Pensando o Direito PEUC

N
56
PARCELAMENTO,
EDIFICAO
OU UTILIZAO
COMPULSRIOS E
IPTU PROGRESSIVO
NO TEMPO:
Regulamentao e Aplicao
PEUC e IPTU Progressivo no Tempo
56
PARCELAMENTO,
EDIFICAO
OU UTILIZAO
COMPULSRIOS E
IPTU PROGRESSIVO
NO TEMPO:
Regulamentao e Aplicao
Governo Federal
PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
Ministrio da Justia
Ministro de Estado da Justia
Jos Eduardo Cardozo
Secretaria de Assuntos Legislativos
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Secretrio de Assuntos Legislativos e Diretor

Nacional de Projeto Pensando o Direito
Gabriel de Carvalho Sampaio
Chefe de Gabinete e Gerente de Projeto
Sabrina Durigon Marques
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das

Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Coordenao:
Guilherme Moraes-Rego
Mrio Henrique Ditticio
Marina Lacerda e Silva
Thiago Siqueira do Prado
Ivan Candido da Silva de Franco
Maria Eduarda Ribeiro Cintra
Natlia Langenegger
Diretor de Estudos e Polticas

Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Equipe Tcnica
Vera Ribeiro de Almeida
Paula Lacerda Resende
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,

Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Brand Arenari
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Ministrio da Justia
PARCELAMENTO, EDIFICAO OU
UTILIZAO COMPULSRIOS
E IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO:
Regulamentao e Aplicao.
Srie Pensando o Direito, n 56
Braslia
2015
2015 Ministrio da Justia, Instituto de Pesquisa Ecnomica Aplicada

Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja para venda ou
qualquer fim comercial.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Ministrio da Justia ou do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
MINISTRIO DA JUSTIA
SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS
Projeto Pensando o Direito
Diretor Nacional de Projeto
Gerente de Projeto
Sabrina Durigon Marques
Coordenao Tcnica - IPEA
Fbio de S e Silva
Equipe Tcnica
Vera Ribeiro de Almeida
Paula Lacerda Resende
Equipe Administrativa:
Maria Cristina Leite
Ewandjecy Francisco de Arajo
Normalizao e Reviso:
Hamilton Cezario Gomes
Joo Lucas Bernardino Elias
Diagramao:
Beatriz Moreira Miranda

Juliana Freitas Verlangieri
Coordenao Editorial
Renata C. Nascimento Anto
EQUIPE DE PESQUISA:
Coordenao:
Rosana Denaldi
Pesquisadores
Claudia Virginia Cabral de Souza
Dnia Brajato
Henrique Botelho Frota
Lidia Forghieri Mendes Correa
Colaboradores:
Fernando Guilherme Bruno Filho
Rodilei Silva Morais
Roberlene Gonzales de Oliveira
ELABORAO, DISTRIBUIO E INFORMAES:

MINISTRIO DA JUSTIA
Esplanada dos Ministrios, Ed. Sede, bl. T, 4 andar, sala 434
Fone: 55 61 2025.3376/3114
Correio eletrnico: pensandoodireito@mj.gov.br
Internet: www.pensando.mj.gov.br
Facebook: www.facebook.com/projetopd
Twitter: @projetopd
Youtube: youtube.com/pensandoodireito
Distribuio gratuita
Impresso no Brasil / Tiragem: 1 Edio - 500 exemplares
341.374
P225e
Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e IPTU

progressivo no tempo : regulao e aplicao / Ministrio da
Justia, Secretaria de Assuntos Legislativos. -- Braslia :
Ministrio da Justia, Secretaria de Assuntos Legislativos
(SAL) : Ipea, 2015.
321p. : il. color. -- (Srie pensando o Direito; 56)
ISBN:
ISSN: 2175-5760
1. Direito Urbano. 2. Edificao - parcelamento. 3. Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). I. Brasil. Ministrio da
Justia. Secretaria de Assuntos Legislativos. II. Srie.
CDD
Ficha elaborada pela Biblioteca do Ministrio da Justia
APRESENTAO INSTITUCIONAL DO IPEA

Em 2008, aps processo interno de planejamento estratgico, o Ipea deu incio a um processo de ampliao de suas
agendas e relaes institucionais. Em 2009, o Instituto fez um concurso que permitiu recrutar em maior quantidade
novos perfis de tcnicos, tais como advogados, socilogos e cientistas polticos. A partir da, o rgo intensificou seu
dilogo com formuladores de polticas pblicas em justia, segurana pblica e cidadania no Executivo e no Judicirio.
O Projeto Pensando o Direito se tornou uma expresso privilegiada dessa vocao recente, porm promissora do
Instituto. Nele, Ipea e Ministrio da Justia, por meio da Secretaria de Assuntos Legislativos (SALMJ), trabalham juntos
para selecionar temas de especial interesse pblico, convocar e selecionar especialistas, e desenvolver atividades de
coleta e anlise de dados que ajudam a refletir sobre caminhos para a mudana em polticas pblicas, especialmente
nas suas dimenses jurdico-institucionais.
Alm disso, o Projeto tambm contemplou a realizao de eventos de discusso, a interlocuo com especialistas
do estrangeiro, e o apoio incipiente, porm vibrante comunidade de pesquisa emprica em direito no Brasil, com a
concesso de apoio tcnico e financeiro e a criao de meios de integrao entre sua produo e a Rede de Estudos
Empricos em Direito, a REED.
A aproximao entre Ipea e SALMJ permitiu a ampliao do rigor e da aplicabilidade nas pesquisas do Projeto, realizando mais plenamente, assim, os objetivos com os quais ele foi concebido: trazer elementos concretos de avaliao
do arcabouo normativo no Brasil, inclusive a partir da experincia comparada, a fim de que ele possa ser aperfeioado,
para dar conta dos desafios para o nosso desenvolvimento, conforme estabelecidos pela Constituio de 1988.
Esta publicao traz um pouco dos resultados dessa rica parceria que, esperamos ns, continue nos prximos ciclos
governamentais, ainda que sob outras formas e estratgias de execuo.
Expectamos que os cidados leitores encontrem nas prximas pginas bons elementos para conhecer melhor as
relaes sociais, polticas e jurdicas no Brasil. E que a discusso democrtica e bem informada dessa realidade, inclusive
no mbito das instituies polticas brasileiras, como o Congresso e o Judicirio, ajude a animar os espritos empenhados em transform-la naquilo que, inevitavelmente, a cidadania brasileira requeira que seja transformada. Esperamos,
tambm, que as novas geraes de gestores e pesquisadores aproveitem e aprofundem as contribuies da pesquisa
emprica em direito no Brasil para o enfrentamento de seus desafios e impasses cotidianos. Pois, se quaisquer desses
resultados forem alcanados, o Projeto ter cumprido aquilo a que se props.
Presidncia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
PENSANDO O DIREITO, no 56
SOBRE O PROJETO PENSANDO O DIREITO

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), por meio do Projeto Pensando o Direito, traz a
pblico pesquisas com enfoque emprico e interdisciplinar, sobre temas de grande impacto pblico e social, contribuindo
para a ampliao e o aperfeioamento da participao no debate sobre polticas pblicas.
O objetivo central das pesquisas do Projeto produzir contedos para ultilizao no processo de tomada de deciso
da Administrao Pblica na construo de polticas pblicas. Com isso, busca-se estimular a aproximao entre governo
e academia, viabilizar a produo de pesquisas de carter emprico e aplicado, incentivar a participao social e trazer
tona os grandes temas que preocupam a sociedade.
A cada lanamento de novas pesquisas, a SAL renova sua aposta no sucesso do Projeto, lanado em 2007 com o
objetivo de inovar e qualificar o debate, estimulando a academia a produzir e conhecer mais sobre temas de interesse
da Administrao Pblica e abrindo espao para a participao social no processo de discusso e aprimoramento das
polticas pblicas. Essa forma de conduzir o debate sobre as leis, instituies e polticas pblicas contribui para seu
fortalecimento e democratizao, permitindo a produo plural e qualificada de argumentos utilizados nos espaos
pblicos de discusso e deciso, como o Congresso Nacional, o governo e a prpria opinio pblica.
O Projeto Pensando o Direito consolidou, desse modo, um novo modelo de participao social para a Administrao
Pblica. Por essa razo, em abril de 2011, o projeto foi premiado pela 15 edio do Concurso de Inovao na Gesto
Pblica Federal da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
Para ampliar a participao na construo de polticas pblicas, os resultados das pesquisas promovidas pelo Projeto
so incorporados sempre que possvel na forma de novos projetos de lei, de sugestes para o aperfeioamento de propostas em tramitao, de orientao para o posicionamento da SAL/MJ e dos diversos rgos da Administrao Pblica
em discusses sobre alteraes da legislao ou da gesto para o aprimoramento das instituies do Estado. Ademais,
a divulgao das pesquisas, atravs da Srie Pensando o Direito, permite a promoo de debates com o campo acadmico e com a sociedade em geral, demonstrando compromisso com a transparncia e a disseminao das informaes
produzidas.
Esta publicao consolida os resultados de pesquisa selecionada atravs da Chamada Pblica n 132/2013. Ressalta-se
a colaborao da Universidade Federal do ABC - UFABC e o apoio da Prefeitura Municipal de Maring, do Departamento
de Desenvolvimento e Projetos Urbanos (DDPU) da Prefeitura Municipal de Santo Andr, Departamento de Planejamento
Urbano (SPU-1) da Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo e Departamento de Controle da Funo Social da
Propriedade (DCFSP) da Prefeitura Municipal de So Paulo, a quem dedicamos nossos agradecimentos. O presente
volume est disponvel no stio eletrnico da SAL/MJ (pensando.mj.gov.br), somando-se assim mais de 55 publicaes
que contribuem para um conhecimento mais profundo sobre assuntos de grande relevncia para a sociedade brasileira
e para a Administrao Pblica.
Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAS reas de Adensamento Sustentvel
APP rea de Proteo Permanente
AR Aviso de Recebimento
ARISP Associao dos Registradores Imobilirios de So Paulo
CCSIP Contribuio para o Custeio do Servio de Iluminao Pblica
CF Constituio Federal
COHAB Companhia Metropolitana de Habitao
CRI Cartrio de Registro de Imveis
CTN Cdigo Tributrio Nacional
DCFSP Departamento do Controle da Funo Social da Propriedade da Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano de So Paulo
EC Estatuto da Cidade
EUA Estados Unidos da Amrica
FJP Fundao Joo Pinheiro
FUPAM Fundao para a Pesquisa em Arquitetura e Ambiente
HIS Habitao de Interesse Social
HMP Habitao de Mercado Popular
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
MC Ministrio das Cidades
MJ Ministrio da Justia
MUNIC Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
OODC Outorga Onerosa do Direito de Construir
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PD Plano Diretor
PEUC Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios
PlanHab Plano Nacional de Habitao
PMCMV Programa Minha Casa, Minha Vida
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
SAL Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

SEMASA Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr
SIG Sistema de Informaes Geogrficas
SMDU Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de So Paulo
SNAPU Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades
STJ Superior Tribunal de Justia
UFABC Universidade Federal do ABC
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
12
LISTA DE FIGURAS, QUADROS E TABELAS

Figura 1: Eixo Tamanduatehy no Municpio de Santo Andr
Figura 2: reas notificadas para PEUC na 1 e 2 etapas no Municpio de Maring
Figura 3: reas notificadas em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no
Municpio de So Bernardo do Campo
Figura 4: Imvel no utilizado notificado para PEUC no Municpio de So Paulo
Figura 5: Centro histrico do Municpio de Santos - Regio de incidncia do PEUC
Figura 6: Escalonamento das notificaes no Municpio de So Bernardo do Campo
Figura 7: Organograma do Departamento de Controle da Funo Social
da Propriedade do Municpio de So Paulo
Figura 8: Reproduo do modelo de notificao do Municpio de So Bernardo do Campo
Figura 9: Reproduo do modelo de notificao extrajudicial do Municpio de Maring
Figura 10: Reproduo de certido de entrega da notificao no Municpio de Maring
Figura 11: Loteamentos implantados aps 2009 e imveis notificados na 1 e 2 etapas
de aplicao do PEUC no Municpio de Maring
Figura 12: Reproduo de carn com lanamento de IPTU para imvel com alquota progressiva
de 6% no Municpio de Maring
Figura 13: Reproduo de carn com lanamento de IPTU para imvel com alquota progressiva
de 8% no Municpio de Maring
68
70
Quadro 1: Municpios selecionados por tipo de anlise

Quadro 2: Aplicao do PEUC - municpios pesquisados
Quadro 3: Previso o combate especulao do solo urbano nos Planos Diretores
Quadro 4: Caracterizao dos imveis no edificados pelos Municpios
Quadro 5: Caracterizao dos imveis no utilizados pelos Municpios
Quadro 6: Caracterizao dos imveis subutilizados pelos Municpios
Quadro 7: Arranjos Institucionais
Quadro 8: Maring, Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo - Termos constantes
dos autos de notificao
31
32
49
54
56
58
81
71
72
73
79
82
85
86
87
93
98
99
84
Quadro 9: Maring, Santo Andr e So Bernardo do Campo - principais alegaes

apresentadas nos pedidos de impugnao das notificaes
Quadro 10: Maring, Santo Andr e So Bernardo do Campo - Exigncias registrais
para averbao
Tabela 1: Municpios com Plano Diretor e lei especfica de PEUC segundo classes
de tamanho da populao
Tabela 2: Regulamentao e Aplicao do PEUC e IPTU progressivo no tempo
nos municpios com populao acima de 100mil habitantes
Tabela 3: Municpios selecionados: tipologia, populao e legislao
Tabela 4: Estgio de aplicao do PEUC
Tabela 5: Escalonamento das notificaes no Municpio de Santo Andr
Tabela 6: Maring, So Bernardo do Campo e So Paulo - nmero de notificaes (PEUC)
e de pedidos de impugnao at dezembro de 2014
Tabela 7: Quadro resumo com alquotas ordinrias e alquotas progressivas de IPTU
no Municpio de Maring
Tabela 8: Previso das Alquotas de IPTU progresso no tempo no Municpio de
So Bernardo do Campo
90
91
28
29
31
33
80
89
99
100
APNDICE II
Figura 1: Localizao do Municpio de Maring - PR
Figura 2: Macrozoneamento do Municpio de Maring estabelecido pela Lei
Complementar n 799/2010
Figura 3: Reproduo da certido constante em notificao extrajudicial entregue via
Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos
Figura 4: Loteamentos implantados aps 2009 e imveis notificados na 1 e 2 etapas de
aplicao do PEUC
Figura 5: Distribuio dos imveis notificados para o PEUC na 1 etapa, por macrozona
Figura 6: Distribuio dos imveis notificados para o PEUC na 2 etapa, por macrozona
Figura 7: Reproduo de capa de carn de lanamento do IPTU alquota base de 0,30%
(imposto predial) e alquota progressiva de 6%
Figura 8: Reproduo de capa de carn de lanamento do IPTU alquota base de 3%
(imposto territorial) e alquota progressiva de 8%
14
217
224
236
243
245
246
251
251
Quadro 1: Macrozonas Urbanas e Rurais - caractersticas e objetivos estabelecidos

pela Lei Complementar n 632/2006
Quadro 2: reas de incidncia do PEUC
Quadro 3: Caracterizao dos imveis sujeitos ao PEUC
Quadro 4: Prazos para cumprimento das obrigaes estabelecidas pelo PEUC
Quadro 5: Arranjo Institucional constitudo para a aplicao do PEUC na 1 e 2 etapas
Tabela 1: Populao e taxa mdia geomtrica de crescimento anual
Tabela 2: rea construda de obras concludas e projetos aprovados no perodo 2009 - 2013
no municpio de Maring
Tabela 3: Situao dos pedidos de impugnao de imveis notificados na 1 e 2 etapas
de aplicao do PEUC
Tabela 4: Estgio do licenciamento de loteamentos em imveis notificados
Tabela 5: imveis com projeto de loteamento em fase de aprovao ou aprovados
no perodo 2012-2014
Tabela 6: Quadro resumo dos imveis notificados para o PEUC na 1 e 2 etapas
Tabela 7: Imveis notificados para o PEUC na 1 etapa, agrupados por macrozona
Tabela 8: Imveis notificados para o PEUC na 2 etapa, agrupados por macrozona
Tabela 9: Classificao das aes dos proprietrios no perodo ps-notificao,
a partir de informaes que constam nos processos administrativos - 1 e 2 etapas
Tabela 10: Ao dos proprietrios de imveis notificados 1 e 2 etapas
Tabela 11: Quadro resumo dos imveis notificados com incidncia de IPTU progressivo
no tempo - exerccio fiscal de 2014
Tabela 12: Quadro resumo das alquotas de progressividade sobre os imveis com incidncia
de IPTU progressivo no tempo - exerccio fiscal de 2014
220
227
227
227
240
218
219
239
241
242
244
244
246
247
248
250
250
APNDICE III
Figura 1: Localizao do Municpio de So Bernardo do Campo na RMSP
Figura 2: Ocupao urbana no manancial
Figura 3: Macrozoneamento definido pelo Plano Diretor
Figura 4: ZEIS 2 delimitadas no Plano Diretor
Figura 5: PEUC Etapas de notificao
Figura 6: Imvel subutilizado situado no Centro da cidade
15
259
260
261
262
265
269
Figura 7: Edificao no utilizada antigo hotel localizado no centro da cidade,

ao lado do Pao Municipal de So Bernardo do Campo
Figuras 8 e 9: Imvel notificvel gravado como ZEIS-2
Figura 10: Notificao para o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
conforme Anexo nico do Decreto n 18.437/2013
Figura 11: Auto de notificao para imvel com projeto aprovado
Figura 12: Imveis notificados na Macrozona Urbana Consolidada
271
272
274
275
284
Quadro 1: Informaes constantes dos laudos tcnicos

Quadro 2: Principais alegaes constantes dos pedidos de impugnao das notificaes
Quadro 3: Teor das Notas Devolutivas dos Cartrios de Registro de Imveis com relao
aos pedidos de averbao da notificao do PEUC
Quadro 4: Arranjo institucional para aplicao do PEUC
273
278
Tabela 1: Previso das Alquotas de IPTU progressivo no tempo

Tabela 2: PEUC Total de imveis notificados
Tabela 3: PEUC Imveis notificveis por etapa
Tabela 4: Impugnaes s notificaes das Etapas 1 e 2
Tabela 5: Imveis notificados para PEUC: no edificados e subutilizados, das etapas 1 e 2
Tabela 6: imveis notificados, por zona da Macrozona Urbana Consolidada
Tabela 7: Imveis notificveis e notificados das Etapas 1 e 2
266
267
271
277
283
284
285
279
281
APNDICE IV
Figura 1: Localizao do Municpio de Santo Andr na RMSP
295
Quadro 1: Arranjo institucional constitudo para a aplicao do PEUC
311
Tabela 1: Definio do universo notificvel

Tabela 2: Imveis excludos do Parcelamento ou Edificao Compulsrios
Tabela 3: Caractersticas do universo notificvel agrupado por zona
Tabela 4: Imveis notificveis critrios de classificao por etapa de notificao
Tabela 5: Quadro resumo etapas de notificao
Tabela 6: Averbao das notificaes
Tabela 7: Situao dos pedidos de impugnao de imveis notificados 1 e 2 etapas
Tabela 8: Quadro resumo dos imveis notificados para o PEUC na 1 e 2 etapas
306
307
308
309
309
314
315
316
18
SUMRIO
Apresentao
25
1. Sobre a Pesquisa
26
1.1 Municpios que regulamentaram e aplicaram o PEUC:

A construo de um possvel universo
1.2 Seleo dos estudos de caso
1.3 Estudos de caso
2. Fundamentos Jurdicos do Parcelamento, da Edificao e da Utilizao

Compulsrios no Direito Brasileiro
2.1 A funo social da propriedade como fundamento da obrigao de parcelar, edificar ou
utilizar os imveis urbanos na ordem constitucional brasileira
2.2 O Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios no Estatuto da Cidade
2.3 O IPTU progressivo no tempo
2.4 Desapropriao por descumprimento da funo social da propriedade urbana
3. Regulamentao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo

pelos municpios
3.1 Plano Diretor, Lei Especfica e Decreto Regulamentador: contedo e fronteiras

3.2 Funo social da propriedade e combate reteno especulativa do solo urbano
3.3 Delimitao da rea de incidncia do PEUC
3.4 Caracterizao dos imveis no edificados, no utilizados e subutilizados
3.4.1 Imveis no edificados
3.4.2 Imveis no utilizados
3.4.3 Imveis subutilizados
3.5 Casos de no incidncia do PEUC
3.6 Prazos para implementao da obrigao pelos proprietrios
3.7 IPTU progressivo no tempo: alquotas e procedimentos
27
30
32
35
35
39
43
44
47
47
49
50
52
52
56
58
60
61
64
4. A finalidade de aplicao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo

4.1 Ordenamento territorial
4.2 Proviso de habitao de interesse social
4.3 A estratgia de aplicao do PEUC e sua eficcia
5. Aplicao do Parcelamento, Edificao
ou Utilizao Compulsrios (PEUC)
5.1 Planejamento da aplicao
5.1.1 Identificao do universo notificvel
5.1.2 Etapas de notificao
5.1.3 Arranjo institucional
5.1.4 Regulamentao administrativa
5.1.5 Processos administrativos
5.1.6 Capacitao da equipe envolvida
5.2 O ato de notificao
5.2.1 Impugnaes
5.3 Averbao
5.4 Monitoramento e controle
67
68
71
73
5.4.1 Sistema de informaes: funcionalidades

5.5 Participao social na gesto do instrumento
76
77
77
78
80
82
83
87
88
89
91
92
93
94
6. Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo
96
Concluso
102
Referncias
107
APNDICE I Regulamentao do PEUC, IPTU progressivo no tempo

e Desapropriao com pagamento mediante ttulos da
dvida pblica pelos municpios
116
1. Curitiba
119
2. Goinia
126
3. Itabira
135
4. Joo Pessoa
142
5. Maring
150
6. Mossor
157
7. Palmas
164
8. Santo Andr
171
9. Santos
180
10. So Bernardo do Campo
190
11. So Paulo
201
APNDICE II Maring: Regulamentao e Aplicao do PEUC

e IPTU progressivo no tempo
214
Introduo
217
220
1. Plano Diretor
1.1 O Plano Diretor Ps-Estatuto da Cidade Lei Complementar n 632,

220
de 06 de outubro de 2006
1.2 A reviso do Plano Diretor Lei Complementar n 799, de 12 de janeiro de 2010 223
2. Regulamentao: PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

2.1 PEUC no Plano Diretor
226
226
229
3. Aplicao do PEUC
231
232
232
233
235
236
236
237
238
3.1 O planejamento da aplicao do PEUC

3.1.1 Universo notificvel
3.1.2 Auto de notificao
3.2 O ato da notificao
3.2.1 Notificaes
3.2.2 Averbao das notificaes
3.2.3 Impugnao das notificaes
3.3 Arranjo institucional

3.4 Monitoramento e controle: o sistema de informao
3.5 Os nmeros do PEUC
3.5.1 Ao dos proprietrios dos imveis notificados (perodo ps-notificao)
240
241
244
247
4. Aplicao do IPTU progressivo no tempo
250
5. Avanos e Limitaes
253
Referncias
255
APNDICE III So Bernardo do Campo: Regulamentao e

Aplicao do PEUC e IPTU progressivo no tempo
256
Introduo
259
1. O Plano Diretor e a Fundamentao do PEUC

1.1 PEUC e poltica habitacional
261
262
2. Regulamentao do PEUC e do IPTU Progressivo no Tempo

2.1 Disposies sobre o instrumento do PEUC no Plano Diretor
2.2 A regulamentao do PEUC: lei especfica e decreto
263
263
264
266
3. Aplicao do PEUC
267
267
268
276
277
279
280
281
282
283
283
4. Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo
286
2.3 A regulamentao do IPTU progressivo no tempo: lei especfica e decreto
3.1 O planejamento da aplicao

3.3 Impugnao das notificaes
3.4 Averbao
3.7 Capacitao das equipes tcnicas
3.8 Participao social
287
Referncias
289
APNDICE IV Santo Andr: Regulamentao e Aplicao

do PEUC e IPTU progressivo no tempo
292
Introduo
295
1. PEUC, Ordenamento Territorial e Poltica Habitacional

1.1 PEUC e a poltica habitacional
297
298
2. Regulamentao: PEUC e IPTU progressivo no tempo

2.1 PEUC
2.1.1 Plano Diretor, Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004
2.1.2. Decreto Municipal n 15.379, de 15 de maio de 2006
300
300
301
302
303
3. Aplicao do PEUC
305
305
305
307
310
312
315
316
318

3.1.2 Escalonamento ou priorizao das notificaes
3.1.3 Arranjo Institucional
Referncias
320
APRESENTAO
Esta pesquisa trata dos instrumentos de induo do cumprimento da funo social da propriedade previstos no
Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, a saber, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC) e seu sucedneo, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo.
A Constituio e, posteriormente, o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001) conferiram aos municpios,
mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, o poder-dever de determinar o parcelamento, a edificao
ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. Desse modo, a pesquisa tem
como objetivos: identificar como os municpios regulamentaram os instrumentos e analisar os critrios e estratgias
adotados para sua aplicao.
Trata-se de tema relevante, tendo em vista que, enquanto novos permetros urbanos so criados e reas de interesse
ambiental so ocupadas, persistem, na maioria das cidades, imveis vazios e subutilizados em regies dotadas de
boas condies de infraestrutura. Parte considervel desses vazios urbanos constitui reserva especulativa, buscando
apropriar-se dos investimentos coletivos para valorizao dos imveis. Outro fenmeno importante a presena de
edificaes no utilizadas, localizadas principalmente na regio central das grandes cidades, enquanto essas mesmas
cidades apresentam um expressivo dficit habitacional.
O adensamento do permetro urbano, quando dotado de infraestrutura adequada, mecanismo estratgico para
preservar ou recuperar o meio ambiente e diminuir as desigualdades socioespaciais. Para tanto, a aplicao dos instrumentos urbansticos previstos na Constituio e no Estatuto da Cidade pode cumprir importante papel.
O PEUC um dos principais instrumentos para fazer cumprir a funo social da propriedade urbana. Entretanto,
a despeito da importncia desse instrumento e de sua previso em parte significativa dos novos planos diretores, h
poucos registros de experincias relacionadas sua aplicao pelos municpios brasileiros.
Considerando o papel estratgico do instrumento para o cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade, importante conhecer e avaliar os casos de municpios que iniciaram a aplicao do PEUC. Com isso, pode-se
analisar as implicaes decorrentes de sua implementao e avanar na compreenso do seu potencial, em especial no
cenrio atual de excessivo aumento do preo da terra e acirramento da disputa pelo solo urbano disponvel.
Vale esclarecer que a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, terceiro instrumento na
sequncia estabelecida pela Constituio de 1988, no foi tratado de forma aprofundada na pesquisa por duas razes. Em
primeiro lugar, porque nenhum municpio alcanou ainda essa etapa, inexistindo experincias concretas que pudessem
ser analisadas. E, ainda que algum municpio tivesse superado os cinco anos de aplicao do IPTU progressivo no tempo,
estaria impossibilitado de realizar a referida desapropriao em razo da proibio de emisso de novos ttulos da dvida
pblica estabelecida pelo Senado Federal.
Agradece-se Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, ao Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e Universidade Federal do ABC (UFABC) pelo apoio realizao do trabalho. Estendem-se
os agradecimentos aos municpios pesquisados, em especial, a Maring, Santo Andr, So Bernardo do Campo e So
Paulo, eleitos como estudo de caso, por sua contribuio com o fornecimento e produo de informaes. O apoio desses
municpios foi fundamental para alcanar os objetivos propostos.
Santo Andr, janeiro de 2015.
Rosana Denaldi
25
1. SOBRE A PESQUISA
O objeto da presente pesquisa a regulamentao e a aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC) e do imposto predial e territorial urbano (IPTU) progressivo no tempo e tem como objetivo geral lanar
luz sobre as limitaes e potencialidades desses instrumentos. Tambm se busca apontar proposies relacionadas
legislao municipal, s estratgias, aos mtodos e aos procedimentos de aplicao dos instrumentos referidos, considerando seu papel de indutores do cumprimento da funo social da propriedade urbana.
So objetivos especficos:
Analisar como o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001) disciplina o PEUC, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, e verificar os limites
impostos pela norma federal;
Conhecer como os municpios regulamentaram os instrumentos e analisar os parmetros e critrios adotados
para sua aplicao;
Analisar a estratgia de aplicao do PEUC adotada pelos municpios assim como identificar as metodologias e
procedimentos administrativos;
Identificar como foi aplicado o IPTU progressivo no tempo;
Produzir recomendaes para a regulamentao e aplicao dos instrumentos.
Para alcanar tais objetivos, o presente estudo, desenvolvido ao longo do ano de 2014, valeu-se, como metodologia,
do estudo de caso emprico descritivo dos municpios. Utilizou-se, ainda, como meio para sua realizao a reviso bibliogrfica da literatura relacionada ao tema, levantamento e anlise de normas jurdicas, entrevistas e visitas de campo.
A pesquisa foi desenvolvida da seguinte forma:
1. Regulamentao municipal: identificao e anlise das normas municipais.
2. Aplicao dos instrumentos: pesquisa documental, visitas de campo e entrevistas.
Vale ressaltar que a oficina Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo:
regulamentao e aplicao, promovida pela Universidade Federal do ABC (UFABC), teve papel importante nesse
processo. Realizada nos dias 11 e 12 de dezembro de 2014, em parceria com a Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL)
do Ministrio da Justia e com a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNAPU) do Ministrio das Cidades, a oficina
contou com a participao da equipe de pesquisa, de representantes dos referidos Ministrios e de representantes de
dez dos municpios pesquisados1.
O evento visou a apresentar os resultados parciais da pesquisa e debat-los juntamente com os participantes. Nessa
1 Os representantes dos municpios eram profissionais das reas de planejamento urbano, finanas e procuradoria, envolvidos na implementao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e/ou do IPTU progressivo no tempo nas administraes municipais.
26
ocasio, tambm foi possvel confirmar informaes levantadas, colher dados complementares e identificar pontos
relevantes que no haviam sido, at ento, suficientemente tratados.
Cumpre mencionar que as metas propostas foram alcanadas, trazendo contribuies tanto para o aprimoramento
da pesquisa, quanto para a aplicao dos instrumentos pelos municpios cujos representantes se fizeram presentes.
No tocante pesquisa, um dos primeiros desafios com o qual se deparou foi a dificuldade na identificao do universo
dos municpios que regulamentaram e aplicaram o PEUC e o IPTU progressivo no tempo para, a partir da, selecionar os
estudos de caso.
Alm disso, no foi identificada significativa quantidade de trabalhos acadmicos ou institucionais que fornecessem
um panorama da aplicao do instrumento no Brasil2. A pesquisa elaborada pela Rede de Avaliao e Capacitao para
a Implementao dos Planos Diretores Participativos3 apenas apontou a previso do instrumento nos planos diretores
pesquisados, mas no analisou sua regulamentao ou identificou a efetiva aplicao do instrumento.
1.1 Municpios que regulamentaram e aplicaram o PEUC: A construo

de um possvel universo
Para identificar o universo de municpios que aplicaram o PEUC, adotou-se como recorte os municpios com populao acima de 100mil habitantes. Justifica-se tal escolha porque se entende que o referido instrumento tem um papel mais
relevante no caso das cidades mdias e grandes que apresentam maior dinamismo demogrfico e econmico4. Ademais,
embora representem apenas cerca de 5% do total dos atuais 5.570 municpios brasileiros, os municpios enquadrados
no recorte proposto abrigam mais da metade da populao estimada para 20145.
Ao tempo da definio do universo a ser pesquisado no presente estudo, adotou-se como referncia a Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais realizada em 2012 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE/MUNIC, 2012)6.
poca, foram identificados 288 municpios com populao superior a 100mil habitantes, incluindo todas as capitais
dos estados brasileiros, alm do Distrito Federal7. Desse total, 286 municpios (99%) declararam possuir Plano Diretor e
91 municpios (32%) afirmaram possuir lei especfica para aplicao do PEUC (Tabela 1).
O recorte estabelecido para identificao do universo de pesquisa agrega um nmero pequeno de municpios em
relao ao total. No entanto, representativo, pois incorpora cidades de todos os estados (ao menos, a capital) e os
municpios onde est concentrada a maior parcela da populao. Cabe ainda destacar que as cidades mdias e grandes,
de forma geral, possuem maior capacidade administrativa para efetivar a aplicao dos instrumentos de planejamento
2 Encontrou-se artigos publicados em anais de congresso ou peridicos que tratam da aplicao do instrumento pelos municpios de Santo Andr, So Bernardo
do Campo, Curitiba e Palmas. Ver Bruno Filho; Denaldi (2007; 2012); Bruno Filho et al (2013); Coriolano, Rodrigues e Oliveira (2013); Faria (2013).
3 Pesquisa concebida com o objetivo de se obter uma avaliao dos Planos Diretores desenvolvidos pelos municpios brasileiros. O Projeto foi desenvolvido por
meio de um convnio estabelecido entre o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) e o Ministrio das Cidades. Identificou que o instrumento PEUC foi incorporado no Plano Diretor de 478 municpios dos 526 pesquisados (SANTOS JNIOR; MONTANDON, 2011).
4 A dinmica econmica se relaciona com o papel e a insero do municpio na rede urbana e nas dinmicas produtivas da regio.
5 As Estimativas de Populao dos Municpios Brasileiros, com data de referncia em 1 de julho de 2014, apontaram 300 municpios com populao superior a
100mil habitantes, cuja populao total de aproximadamente 113,2 milhes de pessoas, o que corresponde a 55,8% da populao brasileira (IBGE, 2014).
6 A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - 2012 (IBGE/MUNIC, 2012) no eixo Legislao e Instrumentos de Planejamento, apresenta informaes sobre
aspectos da poltica urbana dos 5.565 municpios brasileiros existentes na poca. Com base em seus resultados, possvel identificar municpios que declaram possuir Plano Diretor e lei especfica sobre instrumentos jurdico-urbansticos tais como parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC), IPTU progressivo
no tempo e desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Na presente pesquisa, o levantamento de informaes foi realizado segundo os
resultados da MUNIC 2012, pois a edio do ano de 2013 no traz dados municipais sobre a existncia de lei especfica de PEUC e de seus instrumentos sucedneos.
7 Capitais com populao entre 100.001 e 500.000 (classe 6): Porto Velho (RO), Rio Branco (AC), Boa Vista (RR), Macap (AP), Palmas (TO), Vitria (ES) e Florianpolis (SC). Capitais com populao acima de 500.000 (classe 7): Manaus (AM), Belm (PA), So Lus (MA), Teresina (PI), Fortaleza (CE), Natal (RN), Joo Pessoa (PA),
Recife (PE), Macei (AL), Aracaju (SE), Salvador (BA), Belo Horizonte (BH), Rio de Janeiro (RJ), So Paulo (SP), Curitiba (PR), Porto Alegre (RS), Campo Grande (MS),
Cuiab (MT), Goinia (GO) e Braslia (DF).
27
urbano institudos pelo Estatuto da Cidade (EC) e, portanto, existe maior probabilidade de serem identificadas experincias concretas de aplicao dos instrumentos nesse grupo de municpios.
TABELA 1: MUNICPIOS COM PLANO DIRETOR E LEI ESPECFICA DE PEUC SEGUNDO CLASSES DE TAMANHO DA POPULAO
CLASSES DE TAMANHO DA POPULAO
QUANTIDADE
DE MUNICPIOS
% EM
RELAO
AO TOTAL
MUNICPIOS
COM PLANO
DIRETOR
MUNICPIOS
COM LEI
ESPECFICA DE
PEUC
B/A
C/B
Classe 1:
At 5.000 habitantes
1.298
23%
328
25%
61
19%
Classe 2:
De 5.001 a 10.000 habitantes
1.210
22%
352
29%
61
17%
Classe 3:
1.388
25%
474
34%
107
23%
Classe 4:
1.054
19%
900
85%
128
14%
Classe 5:
De 50.001 a 100.000
habitantes
327
6%
318
97%
73
23%
Classe 6:
De 100.001 a 500.000
habitantes
250
4%
248
99%
74
30%
Classe 7:
Mais de 500.000 habitantes
38
1%
38
100%
17
45%
5.565
100%
2.658
48%
521
20%
TOTAL
Fonte: IBGE/MUNIC (2012).
Para a identificao do universo dos municpios que aplicaram o PEUC e o IPTU progressivo no tempo, alm da
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2012 (IBGE/MUNIC, 2012), foi utilizado o Relatrio PEUC nas capitais
brasileiras, produzido pelas Prefeituras de So Paulo (SP) e So Bernardo do Campo (SP) 8. Os dados foram, ainda, complementados por meio de busca na rede mundial de computadores, acessando-se os stios eletrnicos das prefeituras
municipais9.
Com base nas fontes de dados referidas, foram considerados no conjunto de municpios com possibilidade de enquadramento no universo desta pesquisa: 91 casos com base na MUNIC 2012; 27 casos tomando-se como referncia o estudo
PEUC nas capitais brasileiras; e quatro casos adicionais constatados nas consultas na internet. Convm esclarecer que
12 das cidades identificadas na MUNIC 2012 foram tambm listadas no estudo PEUC nas capitais brasileiras 10. Assim,
chegou-se a um total de 110 municpios com populao acima de 100mil habitantes em que foi identificado indcio de
legislao especfica sobre o instrumento objeto do presente estudo.
A partir da definio desse conjunto de municpios, procedeu-se construo de um panorama sobre a aplicao
desse instrumento no pas, tendo por base:
1. A identificao dos municpios que, alm da previso do PEUC no Plano Diretor, regulamentaram lei especfica
para a aplicao do instrumento;
8 Os municpios de So Paulo e So Bernardo do Campo, que integram a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), articularam-se para obter informaes sobre
outros casos de aplicao do PEUC e IPTU progressivo no tempo, visando troca de experincias. Nesse contexto, realizaram, de forma conjunta, levantamento de
informaes quanto regulamentao e aplicao do PEUC nas capitais brasileiras. Contatou-se o setor responsvel de cada municpio pela aplicao do Plano
Diretor. Esse levantamento foi realizado no incio de 2014 e os resultados constam do relatrio consultado.
9 Durante o processo de levantamento da legislao urbanstica nos stios eletrnicos dos municpios selecionados com base na MUNIC 2012, foram identificadas outras quatro cidades brasileiras com legislao especfica sobre o PEUC: Araguana (TO), Itabira (MG), Umuarama (PR) e Rio Verde (GO), todos os municpios
com populao entre 100.001 e 500.000 habitantes.
10 Do total de 91 municpios que declararam possuir lei especfica de PEUC na MUNIC 2012, so capitais de estados brasileiros: Palmas e Vitria (classe 6), Belm,
Teresina, Fortaleza, Joo Pessoa, Aracaju, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Cuiab (classe 7).
28
2. A identificao de quais municpios, dentre o universo que regulamentou o PEUC, efetivamente aplicaram e/
ou esto aplicando o instrumento.
No processo de verificao das informaes quanto existncia de leis municipais especficas sobre a aplicao do
PEUC, foram consultados os stios eletrnicos das prefeituras e das cmaras municipais em busca das referidas normas.
Tambm se utilizou como fonte, no caso das capitais, o relatrio PEUC nas capitais brasileiras. Em alguns casos, foi
necessrio contatar diretamente o rgo competente para averiguar informaes. Ao fim desse procedimento, constatou-se que alguns dos municpios que responderam, na MUNIC 2012, possuir lei especfica sobre o PEUC, de fato, no
tinham tal legislao. A pesquisa identificou, ainda, que apenas 25 dos 110 municpios (23% do total) regulamentaram
o instrumento de forma a torn-lo aplicvel.
TABELA 2: REGULAMENTAO E APLICAO DO PEUC E IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
NOS MUNICPIOS COM POPULAO ACIMA DE 100MIL HABITANTES11
CLASSIFICAO DOS
MUNICPIOS
Capitais
Municpios com
populao entre
100.001 e 500.000
habitantes
Municpios com
populao maior que
500.000 habitantes
TOTAL
MUNICPIOS
PESQUISADOS
MUNICPIOS COM LEGISLAO

ESPECFICA DE PEUC E/OU IPTU
PROGRESSIVO NO TEMPO
MUNICPIOS COM APLICAO DE

PEUC E/OU IPTU PROGRESSIVO NO
TEMPO
B/A
C/B
Campo Grande (MS)

Cuiab (MT)
Curitiba (PR)
Goinia (GO)
Joo Pessoa (PB)
Palmas (TO)
So Paulo (SP)
Teresina (PI)
30%
12
Araguana (TO)
Bag (RS)
Cascavel (PR)
Diadema (SP)
Itabira (MG);
Juazeiro do Norte (CE)
Maric (RJ)
Maring (PR)
Paranagu (PR)
Rio Verde (GO)
Santos (SP)
Umuarama (PR)
110
27
76
Curitiba (PR)
Goinia (GO)
Palmas (TO)
So Paulo (SP)
50%
16%
Diadema (SP)
Maring (PR)
17%
Duque De Caxias (RJ)

Santo Andr (SP)
So Bernardo do Campo (SP)
Sorocaba (SP)
Uberlndia (MG)
71%
Santo Andr (SP)

So Bernardo do Campo (SP)
40%
25
Municpios
23%
Municpios
32%
11 Resultado consolidado com base nas confirmaes oficiais recebidas dos municpios contatados at 14/03/2014.
29
Para identificar o conjunto de municpios que aplicaram o PEUC, foram realizados contatos junto aos gestores da
rea de desenvolvimento urbano dos 25 municpios identificados na etapa anterior. Desses, constatou-se que apenas
oito municpios estavam aplicando ou aplicaram o instrumento em algum perodo. So eles: Curitiba (PR), Palmas (TO),
Goinia (GO), So Paulo (SP)12, Maring (PR), Santo Andr (SP), So Bernardo do Campo (SP) e Diadema (SP). Em relao
ao IPTU progressivo no tempo, a aplicao foi identificada apenas nos casos de Maring (PR) e So Bernardo do Campo
(SP). A Tabela 2 apresenta a sntese desse panorama.
Vale ressaltar que as fontes de dados utilizadas para identificao do universo a ser pesquisado apresentam algum grau de incerteza, que pode ser sintetizado nos seguintes tpicos13: (i) as informaes divulgadas
pela MUNIC 2012 so baseadas em declarao das administraes municipais, sem a devida checagem por
parte do IBGE quanto veracidade das respostas, o que implica na possibilidade de existirem situaes em
que a informao registrada no corresponde realidade14; (ii) h municpios que informaram na MUNIC 2012
possuir lei especfica de PEUC, porm no foi possvel localizar as normas municipais15; (iii) h dados inconsistentes na
MUNIC 2012, como a indicao de leis com datas anteriores ao ano de 2001, quando promulgado o Estatuto da Cidade16.
No entanto, a despeito dessas limitaes, acredita-se que eventuais ajustes no alteram o quadro, ou seja, a ordem de
grandeza desse universo.
1.2 Seleo dos estudos de caso

Para selecionar os estudos de caso, considerou-se a fase de aplicao do PEUC de acordo com os seguintes estgios:
(i) municpios que regulamentaram o PEUC, (ii) municpios que aplicaram o PEUC e (iii) municpios que aplicaram o IPTU
progressivo no tempo. A escolha dos casos a serem estudados foi orientada pelos seguintes critrios:
Em relao ao IPTU progressivo no tempo, identificou-se que apenas os municpios de Maring e So Bernardo
do Campo iniciaram a aplicao do instrumento. Desse modo, necessariamente, ambos deveriam ser selecionados como estudo de caso de aplicao tanto do PEUC quanto do IPTU progressivo no tempo;
Dentre os municpios que iniciaram a aplicao somente do PEUC, a seleo considerou o tempo de aplicao
do instrumento, a abrangncia territorial (escala das notificaes) e a tipologia de municpio;
No caso da regulamentao do PEUC, a seleo considerou a diversidade de tipologia de cidade e regio, de
forma a captar proposies relacionadas com diferentes contextos.
Os municpios selecionados foram divididos em trs grupos: regulamentao (grupo 1), aplicao do PEUC (grupo
2) e aplicao do IPTU progressivo no tempo (grupo 3). Vale salientar que um estgio abrange o anterior, de forma que
os municpios do segundo e do terceiro grupos foram estudados em relao regulamentao do PEUC e os municpios
do terceiro grupo tambm foram estudados em relao aplicao do PEUC.
12 No incio da pesquisa, a Prefeitura de So Paulo no havia iniciado a notificao dos imveis ociosos. No entanto, estava desenvolvendo algumas aes com
esse objetivo, tais como: estruturao do Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade (DCFSP), criado especialmente para a implementao do
instrumento; elaborao de decreto administrativo para regulamentao de procedimentos para a realizao das notificaes e planejamento de um primeiro
piloto de notificaes para ajustar o processo de aplicao do PEUC. As primeiras notificaes ocorreram no ms de outubro de 2014.
13 Ver Brajato (2014) e So Paulo; So Bernardo do Campo (2014).
14 Como no caso dos quatro municpios mencionados que foram identificados por meio da internet.
15 Mesmo com a verificao realizada pela equipe de pesquisa na internet, alguns municpios sequer disponibilizam sua legislao nos stios eletrnicos, como
identificado nos casos de: Pao do Lumiar (MA); Igarassu e So Loureno da Mata (PE); Alagoinhas e Jequi (BA); Belford Roxo (RJ), Colombo (PR) e Santa Cruz do
Sul (RS).
16 Os seguintes municpios declararam possuir leis especficas do PEUC com datas anteriores ao Estatuto da Cidade e, em alguns casos, at mesmo Constituio: Abaetuba: 1999 e Castanhal: 1990 (PA); Sobral : 2000 (CE); Cabo de Santo Agostinho: 1989 (PE); Uberaba: 1991 (MG); Colatina: 1996 e Vila Velha: 1977 (ES);
Belford Roxo: 1997 (RJ); Barretos: 1994, Mau: 2000, Mogi-Guau:1971 e So Vicente: 1999 (SP); Palhoa: 1993 (SC) e Santa Cruz do Sul:1977 (RS).
30
O Quadro 1 apresenta a seleo de municpios conforme a diviso descrita acima. J a Tabela 3 apresenta a caracterstica dos municpios selecionados.
QUADRO 1: MUNICPIOS SELECIONADOS POR TIPO DE ANLISE
REGULAMENTAO
(anlise normativa)
Curitiba
Goinia
Itabira
Joo Pessoa
Maring
Mossor
Santo Andr
Santos
So Paulo
Palmas
APLICAO DO PEUC
APLICAO DO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
Goinia
Maring
Santo Andr
So Paulo
Palmas
Maring
Fonte: Elaborao prpria (2014)
TABELA 3: MUNICPIOS SELECIONADOS: TIPOLOGIA, POPULAO E LEGISLAO
TIPOLOGIA
APLICAO
PEUC
+IPTU
REGULAMENTAO
PEUC
REGIO
UF
MUNICPIO
PR
SE
POPULAO
(3)
LEGISLAO URBANSTICA
Regulamentao PEUC e/
Plano Diretor
ou IPTU
(Lei)
Lei Comp.
Decreto
IBGE(1)
Plan
Hab(2)
Maring
Classe 6
357.077
632/06
827/10
SP
S.B.do Campo
Classe 7
765.463
6.184/11
6.186/11
6.324/13
18.437/13
18.943/14
19.110/14
SE
SP
Santo Andr
Classe 7
676.407
8.696/04
15.379/06
SE
SP
So Paulo
Classe 7
11.253.503
16.050/14
15.234/10
55.638/14
TO
Palmas
Classe 6
228.332
155/07
195/09
699/14
CO
GO
Goinia
Classe 7
1.302.001
171/07
181/08
NE
PB
Joo Pessoa
Classe 7
723.515
03/92
12.147/11
NE
RN
Mossor
Classe 6
259.815
12/06
SE
SP
Santos
Classe 6
419.400
821/13
SE
MG
Itabira
Classe 6
109.783
4.034/06
4.240/08
PR
Curitiba
Classe 7
1.751.907
11.226/04
74/09
Notas
(1) IBGE - classes de tamanho da
populao
Classe 6 - 100.001 at 500.000 habitantes
Classe 7 - Maior que 500.000 habitantes
(2) Tipologia PlanHab

A: Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro
e de So Paulo
B: Principais aglomeraes e capitais ricas
C: Aglomerados e capitais prsperas N e NE
D: Aglomerados e centros regionais Centro Sul
E: Aglomerados e centros regionais N e NE
G: Centros urbanos em espaos rurais
consolidados, com algum grau de dinamismo
(3) IBGE 2010
Fonte: Consrcio Via Pblica / FUPAM-LABHAB / Logo Engenharia (2008); IBGE (2010); IBGE/MUNIC (2012); Legislao Municipal (2014).
31
1.3 Estudos de caso

Os municpios selecionados como estudos de caso possuem caractersticas especficas relacionadas ao perodo,
escala e estgios de aplicao dos instrumentos. O Quadro 2 apresenta as caractersticas dos municpios estudados e
a Tabela 4 registra informaes sobre o nmero de notificaes, bem como a fase da aplicao do PEUC at dezembro
de 2014.
QUADRO 2: APLICAO DO PEUC - MUNICPIOS PESQUISADOS
MUNICPIO
CARACTERSTICAS
Goinia (GO)
Localizao: Regio Centro-Oeste; municpio integrante da Regio Metropolitana de Goinia

Populao: 1.302.001 habitantes (IBGE 2010)
rea da unidade territorial: 733,116 km
Plano Diretor: Lei Complementar n 171, de 29 de maio de 2007
Regulamentao PEUC: Lei Complementar n 181, de 1 de outubro de 2008
Regulamentao IPTU progressivo no tempo: Lei Complementar n 181, de 1 de outubro de 2008
Goinia, capital do Estado de Gois, aplicou o PEUC em duas etapas: em 2011, com 68 notificaes, canceladas posteriormente, e, no
final de 2014, quando foram emitidas 1.446 notificaes.
Maring (PR)
Localizao: Regio Sul; municpio da regio norte do Estado do Paran, integrante da Regio Metropolitana de Maring
Populao: 357.077 habitantes (IBGE 2010)
Plano Diretor: Lei Complementar n 632, de 6 de outubro de 2006 e Lei Complementar n 799, de 12 de janeiro de 2010 (reviso)
Regulamentao IPTU progressivo no tempo: Lei Complementar n 827, de 24 de junho de 2010
Maring vem aplicando o PEUC desde 2009, de forma ininterrupta. No total, foram notificados 705 imveis. Em 2011, o municpio
iniciou a aplicao do IPTU progressivo no tempo.
Santo Andr
(SP)
Localizao: Regio Sudeste; municpio integrante da Regio do ABC e da Regio Metropolitana de So Paulo
Plano Diretor: Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004 e Lei n 9.394, de 5 de janeiro de 2012 (reviso)
Regulamentao PEUC: Decreto n 15.379, de 15 de maio de 2006
A incluso de Santo Andr deve-se ao pioneirismo da experincia, que se tornou referncia para outros municpios. O municpio
aplicou o PEUC entre os anos de 2006 e 2008, perodo quando foram notificados 66 imveis. A aplicao do PEUC foi interrompida a
partir de 2009.
So Bernardo
do Campo (SP)
Localizao: Regio Sudeste; municpio integrante da Regio do ABC e da Regio Metropolitana de So Paulo
Plano Diretor: Lei n 6.184, de 21 de dezembro de 2011
Regulamentao PEUC: Lei n 6.186, de 27 de dezembro de 2011, Decreto n 18.437, de 16 de abril de 2013 e Decreto n 18.943, de
9 de junho de 2014 (alterao)
Regulamentao IPTU progressivo no tempo: Lei n 6.324, de 19 de dezembro de 2013 e Decreto n 19.110, de 12 de dezembro de
2014
So Bernardo do Campo vem aplicando o PEUC desde maio de 2013, de forma ininterrupta, valendo-se da experincia anterior do
municpio vizinho Santo Andr. No total, foram notificados 150 imveis at dezembro de 2014. Em 2015, o municpio iniciou a
aplicao do IPTU progressivo no tempo.
32
So Paulo
(SP)
Palmas (TO)
Localizao: Regio Sudeste; municpio integrante da Regio Metropolitana de So Paulo

Populao: 11.253.503 habitantes (IBGE 2010)
rea da unidade territorial: 1.521,110 km
Plano Diretor: Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014
Regulamentao PEUC: Lei n. 15.234, de 1 de julho de 2010, Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014 (alterao) e Decreto n
55.638, de 30 de outubro de 2014
Regulamentao IPTU progressivo no tempo: Lei n 15.234, de 1 de julho de 2010
So Paulo, capital do Estado de So Paulo, iniciou a aplicao do PEUC em 2014, por meio de um projeto piloto que resultou na
notificao de 77 imveis.
Localizao: Regio Norte; municpio integrante da Regio Metropolitana de Palmas
rea da unidade territorial: 2.218,943 km
Plano Diretor: Lei Complementar n 155, de 28 de dezembro de 2007 e Lei Complementar n 165, de 10 de julho de 2008 (alterao)
Regulamentao PEUC: Lei Complementar n 195, de 22 de dezembro de 2009
Regulamentao IPTU progressivo no tempo: Lei Complementar n 195, de 22 de dezembro de 2009 e Lei Complementar n 296, de
3 de julho de 2014 (alterao)
Palmas, capital do Estado do Tocantins, aplicou o PEUC em duas etapas: em 2011, com 250 notificaes, canceladas posteriormente,
e, em 2013, quando foram emitidas 463 notificaes.
Fonte: IBGE (2010); Legislao municipal (2014); Dados fornecidos pelos municpios (2014).
TABELA 4: ESTGIO DE APLICAO DO PEUC
IMVEIS NOTIFICADOS
MUNICPIO
PERODO
68
1.446
105
600
2011
2014
2009
2012-2013
Santo Andr
66
NOTIFICAES
AVERBADAS (N)
IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO:

LANAMENTOS
N
PERODO
---
---
---
705
47
2014
2006-2008
16
--
--
150
2013-2014
49
27
2015
So Paulo
77
2014
--
--
--
Palmas
250
463
2011
2013
---
---
---
Goinia
Maring
Fonte: Dados fornecidos pelos municpios (2014).
Maring e So Bernardo do Campo so os dois nicos municpios em que, uma vez iniciada a implementao do
PEUC, esta no sofreu descontinuidade, atingindo o estgio de aplicao do IPTU progressivo no tempo. Em Maring,
as 105 notificaes emitidas em 2009 desdobraram-se em 47 lanamentos de IPTU progressivo no tempo em 201417. Em
So Bernardo do Campo, foram notificados 150 imveis de 2013 at o final de 2014 e realizados 27 lanamentos de IPTU
progressivo no tempo para o exerccio de 201518.
17 O nmero de lanamentos de IPTU progressivo no tempo refere-se somente ao exerccio de 2014; no computa lanamentos anteriores que, eventualmente,
tenham sido cancelados.
18 Somente os imveis notificados em 2013 (51 no total) poderiam incorrer em IPTU progressivo no tempo por no cumprimento do prazo legal para apresentao de projetos, o que ocorreu com 27 imveis, um percentual elevado (quase 53%).
33
Santo Andr foi pioneiro na aplicao do PEUC, tornando-se referncia. Entretanto, teve a experincia interrompida
em 2008, computando-se 66 notificaes no total. Desde ento, o municpio no realizou novas notificaes nem promoveu o devido acompanhamento dos imveis que j haviam sido notificados. Alm disso, a inexistncia de lei especfica
sobre o IPTU progressivo no tempo impediu que as alquotas progressivas fossem lanadas.
Goinia realizou 68 notificaes em 2011, suspendeu o processo, cancelando todas as notificaes emitidas e retomou a aplicao no final de 2014, quando foram realizadas 1.446 notificaes. De forma semelhante, Palmas aplicou
o instrumento em 2011, mas suspendeu o processo e cancelou todas as 250 notificaes porque foram identificados
vcios de validade nos atos praticados. Em dezembro de 2013, o municpio retomou os procedimentos, tendo efetuado
notificaes aos proprietrios de 463 imveis. No ano de 2014, os imveis estavam sendo monitorados para verificao
do cumprimento do prazo para apresentao de projeto perante o rgo municipal competente.
So Paulo iniciou as notificaes apenas em novembro de 2014, mas sua experincia se destaca pela importncia do
municpio no cenrio nacional. Destacam-se essas informaes para deixar claro que as anlises aqui contidas acompanharo o estgio e o nvel de aprofundamento das experincias, claramente heterogneas.
Por fim, vale ressaltar que a pesquisa desenvolvida resulta em relatrio completo e em publicao resumida. Os
casos de Santo Andr, So Bernardo do Campo e Maring foram descritos nos apndices do relatrio tcnico, que trazem
a descrio completa das experincias. A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia disponibiliza para
acesso e disseminao os relatrios que podem ser obtidos no Portal do Projeto Pensando o Direito19.
19
Disponvel em: <http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/publicacoes/>.
34
2. FUNDAMENTOS JURDICOS DO PARCELAMENTO,

