La circular y sus diferentes formas

I. UN CONCEPTO ESCURRIDIZO
El de "circulares" es precisamente uno de esos significantes que poco aclaran cuando son
usados. Y es que hoy da, si al instante uno no aclara a cules de ellas se est refiriendo y qu
rgimen jurdico invoca, decir circulares es, en realidad, no decir apenas nada.
Pese a todo hemos de reconocer que la palabra circulares nos suena an a importantemente
castiza cuando se habla de la Administracin, y que incluso tiene la capacidad de traer a un
primer plano de nuestra mente esa faz burocrtica que todava -aunque las ms de las veces
injustamente- acompaa como una sombra a nuestra organizacin administrativa.
La palabra circulares se aplica hoy as en da en idntica legitimidad de uso a las que emite el
Fiscal General del Estado, a las que algunas Administraciones Pblicas dictan para la
organizacin de sus servicios, e incluso, en fin, a tcnicas regulatorias de ltima generacin en
modernos sectores jurdico-econmicos como los mercados de valores, la energa elctrica, el
sector gasista, las telecomunicaciones o las entidades de crdito. En todos ellos encontramos
circulares que, sin embargo, son luego realidades completamente diferentes entre s.
Circulares o en ocasiones instrucciones son en primer lugar las directrices que el Fiscal General
del Estado dirige a los miembros de la carrera Fiscal y que se soportan en la previsin contenida
en el artculo 25 del Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal. En l se dispone que el Fiscal General
del Estado podr impartir a sus subordinados las rdenes e instrucciones convenientes al
servicio y al ejercicio de las funciones, tanto de carcter general como referidas a asuntos
especficos. Fuera adems de su evidente obligado cumplimiento para los miembros de la
indicada carrera, consecuencia clara de la configuracin jerrquica que sta posee, esas
circulares de la Fiscala General del Estado gozan de un indudable prestigio interpretativo para
los dems operadores jurdicos en los asuntos que abordan. Por ello son buscadas, estudiadas e
incluso ocasionalmente citadas ante los tribunales, como si se tratase de un producto de valor a
caballo entre la jurisprudencia y la doctrina de los autores.
Pero el terreno ms propio de las circulares es precisamente el Derecho Administrativo. A l
dedicaremos por tanto las siguientes reflexiones.
II. LAS CIRCULARES EN LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO
Lo primero que procede indicar en este lugar es que las circulares como tales, es decir, con ese
tradicional nombre, han desaparecido de las actuales leyes reguladoras del Procedimiento
Administrativo Comn y de las que disciplinan la organizacin y el funcionamiento del Gobierno o
la Administracin General del Estado. A ellas s se refera el antiguo artculo 7 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 en el que se deca que los rganos
superiores podan dirigir con carcter general la actividad de los inferiores mediante
instrucciones y circulares. De igual manera el artculo 18 de la tambin derogada Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado dispona que los subsecretarios y los directores
generales, en cuanto se refera a la organizacin interna de los servicios, podan dictar circulares
e instrucciones.
Pero, como se indica, ya no existen en la actualidad menciones a esos singulares productos
jurdicos en las dos leyes principales que hemos citado. El artculo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico, s se refiere sin embargo a las "instrucciones y
rdenes de servicio" que, en buena medida, son asimilables a las antiguas circulares. Y as en
este artculo se indica que los rganos administrativos podrn dirigir las actividades de sus
rganos jerrquicamente dependientes mediante instrucciones y rdenes de servicio. De
parecida manera el artculo 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, dispone que los
Subsecretarios de los Ministeriores ejercen las competencias de "dirigir el funcionamiento de los

servicios comunes a travs de las correspondientes instrucciones u rdenes de servicio". Este de

