La gestin econmica de Alan

Garca: 1985-1990
Saturday, 20 de May de 2006 site admin

A pocos das de la segunda vuelta, las crticas hacia el candidato Alan Garca se
centran, sobre todo, en el manejo econmico de su gobierno anterior. Tomando
como base una investigacin del periodista britnico John Crabtree, ofrecemos aqu
un repaso de la gestin econmica de Alan Garca.
28 de julio de 1985: Alan Garca asume la presidencia del Per con apenas 36 aos de
edad. Ha ganado en primer vuelta, obteniendo el 53 % de votos vlidos (presione ac
para ver los detalles). Pero no solo eso. Su partido, el APRA, tiene mayora absoluta
tanto en el Senado como en la Cmara de Diputados (presione ac para detalles).
La herencia de Belande
Por otro lado, Garca y el APRA tienen dos problemas serios por enfrentar: La
agrupacin terrorista Sendero Luminoso haba ido ganando terreno desde su
primera incursin, en 1980.
Adems, el gobierno de Belande dej al pas en una profunda crisis econmica. Las
inversiones haban cado de 21,2 % del Producto Bruto Interno (PBI), en 1982, a 12,2
% en 1985. En 1982, la economa peruana no creci y, en 1983, el crecimiento fue
negativo: -12,2 %. Si, en 1980, el ingreso per cpita era de 1,232 dlares por peruano,
en 1985 llegaba tan slo a 1,050 dlares (pgs. 54-55). El desastre econmico del
gobierno de Belande se debi, principalmente, a una cada de precios de productos
que Per exportaba (cobre, plata, plomo, caf).
Desde 1982, el gobierno de Belande se haba sometido a un programa de ajuste
del Fondo Monetario Internacional (FMI). Segn el FMI, el principal problema del
Per era el dficit fiscal. El dficit se deba a que el Per gastaba ms en lo que
importaba que lo que ganaba con sus exportaciones. La relacin entre
importaciones y exportaciones se llama balanza comercial (hoy por hoy, con el
alto precio del cobre y otras exportaciones, el Per tiene una balanza comercial
positiva).
Para contrarrestar el dficit fiscal, el FMI oblig al gobierno de Belande a reducir el
presupuesto del Estado, a incrementar las tarifas pblicas y a devaluar la moneda
nacional, el sol (pg. 51). La devaluacin frena las importaciones: Cuanto menos vale
la moneda, ms hay que gastar para importar un producto x.
Las medidas del FMI, llamadas ortodoxas, ocasionaron una fuerte recesin
(contraccin de la demanda) que repercuti en el bolsillo de los ciudadanos. Ya
hemos visto que el ingreso per cpita cay significativamente: 14,8 % para ser
exactos. El aumento de tarifas pblicas e impuestos empobreci an ms a los
ciudadanos. Esto constituy un crculo vicioso que termin empobreciendo tambin