DA EDIFICAO E DA UTILIZAO COMPULSRIOS NO
DIREITO BRASILEIRO
O presente captulo apresenta e discute os aspectos jurdicos que, no mbito federal, fundamentam a aplicao do
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
O objetivo apresentar o panorama geral em que os instrumentos foram previstos, delimitando sua natureza jurdica
e a conformao que a prpria legislao federal, a comear pela Constituio de 1988, conferiu a eles. A compreenso
desses aspectos ser importante para que se analise de que forma as diversas leis e decretos municipais incorporaram
tais ferramentas da poltica urbana em cada caso estudado.
2.1 A funo social da propriedade como fundamento da obrigao

de parcelar, edificar ou utilizar os imveis urbanos na ordem
constitucional brasileira
A obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios estabelecida pelo Poder Pblico aos proprietrios de imveis urbanos somente pode ser sustentada com base em uma concepo de direito de propriedade que
esteja submetida a uma ordem pblica, impondo-lhe o cumprimento de uma funo social.
A ideia de funo social da propriedade foi introduzida no discurso jurdico no incio do sculo XX pelo francs
Lon Duguit sob influncia do pensamento de Saint-Simon e de Auguste Comte. Para esses pensadores, por ser fonte
de produo e riquezas, a propriedade deveria ser disciplinada pelo Estado a fim de assegurar as necessidades sociais,
especialmente das classes proletrias (SALLES, 2014, p. 74).
Duguit entendia que, aps a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado e o Cdigo de Napoleo20, o sistema jurdico repousava em uma concepo metafsica de direito subjetivo, levando o Direito Privado moderno a desenvolver-se
sob uma perspectiva puramente individualista. Compreendia o direito subjetivo como o poder que corresponde a uma
vontade de se impor como tal a uma ou vrias vontades, quando quiser uma coisa que no est proibida pela lei (DUGUIT,
20
Cdigo Civil Francs, de 21 de marode1804.
35
1920, p. 26). No caso da propriedade privada, essa noo confere ao indivduo poderes para opor-se aos demais e ao
Estado, permitindo que utilize seu patrimnio em benefcio prprio da forma que lhe aprouver. Nesse sentido, o Cdigo
Civil Napolenico definia a propriedade em seu Art. 544 como o direito de gozar de uma coisa da maneira mais absoluta.
A leitura feita por Duguit corroborada por Paolo Grossi (2006, p. 82), que aponta como uma das caractersticas
marcantes da propriedade moderna a sua abstrao. Para o autor, toda a lgica do pensamento liberal dos sculos XVIII
e XIX para justificar a livre iniciativa estava assentada na possibilidade de qualquer cidado vir a tornar-se proprietrio,
de forma que, aos poucos, j no havia grande diferena entre o meu e o mim. O contedo passou a ser um acidente,
importando menos do que a relao em si. Estando desvinculada dos bens, a propriedade passou a um plano de valor
fundamental, direito inviolvel e sagrado conforme estabelecido pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado
de 1789.
Boaventura de Sousa Santos (2008, p. 42) destaca outro aspecto distintivo da propriedade moderna, qual seja, a
exclusividade ou, como prefere chamar, o monoplio do uso da terra. Em suas palavras:
De relao de produo, a propriedade fundiria foi-se gradualmente transformando num vnculo
jurdico, num direito de propriedade que estabelece o monoplio legal do uso da terra e, nessa base,
legitima a obteno de um rendimento pela cedncia do uso. Esta transformao um dos vetores
estruturantes da transio (ou das transies) do feudalismo para o capitalismo.
A propriedade vista pela tradio moderna como o puro direito subjetivo, ou seja, um interesse juridicamente
protegido, que confere uma gama de poderes ao seu titular e correlatos deveres, a serem prestados ou observados por
terceiros no proprietrios (LOUREIRO, 2003, p. 41). Desse modo, um direito oponvel a toda a sociedade oponibilidade erga omnes pois impede que os demais indivduos interfiram nos direitos do proprietrio. Ao exerccio do direito
de propriedade, portanto, no caberiam limites ou, quando houvesse, seriam muito excepcionais.
Tal concepo de propriedade, como um direito individual que confere amplos e plenos poderes a seus titulares, estabelece barreiras e condicionantes para o Estado no exerccio da funo de planejamento do territrio. Assim, segundo
Marcuse (2008, p. 13), [a] proteo dos valores da propriedade historicamente tem sido uma das foras propulsoras do
planejamento urbano: estava na raiz da legislao de zoneamento (zoning) nos EUA e sempre uma questo primordial
nas audincias que tratam dos planos de uso do solo.
Para Duguit, contudo, essa noo de direito subjetivo individual no condizia com a realidade social, devendo ser
superada. O autor defendia que o direito de usar determinado bem, na verdade, no decorre do poder, mas sim do dever
de faz-lo. Portanto, como destaca Eros Grau (2002, p. 260), a propriedade seria justificada e legitimada por sua funo
social. Consequentemente, o abandono ou o uso contrrio ao interesse geral no poderiam ser admitidos, devendo o
Estado punir o proprietrio omisso e obrig-lo a dar uma destinao adequada ao bem. Trata-se no apenas de estabelecer imposies negativas ao exerccio do direito, evitando os abusos e excessos prejudiciais a terceiros, mas tambm
de estabelecer verdadeiras imposies positivas, que inibam a no utilizao e a especulao imobiliria. Essa viso
claramente manifestada por Duguit (1920, p. 184) na passagem a seguir:
Os que compram grandes quantidades de terrenos a preos relativamente baixos e que se mantm
durante vrios anos sem explor-los, esperando que o aumento natural do valor do terreno lhes proporcione um grande benefcio, no seguem uma prtica que deveria estar proibida? Se a lei intervm,
a legitimidade de sua interveno no seria discutvel nem discutida. Isto nos leva para muito longe da
concepo de direito de propriedade intangvel, que implica para o proprietrio o direito a permanecer
inativo ou no, segundo lhe agrade.
36
Esse pensamento coincide com o desgaste pelo qual passou o liberalismo no incio do sculo XX e com a ascenso
do Estado Social de Direito, cujas Constituies consagravam direitos sociais e coletivos. A propriedade privada, diante
desse contexto, no ficou ilesa s transformaes da poca. A Constituio Alem de 1919, por exemplo, estabeleceu
que a propriedade obriga e seu uso e exerccio devem ao mesmo tempo representar uma funo no interesse social
(Art. 153, 2).
No Direito brasileiro, os ideais do liberalismo levaram edio da Lei n 601, de 18 de setembro de 1850, conhecida
como Lei de Terras. A norma acabou com o sistema de sesmarias, legitimando os casos de ocupao existentes com ttulos
de propriedade. Aquelas terras no ocupadas ou cuja ocupao no fora legitimamente comprovada passaram ao domnio do Estado, sendo consideradas devolutas. Essa propriedade era inviolvel, comportando apenas uma possibilidade
de perda, nos casos de desapropriao, quando garantida a indenizao.
Apenas com a Constituio de 1934 que a propriedade passa a se submeter ao interesse social e coletivo (Art. 113).
Da mesma forma, a Constituio de 1946 estabeleceu que o uso da propriedade deveria ser condicionado ao bem-estar
social (Art. 147). E a expresso funo social da propriedade foi utilizada pela primeira vez na Constituio de 1967 (Art.
157, 1). Em todos os casos, porm, o contexto social e os regimes polticos no permitiram a ruptura do paradigma da
propriedade como direito individual pleno e absoluto.
Foi apenas com a Constituio de 1988 que o princpio da funo social da propriedade ganhou o relevo que apresenta atualmente. Uma primeira inovao foi a funo social da propriedade ter sido tratada no Ttulo dos Direitos e
Garantias Fundamentais (Art. 5, inciso XXIII), enquanto as Constituies anteriores a previam apenas no Captulo referente ordem econmica. Atualmente, essa questo tambm um dos princpios orientadores da ordem econmica
(Art. 170, inciso III), da poltica urbana (Art. 182) e da poltica agrcola e fundiria (Arts. 184 e 186).
Embora tenha mantido a concepo de propriedade como um direito individual, a Constituio de 1988 no a
considera mais como sendo absoluta. Nesse sentido, ainda que no tenha substitudo totalmente o paradigma do
direito subjetivo individual pelo da funo social, como propunha Duguit, a Carta Magna inaugurou novos paradigmas
conformadores da propriedade, impondo uma conciliao entre o interesse individual e o interesse da coletividade.
No tocante propriedade urbana, a Constituio, ao contrrio do que fez ao disciplinar a propriedade rural21, no
estabelece parmetros explcitos que caracterizem o cumprimento de sua funo social. Delegou aos municpios, por
meio de seus planos diretores, o papel de estabelecer as condies que determinam a funo social em cada caso,
conforme se v na redao do Art. 182, a seguir transcrito:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
[...]
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor.
A respeito do contedo da funo social da propriedade, Loureiro (2003, p. 115-117) destaca que h basicamente
duas correntes. A primeira delas defende que se trata de um conceito indeterminado, que deve ser valorado a cada caso
concreto pelo aplicador do Direito. A segunda argumenta que o significado da funo social fornecido pela legislao
inferior, sem a qual no haveria possibilidade de aplicao da norma. Nenhuma das posies parece conferir total soluo
para o problema.
21 O Art. 186 da Constituio de 1988 prev que A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus
de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e
preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios
e dos trabalhadores.
37
certo que, como princpio jurdico, a funo social da propriedade apresenta uma tessitura aberta com grau de
abstrao e generalidade maior do que as regras, inexistindo uma frmula rgida sobre seu contedo. Isso no significa
que seja um conceito absolutamente vago e impreciso, sujeito a qualquer tipo de interpretao.
Alexy (2008, p. 90) assevera que os princpios so mandamentos de otimizao, caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende somente das possibilidades
fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas. Devem realizar-se na maior medida possvel diante das condies
fticas e jurdicas, o que significa que sua definio precisa no pode ser encontrada com base exclusivamente no direito
objetivo, mas sim em sua aplicao ao caso concreto. As normas infraconstitucionais podem auxiliar na delimitao
de seu contedo, mas sua ausncia no pode ser um impeditivo para que os princpios sejam aplicados. Do contrrio,
estar-se-ia negando a fora normativa da Constituio (HESSE, 1991).
Um dos princpios instrumentais de interpretao constitucional de sua unidade, segundo o qual a ordem jurdica
um sistema o que pressupe unidade, equilbrio e harmonia. Em um sistema, suas diversas partes devem conviver sem
confrontos inarredveis (BARROSO; BARCELOS, 2010, p. 301). Assim, a funo social da propriedade deve ser interpretada
em harmonia com as demais normas constitucionais. Por sua vez, ao estarem submetidas Carta Magna, a elaborao e
a aplicao dos planos diretores municipais precisam estar orientadas pelo princpio da eficcia interpretativa, de forma
que seus preceitos no violem ou contrariem o que j foi estabelecido em sede constitucional.
Por isso, no se pode afirmar que as leis municipais gozam de liberdade absoluta no que diz respeito ao estabelecimento do contedo jurdico da funo social da propriedade. necessrio considerar as diretrizes da poltica urbana,
em especial o adequado aproveitamento do solo, o atendimento s demandas sociais por moradia digna, a proteo
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o combate especulao imobiliria e a correo das distores do
crescimento urbano.
Como salienta Saule Jnior (2007, p. 42):
[...] como meio de atender funo social da propriedade na formulao e implementao das polticas urbanas, deve prevalecer o interesse social e cultural coletivo sobre o direito individual de propriedade, e sobre os interesses especulativos.
justamente nessa funo social da propriedade urbana que se encontra o fundamento para o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios (PEUC). Trata-se de obrigao que se estabelece em prol do bem-estar dos habitantes
da cidade, na medida em que permite um melhor aproveitamento do solo (PINTO, 2010, p. 162).
Esse o fundamento orientador da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, autointitulada Estatuto da Cidade (EC), que
regulamenta o Captulo da Poltica Urbana da Constituio de 1988, estabelecendo normas de ordem pblica e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados,
bem como do equilbrio ambiental (EC, Art. 1, nico).
Foi com vistas a possibilitar a atuao estatal no combate reteno especulativa do solo urbano e para assegurar
o cumprimento da funo social da propriedade que o Art. 182 da Constituio estabeleceu mecanismos de aplicao
sucessiva para induzir a adequada utilizao dos imveis urbanos.
Art. 182. [...]
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente apro-
38
vada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
A escolha constitucional foi, em primeiro lugar, impor aos proprietrios o encargo de dar o devido aproveitamento
a seus imveis. Apenas em situao extrema, quando desrespeitados todos os prazos da notificao para execuo
do PEUC e aps a aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo,
que poder o municpio expropriar o imvel e tomar para si a responsabilidade pela efetivao da funo social da
propriedade22.
Cabe esclarecer que, ao utilizar a expresso facultado, a Constituio no quis submeter a aplicao dos instrumentos
ao mero arbtrio do gestor municipal. Ao atribuir um poder Administrao Pblica, designou-lhe uma funo. E, nesse
caso, o dever surge como elemento nsito ao poder (MEDAUAR, 2013, p. 123), pois a norma estabelece o atendimento
de um fim por parte do municpio. Portanto, como ocorre com os demais poderes conferidos Administrao Pblica,
tambm o PEUC reveste-se de dupla natureza, sendo, ao mesmo tempo, um poder e um dever. Desse modo, uma vez
que a funo social da propriedade est lastreada no interesse pblico, no pode o municpio ignorar as situaes de
descumprimento, sendo obrigado a intervir para induzir o aproveitamento adequado do imvel.
no Estatuto da Cidade que se encontram as determinaes bsicas que guiaro os municpios na aplicao do
PEUC, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Todavia,
por ser norma geral, o Estatuto no estabelece todos os detalhes de cada procedimento, deixando margem para que as
legislaes locais disciplinem-nos de acordo com a especificidade de cada territrio e da prpria administrao pblica
municipal. Seus dispositivos, contudo, estabelecem importantes parmetros mnimos que devem ser observados pelos
municpios.
2.2 O Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios no

Estatuto da Cidade
Antes mesmo de tratar dos instrumentos do PEUC, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, o Estatuto da Cidade (EC) prev como uma das diretrizes da poltica urbana
a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao (Art. 2, inciso VI, alnea e). Essa diretriz aponta para um caminho segundo o qual a
gesto municipal deve desenvolver mecanismos de atuao que sejam capazes de inibir ou at mesmo de sancionar os
proprietrios que no utilizam seus imveis, trazendo prejuzos para o bem-estar dos habitantes da cidade.
Adiante, da mesma forma como estabelecido pela Constituio, o EC prev que cabe lei municipal especfica, com
base na rea includa pelo plano diretor, determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo
urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, bem como as condies e prazos para implementao da obrigao
(Art. 5).
A utilizao do instrumento depende, portanto, de previso na legislao municipal. Em particular, cabe ao plano
diretor papel de destaque na disciplina dos instrumentos no mbito local, tendo em vista que o instrumento bsico
da poltica urbana e definidor da funo social da propriedade. Compete a ele estabelecer os padres de ocupao do
22 A aplicao sucessiva, nessa ordem, do PEUC, IPTU progressivo no tempo e desapropriao por descumprimento da funo social da propriedade no estava
prevista na Emenda Popular da Reforma Urbana, proposta em 1987 pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana durante o processo constituinte. Em sua redao original, a proposta trazia a aplicao dos instrumentos de forma independente, sem estabelecer uma ordem entre eles.
39
territrio municipal, fixando os parmetros gerais de uso e ocupao adequados para cada regio da cidade a fim de
assegurar a qualidade de vida urbana. com base em tais parmetros que devem ser includas as reas passveis de
aplicao do PEUC.
Sobre a delimitao da rea de aplicao do instrumento pelo plano diretor, Monteiro (2006, p. 92) argumenta que
no razovel que a obrigao estenda-se a toda a cidade, pois, se assim fosse, perderia o carter de sano administrativa para tornar-se a regra de uso da propriedade em todo o territrio. Em certa medida, a preocupao da autora
reflete a previso do Art. 42, inciso I, do Estatuto da Cidade, que determina que o plano diretor deve delimitar as reas
urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de
infraestrutura e de demanda para utilizao. O PEUC , assim, um mecanismo estratgico que no pode ter sua aplicao
voltada a reas nas quais as condies de urbanizao no sejam adequadas nem favorveis ocupao do solo. Essa
a orientao da Legislao Federal. Mas caber a cada municpio, considerando as particularidades de seu territrio,
definir que reas estratgicas so essas. Portanto, papel do planejamento urbano local definir se a aplicao ocorrer
em toda a cidade ou apenas em uma frao dela, considerando, como determina o EC, a disponibilidade de infraestrutura
e a demanda de utilizao.
Ao plano diretor, contudo, no caberia a responsabilidade de disciplinar integralmente a aplicao do PEUC, do IPTU
progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Isso porque, conforme
previsto no EC, seu contedo mnimo seria to somente a delimitao das reas passveis de incidncia desses instrumentos. O Conselho das Cidades, por meio da Resoluo n 34, de 1 de julho de 2005, orienta uma ampliao desse contedo
mnimo, recomendando que o plano diretor deva tambm: a) determinar critrios para a caracterizao de imveis no
edificados, subutilizados e no utilizados; e b) definir o prazo para notificao dos proprietrios dos imveis (Art. 3).
Alm do plano diretor, tanto a Constituio quanto o Estatuto da Cidade tratam da necessidade de uma lei municipal
especfica com atribuio de efetivamente determinar a obrigao, na medida em que disciplinaria em detalhes as
condies e os procedimentos para sua implementao. Nesse ponto, cumpre ressaltar que h casos em que o prprio
plano diretor antecipa os procedimentos de aplicao do PEUC, dispensando, desse modo, a existncia de uma lei 23 que
verse sobre esses pormenores. Aqui, a questo que se apresenta : nesses casos, haveria vcio formal 24 na aplicao do
PEUC pela inexistncia de lei especfica?
Se o plano diretor estabelecesse to somente diretrizes gerais, no sendo dotado de concretude, a resposta ao
questionamento no poderia ser outra seno afirmativa. Isso porque o disciplinamento legal dos instrumentos no seria
suficiente, dependendo de outras normas para lhe conferir aplicabilidade.
Essa concepo, no entanto, revela-se incompatvel com a atual noo de plano diretor conferida pelo ordenamento
jurdico brasileiro. As alteraes introduzidas na Lei Federal n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que disciplina o parcelamento do solo urbano, ampliaram as atribuies do plano diretor, que passou a ter como objeto a definio de ndices
urbansticos relativos a dimenses de lotes (Art. 2, 4), definio das zonas urbanas, de expanso urbana e de urbanizao especfica (Art. 3) e at mesmo a previso da densidade de ocupao admitida em cada zona (Art. 4, inciso I).
O EC, por sua vez, atribuiu ao plano diretor o papel de dispor sobre diversos instrumentos, como o direito de preempo, a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, a transferncia do direito de construir e as operaes
urbanas consorciadas (Art. 42). Por essa razo, o plano diretor passa a ser dotado de maior concretude, adentrando na
disciplina de institutos jurdicos e urbansticos. Na sistemtica do EC, quanto maior o grau de aplicabilidade imediata do
plano diretor, mais eficaz ser o planejamento urbano do municpio.
Assim que, quanto ao PEUC, o Art. 42 do EC imps como contedo mnimo do plano diretor a delimitao das reas
23 Dos municpios pesquisados, nos quais se identificou a aplicao do PEUC (Goinia/GO, Maring/PR, So Bernardo do Campo/SP, Santo Andr/SP, So Paulo/
SP e Palmas/TO), nos casos de Maring/PR, Santo Andr/SP, So Bernardo do Campo/SP e So Paulo/SP o Plano Diretor trata da matria em um grau de detalhamento que dispensaria a existncia de lei especfica. Mas, ainda assim, em So Bernardo do Campo/SP e So Paulo/SP a lei especfica foi aprovada como requisito
formal. J em Maring/PR e Santo Andr/SP a aplicao do PEUC ocorreu diretamente com base no Plano Diretor, no existindo lei especfica. H lei especfica em
Maring/PR apenas para o IPTU progressivo no tempo.
24 Segundo Barroso (2006, p. 27) haver inconstitucionalidade formal propriamente dita se determinada espcie normativa for produzida sem a observncia
do processo legislativo prprio.
40
urbanas onde poder ser aplicado. Isso no significa que, no processo de elaborao do plano, no se possa avanar para
tratar da questo de forma mais aprofundada, j prevendo todas as condies, prazos e procedimentos. A legislao
federal determina um contedo mnimo, no impedindo o mximo.
Caso o plano diretor apresentasse todas as condies, prazos, procedimentos e reas de incidncia do instrumento,
suas normas seriam dotadas de tal concretude e aplicabilidade que tornariam desnecessria a edio de uma lei especfica (FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA, 2006).
Nesse sentido, Bruno Filho e Denaldi (2012, p. 97) advogam o seguinte: Nada obsta, portanto, tais definies estarem
todas contidas no prprio plano diretor, o que tornaria, a partir de sua promulgao, autoaplicvel, no contexto local, a
exigibilidade de conceder-se, ao solo urbano, um uso.
Considerando que o plano diretor deve ter o maior grau de concretude possvel e possa ser autoaplicvel em suas
determinaes, no parece que a inexistncia de uma lei especfica sobre o PEUC importe em vcio material25. Contudo,
j que a Constituio e o Estatuto da Cidade a estabeleceram como uma condio formal para a aplicao do instrumento, visando a uma maior segurana para os municpios e para evitar questionamentos por parte dos proprietrios,
recomendado que se aprovem as respectivas leis especficas com base no plano diretor.
Quanto aos destinatrios da obrigao instituda pelo PEUC, so eles todos os proprietrios de imveis no edificados,
subutilizados ou no utilizados, localizados em rea definida pelo plano diretor de cada municpio. A princpio, incluir-se-iam nesse grupo os titulares de bens particulares e tambm os de bens pblicos26, no havendo ressalva constitucional que isente estes ltimos da obrigao. Entretanto, embora se reconhea que a propriedade pblica tambm est
obrigada a cumprir uma funo social (ROCHA, 2005; SAULE JUNIOR, 2014), o tratamento especial que lhe conferido
pelo regime jurdico-administrativo cria dificuldades para a aplicao do PEUC e, particularmente, do IPTU progressivo
no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
preciso considerar que as relaes poltico-administrativas, bem como a dependncia oramentria dos municpios
em relao aos demais entes, criam barreiras para a atuao dos entes locais em relao aos imveis estaduais ou federais
no edificados, no utilizados ou subutilizados.
Alm disso, por fora do Art. 150, inciso VI, alnea a, da Constituio de 1988, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os municpios so imunes ao pagamento de impostos sobre patrimnio, renda ou servios. Essa imunidade estendida
s autarquias e fundaes pblicas (Art. 150, 2), significando que a propriedade pblica no passvel de incidncia
de IPTU, dentre outros impostos. Se no h a configurao de fato gerador que justifique a cobrana do imposto, fica
inviabilizada a adoo de sua verso progressiva no tempo.
Por sua vez, a desapropriao concebida de forma a inibir a interveno do municpio na propriedade dos demais
entes, o que bloqueia sua capacidade de sancionar a Unio ou o Estado, bem como suas autarquias e fundaes pblicas,
tomando-lhe a propriedade do imvel no utilizado, subutilizado ou no utilizado27.
O PEUC foi concebido muito mais para permitir a atuao dos municpios no combate especulao imobiliria de
imveis privados. Essa foi uma das grandes questes que influenciaram o contedo da Emenda Popular da Reforma
Urbana, que originou o Captulo da Poltica Urbana na Constituio de 1988, no qual foi previsto o instrumento.
O Poder Pblico no era concebido como especulador imobilirio e, assim, no foi alvo do PEUC.
25 Segundo Barroso (2006, p. 29) a inconstitucionalidade material expressa uma incompatibilidade de contedo, substantiva entre a lei ou o ato normativo e
a Constituio. Pode traduzir-se no confronto com uma regra constitucional e.g., a fixao da remunerao de uma categoria de servidores pblicos acima do
limite constitucional (art. 37, XI) ou com um princpio constitucional, como no caso de lei que restrinja ilegitimamente a participao de candidatos em concurso
pblico, em razo do sexo ou idade (arts. 5, caput, e 3, IV), em desarmonia com o mandamento da isonomia. O controle material de constitucionalidade pode ter
como parmetro todas as categorias de normas constitucionais: de organizao, definidoras de direitos e programticas.
26 De acordo com o Art. 98 do Cdigo Civil de 2002, So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno;
todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Portanto, so pblicos todos os bens pertencentes Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal, aos municpios, s autarquias e s fundaes pblicas.
27 De acordo com o Art. 2, 2, do Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941, os bens do domnio dos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios
podero ser desapropriados pela Unio, e os dos Municpios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato dever preceder autorizao legislativa. A lgica que,
desde que haja autorizao legislativa, a Unio poder desapropriar bens de outros entes federativos e os Estados podero desapropriar bens dos respectivos
municpios. No entanto, essa prerrogativa no foi estendida aos municpios, que somente podem desapropriar bens particulares.
41
No caso da propriedade pblica, portanto, outras solues devem ser negociadas com seus titulares no intuito de
assegurar que esses imveis tambm cumpram sua funo social.
No que concerne ao conceito de imvel subutilizado, o prprio EC define que seria aquele cujo aproveitamento seja
inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente (Art. 5, 1, inciso I). O texto originalmente
aprovado pelo Congresso Nacional previa tambm uma segunda modalidade de subutilizao, qual seja, o uso em
desacordo com a legislao urbanstica ou ambiental. O dispositivo, entretanto, sofreu veto presidencial. A justificativa
apresentada baseou-se na inadequao frente Constituio, entendendo-se que o ento inciso II do 1 do Art. 5 do
EC ampliava excessivamente a interpretao, abrangendo de forma equivocada os imveis ocupados e/ou utilizados
ilegalmente. Nas razes do veto o mais forte argumento contra o dispositivo foi: em se tratando de restrio a direito
fundamental direito de propriedade no admissvel a ampliao legislativa para abarcar os indivduos que no
foram contemplados pela norma constitucional (BRASIL, 2008, p. 36).
Assim, sabendo-se que os usos ilegais no so caracterizadores da subutilizao pela norma geral regulamentadora
da poltica urbana, os municpios devem estabelecer uma soluo para tais casos que seja diversa dos instrumentos
do PEUC, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
Prevalecem, nessas hipteses, as tradicionais posturas municipais relativas ao controle do uso do solo (MONTEIRO, 2006,
p. 95). A questo deve ser tratada pelos rgos de controle urbano, habitao e/ou meio ambiente, de forma a promover
a regularizao das ocupaes irregulares ou, quando no for possvel essa alternativa, colocar fim ao uso indevido
mediante o exerccio do poder de polcia administrativa e de uma poltica habitacional adequada, quando necessrio
o reassentamento de famlias.
Em relao aos imveis no edificados e no utilizados, o EC silenciou quanto aos seus conceitos. Possivelmente, como
argumenta Santos (2010, p. 35), por entender que sua compreenso decorre de interpretao literal. Por obviedade, o solo
no edificado seria a terra nua, vazia. Por sua vez, o no utilizado seria o imvel abandonado e no habitado, includas
as construes paralisadas e destrudas (MONTEIRO, 2006, p. 95). Entretanto, a anlise da legislao dos municpios
pesquisados revela que tais conceitos no so uniformes, verificando-se uma diversidade nas definies de tais casos,
bem como em seus mecanismos de aferio28.
Sobre o procedimento de notificao, o EC limita-se a determinar que seja ele realizado por funcionrio do Poder
Pblico Municipal diretamente ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes
de gerncia geral ou administrao. No caso de trs tentativas frustradas de notificao pessoal, admite-se sua realizao
por edital (Art. 5, 3).
Uma vez realizada a notificao, o Poder Pblico deve requerer sua averbao na matrcula do imvel junto ao cartrio
competente. Como consequncia, a imposio estabelecida grava o imvel, configurando-se em uma obrigao que
acompanhar a coisa mesmo que seja transferida a terceiros. Em outras palavras, caso o imvel venha a ser transmitido,
o encargo ser exigido do novo proprietrio nas mesmas condies e prazos estabelecidos na notificao original (Art.
6), independente de sua vontade. Nessa hiptese, o municpio no precisa efetuar nova notificao, pois a averbao
na matrcula elemento suficiente para transmitir a obrigao.
A averbao no condio para que a notificao produza seus efeitos em relao ao proprietrio do imvel, o que
ocorre de imediato. Entretanto, sem o ato registral, no h como obrigar os terceiros de boa-f que, porventura, venham
a adquirir o imvel. A averbao cumpre, portanto, um duplo papel: (i) informar eventuais adquirentes do imvel sobre
a existncia de um encargo; (ii) servir de mecanismo inibidor de fraudes, protegendo o interesse pblico para assegurar
a aplicao do instrumento nos mesmos prazos e condies previstos na notificao.
Como advertido acima, caso o municpio no promova a averbao, a notificao produzir plenos efeitos em relao
ao proprietrio notificado, mas no em relao aos futuros proprietrios. Nessa hiptese, o municpio dever proceder
a nova notificao e reiniciar a contagem dos prazos29.
28
29
As definies trazidas pelas leis municipais sero analisadas no prximo captulo, momento em que a discusso ser retomada.
No mesmo sentido, ver Macedo (2006).
42
Ainda sobre a averbao, como o EC no estabeleceu uma formalidade para o seu requerimento, existe um vazio
normativo que pode gerar diferentes prticas e exigncias por parte dos cartrios de registros de imveis. Para evitar
divergncias e excessos que venham a inibir o ato registral, importante que as Corregedorias de Justia dos estados
estabeleam normas uniformes sobre a matria, vinculando todos os cartrios.
Quanto aos prazos para cumprimento da obrigao, devem estar consignados na legislao municipal. Como parmetros mnimos, o EC estabeleceu o prazo de um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo
municipal competente; e dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento (Art. 5,
4, incisos I e II). Caso o municpio deseje, outros prazos podem ser estabelecidos no plano diretor ou na lei especfica,
desde que no sejam inferiores queles determinados pela lei federal.
Em relao aos empreendimentos de grande porte, o EC previu que a lei municipal poder, excepcionalmente, estabelecer a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo
(Art. 5, 5). Isso indica que, alm dos prazos para protocolizao de projeto e incio das obras, a legislao municipal
poder fixar um tempo mximo para a concluso dos parcelamentos ou edificaes, inclusive prevendo etapas para os
grandes empreendimentos.
Como forma de viabilizar financeiramente o aproveitamento do imvel, o Poder Pblico Municipal poder estabelecer
juntamente com o proprietrio notificado para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios um consrcio imobilirio, conforme previsto no Art. 46 do Estatuto da Cidade. Trata-se de medida que busca auxiliar os proprietrios que
no teriam condies econmicas de, por seus prprios esforos, empreender no imvel urbano objeto de notificao.
Nesse sentido, o Art. 46, 1, do EC define consrcio imobilirio como sendo:
[...] a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio
transfere ao Poder Pblico Municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.
Nessa modalidade de consrcio, o Poder Pblico assumiria a funo de empreendedor, investindo recursos para
o parcelamento ou edificao no imvel urbano. Como contrapartida, o proprietrio deve transferir a titularidade do
imvel para o municpio e, em troca, recebe unidades imobilirias ao final das obras. O valor das unidades imobilirias a
serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, sendo calculado
da mesma forma como previsto no caso da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica30.
Aps a decorrncia dos prazos estabelecidos na legislao municipal sem que o proprietrio notificado tenha dado a
devida destinao ao seu imvel, autoriza-se a majorao da alquota do IPTU, conforme ser detalhado no item a seguir.

Havendo descumprimento das obrigaes e prazos decorrentes da notificao para parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, o municpio dever aumentar a alquota do IPTU por cinco anos consecutivos at o limite de
15% (quinze por cento).
30 Ainda que seja um mecanismo que venha a facilitar o aproveitamento dos imveis no edificados ou subutilizados, j que legaliza o aporte de recursos pblicos para tal, no existem notcias de experincias concretas de aplicao do consrcio imobilirio pelos municpios brasileiros.
43
A inteno do tributo, nessa hiptese, no necessariamente a arrecadao por parte da Fazenda Pblica, mas sim a
induo de um comportamento socialmente desejvel, que a efetivao da funo social da propriedade. Trata-se de
funo tributria conhecida como extrafiscalidade, que consiste no uso de instrumentos tributrios para obteno de
finalidades no arrecadatrias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros
fins, a realizao de outros valores constitucionalmente consagrados [...] (ATALIBA, 1990, p. 235).
Os valores das alquotas praticadas a cada ano devero ser previstos na legislao municipal. O EC limita o aumento
a, no mximo, 100% (cem por cento) de um exerccio para o outro. A lei federal prev tambm que, caso a obrigao
de parcelar, edificar ou utilizar no seja atendida em cinco anos, o municpio poder manter a cobrana pela alquota
mxima, at que se cumpra a referida obrigao (Art. 7, 2).
Quanto alquota mxima a que pode chegar a aplicao do IPTU progressivo no tempo, h questionamentos sobre
sua constitucionalidade com base na proibio do carter confiscatrio dos tributos. Entretanto, como lembrado por
Mariano Jnior (2011), no se pode concluir de forma objetiva que a alquota de 15% (quinze por cento) necessariamente confiscatria, pois h outros impostos com alquotas ainda maiores. o caso, por exemplo, do Imposto de Renda,
que chega alquota de 27,5% (vinte e sete e meio por cento). Em favor desse mesmo posicionamento, Rocha (2005)
aponta que diversos tributaristas31 sustentam no ofender a Constituio o imposto que, em sua funo extrafiscal,
institudo com o propsito de induzir ou inibir certos comportamentos. Portanto, a natureza extrafiscal da progressividade no tempo do IPTU justifica a alquota mxima.
Deve-se considerar, ainda, que o limite de 15% (quinze por cento) alcanado paulatinamente, aps anos de descumprimento da funo social da propriedade urbana, incluindo todos os prazos da notificao para parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios. O contribuinte no pode, assim, alegar que a medida tributria foi aplicada inesperadamente
e de forma imediata. Assim, tratando-se de IPTU utilizado como instrumento de poltica urbana, visando o ordenamento
territorial, conforme os ditames da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade, no se est, efetivamente, diante de
um confisco (MARIANO JUNIOR, 2011, p. 330).
Por fim, o Estatuto da Cidade veda a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva (Art. 7,
3), dificultando ainda mais a situao do proprietrio desidioso.
Caso, durante o perodo de majorao da alquota do IPTU, o proprietrio venha a cumprir com a obrigao do parcelamento, edificao ou utilizao de seu imvel, dando-lhe a devida funo social, a alquota do IPTU dever regressar aos
padres ordinrios. Por outro lado, se isso no ocorre, ao final do quinto ano, fica o municpio autorizado a desapropriar
o imvel como forma de sano ao proprietrio.
2.4 Desapropriao por descumprimento da funo social da

propriedade urbana
Como ltima e mais extrema medida, nas hipteses em que a aplicao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo no
resultarem no devido aproveitamento do imvel urbano, poder o municpio proceder desapropriao, indenizando
o expropriado com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
Nas palavras de Mello (2010, p. 865) a desapropriao o procedimento atravs do qual o Poder Pblico compulsoriamente despoja algum de uma propriedade e a adquire, mediante indenizao, fundado em um interesse pblico.
Na desapropriao por descumprimento da funo social da propriedade urbana, porm, no se est diante das tpicas
31
O autor aponta, dentre outros defensores desse posicionamento, Aliomar Baleeiro, Fernando Dias Menezes de Almeida e Digenes Gasparini.
44
hipteses de desapropriao por utilidade ou necessidade pblicas ou por interesse social. O que se pretende, em
verdade, sancionar o proprietrio, razo pela qual o instrumento tambm conhecido como desapropriao-sano.
Por isso, as garantias previstas no Art. 5, inciso XXIV, da Constituio de 1988, no se aplicam ao caso32.
O Estatuto da Cidade determina que o clculo da indenizao dever ter como ponto de partida o valor da base
do IPTU valor venal previsto na planta genrica de valores do municpio , descontado o montante incorporado em
funo de obras realizadas aps a notificao pelo Poder Pblico na rea onde o imvel esteja localizado e no sendo
computados expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios (Art. 8, 2). H ntida diferena em relao s indenizaes das demais modalidades de desapropriao, que buscam refletir o valor de mercado dos imveis e
consideram as expectativas de ganhos, os lucros cessantes e os juros compensatrios, conforme estabelece o Decreto-Lei
n 3.365, de 21 de junho de 1941.
Outra distino marcante que o pagamento da indenizao no ocorrer previamente, nem em dinheiro, mas sim
em ttulos da dvida pblica resgatveis em dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas. Esses ttulos, de acordo
com o EC, no tero poder liberatrio para pagamento de tributos, de forma que o expropriado no poder valer-se
deles para negociar com a Fazenda Pblica (Art. 8, 3).
A lei federal prev tambm que, uma vez realizada a desapropriao, o municpio dever promover o adequado
aproveitamento do imvel em at cinco anos aps sua incorporao ao patrimnio pblico, dando-lhe a devida destinao conforme sua funo social (Art. 8, 4). Isso pode acontecer por meio dos prprios esforos da gesto municipal,
de alienao ou de concesso do imvel a terceiros. Registre-se, porm, que as mesmas obrigaes de parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios ficam mantidas para o municpio ou para o adquirente do imvel.
Uma questo final, mas de grande relevncia, diz respeito emisso dos ttulos da dvida pblica que sero utilizados
para pagamento das indenizaes. De acordo com a Constituio de 1988, sua emisso por parte dos municpios dever
ser previamente aprovada pelo Senado Federal. Contudo, h mais de vinte anos, essa autorizao no tem sido possvel.
A Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993, estabeleceu que, at 31 de dezembro de 1999, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios somente poderiam emitir ttulos da Dvida Pblica no montante necessrio ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas obrigaes, representadas por essa espcie de ttulos (Art.
5). No mbito do Senado Federal, a matria foi regulada pelas Resolues do Senado Federal n 69, de 14 de dezembro
de 1995 (revogada), n 78, de 1 de julho de 1998 (revogada) e n 43, de 21 de dezembro de 2001 (em vigor), nas quais a
proibio de emisso dos ttulos foi sendo mantida.
A Resoluo do Senado n 43/2001 foi alterada pela Resoluo n 29, de 25 de setembro de 2009, determinando o
seu Art. 11 que,
[...] at 31 de dezembro de 2020, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios somente podero emitir
ttulos da Dvida Pblica no montante necessrio ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas obrigaes, representadas por essa espcie de ttulos.
A proibio de emisso de ttulos da dvida pblica tem sido uma tendncia tambm na legislao federal que versa
sobre responsabilidade fiscal desde a edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Recentemente, a Lei
Complementar n 148, de 25 de novembro de 2014 vedou a emisso de ttulos da Dvida Pblica Mobiliria aos Estados,
ao Distrito Federal e aos municpios.
Dessa forma, ainda que houvesse situaes em que os instrumentos da notificao para parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios e do IPTU progressivo no tempo tivessem sido esgotados pelos municpios e ensejassem
seu sucedneo legal, a desapropriao estaria inviabilizada pela impossibilidade de pagamento. Trata-se de questo da
maior gravidade, pois inviabiliza a atuao dos municpios e o prprio mandamento constitucional.
32 Art. 5 [...] XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia
indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio.
45
Surge, em razo disso, um dilema para os municpios que chegam ao quinto ano de aplicao do IPTU progressivo
no tempo. Mesmo com o aumento das alquotas, possvel que haja proprietrios que no tenham dado cumprimento
funo social de seus imveis. Como a etapa seguinte, que seria a desapropriao-sano, encontra-se inviabilizada,
em virtude da impossibilidade de emisso de ttulos da dvida pblica, o municpio poder valer-se da previso do Art.
7, 2, do Estatuto da Cidade, que o autoriza a manuteno da cobrana pela alquota mxima do IPTU progressivo no
tempo at que se cumpra a referida obrigao.
Uma possibilidade que se pode vislumbrar nos casos em que o proprietrio seja devedor da Fazenda Pblica Municipal
a desapropriao por interesse social ou utilidade pblica33 com o abatimento do valor da dvida no clculo da indenizao. Essa hiptese, contudo, dever ser estudada pelo municpio com cautela, pois a indenizao refletir os valores
de mercado do imvel, o que nem sempre pode ser vantajoso.
No captulo seguinte, ser analisada a regulamentao dos instrumentos por parte dos municpios, destacando-se
a legislao dos onze casos selecionados.
33
Nessas modalidades de desapropriao, a indenizao dever ser paga em dinheiro por fora do Art. 5, inciso XXIV, da Constituio de 1988.
46
3. REGULAMENTAO DO PEUC E DO IPTU PROGRESSIVO

NO TEMPO PELOS MUNICPIOS
O estudo sobre a regulamentao do PEUC, bem como do IPTU progressivo no tempo em cada um dos municpios pesquisados teve por base os planos diretores e, quando existente, a lei especfica de que trata o Art. 182, 4, da
Constituio de 1988.
Para verificar a adequao das alquotas progressivas no tempo do IPTU, foram analisados tambm os Cdigos
Tributrios municipais, pois eles indicam as alquotas ordinrias utilizadas em cada caso, que so o ponto de partida para
o aumento em virtude do no cumprimento da funo social da propriedade urbana.
Complementando a pesquisa normativa, buscou-se acessar os respectivos decretos municipais que estabelecem
regras referentes aos procedimentos e competncias para aplicao dos instrumentos. Tais decretos foram identificados
nos casos de Palmas (TO), Santo Andr (SP), So Bernardo do Campo (SP) e So Paulo (SP).
O presente captulo traz os resultados da anlise da regulamentao por parte dos municpios, cotejando sua legislao com as normas gerais estabelecidas pelo Estatuto da Cidade.
Importante esclarecer que a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica no recebeu a
mesma ateno por duas razes elementares. A primeira diz respeito ao impedimento de emisso de ttulos da dvida
pblica por parte dos municpios, conforme referido no captulo anterior. A segunda razo o pouco detalhamento
desse instrumento nas leis municipais, que praticamente repetem as disposies da lei federal.
3.1 Plano Diretor, Lei Especfica e Decreto Regulamentador: contedo

e fronteiras
Como discutido no captulo anterior, a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade tratam da aplicao do PEUC, do
IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica a partir de uma dupla
previso na legislao municipal. Ao plano diretor compete a delimitao das reas em que incidem esses instrumentos
e a uma lei especfica, seu detalhamento. Assim, a legislao federal estipulou o contedo mnimo que deve constar no
plano diretor, deixando para a lei especfica o papel de estabelecer os contornos jurdicos de cada instrumento, prevendo
casos de incidncia, procedimentos, prazos e alquotas.
47
Por meio da Resoluo n 34/2005, o Conselho Nacional das Cidades emitiu orientaes e recomendaes quanto
ao contedo mnimo dos planos diretores. Especificamente em relao ao PEUC, sugere que os planos determinem os
critrios para a caracterizao de imveis no edificados, subutilizados, e no utilizados; e definam os prazos para que os
proprietrios atendam s obrigaes. Contudo, por ser uma recomendao, a norma no tem efeito vinculante, cabendo
aos municpios deliberar se incorporam tal contedo em seus planos ou se o mantm exclusivamente nas leis especficas.
Uma espcie normativa no citada no EC o decreto municipal, ato administrativo emanado pelo prefeito com papel
de regulamentar as previses legais. Como bem lembra Mello (2010, p. 343), trata-se de:
[...] ato geral e (de regra) abstrato, de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido
com a estrita finalidade de produzir as disposies operacionais uniformizadoras necessrias execuo de lei cuja aplicao demande atuao da Administrao Pblica (grifos no original).
Portanto, os decretos distinguem-se das leis por trs elementos: 1) no se submetem discusso e aprovao pelo
Poder Legislativo, sendo atos administrativos produzidos diretamente pelo Chefe do Poder Executivo; 2) so normas
de menor grau hierrquico, subordinadas s leis e, por isso, no as podem contrariar; 3) seu papel de operacionalizar
a execuo da lei, de forma que so entendidos como fonte secundria do Direito, no lhes sendo permitido inovar em
relao ao contedo dos direitos e obrigaes.
Os decretos desempenham uma funo importante na aplicao do PEUC, pois visam a uniformizar os procedimentos da Administrao Pblica e estabelecer competncias entre os diversos rgos. Mas, sendo subordinados lei, no
podem prever um contedo contrrio ao que elas determinaram nem criar obrigaes completamente novas para os
proprietrios, salvo aquelas referentes a processos e procedimentos.
importante que os decretos estabeleam claramente que secretarias municipais e departamentos so responsveis
por cada etapa de aplicao do PEUC, evitando que existam vazios institucionais prejudiciais efetivao do instrumento.
Dentre os quatro municpios em que foram identificados decretos regulamentadores, todos disciplinam a matria, com
destaque para So Paulo, nico caso em que h um setor exclusivo para planejar e aplicar o instrumento, o Departamento
de Controle da Funo Social da Propriedade (DCFSP).
Em relao ao controle social, o decreto deve prever o papel do conselho municipal afeto rea de planejamento
urbano34 no acompanhamento, controle e deliberao de assuntos estratgicos no que diz respeito ao instrumento.
Outro ponto que dever ser objeto de ateno da regulamentao administrativa o detalhamento dos casos de
no incidncia do PEUC. Nos municpios pesquisados, os planos diretores ou as leis especficas excluem o instrumento
em casos nos quais se verifica uma funo ambiental relevante ou a realizao de atividade econmica que prescinde
de edificao, dentre outros fatores. As leis, contudo, no detalham todos os parmetros para identificao desses casos,
o que deve ser feito pelo decreto municipal.
Tambm deve ser objeto de regulamentao pelo decreto a priorizao de reas e o escalonamento da aplicao
do PEUC, considerando as estratgias traadas pelo municpio. Em geral, o plano diretor delimita grandes pores do
territrio para incidncia do instrumento, demandando que haja um planejamento sobre a forma como a qual as notificaes ocorrero ao longo do tempo.
Por fim, importante que os procedimentos de notificao e tramitao do processo administrativo relativo a cada
imvel, incluindo os prazos e possibilidades de impugnao administrativa, sejam disciplinados pelo decreto municipal. Caso no se faa constar esse contedo, a Administrao Pblica atuar sem a devida uniformidade e segurana,
podendo haver arbtrios e excessos prejudiciais efetivao do instrumento.
34 O conselho recebe nomenclatura distinta em cada municpio, podendo ser Conselho da Cidade, Conselho de Desenvolvimento Urbano, Conselho de Planejamento Urbano, Conselho de Poltica Urbana etc.
48
3.2 Funo social da propriedade e combate reteno especulativa

do solo urbano
Iniciando a anlise dos planos diretores, um primeiro aspecto investigado foi a existncia de princpios, diretrizes ou
objetivos relacionados ao combate reteno especulativa do solo urbano ou aos vazios urbanos. Esses dispositivos,
quando presentes nos planos diretores de forma incisiva, podem ser indicativos de que a questo ser enfrentada pela
gesto municipal. Se existe uma preocupao em traar diretrizes e objetivos relacionados ao adequado aproveitamento
dos imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados, maior a probabilidade do PEUC vir a ser efetivamente
aplicado.
Nesse ponto, os municpios de maior destaque foram Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo, pois a preocupao com a especulao imobiliria e a devida destinao de imveis vazios prevista tanto como diretriz da poltica
de desenvolvimento urbano, quanto como objetivo estratgico do plano diretor e tambm como uma diretriz da poltica
habitacional. Em So Bernardo do Campo, a questo colocada inclusive como diretriz da poltica de desenvolvimento
econmico. Isso demonstra que os municpios consideraram a problemtica no seu processo de planejamento, incorporando-a como um elemento prioritrio.
Nos demais casos, com exceo de Itabira e Santos, cujos planos no fazem nenhuma meno ao combate especulao imobiliria, h alguma referncia aos vazios urbanos, seja nas diretrizes ou nos objetivos dos planos diretores.
Contudo, em geral, verifica-se uma mera reproduo do Art. 2, inciso VI, alnea e, do EC, que estabelece como uma das
diretrizes da poltica urbana a ordenao e controle do uso do solo de forma a evitar a reteno especulativa de imvel
urbano, que resulte em sua subutilizao ou no utilizao.
Em Goinia, embora no conste especificamente dentre as diretrizes ou os objetivos do Plano Diretor, a questo
dos vazios urbanos recorrente ao longo da Lei. Dessa forma, fica evidente que o processo de planejamento urbano do
municpio considerou a problemtica, mesmo que no a tenha consignado dentre os princpios e diretrizes.
O Quadro 3 traz a sntese das diretrizes e objetivos presentes nos planos diretores analisados em relao ao combate
especulao do solo urbano.
QUADRO 3: PREVISO O COMBATE ESPECULAO DO SOLO URBANO NOS PLANOS DIRETORES
MUNICPIO
DIRETRIZ OU OBJETIVO DA POLTICA URBANA /

TERRITORIAL
DIRETRIZ DA POLTICA DE
HABITAO
DIRETRIZ DA POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Curitiba (PR)
Diretrizes gerais da Poltica

Urbana (Art. 7, X)
Itabira (MG)
Joo Pessoa (PB)
Objetivos da Poltica Urbana

(Art. 3, XVI, e)
Mossor (RN)
Diretrizes da Poltica Urbana

(Art. 12, I e XII)
Diretrizes do
Ordenamento Territorial
(Art. 42, III, d)
Santos (SP)
Goinia (GO)
49
Palmas (TO)
Objetivos do Plano Diretor

(art. 12, V)
Temas Prioritrios do
Plano Diretor (Art. 13,
I, b)
Santo Andr (SP)
Objetivos gerais da Poltica

Urbana (Art. 8, V)
Diretrizes do
Ordenamento Territorial
(Art. 28, III, d)
Diretrizes da Poltica
Municipal de Habitao
(Art. 12, IV)
So Bernardo do
Campo (SP)
Objetivos Gerais da Poltica

Urbano-Ambiental (Art.
8, IV)
Diretrizes da Poltica
Municipal de Habitao
(Art. 17, VIII)
Diretrizes da Poltica de
Desenvolvimento Econmico
(Art. 13, VII)
So Paulo (SP)
Desenvolvimento Urbano
(Art. 6, XIII, d)
Objetivos Estratgicos
da Poltica de
Desenvolvimento Urbano
(Art. 7, II)
Habitao Social (Art. 292,
VII)
Maring (PR)
Diretrizes do Ordenamento
Territorial
(Art. 30, IV, d)
Fonte: Planos Diretores Municipais
3.3 Delimitao da rea de incidncia do PEUC

Alm das diretrizes, buscou-se identificar se os planos diretores atendiam ao contedo mnimo traado pelo Art. 42,
inciso I, do EC, de forma que delimitassem as reas de aplicao do PEUC.
Nos 11 casos estudados, os planos diretores apontaram as reas de incidncia. Alguns, entretanto, de forma bastante
abrangente, sem revelar nenhum tipo de estratgia ou critrio para utilizao do instrumento. o exemplo do Plano
Diretor de Curitiba, cujo Art. 52 estabelece que so passveis de notificao os imveis no edificados, subutilizados ou
no utilizados situados em rea urbana, o que corresponde a todo o territrio do municpio. A lei especfica, no entanto,
limitou a aplicao do instrumento a um pequeno permetro no entorno do Pao Municipal. Isso fez com que a delimitao da rea pelo Plano Diretor resultasse sem efetividade.
O caso remete ao debate sobre a melhor forma de definir a rea de incidncia do PEUC. Cabe aos municpios determinar a estratgia para ocupao de seu territrio, estipulando mecanismos de induo do adensamento de determinadas
zonas e indicando vetores adequados expanso urbana. Essa a lgica que dever definir as reas para aplicao
do PEUC, lembrando que o EC prev que tal delimitao considere a existncia de infraestrutura e de demanda para
utilizao.
Portanto, se o municpio delimitar toda a zona urbana ou apenas algumas partes dela para aplicao do instrumento,
sua escolha deve estar embasada racionalmente de forma a apresentar coerncia com a estratgia de ocupao do territrio, a disponibilidade de infraestrutura e servios urbanos, as restries ambientais e a demanda para utilizao do solo.
Em Maring, pela redao original do seu Plano Diretor, o PEUC deveria ser aplicado nas Macrozonas Urbanas de
Consolidao, de Qualificao e Industrial, restrita rea Industrial 1; e nos Setores Especiais, todos dotados de certas
50
condies de infraestrutura que permitem a induo da ocupao do solo urbano. Aps a alterao promovida pela Lei
Complementar n 799, de 12 de janeiro de 2010, o Plano Diretor estendeu a incidncia do instrumento tambm para a
Macrozona Urbana de Ocupao Imediata.
Plano Diretor de Maring Lei Complementar n 632/2006:
Art. 114. O parcelamento, a edificao e a utilizao compulsria sero aplicados nas seguintes Macrozonas:
I - Macrozona Urbana de Consolidao;
II - Macrozona Urbana de Qualificao;
III - Macrozona Urbana de Ocupao Imediata; (Acrescido pela Lei Complementar n 799/2010)
IV - Macrozona Urbana Industrial, restrita rea Industrial 1;
V - Setores Especiais, quando for o caso.
A nova macrozona, acrescida por lei complementar, corresponde antiga Macrozona Urbana de Conteno, a rea
mais perifrica da zona urbana, em transio com as reas rurais. Antes da alterao de 2010, a ocupao nessa regio
da cidade era totalmente desestimulada pelo Plano Diretor devido s suas caractersticas rurais. Os lotes deveriam ter
dimenso mnima de 2.000 m2 (dois mil metros quadrados) e o coeficiente de aproveitamento mximo era igual a 1,0
(um). Havia, assim, uma bvia inteno em no adensar a rea. No entanto, com a alterao promovida pela referida Lei
Complementar, a zona passou a ser considerada de ocupao imediata35, e, por conseguinte, foi estendida aplicao
do PEUC.
Um caso bastante positivo o do municpio de Santos, que estabeleceu como reas de aplicao do PEUC as Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS); as reas de Adensamento Sustentvel (AAS); e de abrangncia do Programa Alegra
Centro36 (Art. 61, do Plano Diretor). Nesse caso, nota-se a inteno de articular o instrumento com a poltica habitacional
e de requalificao das reas centrais da cidade. Embora as regies centrais sejam foco de muitos planos diretores, Santos
foi o nico dos municpios pesquisados que atrelou o PEUC a um programa especfico de habitao no centro da cidade.
Em So Paulo, alm das macroreas, o novo Plano Diretor Estratgico definiu as ZEIS, os permetros e as reas de
influncia das operaes urbanas consorciadas e os chamados Eixos de Estruturao da Transformao Urbana como
os locais para aplicao do PEUC, conforme previso do Art. 91, abaixo transcrito:
Plano Diretor Estratgico de So Paulo - Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014
Art. 91. Para aplicao dos instrumentos indutores da funo social da propriedade, so consideradas
passveis de aplicao dos instrumentos indutores do uso social da propriedade os imveis no edificados, subutilizados, ou no utilizados localizados nas seguintes partes do territrio:
I - Zonas Especiais de Interesse Social 2, 3 e 5;
II - no permetro da Operao Urbana Centro;
III - reas de influncia dos Eixos de Estruturao da Transformao Urbana;
IV - nos permetros e permetros expandidos das Operaes Urbanas Consorciadas;
V - nos permetros das Subprefeituras da S e da Mooca;
VI - nas Macroreas de Urbanizao Consolidada e de Qualificao da Urbanizao;
35 A dimenso mnima dos lotes foi reduzida para 400m (quatrocentos metros quadrados), a mesma praticada nas macrozonas urbanas de consolidao e
qualificao, e o coeficiente de aproveitamento passou para 1,4 (um vrgula quatro).
36 O Alegra Centro um programa de reabilitao da regio central histrica de Santos, tendo como um dos seus objetivos o estmulo ao adensamento com
promoo de usos residenciais na regio, conforme Leis Complementares n 470, de 5 de fevereiro de 2003 e 688, de 29 de julho de 2010 do Municpio de Santos.
51
VII - na Macrorea de Reduo da Vulnerabilidade Urbana, exclusivamente para glebas ou lotes com
rea superior a 20.000m (vinte mil metros quadrados);
VIII - em todas as reas do permetro urbano, definidas como tal no Mapa 2A, nas quais no incide o
IPTU, ressalvadas as reas efetivamente utilizadas para a explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial e as excees previstas nos Arts. 92 e 94.
Assim, o PEUC utilizado em So Paulo como um mecanismo para promoo do adensamento de reas dotadas de
boas condies de infraestrutura, em reas centrais da cidade ou em regies estratgicas para a poltica habitacional
do municpio.
Ainda no caso da capital paulista, uma inovao do seu Plano Diretor Estratgico foi a previso do inciso VIII do Art.
91, que estabelece a possibilidade de aplicao dos instrumentos mesmo nos imveis em que no h incidncia do
IPTU, quando localizados no permetro urbano. Nessas circunstncias, a notificao no dever encontrar dificuldades.
Contudo, aps o decurso dos prazos sem que os proprietrios tenham cumprido as obrigaes, a aplicao das alquotas
progressivas no tempo depende de uma soluo prvia em relao incidncia do IPTU.
Diante da grande abrangncia das reas de incidncia do PEUC, alguns municpios adotaram critrios de priorizao
no tempo e no espao. Assim, definiram um escalonamento, por meio do qual foram estabelecidas etapas para a aplicao, comeando por reas prioritrias conforme sua lgica de planejamento. Esse um importante tema que deve
ser abordado pelos decretos regulamentadores, como ocorreu em Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo37.
3.4 Caracterizao dos imveis no edificados, no utilizados e

subutilizados
Um dos pontos mais controversos no tratamento conferido pelas leis municipais so os parmetros para identificao
dos imveis no edificados, subutilizados e no utilizados. Trata-se de questo da maior relevncia, pois essa caracterizao que, ao lado da delimitao das reas de incidncia do PEUC, define o mbito de aplicao do instrumento.
Por sua complexidade e pela diversidade de definies detectadas na legislao, esses conceitos sero trabalhados
separadamente em tpicos.
3.4.1 Imveis no edificados

A legislao federal no se ocupou de apresentar definies acerca daquilo que se entende por imvel no edificado,
deixando essa prerrogativa para os municpios. Como registra Santos (2010, p. 35), trata-se de conceito intuitivo, cuja
compreenso decorre de uma interpretao literal. Por essa razo, no houve grande preocupao em caracteriz-lo
no Estatuto da Cidade.
Solo no edificado seria a terra nua, vazia, sem nenhum tipo de construo. Esse conceito consenso nas leis municipais analisadas, que, em geral, caracterizam-no como terrenos onde o coeficiente de aproveitamento igual a zero.
Mas, alm do critrio da ausncia de edificao, muitos municpios restringiram a aplicao do PEUC com base na rea
total dos imveis, o que pode ser verificado no Quadro 4 adiante. A variao relativamente grande, havendo casos em
37
O escalonamento do PEUC e as estratgias de planejamento urbano sero retomados no prximo captulo.
52
que a rea mnima de 200m (duzentos metros quadrados) Santos , 360m (trezentos metros quadrados) Itabira ,
500m (quinhentos metros quadrados) So Paulo , 1.000m2 (mil metros quadrados) Santo Andr e So Bernardo do
Campo e 2.000m (dois mil metros quadrados) Mossor e Maring.
Em So Paulo, h a possibilidade de um conjunto de imveis inferiores ao tamanho mnimo estipulado virem a sofrer
notificao, desde que pertenam ao mesmo proprietrio, sejam contguos e perfaam uma rea superior a 500m
(quinhentos metros quadrados) no seu conjunto.
Por sua vez, o Plano Diretor de Maring tambm traz a possibilidade de mais de um imvel vazio vir a ser notificado
em conjunto, desde que esses imveis pertenam ao mesmo proprietrio e cujo somatrio das reas seja superior a
3.000m2 (trs mil metros quadrados). Mas, diversamente do que ocorre em So Paulo, no h necessidade de serem
contguos. Isso faz com que o foco do instrumento deixe de ser o imvel e passe a ser o proprietrio de diversos imveis,
assumindo um forte vis de combate aos especuladores imobilirios. A medida no significa, contudo, que o PEUC
cumprir necessariamente um papel estratgico como instrumento de planejamento urbano.
Essa escolha da previso de uma rea mnima para caracterizao dos imveis no edificados depende do foco
que o municpio deseja ter ao aplicar o instrumento a partir do diagnstico dos imveis vazios em seu territrio. Em
determinadas situaes, o problema poder ser a existncia de grandes glebas no parceladas ou de grandes lotes
no edificados, sendo coerente que se definam reas maiores para a aplicao estratgica do instrumento. Em outros
municpios, porm, possvel cogitar que a consolidao do processo de urbanizao tenha levado ao parcelamento
de praticamente toda sua rea urbana, havendo um reduzido nmero de imveis vazios de grandes dimenses. Nesses
casos, a aplicao do PEUC ser mais apropriada para terrenos menores.
O Quadro 4 sintetiza como os imveis no edificados foram caracterizados pela legislao dos municpios
pesquisados.
53
QUADRO 4: CARACTERIZAO DOS IMVEIS NO EDIFICADOS PELOS MUNICPIOS
MUNICPIO
Curitiba (PR)
Goinia (GO)
LEGISLAO
SOLO NO EDIFICADO
Plano Diretor Art. 52, 1
Considera-se no edificado o lote ou gleba onde o coeficiente de aproveitamento igual a zero.
Cdigo Tributrio Municipal

Art. 42
No se considera edificado o imvel cujo valor da construo no alcance a 20 (vigsima) parte do

valor venal do respectivo terreno.
Lei Complementar n181/2008

Arts. 5 e 6
Art. 5 Entende-se por Vazio Urbano os imveis no parcelados, como glebas, quinhes e reas,
situados na Macrozona Construda, com acesso por via pblica consolidada e servido por no
mnimo trs dos seguintes melhoramentos:
a) transporte coletivo, num raio de at 500 metros;
b) rede de energia eltrica;
c) rede de gua tratada;
d) escola municipal a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado;
e) rede de esgoto;
f) via pavimentada;
g) coleta de lixo;
h) posto de sade num raio de 500 metros;
i) meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
j) rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar.
Art. 6 Entende-se por Lote Vago os imveis parcelados, como lotes individualizados, grupamento
de lotes, quadras inteiras e chcaras, com acesso por via pblica consolidada e servida por no
mnimo trs dos seguintes melhoramentos:
a) transporte coletivo, num raio de at 500 metros;
b) rede de energia eltrica;
c) rede de gua tratada;
d) escola municipal a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado;
e) rede de esgoto;
f) via pavimentada;
g) coleta de lixo;
h) posto de sade num raio de 500 metros.;
i) meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
j) rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar.
Itabira (MG)
Considera-se solo urbano no edificado terrenos e glebas com rea superior a 360m (trezentos e
sessenta metros quadrados), situados no interior do permetro urbano da sede municipal, onde o
Coeficiente de Aproveitamento (CA) seja igual a zero.
Joo Pessoa (PB)
Santo Andr (SP)
Considera-se solo urbano no edificado os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000m
(mil metros quadrados), localizados nas Zonas de Qualificao Urbana, Reestruturao Urbana e
Recuperao Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento utilizado for igual a zero.
Santos (SP)
Plano Diretor Art. 61
Para os efeitos desta Lei Complementar, so considerados imveis no utilizados e no edificados

os lotes e glebas com rea superior a 200m2 (duzentos metros quadrados), com coeficiente de
aproveitamento efetivamente utilizado igual a 0 (zero).
So Bernardo do
Campo (SP)
Considera-se solo urbano no edificado os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000m2
(mil metros quadrados), sendo o coeficiente de aproveitamento utilizado igual a zero.
54
Plano Diretor Art. 92, caput

e 2
So considerados imveis no edificados os lotes e glebas com rea superior a 500m (quinhentos
metros quadrados), com coeficiente de aproveitamento utilizado igual a 0 (zero).
[...]
2 A tipificao estabelecida no caput se estende aos lotes com metragem inferior a 500m
(quinhentos metros quadrados), quando:
a) originrios de desmembramentos aprovados aps a publicao desta lei; ou que,
b) somados a outros contguos do mesmo proprietrio perfaam rea superior a 500m
(quinhentos metros quadrados).
Maring (PR)
Plano Diretor Art. 113, I e II
I o imvel urbano com rea igual ou superior a 2.000m2 (dois mil metros quadrados), com
coeficiente de aproveitamento igual a zero;
II o conjunto de imveis urbanos, contguos ou no, de um nico proprietrio registrado, com
coeficiente de aproveitamento igual a zero, cujo somatrio das reas registradas seja superior a
3.000m2 (trs mil metros quadrados).
Mossor (RN)
considerado solo urbano no edificado ou subutilizado, terrenos e glebas com rea igual ou
superior a 2.000m (dois mil metros quadrados) cujo coeficiente de aproveitamento utilizado seja
igual ou inferior 0,05.
Palmas (TO)
Lei Complementar n 195/2009

Art. 1, I
Os lotes ou glebas nos quais o coeficiente de aproveitamento executado seja igual a zero.
So Paulo (SP)
Fonte: Legislao municipal.
Uma situao que destoa de todas as demais a verificada em Curitiba, onde h contradio entre o Plano Diretor e
o Cdigo Tributrio, que considera como no edificado o imvel cujo valor da construo no alcance a 20 (vigsima)
parte do valor venal do respectivo terreno exceo daquele de: I - uso prprio, exclusivamente residencial, cujo terreno,
nos termos da legislao especfica, no seja divisvel; II - uso residencial, cuja rea construda represente um coeficiente
de aproveitamento no inferior a 5% (cinco por cento) do coeficiente mximo previsto na legislao de uso do solo; III uso residencial associado produo de hortifrutigranjeiros, cuja rea destinada a este fim, no seja inferior a 2/3 (dois
teros) da rea do terreno; IV - uso no residencial vinculado ao alvar de funcionamento, cuja rea destinada a este fim
no seja inferior a 2/3 (dois teros) da rea do terreno38.
Em Goinia, a legislao especfica criou dois conceitos diversos, ambos referentes a imveis vazios. O chamado vazio
urbano corresponde aos imveis no parcelados; os lotes vagos, por sua vez, seriam aqueles imveis no edificados,
mas j parcelados. A Lei articula esses conceitos com a oferta de, pelo menos, trs servios ou infraestruturas dentre:
a) transporte coletivo, num raio de at 500m (quinhentos metros); b) rede de energia eltrica; c) rede de gua tratada;
d) escola municipal a uma distncia mxima de 3km (trs quilmetros) do imvel considerado; e) rede de esgoto; f ) via
pavimentada; g) coleta de lixo; h) posto de sade num raio de 500m (quinhentos metros); i) meio-fio ou calamento,
com canalizao de guas pluviais; j) rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar.
Tantos critrios parecem criar dificuldades para o municpio na identificao dos imveis passveis de aplicao do PEUC,
aumentando as chances de impugnaes por parte dos proprietrios.
Por fim, registre-se que Joo Pessoa deixou de caracterizar os imveis no edificados, inviabilizando a incidncia do
instrumento para tais casos.
38
Caso semelhante verificado no Plano Diretor de Goinia, ao tratar dos imveis subutilizados.
55
3.4.2 Imveis no utilizados

Os imveis no utilizados tambm no foram conceituados pelo EC, de forma que as leis municipais possuem liberdade para estabelecer seus critrios definidores. Em geral, esses imveis seriam aqueles que j receberam algum tipo
de construo, mas que se encontram sem uso em sua totalidade ou em parcela significativa.
Duas questes surgem com mais relevncia na legislao dos municpios. A primeira diz respeito ao tempo em
que esses imveis precisam estar desocupados para que se configure a no utilizao para fins de aplicao do PEUC.
Adotou-se o prazo de 5 anos em Mossor e Palmas; 3 anos em So Bernardo do Campo; 2 anos em Santo Andr e Maring;
e 1 ano em Santos e So Paulo.
Ainda no tocante ao perodo em que o imvel se encontra desocupado, um fator que deve ser considerado so os
mecanismos para aferio dessa realidade. Alguns municpios previram fontes de informaes em seus decretos que
podem auxiliar na comprovao da no utilizao. Em geral, fazem referncia a consultas aos cadastros municipais,
vistorias e diligncias realizadas por servidores municipais, informaes fornecidas pelas concessionrias de servios
pblicos, imagens areas, dentre outras. importante sublinhar que a aferio desse tipo de situao exige um esforo
dos municpios no sentido de articular as diversas informaes, sendo muito difcil que uma nica fonte assegure certeza
sobre o enquadramento do imvel como no utilizado. O recurso das imagens areas, por exemplo, revela-se muito
pouco eficaz se usado isoladamente, pois permite apenas visualizar se o imvel est edificado, o que no significa que
esteja sendo efetivamente utilizado. Da mesma forma, os cadastros municipais no so suficientes por si s para aferir a
situao do imvel, pois, em inmeros casos, verificou-se uma incompletude dos dados e/ou defasagem das informaes.
Um segundo fator que mereceu a ateno por parte de alguns municpios foi a especificao da no utilizao como
um fator que deve marcar a totalidade do imvel ou se seria suficiente sua configurao em apenas parte dele. No caso
de So Paulo, o Plano Diretor considera como no utilizado o imvel com, no mnimo, 60% (sessenta por cento) de sua
rea construda desocupada por mais de 1 (um) ano ininterrupto. J em Itabira e Mossor, esse percentual de 80%
(oitenta por cento) da rea do imvel. Ou seja, o simples fato de existir algum tipo de uso no afasta a possibilidade de
notificao. Para isso, preciso que o uso tome parte significativa do imvel.
O Quadro 5 traz os conceitos previstos nas diversas leis municipais em relao caracterizao dos imveis no
utilizados.
QUADRO 5: CARACTERIZAO DOS IMVEIS NO UTILIZADOS PELOS MUNICPIOS
MUNICPIO
Curitiba (PR)
Goinia (GO)
LEGISLAO
IMVEIS NO UTILIZADOS

Arts. 4, 7 e 8
Art. 4 Entende-se por imvel no utilizado aquele que no detm a funo de moradia, trabalho,
lazer, circulao, econmica e ambiental, nos termos do estabelecido pela Lei Complementar n
171/2007 Plano Diretor de Goinia e legislao correlata.
Art. 7 Entende-se por imvel abandonado, caracterizado como no utilizado, aquele edificado ou
em edificao integrante do Grupo I Grupamento de Parcelamentos Anexo I, desta Lei, bem
como aquele edificado ou em edificao nas glebas contguas aos parcelamentos constantes deste
grupo, cuja cessao das atividades tenha excedido a 02 (dois) anos.
Art. 8 Entende-se, ainda, por imvel abandonado, caracterizado como no utilizado, aquele
edificado ou em edificao, integrante do Grupo II Grupamento de Parcelamentos Anexo II,
desta Lei, bem como aquele edificado ou em edificao nas glebas contguas aos parcelamentos
constantes deste grupo, cuja cessao das atividades tenha excedido a 05 (cinco) anos.
56
Itabira (MG)
Considera-se solo urbano no utilizado edificaes na sede municipal que tenham 80% (oitenta
por cento) de sua rea construda desocupada h mais de cinco anos, ressalvados casos jurdicos
ou judiciais.
Joo Pessoa (PB)
Santo Andr (SP)
Considera-se solo urbano no utilizado todo tipo de edificao que esteja comprovadamente
desocupada h mais de dois anos, ressalvados os casos dos imveis integrantes de massa falida.
Santos (SP)
So considerados imveis no utilizados edificados, aqueles com aproveitamento igual ou superior

ao coeficiente de aproveitamento mnimo definido na Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao
do Solo e que estejam desocupados por mais de 1 (um) ano ininterrupto, conforme constatado
pela fiscalizao municipal competente, ressalvados os casos em que a no ocupao decorra de
impossibilidades jurdicas ou pendncias judiciais
So Bernardo do
Campo (SP)
Constituem solo urbano no utilizado as edificaes que no se encontrem na posse de terceiros ou

do proprietrio, h mais de 3 (trs) anos.
So Paulo (SP)
Plano Diretor Art. 95, caput

e 1
So considerados imveis no utilizados aqueles com coeficiente de aproveitamento utilizado igual

ou superior ao coeficiente de aproveitamento mnimo definido nos Quadros 2 e 2A anexos e que
tenham, no mnimo, 60% (sessenta por cento) de sua rea construda desocupada por mais de 1
(um) ano ininterrupto.
1 Quando se tratar de edificao constituda por unidades autnomas para fins residenciais ou
no residenciais, a no utilizao ser aferida pela desocupao de pelo menos 60% (sessenta por
cento) dentre elas, tambm pelo prazo de 1 (um) ano.
Maring (PR)
Plano Diretor Art. 113, V
A edificao desocupada h mais de 2 (dois) anos, independente da rea construda.
Mossor (RN)
considerado imvel no utilizado todo tipo de edificao que tenha, no mnimo, 80% (oitenta
por cento) de sua rea construda desocupada h mais de 5 anos, ressalvados os casos resultantes
de pendncias judiciais incidentes sobre o imvel.
Considera-se imvel subutilizado e/ou no utilizado:

I - aquele cuja rea construda seja inferior a 10% (dez por cento) da rea permitida para edificao
no lote;
II - aquele cujo investimento na edificao for incompatvel com o valor do lote, ou seja, cujo
investimento seja inferior ao preo do lote;
III - edificaes que tenham permanecido sem uso por perodo igual ou superior a 05 (cinco) anos;
IV - lotes ou glebas vazias em reas dotadas de infraestrutura bsica tais como: gua e
esgotamento sanitrio, energia e acesso por vias pavimentadas e transporte coletivo acessvel a
menos de 800 metros.
Palmas (TO)
A exemplo do que ocorreu em relao aos imveis no edificados, a Legislao de Goinia prev diversos conceitos.
Ao mesmo tempo em que o Art. 4 da Lei Complementar 181, de 1 de outubro de 2008, atrela o conceito ausncia dos
usos listados, os artigos posteriores criam a figura do imvel abandonado, tornando confusa a caracterizao dos casos.
Na legislao de Palmas, nota-se uma confuso entre os conceitos de imvel no utilizado e imvel subutilizado, de
forma que ambos so tratados como se fossem um s fenmeno. E o inciso IV prev uma caracterizao que muito mais
se aproxima daquilo que compreendido como imvel no edificado.
Ainda, registre-se que os municpios de Curitiba e Joo Pessoa no apresentaram nenhuma definio dos imveis
no utilizados em sua legislao, impossibilitando a aplicao do PEUC para esses casos.
57
3.4.3 Imveis subutilizados

No caso dos imveis subutilizados, o Art. 5, 1, inciso I, do Estatuto da Cidade, definiu-os como sendo aqueles cujo
aproveitamento seja inferior ao coeficiente mnimo estabelecido no plano diretor ou em legislao dele decorrente.
Em alguns municpios, esse conceito plenamente aplicado realidade local, com a previso dos coeficientes de
aproveitamento mnimos nas reas de incidncia do PEUC. Caso o imvel tenha recebido construes com aproveitamento abaixo do mnimo previsto para a zona, ento considerado subutilizado. o que ocorre em So Paulo, Maring,
Santo Andr e Santos, que previram coeficientes mnimos especficos para cada zona.
Em outros casos, os municpios estabeleceram o mesmo coeficiente mnimo para todo o seu territrio, independente
da zona. Em So Bernardo do Campo, so considerados subutilizados os terrenos e glebas que no atingem o coeficiente
de aproveitamento mnimo de 0,20. Em Itabira, subutilizado seria o imvel com coeficiente de aproveitamento menor
que 0,10, exceto as reas de proteo ambiental. E, no caso de Mossor, o coeficiente mnimo de apenas 0,05, ndice
bastante reduzido.
Alm do coeficiente de aproveitamento mnimo, alguns municpios articularam tambm o critrio do tamanho do
imvel. Optou-se por rea mnima de 200m (duzentos metros quadrados) em Santos; 450m (quatrocentos e cinquenta
metros quadrados) em Joo Pessoa; 500m (quinhentos metros quadrados) em So Paulo; 1.000m2 (mil metros quadrados) em Santo Andr e So Bernardo do Campo; e 2.000m (dois mil metros quadrados) em Mossor e Maring. Como j
discutido anteriormente, a previso de uma rea mnima deve guardar relao com o diagnstico realizado por cada
municpio e estar coerente com a estratgia de ocupao do territrio e adensamento de determinadas reas da cidade.
A caracterizao dos imveis subutilizados por parte dos municpios pesquisados pode ser visualizada no Quadro
6, a seguir.
QUADRO 6: CARACTERIZAO DOS IMVEIS SUBUTILIZADOS PELOS MUNICPIOS
MUNICPIO
Curitiba (PR)
Goinia (GO)
LEGISLAO
IMVEIS SUBUTILIZADOS
Considera-se subutilizado, o lote ou gleba edificados, nas seguintes condies:

a) situados em eixos estruturais e de adensamento, reas com predominncia de ocupao
residencial e reas de ocupao mista que contenham edificao cuja rea construda
represente um coeficiente de aproveitamento inferior a 5,0% (cinco por cento) do coeficiente de
aproveitamento previsto na legislao de uso e ocupao do solo;
b) situados em reas com destinao especfica e que contenham edificao de uso no
residencial, cuja rea destinada ao desenvolvimento da atividade seja inferior a 1/3 (um
tero) da rea do terreno, a compreendidas reas edificadas e no edificadas necessrias
complementao da atividade;
c) imveis com edificaes paralisadas ou em runas situados em qualquer rea.

