p.9).
J sobre a institucionalizao dos deveres fundamentais ecolgicos
consiste em estabelecer deveres comportamentais ecolgicos negativos (non
facere) e positivos (facere) baseados na natureza de uso comum do bem
ambiental, vinculando os destinatrios (Poder Pblico em suas trs esferas e os
cidados) aos princpios jurdico-ambientais51.
No se pretende aqui elencar todos estes princpios, razo pela qual
mencionar-se-o apenas alguns como os da: proibio de retrocesso
ambiental, da precauo, da eqidade intergeracional e o integrativo.
Como salientado acima, o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado de natureza fundamental, no admitindo retrocesso ecolgico.
Conforme salienta Arago (2007, p.36-37), [...] o princpio da proibio do
retrocesso ecolgico, espcie de clusula rebus sic stantibus, significa que, a
menos que as circunstncias de facto se alterem significativamente, no de
admitir o recuo para nveis de proteco inferiores aos anteriormente
consagrados. [...] As circunstncias de facto s quais nos referimos so, por
exemplo, o afastamento do perigo de extino antropognica, isto , a
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Juridicizao da ecologia ou ecologizao do
Direito. Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente. Coimbra: Almedina, n.4,
dez.1995, p.74: (...) o Estado de justia de ambiente aponta no sentido da
indispensabilidade de uma carta de princpios de justia ambiental.
voltar ao ndice
51
151
efectiva recuperao ecolgica do bem cuja proteco era regulada pela

lei vigente, desde que cientificamente comprovada; ou a confirmao
cientfica de que a lei vigente no era a forma mais adequada de proteco
do bem natural carecido de proteco. Alm disso, o desenvolvimento desse
novo modelo estatal encontra-se vinculado articulao entre distintas
modalidades de problemas ambientais, que devem necessariamente gozar
de amparo jurdico-constitucional. Nesse contexto, acrescenta Canotilho
(2007, p.7) que [...] razovel convocar o princpio da proibio de
retrocesso no sentido de que as polticas ambientais [...] so obrigadas a
melhorar o nvel de proteo j assegurado pelos vrios complexos normativoambientais.
Por fim, o terceiro pressupostos essencial do Estado de Direito Ambiental,
o agir integrativo da Administrao, de suma importncia para a efetividade
ambiental, ficando a ressalva de que os cidados e ONGS no esto excludos
de tal agir (inclusive para funcionalizar os princpios da participao,
informao e da transparncia).
5.1 As Geraes de Direito Ambiental

A determinao das duas geraes de problemas ambientais tambm
nos oferecida por Canotilho (2005, p.47), sendo que: [...] os problemas da
primeira gerao incidem fundamentalmente na proteco do ambiente
tendo em conta os elementos constitutivos (poluio de guas, ar, solo). Hoje,
a segunda gerao de problemas ecolgicos relaciona-se com efeitos que
extravasam a considerao isolada dos elementos constitutivos do ambiente e
as implicaes dos mesmos (camada de ozono, efeito estufa, mudanas
climticas). Notvel que tais geraes de problemas ambientais guardam
simetria com as modernidades simples (sociedade industrial) e reflexiva
(sociedade ps-industrial ou sociedade de risco) da anlise sociolgica de
Ulrich Beck, analisada alhures52. Assim, na modernidade simples diante dos
riscos concretos da sociedade industrial, a preocupao volta-se para os
micro-bens ambientais, sem preocupao com a sua interao com outros
microbens e com o todo (macrobem). J na sociedade de risco,
Para mais detalhes, ver item 2 deste trabalho 2. Reflexos da Teoria da Sociedade
de Risco e a Problematizao com os biocombustveis.
voltar ao ndice
52
152
Ambiente & Energia
propriamente dita, os problemas ambientais de 2 gerao so notados e

sistematizados, o que demonstra uma preocupao com o macrobem
ambiental, envolvendo questes globais inclusive como o aquecimento global
e
as
mudanas
climticas.
Destacadas
as
duas
modernidades
(simples/industrial e reflexiva/de riscos/ps-industrial) e as duas geraes de

problemas ambientais (1 gerao - poluio de guas, ar, solo; 2 gerao camada de oznio, efeito estufa e mudanas climticas), surge no Direito
Ambiental, duas geraes correspondentes.
Sobre a primeira gerao, [...] as dimenses jurdico-normativas mais
relevantes reconduziam-se preveno e controlo da poluio, das suas
causas e dos seus efeitos (CRP, art.66-2/a), e subjectivizao do direito ao
ambiente como direito fundamental ambiental(CANOTILHO, 2007, p.1-2). J
em relao segunda gerao, um de seus problemas envolve [...] efeitos
combinados dos vrios factores de poluio e das implicaes globais e
duradouras como o efeito de estufa, a destruio da camada de oznio, as
mudanas climticas e a destruio da biodiversidade (CANOTILHO, 2007,
p.2).
Contudo, indispensvel fazer a ressalva de que as geraes de direito
ambiental, as geraes de problemas ambientais, e as modernidades no se
excluem, mas coexistem, exigindo do ordenamento jurdico mecanismos de
compatibilizao e atualizao.
Diante do exposto, portanto, nota-se que a questo do etanol est
relacionada num contexto tanto de primeira gerao (a poluio das guas e
lenis freticos pelos agrotxicos utilizados nas plantaes de cana-deacar; o desgaste do solo pela plantao em larga escala de uma
monocultura de etanol; a emisso de gases txicos e da fuligem da queima
da palha de cana-de-acar na atmosfera) quanto de segunda gerao de
problemas ambientais (a emisso de gases poluentes pelos automveis flex
que
tambm
geram
o aquecimento
global; o risco de
perda
de
biodiversidade com o avano das fronteiras agrcolas para cultivo da cana; o

risco de OGMs de cana53 serem destinados alimentao). Importante
energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.44: Na rea agrcola,
novas variedades vide: VON DER WEID, Jean Marc. Agrocombustveis: soluo ou
voltar ao ndice
53
153
ressaltar que embora os mecanismos de proteo tpicos da primeira gerao

de problemas ambientais tenham aplicao atual e desempenhem um papel
relevante na proteo do meio ambiente, deve-se reconhecer a sua
insuficincia para com os problemas de segunda gerao. Portanto,
imprescindvel se faz adotar uma idia de complementaridade, fundada no
princpio da integrao, para lidar com a alta complexidade dos problemas
ambientais.
6. CONFLITOS E METAS PARA GESTO SUSTENTVEL DO BIOCOMBUSTVEL DE

ETANOL: ENFOQUE NO ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL
Diante de todo o exposto neste trabalho, algumas premissas restaram
claras e inequvocas. A primeira delas que a escolha energtica decorre de
uma deciso poltica, a qual se submete aos interesses econmicos, o que
acaba por sobrecarregar o direito, nos moldes salientados por Raffaele De
Giorgi (2006). Exemplo disso foram os declnios da produo brasileira de
etanol quando o preo do petrleo caia vertiginosamente 54 e o perodo de
hibernao da produo de combustvel a partir de resduos55.
A segunda premissa aqui estabelecida que [...] o estudo dos
impactos socioambientais dos biocombustveis deve ser tratado de maneira
regionalizada e levando em conta a matria-prima e as tecnologias
envolvidas nos processos produtivos (ABRAMOVAY, 2009, p.13).
Uma terceira observao que: O que causa problema so as
polticas atuais que no garantem que a produo dos combustveis se
localize em lugares apropriados (SACHS, 2009, p.147). Portanto, com essas
problema? In: ABRAMOVAY, Ricardo (Org.). Biocombustveis:

controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.128.
energia
da
Para mais detalhes, ver informaes da pgina 12, item 4. O Etanol de Cana-deAcar acima.
54
WALD, Matthew L. Gassing Up with Garbage. The New York Times, New York, 24 July
2008.Disponvel em: <http://www.nytimes.com/ > . Acesso em: 04.jul.2009: For
decades scientists have known it was possible to convert waste to fuel, but in an era of
cheap oil, it made little sense. With oil now trading around $125 a barrel and gasoline
above $4 a gallon, the potential economics of a waste-to-fuel industry have shifted
radically, setting off a frenzy to be first to market.
voltar ao ndice
55
Ambiente & Energia
154
colocaes passa-se para alguns mecanismos de gesto sustentvel do

etanol no Estado de Direito Ambiental.
6.1 Uso da Melhor Tecnologia Disponvel (best available technology)

Em face da adoo constitucional dos Princpios da Eqidade
Intergeracional, do Princpio da Preveno, do Princpio da Precauo e do
Princpio da Correo das Fontes (art. 225, CF) tem-se a formao de critrios
para a configurao de aceitabilidade ou no de determinados riscos
ambientais que, por sua probabilidade e magnitude, so declarados ilcitos
(dano ambiental futuro), justificando a imposio de medidas preventivas
(obrigaes de fazer ou no fazer, art. 3, Lei n 7.347/85) (CARVALHO, 2008).
Neste sentido, a melhor tecnologia disponvel trata-se de instrumento
operacional para o gerenciamento de riscos ambientais, consistindo em
medida preventiva capaz de impor a obrigao de adoo da fase de
desenvolvimento mais eficaz e avanada das atividades e dos respectivos
modos de explorao, que demonstre a aptido prtica de tcnicas
especficas para constituir, em princpio, a base dos valores-limite de emisso
com vista a evitar e, quando tal no seja possvel, a reduzir de um modo geral
as emisses e o impacto no ambiente no seu todo 56. Assim, a natureza jurdica
da melhor tecnologia disponvel consiste em medida preventiva (obrigao
de fazer) desencadeada pela configurao dos riscos ambientais gerados
pela atividade como ilcitos (danos ambientais futuros). Trata-se, sob o ponto
de vista da cincia, uma clusula tcnica dinmica, tendo, simultaneamente,
um sentido jurdico de textura aberta, cujo contedo normativo estabelece a
adoo dinmica das melhores e mais seguras tcnicas que, disponveis para
sua adoo em escala industrial ou mercadolgica, sejam menos arriscas
(mais seguras) sob o ponto de vista ambiental.
Apesar de tratar-se de uma frmula bem aberta, com uma notvel
margem de impreciso (PARDO, 1999, p.95), a sua atribuio deve se dar a
partir de uma anlise de cada caso em concreto, mediante a ponderao de
interesses visando ao equilbrio entre os custos e os benefcios (ponderao
entre custos econmicos, viabilidade tcnica e ganho ambiental) os quais no
Conforme art. 2, da Diretiva n 96/61 de 1996 do Conselho da Comunidade
Europia.
voltar ao ndice
56
155
devem ser considerados apenas a partir da lgica econmica, mas, tambm,

em sua varivel ambiental (USZACKI, 2009, p.85).
Pode-se observar que a imposio da adoo da melhor tecnologia
disponvel atribui Administrao Ambiental o importante papel de preencher
o sentido de quais os meios e as tcnicas que, em cada momento, se podem
considerar os melhores (ANTUNES, 2003, p.72/73). Destarte, a melhor
tecnologia disponvel, como espcie de medida preventiva, consiste em
decorrncia
operacional
dos
Princpios
da
Preveno
Precauo,
remetendo a interpretao jurdica ao parmetro cientfico (ANTUNES, 2003,

p.72) realizando, assim, uma dinmica entre as normas jurdicas, os padres
mnimos ambientais e o estado atual da tcnica. H, por isto, condies de
uma atualizao automtica do Direito frente Tcnica, impondo o equilbrio
entre a evoluo cientfica, o desenvolvimento econmico e os padres
mnimos para assegurar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
Isso permite postular uma escolha pela opo mais sustentvel de um
etanol para o Brasil, de forma a satisfazer as necessidades das geraes
atuais sem comprometer as futuras, atendendo ao equilbrio social e
ecolgico, bem como s necessidades dos mais pobres (COMISSO
MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991, p.430). Embora o
cenrio atual do etanol brasileiro caracterize-se, predominantemente, pela
produo da primeira gerao (proveniente da fermentao da sacarose),
deve ser dada prioridade ao modelo de segunda gerao. Preliminarmente, a
primeira gerao possui os seguintes problemas: a grande extenso de terras
para
plantio
de
cana-de-acar;
monocultura57;
insuficiente
remunerao e as condies crticas do ambiente de trabalho dos bias-frias;

a possibilidade de avano das plantaes para as florestas (e conseqente
perda de biodiversidade); a possibilidade de aumento dos produtos
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira; JACCOUD, Cristiane. Insero do Biodisel na Matriz
Energtica Brasileira: uma abordagem sobre a considerao dos pilares da
sustentabilidade no Programa de Produo e Uso do Biodiesel PNPB. In: SIMPSIO
DANO AMBIENTAL NA SOCIEDADE DE RISCO, 2., 2007, Florianpolis. Anais. Florianpolis:
Grupo de Pesquisa Direito Ambiental na Sociedade de Risco/UFSC/CNPq, 2007, p.63:
Em que pese a diversidade de matrias-primas para produo de biodiesel evitar o
problema da monocultura, como ocorre em relao ao etanol, esse aspecto da
poltica em questo mostra-se insuficiente ao cumprimento de normas legais
referentes proteo do meio ambiente.
voltar ao ndice
57
156
Ambiente & Energia
alimentcios em razo da remunerao mais rentvel para produo de canade-acar.

Desta forma, no h dvidas de que a produo da segunda gerao,
baseada na biomassa-resduo, seja a melhor tecnologia disponvel. Sua
principal vantagem no competir com a produo de alimentos, j que sua
fonte vem de resduos agrcolas, o que pode resolver em parte o problema do
uso da terra (ROSENTHAL, 2008a). O esterco, os resduos alimentares, a
madeira, a palha e o esgoto, recursos florestais, resduos orgnicos industriais,
resduos slidos e lquidos; dentre outros so exemplos de sua matria-prima
(MILLER, 2008). Seu processo de produo exige o domnio de tecnologias que
devem ser implementadas tanto pelo setor privado 58 quanto pelo pblico
(princpio da responsabilidade compartilhada). Alm disso, importante
destacar o potencial energtico do etanol de 2 gerao proveniente da
cana-de-acar: Se os pesquisadores encontrarem formas de reduzir custos,
o uso dos dois teros de celulose da cana poderia, a longo prazo, ampliar
dramaticamente a produo do etanol brasileiro (MARQUES, 2008, p.24).
Caso fosse otimizado tal aproveitamento dos resduos do etanol de primeira
gerao a produo aumentaria significativamente, Fernando Reinach
taxativo: Logo, se usar a tecnologia para tirar etanol do bagao, a
produtividade sobre para 11 mil litros de etanol. Se usar a tecnologia em tudo,
da palha ao bagao, d para tirar 28 mil litros de etanol por hectare em vez
de 7 mil litros, com praticamente a mesma quantidade de energia eltrica
(MARCOLIN, 2008, p.62). Tambm de destacar a sua capacidade de reduzir
emisses de dixido de carbono (HALL; HOUSE; SCRASE, 2005, p.29).
Alm disso, outros exemplos de uso da melhor tecnologia possvel na
produo do etanol (corolrio dos Princpios da Eqidade Intergeracional, da
Preveno,
da
Precauo
da
Correo
das
Fontes)
podem
ser
mencionados: a significativa reduo (passando dos 5 m por tonelada de

cana processada para 1,5 m) no volume de gua utilizada no processo
ABRANCHES, Srgio. Para onde iro os biocombustveis? Texto publicado em
05/12/2008. Disponvel em: <http://www.oeco.com.br/sergio-abranches/35-sergioabranches/20444-para-aonde-irao-os-biocombustiveis>. Acesso em: 07 maio 2009: Se
h algum futuro no mundo de baixo carbono para biocombustveis, ele estaria na
segunda gerao. Para o Brasil, essa tendncia favorvel aos biocombustveis de
segunda gerao s representa ameaa por causa da incapacidade do setor
privado em investir em pesquisa e pela falta de apoio governamental pesquisa e
desenvolvimento de tecnologia celulsica.
voltar ao ndice
58
157
produtivo do acar e do etanol59; o abandono ou utilizao mnima de

pesticidas e agrotxicos nas lavouras de cana, priorizando o manejo
integrado de pragas, do controle biolgico60 e a utilizao da palha da cana
como composto orgnico do solo ou a colheita mecanizada como forma de
evitar a sua queima e conseqente disperso na atmosfera (JANK; NAPPO,
2009, p.33).
6.2 A Certificao Socioambiental: o selo ambiental

Os processos de certificao so incipientes ainda, tanto no contexto
internacional61 quanto nacional. Eles servem para auferir credibilidade ao
produto comercializado, facilitando a compra pelos clientes e consumidores,
alm de estarem relacionados s barreiras do comrcio internacional.
Conforme Jank e Nappo (2009, p.49) uma certificao s ter valor se
tambm for reconhecida pelos importadores dos produtos certificados e pelos
pases
produtores.
Indispensvel
qualquer
sistema
de
certificao

energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.34: Muitas usinas j
apresentam nmeros inferiores a 1 m por tonelada de cana-de-acar processada e,
com a disseminao de novas tecnologias, como a lavagem a seco da cana que
chega usina, o setor espera reduzir ainda mais o uso industrial de gua.
59
60
Idem, ibidem. p.33.
Alm de iniciativas da Unio Europia e de alguns de seus Estados-Membros (Reino

Unido, Holanda e Alemanha), o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(Unep) em parceria com instituies governamentais, entidades privadas e
representantes da sociedade civil tm discutido a definio de critrios para analisar a
sustentabilidade dos biocombustveis. No mesmo sentido, tem-se: o projeto
Segurana Alimentar e Bioenergia (Bioenergy and Food Security) sob coordenao
da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO); A FAO
e a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido)
preparam um projeto para o Fundo Global para o Meio Ambiente (Global
Environment Facility GEF); o grupo de trabalho internacional IEA Task 40, da Agncia
Internacional da Energia, tem desenvolvido sistemas de certificao, padronizao e
terminologia relacionados produo de bioenergia; a Mesa Redonda sobre
Biocombustveis Sustentveis, organizada pelo Centro de Energia da Escola Politcnica
Federal de Lausanne, na Sua, buscam constituir princpios e critrios na produo de
biocombustveis sustentveis. Para mais detalhes, ver: BNDES e CGEE (Org.). Bioetanol
de cana-de-acar: energia para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro:
BNDES,
2008.
316
p.
Disponvel
em:
2009. p. 217- 219.
voltar ao ndice
61
158
Ambiente & Energia
fundamentar-se sobre os trs pilares da sustentabilidade (o ambiental, o social

e o econmico), conhecido como tripple bottom line, o que significa que [...]
um produto deve ser ambientalmente adequado, socialmente justo e
economicamente vivel para ser considerado sustentvel a longo prazo
(JANK; NAPPO, 2009, p.48).
Uma relevante observao feita por Ignacy Sachs (2009, p.174) de
que: Para que a certificao surta efeito, preciso aplicar critrios rigorosos
de respeito s normas ambientais e sociais e que as entidades certificadoras
tenham idoneidade. Alm disso, na fase embrionria da constituio do selo
(processo negociador), necessria a ampla participao dos interessados,
numa plena materializao do princpio da participao - elemento do Estado
de Direito Ambiental, como salientado acima. Desta maneira, a proposta de
abordagem multistakeholder parece compatvel com os princpios desse
modelo estatal j que defende a participao dos [...] principais atores
interessados, envolvendo o setor privado (produtores, indstrias, associaes),
o setor de servios (representados pelos bancos), a academia e a sociedade
civil organizada, geralmente representada por ONGs (sociais, ambientais e de
consumidores) (JANK; NAPPO, 2009, p.48).
O selo no pode tambm vir a ser uma condio seletiva para a
produo do etanol, ou seja, no pode funcionar como estimulador de
monoplios. As condicionantes no devem ser flexibilizadas no tocante aos
critrios ambientais e sociais, contudo, os pequenos agricultores deveriam
receber subsdios do governo para arcar com o custo operacional da
certificao. Uma das condicionantes para a obteno do selo ou das
licenas e autorizaes deveria basear-se na seguinte frmula: produo do
etanol lignocelulsico (2 gerao) e produo do etanol fermentado (1
gerao) possvel. Claro que se deveria tambm privilegiar a produo da 1
gerao para as agriculturas familiares, destitudas de meios econmicos e
tecnolgicos para uso da melhor tecnologia disponvel exigida para a
produo da 2 gerao.
Por fim, salienta-se que o governo brasileiro tenta desenvolver um
sistema de certificao nacional para o etanol, atravs do Instituto Nacional
de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO) rgo ligado
ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) com o
voltar ao ndice
159
intuito de resguardar o biocombustvel brasileiro de possveis barreiras ao

comrcio internacional fundadas em questes de sustentabilidade (JANK;
NAPPO, 2009, p.52). Contudo, em face do agir integrativo da Administrao
(pressuposto essencial do Estado de Direito Ambiental), a participao de
outros rgos ou ministrios como o do Meio Ambiente (MMA) e do Trabalho e
Emprego (MTE) assim como da sociedade civil (seja por meio de audincias
pblicas ou de ONGS) so indispensveis para uma gesto sustentvel da
poltica energtica do etanol.
6.3 A Gesto Integrada

Uma advertncia inicial se faz necessria para que no sejam
cometidos excessos nem omisses no presente trabalho: no h um
biocombustvel e aqui o etanol - que represente uma soluo universal e
perfeita para todas as sociedades do globo, estando em funo de inmeros
fatores, destacadamente o espao e o tempo (RAJAGOPAL; ZILBERMAN, 2007,
p.6). As condies culturais, regionais e locais devem ditar a poltica
econmica de biocombustveis, devendo acompanhar as imposies globais
quando compatveis com aquelas condies. Por isso, o zoneamento
econmico ecolgico deve ser implementado, em razo da centralidade da
questo do bom uso dos solos para a produo agropastoril e para a
manuteno das reservas naturais e reas indgenas, o zoneamento
econmico
ecolgico
afigura-se
como
ferramenta
importante
do
planejamento. [...] A escolha da escala e a definio das meso e

microrregies, que raramente correspondem a divises administrativas,
colocam problemas de soluo delicada. preciso um zoneamento fino,
adaptado diversidade ecossistmica e sociocultural dos territrios (SACHS,
2009, p.172). Ora, necessrio se faz uma pluralidade de culturas, cada qual
conforme os fatores climticos, geolgicos e culturais da regio em que
plantada e refinada, visando um melhor aproveitamento do biocombustvel
(etanol de milho, beterraba, trigo ou cana, e biodiesel de mamona, dend,
palma, soja, dentre outros), sempre de forma sustentvel.
Um primeiro passo, em relao ao etanol de 1 gerao, que as reas
destinadas s plantaes de cana-de-acar devero ser aquelas cuja
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
160
recuperao seja muito difcil62 ou que no influencie na plantao e

fornecimento de alimentos. Inclusive, neste sentido muito lcida a
observao de Ignacy Sachs (2009, p.148), observe: Em contrapartida,
essencial que as terras degradadas, abandonadas, marginais, desertas, no
produtivas, subutilizadas ou em pousio a serem aproveitadas para o cultivo de
biomassa energtica sejam cuidadosamente delimitadas, de modo que se
evite a utilizao de terras das quais as populaes locais dependem para o
seu sustento.
No apenas isso, mas uma descentralizao da produo energtica
brasileira de etanol seria bem-vinda, includa nela uma produo de etanol
em pequena escala por agricultores familiares63, com possibilidade de venda
para as grandes empresas64. Entretanto, para tal desiderato, indispensvel
tambm o estmulo estatal atravs de subsdios, financiamentos e isenes
tributrias, destacando-se primordialmente o acesso simultneo terra, aos
conhecimentos, s tecnologias apropriadas, s infraestruturas (estradas, gua
para irrigao e energia), ao crdito, aos preos remuneradores garantidos e
aos mercados, com especial destaque para os mercados institucionais
(merenda escolar, abastecimento dos hospitais, das casernas, etc.) (SACHS,
2009, p.175).
Um exemplo a ser destacado de gesto integrada a auto-suficincia
energtica65 de algumas usinas brasileiras, tanto em relao ao combustvel
(etanol), s fontes trmicas (queima de bagao e restolhos nas caldeiras) e
BIELLO, David. Biofuels Are Bad for Feeding People and Combating Climate
Change: By displacing agriculture for foodand causing more land clearingbiofuels
are bad for hungry people and the environment. Disponvel em:<
http://www.scientificamerican.com/>. Acesso em: 03.jul.2009, grifo nosso: The studies
do find some benefit from biofuels but only when planted on agricultural land too dry or
degraded for food production or significant tree or plant growth and only when
derived from native plants, such as a mix of prairie grasses in the U.S. Midwest.
62

Editora Senac, 2009, p.135: A produo descentralizada de agrocombustveis por
mtodos agroecolgicos e dirigida para um consumo rural pode ajudar a baixar
custos de produo na agricultura e melhorar a economia da agricultura familiar, mas
o efeito na crise energtica global seria nfimo.
63
SACHS, Ignacy. Bioenergias: uma janela de oportunidade. In: ABRAMOVAY, Ricardo

(Org.). Biocombustveis: a energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009,
p.176:.
voltar ao ndice
64
161
eletricidade utilizada na fbrica, existindo em alguns casos at um excedente.

Trata-se de uma realidade a ser aprimorada no Brasil, conforme salientam
Oscar Braunbeck e Lus Cortez (2005, p.232): No Brasil, a indstria canavieira j
pratica a co-gerao e vende a eletricidade excedente para a rede. Cerca
de 15 usinas assinaram contratos com as concessionrias locais do setor
eltrico. Os iminentes apages, causados pela crescente demanda de
eletricidade na regio Sudeste do Brasil, esto forando as autoridades a
encontrar
solues
rapidamente.
Esse
potencial
de
produo
de
eletricidade66 deve ser estimulado ao mximo, em razo da vantagem da

localizao de grande parcela das usinas produtoras de etanol no Sudeste e
Sul do Brasil, justamente onde se encontra o maior mercado consumidor de
energia eltrica.
Os sistemas integrados67 tambm devem ser uma bssola para a poltica
brasileira de biocombustveis (tanto do etanol quanto do biodiesel), devendo
superar o paradigma de sobreposio de cadeias de produo isoladas e
priorizar sistemas integrados de produo de alimentos e bioenergia,
baseados em consorciamentos, rotaes de culturas e aproveitamento dos
coprodutos e resduos, adaptados aos diferentes biomas, de maneira a buscar
complementaridades e sinergias no lugar da competio (SACHS, 2009,
p.162). Uma gesto dos riscos ambientais decorrentes da poltica energtica
do etanol - com base no agir integrativo da Administrao - deve prezar pelo
MACEDO, Isaas de Carvalho; CORTEZ, Lus A.B. O processamento industrial da
cana-de-acar no Brasil. In: ROSILLO-CALLE, Frank; BAJAY, Sergio Valdir; ROTHMAN,
Harry. Uso da biomassa para produo de energia na indstria brasileira. Campinas:
Editora da UNICAMP, 2005, p.255:.
65

energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.31:
66
Exemplos de sistemas integrados so: a Adecoagro (Santa F-Argentina), outro no

Rio Grande do Sul estimulado pela Petrobras e outro da Cooperativa dos Plantadores
de Cana do Estado de So Paulo (Coplacana), para mais detalhes vide em: SACHS,
Ignacy. Bioenergias: uma janela de oportunidade. In: ABRAMOVAY, Ricardo (Org.).
Biocombustveis: a energia da controvrsia. So Paulo: Editora Senac, 2009, p.163:
Exemplo espetacular de sistema integrado vem da Argentina. Adecoagro, uma
empresa localizada em Santa F, dona de 240 mil hectares de terra na Argentina,
Brasil e Uruguai, se prope a produzir 210 milhes de litros de etanol de milho por ano a
partir de 500 mil toneladas desse cereal. [...] As vacas sero alimentadas com os
resduos da extrao do etanol de milho. O sistema todo funcionar com base em 37
milhes de metros cbicos de biogs extrados de 1 milho de toneladas de esterco,
com sobras de energia e fertilizantes a serem comercializados.
voltar ao ndice
67
162
Ambiente & Energia
estabelecimento de comunicaes entre os vrios ministrios, rgos e

agentes pblicos de todas os entes federativos (Unio, Estados e Municpios)
que trabalhem na proteo do meio ambiente de forma direta (IBAMA,
rgos e secretarias ambientais estaduais e municipais) ou indireta (Cartrio
de Registro de Imveis, Junta Comercial, Receitas Federal e estadual,
Ministrio do Trabalho), visando uma tutela mais otimizada do meio ambiente.
Por fim, deveria ser uma das condicionantes (seja na autorizao ou nas
licenas) da expanso da produo de 1 gerao, o total aproveitamento
dos restos de biomassa destinando-os a produo de 2 gerao.
7. GUISA DE CONCLUSO
Diante de todo o exposto, pode-se concluir que:
1) - H uma tendncia global adoo de uma poltica
energtica de biocombustveis, na qual o Brasil est inserido
com o biodiesel, e principalmente com o etanol de cana-deacar;
2) - Na sociedade de risco os problemas ambientais so sinrgicos
e altamente complexos, fazendo com que o Direito Ambiental
seja
sobrecarregado
pela
poltica
com
riscos
retro-
alimentantes, e uma poltica energtica desenvolvimentista

pode ser um dos exemplos, caso no obedea aos ditames do
Estado de Direito Ambiental;
3) - Dentre as trs geraes de biocombustveis, as mais
promissoras so a segunda e a terceira. A segunda gerao
proveniente da biomassa celulsica, sendo ignorada por
grande parcela do setor produtivo e sua obteno altamente
complexa, exigindo tecnologias de ponta. A terceira tambm
se caracteriza pela complexidade tecnolgica, sendo as microalgas marinhas sua matria-prima. Contudo, no Brasil quase a
totalidade da produo decorre da fermentao da sacarose
de cana-de-acar (primeira gerao de biocombustvel) por
ser o modo mais barato de produzir biocombustvel com
voltar ao ndice
163
oportunidades robustas de exportaes para a Unio Europia

e EUA;
4) - Embora o texto tenha optado por uma ciso didtica em
aspectos positivos (emisso de gases menos txicos em relao
aos combustveis fsseis; eficincia energtica em relao aos
outros biocombustveis, alm da produo de bioeletricidade
nas usinas; independncia energtica de vrios Estados em
relao ao petrleo) e negativos (destruio de biomas e
diminuio das reas de plantio de alimentos; poluio
atmosfrica
da
queima
da
palha
de
cana-de-acar;
aumento dos preos dos alimentos) do etanol, a pergunta

central : aonde se quer chegar? Ou seja, o etanol ser mais
um dos ciclos de explorao no Brasil, destinados ao
enriquecimento de poucos ou uma melhor escolha energtica
ambientalmente e socialmente correta que permita um amplo
desenvolvimento dos brasileiros, sem comprometer as geraes
futuras;
5) - A questo do etanol est relacionada num contexto tanto de
primeira gerao (a poluio das guas e lenis freticos
pelos agrotxicos utilizados nas plantaes de cana-deacar; o desgaste do solo pela plantao em larga escala de
uma monocultura de etanol; a emisso de gases txicos e da
fuligem da queima da palha de cana-de-acar na atmosfera)
quanto de segunda gerao de problemas ambientais (a
emisso de gases poluentes pelos automveis flex que tambm
geram
aquecimento
global;
risco
de
perda
de
biodiversidade com o avano das fronteiras agrcolas para

cultivo da cana; o risco de OGM de cana serem destinados
alimentao);
6) - Sendo a melhor tecnologia disponvel, um dos instrumentos do
Estado de Direito Ambiental para gesto de riscos, deve ser
amplamente aplicada na poltica de expanso do etanol. Por
ser uma clusula aberta, depender do caso concreto para
sua concretizao, sujeita aos parmetros de custo-benefcio,
voltar ao ndice
164
Ambiente & Energia
razoabilidade
proporcionalidade.
Assim,
podem
ser
mencionados como exemplos de melhor tecnologia possvel

para o etanol brasileiro: otimizao do etanol celulsico
(proveniente da biomassa-resduo); lavagem a seco da cana,
deixando de utilizar gua em grandes quantidades; abandono
de pesticidas e agrotxicos nas lavouras de cana, privilegiando
manejos integrados de pragas, com controles biolgicos; a
utilizao de mquinas para cortar cana, abandonando a
queima;
7) - A certificao Socioambiental ainda incipiente, devendo-se
salientar que necessrio que no momento pr-certificao
ocorra uma plena participao dos interessados (produtores,
empresrios, trabalhadores, Estado e a sociedade civil em
geral). Alm disso, no pode ser sinnimo de monoplios,
devendo existir uma poltica de apoio e financiamento para a
agricultura familiar. Por fim, se instituda com critrios rigorosos
de cumprimento s legislaes
principalmente,
exemplar,
ambiental e trabalhista,
acompanhada
tornar-se-
um
de
grande
uma
fiscalizao
mecanismo
de
sustentabilidade para o etanol;