la organizacin interna de los servicios administrativos y su valor obligatorio, residenciado no en
su carcter de norma jurdica sino en el deber de obediencia jerrquica, que era el terreno ms
clsico de las antiguas circulares, es tambin hoy el mbito propio de las rdenes de servicio.
Pero dicho esto vemos entonces que, aunque aniden en preceptos diferentes, en realidad no se
diferencian tanto -salvo por el autoritarismo histrico presente en el segundo caso- las Circulares
de la Fiscala General del Estado y las circulares que se cursaban en la preconstitucional
Administracin del Estado. Y por sus contenidos tampoco son tan distintas de las rdenes de
servicio que en la actualidad se pueden cursar dentro de la Administracin General del Estado.
La misma jurisprudencia ha venido destacando que tales circulares -y ahora las instrucciones de
servicio- se desarrollan en el mbito domstico (es decir, interno) de la Administracin y se
dirigen a los rganos jerrquicamente dependientes del superior del que emanan. La ausencia de
valor normativo externo a las reglas de la jerarqua se evidencia cuando se aprecia que el
artculo 6 de la Ley 40/2015 dice que "el incumplimiento de las instrucciones u rdenes de
servicio no afecta por s solo a la validez de los actos dictados por los rganos administrativos,
sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir".
En el mbito de la Administracin General del Estado una doble excepcin a todo lo que hemos
dicho reside en las llamadas circulares aeronuticas. Y es una doble excepcin, como indicamos,
tanto por el empleo del concepto circulares -cosa que no hace la Ley 40/2015, como por el
indiscutible valor normativo que se le asigna.
El artculo 8 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Area establece as que el Director
General de Aviacin Civil podr aprobar, en el mbito de la aviacin civil, disposiciones de
carcter secundario y de contenido tcnico, que completen, precisen y aseguren la ms eficaz
aplicacin de las normas dirigidas a preservar la seguridad y el orden del trnsito y del
transporte areos civiles. Tales disposiciones, que debern tener en cuenta las prescripciones y
recomendaciones adoptadas por la Organizacin de Aviacin Civil Internacional y por los
organismos internacionales de los que forme parte Espaa, se denominan Circulares
aeronuticas y -dice la ley- "sern obligatorias, dentro del mbito de la aviacin civil, para las
personas fsicas y jurdicas que ejecuten las actividades y presten los servicios vinculados a la
formacin del personal aeronutico, al diseo, la produccin, el mantenimiento y la explotacin
de las aeronaves y productos aeronuticos, a la gestin de los sistemas aeroportuarios y de
navegacin area, a la prestacin de los servicios necesarios para la navegacin area y a la
realizacin de las actividades de transporte y trabajos areos y aviacin general y deportiva". Su
valor jurdico, de naturaleza reglamentaria no puede ser por tanto discutido. Y por si alguien
albergase an una improbable duda sobre ello citemos el apartado 4 de ese artculo en el que se
dice que "la entrada en vigor de las circulares aeronuticas requerir su previa publicacin en el
Boletn Oficial del Estado".
III. LAS CIRCULARES EN LAS ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Cuanto se ha indicado hasta ahora -con la salvedad de las circulares aeronuticas- puede valer
para aclarar en buena medida la naturaleza jurdica de las circulares en el seno de las
Administraciones Pblicas autonmicas, aunque tambin haya que introducir en ocasiones
algunas precisiones o matices. En todo caso un aspecto que salta al instante a nuestra vista es
que all s se emplea el conceptos circulares con profusin y sin complejos.
El artculo 18 de la Ley 4/2005, de 1 de junio, de Funcionamiento y Rgimen Jurdico de la
Administracin de la Comunidad Autnoma de La Rioja, dispone por ejemplo que los rganos de
la Administracin impulsarn y dirigirn la actividad de los rganos y unidades administrativas
mediante instrucciones, circulares y rdenes de servicio. A ello aade que las instrucciones
establecen pautas o criterios de actuacin por la que han de regirse los rganos y las unidades
administrativas dependientes del rgano que las dicta mientras que las circulares tienen como

finalidad recordar la aplicacin de determinadas disposiciones legales o establecer la