Art. 3
Para efeito desta Lei entende-se por imvel subutilizado, aquele que, em sendo legalmente
permitido, o proprietrio no der o devido aproveitamento:
I para fins residenciais entende-se por devido aproveitamento o imvel cujo valor da
construo existente for superior a 20 (vigsima) parte do valor venal do respectivo terreno;
II para fins no residenciais entende-se por devido aproveitamento, o imvel que recebe usos
devidamente licenciados e regulamentados, com utilizao mnima de 80% (oitenta por cento)
de sua rea.
Pargrafo nico. O solo urbano localizado na Macrozona Construda e inserido nos Grupos I e
II, constantes dos Anexos I e II, com explorao de atividade econmica de carter rural, no
licenciado, ser considerado imvel subutilizado.
58
Considera-se solo urbano subutilizado terrenos e glebas onde o CA [Coeficiente de

Aproveitamento] seja menor que 0,10 (dez centsimos), exceto as reas de proteo ambiental.
Plano Diretor Art. 7, XXIX
Solo urbano subutilizado: aquele cujo aproveitamento inferior ao do ndice de aproveitamento

bsico definido nesta Lei;
So considerados solo urbano subutilizado, lote ou a gleba edificados nas seguintes condies:
a) destinado exclusivamente ao uso residencial unifamiliar que contenha edificaes cuja rea
seja inferior a 10% (dez por cento) do coeficiente de aproveitamento bsico ou com rea inferior
a 450 (quatrocentos e cinquenta) metros quadrados, prevalecendo o ndice menor.
b) destinado aos demais usos, que contenha edificaes cuja rea seja inferior a 20% (vinte por
cento) do coeficiente de aproveitamento bsico.
Considera-se solo urbano subutilizado os terrenos e glebas com rea igual ou superior a
1.000m (mil metros quadrados), situados na Zona de Qualificao Urbana, de Reestruturao
Urbana e de Recuperao Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento no atingir o
mnimo definido para a zona onde se situam, conforme Quadro 3, Anexo XIV.
So considerados imveis subutilizados edificados os lotes e glebas com rea superior a 200m2
(duzentos metros quadrados) com aproveitamento inferior ao coeficiente de aproveitamento
mnimo definido na Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao do Solo
So Bernardo do
Campo (SP)
Os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000m2 (mil metros quadrados), que no
atingem o coeficiente de aproveitamento mnimo de 0,20 so considerados solo urbano
subutilizado.
So Paulo (SP)
So considerados imveis subutilizados os lotes e glebas com rea superior a 500m

(quinhentos metros quadrados) que apresentem coeficiente de aproveitamento inferior ao
mnimo definido nos Quadros 2 e 2A anexos.
Entende-se por subutilizao o aproveitamento do solo inferior ao coeficiente mnimo definido

na Lei Municipal de Uso e Ocupao do Solo.
Plano Diretor Art. 113, III e IV
III o imvel urbano com rea igual ou superior a 2.000m2 (dois mil metros quadrados) cujo
coeficiente de aproveitamento no atinja o mnimo definido para a Macrozona onde se situa;
IV o conjunto de imveis urbanos, contguos ou no, de um nico proprietrio registrado,
cujos somatrios das reas registradas seja superior a 3.000m2 (trs mil metros quadrados)
e cujo coeficiente de aproveitamento de cada imvel no atinja o mnimo definido para a
Macrozona onde se situa.
considerado solo urbano no edificado ou subutilizado, terrenos e glebas com reas igual ou
superior a 2.000m (dois mil metros quadrados) cujo coeficiente de aproveitamento utilizado
seja igual ou inferior 0,05.
Itabira (MG)
Joo Pessoa (PB)
Santo Andr (SP)
Santos (SP)
Maring (PR)
Mossor (RN)
59
Palmas (TO)

I - aquele cuja rea construda seja inferior a 10% da rea permitida para edificao no lote;
II - aquele cujo investimento na edificao for incompatvel com o valor do lote, ou seja, cujo
investimento seja inferior ao preo do lote;
III - edificaes que tenham permanecido sem uso por perodo igual ou superior a 05 (cinco)
anos;
IV - lotes ou glebas vazias em reas dotadas de infraestrutura bsica tais como: gua e
esgotamento sanitrio, energia e acesso por vias pavimentadas e transporte coletivo acessvel a
menos de 800 metros.
Note-se que, em Joo Pessoa e Maring, os prprios Planos Diretores trazem mais de uma definio, revelando aparente contradio interna. Nesses casos, devem prevalecer os dispositivos que trazem um maior nvel de detalhamento.
J em Mossor e Palmas, os conceitos utilizados para delimitar os casos de subutilizao so os mesmos adotados
para os imveis no edificados e no utilizados, respectivamente.

Aps caracterizarem os imveis no edificados, no utilizados e subutilizados e delimitarem as reas ou zonas em que
o PEUC poder ser aplicado, alguns municpios previram situaes em que a funo social da propriedade no estaria
sendo descumprida, afastando a incidncia do instrumento.
Uma primeira exceo que no chega a ser explicitamente citada nas leis municipais, mas que pode ser inferida,
o caso dos imveis pblicos. Conforme discutido no captulo anterior, ainda que se enquadrem nas definies de no
edificado, subutilizado ou no utilizado, o regime jurdico-administrativo a que esto submetidos tais imveis afasta
a aplicao do PEUC, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica.
Dentre as situaes expressamente tratadas nas leis municipais, as funes ambientais do imvel esto entre os
fatores mais citados. Nesses casos, a depender das caractersticas e da localizao do imvel, pode-se constatar uma
funo ecolgica relevante que demanda a sua no edificao e, por isso, no dever ser ocupado. o caso, por exemplo,
das reas de preservao permanente. O decreto municipal de Santo Andr representa bem os casos em que ficaria
configurada tal hiptese.
Decreto n 15.379, 15 de maio de 2006 do Municpio de Santo Andr:
Art. 5. Consideram-se como de interesse do patrimnio ambiental os imveis localizados nas Zonas de
Especial Interesse Ambiental, conforme definidos no Plano Diretor ou na lei especfica respectiva, alm
de Unidades de Conservao, assim definidas na legislao pertinente.
Art. 6. Considera-se como imvel que exera funo ambiental essencial aquele coberto por mata
nativa, primria ou secundria em estgio avanado de recomposio, ou localizado em rea de Proteo Permanente, assim definido em legislao pertinente.
1. Os imveis localizados em reas de preservao permanente APPs, s sero considerados como
exercendo funo ambiental essencial na hiptese de contarem com mata nativa, primria ou secundria em recomposio.
2. Outras hipteses de funo ambiental essencial podero ser apontadas pelo rgo gestor da pol-
60
tica ambiental do Municpio, de maneira justificada e atendendo a pedido do proprietrio notificado,

observadas as polticas pblicas de preservao e recuperao.
Outro fator bastante citado a possibilidade de o proprietrio exercer atividade econmica que dispensaria a edificao do seu imvel, como listado pelo Plano Diretor de So Bernardo do Campo:
Plano Diretor de So Bernardo do Campo Lei n 6.184, de 21 de dezembro de 2011
Art. 61. Ficam excludos da obrigao estabelecida no Art. 60 desta Lei, os imveis que no exijam edificao para exercer suas finalidades, tais como as seguintes atividades econmicas:
I - estaes aduaneiras;
II - terminais de logstica;
III - transportadoras e garagem de veculos de transporte de passageiros;
IV - depsitos de material de construo a cu aberto;
V - terreno ou gleba vinculado oferta de vagas de estacionamento de outra atividade econmica no
entorno, nos limites estabelecidos pelo rgo municipal de circulao e trnsito quando do licenciamento;
VI - ptios de manobra e estacionamento de empresas de transporte;
VII - ptios descobertos de deposio ou manobra de contineres, quando inerentes atividade econmica licenciada para o imvel;
VIII - linhas de transmisso de energia ou dados, trilhos, e assemelhados, quando operados por concessionrias ou permissionrias de servios pblicos ou caractersticos da atividade econmica licenciada
para o imvel;
IX - equipamentos industriais como fornos, tanques de combustveis, dutos e assemelhados, quando
inerentes atividade econmica licenciada para o imvel;
X - quadras, piscinas e outras reas de lazer descobertas, quando constiturem a atividade econmica
licenciada para o imvel;
XI - fabricao de estruturas pr-moldadas de concreto, artefatos de cimento e preparao de massa de
concreto e argamassa para uso na construo civil;
XII - estao ou equipamentos de captao, tratamento e distribuio de gua e esgoto; ou
XIII - terrenos sujeitos a inundaes.
Sobre a questo, destaque-se que o Municpio de So Paulo, diversamente do que fizeram outros municpios, no
dispensou o PEUC nos casos de imveis utilizados como estacionamentos, conforme se verifica na redao do Art. 94,
inciso I, do seu Plano Diretor Estratgico. Isso demonstra que tambm os casos de no incidncia devem ser pensados
estrategicamente a partir da realidade local, no havendo uma frmula nica para todos os municpios.
3.6 Prazos para implementao da obrigao pelos proprietrios

Com relao aos prazos para que os proprietrios cumpram as obrigaes decorrentes de notificao, cumpre lembrar que o Estatuto da Cidade estabeleceu limites mnimos que devem ser observados no processo de planejamento e
regulamentao por parte de cada municpio.
Lei n 10.257/2001 Estatuto da Cidade
Art. 5 [...]
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
61
I - um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
Tal previso, na norma federal, no cerceia a autonomia municipal no exerccio de suas competncias legislativas
referentes ao planejamento urbano. Ao determinar que os prazos no podero ser inferiores aos limites ali previstos, o
EC no inibiu que os municpios pudessem adotar outros. O que se estabeleceu foi um parmetro geral que pode ser
seguido ou no por cada ente local. Entretanto, ao deliberar por prazos distintos, os municpios no dispem de liberdade
total e absoluta, encontrando uma barreira mnima na norma federal.
Importante observar que, por comporem o elemento nuclear da obrigao, os prazos devem estar previstos em lei
municipal. Por sua natureza jurdica, os decretos regulamentadores no so suficientes para veicular esse contedo sem
que, antes, ele tenha sido estabelecido por lei.
Como mencionado no captulo anterior, o Estatuto da Cidade no reservou a matria obrigatoriamente aos planos
diretores. Assim, a rigor, os prazos podero ser fixados tanto pelo plano diretor do municpio como pela lei especfica que
disciplina a aplicao do PEUC. A primeira alternativa a recomendada pelo Conselho Nacional das Cidades por meio da
Resoluo n 34/2005 (Art. 3, inciso IV). Tal orientao visa a conferir maior grau de aplicabilidade aos planos diretores
na medida em que estipula contedos mais detalhados do que aqueles previstos pelo EC.
Dentre os casos estudados, a maioria dos municpios optou por definir os prazos para cumprimento das obrigaes
j na redao de seus planos diretores. o que ocorre com Joo Pessoa, Maring, Mossor, Palmas, Santo Andr, Santos,
So Bernardo do Campo e So Paulo39.
Um segundo grupo de municpios Curitiba, Goinia e Itabira tratou da questo apenas em suas leis especficas. A
ausncia da matria no plano diretor no importa em nenhum tipo de vcio, pois no se trata de contedo obrigatrio
conforme previso do EC. Contudo, faz com que o plano tenha menor grau de autoaplicabilidade, dependendo mais da
norma especfica para que o PEUC venha a ser efetivado.
Outra questo que merece destaque o fato de que as leis municipais previram prazos tambm para ocupao de
imveis no utilizados Itabira, Joo Pessoa, Maring, Mossor, Santo Andr, Santos, So Bernardo do Campo e So Paulo
e para a concluso das obras do parcelamento ou da edificao Curitiba, Joo Pessoa, Maring, Palmas, So Bernardo
do Campo e So Paulo , extrapolando aquilo que foi originalmente concebido no EC. Esses dispositivos conferem mais
concretude legislao municipal, o que possibilita mais segurana na aplicao do PEUC.
Em relao definio dos prazos em si, verifica-se que h uma forte tendncia em reproduzir o mesmo tempo previsto nos incisos I e II do 4 do Art. 5 do EC. o que ocorre na legislao de Itabira, Maring, Palmas, Santo Andr e Santos.
Em algumas situaes, no entanto, foram detectados incoerncias e prazos inferiores aos mnimos da lei federal.
Em Curitiba, a lei especfica que trata do PEUC estabelece que:
Lei Complementar n 74, de 16 de dezembro de 2009 do Municpio de Curitiba
Art. 13. Os proprietrios dos imveis no edificados, subutilizados e com edificaes paralisadas ou
em runas sero notificados pelo Poder Executivo para proceder edificao, recuperao ou restauro
compulsrios, devendo a notificao ser averbada no cartrio de registro de imveis.
[...]
2 O proprietrio dispor dos seguintes prazos para regularizar o imvel:
I - um ano, a partir da notificao para protocolar e aprovar o projeto junto ao rgo municipal competente, podendo ser renovado por igual perodo desde que devidamente justificado;
II - 180 dias, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento;
III - conforme cronograma apresentado e aprovado junto ao rgo competente com no mximo trs
exerccios, aps a aprovao do projeto, para concluso da obra.
39
Alguns municpios, a exemplo de So Bernardo do Campo e So Paulo, repetiram os prazos de forma idntica nas leis especficas.
62
Uma primeira questo problemtica diz respeito ao inciso I, segundo o qual os proprietrios teriam at um ano aps
o recebimento da notificao para protocolar e aprovar o projeto. De fato, a protocolizao do projeto de responsabilidade do empreendedor, estando compatvel com a previso do EC. Contudo, ao determinar que o projeto seja
tambm aprovado no prazo de um ano, a Lei cria uma obrigao que no depende da vontade do proprietrio ou do
empreendedor. A aprovao ato do Poder Pblico emitido no mbito de um processo administrativo, no estando sob
controle do particular. Portanto, no se revela adequado impor a este ltimo o nus do prazo.
Por sua vez, o inciso II determina o prazo de at 180 dias aps a aprovao do projeto para incio das obras, o que
bastante inferior ao mnimo de dois anos previsto no EC.
Em Maring, alm de prever o incio das obras em at dois anos aps sua aprovao, o Plano Diretor determina
tambm sua concluso dentro do mesmo prazo.
Plano Diretor de Maring Lei Complementar n 632, de 6 de dezembro de 2006
Art. 115. Os imveis nas condies a que se refere o Art. 113 desta Lei sero identificados e seus proprietrios notificados.
[...]
4. Os parcelamentos e edificaes devero ser iniciados e concludos no prazo mximo de dois anos,
contado da primeira aprovao do projeto.
Situao semelhante ocorre no Art. 49-C, 1, do Plano Diretor de Joo Pessoa, que estipula o prazo de dois anos aps
a aprovao do projeto para incio e concluso das obras de implantao dos parcelamentos. A Lei Complementar n
195/2009 do Municpio de Palmas tambm traz previso nesse sentido (Art. 3), conferindo ao proprietrio at dois anos
aps a emisso do alvar de construo para concluso das obras.
Em todos os casos citados, a exigncia de concluso da obra em dois anos aps aprovao do projeto parece incompatvel com o EC, pois o empreendedor teria um prazo exguo para iniciar as obras a tempo de cumprir a obrigao.
Em Mossor, o Plano Diretor previu prazos idnticos aos do EC. Mas, em relao ao termo inicial para contagem do
tempo para o incio das obras, previu a data de protocolo do pedido de aprovao de projeto (Art. 113, 3). sabido que,
aps a protocolizao do pedido, o rgo municipal competente autua processo administrativo e d-lhe uma tramitao
interna que pode durar semanas, seno meses. Sob essa tica, ao iniciar a contagem do prazo a partir da data de protocolo
e no da aprovao do projeto, a previso do Plano Diretor de Mossor revela-se incompatvel com o EC.
Por outro aspecto, merecem destaque os Planos Diretores de So Bernardo do Campo e de So Paulo, pois, ao lado
dos prazos gerais, adotam prazos diferenciados em dobro para as cooperativas habitacionais e as associaes sem
fins lucrativos.
Plano Diretor de So Bernardo do Campo Lei n 6.184, de 21 de dezembro de 2011
Art. 63. Os prazos para que seja cumprida a obrigao de parcelar ou edificar sero os seguintes:
[...]
1 Imveis de propriedade de associaes e cooperativas habitacionais tero 2 (dois) anos, a partir da
notificao, para o protocolo de projeto na Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo.
Plano Diretor Estratgico de So Paulo - Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014
Art. 96. Os imveis no edificados, subutilizados e no utilizados so sujeitos ao parcelamento, edificao e utilizao compulsrios.
[...]
6 Os prazos previstos neste artigo sero contados em dobro quando o proprietrio notificado for
cooperativa habitacional ou associao sem fins lucrativos.
63
Diante das dificuldades enfrentadas pela maioria das cooperativas habitacionais e das associaes sem fins lucrativos
para elaborao de projetos, os dispositivos acima citados conferem melhor possibilidade para que consigam se adequar,
cumprindo a obrigao de maneira satisfatria.
Ao fim, cumpre mencionar que, conforme previsto no prprio Estatuto da Cidade (Art. 5, 5), a maioria dos municpios estabeleceu que a concluso de empreendimentos de grande porte poder ocorrer em etapas, assegurando-se
que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. Nessas hipteses, importante que o alvar
emitido pelo rgo municipal competente traga a informao dos prazos diferenciados, promovendo uma maior
segurana para os envolvidos.
3.7 IPTU progressivo no tempo: alquotas e procedimentos

Esgotados os prazos estipulados na notificao para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, sem
que tenha havido atendimento por parte dos proprietrios, os municpios devero aumentar a alquota do IPTU por
cinco anos consecutivos. Como discutido no captulo anterior, o tributo assume ntida funo extrafiscal, de forma que
a arrecadao deixa de ser seu principal objetivo. O que se pretende com a progressividade no tempo induzir um
comportamento socialmente desejado: o adequado aproveitamento do imvel.
Sendo um dos componentes da regra matriz de incidncia tributria, juntamente com a hiptese de incidncia e a
base de clculo, as alquotas devem ser veiculadas mediante lei em sentido estrito, em respeito ao princpio da legalidade.
Essa lei poder ser o prprio plano diretor, como recomendado pelo Conselho Nacional das Cidades, ou a lei especfica
que disciplina a aplicao do instrumento no municpio.
Da mesma forma como ocorreu em relao aos prazos para cumprimento das obrigaes decorrentes da notificao,
cinco municpios optaram por prever as alquotas do IPTU progressivo no tempo j na redao de seus Planos Diretores
Itabira, Joo Pessoa, Mossor, Santos e So Paulo. Em outros cinco casos Curitiba, Goinia, Maring, Palmas e So
Bernardo do Campo os Planos Diretores silenciam quanto matria, que foi tratada pelas respectivas leis especficas.
Apenas em Santo Andr no h previso das alquotas progressivas no tempo em nenhuma lei, o que impede a aplicao
do instrumento40.
Na definio das alquotas progressivas, o Estatuto da Cidade limita a legislao municipal, determinando que o
aumento no poder ser superior ao dobro de um ano para o outro. Como teto, define-se o percentual mximo de 15%
(quinze por cento).
Lei n 10.257/2001 Estatuto da Cidade
Art. 7Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do Art.
5desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5do Art. 5desta Lei, o Municpio proceder aplicao do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no
tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
1O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a que se refere o caput
do Art. 5desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota
mxima de quinze por cento.
40 Nessa hiptese, por mais que a legislao de Santo Andr possibilite as notificaes para fins de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o
municpio no poderia se valer do IPTU progressivo no tempo caso os proprietrios no observem as obrigaes nos prazos legais, o que enfraquece o poder de
induo do PEUC.
64
Os municpios adotaram basicamente trs formas de prever as alquotas do IPTU progressivo no tempo em suas normas. Um primeiro grupo estabeleceu que as alquotas de cada ano corresponderiam ao dobro daquelas do ano anterior,
adotando o limite mximo previsto no Estatuto da Cidade Palmas, So Bernardo do Campo e So Paulo. Essa frmula
parece mais adequada, pois no gera conflitos em relao legislao tributria e atende s determinaes da lei federal.
Outro grupo de municpios, contudo, estabeleceu os valores especficos das alquotas em cada ano Curitiba, Itabira,
Joo Pessoa, Maring, Mossor e Santos. Em muitos desses casos, h incompatibilidade com o limite estabelecido pelo
EC que impede que as alquotas de um ano superem o dobro do ano anterior.
Em Curitiba, por exemplo, a Lei Complementar n 74, de 16 de setembro de 2009, prev o seguinte:
Lei Complementar n 74, de 16 de dezembro de 2009, do Municpio de Curitiba
Art. 13 [...]
3 O no cumprimento de qualquer uma das condies e prazos estabelecidos no pargrafo anterior
implicar na incidncia de alquotas progressivas no tempo, do Imposto sobre a Propriedade Predial
e Territorial Urbana nos exerccios posteriores constatao da inadimplncia, com a aplicao das
seguintes alquotas:
I Primeiro ano: 5% (cinco por cento);
II Segundo ano: 7% (sete por cento);
III Terceiro ano: 9% (nove por cento)
IV Quarto ano: 11% (onze por cento)
V Quinto ano e seguintes: 15% (quinze por cento)
Ao analisar a adequao de tais alquotas, constatou-se que o Cdigo Tributrio do Municpio de Curitiba (Lei
Complementar n 40, de 18 de dezembro de 2001) determina as alquotas ordinrias do IPTU, variando conforme o valor
venal e o uso: a) no caso de imveis residenciais, de 0,20% a 1,10%; b) no caso de imveis no residenciais, de 0,35% a
1,80%; c) no caso de imveis territoriais, de 1% a 3%. A aplicao de alquota de 5% (cinco por cento) no primeiro ano do
IPTU progressivo no tempo s estaria adequada em poucos casos, em razo do limite estabelecido pelo EC que impede
que haja variao superior ao dobro da alquota do ano anterior.
J Goinia adotou uma previso distinta de todas as demais, estabelecendo que a cada ano devam ser acrescentados
mais 2% (dois por cento) sobre a alquota do ano anterior. E, no quinto ano, a alquota necessariamente ser de 15%
(quinze por cento).
Lei Complementar n 181, de 1 de outubro de 2008, do Municpio de Goinia
Art. 18 Vencidos os prazos estabelecidos nesta Lei, desde que precedidas das devidas notificaes, sem
que as providncias tenham sido adotadas, o Poder Pblico aplicar o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, obedecidos aos critrios da Lei Federal n. 10.257,
de 10/07/2001 Estatuto da Cidade, com a aplicao, das seguintes alquotas progressivas sobre as
alquotas bsicas do Imposto Territorial Urbano ITU e Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU
do Cdigo Tributrio Municipal:
I primeiro ano acrescenta-se mais 2% (dois por cento) sobre alquota do ano anterior;
II segundo ano mais 2% (dois por cento) acrescido da alquota do ano anterior;
III terceiro ano mais 2% (dois por cento) acrescido da alquota do ano anterior;
IV quarto ano mais 2% (dois por cento) acrescido da alquota do ano anterior;
V quinto ano e seguintes aplica-se a alquota de 15% (quinze por cento).
Contudo, tambm nesse caso h incompatibilidade com os limites previstos no Estatuto da Cidade. O Cdigo
Tributrio do Municpio de Goinia (Lei n 5.040, de 20 de novembro de 1975) estabelece alquotas ordinrias para o IPTU
variveis conforme a os usos e a zona onde se localizam os imveis: a) imveis residenciais, de 0,2% a 0,55%; b) imveis
65
no residenciais, entre 0,5% e 1,0%; e c) imveis vagos ou no edificados, entre 1% e 4%. Na maioria dessas situaes, o
acrscimo imediato de 2% j no primeiro ano de aplicao do IPTU progressivo no tempo gera uma soma que supera o
dobro do ano anterior.
No captulo a seguir, passar-se- discusso sobre a insero do PEUC, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica na lgica traada pelo planejamento urbano para a ocupao do
territrio da cidade.
66
4. A FINALIDADE DE APLICAO DO PEUC E DO IPTU

O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e seus sucedneos IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica so instrumentos de natureza jurdico-urbanstica cujo objetivo
induzir o uso e a ocupao do solo em reas dotadas de infraestrutura.
Em grande parte das cidades brasileiras comum a existncia de imveis vazios ou ociosos que no cumprem a
funo social da propriedade. Na maioria dos casos, tais imveis representam reservas especulativas que diminuem
a oferta de solo urbanizado para moradia, servios pblicos ou atividades econmicas. Trata-se de uma contradio,
posto que nesse mesmo cenrio crescem o dficit e a precariedade habitacional. Some-se a isso o fato de as cidades
adotarem o modelo de urbanizao extensiva41, com a expanso do permetro urbano, o que implica em altos custos
sociais e ambientais.
Em vista disso, o PEUC tem a finalidade de fazer com que a propriedade privada submeta-se ordem pblica e
funo social. Nesse sentido, a aplicao desse instrumento deve estar articulada a uma lgica de produo de cidades
mais justas e ambientalmente menos predatrias. Portanto, o instrumento deve ser empregado para induzir o uso e a
ocupao do solo visando a otimizar a infraestrutura instalada, ampliar as oportunidades de acesso terra urbanizada
e evitar o espraiamento das cidades.
Tendo em vista que os municpios brasileiros apresentam diferentes caractersticas e especificidades, a estratgia de
aplicao do instrumento no deve ser necessariamente a mesma para todos os casos. A tipologia de cidade, a dinmica
econmica e as caractersticas do mercado imobilirio local e regional, assim como as caractersticas do meio fsico,
requerem diferentes estratgias e podem at indicar a pertinncia (ou no) da aplicao do instrumento.
Em sntese, a aplicao do instrumento tem como finalidade: (i) evitar a reteno especulativa do imvel urbano; (ii)
promover o ordenamento territorial; e (iii) favorecer a disponibilizao de reas para proviso habitacional de interesse
social e outros usos.
A finalidade de evitar a reteno especulativa do imvel urbano mencionada com mais frequncia na legislao
municipal, como exposto no captulo anterior. Esse fenmeno observado tanto em municpios localizados em regies
metropolitanas, com alta densidade e escassez de vazios urbanos, como no caso de municpios de mdio porte localizados em reas interioranas. Espera-se que, nesse caso, a correo de conduta dos proprietrios resulte na ampliao
da oferta de imveis localizados em reas com infraestrutura adequada instalada e prximas aos centros de trabalho e
servios.
Cumpre mencionar que a reteno de terras ociosas cria obstculos para a atrao e fortalecimento da atividade
econmica local, assim como para as polticas sociais, uma vez que o prprio Estado, em muitos casos, tem dificuldade de
41 MONTE-MR (1994; 2005, p. 432-435) utiliza o conceito de urbanizao extensiva para se referir ao processo de extenso das condies gerais de produo
urbano-industriais para alm dos limites das cidades, incorporando territrios metropolitanos e reas rurais, e que representa a dominao do campo pela lgica
urbana.
67
adquirir terras para execuo da poltica habitacional e de componentes da poltica urbana (sistema virio, equipamentos
sociais) e ambiental (parques e sistemas de reas verdes).
Vale ainda ressaltar que para combater a reteno especulativa dos imveis, informaes sobre o estoque de terras
disponveis e sobre a estrutura e concentrao fundiria so de grande importncia para definio da estratgia de
aplicao do PEUC.
4.1 Ordenamento territorial

A finalidade de promover o ordenamento territorial no menos importante. O instrumento pode ser utilizado para
orientar o crescimento ou o adensamento de determinadas zonas urbanas tendo como objetivos: (i) evitar o espraiamento da cidade, otimizando a infraestrutura instalada; e (ii) evitar o crescimento da malha urbana em direo a reas
ambientalmente frgeis, com caractersticas fisiogrficas desfavorveis (suscetveis a risco) ou que abriguem atividades
agropecurias.
No caso do Municpio de Santo Andr, uma das finalidades de aplicao do instrumento era estimular a ocupao e
reconverso de uso da Zona de Reestruturao Urbana e favorecer a viabilizao do Projeto Eixo Tamanduatehy42 de
forma a induzir a reconverso de uso e a disponibilizao dos imveis nessa regio.
Para isso, o municpio escalonou as notificaes e, na primeira etapa, priorizou a notificao de reas localizadas no
Eixo Tamanduatehy, que corresponde Zona de Reestruturao Urbana definida pelo Plano Diretor Participativo (Lei
n 8.696, de 17 de dezembro de 2004). Na primeira etapa, foram notificados 1.237.020,64m2 nessa regio do Eixo, que
corresponde a 63,44% do universo de 1.950.035,04m2 notificado nessa etapa em todo o municpio.
O Eixo Tamanduatehy uma rea de conformao linear, com mais de 10km (dez quilmetros) de extenso, que
abrange quadras lindeiras ao Rio Tamanduate, linha frrea (antiga Ferrovia Santos-Jundia) e Avenida dos Estados, que
liga o municpio ao centro da capital do estado. Constitui-se, desse modo, em um importante eixo virio metropolitano.
Essa regio era um dos principais polos industriais brasileiros at meados da dcada de 1970, quando foi impactado
pelo processo de reestruturao produtiva, o enxugamento das plantas industriais e a transferncia de parte delas para
outras regies do estado e do pas. No perodo de elaborao do plano diretor, observou-se a presena de muitos vazios
urbanos, assim como de grandes galpes e ptios industriais abandonados (Figura 1).
FIGURA 1: EIXO TAMANDUATEHY NO MUNICPIO DE SANTO ANDR
Fonte: Prefeitura do Municpio de Santo Andr (2002); Beto Garavello (2015).

42
Sobre o Projeto Eixo Tamanduatehy ver Souza e Uemura (2012) e Klink (2012).
68
Outro aspecto que merece destaque que o municpio possui grande parcela de seu territrio em rea de proteo
dos mananciais da Represa Billings, com limitado estoque de terras vazias na rea urbana. A rea do Eixo Tamanduatehy
concentra importante passivo ambiental, mas apresenta localizao privilegiada, em termos de condio de mobilidade
e acesso aos servios e equipamentos pblicos. Alm disso, abriga a maior parte do estoque de lotes e glebas vazias aptas
ocupao na rea urbana. Nesse sentido, o PEUC foi utilizado para orientar o adensamento e a recuperao ambiental
desse setor da cidade, assim como para otimizar a infraestrutura existente.
Cabe esclarecer que em Santo Andr, de acordo com o Art. 116 do Plano Diretor, so passveis de aplicao do PEUC
os imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados localizados em toda a Macrozona Urbana. Entretanto, devido
necessidade de se estabelecer prioridades, por decreto municipal, foi estabelecido que:
Decreto n 15.379, de 15 de maio de 2006, do Municpio de Santo Andr
Art. 8 O rgo competente poder escalonar ao longo do tempo as notificaes, justificando os critrios, que devem ser em conformidade com os objetivos da poltica urbana, as finalidades do instituto e
as caractersticas da subutilizao ou no edificao de glebas e lotes na macrozona urbana.
Uma vez que Santo Andr no dispe de lei especfica sobre o PEUC, as reas objeto de escalonamento ou priorizao
no se encontram em nenhuma norma, o que seria a medida mais indicada. O decreto delega essa funo Secretaria
de Desenvolvimento Urbano e Habitao, rgo responsvel pela aplicao do instrumento. Nesse caso, fundamental
que as escolhas administrativas sejam justificadas de modo coerente com as estratgias do planejamento urbano,
observando o princpio da isonomia.
Outra importante finalidade de aplicao do instrumento a inibio do espraiamento do tecido urbano, especialmente em cidades onde as densidades demogrfica e construtiva no so elevadas. Entretanto, observou-se no presente
estudo que os municpios com esse perfil no aplicaram o instrumento com tal propsito. O exemplo mais relevante dessa
situao o Municpio de Maring que possui rea urbana de 128 km, com populao total de 357.777 habitantes (IBGE
2010) e densidade em rea urbana de 2.739,47 hab./km. No permetro urbano h um nmero expressivo de reas e lotes
vazios. O PEUC foi aplicado no perodo de 2009 a 2013. Foram notificados 705 imveis, que correspondem a cerca de 14,5
milhes de metros quadrados, englobando aqueles selecionados na primeira e na segunda etapas. Na primeira etapa, o
municpio notificou 105 imveis, com rea aproximada de 4,2 milhes de metros quadrados nos setores mais centrais e
melhor atendidos por infraestrutura e equipamentos pblicos43. Na segunda etapa, foram notificados 600 imveis, que
correspondem a, aproximadamente, 10,3 milhes de metros quadrados, distribudos em praticamente todo permetro
urbano, abarcando, portanto, setores perifricos e reas lindeiras a regies que abrigam atividades agrcolas (Figura 2).
43 Notificou para PEUC reas localizadas na Macrozona Urbana de Consolidao e na Macrozona Urbana de Qualificao definidas pelo Plano Diretor (Lei Complementar n 632, de 06 de outubro de 2006).
69
FIGURA 2: REAS NOTIFICADAS PARA PEUC NA 1 E 2 ETAPAS NO MUNICPIO DE MARING
Fonte: Prefeitura do Municpio de Maring (2014).
Conforme mencionado no captulo anterior, a Lei Complementar n 799, de 12 de janeiro de 2010, estendeu a incidncia do instrumento tambm para a Macrozona Urbana de Ocupao Imediata que corresponde antiga Macrozona
Urbana de Conteno, regio mais perifrica da zona urbana, em transio com as reas rurais44.
Apenas na nova Macrozona Urbana de Ocupao Imediata, foram notificadas 68 reas, com aproximadamente cinco
milhes de metros quadrados. Esses imveis esto localizados no anel mais perifrico do permetro urbano de Maring,
de forma que a utilizao do PEUC nesses casos pode induzir disperso da malha urbana. Como consequncia, pode-se
levar a um aumento da necessidade de deslocamento e expanso dos equipamentos e servios pblicos, produo
de conflitos de uso do solo (urbano e rural) e inibio da atividade agrcola, o que contraria a finalidade de combater o
espraiamento da cidade.
44 Em 2010, o Plano Diretor passou por reviso que introduziu uma mudana significativa no ordenamento territorial vigente: a Macrozona Urbana de Conteno foi transformada em Macrozona Urbana de Ocupao Imediata. De acordo com o novo macrozoneamento proposto, os objetivos estabelecidos pelo PD em
sua nova verso consistem no incentivo direto ocupao dessa poro do territrio, inicialmente destinada conteno da malha urbana.
70
4.2 Proviso de habitao de interesse social

A aplicao do PEUC pode favorecer a destinao de imveis para habitao de interesse social, principalmente se
for articulado com outros instrumentos urbansticos como a Zona de Especial Interesse Social (ZEIS).
O municpio de So Bernardo do Campo, por exemplo, priorizou a notificao de imveis localizados nas ZEIS-2, que,
segundo o Plano Diretor (Lei 6.184, de 21 de dezembro de 2011), so constitudas por reas no edificadas ou subutilizadas destinadas produo de Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP). Nesse caso,
foram identificados 547 imveis para notificao que correspondem a cerca de 6,2 milhes de metros quadrados. Na
primeira etapa, foram selecionados 147 imveis para notificao, que correspondem a 1,8 milhes de metros quadrados. O municpio notificou, at final de 2014, um total de 150 imveis, sendo que 26 deles so ZEIS-2 (Figura 3), o que
corresponde a 657.440,00 m.
FIGURA 3: REAS NOTIFICADAS EM ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS) NO MUNICPIO DE SO BERNARDO DO CAMPO
Fonte: Prefeitura do Municpio de So Bernardo do Campo (2014).
A finalidade de notificao de imveis localizados em ZEIS , por meio da sobreposio de instrumentos urbansticos, facilitar a disponibilizao das reas para produo de conjuntos habitacionais. A delimitao como ZEIS restringe
seu uso habitao de interesse social e, ao mesmo tempo, a notificao para PEUC impe a obrigao de dar uso em
determinado prazo. Dessa forma, faz-se um forte direcionamento da propriedade imobiliria.
71
O Municpio de So Paulo tambm escalonou as notificaes para o PEUC e priorizou, na primeira etapa, as reas
delimitadas como Zonas Especiais de Interesse Social 2, 3 e 545 e as reas localizadas nos permetros das Operaes
Urbanas Centro e gua Branca. No 1 Piloto, foram selecionados 141 imveis para estudo de viabilidade de aplicao46,
que apontou a pertinncia de notificao de 78 desses, sendo 43 no utilizados, 30 no edificados e 5 subutilizados (SO
PAULO, 2014).
FIGURA 4: IMVEL NO UTILIZADO NOTIFICADO PARA PEUC NO MUNICPIO DE SO PAULO
Fonte: Gilberto Tom (2015).
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010), o Municpio de So Paulo apresenta 290.317
domiclios vagos47, a maioria localizada na regio central da cidade. Contraditoriamente, So Paulo possui dficit habitacional de 474.34448 moradias e cerca de 548 mil49 domiclios localizados em assentamentos precrios do tipo loteamento,
favela ou cortio. O programa Renova Centro, desenvolvido pela Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo
(COHAB), objetiva produzir Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP) por meio de
desapropriao e adaptao de imveis (retrofit). A articulao desse tipo de programa com a aplicao do PEUC pode
ampliar as possibilidades de destinao dos referidos imveis para habitao social.
O Municpio de Santos tambm planejou utilizar o instrumento para estimular a recuperao do centro histrico
que abriga muitos imveis vazios e abandonados. O Plano Diretor (Lei n 821, de 27 de dezembro de 2013) estabeleceu
(Art. 61) que o PEUC aplica-se s seguintes partes do territrio: (i) Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); (ii) rea de
abrangncia do programa Alegra Centro e (iii) reas de Adensamento Sustentvel. O Programa de Reabilitao do Uso
Residencial na Regio Central Histrica de Santos Alegra Centro - Habitao , foi criado em 2010 (Lei Complementar n
688 de 2010) com o objetivo de preservar ou recuperar os imveis situados na rea de abrangncia do projeto e estimular
o uso residencial, assim como de implantar novas instalaes de atividades econmicas, tursticas e culturais (Figura
45 De acordo com o Plano Diretor do municpio, as ZEIS 2 so reas caracterizadas por glebas ou lotes no edificados ou subutilizados, adequados urbanizao
e onde haja interesse pblico ou privado em produzir Empreendimentos de Habitao de Interesse Social; as ZEIS 3 so reas com ocorrncia de imveis ociosos,
subutilizados, no utilizados, encortiados ou deteriorados localizados em regies dotadas de servios, equipamentos e infraestruturas urbanas, boa oferta de
empregos, onde haja interesse pblico ou privado em promover Empreendimentos de Habitao de Interesse Social; e as ZEIS 5 so lotes ou conjunto de lotes,
preferencialmente vazios ou subutilizados, situados em reas dotadas de servios, equipamentos e infraestruturas urbanas, onde haja interesse privado em produzir empreendimentos habitacionais de mercado popular e de interesse social.
46 Para selecionar os imveis do 1 Piloto foram utilizadas as informaes contidas na Listagem do chamamento prvio atualizada pela Secretaria de Finanas
em janeiro de 2014 e na Listagem da FUPAM/COHAB. A Listagem da FUPAM/COHAB resultado de um levantamento contratado pela COHAB e realizado pela
FUPAM/USP em 2009, para identificar imveis ociosos que poderiam ser transformados em HIS e/ou HMP. O estudo identificou 220 edifcios nessa condio na
rea central (SO PAULO, 2014).
47 Vale ressaltar que o imvel classificado como vago pelo IBGE no necessariamente notificvel para PEUC, uma vez que pode no cumprir exigncias como
rea de abrangncia de aplicao do instrumento, tempo de ociosidade, tipologia etc.
48 Fundao Joo Pinheiro (2013).
49 So Paulo (2010).
72
5). Os imveis passveis de PEUC so aqueles, destinados ao uso habitacional (pluri-habitacional), que no aderiram ao
programa Alegra Centro - Habitao.
FIGURA 5: CENTRO HISTRICO DO MUNICPIO DE SANTOS - REGIO DE INCIDNCIA DO PEUC
Fonte: Guilherme Madeira (2015).
4.3 A estratgia de aplicao do PEUC e sua eficcia

A deciso de aplicao dos instrumentos do EC deve ser tomada a partir da leitura da dinmica socioeconmica e
demogrfica da cidade e da identificao dos problemas urbanos e ambientais. Nesse sentido, a estratgia pode diferenciar-se em funo da tipologia da cidade, de sua insero na rede urbana brasileira50, das caractersticas do meio fsico,
assim como da dinmica urbano-econmica e imobiliria.
Observa-se que a maioria dos planos diretores analisados previu a aplicao do PEUC, do IPTU progressivo no tempo
e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, mas poucos os tornaram aplicveis51. Em alguns
casos, no caberia aplicar todos os instrumentos da caixa de ferramentas52, como o caso da aplicao do PEUC ou da
outorga onerosa do direito de construir (OODC) em municpios localizados em espaos rurais com baixo dinamismo,
como aqueles enquadrados nas tipologias J e K adotadas pelo PlanHab53. Como exemplo, o Municpio de gua Fria,
no semirido baiano, pode ser mencionado, tendo em vista que possui cerca de 15 mil habitantes (IBGE, 2010), sendo
50 O IBGE divide a rede urbana brasileira em metrpoles, capitais regionais, centros sub-regionais, centros de zona ou centros locais. Para uma discusso detalhada referente tipologia e insero das cidades na rede urbana brasileira ver: IBGE. Regies de Influncia das Cidades. Braslia: Ministrio de Planejamento,
Oramento e Gesto, 2007.
51 Sobre avaliao nacional dos Planos Diretores, ver Santos Jnior; Montandon (2011).
52 Referente aos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2002, p. 23).
53 O Plano Nacional de Habitao adotou e adaptou as tipologias de municpios do estudo Tipologias das Cidades Brasileiras, elaborado pelo Observatrio das
Metrpoles para o Ministrio das Cidades, em 2005. A rede urbana brasileira foi dividida em 11 tipos de municpios segundo aspectos, como nmero de habitantes,
polarizao regional, variveis socioeconmicas, nveis de pobreza. Os municpios enquadrados como J e K so aqueles com populao com menos de 20 mil
habitantes em espaos rurais pobres (CONSRCIO VIA PBLICA / FUPAM-LABHAB / LOGO ENGENHARIA, 2008).
73
que aproximadamente dois teros dessa populao reside na rea rural, enquanto que na sede do municpio moram
apenas 1.605 habitantes. Entretanto, o Plano Diretor (Lei Municipal n 134, de 23 de julho de 2010) previu a aplicao do
PEUC e da OODC. Os tcnicos e dirigentes entrevistados por Akaishi (2013, p.106-109) desconheciam o texto da Lei e a
finalidade dos instrumentos.
Por outro lado, para a maioria dos municpios de mdio e grande porte a aplicao do PEUC e seus sucedneos
faz-se necessria, mas no observada. A avaliao nacional qualitativa dos planos diretores produzidos, desenvolvida
pela Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos54, revelou que a
maioria dos municpios com plano aprovado ainda no est aplicando os instrumentos indutores da funo social da
propriedade. O levantamento inicial, mencionado na introduo desse trabalho, produzido para identificar os estudos
de caso da presente pesquisa, confirma o fato.
Esse cenrio relaciona-se com a dificuldade do Estado limitar os ganhos especulativos fundirios na sociedade
patrimonialista brasileira e com os conflitos sociais decorrentes da disputa pelo espao urbano. Ferreira (2009) lembra
que para aplicar os instrumentos do EC so necessrias mudanas na esfera poltica que permitam que o Estado assuma
o papel de indutor do crescimento segundo o interesse pblico. E por mais difcil que seja a construo de pactos
scio-territoriais para produo de cidades mais justas e sustentveis, Santos Jnior (2008, p. 145) lembra que possvel
avanar e impulsionar polticas de incluso territorial, mas que preciso refletir sobre o alcance desses instrumentos.
Vale ressaltar que, mesmo partindo de uma leitura e estratgia adequadas, o PEUC tem apenas o potencial de induzir
o uso e a ocupao do solo. De forma mais geral, ressalte-se que os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade no
podem ser dissociados de uma viso mais ampla da interveno territorial do Estado brasileiro nas mltiplas escalas,
assim como de seu impacto sobre a produo das cidades brasileiras. Mais especificamente, as estratgias estatais
de regulao, investimento e financiamento (mediante Programas como o de Acelerao do Crescimento PAC e o
Minha Casa, Minha Vida PMCMV) apresentam lgicas que nem sempre convergem com a inteno dos instrumentos
urbansticos previstos pelo EC. Por exemplo, um conjunto de estudos crticos sobre o PMCMV aponta que a alocao de
crdito subsidiado para a produo de habitao de interesse social via setor privado ameaa atravessar as premissas
subjacentes ao Estatuto e funo social da cidade (KLINK; DENALDI, 2014).
Alm disso, no caso dos municpios localizados em regies metropolitanas, o PEUC tambm se relaciona com estratgias regionais de uso e ocupao do solo e dinmicas imobilirias. No contexto das regies metropolitanas, seria
necessrio definir uma estratgia regional de aplicao de instrumentos dessa natureza.
Cumpre acrescentar que um tema que precisa ser debatido relaciona-se com o universo de imveis notificados e a
capacidade de utilizao pelo setor pblico e privado. Nos casos dos municpios estudados que iniciaram a aplicao do
instrumento Goinia, Maring, Palmas, Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo observa-se uma tendncia,
ainda que de forma escalonada, de notificao do conjunto de vazios urbanos acima de determinada metragem e
coeficiente de aproveitamento.
No se trata de fazer incidir o instrumento apenas naqueles setores da cidade de interesse do mercado imobilirio ou
outros agentes, se essas regies no forem aquelas que se deseja ocupar ou adensar a partir de uma lgica de construo
de cidades mais justas e ambientalmente equilibradas. Entretanto, no parece eficaz notificar para o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios um percentual do estoque de terras maior do que a capacidade de absoro do
mercado e do setor pblico, porque isso poderia comprometer, inclusive, a prpria consolidao do instrumento. Nesse
sentido, o risco de notificar um estoque de terrenos excessivamente grande no hipottico luz do dinamismo e das
rpidas transformaes que ocorrem no mercado fundirio-imobilirio, inclusive no Brasil. Sem esgotar esse tema, destaque-se as relaes imbricadas entre o mercado imobilirio e financeiro (articulando um complexo imobilirio-financeiro)
e suas consequncias para a formao de preos e rendas fundirias (ROYER, 2014; KLINK; DENALDI, 2014).
54 Participaram da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos, que foi instituda para avaliar qualitativamente os planos diretores no Brasil, o Ministrio das Cidades, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), atravs do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional (IPPUR) e diversos pesquisadores de instituies de ensino superior, atores sociais e representantes de governos locais e estaduais. Ver Santos
Jnior; Montandon (2011).
74
Outra questo que merece ser estudada relaciona-se com a eficcia do PEUC quando sua aplicao atinge um universo muito pequeno de imveis vazios ou subutilizados e pulverizados no territrio. Qual seria seu potencial para reter
a valorizao excessiva da terra ou induzir o adensamento de uma regio?
O escalonamento das notificaes, assim como sua articulao com outros instrumentos urbansticos e programas
urbanos e habitacionais, pode aumentar a eficcia de aplicao do instrumento. Qualquer que seja a estratgia de
aplicao, sua finalidade deve ser cumprir a funo social da propriedade urbana.
Por fim, lembre-se que o EC uma Lei cuja aplicao requer mudanas na sociedade patrimonialista brasileira. Acerca
do papel dessa Lei, especificamente, Fernandes (2008, p. 124) lembra que preciso ir alm da viso instrumental que
tradicionalmente se tem do Direito, isto , da viso dominante da lei meramente como instrumento tcnico e fonte
de resoluo de conflitos e problemas e ressalta a importncia de perceber-se a Lei como uma arena de conflitos e
negociaes.
A seguir, ser analisada a aplicao do PEUC por parte dos municpios, destacando-se as experincias de Maring,
So Bernardo do Campo, Santo Andr, Palmas, Goinia e So Paulo.
75
5. APLICAO DO PARCELAMENTO, EDIFICAO OU

UTILIZAO COMPULSRIOS (PEUC)
Este captulo trata da aplicao do PEUC como um conjunto de procedimentos que envolvem desde a identificao
dos imveis sujeitos notificao at a averbao e monitoramento subsequente, registrando as aes relacionadas
operacionalizao do instrumento.
Tomaram-se como referncias algumas experincias de aplicao identificadas no mbito da pesquisa, as quais dizem
respeito aos municpios de Maring, So Bernardo do Campo, Santo Andr, Palmas, Goinia e So Paulo. As informaes
sobre metodologias e procedimentos administrativos foram obtidas por meio de pesquisa documental, entrevistas e
visitas tcnicas realizadas no ano de 2014.
Cabe ressaltar, porm, que, alm de ser pequeno o nmero de municpios que aplicam ou aplicaram o PEUC, as
iniciativas so bastante recentes55. Na maioria dos casos, o tempo de maturao da experincia insuficiente para uma
avaliao de resultados. Essa situao, somada ausncia de estudos referentes aplicao do instrumento dificulta a
avaliao e as recomendaes quanto ao emprego do instrumento. Entretanto, a pesquisa identificou as dificuldades
encontradas e as alternativas formuladas pelos municpios que aplicaram o instrumento, o que pode se constituir em
aprendizado para aqueles municpios que pretendam regulamentar e aplicar o PEUC.
De fato, so muitas as limitaes. Dos cadastros municipais desatualizados e no integrados ausncia de sistemas de planejamento e controle, passando pela limitada capacidade institucional, so muitos os percalos enfrentados
pelos municpios que se propuseram a aplicar o instrumento. A despeito de tais dificuldades, ressalte-se que o PEUC
deve ser aplicado de forma criteriosa para garantir sua eficcia. Alm disso, a ateno e cuidados dispensados na etapa
de aplicao podem contribuir para que os prazos impostos pela lei no sejam distendidos56.
As sees iniciais deste captulo discutem cada uma das etapas de aplicao do PEUC: planejamento, notificao,
averbao e o monitoramento e avaliao. Observe-se que tais etapas no so necessariamente sequenciais. Ao longo
do processo, por muitas vezes, faz-se necessrio revisar o que foi inicialmente planejado; da mesma forma, a notificao
pode vir a ser refeita em alguns casos; o monitoramento deve ser constante e as avaliaes, peridicas, e no somente ao
final do processo de notificao. O captulo trata, ainda, dos meios ou recursos necessrios aplicao do instrumento.
55 Como anteriormente informado, Maring e So Bernardo do Campo so os dois nicos municpios onde, uma vez iniciada a implementao do instrumento,
no houve interrupo, atingindo o estgio de aplicao do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo; Santo Andr
foi pioneiro, tornou-se referncia, mas teve a experincia de aplicao interrompida em 2008; Goinia e Palmas aplicaram o instrumento em 2011, suspenderam
o processo e encontram-se em fase de reincio das notificaes; So Paulo iniciou as notificaes no final de 2014, mas a experincia destaca-se pela importncia
do municpio no cenrio nacional.
56 Observe-se que os prazos mnimos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade so de um ano, aps a notificao, para apresentao de projeto e dois anos, aps
a aprovao do projeto, para que a obra seja iniciada. A esses trs anos, some-se o tempo para a anlise e aprovao do projeto. Apenas ento, o imvel cujo
proprietrio no cumpriu a obrigao notificada poder ser incurso no IPTU progressivo no tempo, o qual, por sua vez, ser aplicado por, pelo menos, cinco anos
consecutivos aos imveis que reiteradamente no atendem funo social da propriedade. No mnimo uma dcada para que se alcance a desapropriao-sano
nesses casos (abstraiu-se aqui a discusso sobre a possibilidade de, atualmente, aplicar-se este terceiro instrumento da cadeia sucessiva).
76
5.1 Planejamento da aplicao

Anteriormente efetiva aplicao do instrumento entre a regulamentao geral, disposta no corpo do plano
diretor e da lei especfica (se houver), e o incio das notificaes uma srie de aes devem ser realizadas. Algum nvel
de planejamento certamente existiu nas experincias dos municpios que realizaram notificaes. Mas, entre outros
fatores, a alterao na composio das equipes tcnicas, a alternncia poltica nas administraes e a ausncia de registros limitaram o levantamento de informaes, principalmente acerca do perodo inicial de aplicao do instrumento.
Em alguns casos, o planejamento da aplicao reflete-se em um decreto regulamentador Santo Andr, So Bernardo
do Campo e So Paulo; em outros, h aspectos procedimentais, pertinentes a essa etapa, que constam da lei especfica
Goinia e Palmas.
Sero destacadas, a seguir, as aes constantes da fase de planejamento que antecede a notificao: identificao
do universo notificvel, escalonamento ou priorizao das notificaes, arranjo institucional, produo de documentos
subsidirios da notificao, regulamentao administrativa e capacitao da equipe envolvida.
5.1.1 Identificao do universo notificvel

O cadastro imobilirio municipal a fonte mais utilizada para a identificao dos imveis no edificados e subutilizados, tanto no momento dos estudos que fundamentam o plano diretor e a lei especfica, quanto no estgio de
planejamento para a efetiva aplicao do instrumento. Porm, segundo os municpios investigados (e isso notrio
entre os municpios brasileiros), os cadastros imobilirios municipais apresentam lacunas ou imprecises, que os tornam,
muitas vezes, uma base pouco confivel de pesquisa e indicam a necessidade de consulta a outras fontes de informao57.
Alguns municpios complementaram a aferio dos imveis notificveis por meio de consultas a sistemas de controle
interno (de aprovao de projetos e de emisso de certificados de concluso de obras) e a documentos diversos como
imagens areas, certides de matrcula no Cartrio de Registro de Imveis (CRI), dados de juntas comerciais ou, ainda,
consulta a processos administrativos sobre o mesmo imvel.
A identificao dos imveis no utilizados mais complexa, j que nesse caso no se pode recorrer ao cadastro
imobilirio municipal, que mesmo falho um ponto de partida para a identificao dos no edificados e subutilizados.
O acesso a informaes de concessionrias de servios pblicos (gua, luz e gs), assim como dados da Contribuio
para o Custeio do Servio de Iluminao Pblica (CCSIP) foram adotados em mais de uma experincia.
Embora os dados das concessionrias ofeream um pouco mais de segurana sobre a no utilizao, ainda
assim no imune a falhas. Extrair, das relaes das concessionrias, dados que possam ser comparados aos
parmetros constantes da legislao municipal como caracterizadores da situao de no utilizao do imvel (por exemplo, rea do lote ou rea construda) no simples. Ademais, os dados fornecidos pelas concessionrias so pouco refinados, no permitindo recortes por rea de terreno ou rea construda, conforme definido
na legislao. Alm disso, no caso do municpio de So Bernardo do Campo verificou-se que os dois cadastros,
o da concessionria de servios pblicos e o municipal, no dialogavam porque utilizam referncias diferentes
(para as concessionrias o endereo a referncia do imvel, enquanto que para a prefeitura essa referncia a inscrio
imobiliria ou classificao fiscal).
57 Via de regra, a atualizao dos cadastros faz-se por requerimento do interessado (pouco frequente), por meio de aes de fiscalizao (quase sempre amostrais, sem abarcar o universo total dos imveis) ou administrativamente, quando da aprovao de projetos de parcelamento do solo ou de construo. Neste
ltimo caso, a alterao do cadastro imobilirio tende a ser feita quando da liberao do certificado de concluso de obra, de forma que muitos dos imveis que
constam da listagem preliminar como estando vazios ou subutilizados podem se encontrar com obra em andamento ou concluda de fato, sem que essa situao
seja retratada pelo cadastro. O referido cadastro tambm no registra as construes irregulares.
77
So Paulo previu, no decreto regulamentador do PEUC, o recurso a listagens de concessionrias de servios pblicos
como meio de aferio da no utilizao de imveis edificados. Entretanto, as vistorias foram o principal recurso adotado.
O municpio destaca, tambm, a dificuldade de formalizao de termo de cooperao com as concessionrias prestadoras de servios essenciais para o envio contnuo de informaes que possam confirmar a ociosidade dos imveis no
utilizados (SO PAULO, 2014).
As vistorias tm sido empregadas para identificar e/ou melhor caracterizar a situao do imvel, seja ele no edificado, subutilizado ou no utilizado. O procedimento de aferio em campo permite chegar a um universo notificvel
mais prximo do real; com base num trabalho orientado, as vistorias podem se constituir em um valioso recurso para
complementar ou corrigir informaes preliminares. Foi o que fizeram Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo.
Em So Paulo, municpio onde as notificaes iniciaram-se em novembro de 2014, a seleo dos imveis a notificar
adotou como base de dados duas listagens prvias58. As vistorias assumiram grande relevncia como elemento de aferio das mencionadas listagens. Observe-se que, nesse caso, a caracterizao dos imveis no utilizados exige, de fato,
uma verificao in loco, uma vez que a legislao municipal dispe que a ociosidade ser constatada caso haja 60% de
no utilizao da rea construda (SO PAULO, 2014).
Em So Bernardo do Campo, as vistorias, utilizadas para confirmar informaes e esclarecer dvidas, embasam a
elaborao de um laudo tcnico, que acompanha a notificao. O laudo tcnico atesta a condio do imvel e seu
enquadramento no PEUC.
Observe-se, ainda, que o municpio de So Paulo ampliou as fontes de informao, admitindo no Decreto 55.638/2014
o uso de pesquisas acadmicas ou levadas a cabo por institutos de pesquisas reconhecidos, alm de indicaes de
pessoas fsicas ou jurdicas, mediante formulrios ou aplicativos disponibilizados no stio eletrnico da Prefeitura.
O objetivo, quaisquer que tenham sido os meios empregados, informar o conjunto de imveis notificveis (nos
casos em que no havia listagem prvia) ou depurar a listagem inicial, o que implica em fazer excluses no sentido de
atender os critrios definidos pela legislao municipal (coeficiente de aproveitamento mnimo, rea do lote ou gleba
e localizao) ou para retirar da listagem aqueles imveis sabidamente isentos, como reas pblicas, assentamentos
precrios ou unidades de conservao ambiental, entre outros59.
A definio do universo notificvel, em quantidade, condio (no edificado, subutilizado ou no utilizado), localizao e outras variveis, contribui com a distribuio das notificaes no tempo e no espao, permitindo estabelecer uma
priorizao e/ou um escalonamento.
5.1.2 Etapas de notificao