al Estado: El ciudadano que es pobre consume menos y cuanto menos consume,

menos impuestos paga. En 1984, el gobierno de Belande entr en mora con el pago
de la deuda externa (pg. 53).
El programa heterodoxo (1985-1987)
El 28 de julio de 1985, Alan Garca tuvo dos opciones: Continuar con el
programa ortodoxo del FMI o probar una receta distinta, heterodoxa. En vista de la
debacle de los litmos aos, se esperaba un cambio de curso. Pero ste termin
siendo tan radical como aquel propuesto por la izquierda. En efecto, los
lineamientos principales de Garca correspondan a los planteamientos econmicos
de Izquierda Unida (pg. 61).
En su discurso a la nacin, Garca atac al FMI. De ahora en adelante, anunci
Garca, el pago de la deuda externa se limitara al valor equivalente al 10 % de las
exportaciones peruanas.
Pero, adems de introducir una nueva moneda (el inti reemplaz al devaluado sol),
la principal medida econmica consisti en la congelacin de precios bsicos,
sueldos y la tasa de cambio relativa al dlar. Por ejemplo, el precio de la gasolina se
elev, de golpe, en 25 % para luego congelarlo a ese nivel. La idea era anticipar la
inflacin venidera y, a largo plazo, darle al consumidor ms poder adquisitivo.
Evitando de esta manera el alza de precios, los consumidores tienen ms dinero
para gastar en otras cosas y, por ende, contribuyen a la reactivacin econmica en
otros sectores. La estrategia sigue siendo aplicada hoy en da. Un ejemplo es
Argentina que, en su afn por bajar la inflacin (que borde los 12 % en el 2005) y
reactivar la economa, ha pactado precios fijos con los suministradores de productos
bsicos (la carne es el ejemplo ms conocido).
Segn escribe Crabtree, la posicin heterodoxa de Garca se basaba en dos
convicciones relacionas entre s: (1) Para poder pagar la deuda sera necesario
reactivar la economa. En esta lnea, la reduccin de importaciones sugerida por el
FMI sera contraproducente, pues la produccin industrial peruana depende, en
gran medida, de mquinas y materias primas importadas. El pago de la deuda
externa tambin sera contraproducente, pues implica la exportacin de capitales
necesarios para la reactivacin econmica:
Debido a que la renegociacin de la deuda dependa de la aceptacin de polticas
impuestas por el FMI, y debido a que estas polticas solan ser recesionarias, la nica
alternativa era no negociar sino limitar el pago de estas deudas. Lo que se ahorraba
en el pago de la deuda se aprovechara para financiar importaciones (pg. 59).
La segunda conviccin (2): Mientras que el FMI pensaba que la inflacin en el Per
se deba a un exceso de demanda estimulado por un Estado que gastaba por encima
de sus posibilidades, Alan Garca y su equipo de economistas consideraban que haba
suficiente potencial dentro de la economa peruana para aumentar la oferta de

forma significativa. En otras palabras: El FMI pensaba que el Estado intentaba cubrir
el dficit fiscal emitiendo dinero ms all de la oferta y as generaba inflacin.
Cmo se origina la inflacin? Un ejemplo
Recurramos a un ejemplo simple para entender mejor el problema de la inflacin:
Rosa tiene 100 naranjas y Javier 100 manzanas. A Rosa le provoca comer una
manzana mientras que Javier prefiere comer una naranja. Para ambos, lo ms
simple sera recurrir al trueque e intercambiar una manzana por una naranja.
Pero tambin pueden inventar una moneda, por ejemplo, en forma de una piedra.
Para fijar un nmero, supongamos que tanto Rosa como Javier reciben 100 piedras
cada uno. Rosa le vende una naranja a Javier a cambio de una piedra. Luego, Rosa le
compra una manzana a Javier a cambio, tambin, de una piedra. La piedra tiene,
pues, el mismo valor que una naranja o una manzana. El precio de una naranja es de
una piedra. El precio de la manzana tambin.
Supongamos, ahora, que Rosa decide organizar una fiesta para muchos amigos y
hacer una gran torta de manzana. Para ello necesita diez manzanas. Pero como
prefiere no gastar las 100 piedritas que le quedan, sale al bosque y recolecta diez
piedritas adicionales. Acto seguido, compra las diez manzanas a cambio de diez
piedritas. Entre Rosa y Javier siguen habiendo 100 naranjas y 100 manzanas
(consideremos que tanto Rosa como Javier an no se comieron sus frutas). Pero
ahora, el dinero que circula entre los dos ya no son 200 piedritas, sino 210.
Dado que el dinero slo tiene valor si hay algo que comprar y que, en nuestro
ejemplo, lo nico que se puede comprar son 100 naranjas y 100 manzanas (teniendo
todas el mismo valor), el precio de cada manzana y de cada naranja sube, de una
piedrita, a una piedrita y cinco cntimos (1,05 x 200 = 210).
Por esa misma razn, el Estado que aumenta la circulacin de dinero sin que haya
un aumento de oferta origina que los precios suban y que, por ello, el valor del
dinero baje.
Reactivando la economa
Volvamos a 1985: Alan Garca crea que la inflacin no se deba a una falta de oferta,
sino ms bien a que el Estado se haba visto obligado a subir el precio de bienes y
servicios bsicos (en especial el de la gasolina) para pagar la deuda:
La existencia de un gran exceso de capacidad instalada en la industria peruana era
en s indicativo de que la demanda no era el problema. El Per haba sufrido en 1983
la peor recesin que se recordara, pero la inflacin, en vez de caer, se haba
acelerado (pg. 59).
A travs de la reactivacin de la economa nacional se esperaba salir de crculo
vicioso heredado por Belande y entrar a un crculo virtuoso: A ms crecimiento