8) - Sobre a gesto integrada, importante que exista uma
diversidade de culturas, cada qual conforme os fatores
climticos, geolgicos e culturais da regio em que plantada
e refinada, visando melhor otimizao do biocombustvel
(etanol de milho, beterraba, trigo ou cana, e biodiesel de
mamona, dend, palma, soja, dentre outros), sempre de forma
sustentvel. Alm disso, os locais para produo de etanol de
primeira gerao devem ser aqueles de difcil recuperao ou
que no influencie na plantao e fornecimento de alimentos.
Uma descentralizao da produo de etanol pela agricultura
familiar atravs de incentivos, financiamentos e acesso a terra,
as mquinas e insumos, seria admirvel. Um exemplo desta
gesto a auto-suficincia energtica das usinas brasileiras de
lcool que produzem combustvel (etanol), energia trmica
(queima de bagao e restolhos nas caldeiras) e eletricidade,
voltar ao ndice
165
conseguindo em alguns casos at comercializar o excedente

desta ltima. Por fim, espera-se um verdadeiro agir integrativo
da
Administrao
atravs
do
estabelecimento
de
comunicaes entre os vrios ministrios, rgos e agentes

pblicos de todos os entes federativos (Unio, Estados e
Municpios) que trabalhem na proteo do meio ambiente de
forma direta (IBAMA, rgos e secretarias ambientais estaduais
e municipais) ou indireta (Cartrio de Registro de Imveis, Junta
Comercial, Receitas Federal e estadual, Ministrio do Trabalho),
visando uma tutela mais otimizada do meio ambiente. Assim,
uma poltica ambiental, ancorada no princpio integrativo,
deveria buscar uma bsica (mnima) produo de etanol de 1
gerao e uma completa (mxima) de 2 gerao, por
motivos bvios: a matria prima da segunda composta
basicamente de lixo ou de resduos que seriam descartados no
meio ambiente ou queimados; o aumento da primeira
necessita de mais terras.
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Ambiente & Energia
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171
MOBI.E: Programa para a Mobilidade Elctrica

Enquadramento jurdico
Joo Dias
Coordenador do GAMEP
Gabinete para a Mobilidade Elctrica em Portugal
O governo portugus lanou em 2008 o MOBI.E Programa para a Mobilidade

Elctrica com o objectivo de fazer de Portugal uma referncia mundial neste
domnio.
O modelo de mobilidade elctrica concebido inovador pela sua natureza
concorrencial e por estar assente numa filosofia de acesso universal. Com
efeito, pelas suas caractersticas nicas, o MOBI.E tem potencialidades para
atrair investimento privado, beneficiando os utilizadores finais e promovendo
uma rpida expanso do sistema. Ao longo dos ltimos trs anos tem-se vindo
ainda a trabalhar no desenvolvimento de um sistema inteligente de gesto do
carregamento de veculos elctricos, que garante um conjunto de servios
associados ao sistema, e deu-se incio implantao de uma infra-estrutura de
carregamento de mbito nacional.
Este modelo de mobilidade elctrica requereu a definio de uma
arquitectura jurdica que apresentada neste documento.
Contexto
A mobilidade um elemento fundamental ao bem-estar e ao funcionamento
da vida em sociedade. Este valor adquirido tem como reverso da medalha o
facto de o sector dos transportes contribuir para a dependncia de Portugal
da importao de combustveis fsseis, com consequncias preocupantes
para a factura energtica e ambiental do Pas.
voltar ao ndice
172
Ambiente & Energia
Com efeito, em Portugal 38,5% do consumo de energia est associado aos

transportes e as importaes de petrleo e produtos refinados (uma parte
significativa utilizada no sector) atingiram os 8.000 milhes de euros em 2008
e os 4.800 milhes de euros em 2009. Esta situao no s representa uma
importante sada de recursos econmicos, como apresenta uma grande
volatilidade. Adicionalmente, as emisses de CO2 dos transportes rodovirios
atingem as 900 milhes de toneladas anuais, 30% das emisses totais do pas.
Fruto de uma forte aposta na eficincia energtica e na produo de
energias renovveis, 43% da produo de electricidade em Portugal, em 2009,
foi de origem renovvel, valor que dever atingir os 60% em 2020.
Simultaneamente, a evoluo tecnolgica que tem vindo a ocorrer quer no
domnio das baterias quer nas Tecnologias de Informao e Comunicao
vem permitir uma explorao mais inteligente da mobilidade elctrica. Ora,
esta possibilidade traduz-se num sistema mais amigo do ambiente e com um
impacto econmico extremamente positivo.
O modelo MOBI.E
Tendo em conta estes elementos, foi criado um programa para a mobilidade
elctrica que tem como misso fazer de Portugal um pas pioneiro e
demonstrador, um espao para a concepo, desenvolvimento e teste de
novas solues de mobilidade sustentvel explorando a energia elctrica de
fontes renovveis atravs de redes inteligentes.
O MOBI.E foi desenvolvido tendo presente a necessidade de criar um sistema
competitivo. Caracteriza-se, portanto, por um conjunto de elementos
distintivos.
Interoperabilidade O MOBI.E prope um modelo de negcio aberto e
orientado para o funcionamento em mercado concorrencial. Isto traduz-se
num sistema integrado e totalmente interopervel que permite a participao
de todos os comercializadores de energia, operadores de pontos de
carregamento e fabricantes automveis.
Escalabilidade As experincias de mobilidade elctrica implementadas at
hoje tm uma natureza local e/ou esto completamente isoladas das
restantes experincias (isto , o utilizador da cidade A no pode usar o seu
voltar ao ndice
173
sistema na cidade B). O MOBI.E foi desenhado para ser implementado em

qualquer geografia, ultrapassando a situao de falta de comunicao entre
os vrios sistemas existentes.
Um sistema em rede O MOBI.E permite que com um nico carto um utilizador
aceda a qualquer comercializador de electricidade em qualquer ponto de
carregamento, garantindo maior transparncia para os utilizadores e
reduzindo as barreiras entrada. Como todos os investimentos reforam os
investimentos anteriores, o MOBI.E contribui para uma mais rpida expanso
do sistema.
Capacidade de integrao de outros servios O MOBI.E permite integrar outros
servios, como o pagamento de portagens, de parques de estacionamento,
de transportes pblicos, de car sharing, etc.
Tendo em conta estes princpios, foram definidos quatro actores principais no

modelo MOBI.E.
Utilizador A pessoa, particular ou colectiva, que utiliza o sistema para
carregar a bateria do seu veculo elctrico.
Operador de Rede de Carregamento Entidade responsvel pela operao e
manuteno de pontos de carregamento. O operador disponibiliza o servio
de carregamento aos utilizadores.
Comercializador de Electricidade para a Mobilidade Elctrica Entidade
intermediria entre os operadores de pontos de carregamento e os clientes
finais do servio de carregamento. Tratam-se das entidades que vendem a
electricidade (e outros servios associados) para carregamento de veculos
elctricos.
Entidade Gestora Efectua a gesto dos diversos fluxos (de informao,
energia e financeiros) associados ao carregamento de veculos, garantindo a
compatibilizao tecnolgica entre as diversas infra-estruturas e servios de
mobilidade elctrica e assegurando uma rede nacional de carregamento
acessvel a qualquer utilizador de veculos elctricos.
Como se pode verificar, existe uma separao entre as actividades de
operao e comercializao, numa lgica de unbundling semelhante
voltar ao ndice
174
Ambiente & Energia
utilizada no sector elctrico. Porm, enquanto no sector elctrico existe

concorrncia na comercializao mas no no transporte nem na distribuio
(que
constituem monoplios naturais), na mobilidade elctrica existe
concorrncia quer na comercializao quer na operao, j que existiro

vrios Operadores que sero simultaneamente concorrentes (uma vez que
procuraro alargar as suas redes de modo a poderem investir e serem
remunerados por esse investimento) e complementares (j que os utilizadores
podero usar todas as redes de forma livre).
A imagem seguinte permite visualizar de forma grfica a relao existente
entre esses actores. Note-se que a imagem inclui as actividades de produo,
transporte
distribuio
de
electricidade
apenas
como
forma
de
contextualizao, j que se tratam de actividades que esto a montante do

sistema e no so reguladas pela legislao da mobilidade elctrica.
Imagem: Modelo da mobilidade elctrica em Portugal
COMERCIALIZADOR B
CASA
Fluxo Energia
NORMAL
RPIDA
PARQUES
UTILIZADOR
COMERCIALIZADOR A
NORMAL
RPIDA
REDE PBLICA
TRANSPORTE E
DISTRIBUIO
PRODUO
EGMOBI.E
Fluxo Info rmao
Gesto de Transac es
Fluxo Financeiro
Operado res e Co mercializadores

Interm ediao e Integrao
Enquadramento legal
Apesar de a mobilidade elctrica estar a ser pensada e desenvolvida em
Portugal desde 2008, existem algumas peas legislativas relevantes que so
anteriores, nomeadamente a Lei n. 22-A de 2007, que procedeu reforma
global da tributao automvel, aprovando o Cdigo do Imposto sobre
Veculos e o Cdigo do Imposto nico de Circulao e abolindo, em
simultneo, o imposto automvel, o imposto municipal sobre veculos, o
imposto de circulao e o imposto de camionagem. Importa ainda ter
voltar ao ndice
175
presente quer o Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas

Colectivas quer o Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas
Singulares.
No entanto, e no que se refere ao modelo de mobilidade elctrica
propriamente dito, que tem vindo a ser desenvolvido e implementado em
Portugal, toda a legislao um pouco posterior. Com efeito, trata-se de um
domnio de actuao do Estado completamente novo que, apesar de
parcialmente enquadrado pela legislao aplicvel ao sector elctrico ou ao
sector dos transportes, entre outros, requer uma construo legislativa nova
com vista a enquadrar os princpios orientadores do modelo da mobilidade
elctrica apresentados anteriormente.
A primeira referncia consta, assim da Resoluo de Conselho de Ministros n.
20/2009 de 20 de Fevereiro, que criou o Programa para a Mobilidade Elctrica
em Portugal (MOBI.E) e o Gabinete para a Mobilidade Elctrica em Portugal
(GAMEP).
Alguns meses mais tarde, a RCM n. 81/2009 de 7 de Setembro aprovou metas
e objectivos do Programa para a Mobilidade Elctrica, no que diz respeito
definio do Programa e do respectivo plano de trabalho, actividades e
prazos, actores envolvidos e responsabilidades.
Em resultado do trabalho que foi sendo desenvolvido nesse perodo, j em
2010 foi publicado o Decreto-Lei n. 39/2010 de 26 de Abril, que regula a
organizao, o acesso e o exerccio das actividades de mobilidade elctrica
e procede ao estabelecimento de uma rede piloto de mobilidade elctrica e
regulao de incentivos utilizao de veculos elctricos.
Existem ainda vrias portarias que tm a sua raiz no Decreto-Lei n. 39/2010.
At ao final de 2010 foram publicadas cinco portarias, estando outras em vias
de publicao.
Portaria n. 456/2010 de 1 de Julho (Ministrio da Economia, da Inovao e do
Desenvolvimento) - Estabelece os requisitos tcnicos e financeiros a que fica
sujeita a atribuio de licena para o exerccio da actividade de
comercializao de electricidade para a mobilidade elctrica, bem como
algumas
regras
procedimentais
aplicveis
requerimento.
voltar ao ndice
instruo
do
respectivo
176
Ambiente & Energia
Portaria n. 467/2010 de 7 de Julho (Ministrio das Finanas e da Administrao

Pblica) - Define o custo de aquisio ou o valor de reavaliao das viaturas
ligeiras de passageiros ou mistas.
Portaria n. 468/2010 de 7 de Julho (Ministrios das Finanas e da
Administrao Pblica, da Economia, da Inovao e do Desenvolvimento e
das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes) - Estabelece os termos em
que so concedidos os incentivos financeiros aquisio de veculos novos
exclusivamente elctricos previstos no artigo 38. do Decreto -Lei n. 39/2010,
de 26 de Abril
Portaria n. 1201/2010 de 29 de Novembro (Ministrio da Economia, da
Inovao e do Desenvolvimento) - Estabelece os requisitos tcnicos para o
licenciamento da actividade de operao de pontos de carregamento da
rede de mobilidade elctrica.
Portaria n. 1202/2010 de 29 de Novembro (Ministrio da Economia, da
Inovao e do Desenvolvimento) - Estabelece os termos aplicveis s licenas
de utilizao privativa do domnio pblico para a instalao de pontos de
carregamento de baterias de veculos elctricos em local pblico de acesso
pblico.
Ao longo do primeiro semestre de 2011 vrias outras portarias sero
publicadas.
A perspectiva do DL n. 39/2010
O Decreto-Lei n. 39/2010, a pea legislativa mais relevante da mobilidade
elctrica, pretende constituir um documento estruturador do modelo de
mobilidade elctrica em Portugal. Reflecte, portanto, os princpios subjacentes
ao modelo que tm vindo a ser desenvolvidos e implementados e tem trs
objectivos centrais.
Objectivo 1 - Incentivar a aquisio e utilizao de veculos elctricos
O primeiro incentivar a aquisio e utilizao de veculos elctricos, pelo que
se regula o subsdio de 5.000, aquisio, por particulares, de veculos
automveis elctricos, que poder atingir os 6.500, no caso de haver
simultaneamente abate de veculo automvel de combusto interna.
voltar ao ndice
177
Objectivo 2 - Garantir que o carregamento de baterias de veculos elctricos

se realiza atravs de uma rede de carregamento integrada, de forma
cmoda e eficaz
O segundo objectivo central garantir que o carregamento de baterias de
veculos elctricos se realiza atravs de uma rede de carregamento integrada,
de forma cmoda e eficaz. Para esse efeito, estabelecido o enquadramento
legal para a criao de uma rede nacional de pontos de carregamento. Esta
rede ir permitir que as pessoas possam carregar as baterias dos seus veculos
em qualquer dos pontos de carregamento que ficaro disponveis no Pas,
necessitando para o efeito unicamente de um carto de carregamento
contratado
com
qualquer
comercializador
de
electricidade
para
mobilidade elctrica. Com efeito, o fornecimento de energia elctrica para o

carregamento de baterias de veculos elctricos exclusivamente assegurado
por comercializadores de electricidade para a mobilidade elctrica, no
tendo o utilizador de celebrar, para o efeito, qualquer negcio jurdico com os
titulares ou os operadores de pontos de carregamento, dado que lhe est
garantida a liberdade de acesso aos pontos integrados na rede. Esta a
forma mais cmoda e eficaz para prestar este servio e independente das
solues de mobilidade que venham a ser adoptadas pelos construtores de
veculos elctricos.
Neste contexto, ainda criada a rede piloto para a mobilidade elctrica, que
possui mbito nacional e abrange 25 cidades. Esta infra-estrutura experimental
de carregamento contar com 1.350 pontos de carregamento em 2011 e
permitir testar e validar solues para a mobilidade elctrica, criando um
laboratrio dinmico de experimentao de solues escala nacional.
Objectivo 3 - Consagrar um regime de universalidade e equidade no acesso
aos servios de mobilidade elctrica
O terceiro objectivo central, e tendo presente que a mobilidade elctrica no
se integra no quadro dos servios pblicos essenciais, a consagrao de um
regime de universalidade e equidade no acesso aos servios de mobilidade
elctrica, assegurando-se a todos os utilizadores o acesso aos diferentes
comercializadores
da
mobilidade
elctrica,
com
os
quais
contratam
directamente o fornecimento de energia elctrica para carregamento de

baterias de veculos elctricos, em toda a rede integrada de pontos de
voltar ao ndice
178
Ambiente & Energia
carregamento e a existncia de condies tcnicas de interoperabilidade

entre essa rede e as diversas marcas e sistemas de carregamento.
Dada a componente de interligao entre as actividades e infra-estruturas
que compem a mobilidade elctrica e aquelas que respeitam ao sector
elctrico nacional, os princpios e normas acima referidos acautelam tambm,
por um lado, as obrigaes de servio pblico impostas a alguns operadores
no quadro do sector elctrico e, por outro, as exigncias destinadas a permitir
a prestao de servios de mobilidade elctrica com qualidade e segurana.
So ainda impostas, sempre que justificado, obrigaes de separao jurdica,
e em alguns casos de separao funcional, entre as entidades que
desenvolvem actividades no sector da mobilidade elctrica e as do sector
elctrico.
Concluso
O programa MOBI.E tem como misso fazer de Portugal um pas pioneiro e
demonstrador, um espao para a concepo, desenvolvimento e teste de
novas solues de mobilidade sustentvel explorando a energia elctrica de
fontes renovveis atravs de redes inteligentes.
Atendendo componente de inovao associada ao programa, existiu a
necessidade de adaptar ou mesmo criar um quadro legal inteiramente novo.
A construo do edifcio jurdico, porm, teve sempre como prioridade
garantir o cumprimento dos princpios do programa, isto , a criao de um
modelo de mobilidade elctrica concorrencial e assente numa filosofia de
acesso universal, com o objectivo de atrair investimento, beneficiando os
utilizadores finais e promovendo uma rpida expanso do sistema.
voltar ao ndice
179
Eficincia energtica, sector imobilirio e ambiente algumas

notas*
Miguel Assis Raimundo

Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa
Advogado
1. Enquadramento
Os edifcios concentram uma parte muito significativa do gasto de
energia, que a consumida atravs do aquecimento, arrefecimento,
iluminao e utilizao de variados aparelhos elctricos, gerando gases de
efeito de estufa1.
No de estranhar que como tal, o tema da eficincia energtica dos
edifcios h muito seja objecto de regulao entre ns, com origem no Direito
comunitrio. Com efeito, ao contrrio do que tem sido o apangio de outras
experincias que privilegiam a auto-regulao da indstria e dos rgos de
regulao tcnica, as instituies comunitrias tm adoptado legislao
vinculativa de promoo da eficincia energtica2.
O presente texto serviu de base interveno do Autor no Colquio Ambiente e
Energia, sob a coordenao da Prof. Doutora Carla Amado Gomes e do Mestre Tiago
Antunes, que teve lugar na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em 20 e
21 de Outubro de 2010. Professora Carla Amado Gomes agradecemos a leitura
atenta de uma primeira verso do presente texto e as teis sugestes que da
resultaram.
*
THOMAS GARRY, Turning buildings green. Instruments for improving the energy
performance of existing buildings, New Zealand Journal of Environmental Law, (12),
2008, pp. 233-276, 234; ROSEMARY LYSTER/ADRIAN BRADBROOK, Energy Law and the Environment:
Cambridge University Press, 2006, 11; NANCY J. KING/BRIAN J. KING, Creating incentives for
sustainable buildings. A comparative law approach featuring the US and EU, Virginia
Environmental Law Journal, 23, (3), 2005, pp. 397-459, 399.
1
Cf. o contraste entre a experincia comunitria e a dos Estados Unidos da Amrica,

apresentado por KING/KING, Creating incentives 446 ss.. No entender dos Autores,
voltar ao ndice
2
Ambiente & Energia
180
A Directiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa

aproximao das legislaes no que respeita aos produtos de construo,
imps j que a obra e as instalaes de aquecimento, arrefecimento e
ventilao sejam concebidas e realizadas de modo a que a quantidade de
energia necessria sua utilizao seja baixa, tendo em conta as condies
climticas do local e os ocupantes. O tema da eficincia energtica dos
materiais de construo, como o da certificao energtica, enquadra-se
numa poltica mais ampla de eficincia energtica, que abrange a eficincia
dos produtos e dos servios, que a Unio Europeia vem assumindo3.
No entanto, apesar desta regulao, e como explicado nos
Considerandos da Directiva n. 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 16 de Dezembro de 2002 (a Directiva da Certificao Energtica
DCE)4, considerou-se que era necessrio um instrumento jurdico especfico,
que adoptasse medidas mais concretas que permitissem concretizar aquilo a
que a se chama o grande potencial no consumado de economias de
energia e colmatar as grandes diferenas entre os Estados membros nesta
rea5. Esta directiva surge igualmente justificada com o cumprimento das
obrigaes resultantes do protocolo de Quioto: com efeito, chamava-se a
ateno (Considerando 6) para o grande papel que o consumo de energia
porm, a metodologia top-down da Unio Europeia no lhe tem permitido obter uma
vantagem significativa em termos de implementao prtica.
FRANCISCO J. ARENAS CABELLO, Los materiales de construccin y el medio ambiente,
Medio Ambiente & Derecho. Revista Electrnica de Derecho Ambiental, (17), 2008;
ANATOLE BOUTE/ANNE DE GEETER, Directive 2006/32/EC on energy end-use efficiency and
energy services, Journal for Environmental & Planning Law, 3, (5), 2006, pp. 415-431;
KING/KING, Creating incentives 432; VRONIQUE BRUGGEMAN, Energy efficiency as a criterion
for regulation in the European Community, European Environmental Law Review, 13,
(5), 2004, pp. 140-153. V. tambm, mais recentemente, a Directiva 2009/125/CE, do
Parlamento e do Conselho, de 21 de Outubro, transposta para o direito nacional pelo
Decreto-Lei n. 12/2011, de 24 de Janeiro.
3
JO L-1, 4.1.2003.
KING/KING, Creating incentives, 433-434. A literatura sublinha habitualmente a

relativa facilidade com que possvel obter grandes poupanas de energia atravs
da interveno nos requisitos construtivos dos edifcios, sendo frequente a referncia
s oportunidades de poupana GARRY, Turning buildings green... 234; LYSTER/BRADBROOK,
Energy Law... 11. Com efeito, a insistncia no tema da eficincia energtica
suportada na ideia de que h hoje condies tcnicas para tornar a construo
sustentvel, havendo mesmo quem afirme que esse facto, conjugado com a
sensibilizao dos responsveis polticos, pode desencadear uma nova revoluo
industrial assim KING/KING, Creating incentives, 405-406.
voltar ao ndice
5
181
nos edifcios tem na factura energtica da Unio (cerca de 40%), referindose agora, no Considerando 3 da Directiva revista (v. adiante) a importncia
que a reduo desse consumo e a utilizao de energias renovveis tem na
diminuio da dependncia energtica da Unio6. A ligao entre a
dimenso ambiental e a dimenso da poltica de energia, objecto do
colquio no qual a presente interveno se integra, surge bem patente na
Directiva7. A DCE est construda numa lgica de estabelecimento de um
quadro global, deixando o estabelecimento de critrios de quantificao de
eficincia energtica, especificao de edifcios abrangidos (com alguns
limites) e outras regras para os Estados membros; o prprio facto da utilizao
do instrumento directiva manifesta esse propsito de subsidiariedade 8. O
prazo
de
transposio
da
Directiva
terminou
em
Janeiro
de
2006.
Posteriormente a Directiva foi alterada pelo Regulamento n. 1137/2008, do

Parlamento Europeu e do Conselho9.
A transposio da Directiva foi feita para o Direito portugus atravs de
um conjunto de trs diplomas: os Decretos-Leis n.s 78 a 80/2006, todos de 4 de
Abril, aprovaram o regime do Sistema Nacional de Certificao Energtica e
da Qualidade do Ar Interior (doravante, apenas RSCE), o chamado
Regulamento dos Sistemas Energticos de Climatizao em Edifcios (RSECE), e
o chamado Regulamento das Caractersticas de Comportamento Trmico dos
Edifcios (RCCTE), respectivamente. A taxa significativa de crescimento de
consumos energticos no sector da edificao (12% ao ano) que vinha a
verificar-se10 sugere, com efeito, a necessidade de investir na eficincia
energtica de modo a colmatar a chamada falha de eficincia (efficiency
Numa perspectiva comparativa, com muito interesse, KING/KING, Creating
incentives, cit.; especificamente sobre as fontes normativas e de soft law a nvel
internacional, pp. 428 ss.
6
Sublinhando essa ligao, JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, A certificao e a eficincia

energticas dos edifcios, JORGE MIRANDA/CARLA AMADO GOMES, Temas de Direito da Energia,
Cadernos O Direito - n 3, Coimbra: Almedina, 2008, pp. 139-162, 142.
7
RUTE SARAIVA, Qualificaes profissionais no mbito do rendimento energtico dos

edifcios e da qualidade do ar interior, Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 47, (1-2), 2006, pp. 111-154, 114; FIGUEIREDO DIAS, A certificao...
143.
8
JO L-311, 21.11.2008.
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 113; tambm referindo o aumento do consumo,

FIGUEIREDO DIAS, A certificao... 141.
voltar ao ndice
10
Ambiente & Energia
182
gap)11, pois o que este dado revela que sem regulao, o mercado
construtivo no conseguiu por si s orientar-se no sentido da sustentabilidade 12,
pondo em causa o cumprimento das metas internacionais13.
O sentido da DCE claramente o de que os prprios Estados membros
devem tomar a dianteira e dar o exemplo nos seus prprios edifcios; a esse
respeito, pode referir-se que o Estado portugus adoptou em 2009 um regime
excepcional de contratao pblica (tambm com motivaes de estmulo
economia) que flexibiliza a contratao de obras destinadas a aumentar a
eficincia energtica dos edifcios pblicos14, o que poderia constituir um sinal
positivo.
Nos ltimos anos a conscincia da exigncia dos objectivos de Quioto e o
surgimento de preocupaes de outro tipo ligadas energia levaram a um
processo de reviso do Direito comunitrio derivado. Alheio a isso no ser o
facto de estar a ser compreendido que a interveno em eficincia
energtica, para alm do mais, permite poupanas significativas: de acordo
com um estudo da EURIMA de 2005, para 2010 estimava-se que para 3.9 mil
milhes de euros de investimento em eficincia energtica dos edifcios a nvel
europeu, a poupana obtida fosse de 7.7 mil milhes de euros, ou seja, 3.8 mil
milhes de euros de saldo positivo. Estimou-se ainda que o alargamento do
mbito da DCE (que at agora cobria apenas edifcios com rea superior a
1.000 m2) poderia levar a um saldo positivo de 7.8 mil milhes de euros.
Na sequncia desse processo de reviso foi aprovada a nova verso da
Directiva da Certificao Energtica Directiva n. 2010/31/UE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 19 de Maio de 2010. O perodo de transposio
Ou seja, a diferena entre o nvel de eficincia energtica real e o nvel atingvel
sem custos no rentveis para os proprietrios GARRY, Turning buildings green... 236.
11
Fenmeno que, note-se, tudo menos exclusivamente nacional cf.

LYSTER/BRADBROOK, Energy Law... 11; KING/KING, Creating incentives, 400 ss.; e GARRY, Turning
buildings green... 236 e a pp. 251 ss, com uma sntese das falhas e barreiras de
mercado que explicam que os agentes econmicos acabem por no investir na
promoo de tecnologias que produzem eficincia energtica.
12
Neste ltimo sentido, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 113.