No captulo anterior, observou-se que o escalonamento das notificaes pode aumentar a eficcia de aplicao
do instrumento. As estratgias adotadas variam. H municpios que estabelecem apenas o setor da cidade que ser
notificado prioritariamente sem definir um limite de tempo, como So Paulo; outros, como Santo Andr e So Bernardo
do Campo, associam tempo e espao.
No caso de So Bernardo do Campo a diviso de etapas para aplicao do instrumento adotou como critrio a proximidade com o centro da cidade (quanto mais central a localizao, maior a disponibilidade de infraestrutura) e a necessidade de favorecer a liberao de reas para a produo de Habitao de Interesse Social (HIS). Assim, a primeira etapa
priorizou a notificao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de proviso habitacional e os imveis localizados
58 Conforme mencionado no captulo anterior, as listagens referem-se a levantamentos realizados (i) pela Fundao para Pesquisa em Arquitetura e Ambiente
(FUPAM/USP) em 2009 (imveis ociosos que poderiam recepcionar empreendimentos de Habitao de Interesse Social HIS e/ou Habitao do Mercado Popular HMP) e (ii) pela Secretaria de Finanas em janeiro de 2014 (imveis pblicos ociosos na rea da Operao Urbana Centro e nas reas de Zonas Especiais de
Interesse Social ZEIS).
59 Incluses tambm so possveis, com base em vistorias (momento quando podem ser encontradas outras reas no listadas inicialmente) ou mesmo em
informaes internas.
78
nos bairros situados entre as duas maiores centralidades (Centro Principal e Centro do Rudge Ramos); a segunda etapa
corresponde a um anel envoltrio desses bairros; a terceira e ltima etapa atinge os bairros mais perifricos da Macrozona
Urbana (Figura 6).
FIGURA 6: ESCALONAMENTO DAS NOTIFICAES NO MUNICPIO DE SO BERNARDO DO CAMPO

O Municpio de So Paulo definiu a execuo de uma etapa inicial de notificaes, denominada 1 Piloto, composta
por 141 imveis, sendo 68 no utilizados, 61 no edificados e 12 subutilizados, localizados no permetro da Operao
Urbana Centro e nas Zonas Especiais de Interesse Social 2 e 3. Trata-se de uma estratgia de induo da funo social da
propriedade dirigida prioritariamente aos imveis localizados na regio central e liberao de terrenos para produo
de habitao social.
Dentre os municpios pesquisados, Santo Andr definiu o modelo de escalonamento mais complexo, considerando
o zoneamento, a rea do lote e o coeficiente de aproveitamento mnimo, como resume a Tabela 5. As etapas formam um
gradiente que avana dos maiores para os menores lotes e dos menores para os maiores coeficientes de aproveitamento.
79
TABELA 5: ESCALONAMENTO DAS NOTIFICAES NO MUNICPIO DE SANTO ANDR
ETAPA
1
ETAPA
AT 2008
2
ETAPA
AT 2010
3
ETAPA
AT 2015
MACROZONA
URBANA
CRITRIOS
ADOTADOS PARA O
ESCALONAMENTO DAS
NOTIFICAES
IMVEIS
REA CORRESPONDENTE
ZQU
Lotes >5.000m
CA entre 0 e 0.10
56
56,57%
795.770,00
18,06%
ZREU
Lotes >20.000m
CA entre 0 e 0.10
17
17,17%
1.520.014,64
34,49%
ZRU
Lotes > 10.000m

CA entre 0 e 0.10
26
26,26%
2.091.330,78
47,45%
TOTAL 1 ETAPA
99
100,00%
4.407.115,42
100,00%
ZQU
Lotes > 5.000m

CA entre 0.11 e 0.20
14
14,14%
136.814,10
7,55%
ZREU
Lotes > 5.000m

71
71,72%
1.568.427,20
86,50%
ZRU
Lotes >5.000m
14
14,14%
107.868,00
5,95%
TOTAL 2 ETAPA
99
100,00%
1.813.109,30
100,00%
ZQU
Lotes 5.000m
CA entre 0 e 0.20
362
72,84%
669.869,33
67,21%
ZREU
Lotes 5.000m
CA entre 0 e 0.40
88
17,71%
221.639,70
22,24%
ZRU
Lotes 5.000m
CA entre 0 e 0.20
47
9,46%
105.109,00
10,55%
497
100,00%
996.618,03
100,00%
TOTAL 3 ETAPA
TOTAL GERAL
695 IMVEIS
7.216.842,75 m
Legenda: ZQU Zona de Qualificao Urbana; ZREU Zona de Reestruturao Urbana; ZRU Zona de Recuperao Urbana.
Fonte: Prefeitura do Municpio de Santo Andr (2006).
Observe-se que a primeira etapa totaliza uma rea notificvel de cerca de 4,4 milhes de metros quadrados, ou seja,
em torno de 60% da rea total. Nela, concentram-se os grandes lotes ou glebas situados na Zona de Reestruturao
Urbana, que corresponde ao Eixo Tamanduatehy, antigo corredor industrial, que liga o centro da cidade rea central
do municpio de So Paulo, com grandes reas deterioradas e/ou abandonadas, para o qual se desenvolvera projeto
prioritrio de renovao urbana, como mencionado no Captulo 4.
5.1.3 Arranjo institucional

O arranjo institucional, isto , a definio das reas, setores ou organismos envolvidos na aplicao do PEUC, suas atribuies e o desenho dos fluxos entre elas, mostrou-se varivel conforme a estrutura e porte da administrao municipal.
O PEUC pode ser um dentre outros tantos projetos ou tarefas da equipe, pode ter um profissional destacado para,
de forma exclusiva, cuidar cotidianamente da gesto do instrumento ou dispor, como no caso de So Paulo, de uma
estrutura maior criada especificamente para efetivar a implementao do instrumento.
80
Os casos pesquisados indicam, no entanto, que trs setores so fundamentais e esto quase sempre presentes nos
arranjos: o planejamento e o controle urbano, o setor de finanas e a procuradoria do municpio. Mencione-se que
h municpios onde a coordenao dos trabalhos fica a cargo da rea de finanas (caso de Maring e Palmas) e alguns
outros onde essa funo foi atribuda ao setor de planejamento, o que mais adequado, tendo em vista que o objetivo
maior do instrumento a induo ao cumprimento da funo social da propriedade articulada a uma lgica territorial
de planejamento e gesto. O Quadro 7, a seguir, sintetiza os arranjos e competncias institucionais nos municpios
pesquisados que aplicaram o PEUC.
QUADRO 7: ARRANJOS INSTITUCIONAIS
REAS TEMTICAS ENVOLVIDAS (*)
MUNICPIO
Coordenao
Apoio
Perodo ou Data
Planejamento Urbano
Fiscalizao Urbana
Finanas
2011
Fiscalizao Urbana
Planejamento Urbano
Finanas
A partir de 2012
Planejamento Urbano
Procuradoria Geral
2009-2010
Finanas
Procuradoria Geral
Planejamento Urbano
A partir de 2011
Palmas
Finanas
Planejamento Urbano
Santo Andr
Planejamento Urbano
Procuradoria Geral
Finanas
SEMASA (**)
Planejamento Urbano
Finanas
Procuradoria
Meio Ambiente
Habitao
So Paulo
Planejamento Urbano
Toda a administrao
Goinia
Maring
Notas: (*) Informao das reas temticas envolvidas; no exatamente a denominao das secretarias municipais responsveis. (**)
SEMASA: Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr, autarquia responsvel por saneamento e meio ambiente.
Fonte: Elaborao prpria, com base na legislao municipal e em entrevistas com gestores e tcnicos municipais (2014).
Alm das reas centralmente responsveis, pode ser necessrio o apoio eventual de outras, como, por exemplo, da
unidade que responde pela poltica municipal de meio ambiente, em caso de avaliao da funo ambiental de um
imvel objeto de notificao. Tambm as secretarias de habitao ou de obras podem ser chamadas a opinar (em caso
de proposio de consrcio imobilirio, por exemplo), assim como outras podem vir a s-lo60.
60 Esse fato pode explicar que o Municpio de So Paulo tenha definido o apoio de todos os demais rgos integrantes da administrao ao departamento
diretamente responsvel pela aplicao do PEUC.
81
O Municpio de So Paulo inovou ao criar o Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade (DCFSP),
destinado implementao do PEUC e sucessivos instrumentos. Tal departamento justifica-se pela complexidade da execuo da tarefa diante da escala do municpio. O DCFSP deve sua criao Lei 15.764/2013, que reorganizou a estrutura
da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU); logo aps, em setembro de 2013, iniciou-se o processo de
formao da equipe tcnica e gerencial, que atualmente formada por 15 profissionais, que atuam nas trs subdivises
internas (ncleos), com atribuies bem delimitadas61. O organograma abaixo (Figura 7) representa a estrutura do DCFSP.
FIGURA 7: ORGANOGRAMA DO DEPARTAMENTO DE CONTROLE DA FUNO SOCIAL
DA PROPRIEDADE DO MUNICPIO DE SO PAULO
Fonte: Prefeitura do Municpio de So Paulo (2014).
Santo Andr, por sua vez, criou um ncleo interno ao Departamento de Desenvolvimento e Projetos Urbanos (DDPU),
da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao (SDUH), um modelo com papel empreendedor, incumbido de
gerenciar as notificaes e dialogar com os proprietrios notificados, visando a orient-los sobre a obrigao e as eventuais sanes, assim como inform-los sobre a demanda por terra apresentada por outros agentes e sobre as alternativas
de uso do imvel.
5.1.4 Regulamentao administrativa

Conforme mencionado no Captulo 3, recomendvel que o municpio, por meio de um decreto, estabelea os
procedimentos e critrios para aplicao do instrumento. Dentre os aspectos a serem disciplinados, destacam-se, dentre
outros:
i. Os critrios de enquadramento do imvel no instrumento;
ii. Os procedimentos para identificao do universo notificvel;
iii. Os procedimentos para notificao, impugnao e averbao;
iv. O escalonamento;
v. A distribuio de competncias;
61 Segundo informaes obtidas junto ao DCFSP, a equipe est dividida em trs ncleos, com as seguintes atribuies: (i) ncleo de Gesto de Informaes Territoriais, responsvel pelo diagnstico, anlise, incluso no banco de dados, georreferenciamento e monitoramento dos imveis que no cumprem funo social
da propriedade; (ii) ncleo de Anlise Edilcia, responsvel pela realizao das vistorias, checagens in loco e pareceres tcnicos sobre a situao das edificaes; e
(iii) ncleo de Anlise Jurdica, responsvel pela verificao da situao fundiria dos imveis, bem como por questes relativas ao entendimento e formulao do
arcabouo jurdico que sustenta a aplicao dos instrumentos. As notificaes aos proprietrios so realizadas pela equipe de funcionrios de diversos ncleos do
departamento.
82
vi. A forma como se dar a relao com o conselho municipal da rea de poltica urbana;
vii. Os parmetros para isenes; e
viii. Definies relevantes, como a de empreendimento de grande porte.
Nesse sentido, importante que haja o disciplinamento, mesmo que geral, dos critrios e procedimentos a adotar, o
que pode ser feito de vrias maneiras. Aspectos como competncias e escalonamento, por exemplo, podem constar da
lei especfica do instrumento, do decreto ou mesmo de uma resoluo, desde que sejam publicizados.
A existncia de uma norma regulamentadora, tanto para orientar os trabalhos das reas envolvidas, quanto para dar
transparncia ao processo de notificao e facilitar o controle social, muito positiva. Foi o que fizeram os municpios
de Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo.

O processo administrativo uma norma no servio pblico e faz-se necessrio para a legalidade e legitimidade das
decises tomadas como afirma Bueno (2002, p.96-98).
Dos processos administrativos de PEUC deve constar tudo aquilo que ampare e subsidie o ato da notificao e seus
desdobramentos. Portanto, os diversos documentos correspondentes aos vrios elementos da cadeia procedimental
relativa aplicao do instrumento: os dados, informaes e documentos que qualificam o imvel como sujeito
obrigao de parcelar, edificar ou utilizar, relacionados anteriormente; o auto de notificao e eventuais anexos; e, na
sequncia, as eventuais impugnaes, recursos e decises posteriores.
Outro documento relevante a ser juntado ao processo a certido de matrcula no registro de imveis, uma vez que
as informaes constantes da notificao a ser averbada devem encontrar amparo nas informaes registradas. Caso
contrrio, o Cartrio de Registro de Imveis (CRI) emitir nota devolutiva para que o municpio proceda correo nos
dados, o que quase sempre implica em fazer uma nova notificao. Para evitar tal ocorrncia, o ideal a notificao ser
feita com base na matrcula do imvel no CRI competente, que, de modo geral, mais real e precisa do que as informaes
que figuram no cadastro imobilirio municipal62.
O processo administrativo , em vrios casos, a nica forma de registro da aplicao e talvez a melhor fonte de
consulta sobre a aplicao do PEUC e alguns documentos so fundamentais em sua instruo, como o caso do auto
de notificao, uma pea chave no processo63, posto que informa ao proprietrio a obrigao que lhe foi imputada com
base na legislao pertinente e as consequncias de seu descumprimento. Desse modo, quanto mais completo e claro
for o auto de notificao, mais bem informado ficar o proprietrio notificado.
62 Esse um elemento dificultador para muitos municpios, j que a obteno da matrcula gera um custo financeiro. A ttulo de exemplo, uma alternativa, no
caso do Estado de So Paulo, a celebrao de um convnio com a associao dos registradores imobilirios, para visualizao online da matrcula a custo reduzido.
So Bernardo do Campo celebrou um convnio desse tipo com a Associao de Registradores Imobilirios de So Paulo (ARISP), depois de os cartrios locais terem
devolvido alguns requerimentos de averbao. Quando a municipalidade mantm convnio com os cartrios de sua circunscrio (o que no comum) para ser
informada sempre que houver uma transmisso imobiliria, as divergncias podem ser sanadas ou minoradas significativamente.
63 H casos, como os de Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Paulo, em que o modelo do auto de notificao consta como anexo do decreto regulamentador.
83
QUADRO 8: MARING, SANTO ANDR, SO BERNARDO DO CAMPO E SO PAULO TERMOS CONSTANTES DOS AUTOS DE NOTIFICAO
MUNICPIO
LEGISLAO
MENCIONADA
PRAZO PARA CUMPRIMENTO PRAZO PARA

DA OBRIGAO
IMPUGNAO
OBRIGAO
Maring
EC
PD
Promover o adequado aproveitamento (1 verso)

Promover o loteamento (ltima verso)
No consta
Santo Andr
CF
EC
PD
Promover o parcelamento ou a edificao
So Bernardo
do Campo
CF
EC
PD
Lei Especfica
Decreto
So Paulo
Lei especfica e
respectivos
regulamentos
MENO AO
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
No consta
SIM
1 ano para protocolar projeto
60 dias
SIM
Parcelar, edificar ou utilizar
1 ano para protocolar projeto

/ 2 anos para iniciar a obra
15 dias
SIM
Parcelar, edificar ou utilizar
1 ano para iniciar a utilizao

ou protocolar projeto
15 dias
NO
Legenda: CF Constituio Federal; EC Estatuto da Cidade; PD Plano Diretor.

Fonte: Elaborao prpria, com base em informaes fornecidas pelos municpios (2014).
No caso de So Bernardo do Campo, conforme comentado anteriormente, as notificaes so acompanhadas de um

laudo tcnico, o que permite ao proprietrio notificado conhecer a fundamentao do ato.
As Figuras 8 e 9 ilustram os modelos de notificao adotados em So Bernardo do Campo e Maring.
84
FIGURA 8: REPRODUO DO MODELO DE NOTIFICAO DO MUNICPIO DE SO BERNARDO DO CAMPO
85
FIGURA 9: REPRODUO DO MODELO DE NOTIFICAO EXTRAJUDICIAL DO MUNICPIO DE MARING
Observe-se que em Maring, onde a notificao vem ocorrendo desde 2009, houve alteraes, ao longo do tempo,
quanto ao contedo da obrigao constante do termo de notificao. Cumpre ainda mencionar que, atualmente, a
notificao no feita por funcionrio da Prefeitura, mas sim pelo Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos. Essa
medida foi adotada com o objetivo de conferir maior segurana ao procedimento. Entretanto, considerando que o
Estatuto da Cidade previu a medida por meio de um funcionrio do Poder Pblico municipal, a notificao realizada por
cartrio pode vir a ser questionada por violao do princpio da legalidade. A Figura 10 evidencia a certido do Cartrio
de Ttulos e Documentos aps a realizao de notificao.
86
FIGURA 10: REPRODUO DE CERTIDO DE ENTREGA DA NOTIFICAO NO MUNICPIO DE MARING
5.1.6 Capacitao da equipe envolvida

O processo de capacitao pode ser estruturado em dois eixos: um relativo aos fundamentos principiolgicos e
jurdico-legais do instrumento e outro, de natureza operacional, voltado a instruir as aes ao longo do processo.
Em So Bernardo do Campo o programa de capacitao foi estruturado em oficinas com apoio de consultoria jurdica e
em reunies de trabalho com as equipes diretamente envolvidas. O objetivo principal foi informar os servidores pblicos
acerca da relevncia do instrumento para o cumprimento dos objetivos da poltica urbana e motiv-los para a execuo
das tarefas. O plano de trabalho elaborado pelo municpio previu o envolvimento dos servidores no planejamento da
aplicao e no debate das situaes encontradas aps o incio das notificaes. Reunies peridicas foram realizadas
ao longo do processo com o objetivo de viabilizar a operacionalizao das notificaes, monitorar aes e prazos assim
como propor eventuais correes de rota.
Mais um caso que merece destaque o de So Paulo, onde o departamento encarregado pela gesto do PEUC
desenvolve um processo de capacitao dirigido s subprefeituras com a produo de material didtico prprio64. Outro
aspecto dessa experincia que vale ser mencionado a idealizao do projeto piloto, visando ao aprendizado, bem como
possibilitando o ajuste de procedimentos65.
O que se pode verificar ante as diferentes prticas que o desenho da capacitao deve se ajustar s caractersticas
da equipe, assim como ao arranjo institucional, no devendo resumir-se a eventos na fase que antecede as notificaes,
pelo contrrio, deve ser pensada como processo.
64 O Art. 9 do Decreto 55.638/2014 dispe que o DCFSP desenvolver material e aes para orientao e treinamento das equipes das Coordenadorias de
Planejamento e Desenvolvimento Urbano das Subprefeituras, as quais daro apoio s vistorias dos imveis e s notificaes dos respectivos proprietrios.
65 So Paulo (2014).
87
5.2 O ato de notificao

Como foi possvel verificar, o ato de notificao parte fundamental no processo de aplicao do PEUC, contudo,
uma pergunta que deve ser respondida a seguinte: A quem compete o ato de entrega da notificao? O Estatuto da
Cidade, Art. 5, 3, inciso I, determina que a notificao deve ser feita por funcionrio do rgo competente do Poder
Pblico Municipal.
Dessa forma, a definio do rgo competente uma atribuio da esfera local e assim os municpios entenderam
tal demanda, designando a unidade notificante de acordo com a estrutura administrativa interna. Dentre os municpios
pesquisados, h solues diversas quanto a esse ponto.
Diferentemente dos demais, Maring optou por transferir os servios de entrega das notificaes ao Cartrio de
Registro de Ttulos e Documentos. De um modo geral, a avaliao que se faz positiva. O municpio tem sido bem
sucedido quanto efetividade do ato, no s pela grande quantidade de notificaes processadas, como tambm pelo
fato de que praticamente inexistem devolues dos pedidos de averbao encaminhados aos cartrios de registro de
imveis. No entanto, h que se discutir se tal procedimento no fere o disposto na lei federal.
A entrega da notificao no algo simples. O rito estabelecido pelo Estatuto da Cidade de que a notificao seja
feita por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao presencial (Art. 5, 3, inciso II), esbarra em
dificuldades frequentes de incorreo ou desatualizao do endereo do proprietrio, inclusive no registro de imveis.
Essa situao obriga a realizao de pesquisas complementares que, em alguns casos, tem se valido de consultas a
processos administrativos internos de parcelamento de dvidas tributrias ou de execuo fiscal, pesquisas no stio
eletrnico da Receita Federal ou, ainda, consultas a listas telefnicas.
Alm disso, o agente pblico encarregado da notificao deve estar preparado para realizar a ao, isto , conhecer o
conceito e os objetivos do PEUC, bem como a regulamentao municipal e as consequncias da notificao, no sentido
de bem informar. Da mesma forma, o agente encarregado da notificao deve ter cincia do caso e dos elementos que
justificam a incluso do imvel no PEUC antes de realizar a notificao propriamente dita.
Ademais, o aporte de recursos materiais e financeiros para a execuo das notificaes precisa ser ampliado na
hiptese, no desprezvel de haver a necessidade de notificar proprietrios no residentes no municpio. Exemplo desse
tipo de situao o caso de Palmas, onde grande parcela dos proprietrios reside fora do municpio.
A questo da notificao encaminhada pelo correio, a garantia de seu recebimento pelo proprietrio e sua validade
so temas que precisam ser debatidos. Os municpios de So Bernardo do Campo e So Paulo previram em seus decretos
regulamentadores a entrega da notificao pelo correio, mediante carta registrada com aviso de recebimento (AR),
quando o proprietrio no reside no municpio. Outros municpios no regulamentaram a questo, mas tambm utilizaram esse meio.
Todas as 1.446 notificaes emitidas pelo Municpio de Goinia em 2014 foram enviadas pelo correio. Em So Paulo,
do total de 77 notificaes, 15 foram remetidas aos proprietrios por carta registrada com AR. So Bernardo do Campo,
no incio do processo de aplicao do PEUC, fez uma notificao por carta registrada com AR e obteve a averbao na
matrcula do imvel, mesmo no tendo sido o proprietrio quem recebeu a notificao. No houve pedido de impugnao, mas se tivesse havido, em virtude do pedido seria constatado o recebimento. Pode o municpio estar seguro de
sua validade?
Se o proprietrio a ser notificado pessoa jurdica, a notificao deve ser entregue a quem tenha poderes de gerncia
geral ou administrao (Estatuto da Cidade, Art.5, 3, inciso I), o que igualmente impe dificuldades, pois preciso
no apenas localizar o endereo da empresa proprietria, mas tambm seu representante legal, que dever se qualificar
como tal. Ademais, mudanas na razo social da empresa proprietria, sem anotao no registro de imveis, outro tipo
de ocorrncia que, por vezes, interpe-se notificao.
88
Uma vez efetivada a notificao, seja de forma presencial ou por edital, h que ser respeitado o prazo para impugnao por parte do proprietrio. Sem prejuzo desse prazo, importante que toda notificao seja registrada e tornada
acessvel para a rea de aprovao de projetos, evitando-se, assim, conflitos como a aprovao de desdobros de lote
notificado, subterfgio que pode fazer com que o imvel escape da obrigao que lhe foi imputada66. Trata-se de um
registro preliminar e cautelar. Se um eventual pedido de impugnao for deferido, a rea de aprovao de projetos dever
ser informada sobre o cancelamento da notificao.
5.2.1 Impugnaes
Os pedidos de impugnao so numerosos e representam um percentual alto em relao ao universo de imveis
notificados, conforme pode ser verificado na Tabela 6, a seguir.
TABELA 6: MARING, SO BERNARDO DO CAMPO E SO PAULO - NMERO DE NOTIFICAES (PEUC)
E DE PEDIDOS DE IMPUGNAO AT DEZEMBRO DE 2014
NMERO DE NOTIFICAES
EMITIDAS
NMERO DE PEDIDOS DE
IMPUGNAO
Maring - 1 Etapa (2009)
105
72
68%
Maring - 2 Etapa (2012 e 2013)
600
90
15%
150
75
50%
So Paulo
77
51
66%
MUNICPIO
Observe-se que, no caso de Maring, significativo o percentual de pedidos de impugnao na primeira etapa de
notificaes. Isso pode ser explicado pela sano imposta pelo municpio. Convm mencionar que, em 2011, o municpio
iniciou a aplicao do IPTU progressivo no tempo sobre os imveis notificados em 2009 que descumpriram as obrigaes
estabelecidas pelo PEUC. Nesse sentido, o pedido de impugnao pode ser entendido como uma reao dos proprietrios aplicao da sano, uma vez que 90% dos pedidos de impugnao s notificaes expedidas no ano de 2009
foram protocolados a partir do ano de 2011.
Os argumentos apresentados pelos proprietrios para buscar a impugnao tendem a certa uniformidade entre
os diversos municpios. O Quadro 9 relaciona as principais alegaes apresentadas nos pedidos de impugnao nos
Municpios de Maring, Santo Andr e So Bernardo do Campo.
66 O registro pode ser feito de vrias formas, desde um comunicado tradicional por memorando ou, mais modernamente, por meio eletrnico interno (intranet).
Melhor prtica adotar um sistema de informao informatizada em rede, como a Ficha de Informaes Cadastrais (FIC) do imvel, disponvel na internet (caso
de So Bernardo do Campo); ou, como no caso de Santo Andr, o registro em Banco de Dados Municipais (BDM) que rene todas as informaes relevantes sobre
o imvel.
89
QUADRO 9: MARING, SANTO ANDR E SO BERNARDO DO CAMPO - PRINCIPAIS ALEGAES

APRESENTADAS NOS PEDIDOS DE IMPUGNAO DAS NOTIFICAES
MUNICPIO
PRINCIPAIS ALEGAES NOS PEDIDOS DE IMPUGNAO DAS NOTIFICAES

Existncia de protocolo de projeto ou pedido de certido de viabilidade.
Existncia de projeto aprovado para o imvel e/ou obra em andamento.
Impossibilidade de parcelamento do solo.
Maring
Local sem infraestrutura.

Imvel com explorao agrcola (de subsistncia, em alguns casos).
Imvel com restries ambientais localizado em rea de proteo permanente (APP) ou em rea de fundo de vale, com mata ciliar.
Imvel j foi comprado loteado
Imvel utilizado como moradia prpria, no h interesse dos moradores em promover loteamento no local.
Imvel com obra em andamento.
Imvel com processo de desmembramento em anlise.
Santo Andr
Dificuldade de venda do imvel.

Imvel considerado de utilidade pblica com iseno de IPTU.
Imvel com passivo ambiental.
Inexistncia de lei especfica regulamentando o instrumento.
Existncia de protocolo de pedido de alvar de construo ou de pedido de certido.
Existncia de projeto aprovado para o imvel.
So Bernardo do
Campo
Alegao de que a rea utilizada mesmo sem edificao.

Informao de que o imvel foi (ou est sendo) objeto de desapropriao.
Afirmao de que o imvel cumpre funo ambiental.
Inconformismo com a sano compulsria (invocao do direito de propriedade).
Como visto, os argumentos so de diferentes tipos ou naturezas. Todos eles podem ser consideradas alegaes fortes,
que exigem a devida anlise, com vistas a uma acertada deciso.
Por outro lado, h alegaes que so destitudas de fundamentao e que, portanto, podem ser desconsideradas,
redundando no indeferimento do pedido de impugnao, como, por exemplo, a simples declarao de que no h interesse em promover um loteamento no local, pois o imvel subutilizado utilizado como moradia prpria (Maring);
ou ainda, a dificuldade em vender o imvel (Santo Andr); ou, por fim, a invocao do direito de propriedade (So Bernardo
do Campo) que no admitiria restries.
A anlise dos pedidos de impugnao deve ser feita cuidadosamente, de forma a garantir isonomia de tratamento, isto
, para os mesmos tipos de caso, decises de mesma natureza. Para bem observar esse preceito uma boa caracterizao
e tipificao de situaes deve ser objeto da ateno do setor ou do grupo responsvel pelas anlises dos requerimentos
de impugnao67.
Por fim, vale ressaltar que o momento de tramitao do requerimento de impugnao da notificao pode ser
aproveitado para que a administrao esclarea o proprietrio sobre as finalidades do instrumento e dialogue acerca
de alternativas para o aproveitamento do imvel, inclusive por meio de consrcio imobilirio.
67 Esse tipo de prtica vem sendo adotada em So Bernardo do Campo. Um grupo de gesto discute os casos e registra os encaminhamentos para servir como
diretriz futura.
90
5.3 Averbao
A averbao, como mencionado anteriormente, grava o imvel com a obrigao de fazer, informando futuros adquirentes e tornando desnecessria nova notificao (e o reincio da contagem dos prazos) em caso de transmisso.
O requerimento de pedido de averbao da notificao deve ser encaminhado ao CRI devidamente acompanhado
de uma cpia da notificao gerada. Os cartrios tm prazo regulamentar, determinado pela Corregedoria Geral de
Justia do Estado, para analisar o requerimento e proceder averbao ou devolver ao municpio com alguma exigncia.
No Estado de So Paulo esse prazo de dez dias, conforme determina o Provimento n 58/89 da Corregedoria Geral da
Justia do Estado.
recomendvel que os municpios contatem os cartrios antes de iniciar as notificaes para inform-los acerca da
finalidade de aplicao do instrumento e discutir os procedimentos administrativos.
Dos seis municpios tratados neste captulo apenas trs Maring, Santo Andr e So Bernardo do Campo procederam averbao das notificaes68. As principais exigncias registrais, constantes de notas devolutivas dos CRI, so
apresentadas no Quadro 10.
QUADRO 10: MARING, SANTO ANDR E SO BERNARDO DO CAMPO - EXIGNCIAS REGISTRAIS PARA AVERBAO
MUNICPIO
PRINCIPAIS EXIGNCIAS REGISTRAIS (NOTAS DEVOLUTIVAS OU RECUSA DE AVERBAO)
Maring
Apresentar a notificao em original com comprovao de que o notificado representante do proprietrio.
Santo Andr
Comprovar que o notificado representante do proprietrio.

Notificar todos os titulares de domnio.
Matrcula desmembrada ou desconhecida.
Prova de trs tentativas de notificao e de cpia da publicao (quando feita por edital).
Existncia de ttulo prenotado.
So Bernardo do
Campo (*)
No existir divergncia entre a matrcula a averbar e o nome do proprietrio.

No existir divergncia entre o cadastro imobilirio e a certido de matrcula em casos de desdobro ou unificao de lotes.
Notificar todos os titulares de domnio.
Nota:
(*) O municpio registra decrscimo do nmero de notas devolutivas ao longo do processo, inversamente proporcional ao nmero crescente de notificaes
Fonte: Elaborao prpria com base em informaes fornecidas pelos municpios (2014).
68
Em So Paulo, at dezembro de 2014, foram feitos seis pedidos de averbao aos cartrios, ainda sem concluso.
91
5.4 Monitoramento e controle

Como foi possvel verificar ao longo deste captulo, a aplicao do PEUC compreende um conjunto de procedimentos
que envolvem desde a identificao dos imveis sujeitos notificao at a averbao. Alm disso, preciso que haja o
constante monitoramento das aes posteriores.
Fica claro, dessa forma, que a aplicao do PEUC no se resume notificao. necessrio acompanhar a reao dos
proprietrios e verificar os resultados ou efeitos da aplicao, avaliando seu alcance frente aos objetivos colocados pela
poltica urbana municipal.
No obstante a relevncia do monitoramento como uma atividade permanente que pode, inclusive, reorientar a
aplicao do instrumento, a pesquisa constatou que esse monitoramento , certamente, um dos pontos frgeis das
experincias, mesmo nos municpios onde a aplicao do PEUC mais avanada.
So Bernardo do Campo, por exemplo, controla a aplicao do PEUC por meio do registro da evoluo de cada um dos
processos administrativos em uma planilha preenchida manualmente, o que apresenta limitaes, mas, ainda assim,
o melhor sistema de monitoramento encontrado. Ademais, tanto esse municpio quanto So Paulo estudam implantar
um sistema de acompanhamento automatizado.
Maring, por sua vez, apesar de ser o municpio com a trajetria mais consolidada de aplicao do instrumento, no
conta com um sistema de monitoramento e controle do PEUC. A sistematizao de informaes foi realizada pela equipe
de pesquisa, que tambm orientou a produo dos mapas com a localizao dos imveis notificados.
Convm ressaltar que a ausncia de monitoramento e controle das aes relacionadas aplicao do PEUC pode
causar danos ao municpio decorrentes de questionamentos de proprietrios notificados, prejudicados por falhas na
aplicao do instrumento.
Por outro lado, a falta de acompanhamento pode resultar em situaes em que o proprietrio esquiva-se da obrigao objeto da notificao. Esta pesquisa identificou, em Maring, indcios de situaes de excluso de imveis do PEUC
mediante a apresentao, pelos proprietrios, de certides emitidas pelo municpio em licenciamentos iniciados, mas
que no tiveram prosseguimento. Tal procedimento, somado falta de acompanhamento dos processos, permite que
o proprietrio isente-se da obrigao69.
Sobretudo, a ausncia de um sistema de informaes confivel cria obstculos avaliao dos resultados da aplicao
do instrumento e dificulta o cumprimento dos objetivos do planejamento municipal.
No caso de Maring, observou-se, por meio do cruzamento de informaes acerca dos imveis notificados entre 2009
e 2013 e dos imveis com novos loteamentos aprovados e implantados no municpio a partir de 2009, que as glebas que
vem sendo parceladas no so necessariamente as que foram notificadas para PEUC (Figura 11).
69 Nesses casos, o procedimento adequado seria incluir esses imveis na situao de suspensos temporariamente da obrigao de PEUC, como fazem outros
municpios, e monitorar a evoluo dos processos de licenciamento destes imveis.
92
FIGURA 11: LOTEAMENTOS IMPLANTADOS APS 2009 E IMVEIS NOTIFICADOS

NA 1 E 2 ETAPAS DE APLICAO DO PEUC NO MUNICPIO DE MARING
O PEUC foi aplicado em cerca de 14,5 milhes de metros quadrados, sendo que para 40% desse total (5,8 milhes
de metros quadrados) constam projetos de loteamento aprovados ou em aprovao. Nesses casos, h coincidncia
entre os imveis notificados e os permetros de novos loteamentos. Porm, outros 19 milhes de metros quadrados
com parcelamentos aprovados ou em aprovao no municpio correspondem a imveis que no foram notificados. Os
dados permitem formular a hiptese que o PEUC tem limitado papel de induo no processo de ocupao do territrio
em Maring.
5.4.1 Sistema de informaes: funcionalidades

A aplicao do PEUC (e seu monitoramento) envolve uma srie de procedimentos que parecem simples, se considerados isoladamente, mas que em seu entrelaamento e em funo da escala tornam-se mais complexos ao longo do tempo.
93
As prefeituras municipais geralmente possuem alguns sistemas de informao com finalidades distintas, quase
sempre dispersos e no integrados. Dentre outros, pode-se mencionar os seguintes: sistemas de manuteno do cadastro imobilirio, sistema de controle de processos e protocolo, sistema de controle urbano e Sistema de Informaes
Geogrficas (SIG). O cotidiano da aplicao do PEUC exige a interface constante com esses sistemas, tanto para consulta
como nos casos quando necessria a consulta ao cadastro imobilirio para pr-selecionar os imveis, ao SIG para
subsidiar a elaborao dos laudos, aos sistemas de protocolo e controle urbano para verificar a existncia de projetos
ou alvars expedidos quanto para sua permanente alimentao com informaes geradas a partir da aplicao do
instrumento.
O cenrio ideal seria poder contar com o suporte de um sistema de informao especfico e automatizado para o
gerenciamento do PEUC (SGPEUC), que permitisse documentar todos os procedimentos e monitorar as aes e intercorrncias por lote.
O SGPEUC consultaria os diversos sistemas e produziria relatrios gerenciais para o acompanhamento das metas e
prazos, disparando alertas para que as providncias devidas venham a ocorrer nos prazos programados. Criaria, ainda,
um banco de dados do lote objeto do instrumento, que reuniria todas as informaes coletadas ou produzidas (desde as
informaes do cadastro imobilirio at os dados obtidos pela vistoria e confeco do laudo), possibilitando o registro
quantitativo e qualitativo ao longo das vrias etapas de aplicao do instrumento notificao, impugnao, averbao
e eventual enquadramento no IPTU progressivo no tempo.
O sistema deveria ainda auxiliar no monitoramento dos prazos estipulados para cada procedimento, bem como
possibilitaria uma consulta online aos sistemas visando a monitorar se a notificao foi atendida. O SGPEUC deve ser
concebido de forma a ser acessado, via intranet, atravs do navegador, com controle de acesso por usurio e respectivas
permisses de acesso e edio dos dados, possibilitando a extrao dos dados brutos e de relatrios gerenciais com
intuito de avaliar a eficcia de sua implementao (mais do que consultas pr-definidas).
5.5 Participao social na gesto do instrumento

Considerando que a gesto democrtica da cidade uma das diretrizes da poltica urbana nacional instituda pelo
Estatuto da Cidade, no se pode ignorar a importncia do debate no mbito dos conselhos municipais ou rgos colegiados de poltica urbana. De maneira geral, nos municpios pesquisados, a participao social na gesto do PEUC
muito incipiente.
Em Maring, cabe ao Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial, segundo a legislao, aprovar situaes de no incidncia da obrigao, aps comprovao tcnica do rgo municipal competente. Na prtica, porm, o
que segue para anlise do conselho so apenas alguns casos de pedidos de impugnao da aplicao do instrumento,
o que, por vezes, acaba ensejando o cancelamento de notificaes j emitidas70.
O decreto regulamentador do PEUC em So Bernardo do Campo estabelece que o Conselho da Cidade deve
ser periodicamente informado acerca da evoluo da aplicao do instrumento. Note-se que o municpio
tem observado a norma. Entretanto, a participao no se resume apenas ao acesso informao. Da mesma forma, So
Paulo prev, em seu decreto regulamentador, o acompanhamento da aplicao do instrumento pelo conselho municipal
competente. No entanto, como a experincia muito recente, ainda no se faz possvel avaliar a prtica efetiva.
70
O Conselho no informado sobre a aplicao do instrumento; desconhece o planejamento geral e no faz o acompanhamento da implementao.
94
A transparncia e a divulgao acerca da aplicao do instrumento devem ser permanentemente considerados. O

PEUC um instrumento de poltica urbana e, como tal, sua gesto deve submeter-se ao princpio da gesto democrtica
emanado pelo Estatuto da Cidade. Nesse sentido, os conselhos municipais ou rgos colegiados de poltica urbana
devem ser informados, assim como devem acompanhar e debater a aplicao do instrumento.
O captulo seguinte abordar a aplicao do IPTU progressivo no tempo, com destaque para os Municpios de Maring
e So Bernardo do Campo, nicos casos identificados dentre o universo da pesquisa em que o instrumento foi efetivamente utilizado.
95
6. APLICAO DO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

Este captulo trata da aplicao do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana progressivo no tempo, o
IPTU progressivo no tempo, instrumento sucedneo ao Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC), e
cuja aplicao deve ocorrer nos casos em que se verifique o descumprimento das obrigaes impostas aos proprietrios
dos imveis notificados nas condies e prazos legais.
Conforme j discutido nos captulos anteriores, a principal funo do IPTU progressivo no tempo no arrecadatria.
O aumento das alquotas a cada ano tem por objetivo induzir o parcelamento, a edificao ou a utilizao do imvel
objeto de notificao. Trata-se de uma ferramenta fiscal a servio do planejamento urbano. Isso, contudo, no retira do
instrumento sua natureza tributria, de forma que a aplicao deve ser operacionalizada pelas autoridades fazendrias
dos municpios em conformidade com os procedimentos de sua legislao especfica.
A constituio do crdito tributrio ocorre por meio do lanamento, que, no caso do IPTU, efetuado de ofcio pela
autoridade tributria municipal independente de manifestao do contribuinte. Conforme entendimento do Superior
Tribunal de Justia (STJ), consolidado pela Smula 397, o contribuinte apenas toma conhecimento do lanamento do
imposto pelo envio do carn de pagamento ao seu endereo.
A mesma lgica aplicada ao IPTU progressivo no tempo, pois no se trata de novo tributo. Cabe autoridade tributria realizar o lanamento do imposto com a alquota progressiva e gerar a guia de pagamento. Essa atividade dispensa
qualquer tipo de notificao prvia ao proprietrio do imvel. A nica notificao necessria aquela que determina o
parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios.
Um primeiro elemento a ser considerado na aplicao diz respeito identificao das hipteses de incidncia. Em
regra, no h maiores obstculos nessa etapa, pois parte-se da lista de imveis notificados e cujos proprietrios no
deram o devido aproveitamento dentro dos prazos legais. Para isso, o municpio precisa manter atualizado o cadastro
dos imveis que foram notificados e acompanhar cada caso para verificar se as obrigaes foram atendidas dentro
dos prazos estabelecidos pela legislao. O rgo responsvel pela aplicao do PEUC dever informar as situaes de
descumprimento ao setor de lanamento do IPTU para que a alquota progressiva incida no exerccio seguinte.
H, entretanto, possibilidade de surgirem empecilhos nos casos em que no incide IPTU sobre o imvel, como foi
previsto no Plano Diretor Estratgico de So Paulo (Art. 91, VIII). Isso ocorre porque, mesmo em imveis localizados no
permetro urbano, a jurisprudncia do STJ consolidada no sentido de que pode incidir o Imposto Territorial Rural (ITR)71
quando verificado que o imvel destinado explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agroindustrial.
Ao disciplinar as hipteses de incidncia dos impostos sobre a propriedade imvel, o Cdigo Tributrio
Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966) optou pelo critrio da localizao do bem. Assim, previu que
o IPTU aplicvel em relao aos imveis situados na zona urbana do municpio (Art. 32) e o ITR, nos demais
casos (Art. 29). Todavia, a delimitao do permetro urbano matria de competncia de cada municpio, por meio do
plano diretor ou de lei especfica. O Cdigo Tributrio Nacional traz critrios definidores do que se deve entender por
zona urbana, conforme dispe o pargrafo primeiro do Art. 32:
71
A competncia para instituir o Imposto Territorial Rural (ITR) da Unio, conforme o Art. 153, inciso VI, da Constituio de 1988.
96
Art. 32. O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a propriedade predial e territorial urbana
tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou por
acesso fsica, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Municpio.
1 Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o
requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes,
construdos ou mantidos pelo Poder Pblico:
I - meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II - abastecimento de gua;
III - sistema de esgotos sanitrios;
IV - rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar;
V - escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado.
2 A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou ao
comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.
Mas, alm do Cdigo Tributrio Nacional, o Decreto-Lei n 57, de 18 de novembro de 1966 tambm traz normas gerais
de direito tributrio a respeito do ITR, tendo sido recepcionado com status de lei complementar desde a Constituio de
1967. Assim, considera-se que o CTN e o referido Decreto-Lei so normas de mesmo patamar, no havendo hierarquia
entre elas. No entanto, ao contrrio do que ocorre na sistemtica do Cdigo, o Decreto-Lei abrandou o critrio da localizao do imvel, estabelecendo que o disposto no Art. 32 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, no abrange o
imvel de que, comprovadamente, seja utilizado em explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agroindustrial,
incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados (Art. 15).
Diante disso, o Superior Tribunal de Justia (STJ) tem decidido reiteradamente que fica afastada a cobrana do IPTU
quando o imvel servir a uma das atividades listadas no Art. 15 do Decreto-Lei, ainda que localizado dentro do permetro
urbano, tendo como precedente a deciso do Recurso Especial n 1.112.646/SP, cujo acrdo segue transcrito:
TRIBUTRIO. IMVEL NA REA URBANA. DESTINAO RURAL. IPTU. NO-INCIDNCIA. ART. 15 DO DL
57/1966. RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC.
1. No incide IPTU, mas ITR, sobre imvel localizado na rea urbana do Municpio, desde que comprovadamente utilizado em explorao extrativa, vegetal, agrcola, pecuria ou agroindustrial (Art. 15 do
DL 57/1966).
2. Recurso Especial provido. Acrdo sujeito ao regime do Art. 543-C do CPC e da Resoluo 8/2008 do
STJ72.
Nessas hipteses, caso o municpio venha tambm a cobrar o IPTU, ficaria configurada bitributao, o que vedado
pelo sistema jurdico nacional. Assim, para que sejam aplicadas as alquotas progressivas no tempo, antes de tudo, o
municpio dever solucionar a questo da incidncia do IPTU em substituio ao ITR.
Ultrapassada a etapa de identificao dos imveis, necessrio definir a alquota incidente em cada caso.
Essa questo j se revelou problemtica em relao regulamentao do instrumento e apresenta grandes
implicaes na fase de aplicao. Como debatido nos captulos anteriores, segundo o Estatuto da Cidade (Art. 7, 1), o
valor da alquota progressiva no poder exceder duas vezes o valor praticado no ano anterior, devendo ser observado
o teto de 15% (quinze por cento). Portanto, as leis municipais que preveem as alquotas do IPTU progressivo no tempo
devem estar em harmonia com a legislao tributria que dispe sobre as alquotas ordinrias do imposto.
72 Superior Tribunal de Justia (STJ) - Resp 1.112.646 / SP - RECURSO ESPECIAL 2009/0051088-6 Relator: Min. Hermam Benjamin rgo Julgador: Primeira
Turma DJ e 28/08/2009. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=5927728&num_registro=200900510886&data=20090828&tipo=5&formato=PDF> Acesso em: 07 jan. 2015.
97
Nos casos de Curitiba, Goinia, Itabira e Maring, detectou-se que a legislao atual estabelece alquotas progressivas
no tempo que, no primeiro ano, superam o dobro das alquotas normalmente aplicadas. Esse um fator impeditivo para
a aplicao do instrumento, pois gerar questionamentos acerca de sua legalidade.
Em Maring, as alquotas ordinrias para clculo do IPTU esto definidas em lei especfica. Atualmente, a Lei
Complementar n 970, de 10 de dezembro de 2013, estabelece que: (i) para imveis prediais as alquotas sero de 0,30%
(zero vrgula trinta por cento), 0,60% (zero vrgula sessenta por cento) e 1% (um por cento)73, de acordo com as regies
de localizao dos imveis74 e (ii) para imveis territoriais, alquota nica de 3% (trs por cento). A Lei Complementar
n 827, de 24 de junho de 2010, que regulamentou a aplicao do IPTU progressivo no tempo, definiu alquota base de
2% (dois por cento) para aplicao no primeiro ano, bem como a frmula para seu aumento ao longo dos 5 (cinco) anos
consecutivos:
Lei Complementar 827/2010, do Municpio de Maring:
Art. 6. [...]
2. A majorao da alquota a ser aplicada a cada ano ser de 2% (dois por cento), obedecido o prazo
mximo de 5 (cinco) anos, da seguinte forma:
I no primeiro exerccio 2% (dois por cento);
II no segundo exerccio 4% (quatro por cento);
III no terceiro exerccio 6% (seis por cento);
IV no quarto exerccio 8% (dois por cento);
V no quinto exerccio 10% (dez por cento).
Considerando as alquotas ordinrias de IPTU de 0,3% e 0,6%, conclui-se que o valor da alquota inicial de progressividade, estabelecido em 2% para todos os tipos de imveis (prediais e territoriais), excede duas vezes o valor praticado
no ano anterior.
As Figuras 12 e 13 reproduzem carns emitidos pela Secretaria da Fazenda de Maring para o exerccio de 2014, com
lanamento do IPTU, alm de taxas e da Contribuio para o Custeio do Servio de Iluminao Pblica (CCSIP), para
imveis com incidncia de progressividade no tempo.
FIGURA 12: REPRODUO DE CARN COM LANAMENTO DE IPTU PARA IMVEL COM ALQUOTA PROGRESSIVA DE 6% NO
MUNICPIO DE MARING

73 A alquota de 1% tambm incide sobre as reas privativas edificadas e reas de uso comum a todos os condminos, nos casos de condomnios horizontais e
sobre os imveis que se enquadrarem no artigo 10, inciso IV, alneas a, b ou c do Cdigo Tributrio Municipal.
74 Definidas em lista contida no Anexo V da Lei Complementar.
98
FIGURA 13: REPRODUO DE CARN COM LANAMENTO DE IPTU PARA IMVEL COM ALQUOTA PROGRESSIVA DE 8% NO
MUNICPIO DE MARING
Identifica-se o lanamento de duas alquotas de IPTU distintas: a alquota ordinria e a alquota progressiva75, como
se tratassem de dois impostos distintos. Observa-se, ainda, que o Municpio de Maring optou por lanar as alquotas
de progressividade de forma suplementar alquota ordinria.
Em algumas situaes, as alquotas praticadas resultam em valores ainda maiores em relao aos limites estabelecidos
pelo EC (Tabela 7).
TABELA 7: QUADRO RESUMO COM ALQUOTAS ORDINRIAS E ALQUOTAS PROGRESSIVAS DE IPTU NO MUNICPIO DE MARING
IMVEIS PREDIAIS
ALQUOTAS BASE
(Alquota ordinria)
ALQUOTAS LANADAS
0,30%
0,60%
IMVEIS TERRITORIAIS
1,00%
3,00%
ALQUOTA
ALQUOTA
ALQUOTA
ALQUOTA
LIMITE EC
LIMITE EC
LIMITE EC
LANADA
LANADA
LANADA
LANADA
(ALQUOTA ORDINRIA + ALQUOTA