econmico, ms recaudaciones tributarias. A ms recaudaciones tributarias, ms

posibilidades de cubrir el dficit fiscal.
El Per no estaba solo con este experimento heterodoxo. Casi al mismo tiempo,
Argentina haba implementado el Plan Austral, parecido en mucho aspectos al
modelo peruano. Pero Argentina, a diferencia de Per y Brasil con su Plan Cruzado de
1986, s consult previamente al FMI.
Primeros resultados de la poltica heterodoxa
En un comienzo, las medidas adoptadas dieron resultados positivos. Ya en setiembre
de 1985, la inflacin baj a 3,5 % (comparado con 12,5 % en abril del mismo ao).
Hacia el segundo trimestre de 1986, la economa dio seales de clara recuperacin.
Los sectores que dependan de la demanda interna (manufactura, construccin,
agricultura) crecieron, no as los sectores dedicados a la exportacin (minera,
pesca). En 1986, la economa creci 10 %. Fue el mayor crecimiento desde los aos 50
(pg. 63).
Pero tambin surgieron problemas que iran agravndose con el pasar del tiempo: A
pesar de la reactivacin econmica, el Estado casi no perciba mayores ingresos:
Aunque en 1985 el dficit del sector pblico slo haba sido del 2,7 % del PBI, el nivel
ms bajo desde 1979, en 1986 una vez ms lleg al 5,1 % . Esto no se debi a un
aumento del gasto. De hecho, a pesar de su fama de ser una administracin
despilfarradora y populista, el gasto total (corrientes e inversiones) del sector
pblico cay del 49 % del PBI, en 1985, al 29 %, en 1986. Sin embargo, los ingresos
corrientes totales tambin cayeron, del 46 % del PBI, en 1985, hasta 33 %, en 1986.
Otro problema consista en que, despus del gran crecimiento de 1986, la capacidad
productiva de la modesta industria nacional estaba llegando a sus lmites. Hacan
falta inversiones para instalar nuevas capacidades y as continuar con la
reactivacin. Para ello, era necesario recurrir a inversiones y prstamos extranjeros.
El tercer problema, segn Crabtree, era que la balanza comercial volvi a ser
negativa hacia fines de 1986. Con la reactivacin econmica y el alza de sueldos, el
Per volvi a incrementar sus importaciones mientras que las exportaciones
seguan siendo bajas. En diciembre de 1986, las reservas internacionales del Per
llegaban a 870 millones dlares comparados con 1,400 millones en marzo del mismo
ao. Esta falta de liquidez se debi, tambin, a que el Estado pag a sus deudores
bastante ms que ese 10 % que Garca haba anunciado, con bombos y platillos, el 28
de julio de 1985.
Finalmente, la poca confianza de la ciudadana en el modelo econmico de Garca
condujo a que, hacia fines de 1986, muchos cambiaron sus intis por dlares
temiendo y, al mismo tiempo, originando una devaluacin del inti. Ya hemos
visto que el paquete de medidas adoptadas por Garca inclua el congelamiento del
tipo de cambio inti-dlar. Pero tal congelamiento tenda a ser artificial en tanto la
demanda real de intis iba perdiendo cada vez ms terreno frente al dlar. Este

