Oramento Pblico

Conceitos Bsicos

Mdulo

O Processo

Braslia 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Conteudista: Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002); Carlos Leonardo Klein Barcelos
(2002); Bruno Cesar Grossi de Souza (2002); Revisor - Contedo e Exerccios: Bruno Cesar Grossi
de Souza (2004-2013).
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio
Latitude e Enap.

Enap, 2014
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

SUMRIO
Objetivos Especficos........................................................................................................... 5
3.1 Roteiro da Elaborao e Execuo Oramentria Anual.................................................. 5
3.2 Finalizando o Mdulo.................................................................................................. 11

Mdulo

O Processo

Objetivos Especficos
Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
apontar caractersticas de cada uma das etapas do processo de elaborao e execuo
oramentria.

3.1 Roteiro da Elaborao e Execuo Oramentria Anual

Neste mdulo ser apresentada uma sntese das etapas do ciclo de alocao dos recursos
pblicos, expressa no oramento.
O quadro a seguir identifica as principais etapas que compem o processo de elaborao e
execuo oramentria da Unio.

Meta fiscal
A elaborao oramentria, luz da Lei de Responsabilidade Fiscal1 e da Constituio, comea
com o estabelecimento das metas de resultado fiscal. Essas metas fiscais esto associadas
poltica fiscal que os governos implementam. Em relao aos oramentos, os resultados
podem variar de equilibrado a deficitrio ou superavitrio2. No caso do governo central, a
1. Conforme o pargrafo primeiro, do artigo primeiro da LRF: "A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas..." No artigo quarto da mesma Lei, o pargrafo primeiro dispe: "Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais,
em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica,
para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes."
2. Em oramentos pblicos o supervit significa uma receita superior despesa decorrente de um aumento da arrecadao
ou um decrscimo dos gastos. Por sua vez, dficit representa, em geral, um valor expresso em dinheiro, correspondente
diferena entre as receitas e as despesas, ou seja, o que falta para que as receitas se igualem s despesas.

tnica tem sido a busca de resultados primrios positivos (supervites) com o objetivo de
estabilizar a relao dvida/produto interno bruto - PIB. De acordo com a LDO 2013, cabe
ao governo central um supervit primrio de R$ 108.090 milhes (incluindo o resultado das
empresas estatais federais3 e desconsiderando o resultado dos demais entes). J para o setor
pblico consolidado (engloba estados, DF e municpios), essa meta de resultado primrio
de R$ 155.851 milhes. Para 2013, o governo poder abater dessa meta o montante de R$
45.200 milhes referentes a programaes identificadas como Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Na prtica significa que o governo pode fazer uma meta de economia
menor, considerando uma possvel instabilidade econmica, de forma a assegurar a realizao
dos principais investimentos pblicos, que atualmente esto contidos no PAC.
Portanto, a partir desse nmero estabelecido na meta fiscal que o oramento comea a ser
elaborado. De acordo com a estimativa da receita, descortina-se o espao para a fixao da
despesa.
Previso das Receitas
O clculo de previso das receitas pblicas procura levar em considerao um conjunto de
fatores dinmicos e complexos que afetam, positiva ou negativamente, a sua realizao. Como
exemplo disso, temos os chamados efeitos preo, renda e legislao . Esses efeitos afetam o
nvel das receitas, se configurando em parmetros fundamentais para suas estimativas.
Efeito preo
O efeito preo considera o impacto da inflao sobre as receitas pblicas. A arrecadao
dos impostos, das taxas, das contribuies e de outras receitas do governo sofre alteraes
(crescimento ou decrescimento) em funo da variao do nvel geral de preos.
Efeito Renda
O mesmo raciocnio pode ser utilizado para o efeito renda. A diferena est que, em vez da
inflao, o parmetro considerado o crescimento do produto - da renda da economia. Partese do princpio que, se houver variao no PIB - que equivale variao da renda agregada -,
as receitas pblicas tambm variaro.
Legislao
Outro aspecto levado em considerao se refere s alteraes na legislao tributria. A
instituio de novos tributos, a alterao de alquotas ou outras modificaes nas normas
influenciam nos nveis de arrecadao. Simulaes nesse sentido so levadas em considerao.
Existem, tambm, outros fatores que influenciam alguns itens especficos de receitas, como
o caso da variao da taxa de cmbio em relao ao comportamento da receita do imposto de
importao, para citar um exemplo. De forma semelhante, as receitas prprias das unidades
podem variar em virtude do nvel de servios que essas prestam.
Vale salientar que as estimativas so efetuadas segundo os tipos das receitas. Por exemplo, o
imposto de renda apresenta uma sensibilidade em relao ao parmetro de preo diferente
do imposto sobre produtos industrializados. As receitas de prestaes de servios variam em
3. Para 2013, o resultado fiscal das empresas estatais dever ser de R$ 0,00. Isso significa que tais empresas estatais, que
figuram do oramento de investimentos, ficam dispensadas de fazer supervit em relao ao oramento aprovado para 2013.
Entretanto, tais empresas no podem gerar dficits. Caso ocorra, o valor dever ser compensado pelos oramentos fiscal e da
Seguridade Social, conforme regra expressa na LDO 2013.