interpretacin adecuada al espritu y principios de tales disposiciones.
El artculo 71 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administracin de la
Comunidad Autnoma de Extremadura, define las circulares como aquellas normas
administrativas internas que son dictadas por los rganos superiores o directivos y dirigidas a los
rganos y unidades que de ellos dependen, encaminadas a recordar la aplicacin de
determinadas disposiciones legales o indicndoles una interpretacin adecuada al espritu y
principios de tales disposiciones con el fin de aplicar en el mbito de la actuacin administrativa
una interpretacin homognea de stas.
El artculo 21 de la Ley 3/2003 de 26 de marzo, de Rgimen Jurdico de la Administracin de la
Comunidad Autnoma de las Illes Balears, dice por su parte que los rganos superiores y
directivos impulsan y dirigen la actividad administrativa por medio de instrucciones, circulares u
rdenes de servicio. Son circulares -define- aquellas "pautas de actuacin interna" que son
dictadas por los rganos superiores o directivos y que estn encaminadas a recordar la
aplicacin de determinadas disposiciones legales, o a unificar criterios de interpretacin de
stas, con la finalidad de que se aplique en el mbito de la actuacin administrativa una
interpretacin homognea.
Vemos, pues, que en las leyes reguladoras de las respectivas Administraciones de las
Comunidades Autnomas se emplea con naturalidad el concepto de las circulares al tiempo que
se les reserva una funcin de ordenacin interna de los servicios, vinculada a la jerarqua, que
coincide con la presente en la Administracin General del Estado aunque bajo la terminologa de
las rdenes de servicio. Pero junto a todas esas coincidencias es tambin verdad que se detecta
cierta asimetra regulatoria que produce una cierta perplejidad. Notemos que para algunas
comunidades autnomas las circulares son puras pautas de actuacin interna mientras que en
otras se las califica sin ambages de normas administrativas. Una de los ms recientes ejemplos
en los que de modo explcito les niega el carcter normativo lo encontramos en el artculo 39.4
de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de Catalua, de la presidencia de la Generalidad y del
Gobierno. Segn ste las circulares e instrucciones emitidas por los rganos de la Administracin
de la Generalidad "no se consideran en ningn caso disposiciones dictadas en ejercicio de la
potestad reglamentaria".
IV. LAS CIRCULARES EMITIDAS POR ALGUNOS ORGANISMOS REGULADORES
Ya se indic que el concepto de las circulares resultaba fuertemente escurridizo ya que dentro de
l podamos encontrar realidades fuertemente diversas. Pues bien, esa radical diversidad se
hace especialmente notar en el mbito de los llamados sectores regulados y en la intervencin
de los organismos que tienen atribuida dicha regulacin. Y dentro de este mbito con frecuencia
encontramos circulares con verdadero valor normativo e indudable fuerza jurdica como para
ordenar esas reas de intervencin pblica.
Podemos empezar a hablar de los sectores energticos y de la Comisin Nacional de los
Mercados y de la Competencia en ejercicio de sus funciones de Supervisin y control en el sector
elctrico y en el sector del gas natural.
La Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos (LSH), vino a suprimir la Comisin Nacional del
Sistema Elctrico, como ente regulador de ese sistema, y a sustituirlo por la Comisin Nacional
de la Energa dada la vinculacin e interdependencia que poseen los distintos sectores
energticos, la similar problemtica de algunos de ellos (especialmente, del gas natural y de la
electricidad) y la progresiva interrelacin empresarial en este mbito econmico. Todo ello
aconsejaba atribuir a un nico rgano la regulacin y vigilancia del mercado energtico.
Finalmente, sin embargo, la Comisin Nacional de la Energa ha sido suprimida, y refundidas sus
atribuciones, en un regulador nico y de mayor poder (de Macrorregulador ha sido calificado):