PROGRESSIVA)
LIMITE EC
1 ano
2 ano
3 ano
4 ano
0,60%
1,20%
2,40%
4,80%
2,30%
4,30%
6,30%
8,30%
1,20%
2,40%
4,80%
9,60%
2,60%
4,60%
6,60%
8,60%
2,00%
4,00%
8,00%
15,00%
3,00%
5,00%
7,00%
9,00%
6,00%
12,00%
15,00%
15,00%
5,00%
7,00%
9,00%
11,00%
5 ano
9,60%
10,30%
15,00%
10,60%
15,00%
11,00%
15,00%
13,00%
No caso do imvel da Figura 12 (imvel com alquota ordinria de IPTU igual a 0,30%), com base nas regras do
EC, a alquota para base de clculo do IPTU, incluindo a progressividade no tempo, deveria ter como limites: (i)
no primeiro ano 0,60% (0,30% x 2); (ii) no segundo ano 1,20% (0,60% x 2); e (iii) no terceiro ano 2,40% (1,20% x
75 Para o imvel da Figura 12, a alquota ordinria de 0,30% (imposto predial) e a alquota progressiva de 6% (terceiro ano consecutivo de IPTU progressivo
no tempo). Para o imvel da Figura 13, a alquota ordinria de 3,0% (imposto territorial) e a alquota progressiva de 8% (quarto ano consecutivo de IPTU progressivo no tempo).
99
2). Entretanto, a alquota total constante no carn, somados os percentuais das alquotas ordinria e progressiva, atinge
6,30% no terceiro ano de incidncia da progressividade.
Por outro lado, no caso do imvel da Figura 13 (imvel com alquota ordinria de IPTU igual a 3%), o clculo da progressividade no tempo atende as determinaes do EC, pois, de acordo com a frmula estabelecida pela lei especfica
(acrscimo de 2% ao ano), as alquotas no ultrapassam o limite imposto pela legislao federal.
Questiona-se, no entanto, a somatria das alquotas, uma vez que o municpio tem procedido como se houvesse duas
alquotas distintas, o que no atende s disposies gerais do direito tributrio. A cada caso s pode haver uma alquota
incidente. Ao cobrar a alquota ordinria e a alquota progressiva simultaneamente, o municpio tributa o imvel duas
vezes, incorrendo em bis in idem76. A partir do lanamento da progressividade, esta passa a ser a nica alquota incidente
sobre o imvel, porque j incorpora os valores da sano imposta, calculada a partir da alquota original.
Os problemas identificados na aplicao do IPTU progressivo no tempo em Maring poderiam ser evitados se a
legislao adotasse a previso do Estatuto da Cidade, segundo a qual a alquota progressiva de cada ano ser o dobro
daquela praticada no ano anterior.
Como exemplo de regulamentao coerente com a legislao tributria e adequada aos limites do Estatuto da
Cidade, pode-se citar o caso de So Bernardo do Campo, cuja Lei n 6.324, de 19 de dezembro de 2013, previu que a
progressividade no tempo do IPTU ser representada pela duplicao das alquotas do imposto e o Decreto Municipal
n 19.110, de 12 de novembro de 2014 trouxe a previso dos valores das alquotas para cada caso, ano a ano (Tabela 8).
TABELA 8: PREVISO DAS ALQUOTAS DE IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO NO MUNICPIO DE SO BERNARDO DO CAMPO
ALQUOTA
ORIGINAL
(%)
1. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
2. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
3. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
4. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
5. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
ANOS
SEGUINTES
(%)
0,30
0,60
1,20
2,40
4,80
9,60
9,60
0,50
1,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
0,60
1,20
2,40
4,80
9,60
15,00
15,00
0,70
1,40
2,80
5,60
11,20
15,00
15,00
0,80
1,60
3,20
6,40
12,80
15,00
15,00
0,90
1,80
3,60
7,20
14,40
15,00
15,00
1,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
15,00
1,50
3,00
6,00
12,00
15,00
15,00
15,00
1,60
3,20
6,40
12,80
15,00
15,00
15,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
15,00
15,00
2,50
5,00
10,00
15,00
15,00
15,00
15,00
Fonte: So Bernardo do Campo (2015e).
Superada a etapa de definio da alquota aplicvel em cada situao, a autoridade tributria municipal proceder ao
lanamento do imposto. Importante salientar que no se trata de um novo imposto, posto que a hiptese de incidncia,
a base de clculo e os sujeitos ativo e passivo permanecem exatamente os mesmos. A nica modificao diz respeito
alquota praticada em virtude do descumprimento da funo social da propriedade urbana. Portanto, o lanamento
76 No Direito Tributrio, obis in idem ocorre quando o ente federativo tributa um mesmo fato duplamente, seja mediante alquotas adicionais previstas indevidamente ou por meio de tributos distintos. No se confunde com o fenmeno da bitributao, que se manifesta quando dois entes federativos diferentes tributam
o mesmo fato gerador.
100
do IPTU progressivo no tempo pode seguir os mesmos procedimentos adotados pelo rgo de finanas para os demais
casos.
Por tratar-se de imposto cujo fato gerador verificado uma nica vez no ano e considerando que comum dentre os
municpios que os lanamentos ocorram nos ltimos meses do exerccio financeiro (novembro e dezembro), importante que as notificaes e a verificao do cumprimento das obrigaes de parcelar, edificar ou utilizar os imveis
notificados ocorram de forma articulada com os prazos fazendrios. Por exemplo, prazos que expiram no incio do ano,
caso descumpridos, confeririam aos proprietrios mais tempo at o lanamento da alquota progressiva, que se dar
apenas no exerccio fiscal seguinte.
Em relao ao carn para pagamento do imposto, o municpio dever emitir uma nica guia, pois se trata de um s
imposto. Para fins de informao e visando educao fiscal e urbanstica do contribuinte, pode-se discriminar o valor do
tributo com a alquota progressiva em comparao com o valor que seria pago se incidente a alquota ordinria. O caso
de Maring pode ser tomado como exemplo positivo, embora apresente as inconsistncias discutidas anteriormente.
A opo adotada pelo municpio de apresentar nos carns as alquotas separadamente, com destaque para a alquota
progressiva, contribui para informar o proprietrio sobre a obrigao de dar uso ao imvel.
Se, aps o lanamento do IPTU progressivo no tempo, o proprietrio cumprir a obrigao de parcelar, edificar ou
utilizar, ento a alquota do imposto deve retornar ao patamar ordinrio no exerccio fiscal seguinte. Os valores pagos com
base na alquota com aumento no sero devolvidos ao contribuinte, pois a sano era vlida quando de sua aplicao.
Entretanto, se o proprietrio apenas apresenta projeto perante o rgo municipal competente, isso no significa
que deu o devido aproveitamento ao imvel. Trata-se de obrigao acessria que pode suspender a aplicao do IPTU
progressivo no tempo, mas que no impede que a sano venha a ser retomada caso no ocorra a efetiva ocupao ou
utilizao do imvel dentro dos prazos legais aps a aprovao do projeto. Esses casos devem estar dispostos na regulamentao administrativa, como ocorre em So Bernardo do Campo, a fim de que haja uniformidade nos procedimentos
adotados pelo municpio.
Observe-se, ainda, que o proprietrio pode recorrer contra o lanamento da progressividade do IPTU. Caso isso
ocorra, o municpio deve fazer com que o recurso seja juntado ao processo administrativo do PEUC para que a anlise seja
devidamente instruda. Outra observao relevante que a anlise deve ser feita tambm pelo setor de planejamento
urbano (ou pela rea que coordena o PEUC) para que haja uma avaliao urbanstica.
razovel o deferimento do recurso caso tenha havido o cumprimento da obrigao imputada ao imvel pelo PEUC.
Nesse sentido, fundamental que, antes do lanamento da progressividade, o municpio esteja seguro de que o imvel,
de fato, no cumpriu a obrigao. Para tanto, como visto anteriormente, um bom sistema de informaes fundamental,
alm de procedimentos de vistoria dos imveis, considerando a possibilidade de construo irregular ou utilizao no
informada.
101
CONCLUSO
Uma nova gerao de planos diretores foi produzida para atender s exigncias estabelecidas pelo Estatuto da
Cidade, incorporando, dentre outros, os instrumentos indutores do cumprimento da funo social da propriedade
urbana. A nova ordem jurdico-urbanstica representou uma oportunidade de mudana da trajetria urbana marcada
pelo patrimonialismo, pela segregao socioespacial e pela degradao ambiental.
A aplicao dos princpios e instrumentos previstos no Estatuto da Cidade depende de sua incorporao nos planos
diretores, podendo ganhar contornos variados dependendo da correlao de foras no mbito municipal. Essa autonomia municipal permite as necessrias diferenciaes entre realidades municipais completamente diversas no pas,
entretanto, joga para o nvel municipal a disputa poltica em torno da regulamentao dos instrumentos e, conforme os
rumos que ela toma, a aplicao no efetivada.
A obrigatoriedade, por conseguinte, levou a um aumento significativo do nmero de planos diretores no pas77.
Entretanto, na grande maioria dos casos, no se tornaram efetivas a regulamentao e implementao de instrumentos
para fazer cumprir a funo social da propriedade urbana.
O PEUC e seus sucedneos foram previstos na maioria dos planos diretores elaborados no perodo ps-Estatuto da
Cidade, mas no esto sendo, de modo geral, aplicados e quando esto, muitas vezes, no o so de forma correta.
O primeiro desafio desta pesquisa foi identificar os municpios que aplicaram ou esto aplicando o instrumento e
eleger os estudos de caso. Como mencionado, em que pese as possveis distores geradas pela metodologia de pesquisa
empregada para identificar esse universo, constatou-se que um nmero muito reduzido de municpios experimentou a
aplicao do PEUC, e um nmero menor ainda aplicou o IPTU progressivo no tempo78. Esse resultado, decorridos quase 15
anos da promulgao do Estatuto da Cidade, refora o entendimento de que a norma fundamental, mas no suficiente.
Entretanto, tornar efetiva a aplicao dos instrumentos no o nico desafio colocado. Pouco se conhece sobre seus
processos de aplicao, complexidade envolvida e sobre a eficcia desses instrumentos. Outro desafio que se apresenta
a necessidade de ampliar o conhecimento sobre a aplicao dos instrumentos. Nesse sentido, e sem a pretenso de
esgotar a anlise, esta pesquisa traz importantes contribuies rea.
Uma primeira questo norteadora desta pesquisa relaciona-se com o disciplinamento do PEUC, do IPTU progressivo
no tempo e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica pela legislao federal.
Avaliou-se, contudo, que esse no parece ser um fator impeditivo ou problemtico para a aplicao dos instrumentos. O papel atribudo ao Estatuto da Cidade pela prpria Constituio de 1988 de norma geral, que deve
orientar a execuo dos referidos instrumentos, no cabendo a pormenorizao. Portanto, no concerne ao EC
dispor sobre cada instrumento da poltica urbana com excesso de detalhes, sob pena de invadir a competncia dos
municpios para legislar sobre o ordenamento territorial.
77 Destaca-se o importante papel da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo, promovida pelo Ministrio das Cidades em parceria com a Caixa Econmica Federal e diversos segmentos da sociedade.
78 Ver informao no Captulo 1.
102
O Estatuto da Cidade fornece as bases e os conceitos fundamentais para orientar os planos diretores e leis especficas
municipais, normas mais apropriadas para regulamentar com mais densidade a matria. E essa margem de autonomia
dos municpios crucial para que os instrumentos possam ser utilizados de forma contextualizada e coerente com as
especificidades locais. No se pode pretender que a legislao federal uniformize de maneira integral a disciplina dessas
ferramentas, pois isso certamente levaria a sua inadequao em relao a um grande nmero de municpios, dada a
diversidade das cidades brasileiras.
Entretanto, a lei federal passvel de crticas quando impe que o PEUC deve ser contedo obrigatrio para todos os
planos diretores. Ao determinar que a legislao municipal dever, necessariamente, prever uma rea de incidncia do
PEUC, o Estatuto da Cidade desconsidera as hipteses em que esse instrumento no dialoga com o contexto local, que
o caso principalmente das cidades de pequeno porte e com baixo dinamismo demogrfico e econmico.
Ainda relacionado legislao federal, ao proibir a emisso de ttulos da dvida pblica por parte dos municpios, a
Resoluo n 29/2009 do Senado Federal impossibilita que seja levada a cabo a desapropriao-sano. Isso faz com
que o PEUC e o IPTU progressivo no tempo percam fora, j que o terceiro instrumento para induo do cumprimento
da funo social da propriedade urbana a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica est
inviabilizado.
Essa situao cria um impasse para os municpios que chegarem ao quinto ano de aplicao do IPTU progressivo no
tempo. O Estatuto da Cidade (Art. 7, 2) autoriza que se continue adotando a alquota mxima mesmo aps cinco anos
de progressividade. Essa medida estende a sano tributria por mais tempo, mas no assegura que o proprietrio dar
cumprimento funo social do seu imvel urbano.
Uma alternativa possvel para soluo do impasse a desapropriao por utilidade pblica ou interesse social, entretanto, tal opo afasta-se da finalidade da desapropriao-sano, pois a indenizao calculada com base nos valores
de mercado e o pagamento deve ocorrer em dinheiro. Sendo assim, as altas indenizaes, alm de no sancionarem os
proprietrios desidiosos, onerariam demasiadamente os cofres pblicos.
A segunda questo que orientou esta pesquisa refere-se regulamentao municipal do PEUC e IPTU progressivo
no tempo.
Um ponto que se mostrou relevante na fase de levantamento da legislao municipal regulamentadora do PEUC foi
a necessidade de haver uma lei especfica para que o instrumento possa ser aplicado. Isso porque alguns municpios, a
exemplo do que ocorreu em Santo Andr e Maring, efetivaram as notificaes sem a existncia de uma lei especfica,
valendo-se to somente daquilo que fora estabelecido em seus Planos Diretores.
A Constituio de 1988 (Art. 182, 4) e o Estatuto da Cidade (Arts. 5 e 42, inciso I) apontam como papel do plano
diretor apenas a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o PEUC. Assim, o plano diretor teria um papel
de norma geral na medida em que deve estabelecer as bases primrias para a aplicao do instrumento. Caberia a uma lei
municipal posterior, baseada no plano diretor, detalhar os casos de incidncia, procedimentos, prazos para cumprimento
das obrigaes, dentre outros aspectos.
Entretanto, diversos municpios, ao tratarem do PEUC, do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com
pagamento mediante ttulos da dvida pblica em seus planos diretores, foram alm do contedo mnimo previsto no
Estatuto da Cidade. A depender do nvel de profundidade com que essa matria foi tratada, possvel que o plano diretor
seja o bastante para permitir a efetivao dos instrumentos.
Ainda assim, considerando que a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade impuseram o requisito formal de lei
especfica, a situao mais segura para os municpios que aprovem essas normas. Nos casos de So Paulo e So Bernardo
do Campo, por exemplo, os Planos Diretores seriam suficientes para permitir a aplicao do PEUC, pois regulamentaram
a matria com densidade. Contudo, optaram por aprovar leis especficas para afastar qualquer questionamento futuro
acerca da legalidade das notificaes e das obrigaes dela decorrentes.
103
As leis municipais especficas devem conter, no mnimo, os critrios para a caracterizao dos imveis no edificados,
subutilizados e no utilizados, os casos de no incidncia do PEUC, os prazos para cumprimento da obrigao, e as
alquotas do IPTU progressivo no tempo. Poder, ainda, disciplinar aspectos mais especficos, como os procedimentos
para aplicao dos instrumentos e as competncias dos rgos municipais.
A anlise da regulamentao por parte dos municpios identificou que, na maioria dos casos, os planos diretores
limitam-se a transcrever, na ntegra ou com adaptaes, o texto do Estatuto da Cidade (Arts. 5 a 8) em relao aos
prazos estabelecidos para cumprimento da obrigao e atenderam exigncia de delimitar as reas de incidncia do
instrumento. Entretanto, nos casos de Curitiba, Maring, Joo Pessoa e Palmas, notou-se que a legislao municipal estabeleceu prazos inferiores queles definidos pelo EC. Essa circunstncia cria a possibilidade de nulidade das notificaes
por descumprimento da legislao federal. Por isso, fundamental que os municpios respeitem os limites mnimos
traados pelo EC em relao apresentao de projetos e incio das obras.
A legislao municipal analisada tambm revelou grande diversidade de critrios definidores para identificao
dos imveis no edificados, no utilizados e subutilizados. Em alguns casos, a complexidade e a combinao de muitos
critrios dificultou a aplicao do PEUC, pois exige do Poder Pblico mais esforo para delimitar o universo de imveis
notificveis e gera mais possibilidades de questionamentos por parte dos proprietrios. Em outras situaes, os critrios
mostraram-se inadequados diante da legislao federal, particularmente em relao aos imveis subutilizados, que
foram definidos pelo Estatuto da Cidade. Nesse aspecto, na esteira das experincias que mais avanaram, recomendvel
que a legislao municipal utilize critrios simples e objetivos para a identificao dos imveis passveis de notificao.
No que tange ao IPTU progressivo no tempo, constatou-se que muitos municpios sequer atentaram para a necessidade de compatibilizar a lei especfica desse instrumento com o restante da legislao tributria. Como principal problema decorrente da falta de integrao do sistema normativo, as alquotas progressivas no tempo podem desrespeitar
os limites estabelecidos pelo Estatuto da Cidade. Isso ficou claro nos casos de Curitiba, Goinia, Itabira e Maring, onde,
em alguns casos, as alquotas progressivas do primeiro ano excedem o dobro das alquotas ordinrias incidentes sobre
os imveis. Essa situao poderia ter sido evitada se os municpios utilizassem uma redao prxima ao estabelecido
pelo EC, determinando que as alquotas do IPTU progressivo correspondero ao dobro do ano anterior.
Considerando que essa uma ferramenta de planejamento urbano e que sua gesto deve ser conduzida pelos
rgos da rea, deve-se buscar uma relao prxima com os rgos de administrao fazendria. Assim, no apenas
torna possvel uma melhor integrao normativa, como tambm se aumenta a probabilidade de uma aplicao mais
coordenada e eficiente do IPTU progressivo no tempo.
Alguns municpios (So Bernardo do Campo, Santo Andr e So Paulo) regulamentaram a aplicao dos instrumentos
tambm por meio de decreto. Contedos como procedimentos administrativos, competncias, detalhamento dos
casos de no incidncia, procedimentos de impugnao administrativa, alm da definio da modelagem de aplicao
(escalonamento no tempo e no espao), podem constar nesse tipo de norma. O decreto, portanto, desempenha importante funo para orientar a aplicao do instrumento e tornar transparentes as definies administrativas. Diante das
experincias estudadas nesta pesquisa, recomenda-se que os municpios adotem essa estratgia.
A terceira questo que fundamentou esta pesquisa relaciona-se aplicao do PEUC e IPTU progressivo no tempo.
Quanto ao PEUC, observou-se que sua aplicao no tarefa simples. Pelo contrrio, complexa, posto que envolve
muitos procedimentos administrativos, articulao institucional, produo de informao e construo de respostas,
muitas vezes, em contextos de limitada capacidade administrativa.
Cumpre enfatizar que a observncia das normas e a adoo de procedimentos administrativos adequados condio
necessria para aplicao dos instrumentos. Quando no observados, podem comprometer ou anular o ato de notificao. O Municpio de Palmas, por exemplo, diante de dificuldades, falhas, irregularidades e incorrees procedimentais,
optou por cancelar as 250 notificaes realizadas em 2011, para promover correes necessrias e recomear o processo.
104
Dentre os inmeros procedimentos que decorrem da aplicao do PEUC, um dos que requer muita ateno e gera
insegurana para os municpios o ato da notificao. Questes como a quem compete o ato de entrega da notificao,
possibilidade e sua validade por via postal e garantia do seu recebimento pelo proprietrio so temas que precisam ser
debatidos.
Alm disso, h dvidas no sanadas no campo da interpretao jurdico-legal que carecem de uma clara definio
em instncia apropriada: as notificaes, por exemplo, podem ser realizadas pelos Cartrios de Registros de Ttulos e
Documentos ou devem, necessariamente, ser encaminhadas por funcionrios do Poder Pblico Municipal? Ademais, a
notificao, sem contrariar o que dispe o Estatuto da Cidade, pode ser encaminhada por via postal quando o proprietrio
no reside no municpio?
Vale ainda destacar que o planejamento da aplicao e o monitoramento so etapas fundamentais e de grande importncia para a efetividade do instrumento. Planejar a aplicao do PEUC envolve diversas atividades, a saber: identificao
do universo de imveis notificveis; priorizao das notificaes e escalonamento das edificaes no tempo e espao;
organizao institucional; elaborao do auto da notificao, contato com os cartrios para acertar os procedimentos
de averbao; capacitao da equipe envolvida; organizao de um sistema de monitoramento e controle. Todas essas
medidas devem ser pensadas e adotadas antes do incio das notificaes para assegurar uma gesto mais eficiente do
instrumento.
Nesse aspecto, observou-se que a fase preliminar, que deveria ser a de planejamento da aplicao, no tem recebido
a devida ateno. Muitos municpios iniciam as notificaes antes mesmo de ter o domnio do universo notificvel e o
delineamento de estratgias espao-temporais relacionadas s diretrizes da poltica urbana. Tambm iniciam o processo
sem estabelecer mecanismos de acompanhamento e controle.
De forma geral, percebeu-se que se deve dar mais importncia etapa de delimitao da rea de incidncia do PEUC,
posto que o instrumento deve ser utilizado como mecanismo de induo do adensamento de determinadas zonas
ou orientao do crescimento da malha urbana. Para tanto, necessrio definir uma estratgia espao-temporal que
dialogue com as condies de infraestrutura urbana e demandas para sua utilizao. Essa estratgia deve observar a
especificidade de cada municpio. H casos em que se justifica delimitar vrias zonas urbanas e outros em que o instrumento deve restringir-se a poucos setores.
Para a definio da rea de incidncia do instrumento, escolha que deve constar no plano diretor, fundamental que
sejam consideradas as caractersticas do territrio, a oferta de infraestrutura e as estratgias relacionadas com o adensamento, reestruturao ou expanso do tecido urbano. As restries ambientais tambm devem ser consideradas, sob
pena de ser estimulada a ocupao e o adensamento de reas frgeis, podendo at mesmo constituir situaes de risco.
A despeito de sua importncia, essa estratgia est ausente em muitos casos. Diversos municpios no definiram uma
estratgia de ordenamento territorial e tambm no combinaram a aplicao desse instrumento com outros, como as
ZEIS, para ampliar a oferta de imveis para proviso habitacional. H casos de municpios em que o vis tributrio precede
ao foco do PEUC. Tambm h aqueles municpios nos quais os resultados contrariam a finalidade do instrumento, como
na 2 etapa de aplicao do PEUC em Maring, que induziu a expanso da malha urbana.
importante ressaltar que, assim como o PEUC, o IPTU progressivo no tempo tem a finalidade de induzir que a
propriedade privada submeta-se a uma ordem pblica e cumpra uma funo social. A natureza do instrumento no
meramente fiscal.
Com o objetivo de prestar informaes mais claras aos contribuintes, salutar que os municpios emitam uma nica
guia para pagamento do IPTU, discriminando quanto seria pago se aplicada a alquota ordinria e quanto devido com
a aplicao da alquota progressiva.
A boa aplicao do IPTU progressivo no tempo demanda que os municpios mantenham um acompanhamento
permanente dos imveis notificados, monitorando se as obrigaes decorrentes do PEUC foram atendidas nos prazos
estabelecidos na legislao municipal. Caso isso no ocorra, o rgo fazendrio deve ser comunicado para instituir a
progressividade no exerccio fiscal seguinte.
105
A articulao entre o setor de planejamento urbano e o setor de finanas crucial tambm para que haja o devido
acompanhamento dos imveis durante a aplicao do IPTU progressivo no tempo. Caso o proprietrio apresente projeto
perante o rgo competente, por exemplo, esses setores precisaro manter uma eficiente comunicao para deliberar
sobre a suspenso da sano tributria.
A ausncia de controle pode comprometer a eficcia dos instrumentos, permitindo, por exemplo, que na falta de um
sistema de monitoramento eficiente, o proprietrio venha a eximir-se da obrigao que lhe foi imputada no decorrer
do processo de licenciamento.
O controle e monitoramento da aplicao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo so fundamentais para garantir
que esses cumpram sua finalidade de ordenamento do solo e combate reteno especulativa dos imveis. Vrios
municpios que j vinham aplicando o instrumento desconheciam a espacializao dos lotes notificados e no haviam
estabelecido mecanismos para verificar e acompanhar de forma adequada a reao dos proprietrios. Nesses casos, a
eficcia de aplicao dos instrumentos fica comprometida.
A aplicao do instrumento no se encerra no ato da notificao. Dessa feita, necessrio realizar a gesto de sua
aplicao, o que envolve um conjunto de aes como: aplicao simultnea de outros instrumentos urbansticos; monitoramento para verificar o cumprimento da obrigao; dilogo com os proprietrios; e, em alguns casos, estratgias de
financiamento pblico e privado. Tambm requer o acompanhamento do comportamento do mercado imobilirio e o
rebatimento da conjuntura macroeconmica sobre o espao urbano.
Por fim, por se tratar de um instrumento de poltica urbana, a gesto do PEUC deve necessariamente submeter-se
ao princpio da gesto democrtica emanado pelo Estatuto da Cidade. Os conselhos municipais ou rgos colegiados
de poltica urbana devem participar da formulao da estratgia de aplicao do instrumento, acompanhar e avaliar os
resultados de sua aplicao.
106
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com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-do-campo/decreto/2013/1844/18437/decreto-n-18437-2013-regulamenta-a-leimunicipal-n-6186-de-27-de-dezembro-de-2011-que-dispoe-sobre-o-instrumento-do-parcelamento-edificacaoou-utilizacao-compulsorios-instituido-pelo-plano-diretor-do-municipio-de-sao-bernardo-do-campo-e-da-outrasprovidencias?q=18437>. Acesso em: 11 de janeiro de 2015b.
______. Lei n 6.324, de 19 de dezembro de 2013. Dispe sobre a Progressividade no Tempo, do Imposto sobre a
Propriedade Predial Territorial Urbana - IPTU, de imveis notificados para o Parcelamento, Edificao ou Utilizao
Compulsrios, e d outras providncias. Disponvel em: < https://www.leismunicipais.com.br/a2/sp/s/sao-bernardodo-campo/lei-ordinaria/2013/633/6324/lei-ordinaria-n-6324-2013-dispoe-sobre-a-progressividade-no-tempodo-imposto-sobre-a-propriedade-predial-e-territorial-urbana-iptu-de-imoveis-notificados-para-o-parcelamentoedificacao-ou-utilizacao-compulsorios-e-da-outras-providencias?q=6324>. Acesso em: 06 de janeiro de 2015c.
______. Decreto n 18.943, de 9 de junho de 2014. Altera o Decreto Municipal n 18.437, de 16 de abril de
2013, que regulamenta a Lei Municipal n 6.186, de 27 de dezembro de 2011, que dispe sobre o instrumento do
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios institudo pelo Plano Diretor do Municpio de So Bernardo
do Campo, e d outras providncias. Disponvel em: < https://www.leismunicipais.com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-docampo/decreto/2014/1895/18943/decreto-n-18943-2014-altera-o-decreto-municipal-n-18437-de-16-de-abril-de2013-que-regulamenta-a-lei-municipal-n-6186-de-27-de-dezembro-de-2011-que-dispoe-sobre-o-instrumento-doparcelamento-edificacao-ou-utilizacao-compulsorios-instituido-pelo-plano-diretor-do-municipio-de-sao-bernardodo-campo-e-da-outras-providencias?q=18943>. Acesso em: 06 de janeiro de 2015d.
114
______. Decreto n 19.110, de 12 de dezembro de 2014. Regulamenta a aplicao da progressividade de alquota

no tempo, referente ao Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU, no Municpio de So Bernardo do Campo, nos
termos da Lei Municipal n 6.324, de 19 de dezembro de 2013, e d outras providncias. Disponvel em: <https://
www.leismunicipais.com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-do-campo/decreto/2014/1911/19110/decreto-n-19110-2014regulamenta-a-aplicacao-da-progressividade-de-aliquota-no-tempo-referente-ao-imposto-predial-e-territorialurbano-iptu-no-municipio-de-sao-bernardo-do-campo-nos-termos-da-lei-municipal-n-6324-de-19-de-dezembrode-2013-e-da-outras-providencias?q=19110>. Acesso em: 06 de janeiro de 2015e.
SO PAULO (Municpio). Lei n 15.234, de 1 de julho de 2010. Institui, nos termos do Art. 182, Pargrafo 4 da
Constituio Federal, os instrumentos para o cumprimento da Funo Social da Propriedade Urbana no Municpio de
So Paulo e d outras providncias. Disponvel em: <http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_
juridicos/cadlem/pesqnumero.asp?t=L&n=15234&a=&s=&var=0>. Acesso em: 07 de janeiro de 2015a.
______. Decreto n 52.703, de 5 de outubro de 2011. Aprova a consolidao da Legislao Tributria do Municpio
de So Paulo. Disponvel em: <http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/
pesqnumero.asp?t=D&n=52703&a=&s=&var=0>. Acesso em: 07 de janeiro de 2015b.
______. Lei n 15.764, de 27 de maio de 2013. Dispe sobre a criao e alterao da estrutura organizacional das
secretarias municipais que especifica, cria a Subprefeitura de Sapopemba e institui gratificao pela prestao de
servios de Controladoria. Disponvel em: < http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/
cadlem/pesqnumero.asp?t=L&n=15764&a=&s=&var=0 >. Acesso em: 07 de janeiro de 2015c.
______. Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014. Aprova a Poltica de Desenvolvimento Urbano e o Plano Diretor
Estratgico do Municpio de So Paulo e revoga a Lei n 13.430/2002. Disponvel em: < http://www3.prefeitura.sp.gov.
br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/pesqnumero.asp?t=L&n=16050&a=&s=&var=0>. Acesso em: 07
de janeiro de 2015d.
______. Decreto n 55.638, de 30 de outubro de 2014. Confere nova regulamentao aplicao dos instrumentos
indutores da Funo Social da Propriedade Urbana no Municpio de So Paulo, em especial notificao para o
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios; revoga o Decreto n 51.920, de 11 de novembro de 2010.
Disponvel em: <http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/pesqnumero.
asp?t=D&n=55638&a=&s=&var=0>. Acesso em: 07 de janeiro de 2015e.
115
APNDICE
I
REGULAMENTAO DO PEUC,
IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
E DESAPROPRIAO COM
PAGAMENTO MEDIANTE TTULOS
DA DVIDA PBLICA
PELOS MUNICPIOS
1. CURITIBA
IDENTIFICAO DO MUNICPIO
Municpio: Curitiba/PR
Regio: Sul
Tipologia PlanHab: B - Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul

Populao (2010): 1.751.907
Populao (est. 2014): 1.864.416
rea (Km2): 435,036
Densidade (hab./Km2): 4.027,04
Domiclios particulares ocupados (2010): 576.211
Domiclios particulares no ocupados (2010): 58.327
Domiclios particulares ocupados

em aglomerados subnormais (2010): 46.806
Populao residente em aglomerados subnormais (2010): 162.679
LEGISLAO ANALISADA
Reviso do Plano Diretor: Em curso
Lei Especfica: No foi identificada lei especfica sobre PEUC.
Lei Complementar n 74, de 16 de dezembro de 2009 (Cria incentivos fiscais para recuperao de edificaes e dinamizao da rea do
entorno do Pao Municipal e d outras providncias trata do PEUC e do IPTU Progressivo no Tempo)
Cdigo Tributrio: Lei Complementar n 40, de 18 de dezembro de 2001
Regulamentao Administrativa: No identificada
119
1.1 Relao entre objetivos e diretrizes do plano diretor e o PEUC

O combate especulao imobiliria est timidamente presente nas diretrizes da Poltica Urbana.
DISPOSITIVO LEGAL
Diretrizes gerais da Poltica Urbana
Plano Diretor - Art. 7, X
TEXTO
X - evitar o uso especulativo da terra como reserva de valor, de modo
a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade.
1.2 Previso do PEUC como instrumento da poltica urbana no plano diretor

Os instrumentos esto previstos no Plano Diretor, atendendo ao Estatuto da Cidade.
Art. 51. Nos termos fixados em lei especfica, o Municpio poder exigir que o proprietrio do solo
urbano no edificado, subtilizado ou no utilizado, promova seu adequado aproveitamento, sob pena
de aplicar os mecanismos previstos na Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da
Cidade, de:
I - parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
II - imposto predial e territorial progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
1.3 Definio dos critrios para a caracterizao de imveis no edificados, subutilizados

e no utilizados no plano diretor
O Plano Diretor estabelece os critrios definidores apenas para os imveis no edificados e subutilizados, atendendo
parcialmente ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades.
OBS: Em relao aos imveis no edificados, entretanto, verifica-se conflito entre a definio do Plano Diretor e aquela
do Cdigo Tributrio Municipal.
120
DISPOSITIVO LEGAL
Solo urbano no edificado (vazio)
Plano Diretor - Art. 52, 1
Cdigo Tributrio Municipal Art. 42
TEXTO
Considera-se no edificado o lote ou gleba onde o coeficiente de
aproveitamento igual a zero.
No se considera edificado o imvel cujo valor da construo no
alcance a 20 (vigsima) parte do valor venal do respectivo terreno,
exceo daquele de:
I - uso prprio, exclusivamente residencial, cujo terreno, nos termos
da legislao especfica, no seja divisvel;
II - uso residencial, cuja rea construda represente um coeficiente de
aproveitamento no inferior a 5,0% (cinco por cento) do coeficiente
mximo previsto na legislao de uso do solo;
III - uso residencial associado produo de hortifrutigranjeiros, cuja
rea destinada a este fim, no seja inferior a 2/3 (dois teros) da rea
do terreno;
IV - uso no residencial vinculado ao alvar de funcionamento, cuja
rea destinada a este fim no seja inferior a 2/3 (dois teros) da rea
do terreno.
Pargrafo nico. Tambm no se considera edificado, o imvel com
construo paralisada, em runas ou edificaes inadequadas
utilizao de qualquer natureza.
Solo urbano subutilizado

Considera-se subutilizado, o lote ou gleba edificados, nas seguintes

condies:
a) situados em eixos estruturais e de adensamento, reas com
predominncia de ocupao residencial e reas de ocupao mista
que contenham edificao cuja rea construda represente um
coeficiente de aproveitamento inferior a 5,0% (cinco por cento)
do coeficiente de aproveitamento previsto na legislao de uso e
ocupao do solo;
b) situados em reas com destinao especfica e que contenham
edificao de uso no residencial, cuja rea destinada ao
desenvolvimento da atividade seja inferior a 1/3 (um tero) da
rea do terreno, a compreendidas reas edificadas e no edificadas
necessrias complementao da atividade;
c) imveis com edificaes paralisadas ou em runas situados em
qualquer rea.
Solo urbano no utilizado

No definido no Plano Diretor. Remete a Lei especfica.
A LC 74/2009 tambm no traz a definio.
1.4 Zoneamento e delimitao de rea de aplicao do PEUC

Segundo o art. 11 do Plano Diretor, todo o territrio do Municpio constitui rea Urbana, que se subdivide em eixos
e reas, conforme tabela a seguir:
121
MACROZONAS (PLANO DIRETOR - ART. 11)

rea Urbana
ZONAS (PLANO DIRETOR ART. 11)

I - eixos estruturantes - principais eixos de crescimento da cidade,
caracterizados como reas de expanso do centro tradicional e como
corredores de ocupao mista de alta densidade, tendo como suporte
os sistemas de circulao e de transporte;
II - eixos de adensamento - eixos de crescimento complementares da
estruturao urbana, de ocupao mista e de mdia-alta densidade;
III - reas com predominncia de ocupao residencial de alta, mdia
e baixa densidade - onde deve se promover, prioritariamente, a
ocupao residencial, com alta, mdia e baixa densidades, de acordo
com o suporte natural, infra-estrutura implantada e proximidade dos
eixos estruturais e de adensamento;
IV - reas de ocupao mista de alta, mdia e baixa densidade onde se deve promover ocupao mista, residencial, comercial e de
servios, de alta, mdia e baixa densidade de acordo com o suporte
natural e infra-estrutura implantada;
V - reas com destinao especfica - aquelas cuja ordenao de
uso e ocupao do solo se caracteriza pela existncia ou previso
de instalaes destinadas a grandes usos institucionais, industriais,
comerciais e de servios, que por seu porte ou natureza exijam
confinamento em reas prprias;
VI - reas de proteo ambiental - aquelas de propriedade pblica ou
privada, onde se impe restrio ao uso do solo visando proteo
dos aspectos naturais, tais como: corpos dgua, vegetao ou
qualquer outro bem de valor ambiental.
Na caracterizao das zonas, no h nenhuma referncia existncia de imveis no edificados, subutilizados ou no

utilizados. Apesar disso, o art. 52 do Plano Diretor estabelece que so passveis de notificao todos os imveis no
edificados, subutilizados ou no utilizados situados na rea urbana. Assim, a princpio, o PEUC pode ser aplicado
em todo o territrio do municpio.
Entretanto, a Lei Complementar n 74/2009 restringiu a aplicao do instrumento apenas rea do entorno
do Pao Municipal, um pequeno permetro do centro da cidade.

O Plano Diretor prev situaes excepcionais que afastam a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, a saber:
Plano Diretor
Art. 52 So reas passveis de parcelamento e edificao compulsrios, e de aplicao dos demais
mecanismos previstos no caput do artigo anterior, incisos II e III, mediante notificao do Poder Executivo e nos termos dos arts. 5 8 da Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, os imveis no
edificados, subutilizados ou no utilizados, situados na rea urbana, excetuando-se:
I - imveis integrantes das reas de Proteo Ambiental;
122
II - reas de Parques de Conservao, de Lazer e Lineares, de Bosques de Lazer e de Conservao, de

Reservas Biolgicas e as Unidades de Conservao Especficas;
III - imveis com Bosques Nativos Relevantes, onde o ndice de cobertura florestal seja igual ou superior
a 50% (cinqenta por cento) da rea do imvel;
IV - imveis com reas de Preservao Permanente, conforme o estabelecido no Cdigo Florestal Brasileiro, onde o ndice de comprometimento dessas reas seja igual ou superior a 50% (cinqenta por
cento) da rea do imvel.
[...]
3. Conforme determinado em legislao especfica, so excees ao indicado no pargrafo anterior:
os imveis que necessitem de reas construdas menores para o desenvolvimento de atividades econmicas e os imveis com explorao de produtos hortifrutigranjeiros vinculados a programas municipais de abastecimento alimentar, devidamente registrados nos rgos competentes.
4. Imveis com Bosques Nativos Relevantes ou reas de Preservao Permanente estabelecidas no
Cdigo Florestal Brasileiro, onde o ndice de comprometimento dessas reas seja inferior a 50% (cinqenta por cento), mas que incidam outras limitaes administrativas que prejudiquem sua adequada
ocupao, nos termos da Lei de Zoneamento e Uso do Solo, tambm podero ser excetuados no previsto no caput deste artigo.
Por sua vez, o Cdigo Tributrio do Municpio exclui outros casos:

Art. 42 No se considera edificado o imvel cujo valor da construo no alcance a 20 (vigsima) parte
do valor venal do respectivo terreno, exceo daquele de:
I - uso prprio, exclusivamente residencial, cujo terreno, nos termos da legislao especfica, no seja
divisvel;
II - uso residencial, cuja rea construda represente um coeficiente de aproveitamento no inferior a
5,0% (cinco por cento) do coeficiente mximo previsto na legislao de uso do solo;
III - uso residencial associado produo de hortifrutigranjeiros, cuja rea destinada a este fim, no seja
inferior a 2/3 (dois teros) da rea do terreno;
IV - uso no residencial vinculado ao alvar de funcionamento, cuja rea destinada a este fim no seja
inferior a 2/3 (dois teros) da rea do terreno.
Pargrafo nico. Tambm no se considera edificado, o imvel com construo paralisada, em runas
ou edificaes inadequadas utilizao de qualquer natureza.
1.6 Procedimento de notificao do PEUC
1.6.1 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor nem em lei especfica.
1.6.2 Formas de notificao

No foram previstas no Plano Diretor.
J a Lei Complementar n 74/2009 reproduziu sem inovao o teor do art. 5, 3, do Estatuto
da Cidade.
123

Art. 13. [...]
1. A notificao far-se-:
I. Por funcionrio do rgo competente do Executivo, ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser
pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrativa;
II. Por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelo inciso I.
1.6.3 Critrios de priorizao de imveis para aplicao do PEUC

No foram previstos no Plano Diretor nem em lei especfica.
1.7 Prazos para implementao da obrigao

Os prazos no foram previstos no Plano Diretor, mas sim pela Lei Complementar n 74/2009.
OBRIGAO
PRAZO
Apresentao de projeto de parcelamento ou edificao

LC n 74/2009 Art. 13, 2, I
At 1 ano aps o recebimento da notificao para protocolar e

aprovar o projeto, podendo ser renovado por igual perodo
desde que justificado.
Incio do parcelamento ou das obras

LC n 74/2009 Art. 13, 2, II
At 180 dias aps a aprovao do projeto.
Concluso do parcelamento ou das obras

LC n 74/2009 Art. 13, 2, III
Aps aprovao do projeto, conforme cronograma apresentado ao

rgo municipal competente, limitado a trs exerccios.
Ocupao dos imveis no utilizados

No previsto no Plano Diretor nem na Lei Complementar
OBS: Os prazos so inferiores ao mnimo estabelecido pelo Estatuto da Cidade.
1.8 Possibilidade de consrcio imobilirio

No foi prevista no Plano Diretor nem em lei especfica.
1.9 IPTU progressivo no tempo

Previsto genericamente no Plano Diretor e disciplinado pela Lei Complementar n 74/2009.
124
1.9.1 Alquotas
As alquotas do IPTU Progressivo foram previstas pela Lei Complementar n 74/2009 da seguinte forma:
Art. 13 [...]
3 [...]
I- Primeiro ano: 5% (cinco por cento);
II Segundo ano: 7% (sete por cento);
III Terceiro ano: 9% (nove por cento)
IV Quarto ano: 11% (onze por cento)
V Quinto ano e seguintes: 15% (quinze por cento)
OBS: O Cdigo Tributrio do Municpio (LC 40/2001) determina as alquotas ordinrias do IPTU, sendo que as alquotas variam conforme o valor venal: a) no caso de imveis residenciais, de 0,20% a 1,10%; b) no caso de imveis no
residenciais, de 0,35% a 1,80%; c) no caso de imveis territoriais, de 1,00% a 3,00%.
A aplicao de alquota de 5% (cinco por cento) no primeiro ano do IPTU Progressivo s estaria adequada em
poucos casos, em razo do limite estabelecido pelo Estatuto da Cidade que impede que haja variao superior
ao dobro da alquota do ano anterior.
1.9.2. Competncias
1.10 Desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica

Previsto genericamente no Plano Diretor, sem detalhamento (art. 53).
Plano Diretor
Art. 53. A instituio de critrios para as edificaes no utilizadas, para as quais os respectivos proprietrios sero notificados a dar melhor aproveitamento, sob pena de sujeitar-se ao imposto predial progressivo no tempo e desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, ser objeto
de lei especfica.
1.10.1. Competncias
125
2. GOINIA
Municpio: Goinia/GO
Regio: Centro-Oeste
Tipologia PlanHab: B Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul

Populao (2010): 1.302.001
Populao (est. 2014): 1.412.364
rea (Km2): 732,802

LEGISLAO ANALISADA
Plano Diretor: Lei Complementar n 171, de 29 de maio de 2007
Reviso do Plano Diretor: No identificado
Lei Especfica (PEUC): Lei Complementar n 181, de 01 de outubro de 2008
Cdigo Tributrio: Lei n 5.040, de 20 de novembro de 1975

126

O combate aos usos especulativos de imveis urbanos no aparece em nenhum objetivo ou diretriz do Plano Diretor.

Plano Diretor
Art. 135. O Poder Executivo, na forma da Lei Federal n 10.257/91 Estatuto da Cidade e da Lei Orgnica
do Municpio de Goinia, poder exigir do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de:
I Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
II Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo;
III Desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.

O Plano Diretor no estabelece os critrios definidores de imveis no edificados, subutilizados e no utilizados,
remetendo a matria para lei especfica (art. 135, nico), deixando de atender ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005
do ConCidades.
No Plano Diretor, h apenas a previso de vazios urbanos pelo pargrafo nico do art. 110:
Plano Diretor
Art. 110 [...]
Pargrafo nico. Entende-se por vazios urbanos os imveis no parcelados, subutilizados ou no utilizados integrantes do tecido urbano, desde que servido por infraestrutura e acesso direto por via pblica,
nos termos de regulamento especfico, conforme a FIG. 6 Vazios Urbanos, constante desta Lei.
As definies foram previstas na Lei Complementar n 181/2008, que regulamenta o parcelamento, edificao e
utilizao compulsrios.
127
DISPOSITIVO LEGAL

LC 181/2008 Arts. 2, 5 e 6
TEXTO
Art. 2 Para efeito desta Lei entende-se por solo urbano no edificado os imveis, parcelados ou no,
que no receberam edificao.
Art. 5 Entende-se por Vazio Urbano os imveis no parcelados, como glebas, quinhes e reas,
situados na Macrozona Construda, com acesso por via pblica consolidada e servido por no mnimo
trs dos seguintes melhoramentos:
a) Transporte Coletivo, num raio de at 500 metros;
b) Rede de Energia Eltrica;
c) Rede de gua Tratada;
d) Escola municipal a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado;
e) Rede de Esgoto;
f) Via Pavimentada;
g) Coleta de Lixo;
h) Posto de Sade num raio de 500 m.;
i) Meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
j) Rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar.
Art. 6 Entende-se por Lote Vago os imveis parcelados, como lotes individualizados, grupamento de
lotes, quadras inteiras e chcaras, com acesso por via pblica consolidada e servida por no mnimo
trs dos seguintes melhoramentos:
a) Transporte Coletivo, num raio de at 500 metros;
b) Rede de Energia Eltrica;
c) Rede de gua Tratada;
d) Escola municipal a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado;
e) Rede de Esgoto;
f) Via Pavimentada;
g) Coleta de Lixo;
h) Posto de Sade num raio de 500 m.;
i) Meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
j) Rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar.

LC 181/2008 Arts. 3

LC 181/2008 Arts. 4, 7 e 8
Art. 3 Para efeito desta Lei entende-se por imvel subutilizado, aquele que, em sendo legalmente
permitido, o proprietrio no der o devido aproveitamento:
I para fins residenciais entende-se por devido aproveitamento o imvel cujo valor da construo
existente for superior a 20 (vigsima) parte do valor venal do respectivo terreno;
II para fins no residenciais entende-se por devido aproveitamento, o imvel que recebe usos devidamente
licenciados e regulamentados, com utilizao mnima de 80% (oitenta por cento) de sua rea.
Pargrafo nico. O solo urbano localizado na Macrozona Construda e inserido nos Grupos I e II,
constantes dos Anexos I e II, com explorao de atividade econmica de carter rural, no licenciado,
ser considerado imvel subutilizado.
Art. 4 Entende-se por imvel no utilizado aquele que no detm a funo de moradia, trabalho,
lazer, circulao, econmica e ambiental, nos termos do estabelecido pela Lei Complementar n.
171/2007 Plano Diretor de Goinia e legislao correlata.
Art. 7 Entende-se por imvel abandonado, caracterizado como no utilizado, aquele edificado ou em
edificao integrante do Grupo I Grupamento de Parcelamentos Anexo I, desta Lei, bem como
aquele edificado ou em edificao nas glebas contguas aos parcelamentos constantes deste grupo,
cuja cessao das atividades tenha excedido a 02 (dois) anos.
Art. 8 Entende-se, ainda, por imvel abandonado, caracterizado como no utilizado, aquele
edificado ou em edificao, integrante do Grupo II Grupamento de Parcelamentos Anexo II, desta
Lei, bem como aquele edificado ou em edificao nas glebas contguas aos parcelamentos constantes
deste grupo, cuja cessao das atividades tenha excedido a 05 (cinco) anos.
128
OBS 1: A lei especfica cria subcategorias no previstas no Estatuto da Cidade (vazio urbano, lote vago, imvel abandonado), o que torna a aplicao do instrumento mais difcil devido diversidade de definies.
OBS 2: No caso dos imveis subutilizados residenciais, a lei utiliza o critrio do valor da construo, excluindo do
conceito os casos em que o valor da construo existente for superior a 20 (vigsima) parte do valor venal do respectivo
terreno.

O Plano Diretor divide o territrio do Municpio de Goinia em oito macrozonas, sendo apenas uma urbana:
Macrozona Construda
Coincidente com os limites do Permetro Urbano.
I reas Adensveis, para as quais sero incentivadas as maiores

densidades habitacionais e de atividades econmicas, sustentadas
pela rede viria e de transporte, subdividindo-se em duas naturezas:
a) aquelas reas de maior adensamento, ao longo dos Eixos de
Desenvolvimento Exclusivos e nas reas caracterizadas como vazios
urbanos;
b) aquelas reas de mdio adensamento, ao longo dos Eixos de
Desenvolvimento Preferenciais.
II reas de Desacelerao de Densidades, para as quais sero
dirigidas aes de controle e reduo do atual processo de
densificao urbana;
III reas de Adensamento Bsico, correspondente s reas de
baixa densidade, para as quais ser admitida a duplicao dos atuais
padres de densidade, visando a correlao das funes urbanas em
menores distncias e a otimizao dos benefcios sociais instalados,
estando sujeita ao controle de densidades resultante da relao do
nmero de economias por frao ideal de terreno;
IV reas de Restrio Ocupao, para as quais sero estabelecidas
normas de restrio parcial ou absoluta ocupao urbana.
Macrozona Rural do Barreiro

Constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do Crrego Barreiro,
situada a sudeste do territrio.
Macrozona Rural do Lajeado

Constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do Crrego Lajeado,
situada a leste do territrio.
Macrozona Rural do Joo Leite

Constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do Ribeiro Joo
Leite, situada a norte do territrio.
Macrozona Rural do Capivara

Constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do Crrego Capivara,
situada a norte do territrio.
129
Macrozona Rural do So Domingos

Constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do Crrego So
Domingos, situada a noroeste do territrio.
Macrozona Rural do Alto Anicuns

Situada a oeste e constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do
Ribeiro Anicuns.
Macrozona Rural do Alto Dourados

Constituda pelas reas integrantes da sub-bacia do Ribeiro
Dourados, situada a sudoeste do territrio.
O Plano Diretor prev que, da Macrozona Construda, fazem parte das reas Adensveis tambm as reas de Interesse
Social AEIS, que so exclusivamente destinadas populao de baixa renda (art. 112, II).
Em relao aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o Plano Diretor dispe que:
Plano Diretor
Art. 136. Os proprietrios de reas integrantes da Macrozona Construda dotadas de infraestrutura bsica, equipamentos comunitrios ou melhoramentos, sujeitar-se-o a atuao urbanstica especial, com a finalidade de exigir do proprietrio do solo urbano no edificado, sub-utilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento.
Art. 137. A representao cartogrfica com elementos que possibilitam a identificao dos imveis,
sobre os quais se aplicar o que se refere no caput deste artigo, est contida nas na FIG. 6 Vazios
Urbanos e Mapas dos Lotes Vagos, integrantes desta Lei e do Relatrio que a compe.

Em relao aos imveis abandonados, a Lei Complementar n 181/2008 exclui da aplicao do PEUC os imveis
caracterizados como unidades condominiais, e unidades com regime cooperativo e/ou associativo de gesto
prpria (arts. 7 e 8, nicos).
No caso de imveis subutilizados, ficam excludos os casos em que:
Art. 3 [...]
I Para fins residenciais entende-se por devido aproveitamento o imvel cujo valor da construo
existente for superior a 20 (vigsima) parte do valor venal do respectivo terreno;
II Para fins no residenciais entende-se por devido aproveitamento, o imvel que recebe usos devidamente licenciados e regulamentados, com utilizao mnima de 80% (oitenta por cento) de sua rea.
130
A Lei tambm estabelece que os imveis com ocupao de carter ambiental, regularmente licenciada, integrantes
do Grupo I e II, no sero considerados solo urbano no edificado, subutilizado e no utilizado, devendo ser renovada sua
licena a cada quatro anos e cujos critrios sero regulamentados por ato do Chefe do Poder Executivo Municipal (art. 13).
2.6.1 Competncias
J a Lei Complementar n 181/2008 determina que as notificaes sero realizadas pelo rgo municipal de finanas
(art. 16, 1).

No foram previstas no Plano Diretor, mas sim pela Lei Complementar n 181/2008.
Art. 16. Decorridos os prazos previstos no caput do artigo anterior, segundo o escalonamento estabelecido e no tendo sido efetivado os procedimentos previstos, dever o Poder Pblico Municipal no
prazo de at 12 (doze) meses:
I - identificar o solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado caracterizado pelos vazios
urbanos, lotes vagos e imveis abandonados existentes na Macrozona Construda;
II - notificar os seus respectivos proprietrios, titulares do domnio til ou detentor da posse, quando
for o caso, a promoverem o adequado aproveitamento desses bens imveis, sob pena de aplicao das
penalidades previstas no art. 135, da Lei Complementar 171/2007 - Plano Diretor de Goinia.

O art. 15 da Lei Complementar n 181/2008 estabelece reas prioritrias, conforme especificado no item 7, a seguir.

No foram previstos no Plano Diretor, descumprindo o art. 3, VI, da Resoluo 34/2005 do ConCidades.
OBS: A Lei Complementar n 181/2008 inova, estabelecendo prazos para que os proprietrios promovam o devido
aproveitamento dos imveis antes mesmo da notificao. Essa medida retarda a aplicao do PEUC.
Art. 15. O proprietrio do solo urbano no parcelado, no edificado, subutilizado ou no utilizado,
dever promover obrigatoriamente seu adequado aproveitamento, segundo o seguinte escalonamento:
131
I Dois anos, contados a partir da publicao desta Lei, para:

a) os Vazios Urbanos integrantes e lindeiros aos parcelamentos que constituem o Grupo I - Grupamento
dos Parcelamentos, listados no Anexo I, desta Lei;
b) os Lotes Vagos e imveis abandonados contidos nos parcelamentos integrantes do Grupo I - Grupamento dos Parcelamentos, listados no Anexo I, desta Lei.
II quatro anos, contados a partir da publicao desta Lei, para:
a) os Vazios Urbanos integrantes e lindeiros aos parcelamentos que constituem o Grupo II - Grupamento dos Parcelamentos, listados no Anexo II, desta Lei;
b) os Lotes Vagos e imveis abandonados contidos nos parcelamentos integrantes do Grupo II - Grupamento dos Parcelamentos, listados no Anexo II, desta Lei.
Pargrafo nico. Os demais Vazios Urbanos, Lotes Vagos e imveis abandonados, integrantes ou contguos aos parcelamentos no listados nos Anexos I e II, desta Lei, sero objeto de avaliao, no prazo
mximo de 3 (trs) anos, no que se refere necessidade de obrigatoriedade de seu adequado aproveitamento.
OBRIGAO
PRAZO

LC181/2008 Art. 17, I
At 1 ano aps o recebimento da notificao.

LC181/2008 Art. 17, II
At 2 anos aps a emisso do alvar de construo.
No foi previsto.
No foi previsto.

No previsto no Plano Diretor nem na Lei Complementar n 181/2008.

O art. 18 da Lei Complementar n 181/2008 reproduz a redao do art. 7 do Estatuto da Cidade, mas acrescenta as
alquotas que devero ser aplicadas a cada ano.
2.9.1. Alquotas
As alquotas do IPTU progressivo no foram previstas no Plano Diretor, sendo remetidas para legislao especfica.
132

Art. 18 Vencidos os prazos estabelecidos nesta Lei, desde que precedidas das devidas notificaes, sem
que as providncias tenham sido adotadas, o poder pblico aplicar o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, obedecidos aos critrios da Lei Federal n. 10.257,
de 10/07/2001 Estatuto da Cidade, com a aplicao, das seguintes alquotas progressivas sobre as
alquotas bsicas do Imposto Territorial Urbano ITU e Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU
do Cdigo Tributrio Municipal:
I primeiro ano acrescenta-se mais 2% (dois por cento) sobre alquota do ano anterior;
II segundo ano mais 2% (dois por cento) acrescido da alquota do ano anterior;
III terceiro ano mais 2% (dois por cento) acrescido da alquota do ano anterior;
IV quarto ano mais 2% (dois por cento) acrescido da alquota do ano anterior;
V quinto ano e seguintes aplica-se a alquota de 15% (quinze por cento).
OBS: O Cdigo Tributrio do Municpio de Goinia (Lei n 5.040/1975) estabelece alquotas ordinrias para
o IPTU que, no caso de imveis subutilizados (edificados de uso residencial e uso no residencial), inviabiliza a
aplicao das alquotas progressivas.
Art. 17 [...]
1. Alquotas diferentes, de acordo com a localizao e o uso do imvel so:
I imveis edificados de uso residencial:
a) localizados na 1 Zona Fiscal: 0,55% (cinqenta e cinco centsimos por cento);
b) localizados na 2 Zona Fiscal: 0,50% (cinqenta centsimos por cento);
c) localizados na 3 Zona Fiscal: 0,36% (trinta e seis centsimos por cento);
d) localizados na 4 Zona Fiscal: 0,20% (vinte centsimos por cento).
II imveis edificados de uso no residencial:
a) localizados na 1 Zona Fiscal: 1,00% (um por cento);
b) localizados na 2 Zona Fiscal: 0,80% (oitenta centsimos por cento);
c) localizados na 3 Zona Fiscal: 0,70% (setenta centsimos por cento);
d) localizados na 4 Zona Fiscal: 0,50% (cinqenta centsimos por cento).
III imveis vagos ou no edificados:
a) localizados na 1 Zona Fiscal: 4% (quatro por cento);
b) localizados na 2 Zona Fiscal: 3% (trs por cento);
c) localizados na 3 Zona Fiscal: 2% (dois por cento);
d) localizados na 4 Zona Fiscal: 1% (um por cento).
2.9.2 Competncias
No esto presentes no Plano Diretor nem na LC 181/2008.
133

O Plano Diretor e a Lei Complementar n 181/2008 chegam a prever o instrumento apenas genericamente, sem nem
mesmo reproduzir a redao do art. 8 do Estatuto da Cidade.
Art. 19. Faculta-se ao Municpio a desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida
pblica, aps 05 (cinco) anos de cobrana do ITU ou IPTU progressivo no tempo, no caso do proprietrio deixar de cumprir a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar o imvel, cujos procedimentos sero
regulamentados por ato do Chefe do Poder Executivo Municipal.
2.10.1 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor nem na Lei Complementar n 181/2008
134
3. ITABIRA
Municpio: Itabira/MG
Regio: Sudeste
Tipologia PlanHab: D Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul

Populao (2010): 109.783
Populao (est. 2014): 116.745
rea (Km2): 1.253,704
Densidade (hab./Km2): 87,57

LEGISLAO ANALISADA
Plano Diretor: Lei Complementar n 4.034, de 16 de novembro de 2006
Lei Especfica (PEUC): Lei n 4.240, de 11 de dezembro de 2008
Cdigo Tributrio: Lei n 3.404, de 23 de dezembro de 1997
135

O combate aos usos especulativos de imveis urbanos que resultem em sua subutilizao ou no utilizao no est
previsto nos objetivos e diretrizes do Plano Diretor.

Plano Diretor
Art. 6. So instrumentos de implementao e administrao das diretrizes do PDDSMI, incentivando
ou desestimulando usos e atividades e definindo investimentos, de acordo com esta Lei e com o estabelecido no Estatuto da Cidade:
[...]
g) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU progressivo e desapropriao com pagamento de ttulos;

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores de imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, atendendo ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO

Considera-se solo urbano no edificado terrenos e glebas com rea

superior a 360m (trezentos e sessenta metros quadrados),
situados no interior do permetro urbano da sede municipal, onde o
Coeficiente de Aproveitamento (CA) seja igual a zero.

Considera-se solo urbano subutilizado terrenos e glebas onde o

CA seja menor que 0,10 (dez centsimos), exceto as reas de
proteo ambiental.

Considera-se solo urbano no utilizado edificaes na sede

municipal que tenham 80% (oitenta por cento) de sua rea
construda desocupada h mais de cinco anos, ressalvados
casos jurdicos ou judiciais.
OBS: A Lei 4.240/2008 estabelece uma nica definio para imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, divergindo do que determina o Plano Diretor.
136
Lei 4.240/2008
Art. 2 [...]
1 Considera-se subutilizado, no utilizado ou no edificado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor ou em legislao dele decorrente.

O Plano Diretor divide o territrio do Municpio de Itabira em duas Macrozonas, quais sejam, a Zona Urbana e a Zona
Rural. Cada uma delas, por sua vez, subdividida em zonas, conforme tabela a seguir:
Zona Rural
I Zonas de Preservao (ZPE);

II Zonas de Recuperao (ZRC);
III Zonas de Produo Urbano-industrial (ZPU);
IV Zonas de Produo Rural (ZPR).
Zona Urbana
I Zona Central (ZCE) ;

II Zona de Estruturao Urbana (ZET);
III Zona de Adensamento (ZAD);
IV Zona Residencial (ZRE);
V Zona de Amortecimento (ZAM);
VI Zona de Adensamento Restrito (ZAR);
VII Zona Industrial (ZID);
VIII Zona de Expanso Urbana (ZEU).
Das zonas situadas no permetro urbano, pelas condies de infraestrutura e relevo, so mais propcias ocupao
a ZCE, a ZET, a ZAD e a ZRE.
No h referncias a imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados nas definies das zonas pelo Plano
Diretor.
O Plano Diretor prev tambm zonas especiais, sendo:
AIS (PLANO DIRETOR - ART. 42)

reas de Interesse Social - AIS
(correspondem s reas destinadas manuteno e instalao
de moradias de interesse social, com programas de regularizao
urbanstica e fundiria).

I AIS I: reas destinadas instalao de parcelamentos ou ocupao
de interesse social;
II AIS II: reas onde se faz necessria a regularizao e/ou a
recuperao ou remanejamento de assentamentos humanos de
interesse social.
137
Em relao aplicao do PEUC, o art. 9, 4, do Plano Diretor, determina que deve ocorrer nas seguintes reas:
1. A edificao da Rua Dr. Sizenando de Barros, esquina com rua Guarda-Mr Custdio (conhecida como Central
Shopping);
2. O terreno pertencente famlia Rosa no Bairro So Cristvo (rea invadida atrs do cemitrio);
3. Todos os terrenos e edificaes localizados na Zona de Adensamento (ZAD).
O Mesmo dispositivo abre tambm a possibilidade de outros imveis serem submetidos ao instrumento, desde
que definidas a partir da identificao de demanda especfica, mediante anlise da dinmica urbana e sua evoluo,
considerando as diretrizes do planejamento municipal, com apreciao pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano (CMDU), assim como os critrios de subutilizao ou no utilizao.

O PEUC no se aplica s reas de proteo ambiental (Plano Diretor - art. 9, 2).
3.6.1 Competncias
3.6.2. Formas de notificao

J a Lei n 4.240/2008 estabelece o seguinte procedimento:
Art. 3. Os imveis nas condies a que se refere o art. 2 sero identificados e seus proprietrios notificados, com a devida averbao junto ao Cartrio de Registro de Imveis.
[...]
4 Quando frustrada por trs vezes, a tentativa de notificao, haver notificao por Edital.

Ao identificar as reas passveis de aplicao do instrumento, o Plano Diretor apontou imveis especficos no seu art.
9, 4, mas no especificou critrios de priorizao de outras reas.
138

Os prazos no foram previstos no Plano Diretor, que remete a matria para lei especfica.
OBRIGAO
PRAZO

Lei n 4.240/2008 Art. 3, 1

Lei n 4.240/2008 Art. 3, 2
At 2 anos aps a aprovao do projeto.
No h previso.

Lei n 4.240/2008 Art. 3, 3

No h previso no Plano Diretor ou em lei especfica.

Em seu Art. 10, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 7 do Estatuto da Cidade.
Plano Diretor
Art. 10. Em caso de descumprimento do previsto no artigo anterior, o Municpio poder proceder
aplicao do IPTU progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos
consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado em Lei especfica e no exceder a duas
vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de 15% (quinze por cento).
2 Fica vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva de que trata
este artigo.
3.9.1. Alquotas
As alquotas do IPTU progressivo no foram previstas no Plano Diretor.
A matria foi regulamentada pela Lei n 4.240/2008, que estabeleceu em seu art. 5 que:
139
1 A alquota a ser aplicada a cada ano fixada da seguinte forma:

I em se tratando de imvel edificado residencial:
a) no primeiro ano, uma alquota de 1,0% (um por cento) do valor venal do imvel;
b) no segundo ano, uma alquota de 2,0% (dois por cento) do valor venal do imvel;
c) no terceiro ano, uma alquota de 4,0% (quatro por cento) do valor venal do imvel;
d) no quarto ano, uma alquota de 8,0% (oito por cento) do valor venal do imvel;
e) no quinto ano, uma alquota de 15,0% (quinze por cento) do valor venal do imvel;
II em se tratando de imveis edificados no residenciais:
a) no primeiro ano, uma alquota de 1,5% (um e meio por cento) do valor venal do imvel;
b) no segundo ano, uma alquota de 3,0% (trs por cento) do valor venal do imvel;
c) no terceiro ano, uma alquota de 6,0% (seis por cento) do valor venal do imvel;
d) no quarto ano, uma alquota de 12,0% (doze por cento) do valor venal do imvel;
e) no quinto ano, uma alquota de 15,0% (quinze por cento) do valor venal do imvel;
III em se tratando de terrenos no edificados:
a) no primeiro ano, uma alquota de 2,0% (dois por cento) do valor venal do imvel;
b) no segundo ano, uma alquota de 4,0% (quatro por cento) do valor venal do imvel;
c) no terceiro ano, uma alquota de 7,0% (sete por cento) do valor venal do imvel;
d) no quarto ano, uma alquota de 14,0% (quatorze por cento) do valor venal do imvel;
e) no quinto ano, uma alquota de 15,0% (quinze por cento) do valor venal do imvel.
OBS: O Cdigo Tributrio do Municpio de Itabira (Lei n 3.404/1997) prev alquotas ordinrias para o IPTU
nas mesmas categorias de imveis previstas pelo Plano Diretor.
Artigo 44 - O Imposto Predial e Territorial Urbano observar o princpio da capacidade contributiva.
As alquotas sero progressivas em funo dessa capacidade e do cumprimento da funo social da
propriedade imobiliria urbana. As alquotas a serem aplicadas sobre o valor venal sero de:
I - em se tratando de imvel edificado residencial: 0,4% (quatro dcimos por cento); (Alterao baseada
na Lei N. 4.318/2009).
II - em se tratando de imveis identificados no residenciais: 0,6%, (seis dcimos por cento); (Alterao
baseada na Lei 4.318/2009).
III - em se tratando de terrenos no edificados: 0,8% (oito dcimos por cento); (Alterao baseada na
Lei N. 4318/2009).
Nessa circunstncia, as alquotas previstas para o primeiro ano de aplicao do IPTU Progressivo no Tempo
superam o dobro das alquotas ordinrias do imposto, mostrando-se inadequadas diante da limitao estabelecida pelo Estatuto da Cidade.
3.9.2 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor nem na Lei 4.240/2008.
140

Em seu art. 11, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 8 do Estatuto da Cidade.
Plano Diretor
Art. 11. Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido
a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao
do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica.
1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no
prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de 6% (seis por cento) ao ano.
2 O valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de
obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o
2 do art. 5 da Lei Federal n. 10.257, de 2001;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos.
4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos,
contados a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.
5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio
de alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio.
6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do pargrafo anterior as mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas nesta Lei.
3.10.1. Competncias
No foram previstas no Plano Diretor nem na Lei 4.240/2008.
141
4. JOO PESSOA
Municpio: Joo Pessoa/PB
Regio: Nordeste
Tipologia PlanHab: C Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e Nordeste
Populao (2010): 723.515
Populao (est. 2014): 780.738
rea (Km2): 211,475

LEGISLAO ANALISADA
Plano Diretor: Lei Complementar n 3, de 30 de dezembro de 1992
Reviso do Plano Diretor: Lei Complementar n 54, de 23 de dezembro de 2008
Lei Especfica (PEUC): Lei n 12.147, de 08 de setembro de 2011
142

O combate especulao imobiliria est presente nos objetivos da Poltica Urbana.
DISPOSITIVO LEGAL
Objetivos da Poltica Urbana
Plano Diretor - Art. 3
TEXTO
XVI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
[...]
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao.

Plano Diretor
Art. 48. O Poder Executivo poder exigir do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado,
ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de aplicao sucessiva, dos
seguintes institutos:
I - Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
II - Imposto Predial e Territorial Urbano-IPTU progressivo no tempo;
III - Desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores apenas para os imveis subutilizados, atendendo parcialmente
ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades. Essas definies tambm no esto presentes na lei especfica.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
No definido.
143

Plano Diretor - Art. 7, XXIX
Solo urbano subutilizado: aquele cujo aproveitamento inferior ao do

ndice de aproveitamento bsico definido nesta Lei;
So considerados solo urbano subutilizado, lote ou a gleba edificados

nas seguintes condies:
a) destinado exclusivamente ao uso residencial unifamiliar que
contenha edificaes cuja rea seja inferior a 10% (dez por cento)
do coeficiente de aproveitamento bsico ou com rea inferior a 450
(quatrocentos e cinqenta) metros quadrados, prevalecendo o ndice
menor;
b) destinado aos demais usos, que contenha edificaes cuja rea seja
inferior a 20% (vinte por cento) do coeficiente de aproveitamento
bsico.
No definido.

O Plano Diretor divide o territrio do municpio em duas Macrozonas, a rea Urbana e a rea Rural. Foram previstas
tambm Zonas Especiais de Preservao, no pertencentes a nenhuma das Macrozonas citadas.
A rea Urbana de Joo Pessoa constituda por zonas que abrigam

atividades urbanas atendidas no mnimo por dois dos sistemas de
infraestrutura bsica e pelo servio de transporte coletivo.
I - zonas adensveis prioritrias;

II - zonas adensveis no prioritrias;
III - zonas no adensveis;
IV - zonas de restrio adicional;
V- zonas especiais.
A rea Rural aquela destinada expanso dos limites da rea

Urbana, s atividades primrias e de produo de alimentos, bem
como proteo dos mananciais de gua de Mars-Mumbaba e
Gramame, conforme delimitao constante no Mapa 1, que parte
integrante desta lei.
Zonas Especiais de Preservao ZEPs.
O ndice de aproveitamento bsico igual a 1,0 para toda a rea Urbana (Plano Diretor - art. 10).
A Zona Adensvel Prioritria aquela em que h as melhores condies de oferta e disponibilidade de infraestrutura
bsica, rede viria e condies ambientais adequadas para a intensificao do uso e ocupao do solo. Nesse sentido,
o Plano Diretor estimula o adensamento da rea, permitindo que o ndice de aproveitamento bsico poder chegar ao
limite de 4,0 (Plano Diretor art. 11).
144
H tambm o estabelecimento de zoneamento especial, no qual se identifica a delimitao de ZEIS em reas caracterizadas pela existncia de imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados (Plano Diretor, art. 33, II).
ZEIS (PLANO DIRETOR - ART. 33)

Zonas Especiais de Interesse Social so aquelas destinadas
primordialmente produo, manuteno e recuperao de
habitaes de interesse social e compreendem:
TIPOS DE ZEIS (PLANO DIRETOR - ART. 33)

I - terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas ou por
assentamentos assemelhados, em relao aos quais haja interesse
pblico em se promover a urbanizao ou a regularizao jurdica da
posse da terra;
II - glebas ou lotes urbanos, isolados ou contguos, no edificados,
subutilizados ou no utilizados com rea igual ou superior a 1.000
m;
III - edificaes de valor para o Patrimnio Histrico que abriga
ocupao plurifamiliar subnormal.
Conforme previsto no art. 49A, o Plano Diretor delimita a aplicao do PEUC nas:
I nas Zonas Adensveis Prioritrias
II nas Zonas de Restries Adicionais.
E, embora o Plano Diretor no tenha feito referncia expressa possibilidade de aplicao do PEUC nas ZEIS,
a Lei n 12.147/2011 previu essa possibilidade (art. 9).

O Plano Diretor excepciona alguns casos em que o instrumento no ser aplicado.
Plano Diretor
Art. 49A [...]
2 - Excetuam-se da aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios os imveis:
a) que necessitem de reas construdas menores para o desenvolvimento de atividades econmicas e
os imveis com explorao de produtos hortifrutigranjeiros vinculados a programas de abastecimento
alimentar, devidamente registrados nos rgos competentes.
b) os imveis que incluam em seu permetro reas de Preservao Permanente, conforme o Cdigo
Florestal Brasileiro.
c) os imveis com vegetao nativa relevante e que exeram funo ambiental essencial.
d) as reas de parques municipais e parques urbanos.
e) as reas ocupadas por clubes sociais ou de lazer ou associaes de classe.
f ) os imveis onde haja incidncia de restries jurdicas, alheias vontade do proprietrio, que inviabilizem atender ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios.
g) imvel que se enquadre como vazio urbano, desde que no ultrapasse 450,00 m (quatrocentos e
cinqenta metros quadrados) de rea, cujo proprietrio no possua outro imvel nessas condies.
145
4.6.1. Competncias

No foram detalhadas no Plano Diretor.
J a Lei n 12.147/2011 estabeleceu que a notificao ocorrer pelas seguintes vias, conforme art. 2:
1 A notificao ser feita:
I por funcionrio do rgo competente, ao proprietrio do imvel ou, no caso deste ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao e ser realizada:
Pessoalmente para os proprietrios que residam no Municpio de Joo Pessoa;
Por carta registrada com aviso de recebimento quando o proprietrio dor residente fora do territrio
de Joo Pessoa.
II Por edital, quando frustrada, por 3 (trs) vezes, a tentativa de notificao na forma prevista.
Percebe-se uma inovao em relao ao que dispe o Estatuto da Cidade, quando a lei trata prev notificao por
carta registrada com aviso de recebimento quando o proprietrio residir fora do municpio.


O Plano Diretor prev prazos mximos para a concluso dos parcelamentos e das obras. Tais prazos so muito exguos
e, no caso dos parcelamentos, o incio das obras dever ocorrer antes de 2 anos aps a data de aprovao do projeto
para que seja concludo a tempo. Essa determinao contraria o prazo mnimo estabelecido pelo art. 5, 4, II, do
Estatuto da Cidade.
OBRIGAO
Plano Diretor - Art. 49C, caput
PRAZO
146

Plano Diretor - Art. 49C, 1
Parcelamento - Antes de 2 anos aps a data de aprovao do projeto.

Edificaes - Antes de 3 anos aps a data de aprovao do projeto.

Plano Diretor - Art. 49C, 1
Parcelamento - At 2 anos aps a data de aprovao do projeto.

Edificaes - At 3 anos aps a data de aprovao do projeto.

Lei 12.147/2011 Art. 3

No foi prevista no Plano Diretor nem em lei especfica.