Sobre esse regime, alis em tom crtico, JOO AMARAL E ALMEIDA/PEDRO FERNANDEZ SNCHEZ,
As medidas excepcionais de contratao pblica para os anos de 2009 e 2010. Breve
comentrio ao decreto-lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, Coimbra: Coimbra Editora,
2009. O dito regime excepcional foi j prorrogado pelo legislador at 31 de Dezembro
de 2010 cf. o Decreto-Lei n. 29/2010, de 1 de Abril.
voltar ao ndice
13
14
183
das vrias disposies e entrada em vigor da legislao de transposio varia

entre Julho de 2012 e Julho de 2015 (cf. art. 28). O texto traduz-se num
significativo aumento da carga normativa da rea, o que compatvel com a
tendncia geral da Unio. As justificaes para a necessidade de um regime
desta natureza so, como se disse, alargadas: quando em 2002 se falava
apenas na necessidade de cumprir o Protocolo de Quioto, agora fala-se
tambm, como vimos, na reduo da dependncia energtica da Unio, na
promoo da segurana do aprovisionamento energtico, na promoo dos
avanos tecnolgicos e na criao de oportunidades de emprego e
desenvolvimento regional, especialmente nas zonas rurais (Considerando 3).
Em resumo, alarga-se a necessidade e o escopo de uma construo
sustentvel,
na
linha
do
binmio
Segurana
do
Aprovisionamento
Energtico/Ambiente, paradigmtico do sculo XXI15. A regulao da

eficincia energtica coloca-se, pois, no contexto da afirmao polticoeconmica da Unio Europeia, que tem passado por uma srie de programas
e iniciativas normativas16. O processo que levou reviso da Directiva e alguns
outros diplomas relevantes so referidos no Considerando 5.
2. A regulao da eficincia energtica no contexto do Direito do

Ambiente e do modelo de Estado actuais
2.1. O SCE, uma regulao do nosso tempo
O Sistema Nacional de Certificao Energtica e Qualidade do Ar Interior
dos Edifcios (que designaremos abreviadamente por SCE, como faz a lei: art.
2 do RSCE) um bom exemplo de quo longe se chega na interveno
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 111. V. tambm LEIGH HANCHER/SALLY JANSSEN, Shared

competences and multi-faceted concepts - european legal framework for security of
supply, in BARRY BARTON (ET. AL.), Energy Security. Managing risk in a dynamic legal and
regulatory environment, New Yotk: Oxford University Press, 2004, pp. 85-119. Note-se que
o conceito de construo sustentvel, em sentido amplo, engloba no apenas os
aspectos de desempenho energtico dos edifcios mas tambm a exigncia de que,
desde a concepo, construo, e prpria destruio do edifcio aps a sua vida
til, todos os impactos negativos para o ambiente (maxime, resduos produzidos) sejam
tratados de uma forma ambientalmente positiva: KING/KING, Creating incentives, 404.
15
16
Para uma indicao, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 112.

voltar ao ndice
184
Ambiente & Energia
jurdica destinada a assegurar a sustentabilidade energtica, como parte da

sustentabilidade ambiental.
Com efeito, o regime jurdico institudo nesta rea, para alm de se aplicar
a novos edifcios, atinge igualmente edifcios existentes, no apenas no sentido
da
determinao
do
seu
coeficiente
energtico
mas
tambm
na
implementao de medidas que visam melhorar o desempenho energtico

desses edifcios. Interfere, por outro lado, em institutos de diversos ramos do
Direito. O SCE no um sistema daquilo a que em Frana e na Alemanha se
chama Direito da Construo, que Direito pblico da construo: o SCE
aplica-se
transversalmente,
construo,
que
uma
actividade
eminentemente regulada, mas tambm impondo vinculaes aos negcios

jurdicos (na sua maioria, negcios jurdicos privados) que tm por objecto os
edifcios e as suas partes. Pode dizer-se, pelo exposto, que o SCE conjuga duas
caractersticas do Direito do Ambiente: a afectao e alterao de situaes
jurdicas e fcticas j constitudas e a limitao temporal dos ttulos (neste
caso, o certificado energtico, que tem uma validade de 10 anos art. 10),
dando corpo conhecida precariedade que a dimenso ambiental introduz
nessas situaes; e o carcter transversal da regulao (que o Direito do
Ambiente partilha alis com o Direito comunitrio), a qual estabelece regras e
vinculaes aplicveis tanto em contexto jurdico-pblico como em contexto
jurdico-privado.
Pode dizer-se, ainda, que um instrumento tpico do Estado regulador, e
do Estado regulador mesmo das opes que partida se colocariam num
crculo de preocupaes da esfera privada, no sentido de que o Estado
intervm de tal forma que influencia (limita) decisivamente as opes
tomadas pelos sujeitos privados na construo dos edifcios. Na realidade,
tambm isto no novo. A actividade de construo foi desde sempre
permeada de particulares vinculaes destinadas a salvaguardar de algum
modo o interesse pblico na salubridade e segurana das edificaes
(recorde-se, por exemplo, que os construtores de imveis tinham j no Direito
romano de dar uma garantia adicional de qualidade: a origem do actual
regime do art. 1225 do Cdigo Civil17).
Sobre isto, JOO CURA MARIANO, Responsabilidade contratual do empreiteiro pelos

defeitos da obra, 3 ed., Coimbra: Almedina, 2008, 185 ss.
voltar ao ndice
17
185
Simplesmente, para alm de preocupaes de salubridade e segurana,

o Direito contemporneo tem acrescentado diversas camadas adicionais
de preocupaes: as preocupaes de preservao do patrimnio cultural;
de ordem estritamente esttica e arquitectnica; de ordenamento do
territrio. A eficincia energtica constitui o acrescentar de mais uma
camada. Esta particular camada de regulao entra naquele mbito, que
hoje cada vez mais significativo, da regulao da temperana 18. Perante
um quadro em que, por um lado, absolutamente crucial, para uma vida
colectiva sustentvel e para uma vida privada digna, aprender esse valor
essencial da temperana, da sobriedade, do comedimento, mas onde cada
vez mais o consumo se apresenta sem peias de qualquer espcie (nem
mesmo, ou especialmente, peias de ordem tica e religiosa, que depois da
possibilidade geral do acesso livre aos bens, so as nicas que subsistem,
como notou LUC FERRY), a tendncia , claramente, a de legislar no sentido de
forar essa temperana. Na realidade, a regulao sobre eficincia
energtica mais no do que uma regulao que obriga a poupar, mesmo
contra a vontade do proprietrio. alis um fenmeno de alcance genrico 19.
As pessoas podem querer gastar de forma desmedidamente ineficiente; no
entanto no tm direito a faz-lo, para l de certo patamar, pois e essa a
concluso essencial os recursos que gastam no so inteiramente seus. Est
aqui o contributo da regulao do SCE para a compreenso das tarefas e das
preocupaes do direito pblico do nosso tempo.
2.2. SCE e aspectos jus-ambientais

No s do ponto de vista formal e conceptual que o SCE reproduz as
coordenadas do Direito do Ambiente. Do ponto de vista material, o regime
18
Por exemplo, o novo regime do crdito ao consumo (Decreto-Lei n. 133/2009),

apercebendo-se de que no pode deixar inteiramente ao consumidor, por um lado, e
entidade que concede o crdito, por outro lado, a deciso sobre se uma pessoa
deve ter um crdito ao consumo, obriga agora as entidades financiadoras a fazerem
uma anlise de sustentabilidade das finanas dessa pessoa, com recurso,
designadamente, a uma base de dados central de responsabilidades de crdito, e a
darem-lhe aconselhamento financeiro previamente celebrao do contrato. Notese: no dar informao ao consumidor, dar aconselhamento financeiro, ou seja,
aconselhar positiva ou negativamente, se for caso disso, a contraco do crdito, de
acordo com critrios razoveis.
voltar ao ndice
19
186
Ambiente & Energia
est marcado pelos princpios e mecanismos caractersticos deste ramo do

Direito: preveno e reduo na fonte (a eficincia energtica e a qualidade
do ar interior dos edifcios so geridos nos momentos de construo de novos
edifcios e reabilitao dos existentes) e poluidor/utilizador-pagador (o
proprietrio do edifcio o responsvel pelo cumprimento dos regimes em
matria de certificao ambiental, o que implica a suportao dos encargos
decorrentes do funcionamento do sistema), utilizao de mecanismos de
incentivo econmico20, como em certa medida ou procura ser o da
certificao, que alm do seu valor de produo de informao sobre o
desempenho energtico, procura transformar o nvel de eficincia energtica
numa realidade que d (ou retire) valor a um prdio (esta ideia surge com
insistncia na literatura e perpassa agora na Directiva 2010/31, muito mais
claramente do que na Directiva 2002/91).
Trao
material
igualmente
tpico
do
Direito
do
Ambiente
reconhecimento de um aspecto essencial para a actual concepo de

sustentabilidade: a necessidade de atender a outros valores e interesses que
tambm
esto
presentes
na
actividade
construtiva,
para
alm
dos
ambientais21. Retomando e desenvolvendo ideia que j foi sensatamente

afirmada pelo legislador europeu na directiva 2002/91, o Considerando 8 da
nova DCE cita expressamente a rentabilidade econmica, a acessibilidade, a
segurana e a utilizao prevista do edifcio como aspectos que no podem
ser postos em causa pela introduo de requisitos de eficincia energtica.
Qualquer interveno em matria de eficincia energtica em edifcios
existentes tem de considerar o aspecto da economicidade de uma forma que
seja proporcional. Exigir requisitos demasiado onerosos para edifcios existentes
ser, em muitos casos, vot-los (ainda mais) ao abandono.
A propsito, GARRY, Turning buildings green... 255; e LES LO BAUGH, LEED Green Building
Incentives, Practising Law Institute/Real Estate Law and Practise Course Handbook
Series, (556), 2008, pp. 23 ss., 26-27. Nos Estados Unidos, a metodologia LEED,
consistente num sistema de auto-regulao e adeso voluntria a standards
ambientais, um bom exemplo; sobre ela, alm do trabalho de BAUGH, v. ainda
KING/KING, Creating incentives, 406 ss.
20
21
KING/KING, Creating incentives, 401 ss..

voltar ao ndice
187
3. Principais aspectos do Sistema Nacional de Certificao Energtica e

de qualidade do ar interior nos edifcios (SCE)
3.1. Funes, mbito e linhas essenciais do SCE
O SCE tem trs grandes tipos de funes: uma funo de implementao
e controlo da regulao em matria de eficincia energtica (art. 2/a) RSCE),
uma funo de certificao do desempenho energtico e da qualidade do
ar interior dos edifcios (art. 2/b)) e uma funo prospectiva e de incentivo
melhoria do desempenho energtico e da qualidade do ar interior (art. 2/c)).
Com efeito, o SCE organiza-se, na linha da Directiva, em torno de quatro
linhas materiais de actuao22:
1. Fixao de metodologia de clculo de desempenho energtico dos
edifcios;
2. Fixao de requisitos mnimos de desempenho energtico de edifcios
novos (todos e com regras especiais para os superiores a 1000 m2 de rea) e
dos existentes com rea superior a 1000 m2, aquando de obras de renovao
importante;
3. Certificao energtica de edifcios novos ou existentes (estes aquando
da venda ou locao), com regras especficas para edifcios pblicos e de
servios;
4. Inspeco regular de caldeiras, sistemas de ar condicionado e de
aquecimento.
Estas funes do SCE desenvolvem-se num mbito de aplicao
extremamente amplo, embora se possa dizer que a implementao das
regras ir acontecendo medida que ocorram determinados factos
relevantes (cf. art. 3): nos novos edifcios, obviamente a construo, nos
edifcios existentes, aquando da realizao de grandes intervenes de
reabilitao, nos edifcios de servios existentes, quando forem submetidos a
auditorias, e nos edifcios existentes de habitao e servios, aquando da
celebrao
de
contratos
de
venda
de
locao,
incluindo
arrendamento, casos em que o proprietrio deve apresentar ao potencial

comprador, locatrio ou arrendatrio o certificado emitido no mbito do SCE
22
Seguimos de perto SARAIVA, Qualificaes profissionais... 114-115.

voltar ao ndice
Ambiente & Energia
188
(art. 3/1/c))23. Excluem-se, contudo, do mbito de aplicao do diploma as

infra-estruturas militares, de servios de informao e de foras de segurana
sujeitas a regras de controlo e confidencialidade (art. 3/3).
Do ponto de vista dos edifcios existentes, a delicadeza da interveno
normativa patente; talvez por isso durante muito tempo a tendncia do
movimento dos edifcios verdes tenha sido a de intervir nos edifcios novos24.
No entanto, faz-lo significaria s poder esperar poupanas a longo prazo,
dado o grande ciclo de vida dos edifcios, e em termos ambientais, os dados
das alteraes climticas parecem impor que os ganhos de longo prazo sejam
acompanhados de intervenes de curto prazo 25. Porm, h que intervir sem
penalizar indevidamente os vrios interesses em jogo: a proteco do
ambiente tem de fazer-se em ateno ao facto de que essa interveno,
conquanto represente um bem colectivo, representa tambm um sacrifcio
individual. Pode dizer-se que o legislador procurou o equilbrio, no
estabelecendo prazos fixos obrigatrios: a implementao das regras de
eficincia energtica far-se- quando houver obras de reabilitao (em
situaes nas quais, consequentemente, o custo da implementao da
eficincia energtica surgir como mais um custo, em algo que j vai gerar
custos) e a certificao far-se- quando ocorrer um de dois actos que
partida significam uma passagem de mos determinante de um encaixe
financeiro para o proprietrio: a venda e a locao. Com efeito, aplicando as
ferramentas da anlise econmica do Direito, pode dizer-se que o momento
mais adequado para impor ao proprietrio o custo inerente certificao
energtica e de qualidade do ar interior de edifcios existentes (e de eventuais
intervenes que venham a ser necessrias na sequncia das inspeces
prvias a essa certificao) quando se prepara para receber o preo ou a
renda (habitualmente, com um ou dois meses de cauo) relativa ao
imvel26. No s essa almofada ajudar a tornar mais suportvel o custo da
certificao, como a procura de uma maior valorizao do prdio
O art. 3/2 previa que portaria conjunta estabeleceria a calendarizao da
implementao do SCE. Essa viria a ser a Portaria n. 4661/2007 (Dirio da Repblica, 2
srie - N. 108, de 5 de Junho). Em 1 de Janeiro de 2009 iniciou-se a ltima fase de
implementao. Sobre os problemas da implementao do SCE, que no versaremos
aqui, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 117 ss.
23
24
GARRY, Turning buildings green... 235.
25
GARRY, Turning buildings green... 235, 238.

voltar ao ndice
189
previamente venda podem levar a que o proprietrio tome a iniciativa de

realizar obras de implementao de regras construtivas mais exigentes em
matria de eficincia energtica.
3.2. A organizao do SCE

A entidade supervisora no mbito da certificao energtica a
Direco-Geral de Energia e Geologia, enquanto a qualidade do ar interior
supervisionada pela Agncia Portuguesa do Ambiente (art. 5) 27. Agncia
para a Energia (ADENE), atribuda a gesto do SCE (art. 6/1), o que passa
por criar uma bolsa de peritos qualificados e assegurar a superviso e
fiscalizao dos mesmos, bem como dos processos de certificao, aprovar o
modelo dos certificados energticos e disponibilizar na Internet informao
sobre os processos de certificao aos peritos que os acompanham (art. 6/2,
12 e 13). Pela certificao so cobradas taxas (art. 11), nas quais se baseia o
financiamento da ADENE (art. 6/3). A ADENE comunica ainda Inspeco
Geral do Ambiente e do Ordenamento do Territrio (IGAOT) as situaes de
perigo iminente ou perigo grave para o ambiente ou a sade pblica,
para aplicao por esta Inspeco Geral de medidas preventivas (art. 18).
Ainda h que ter em conta o quadro sancionatrio (arts. 14 ss.), onde
outras distines do ponto de vista institucional existem: enquanto para a
parte da certificao energtica a entidade supervisora (a DGEG)
competente para processamento das contra-ordenaes, na parte da
qualidade do ar interior essa competncia pertence IGAOT (art. 16/1).
Acresce ainda que as associaes profissionais (Ordem dos Arquitectos,
Ordem dos Engenheiros e Associao Nacional de Engenheiros Tcnicos)
intervm no estabelecimento dos requisitos profissionais para exercer as
funes de perito qualificado essencial para o funcionamento do SCE (art.
7/2)28, e foi ainda criada por protocolo, ao abrigo do art. 22 do RSECE, uma
A anlise econmica do Direito, como sempre, oferece perspectivas interessantes.
V. a anlise da situao particular da implementao de medidas de eficincia
energtica em prdios arrendados em LYSTER/BRADBROOK, Energy Law... 11-12: partida,
do ponto de vista econmico, nenhuma das partes no arrendamento tem grande
interesse em promover a implementao de tais medidas.
26
A lei refere-se ainda ao Instituto do Ambiente, que no entanto passou a Agncia

Portuguesa para o Ambiente FIGUEIREDO DIAS, A certificao... 152, nota 14.
28
SARAIVA, Qualificaes profissionais...
voltar ao ndice
27
Ambiente & Energia
190
comisso tripartida (composta pelas associaes profissionais) que se

encarrega do reconhecimento de determinados tcnicos que tambm tm
interveno no sistema.
A estrutura organizativa do SCE assenta, como se v, numa teia algo
complexa de entidades, a pedir com urgncia um olhar racionalizador, em
tempo de forado emagrecimento do Estado (tambm por aqui passa a
eficincia)29.
Ainda a propsito da estrutura institucional, chamar a ateno para algo
que gera alguma perplexidade tendo em conta o elenco das tarefas
atribudas: a atribuio da gesto do SCE a uma entidade de composio
mista pblica e privada, mais concretamente uma associao30, dotada de
determinadas funes que no so apenas pblicas, mas so funes
pblicas de autoridade. A ADENE uma associao cujos associados iniciais
eram entidades pblicas (art. 12/1 do Decreto-Lei n. 223/2000), mas podem
ser associados quaisquer pessoas colectivas pblicas ou privadas cuja
actividade esteja directa ou indirectamente ligada ao sector energtico (art.
13), e de facto assim : hoje, so associadas da ADENE diversas entidades
privadas, algumas delas empresas privadas31.
Colocando dvidas concretas sobre o papel da ADENE no sistema, SARAIVA,

Qualificaes profissionais... 124; referindo-se s suas competncias importantes,
29
A ADENE foi criada (ento como Agncia para a Energia) pelo Decreto-Lei n.
223/2000, de 9 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 314/2001, de
10 de Dezembro, que alterou a sua designao para a actual. A ADENE uma
pessoa colectiva de tipo associativo que se rege pelo seu diploma de criao e
estatutos e supletivamente, pelas normas referentes s associaes em geral,
especialmente o disposto nos arts. 157 a 184 do Cdigo Civil (art. 2/1 Decreto-Lei n.
223/2000), sendo tambm expressamente qualificada como pessoa colectiva de
utilidade pblica (art. 2/2 do Decreto-Lei n. 223/2000).
30
De acordo com informao constante do stio da Internet da ADENE, A ADENE

() participada maioritariamente (69,66%) por instituies do Ministrio da Economia e
Inovao: Direco Geral de Geologia e Energia (DGGE), Direco Geral de Empresa
(DGE) e Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovao (INETI). As empresas
concessionrias dos servios pblicos de fornecimento de electricidade e gs (EDP e
Galp Energia) detm 22% do capital social, sendo ainda 5.74% partilhados pelo LNEC,
ISQ, FEUP, AMP, CCDRN e CBE. Alm da EDP e Galp, do conjunto destas ltimas
entidades, o ISQ e o CBE (Centro da Biomassa para a Energia) so tambm entidades
privadas. O CBE uma associao privada que por sua vez tem entre os seus
associados
diversas
empresas
privadas
cf.
voltar ao ndice
31
Confessamos
algumas
dvidas,
191
por
um
lado,
quanto
constitucionalidade, e por outro, quanto conformidade desta soluo

organizativa com o Direito comunitrio.
No nos parece que a Constituio impea a delegao/devoluo de
poderes pblicos de autoridade a associaes pelo simples facto de terem
associados
privados32;
contudo,
perguntamos
se
esto
garantidas
as
condies das quais se entende que depende a constitucionalidade da

delegao em particular, a necessidade de no existirem, no desenho
institucional do sistema, conflitos de interesses que possam colocar a entidade
numa situao de exercer em benefcio prprio os seus poderes 33, bem como
a garantia constitucional do exerccio de poderes pblicos por parte de
instituies dotadas de legitimidade democrtica, seja ela directa ou
indirecta34. Repare-se que a ADENE incorpora algumas entidades que so
puras empresas privadas (designadamente empresas que actuam, elas
prprias, no sector que a ADENE, para todos os efeitos, regula).
Do ponto de vista do Direito comunitrio, a questo j outra: como
notrio, o Estado portugus no escolheu a ADENE para gerir o SCE por via de
qualquer procedimento aberto e concorrencial, antes efectuou uma seleco
directa. Entregou, pois, um direito exclusivo de actuao e uma receita
garantida (a das taxas do SCE) a uma entidade que tem composio privada.
A actividade em questo no parece poder taxar-se como exclusivamente
administrativa, pois cifra-se na prestao de uma utilidade aos particulares (a
certificao energtica), que encontra como contraprestao o pagamento,
por estes, de taxas. Manifestamente a ADENE no preenche os requisitos que
permitem falar em contratao interna ou in-house, precisamente porque os
seus associados incluem diversas entidades privadas 35. partida, pensamos
http://www.centrodabiomassa.pt/index.php/cbe/socios.
Estamos por isso com PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos,
Coimbra: Almedina, 2005, 985 ss.
32
33
Sobre isto GONALVES , Entidades Privadas... particularmente 990 ss.
Sobre esta condio de constitucionalidade da delegao, GONALVES, Entidades

Privadas... 1007 ss.
34
Sobre tais requisitos, entre ns, cf. ALEXANDRA LEITO, Contratos de prestao de bens e
servios celebrados entre o Estado e as empresas pblicas e relaes "in house",
Cadernos de Justia Administrativa, 65, (Setembro/Outubro), 2007, 12-26; B ERNARDO
voltar ao ndice
35
Ambiente & Energia
192
que talvez a nica linha de argumentao susceptvel de permitir salvar esta

operao passe pela patente indefinio que apesar de tudo existe, no plano
do Direito comunitrio, sobre o regime da atribuio de direitos de exclusivo,
quando essa atribuio no reveste natureza declaradamente contratual (e
aqui no h contrato entre o Estado e a ADENE), e tambm a (difcil, mas
porventura possvel) defesa de que a actividade desenvolvida pela ADENE
no tem natureza econmica, colocando-a, como tal, fora das exigncias de
concorrncia postas pelo Direito europeu.
3.3. A actividade dos peritos qualificados

Como resulta do RSCE e da prpria Directiva, o ncleo central do SCE
constitudo pela actividade dos peritos qualificados a que se referem os arts. 7
e 836. Esses peritos podem ser arquitectos, engenheiros ou engenheiros
tcnicos reconhecidos pela respectiva associao profissional, e tm de ter
qualificaes especficas para o efeito (art. 7/1) 37. A designao de perito
reservada pela lei para os profissionais que intervm na certificao
energtica e da qualidade do ar; os demais, com actuao nos domnios do
RSECE e do RCCTE, so referidos como tcnicos pelos respectivos diplomas 38.
Iremos atender principalmente actividade dos peritos 39. De acordo com uma
interpretao da lei nacional luz do Direito comunitrio, os peritos podem
trabalhar por conta prpria ou ao servio de uma entidade: a nica coisa que
a lei prev que articulem directamente com a ADENE. Como a expresso
AZEVEDO, Contratao "in house": entre a liberdade de auto-organizao administrativa
e a liberdade de mercado IN PEDRO GONALVES (COORD.), Estudos de Contratao Pblica,
vol. I, Coimbra: CEDIPRE/Coimbra Editora, 2008, pp. 115-145; T IAGO MACIEIRINHA, De Teckal
a Coditel Brabant: evoluo da jurisprudncia comunitria sobre o conceito de
controlo anlogo, O Direito, Ano 141, (V), 2009; RUI MEDEIROS, mbito do novo regime da
contratao pblica luz do princpio da concorrncia, in Cadernos de Justia
Administrativa, 69, (Maio/Junho), 2008, pp. 3-29, 12 ss.; DIOGO DUARTE DE CAMPOS, A escolha
do parceiro privado nas parcerias pblico-privadas - a adjudicao in-house em
particular, Coimbra: Wolters Kluwer/Coimbra Editora, 2010.
36
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 115; FIGUEIREDO DIAS, A certificao... 143.
37
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 120.
38
Para os aspectos relativos aos tcnicos intervenientes no RSECE e no RCCTE, SARAIVA,

Qualificaes profissionais... 128 ss.
voltar ao ndice
39
193
articular directamente destituda de qualquer significado jurdico que

consigamos apreender40, possvel sustentar a concluso de que o legislador
deixou em aberto a modalidade jurdica de relao entre o perito e a ADENE.
As competncias dos peritos so amplssimas 41, no se restringindo de todo
a operaes materiais de carcter tcnico em particular, de sublinhar que
so os prprios peritos a emitir os certificados energticos (art. 8/2/b)). Assim,
como decorre do art. 8, os peritos actuam com grande independncia e
autonomia face ADENE: apenas lhes requerido que procedam ao registo
junto dessa entidade dos vrios actos por si praticados, no prazo de cinco dias
aps a sua prtica42. Os peritos actuam a solicitao dos promotores ou
proprietrios, como decorre do art. 9/3 e 5 (repare-se que a falta de
solicitao atempada dessa interveno por parte destas entidades constitui
contra-ordenao art. 14/1/a) e b)).
A actividade dos peritos fiscalizada pela ADENE (art. 12/1), obrigando a
lei que no fiquem mais de cinco anos sem serem objecto de fiscalizao (art.
12/3)43. A fiscalizao apenas por amostragem e com uma periodicidade
mnima to alargada susceptvel de gerar algumas dvidas 44. Note-se ainda
que o regime contra-ordenacional pune no s a prtica de contraordenaes por parte dos proprietrios de imveis, mas tambm por parte de
peritos (art. 14/1/e) e f)), podendo a condenao dar origem aplicao de
sano acessria de suspenso do exerccio da actividade de perito, com a
durao mxima de dois anos (art. 15/1/c) e 3); e que a responsabilidade
contra-ordenacional no exclui, obviamente, a responsabilidade disciplinar45.
Diferentemente, parecendo atribuir um significado a essa articulao, SARAIVA,
Qualificaes profissionais... 124. No entanto, parece-nos que em si esse conceito
nada avana, do prisma jurdico. O que tem contedo jurdico so as obrigaes de
registo do perito, constantes do art. 8/2, e a sujeio superviso da ADENE, nos
termos do art. 12. A contraprova esta: nada acontece ao perito se ele no
articular directamente com a ADENE; j lhe acontece alguma coisa se incumprir os
seus deveres.
40
41
Para uma sntese, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 127.
Sublinhando a necessidade de independncia dos peritos, com referncia DCE,

42
43
Desenvolvidamente, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 124 ss.
44
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 125-126.

voltar ao ndice
45
194
Ambiente & Energia
Ainda em tema de responsabilidade dos peritos, cumpre chamar a

ateno para a subtil referncia da parte final do art. 8/2/c), que refere que o
perito assume a responsabilidade do contedo tcnico do certificado
energtico e de qualidade do ar. A responsabilidade de que aqui se fala
pode ser apenas a responsabilidade contra-ordenacional que acabmos de
referir. No entanto, cabe ir mais longe e questionar, por exemplo, se essa
assuno de responsabilidade pode determinar que o perito responda
perante terceiros por eventuais danos (no limite, gastos excessivos e no
previstos de energia; ou gastos com medidas de reduo do consumo
aconselhadas pelo perito e que sejam desproporcionadas ou tecnicamente
desadequadas, para dar alguns exemplos) causados pela errada certificao.
A este propsito, as Directivas (ambas, a de 2002 e a de 2010) so
ambguas e lacnicas, embora cada uma seja ambgua e lacnica sua
maneira. A Directiva 2002/91 estabelece que os certificados se limitam a
fornecer informao e que quaisquer efeitos em termos de procedimentos
legais ou outros (sic) so decididos segundo as normas nacionais (art. 7/2,
2), e a Directiva 2010/31 dispe que Os eventuais efeitos dos certificados de
desempenho energtico em termos de aces judiciais [sic] so decididos em
conformidade com as regras nacionais (art. 12/7). Em resumo, em ambas as
directivas se d a entender que h eventualmente procedimentos ou
aces envolvidas; mas em ambas se remete inteiramente essa matria
para os direitos nacionais.
Demos ento a palavra ao Direito nacional: como vimos, o art. 8/2/c)
apenas refere que os peritos so responsveis, o que sendo pouco, parece
suficiente para que a questo da eventual responsabilidade (civil) dos peritos
seja dirimida no quadro dos regimes de responsabilidade existentes. A dvida
que se coloca (decisiva, parece-nos, para a questo em apreo) est em
saber se a relao entre o perito e o proprietrio do imvel que lhe pede a
certificao contratual. Em nosso entender, sim: o proprietrio de imvel que
queira v-lo certificado consulta a lista de peritos qualificados, mas depois
ajusta com ele honorrios, condies de pagamento, prazos de cumprimento
e tudo o mais; qualquer uma das partes goza da faculdade de recusar as
propostas que lhe sejam feitas pela sua contraparte nas negociaes. Esta
concluso conduz a responsabilizar o perito nos termos do regime do
cumprimento defeituoso, j que o que se passa quando o perito no exerce a
voltar ao ndice
195
diligncia devida na atribuio do certificado , alm do mais, uma falta de

cumprimento da sua obrigao, perante a sua contraparte, de executar a
prestao em conformidade com o estipulado46/47.
De modo que nos parece criticvel, o RSCE no impe qualquer forma de
acesso dos profissionais actividade de perito qualificado. Assim, parece que
totalmente devolvida s ordens e associaes profissionais a funo de
decidir quem pode ser perito qualificado48.
Nada a observar a esta opo, se estiver em causa decidir do ponto de
vista tcnico quais as habilitaes (tcnicas mas tambm deontolgicas49)
necessrias e eventuais modelos de provas50, matria que parece realmente
caber no mbito da auto-regulao profissional51.
Note-se que mesmo que no se conseguisse qualificar a relao entre o
proprietrio do prdio e o perito como contratual, o regime da responsabilidade
aquiliana oferece uma soluo: sempre teria aplicao o art. 485/2 do Cdigo Civil,
tendo em conta que o perito est constitudo (pela lei, neste caso o regime do SCE) no
dever de dar informao ao proprietrio. Contudo, o reconhecimento de uma
relao contratual oferece ao proprietrio a tutela adicional constituda pela
presuno de culpa do art. 799 do Cdigo Civil.
46
Ser possvel uma outra via, nomeadamente, a responsabilizao nos termos do

art. 501 do Cdigo Civil ou do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado e demais entidades pblicas? No nos parece: a certificao obrigatria,
mas o perito um profissional independente, que se habilita como perito para exercer
uma actividade que sua, e pratica actos cujos eventuais danos directos sobre os
proprietrios se circunscrevem relao perito-proprietrio. Na verdade, no pode
dizer-se que a ADENE tenha como funo a de certificar, e que se desempenha dessa
funo por meio dos peritos: antes cria as condies para que haja peritos, que
certificam (tal como a Ordem dos Mdicos no pratica actos mdicos, mas permite
que haja quem os pratique). De qualquer forma, e independentemente do regime de
responsabilidade, o que nos parece claro que o perito ter de assumir as
consequncias de uma errada aplicao das normas tcnicas que presidem
classificao energtica.
47
48
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 120-121.
Estas ltimas necessrias independncia dos peritos. Com reservas sobre o

enquadramento concreto do aspecto deontolgico da formao e superviso dos
peritos, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 125-126.
50
Para uma anlise do que nessa matria se estabeleceu por protocolo entre as
entidades competentes, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 121 ss.
49
Embora tenha de dizer-se que estas consideraes tm de ser articuladas com a

grande revoluo introduzida pela transposio da Directiva Servios para o Direito
interno. Com efeito, notava j, perante a ento Directiva Bolkestein, algumas
dificuldades potenciais, SARAIVA, Qualificaes profissionais... 147 ss. Particularmente
relevante a incidncia desta regulao sobre o papel das ordens e associaes
profissionais, muito embora a Directiva
tenha
sido prudente nessa matria.
voltar
ao ndice
51
196
Ambiente & Energia
J no nos parece curial a questo da forma do acesso propriamente

dita: a omisso do legislador contrasta, por exemplo, com o regime de acesso
actividade de perito avaliador para efeitos de expropriaes, que feito por
concurso e cujos aprovados so colocados na lista oficial 52, e com o regime
de inscrio dos administradores de insolvncia, que podem igualmente
requerer a sua sujeio a um exame, aps o qual, se aprovados, integram as
listas oficiais53. verdade que os peritos qualificados do SCE so antes de tudo
tcnicos integrados em associaes profissionais, ao contrrio dos peritos de
expropriaes e dos administradores de insolvncia, o que poder explicar a
soluo legal de remeter para a auto-regulao profissional. De todo o modo,
estamos a falar de uma funo cuja exigncia de independncia manifesta:
a certificao energtica rapidamente se traduzir em aumento ou
diminuio de valor dos prdios, num universo de consumidores cada vez mais
conscientes da dimenso ambiental. Tambm por isso, seria adequada a
previso
de
regimes
de
incompatibilidades
ou
impedimentos
que
54
salvaguardassem a inexistncia de conflitos de interesses .

