Definicin del principio de reserva de ley tributaria
El principio de reserva de ley en materia tributaria, segn el Tribunal
Constitucional, significa que el mbito de creacin, modificacin, derogacin o exoneracin de tributos se encuentra reservado para ser actuado mediante una ley. Ello va en concordancia con el artculo 74 de la Constitucin Poltica de Per, en el que se establece: Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneracin, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. En ese sentido, el Estado consigna como mandato constitucional que sea una norma con rango de ley la que de manera exclusiva y excluyente regule la creacin, modificacin o derogacin de tributos. Seala Bravo Cucci, sobre el particular, que el principio de reserva de ley en materia tributaria atiende a que los elementos fundamentales del tributo (hiptesis de incidencia y consecuencia normativa), solo pueden ser creados, alterados, regulados e introducidos en el ordenamiento jurdico, a travs de una ley o una norma de rango anlogo. Por l se requiere que para la insercin de normas tributarias a travs de leyes o dispositivos legales con rango anlogo, tomen necesaria intervencin los rganos que son designados como depositarios de la voluntad general, cualquiera que sea su denominacin y modo de funcionamiento, lo que vendr dado por la tradicin institucional y el tipo de organizacin poltica adoptada por cada Estado. Se trata, por tanto, de un principio tributario formal que limita el ejercicio de la potestad tributaria a ciertos vehculos introductores de normas jurdicas (leyes, decretos legislativos y ordenanzas municipales, de ser el caso) 10. En pronunciamientos del Tribunal Constitucional, que siguen la posicin mayoritaria, se ha reconocido que la reserva de ley (en materia tributaria) debe ser analizada desde dos dimensiones: una horizontal y otra vertical. El primero (plano horizontal) busca desentraar los elementos del tributo o las materias que necesariamente deben venir configuradas por una norma con rango de ley; mientras que el segundo (plano vertical), debe analizar el grado de concrecin o densidad normativa con que dichos elementos deben venir regulados en una norma con rango de ley 11. Asimismo, la STC Exp. N 02762-2002-AA/TC establece que la lgica de esta doble dimensin de la reserva de ley se entiende por la propia razn de ser de este principio, pensada desde la voluntad del constituyente. Si histricamente nace de la necesidad de sustraer poderes de decisin al Monarca para
otorgarlos al Parlamento no taxation without representation, oponindose
a cualquier tipo de delegacin, hoy en da, el Parlamento y el Gobierno responden a la misma legitimidad democrtica, desarrollando la poltica fiscal del Estado en relaciones de coordinacin, lo que hace entendible que este nivel de colaboracin se refleje en las relaciones de complementariedad entre los textos normativos de cada uno de estos poderes. Ello justificar que en algunos casos, por razones tcnicas, se flexibilice la reserva de ley, permitiendo la remisin de aspectos esenciales del tributo a ser regulados por el reglamento, siempre y cuando sea la ley la que establezca los lmites al Ejecutivo; caso contrario, estaramos frente a una habilitacin en blanco o remisin genrica de la materia tributaria, claramente proscrita por la Constitucin. Dicho esto, en cualquier caso, nuestro texto constitucional habilitar remisiones de elementos esenciales del tributo a normas reglamentarias, nica y excepcionalmente, cuando la propia ley establezca parmetros y lmites de actuacin a dicha norma, la razonabilidad as lo justifique, y se haya superado el anlisis de proporcionalidad; es decir, cuando la referida remisin quede sustentada como una medida necesaria e ineludible. Sin embargo, en ninguno de estos casos podr aceptarse la deslegalizacin de la materia tributaria, lo que significa la entrega abierta de facultades al Ejecutivo para determinarla. En tal sentido, podemos expresar que nuestra Constitucin, en su artculo 74, ha establecido una reserva de ley de manera relativa, ya que puede admitir excepcionalmente derivaciones al Reglamento, siempre y cuando, los parmetros estn claramente establecidos en la propia ley. Csar Gamba sostiene que los elementos esenciales del tributo no pueden ser remitidos en blanco a la Administracin Pblica, para que sea ella la que los defina mediante actuaciones concretas o, siquiera, mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria. Por el contrario, una remisin de elementos cubiertos a la Administracin Pblica, para ser constitucionalmente vlida, requiere que sea de naturaleza extraordinaria, que se realice en forma subordinada a la ley (y no autnoma de ella) y que cuente con una justificacin objetiva y razonable (por tanto, no debe obedecer a la comodidad administrativa o al capricho o antojo del legislador)13. La lgica que la reserva de ley sigue es la separacin de poderes, en cuanto es solo por ley, u otra norma de rango equivalente, que se podr crear, modificar o derogar, o establecer exoneraciones. De tal manera que, el
principio de reserva de ley es una garanta del contribuyente; asimismo, un
lmite al poder tributario del Estado14. La base constitucional de la reserva de ley se asienta en el artculo 43 de la Constitucin de 1993, que seala que el Estado peruano est organizado bajo el rgimen de separacin de poderes. En consecuencia, la reserva de ley es el principio rector de la potestad tributaria del Estado, con las excepciones previstas por la Constitucin al asignar potestad tributaria al Poder Ejecutivo por delegacin de facultades y en los supuestos de regulacin de aranceles y tasas