Em seu art. 49D, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 7 do Estatuto da Cidade, mas acrescenta as alquotas de
cada ano.
4.9.1 Alquotas
As alquotas foram previstas pelo Plano Diretor e reproduzidas na Lei n 12.147/2011.
Plano Diretor
Art. 49D [...]
I - imvel construdo.
a) 1,5% (um e meio por cento) no 1 (primeiro) ano;
b) 3,0% (trs por cento) no 2 (segundo) ano;
c) 5,0% (cinco por cento) no 3 (terceiro) ano;
d) 7,0% (sete por cento) no 4 (quarto) ano;
e) 10,0% (dez por cento) no 5 (quinto) ano;
II - imvel no construdo
a) 2,0% (dois por cento) no 1 (primeiro) ano;
b) 4,0% (quatro por cento) no 2 (segundo) ano;
c) 6,0% (seis por cento) no 3 (terceiro) ano;
d) 8,0% (oito por cento) no 4 (quarto) ano;
e) 10,0 % (dez por cento) no 5 (quinto) ano.
147
OBS: O Cdigo Tributrio do Municpio de Joo Pessoa (Lei Complementar n 02/1991) estabelece as alquotas
ordinrias do IPTU nos seguintes termos:
Cdigo Tributrio do Municpio
Art. 104. O imposto calculado sobre o valor do imvel a uma alquota de:
I - 1,5% (hum e meio por cento) para os imveis no edificados;
II - para os imveis edificados:
a) 1,0% (hum por cento) para os imveis residenciais;
b) 1,5% (hum e meio por cento) indstrias, comrcio e servios;
c) 2,0% (dois por cento) para os imveis especiais - instituies financeiras, supermercados, concessionrias de veculos e autopeas, comrcio de tecidos em geral, casas de ferragens e lojas de departamentos.
O mesmo artigo prev tambm alquotas superiores para o IPTU sem a devida relao com aquelas institudas pelo
Plano Diretor, o que evidencia a falta de integrao da legislao municipal.
Art. 114 [...]
2 Fica acrescido de 100% (cem por cento) o valor do imposto incidente sobre os terrenos no edificados, localizados nas reas prioritrias, assim consideradas pela Prefeitura.
I - equipara-se edificao, o uso de terreno por atividade que a critrio do Municpio, constitua interesse coletivo.
3 - REVOGADO
4 A parte do terreno que exceder em 5 (cinco) vezes a rea edificada ou construda coberta e descoberta, fica sujeito aplicao da alquota prevista para terrenos sem construo.
Art. 105. A alquota do imposto progressiva at o limite de 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por
cento):
I - para os imveis no edificados, localizados em reas definidas pelo Poder Executivo e onde este
pretenda adequar o uso do solo urbano aos interesses sociais da comunidade com o objetivo de fazer
cumprir as posturas municipais, bem como promover a ocupao de reas;
II - para os imveis no edificados, localizados em reas determinadas pelo Poder Executivo, que no
possuam muros e/ou caladas;
III - para os imveis cujo valor venal seja superior a trinta e cinco mil (35.000) UVPM.
1 A progressividade de que tratam os incisos I e II ocorre com o crescimento anual de 10% (dez por
cento) da alquota vigente no exerccio anterior.
2 A progressividade de que trata o inciso II s se aplica, relativamente construo de caladas e
muros, aos imveis situados em logradouros providos de meio fio e servios de coleta domiciliar de
lixo.
3 A progressividade de que trata o inciso III deste artigo se aplica com acrscimo de 10% (dez por
cento) sobre a alquota bsica a que est sujeito o imvel por cada trs mil e quinhentos (3.500) - UVPM,
ou frao que ultrapassar a trinta e cinco mil (35.000) UVPM, do valor venal.
148
4.9.2 Competncias

Em seu art. 49E, o Plano Diretor prev genericamente a possibilidade de aplicao do instrumento.
4.10.1 Competncias
149
5. MARING
Municpio: Maring/PR
Regio: Sul
Tipologia PlanHab: D Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul

Populao (2010): 357.077
Populao (est. 2014): 391.698
rea (Km2): 487,052

em aglomerados subnormais (2010): -
Populao residente em aglomerados subnormais (2010): -
LEGISLAO ANALISADA
Plano Diretor: Lei Complementar n 632, de 06 de outubro de 2006
Reviso do Plano Diretor: Lei Complementar n 799, de 12 de janeiro de 2010
Lei Especfica (PEUC): Lei Complementar n 827, de 24 de junho de 2010
Cdigo Tributrio: Lei Complementar n 677, de 28 de setembro de 2007
Regulamentao Administrativa: No identificado
150

Logo aps definir a funo social da propriedade urbana, o Plano Diretor de Maring, estabelece que em caso de
descumprimento dos parmetros urbansticos descritos pela legislao vigente, devero ser utilizados os instrumentos
referentes no-utilizao, no-edificao, subutilizao ou utilizao inadequada [...] (art. 9).
Adiante, observa-se o combate reteno especulativa de imvel urbano como uma das diretrizes do Ordenamento
Territorial:
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Diretrizes do Ordenamento Territorial

Plano Diretor - Art. 30, IV
IV ordenao e controle do uso do solo, de forma a combater e

evitar:
[...]
d) a reteno de imvel urbano, que resulte em sua subutilizao ou
no utilizao.

Plano Diretor
Art. 109. Consideram-se instrumentos de desenvolvimento:
[...]
II. os instrumentos jurdicos e urbansticos, tais como:
a. Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios;
b. IPTU Progressivo no Tempo;
c. Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica;

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores para imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, atendendo ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades.
151
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO

Plano Diretor - Art. 113, I e II
I o imvel urbano com rea igual ou superior a 2.000m2 (dois mil

metros quadrados), com coeficiente de aproveitamento igual a zero;
II o conjunto de imveis urbanos, contguos ou no, de um nico
proprietrio registrado, com coeficiente de aproveitamento igual a
zero, cujo somatrio das reas registradas seja superior a 3.000m2
(trs mil metros quadrados).

Entende-se por subutilizao o aproveitamento do solo inferior ao

coeficiente mnimo definido na Lei Municipal de Uso e Ocupao do
Solo.
III o imvel urbano com rea igual ou superior a 2.000m2 (dois mil
metros quadrados) cujo coeficiente de aproveitamento no atinja o
mnimo definido para a Macrozona onde se situa;
IV o conjunto de imveis urbanos, contguos ou no, de um nico
proprietrio registrado, cujo somatrio das reas registradas seja
superior a 3.000m2 (trs mil metros quadrados) e cujo coeficiente de
aproveitamento de cada imvel no atinja o mnimo definido para a
Macrozona onde se situa.
Plano Diretor - Art. 113, III e IV
Macrozona Urbana de Consolidao
rea Central - CAmin =0,45

rea Predominantemente Residencial 1 - CAmin =0,35
rea Predominantemente Residencial 2 - CAmin =0,14
Macrozona Urbana de Qualificao - CAmin =0,14
Macrozona Urbana Industrial
rea Industrial 1 - CAmin =0,10

Plano Diretor - Art. 113, V
V a edificao desocupada h mais de 2 (dois) anos, independente da rea

construda.

O Plano Diretor divide o Municpio de Maring em oito Macrozonas, conforme tabela a seguir:

Macrozona Urbana de Consolidao
Corresponde poro central da rea urbana, caracterizada pela:
I - boa qualidade de infraestrutura, desenho urbano e paisagem
urbana;
II concentrao de comrcio e servios;
III presena e concentrao dos bens socioambientais de Maring.
ZONAS (PLANO DIRETOR - ART. 36)

I rea Central;
II rea Predominantemente Residencial 1;
III - rea Predominantemente Residencial 2.
152
Macrozona Urbana de Qualificao

Corresponde rea urbana ocupada em torno da Macrozona
Urbana de Consolidao, caracterizada pela alta taxa de crescimento
populacional, pela no consolidao da infraestrutura, do desenho
urbano e da paisagem urbana e pela grande quantidade de terrenos
no-edificados.
No h diviso em zonas.
Macrozona Urbana Industrial

Corresponde rea urbana predominantemente ocupada por
estabelecimentos industriais e de servios, caracterizada pelas
vantagens logsticas.
I rea Industrial 1;
II rea Industrial 2;
III rea Industrial 3 (criada pela Lei Complementar n 799/2010).
Macrozona Urbana de Proteo Ambiental

Corresponde s reas de fundo de vale e s unidades de conservao
internas rea urbana.
Macrozona Urbana de Ocupao Imediata (Criada pela

Lei Complementar n 799/2010)
Corresponde ao anel de terrenos urbanos prximos Macrozona
Urbana de Qualificao, caracterizado pela predominncia de grandes
terrenos e por sofrer presso ocupao urbana.
Macrozona Rural de Transio

Corresponde ao anel de terrenos rurais em torno das reas urbanas
da sede do Municpio, bem como da rea adjacente da PR-317 ao
norte da sede municipal, onde se identifica presso para ocupao de
empreendimentos de impacto.
Macrozona Rural de Manancial

Compreende a poro rural das bacias do Ribeiro Morangueiro e
Ribeiro Sarandi.
Macrozona Rural
Corresponde s demais reas rurais do Municpio.
O Plano Diretor prev tambm Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), definindo-as como pores do territrio
destinadas prioritariamente urbanizao e produo de habitao de interesse social [...] (art. 64).
Em relao aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, o art. 114 delimita as seguintes
reas:
I - Macrozona Urbana de Consolidao;
II - Macrozona Urbana de Qualificao;
III - Macrozona Urbana de Ocupao Imediata; (Acrescido pela Lei Complementar n 799/2010)
IV - Macrozona Urbana Industrial, restrita rea Industrial 1;
V - Setores Especiais, quando for o caso.
153

O Plano Diretor (art. 114, 2) estabelece que ficam excludos da obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios os imveis:
Plano Diretor
Art. 114 [...]
2 Ficam excludos da obrigao estabelecida no caput deste artigo, aps comprovao tcnica pelo
rgo municipal competente e aprovao pelo Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial, os imveis:
I utilizados para a instalao das seguintes atividades econmicas:
a) estaes aduaneiras;
b) terminais de logstica;
c) transportadoras;
d) garagem de veculos de transporte de passageiros;
II exercendo funo ambiental essencial;
III considerados de interesse socioambiental;
IV ocupados por clubes sociais ou de lazer ou associaes de classe;
V utilizados como estacionamento na Macrozona Urbana de Consolidao, com rea inferior a 750m2
(setecentos e cinquenta metros quadrados) e distncia mnima de 100m (cem metros) entre os imveis
destinados a este uso, medida a partir de suas divisas;
VI integrantes de massa falida;
VII com produo agrcola familiar sem o uso de agroqumicos, cujo proprietrio resida no local e no
possua outra propriedade na rea urbana do Municpio.
5.6.1 Competncias

O art. 115 do Plano Diretor trata da notificao dos proprietrios de imveis no edificados, subutilizados ou no
utilizados, reproduzindo sem inovao o teor do art. 5, 3, do Estatuto da Cidade.
Plano Diretor
Art. 115. Os imveis nas condies a que se refere o artigo 113 desta Lei sero identificados e seus
proprietrios notificados.
154
I. por funcionrio do rgo competente do Executivo, ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser
II. por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelo inciso I.

No foram previstos no Plano Diretor.
OBRIGAO
PRAZO


At 2 anos aps a primeira aprovao do projeto.

At 2 anos aps a primeira aprovao do projeto.

At 2 anos aps o recebimento da notificao.
OBS 1: Os proprietrios de imveis notificados somente podero apresentar pedidos de aprovao de projeto uma
nica vez para o mesmo lote (Plano Diretor - art. 115, 3). Regra ainda mais restritiva do que a utilizada em Santo Andr
e So Paulo.
OBS 2: Os prazos para concluso das obras so muito exguos e violam o mnimo estabelecido pelo Estatuto da
Cidade.

De acordo com o Plano Diretor, fica facultado aos proprietrios dos imveis notificados proporem ao Poder Executivo
o estabelecimento do Consrcio Imobilirio (art. 114, 1).
155

O Plano Diretor tambm delimita as zonas em que poder haver aplicao do IPTU Progressivo, coincidindo com o
que fora previsto no art. 114.
5.9.1 Alquotas
As alquotas do IPTU Progressivo foram estabelecidas pela Lei Complementar n 827/2010 (art. 3):
1 A alquota do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressiva no Tempo ser
de 2% (dois por cento).
2 A majorao da alquota a ser aplicada a cada ano ser de 2% (dois por cento), obedecendo ao
prazo mximo de 5 (cinco) anos, da seguinte forma:
IV no quarto exerccio 8% (oito por cento);
O Cdigo Tributrio do Municpio de Maring (Lei Complementar n 677/2007), por sua vez, no faz referncia a
alquotas progressivas no tempo por descumprimento da funo social da propriedade.
5.9.2 Competncias

Entre os arts. 119 e 122, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 8 do Estatuto da Cidade.
5.10.1 Competncias
156
6. MOSSOR
Municpio: Mossor/RN
Regio: Nordeste
Tipologia PlanHab: E Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste

Populao (2010): 259.815
Populao (est. 2014): 284.288
rea (Km2): 2.099,333

LEGISLAO ANALISADA
Reviso do Plano Diretor: Lei Complementar n 56, de 2 de junho de 2011
Lei Complementar n 74, de 10 de agosto de 2012
Lei Especfica (PEUC): No identificada
157

O combate especulao imobiliria est presente nas diretrizes da Poltica Urbana e do Ordenamento Territorial no
Plano Diretor. No h referncia a tal diretriz nas polticas setoriais, inclusive na de habitao.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Diretrizes da Poltica Urbana

I compatibilizar o uso e ocupao do solo com a proteo do meio

ambiente natural e construdo, reduzindo a especulao imobiliria
e orientando a distribuio de infraestrutura bsica e equipamentos
urbanos;
XII combater a especulao imobiliria que possa contribuir para
o aumento do dficit habitacional, degradao das condies de
moradia, deteriorao de reas urbanizadas, degradao ambiental,
insegurana pblica e subutilizao da infraestrutura urbana.

III ordenao e controle do uso do solo, de forma a combater e

evitar:
[...]
d) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua

Plano Diretor
Art. 110. Para a promoo, planejamento, controle e gesto do desenvolvimento urbano, sero adotados, dentre outros, os seguintes instrumentos de poltica urbana:
[...]
II instrumentos jurdicos e urbansticos:
a) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
b) imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo;
c) desapropriao, inclusive com pagamento em ttulos da dvida pblica;

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores de imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, atendendo ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades. Contudo, no h distino entre solo no edificado e subutilizado, pois a definio a mesma.
158
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO

considerado solo urbano no edificado ou subutilizado, terrenos

e glebas com reas igual ou superior a 2.000 m (dois mil metros
quadrados) cujo coeficiente de aproveitamento utilizado seja igual ou
inferior 0,05.

considerado imvel no utilizado todo tipo de edificao que tenha, no

mnimo, 80% (oitenta por cento) de sua rea construda desocupada h mais
de 5 anos, ressalvados os casos resultantes de pendncias judiciais incidentes
sobre o imvel.

O Plano Diretor subdivide o territrio do municpio de Mossor em duas Macrozonas, a Urbana e a de Interesse
Rural. H tambm o estabelecimento de uma rea de expanso urbana, faixa intermediaria entre as duas macrozonas,
considerada como rea urbana mas admitindo atividades agropecurias e rurais.
ZONAS (PLANO DIRETOR - ART. 36)
Zona Urbana
Corresponde poro urbanizada do territrio, definida conforme a lei
do permetro urbano (Lei n 1.315/99), com caractersticas adequadas
a usos diversificados, e com infraestrutura j instalada ou que sejam
facilmente instaladas ou integrem projetos ou programas, de modo a
autorizar a intensificao controlada do uso do solo com infraestrutura.
I rea Especial de Proteo do Cone de Aproximao do Aeroporto

AEPCA;
II rea Especial de Interesse Histrico Cultural - AEIHC;
III rea Especial de Interesse Industrial AEI;
IV rea Especial Urbana Central AEUC;
V rea Especial de Recuperao Urbana AERU;
VI rea Especial de Adensamento Urbano AEAU;
VII - rea Especial de Trnsito Urbano AETU.
Zona de Interesse Rural

Corresponde poro do territrio que, por suas caractersticas
naturais, so destinadas produo de alimentos, em todos os
nveis, devendo ter suas dinmicas e identidade cultural preservadas,
especialmente quanto atividade agropecuria e ao apoio ao sistema
de produo.
I - rea Especial de Segurana Alimentar (AESA);

II - rea Especial de Assentamentos Rurais (AEAR).
Das reas situadas na Zona Urbana, nota-se preocupao expressa em relao aplicao dos instrumentos indutores
do uso social da propriedade, de modo a combater a especulao imobiliria e reduzir os vazios urbanos na rea Especial
de Adensamento Urbano (art. 46, 6).
O Plano Diretor prev tambm em ambas as macrozonas: I rea Especial de Preservao Ambiental - AEPA; II rea
Especial de Interesse Social AEIS; e III rea Especial de Interesse Turstico - AEITUR.
159
Apesar do zoneamento estabelecido, o critrio utilizado pelo Plano Diretor para delimitao das reas passveis de
aplicao do PEUC segue uma lgica diversa. No caso, so apontados os bairros ou os polgonos e no as zonas.
Plano Diretor
Art. 112. So considerados passveis de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios os imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados localizados nos seguintes bairros, especificados no
Mapa 5 Anexo II:
I todo o bairro do Centro;
II todo o bairro Doze Anos;
III todo o bairro Alto da Conceio;
III todo o bairro Bom Jardim;
IV Polgono anterior ao anel virio da BR 304 no bairro da Abolio;
V Polgono anterior ao anel virio da BR 304 no bairro Nova Betnia.
VI Polgono em parte do bairro Lagoa do Mato.
VII Polgono ao longo da avenida Rio Branco.

O Plano Diretor excepciona alguns casos em que o instrumento no ser aplicado.
Plano Diretor
4. Sero dispensados destes instrumentos:
I os imveis subutilizados como instalaes de atividades econmicas que no necessitam de edificaes para exercer suas finalidades;
II os imveis integralmente utilizados como postos de abastecimento de veculos;
III os imveis utilizados como reas verdes;
IV os locais destinados: a drenagem de guas pluviais, clubes, lazer, parque aqutico, estacionamentos, hotis fazenda, resorts, embarque e desembarque de pessoas e cargas, e outras edificaes afins.
6.6.1 Competncias

160
Plano Diretor
Art. 113. Os imveis nas condies a que se referem os 3, 4 e 5 do art.111 sero identificados e
seus titulares notificados.
I por funcionrio do rgo competente do Municpio, ao titular do solo (art.111, 1) ou, no caso de
este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrativa;
II por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista no inciso I.

No foram previstos no Plano Diretor.

OBRIGAO
PRAZO


At 2 anos aps a data do protocolo do pedido de aprovao do

projeto.

No h previso.

OBS: Para o incio do parcelamento ou das obras de edificao, a termo inicial o protocolo do pedido e no a aprovao do projeto, o que contraria o Estatuto da Cidade.

161

Em seu art. 114, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 7 do Estatuto da Cidade, mas acrescenta as alquotas de
cada ano.
6.9.1 Alquotas
As alquotas foram previstas pelo prprio Plano Diretor.
Plano Diretor
Art. 114. [...]
1. Para fins de cobrana do IPTU progressivo no tempo, so fixadas as seguintes alquotas:
I 1 ano: alquota de 2%;
II 2 ano: alquota de 3%;
III 3 ano: alquota de 5%;
IV 4 ano: alquota de 8%;
V 5 ano em diante: alquota de 10%.
OBS: O Cdigo Tributrio do Municpio de Mossor (Lei Complementar n 96/2013) estabelece alquotas que independem da aplicao do IPTU Progressivo que so ainda mais inibidoras para os imveis no edificados. Nesses casos,
parece no haver relao com o Plano Diretor, pois, como demonstrado acima, a alquota do primeiro ano de aplicao
do IPTU Progressivo seria tambm de 2%. Alm disso, estabelece nova regra no art. 17, distinta da regra do Plano Diretor,
o que evidencia a falta de integrao da legislao municipal.
Art. 16. As alquotas do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU so:
I. em relao a imveis no edificados, 2% (dois por cento);
II. em relao a imveis edificados, 1% (um por cento).
III. nos casos de imveis no edificados, que no possuam muro e calada, 4% (quatro por cento).
Art. 17. Obedecendo as determinaes do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, e sem prejuzo do disposto no Artigo anterior, independentemente da fixao ou utilizao dos Valores Venais, a alquota
incidente sobre imveis localizados nos Eixos de Comrcio e Servios e Zonas definidas no Plano Diretor do Municpio, no edificados e que no possuam muros e caladas, sofrero os seguintes acrscimos:
I. 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro ano;
II. 50% (cinquenta por cento) no segundo ano;
III. 100% (cem por cento) no terceiro ano;
IV. 150% (cento e cinquenta por cento) no quarto ano;
V. 200% (duzentos por cento) a partir do quinto ano.
162
6. 9.2. Competncias

Art. 115. Decorridos os 5 (cinco) anos de cobrana do IPTU progressivo no tempo, sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o Municpio
poder proceder a desapropriao do imvel com pagamento em ttulos da dvida pblica.
1. Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no
prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano.
2. O valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de
obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o imvel se localiza, aps a notificao prevista no
inciso I, do 1, do Art. 113;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos.
4. O Municpio proceder a destinao adequada do imvel no prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.
5. O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de
alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nestes casos, o devido procedimento licitatrio e
tendo como fim o interesse pblico.
6. Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5 as mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no Art. 113 desta Lei.
6.10.1. Competncias
163
7. PALMAS
Municpio: Palmas/TO
Regio: Norte
Tipologia PlanHab: C Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e Nordeste
Populao (2010): 228.332
Populao (est. 2014): 265.409
rea (Km2): 2.218,943

em aglomerados subnormais (2010): -
Populao residente em aglomerados subnormais (2010): -
LEGISLAO ANALISADA
Reviso do Plano Diretor: Lei Complementar n 165, de 10 de julho de 2008.
Lei Especfica (PEUC): Lei Complementar n 195, de 22 de dezembro de 2009 (alterada pela Lei Complementar n 296, de 03 de julho de 2014)
Legislao Tributria: Lei Complementar n 107, de 30 de setembro de 2005 (Cdigo Tributrio Revogado)
Lei Complementar n 285, de 31 de outubro de 2013 (Novo Cdigo Tributrio)
Regulamentao Administrativa: Decreto Municipal n 699, de 10 de janeiro de 2014
164

O combate aos usos especulativos de imveis urbanos est previsto tanto como objetivo como tema prioritrio do
Plano Diretor.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Objetivos do Plano Diretor

V - coibir o uso especulativo do imvel urbano de modo a assegurar o

cumprimento da funo social da propriedade.
Temas Prioritrios do Plano Diretor

Plano Diretor - Art. 13, I
I - ordenamento do processo de ocupao territorial do municpio

de Palmas, com fortalecimento institucional e integrao dos rgos
municipais envolvidos, visando a um adensamento demogrfico
adequado, que viabilize:
[...]
b) o combate especulao imobiliria e ocupao dos vazios
urbanos, fazendo cumprir a funo social da propriedade.

Art. 74. Para a promoo, planejamento, controle e gesto do desenvolvimento urbano sero adotados
os seguintes instrumentos de poltica urbana:
[...]
II. instrumentos jurdicos e urbansticos:
a. Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios;
b. Imposto Territorial e Predial Urbano - IPTU Progressivo no Tempo;
[...]
K. Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica;

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores apenas para imveis subutilizados e no utilizados, atendendo
parcialmente ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades. A definio de imveis no edificados estabelecida
pela Lei Complementar n 195/2009.
165
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO

LC 195/2009 Art. 1, I
Os lotes ou glebas nos quais o coeficiente de aproveitamento

executado seja igual a zero.


I - aquele cuja rea construda seja inferior a 10% da rea permitida
para edificao no lote;
II - aquele cujo investimento na edificao for incompatvel com o
valor do lote, ou seja, cujo investimento seja inferior ao preo do lote;
III - edificaes que tenham permanecido sem uso por perodo igual
ou superior a 05 ( cinco) anos;
IV - lotes ou glebas vazias em reas dotadas de infraestrutura bsica
tais como: gua e esgotamento sanitrio, energia e acesso por vias
pavimentadas e transporte coletivo acessvel a menos de 800 metros.


O Plano Diretor divide o Municpio de Palmas em quatro grandes zonas: reas urbanas, rea de urbanizao
especfica, rea de urbanizao de interesse turstico e rea rural.
Prev tambm Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), mas, em nenhuma hiptese, h referncia a imveis vazios,
subutilizados ou no utilizados.
Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS

(reas de uso especfico e exclusivo para construo de habitao de
interesse social, com parmetros urbansticos regulamentados por Lei
especfica)
I - ZEIS Tipo 1 - Glebas urbanas, pblicas ou particulares, para fins de

loteamentos de interesse social, englobando as quadras: ALC NO 33,
ALC NO 43, ARSE 132 e ALC NO 13;
II - ZEIS Tipo 2 - Loteamentos regulares aprovados ou no, sem infraestrutura completa, passvel de consrcio e parcerias com o poder
pblico, visando construo de Habitaes de Interesse Social,
englobando os seguintes loteamentos: Morada do Sol (Setor I, Setor
II, e Setor III), Jardim Janana, Jardim Aeroporto, Santa F - 2 Etapa,
Lago Sul, Jardim Santa Helena, Jardim Snia Regina e Jardim Irenilda;
III - ZEIS Tipo 3 - Loteamentos irregulares para fins de regularizao:
Irm Dulce, Unio Sul, Santo Amaro, desde que atendidos os
requisitos de parcelamento do solo estabelecido nas legislaes
federal e estadual.
Segundo o art. 75 do Plano Diretor, a aplicao do PEUC poder ocorrer nas reas de Ocupao Prioritria e de
Ocupao Preferencial da rea Urbana da sede do Municpio, desde que possuam infraestrutura bsica, ou seja,
rede de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, rede de energia eltrica e pavimentao.
166

Plano Diretor
Art. 75 [...]
2 No se aplica o estabelecido no Caput deste artigo, aos imveis:
I - com funo ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo rgo municipal competente;
II - de interesse do patrimnio cultural ou ambiental.
7.6.1 Competncias

Plano Diretor
Art. 76. Os imveis nas condies a que se refere o artigo anterior sero identificados e seus proprietrios notificados.
J o Decreto Municipal n 699/2014 estabelece tambm procedimento para os proprietrios no residentes no

Municpio.
Decreto Municipal n 699/2014
Art. 2 O proprietrio do imvel, e/ou seu representante legal, ser notificado:
I - quando domiciliado e/ou estabelecido no Municpio de Palmas, mediante notificao expressa
entregue por servidor municipal, designado pela Secretaria de Finanas;
II - quando domiciliado e/ou estabelecido em outro Municpio, mediante carta registrada, com aviso
de recebimento.
1 Caso no seja encontrado o proprietrio do imvel e/ou o responsvel legal, a notificao ser
entregue a qualquer pessoa que se encontre no imvel, desde que devidamente identificada com
apresentao do documento de identidade.
167
2 Quando a notificao for entregue a pessoa encontrada no imvel, ser designada pelo notificante, data para retorno e recebimento da contraf assinada pelo proprietrio e/ou representante legal
da empresa.
3 Quando restarem frustradas as tentativas de notificao, ser promovida a notificao por edital,
mediante publicao no Dirio Oficial do Municpio, devendo tal previso constar no documento de
notificao.
As notificaes sero efetivadas com base nas informaes do Cadastro Fiscal do proprietrio do imvel (Decreto
Municipal n 699/2014 - Art. 1).

No esto presentes no Plano Diretor.
Essa previso foi feita pela Lei Complementar n 195/2009:
Art. 2 O PEUC deve ser aplicado nas reas previstas pelo Plano Diretor Participativo, conforme estabelecido no art. 75, em etapas sucessivas de notificaes, obedecendo inicialmente s reas de ocupao
prioritria e preferencial, de acordo com o disposto no art. 23, com os seguintes critrios:
1 Para a edificao compulsria so passiveis de notificaes os lotes inseridos na denominada rea
de Urbanizao Prioritria I, estabelecida pela Lei Complementar n 58, de 16 de setembro de 2002,
obedecendo a seguinte classificao:
I lotes inseridos nas reas residenciais AR;
II lotes inseridos nas reas de Comrcio e Servios Urbanos ACSU e reas de Comrcio e Servio
Central AC;
III lotes inseridos nas reas de Comrcio e Servios Vicinais ACSV;
IV lotes comerciais central ACNE 1, ACNE 11, ACSE 1, ACSE 11, ACNO 1, ACNO11, ACSO1 E ACSO 11;
V lotes inseridos nas reas de Equipamentos AE;
VI lotes inseridos nas reas Administrativas AA;
VII lotes inseridos nas reas de Lazer e Cultura ALC;
VIII lotes inseridos nas reas de Comrcio e Servio Local QC.
2 Para o parcelamento compulsrio as glebas urbanas pertencentes rea de ocupao prioritria e
rea de ocupao preferencial;
3 As etapas posteriores sero definidas em leis especficas.
OBRIGAO
PRAZO
168


LC 195/2009 Art. 3
At 2 anos aps a emisso do alvar de construo.
No h previso.
OBS: Os proprietrios de imveis notificados somente podero apresentar pedidos de aprovao de projeto at 02
(duas) vezes para o mesmo lote (Plano Diretor - art. 76, 3).


Em seu art. 77, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 7 do Estatuto da Cidade, mas acrescenta as alquotas.
7.9.1 Alquotas
As alquotas do IPTU Progressivo foram previstas na redao original do Plano Diretor da seguinte forma:
Plano Diretor
Art. 77 [...] (REDAO ORIGINAL - NO EST MAIS EM VIGOR)
1 A gradao anual das alquotas do IPTU progressivo se dar da seguinte forma:
I - 3% no primeiro ano;
II - 6% no segundo ano;
III - 9% no terceiro ano;
IV - 12% no quarto ano;
V - 15% a partir do quinto ano.
Entretanto, esse dispositivo foi alterado pela Lei Complementar n 195/2009, que revogou as alquotas e remeteu a
matria para o Cdigo Tributrio Municipal (Lei Complementar n 107/2005). Este, por sua vez, estabelecia o seguinte:
Art. 63. Fica institudo no Municpio, o sistema de alquotas progressivas do Imposto Territorial Urbano,
aplicveis sobre os terrenos no edificados.
169
1 A alquota que se refere este artigo ser majorada, anualmente, independente da atualizao da Planta de Valores Genricos, em valores no superiores ao dobro do vigente no exerccio
anterior.
2 A progressividade das alquotas repercutir a partir do exerccio subseqente ao da vigncia desta Lei, mesmo que o imvel seja transferido a terceiros, at atingir a alquota mxima de
15% (quinze por cento) do valor venal.
3 O imvel que vier a constituir propriedade nica fica excludo da incidncia da alquota progressiva.
4 O remembramento de lotes constantes de loteamentos aprovados no elimina a progressividade,
seno na hiptese do 5 deste artigo.
5 A concesso do habite-se exclui, a partir do exerccio seguinte ao de sua concesso, o sujeito passivo do campo da incidncia do imposto progressivo.
Art. 64. Fica condicionada a aplicao da alquota progressiva observncia do disposto no Plano Diretor do Municpio.
Art. 65. O regulamento em consonncia com a legislao especfica dispor de normas relativas a
implantao do imposto progressivo.
A redao do art. 63, 1, do Cdigo Tributrio no deixa claro quais as alquotas de cada ano de aplicao do IPTU
Progressivo, determinando genericamente aquilo j previsto no Estatuto da Cidade. Essa omisso inviabilizava a
aplicao do instituto.
Contudo, a referida lei foi revogada com a aprovao de um novo Cdigo Tributrio (LC 285/2013), que remeteu a matria para legislao especfica.
Art. 14. Sobre a base de clculo sero aplicadas as alquotas constantes no Anexo I.
Pargrafo nico. As alquotas aplicveis para os imveis sujeitos ao imposto progressivo no tempo pelo
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios para fins de cumprimento da funo social da
propriedade so as estabelecidas em legislao prpria.
Em 2014, a Lei Complementar n 296/2014 modificou a lei especfica sobre o PEUC, determinando que a alquota do
IPTU Progressivo no Tempo ser correspondente ao dobro da alquota doano anterior (art. 4).
7.9.2 Competncias
No esto presentes no Plano Diretor

7.10.1 Competncias
170
8. SANTO ANDR
Municpio: Santo Andr/SP
Regio: Sudeste
Tipologia PlanHab: A Regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo

Populao (2010): 676.407
Populao (est. 2014): 707.613
rea (Km2): 175,781

LEGISLAO ANALISADA
Reviso do Plano Diretor: Lei n 9.394, de 05 de janeiro de 2012
Lei Especfica: No possui
Regulamentao Administrativa: Decreto Municipal n 15.379, de 15 de maio de 2006
171

Dentre os objetivos da poltica urbana no Plano Diretor de Santo Andr, esto previstos a preveno e o combate aos
usos especulativos de imveis urbanos que resultem em sua subutilizao ou no utilizao.
Essa orientao explicitada tambm nas diretrizes da Poltica Municipal de Habitao e do Ordenamento Territorial.
No h referncia em relao s demais polticas setoriais.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Objetivos gerais da Poltica Urbana

Alterado pela Lei 9.394/2012
V - prevenir distores e abusos na utilizao econmica da

propriedade, coibindo o uso especulativo de imveis urbanos como
reserva de valor, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao, de
modo a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade,
priorizando o uso do espao com fortalecimento dos servios que
garantam os direitos socioculturais.
Diretrizes da Poltica Municipal de Habitao

Plano Diretor - Art. 12, IV
IV. promover o acesso terra, por meio do emprego de instrumentos

que assegurem a utilizao adequada das reas vazias e subutilizadas.

Plano Diretor - Art. 28, III
III. ordenao e controle do uso do solo, de forma a combater e evitar:

[...]
d. a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subtilizao ou no utilizao.

Plano Diretor
Art. 115. Para a promoo, planejamento, controle e gesto do desenvolvimento urbano, sero adotados, dentre outros, os seguintes instrumentos de poltica urbana:
[...]
instrumentos jurdicos e urbansticos:
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios;
Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo;
Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.
172

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores de imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, atendendo ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO

Considera-se solo urbano no edificado os terrenos e glebas com rea

igual ou superior a 1.000 m (mil metros quadrados), localizados nas
Zonas de Qualificao Urbana, Reestruturao Urbana e Recuperao
Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento utilizado for igual
a zero.

Considera-se solo urbano subutilizado os terrenos e glebas com

rea igual ou superior a 1.000 m (mil metros quadrados), situados
na Zona de Qualificao Urbana, de Reestruturao Urbana e de
Recuperao Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento no
atingir o mnimo definido para a zona onde se situam, conforme
Quadro 3, Anexo XIV.
Zona de Qualificao Urbana CAmin =0,2
Zona de Reestruturao Urbana CAmin =0,4
Zona de Recuperao Urbana CAmin =0,2

Considera-se solo urbano no utilizado todo tipo de edificao

que esteja comprovadamente desocupada h mais de dois anos,
ressalvados os casos dos imveis integrantes de massa falida.

O Plano Diretor divide o Municpio de Santo Andr em duas Macrozonas, a Urbana e a de Proteo Ambiental, sendo
esta ltima correspondente maior parcela do territrio municipal. Cada uma delas, por sua vez, subdividida em zonas,
conforme tabela a seguir:

Macrozona Urbana
Corresponde poro urbanizada do territrio, situando-se em reas
pertencentes s bacias do Rio Tamanduate e dos Crregos Oratrio e
Meninos;
ZONAS (PLANO DIRETOR - ARTS. 35 E 37)

I. Zona de Reestruturao Urbana;
II. Zona de Qualificao Urbana;
III. Zona de Recuperao Urbana;
IV. Zona Exclusivamente Industrial.
173
Macrozona de Proteo Ambiental

Corresponde s reas de proteo do ambiente natural, compreendendo
as bacias dos Rios Grande e Pequeno - rea de Proteo e Recuperao
dos Mananciais - e a Bacia do Rio Mogi.
I. Zona de Conservao Ambiental;

II. Zona de Recuperao Ambiental;
III. Zona de Ocupao Dirigida 1;
IV. Zona de Ocupao Dirigida 2;
V. Zona de Desenvolvimento Econmico Compatvel;
VI. Zona Turstica de Paranapiacaba.
Na definio das zonas, h referncia expressa incidncia de edificaes no utilizadas e de terrenos subutilizados
ou no utilizados na Zona de Reestruturao Urbana (art. 41).
Do ponto de vista da oferta de infraestrutura, a Zona de Qualificao Urbana apresenta situao consolidada (art.
42), seguida da Zona de Reestruturao Urbana. J a Zona de Recuperao Urbana caracterizada como carente de
infraestrutura (art. 43).
O Plano Diretor prev tambm zonas especiais, sendo que as ZEIS B e C so aquelas em que h relao direta com
imveis vazios, subutilizados ou no utilizados. Nesses casos, exige-se que, no mnimo, 70% do terreno localizado em
ZEIS B e 50% do terreno localizado em ZEIS C seja destinado a Habitao de Interesse Social (art. 62, 1 e 2).

(Pores do territrio destinadas prioritariamente regularizao
fundiria, urbanizao e produo de HIS e de HMP).

I - ZEIS A - reas pblicas ou particulares ocupadas por
assentamentos de populao de baixa renda na Macrozona Urbana;
II - ZEIS B - terrenos no edificados e imveis subutilizados ou
no utilizados, localizados na Macrozona Urbana, necessrios
implantao de programas habitacionais de interesse social, desde
que no sejam considerados reas ambientalmente sensveis;
III - ZEIS C - terrenos no edificados e imveis subutilizados ou
no utilizados, localizados na rea do Eixo Tamanduate onde haja
interesse pblico em produzir HIS;
IV - ZEIS D - ncleos residenciais de baixa renda, existentes ou
consolidados, localizados na Macrozona de Proteo Ambiental,
devendo o Poder Pblico promover a regularizao fundiria,
urbanstica e ambiental, com implantao de equipamentos pblicos
e comrcio e servios de carter local.
De acordo com o art. 116 do Plano Diretor, so passveis de aplicao do PEUC os imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados localizados na Macrozona Urbana. Entretanto, as definies de solo no edificado e subutilizado no abrangem os imveis situados na Zona Exclusivamente Industrial, embora ela componha a Macrozona Urbana.

A delimitao estabelecida pelo art. 116 do Plano Diretor, a contrario sensu, exclui a aplicao do PEUC na Macrozona
de Proteo Ambiental.
E, mesmo na Macrozona Urbana, h situaes excepcionais em que o prprio Plano afasta a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, a saber:
174
Plano Diretor
Art. 116 [...]
4. Ficam excludos da obrigao estabelecida no caput os imveis:
I. utilizados para instalao de atividades econmicas que no necessitem de edificaes para exercer
suas finalidades;
II. exercendo funo ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo rgo municipal competente;
III. de interesse do patrimnio cultural ou ambiental;
IV. ocupados por clubes ou associaes de classe;
V. de propriedade de cooperativas habitacionais;
VI. utilizados como estacionamento na ZEIC A, com rea inferior a 1.000m2 (mil metros quadrados).
Os conceitos dos incisos I (atividades econmicas que no necessitem de edificaes), II (funo ambiental essencial)
e III (interesse do patrimnio cultural ou ambiental) foram delimitados pelo Decreto Municipal n 15.379/2006, que
disps:
Art. 3. Considera-se como atividade econmica que no prescinde de edificao para exercer suas
finalidades:
I - linhas de transmisso de energia ou dados, trilhos, e assemelhados, quando operados por concessionrias ou permissionrias de servios pblicos ou caractersticos da atividade econmica licenciada
para o imvel;
II - equipamentos industriais como fornos, tanques de combustveis, dutos e assemelhados, quando
III - ptios descobertos de deposio ou manobra de containeres, quando inerentes atividade econmica licenciada para o imvel;
IV - ptios de manobra e estacionamento de empresas de transporte;
V - terreno ou gleba vinculados oferta de vagas de estacionamento de outra atividade econmica no
VI - depsitos de material de construo a cu aberto;
VII - quadras, piscinas e outras reas de lazer descobertas, quando constiturem a atividade econmica
VIII - fabricao de estruturas pr-moldadas de concreto, artefatos de cimento e preparao de massa
de concreto e argamassa para uso na construo civil;
IX - aterros sanitrios;
X - estao ou equipamentos de captao, tratamento e distribuio de gua e esgoto.
[...]
Art. 4. Consideram-se como de interesse do patrimnio cultural os imveis tombados provisria ou
definitivamente por rgo competente, bem como os que vierem a ser assim designados no Plano de
Preservao do Patrimnio Cultural.
Art. 5. Consideram-se como de interesse do patrimnio ambiental os imveis localizados nas Zonas
de Especial Interesse Ambiental, conforme definidos no Plano Diretor ou na lei especfica respectiva,
alm de Unidades de Conservao, assim definidas na legislao pertinente.
175
Art. 6. Considera-se como imvel que exera funo ambiental essencial aquele coberto por mata
nativa, primria ou secundria em estgio avanado de recomposio, ou localizado em rea de Proteo Permanente, assim definido em legislao pertinente.
1. Os imveis localizados em reas de preservao permanente APPs, s sero considerados como
exercendo funo ambiental essencial na hiptese de contarem com mata nativa, primria ou secundria em recomposio.
2. Outras hipteses de funo ambiental essencial podero ser apontadas pelo rgo gestor da poltica ambiental do Municpio, de maneira justificada e atendendo a pedido do proprietrio notificado,
observadas as polticas pblicas de preservao e recuperao.
O Decreto Municipal n 15.379/2006 trata, ainda, dos imveis pertencentes a clubes, associaes de classe e cooperativas habitacionais, que j estavam excepcionadas pelo art. 116, IV e V, do Plano Diretor. Entretanto, o Decreto
estabelece um limite temporal, excluindo da aplicao do PEUC apenas aqueles casos de imveis adquiridos at a data
de publicao do Plano Diretor.
Art. 7. No incidir a obrigao de parcelamento ou edificao compulsria sobre a propriedade de
imveis de clubes, associaes de classe ou de cooperativas habitacionais adquiridos pelas respectivas
entidades at a data da publicao da Lei Municipal n 8.696, de 2004.
OBS: Essa restrio temporal no est presente na lei e, como tal, no poderia ser objeto de liberalidade do ato
administrativo em razo do princpio da legalidade.
8.6.1 Competncias
J o Decreto Municipal n 15.379/2006 determina que a aplicao do PEUC cabe Secretaria de Desenvolvimento
Urbano e Habitao - SDUH, ou ao rgo que lhe suceder, com apoio dos demais rgos da administrao pblica
direta e indireta (art. 1).

Plano Diretor
Art. 117. Os imveis nas condies a que se refere o artigo anterior sero identificados e seus proprietrios notificados.
176

Embora o PEUC possa ser aplicado a qualquer imvel no edificado, subutilizado ou no utilizado situado na
Macrozona Urbana, o Plano Diretor enfatiza a incidncia de tais imveis na Zona de Reestruturao Urbana e nas ZEIS
B e C. Contudo, no h critrios explcitos na lei para priorizao ou escalonamento de reas no processo de aplicao
do instrumento.
O Decreto Municipal n 15.379/2006 delegou essa atribuio para o rgo competente, no caso a Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitao - SDUH.
Art. 8. O rgo competente poder escalonar ao longo do tempo as notificaes, justificando os critrios, que devem ser em conformidade com os objetivos da poltica urbana, as finalidades do instituto e
as caractersticas da subutilizao ou no-edificao de glebas e lotes na macrozona urbana.
OBRIGAO
PRAZO


No h previso.

OBS 1: Os proprietrios de imveis notificados somente podero apresentar pedidos de aprovao de projeto at
02 (duas) vezes para o mesmo lote (Plano Diretor - art. 117, 3).
OBS 2: Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, poder ser prevista a concluso em etapas,
assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo (Plano Diretor - art. 117, 6).

177

Plano Diretor
Art. 118. Em caso de descumprimento das etapas e dos prazos estabelecidos nos artigos 116 e 117, o
Municpio aplicar alquotas progressivas do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano IPTU, majoradas anualmente, pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos at que o proprietrio cumpra
com a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar, conforme o caso.
1. Lei especfica baseada no 1. artigo 7 do Estatuto da Cidade, estabelecer a gradao anual das
alquotas progressivas e a aplicao deste instituto.
2. Caso a obrigao de parcelar, edificar e utilizar no esteja atendida no prazo de 5 (cinco) anos o
Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, garantida a aplicao da medida prevista no artigo 119 desta lei.
3. vedada a concesso de isenes ou de anistias relativas tributao progressiva de que trata
este artigo.
8.9.1 Alquotas
As alquotas do IPTU progressivo no foram previstas no Plano Diretor, sendo remetidas para legislao especfica
(art. 118). Tal lei, entretanto, no foi promulgada pelo municpio.
No h previso no Cdigo Tributrio do Municpio (Lei n 3.999/72).
8.9.2 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor, lei especfica nem no Decreto Municipal n 15.379/2006.

Plano Diretor
Art. 119. Decorridos os 5 (cinco) anos de cobrana do IPTU Progressivo no Tempo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao e utilizao, o Municpio poder proceder
a desapropriao do imvel com pagamento em ttulos da dvida pblica.
1. Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no
prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano.
2. O valor real da indenizao:
I. refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras
realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao prevista no inciso I ,
do 1, do artigo 117;
178
II. no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.

3. Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos.
4. O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos,
contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.
5. O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio
de alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nestes casos, o devido procedimento licitatrio.
6. Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5 as mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no artigo 116 desta Lei.
8.10.1 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor, lei especfica nem no Decreto Municipal n 15.379/2006.
179
9. SANTOS
Municpio: Santos/SP
Regio: Sudeste
Tipologia PlanHab: B Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul

Populao (2010): 419.400
Populao (est. 2014): 433.565
rea (Km2): 280,674

LEGISLAO ANALISADA
Lei Especfica (PEUC): Lei Complementar n 551, de 27 de dezembro de 2005 (artigos revogados pelo Plano Diretor)
Cdigo Tributrio: Lei n. 3.750, de 20 de dezembro de 1971
Regulamentao Administrativa: No identificado
180

O combate aos usos especulativos de imveis urbanos no est previsto como objetivo ou diretriz do Plano Diretor.

Art. 60. Para fins de aplicao desta lei complementar, sero utilizados entre outros instrumentos:
[...]
VIII institutos tributrios e financeiros:
a) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU progressivo no tempo;
[...]
IX institutos jurdicos e polticos:
[...]
i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores apenas para imveis subutilizados e no utilizados, atendendo
parcialmente ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Para os efeitos desta lei complementar, so considerados imveis
no utilizados no edificados os lotes e glebas com
rea superior a 200,00m2 (duzentos metros quadrados), com
coeficiente de aproveitamento efetivamente utilizado
igual a 0 (zero), e localizados nas seguintes partes do territrio
municipal:
I nas Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS;
II na rea de abrangncia do Programa Alegra Centro definida na
Lei Complementar municipal n 470, de 05 de fevereiro de 2003;
III nas reas de Adensamento Sustentvel AAS.
181

So considerados imveis subutilizados edificados os

lotes e glebas com rea superior a 200,00m2 (duzentos metros
quadrados) com aproveitamento inferior ao coeficiente de
aproveitamento mnimo definido na lei de ordenamento do uso
e da ocupao do solo, e localizados nas seguintes partes do territrio
municipal:

So considerados imveis no utilizados edificados, aqueles com

aproveitamento igual ou superior ao coeficiente de aproveitamento
mnimo definido na Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao
do Solo e que estejam desocupados por mais de 1 (um) ano
ininterrupto, conforme constatado pela fiscalizao municipal
competente, ressalvados os casos em que a no ocupao decorra
de impossibilidades jurdicas ou pendncias judiciais, localizados nas
seguintes partes do territrio:
OBS: Nos casos de imveis no edificados e subutilizados com rea igual ou inferior a 200m2 (duzentos metros
quadrados), o Plano Diretor abre a possibilidade de aplicao do PEUC desde que submetido ao Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano.

Todos as definies estabelecidas pelo Plano Diretor restringem a aplicao do instrumento nas seguintes zonas:
182
ZONAS (LEI DE USO E OCUPAO DO SOLO LEI

COMPLEMENTAR N 730/2011)

Macrozona Insular
Formada por plancies costeiras e morrotes insulares que inclui
remanescentes de ecossistemas naturais, contida na Ilha de So
Vicente.
CATEGORIA 1
I - ZO - Zona da Orla - rea caracterizada pela predominncia de
empreendimentos residenciais verticais de uso fixo e de temporada,
permeada pela instalao de atividades recreativas e tursticas onde
se pretende atravs da regulamentao dos usos a preservao
de reas exclusivamente residenciais, o incremento de atividades
recreativas e tursticas e o incentivo ao aprumo ou a substituio dos
prdios em desaprumo;
II - ZI - Zona Intermediria - rea residencial de baixa densidade em
processo de renovao urbana onde se pretende incentivar novos
modelos de ocupao;
III - ZCI - Zona Central I - rea que agrega o maior nmero de
estabelecimentos comerciais e de prestadores de servios, e o acervo
de bens de interesse cultural, objeto de programa de revitalizao
urbana no qual se pretende incentivar a proteo do patrimnio
cultural, a transferncia dos usos no conformes, e a instalao do uso
residencial;
IV - ZCII - Zona Central II - caracterizada por ocupao de baixa
densidade e comrcio especializado em determinadas vias, onde se
pretende incentivar a renovao urbana e o uso residencial;
V - ZNI - Zona Noroeste I - rea residencial de baixa densidade e vias
comerciais definidas, onde se pretende incentivar a verticalizao e a
ocupao dos vazios urbanos com empreendimentos habitacionais
de interesse social, bem como incrementar os Corredores de
Desenvolvimento e Renovao Urbana CDRU;
VI - ZNII - Zona Noroeste II - rea residencial isolada do restante da
malha urbana, prxima a eixos de trnsito rpido e reas ocupadas
por atividades porturias, com previso dos modelos de ocupao
verticalizados e usos no conflitantes com os residenciais;
VII - ZNIII - Zona Noroeste III - rea residencial caracterizada por
loteamento de baixa densidade, onde se pretende incentivar
conjuntos residenciais verticalizados em reas passveis de ocupao;
VIII - ZM I - Zona dos Morros I - ocupao residencial consolidada
por habitaes precrias, onde se pretende incentivar a renovao
urbana, atravs de conjuntos horizontais, caracterizados como
empreendimentos de interesse social;
IX - ZM II - Zona dos Morros II - ocupao residencial caracterizada
por condomnios fechados e loteamentos de baixa densidade com
legislao mais restritiva;
X - ZM III - Zona dos Morros III - caracterizada por ocupao
residencial e comercial onde se pretende incentivar a renovao
urbana e oficializao das vias para disciplinamento dos usos, bem
como habitaes de interesse social verticalizados;
XI - ZPI e ZP II - Zona Porturia I e Zona Porturia II - rea interna
ao Porto e rea retroporturia com intensa circulao de veculos
pesados, e caracterizada pela instalao de ptios e atividades
porturias impactantes, cuja proposta minimizar os conflitos
existentes com a malha urbana otimizando a ocupao das reas
internas ao Porto, atravs de incentivos fiscais.
183
CATEGORIA 2
I - ZPP - Zona de Preservao Paisagstica - reas pblicas ou privadas,
com condies naturais importantes para a manuteno do equilbrio
ambiental da rea urbana, onde se pretende desenvolver programas
de proteo ambiental, de recuperao de reas degradadas ou
de risco geolgico, de controle da ocupao e manejo, bem como
incentivar a implantao de parques ecolgicos e/ou arqueolgicos,
atividades como educao ambiental e turismo monitorado;
II - APC - reas de Proteo Cultural correspondem s reas de
interesse cultural, contendo os Corredores de Proteo Cultural CPC
- com acervo de bens imveis que se pretende proteger, ampliando os
incentivos recuperao e preservao do conjunto existente, atravs
do instrumento de Transferncia do Direito de Construir, disciplinado
nesta lei complementar;
III - CDRU - Corredores de Desenvolvimento e Renovao Urbana
- reas pblicas ou privadas onde se pretende incentivar maior
adensamento mediante operaes que envolvam Transferncia do
Direito de Construir e adicional de coeficiente de aproveitamento de
Outorga Onerosa do Direito de Construir;
IV - NIDES - Ncleos de Interveno e Diretrizes Estratgicas determinadas pores do territrio, com destinao especfica,
incentivos fiscais e normas prprias de uso e ocupao do solo,
visando a uma interveno urbanstica renovadora, capaz de criar
condies para o desenvolvimento social, econmico e ambiental,
priorizando as atividades de lazer, cultura e turismo;
V - FA - Faixa de Amortecimento reas onde se pretende minimizar
os impactos causados por atividades porturias e retroporturias,
de forma a permitir atividades comerciais e prestadoras de servios
compatveis com as reas residenciais;
VI - ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social determinadas pores
de territrio com destinao especfica e normas prprias de uso e
ocupao do solo, destinadas regularizao fundiria e urbanstica,
produo e manuteno de habitao de interesse social, as quais
esto enquadradas conforme lei especfica.
Macrozona Continental
Formada por plancies costeiras, morros e morrotes isolados e
montanhas e serras com escarpas, onde predominam os usos
relacionados conservao de ecossistemas naturais e inclui usos
urbanos, de suporte urbano, porturios e retroporturios.
Macrozona do Esturio e canais fluviais

Inclui usos porturios, pesqueiros, de transporte e navegao e
relacionados conservao de ecossistemas naturais, sendo formada
por ambiente aqutico de transio entre canais, rios e o oceano e
influenciado pela variao das mars.
O Plano Diretor divide o territrio tambm em Macroreas, sem detalhar sua relao com as Macrozonas:
184
Plano Diretor
Art. 36. Para o planejamento e gesto do uso e da ocupao do territrio, o Municpio fica dividido em
seis Macroreas, de acordo com suas caractersticas urbanas, ambientais, sociais e econmicas similares, em relao poltica de desenvolvimento urbano, assim definidas como:
I Macrorea Leste, que a rea urbanizada, com caractersticas diferenciadas, onde se pretende, atravs da regulamentao dos usos e ndices, o incentivo a novos modelos de ocupao e, nas reas limtrofes ao Porto e nas retroporturias, caracterizadas pela instalao de ptios e atividades porturias
impactantes, minimizar os conflitos existentes com a malha urbana;
II Macrorea Centro, que a rea urbanizada, que agrega grande nmero de estabelecimentos
comerciais e de prestadores de servios, bem como o acervo de bens de interesse cultural, objeto de
programa de revitalizao urbana, onde se pretende incentivar a proteo do patrimnio cultural, a
transferncia dos usos no conformes, o incentivo ou a instalao do uso residencial e, nas reas limtrofes ao Porto e nas retroporturias, caracterizadas pela existncia de ptios e atividades porturias
impactantes, minimizar os conflitos existentes com a malha urbana;
III Macrorea Noroeste, que a rea com diferentes graus de urbanizao, apresentando zonas residenciais de baixa densidade e com assentamentos precrios, onde se pretende incentivar a verticalizao e a ocupao dos vazios urbanos com Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social - EHIS,
regularizao fundiria e melhoria das condies urbanas e ambientais nos assentamentos, incremento
dos usos comerciais e de servios no conflitantes com os residenciais e, nas reas limtrofes ao Porto e
nas retroporturias, caracterizadas pela existncia de ptios e atividades porturias impactantes, minimizar os conflitos existentes com a malha urbana;
IV Macrorea Morros, que a rea com diferentes graus de urbanizao e diferenas marcantes
quanto oferta de servios, equipamentos e infraestrutura, apresentando zonas residenciais de baixa
densidade e assentamentos precrios, onde se pretende promover a preservao, conservao, proteo, reduo dos riscos e recuperao das caractersticas naturais, respeitar as fragilidades geolgico-geotcnicas e de relevo existentes nas reas propensas ocupao, incentivar a renovao urbana
com a oficializao de vias e disciplinamento dos usos, bem como empreendimentos de interesse
social;
V Macrorea Continental, que a rea com sistemas ambientais preservados, parcial ou totalmente, e
zonas residenciais esparsas e de baixa densidade, bem como zonas porturias e retroporturias, onde
se pretende promover a preservao, conservao e recuperao das caractersticas naturais, respeitar
as fragilidades geolgico-geotcnicas e de relevo existentes nas reas propensas ocupao atravs
de usos compatveis com o desenvolvimento sustentvel;
VI Macrorea Esturio e canais fluviais, que a rea que apresenta sistemas ambientais preservados,
parcial ou totalmente e usos porturios, tursticos e pesqueiros, dentre outros, sofrendo particularmente os efeitos da poluio das atividades porturias, industriais e residenciais urbanas desenvolvidas em seu entorno, onde se pretende o desenvolvimento sustentvel das atividades econmicas, de
desenvolvimento de programas de controle ambiental e saneamento, assim como de remediao e
recuperao das reas identificadas como contaminadas.
Foram, ainda, institudas zonas especiais na Macrozona Insular, sendo que as ZEIS 2 so aquelas em que h relao
direta com imveis vazios, subutilizados ou no utilizados.
Plano Diretor
Art. 41. Para o planejamento e gesto do uso e da ocupao do solo, ficam criadas na Macrozona Insular as seguintes zonas especiais:
I Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS;
II reas de Proteo Cultural APC;
III Ncleos de Interveno e Diretrizes Estratgicas NIDES;
185
IV Faixa de Amortecimento FA;

V reas de Adensamento Sustentvel AAS.

Pores de territrio com destinao especfica e que atendem
s normas prprias de uso e ocupao do solo, destinadas
regularizao fundiria e urbanstica, produo e manuteno de
Habitao de Interesse Social HIS e de Habitao de Mercado
Popular HMP.

I Zonas Especiais de Interesse Social 1 ZEIS-1, que so reas
pblicas ou privadas ocupadas espontaneamente, parcelamentos ou
loteamentos irregulares e/ou clandestinos, incluindo casos de aluguel
de cho, habitados por populao de baixa renda familiar, destinados
exclusivamente regularizao jurdica da posse, legalizao
do parcelamento do solo e sua integrao estrutura urbana e
legalizao das edificaes salubres por meio de projeto que preveja
obrigatoriamente o atendimento da populao registrada no cadastro
fsico e social da respectiva ZEIS existente no rgo de planejamento
ou de habitao do Municpio;
II Zonas Especiais de Interesse Social 2 ZEIS-2, que so
constitudas por glebas ou terrenos no edificados, subutilizados
ou no utilizados, que, por sua localizao e caractersticas, sejam
destinados implantao de programas de Habitao de Interesse
Social HIS e de Habitao de Mercado Popular HMP;
III Zonas Especiais de Interesse Social 3 ZEIS-3, que so reas
com concentrao de edificaes de uso residencial plurihabitacional
precrio, nas quais sero desenvolvidos programas e projetos
habitacionais destinados, prioritariamente, ao atendimento da
populao de baixa renda familiar moradora na respectiva ZEIS,
conforme cadastro existente no rgo de planejamento ou de
habitao do Municpio.
Em relao aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, todas as definies estabelecidas

pelo Plano Diretor restringem-na s seguintes zonas:
II na rea de abrangncia do Programa Alegra Centro definida na Lei Complementar municipal n 470, de 05 de
fevereiro de 2003;

compulsrios para imveis subutilizados, a saber:
Plano Diretor
Art. 62 [...]
1 No se enquadram na caracterizao estabelecida no caput e nos incisos anteriores deste artigo
os imveis:
186
I utilizados com atividades regulares que no necessitam de edificaes para exercer suas finalidades;
II utilizados com postos de abastecimento de veculos;
III integrantes do Sistema Municipal de reas Verdes e de reas Livres.
9.6.1 Competncias

O Plano Diretor apenas prev que os proprietrios sero notificados pelo rgo competente do Poder Executivo, sem
especificar as formas pelas quais poder ocorrer a notificao (art. 64).

O Plano Diretor no estabelece critrios para priorizao de reas ou imveis. Determina, porm que o Poder
Executivo municipal dever elaborar e dar publicidade do levantamento dos imveis enquadrados nas situaes descritas nos artigos 60 a 63 no prazo de um ano a partir da regulamentao desta lei complementar (art. 64, 4).
OBRIGAO
PRAZO


No h previso.

187

De acordo com o Plano Diretor, o Poder Executivo municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela
obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao financeira do aproveitamento
do imvel (art. 67, 1).

Em seu art. 66, o Plano Diretor reproduz a redao do art. 7 do Estatuto da Cidade, mas acrescenta as alquotas.
9.9.1 Alquotas
As alquotas do IPTU Progressivo foram previstas no Plano Diretor da seguinte forma:
Plano Diretor
Art. 66. O descumprimento das condies e dos prazos previstos nos artigos anteriores implicar a
incidncia do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU progressivo no tempo,
mediante a aplicao das seguintes alquotas:
I imvel edificado:
a) 1,5% (um e meio por cento) no 1 (primeiro) ano;
b) 3,0% (trs por cento) no 2 (segundo) ano;
c) 6,0% (seis por cento) no 3 (terceiro) ano;
d) 12,0% (doze por cento) no 4 (quarto) ano;
e) 15,0 % (quinze por cento) no 5 (quinto) ano.
II imvel no edificado:
a) 3,0% (trs por cento) no 1 (primeiro) ano;
b) 6,0% (seis por cento) no 2 (segundo) ano;
c) 9,0% (nove por cento) no 3 (terceiro) ano;
d) 12,0% (doze por cento) no 4 (quarto) ano;
e) 15,0 % (quinze por cento) no 5 (quinto) ano
Segundo o Cdigo Tributrio do Municpio (Lei n. 3.750/1971), a alquota ordinria do imposto predial (imveis
edificados) ser de 1% (um por cento) sobre o valor venal do imvel e a do imposto territorial (imveis no edificados)
ser de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o valor venal do imvel (arts. 14 e 36). Com isso, constata-se que as alquotas
do IPTU Progressivo no Tempo atendem os limites estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
188
9.9.2 Competncias

Prevista apenas genericamente pelo art. 66, 3, do Plano Diretor.
9.10.1 Competncias
189
10. SO BERNARDO DO CAMPO

Municpio: So Bernardo do Campo/SP
Regio: Sudeste

Populao (2010): 765.463
Populao (est. 2014): 811.489
rea (Km2): 409,478

LEGISLAO ANALISADA
Lei Especfica (PEUC): Lei n 6.186, de 27 de dezembro de 2011
Lei Especfica (IPTU Progressivo no Tempo): Lei n 6.324, de 19 de dezembro de 2013
Regulamentao Administrativa: Decreto Municipal n 18.437, de 16 abril de 2013 (alterado pelo Decreto Municipal n 18.943,
de 9 de junho de 2014) PEUC
Decreto Municipal n 19.110, de 12 de novembro de 2014 IPTU Progressivo no Tempo
190

Logo aps definir a funo social da propriedade urbana, o Plano Diretor de So Bernardo do Campo, estabelece
que no cumprem a funo social da propriedade os imveis no edificados, no utilizados ou subutilizados [...] (art.
7, nico).
Em seguida, a induo do uso de imveis vazios e subutilizados prevista nos objetivos da Poltica Urbano-Ambiental
e como diretriz especfica das polticas de desenvolvimento econmico e de habitao.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Objetivos gerais da Poltica Urbana-Ambiental

Plano Diretor Art. 8, IV
IV - induzir adequada utilizao dos imveis ociosos, mediante

aplicao de instrumentos urbansticos que faam cumprir a funo
social da propriedade.
Diretrizes da Poltica de Desenvolvimento Econmico

Plano Diretor Art. 13, VII
VII - induzir a ocupao de galpes e edifcios abandonados, por meio

de instrumentos urbansticos e fiscais, bem como de processos de
negociao e parcerias.
Diretrizes da Poltica Municipal de Habitao

Plano Diretor Art. 17, VIII
VIII - incentivar a utilizao de imveis vazios e subutilizados para

habitao de mercado popular.

Os instrumentos esto previstos no Plano Diretor, atendendo ao art. 42, I, do Estatuto da Cidade.
Plano Diretor
Art. 59. Sero adotados, dentre outros, os seguintes instrumentos de poltica urbana, disponibilizados
pela legislao municipal, estadual ou federal especfica:
[...]
II - Instrumentos de Induo e Controle do Desenvolvimento Urbano:
a) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
b) IPTU - progressivo no tempo;
c) desapropriao para fins de reforma urbana com pagamento em ttulos;

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores para imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, atendendo ao art. 5 do Estatuto da Cidade e ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do ConCidades. As mesmas definies so
reproduzidas pela Lei n 6.186/2011, que regulamenta a aplicao do PEUC no Municpio de So Bernardo do Campo.
191
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Art. 60, 1 Considera-se solo urbano no edificado os terrenos
e glebas com rea igual ou superior a 1.000 m2 (mil metros
quadrados), sendo o coeficiente de aproveitamento utilizado igual a
zero.
Lei n 6.186/2011 Art. 2

Art. 2 Considera-se solo urbano no edificado os terrenos e glebas
situados na Macrozona Urbana Consolidada com rea igual ou
superior a 1.000m2 (mil metros quadrados), sendo o coeficiente de
aproveitamento utilizado igual a zero.
Art. 60, 2 Os terrenos e glebas com rea igual ou superior a

1.000m2 (mil metros quadrados), que no atingem o coeficiente
de aproveitamento mnimo de 0,20 so considerados solo urbano
subutilizado.
Lei n 6.186/2011 Art. 3
Art. 3 Os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000m2

(mil metros quadrados), que no atingem o coeficiente de
aproveitamento mnimo de 0,20 so considerados solo urbano
subtilizado.