cambio se vio reflejada en la tasa de cambio libre, aquella de los cambistas de la

calle, paralela al cambio oficial:
A fines de agosto de 1985, despus de la devaluacin inicial de 12 %, la tasa de
cambio libre se haba estabilizado en casi 17 intis por dlar. Solamente lleg a
superar los 18 intis 14 meses despus, en octubre de 1986, cerrando el ao en 20
intis por dlar. Hasta octubre de 1986, la brecha entre el dlar oficial y el paralelo
vari entre 24,5 y 27 %. Sin embargo, ante el temor de un crisis en la balanza de
pagos, junto con la prdida de reservas a finales de 1986, el diferencial empez a
crecer. A fines de 1986, lleg a 43 %. En la primera mitad de 1987, el dlar paralelo se
dispar de 20 a 40 intis y el diferencial con la tasa oficial super el 100 %. Por lo
tanto, se hizo evidente que el Banco Central ya no poda controlar el mercado del
dlar, y con las reservas hacindose ms y ms escasas, adquirir dlares fue de
primordial importancia para el sector privado. Rpidamente el aumento del valor
del dlar estaba escapando de todo control (67-68).
1987: Obviando las seales de alarma
En 1987, el peligro de una crisis en la balanza de pagos y en las reservas
internacionales era evidente. Sin embargo, Alan Garca y el APRA siguieron
confiando en un crecimiento econmico rpido hasta 1988. Al mismo tiempo,
tuvieron que aceptar la devaluacin del inti, la subida de sueldos y de precios (68,
188).
En lneas generales, la poltica econmica del APRA empez a caer en
contradicciones. Por un lado, Alan Garca buscaba el contacto directo con los
empresarios importantes (llamados los doce apstoles) con el fin de pesuadirlos a
invertir en el desarrollo de la capacidad productiva. Por otro lado y en su necesidad
de aumentar los ingresos del Estado, el APRA oblig, a comienzos de 1987, a las
empresas a prestarle dinero al Estado.
En concreto, las empresas fueron forzadas a comprarle al Estado bonos
obligatorios por un valor que llegaba hasta el 30 % de las utilidades brutas que las
empresas haban obtenido en 1986 (69). Con esta medida, el gobierno provoc
airadas reacciones en el sector empresarial. Al poco tiempo, algunas empresas
fueron exoneradas del pago obligatorio y finalmente el programa fue cancelado.
Este tipo de marchas y contramarchas, de reacciones sobre hechos ya consumados,
de pasividad frente a los peligros venideros contribuyeron a la percepcin de que
Alan Garca y su equipo estaban improvisando y, sobre todo, perdiendo el control.
La situacin se agudiz con la renuncia, en junio de 1987, del Ministro de Economa
Luis Alva Castro. Segn Crabtree, Alva Castro renunci por rivalidades polticas con
Alan Garca. Lo cierto es que la renuncia no pudo venir en peor momento.
La estatizacin de la banca: El punto de quiebre
Para Alan Garca, la renuncia de Alva Castro fue vista como una oportunidad de
ganar an mayor protagonismo. Fue en estas circunstancias que, segn Crabtree,