Tambm nada se dispe quanto questo de saber se a ADENE dispe
de alguma margem de liberdade na criao e na prpria organizao da
bolsa de peritos qualificados do SCE, ou se estes, a partir do momento em
que sejam reconhecidos como tal pelas suas associaes profissionais e
disponham da qualificao adequada, tm direito a integrar aquela bolsa,
soluo que nos pareceria a mais curial e que a prevista para os casos nos
quais a lei prev a criao de bolsas de peritos independentes 55. Como nota
RUTE SARAIVA, aspectos to simples como a desactualizao da bolsa ou a sua
organizao podem provocar distores concorrenciais56, no que uma
actividade profissional dirigida obteno de lucro e que como tal se
encontra sob particular influncia do Direito comunitrio57.
Cf. arts. 3 e ss. do Decreto-Lei n. 125/2002, de 10 de Maio, alterado pelo DecretoLei n. 12/2007, de 19 de Janeiro.
52
Cf. art. Lei n. 32/2004, de 22 de Julho, alterado por ltimo pela Lei n. 34/2009, de
14 de Julho.
53
54
55
56
57

Cf. os diplomas citados nas notas anteriores.
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 120 e nota 34.
Sobre isto, ainda, SARAIVA, Qualificaes
profissionais...
147.
voltar ao
ndice
197
Por tudo isto, tendemos a pensar que a partir do momento em que um

tcnico disponha das qualificaes adequadas, tem um direito subjectivo
pblico a integrar as listas de peritos oficiais. No cabe reconhecer ADENE (e
a lei no parece faz-lo) qualquer margem de manobra na criao de
restries entrada no mercado dos peritos qualificados. J parece, pelo
contrrio, que o legislador deixou ADENE a regulao do modo de
organizao da lista sendo certo que nessa organizao, a ADENE est
vinculada aos princpios gerais do Direito administrativo, designadamente
criao de um modo de organizao que garanta, na medida do possvel,
condies de igualdade entre os peritos.
Questo que se reveste do maior interesse a da qualificao jurdica dos
certificados energticos emitidos pelos peritos. A principal questo a de
saber se se trata de actos administrativos (ou equiparados) 58, o que teria
implicaes delicadas do ponto de vista do regime aplicvel em matria, por
exemplo, de reaco contenciosa. A natureza meramente informativa dos
actos de certificao (bem como a natureza dos sujeitos que os praticam)
lana-nos dvidas: tendemos a considerar que no estamos perante actos
administrativos, pois com a atribuio ao imvel de uma determinada classe
em termos de eficincia energtica no ocorre a definio de uma situao
jurdica (art. 120 do CPA).
3.4. Certificao energtica e coordenao procedimental com o

controlo de operaes urbansticas
Pode afirmar-se que a certificao energtica e da qualidade do ar interior se
apresenta como mais um elemento a articular com os procedimentos de
licenciamento
comunicao
prvia
de
operaes
urbansticas.
articulao ou coordenao procedimental de avaliaes, certificaes e
Referindo-se en passant a actos administrativos que envolvam estes tcnicos (os

do RSECE e RCCTE), SARAIVA, Qualificaes profissionais... 129; mas no lquido que
essa referncia signifique que a Autora impute aos tcnicos a prtica desses actos. V.
tambm, a propsito da referncia legal a competncias dos peritos, FIGUEIREDO DIAS,
A certificao... 152, nota 17.
voltar ao ndice
58
198
Ambiente & Energia
decises com objectivos diferenciados um dos domnios que mais

dificuldades concretas colocam do ponto de vista regulatrio59.
A coordenao da certificao energtica e da qualidade do ar interior com
os procedimentos de controlo urbanstico faz-se em dois momentos de
conexo distintos. A apresentao do pedido de licena ou comunicao
prvia da operao urbanstica de construo ou grande reabilitao
obrigatoriamente
acompanhada
do
certificado
de
conformidade
regulamentar emitido pelo perito qualificado, nos termos do RSECE e do RCCTE

(art. 23/2/f) do RSECE e art. 12/2/f) do RCCTE). O perito qualificado controla,
pois, nesta fase, o projecto a apresentar pelo promotor da operao
urbanstica, declarando que o mesmo se encontra conforme com as regras
aplicveis. Esta assero revela que para o legislador, a interveno dos
tcnicos projectistas em eficincia energtica e qualidade do ar interior no
foi considerada suficiente: alm do termo de responsabilidade que tais
tcnicos necessariamente assinam e que deve ser junto ao pedido de licena
ou comunicao prvia, h a necessidade de interveno do perito 60. A
segunda interveno do perito d-se aps a realizao das obras e antes da
emisso da licena de utilizao: o perito realiza ento a avaliao do
desempenho energtico e da qualidade do ar interior e em caso de
conformidade, emite o certificado, que acompanha o pedido da licena de
utilizao (art. 23/3 do RSECE e art. 12/3 do RCCTE).
Sublinhe-se ainda, a este propsito, a incluso de dois tipos de interveno
imobiliria (instalao de painis solares, geradores elicos ou colectores
trmicos de reduzidas dimenses e substituio de cobertura, telhado e
materiais de revestimento exterior) relacionados com a eficincia energtica
no elenco das operaes de escassa relevncia urbanstica (art. 6-A do RJUE,
na redaco dada pelo Decreto-Lei n. 26/2010, de 30 de Maro), o que
significa a sua no sujeio a controlo prvio (art. 6/1/c)). Trata-se de mais um
Cf. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, A Avaliao de Impacto Ambiental na Formao e

Execuo dos Contratos Pblicos, O Direito, ano 142, (I), 2010, pp. 197-226, recolhido
em MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Estudos sobre contratos pblicos, Lisboa: AAFDL, 2010.
59
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 134-135 sublinha a discrepncia entre este

regime e o regime geral de suficincia do termo de responsabilidade. O regime
especial consagrado vai, pois, no sentido de acrescentar uma formalidade,
porventura contrapesada pelo maior rigor, como nota a Autora.
voltar ao ndice
60
199
sinal de incentivo do legislador introduo voluntria de alteraes que

promovam a eficincia energtica.
3.5. Obrigaes do proprietrio no quadro do SCE

O proprietrio dos edifcios (ou dos equipamentos, no caso de
equipamentos de climatizao e aquecimento) responsvel por um
conjunto significativo de obrigaes no quadro do SCE.
A aparente linearidade da referncia ao proprietrio do edifcio
desmentida, desde logo, pela extensssima definio que o anexo I do RSCE
d de proprietrio: o titular do direito de propriedade do edifcio ou de outro
direito real sobre o mesmo que lhe permita usar e fruir das suas utilidades
prprias ou, ainda, no caso de edifcios ou partes de edifcios destinados ao
exerccio de actividades comerciais ou de prestao de servios, excepto nas
ocasies de celebrao de novo contrato de venda, locao, arrendamento
ou equivalente, as pessoas a quem por contrato ou outro ttulo legtimo houver
sido conferido o direito de instalar e ou explorar em rea determinada do
prdio o seu estabelecimento e que detenham a direco efectiva do
negcio a prosseguido sempre que a rea em causa esteja dotada de
sistemas de climatizao independentes dos comuns ao resto do edifcio.
Acresce que a definio de edifcio dada no mesmo anexo quer a
totalidade de um prdio urbano, quer cada uma das fraces autnomas.
Resulta daqui que a lei recorta conceitos funcionais (ou no estivssemos
no domnio de Direito de influncia comunitria) de proprietrio e de
edifcio. O proprietrio partida o titular do direito de propriedade, ou
ainda de qualquer outro direito real, que lhe permita usar e fruir a coisa
(usufruto e direito de superfcie, sobretudo); e no caso de exerccio de
actividades profissionais (comerciais ou de prestao de servios) onde o
profissional disponha de sistemas de climatizao independentes dos comuns
ao resto do edifcio, este ainda tratado como proprietrio, embora o direito
que lhe permite essa utilizao profissional autnoma no seja objecto de
qualquer tipificao61. J foi sublinhado na Doutrina que poderia ter-se optado
por outra terminologia, porventura mais conforme com a tradio jurdica
Pode ser, por exemplo, emergente de comodato, locao, locao de
estabelecimento, contrato-promessa com tradio da coisa, etc.
voltar ao ndice
61
200
Ambiente & Energia
portuguesa e que no gerasse confuso com os direitos reais62. No entanto,

tambm deve sublinhar-se que a referncia propriedade tem, em alguns
contextos, um sentido amplssimo, pelo que a opo do RSCE acaba por no
constituir uma completa ruptura com essa tradio63.
A referncia ao proprietrio, mesmo com estes esclarecimentos, esconde
questes delicadas nos casos a maioria onde o edifcio est constitudo em
propriedade horizontal; questes que no so esclarecidas pela definio
mencionada, mas apenas pela sua articulao com a definio de
edifcio64. Com efeito, desta ltima resulta que o legislador pretende que
edifcio seja entendido de forma diferente consoante o contexto e a
situao concreta. Deste modo, articulando estas concluses com o regime
do art. 9, ter de entender-se que em alguns casos (por exemplo, realizao
de obras de grande reabilitao em partes comuns) ser o condomnio a
assumir as obrigaes a descritas; noutros ser o proprietrio da fraco
autnoma a assumi-lo (obras de grande reabilitao restritas a fraces); e
noutros ainda (obras de grande reabilitao de todo o prdio) as
responsabilidades podero ter de ser partilhadas (nos casos em que essa
partilha seja possvel) ou oneram quer o condomnio, quer o proprietrio de
fraco autnoma, em regime de solidariedade.
Podemos distinguir entre as obrigaes que incidem genericamente sobre
os proprietrios e os promotores de quaisquer edifcios e as que incidem
apenas sobre os proprietrios e os promotores de edifcios de servios
abrangidos pelo RSECE. As primeiras so as seguintes:
Obteno do certificado de desempenho energtico e da qualidade

do ar interior (art. 9/1);
Solicitao
de
acompanhamento
por
perito
qualificado
dos
processos de certificao, auditoria ou inspeco peridica (art. 9/3).
62
SARAIVA, Qualificaes profissionais... 126, nota 41.
Por exemplo, como se sabe, a garantia constitucional do direito de propriedade

(art. 61 CRP) utilizada (bem, em nossa opinio) como garantia de todas as posies
jurdicas patrimoniais, incluindo direitos de crdito.
63
A Directiva 2010/31 veio de algum modo clarificar esta matria, ao referir-se agora
expressamente, a diversos propsitos, s fraces autnomas.
voltar ao ndice
64
201
Disponibilizao ao perito, ou ADENE, dos elementos necessrios

realizao da certificao, auditoria ou inspeco peridica (art. 9/4);
Pedido de inspeco dos sistemas de aquecimento com caldeiras e
equipamentos de ar condicionado, nos perodos previstos (art. 9/5).
As segundas, especficas dos edifcios de servios abrangidos pelo RSECE,
so estas:
Participao (supe-se que ADENE, embora a lei no o diga), no
prazo de 5 dias, de qualquer reclamao que lhes seja apresentada a
propsito da violao do disposto no RSECE (art. 9/6);
Afixao de cpia de um certificado energtico e da qualidade do ar
interior, vlido, em local acessvel e bem visvel junto entrada (art.
9/7).
3.6. Falta de certificao e sorte do contrato

Alm das obrigaes do proprietrio ou promotor a que nos referimos no
nmero anterior, no quadro do SCE, a lei regula expressamente uma conduta
do proprietrio que tem relevncia na relao com a sua contraparte em
contratos que tenham por objecto edifcios ou partes de edifcios sujeitos ao
SCE. um exemplo de vinculao de Direito pblico no mbito de contratos
entre sujeitos privados65.
Assim, dispe o art. 3/1/c) que o proprietrio deve apresentar ao
potencial comprador, locatrio ou arrendatrio o certificado emitido no
mbito do SCE66. A formulao gera dvidas sobre o estatuto desta meno.
Cf. HANS J. WOLFF/OTTO BACHOF/ROLF STOBER, Direito Administrativo, Vol. I, trad. port. da 11
edio alem, Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2006, 287-288, sistematizando
os diversos casos de relevncia de normas jurdico-administrativas nas relaes
jurdicas privadas; e para uma referncia s vinculaes jurdico-pblicas nos contratos
de arrendamento, CARLA AMADO GOMES, Direito ao arrendamento e vinculaes jurdicopblicas: uma aproximao, AA/VV, Estudos em Honra do Professor Doutor Jos de
Oliveira Ascenso, Vol. II, Coimbra: Almedina, 2008, 1049-1100.
66
A norma em questo no pode ser aplicada nos casos da chamada venda em
estado de acabamento ou promoo imobiliria: a por definio ainda no h
nada. A Directiva 2010/31 resolve (no se sabe se bem ou mal) a questo,
determinando que nesses casos o alienante determina qual ir ser o nvel de eficincia
energtica, e entregando-o quando existir.
voltar ao ndice
65
202
Ambiente & Energia
Parece desde logo tratar-se de um dever pr-contratual, que impende sobre o

proprietrio,
de
nas
negociaes
dar
conhecimento
do
certificado
energtico67.
Pode contudo perguntar-se se se trata de mais alguma coisa. A dvida a
de saber se a falta de certificao fundamento de invalidade do negcio68.
partida, a celebrao de negcio jurdico em violao de preceito legal
injuntivo (como manifestamente o preceito em anlise) gera a sua nulidade
(art. 294 CC).
Em nosso entender, no entanto, no pode ser essa a consequncia para
esta situao, porque essa consequncia seria pura e simplesmente
desproporcionada. Seria absurdo que um contrato de arrendamento e
sobretudo um contrato de compra e venda 69 fossem nulos por falta de
certificado energtico ou de qualidade do ar interior. Este um domnio onde
parece de manter alguma separao entre as valoraes do Direito pblico e
do Direito privado, que servem objectivos muito distintos e, porque no diz-lo,
de ordens de grandeza muito diferentes. Sem retirar relevncia certificao
energtica, dificilmente poderia sustentar-se que a necessidade de estmulo
para o cumprimento dessas regras seria suficiente para causar to graves
consequncias ao trfego jurdico como as que decorrem da nulidade. O
ordenamento jurdico bastante claro na sua inteno de, pelo menos na
A Directiva 2010/31 refora a ideia da existncia de um verdadeiro dever prcontratual em relao ao certificado, quer na negociao privada (art. 12/2) quer na
publicao de anncios de venda e arrendamento de imveis em meios de
comunicao comerciais (art. 12/4).
67
Nos casos em que o contrato seja celebrado com assistncia de notrio ou

advogado, a hiptese de celebrao do contrato sem certificado ser mais rara:
detectando-se a sua falta, o notrio ou o advogado parecem poder recusar-se a
celebrar o contrato. Contudo, deve sublinhar-se que ainda assim, esta observao
apenas vale genericamente para os contratos de compra e venda de imveis, pois
para os contratos de arrendamento urbano no se exige hoje mais do que escrito
particular, e em alguns casos, nem sequer isso art. 1069 do Cdigo Civil.
68
Alm da compra e venda, ser que tambm os contratos-promessa de compra e

venda devem considerar-se abrangidos pela meno do art. 3/2/c)? Parece que sim,
tendo em conta o princpio da equiparao entre o regime do contrato-promessa e
do contrato definitivo art. 410/1 do CC, podendo ainda referir-se no mesmo sentido
o paralelo com a necessidade de meno, no contrato-promessa, da licena de
construo ou utilizao (art. 410/3 CC).
voltar ao ndice
69
203
compra e venda, reforar a manuteno do negcio, mesmo em casos onde

em regra ela no ocorreria70.
Entendemos, alis, que nem sequer num caso que com muito maior
propriedade poderia entender-se ser gerador de nulidade do contrato (o da
falta de licena de utilizao no arrendamento urbano) essa consequncia se
verifica (atente-se na redaco do art. 7/5 do Decreto-Lei n. 160/2006: se o
arrendatrio pode resolver, isso indicia que o contrato vlido) 71. Repare-se
que a licena de utilizao, nos termos da lei, atesta a aptido do prdio
arrendado para os fins a que se destina, sendo esse o sentido em que
referida na lei civil (cf. art. 1070 do Cdigo Civil), enquanto o certificado
energtico atesta uma caracterstica do imvel (a sua eficincia energtica,
ou falta dela) que, sendo importante, no essencial sua utilizao. E como
tal, mesmo se se dissesse com o que no concordamos que a falta de
licena de utilizao determinaria a invalidade do contrato, teramos de dizer
que em relao ao certificado energtico no se verificam, de todo, as
mesmas razes que valem para esse caso.
Sublinhe-se ainda que o que dissemos obviamente no prejudica a
possibilidade de o adquirente ou locatrio demandarem o vendedor ou
senhorio pelos prejuzos que eventualmente sofram pelo no cumprimento, por
este, do preceito que impe a referncia ao certificado (a admitir que h aqui
algo susceptvel de configurar prejuzos juridicamente tutelveis)72.
Bibliografia citada
AMADO GOMES, CARLA, Direito ao arrendamento e vinculaes jurdico-pblicas:
uma aproximao, in AA/VV, Estudos em Honra do Professor Doutor Jos
de Oliveira Ascenso, Vol. II, Coimbra: Almedina, 2008, 1049-1100.
AMARAL E ALMEIDA, JOO/FERNANDEZ SNCHEZ, PEDRO, As medidas excepcionais de
contratao pblica para os anos de 2009 e 2010. Breve comentrio ao
decreto-lei n. 34/2009, de 6 de Fevereiro, Coimbra: Coimbra Editora, 2009.
70
Cf. sobretudo o art. 886 do CC, que derroga o art. 801/2 do mesmo Cdigo.
Esta ltima questo, contudo, discutvel. Em sentido diverso do que defendemos

no texto, AMADO GOMES, Direito ao arrendamento...
71
72
Recordem-se, a propsito, os arts. 227 e 485/2 do CC.

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206
Ambiente & Energia
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207
Rui Chancerelle de Machete

Advogado
1 - O tema que me foi atribudo prende-se com a estabilidade do sistema

remuneratrio das centrais elicas. A sua abordagem exige um brevssimo
enquadramento geral do regime de produo e abastecimento da energia
elctrica em Portugal, no qual se tem vindo a verificar uma evoluo bastante
acentuada. Quem conheceu o que era o sistema elctrico portugus antes
do 25 de Abril de 1974 e hoje o compara com aquilo que existe, naturalmente,
no pode deixar de notar as grandes diferenas, no apenas fsicas, mas
tambm, e sobretudo, jurdicas.
2 - Com efeito, existia em Portugal um sistema elctrico nacional baseado em
empresas produtoras que estavam vinculadas por contratos de concesso ao
Estado, na sua maioria concessionrias de energia hdrica, que construram
barragens. Havia tambm uma empresa de transporte de electricidade e
ainda empresas distribuidoras em alta e em baixa tenso. Todas estas
empresas eram concessionrias do Estado quanto rede elctrica primria e
das autarquias quanto distribuio em baixa tenso, excepo de alguns
servios municipalizados que distribuam energia, sendo assim eles prprios
titulares de pequenas redes de distribuio.
Este quadro foi sofrendo alteraes, nomeadamente no plano da natureza
jurdica das concessionrias. Verificou-se a dado passo uma unificao das
empresas da rede elctrica primria, que se associaram sob a gide da
Companhia Portuguesa de Electricidade (CPE), ficando de fora pequenas
empresas. Aps o 25 de Abril de 1974 (nomeadamente na sequncia do 11 de
Maro de 1975), operou-se a nacionalizao da CPE, que passou a chamar-se
EDP. Foi ento largamente discutido se deveria avanar-se para um modelo
voltar ao ndice
208
Ambiente & Energia
de concesso nica, ou se a natureza pblica da EDP, objecto da

nacionalizao, impedia que essa empresa pudesse ser concessionria de um
contrato em que o Estado fosse concedente questo, de resto, igualmente
muito debatida em Itlia, na mesma altura, no momento em que a ENEL foi
nacionalizada. A EDF h muito que, apesar do seu estatuto de empresa
pblica, detinha uma concesso do Estado francs que abrangia todas as
suas actividades de produo, transporte e distribuio de energia.
Este quadro veio a alterar-se em Portugal por fora das directivas comunitrias,
que exigiram mudanas muito relevantes. Essas modificaes traduziram-se,
basicamente, em por um lado a produo de energia elctrica que antes
pertencia ao Estado e era transferida para concessionrias passasse a ser do
domnio privado, e, por outro, em as empresas se tornarem titulares de licenas
ou autorizaes em vez de concesses. Na verdade, a EDP, anteriormente a
concessionria mais importante, e detendo mais de 90% de produo de
energia, passou a ser produtora com base numa autorizao, como todas as
restantes produtoras. O transporte de energia em alta tenso manteve-se
porm na titularidade do Estado sendo objecto de uma concesso que
durante uns tempos foi concedida EDP, e mais tarde autonomizada na REN.
Foi igualmente confiada iniciativa provada a distribuio em alta tenso
que passou tambm a ser objecto de autorizaes.. Mais tarde, processou-se
o handbundling, o desmantelamento da EDP em diversas sociedades
consoante as funes empresariais de produo, transporte e distribuio de
energia elctrica que foram atribudas a cada uma.
Ficmos assim, com a produo e a distribuio a serem exercidas por
empresas privadas mediante autorizadas mediante autorizao e o transporte
a ser objecto de uma concesso por parte do Estado.
No se mexeu, em razo da autonomia do poder local, na distribuio de
energia em baixa tenso (que pertencia e pertence aos municpios). A
empresa transportadora manteve assim o contrato de concesso e foi o pivot
que permitiu que o Estado mantivesse o controlo sobre o Sistema Elctrico
Nacional, o SEN. Simultaneamente abriu-se oportunidade a novas empresas
privadas de se tornarem produtoras de energia elctrica porque a autorizao
pelas suas caractersticas prprias de acto administrativo, pressupe a
voltar ao ndice
209
existncia de um direito que liberto dos entraves ao seu exerccio segundo a

concepo clssica de Ranelletti.
Deste modo, o universo das entidades produtoras passa a depender da
iniciativa econmica privada.
Atravs da autonomizao de um regime especial, que separou o autoprodutor do pequeno produtor de energia elctrica, lanou-se a produo de
energia a partir de fontes renovveis, sobretudo de energia elica. Com
efeito, esta foi a fonte que se perfilou, inicialmente, como complementar da
hdrica; s no final dos anos 1990/princpio deste sculo que a energia
voltaica e a energia das ondas passaram a ter maior expresso.
Para completar este quadro descrito em termos muito genricos, vale a pena
referir que estamos em vsperas da supervenincia de alteraes relevantes,
nomeadamente da aliana entre o sector industrial e o dos transportes.
Surgem passereles entre ambos, como por exemplo a soluo do carro
elctrico, bem como a possibilidade de aumentar a produo de energia
aproveitando aquilo que os consumidores industriais de energia acabam por
no consumir e podem devolver rede. Trata-se de todo um novo mundo de
oportunidades de incremento da produo e do aproveitamento de energia.
3 - Entrando agora mais directamente no tema que aqui nos traz, pode
sublinhar-se que o primeiro ponto significativo em matria de estabilidade de
produo elica se prende com o sistema remuneratrio, aplicvel aos
produtores privados. Um primeiro problema que surge o da natureza do ttulo
jurdico atravs do qual funcionam os parques elicos. Esse ttulo jurdico em
principio uma autorizao tambm pode ser um contrato - e o direito em
que constitui o titular traduz-se na possibilidade de injectar na rede pblica a
energia produzida e que ser paga pelo correspondente gestor da rede.
Note-se que a electricidade produzida atravs de moinhos de vento no
susceptvel de ser armazenada qua tale, devendo ser injectada na rede para
ser consumida. Se possvel conservar energia atravs do armazenamento de
gua nas barragens, j no caso da energia elica urge encontrar um ponto
de ligao rede para que a energia possa circular e ser consumida de
imediato. De contrrio, perder-se-ia.
voltar ao ndice
210
Ambiente & Energia
O imperativo de injeco imediata na rede ilumina um outro aspecto: o do

transporte at aos consumidores. Em Portugal, a Rede Elctrica Nacional do
domnio pblico, mas necessariamente um bem escasso, um bem que tem
uma certa capacidade de absoro de recepo e de transporte de
energia. Logo, h que compatibilizar este aspecto da produo e da imediata
necessidade da injeco na rede com o problema da capacidade para
receber a energia, de a transportar e depois desta ser entregue ao
consumidor. Esta natureza fsica do sistema de produo e transporte de
energia, gera algumas condicionantes viabilidade da energia elica. Requer
nomeadamente que se planeiem os investimentos e o crescimento fsico da
rede de transporte de modo a que haja equilbrio entre a produo de
energia de fontes renovveis e a capacidade de recepo da rede, entre a
oferta de energia de fontes renovveis e a procura de energia no SEN.
O problema de se ter passado de um esquema de concesses que alis
nunca foi aplicado energia elica por no lhe ser adequado para um
esquema
de
peculiaridades
autorizaes,
da
figura
traduziu-se
das
na
autorizaes
revelao
de
administrativas,
algumas
que
so
particularmente interessantes e que vale a pena relevar. A autorizao, j se

disse, traduz-se em eliminar um impedimento ao exerccio do direito, e essa
eliminao resulta duma comparao favorvel com outros interesses a
igualmente ponderar, interesses de carcter pblico e interesses de terceiros.
Essa ponderao permite concluir pela licitude e convenincia do exerccio
do direito, e da a autorizao. Esta est inicialmente muito prxima do direito
de polcia, alis no direito alemo a figura equivalente designa-se por Verbot
mit Erlaubnisvorbehalt, a qual originria do Polizeirecht. J a concesso,
podendo embora operacionalizar-se por acto unilateral, mas revestindo cada
vez mais a forma de contrato, constitui um determinado nmero de direitos e
obrigaes novos em relao ao concessionrio e tambm ao concedente,
mas estes ltimos derivados da sua anterior posio jurdica. O concedente
passa a ser titular de uma importante posio de direco na execuo do
contrato podendo at modific-lo unilateralmente.
Da que a concesso seja um dos contratos administrativos em que mais se
testaram as ideias da necessidade do equilbrio financeiro e da natureza
sinalagmtica do negcio. O problema do reequilbrio financeiro do contrato
entronca na questo da admissibilidade de um poder unilateral de
voltar ao ndice
211
modificao prprio dos contratos administrativos aceite na doutrina

francesa, na espanhola e na portuguesa e tambm, em certa medida, na
doutrina italiana, embora no direito transalpino no exista o instituto dos
contratos administrativos. Nas autorizaes este jus modificandi no teria
sentido, uma vez que a liberdade de exerccio j existia na esfera jurdica do
autorizado como um direito actividade, tratando-se assim apenas de libertar
os entraves a esse exerccio. Este entendimento inicial foi-se alterando porque
concesses e autorizaes se aproximaram funcionalmente. A substituio,
por fora das directivas comunitrias, da concesso pela autorizao fruto
de uma aproximao s regras do mercado e da concorrncia , resulta da
ideia dominante no sector da energia de que h que reconstituir um sistema
que permita a aplicao da regulao e das leis do mercado em termos
similares queles que so praticados nos EUA. Veja-se actualmente o que
disposto sobre o mercado interno da electricidade na Directiva 2009/72/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009 e na Directiva
sobre a promoo da utilizao de energia de fontes renovveis 2009/28/CE,
de 23 de Abril de 2009.
Este recentramento levou a que se coloquem, a propsito das autorizaes,
problemas muito similares aos que se detectam no mbito das concesses,
uma vez que, um e outro instituto tm funes muito parecidas. Note-se que a
produo de energia elica envolve investimentos avultados um moinho de
vento tem hoje um custo em Portugal muito prximo de 1 milho de euros - ,
pelo que se tem acautelar a rendibilidade do investimento. H tambm
problemas com os terrenos e no relacionamento com as autarquias locais.
Ora, esta necessidade de remunerar o investimento leva a que se deva dar
ateno a dois aspectos: por um lado, a autorizao, mesmo quando
temporria ela ser normalmente concedida por tempo indeterminado, nos
termos da Directiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
12 de Dezembro de 2006, art. 11, e do art. 16, n. 1, do Decreto-Lei 92/2010
de 26 de Julho que a transps -,
tem que valer o tempo suficiente para
garantir uma rentabilidade razovel. Coloca-se assim em relao s

autorizaes o mesmo problema que existe nas concesses, o de garantir a
estabilidade do regime remuneratrio.
Neste ponto h pelo menos trs aspectos importantes a serem considerados:
voltar ao ndice
212
Ambiente & Energia
- primo, no sendo a autorizao, na sua estrutura, um acto bilateral pelo

contrrio, trata-se de um dos exemplos mais clssicos de acto administrativo
unilateral e classificando-se como um acto constitutivo de direitos, tal
qualificao coloca a questo de saber como se assegura uma estabilidade
que justifique e garanta o investimento, e que no tenha efeitos dissuasores
em eventuais novos investidores. Esse problema resolvido na actual
legislao portuguesa, para alm de uma tarifa que beneficia o produtor
durante um certo nmero de anos. atravs daquilo que pode designar-se
como um contrato forado: do lado de quem transporta ou distribui a energia,
existe uma obrigao de comprar toda a energia que injectada na rede
pela entidade comercializadora de ltima instncia de acordo com o regime
resultante da Directiva de 2006 sobre o mercado interno j citada. deste
modo que se d a garantia dos preos: o preo fixado por uma via que
depende inicialmente da tarifa beneficiada e depois fixado pela entidade
regulatria tendo em ateno as leis de mercado. Em qualquer caso, o preo
da electricidade injectada na rede pblica pago pelo gestor da mesma;
- secundo, tal obrigao de compra vem prevista num contrato forado,
definido por lei, e acoplado autorizao e que, na prtica, mais
importante do que esta; da que resulta a obrigao de adquirir toda a
energia que produzida pelo preo fixado na tarifa ou mais tarde estipulado
pelo regulador.
A obrigao de compra por parte do gestor da rede pblica prevista desde
1999 pelo Decreto-Lei 189/88, de 27 de Maio, na verso republicada pelo
Decreto-Lei 168/99, de 18 de Maio, art. 19, 1.
sobre essa dimenso da relao autorizativa que podero incidir as
modificaes e se elas so resolvidas de molde a garantir a equao do
equilbrio econmico e financeiro da autorizao. Na verdade, trata-se de
problemas que entroncam na questo da aplicao da lei no tempo a esse
contrato, quer relativamente ao tarifrio quer a condies tcnicas de
funcionamento que tm custos acrescidos. Toda a complexidade que
envolve a possibilidade de alteraes evidencia que os institutos de
concesso
autorizao,
do
ponto de
vista funcional, tm
vindo,
progressivamente, a aproximar-se e tal aproximao faz despontar problemas

jurdicos muito estimulantes;
voltar ao ndice
213
tertio, a obteno da autorizao alerta para questes relacionadas
com procedimentos pr-contratuais e de salvaguarda da concorrncia. No

raras vezes, a autorizao passa a ser obtida, normalmente, por concurso de
candidatos a produtores, sendo estes regulados em termos do Cdigo dos
Contratos Pblicos. As entidades pblicas visam promover o interesse pblico e
o da concorrncia. Este ltimo conceito nasceu no direito privado e destina-se
funcionalmente a proteger o mercado. Os particulares que actuam no
mercado tm uma estrutura capitalista, so sociedades privadas, pretendem
obter lucro. Entre a concorrncia e o interesse pblico tradicional podem surgir
conflitos quanto respectiva predominncia. A entidade reguladora, por
outra
parte,
encontra-se
frequentemente
perante
relaes
jurdicas
administrativas poligonais de que resultam litgios que tem que dirimir

orientando-se pela proteco da concorrncia. So aspectos novos que
caracterizam o direito de regulao como novo sub-ramo do direito
administrativo
que
abrem
perspectivas
de
construo
dogmtica
extremamente promissoras, quer no direito material quer no direito processual

administrativos.
voltar ao ndice
214
Ambiente & Energia
voltar ao ndice
215
Marisa Caetano Ferro

Mestre em Direito
NOTA DOS COORDENADORES:

Este texto corresponde desgravao da interveno proferida pela Mestre
Marisa Caetano Ferro. O sbito e trgico falecimento da Autora impediu a
sua reviso pela prpria. Os coordenadores entenderam, no entanto, que
dado o interesse da matria e a vontade que a Autora manifestou em
divulgar mais amplamente a informao veiculada, se justificava a
publicao sem essa (impossvel) reviso.
Assim, procedemos desgravao com alteraes mnimas das palavras da
Autora, dando o texto publicao neste livro digital como forma de a
homenagear postumamente.
Gostaria, em primeiro lugar, de deixar algumas notas introdutrias sobre

aspectos tecnolgicos da comunicao, porque me parecem relevantes
para a compreenso das especificidades do aproveitamento da energia das
ondas, bem como para sublinhar a importncia de termos actualmente em
Portugal um regime jurdico especfico sobre esta matria. Devo dizer, alis,
que assunto muito pouco estudado, nos seus matizes jurdicos, tanto a nvel
nacional, como a nvel internacional, o que dificulta a pesquisa bibliogrfica
dos novos estudiosos.
Em termos gerais, no que diz respeito ao potencial energtico, podemos
dividir os tipos de energia cuja fonte o mar em quatro:
i) energia das ondas (efeito do vento no oceano);
ii) energia das mars (fruto da interferncia da Lua e do Sol sobre o
campo gravtico da Terra);
voltar ao ndice
216
Ambiente & Energia
iii)
energia
trmica
dos
oceanos,
vulgarmente
chamada
OTEC
(consequncia da incidncia da radiao solar);

iv) energia das correntes martimas (originada pelas variaes de
temperatura e salinidade e pela aco das mars).
Por motivos de exiguidade de tempo e em virtude da referenciada
especificidade desta matria, irei doravante apenas debruar-me sobre a
energia das ondas.
Numa breve anlise histrica do aproveitamento deste tipo de energia,
sabemos que as primeiras patentes de dispositivos de aproveitamento da
energia das ondas foram concebidas nos finais do sculo XVIII. Contudo, a
primeira vez em que existiu uma aplicao industrial ocorreu no Japo, mais
concretamente em 1960, em bias de sinalizao martima. Em meados da
dcada de 1970, houve um grande desenvolvimento da tecnologia relativa
ao aproveitamento da energia das ondas, sendo certo que a evoluo est
directamente relacionada e sempre o tem estado com o preo do
petrleo. Essa ligao evidenciou-se nas dcadas de 1980 e 1990, quando a
investigao tecnolgica neste domnio sofreu um recesso em virtude da
diminuio do preo do petrleo. Actualmente, em termos tecnolgicos, a
investigao encontra-se em grande progresso, quer ao nvel da concepo
quer da experimentao, embora a utilizao deste tipo de energia seja
ainda bastante incipiente.
Como principais vantagens da energia das ondas podemos apontar:
Tratar-se de uma energia limpa, quer na concepo dos dispositivos
quer na produo;
Tratar-se de uma energia abundante (embora o potencial energtico
das ondas varie consoante as zonas do globo);
Tratar-se de uma energia sustentvel;
Tratar-se de uma fonte relativamente previsvel (mais do que a energia
solar e a energia elica).