funo tambm de outros fatores. Da existe um acompanhamento especfico para cada tipo
de receita oramentria, envolvendo os diversos atores responsveis pelas receitas pblicas.
Clculo da NFGC
Necessidades de Financiamento do Governo Central NFGC
O monitoramento do cumprimento das metas fiscais contnuo. D-se durante todo o
processo de elaborao e execuo oramentria. Nesse sentido, o clculo da NFGC serve
como referncia para evidenciar a trajetria dos principais itens de receita e despesa. A
ocorrncia de fatos supervenientes que impliquem na alterao dos valores estimados tem
repercusso em todo processo alocativo. Faz com que se revejam, em muitos casos, os limites
oramentrios da programao da despesa.
Por exemplo, no caso de reduo da receita estimada em certo momento, necessrio
acomodar a despesa de forma a no comprometer as metas j assumidas na LDO. O inverso
tambm pode ocorrer.
No ciclo oramentrio, o clculo das necessidades de financiamento serve como guia para
acompanhamento dos principais agregados de receita e despesa pblicas. Nesse sentido, a
meta de resultado e a previso das receitas contabilizadas limitaro a fixao do nvel das
despesas pblicas.
Valores para despesas obrigatrias
O levantamento da NFGC evidencia o montante das despesas obrigatrias que parmetro
fundamental na acomodao das demais despesas. As principais despesas obrigatrias,
consideradas na elaborao dos oramentos da Unio, so: as transferncias constitucionais,
sobretudo aquelas associadas aos fundos de participao dos estados (FPE) e municpios
(FPM); as despesas de pessoal e encargos sociais; as decorrentes de dvidas pblica contratual e
mobiliria; benefcios previdencirios, abono salarial, seguro-desemprego e dbitos judiciais
(precatrios e outras sentenas).
Esse conceito de despesas obrigatrias est associado ao processo de elaborao dos
oramentos da Unio, principalmente aps a publicao da LRF, que, em seu artigo 17,
introduziu um conceito de "despesas obrigatrias de carter continuado" que difere do
utilizado neste mdulo.
As despesas obrigatrias so acompanhadas e avaliadas de forma individualizada em funo
do montante de recursos que elas representam.
Determinao dos limites para despesas discricionrias
A partir da determinao das despesas obrigatrias, considerados os volumes das receitas e as
metas de resultados, calcula-se o montante possvel para as chamadas despesas discricionrias,
isto , aquelas despesas em relao as quais o governo tem uma maior margem de manobra
para a deciso alocativa. baseado nessa discricionariedade que o governo opta por uma ou
outra hiptese de despesa, ao contrrio das despesas obrigatrias. por intermdio dessas
despesas que se materializam as polticas setoriais, e que o governante viabiliza suas promessas
de campanha - d o "tom" da sua administrao.
Vale lembrar que existe outro fator que limita a margem de manobra da alocao das despesas
discricionrias a vinculao de determinadas receitas a reas ou tipos de despesas especficas.
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Esse fator condiciona previamente boa parte da destinao das despesas discricionrias. Esses
aspectos configuram a chamada rigidez oramentria, que caracteriza os oramentos pblicos
no Brasil.
Elaborao e anlise das propostas setoriais
Em paralelo, tendo em vista o enfoque programtico, j apresentado anteriormente, so feitas
as propostas e definies qualitativas da programao oramentria das diversas unidades.
Entendem-se essas propostas como o desenho da parte qualitativa do oramento, formada
pelos programas, objetivos, iniciativas e aes (projetos, atividades e operaes especiais) que
as unidades pretendem implementar. Essas propostas qualitativas so captadas por meio do
Cadastro de Programas e Aes.
Vale relembrar que essa metodologia do enfoque programtico garante a integrao dos
oramentos com os planos plurianuais. Afinal, os programas so mdulos comuns desses dois
instrumentos de planejamento.
A partir da definio do desenho da programao, feito o detalhamento da proposta
setorial. nesse momento que ocorre a juno do enfoque fiscal, como expresso monetria
do oramento, com o enfoque programtico, momento em que se contrape o desejo do
que se quer fazer (a partir dos programas, objetivos, iniciativas e aes) com o que se pode
fazer, a partir dos limites monetrios que so dados dentro do enfoque fiscal. o cotejo do "o
que se quer fazer" com "o que se pode fazer", a partir de uma limitao financeira (restrio
oramentria), do que derivam escolhas de alocao. Alguma programao acaba sendo
preterida em relao a outra, conforme as prioridades definidas pelos agentes do sistema
oramentrio.
No enfoque programtico identifica-se "o que vai ser feito", "como vai ser feito" e " onde vai ser
feito " (localizao do gasto). A partir dos limites monetrios que so dados no detalhamento
da proposta, os rgos decidiro " quanto ser feito " (as metas) em funo do custo previsto
para cada ao e a partir de qual fonte de financiamento, em funo da receitas previstas.
A figura a seguir mostra um esquema das informaes necessrias para a programao das
despesas oramentrias, identificando a programao qualitativa definida no mbito dos
cadastros com o detalhamento fsico e monetrio anual.