la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia, que ha sido creada por la Ley 3/2013, de
4 de junio (BOE 5 Junio 2013).
Entre las competencias asignadas a esta Comisin Nacional de los Mercados y de la Competencia
vemos algunas que nos interesan especialmente ahora, como establecer mediante circulares,
previo trmite de audiencia y con criterios de eficiencia econmica, transparencia, objetividad y
no discriminacin:
a) La metodologa para el clculo de la parte de los peajes de acceso a las redes de electricidad
correspondientes a los costes de transporte y distribucin, que se establecen en el artculo 17.1
de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Elctrico, de acuerdo con el marco tarifario y
retributivo establecido en dicha Ley y en su normativa de desarrollo.A estos efectos, se
entender como metodologa de clculo de los peajes, la asignacin eficiente de los costes de
transporte y distribucin a los consumidores y generadores.
b) La metodologa relativa al acceso a las infraestructuras transfronterizas, incluidos los
procedimientos para asignar capacidad y gestionar la congestin, de acuerdo con el marco
normativo de acceso a las infraestructuras y de funcionamiento del mercado de produccin de
energa elctrica y a los criterios que se determinen reglamentariamente.
c) Las metodologas relativas a la prestacin de servicios de equilibrio entre sistemas
gestionados por distintos operadores del sistema que, desde el punto de vista de menor coste,
de manera justa y no discriminatoria, proporcionen incentivos adecuados para que los usuarios
de la red equilibren su produccin y consumo, de acuerdo con el marco normativo para el
correcto funcionamiento del sistema elctrico.
d) La metodologa para el clculo de los peajes y cnones de los servicios bsicos de acceso a las
instalaciones gasistas: transporte y distribucin, regasificacin, almacenamiento y carga de
cisternas, dentro del marco tarifario y retributivo definido en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del
sector de hidrocarburos, y en su normativa de desarrollo.
e) La metodologa relativa a la prestacin de servicios de balance de forma que proporcionen
incentivos adecuados para que los usuarios de la red equilibren sus entradas y salidas del
sistema gasista dentro del marco normativo de acceso y funcionamiento del sistema definido en
la Ley 34/1998, de 7 de octubre, y en su normativa de desarrollo.
f) La metodologa relativa al acceso a las infraestructuras transfronterizas, incluidos los
procedimientos para asignar capacidad y gestionar la congestin, dentro del marco normativo de
acceso y funcionamiento del sistema definido en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, y en su
normativa de desarrollo.
En el mbito de la energa nuclear sucede algo parecido con el Consejo de Seguridad Nuclear. As
el artculo 15 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creacin del Consejo de Seguridad Nuclear
(modificada por la Ley 33/2007, de 7 de noviembre), recoge entre las funciones del ese Consejo:
elaborar y aprobar las instrucciones, circulares y guas de carcter tcnico relativas a las
instalaciones nucleares y radiactivas y las actividades relacionadas con la seguridad nuclear y la
proteccin radiolgica. En aclaracin del valor de estas precisas circulares aade luego que "son
documentos tcnicos de carcter informativo que el Consejo podr dirigir a uno o a ms sujetos
afectados por su mbito de aplicacin para interesarles de hechos o circunstancias relacionadas
con la seguridad nuclear o la proteccin radiolgica". Asimismo, el artculo 13 del Real Decreto
1440/2010, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Seguridad
Nuclear, dispone que dicho Consejo podr elaborar documentos tcnicos dirigidos a los
afectados por su mbito de aplicacin para comunicarles hechos o circunstancias relacionadas
con la seguridad nuclear o la proteccin radiolgica, que se denominarn circulares y tendrn
carcter meramente informativo.

En el contexto de la banca tienen especial importancia las circulares monetarias y las circulares
(son dos productos normativos distintos) que puede dictar el Banco de Espaa. En la redaccin
dada al artculo 3 de la Ley 13/1994, de Autonoma del Banco de Espaa, por la Ley 12/1998, de
28 de abril, bajo la rbrica ya suficientemente expresiva de disposiciones (vase "Disposiciones
de carcter general") dictadas por el Banco de Espaa, se establece que ste podr dictar las
normas precisas para el ejercicio de las funciones correspondientes a la poltica monetaria y
referentes a la emisin o retirada de moneda, que se denominan Circulares monetarias.
Asimismo, para el adecuado ejercicio del resto de sus competencias, podr dictar las
disposiciones precisas para el desarrollo de aquellas normas que le habiliten expresamente al
efecto. Tales disposiciones se denominarn sencillamente (sin el adjetivo de Monetarias)
Circulares. Y por si su naturaleza normativa no estuviera clara tras su inicial calificacin de
disposiciones, la propia ley establece que "unas y otras disposiciones sern publicadas en el
"Boletn Oficial del Estado'' y entrarn en vigor conforme a lo previsto en el apartado primero del
artculo 2 del Cdigo Civil". Por ltimo, se establece que las disposiciones dictadas por el Banco
de Espaa sern susceptibles de impugnacin directa ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Nacional.
Es oportuno referirse tambin ahora a las circulares de la Comisin Nacional del Mercado de
Valores que son reguladas en el artculo 21 del texto refundido de la Ley del Mercado de Valores.
Dicho artculo establece que la Comisin Nacional del Mercado de Valores, para el adecuado
ejercicio de las competencias que se le atribuyen, podr dictar las disposiciones que exija el
desarrollo y ejecucin de las normas contenidas en los reales decretos aprobados por el Gobierno
o en las rdenes del Ministro de Economa y Competitiva siempre que estas disposiciones le
habiliten de modo expreso para ello. Tales disposiciones recibirn la denominacin de Circulares,
sern aprobadas por el Consejo de la Comisin, no surtirn efectos hasta tanto sean publicadas
en el "Boletn Oficial del Estado" y entrarn en vigor conforme a lo dispuesto en el apartado 1
del artculo 2 del Cdigo Civil.