A ttulo de desvantagens, refira-se que:
A tecnologia utilizada para o seu aproveitamento ainda muito cara

voltar ao ndice
217
(trata-se, provavelmente, da maior desvantagem);
Os dispositivos esto bastante vulnerveis s condies climatricas,
nomeadamente, a tempestades.
No que diz respeito distribuio do fluxo mdio ao nvel do globo,
pode afirmar-se que o potencial energtico varia bastante, existindo algumas
zonas nomeadamente, ao largo da Nova Zelndia e ao largo do Reino
Unido em que o potencial energtico bastante grande. Portugal, no
detendo dos maiores potenciais, possui um considervel potencial energtico
proveniente desta fonte (mdio alto), facto que, conjuntamente com outras
circunstncias, torna o nosso pas propcio ao aproveitamento deste tipo de
energia.
Saliente-se o valor de 70 ao norte da Irlanda e da Esccia, que denuncia
a presena de uma das centrais piloto europeias numa ilha ao largo da
Esccia, mais concretamente, a ilha de Islay. Atente-se identicamente na
outra central piloto europeia, portuguesa, situada na ilha do Pico nos Aores,
um local onde o potencial energtico das ondas bastante grande v.
Figura 1, em anexo.
Relativamente
aos
dispositivos,
sua
classificao
realiza-se
normalmente de acordo com a profundidade das guas onde se encontram

colocados, podendo identificar-se trs tipos de dispositivos:
i) dispositivos onshore ou shoreline;
ii) dispositivos nearshore;
iii) dispositivos offshore.
Os dispositivos onshore ou shoreline so instalados, em regra, na costa,
mais concretamente, em quebra mares ou em molhes. Os dispositivos
nearshore encontram-se normalmente colocados prximos da costa embora
esta classificao no esteja relacionada com a proximidade costa, mas sim
com a profundidade das guas da que estes dispositivos estejam situados
em profundidades entre 10 a 25 metros, sendo assentes no fundo do mar. J
no que toca aos dispositivos offshore os mais frequentes , eles detectamse, em princpio, a uma maior distncia da costa, em profundidades entre 50 a
80 metros e so dispositivos flutuantes.
voltar ao ndice
218
Ambiente & Energia
Estes dispositivos revelam vantagens e desvantagens, a saber:
No que diz respeito aos dispositivos onshore, as principais vantagens

prendem-se com a facilidade da sua instalao e manuteno (pela
proximidade costa), com a ausncia de amarraes dos prprios
dispositivos ao fundo do mar, e ainda da desnecessidade de grandes
extenses de cabos elctricos que faam o transporte de energia para
terra. Relativamente s desvantagens, aponte-se: o seu maior impacte
ambiental (nomeadamente, impacte visual); a menor potncia mdia
das ondas devido rebentao e ao atrito com o solo marinho; as
limitaes no que respeita ao local de colocao dos dispositivos, em
virtude de ser necessrio seleccionar um local na costa onde a
profundidade das guas seja relevante, por norma bastante difcil de
encontrar.
No tocante aos dispositivos offshore, as vantagens derivam de

permitirem uma maior explorao do recurso energtico das ondas
(porque em zonas mais afastadas da costa o potencial energtico
maior, por inexistir rebentao, nem haver perdas do valor energtico
em remoo do atrito com o fundo do mar); de no existirem tantas
restries quanto sua localizao; de o impacto visual ser menor.
Como desvantagens, apontem-se: a manuteno e instalao difceis;
a necessidade de sistemas de ancoragem ao fundo do mar (eis um dos
maiores problemas, em caso de tempestades, porque, em regra, os
dispositivos desprendem-se do fundo do mar e ficam deriva);
necessidade de utilizao de longos cabos de transporte da energia

para as centrais receptoras em terra.
Um dos maiores problemas relativamente ao aproveitamento da energia
das ondas por centrais offshore diz respeito necessidade da conciliao dos
vrios usos no mar, que enunciarei brevemente.
i) Referiu-se a indispensabilidade da existncia de cabos elctricos que
transportem a energia elctrica para terra. Ora, a colocao destes cabos
complexa e envolve a verificao da existncia de canhes submarinos
(canhes so vales profundos no fundo do mar), bem como averiguar se no
existem j cabos elctricos colocados no fundo do mar para outro tipo de
efeitos. Claro que os cabos no ficam sempre colocados da mesma maneira,
voltar ao ndice
219
dependendo do dispositivo utilizado: em locais situados mais perto da costa,

os cabos ficam enterrados no fundo do mar; em profundidades um pouco
maiores ficam assentes no fundo do mar; e quando estamos a falar de
grandes distncias costa, tm que ficar a flutuar a meia coluna com pesos
que impeam que venham tona;
ii) Mencionou-se tambm a necessidade de presena de pontos de
ligao rede elctrica junto costa. Relativamente a este aspecto, a
situao em Portugal particularmente boa;
iii) Deve conceber-se um regime de proteco dos cabos submarinos j
colocados;
iv) Devem sinalizar-se os parques de energia das ondas e dos cabos
elctricos submarinos, em ateno navegao. De resto, devem evitar-se as
zonas de intensa navegao de recreio, as zonas de pesca intensiva e as
zonas de acesso aos portos;
v) H que respeitar as condicionantes derivadas da existncia de reas
protegidas ou reservas naturais, embora, ao contrrio do que se possa pensar,
nem sempre a existncia de uma rea protegida ou de uma reserva natural
seja impeditivo da instalao de um dispositivo de aproveitamento da energia
das ondas. Por exemplo, um parque de energia das ondas na Dinamarca foi
instalado numa reserva natural porque se entendeu que o impacte sobre a
fauna era apenas temporrio (durante a instalao) e insignificante (durante o
funcionamento);
vi) H que ponderar os interesses relacionados com a pesca, pois a
instalao destes dispositivos gera normalmente reticncias por parte dos
pescadores e das empresas relacionadas com a indstria pesqueira. Ora, os
peritos entendem que o impacto destas instalaes na pesca pode nem se
verificar ou ser insignificante. Assinalam-se situaes em que a instalao dos
dispositivos e a construo dos parques de energia das ondas, constituindo
zonas vedadas pesca, podem funcionar como recifes naturais que permitam
um maior desenvolvimento das espcies;
viii) A conciliao com a pesquisa e explorao de hidrocarbonetos
complexa e revela-se, em princpio, incompatvel com o aproveitamento da
voltar ao ndice
220
Ambiente & Energia
energia das ondas o que desaconselha a possibilidade de colocao de

dispositivos desse tipo;
ix) O risco adveniente das zonas de exerccios militares recomenda
identicamente a evitao destas reas.
O impacte ambiental dos dispositivos offshore, em regra, no
significativo. O efeito visual depende do tipo de dispositivo a utilizar,
nomeadamente varia consoante o dispositivo fique submerso ou flutuante,
consoante o tamanho do prprio parque e, principalmente, tendo em
considerao a visibilidade deste a partir da costa. Quanto aos dispositivos
nearshore, s haver conflito com valores paisagsticos se os locais tiverem
aproveitamento turstico. Nenhum dos dois tipos de instalaes gera poluio
sonora relevante, nem to pouco provoca alteraes da qualidade do meio
marinho (recorde-se que estes dispositivos no necessitam de combustvel e
refira-se que as tintas anti-incrustao utilizadas so-no em quantidades
mnimas).
Sobre a situao portuguesa, sublinhe-se que o nosso pas tem
condies propcias ao aproveitamento deste tipo de energia, por vrias
razes:
1. Em primeiro lugar, as caractersticas da nossa costa: j se apontou que
o potencial energtico mdio-alto e, por haver guas profundas
perto da costa, possvel instalar dispositivos offshore relativamente
perto do litoral. A existncia de infra-estruturas de apoio ao longo da
costa tambm uma caracterstica favorvel existem muitos portos,
estaleiros de reparao naval e uma rede elctrica nacional bastante
disseminada.
2. Em segundo lugar, as condies de compra da energia produzida so
tambm favorveis, pois existe uma tarifa subsidiada e obrigatoriedade
de compra.
3. Em terceiro lugar, realce-se a presena de vrios peritos e instituies
com
conhecimentos
cientficos
relevantes
nesta
matria
especialmente o Instituto Superior Tcnico, que desde h vrias

dcadas tem desenvolvido estudos nesta matria.
voltar ao ndice
221
Em Portugal, foram realizados vrios estudos com vista determinao

das melhores zonas para o aproveitamento deste tipo de energia. Na Figura 2,
em anexo, pode ver-se que foi tida em conta a existncia: de reas
protegidas; de cabos submarinos j instalados; de zonas de exerccios militares;
de zonas de acesso aos portos e de zonas de pesca. No segundo mapa da
mesma Figura, identificam-se nove zonas, sete indicadas a azul zonas de
primeira fase (onde no h qualquer tipo de conflito de usos com outras
utilizaes do mar) , tendo uma delas sido seleccionada para funcionar
como zona piloto no mbito do regime jurdico especfico vigente Portugal.
H tambm uma zona de segunda fase, na qual se verifica um conflito de usos
(o que a desaconselha) e detecta-se ainda uma zona de segunda prioridade
(identificada a cor de laranja no segundo mapa da Figura 2) na qual, muito
embora no haja conflito de usos, revela insuficincias no tocante rede
elctrica.
Como exemplos de aproveitamento deste tipo de energia em Portugal,
para alm da central piloto dos Aores j mencionada, cumpre aludir
existncia do parque de energia das ondas Okeans, situado ao largo da
Pvoa de Varzim. O licenciamento deste parque ocorreu ao abrigo do DL
254/99, de 7 de Julho, entretanto revogado. Trata-se de um dispositivo AWS,
autorizada pela Portaria 1357/2003, de 13 de Dezembro, tendo a licena sido
concedida pelo Instituto Porturio dos Transportes Martimos.
Sublinhe-se um aspecto relativo a este parque: inicialmente o local
projectado no era a Pvoa de Varzim mas sim ao largo de Viana de Castelo,
localizao afastada por estudos que demonstraram a sua inadequao.
Todavia, o dispositivo acabou por ser desactivado em Dezembro de 2004,
devido a anomalias tcnicas.
Uma segunda tentativa, com trs dispositivos Pelamis cuja instalao foi
autorizada pela Portaria 736-A/2006, de 26 de Julho, e a licena concedida
pelo Instituto Porturio dos Transportes Martimos no teve melhor sorte. O
parque Pelamis foi inaugurado em 23 de Setembro de 2008 e est situado a
cerca de 5 km da costa. Na fase piloto, estimava-se que fornecesse energia
suficiente para 6.000 habitantes e pensava-se que poderia ser o primeiro
parque mundial de aproveitamento comercial de energia das ondas, capaz
voltar ao ndice
222
Ambiente & Energia
de abastecer mais de 60.000 habitantes. O parque acabou por ser tambm

desactivado devido a problemas tcnicos e tambm financeiros.
Dito isto, estamos em condies de avanar para o regime jurdico
inserido no DL 5/2008, de 8 de Janeiro. Este diploma pretende, de acordo com
o Prembulo, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e a instalao, nos
regimes de demonstrao de conceito, pr-comercial ou comercial, de
equipamentos de aproveitamento de energia das ondas, atraindo para o Pas
empresas promotoras e produtores de tecnologia. Com efeito, um dos
grandes objectivos deste regime jurdico no s desenvolver este tipo de
energia em Portugal, como tambm atrair investimento estrangeiro nesta
matria. De resto, este diploma vem resolver um problema j pressentido: a
simplificao (e agilizao) do regime de licenciamento mais simples.
Todos os parques que sejam instalados, ou na zona piloto (a partir do
momento em que ela foi criada), ou que estivessem instalados antes numa
outra zona ficam, a partir da entrada em vigor deste decreto-lei, submetidos
ao seu regime jurdico. Os dispositivos de aproveitamento da energia das
ondas instalados aps a entrada em vigor deste decreto-lei e fora da zona
piloto, esto sujeitos ao DL 224/2007, de 31 de Maio, que revela um regime de
licenciamento bastante mais complexo e, sobretudo, mais moroso.
De acordo com o art. 6., na zona de piloto tanto podem ser instalados
prottipos como verdadeiros parques de energia das ondas. Existir uma
entidade gestora, a quem caber a explorao da zona piloto em regime de
concesso de servio pblico, que ser responsvel pelas licenas de
estabelecimento e pelas licenas de explorao dos dispositivos (artigos 3./d)
e 5.) veja-se o mapa ilustrativo da zona piloto numa das zonas de primeira
fase antes mencionadas, situada ao largo de So Pedro de Moel (Figura 3, em
anexo).
De acordo com o DL 5/2008, esta actividade de aproveitamento da
energia das ondas pode ser levada a cabo em trs tipos de regimes:
1. Regime de demonstrao de conceito - um dispositivo que ainda
no demonstrou a sua viabilidade em termos econmicos e em termos
tecnolgicos. O objectivo tentar demonstrar que um determinado conceito
tem potencial para ser tcnica e economicamente vivel ou que pode
voltar ao ndice
223
traduzir-se num enriquecimento significativo do conhecimento tcnico ou

cientfico;
2. Regime pr-comercial segundo o DL, corresponde fase de
explorao de um determinado conceito de aproveitamento da energia das
ondas para produo de energia elctrica cujo potencial de viabilidade
tcnica e econmica se encontra j demonstrado mas que no atingiu ainda
o grau de maturidade ou aperfeioamento que permita a sua auto-suficincia
econmica;
3. Regime comercial - Corresponde fase de explorao de um
determinado conceito de aproveitamento da energia das ondas para
produo de energia elctrica cuja tecnologia j se encontre num estado de
maturidade que permita a explorao comercial.
De acordo com o artigo 22, em qualquer um dos trs regimes
necessria, tanto uma licena de estabelecimento, como uma licena de
explorao. O artigo 25 prev prazos mximos da durao destas licenas:
aA licena de estabelecimento tem um prazo mximo de 35 anos, enquanto
as licenas de explorao dependem do tipo de regime que esteja em causa
(no caso de regime de demonstrao de conceito, o prazo mximo so 5
anos; no caso do regime pr-comercial e comercial, o prazo mximo so 25
anos). De qualquer forma, nem a licena de estabelecimento, nem a licena
de explorao podem ter uma durao superior da concesso entidade
gestora, que so 45 anos.
Os artigos 32 e 33 reportam-se s preocupaes ambientais, portanto,
as exigncias, estudo das incidncias ambientais ou estudos de impacte
ambiental.
No artigo 37 prevem-se regras relativas fiscalizao a cargo da
entidade gestora, a previso de contra-ordenaes e de coimas.
Nos artigos 45 e 46 alude-se responsabilidade pelos danos dos
promotores e a exigncia de um contrato de seguro.
O DL 238/2008, de 15 de Dezembro, veio aprovar as bases de
concesso da explorao entidade gestora e do regime jurdico a que esta
ficar sujeita. A entidade gestora deter a concesso pelo prazo de 45 anos e
voltar ao ndice
224
Ambiente & Energia
ser uma sociedade a constituir pela REN, que detm integralmente o seu
capital
inicial,
qual
independentemente
da
deve
ser
sociedade
sempre
que
maioritariamente
venha
deter.
pblico,
A
ttulo
exemplificativo, a concesso inclui:

A autorizao para a utilizao da faixa correspondente ao corredor
para implantao das infra-estruturas para ligao rede elctrica pblica,
uma vez que cada um dos dispositivos ter que ter um ramal de ligao que
far a ligao subestao, a construir em terra;
A autorizao para a utilizao de recursos hdricos do domnio pblico
hdrico, em regime de concesso;
A fiscalizao da utilizao por terceiros (que no os promotores) dos
recursos hdricos;
A competncia para atribuio das licenas de estabelecimento e de
explorao;
competncia
para
autorizar
desenvolvimento
de
outras
actividades para alm do aproveitamento da energia das ondas.

Para terminar, a concesso de gesto e de explorao estabelecida
em
regime
de
exclusividade
entidade
gestora
sociedade
concessionria. A sociedade gestora dever elaborar uma proposta de

regulamento sobre o acesso zona piloto e um documento que contenha as
regras de utilizao pelos promotores das infra-estruturas comuns por onde os
ramais de ligao subestao vo passar.
Bastante importante a previso da Base XVII, na qual se refere que: A
partir do 5 ano da data de celebrao do contrato de concesso e desde
que 25% da rea afecta zona piloto esteja ocupada por projectos de
promotores em regime pr-comercial ou comercial, a concessionria paga ao
concedente,
como
contrapartida
pela
concesso,
uma
anuidade
correspondente a uma percentagem sobre as respectivas receitas, em termos

a definir no contrato de concesso. Portanto, s a partir do 5 ano e desde
que determinadas caractersticas estejam verificadas, que a sociedade
gestora comea a pagar esta anuidade ao Estado. Prev-se tambm a
existncia de uma Comisso de Acompanhamento da prpria Concesso.
voltar ao ndice
225
Para terminar, a Resoluo do Conselho de Ministros n 49/2010 aprovou

a minuta do contrato de concesso de explorao, que estabelece
basicamente o mesmo que o DL 238/2008. Refiro apenas que a clusula 19 diz
respeito tal anuidade que a sociedade gestora deve pagar ao Estado,
tendo-a fixado em 5% sobre as respectivas receitas lquidas.
ANEXOS
Figura 1
Distribuio do fluxo mdio de energia das ondas escala mundial em KW/m
Fonte: T. W. THORPE, An Overview of Wave Energy Technologies: Status,

Performance and Costs, in Wave Power: Moving towards Commercial
Viability, 30 November 1999, Broadway House, Westminster, London, pg. 9,
disponvel em:
http://www.wave-energy.net/Library/An%20Overview%20of
%20Wave%20Energy.pdf (consultado em 02/06/2009).
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226
Ambiente & Energia
Figura 2
Zonas potencialmente utilizveis e possveis reas de concesso para parques

de energia das ondas na costa ocidental Portuguesa
Fonte: WAVE ENERGY CENTRE CENTRO DE ENERGIA DAS ONDAS, Potencial e

Estratgia desenvolvimento da energia das ondas em Portugal, 2004, pg. 66,
disponvel no site do centro de energia das ondas, mais concretamente em
http://www.wave-energy-centre.org/pagesp/Relatorio_DGGE.pdf (consultado
em 25/05/2008).
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Figura 3
Mapa ilustrativo da zona piloto onde se pretende fomentar a instalao de

dispositivos de produo de energia elctrica a partir da energa das ondas
Fonte: Decreto-Lei n 5/2008, de 8 de Janeiro

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227
228
Ambiente & Energia
voltar ao ndice
229
O novo regime jurdico da cogerao

breve apresentao do Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro *
RUI TAVARES LANCEIRO

Assistente convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Doutorando da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
1. Consideraes gerais
O Decreto-Lei n. 23/2010, de 25 de Maro1, que objecto da presente
exposio, veio proceder aprovao do novo regime jurdico da cogerao.
Torna-se, assim, necessrio, esclarecer, desde logo, o que se entende por cogerao.
A co-gerao um processo integrado de produo combinada e
simultnea de calor (energia trmica, i.e. de calor til) e electricidade (energia
elctrica), a partir de um nico combustvel. O processo pode tambm incluir
a produo de energia mecnica. A co-gerao permite, assim, por exemplo,
aproveitar o calor residual originado em processos termodinmicos de
gerao de energia elctrica.
Trata-se, assim, no de uma forma de explorao de fontes de energia
renovveis a co-gerao independente da fonte de energia utilizada ,
mas de um processo que procura alcanar um aumento do rendimento da
fonte de energia em causa.
*
O presente texto corresponde interveno realizada na Conferncia sobre
Ambiente e Energia, organizada pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, na
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, no dia 21 de Outubro de 2010, sob o
tema Regime jurdico da co-gerao.
1
Refira-se, desde j, que o Decreto-Lei n. 23/2010, de 25 de Maro, foi

objecto de alteraes em sede de apreciao parlamentar, atravs da Lei n.
19/2010, de 23 de Agosto
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
230
Como exemplos de sectores onde a cogerao pode ser aplicada temos, as

indstrias cermica, petroqumica e qumica, txtil e de produo de pasta de
papel, as grandes superfcies comerciais, os hotis, os hospitais ou edifcios de
escritrios.
Comearemos, na exposio, por fazer uma breve apresentao deste novo

regime e por explorar os motivos que justificaram a necessidade de reviso do
regime jurdico da co-gerao. De seguida, iniciaremos o estudo do regime
propriamente dito, comeando por nos debruar pela definio de
cogerao, para tratar de seguida os tipos de cogerao constantes do
regime jurdico da co-gerao. Aps este momento inicial, passaremos a tratar
do regime remuneratrio da actividade de cogerao e do licenciamento
para a produo em instalao de cogerao e licenciamento de
explorao desta actividade. Por fim, abordaremos a temtica das garantias
e dos certificados de origem.
2. Breve apresentao do novo regime jurdico da cogerao

O Decreto-Lei n. 23/2010, de 25 de Maro, como j referimos, veio proceder
aprovao do novo regime jurdico da co-gerao, procedendo reviso do
regime anterior que constava do Decreto-Lei n. 538/99, de 13 de Dezembro 2.
O Decreto-Lei n. 23/2010, de 25 de Maro, vem regular o regime
remuneratrio da produo em cogerao, estabelecendo as suas diversas
modalidades. O diploma regula igualmente o acesso actividade de
produo em cogerao, em especial o procedimento de atribuio da
licena em cogerao, e a actividade em si, estabelecendo os direitos e os
deveres do cogerador. O regime das garantias de origem tambm objecto
de uma regulao, pela primeira vez neste campo. O Decreto-Lei n. 23/2010,
de 25 de Maro, contm, tambm o regime dos relatrios e deveres de
informao e, por fim, as regras relativas fiscalizao e auditorias e o
respectivo regime sancionatrio.
O Decreto-Lei n. 538/99, de 13 de Dezembro, foi alterado pelos Decretos-Leis
n. 312/2001, de 10 de Dezembro, e n. 313/2001, de 10 de Dezembro, tendo revogado
o regime anterior, que constava do Decreto-Lei n. 186/95, de 27 de Julho. Este
diploma veio a ser regulado por um conjunto de portarias: as Portarias n. 57/2002, n.
58/2002, n. 59/2002 e n. 60/2002, todas de 15 de Janeiro.
voltar ao ndice
2
231
O novo diploma legal sofre, no entanto, de diversos problemas de ndole

formal que vm tornar a sua interpretao mais complexa, sem um motivo
que seja perceptvel.
3. A necessidade de reviso do regime jurdico da co-gerao

A necessidade de aprovao de um novo regime que regule a produo em
co-gerao derivou, desde logo, do Direito da Unio Europeia. De facto, a
entrada em vigor da Directiva n. 2004/8/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 11 de Fevereiro3, relativa promoo da cogerao com base
na procura de calor til no mercado interno da energia e que altera a
Directiva n. 92/42/CEE, de 21 de Maio, tornaram necessria a adaptao do
regime jurdico que regulava a actividade de cogerao. Esta ser a razo
mais prxima para a aprovao do Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro.
No entanto, no podemos deixar de chamar ateno para o facto de esta
transposio se ter feito muito para alm do prazo estabelecido na Directiva,
que era 21 de Fevereiro de 2006 (cfr. artigo 15. da Directiva).
A necessidade de aprovao da Directiva foi justificada pela necessidade de
dar resposta aos novos desafios organizacionais e ambientais do sector
energtico, de uma forma geral, e do sector elctrico, de uma forma
particular. Estes novos desafios, no que diz respeito ao sector energtico, esto
relacionados com o objectivo de desenvolvimento de um mercado interno da
energia4. No que diz respeito ao ambiente, a Directiva veio tentar proceder a
uma maior coordenao das polticas ambiental e energtica, de forma a
viabilizar o cumprimento de compromissos internacionais, em particular quanto
limitao das emisses dos gases que provocam o efeito de estufa, objecto
da Conveno Quadro das Naes Unidas para as Alteraes Climticas e do
seu Protocolo de Quioto. De facto, a utilizao da co-gerao, orientada
A Directiva foi alterada pelo Regulamento (CE) n. 219/2009, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 11 de Maro de 2009.
3
Este objectivo foi prosseguido pela Directiva n. 2003/54/CE, de 26 de Junho,

transposta para a ordem jurdica nacional pelo Decreto-Lei n. 29/2006, de 15 de
Fevereiro, que define as bases gerais da organizao e funcionamento do Sistema
Elctrico Nacional (SEN), e pelo Decreto-Lei n. 172/2006, de 23 de Agosto, que
desenvolve estas bases.
voltar ao ndice
4
232
Ambiente & Energia
para uma poupana de energia primria, pode desempenhar um papel

importante para dar cumprimento ao Protocolo de Quioto da ConvenoQuadro das Naes Unidas sobre as alteraes climticas, bem como a
qualquer srie de medidas polticas para respeitar futuros compromissos nessa
rea, em especial devido aos seus potenciais benefcios em termos de
poupana de energia primria, de supresso de perdas na rede e de reduo
das emisses.
Para garantir a prossecuo destes objectivos, a Directiva n. 2004/8/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro, vem regular as
condies de funcionamento das unidades de cogerao, para garantir que
estas, de facto, conduzem a poupanas de energia primria. A esse nvel, e
por motivos de transparncia e de possibilidade de controlo e comparao,
foi necessrio proceder fixao harmonizado a nvel europeu do
conceito de cogerao e de calor til para efeito de cogerao, bem
como de critrios para determinar e avaliar a sua eficincia energtica na
medida em que apenas ser conveniente apoiar as cogeraes eficientes.
Tambm foi estabelecido um mtodo de clculo harmonizado da
electricidade produzida em cogerao, bem como das necessrias
orientaes em matria de implementao, tendo em conta metodologias
como as que so actualmente utilizadas pelas organizaes europeias de
normalizao.
O novo regime jurdico da cogerao veio, assim, transpor para a ordem
jurdica nacional, com 4 anos de atraso, esta Directiva. A esse nvel, o diploma
nacional veio regular inovatoriamente as condies de funcionamento das
unidades de cogerao, em especial no que diz respeito a critrios para
determinar e avaliar a eficincia energtica da cogerao. De facto, um dos
principais objectivos do novo regime foi a promoo da cogerao
energeticamente eficiente ou seja, abandonou-se o apoio cogerao
independentemente da sua eficincia energtica, que vigorava no regime
anterior, o que tinha o efeito pernicioso de possibilitar as falsas cogeraes
(por exemplo, instalaes de produo de electricidade que procuravam a
qualificao de unidades de cogerao como forma de beneficiar do
respectivo tarifrio, apesar de o calor produzido no ser utilizado ou no ser
utilizado de forma eficiente).
voltar ao ndice
233
O regime veio tambm inovar relativamente ao licenciamento das unidades,

que moldado pelo sistema aplicvel produo de electricidade em
regime ordinrio, com as necessrias adaptaes, procedendo-se sua
simplificao e prossecuo de objectivos de desmaterializao de
procedimento. Por outro lado, abandonado o paradigma de existncia de
uma diferenciao face no s potncia em causa, mas tambm ao
combustvel em causa (cfr. artigo 10., n. 2, alnea c), do Decreto-Lei n.
538/99, de 13 de Dezembro).
4. A definio de cogerao no regime jurdico da co-gerao