Art. 60, 3 Constituem solo urbano no utilizado as edificaes que

no se encontrem na posse de terceiros ou do proprietrio, h mais de
3 (trs) anos.
Lei n 6.186/2011 Art. 4
Art. 4 Constituem solo urbano no utilizado as edificaes que no

se encontrem na posse de terceiros ou do proprietrio h mais de 3
(trs) anos.

O Plano Diretor divide o Municpio de So Bernardo do Campo em duas Macrozonas, a Urbana e a de Proteo
Ambiental, sendo esta ltima correspondente maior parcela do territrio municipal. Cada uma delas, por sua vez,
subdividida em zonas, conforme tabela a seguir:
MACROZONAS (PLANO DIRETOR - ART. 27 E SS)

Macrozona Urbana Consolidada - MUC
Situada na Bacia do Rio Tamanduate, corresponde parcela do
territrio objeto da maioria dos benefcios da urbanizao, com maior
oferta de infraestrutura e equipamentos urbanos.
ZONAS
I - Zona de Usos Diversificados 1 - ZUD 1
II - Zona Residencial Restritiva - ZRR
III - Zona Empresarial Restritiva - ZER 1.
192
Macrozona de Proteo e Recuperao do Manancial

MPRM
Coincide com os limites da rea de Proteo e Recuperao do
Manancial Billings - APRM-Billings no Municpio, da Lei Estadual n
13.579, de 13 de julho de 2009, que normatiza o planejamento e a
gesto do manancial Billings.
I - Macrorea Urbana em Estruturao - MURE, a poro do manancial

situada imediatamente ao sul da Macrozona Urbana Consolidada, tendo
como limites as trs grandes rodovias que cortam o Municpio - Imigrantes,
Rodoanel e Anchieta - e que, por sua localizao contgua ao meio urbano,
veio a funcionar como rea de expanso da ocupao, sem o adequado
saneamento e infraestrutura; b) Macrorea de Manejo Sustentvel - MMS;
a) Zona de Usos Diversificados 2 ZUD 2
b) Zona Empresarial Restritiva 2 - ZER 2
c) rea de Restrio Ocupao ARO
d) rea de Recuperao Ambiental 1 - ARA-1
II - Macrorea de Manejo Sustentvel - MMS, que compreende todo o
restante da APRM-Billings no Municpio, poro relativamente preservada,
na qual se localizam o ncleo urbano consolidado do Bairro Rio Grande
e ocupaes em assentamentos habitacionais dispersos, em sua maioria
precrios.
a) rea de Restrio Ocupao ARO
b) rea de Ocupao Dirigida AOD
c) rea de Recuperao Ambiental ARA
Macrozona de Proteo Ambiental MPA

Localiza-se no extremo sul do territrio municipal, na Bacia
Hidrogrfica do Rio Cubato e ocupada em grande parte pelo
Parque Estadual da Serra do Mar, unidade de conservao de proteo
integral.
I - rea de Restrio Ocupao ARO

II - rea de Ocupao Dirigida AOD
III - rea de Recuperao Ambiental 2 - ARA 2
Como objetivo da estratgia para ocupao da Macrozona Urbana Consolidada, o Plano Diretor prev a intensificao da ocupao e o adensamento populacional, inibindo a permanncia de terrenos ociosos em meio urbanizado
e buscando compatibilizar o crescimento com a capacidade de suporte da infraestrutura instalada e projetada (art.
28, 1). E, dentre as diretrizes para a Macrozona, encontra-se a induo da ocupao dos terrenos no edificados, no
utilizados e subutilizados (art. 28, 2). Portanto, a Macrozona Urbana Consolidada apresenta todas as condies para
aplicao do PEUC.
Alm disso, o Plano Diretor instituiu Zonas Especiais de Interesse Social, sendo que as ZEIS 2 so aquelas em que h
incidncia de imveis no edificados ou subutilizados.
TIPOS DE ZEIS

Se destinam, prioritariamente, regularizao fundiria,
requalificao urbanstica e socioambiental e produo de habitao
de interesse social e de mercado popular.
I - ZEIS 1 - reas ocupadas predominantemente por populao

de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos irregulares e
empreendimentos habitacionais de interesse social, em que haja
interesse pblico em promover recuperao urbanstico-ambiental,
regularizao fundiria ou produo de Habitao de Interesse Social
- HIS;
II - ZEIS 2 - constitudas por reas no edificadas ou subutilizadas,
destinadas produo de Habitao de Interesse Social (HIS) e
Habitao de Mercado Popular (HMP).
193
Em relao aplicao do PEUC, o art. 60 do Plano Diretor delimita a Macrozona Urbana Consolidada - MUC, inclusive
as ZEIS 2 situadas nesta Macrozona.

Plano Diretor
Art. 61. Ficam excludos da obrigao estabelecida no art. 60 desta Lei, os imveis que no exijam edificao para exercer suas finalidades, tais como as seguintes atividades econmicas:
VII - ptios descobertos de deposio ou manobra de containeres, quando inerentes atividade econmica licenciada para o imvel;
para o imvel;
XII - estao ou equipamentos de captao, tratamento e distribuio de gua e esgoto; ou
XIII - terrenos sujeitos a inundaes.
Pargrafo nico - Ficam igualmente excludos da obrigao estabelecida no art. 60, desta Lei, os terrenos ou lotes:
I - ocupados por clubes ou associaes de classe;
II - que estejam exercendo funo ambiental essencial, atestada pelo rgo de gesto ambiental do
Municpio;
III - de interesse do patrimnio cultural, tombados, provisria ou definitivamente, por rgo competente; ou
IV - localizados, internamente, aos permetros de operaes urbanas consorciadas, desde que a eles
esteja vinculada quantidade de CEPAC suficiente para atingir, pelo menos, metade do coeficiente
mximo permitido pela operao urbana.
194
J a Lei n 6.186/2011, reproduz o rol de casos j previsto pelo Plano Diretor, ampliando as situaes de no incidncia:
Lei n 6.186/2011
Art. 5 Ficam excludos da obrigao estabelecida no art. 1 desta Lei, os imveis onde se encontrem
instaladas atividades econmicas que no exijam edificao para o exerccio de suas finalidades, tais
como:
VII - ptios descobertos de deposio ou manobra de containeres, quando inerentes atividade econmica licenciada para o imvel;
para o imvel;
XII - estao ou equipamentos de captao, tratamento e distribuio de gua e esgoto;
XIII - terrenos sujeitos a inundaes; ou
XIV - outras atividades econmicas lcitas similares.
Pargrafo nico. Ficam igualmente excludos da obrigao estabelecida por esta Lei os terrenos ou
lotes:
I - ocupados por clubes ou associaes de classe;
II - que estejam exercendo funo ambiental essencial, atestada pelo rgo de gesto ambiental do
Municpio;
III - de interesse do patrimnio cultural, tombados, provisria ou definitivamente, por rgo competente;
IV - localizados, internamente, aos permetros de operaes urbanas consorciadas, desde que a eles
esteja vinculada quantidade de CEPAC Certificados de Potencial Adicional de Construo suficiente
para atingir, pelo menos, metade do coeficiente mximo permitido pela operao urbana;
V - que possuam reas tecnicamente consideradas non aedificandi, ou
VI - que possuam reas ambientalmente protegidas.
Por sua vez, alguns dos incisos da Lei n 6.186/2011 foram detalhados pelo Decreto Municipal n 18.437/2013, em
particular: reas ambientalmente protegidas; funo ambiental essencial; e imveis de interesse do patrimnio cultural.
195
Decreto n 18.437/2013
Art. 3 As reas ambientalmente protegidas referenciadas no art. 5, pargrafo nico, inciso VI, da Lei
Municipal n 6.186, de 2011, compreendem:
I - as reas de preservao permanente estipuladas pela Lei Federal n 12.651, de 25 de maro de 2012;
II - as unidades de conservao tipificadas pela Lei Federal n 9.985, de 18 de julho 2000; e
III - os lotes ou os terrenos recobertos, predominantemente, por vegetao nativa do Bioma Mata
Atlntica, nos termos da Lei Federal n 11.428, de 22 de dezembro de 2006.
Art. 4 A funo ambiental essencial referenciada no art. 5, pargrafo nico, inciso II, da Lei Municipal
n 6.186, de 2011, ser reconhecida em relao ao terreno ou lote que:
I - seja beneficirio da reduo prevista no art. 3 da Lei Municipal n 6.091, de 9 de dezembro de 2010,
desde que possua cobertura vegetal nativa do bioma Mata Atlntica, ao menos em 50% (cinquenta por
cento) da rea total do imvel;
II - apresente contaminao do solo, confirmada por laudo tcnico ou atestada por rgos estaduais ou
federais, e referendada pela Secretaria de Gesto Ambiental, apenas enquanto no sanadas tais condies; ou
III - tenha a ele atribudo compromissos de manuteno ou de recuperao de rea verde, em decorrncia de exigncias de licenciamento ambiental ou de autuao pelos rgos pblicos estaduais ou
municipais, e este compromisso ou gravame incida sobre pelo menos 50% (cinquenta por cento) da
rea total do imvel.
Art. 8 So considerados como imveis de interesse do patrimnio cultural aqueles tombados por
qualquer ente federativo ou que estejam em processo de tombamento.
O Decreto Municipal tambm estabelece que Os usos e situaes descritos no caput e no pargrafo nico, incisos V e
VI, do art. 5 da Lei Municipal n 6.186, de 2011, afastam a obrigatoriedade do parcelamento ou edificao compulsrios,
quando ocuparem mais do que 50% (cinquenta por cento) do terreno.
10.6.1 Competncias
J a Lei n 6.324/2013 determina que compete Secretaria de Planejamento Urbano e Ao Regional (SPU)
informar aos demais rgos da Administrao Pblica Municipal o cumprimento da obrigao decorrente da notificao
(art. 6).
A competncia da SPU confirmada pelo Decreto Municipal n 18.437/2013.
Art. 11. Competem aos servidores lotados na Secretaria de Planejamento Urbano e Ao Regional SPU, designados pelo titular da Pasta, promover a notificao para o parcelamento ou edificao compulsrios e, ainda, para a utilizao compulsria.
196

utilizados, reproduzindo sem inovao o teor do art. 5, 3, do Estatuto da Cidade. Mas, acrescenta que a notificao
dever ser acompanhada do laudo tcnico que ateste a situao do imvel.
Plano Diretor
Art. 62. Para aplicao do instrumento do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios o Poder
Executivo Municipal dever expedir notificao acompanhada de laudo tcnico que ateste a situao
do imvel como no edificado, subutilizado ou no utilizado.
1 O laudo tcnico, a ser elaborado por servidor do Municpio de So Bernardo do Campo ou terceirizado, na forma da lei, ser embasado em vistoria tcnica.
2 A notificao de que trata o caput, deste artigo, dever ser averbada no Cartrio de Registro de
Imveis, e far-se- da seguinte forma:
I - por servidor do Municpio, ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem
tenha poderes de gerncia geral ou administrao; ou
II - por edital, quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelo inciso
I, deste pargrafo.
Idntica redao reproduzida pelo art. 6 da Lei n 6.186/2011.

O Decreto Municipal n 18.437/2013 especifica o procedimento.
Art. 11. [...]
1 A notificao de cada imvel ser autuada em processo administrativo prprio.
2 A notificao se concretizar com a entrega de uma via do documento estipulado no Anexo nico
deste Decreto, acompanhado do laudo tcnico, ao proprietrio ou equiparado, ou ao gerente ou administrador, no caso de pessoa jurdica, devendo ser colhido o recibo deste em segunda via.
3 Recusando-se o proprietrio ou equiparado, ou ainda o gerente ou o administrador, no caso de
pessoa jurdica, a apor seu recibo, o servidor designado atestar tal recusa e determinar, de maneira
fundamentada, a notificao por edital, mediante publicao no Notcias do Municpio.
4 Quando o proprietrio ou equiparado ou o gerente ou o administrador, no caso de pessoa jurdica,
residir fora do territrio do Municpio, a notificao poder ser feita por carta registrada com aviso de
recebimento.
5 Ser feita a notificao por edital, mediante fundamentao, quando frustrada, por 3 (trs) vezes, a
tentativa de localizar o proprietrio ou equiparado ou o gerente ou o administrador, no caso de pessoa
jurdica, em qualquer modalidade.
O proprietrio (ou equiparado) ter prazo de 15 (quinze) dias para impugnar a notificao, dirigindo seu requerimento
Secretaria de Planejamento Urbano e Ao Regional. A deciso cabe ao Departamento de Planejamento Urbano (SPU-1)
em at 30 (trinta) dias, admitindo-se recurso ao Secretrio de Planejamento Urbano e Ao Regional.

197
Por sua vez, o Decreto Municipal n 18.437/2013 trouxe uma lista de imveis com perodos para a ocorrncia das
notificaes.
Art. 16. As listagens de imveis cujos proprietrios ou os titulares de direitos reais esto sujeitos
obrigao de parcelar, edificar ou utilizar, bem como as notificaes respectivas, sero realizadas em
etapas, observada a nomenclatura do Plano Diretor, Lei Municipal n 6.184, de 2011, a localizao na
Macrozona Urbana Consolidada ou em ZEIS-2, e a seguinte escala:
I - a partir da publicao deste Decreto, at dezembro de 2013:
a) os imveis no edificados e subutilizados, nos termos dos arts. 2 e 3 da Lei Municipal n 6.186, de
2011, respectivamente, localizados nos Bairros Centro, Anchieta e Rudge Ramos;
b) os imveis no utilizados com rea construda igual ou maior que 500,00m (quinhentos metros quadrados), localizados nos Bairros Centro, Anchieta e Rudge Ramos;
c) os imveis classificados como ZEIS, localizados na Macrozona Urbana Consolidada;
II - de janeiro a junho de 2014:
a) os imveis no edificados e subutilizados, nos termos dos arts. 2 e 3 da Lei Municipal n 6.186, de
2011, localizados nos Bairros Baeta Neves, Nova Petrpolis, Santa Terezinha, Ferrazpolis, Demarchi,
Assuno, Independncia, Planalto e Jordanpolis;
b) os imveis no utilizados com rea construda igual ou maior que 500,00m (quinhentos metros quadrados), localizados nos Bairros Baeta Neves, Nova Petrpolis, Santa Terezinha, Ferrazpolis, Demarchi,
Assuno, Independncia, Planalto e Jordanpolis;
III - de julho a dezembro de 2014:
a) os imveis no edificados e subutilizados, nos termos dos arts. 2 e 3 da Lei Municipal n 6.186,
de 2011, respectivamente, localizados nos Bairros Taboo, Pauliceia, Alves Dias, Cooperativa, dos Casa,
Botujuru e Montanho;
b) os imveis no utilizados com rea construda igual ou maior que 500,00 m (quinhentos metros
quadrados), localizados nos Bairros Taboo, Pauliceia, Alves Dias, Cooperativa, dos Casa, Botujuru e
Montanho;
OBRIGAO
PRAZO

Plano Diretor Art. 63, I e 1
Lei n 6.186/2011 Art. 7, I e 1

Imveis de propriedade de associaes e cooperativas habitacionais
tero 2 (dois) anos, a partir da notificao, para o protocolo de projeto
na Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo.

Plano Diretor Art. 63, II
Lei n 6.186/2011 Art. 7, II

Decreto n 18.437/2013 art. 14, 4
At 5 anos aps o incio das obras.
198

Lei n 6.186/2011 Art. 8
OBS: Cabe ao proprietrio informar ao Departamento de Planejamento Urbano (SPU-1), dentro de um ano aps a
notificao, se foi dada utilizao ao imvel ou se foi protocolado pedido de alvar para obra ou parcelamento (Decreto
Municipal n 18.437/2013 art. 14).

No especificado no Plano Diretor, mas previsto pelo Decreto n 18.437/2013 em seu art. 15.

10.9.1 Alquotas
O Plano Diretor remete a legislao especfica. A matria disciplinada pela Lei n 6.324/2013, que determina que a
alquota seja o dobro da aplicada no ano anterior at o limite de 15% (quinze por cento).
Lei n 6.324/2013
Art. 2 A progressividade do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ser representada
pela duplicao das alquotas do imposto, at o limite de cinco operaes sucessivas e cumulativas,
enquanto perdurarem as condies que deram ensejo notificao referenciada no art. 1 desta Lei.
1 A duplicao ter como ponto de partida os percentuais sobre o valor venal estipulados no art. 106
da Lei Municipal n 1.802, de 1969, e, a partir das operaes seguintes, tomar como base a alquota
obtida para o exerccio fiscal imediatamente anterior ao do lanamento.
2 A duplicao que resultar em alquotas superiores a 15% (quinze por cento) ser desconsiderada,
fixando-se este percentual como limite para incidncia sobre os valores venais.
3 Caso atingido o limite estipulado no 2 deste artigo, antes de completados cinco exerccios fiscais, a alquota mxima sobre o valor venal ser aplicada nos exerccios fiscais posteriores, enquanto
no cumprida a obrigao decorrente da notificao.
O Decreto Municipal n 19.110/2014, que regulamenta o IPTU progressivo no tempo, trouxe como anexo a previso
das alquotas progressivas de cada ano com base nas faixas previstas pela legislao tributria do municpio.
199
ALQUOTA
ORIGINAL
(%)
1. ANO
2. ANO
ALQUOTA
ALQUOTA
PROGRESSIVA (%) PROGRESSIVA (%)
3. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
4. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
5. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
ANOS
SEGUINTES
(%)
0,30
0,60
1,20
2,40
4,80
9,60
9,60
0,50
1,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
0,60
1,20
2,40
4,80
9,60
15,00
15,00
0,70
1,40
2,80
5,60
11,20
15,00
15,00
0,80
1,60
3,20
6,40
12,80
15,00
15,00
0,90
1,80
3,60
7,20
14,40
15,00
15,00
1,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
15,00
1,50
3,00
6,00
12,00
15,00
15,00
15,00
1,60
3,20
6,40
12,80
15,00
15,00
15,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
15,00
15,00
2,50
5,00
10,00
15,00
15,00
15,00
15,00
10.9.2 Competncias
Esto previstas no Decreto Municipal n 19.110/2014, cujo art. 2 dispe que a Secretaria de Planejamento Urbano
e Ao Regional - SPU informar a Secretaria de Finanas - SF sobre o descumprimento das condies e prazos estabelecidos para o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios pelos proprietrios, titulares do domnio til
ou possuidores a qualquer ttulo, para fins de aplicao do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano
Progressivo no Tempo.

10.10.1 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor
200
11. SO PAULO
Municpio: So Paulo/SP
Regio: Sudeste

Populao (2010): 11.253.503
Populao (est. 2014): 11.895.893
rea (Km2): 1.521,101
Domiclios particulares ocupados (2010): 3.576.864

Populao residente em aglomerados subnormais (2010): 1.280.400
LEGISLAO ANALISADA
Plano Diretor: Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014
Reviso do Plano Diretor: No h reviso em curso.
Lei Especfica (PEUC): Lei n 15.234, de 1 de julho de 2010 (alterada pela Lei n 16.050, de 31 de julho de 2014)
Cdigo Tributrio: Decreto n 52.703, de 5 de outubro de 2011 (consolidao da legislao)
Regulamentao Administrativa: Decreto n 55.638, de 30 de outubro de 2014
201

O combate aos usos especulativos de imveis urbanos est previsto como diretriz da Poltica de Desenvolvimento
Urbano. O Plano Diretor Estratgico aborda tambm a utilizao de imveis vazios ou subutilizados dentre os objetivos
da Poltica de Desenvolvimento Urbano e diretriz da Poltica de Habitao Social.
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO
Diretrizes da Poltica de Desenvolvimento Urbano

Plano Diretor - Art. 6, XIII, d
XIII - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:

[...]
d) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulta na sua
Objetivos Estratgicos da Poltica de Desenvolvimento

Urbano
Plano Diretor - Art. 7, II
II - acomodar o crescimento urbano nas reas subutilizadas dotadas

de infraestrutura e no entorno da rede de transporte coletivo de alta e
mdia capacidade.
Diretrizes da Poltica de Habitao Social

Plano Diretor - Art. 292, VII
VII - promover a reabilitao de edifcios vazios ou subutilizados em

reas centrais, em centralidades dotadas de infraestrutura e nas ZEIS
3, destinando-os aos programas de locao social e cesso de posse.
11.2 Previso do PEUC como instrumento da poltica urbana

no plano diretor
Os instrumentos esto previstos no Plano Diretor Estratgico, atendendo ao Estatuto da Cidade.
Plano Diretor
Art. 90. O Executivo, na forma da lei, poder exigir do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado, ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
II - Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.

O Plano Diretor estabelece os critrios definidores para imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, atendendo ao art. 3, I, da Resoluo 34/2005 do Conselho das Cidades.
202
DISPOSITIVO LEGAL
TEXTO

Plano Diretor - Art. 92, caput e 2
Art. 92. So considerados imveis no edificados os lotes e glebas

com rea superior a 500m (quinhentos metros quadrados), com
coeficiente de aproveitamento utilizado igual a 0 (zero).
[...]
2 A tipificao estabelecida no caput se estende aos lotes com
metragem inferior a 500m (quinhentos metros quadrados), quando:
a) originrios de desmembramentos aprovados aps a publicao
desta lei; ou que,
b) somados a outros contguos do mesmo proprietrio perfaam rea
superior a 500m (quinhentos metros quadrados).

Art. 93. So considerados imveis subutilizados os lotes e glebas

com rea superior a 500m (quinhentos metros quadrados) que
apresentem coeficiente de aproveitamento inferior ao mnimo
definido nos Quadros 2 e 2A anexos.
Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana (nas reas de
influncia dos Eixos de Estruturao da Transformao Urbana) CAmin = 0,5
Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana (fora das reas de
influncia dos Eixos de Estruturao da Transformao Urbana)
Macroreas de Estruturao Metropolitana (Centro; Arco
Tiet; Arco Jurubatuba; Arco Pinheiros; Arco Tamanduate;
Arco Jacu-Pssego; Av. Cupec; Faria Lima/guas Espraiadas/
Chucri Zaidan) - CAmin = 0,5, sendo que as leis especficas das
operaes urbanas consorciadas podero estabelecer coeficientes
mnimos superiores at o limite de 1,0.
Macroreas de Estruturao Metropolitana (Arco Leste; Noroeste;
Ferno Dias) CAmin=0,3
Macrorea de Urbanizao Consolidada CAmin=0,3
Macrorea de Qualificao de Urbanizao CAmin=0,3
Macrorea de Reduo da Vulnerabilidade CAmin=0,3
ZEIS 2, 3 e 5 - CAmin =0,5

Plano Diretor - Art. 95, caput e 1
Art. 95. So considerados imveis no utilizados aqueles com

coeficiente de aproveitamento utilizado igual ou superior ao
coeficiente de aproveitamento mnimo definido nos Quadros 2 e 2A
anexos e que tenham, no mnimo, 60% (sessenta por cento) de sua
rea construda desocupada por mais de 1 (um) ano ininterrupto.
1 Quando se tratar de edificao constituda por unidades
autnomas para fins residenciais ou no residenciais, a no utilizao
ser aferida pela desocupao de pelo menos 60% (sessenta por
cento) dentre elas, tambm pelo prazo de 1 (um) ano.
203

O Plano Diretor Estratgico divide o territrio do Municpio de So Paulo em duas Macrozonas, cada uma delas
subdividida em quatro Macroreas:
MACROZONAS
MACROREAS
Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana

Situada integralmente na Zona Urbana, apresenta grande diversidade
de padres de uso e ocupao do solo, desigualdade socioespacial,
padres diferenciados de urbanizao e a rea do Municpio mais
propcia para abrigar os usos e atividades urbanos.
I - Macrorea de Estruturao Metropolitana:

Abrange reas das plancies fluviais dos rios Tiet, Pinheiros e
Tamanduate, com articulao com o Centro e prolongamento
junto s avenidas Jacu-Pssego, Cupec e Raimundo Pereira de
Magalhes e das rodovias Anhanguera e Ferno Dias e caracterizase pela existncia de vias estruturais, sistema ferrovirio e rodovias
que articulam diferentes municpios e polos de empregos da
Regio Metropolitana de So Paulo, onde se verificam processos de
transformao econmica e de padres de uso e ocupao do solo,
com a necessidade de equilbrio na relao entre emprego e moradia.
II - Macrorea de Urbanizao Consolidada:
Localiza-se na regio sudoeste do Municpio, caracterizada por
um padro elevado de urbanizao, forte saturao viria, e elevada
concentrao de empregos e servios e formada pelas zonas
exclusivamente residenciais e por bairros predominantemente
residenciais que sofreram um forte processo de transformao,
verticalizao e atrao de usos no residenciais, sobretudo servios
e comrcio.
III - Macrorea de Qualificao da Urbanizao:
Caracterizada pela existncia de usos residenciais e no residenciais
instalados em edificaes horizontais e verticais, com um padro
mdio de urbanizao e de oferta de servios e equipamentos.
IV - Macrorea de Reduo da Vulnerabilidade Urbana:
Localizada na periferia da rea urbanizada do territrio municipal
caracteriza-se pela existncia de elevados ndices de vulnerabilidade
social, baixos ndices de desenvolvimento humano e ocupada por
populao predominantemente de baixa renda em assentamentos
precrios e irregulares, que apresentam precariedades territoriais,
irregularidades fundirias, riscos geolgicos e de inundao e dficits
na oferta de servios, equipamentos e infraestruturas urbanas.
204
Macrozona de Proteo e Recuperao Ambiental

um territrio ambientalmente frgil devido s suas caractersticas
geolgicas e geotcnicas, presena de mananciais de abastecimento
hdrico e significativa biodiversidade, demandando cuidados
especiais para sua conservao.
I - Macrorea de Reduo da Vulnerabilidade e

Recuperao Ambiental:
Localiza-se no extremo da rea urbanizada do territrio municipal, e se
caracteriza pela predominncia de elevados ndices de vulnerabilidade
socioambiental, baixos ndices de desenvolvimento humano e
assentamentos precrios e irregulares, como favelas, loteamentos irregulares,
conjuntos habitacionais populares, que apresentam diversos tipos de
precariedades territoriais e sanitrias, irregularidades fundirias e dficits
na oferta de servios, equipamentos e infraestruturas urbanas, ocupada
predominantemente por moradias da populao de baixa renda que, em
alguns casos, vive em reas de riscos geolgicos e de inundao.
II - Macrorea de Controle e Qualificao Urbana e

Ambiental:
caracterizada pela existncia de vazios intraurbanos com ou sem
cobertura vegetal e reas urbanizadas com distintos padres de ocupao,
predominantemente horizontais, ocorrendo, ainda, reflorestamento, reas
de explorao mineral, e algumas reas com concentrao de atividades
industriais, sendo este um territrio propcio para a qualificao urbanstica e
ambiental e para proviso de habitao, equipamentos e servios, respeitadas
as condicionantes ambientais.
III - Macrorea de Conteno Urbana e Uso Sustentvel:

Localizada ao sul do territrio municipal caracterizada pela existncia de
fragmentos significativos de vegetao nativa, entremeados por atividades
agrcolas, stios e chcaras de recreio que protegem e/ou impactam, em
graus distintos, a qualidade dos recursos hdricos e da biodiversidade, com
caractersticas geolgico-geotcnicas e de relevo que demandam critrios
especficos para ocupao, abrigando tambm reas de explorao mineral,
ativas e desativadas.
IV - Macrorea de Preservao de Ecossistemas Naturais:

caracterizada pela existncia de sistemas ambientais cujos elementos e
processo ainda conservam suas caractersticas naturais.
O Plano Diretor Estratgico instituiu tambm Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), classificando-as em cinco
categorias, sendo que as ZEIS 2, 3 e 5 so aquelas em que h incidncia de imveis no edificados ou subutilizados.
205

So pores do territrio destinadas, predominantemente, moradia
digna para a populao da baixa renda por intermdio de melhorias
urbansticas, recuperao ambiental e regularizao fundiria de
assentamentos precrios e irregulares, bem como proviso de novas
Habitaes de Interesse Social - HIS e Habitaes de Mercado Popular
- HMP a serem dotadas de equipamentos sociais, infraestruturas,
reas verdes e comrcios e servios locais, situadas na zona urbana.

I - ZEIS 1
So reas caracterizadas pela presena de favelas, loteamentos
irregulares e empreendimentos habitacionais de interesse
social, e assentamentos habitacionais populares, habitados
predominantemente por populao de baixa renda, onde haja
interesse pblico em manter a populao moradora e promover
a regularizao fundiria e urbanstica, recuperao ambiental e
produo de Habitao de Interesse Social.
II - ZEIS 2
So reas caracterizadas por glebas ou lotes no edificados ou
subutilizados, adequados urbanizao e onde haja interesse pblico
ou privado em produzir Empreendimentos de Habitao de Interesse
Social.
III - ZEIS 3
So reas com ocorrncia de imveis ociosos, subutilizados, no
utilizados, encortiados ou deteriorados localizados em regies
dotadas de servios, equipamentos e infraestruturas urbanas, boa
oferta de empregos, onde haja interesse pblico ou privado em
promover Empreendimentos de Habitao de Interesse Social.
IV - ZEIS 4
So reas caracterizadas por glebas ou lotes no edificados
e adequados urbanizao e edificao situadas na rea de
Proteo aos Mananciais das bacias hidrogrficas dos reservatrios
de Guarapiranga e Billings, exclusivamente nas Macroreas de
Reduo da Vulnerabilidade e Recuperao Ambiental e de Controle
e Recuperao Urbana e Ambiental, destinadas promoo de
Habitao de Interesse Social para o atendimento de famlias
residentes em assentamentos localizados na referida rea de Proteo
aos Mananciais, preferencialmente em funo de reassentamento
resultante de plano de urbanizao ou da desocupao de reas de
risco e de preservao permanente, com atendimento legislao
estadual.
V - ZEIS 5
So lotes ou conjunto de lotes, preferencialmente vazios ou
subutilizados, situados em reas dotadas de servios, equipamentos
e infraestruturas urbanas, onde haja interesse privado em produzir
empreendimentos habitacionais de mercado popular e de interesse
social.
No tocante delimitao das reas de incidncia do PEUC, o Plano Diretor Estratgico estabeleceu em seu
art. 91:
Zonas Especiais de Interesse Social 2, 3 e 5;
Permetro da Operao Urbana Centro;
reas de influncia dos Eixos de Estruturao da Transformao Urbana;
Permetros e permetros expandidos das Operaes Urbanas Consorciadas;
206
Permetros das Subprefeituras da S e da Mooca;

Macroreas de Urbanizao Consolidada e de Qualificao da Urbanizao;
Macrorea de Reduo da Vulnerabilidade Urbana, exclusivamente para glebas ou lotes com rea
superior a 20.000m (vinte mil metros quadrados);
Em todas as reas do permetro urbano nas quais no incide o IPTU, ressalvadas as reas efetivamente
utilizadas para a explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial.

O Plano Diretor Estratgico prev situaes excepcionais que afastam a obrigao de parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, a saber:
Plano Diretor
Art. 94. Ficam excludos das categorias de no edificados ou subutilizados os imveis que:
I - abriguem atividades que no necessitem de edificao para suas finalidades, com exceo de estacionamentos;
II - integrem o Sistema Municipal de reas Protegidas, reas Verdes e Espaos Livres, forem classificados como ZEPAM ou cumpram funo ambiental relevante;
III - forem classificados como ZEPEC, tombados, ou que tenham processo de tombamento aberto pelo
rgo competente de qualquer ente federativo, ou ainda cujo potencial construtivo tenha sido transferido;
IV - estejam nestas condies devido a impossibilidades jurdicas momentaneamente insanveis pela
simples conduta do proprietrio, e apenas enquanto estas perdurarem.
Pargrafo nico. As excees previstas no caput sero regulamentadas pelo Poder Executivo, considerando os princpios e objetivos desta lei.
Em relao aos imveis no edificados, afasta-se tambm a obrigao enquanto o terreno no tiver acesso infraestrutura bsica, assim definida pela legislao federal de parcelamento do solo urbano, ressalvados os casos em que os
equipamentos urbanos ali estabelecidos possam ser exigidos no processo de licenciamento (art. 92, 1).
O Plano Diretor tambm determina que no se aplica o PEUC nas reas onde no incide o IPTU, quando efetivamente
utilizadas para a explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial (art. 91, VIII).
Por sua vez, o Decreto regulamentador especifica os casos de atividades que no necessitam de edificao, funo
ambiental relevante e impossibilidades jurdicas momentneas.
Decreto Municipal n 55.638/2014
Art. 6 So consideradas atividades que no necessitam de edificao para o desenvolvimento de suas
finalidades, dentre outras:
II - postos de abastecimento de veculos;
III - terminais de logstica, transportadoras e garagens de veculos de transporte coletivo ou de cargas;
V - depsitos de material para reciclagem;
VI - indstria de estruturas pr-moldadas de concreto, artefatos de cimento e preparao de massa de
207
VII - ptios descobertos de deposio ou manobra de contineres;

VIII - linhas de transmisso de energia ou dados, trilhos, antenas e assemelhados, quando operados
por concessionrias ou permissionrias de servios pblicos ou caractersticos da atividade econmica
IX - estao ou equipamentos de captao, tratamento e distribuio de gua e esgoto;
X - indstrias que utilizem equipamentos industriais como fornos, tanques de combustveis, dutos e
assemelhados;
XI - reas de lazer descobertas com quadras, piscinas e assemelhados;
XII - hortas urbanas, quando caracterizadas como atividade econmica, nos termos incentivados pelo
Plano Diretor Estratgico.
1 As atividades relacionadas no caput deste artigo afastam a notificao apenas quando inerentes
e predominantes relativamente ao uso licenciado para o imvel.
2 O estacionamento rotativo de veculos no ser considerado como atividade econmica que no
necessita de edificao.
3 Outras atividades podero ser reconhecidas mediante deliberao da Cmara Tcnica de Legislao Urbanstica - CTLU.
Art. 7 Constitui funo ambiental relevante passvel de afastar a aplicao do PEUC a insero do imvel em programas de pagamentos por servios ambientais, nos termos do artigo 161 da Lei n 16.050,
de 2014 - Plano Diretor Estratgico.
Art. 8 Constituem impossibilidades jurdicas momentaneamente insanveis pela simples conduta do
proprietrio as circunstncias preexistentes notificao e absolutamente obstativas ao parcelamento,
edificao ou utilizao dos imveis, tais como as decorrentes de:
I - pendncia judicial;
II - declarao de utilidade pblica ou interesse social para fins de desapropriao;
III - impedimentos ao licenciamento de uso, parcelamento ou edificao, por decorrncia da legislao
urbanstica aplicvel, e que no possam ser supridos pela ao do proprietrio, sem prejuzo da regra
prevista no 4 do artigo 96 da Lei n 16.050, de 2014 - Plano Diretor Estratgico.
1 As circunstncias descritas no caput deste artigo devero ser arguidas pelo proprietrio aps sua
notificao, para conhecimento e deliberao da Administrao a respeito da efetiva impossibilidade
de cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar o imvel.
2 Os imveis com comprovada impossibilidade jurdica de aproveitamento, assim reconhecidos pelo
Poder Pblico Municipal, permanecero nos cadastros municipais especificamente criados para aplicao do PEUC, devendo os proprietrios notificados atualizarem as informaes acerca da mantena
daquelas condies anualmente, sob pena de nova notificao.
3 A existncia de direitos reais de terceiros sobre o imvel, institudos por ato do proprietrio, no
constitui circunstncia obstativa ao parcelamento, edificao ou utilizao dos imveis.
4 No caso de sobrevirem impossibilidades jurdicas momentaneamente insanveis pela simples conduta do proprietrio posteriormente notificao, estas devero ser igualmente arguidas pelo proprietrio e analisadas pela administrao segundo os mesmos critrios anteriores.
208
11.6.1 Competncias
No esto presentes no Plano Diretor nem na Lei n 15.234/2010.
Foram previstas no Decreto regulamentador, que atribuiu a aplicao do instrumento Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano - SMDU, por seu Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade DCFSP. O
Decreto tambm tratou do papel a ser desempenhado pelo Conselho Municipal de Poltica Urbana CMPU.
Art. 2 Compete Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano - SMDU, primordialmente por seu
Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade - DCFSP, com apoio dos demais rgos
integrantes da Administrao Pblica, implementar projetos, aes e programas relacionados efetivao da notificao para o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, doravante referido como
PEUC, de imveis que no cumprem a sua funo social.
1 A SMDU coordenar aes visando a regulamentar a aplicao:
I - do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo, e da desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, para os casos de descumprimento das condies e
dos prazos estabelecidos para o PEUC;
II - do consrcio imobilirio pelo Poder Pblico Municipal, nos termos do artigo 102 da Lei n 16.050, de
2014 Plano Diretor Estratgico.
2 O Conselho Municipal de Poltica Urbana - CMPU ser informado, periodicamente, acerca da evoluo da aplicao dos instrumentos, mediante relatrios especficos das notificaes procedidas, e
consultado quanto ao escalonamento a ser adotado para novas notificaes.
Art. 3 Compete ao Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade DCFSP a criao
e manuteno do cadastro de imveis passveis de notificao, colhendo, processando e analisando
informaes de fontes hbeis a inferir a caracterizao dos imveis como no utilizados, subutilizados
ou no edificados, nos termos da Lei n 16.050, de 2014 Plano Diretor Estratgico.

As formas de notificao esto previstas no art. 97 do Plano Diretor Estratgico e, com contedo idntico, no art. 2
da Lei n 15.234/2010, nos seguintes termos:
Plano Diretor
Art. 97. A notificao de que trata o artigo anterior far-se-:
I - por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico Municipal, ao proprietrio do imvel ou, no
caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao;
II - por carta registrada com aviso de recebimento quando o proprietrio for residente ou tiver sua sede
fora do territrio do Municpio;
III - por edital, quando frustrada, por 3 (trs) vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelos
incisos I e II deste artigo.
209
O Plano Diretor Estratgico prev, ainda, que seja disponibilizada ao pblico uma listagem dos imveis cujos proprietrios foram notificados em virtude do descumprimento da funo social da propriedade, na Secretaria Municipal
de Desenvolvimento Urbano e nas Subprefeituras, bem como em portal eletrnico oficial do Executivo (art. 100).
Aps a notificao, o proprietrio tem o prazo de 15 (quinze) dias para apresentar requerimento administrativo de
impugnao ao Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade.
Art. 10. O proprietrio poder impugnar a notificao, no prazo de 15 (quinze) dias, contados a partir
do 1 (primeiro) dia til subsequente a seu recebimento.
1 A impugnao ser dirigida ao Diretor do DCFSP, a quem caber decidi-la no prazo de 30 (trinta)
dias, prorrogveis uma nica vez por igual perodo, ouvidos os demais rgos da Administrao Direta
ou Indireta, quando pertinente.
2 Apresentada tempestivamente a impugnao, fica suspensa a contagem do prazo para edificar,
parcelar ou dar um uso ao imvel, assim como o da averbao da notificao na matrcula respectiva.
3 A deciso ser publicada no Dirio Oficial da Cidade.
4 Da deciso de indeferimento caber recurso administrativo, sem efeito suspensivo, ao Secretrio
Municipal de Desenvolvimento Urbano, no prazo de 15 (quinze) dias, contados de sua publicao.

No h critrios de priorizao ou escalonamento presentes no Plano Diretor.
J a Lei n 15.234/2010 estabelece reas para a aplicao inicial do PEUC, sendo que coincidem com as reas de
incidncia previstas no Plano Diretor, de forma que no h previso efetiva de prioridades no mbito legal.
Lei n 15.234/2010
Art. 11. Ficam estabelecidos inicialmente, para aplicao das regras estabelecidas por esta lei, os
seguintes permetros:
I - das Zonas Especiais de Interesse Social 2, 3 e 5;
II - da Operao Urbana Centro;
III - reas de influncia dos Eixos de Estruturao da Transformao Urbana;
IV - das Operaes Urbanas Consorciadas;
V - das Subprefeituras da S e da Mooca;
VI - das Macroreas de Urbanizao Consolidada e de Qualificao da Urbanizao;
VII - da Macrorea de Reduo da Vulnerabilidade Urbana, exclusivamente para glebas ou lotes com
mais de 20.000m.
J o Decreto regulamentador restringe ainda mais as reas de aplicao inicial do instrumento, prevendo que a
primeira etapa ocorrer em relao aos imveis localizados nas Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS 2, 3 e 5, e nos
permetros da Operao Urbana Centro e da Operao Urbana Consorciada gua Branca.
Art. 4 A notificao para o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios dos imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados contidos nos permetros definidos pela Lei n 15.234, de 2010,
210
com a redao conferida pela Lei n 16.050, de 2014 - Plano Diretor Estratgico, ser procedida, em
etapa inicial, nas Zonas Especiais de Interesse Social- ZEIS 2, 3 e 5, bem como nas reas contidas nos
permetros da Operao Urbana Centro e da Operao Urbana Consorciada gua Branca.
OBRIGAO
PRAZO

Lei n 15.234/2010 Art. 3

At 2 anos a contar da expedio do alvar de execuo do projeto.

At 5 anos aps o incio das obras.

Lei n 15.234/2010 Art. 3
Caso o proprietrio alegue como impossibilidade jurdica a inviabilidade de ocupao do imvel no utilizado
em razo de normas edilcias, o Executivo poder conceder prazo de 1 (um) ano, a partir da notificao, exclusivamente
para promover a regularizao da edificao se possvel, nos termos da legislao vigente, ou a sua demolio, fluindo a
partir de ento prazo igual para apresentao de projeto de nova edificao ou documentao relativa regularizao
do imvel (art. 96, 4).
Nos casos em que os proprietrios notificados forem cooperativas habitacionais ou associaes sem fins lucrativos, todos os prazos previstos sero contados em dobro (art. 96, 6).
De acordo com o Decreto Municipal n 55.638/2014, a interposio de impugnao administrativa suspende os
prazos para cumprimento da obrigao at a deciso.
O Decreto atribui ao proprietrio o dever de informar do Departamento de Controle da Funo Social da Propriedade
se cumpriu a obrigao decorrente da notificao.
Art. 11 [..]
2 Cabe ao proprietrio notificado informar o DCFSP uma das seguintes providncias, conforme o caso:
I - protocolo de projeto de parcelamento ou edificao;
II - incio comprovado de utilizao do imvel;
III - expedio do alvar de aprovao de projeto de parcelamento do solo;
IV - alvar de aprovao e execuo de edificao ou reforma;
211
V - incio da implantao do parcelamento ou da edificao;

VI - concluso da implantao do parcelamento ou da edificao.

De acordo com o Plano Diretor Estratgico, a Prefeitura poder realizar consrcios imobilirios para fins de viabilizar financeiramente o aproveitamento de imveis que estejam sujeitos ao parcelamento, edificao e utilizao compulsria (art. 102).

11.9.1 Alquotas
O valor da alquota a ser aplicado no caso do IPTU Progressivo tem previso no art. 98, 1, do Plano Diretor Estratgico
e, com contedo idntico, no art. 7, 1, da Lei n 15.234/2010, nos seguintes termos:
Plano Diretor
Art. 98. [...]
1 A alquota a ser aplicada a cada ano ser igual ao dobro do valor da alquota do ano anterior.
A redao foi incorporada Consolidao da Legislao Tributria do Municpio por meio do Decreto n 52.703, de
5 de outubro de 2011.
11.9.2 Competncias
No foram previstas no Plano Diretor nem na Lei n 15.234/2010.
De acordo com o Decreto Municipal n 55.638/2014, o lanamento do IPTU progressivo no tempo cabe Secretaria
Municipal de Finanas e Desenvolvimento Econmico com base nas informaes fornecidas pelo Departamento de
Controle da Funo Social da Propriedade (art. 12).

Uma inovao da legislao municipal refere-se ao prazo de um ano para que a Prefeitura publique o respectivo
decreto de desapropriao aps o quinto ano de incidncia do IPTU Progressivo (art. 99, 2).
11.10.1 Competncias
No esto presentes no Plano Diretor
212
213
214
APNDICE
II
MARING:
REGULAMENTAO E APLICAO
DO PEUC E IPTU PROGRESSIVO
NO TEMPO
215
216
INTRODUO
Localizada no norte do Estado do Paran, regio sul do Brasil, Maring a terceira maior cidade do estado, com 357.077
habitantes (IBGE, 2014c). O municpio integra a Regio Metropolitana de Maring (RMM), composta por 25 municpios,
na condio de cidade polo1. Na Figura 1, apresenta-se a localizao do municpio de Maring.
FIGURA 1: LOCALIZAO DO MUNICPIO DE MARING - PR
Fonte: Base Cartogrfica, Observatrio das Metrpoles Ncleo Maring (2011) apud CORDOVIL; RODRIGUES (2012).
O municpio possui 487 km e divide-se em rea urbana e rural. A rea urbana, com 128 km, formada pelo Distrito
Sede e pelos Distritos de Iguatemi e Floriano e abriga populao de 350.653 habitantes (densidade: 2.739,47 hab./km). A
rea rural, com aproximadamente 360 km, abrange cerca de 70% do municpio e abriga populao de 6.424 habitantes
(densidade: 17,84 hab./km).
1 A Regio Metropolitana de Maring (RMM) foi instituda pela Lei Complementar Estadual n 83, de 17 de julho de 1998. Os municpios integrantes da RMM
so: ngulo, Astorga, Atalaia, Bom Sucesso, Cambira, Doutor Camargo, Flora, Floresta, Flrida, Igarau, Itamb, Ivatuva, Jandaia do Sul, Lobato, Mandaguari, Mandaguau, Marialva, Maring, Munhoz de Mello, Nova Esperana, Ourizona, Paiandu, Presidente Castelo Branco, Santa F, Sarandi, So Jorge do Iva. A populao
total da RMM de 716.918 habitantes (IBGE, 2014c).
217
Maring foi planejada como uma cidade nova, no mbito de uma estratgia de formao de uma rede regional de
cidades empreendida pela Companhia de Terras Norte do Paran (CTNP), sucedida pela Companhia Melhoramentos
Norte do Paran (CMNP):
Os planaltos ocidentais do Norte do Paran foram palco de um notvel processo de ocupao urbana
decorrente da expanso do complexo cafeeiro proveniente do estado de So Paulo. No seu desenvolvimento, foram marcantes o ritmo acelerado com que as culturas se implantaram, principalmente a
cafeeira, a atrao que a regio exerceu sobre diversos tipos de trabalhadores e o estabelecimento das
vias de comunicao ligando zonas rurais aos centros de comercializao dos produtos agrcolas. Esses
fatores foram determinantes para que a regio se transformasse rapidamente.
Fruto de um empreendimento privado, Maring estabeleceu-se em um territrio onde no havia ocupao urbana anterior a partir da dcada de 1940. A sua demarcao territorial deu-se exclusivamente
baseada num plano. A rede regional, na qual a cidade se inseriu como polo e centro de escoamento de
safras, fez parte de um processo de abertura de fronteiras agrcolas nas quais as cidades, previamente
planejadas e conectadas por uma ferrovia, urbanizaram o territrio (CORDOVIL; RODRIGUES, 2012).
O plano inicial de Maring foi traado pelo engenheiro Jorge de Macedo Vieira e despontou como exemplo de padro
urbanstico, vinculando-se ao iderio cidade-jardim2. A cidade mantm, ainda hoje, muitas dessas caractersticas: avenidas amplas e densamente arborizadas3, fundos de vale preservados ao longo dos cursos dagua que cortam a cidade
e sistema de reas verdes formado por parques e unidades de conservao internas rea urbana4. Esses elementos,
somados ao baixo ndice de verticalizao da cidade, propiciam uma elevada qualidade do espao urbano.
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), desde 1991, a populao de Maring cresce
com taxas superiores s mdias do estado e do pas (Tabela 1).
TABELA 1: POPULAO E TAXA MDIA GEOMTRICA DE CRESCIMENTO ANUAL
Maring
Paran
Brasil
1991
2000
240.292
8.448.713
146.825.475
288.653
9.563.458
169.799.170
Variao na dcada
(%)
2,06
1,39
1,63
2010
357.077
10.444.526
190.755.799
Variao na dcada
(%)
2.15
0,89
1,17
Fonte: IBGE (2014a; 2014b; 2014c)
Segundo depoimento dos gestores municipais, a qualidade de vida urbana atrai novos moradores para a cidade5.
Alm disso, fatores como a localizao estratgica6 e a presena de um aeroporto de cargas contribuem para a instalao
de novos empreendimentos voltados para o setor de importao e exportao, com incremento da economia local.
As principais atividades econmicas de Maring esto ligadas ao setor de comrcio e servios, seguido pelas atividades do setor industrial (de confeces, alimentos, mveis, metalrgica e agroindstria) e, com menor importncia, pela
agricultura (soja, trigo, milho, algodo, cana de acar, caf, alho, feijo, arroz e mandioca)7. Uma das principais estratgias
do Poder Pblico Municipal para fomentar o desenvolvimento econmico do municpio a implantao do Parque
Industrial Cidade Maring, com capacidade para abrigar 400 empresas. Dentro do empreendimento ser construdo o
Tecnoparque, rea com 10 alqueires destinada instalao de empresas de base tecnolgica. (MARING, 2013, p. 95).
2 O engenheiro Jorge de Macedo Vieira projetou vrios bairros na cidade de So Paulo, alm de outros no interior do Estado de So Paulo e na cidade do Rio de
Janeiro (CORDOVIL; RODRIGUES, 2012).
3 Projeto de arborizao dos engenheiros agrnomos Luiz Teixeira Mendes e Anbal Bianchini da Rocha.
4 Maring tem 130 mil rvores, 105 praas e 11 reservas florestais. Em mdia, so 25m de rea verde por habitante. Portal da cidade, disponvel em: <http://
www.maringa.com/maringa/> , acesso em: 29 de novembro de 2014.
5 ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) igual a 0,808 (ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL, 2013).
6 Distante 430 km de Curitiba, 650 km de So Paulo e 410 km de Foz do Iguau.
7 A cidade de Maring sedia uma das mais importantes cooperativas agrcolas brasileiras, a Cocamar Cooperativa Agroindustrial, antiga Cooperativa de Cafeicultores de Maring.
218
H indcios de forte dinamismo do mercado imobilirio. De acordo com dados que constam do relatrio Finanas
e Atividades 2012/20138 (MARING, 2013, p.98), a rea construda correspondente a obras concludas e projetos aprovados no municpio entre os anos de 2009 e 2013 somam, respectivamente, cerca de quatro e cinco milhes de metros
quadrados (Tabela 2)9.
TABELA 2: REA CONSTRUDA DE OBRAS CONCLUDAS E PROJETOS APROVADOS
NO PERODO 2009 - 2013 NO MUNICPIO DE MARING
2009
2010
OBRAS CONCLUDAS (m)
712.737,63
775.207,54
PROJETOS APROVADOS (m)
813.985,25
953.088,41
2011
2012
2013(1)
TOTAL
940.980,25
847.878,22
865.965,97
4.142.769,61
1.092.863,48
1.376.594,21
818.118,31
5.054.649,66
Nota: (1) Dados referentes ao perodo de janeiro a outubro de 2013.

Fonte: MARING (2013).
Observa-se que um dos principais produtos do mercado imobilirio o loteamento. Segundo relatrio produzido
pela Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN)10, encontram-se em processo de aprovao no municpio 209
projetos de parcelamento do solo, do tipo loteamento, com o equivalente em rea a cerca de 27 milhes de metros
quadrados (27 km). Esses loteamentos esto distribudos por todo o territrio do municpio e correspondem a 20%
da rea urbana de Maring. Considerando que a cidade possui um nmero expressivo de vazios urbanos e terrenos
no edificados nos loteamentos existentes em diversos bairros consolidados da cidade, questiona-se sobre a lgica e
existncia de demanda para esse tipo de produto em Maring.
Em contraste com a forte dinmica do mercado imobilirio, o permetro urbano de Maring abriga antigas chcaras
de lazer, localizadas nas proximidades da rea central, que datam da poca de formao da cidade. H tambm chcaras
e stios que apresentam atividade agrcola familiar regular, s vezes, de subsistncia, em permetros delimitados como
rea urbana, mas que conservam caractersticas rurais.
Outro aspecto relevante diz respeito moradia da populao de baixa renda que trabalha na cidade: em sua maioria,
sem acesso cidade formal, as famlias deslocam-se para os municpios vizinhos de Sarandi e Paiandu, onde o custo
de vida mais baixo, entretanto, a infraestrutura e a qualidade de vida no se apresentam como na cidade de Maring11.
Nesse cenrio de forte atuao do mercado imobilirio e expanso urbana, a Prefeitura de Maring vem aplicando
o instrumento do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC), desde o ano de 2009, com a notificao
de cerca de 700 proprietrios de imveis ociosos, entre terrenos no edificados e subutilizados. Esse universo notificado
corresponde, em rea, a 14,5 milhes de metros quadrados (14,5 km). O processo ininterrupto de implementao do
instrumento, propiciado pela continuidade administrativa poltica, possibilitou que o municpio avanasse tambm na
aplicao do IPTU progressivo no tempo, sucedneo do PEUC, de forma pioneira no pas.
8 O Relatrio Finanas e Atividades uma publicao da Prefeitura do Municpio de Maring, produzida com o objetivo de consolidar nmeros da administrao
municipal, a cada exerccio, prestando contas populao e demonstrando o processo evolutivo do municpio, em todas suas reas (MARING, 2013, p. 6).
9 O clculo da rea construda referente s obras concludas tem como base os certificados de concluso de obra (Habite-se) emitidos pelo municpio no
perodo.
10 Por solicitao da equipe de pesquisa, a Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN), por meio da Diretoria de Planejamento Urbano (DPU), disponibilizou relatrio contendo dados sobre processos de aprovao de loteamentos no municpio, dentre os quais: cadastro imobilirio; identificao do proprietrio,
zoneamento e rea dos imveis; estgio do licenciamento; e nome do loteamento.
11 Depoimentos de funcionrios da prefeitura e de representante da Universidade Estadual de Maring (UEM) no Conselho Municipal de Planejamento e Gesto
Territorial.
219
1. PLANO DIRETOR
1.1 O Plano Diretor Ps-Estatuto da Cidade
Lei Complementar n 632, de 06 de outubro de 2006
O processo de elaborao do Plano Diretor de Maring teve incio no municpio em 2001, durante a gesto do
Prefeito Jos Cludio Pereira Neto, do Partido dos Trabalhadores (PT), e contou com consultoria da Ambiens Sociedade
Cooperativa, de Curitiba. A aprovao do Plano, no entanto, aconteceu apenas em 2006, na gesto do Prefeito Silvio
Magalhes Barros II (ex-Partido Progressista PP, atual Partido Humanista da Solidariedade PHS), que administrou
Maring de 2005 a 2012 e elegeu seu sucessor, o atual prefeito Carlos Pupin (PP)12.
O Plano Diretor instituiu novo macrozoneamento para o Municpio de Maring. O permetro urbano foi subdividido
em cinco Macrozonas Urbanas: Consolidao, Qualificao, Industrial, de Proteo Ambiental e de Conteno. O permetro rural foi subdividido em trs Macrozonas Rurais: de Transio, de Proteo do Manancial e Rural. As caractersticas
e objetivos para cada uma das macrozonas encontram-se registrados no Quadro 1.
QUADRO 1: MACROZONAS URBANAS E RURAIS - CARACTERSTICAS E OBJETIVOS
ESTABELECIDOS PELA LEI COMPLEMENTAR N 632/2006
MACRO-ZONA
LOCALIZAO NO TERRITRIO
CARACTERSTICAS
OBJETIVOS ESTABELECIDOS NO PD
boa qualidade de infraestrutura,

desenho urbano e paisagem urbana;
concentrao de comrcio e servios;
presena e concentrao dos bens
socioambientais de Maring.
garantir o uso residencial;

inibir a substituio do uso residencial pelo uso
comercial e de servios, buscando o mximo
aproveitamento da infraestrutura instalada.
URBANA DE
CONSOLIDAO
poro central da rea urbana.
URBANA DE
QUALIFICAO
alta taxa de crescimento populacional;

no-consolidao da infraestrutura, do
rea urbana ocupada em torno da
desenho urbano e da paisagem urbaMacrozona Urbana de Consolidao.
na; grande quantidade de terrenos
no-edificados.
12
melhorar e otimizar a infraestrutura

urbana e servios pblicos;
adequar a permisso de usos a partir de critrios
de incomodidade; qualificar o desenho urbano e
a paisagem.
O Prefeito Carlos Pupin ocupou o cargo de vice-prefeito nas duas gestes do Prefeito Slvio Magalhes Barros II.
220
URBANA INDUSTRIAL
rea urbana predominantemente

ocupada por estabelecimentos
industriais e de servios, na poro
sudoeste do municpio.
vantagens de logstica.
otimizar a ocupao do solo;

criar ambiente de intercmbio empresarial;
potencializar as condies logsticas;
garantir a qualidade da paisagem.
URBANA DE PROTEO
AMBIENTAL
reas de fundo de vale e Unidades

de Conservao internas rea
urbana.
controlar, recuperar e conservar a biodiversidade

na rea urbana e a morfologia dos canais hdricos;
compatibilizar o uso e ocupao do solo com as
condies geolgicas do terreno no entorno dos
corpos hdricos.
URBANA DE CONTENO
anel de terrenos urbanos prximo

Macrozona Urbana de
Qualificao.
predominncia de grandes terrenos;

presso ocupao urbana.
consolidar a malha urbana existente;

manter caractersticas rurais em relao ao uso e
intensidade de ocupao do solo.
RURAL DE TRANSIO
anel de terrenos rurais em torno

das reas urbanas da sede do
Municpio e da rea adjacente
PR-317, ao norte da sede
municipal.
presso para ocupao de

empreendimentos de impacto.
controlar e ordenar o uso e a ocupao do solo;

controlar o uso de agroqumicos, de
forma a compatibilizar as atividades
agrossilvipastoris com as demais
atividades permitidas na Macrozona;
controlar, recuperar e preservar as reserva legais,
a mata ciliar e a biodiversidade.
manter caractersticas rurais em relao

ao uso e intensidade de ocupao do solo;
vetar usos e formas de ocupao
do solo potecialmente poluidores;
controlar o uso de agroqumicos;
controlar, recuperar e preservar as reservas legais,
a mata ciliar e a biodiversidade.
manter e incentivar atividades

agrossilvipastoris, de turismo, de recuperao
e manejo ambiental, de forma sustentvel;
ordenar e monitorar o uso
e ocupao da rea rural;
controlar, recuperar e preservar as reservas
legais, a mata ciliar e a biodiversidade;
controlar o uso de agroqumicos, de forma a
compatibilizar as atividades agrossilvipastoris
com as demais atividades permitidas na
Macrozona.
RURAL DE PROTEO DO
MANANCIAL
RURAL
poro rural das bacias do Ribeiro