Nesse sentido, os rgos (ou ministrios, no caso da esfera federal) fazem suas propostas,
que so enviadas para o rgo central do sistema oramentrio (a Secretaria de Oramento
Federal, no caso da Unio), cujo papel analisar e consolidar essas propostas oramentrias.

Consolidao das propostas oramentrias

Em funo do carter dinmico que o processo oramentrio tem, o rgo central acaba
realizando uma srie de ajustes negociados com os rgos setoriais, necessrios
compatibilizao da proposta setorial, decorrentes de reviso das estimativas de receitas e
despesas. Essa circunstncia ocorre durante todo o processo, uma vez que as estimativas de
receita, o nvel das despesas obrigatrias e os limites das despesas discricionrias podem
sofrer alteraes a partir de fatos no previstos.
A supervenincia de fatos novos, relevantes para as estimativas, costuma implicar em reviso e
ajuste da despesa discricionria, de forma a acomod-la dentro dos novos nveis esperados de
receita, afim de no comprometer as metas de resultado fiscal pactuadas na Lei de Diretrizes
Oramentrias. Essa dinmica vlida no s para o processo de elaborao como durante a
execuo oramentria.
Depois de todos os ajustes de valores, uma srie de compatibilizaes so realizadas nas
classificaes oramentrias, o que inclui o fonteamento da despesa (alocao final das fontes
de recursos). Por fim, feita a consolidao da proposta oramentria nos volumes a serem
encaminhados ao Congresso Nacional.
Processo Legislativo e Sano de Lei
Depois de consolidada a proposta oramentria, com a chancela do presidente da Repblica,
esta enviada como Projeto de Lei para o Congresso Nacional, que copartcipe na alocao
dos recursos pblicos.
Comea, ento, uma nova etapa da elaborao oramentria: o processo legislativo do
oramento pblico. Nessa fase, a proposta oramentria analisada por uma comisso mista
formada por deputados (30 parlamentares) e senadores (10 parlamentares), denominada
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO. Tendo em vista
caracterstica especfica, o oramento tramita nessa comisso antes de ir ao Plenrio do
Congresso para apreciao final.
Antes disso, ocorrem uma srie de etapas que caracterizam a fase legislativa, como foi visto
no mdulo I:

Leitura do Projeto do Executivo;

Distribuio do projeto aos parlamentares;
Designao do Relator do Projeto;
Realizaes de audincias pblicas;
Apresentao, discusso e votao dos pareceres preliminares (estabelecem as regras
gerais para o processo);
Abertura do prazo de emendas ao Projeto;
Recebimento e parecer sobre as emendas (realizado pelo Relator);
Apreciao e votao do Relatrio Final na CMO (com a aceitao ou rejeio das
emendas propostas);
Votao do Relatrio Geral no Plenrio do Congresso;
Encaminhamento ao presidente da Repblica para sano.

Execuo Oramentria
Aps a sano do oramento pelo presidente da Repblica, inicia-se a execuo da Lei
Oramentria Anual (LOA), que, como vimos, passou por etapas de elaborao, aprovao e
sano/veto.
Dentro da ideia de ciclo oramentrio, a sano da LOA encerra a etapa de elaborao e
inaugura a etapa de execuo.
No incio de cada exerccio, feita a chamada programao oramentria e financeira que
busca a compatibilizao temporal (cronograma) entre a realizao da receita e a execuo da
despesa pblica.
Como vimos, a meta fiscal um parmetro essencial a ser perseguido, tanto na etapa de
elaborao como na etapa de execuo oramentria, para todas as esferas de governo,
conforme as determinaes da LRF.
Desse modo, s vsperas da execuo oramentria comear, feita uma reestimativa dos
principais agregados de receitas e despesas, que nortear o primeiro bimestre de execuo.
Nos ltimos anos, tem acontecido a publicao dos chamados decretos de contingenciamento,
que limitam e restringem a movimentao financeira e oramentria. Essas providncias
impem um novo limite sobre o gasto autorizado na Lei Oramentria. Veja a seguir o que
dispe a LRF sobre essa questo.
Art. 9, LRF: Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita
poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira,
segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
1 - No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial,
a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de
forma proporcional s redues efetivadas.
2 - No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento
do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
3 - No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no
promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo
autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela
lei de diretrizes oramentrias (pargrafo com seus efeitos suspensos pela
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.238-5, de 2003).
4 - At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166
da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
5 - No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre,
o Banco Central do Brasil apresentar, em reunio conjunta das comisses
temticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos
objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial, evidenciando
o impacto e o custo fiscal de suas operaes e os resultados demonstrados
nos balanos.

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Alteraes oramentrias (Crditos)

Durante a execuo oramentria, algumas alteraes no oramento so necessrias.
Alguns fatos novos e relevantes surgem, obrigando o poder pblico a intervir na programao
da despesa inicialmente estabelecida.
Essas intervenes sero materializadas na pea oramentria por meio de ajustes na despesa
conhecidos como crditos adicionais, porm sem perder de vista o compromisso assumido
nas metas de resultado.

3.2 Finalizando o Mdulo

Terminamos o Mdulo 3. Faa as atividades avaliativas propostas.
No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer Classificaes Oramentrias.

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