Garca empez a idear su ms audaz medida, la misma que sera el punto de

quiebre de su gobierno: La estatizacin de la banca privada (69). Pero la estatizacin
no fue la nica razn de la debacle:
Aun sin el intento de estatizacin, alguna que otra crisis econmica habra, casi con
certeza, surgido. Y tampoco fue el nico factor que explica la erosin de la
popularidad inicial del gobierno. La curva de aprobacin popular de Garca
demuestra que, a pesar de una ligera cada antes de mediados de 1987, el nivel de
aprobacin se desplom en 1988 -entre mayo y octubre-, cuando el peso entero de
las medidas econmicas del shock cay sobre la poblacin (187-188).
Pero volvamos, por el momento, al intento de estatizar la banca privada: La medida
fue anunciada el 28 de julio de 1987 en el tradicional mensaje a la nacin. Garca
explic su medida con las desigualdades sociales y econmicas en el Per. Ya en
1982 haba publicado un libro, El futuro diferente, en el que criticaba a los bancos
privados por excluir del sistema de crditos a los sectores informales, campesinos
as como las pequeas y medianas empresas (PYMES). Segn Garca, era necesario
democratizar el crdito y, dado que el sector privado no estaba dispuesto a asumir
esa tarea, el Estado deba tomar las riendas (190-191).
Pero, segn Crabtree, Garca tambin tuvo otros motivos: El primero habra sido
netamente poltico, pues Garca estaba preocupado por la ligera cada en su nivel de
aprobacin y, con una medida tan radical, buscaba volver a ganar la confianza de los
sectores populares. Adems, su relacin con el sector empresarial se haba
deteriorado considerablemente. Garca le reprochaba a ese sector el poco
entusiasmo por invertir en el Per y su preferencia por guardar los dlares en
cuentas extranjeras y seguras (190-191).
Tambin esta medida result ser improvisada. Nadie saba, por ejemplo, si la
estatizacin incluira a las sucursales de bancos extranjeros en el Per o a los bancos
privados regionales. Pero el mayor error de Garca fue, segn escribe Crabtree, creer
que se ganara el apoyo popular con esa medida. La respuesta no fue ms que
tibia. Adems, Garca subestim la capacidad de respuesta de la derecha as como
la oposicin de la izquierda en el Congreso:
Cuando lleg el momento de votar en el Congreso, el esfuerzo de los senadores
apristas para atenuar la medida fue notable. Mientras tanto, no se haba llegado a
ningn acuerdo previo con Izquierda Unida (). Estos se inclinaban a mirar con
suspicacia la iniciativa de Garca, creyendo que su objetivo principal era serrucharle
el piso a la izquierda. () Iba a volverse una larga batalla que empez en el Congreso
y sigui en los tribunales, donde la propuesta inicial de Garca fue paulatinamente
reducida a una medida sin eficacia que finalmente result abandonada (192-193).
La respuesta poltica de la derecha al intento de estatizacin fue la creacin
del Movimiento Libertad con Mario Vargas Llosa a la cabeza. En 1988, el Movimiento
Libertad se uni con el Accin Popular y el Partido Popular Cristiano en el Frente
Democrtico (FREDEMO) con miras a las elecciones de 1990.