O novo regime jurdico da co-gerao define cogerao como a produo
simultnea, num processo integrado, de energia trmica e de energia
elctrica e, ou se for o caso, mecnica (cfr. artigo 1., n. 2).
Por sua vez, o artigo 2., n. 1, refere que o diploma em causa se aplica
produo de energia elctrica e mecnica e de calor til produzidos em
cogerao. Esta especificao parece-nos algo redundante face definio
de cogerao que referimos no pargrafo anterior bastaria, em bom rigor,
dizer que o diploma se aplicava actividade de cogerao. No entanto, este
preceito contm uma diferena relativamente referida definio de
cogerao o facto de se falar em calor til e no em energia trmica.
Esta diferena significativa uma vez que permite fazer a ponte com a
questo j anteriormente abordada da necessria eficincia energtica da
cogerao. De facto, nos termos do artigo 2., n. 2, por calor til entende-se
a parte da energia trmica produzida num processo de cogerao a fim de
satisfazer uma procura economicamente justificvel de calor ou de frio,
excluindo os consumos nos sistemas auxiliares internos de produo
energtica. Assim, na noo de calor til existe uma necessria ligao
com a necessidade de satisfazer uma procura economicamente justificvel
de calor ou de frio - que definido pelo n. 3 do mesmo artigo como a
procura que no excede as necessidades de calor ou frio e que, se no fosse
utilizada a cogerao, seria satisfeita nas condies do mercado mediante
outros processos de produo de energia. So estes os elementos inovadores,
introduzidos pela Directiva, que prosseguem o objectivo de garantir que o
regime da cogerao apenas se aplica quela que seja eficiente em termos
voltar ao ndice
234
Ambiente & Energia
energticos, contribuindo para a prossecuo dos seus objectivos gerais, em

especial dos relativos poltica ambiental e diminuio de emisses de
gases com efeito de estufa. Afastam-se, assim, as designadas falsas
cogeraes em que a produo conjunta de electricidade e calor no
correspondia resposta de uma verdadeira necessidade econmica, mas,
por vezes, a um mero aproveitamento do regime tarifrio mais benfico
concedido produo de energia elctrica em cogerao.
Assim, da relao entre o artigo 1., n. 2, e o artigo 2., n. 1, parece resultar
que o novo regime jurdico da cogerao apenas se aplica s cogeraes
que envolvam a produo de calor til, isto embora a definio legal de
cogerao seja mais abrangente.
Existe, no entanto, um problema relativo ao mbito do Decreto-Lei n. 23/2010,
de 23 de Maro, na medida em que este apenas parcialmente transpe a
Directiva. De facto, no existe referncia no corpo do diploma ao facto de o
seu mbito tambm abranger as tecnologias que so consideradas pela
Directiva como tecnologias de cogerao e que, nos termos do artigo 2. da
Directiva, deveriam estar inseridas no mbito de aplicao do Decreto-Lei n.
23/2010, de 23 de Maro.
Repare-se que o Decreto-Lei foi publicado com um anexo I, onde at se
elencam as Tecnologias de cogerao abrangidas pelo presente decretolei. No entanto, no texto do Decreto-Lei no feita referncia a este anexo,
em especial no seu artigo 2. (que trata do seu mbito), o que nos leva a
colocar dvidas relativas sua utilidade, ao seu significado, sua
interpretao ou ao seu valor legal.
De facto, a tradio legstica portuguesa obriga a que o corpo do acto
legislativo que contm determinado anexo se refira a esse facto, referindo
expressamente que a esse anexo sua parte integrante. O mesmo resulta, alis,
das regras de legstica na elaborao de actos normativos publicadas em
anexo Resoluo do Conselho de Ministros n. 77/2010, de 11 de Outubro,
que aprovou o Regimento do XVIII Governo Constitucional (cfr. artigo 12., n.s
1 e 4, do anexo III da Resoluo do Conselho de Ministros n. 77/2010, de 11 de
Outubro).
O facto de o anexo ter sido publicado em Dirio da Repblica aps o
diploma, sem que este, no entanto, a ele se refira em parte alguma do seu
voltar ao ndice
235
corpo, levanta a dvida de qual a sua utilidade para que que foi
publicado? , qual o seu significado porque que foi publicado? , e como
deve ser interpretado.
Trata-se, claramente, de uma incorreco de carcter formal do Decreto-Lei
n. 23/2010, de 23 de Maro, que, no entanto, tem consequncias materiais
por, efectivamente, deixar de fora do mbito de aplicao do diploma as
tecnologias listadas no seu anexo I deixando, alis, a dvida sobre se esse
anexo ser ou no parte integrante do diploma, ou seja, se ter ou no fora
e valor de lei. O facto de o diploma no integrar no seu mbito as tecnologias
referidas no seu anexo I tem como consequncia a desconformidade entre a
ordem jurdica portuguesa e as suas obrigaes ao nvel do Direito da Unio
Europeia. A concluso mais simples, parece-nos, ser fazer uma interpretao
do Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro, de forma conforme com a
Directiva5. Embora possa ser discutvel que se trate de um caso clssico de
interpretao conforme com o Direito Comunitrio, cremos que o princpio
que o diploma de transposio deve ser lido em conjunto com a Directiva que
pretende transpor e de acordo com o princpio da cooperao leal,
estabelecido no artigo 4., n. 3, do Tratado da Unio Europeia se aplicar
aqui, impondo que se desconsidere a incorrecta transposio do mbito da
Directiva. Deve concluir-se, assim, no sentido de que o Decreto-Lei n. 23/2010,
de 23 de Maro, deve ser interpretado no sentido de abranger tambm no
seu mbito de aplicao as tecnologias elencadas no seu anexo I (que deve
ser interpretado como integrando o diploma). Se assim no for, Portugal
encontra-se em incumprimento do Direito da unio Europeia.
Adite-se, alis, apenas como nota, que tambm no se compreende por que
motivo a primeira referncia no Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro, a um
Cfr., por exemplo, sobre esta matria, FAUSTO DE QUADROS, Direito da Unio
Europeia, Coimbra, Almedina, 2004, pp. 192 ss.; M. LUSA DUARTE, Direito da Unio e das
Comunidades Europeias, vol. I, t. I, Lisboa, Lex, 2001, p. 218; J. L. CARAMELO GOMES, O
juiz nacional e o direito comunitrio, Almedina, 2003, p. 74.
5
Sobre este tema, cfr. tambm por exemplo, os Acrdos do Tribunal de Justia
da Unio Europeia nos seguintes processos: Proc. n. 148/78, Ratti, [1979] Col. 1629;
Proc. n. 14/83, von Colson, [1984] Col. 1891; Proc. n. 157/86, Murphy, [1988] Col. 673;
Proc. n. C-109/89, Marleasing, [1990] Col. I-4135; Proc. n. C-91/92, Faccini Dori, [1994]
Col. I-3325; Proc. n. C-262/97, Engelbrecht, [2000] Col. I-7321; Proc. n. C-240/98,
Oceano Grupo, [2000] Col. I-4941; Proc. n. C-462/99, Connect ustria, [2003] Col. I5197, considerando 38; Proc. n. C-160/01, Mau, [2003] Col. I-4791, considerandos 35-36;
Proc. n. C-397/01, Pfeiffer, [2004] Col. I-8835, considerando 113.
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
236
anexo feita ao seu anexo III (cfr. artigo 3., n. 4) o que concluir ento
relativamente aos anexos I e II? Repare-se, no entanto, que o anexo II chega a
ser referido no texto (ao contrrio do anexo I), mas apenas no artigo 21., n. 2
no entanto, esse facto, e o facto de o preceito em causa o considerar parte
integrante do diploma, resolve parte do problema que se encontra por
resolver no caso do anexo I.
No se pode deixar de chamar ateno para um outro aspecto formal que
nos parece incorrecto no Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro: a disperso
das diversas definies de conceitos essenciais interpretao do diploma.
Como foi j assinalado, por exemplo, enquanto que a definio de
cogerao se encontra no artigo relativo ao objecto do diploma (artigo 1.),
as restantes definies com que trabalhmos se encontram espalhadas pelo
artigo 2.. Este um fenmeno que se repete diversas vezes ao longo do
diploma6.
Refira-se que a interpretao do diploma em muito prejudicada pela
ausncia de um preceito que aglutine as diversas definies, que se
encontram espalhadas um pouco por todo o diploma. De facto, a existncia
de um preceito deste tipo corresponde a necessidades de clareza e de
segurana jurdica, uma vez que, existindo casos de expresses que se
repetem ao longo do texto do diploma, que longo, o exerccio interpretativo
de detectar onde se encontram as definies das diversas expresses em
causa desnecessariamente complexo. Parece-nos que, pelo menos para
esses casos, seria til a existncia desta norma definitria que auxilia o
intrprete e torna mais claro o diploma. A ausncia deste preceito definitrio
tanto mais surpreendente quanto a necessidade da sua existncia encontrase prevista no Regimento do Conselho de Ministros relativamente regras de
legstica na elaborao de actos normativos publicadas em anexo
Resoluo do Conselho de Ministros n. 77/2010, de 11 de Outubro, que
aprovou o Regimento do XVIII Governo Constitucional (cfr. artigo 6., n. 1, do
anexo III da Resoluo do Conselho de Ministros n. 77/2010, de 11 de
Outubro).
Apesar do dever de o intrprete presumir que o legislador consagrou as
solues mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos
Por exemplo, a definio de eficincia global encontra-se no artigo 3., n. 5,
e a definio de cogerao renovvel encontra-se no artigo 5., n. 3.
voltar ao ndice
6
237
adequados, decorrente do artigo 9., n. 3, do Cdigo Civil, no nos ocorre um

motivo plausvel para tal no ter acontecido.
5. Tipos de cogerao constantes do regime jurdico da co-gerao

Para efeitos do respectivo regime remuneratrio e regime jurdico, o DecretoLei n. 23/2010, de 23 de Maro, estabelece algumas diferenciaes entre
tipos distintos de cogeraes.
Uma primeira distino possvel baseia-se na capacidade instalada das
instalaes de cogerao. Assim, se a capacidade instalada for inferior a 1
MW, estamos perante cogerao de pequena dimenso (cfr. artigo 1., n. 4);
se for inferior a 50 kW, j devemos falar em microcogerao (cfr. artigo 1., n.
5). No existe designao atribuda s cogeraes com capacidade superior
a 1 MW.
Enquanto a distino til no que diz respeito primeira categoria, que
conhece especialidades de regime (relativamente aos critrios de eficincia e
ao licenciamento), a categoria da microgerao no conhece iguais
diferenciaes de regime, parecendo-nos uma definio vazia de sentido7. No
entanto, admitimos que, existindo j na Directiva, o erro poder ser imputado
ao legislador comunitrio embora este pudesse esperar que o legislador
nacional a desenvolvesse.
Refira-se, mais uma vez, que no se compreende o motivo pelo qual estas
definies se encontram no artigo 1. do diploma, que tem como epgrafe
objecto.
Uma outra distino que resulta do diploma a que estabelecida entre
cogeraes eficientes ou de elevada eficincia, constante do artigo 3.
A cogerao de elevada eficincia a produo realizada em:
a)
Instalaes de cogerao com uma potncia elctrica instalada
superior a 25 MW que tenham uma eficincia global8 superior a 70 % e uma

Apenas existe uma referncia no artigo 26., n. 1, necessidade de a anlise
do potencial nacional de cogerao incluir esta realidade.
7
Para efeitos do diploma, a eficincia global de uma instalao corresponde

ao total anual da produo de energia elctrica e mecnica e da produo de calor
til dividido pelo consumo de combustvel utilizado na produo de calor num
processo de cogerao e na produo bruta de energia elctrica e mecnica, sendo
voltar ao ndice
8
238
Ambiente & Energia
poupana de energia primria relativamente produo separada de

electricidade e calor9 de pelo menos 10 %;
b)
Instalaes de cogerao com potncia elctrica instalada
entre 1 MW e 25 MW e de que resulte uma poupana de energia primria

relativamente produo separada de electricidade e calor de pelo
menos 10 %;
c)
Instalaes de cogerao de pequena dimenso de que resulte
uma poupana de energia primria relativamente produo separada

de electricidade e calor.
O regime, mais uma vez, estabelece critrios objectivos relativos medio da
eficincia de uma unidade de cogerao bem como quantificao da
poupana de energia alcanada.
De uma forma genrica, a cogerao de elevada eficincia definida pela
poupana de energia que obtida com a produo combinada de calor e
electricidade, em comparao com a produo separada da mesma
energia sendo que, excepto nos casos das unidade de pequena dimenso,
uma poupana de energia superior a 10 % permite a classificao na
categoria de cogerao de elevada eficincia.
Em contraposio cogerao de elevada eficincia, a cogerao
eficiente definida como a produo em cogerao que no pode ser
considerada de elevada eficincia, mas em que exista poupana de energia
primria (cfr. artigo 3., n. 3).
Apesar de no expressamente prevista no diploma, tambm configurvel
como cabendo no seu mbito as unidades de cogerao que se dediquem
produo de energia elctrica e mecnica e de calor til (cfr. artigo 2., n. 1),
mas sem que se verifique a existncia de poupana de energia primria.
Nesse caso, podemos falar em meras unidades de cogerao que, apesar de
se enquadrarem no mbito do Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro, no
a eficincia calculada com base no poder calorfico lquido dos combustveis

(tambm denominado poder calorfero inferior) - cfr. artigo 3., n. 5.
Para efeitos do diploma, a poupana de energia primria calculada de
acordo com a metodologia fixada no anexo III (cfr. artigo 3., n. 4).
9
voltar ao ndice
239
participam do seu objectivo de eficincia energtica. Sero, no entanto, raros

esses casos.
6. Regime remuneratrio da actividade de cogerao

O Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro, rev o regime remuneratrio
aplicvel actividade de cogerao assentando-o em duas modalidades:
a geral e a especial.
A modalidade geral acessvel a todas as cogeraes, sem restries de
potncia instalada (cfr. artigo 4., n. 1, alnea a)). Nesta modalidade, a
remunerao da energia trmica e elctrica produzida faz-se principalmente
com apelo s regras de mercado sendo a remunerao pelo fornecimento
de energia fixada pelas partes ou, no caso de fornecimento em mercados
organizados, a que resultar das vendas em mercado, por exemplo , ainda
que se preveja o pagamento temporrio de um prmio de participao de
mercado, relativamente a instalaes de capacidade instalada igual ou
inferior a 100 MW (cfr. artigo 4., n. 2).
A modalidade especial acessvel somente a cogeraes com capacidade
instalada igual ou inferior a 100 MW que obtenham ligao rede elctrica de
servio pblico (RESP) no mbito do seu licenciamento (cfr. artigo 4., n. 1,
alnea b)).
Nesta modalidade a remunerao da energia trmica processa-se em
condies de mercado, mas a energia elctrica fornecida ao
comercializador de ltimo recurso (CUR), para que este proceda sua
comercializao atravs da rede, em contrapartida de uma tarifa de
referncia, a qual complementada com o pagamento de um prmio de
eficincia e por um prmio de energia renovvel, se for o caso (cfr. artigo 4.,
n. 3).
A tarifa de referncia, o prmio de eficincia, o prmio de energia renovvel e
o prmio de participao no mercado so pagos pelo CUR ao cogerador e
so regulados por portaria do membro do Governo responsvel pela rea da
energia que ainda no foi emitida (cfr- artigo 4., n.s 5).
O prmio de eficincia, o prmio de energia renovvel e o prmio de
participao no mercado podem ser diferenciados segundo a poupana de
voltar ao ndice
240
Ambiente & Energia
energia primria obtida pela instalao de cogerao, a potncia, a

tecnologia, o tipo de energia primria e o tipo de procura de calor til (cfr.
artigo 4., n. 7). No entanto, a tarifa de referncia no pode ser diferenciada
tendo em conta o tipo de energia primria (ou, na letra do artigo 4., n. 6,
alnea a), no pode discriminar, favorvel ou desfavoravelmente, uns
combustveis em detrimento de outros) o que parece contrariar a lgica
global do diploma de promoo da reduo de emisses de gases com
efeito de estufa, na medida em que no permite valorizar a utilizao de
energias renovveis. A tarifa deve ser varivel, de acordo com a evoluo
internacional do preo do combustvel, evoluo do ndice de preos no
consumidor e evoluo cambial (cfr. artigo 4., n. 6, alnea b)) sendo que,
mais uma vez, parece existir diversos problemas com esta redaco. Desde
logo porque, mais uma vez, no parece tomar em linha de conta as
cogeraes que utilizam fontes de energia renovveis prima facie porque
no possuem preo internacional.
Por outro lado, parece existir um problema de compatibilizao de redaco,
na medida em que, por um lado, no pode existir diferenciao de acordo
com o combustvel (de acordo com a alnea a) do preceito) mas, por outro
lado, a tarifa deve poder variar de acordo com a evoluo internacional do
preo do combustvel. O que acontece ento relativamente tarifa a
pagar a cogeraes que utilizam como fonte de energia combustveis fsseis
diferentes, com diferentes preos? Deve-se, assim, fazer uma interpretao da
alnea a) no sentido de esta no proibir uma verdadeira diferenciao entre
fontes de energia utilizadas, mas apenas que algumas sejam promovidas em
detrimento de outras.
Por fim, a tarifa deve reflectir os benefcios ambientais, as perdas evitadas nas
redes de transporte e distribuio, a reduzida utilizao da rede de transporte
e o perfil horrio de funcionamento da produo de energia elctrica, que no
seu conjunto reflectem a sntese da distino do contributo global da
cogerao para a poupana de energia primria (cfr. artigo 4., n. 6, alnea
c)).
A tarifa de referncia, o prmio de eficincia e o prmio de participao no
mercado so temporrios, no sendo aplicveis durante toda a explorao
da unidade de cogerao. Assim, estes so apenas aplicveis durante o
perodo de 120 meses aps a entrada em explorao da instalao de
voltar ao ndice
241
cogerao, sendo este perodo prorrogvel por um outro de 120 meses (cfr.
artigo 5., n. 1). A redaco dada pela Lei n. 19/2010, de 23 de Agosto, a
este preceito parece limitar o poder de prorrogao que cabe DirecoGeral de Energia e Geologia (DGEG), na medida em que parece bastar ao
cogerador demonstrar que a unidade de cogerao cumpre os requisitos de
classificao previstos no artigo 3.
Para alm destes dois perodos de 120 meses, pode existir ainda uma
prorrogao da aplicao das condies econmicas descritas, a conceder
pela DGEG, no caso de uma unidade de cogerao sofrer uma reconverso
de combustvel ou actualizao tecnolgica de que resulte um investimento
superior a 25 % do preo de substituio por equipamento novo.
Existe um regime especfico para as cogeraes renovveis10, que continuaro
a beneficiar da tarifa de referncia, do prmio de energia renovvel e do
prmio de eficincia independentemente do perodo de tempo que tenha
passado desde o seu licenciamento, desde que se justifique a manuteno da
classificao prevista no artigo 3.. O prmio de participao no mercado
deve ser revisto decorridos 120 meses aps o incio da explorao, nos termos
a definir na portaria do membro do Governo responsvel pela rea da
energia que estabelece as restantes condies econmicas do regime.
A tarifa de referncia, aps a prorrogao referida supra, de 120 meses
adicionais, deve sofrer uma depreciao nos termos do artigo 4., n. 7
embora no resulte claro da redaco do preceito se uma decorrncia
obrigatria da prorrogao ou uma faculdade.
Esta depreciao no pode exceder 1 % por cada ano para os cogeradores
cujas instalaes tenham uma potncia elctrica instalada inferior ou igual a
20 MW.
A opo pela modalidade especial exclui a modalidade geral o que
significa que o cogerador que opte, por exemplo, pelo fornecimento de
energia elctrica ao CUR, no a pode fornecer a energia a outros clientes.
Existe, no entanto uma excepo, prevista para o caso dos fornecimentos de
energia elctrica a cliente ou clientes directamente ligados instalao de
cogerao nesse caso podem ser acumuladas as duas modalidades (cfr.
Considera-se cogerao renovvel, a cogerao em que pelo menos 50 % da
energia primria consumida de origem renovvel (cfr. artigo 5., n. 3).
voltar ao ndice
10
242
Ambiente & Energia
artigo 4., n. 4). A ideia parece ser permitir que o fornecimento de energia
possa ser feito parcialmente a clientes finais ou a comercializadores em
condies de mercado ou, se for o caso, ao CUR, sendo a excedente energia
produzida vendida unidade industrial adstrita cogerao, considerando as
condies econmicas de remunerao da energia produzida.
So possveis mutaes de modalidade de regime remuneratrio aplicvel,
desde que verificados determinados perodos de permanncia mnimos e sem
prejuzo da continuidade da contagem dos prazos de incentivo, sempre
iniciados com a entrada em explorao (cfr. artigo 6.).
O acesso s redes energticas por parte das cogeraes depende da
modalidade de regime remuneratrio escolhido. No caso das cogeraes
enquadradas na modalidade especial, o acesso processa-se nos termos do
Decreto-Lei n. 312/2001, de 10 de Dezembro, relativo gesto da
capacidade de recepo de energia elctrica nas redes do Sistema Elctrico
de Servio Pblico proveniente de centros electroprodutores do Sistema
Elctrico Independente, enquanto na modalidade geral o acesso se processa
em termos similares aos estabelecidos para o regime ordinrio de produo
de electricidade.
estabelecido um regime transitrio relativo regulao da remunerao das
instalaes de cogerao licenciadas data de entrada em vigor do
Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro, nos seus artigos 33. e 34.
Por um lado, ressalva-se que estas instalaes com licena de explorao
anterior podero continuar a beneficiar do regime de venda de electricidade
anterior at que decorram 180 meses aps a data de entrada em explorao
da cogerao, ou sejam atingidos 120 meses aps a entrada em vigor do
decreto-lei, consoante a data que primeiro ocorra (cfr. artigo 33., n. 2). Findo
este perodo, as cogeraes existentes que se enquadrem no disposto no
artigo 3. passam a beneficiar do regime definido para a prorrogao do
regime remuneratrio no artigo 5. (cfr. artigo 33., n. 4).
Por outro lado, possibilita-se a opo pelo novo regime remuneratrio, no caso
de as instalaes com licena de explorao anterior entrada em vigor do
Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro, se enquadrem no disposto no artigo
3. e em relao s quais no tenham ainda decorrido 180 meses desde a
data de entrada em explorao da instalao ou 120 meses aps a entrada
voltar ao ndice
243
em vigor do mesmo decreto-lei. Basta para tal, informar a DGEG e o CUR

dessa pretenso por meios electrnicos (cfr. artigo 34., n. 1).
tambm estabelecido um regime transitrio para as instalaes que j tendo
obtido licena de estabelecimento, venham a obter uma licena de
explorao (cfr. artigo 33., n. 3, e artigo 34., n. 2).
7. Licenciamento para a produo em instalao de cogerao e

licenciamento de explorao
O exerccio da actividade de produo em cogerao depende da
obteno de licena para a produo em instalao de cogerao e de
licena de explorao.
O procedimento relativo a este licenciamento das instalaes de cogerao
regido pelas disposies aplicveis do Regulamento de Licenas para
Instalaes Elctricas (RLIE)11 e, nesse mbito, a licena de produo em
cogerao integra a licena de estabelecimento prevista no RLIE.
A licena de explorao das instalaes emitida aps vistoria para
verificao da sua conformidade com os termos da respectiva licena de
produo em cogerao e com as restantes normas legais aplicveis,
nomeadamente no que diz respeito a regimes ambientais como o regime
jurdico de preveno e controlo integrados da poluio e o regime jurdico
do comrcio europeu de licenas de emisso de gases com efeito de estufa.
No caso de cogerao de pequena dimenso, a licena de explorao
atribuda com base em termo de responsabilidade de tcnico responsvel
pela explorao de instalaes elctricas (cfr. artigo 8., n.s 3 e 4).
A entidade competente para a atribuio das licenas de produo em
cogerao e de explorao encontra-se regulada no artigo 9., encontrandose os requisitos para a atribuio da licena de produo em cogerao
previstos no artigo 10.. A se inclui, por exemplo, a necessidade de existncia
de condies de ligao Rede Elctrica de Servio Pblico (RESP)
adequadas capacidade de recepo de electricidade ou, tratando-se de
O RLIE foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 26852, de 30 de Setembro de 1936,
alterado pelos Decretos-Leis n. 446/76, de 5 de Junho, n. 517/80, de 31 de Outubro,
n. 272/92, de 3 de Dezembro, e n. 4/93, de 8 de Janeiro, bem como pela Lei n.
30/2006, de 11 de Julho.
voltar ao ndice
11
244
Ambiente & Energia
modalidade especial, a prvia obteno de ponto de ligao RESP

atribudo nos 18 meses antecedentes apresentao do pedido de
atribuio da licena de produo em cogerao, salvo prorrogao (cfr.
artigo 10., n. 1, alnea a), e n. 6). Tambm necessrio, para a obteno da
licena, que se comprove que foi dado cumprimento regulamentao
aplicvel no que respeita ocupao do solo, localizao, proteco do
ambiente, proteco da sade pblica e segurana das populaes,
bem como que existir a produo de calor til que responde a uma procura
economicamente justificvel.
A este nvel, importa realar a articulao do procedimento de atribuio de
licena de produo em cogerao e os procedimentos relativos ao Direito
do Ambiente. De facto, podemos elencar vrias interconexes entre estes
regimes, estando o primeiro condicionado ao cumprimento destes ltimos. A
mero titulo de exemplo, podemos destacar a necessidade de fazer
acompanhar o pedido de licena de declarao de impacte ambiental (DIA)
favorvel ou condicionalmente favorvel ou parecer de conformidade com a
DIA, ou comprovativo de se ter produzido acto tcito favorvel, quando
exigveis nos termos do respectivo regime jurdico (cfr. Decreto-Lei n. 69/2000,
de 3 de Maio, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de
Novembro), ou, se for o caso, deciso do procedimento de avaliao de
incidncias ambientais (DIncA), quando aplicvel nos termos do regime
jurdico da Rede Natura 2000, (cfr. Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril,
alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de Fevereiro, ou do
Decreto-Lei n. 225/2007, de 31 de Maio (cfr. artigo 14., n. 2, alnea h)). No
caso de o projecto no estar sujeito ao regime jurdico de avaliao de
impacte ambiental necessrio obter parecer favorvel ou aprovao da
localizao da instalao de cogerao emitido pela comisso de
coordenao e desenvolvimento regional ou cmara municipal
territorialmente competentes cremos o preceito deve ser interpretado no
sentido de que esta necessidade s se justifica se o projecto no estiver sujeito
a necessidade de avaliao de impacte ou de incidncias ambientais, pelo
que deve ser essa a interpretao a dar ao artigo 14., n. 2, alnea j).
tambm necessrio dar cumprimento s obrigaes decorrentes do regime
de preveno de acidentes graves que envolvam substncias perigosas (cfr.
voltar ao ndice
245
Decreto-Lei n. 254/2007 de 12 de Julho), quando tal se justifique (cfr. artigo

14., n. 2, alnea i)).
Esta interligao no termina com a emisso de licena de produo, uma
vez que a licena de explorao deve ser precedida de licena ambiental,
nos termos do regime jurdico da preveno e controlo integrados de poluio
(cfr. Decreto-Lei n. 173/2008, de 26 de. Agosto), quando tal se justifique.
Tambm pode ser necessrio o pedido de ttulos de emisso de gases com
efeito de estufa, nos termos do Decreto-Lei n. 233/2004, de 14 de Dezembro.
O procedimento de atribuio de licena de produo em cogerao,
regulado nos artigos 13. e seguintes, inicia-se com a apresentao do
respectivo pedido, pelo operador, DGEG. Esta entidade deve, nos 20 dias
seguintes, proceder fase de verificao da sua conformidade com os
requisitos constantes do artigo 14., n. 2, podendo, caso seja caso disso,
solicitar elementos adicionais (em falta ou complementares) ao operador. A
DGEG pode igualmente solicitar informao a outras entidades, devendo
sempre solicitar ao operador da rede a que se liga a instalao de cogerao
a licenciar para se pronunciar sobre a conformidade do pedido. Nada nos
indica que o momento de consulta seja posterior fase de verificao da
conformidade podendo, aparentemente, ambas as fases serem sobrepostas
embora, logicamente, a administrao deveria, em primeiro lugar, verificar
da conformidade do pedido com os requisitos formais podendo solicitar os
referidos elementos adicionais e, posteriormente, analisar materialmente
esses elementos.
Aps a apreciao, emitida pela entidade licenciadora (de acordo com o
artigo 9.) deciso ou projecto de deciso (para neste caso haver lugar a
audincia prvia, nos termos do Cdigo do Procedimento Administrativo), no
prazo de 30 dias. A deciso poder ser favorvel, condicionalmente favorvel
ou desfavorvel.
Concludo o processo de licenciamento de produo em cogerao, a
explorao deve iniciar-se, aps a obteno de licena de explorao, em
determinado prazo, que pode ser objecto de prorrogao, sob pena de
caducidade da deciso (cfr. artigo 16., n.s 5, 6 e 7).
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
246
A transmisso da licena de produo em cogerao ou a cedncia, a

qualquer ttulo, da gesto ou da explorao da cogerao deve ser
comunicada DGEG (cfr. artigo 19., n. 1).
8. Garantias e certificados de origem

Uma das principais inovaes do novo regime jurdico da cogerao prendese com a previso da existncia de garantias e certificados de origem,
relativos energia produzida em cogerao.
De facto, o regime prev as garantias e os certificados de origem a emitir, em
resposta a solicitao de cogeradores com cogeraes classificadas de
elevada eficincia e eficientes, respectivamente, por uma entidade emissora
de garantias de origem (EEGO), a quem compete, tambm, realizar auditorias
para a verificao da manuteno daquelas classificaes (cfr. artigo 21. e
seguintes). A EEGO a concessionria da Rede Nacional de Transporte (RNT)
cfr. artigo 23., n. 1.
As garantias de origem, previstas na Directiva, podem ser solicitadas pelo
produtor de electricidade em instalaes de cogerao de elevada
eficincia pode solicitar EEGO a emisso de garantia de origem referente
electricidade produzida em cogerao12. A garantia de origem destina-se a:
a) comprovar a quantidade de electricidade produzida em cogerao de
elevada eficincia; b) certificar que a instalao permite a obteno de uma
poupana de energia primria de acordo com o estabelecido no anexo III
(cfr. artigo 21., n. 3).
Os prmios e a tarifa de referncia previstos no artigo 4. apenas so pagos
contra a entrega ao CUR de garantias de origem emitidas pela EEGO que
certifiquem a poupana de energia primria alcanada, as quais so
imediatamente canceladas pela EEGO (cfr. artigo 21., n. 8). As garantias de
origem tm, assim, um valor certificativo que possibilita o acesso ao regime
remuneratrio previsto no Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro. Este valor
certificativo tem tambm utilidade comunicacional, no sentido de permitir
unidade de cogerao apresentar-se como de elevada eficincia ao pblico
Esta possibilidade tambm existe relativamente ao produtor de electricidade
em outras instalaes de cogerao que por reduo do perodo de anlise ou por
requalificao das energias produzidas cumpra os critrios previstos no artigo 3. para
a cogerao de elevada eficincia.
voltar ao ndice
12
247
em geral. As garantias podem tambm ser utilizadas para fins estatsticos (cfr.
artigo 21., n. 4).
No entanto, as garantias parecem ser no transaccionveis tendo em conta
o seu valor certificativo e a sua relao com a atribuio dos prmios e das
tarifas. De facto, este carcter tambm afirmado no prembulo da
Directiva, que refere a necessidade de estabelecer uma distino clara entre
as garantias de origem e os certificados permutveis (cfr. ponto 22 do
prembulo da Directiva).
Assim, embora as garantias de origem possam ser utilizadas no mbito da
Unio Europeia (cfr. artigo 21., n. 4), devendo ser mutuamente reconhecidas
pelos Estados-Membros, so-no exclusivamente enquanto elemento de prova
(cfr. artigo 5., n. 6, da Directiva).
A recusa em reconhecer como prova uma garantia de origem,
nomeadamente por motivos relacionados com a preveno de fraudes,
apenas pode realizar-se com base em critrios objectivos, transparentes e no
discriminatrios. No caso de ser recusado o reconhecimento de uma garantia
de origem, sem que estes critrios sejam respeitados, a Comisso pode obrigar
o Estado Membro em causa a reconhecer essa garantia.
Quanto aos certificados de origem, estes so uma inovao do legislador
nacional, e permitem ao produtor de electricidade em instalaes de
cogerao eficiente solicitar a emisso de certificado de origem referente
electricidade que produz, calculada em conformidade com o anexo II.
O certificado de origem destina-se: a) A comprovar a quantidade de
electricidade produzida em cogerao eficiente; b) A certificar que a
instalao permite a obteno de uma poupana de energia primria de
acordo com o anexo III.
Tambm neste caso, os prmios e a tarifa de referncia previstos no artigo 4.
apenas so pagos contra a entrega ao CUR de certificados de origem
emitidos pela EEGO que certifiquem a poupana de energia primria
alcanada, as quais so imediatamente canceladas pela EEGO (cfr. artigo
21., n. 8). O regime dos certificados parece, assim, decalcado do regime das
garantias, com a diferena de se aplicar apenas no mbito nacional e
apenas s cogeraes eficientes. De facto, tambm os certificados tm um
voltar ao ndice
248
Ambiente & Energia
valor certificativo que possibilita o acesso ao regime remuneratrio e a

correspondente utilidade comunicacional.
Assim, o legislador nacional, apesar de utilizar a designao de certificados,
no estabeleceu um regime de certificados verdes13, que pressuporia a
possibilidade da sua transaco em mercado prprio. Os certificados de
origem tm, como referimos, um mero valor certificativo que permite aceder
ao regime remuneratrio do Decreto-Lei n. 23/2010, de 23 de Maro.
Podemos dizer, portanto, que o legislador nacional optou por utilizar como
mecanismo de apoio da cogerao o regime remuneratrio sendo as
garantias e os certificados de origem apenas a forma de aceder a esse
regime.
Sobre este tema, cfr. T. ANTUNES, O Comrcio de Emisses Poluentes Luz da

Constituio da Repblica Portuguesa, Associao Acadmica da Faculdade de
Direito de Lisboa, Lisboa, 2006.
voltar ao ndice
13
249
Regime Jurdico da Microproduo
Antnio Leito Amaro

Professor-Convidado do Instituto Superior Tcnico
Assistente-Convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Deputado Assembleia da Repblica
1. Introduo
A atividade de microproduo de eletricidade em Portugal foi objecto de
uma recentssima reviso legislativa1. O Decreto-Lei n. 118-A/2010, de 25 de
Outubro, "simplifica o regime jurdico aplicvel produo de eletricidade por
intermdio de instalaes de pequena potncia, designadas por unidades de
microproduo, e procede segunda alterao ao Decreto-Lei n. 363/2007,
de 2 de Novembro, e segunda alterao ao Decreto-Lei n. 312/2001, de 10
de Dezembro .
O que se tratou foi de uma reviso no essencial do regime jurdico atravs de
alteraes dirigidas a facilitar e aumentar a implantao de unidades de
microproduo de eletricidade em Portugal. Foi no uma reviso refundadora
mas uma alterao impulsionadora da produo descentralizada de
eletricidade por intermdio de instalaes de pequena potncia.
Este artigo no poderia, por isso, limitar-se anlise do novo diploma legal,
procurando sim analisar (i) o mbito, (ii) sentido e razes, (iii) evoluo e (iv) o
contedo do regime jurdico da microproduo.
To recente que o Decreto-Lei s veio a ser publicado j depois da realizao da

Conferncia e da comunicao que deram causa a este artigo. Assim, dispensa-se a
passagem a escrito neste artigo das referncias ento feitas demora da lei e aos
incmodos causados por tal demora. Pela mesma razo, este artigo baseia-se j na
nova lei em vigor.
voltar ao ndice
1
Ambiente & Energia
250
Como se ver adiante, a soluo portuguesa foi a de adoptar um regime

administrativo de acesso atividade econmica de produo de energia
elctrica em modo de venda garantida e eventualmente subsidiada.
2. O que a Microproduo?
A microproduo ou micro-gerao consiste na gerao de energia em
pequena escala.
Em abstracto o elemento definidor de microproduo a reduzida dimenso
ou escala, isto , o facto de a energia ser produzida por intermdio de
instalaes de pequena potncia.
Enquanto tal a microproduo contrape-se produo ordinria em grande
escala e produo escala intermdia designada por mini-produo 2. Na
verdade no h qualquer critrio tcnico definidor do exato limite quantitativo
da microproduo. Cabe ao legislador nacional tomar a deciso poltica
definidora desses limites. Ora, a legislao portuguesa em vigor circunscreve a
microproduo s unidades ou instalaes monofsicas ou trifsicas, em baixa
tenso, com potncia de ligao at 5,75 kW e, no caso dos condomnios que
integrem seis ou mais fraces, s instalaes trifsicas com uma potncia at
11,04 kW.
No demais, o conceito de microproduo em si independentemente da
fonte de energia (input), do tipo de energia gerado (output), da localizao
da instalao produtora, do destino dado energia produzida e do regime de
transao e de eventual apoio pblico.
Na sequncia de uma Resoluo de 8 de Julho de 2010, o Conselho de Ministros de
Portugal ter aprovado em 9 de Dezembro de 2010 o Decreto-Lei regulador da
atividade de mini-produo de eletricidade. Embora esse Decreto-Lei no haja sido
ainda publicado em Dirio da Repblica, sabe-se que o mesmo disciplina o acesso
miniproduo e aos regimes remuneratrios associados, cuja tramitao se processa
atravs de plataforma electrnica, denominada Sistema de Registo da Miniproduo
(SRMini).
Para efeitos deste projeto de diploma considera-se integrarem a mini-produo
as instalaes que produzem electricidade a partir de recursos renovveis, com base
numa s tecnologia de produo (por exemplo, painis fotovoltaicos) e cuja potncia
mxima atribuvel para ligao rede de 250 kW. Estas unidades de mini produo
tm a garantia de entregar, de forma remunerada, a electricidade produzida rede
elctrica pblica (RESP), na condio que exista consumo efectivo de electricidade
no local da instalao. (in Comunicado do Conselho de Ministros de 9 de Dezembro
de 2010).
voltar ao ndice
2
251
Assim, poder existir microproduo de energia3 quer sob a forma de calor,

quer sob a forma de eletricidade.
Este output poder ter como origem vrias fontes, sejam fsseis (carvo, gs,
petrleo),
nuclear,
ou
renovveis
(sol,
vento,
biomassa,
geotermia,
hidrulica, ...).
Na verdade, pensvel a combinao de vrios inputs e at daqueles dois
outputs, como alis sucede com a cogerao de calor e eletricidade.
Tambm
assim
microproduo
poder-se-ia
realizar
quer
descentralizadamente quer em posies centralizadas, perto ou no

necessariamente
dos
locais
de
consumo.
Contudo,
embora
descentralizao no seja ontologicamente indispensvel microproduo

o seu resultado provvel e normalmente desejado. Assim, microproduo
tende a equivaler na prtica a produo descentralizada.
Finalmente, j no plano das condies de transao concebvel
microproduo quer para autoconsumo quer para a venda ( rede),
podendo esta acontecer a preos de mercado ou administrativamente
fixados com eventuais incentivos (como os subsdios tarifa ou garantias de
aquisio).
Podendo a microproduo ser tudo isto, os diferentes Estados tendem a
apostar em alguma combinao dessas variveis. Pelo que em cada Estado o
conceito tcnico genrico de microproduo positivado num ou mais
conceitos
especficos
de
microproduo
que
correspondem
certa
combinao daquelas variveis.