1988 y 1989: Sin novedades en el frente

Al finalizar el ao 1987, la crisis ya era evidente: La inflacin empez a galopar
(114,5 % en diciembre del 1987), la produccin y, por consiguiente, la reactivacin
econmica se haba estancado y la balanza de pagos tuvo, en 1987, un saldo
negativo de 521 millones de dlares, el hueco ms grande desde 1981.
Consecuentemente, las reservas internacionales siguieron decayendo. A falta de
dlares, el Banco Central se vio atado de manos en el control de la tasa de cambio
(una demanda creciente de dlares se puede contrarrestar poniendo en circulacin
los dlares ahorrados).
Ya hemos visto que el Estado no recaud ms impuestos a pesar del crecimiento
econmico de 1986. Esa ineficacia tributaria, sumada a la inflacin, contribuy a
agravar la situacin en 1987 y 1988. Adems, las empresas estatales como
Electroper empezaron a hacer prdidas mucho mayores que en los aos previos.
Los hechos estaban dejando al Estado con cada vez menos margen de accin,
convirtindolo en observador pasivo del desastre econmico.
Obligado por las circunstancias a un cambio de rumbo, el gobierno recurri, a fines
de 1987, al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (BM) en busca
de prstamos. El experimento heterodoxo haba llegado a su fin. En octubre de 1987,
el gobierno procedi a devaluar el inti en 24 %. Los llamados paquetazos siguieron
dndose, de forma peridica, hasta setiembre de 1988, llevando a una gran recesin
econmica. Pero Garca segua sin aceptar la necesidad de una lnea clara:
El proceso de toma de decisiones durante este perodo demostr una falta de
coordinacin y una prdida de direccin. Mientras algunos miembros eminentes del
equipo econmico empezaron a aceptar -a regaadientes- la necesidad de un
retorno a la ortodoxia como requisito para conseguir nuevos flujos de dlares,
Garca se resisti a pagar el precio poltico. El resultado fue una serie de medidas
tibias y trminos medios (202).
El equipo econmico de Garca -presidido por Gustavo Saberbein- intentaba
persuadir a Garca de la necesidad de un shock ortodoxo: Dficit cero a travs de
aumentos fuertsimos de impuestos y tarifas y la eliminacin de subsidios. Pero
Garca, temiendo el costo poltico de tal decisin, slo accedi a un camino medio
sin resolver el problema de fondo: Un Estado en bancarrota (dficit fiscal) y una
economa que importaba ms de lo que exportaba (dficit comercial).
Los resultados estn en la memoria colectiva de todos los peruanos: Inflacin a
niveles astronmicos, escasez de alimentos y otros productos bsicos y el derrumbe
de la aprobacin de Alan Garca. Fue recin hacia fines de 1988 que Garca se
convenci de la necesidad de una guerra frontal contra la crisis econmica. El
nuevo Ministro de Economa y Finanzas, Abel Salinas, tuvo la ingrata tarea de
anunciar, ahora s, el shock econmico, el seis de setiembre de 1988.
El plan, denominado Plan Cero, contribuy a generar una inflacin an mucho
mayor, sobre todo en relacin con los productos importadas. As, por ejemplo, el

precio de los productos farmaceticos subi 600 % y el de la gasolina 400 %. Adems,

se elimin el sistema del control de precios con excepcin de 42 productos bsicos
(208).
Las esperanzas del APRA estaban ahora cifradas en el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional. Si bien hubo conversaciones, el Per no lleg a recibir
prstamos. Ello se debi, tambin, a que el Per an adeudaba 600 millones de
dlares al FMI y 400 millones al Banco Mundial.
A partir de setiembre de 1988, la inflacin se convirti en lo que los economistas
denominan hiperinflacin. Ese mes, los precios subieron 114 %. Fue el mes con
mayor inflacin en el gobierno de Garca y, probablemente, en la historia del Per. Y
el shock pareca llegar muy tarde. En todo caso, no pudo controlar la inflacin.
Un largo paro en la industria minera contribuy a que las exportaciones cayeran
an ms agravando as el dficit comercial. Las reservas internacionales, por su
parte, se aproximaban a cero.
El 22 de noviembre de 1988, Garca lanzo otro paquete con medidas muy similares.
Al mismo tiempo, Abel Salinas present su renuncia por discrepancias con Garca.
El aumento del desempleo y la cada drstica de ingresos fue el costo social del
desastre econmico provocando el surgimiento de un sector informal de
proporciones nunca antes vistas. Adems, el Estado en bancarrota ya no pudo
cumplir con sus obligaciones en materia de asistencia social, educacin, salud y
administracin de justicia.
Los aos 1989 y 1990 pueden ser narrados de forma breve, pues no se produjeron
cambios sustanciales. La economa se recuper levemente y las reservas
internacionales tambin. Las importaciones se contrajeron y las exportaciones
subieron, sobre todo por el aumento de precio de los productos mineros en el
mercado internacional.
Bajo el nuevo Ministro de Economa, Csar Vsquez Bazn, la inflacin cay, pero no
de forma sustancial. La tasa anual de inflacin fue de 2000 % en 1989. Los ltimos
meses de 1989 fueron usados en gastar las magras reservas internacionales para
reactivar en algo la economa en vista de las prontas elecciones. As, en marzo de
1990, las reservas internacionales eran de apenas 190 millones de dlares.