Assim, ao passo que o Reino Unido tem dois regimes autnomos de
microproduo sendo um de eletricidade e outro de calor, Portugal tem um
nico regime de microproduo para a eletricidade em que a gerao de
calor poder funcionar como eventual factor de bonificao da tarifa da
eletricidade.
Na mesma linha, ao passo que em vrios pases apenas se regulou e
incentivou a microproduo a partir de fontes renovveis, no caso portugus
Rigorosamente o que as instalaes fazem no criar ou gerar energia, mas
transformar um tipo de energia noutro tipo de energia segundo as leis da
termodinmica.
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3
Ambiente & Energia
252
mesmo o regime bonificado aplicvel microproduo em cogerao a

partir de fontes no renovveis4.
Enquanto que noutros pases se aceita (ou limita a5) o autoconsumo da
energia microproduzida, no caso do regime jurdico portugus exige-se a
venda rede da totalidade da eletricidade produzida na instalao - tendo o
microprodutor que comprar a eletricidade que consome.
J se v portanto que a lei portuguesa apostou num conceito especfico de
microproduo: a gerao de eletricidade e eventualmente calor, em
instalaes de baixa potncia, a partir de fontes renovveis ou em regime de
cogerao, realizada junto ao local de consumo e destinada venda
garantida rede com eventual subsidiao.
Porque assim ?
Porque a lei portuguesa no visa simplesmente regular toda e qualquer
atividade de microproduo de energia.
O objectivo da lei regular o acesso a uma atividade de microproduo
quando esta for realizada nas condies preferidas pelo legislador e por isso
beneficiar de um regime de incentivo.
3. Porqu a Microproduo?
O legislador nacional criou portanto um regime de acesso a uma atividade
que pretende incentivar. Mas que razes de interesse pblico6 podero
justificar a admisso e incentivo microproduo da eletricidade?
Esta uma novidade do DL n. 118-A/2010, que veio alargar a aplicao do regime

bonificado cogerao a partir de fontes no renovveis, embora deixando-lhe a
menos bonificada das tarifas (40% do valor de referncia que o que vale para o
solar).
4
Caso de Espanha.
Na lgica do interesse privado atomstico dos potenciais microprodutores a

liberdade de iniciativa econmica privada e o direito de propriedade apelariam a
que o Direito reconhea queles a possibilidade de instalarem e operarem instalaes
de microproduo de energia. Contudo, quer o autoconsumo quer sobretudo a
produo para injeo na rede colocam desde logo desafios ambientais e de gesto
de energia e da rede que justificam que a lei possa condicionar o exerccio daqueles
direitos e o acesso atividade de microproduo.
voltar ao ndice
6
253
Existem desde logo algumas razes que apelam a que a energia seja
produzida em pequena escala e que, por isso, possa ser descentralizada:
a) Aumenta segurana energtica, diluindo o risco acrescido que impende
sobre as comunidades que esto dependentes para o seu abastecimento
energtico de alguns poucos centros produtores;
b) Poupa ou evita custos com o transporte da energia, assumindo-se a
microproduo como a soluo ideal para o abastecimento a locais ou
consumidores remotos (at certa dimenso);
c) Evita perdas / ineficincias no transporte que causam uma quantidade no
irrelevante de desperdcio de energia produzida gerador de custos
ambientais e econmicos;
d) Facilita a gesto da rede, ao diminuir congestionamentos na mesma e ao
reduzir as necessidades de transporte de energia em mais alta tenso ou
presso;
e) Permite aproveitar fontes endgenas de energia primria que s estejam
disponveis em pequena escala, mas que tornariam inviveis solues de
maior escala;
f) Diminui o impacto ambiental e territorial das solues de produo, visto
que para instalaes de maior escala necessria uma significativa
ocupao dos espaos7 e existe uma maior concentrao dos impactos8;
g) Reduz o poder de mercado dos produtores, ficando a comunidade poltica
e de consumidores menos dependente de um grupo limitado de
Importa esclarecer este ponto. No lquido que, para a mesma capacidade
instalada, o valor agregado total do territrio ocupado pelas instalaes de
microproduo seja inferior ao ocupado por instalaes de maior potncia. que
podero existir economias de escala nas instalaes de grande potncia que
permitam uma diminuio da rea de solo utilizado por unidade de potncia
instalada. Contudo, se o potencial de economias de escala existe, por outro lado a
pequena escala das instalaes de microproduo permite quer maior facilidade de
encaixe territorial e margem de escolha de terrenos menos sensveis ambientalmente,
quer um possvel aproveitamento do espao edificado j existente sem necessidade
de ocupao adicional do solo. Na verdade, muitas das unidades de microproduo
so instaladas no edificado j existente.
7
Os impactos ambientais desde o visual s emisses podem tornar-se

desproporcionalmente mais elevados nas grandes instalaes devido ao efeito da
concentrao desses impactos, designadamente, com nveis de concentrao que
podero ultrapassar a capacidade de regenerao ou recuperao pelos servios
ecolgicos dos ecossistemas locais.
voltar ao ndice
8
254
Ambiente & Energia
operadores,
com
todos
os
ganhos
democrticos,
concorrenciais,
econmicos e de segurana que da advm.

Sucede que na maioria das vezes a microproduo surge no apenas como
uma aposta no pequeno e descentralizado, mas tambm como uma
aposta no verde. Com efeito, os programas nacionais de microproduo
fazem normalmente parte das estratgias verdes de descarbonizao das
economias. Pelo que, seno ontologicamente, pelo menos positivadamente a
microproduo habitualmente uma soluo verde.
No caso portugus tambm assim , visto que o regime jurdico atual abarca a
microproduo a partir de renovveis e de cogerao no necessariamente
renovvel. A cogerao, mesmo que no renovvel, permite reduzir o
consumo da energia primria atravs do ganho de eficincia energtica pelo
aproveitamento do calor9.
A microproduo verde, ao diminuir o consumo de energias fsseis com
substituio parcial10 por recursos endgenos renovveis oferece ainda
algumas vantagens adicionais:
a) Contribui para a descarbonizao da economia nacional (reduo das
emisses dos gases com efeito estufa - GEE) com benefcios ambientais e
econmicos, desde logo ao nvel da reduo dos custos de mitigao e
adaptao gerados pelos GEE e as consequentes alteraes climticas11;
A justificao para incentivar a (micro)produo por cogerao que esta,

mesmo provindo de fontes fsseis, permitir uma diminuio da quantidade de
energia fssil primria utilizada ao aproveitar tambm o calor gerado na produo da
eletricidade.
Estimando-se que bem mais de metade da energia consumida em Portugal
seja sob a forma de calor, e que vrias das principais tecnologias de produo de
eletricidade geram grandes quantidades de calor (ex. as fsseis e a biomassa), logo
que se v que capturar esse calor gerado na produo de eletricidade permite
evitar consumo adicional de energia primria para suprir as necessidades de calor.
9
Assim, a cogerao vista como verde porque, mesmo quando proveniente

de energias fsseis, permite reduzir a quantidade total de energia primria consumida
ao aumentar significativamente a eficincia energtica do processo.
10
Porque noutra parte pura reduo atravs dos ganhos de eficincia com o
11
aproveitamento
calorde
nahaver
cogerao.
Embora aqui do
tenha
o cuidado para que as fontes renovveis utilizadas
em substituio sejam sustentveis ao longo de todo o seu ciclo-de-vida, sob pena de
as prticas de captura e aproveitamento dessas fontes renovveis (designadamente
na ocupao e explorao do solo) acabarem por ter impactos ambientais e
carbnicos muito negativos.
voltar ao ndice
255
b) Reduz as importaes, visto que se Portugal tem recursos renovveis

endgenos (vento, sol, hdrica, biomassa,...) j no dispe de recursos fsseis
endgenos pelo menos em fase de explorao para produo de energia.
Por seu lado, a reduo das importaes permite uma melhoria da balana
comercial e reduo do endividamento externo do Pas;
c) Aumenta a segurana energtica, porque o Pas passa a depender mais de
recursos endgenos (como so os vrios recursos renovveis) e menos de
recursos fsseis do exterior normalmente provenientes de zonas sensveis do
ponto de vista geo-poltico (Magrebe, Mdio Oriente, Rssia, Venezuela,
frica,...);
d) Seria uma boa aposta no mdio ou longo prazo contra a evoluo dos
preos das energias fsseis, pois se atualmente estas ainda so mais
baratas, com a previsvel subida dos preos dos recursos fsseis e os
previsveis
ganhos
tecnolgicos
na
eficincia
das
renovveis,
correlao de preos atenuar-se-ia ou at se inverteria12.

Se estas so razes que tm justificado a aposta na microproduo, nem por
isso se deve assumir que se trata de uma soluo sem problemas e riscos. Eles
existem e no so irrelevantes.
O primeiro e essencial problema econmico-financeiro. A microproduo
produzida a um custo mais elevado e vendida a preos muito elevados.
No plano dos custos, desde logo as economias de escala permitem que o
custo por unidade produzida (ex. kW/h de eletricidade) numa unidade de
Este um dos argumentos mais debatidos na Poltica Energtica.
Por um lado, no existe acordo na Cincia quanto inelutabilidade do
aumento do preo dos fsseis, designadamente aps a descoberta da viabilidade
tcnica e econmica de explorao das reservas de gs xistoso (shale gas).
12
Por outro, no existe acordo quanto margem de evoluo e ao impacto

relativo dos ganhos de eficincia em cada tecnologia. Apesar de as renovveis, por
serem tecnologias menos maduras, prometerem maiores ganhos de eficincia, no se
devero excluir as possibilidades de inovao tecnolgica ao nvel das fontes fsseis,
quer ao nvel das condies de explorao, transporte e refinao dos recursos, quer
ao nvel da eficincia industrial e da captura e armazenamento do carbono gerado
no processo gerador.
Em suma, embora este seja um argumento de poltica (policy argument)
frequentemente utilizado em defesa das energias renovveis, ele tambm
altamente questionado por diversas reas da cincia. A sua utilizao como critrio
de deciso pblica uma aposta no incerto, seno um ato de f.
voltar ao ndice
256
Ambiente & Energia
grande potncia seja significativamente inferior ao custo por unidade

produzida incorrido por instalaes mais pequenas. Por outro lado, quando se
opta por microproduo renovvel tambm menor a eficincia de vrias
das solues renovveis, em especial a solar, que contribui para um aumento
do custo da soluo de microproduo.
Assim, tende a ser mais caro produzir um kW/h numa instalao de
microproduo do que numa unidade de grande potncia; tal como tende a
ser mais caro produzir um kW/h de eletricidade a partir de energia solar do que
a partir de carvo ou gs natural.
Ora, esse relativamente mais elevado custo de produo poder colocar em
causa a viabilidade econmica das
unidades de
microproduo e
desincentivar a que os privados invistam nessa soluo.

Note-se que muitos dos benefcios da microproduo acima referidos no so
internalizados
pelos
particulares
sem
interveno
de
mecanismos
regulatrios.
Assim, um particular que equacionasse o investimento em microproduo teria
de suportar custos mais elevados, sem conseguir capturar por si os benefcios
colectivos gerados pela microproduo e enfrentando a concorrncia de
outras solues produtivas que no teriam na falta de interveno pblica
de internalizar os custos colectivos inerentes s tecnologias fsseis de grande
escala.
Sem interveno regulatria as oportunidades de sucesso da microproduo
no mercado livre talvez no fossem suficientes. que, e assumindo o
comportamento racional dos operadores no fixando preos de venda
abaixo do valor de custo, os microprodutores teriam de, num regime de
liberdade de oferta e procura, competir com os seus preos relativamente
elevados contra os preos relativamente mais baixos dos produtores em
grandes potncias.
Da a interveno pblica que, em nome da correo da alegada falha do
mercado em no internalizar os benefcios da microproduo renovvel,
pretende assegurar a venda da energia microproduzida em condies de
viabilidade econmico-financeira para o microprodutor.
voltar ao ndice
257
As solues de interveno pblica podem ser variadas, mas bastemo-nos

com as duas acolhidas na legislao portuguesa: a garantia de venda e a
subsidiao do preo.
Para incentivar os particulares microproduo o Estado regulador tratou de
assegurar que haveria comprador para a sua microproduo e que pelo
menos uma parte daquela teria o seu preo subsidiado. Resolvem-se assim os
dois dilemas do mercado livre: h procura e essa procura cobre o valor de
custo.
Com esta interveno pblica um problema da microproduo transforma-se
noutro: a falta de viabilidade econmica d lugar ao risco de irracionalidade
na interveno pblica e a consequente onerao excessiva dos cidados,
seja enquanto contribuintes seja como consumidores.
um risco que no se concretiza se a subsidiao pblica corresponder
exata
medida
da
internalizao
das
externalidades
positivas
da
microproduo e das externalidades negativas da produo em (mais)

elevada potncia. Assim, os portugueses poderiam pagar mais no preo da
eletricidade verde microproduzida se depois essa diferena fosse anulada
ou invertida pelas poupanas macro e micro geradas, por exemplo, em custos
causados pelas energias fsseis em cuidados de sade, recuperao
ambiental,
servio
da
dvida
externa,
compensao
insegurana,
investimento em capacidade e gesto de redes, compra de crditos de

carbono, adaptao s alteraes climticas, entre outros.
Do mesmo modo fundamental que a interveno pblica no exclua, antes
adopte, mecanismos de incentivo ao aumento de eficincia nas vrias
tecnologias. O funcionamento em mercado tende a ser a arquitetura
institucional mais incentivadora de ganhos de eficincia, pelo que a
interveno pblica dever conseguir desenhar ferramentas regulatrias que
incentivem tambm o aumento da eficincia. No o conseguindo, a
interveno pblica estar a onerar excessivamente os contribuintes ou
consumidores ao impedi-los de capturar, sob a forma de preos mais baixos,
os ganhos de eficincia que adviriam do funcionamento em mercado.
Contudo, a experincia e vrios sectores de opinio tm indicado que muito
difcil alcanar esses objectivos de uma interveno pblica racional e que
voltar ao ndice
258
Ambiente & Energia
no onere excessivamente os cidados. Desde logo porque a fixao poltica

ou burocrtica dos preos subsidiados dificilmente consegue encontrar (e
rapidamente actualizar-se pel)o valor lquido integral das externalidades
positivas e negativas em causa. A diferena em excesso um prejuzo
imediato para os consumidores ou contribuintes que pagam demais por essa
energia subsidiada; a diferena por defeito
um prejuzo de mdio ou longo prazo para os mesmos, visto que os
operadores tendero a deixar degradar a qualidade do servio, dos
equipamentos e das redes como subsequente impacto nos consumidores.
Assim,
dificilmente
no
existir
um
nvel
de
discricionariedade
ou
irracionalidade poltica no valor do subsdio pblico inerente definio quer

do valor da tarifa subsidiada quer da quantidade de energia microproduzida
cuja venda est garantida. Esse risco uma desvantagem para a soluo da
microproduo.
Noutro nvel, a microproduo adiciona uma potencialmente perturbante
complexidade quanto ao nmero de sujeitos envolvidos no sistema e quanto
ao nmero e disperso dos plos de produo e de injeo na rede. Com
efeito, a microproduo aumenta a complexidade na gesto do sistema quer
de transporte quer de produo de energia. Essa complexidade envolve
custos de gesto, riscos de conflito e eventuais necessidades de investimento
que devem ser tidos em conta.
Tambm noutro plano, a microproduo renovvel poder, a partir de certa
quantidade e se realizada de forma no sustentvel, gerar impactos
ambientais e econmicos muito significativos. Importa acautelar que a aposta
na microproduo renovvel no ir implicar uma insustentvel ocupao
dos solos e do espao (seja para instalao das unidades de produo, seja
para produo de biomassa como matria-prima) nem basear-se em
tecnologias e materiais que se avaliados no seu integral ciclo-de-vida acabam
por ter impactos ambientais superiores.
Vistas estas limitaes ou potenciais problemas da microproduo logo se
compreende porque o regime jurdico em vigor no permitiu o acesso ilimitado
atividade. Para alm do procedimento administrativo prvio de registo,
foram criados limites quantitativos microproduo. Assim, desde logo ao
voltar ao ndice
259
nvel do regime bonificado - em que pago um preo administrativo

subsidiado so previstas quotas anuais de potncia total a instalar no Pas e o
prprio valor da tarifa subsidiada varia conforme a fonte de energia utilizada.
Mas mesmo no regime geral, em que s existe garantia de venda, dada a
possibilidade ao Governo e ao operador da rede de distribuio de vir a
restringir ou suspender mais acessos atividade de microproduo em defesa
da viabilidade do sistema e da poltica energtica pblica (Artigo 4, n 4, 6 e
7).
Ou seja, estas limitaes s possibilidades quantitativas so o reconhecimento
e a defesa contra aqueles riscos da microproduo. O Estado afirma, assim,
que pretende ter microproduo de eletricidade verde mas no demasiada
e em quaisquer termos.
Alis, diga-se que a microproduo no poderia de qualquer modo ser
adoptada como a soluo nica no sistema. Existem desde logo as
necessidades dos grandes equipamentos industriais e comerciais cujo
consumo energtico muito superior e no se basta com as potncias da
microproduo. Semelhante raciocnio se pode aplicar aos maiores e mais
densos conglomerados urbanos que no dispem fisicamente do espao
suficiente para instalar unidades de microproduo suficientes para alimentar
todas as necessidades e consumos desses conglomerados.
Enfim, a microproduo uma soluo que por razes tericas e prticas
deve ser uma soluo complementar, uma das partes integrantes de um mix
mais alargado. Mas, embora complementar claramente uma soluo com
vantagens
prprias e nicas, que a tornam no apenas
um bom
complemento para o sistema, como a soluo ideal para vrias situaes das
quais se destaca desde logo o fornecimento a consumidores em locais mais
remotos e de dimenso no excessiva.
4. Experincias
4.1. Experincia portuguesa

A regulao jurdica da microproduo tem remotas razes em Portugal.
voltar ao ndice
Ambiente & Energia
260
A Lei n 2002 de 1944, que promoveu a electrificao do Pas, reconhecia a

existncia de instalaes de produo de energia para uso particular, como
realidades anteriores rede pblica de produo e distribuio de
eletricidade que ali se pretendia implementar (cfr. Base XXX). A lgica inerente
a este diploma parecia ser a da subsidiariedade das instalaes particulares 13
e a da transitoriedade do fornecimento rede pblica por aquelas
instalaes particulares.
Em 1981, em resposta crise petrolfera mundial e com o propsito expresso de
reduzir o consumo de energia primria com base no petrleo, o Decreto-Lei
20/81, de 28 de Janeiro, veio criar um regime legal enquadrador da produo
descentralizada de eletricidade.
Tal como no regime atual, o objecto deste diploma de 1981 consistia na
definio do regime administrativo procedimental de acesso atividade de
produo descentralizada de eletricidade, bem como dos direitos dos
autoprodutores e das condies de venda de eletricidade rede (com tarifas
administrativamente fixadas).
Mas as diferenas relativamente ao regime atual da microproduo so
assinalveis. O regime de 1981 dirigia-se no aos consumidores domsticos
residenciais, mas s instalaes industriais e agrcolas que dispunham de
capacidade para, a ttulo acessrio, produzirem eletricidade quer para
consumo prprio quer para venda rede.
Dado que o foco no era a pequena escala da produo, mas o seu
carcter descentralizado e acessrio14, o decreto-lei no demarcava um limite
mximo de potncia ao qual se aplicava15.
Dizia a Base XXX que as instalaes de produo de energia para uso particular
no podero ser autorizadas nos locais onde haja energia de distribuidores pblicos
com tarifas mais favorveis nos termos das bases anteriores, salvo casos excepcionais
definidos em regulamento.
13
O Governo veio a alterar este Decreto-Lei atravs do Decreto-Lei n 149/86, de 18

de Junho, que abdicou do requisito da acessoriedade e alargou o conceito de
autoprodutor tambm a entidades que explorassem instalaes exclusivamente
dedicadas produo de energia elctrica.
14
Este regime funcionou, de algum modo, como uma abertura da atividade de

produo de energia iniciativa privada num sector ento reservado iniciativa
pblica.
voltar ao ndice
15
261
No que toca s fontes energticas admitidas o diploma permitia quer resduos,

sub-produtos e energias renovveis, quer o recurso a outros tipos de energia
primria (implicitamente admitindo fontes fsseis) desde que conduzindo
reduo do consumo de energia primria
No ano seguinte, em 1982, a Assembleia da Repblica aprovou a Lei n 21/82,
de 28 de Julho, que veio regular a qualidade de produtor e distribuidor
independente de energia eltrica.
Esta figura tinha um escopo diferente da do autoprodutor: neste diploma so
abrangidos os produtores independentes que vendem e distribuem em rede
prpria, distinta da rede elctrica nacional ou regional.
O diploma deixava claro que os investimentos nas instalaes de produo,
na rede prpria de distribuio e nos contadores deveriam ser integralmente
suportados pelo operador independente.
Em linha com a legislao de 1981, tambm neste diploma se admitiam como
fonte os resduos, subprodutos, renovveis e fsseis que no implicassem
aumento do consumo de energia primria; tambm assim a Lei de 1982
estabelecia a subsidiariedade dos produtores independentes relativamente ao
sistema elctrico pblico e impunha aos preos de venda o tecto das tarifas
mximas praticadas pela EDP.
Em 1988, num quadro de menor presso da crise petrolfera e de necessidade
de aproveitamento dos fundos comunitrios, o Governo veio a substituir a
legislao de 81/82 por um novo regime de produo descentralizada de
energia eltrica.
O Decreto-Lei n 189/88, de 27 de Maio, para alm de diversas normas
tcnicas relativas s instalaes produtoras e s ligaes, estipulou um regime
administrativo de acesso atividade na modalidade de autorizao a
conceder pelo Ministro responsvel pela rea da energia16.
Segundo este regime, admitida produo a partir de fontes renovveis,
combustveis nacionais ou resduos (industriais, agrcolas ou urbanos) e de
cogerao.
A diferena aparentemente significativa face ao regime atual que se basta com
um regime de mero registo, parcialmente atenuada pela regra do deferimento
tcito dos pedidos de autorizao ao Ministro responsvel.
voltar ao ndice
16
Ambiente & Energia
262
Relativamente a limites, foi apenas fixado um limite para a potncia agregada

instalada no sistema (10 000 kVA) mas que nem sequer aplicvel
cogerao. No que respeita s unidades individualmente consideradas no
foi fixado qualquer limite de potncia que devero respeitar.
O diploma continuou a tradio de permitir, ainda que subsidiariamente, que
os produtores pudessem manter rede prpria de distribuio e para consumo
pblico.
Inaugurando um paradigma de incentivo produo descentralizada, o
Decreto-Lei n 189/88 veio criar condies favorveis ao nvel da tarifa de
venda da eletricidade rede. Partindo de uma base de tarifa indexada ao
preo de venda pela rede aos consumidores, este diploma adoptou um
regime de receita garantida pelo Estado que poderia eventualmente implicar
subsidiao da mesma.
Como efeito, parece poder dizer-se que o paradigma mudou da tolerncia
para o incentivo. Enquanto que nos regimes anteriores a atitude regulatria
era, quando muito, de tolerncia para com a produo descentralizada, o
novo regime de 1988 passou ao incentivo desta atividade.
Nessa sequncia e vrios anos mais tarde o Governo aprovou o Decreto-Lei
68/2002, de 22 de Maro, que criou um regime que regula as instalaes de
pequena escala mas que se dirijam predominantemente ao autoconsumo 17 embora permitindo a venda de excedentes a terceiros ou rede pblica18.
Por visar unidades de pequena escala o Decreto-Lei limitava a 150 kW a
potncia a entregar rede pblica em cada ponto de recepo.
Em termos de procedimento administrativo de acesso foi adoptado um regime
de autorizao prvia dos projetos da competncia das direes regionais do
Ministrio da Economia.
17
Haveria autoconsumo quando pelo menos 50% da energia elctrica produzida

fosse destinada a consumo prprio ou de terceiros (artigo 2 n 1).
Afirma o artigo 1 n1 que este diploma vem regular a atividade de produo de
energia elctrica em baixa tenso (BT) destinada predominantemente a consumo
prprio, sem prejuzo de poder entregar a produo excedente a terceiros ou rede
pblica.
voltar ao ndice
18
263
Antecipando as solues de incentivo atividade que constam do atual

regime, o diploma de 2002 consagrou a garantia de venda rede (artigo 5
b))19 e remeteu para portaria do Ministro da Economia a fixao de um
tarifrio de energia elctrica pelo produtor-consumidor rede que internalize
os custos evitados pela rede com o recebimento da energia elctrica do
produtor e os benefcios de natureza ambiental resultantes da maior eficincia
da instalao.
Dado que, decorridos 5 anos, o nmero de instalaes licenciadas e a
funcionar ao abrigo daquele diploma no atingiu expresso significativa, o
Governo veio a aprovar em 2007 um novo diploma com vista a simplificar e
acelerar a implementao da microproduo de eletricidade. , ento, o
Decreto-Lei n. 363/2007, de 2 de Novembro, que embora com algumas
mudanas recentes, se encontra em vigor e regula a atividade de
microproduo de eletricidade em Portugal.
O regime em vigor pois o resultado da reviso do Decreto-Lei n. 363/2007
pelo Decreto-Lei n 118-A/2010 que, sem alterar o paradigma ou a essncia do
regime jurdico da microproduo de 2007, veio procurar criar condies
para produzir mais eletricidade em baixa tenso, de forma mais simples, mais
transparente e em condies mais favorveis 20, atravs das seguintes
principais alteraes ao Decreto-Lei de 2007:
.Aumento da quantidade total agregada de eletricidade que pode ser
produzida no regime de microproduo. A quota anula de potncia a atribuir
passa para 25MW;
.
Alargamento da obrigao de compra da eletricidade microgerada a
todos os comercializadores de energia elctrica;

.
Adaptao do regime situao dos condomnios que integrem seis ou
mais fraces, designadamente permitindo-lhes instalar unidades com uma

potncia at 11,04 kW e facilitando a aprovao da instalao pelos
condminos21;
Mas que, recorde-se, nunca poder ser superior a 50% da energia produzida
porque o mnimo de 50% tem de ser destinado a consumo prprio ou de terceiros.
19
In Exposio de Motivos do Decreto-Lei n 118-A/2010.

So expressamente estabelecidos os motivos especficos que podem justificar a
recusa pela assembleia de condminos da autorizao para utilizar partes comuns
para instalar a unidade ou passar cabos.
voltar ao ndice
20
21
264
Ambiente & Energia
Clarificao da exigncia de que cada unidade de microproduo
deve ser mono-tecnolgica, ou seja, a microproduo tem que ter por base
uma s tecnologia de produo. (artigo 3 n 3).
. Introduo de um nvel adicional de discricionariedade administrativa
relativamente ao acesso microproduo ao ser atribuda ao Governo a
competncia para, por despacho, suspender o registo de instalaes, sujeitlo a limitaes adicionais ou a procedimentos especiais para acesso - artigo 4
n 4. Esta norma suscita dificuldades de interpretao que sero abaixo
discutidas.
.
Criao de uma garantia de acesso microproduo em regime
bonificado para certas entidades que desempenhem atividades de interesse

pblico,
designadamente
prestando
servios
de
carcter
social
(estabelecimentos na rea da sade, educao, solidariedade e proteo

social), bem como nas reas da defesa e segurana e outros servios do
Estado ou das autarquias locais; reservada 5% da potncia alocada ao
regime bonificado (artigo 11-A).
.
Simplificao e mais transparncia nos procedimentos relacionados
com o registo, designadamente atravs das seguintes regras:

a) Qualquer particular que queira produzir energia neste regime passa a poder
faz-lo atravs de um registo aberto, que s deixa de estar disponvel quando
atingida a potncia mxima destinada para o ano em causa;
b) Os registos passam a ser ordenados por ordem de chegada, permitindo aos
interessados ter maior previsibilidade quanto data em que podero
proceder instalao da microproduo;
c) Os registos podem ser feitos a qualquer momento, ficando o requerente
numa lista de espera que gerida pela Direco-Geral de Energia.
.
Reviso das regras de determinao da tarifa do regime bonificado,
quer quanto ao valor22 quer quanto aos perodos de funcionamento23.

O regime de 2007 comeou por pagar 0,65 por kilowatt/hora produzido, valor
que foi descendo em 5% a cada 10 megawatts instalados a nvel nacional. A ltima
tarifa situava-se nos 0,557 , mas com as novas regras a tarifa de referncia inicial
passou para os 0,40 kW/hora.
22
Ao abrigo do regime de 2007 previa-se um perodo de tarifa fixa de 5 anos, seguido

de uma tarifa decrescente nos 10 anos seguintes. Pelas novas regras o perodo inicial
passa para 8 anos com 7 adicionais ambos a um preo decrescente. Estima-se que na
prtica o reembolso do investimento efectuado acontecer mais tarde.
voltar ao ndice
23
265
. Eliminao da figura da dispensa de inspeo s instalaes prvia

emisso do certificado de explorao o antigo artigo 16 foi revogado.
. Com o objectivo de promover e incentivar a investigao cientfica em
microproduo criado um regime para que laboratrios do Estado e outras
entidades pblicas possam investigar, desenvolver, testar e aperfeioar novas
tecnologias de produo de eletricidade.
5. O Regime Jurdico da Microproduo

Em Dezembro de 2010 foi publicado o Decreto-Lei n. 118-A/2010, de 25 de
Outubro, que alterando o Decreto-Lei n. 363/2007, de 2 de Novembro,
consolida o atual regime jurdico aplicvel produo de eletricidade por
intermdio de instalaes de pequena potncia (microproduo).
Trata-se de um regime administrativoeconmico de acesso atividade
econmica de produo de energia elctrica em modo de venda garantida
e eventualmente subsidiada.
mbito
Est enquadrada neste quadro jurdico, e por isso sujeita ao respectivo regime
de acesso, a atividade de (micro)produo de eletricidade a partir de
recursos renovveis e de eletricidade e calor em cogerao, em unidades ou
instalaes com potncia de ligao at 5,75 kW, ou at 11,04 kW tratando-se
de condomnios que integrem seis ou mais fraces.
Para alm daqueles tectos mximos24, a instalao no poder tambm ter
uma potncia superior a 50% da potncia contratada no contrato de
fornecimento de eletricidade do comercializador ao consumidor (que surge
aqui como microprodutor)25.
Nos termos da lei, apenas poder ser microprodutor quem: tenha consumo
efetivo de energia, seja titular de contrato de compra e venda de eletricidade
Que descem para 3.68 kW nas instalaes no includas em condomnios (com seis
mais ou mais fraes) que acedam ao regime de remunerao bonificado.
24
H a registar aqui uma mudana no regime de 2010 relativamente ao de 2007. O

limite de 50% que agora se impe potncia instalada antes era imposto potncia
efetivamente injetada na rede.
voltar ao ndice
25
266
Ambiente & Energia
em baixa tenso celebrado com um comercializador e pretenda instalar a

unidade de microproduo no local servido pela instalao elctrica de
utilizao26.
Em suma, este regime aplica-se produo descentralizada de eletricidade
em instalaes de pequena potncia, a partir de energia verde (renovvel
ou de cogerao mesmo que no renovvel), em que o microprodutor
tambm consumidor de energia da rede e tem a respectiva unidade
instalada junto do local de consumo.
Sujeitos
A atividade de microproduo envolve a interveno de diversos sujeitos cuja
participao objecto de regulao neste regime jurdico, a saber:
a) O microprodutor de energia que, como visto acima, tambm consumidor
e que dever estar registado no Sistema de Registo de Microproduo (SRM) 27
e ser titular de um certificado de explorao;
b) A Administrao Pblica, normalmente pela Direo Geral de Energia e
Geologia (DGEG),
quem
competem
as
mais
diversas
tarefas
de
coordenao do processo de gesto da microproduo, designadamente a

criao e gesto do SRM, a realizao de inspees prvias, o registo e a
emisso do certificado de explorao das instalaes e a monitorizao e
controlo das unidades instaladas.
A lei prev que a DGEG possa delegar a maioria das suas competncias em
outras entidades legalmente constitudas e reconhecidas para desempenhar
tais funes, incluindo as entidades constitudas e reconhecidas para aprovar
projetos e inspecionar instalaes elctricas (artigo 7);
c) As entidades instaladoras das unidades de microproduo que, nos termos
da lei, tero de ser empresrios em nome individual ou sociedades comerciais
registadas no SRM e que disponham de alvar emitido pelo InCI Instituto da
Construo e do Imobilirio, I. P., para a execuo de instalaes de
produo de eletricidade (artigo 8).
Esta obrigao de localizao junto a local de consumo no se aplica aos

condomnios.
27
Nos termos da lei, o SRM constitui uma plataforma electrnica de interao entre a
Administrao Pblica e os produtores acessvel atravs do Portal Renovveis na Hora.
voltar ao ndice
26
267
d) O operador da rede de distribuio qual se conecta o microprodutor

para receber e injetar energia elctrica. Note-se que o operador da rede tem
de estar registado no SRM (artigo 12-A n 2) e tem a responsabilidade de
proceder ligao da unidade de microproduo rede no prazo mximo
de 10 dias aps receber o aviso do SRM para o efeito. (artigo 19 n 4 e 5).
O operador da rede tem o poder, relativamente vinculado, de restringir o
acesso atividade de microproduo nos casos em que a instalao de
utilizao esteja ligada a um posto de transformao cujo somatrio da
potncia dos registos a ligados ultrapasse o limite de 25 % da potncia do
respectivo posto de transformao (artigo 4 n 6)28.
e) Os comercializadores de energia elctrica que, sendo titulares da licena
de comercializao de eletricidade, esto obrigados a adquirir a eletricidade
microgerada pelos seus clientes29 nos termos desta lei (artigo 5 c) a contrario),
mas que por outro lado tm o direito de vender ao comercializador de ltimo
recurso, nas mesmas condies, a eletricidade adquirida ao microprodutor
(artigo 21 n 1). A tarifa de aquisio aos microprodutores depende do regime
em que estes se encontram, o geral ou o bonificado.
Procedimento Administrativo
Como afirmado acima, a atividade de microproduo abrangida neste
regime jurdico, no de acesso livre.
O consumidor de eletricidade que pretenda comear a microproduzir
eletricidade (e eventualmente calor) dever cumprir um procedimento
administrativo prvio com vista a obter o registo no SRM e o certificado de
explorao.
Esse procedimento administrativo, gerido atravs do SRM, envolve os seguintes
passos
i. Pedido de registo no SRM atravs da inscrio on-line do produtor no portal
www.renovaveisnahora.pt (artigo 13 n 1);
O operador da rede dispe aqui de uma margem de livre apreciao muito menor
que a de que beneficia o Ministro no despacho de suspenso ou limitao do registo
previsto
no n 4 do mesmo artigo 4.
29
Com os quais tenham celebrado um contrato de compra e venda de eletricidade
em baixa tenso em vigor.
voltar ao ndice
28
Ambiente & Energia
268
ii.
Pagamento de uma taxa de inscrio;
iii.
Aps obter o registo (provisrio), o futuro produtor ter quatro meses 30
para proceder instalao da unidade e requerer a realizao da

inspeo e subsequente emisso do certificado de explorao. Caso no o
faa aquele registo caduca (artigo 13 n 5);
iv.
No prazo de 10 dias aps o respectivo pedido realizada inspeo
instalao com o objectivo de verificar se todos os requisitos legais esto

cumpridos31. O relatrio e concluses da inspeo so registados no SRM
(artigo 14). Caso sejam detectadas deficincias que justifiquem o
chumbo na inspeo, o produtor dispe de 30 dias para proceder s
correes e solicitar reinspeco, at um mximo de trs vezes (artigo 15);
v.
Caso a inspeo seja favorvel, emitido o certificado de explorao
que torna em definitivo o registo no SRM e formaliza a atribuio de

potncia de ligao ao microprodutor (artigo 13 n 3 e 4);
vi.
No prazo de 10 dias aps a emisso do certificado de explorao, o
microprodutor celebra, por adeso, o contrato de comercializao de

eletricidade conforme minuta disponvel na pgina de Internet do
comercializador32 (artigo 19 n 1). O comercializador ser aquele com
quem o produtor tem o contrato de fornecimento da eletricidade que
consome33;
vii.
O comercializador tem 10 dias para comunicar ao SRM a concluso do
contrato, aps o que o SRM avisa o operador da rede de distribuio para

que este proceda, no prazo mximo de 10 dias, ligao da unidade de
microproduo rede eltrica pblica (artigo 19 n 2, 4 e 5).
Direitos e Deveres do Microprodutor

O prazo de oito meses quando o microprodutor estiver sujeito ao regime jurdico
da contratao pblica no mbito da implementao da microproduo.
30
O Decreto-Lei n 118-A/2010 veio revogar a norma que permitia a dispensa de

inspeo em caso de cadastro limpo do instalador. Segundo a norma revogada, os
instaladores que que tivessem cinco instalaes autorizadas sem recurso a segunda
inspeo
teriam as suas instalaes inspecionadas por amostragem com sorteio.
32
O contrato de compra e venda de eletricidade deve seguir o modelo de contrato
aprovado pela DGEG.
31
Naturalmente que o microprodutor poder, nos termos da lei e do contrato, alterar

o comercializador que lhe fornece energia eltrica.
voltar ao ndice
33
269
A qualidade de microprodutor confere ao operador um conjunto de direitos e

deveres especficos.
So direitos gerais do microprodutor definitivamente registado e (por isso)
titular do certificado de explorao:
a) Estabelecer uma unidade de microproduo por cada instalao elctrica
de utilizao;
b) Ligar a unidade de microproduo rede pblica. O sujeito passivo deste
dever o operador da rede de distribuio.
c) Celebrar o contrato de compra e venda de eletricidade;
d) Vender a totalidade da eletricidade produzida, lquida do consumo dos
servios auxiliares.
O sujeito passivo dos dois direitos anteriores o comercializador de
eletricidade com o qual o microprodutor tinha um contrato de fornecimento
de eletricidade para seu consumo. Esse comercializador est portanto no s
obrigado a celebrar o contrato como a adquirir toda a energia elctrica
lquida que o microprodutor vier a injetar na rede.
Os microprodutores em regime bonificado tm ainda o direito a, durante um
determinado perodo que de oito mais sete anos, vender a eletricidade
produzida por um determinado preo garantido que, enquanto o preo de
mercado for inferior, ser uma tarifa subsidiada.
No plano dos deveres do microprodutor podem destacar-se os de:
a) Entregar a totalidade da eletricidade produzida, lquida do consumo dos
servios auxiliares, rede pblica de distribuio em baixa tenso;
b) Produzir eletricidade apenas a partir da fonte de energia registada que,
recorde-se, pode ser apenas de um tipo;
c) Consumir o calor produzido no caso de produo em cogerao;
d) Celebrar um contrato de compra e venda de eletricidade;
e)
Relativamente
autoridades
administrativas
competentes,
ao
comercializador, e ao operador da rede de distribuio, prestar todas as

voltar ao ndice
270
Ambiente & Energia
informaes que por estes lhe sejam solicitadas e permitir o acesso

instalao pelo respectivo pessoal tcnico;
g) Suportar os custos da ligao rede pblica, incluindo o respetivo contador
de venda;
h) No caso de instalaes que utilizem a energia elica, ou que estejam
localizadas em locais de livre acesso ao pblico, possuir um seguro de
responsabilidade civil.
Em resumo, este regime jurdico constitui os operadores na dupla qualidade de
produtor-consumidor ou de vendedor-comprador de energia.
Quanto energia eltrica produzida, o produtor tem no apenas o direito mas
tambm o dever de vender a sua totalidade, tendo depois que comprar toda
a eletricidade que necessitar de consumir. Recorde-se, contudo, que a
produo no pode ultrapassar 50% da potncia contratada para consumo.
Esta equao nunca economicamente desfavorvel para o microprodutor
porque este vender a eletricidade microproduzida a um preo que ser (a)
no mnimo igual ao do preo por que a compra para consumo (regime geral)
ou (b) bem superior ao preo de compra caso beneficie do regime
bonificado.
Contrato de compra e venda de eletricidade microproduzida

A relao jurdica de transao de energia o elemento fundamental de
concretizao da atividade de microproduo.
Sabendo-se que o calor produzido, seja em cogerao seja por eventuais
colectores solares trmicos, se destina totalmente ao autoconsumo pelo
microprodutor, apenas poder existir transao de energia elctrica.
A transao da energia elctrica faz-se ao abrigo de um contrato de compra
e venda de eletricidade que o microprodutor est obrigado a celebrar com
um comercializador registado no SRM e com o qual tenha tambm um
contrato de fornecimento de eletricidade para seu consumo.
Estabelecem-se, por isso, duas relaes autnomas bilaterais de transao de
um bem indiferencivel (commodity) que a eletricidade. Essas duas relaes
voltar ao ndice
271
so reguladas por dois contratos autnomos, embora a existncia do contrato

de transao da eletricidade microproduzida dependa da existncia do
contrato de fornecimento de eletricidade ao microprodutor (artigo 12 n 1).
Assim microprodutor e comercializador ocupam mutuamente as posies de
comprador e vendedor de eletricidade.
O contrato de compra e venda da eletricidade microproduzida um contrato
de adeso, visto que o microprodutor goza apenas de liberdade de
celebrao34
de
nenhuma
liberdade
de
estipulao.
Mesmo
comercializador dispe de limitada liberdade de estipulao visto que a

minuta que disponibiliza para a adeso pelo microprodutor deve, por lei,
seguir o modelo de contrato aprovado pela DGEG.
Nos termos do contrato o microprodutor tem o direito mas tambm a
obrigao de vender toda a eletricidade que produza, que dever ser da
fonte registada e em quantidade at ao mximo prevista no registo.
Consequentemente, fica obrigado a comprar toda a eletricidade que
consuma e sujeito limitao de no poder instalar uma unidade que
microproduo com potncia superior a 50% da potncia prevista no outro
contrato de fornecimento que tem com o comercializador.
Por seu lado, o comercializador tem a obrigao de comprar e pagar por
toda a energia que o produtor injetar na rede em respeito da lei. O risco desta
obrigao para o comercializador mitigado pela garantia legal de que tudo
poder vender ao comercializador de ltimo recurso (artigo 21).
O apuramento da quantidade de energia elctrica vendida faz-se com
recurso a telecontagem mediante contador bidirecional, ou contador que
assegure a contagem lquida dos dois sentidos, autnomo do contador da
instalao de consumo (artigo 17 n 2).
Relativamente a faturao pela venda da energia microproduzida, o
comercializador dever pagar diretamente
ao microprodutor com a
periodicidade dos pagamentos relativos ao consumo facturado instalao

elctrica de utilizao. Contudo, no caso de ter celebrado contrato de
financiamento para a instalao de microproduo e desde que obtenha o
Nos termos do n 1 do artigo 19 o produtor adere ao contrato de comercializao
cuja minuta deve estar disponibilizada no stio da Internet do comercializador
identificado no registo da instalao.
voltar ao ndice
34
272
Ambiente & Energia
acordo do banco ou entidade de crdito contratante, tem a faculdade de

optar pela realizao da amortizao do financiamento diretamente pelo
respectivo comercializador, por conta da receita de venda da eletricidade
produzida e at ao mximo de 85 % do valor desta (artigo 12 n 3).
A tarifa aplicvel a cada contrato de compra e venda depende do regime
de remunerao em que se encontra a unidade de microproduo em
causa, como de seguida melhor se ver.
Regimes Remuneratrios
O regime jurdico da microproduo estabelece dois regimes distintos de
remunerao da venda de eletricidade: regime geral (artigo 10) e regime
bonificado (artigo 11).
O regime bonificado assegura um determinado preo de venda calculado
para garantir a cobertura e uma dada remunerao do investimento
realizado pelo microprodutor, ao passo que no regime geral a tarifa igual ao
custo da energia do tarifrio aplicvel pelo comercializador de ltimo recurso
do fornecimento instalao de consumo.
Dado que na situao atual a tarifa bonificada significativamente superior
tarifa de venda ao consumidor final35
36
, conclui-se que a tarifa no regime
bonificado fortemente subsidiada37.
A tarifa de referncia para o regime bonificado prevista no Decreto-Lei n 118A/2010 de 0,40 /kWh, diminuindo depois para vrias tecnologias com exceo da
solar e reduzindo-se progressivamente ao longo dos quinze anos. Embora sendo uma
comparao imperfeita, possvel perceber a diferena sabendo que para 2011 a
Entidade Reguladora dos Servios Energticos fixou os preos das tarifas por atividade
a aplicar pelos comercializadores de ltimo recurso em baixa tenso normal entre
0,042/kWh (horrio de super vazio) e 0,065 /kWh (horrio de ponta) cfr.
http://www.erse.pt/PT/ELECTRICIDADE/ .
35
Mesmo as previses mais pessimistas sobre a evoluo dos preos dos combustveis
fsseis e consequentemente da eletricidade produzida em regime de mercado livre
no atingem o valor da tarifa do regime bonificado.
36
O subsdio ir repercutir-se sobre os consumidores de eletricidade pela integrao

na tarifa final atravs da componente tarifa de acesso s redes. Essa repercusso
nos consumidores pode assim ser imediata, ou seria mediata caso o Governo optasse
pela formao de dfice tarifrio que seria posteriormente repercutido nos
voltar ao ndice
37
273
Da perspectiva do microprodutor muito mais interessante economicamente

beneficiar da remunerao bonificada. Contudo, pelas razes acima
alertadas, a lei impe limites quantitativos globais potncia instalada que
beneficia de regime bonificado.
Com efeito, a lei estabelece um limite quantitativo global para todo o regime
bonificado e alguns limites especficos para certos tipos de energia.
A potncia de ligao anualmente disponvel para registo em regime
bonificado foi fixada em 25MW/ano (artigo 11 n 8) 38, embora a potncia
exata seja depois divulgada anualmente por despacho da DGEG39.
A lei impe tambm limitaes de potncia s vrias fontes de energia
admissveis com vista a obter um mix de microproduo tambm ele
diversificado. A potncia agregada de cada tipo de fonte de energia
limitada, por cada quilowatt instalado, a 2,4 MWh/ano no caso das fontes solar
e elica e a 4 MWh/ano no caso das restantes fontes admissveis (artigo 11 n
7).
Assim, de todos os que possam ser microprodutores ao abrigo da lei, apenas
alguns podero beneficiar do regime bonificado. Os demais ficam no regime
geral de remunerao.
Para aceder ao regime bonificado o microprodutor tem de cumprir
determinados requisitos e pedir o registo com a prioridade suficiente, dado
que o acesso ao regime bonificado concedido por ordem de inscrio at
ser esgotada a quota anual disponvel.
Nos termos do artigo 9 (na redao do Decreto-Lei n 188-A/2010), s podem
candidatar-se ao regime bonificado os microprodutores que cumpram os
consumidores acrescido dos custos do servio dessa dvida.

Como tal, o registo conferido conforme a prioridade dos pedidos de pr-registo
apresentados on-line no SRM, que vo sendo abertos por perodos. Os requerentes
que ficarem excludos pela sua ordenao podem beneficiar do regime geral.
38
Mediante despacho publicado at 31 de Dezembro no SRM, a DGEG divulga o

valor da tarifa aplicvel no ano seguinte e a quota de potncia de ligao a alocar
nesse ano, e eventuais saldos de potncia resultantes de anos anteriores,
estabelecendo ainda a programao temporal da referida alocao de potncia
para a totalidade do ano a que respeita, atravs do sistema de registos (artigo 11 n
10).
voltar ao ndice
39
Ambiente & Energia
274
seguintes requisitos que so cumulativos e necessrios (embora no

suficientes):
(a)
A potncia de ligao da respectiva unidade de microproduo
no seja superior a 3,68 kW, ou no caso dos condomnios, a 11,04 kW;

(b)
A unidade de microproduo utilize uma das fontes de energia
previstas na lei: solar, elica, hdrica, cogerao (a biomassa ou norenovvel) e pilhas de combustvel com base em hidrognio proveniente
de microproduo renovvel;
(c)
A instalao cumpra um dos seguintes requisitos verdes:
i.(Opo trmica) Existir no local de consumo um sistema de colectores

solares trmicos para aquecimento de gua com um mnimo de 2 m
de rea de colectores ou uma caldeira a biomassa com produo
anual de energia trmica equivalente;
ii.
(Opo cogerao) O sistema de cogerao estar integrado no
aquecimento do edifcio;
iii.
(Opo condomnios) Tratando-se de condomnios, estes devem
realizar auditoria energtica que preveja que as medidas de eficincia

energtica a implementar tenham retorno em at dois anos40.
Importa destacar, contudo, que o direito ao regime bonificado transitrio e
no definitivo. O acesso ao regime bonificado assegura o direito a uma
remunerao subsidiada por um perodo de 15 anos, que se divide em dois
perodos: o primeiro de 8 anos e tem tarifa de referncia mais elevada, e o
segundo perodo de 7 anos e tem uma tarifa de referncia mais baixa.
No final do perodo de 15 anos o microprodutor poder continuar a produzir e
injetar na rede, passando ento a ser remunerado de acordo com o regime
geral.
Note-se que o microprodutor pode decidir tambm renunciar ao regime
bonificado antes do final do perodo de 15 anos. Essa situao poder
justificar-se quer por o microprodutor querer deixar de observar algum dos
requisitos especficos de acesso ao regime bonificado, quer por a tarifa do
regime geral ter ultrapassado a tarifa do regime bonificado.
No claro do texto do Decreto-Lei se os condomnios esto dispensados do

requisito indicado acima como opo trmica.
voltar ao ndice
40
275
Este ltimo caso pode suceder visto que enquanto que a tarifa bonificada tem
valores j definidos, a tarifa geral est indexada ao tarifrio de fornecimento
pelo comercializador de ltimo recurso o qual poder subir em resultado do
incremento nos custos de produo da energia 41 ou do aumento da tarifa
(regulada) de acesso s redes.
Com esta possibilidade de renncia ao regime bonificado o microprodutor
que dele beneficie fica seguro que poder sempre receber a mais alta das
duas remuneraes, a bonificada ou a geral.
Sabendo-se j que no regime geral a tarifa de venda de eletricidade igual
ao custo da energia do tarifrio aplicvel pelo comercializador de ltimo
recurso do fornecimento instalao de consumo (artigo 10 n 2), importa
por ltimo esclarecer a forma de clculo da tarifa no regime bonificado.
Ora, a tarifa aplicada a cada microprodutor o resultado da conjugao da
tarifa de referncia prevista na lei com dois conjuntos de variveis: (a) o
tempo, isto , a data do registo definitivo e o tempo decorrido desde o
mesmo; e (b) a fonte de energia utilizada e o desconto que sobre a mesma
incide (artigo 11).
Em primeiro lugar necessrio saber qual a tarifa de referncia que vigora
data da emisso do certificado de explorao. Essa informao
comunicada por despacho da DGEG a publicar anualmente at 31 de
Dezembro e basicamente resulta da aplicao de um desconto de 20/MWh
por cada ano decorrido relativamente tarifa inicial de referncia que era de
400/MWh em 2010 (artigo 11 n 5)42.
Em cada um dos anos seguintes apurada a tarifa de referncia aplicvel
que resulta do desconto anual de 20/MWh.
Depois necessrio ponderar a segunda varivel e calcular sobre a tarifa de
referncia aplicvel o desconto pela fonte de energia escolhida.
41
Por exemplo devido ao aumento do preo das energias primrias fsseis.
Assim fez o Diretor Geral da Energia e Geologia em 30 de Dezembro de 2010,

comunicando que a tarifa de referncia para 2011 ser de 380/MWh (tarifa de 2010
que era 400/MWh menos os 20/MWh por ter decorrido um ano) in
http://www.renovaveisnahora.pt/c/document_library/get_file?uuid=383f7e42-38764229-ad3b-4f3791b3b2d4&groupId=13360.
voltar ao ndice
42
Ambiente & Energia
276
A discriminao entre a valia relativa de cada fonte de energia justifica-se

pela ponderao dos diferentes custos de investimento de cada tecnologia e
ainda do distinto potencial de sustentabilidade (eco-mrito) de cada uma.
Assim, as instalaes a energia solar recebem 100 % da tarifa de referncia
aplicvel, a energia elica 80%, a energia hdrica 40%, a cogerao a
biomassa 70% e cogerao no renovvel 40 %.
O clculo da remunerao bonificada a cobrar a cada ano pelo
microprodutor depende, portanto, do ano em que obteve o certificado de
explorao, do tempo j decorrido desde ento e da fonte de energia por ele
utilizada na instalao.
Um sistema complexo mas que procura um equilbrio entre a cobertura dos
custos dos equipamentos associados s unidades de microproduo e a
racionalidade e sustentabilidade da subsidiao desses investimentos.
Precariedade dos registos?

O Decreto-Lei n 118-A/2010 veio introduzir um novo n 4 no artigo 4 que
atribui ao membro do Governo responsvel pela rea da energia a
competncia para, por despacho a publicar no SRM, suspender o registo,
sujeit-lo a limitaes adicionais ou a procedimentos especiais para acesso43.
Ora, esta norma suscita dvidas relevantes quanto sua aplicao no tempo
e salvaguarda das situaes constitudas. que o n. 4 do artigo 4 no
esclarece se o despacho do Ministro aplicvel apenas a novos pedidos de
registos, ou tambm aos registos j existentes.
O elemento literal da norma permite ambas interpretaes: pode determinar,
mediante despacho (...) os termos da suspenso do registo ou a sua sujeio a
limitaes44.
Os procedimentos adicionais podero ser impostos para o acesso ao regime

bonificado.
43
No fica claro se est em causa o registo enquanto conjunto existente e aberto,

ou apenas a atividade de registar. A primeira interpretao faria incluir os registos
existentes, enquanto a segunda limitaria aos pedidos de registo futuros ou no
deferidos.
voltar ao ndice
44
277
O elemento sistemtico tambm dbio: se por um lado o artigo 4 regula o

acesso/entrada na atividade (da se tentando inferir que o despacho
suspenderia entradas, mas no manutenes), por outro existe o nmero 7 do
mesmo artigo 4 que restringe a aplicao no tempo apenas dos casos do n 6
e no tambm dos casos do n 4 desse artigo 4. Ou seja, s relativamente
restrio do acesso atividade por deciso operador da rede de distribuio
que o n 7 limita o efeito restritivo para o futuro (aos pedidos de registo
recebidos pelo SRM aps cinco dias teis da comunicao pelo operador da
rede de distribuio ao SRM). Este n 7 omite os casos do n 4 (despacho do
Ministro). Perante isto, deve entender-se que h uma lacuna do n 7
relativamente aos casos do n 4 que poderia ser preenchida pela sua
aplicao analgica, ou h uma omisso propositada que significa que no
caso do n 4 o despacho do Ministro se aplica aos registos existentes?
O elemento histrico e teleolgico podem ajudar... Sabendo-se que o n 7 foi
redigido quando no existia o despacho previsto no n 4, poder-se-ia
argumentar que foi falta de previso no intencional que explica que
aquando da criao do n 4 no se lhe tenha estendido o alcance do n 745.
Tambm a teleologia da norma do n 4 sugere uma aplicao para o futuro
da eventual suspenso ou limitao. O fim da norma parece ser o de criar
uma vlvula de escape administrativo para caso se verifique que as quotas de
quantidade ou as solues metodolgicas previstas no Decreto-Lei so afinal
exageradas e prejudiciais para o funcionamento do sistema e as prioridades
da poltica energtica. Nesse sentido o n 4 permitiria ao Governo ajustar
para o futuro as previses quanto aos objectivos e mtodos da
microproduo que haviam sido estipulados no Decreto-Lei 46. Este n 4 parece
assumir uma precarizao ou subalternizao das metas e objectivos gerais
da microproduo face poltica energtica geral. Mas no parece querer
ter o alcance de precarizar cada uma das unidades j instaladas47.
A falta de simultaneidade da adopo das normas preveniria uma interpretao a
contrario.
45
Recorde-se que o Decreto-Lei n 118-A/2010 veio a fazer uma reviso ambiciosa

das metas e quotas. Talvez seja este o mecanismo equilibrador para essa deciso
otimista.
46
Ainda se poderia argumentar que se essa reanlise do Governo conclusse que o

desacerto das previses seria demasiado grave, at as unidades j instaladas
poderiam ser postas em causa. Contudo, no parece que o diploma tenha querido ir
voltar ao ndice
47
278
Ambiente & Energia
Esta tambm a interpretao mais conforme Constituio e aos princpios

fundamentais do Estado de Direito, na vertente da segurana jurdica e
proteo da confiana. Essa interpretao conforme Constituio sugere
que o despacho do Ministro da Economia possa suspender e ou limitar as
condies do registo futuro de unidades de microproduo, mas no poder
suspender ou impor restries adicionais a registos j concedidos. Assim,
poder-se-ia defender a aplicao analgica do n 7 do artigo 4 aos casos do
n 448.
6. Concluso
Em resumo, o regime jurdico da microproduo simultaneamente um
regime de acesso e um regime de promoo de uma atividade econmica.
Na tentativa de encontrar um equilbrio entre os benefcios e riscos que da
atividade podem resultar, o legislador determinou que se o prprio acesso
geral atividade exige o cumprimento de certos requisitos, ento o acesso ao
regime especial bonificado envolve limitaes ainda mais significativas
(incluindo quantitativas).
Seguindo uma longa tradio de permitir a produo descentralizada de
eletricidade, o legislador portugus atualizou em 2010 este regime jurdico que
consiste num regime administrativo de acesso atividade econmica de
produo descentralizada de energia elctrica em instalaes de pequena
potncia, a partir de energia verde (renovvel ou de cogerao mesmo
que no renovvel), em que o microprodutor tambm consumidor de
energia da rede e tem a respectiva unidade instalada junto do local de
consumo, beneficiando de uma garantia de venda da eletricidade que
produzir e eventualmente de uma bonificao da respectiva tarifa.
to longe na precarizao das situaes constitudas.

48
Considerando a letra do n 7 parece difcil defender a sua interpretao extensiva
para se aplicar ao n 4. A aplicao analgica, suportada na identidade de razes
para a limitao no tempo a proteo da confiana legtima, alcanar o mesmo
resultado.
voltar ao ndice
voltar ao ndice
279
A actualidade e nov idade destas matrias justificaram a

promoo do Colquio Ambiente & Energia pelo Instituto de
Cincias Jurdico-Polticas[...] So algumas das interv enes
produzidas nesse encontro, que reuniu acadmicos
portugueses, espanhis, brasileiros e ingleses, que aqui se
publicam, para que a v aliosa informao v eiculada possa ter
ampla div ulgao pelos prticos, estudiosos e curiosos
interessados neste tema.
Carla Amado Gomes
Tiago Antunes

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