Morangueiro e Ribeiro Sarandi.
demais reas rurais do territrio

municipal
Fonte: Maring (2015a).
221
Em relao ao ordenamento territorial, cumpre destacar a criao da Macrozona Urbana de Conteno (MUC), com
papel relevante na inibio da expanso urbana para alm dos limites da Macrozona Urbana de Qualificao (MUQ),
constituindo faixa de transio entre os permetros urbano e rural do municpio. Para esta ltima, foram estabelecidos
parmetros para parcelamento do solo e ndices de ocupao mais restritivos do que para as demais macrozonas da
cidade onde o Plano Diretor traz como objetivos otimizar a infraestrutura instalada e consolidar a ocupao urbana13.
O Plano Diretor instituiu tambm Zonas e Setores Especiais, entre os quais as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS),
destinadas prioritariamente urbanizao e produo de Habitao de Interesse Social (HIS). No entanto, o Plano no
gravou reas destinadas a este zoneamento especial e remeteu a instituio de ZEIS aprovao de legislao especfica:
Plano Diretor de Maring Lei Complementar n 632/2006:
Art. 65. Leis municipais especficas podero definir, na Macrozona Urbana de Consolidao e na Macrozona Urbana de Qualificao, reas do territrio como Zonas Especiais de Interesse Social.
[...]
Art. 70. Lei especfica, baseada neste Plano Diretor estabelecer critrios para delimitao de Zonas
Especiais de Interesse Social.
Em consonncia com os objetivos propostos a partir do novo macrozoneamento, o Plano Diretor estabeleceu como
reas sujeitas aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC), do IPTU progressivo no tempo
e da desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica: (i) Macrozona Urbana de Consolidao (MUC),
(ii) Macrozona Urbana de Qualificao (MUQ); (iii) Macrozona Urbana Industrial (MUI), restrita rea Industrial 114; e (iv)
Setores Especiais, quando for o caso15. No h disposies sobre aplicao do PEUC nas ZEIS.
No caso de Maring, conclui-se que o instrumento no foi previsto para favorecer a disponibilizao de reas para
produo de HIS. Entretanto, possvel identificar outros dispositivos no Plano Diretor que podem resultar em reserva de
rea para HIS no municpio, a partir da aplicao do PEUC nas Macrozonas Urbanas de Consolidao e Qualificao (MUC
e MUQ). Para a consecuo da poltica habitacional do municpio, o Plano previu, no captulo que trata dos parmetros de
uso, ocupao e parcelamento do solo, a possibilidade de reduo do lote mnimo de 400m (quatrocentos metros quadrados) para 300m (trezentos metros quadrados) para parcelamentos estabelecidos na MUC e MUQ, desde que sejam
destinados, no mnimo, 3% da rea lquida de lotes do empreendimento para o Fundo Municipal de Habitao, alm dos
percentuais mnimos para reas de domnio pblico exigidos na Lei Municipal de Parcelamento do Solo (Art. 99, 1).
Para atender aos princpios previstos relativos gesto democrtica, estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, o Plano
Diretor instituiu o Sistema de Planejamento e Gesto Municipal, com objetivo de garantir a participao da sociedade no
debate das questes relevantes gesto municipal e na aplicao dos instrumentos previstos no Plano Diretor. O Sistema
de Planejamento e Gesto Municipal composto pelo Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial (CMPGT),
pelo rgo de Pesquisa, Planejamento e Gesto Territorial, pelas Assembleias de Planejamento e Gesto Territorial e pelo
Fundo Municipal de Habitao (FMH).
No sistema de planejamento proposto, cabe destacar a criao do CMPGT, rgo consultivo e deliberativo sobre a
gesto de polticas pblicas territoriais, urbanas e rurais. O referido Conselho composto por 16 membros titulares e
seus suplentes, sendo sete representantes da Prefeitura do Municpio de Maring, um representante do Poder Legislativo
13 Macrozona Urbana de Conteno: lote mnimo igual a 2mil metros quadrados e coeficiente de aproveitamento (CA) mximo igual a 1,0; Macrozona Urbana
de Qualificao e Macrozona Urbana de Consolidao: lote mnimo igual a 400 metros quadrados; Macrozona Urbana de Qualificao e Macrozona Urbana de
Consolidao, na rea Predominantemente Residencial 2: CA mximo igual a 1,4. Nas demais reas que compem a Macrozona Urbana de Consolidao, a rea
Central e a rea Predominantemente Residencial 1, o CA mximo 4,5 e 3,5, respectivamente (MARING, 2015a).
14 De acordo com o Plano Diretor, a Macrozona Urbana Industrial divide-se em duas reas: rea Industrial 1 e rea Industrial 2. A rea Industrial 1 caracteriza-se
pela ocupao dispersa do territrio pelas unidades produtivas e tem como objetivo estabelecido pelo PD o aproveitamento, otimizao e qualificao da infraestrutura existente (MARING, 2015a).
15 Em relao aos Setores Especiais, o PD no traz parmetros para caracterizar a definio quando for o caso.
222
Municipal e oito representantes da sociedade civil16. H previso de participao de outros trs representantes no
Conselho, na qualidade de convidados, sem direito a voto: um representante do Municpio de Sarandi, um do Municpio
de Paiandu e um de organismos intermunicipais e/ou metropolitanos.
1.2 A reviso do Plano Diretor Lei Complementar n 799,

de 12 de janeiro de 2010
O Plano Diretor, pouco mais de trs anos aps sua aprovao, durante o segundo mandato do Prefeito Silvio Magalhes
Barros II, sofreu uma primeira reviso, que resultou em alterao no macrozoneamento da cidade e na criao de novas
zonas especiais.
A reviso introduziu uma mudana significativa no ordenamento territorial vigente: a Macrozona Urbana de
Conteno (MUC) foi transformada em Macrozona Urbana de Ocupao Imediata (MUOI). Os objetivos estabelecidos
pelo Plano Diretor para essa poro do territrio, inicialmente destinada conteno da expanso urbana, basicamente
passaram a consistir no incentivo ocupao.
A fim de ilustrar a mudana proposta, segue reproduo da redao original e da nova redao do Art. 55 do Plano
Diretor que trata dos objetivos para cada uma dessas Macrozonas:
Plano Diretor de Maring Lei Complementar n 632/2006 (redao original)
Art. 55 A delimitao da Macrozona Urbana de Conteno tem como objetivo orientar as polticas
pblicas no sentido de:
I - consolidar a malha urbana existente;
II - manter caractersticas rurais com relao ao uso e intensidade da ocupao do solo.
Plano Diretor de Maring Lei Complementar n 632/2006 (alterada pela Lei Complementar n
799/2010)
Art. 55 A delimitao da Macrozona Urbana de Ocupao Imediata tem como objetivo orientar as polticas pblicas no sentido de:
I aumentar a oferta de glebas urbanizveis;
II atender crescente demanda por lotes urbanizados;
III equilibrar a relao entre demanda e oferta de lotes urbanizados;
IV contribuir para a reduo dos custos da terra urbanizvel e urbanizada.
Os parmetros para parcelamento do solo e os ndices urbansticos previstos inicialmente para a Macrozona Urbana
de Conteno tambm foram alterados com a instituio da Macrozona Urbana de Ocupao Imediata: a rea do
lote mnimo foi reduzida de 2000m (dois mil metros quadrados) para 400m (quatrocentos metros quadrados), e o
Coeficiente de Aproveitamento (CA) mximo aumentou de 1 (um) para 1,4 (um vrgula quatro)17. Na figura 2, apresenta-se
o macrozoneamento consolidado aps a reviso do Plano Diretor.
16 Representantes da Prefeitura do Municpio de Maring: trs representantes do rgo de Pesquisa, Planejamento e Gesto Territorial e quatro representantes
do Poder Executivo Municipal, das reas relacionadas ao Desenvolvimento Urbano, ao Sistema Virio e Transporte Pblico, Meio Ambiente e Habitao. Representantes da sociedade civil: dois membros de Conselhos Municipais distintos, sendo estes representantes da Sociedade Civil no Conselho do qual fazem parte;
dois representantes das Assembleias de Planejamento e Gesto Territorial; dois representantes de entidades de Ensino Superior de reas afins, contemplando
entidades pblicas e privadas; e dois representantes das organizaes da sociedade civil no contempladas nas demais situaes (MARING, 2015a).
17 Os novos ndices adotados para a Macrozona Urbana de Ocupao Imediata foram equiparados aos da Macrozona Urbana de Qualificao e da Macrozona
Urbana de Consolidao, na rea Predominantemente Residencial 2.
223
FIGURA 2: MACROZONEAMENTO DO MUNICPIO DE MARING ESTABELECIDO PELA LEI COMPLEMENTAR N 799/2010
Fonte: Maring (2015b).
Com a alterao proposta para o macrozoneamento, a rea de incidncia do PEUC tambm foi revisada. A aplicao
dos instrumentos foi estendida para a Macrozona Urbana de Ocupao Imediata, o que refora a inteno do municpio
em direcionar e expandir a ocupao urbana para essa poro do territrio. Os demais permetros de incidncia do PEUC
foram mantidos, conforme estabelecidos na verso original.
Embora continue sem disposies sobre aplicao do PEUC nas ZEIS, o Plano Diretor manteve o dispositivo previsto
na verso original quanto possibilidade de reduo do lote mnimo, em parcelamentos nas MUC e MUQ, mediante
destinao de 3% da rea lquida dos lotes ao FMH. Ainda, instituiu obrigao complementar para parcelamentos na
MUOI, tambm com o objetivo de viabilizar a produo de HIS no municpio, atravs da reserva de rea ou da destinao
de recursos para essa finalidade.
224
Para a urbanizao de terrenos na nova Macrozona, o Plano Diretor estabeleceu oferta adicional de 7% (sete por cento)
do total da rea lquida parcelada, a ttulo da justa distribuio da valorizao decorrente da transformao ora proposta
(Art. 56)18. A contrapartida instituda em favor do municpio poderia ser efetivada (i) na incorporao dos referidos lotes
ao Patrimnio Pblico, no ato do registro do parcelamento do solo ou (ii) em pagamento do seu equivalente valor em
moeda corrente, na expedio do respectivo alvar de licena para parcelamento do solo. O Plano Diretor tambm definiu
que, do total de 7% (sete por cento) referente contrapartida, 3% (trs por cento) seria destinado produo de HIS.
Entretanto, a Lei Complementar n 835, de 23 de agosto de 2010 (Maring 2015d), de autoria do Poder Legislativo,
aprovada seis meses aps a reviso do Plano Diretor, reduziu o valor da contrapartida de 7% (sete por cento) para 3%
(trs por cento) e revogou o dispositivo que determinava a destinao parcial da contrapartida para produo de HIS.
Em complementao, cabe registrar que a aplicao do PEUC em Maring pode contribuir para a viabilizao da
poltica ambiental do municpio, por meio da implantao de vias paisagsticas ao longo dos cursos dgua que cortam
o permetro urbano. A Lei Complementar n 889, de 27 de julho de 2011, estabelece que nos parcelamentos do solo para
fins urbanos as reas de fundo de vale devero ser transferidas para o Municpio, divididas em duas faixas de terra: a primeira, correspondente rea de Proteo Permanente (APP), com 30 metros de largura, de cada lado do curso dgua; e
a segunda, com outros 30 metros, para funcionar como rea de recreao e lazer, onde so implantados parques lineares.
Alm disso, o loteador deve doar, tambm, uma terceira faixa que constituir a via paisagstica (MARING, 2015e). A lei
define que essas vias destinam-se a separar as reas de fundo de vale dos loteamentos, permitindo o livre acesso para
fins de monitoramento e conservao por parte da municipalidade (Art. 9). Assim, um imvel notificado para fins de
parcelamento compulsrio, se localizado em fundo de vale, dever proceder doao das reas descritas, propiciando
a implantao das vias paisagsticas, que constituem parte do programa de sustentabilidade ambiental desenvolvido
pelo municpio.
18
Sem prejuzo do atendimento aos requisitos da Lei Municipal de Parcelamento do Solo Urbano (MARING, 2015b).
225
2. REGULAMENTAO: PEUC E IPTU PROGRESSIVO

NO TEMPO
A aplicao do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC), no Municpio de Maring, teve como
embasamento legal apenas as disposies relativas ao instrumento contidas no Plano Diretor (Lei Complementar
n 632/2006) e em sua reviso posterior (Lei Complementar n 799/2010), por meio dos Arts. 110 a 115. No houve
regulamentao suplementar estabelecida por lei especfica ou decreto administrativo do Poder Executivo. Entretanto,
para a aplicao do IPTU progressivo no tempo, previsto nos Arts. 116 a 118 do Plano Diretor, o municpio aprovou lei
especfica sobre a matria, a saber, a Lei Complementar n 827, de 24 de junho de 2010, que estabeleceu as alquotas da
progressividade, entre outros parmetros, que sero detalhados mais adiante.
2.1 PEUC no Plano Diretor

Segundo o Plano Diretor, a utilizao do PEUC tem por objetivo, alm do combate reteno especulativa do imvel
urbano, outras finalidades vinculadas ocupao do territrio e ao ordenamento do crescimento da cidade:
i. otimizar a ocupao de regies dotadas de infraestrutura e equipamentos urbanos, inibindo a expanso
urbana de Maring na direo de reas no servidas de infraestrutura, bem como nas reas ambientalmente
frgeis;
ii. aumentar a oferta de lotes urbanizados nas regies consolidadas da malha urbana de Maring; e,
iii. combater o processo de periferizao.
O Plano Diretor, tanto em sua verso original (2006) como na verso vigente (2010), traz o contedo mnimo exigido
pela legislao federal19 para a aplicao do PEUC: a delimitao das reas de incidncia (Quadro 2).
19
Nos Arts. 5 e 42 da Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade.
226
QUADRO 2: REAS DE INCIDNCIA DO PEUC
PLANO DIRETOR
LEI COMPLEMENTAR N. 632/2006
REVISO DO PLANO DIRETOR

LEI COMPLEMENTAR N. 799/2010
Macrozona urbana de consolidao
Macrozona urbana de consolidao
Macrozona urbana de qualificao
Macrozona urbana de qualificao
Macrozona de ocupao imediata
Macrozona urbana industrial, restrita rea industrial 1
Macrozona urbana industrial, restrita rea industrial 1
Setores especiais, quando for o caso
Setores especiais, quando for o caso
Fonte: Maring (2015a; 2015b).
Em relao ao contedo mnimo dos planos diretores, o Estatuto da Cidade estabelece, por intermdio do Art. 42,
que a definio das reas de aplicao do PEUC deve considerar a existncia de infraestrutura e de demanda para utilizao. Sob essa condio, a incidncia do instrumento na Macrozona Urbana de Ocupao Imediata (MUOI) no est
em consonncia com a lei federal. Trata-se de rea que no conta com infraestrutura adequada, situada no anel mais
perifrico do permetro urbano.
As duas verses do Plano Diretor tambm contam com a definio dos critrios para a caracterizao dos imveis
sujeitos ao PEUC (Quadro 3) e dos prazos para o cumprimento das obrigaes estabelecidas pelo instrumento (Quadro
04), portanto, atendendo s orientaes e recomendaes emitidas pelo Conselho Nacional das Cidades, por meio da
Resoluo n 34, de 1 de julho de 200520.
QUADRO 3: CARACTERIZAO DOS IMVEIS SUJEITOS AO PEUC
NO EDIFICADOS
SUBUTILIZADOS
Imvel com rea

2.000m e CA = 0
Imvel com rea 2.000m e CA < mnimo estabelecido para

a macrozona onde se situa
Conjunto de imveis, contguos ou

no, de um nico proprietrio, com
somatrio de rea > 3.000m e CA = 0
Conjunto de imveis, contguos ou no, de um nico

proprietrio, com somatrio de rea > 3.000m e
CA de cada imvel < mnimo estabelecido para a macrozona
onde se situa
NO UTILIZADOS
Edificao desocupada h mais de 2

anos
QUADRO 4: PRAZOS PARA CUMPRIMENTO DAS OBRIGAES ESTABELECIDAS PELO PEUC
OBRIGAO
PRAZO
At 1 ano aps o recebimento da notificao
Incio das obras de parcelamento ou edificao
At 2 anos aps a primeira aprovao de projeto
Concluso das obras de parcelamento ou edificao
At 2 anos aps a primeira aprovao de projeto
At 1 ano aps o recebimento da notificao

20 Ver Captulo 2, seo 2.2.
227
Para o enquadramento dos imveis como no edificados ou subutilizados, o Plano Diretor adotou, alm da conjugao de dois parmetros bsicos - rea e coeficiente de aproveitamento dos imveis - como fizeram outros municpios,
tambm a associao desses critrios titularidade de imveis ociosos, contguos ou no.
Em relao ao cumprimento das obrigaes, o Plano estabeleceu prazo de um ano para os proprietrios dos imveis
apresentarem projeto de parcelamento ou edificao, aps o recebimento da notificao, e de dois anos para incio e concluso das obras, contados a partir da aprovao do projeto. Essa determinao estabelece prazo exguo para a execuo
dos empreendimentos e contraria as disposies do Estatuto da Cidade, pois a lei federal previu apenas prazo mnimo
de dois anos para o incio das obras, sem definio de prazo mximo para concluso. Quanto aos imveis enquadrados
como no utilizados, o Plano Diretor estabeleceu que as edificaes devero estar ocupadas no prazo mximo de um
ano, contado do recebimento da notificao (Art. 115, 5).
O Plano Diretor traz as situaes de excluso da obrigao de PEUC, que compreendem imveis: (i) utilizados para a
instalao de atividades econmicas que no necessitam de edificaes21, (ii) que exercem funo ambiental essencial,
(iii) considerados de interesse socioambiental, (iv) ocupados por clubes sociais ou de lazer ou de associaes de classe;
(v) utilizados como estacionamento22, (vi) integrantes de massa falida; e (vii) com produo agrcola familiar sem o uso de
agroqumicos, cujo proprietrio resida no local e no possua outra propriedade na rea urbana do municpio. A excluso
da obrigao decorre de comprovao tcnica por rgo municipal competente e aprovao do Conselho Municipal de
Planejamento e Gesto Territorial (CMPGT).
Alm dessas definies, o Plano Diretor instituiu: (i) procedimentos para notificao dos proprietrios; (ii) possibilidade de estabelecimento de Consrcio Imobilirio entre o poder pblico e o proprietrio do imvel notificado23, (iii)
previso de concluso das obras em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento
como um todo; e (iv) condies para aprovao de projetos24.
Em resumo, o municpio estabeleceu contedo mnimo para aplicao do PEUC no Plano Diretor. No entanto, a
definio do limite mximo de dois anos para incio e concluso das obras contraria os prazos estabelecidos pelo Estatuto
da Cidade (Art. 5, 4, inciso II) e a incidncia do PEUC em reas no dotadas de infraestrutura adequada (Macrozona
Urbana de Ocupao Imediata) no dialoga com a finalidade do instrumento.
Por outro lado, a ausncia de regulamentao complementar lei especfica ou decreto administrativo - implica na
indefinio de aspectos importantes para a aplicao do PEUC, cuja previso no cabe ao Plano Diretor. Nesse sentido,
no h disposies suplementares relativas a: (i) arranjo institucional mnimo e competncias e responsabilidades dos
rgos envolvidos na aplicao do PEUC; (ii) parmetros para enquadramento dos imveis nos casos de no incidncia
do instrumento; (iii) possveis fontes de informao para aferio de casos de imveis no utilizados e (iv) prazos de
impugnao da notificao para o PEUC, entre outros.
Destaca-se ainda, dois contedos que poderiam constar de regulamentao complementar, a fim de orientar a aplicao, alm de fortalecer e legitimar a participao social na implementao do instrumento, prevista no Plano Diretor:
(i) definio de critrios para priorizao e distribuio das notificaes no espao e no tempo (escalonamento das
notificaes); e (ii) definio do papel do Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial no acompanhamento,
controle e deliberaes sobre questes pertinentes ao PEUC.
21 Estaes aduaneiras, terminais de logstica, transportadoras, garagem de veculos de transporte de passageiros.

22 Localizados na Macrozona Urbana de Consolidao, com rea inferior a 750m e distncia mnima de 100m entre os imveis destinados a esse uso, medida
a partir de suas divisas.
23 Conforme disposies do Art. 46 da Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade.
24 O Plano Diretor define, em seu Art. 115, 3, que somente ser admitida uma nica reapresentao de projeto para o mesmo lote e em seu Art. 115, 8,
que somente ser aprovado projeto de parcelamento de imvel se o mesmo estiver condicionado aprovao de projeto de construo pelo rgo competente
do Poder Pblico Municipal (MARING 2015a; 2015b).
228

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo o instrumento sucedneo ao
PEUC. Sua aplicao deve ocorrer nos casos de descumprimento das obrigaes impostas aos proprietrios dos imveis
notificados para o PEUC, nos prazos definidos por lei.
O municpio de Maring previu o IPTU progressivo no tempo em seu Plano Diretor, nos Arts.116 a 118, que tratam
do instrumento. O Art. 116 define os casos de incidncia e principais regras para aplicao, reproduzidas do Estatuto da
Cidade, sendo: exigncia de lei especfica para fixao das alquotas; frmula para clculo da progressividade; e limite
para a alquota mxima de 15% (quinze por cento). Em complementao, o Art. 117 estabelece os objetivos pretendidos
pelo municpio com a aplicao do instrumento e o Art. 118 define as reas de incidncia25.
Em atendimento exigncia contida no Plano Diretor, Maring aprovou legislao especfica para regulamentar a
aplicao do IPTU progressivo no tempo no municpio por meio da Lei Complementar n 827, de 24 de junho de 2010.
Em seu Art. 2, a referida Lei define que o IPTU progressivo no tempo constitui imposto real com a finalidade extrafiscal de assegurar o cumprimento da funo social da propriedade predial e territorial urbana, definida no Art. 182 da
Constituio Federal, de 05 de outubro de 1988.
A Lei tambm discorre sobre os imveis sujeitos ao instrumento e reas de incidncia, repetindo as disposies dos
Arts. 116 e 118 do Plano Diretor.
Na sequncia, nos Arts. 5 ao 7, a legislao especfica estabelece contedo complementar ao disposto no Plano
Diretor, com definies sobre: (i) alquota base de 2% (dois por cento), que dever ser aplicada no primeiro ano de incidncia do IPTU progressivo no tempo, bem como a frmula para seu aumento no prazo de 5 (cinco) anos consecutivos;
(ii) exerccio fiscal para o lanamento do imposto estabelecido como sendo o exerccio seguinte quele em que expirar o
prazo para o cumprimento das obrigaes; e (iii) regras complementares para pagamento ou parcelamento do imposto.
Com base nas disposies do Art. 6, o aumento da alquota base sofrer acrscimo de 2% (dois por cento) ao ano,
obedecendo ao prazo mximo de 5 (cinco) anos, da seguinte forma:
Lei Complementar n 827/2010 do Municpio de Maring
Art. 6
[...]
IV no quarto exerccio 8% (dois por cento);
A lei especfica reproduz tambm contedo do Estatuto da Cidade quanto aos procedimentos que o municpio
poder adotar caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar o imvel no seja cumprida no prazo de 5 (cinco) anos:
o Municpio manter a cobrana do IPTU progressivo no tempo com a alquota mxima, at que se cumpra a referida
obrigao ou que seja feita a desapropriao do imvel com Ttulos da Dvida Pblica. (Art. 6, 3).
Quanto s definies da legislao complementar, o estabelecimento de alquota base nica de 2% (dois por cento),
para todos os imveis, para aplicao da progressividade no primeiro ano de incidncia do imposto, no obedece s
regras estabelecidas no Estatuto da Cidade:
25 Em regra, o contedo dos Arts. 117 e 118 no escopo de legislao municipal. Na condio de instrumento sucedneo, o IPTU progressivo no tempo deve
incidir sobre a mesma rea e ser aplicado pelos mesmos objetivos estabelecidos para o PEUC.
229
Estatuto da Cidade Lei 10.257/2001

Art. 7
[...]
1O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a que se refere o caput
do Art. 5desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota
mxima de quinze por cento.
As alquotas ordinrias de IPTU em Maring apresentam valores de 0,30%, 0,60%, 1% e 3%, dependendo da localizao e caractersticas dos imveis e da incidncia ou no de progressividade no espao. Assim, para as alquotas de 0,30%
e 0,60%, a progressividade no tempo, em seu primeiro ano de incidncia, poderia atingir, no mximo, 0,60% e 1,20%,
respectivamente, para no exceder duas vezes o valor referente ao ano anterior, conforme dispe o Estatuto da Cidade.
230
3. APLICAO DO PEUC
Desde 2009, Maring vem aplicando o PEUC. Nesse perodo, foram notificados pelo municpio cerca de 700 proprietrios de imveis ociosos, no edificados ou subutilizados, para o cumprimento das obrigaes estabelecidas pelo
instrumento.
A experincia destaca-se, principalmente, por duas caractersticas: escala das notificaes e processo ininterrupto de
aplicao. Nesse sentido, a continuidade na implementao do PEUC possibilitou que o municpio avanasse tambm
na aplicao do IPTU progressivo no tempo, seu instrumento sucedneo, de forma pioneira no pas.
Na sequncia, sero apresentados aspectos relevantes do processo de implementao do PEUC em Maring e, em
seguida, sero registradas as aes e atividades desenvolvidas pelo municpio para a aplicao do instrumento, em suas
diferentes etapas.
A aplicao do PEUC no municpio ocorreu em duas etapas: a primeira, iniciada no ano de 2009, e a segunda, a partir
do ano de 2012.
Durante um perodo de quase 10 anos, o municpio implementou diversas aes relativas ao PEUC e sucedneos:
i. 2006: aprovao de Plano Diretor ps-Estatuto da Cidade, com previso dos instrumentos do parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios (PEUC), IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica;
ii. 2009: notificao de 105 proprietrios de imveis no edificados ou subutilizados para o PEUC;
iii. 2010: aprovao da lei especfica que regulamenta o IPTU progressivo no tempo;
iv. 2011: incio da aplicao do IPTU progressivo no tempo sobre os imveis notificados em 2009 que no cumpriram as obrigaes nos prazos estabelecidos pelo PEUC;
v. 2012: incio de nova etapa de notificaes, que contabiliza, at o final de 2014, cerca de 600 imveis com
incidncia de PEUC.
Cada uma das etapas apresenta caractersticas especficas referentes finalidade de aplicao, procedimentos
administrativos e arranjo institucional. Em relao aos procedimentos adotados para a viabilizao das notificaes,
possvel identificar avanos entre as etapas, sendo a segunda um aperfeioamento da primeira, como ser apresentado
mais adiante. Por outro lado, a partir de 2011, a aplicao do PEUC foi transferida para a Secretaria da Fazenda (SEFAZ),
que assumiu a execuo das aes necessrias implementao da segunda etapa de notificaes, antes sob a responsabilidade e coordenao direta da Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN)26. Tal alterao de competncias
pode ter contribudo para afastar o instrumento de sua finalidade, essencialmente urbanstica, no momento em que
assume um vis tributrio.
26 Esse perodo coincide com o incio da aplicao do IPTU progressivo no tempo sobre os imveis notificados em 2009 que descumpriram as obrigaes
estabelecidas pelo PEUC.
231
A notificao dos proprietrios de imveis ociosos, nas duas etapas, abrangeu apenas os imveis com rea superior a
2.000m (dois mil metros quadrados) no edificados ou subutilizados. Portanto, no foram includas no PEUC as demais
situaes previstas no Plano Diretor27.
Por fim, importante registrar que os dados e informaes apresentados neste documento sobre a aplicao do
PEUC em Maring foram produzidos pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ), por meio da Gerncia de Tributos e do Setor
de Geoprocessamento, entre os meses de julho a novembro de 2014, a pedido da equipe de pesquisa. O mapeamento
para a identificao e localizao dos imveis notificados, bem como as planilhas com informaes bsicas sobre esses
imveis, foram elaborados conforme diretrizes estabelecidas pelos pesquisadores e sob sua orientao.
Com base nesses documentos, a equipe de pesquisa realizou levantamento complementar de informaes sobre
o cumprimento das obrigaes por parte dos proprietrios notificados, por intermdio de consulta aos sistemas de
cadastros municipais. Tambm foram elaborados mapas com a localizao dos imveis notificados, agrupados por etapa
de aplicao do PEUC, e identificados por macrozona. A espacializao das informaes foi fundamental para identificar
os possveis resultados decorrentes da aplicao do PEUC no territrio.
A seguir sero apresentados os procedimentos adotados em cada um das etapas identificadas pela pesquisa.

O planejamento da aplicao do PEUC corresponde s aes iniciais, anteriores notificao dos proprietrios28.
No caso de Maring, a pesquisa identificou que tais aes compreenderam: (i) identificao do universo notificvel; (ii)
elaborao do auto de notificao; e (iii) abertura de processos administrativos.

De forma geral, a identificao do universo de imveis notificveis feita a partir de listagem inicial obtida do cadastro
imobilirio do municpio, contendo a relao de imveis enquadrados nos critrios estabelecidos pelo Plano Diretor para
aplicao do PEUC. Essa identificao pressupe depurao da listagem inicial, com complementao e/ou atualizao
de informaes sobre os imveis, tais como, existncia de projeto em tramitao ou obra em construo, existncia de
edificao irregular no imvel, entre outros. Essa depurao realizada, na maioria das vezes, atravs de consulta aos
sistemas cadastrais do municpio e/ou atravs da realizao de vistorias em campo e objetiva excluir das notificaes
aqueles imveis isentos da obrigao.
Na primeira etapa, foram notificados 105 imveis. Contudo, no h registro disponvel sobre a metodologia utilizada para escolha e estratgia de aplicao das notificaes. Nessa etapa, a Secretaria de Planejamento e Urbanismo
(SEPLAN) coordenou diretamente a implementao do PEUC, com apoio da Procuradoria Geral (PROGE). O Setor de
Geoprocessamento teve participao pontual no processo, ficando restrita identificao dos imveis enquadrados nos
critrios para aplicao do instrumento, a partir do cadastro imobilirio do municpio, e ao levantamento de informaes
complementares para a atualizao de dados cadastrais dos imveis notificveis29.
27 O PEUC no foi aplicado em imveis no edificados ou subutilizados, contguos ou no, de um nico proprietrio registrado, cujo somatrio resulte maior
que 3mil m e nos imveis no utilizados.
29 Informaes obtidas a partir de depoimentos de funcionria do Setor de Geoprocessamento do municpio.
232
Entretanto, a anlise da listagem final30 permite identificar que, na primeira etapa de notificaes, foram priorizados os
imveis com rea superior a 5.000m (cinco mil metros quadrados), localizados na Macrozona Urbana de Consolidao
(MUC) e na Macrozona Urbana de Qualificao (MUQ), o que representa 83% dos imveis notificados31. O possvel recorte
excluiu da primeira etapa de aplicao do PEUC as chcaras (unifamiliares) que constituem padro de ocupao tpico da
formao da cidade, com maior presena na MUQ. Essas chcaras ocupam terrenos com rea entre 2.000m e 5.000m e,
pela reduzida rea construda que apresentam, enquadram-se nos critrios de subutilizao. Tambm foram excludos
da notificao, ao menos nessa etapa, os imveis passveis de PEUC localizados na Macrozona Urbana Industrial (MUI).
Na segunda etapa de notificaes, iniciada em 2012, a aplicao do PEUC foi transferida da Secretaria de Planejamento
e Urbanismo (SEPLAN) para a Secretaria da Fazenda (SEFAZ) e contou tambm com outra alterao: a ampliao do
permetro de aplicao do PEUC e sucedneos, estabelecida pela reviso do Plano Diretor, ocorrida em 2010. A rea de
incidncia dos instrumentos, conforme mencionado, foi estendida para a Macrozona Urbana de Ocupao Imediata.
Segundo relato de funcionrios da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), a incluso do novo permetro demandou a elaborao de uma listagem atualizada de imveis sujeitos ao PEUC para embasar a segunda etapa de notificaes. Essa
listagem resultou em um total de 1.500 imveis notificveis. Na sequncia, procedeu-se depurao do universo inicial,
com excluso de imveis nas seguintes situaes: (i) que no apresentavam infraestrutura mnima estabelecida pelo
cdigo tributrio do municpio para cobrana de IPTU, apesar de localizados no permetro urbano32; (ii) com obra em
andamento; e (iii) ocupados por construes irregulares. Esse processo de aferio do universo inicial identificou cerca
de 600 imveis para aplicao do PEUC.
No total foram notificados 581 imveis, em 2012, e 19, em 2013, localizados em todo o permetro de incidncia do
PEUC, de todas as dimenses, no edificados e subutilizados33. Essa constatao indica a ausncia de priorizao ou estratgia de escalonamento das notificaes no espao e no tempo, em funo da localizao ou do tamanho dos imveis.
3.1.2 Auto de notificao

O PEUC foi aplicado utilizando trs diferentes verses para o auto de notificao34, que sofreu modificaes durante
o processo de implementao do instrumento.
Inicialmente, o auto de notificao consistia em ofcio circular da Secretaria Municipal do Controle Urbano e Obras
Pblicas (SEURB), assinado pelo Secretrio da pasta e tambm pelo Secretrio de Planejamento e Urbanismo. Entretanto,
com a alterao do procedimento de entrega das notificaes35, ainda na primeira etapa de aplicao do PEUC, o auto de
notificao foi transformado em notificao extrajudicial, constituda por ofcio emitido pela Procuradoria Geral (PROGE)
e assinado pelo Procurador Geral do municpio.
A redao das notificaes foi alterada, do ofcio circular SEURB (notificao simples) para o ofcio PROGE (notificao
extrajudicial):
Ofcio circular n 013/09 SEURB
Maring, 19 de junho de 2009.
Ref. Notificao
30 Relao de imveis notificados na etapa. A listagem final, disponvel na Gerncia de Tributos, continha o cadastro imobilirio do imvel notificado, alm da
identificao do contribuinte. Essa listagem foi complementada, a pedido da equipe de pesquisa, com informaes e dados adicionais sobre os imveis, entre os
quais: setor/quadra/lote (SQL), rea do terreno, rea construda total, coeficiente de aproveitamento (CA), endereo, data de aplicao do PEUC, alquota de progressividade no tempo referente ao exerccio de 2014. A informao relativa ao macrozoneamento incidente nos lotes notificados foi produzida exclusivamente
pelos pesquisadores.
31 Do total de imveis notificados na etapa, 17 apresentam rea inferior a 5mil m e 83 lotes apresentam rea superior a 5mil m. Entre os imveis notificados
com rea inferior a 5mil m, apenas quatro localizam-se nas Macrozonas Urbanas de Consolidao ou Qualificao.
32 Existncia de trs itens de infraestrutura e/ou equipamento urbano em um raio de 3mil metros a partir do imvel.
33 Foram notificados primeiramente os imveis que no apresentaram problemas cadastrais, especialmente quanto titularidade.
34 Termo emitido pelo municpio para notificar os proprietrios dos imveis ociosos para o cumprimento das obrigaes estabelecidas pelo PEUC.
35 Ver seo 3.2.2 deste apndice, que trata da averbao das notificaes.
233
Notificamos Vossa Senhoria, na qualidade de proprietrio do imvel urbano constitudo pela zona
27, quadra 000, data 064C, localizado neste municpio de Maring, Estado do Paran, que se encontra subutilizado, utilizado inadequadamente ou no utilizado, com base no Art. 115 da LC 632/2006, a
promover o seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento, edificao ou utilizao compulsria, nos termos das disposies estabelecidas nos Artigos 5 e 6 da Lei Federal n 10.257/2001
(Estatuto da Cidade), combinado com o Artigo 112 de nossa Lei Complementar n 632/2006 (Plano
Diretor do Municpio de Maring).
(Processo administrativo n 48.116/2009, Prefeitura de Maring)
Ofcio n 1169/2010 PROGE
Maring, 23 de agosto de 2010.
Prezado(a) Senhor(a)
Ref. Notificao Extrajudicial
Atravs do presente expediente, NOTIFICAMOS Vossa Senhoria, com base na previso do Artigo 112, da
Lei Complementar n 632/2006 (Plano Diretor do Municpio de Maring), combinado com o disposto
no 2, do Artigo 5, da Lei Federal n 10.257/2001 (ESTATUTO DA CIDADE), a utilizar adequadamente o
Lote 64-C-7/6, da Gleba Ribeiro Pinguim, zona 27, com rea de 5.376,56m, desta cidade de Maring,
no Estado do Paran, cadastrado sob o n 27.078.300, objeto da matrcula 28273, do Registro de Imveis do 2 Ofcio de Maring, de vossa propriedade, sob pena da sua edificao ou utilizao compulsria.
Ressaltamos que, caso no seja cumprida a presente notificao, esta Municipalidade adotar as medidas judiciais necessrias.
A presente notificao enviada atravs do cartrio de Registro de Ttulos e Documentos da Comarca
de Maring, para que assim surta seus legais efeitos.
Sendo o que nos oferecia para esta oportunidade, subscrevemo-nos. (Processo administrativo n
48.116/2009, Prefeitura de Maring)
As duas verses do auto de notificao so bastante sucintas. Entretanto, na notificao extrajudicial h informaes adicionais sobre o imvel em questo, tais como rea e nmero da matrcula imobiliria. Quanto ao contedo, em
nenhuma das verses a obrigao imposta pela notificao apresentada de forma adequada ao proprietrio do imvel.
A primeira verso traz como obrigao promover o adequado aproveitamento do imvel, sob pena de Parcelamento,
Edificao ou Utilizao Compulsrios. A notificao extrajudicial estabelece como obrigao utilizar adequadamente
o imvel, sob pena da sua edificao ou utilizao compulsria. Os dois textos no traduzem integralmente a obrigao
estabelecida pelo PEUC, qual seja, a de parcelar, edificar ou utilizar o imvel, a partir do recebimento da notificao, de
acordo com os prazos previstos no Plano Diretor.
importante registrar tambm que a notificao extrajudicial traz como consequncia do descumprimento das
obrigaes a adoo, pelo municpio, de medidas judiciais necessrias e no a aplicao do IPTU progressivo no tempo.
Na segunda etapa, a redao da notificao extrajudicial foi novamente modificada:
Ofcio n 6640/12
Maring, 07 de dezembro de 2012
Proprietrio:
Lote 207, Quadra 000, Zona 46
Cadastro n 46024000 Matrcula n 57213
Registro de Imveis do 1 Ofcio de Maring
Prezado Sr.
Ref. NOTIFICAO EXTRAJUDICIAL: - Processo Administrativo n 53719/2012.
Em cumprimento do Art. 5, 1 e 2 da Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) e do Art. 112,
da Lei Complementar Municipal n 632/2006 (Plano Diretor do Municpio de Maring), NOTIFICAMOS
VOSSA SENHORIA, a promover o loteamento do imvel acima identificado, de forma a assegurar o
cumprimento da legislao supracitada, quanto a finalidade social e urbanstica da propriedade.
Caso no haja cumprimento das orientaes desta notificao, obrigatoriamente, Administrao
234
Fazendria efetuar o lanamento de IPTU Progressivo, nos termos da legislao vigente.

Para que surta os efeitos legais a que se destina, a presente notificao ser averbada na Matrcula do
Imvel e enviada atravs do cartrio de Registro de Ttulos e Documentos da Comarca de Maring.
(Processo administrativo n 53719/2012, Prefeitura de Maring).
Nessa nova verso, a obrigao imposta ao proprietrio notificado apresentada de forma clara e objetiva: promover o loteamento do imvel acima identificado. Entretanto, o texto direciona e restringe a soluo a ser adotada pelos
proprietrios. Como foram notificados imveis no parcelados, no edificados e subutilizados, as alternativas possveis
para o cumprimento das obrigaes compreendem, alm do loteamento, outras modalidades de parcelamento do solo,
como desmembramentos ou subdiviso de lotes, mas tambm desdobros, instituio de condomnios industriais ou a
execuo de edificaes destinadas a diferentes usos, de acordo com os parmetros definidos no Plano Diretor.
Os autos de notificao, nas duas etapas, no caracterizam a situao dos imveis - se no parcelados, no edificados
ou subutilizados - e tambm no apresentam prazos para o cumprimento das obrigaes e para a impugnao das
notificaes, como observado nos termos emitidos por outros municpios pesquisados. Tais definies so importantes
porque reforam as regras de aplicao do PEUC e orientam e disciplinam as aes dos proprietrios notificados.

A aplicao do PEUC contou, nas duas etapas, com a abertura de processos administrativos individuais para cada um
dos imveis notificados que renem os documentos que embasaram e subsidiaram o ato da notificao pelo municpio.
Na primeira etapa, os processos administrativos foram identificados pelo assunto Notificao de Vazios Urbanos e
instrudos, em sua maioria, apenas com os dados do cadastro imobilirio atualizado do imvel, obtidos atravs do Sistema
Municipal de Tributao. H processos que contam tambm com extrato de consulta ao sistema municipal que contm
informaes sobre processos em tramitao para o imvel.
Alm desses documentos, os processos trazem, em sua maioria: (i) cpia do auto de notificao emitido pela SEURB;
(ii) ofcio endereado ao Cartrio de Registro de Imveis contendo solicitao do Procurador Geral do Municpio para
averbao da notificao na matrcula imobiliria; (iii) prenotao do Cartrio de Registro de Imveis, com teor da
exigncia registral; (iv) auto de notificao extrajudicial, emitido pela Procuradoria Geral, com certificao da notificao emitida pelo Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos; e (v) certido de matrcula imobiliria atualizada, com
averbao da notificao36.
Como no h registros relativos primeira etapa de aplicao do PEUC, os processos administrativos constituram
fonte importante de consulta para esta pesquisa, uma vez que foi possvel reconstruir a trajetria e evoluo dos procedimentos administrativos seguidos durante a primeira etapa e compreender os motivos que resultaram em mudanas
adotadas na etapa posterior.
Na segunda etapa, os processos administrativos foram abertos pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ) e identificados
pelo assunto Para fins de lanamento de IPTU37. A experincia das notificaes realizadas em 2009 resultou na alterao
dos procedimentos adotados pela Prefeitura de Maring para a instruo dos processos administrativos.
A partir dessa etapa, os processos passaram a contar com a certido de matrcula atualizada do imvel, requerida
pela Procuradoria Geral do Municpio (PROGE) junto aos Cartrios de Registro de Imveis, alm de cadastro imobilirio
completo. O procedimento de consulta matrcula foi incorporado s aes iniciais para possibilitar a conferncia dos
dados constantes no cadastro imobilirio municipal38. Assim, as notificaes foram emitidas com base em informaes
36 Em alguns processos administrativos consultados, h cpia dos pareceres elaborados pela Procuradoria Geral em resposta a impugnaes apresentadas pelos
proprietrios notificados, que geralmente tramitam em outro processo administrativo. Entretanto, no constam dos processos cpia dos pedidos de impugnao
protocolados pelos proprietrios.
37 Na capa do processo administrativo consta a observao: Referente ao Imposto Progressivo Lei Complementar n 827/2010.
38 Os dados constantes do cadastro imobilirio do municpio, muitas vezes, encontram-se desatualizados.
235
atualizadas, principalmente quanto titularidade dos imveis, minimizando as exigncias registrais para a averbao
das notificaes. Esse procedimento tambm evitou que as notificaes fossem refeitas ou complementadas, nos casos
de transmisso da titularidade dos imveis no cadastrados no municpio39.
Alm desses documentos, os processos trazem, em sua maioria: (i) auto de notificao extrajudicial, emitido pela
Procuradoria Geral, com certificao da notificao emitida pelo Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos; (ii) cpia
da publicao da notificao extrajudicial no rgo Oficial do Municpio; (iii) ofcio endereado ao Cartrio de Registro de
Imveis contendo solicitao do Procurador Geral do Municpio para averbao da notificao na matrcula imobiliria;
e (iv) certido da matrcula imobiliria atualizada, com averbao da notificao.

A etapa da aplicao do PEUC referente ao ato de notificao compreende as aes de (i) notificao dos proprietrios;
(ii) averbao das notificaes e (iii) anlise das impugnaes.
3.2.1 Notificaes
Inicialmente, as notificaes presenciais eram realizadas por agentes fiscais do municpio, de acordo com as regras
previstas no Plano Diretor. Ainda durante a primeira etapa de aplicao do PEUC, tal tarefa foi delegada ao Cartrio de
Registro de Ttulos e Documentos da cidade, que emite certido para cada proprietrio notificado (Figura 3)40.
FIGURA 3: REPRODUO DA CERTIDO CONSTANTE EM NOTIFICAO EXTRAJUDICIAL
ENTREGUE VIA CARTRIO DE REGISTRO DE TTULOS E DOCUMENTOS

40 Ver seo 3.2.2. deste apndice, que trata da averbao das notificaes.
236
Cumpre mencionar que a pesquisa no identificou os procedimentos adotados pelo municpio para a notificao
dos proprietrios por meio de edital.
Na segunda etapa, o procedimento de entrega das notificaes pelo Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos
foi mantido. Os autos de notificao, preparados pela equipe da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), eram encaminhados
para a Procuradoria Geral (PROGE), para assinatura e posterior envio ao cartrio.
Nessa etapa, decidiu-se pela publicao, no rgo Oficial do Municpio, de todas as notificaes extrajudiciais, cuja
responsabilidade pela demanda ficou a cargo da equipe da SEFAZ.
Alm de entregar as notificaes, o Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos tambm se responsabilizou pelo
levantamento de informaes atualizadas sobre os proprietrios, principalmente em relao ao endereo para notificao. Tal procedimento, de difcil execuo por parte dos municpios, atividade rotineira dos cartrios de ttulos e
documentos.
3.2.2 Averbao das notificaes

A partir de consulta aos processos administrativos referentes primeira etapa de aplicao do PEUC, foi possvel
identificar o caminho percorrido pelo municpio para viabilizar a averbao das notificaes na matrcula dos imveis.
Aps a expedio das notificaes, entregues pelos agentes fiscais municipais, os termos assinados eram encaminhados para a Procuradoria Geral (PROGE), rgo responsvel por providenciar a averbao das notificaes nos cartrios.
Juntamente com o requerimento de averbao, a PROGE enviava aos cartrios cpia simples dos autos de notificao
assinados41. Em alguns processos consultados, a averbao da notificao registrada somente com base nesses documentos. No entanto, na maior parte dos processos, consta exigncia registral para averbao das notificaes, com o
seguinte teor:
a) Apresentar a notificao em original, para procedermos a averbao conforme consta no 2, Art. 5
da Lei n 10.257/2001, com a comprovao de que quem foi notificado representante do proprietrio
do imvel (PRENOTAO n 168.942).
Em resposta s exigncias recorrentes apresentadas pelos cartrios, o municpio delegou a tarefa de notificar os
proprietrios ao Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos, que emite certido com a identificao da pessoa que
assina a notificao extrajudicial.
Segundo informaes da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), todas as notificaes extrajudiciais expedidas na primeira
etapa de aplicao do PEUC foram averbadas nas matrculas dos imveis. Para a SEFAZ, o prazo de cumprimento das
obrigaes impostas pelo PEUC contado a partir da data da averbao e no da data da notificao dos proprietrios.
A averbao da notificao nas matrculas imobilirias reproduz contedo do requerimento encaminhado pela
Procuradoria Geral aos cartrios:
Ofcio PROGE
Ilustrssimo Senhor Oficial do Registro de Imveis do 2 Ofcio de Maring - PR
MUNICPIO DE MARING, [...] vem presena de Vossa Senhoria, com base na previso 2 do Art. 5
da Lei Federal n 10.257/2001 (ESTATUTO DA CIDADE), para requerer a averbao, na respectiva matrcula desse Ofcio, da inclusa NOTIFICAO, que esta Municipalidade efetuou ao proprietrio do imvel
41 Em algumas notificaes expedidas, no possvel identificar se a pessoa que assina a notificao o proprietrio, no caso de pessoa fsica, ou o gerente geral
ou administrativo, no caso de pessoa jurdica. Em alguns casos, a notificao assinada por terceiros, como porteiros.
237
[...] para o seu adequado aproveitamento consoante determina o Artigo 112, da Lei Complementar n
632/2006 (Plano Diretor do Municpio de Maring), sob pena de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsria.
Termos em que, pede deferimento.
Maring, 20 de julho de 2010.
(Processo administrativo n 48275/2009, Prefeitura de Maring)
Prenotao n 169166 em 22.07.2010

Nos termos do requerimento e documentos arquivados sob o n 38/1523, procedo averbao para
constar que o Municpio de Maring notificou os proprietrios para que haja o adequado aproveitamento do imvel desta, consoante determina o Art. 112 da Lei Complementar n 632/2006, sob pena
de parcelamento, edificao ou utilizao compulsria, com base na previso do 2 do Art. 5 da Lei
Federal n 10.257/2001.
Maring, 10 de agosto de 2010.
(Processo administrativo n 48275/2009, Prefeitura de Maring)
Na segunda etapa, os procedimentos para a averbao das notificaes foram mantidos. De acordo com a SEFAZ,
todas as notificaes emitidas na etapa foram averbadas nas matrculas dos imveis.
3.2.3 Impugnao das notificaes

O municpio de Maring no possui informaes sistematizadas sobre as impugnaes. Assim, cumpre destacar que
os dados apresentados nesse trabalho foram levantados e sistematizados pela equipe de pesquisa. No entanto, devido ao
nmero significativo de pedidos de impugnao, no foi possvel obter, no mbito desta pesquisa, todas as informaes
necessrias produo de um diagnstico completo sobre este aspecto da aplicao do PEUC42.
Para o levantamento de dados, foi consultado sistema municipal que contm a relao de todos os processos administrativos protocolados para cada imvel cadastrado no municpio43. O sistema conta tambm com resumo e registro de
todas as tramitaes ocorridas para cada processo, desde a data de abertura at o arquivamento, no caso de processos
encerrados. O procedimento de consulta a esse sistema foi executado para todos os 705 imveis notificados e possibilitou: (i) a identificao do nmero de pedidos de impugnao apresentados pelos proprietrios; (ii) o conhecimento
da deciso do municpio quanto ao deferimento ou indeferimento dos pedidos, para a maioria dos imveis44; e (iii) a
identificao de outras aes dos proprietrios, no perodo ps-notificao, como apresentao de projeto de edificao,
solicitao de diretrizes para parcelamento do solo, entre outros.
Contudo, no foi possvel identificar, dado o escopo desta pesquisa, todo o universo de justificativas apresentadas
pelos proprietrios para embasar as impugnaes, assim como verificar os critrios e fundamentao utilizados pelo
municpio para avali-las, ou seja, deferir ou indeferir os pedidos. Para levantar tais informaes seria necessrio consultar
um a um os processos ou definir uma amostragem por rea ou localizao dos imveis, procedimentos que demandariam
tempo superior ao prazo disponvel para a realizao desta pesquisa. Entretanto, algumas justificativas foram identificadas porque constavam no sistema consultado, registradas no resumo do processo45. Trata-se, porm, de amostra que
no reflete necessariamente o contedo do conjunto dos casos.
42 Em relao primeira etapa, a listagem de imveis notificados, constante na SEFAZ, trazia alguma informao sobre as impugnaes interpostas pelos proprietrios: data e nmero do processo administrativo correspondente. No entanto, a listagem no continha identificao dos motivos que embasaram as impugnaes e a deciso do municpio pelo deferimento ou indeferimento dos pedidos. Quanto segunda etapa, a listagem de imveis notificados trazia informaes
sobre impugnaes para apenas cinco imveis, de um universo de 600 notificados.
43 A consulta ao sistema foi feita pelo nmero do cadastro imobilirio.
44 A pesquisa identificou alguns processos arquivados, sem registro de deferimento ou indeferimento dos pedidos.
45 Em alguns casos, o motivo est explicitado no resumo do processo que consta do sistema municipal. No entanto, na maioria das vezes, o sistema registra
apenas: pedido de cancelamento da notificao, com base no contedo do ofcio ou documento anexo.
238
Para o universo de 705 imveis notificados para o PEUC, somadas as duas etapas, a pesquisa identificou 162 pedidos
de cancelamento e/ou recursos s notificaes. Esse nmero equivale, em mdia, a 23% do total de notificaes expedidas46. A Tabela 3 registra a situao das impugnaes, agrupadas por ano de notificao.
TABELA 3: SITUAO DOS PEDIDOS DE IMPUGNAO DE IMVEIS NOTIFICADOS NA 1 E 2 ETAPAS DE APLICAO DO PEUC
IMVEIS NOTIFICADOS E PEDIDOS DE IMPUGNAO
SITUAO DOS PEDIDOS DE IMPUGNAO(1)
TOTAL
%
DEFERIDOS
INDEFERIDOS
ARQUIVADOS
TRAMITANDO
B/A
C/B
D/B
105
72
69%
46
64%
15
21%
2012
581
85
15%
8%
74
87%
2013
19
26%
20%
40%
705
162
23%
54
33%
91
56%
ETAPA / ANO
NOTIFICAES
IMPUGNAES
2009
1 etapa
2 etapa
TOTAL
Nota: (1) Em agosto de 2014 para os imveis da 1 etapa e novembro de 2014 para os imveis da 2 etapa.
Os dados registrados na Tabela 3 revelam cenrios diferentes para os imveis notificados na primeira e segunda
etapas de aplicao do PEUC.
Na primeira etapa, h um nmero expressivo de impugnaes: 69% do universo notificado. Essa constatao justifica-se, em certa medida, pelo fato de o municpio ter iniciado, em 2011, a aplicao do IPTU progressivo no tempo sobre
os imveis que descumpriram as obrigaes estabelecidas pelo PEUC. A sano imposta pelo municpio pode justificar
o aumento do nmero de impugnaes a partir de 201147. Por outro lado, o nmero de impugnaes s notificaes
apresentadas nos anos de 2012 e 2013 apresenta um percentual bastante inferior ao verificado na primeira etapa: 15%
e 26% do universo notificado, respectivamente. Tomando-se como base a primeira etapa de notificaes, a tendncia
que esses percentuais cresam, medida que o municpio inicie a aplicao do IPTU progressivo no tempo sobre os
imveis notificados a partir de 2012, que no cumprirem as obrigaes nos prazos estabelecidos por lei.
Quanto situao dos pedidos de impugnao, h um nmero significativo de deferimentos dos pedidos para os
imveis notificados na primeira etapa. J na segunda etapa, a situao inverte-se: os indeferimentos superam os deferimentos e representam 87,06% do total dos pedidos de impugnao. No entanto, como mencionado anteriormente,
a ausncia de um sistema de informaes impossibilitou a verificao dos critrios e fundamentao utilizados pelo
municpio para analisar e responder aos recursos.
A pesquisa identificou as seguintes justificativas apresentadas pelos proprietrios notificados para embasamento
dos pedidos de impugnao: (i) imvel com explorao agrcola; (ii) imvel com explorao agrcola de subsistncia;
(iii) imvel localizado em rea de preservao permanente (APP); (iv) imvel localizado em rea de fundo de vale, com
mata ciliar; (v) imvel j foi comprado loteado; (vi) moradores no tm inteno de lotear, pois o imvel utilizado como
moradia prpria; (vii) impossibilidade de parcelamento do solo; (viii) local sem infraestrutura; (ix) pedido de certido de
viabilidade; (x) h protocolo de projeto; (xi) projeto aprovado; e (xii) obra iniciada.
46 Os pedidos de impugnao s notificaes para PEUC apresentam-se em nmero bastante expressivo em outros municpios estudados pela pesquisa, como
por exemplo, So Bernardo do Campo, com 50% de pedidos de impugnao (75 imveis) em relao ao total de imveis notificados at dezembro de 2014 (150
imveis) e So Paulo, com 66% de pedidos de impugnao (51 imveis) em relao ao total de imveis notificados at dezembro de 2014 (77 imveis).
47 A pesquisa identificou que 90% dos pedidos de impugnao s notificaes expedidas no ano de 2009 foram protocolados a partir do ano de 2011.
239

Conforme mencionado, o arranjo institucional mnimo e as atribuies de cada rea ou setor envolvido na aplicao
do PEUC no foram definidos pelo municpio em regulamentao complementar que trata do assunto.
Na primeira etapa, a aplicao do PEUC esteve sob a coordenao e responsabilidade da Secretaria de Planejamento
e Urbanismo (SEPLAN), com apoio da Procuradoria Geral (PROGE). Em 2011, quando o municpio deu incio cobrana do
IPTU progressivo no tempo, a aplicao do PEUC foi transferida para a Secretaria da Fazenda (SEFAZ), pasta responsvel
pelo setor de tributos do municpio.
O Quadro 5 registra os rgos e instituies envolvidos em cada uma das etapas de aplicao do PEUC, bem como
as respectivas atribuies.
QUADRO 5: ARRANJO INSTITUCIONAL CONSTITUDO PARA A APLICAO DO PEUC NA 1 E 2 ETAPAS
1 ETAPA
RGO / INSTITUIO
ATRIBUIES
Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN)
coordenao; preparao das notificaes; anlise de pedidos de

impugnao
Procuradoria Geral (PROGE)
apoio jurdico: tramitaes junto aos cartrios (obteno de certides e

averbao das notificaes) e anlise de pedidos de impugnao
Agentes fiscais municipais
entrega das notificaes - 2009
entrega das notificaes extrajudiciais a partir de 2010
Cartrio de Registro de Imveis (CRI)
averbao das notificaes nas matrculas
Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial (CMPGT)
aprovao dos casos de no incidncia da obrigao e deliberao sobre

casos omissos na legislao
2 ETAPA
RGO / INSTITUIO
ATRIBUIES
Secretaria de Fazenda (SEFAZ)
coordenao; preparao das notificaes; publicao das notificaes

extrajudiciais no rgo de imprensa local; anlise de pedidos de
impugnao
Procuradoria Geral (PROGE)
apoio jurdico: tramitaes junto aos cartrios (obteno de certides e

averbao das notificaes) e anlise de pedidos de impugnao
Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN)
anlise de pedidos de impugnao
entrega das notificaes extrajudiciais - 2012 e 2013
Cartrio de Registro de Imveis
averbao das notificaes nas matrculas
Conselho Municipal de Planejamento e Gesto Territorial (CMPGT)
aprovao dos casos de no incidncia da obrigao e deliberao sobre

casos omissos na legislao
240
Embora a Secretaria da Fazenda (SEFAZ) seja responsvel pelo PEUC, no foi possvel identificar um grupo gestor que
coordene as aes e atividades inerentes aplicao do instrumento.

Apesar do universo significativo de imveis notificados, aproximadamente 700 imveis, o municpio no conta
com sistema de monitoramento e controle da implementao do PEUC. A Secretaria da Fazenda (SEFAZ) no dispe
do registro das informaes sobre a situao atual dos imveis quanto ao cumprimento das obrigaes no tempo, de
forma agrupada e dinmica. Alm disso, o no envolvimento da Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN)
na aplicao do instrumento dificulta a execuo do controle urbanstico48. No entanto, importante ressaltar que, de
alguma forma, dados bsicos referentes aplicao do PEUC, ainda que incompletos, esto registrados na SEFAZ, na
Gerncia de Tributos, os quais foram o ponto de partida desta pesquisa.
A ausncia de monitoramento e controle das aes decorrentes da aplicao do PEUC, e tambm do IPTU progressivo
no tempo, pode causar danos ao municpio decorrentes de questionamentos de proprietrios notificados, prejudicados
por falhas na aplicao dos instrumentos. Alm disso, a escala de aplicao agrava o fato e a falta de informaes impede
a avaliao dos resultados perante os objetivos estabelecidos (pelo Plano Diretor) para a utilizao dos instrumentos.
Por solicitao da equipe de pesquisa, a SEPLAN, por intermdio da Diretoria de Planejamento Urbano (DPU), levantou o estgio dos processos de licenciamento de projetos de parcelamento do solo (loteamentos)49 apresentados para
os imveis notificados (Tabela 4).
TABELA 4: ESTGIO DO LICENCIAMENTO DE LOTEAMENTOS EM IMVEIS NOTIFICADOS
IMVEIS NOTIFICADOS
ETAPA/ANO
1
etapa
2
etapa
ESTGIO DO LICENCIAMENTO DOS LOTEAMENTOS
TOTAL
COM PROJETO DE
LOTEAMENTO EM
LICENCIAMENTO
CERTIDO DE
VIABILIDADE
DIRETRIZES
BSICAS
APROVAO PRVIA
APROVAO
FINAL
APROVADO COM
ALVAR
2009
105
26
12
10
2(1)
2012
581
14
2013
19
1(2)
705
41
15
16
TOTAL
Notas: (1) Loteamento Eurogarden, com 46 lotes, e Loteamento Bom Jardim, com 942 lotes; (2) Solicitao de anuncia do municpio para fins de licenciamento ambiental junto ao Instituto Ambiental do Paran (IAP).
Os prazos de apresentao de projeto e incio de execuo das obras devem ser objeto de monitoramento constante por parte do setor responsvel pela aplicao do PEUC, sendo, portanto, atividade essencial implementao do
instrumento.
48 A pesquisa identificou que a equipe responsvel pela emisso de diretrizes e aprovao dos projetos de parcelamento do solo funcionrios da Secretaria de
Planejamento e Urbanismo desconhecia a relao de imveis notificados nas duas etapas de aplicao do PEUC.
49 O processo de licenciamento de loteamentos para fins urbanos envolve quatro etapas sucessivas: (i) Certido de Viabilidade de Loteamento; (ii) Diretrizes
Bsicas de Loteamento; (iii) Aprovao Prvia do Projeto de Loteamento; e (iv) Aprovao Final do Loteamento (MARING, 2015e).
241
Os dados registrados na Tabela 4 demonstram que, do total de 41 imveis notificados com loteamento em aprovao,
15 imveis no avanaram alm da primeira etapa do processo de licenciamento, que consiste no pedido de certido
de viabilidade para implantao de loteamento. A pesquisa identificou indcios de situaes de excluso de imveis do
PEUC mediante a apresentao, pelos proprietrios, de certides emitidas pelo municpio em licenciamentos iniciados,
mas que no tiveram prosseguimento. Esse procedimento, somado falta de acompanhamento dos processos, pode
possibilitar que o proprietrio escape da obrigao. Nestes casos, o procedimento adequado seria incluir esses imveis
na situao de suspensos temporariamente da obrigao de PEUC, como fazem outros municpios, e monitorar a
evoluo dos processos de licenciamento destes imveis.
Cumpre ressaltar, todavia, que, a partir da aprovao dos projetos, h um novo prazo a ser cumprido pelos proprietrios notificados: aquele que se refere ao incio da execuo das obras. A incluso na condio de suspensos temporariamente da obrigao de PEUC vale tambm para imveis com projeto aprovado e alvar de construo emitido, que
devem ser vistoriados para acompanhamento da evoluo das obras. A pesquisa no identificou procedimentos de
monitoramento e controle do prazo de incio das obras para imveis com projeto aprovado.
Ademais necessrio avaliar os resultados do PEUC. No caso de Maring, o cruzamento de informaes sobre o
universo de imveis notificados entre 2009 e 2013 com (i) loteamentos em aprovao ou aprovados no perodo 2012201450 (Tabela 5) e (ii) loteamentos implantados no municpio aps 200951 (Figura 4), apontam que a maioria das glebas
que vm sendo parceladas no so aquelas notificadas para PEUC.
TABELA 5: IMVEIS COM PROJETO DE LOTEAMENTO EM FASE DE APROVAO OU APROVADOS NO PERODO 2012-2014
IMVEIS COM PROJETO DE LOTEAMENTO EM FASE DE APROVAO OU APROVADOS NO

PERODO 2012-2014
TODO O MUNICPIO
LOCALIZAO
NOTIFICADOS
QUANT.
(un)
REA (m)
QUANT.
(un)
REA
(m)
Gleba Patrimnio Maring
47
3.362.634,87
16
1.990.767,11
Gleba Ribeiro Maring
23
3.021.851,48
555.819,35
Gleba Ribeiro Pinguim
64
9.356.565,05
13
2.237.103,18
Gleba Ribeiro Colombo
15
1.733.362,00
Gleba Patrimnio Iguatemi
18
1.105.341,04
108.752,87
Gleba Ribeiro Morangueiro
13
1.363.975,90
51.629,33
Gleba Ribeiro Sarandi
1.256.054,73
832.799,00
Gleba Patrimnio Sarandi
0,00
Gleba Ribeiro Paissandu
5.117.719,10
Gleba Ribeiro Caxias
290.400,00
Gleba Patrimnio Maring / Gleba Ribeiro/ Pinguim
55.300,55
Bairros Diversos
15
176.667,84
53.472,65
TOTAL
209
% EM RELAO AO TOTAL
(1)
26.839.872,56
100,00%
100,00%
41
19,62%
5.830.343,49
21,72%
Nota: (1) Na listagem disponibilizada pela SEPLAN no consta a rea de alguns imveis com processo de aprovao de loteamento em andamento.
50 Conforme listagem fornecida pela Secretaria de Planejamento e Urbanismo (SEPLAN), por meio do Departamento de Planejamento Urbano (DPU). Na
listagem, constam 209 processos de licenciamento para loteamentos, dos quais apenas 13 concluram a etapa de aprovao final, com obteno dos respectivos
alvars entre os anos de 2012 e 2014.
51 Conforme mapeamento produzido pelo Setor de Geoprocessamento da Prefeitura de Maring.
242
FIGURA 4: LOTEAMENTOS IMPLANTADOS APS 2009 E IMVEIS NOTIFICADOS NA 1 E 2 ETAPAS DE APLICAO DO PEUC
Fonte: Prefeitura do Municpio de Maring (2014). Elaborao prpria.
O PEUC foi aplicado em cerca de 14,5 milhes de metros quadrados. De acordo com os dados registrados na Tabela 5,
para 40% desse total (5,8 milhes de metros quadrados) existem projetos de loteamento aprovados ou em fase de aprovao. Nesses casos, h coincidncia entre os imveis notificados e os permetros de novos loteamentos. Porm, outros
19 milhes de metros quadrados com parcelamentos aprovados ou em fase de aprovao no municpio correspondem
a imveis que no foram notificados.
Para os casos de coincidncia, no possvel saber em que medida a aplicao do PEUC foi um fator de induo
apresentao de projetos para o parcelamento dos imveis. Entretanto, pode-se afirmar que a maioria dos loteamentos
est sendo projetada ou implantada em reas que no foram notificadas, o que indica o limitado papel de induo do
PEUC no processo de ocupao do territrio em Maring.
243

No perodo compreendido entre os anos de 2009 e 2013, o municpio de Maring notificou 705 proprietrios de
imveis ociosos para o PEUC (Tabela 6).
TABELA 6: QUADRO RESUMO DOS IMVEIS NOTIFICADOS PARA O PEUC NA 1 E 2 ETAPAS
IMVEIS NOTIFICADOS
ETAPA / ANO
1 Etapa
2 Etapa
REA CORRESPONDENTE
TOTAL
(m)
2009
105
15%
4.264.426,38
29%
2012
581
82%
9.944.137,74
68%
2013
19
3%
342.834,28
2%
705
100%
14.551.398,40
100%
TOTAL
O conjunto de imveis notificados soma 14,5 milhes de metros quadrados (14,5 km) e corresponde a cerca de 10%
de toda a rea urbana do municpio. A seguir, ser apresentado o detalhamento do universo notificado, por etapa de
notificao.
A Tabela 7 traz o registro dos imveis notificados na primeira etapa de aplicao do PEUC, agrupados por macrozona
e com indicao da rea correspondente.
TABELA 7: IMVEIS NOTIFICADOS PARA O PEUC NA 1 ETAPA, AGRUPADOS POR MACROZONA
IMVEIS NOTIFICADOS
REA
(m)
URBANA DE CONSOLIDAO
30
28,57%
1.236.020,45
28,98%
URBANA DE QUALIFICAO
51
48,58%
2.890.485,35
67,78%
URBANA DE CONTENO
10
9,52%
70.661,15
1,66%
URBANA INDUSTRIAL
5,71%
29.276,32
0,69%
URBANA DE PROTEO AMBIENTAL
2,86%
9.466,22
0,22%
NO IDENTIFICADOS
4,76%
28.516,89
0,67%
105
100,00%
4.264.426,38
100,00%
MACROZONA
TOTAL
A Figura 5 registra a distribuio dos imveis notificados na primeira etapa, identificados por macrozona.
244
FIGURA 5: DISTRIBUIO DOS IMVEIS NOTIFICADOS PARA O PEUC NA 1 ETAPA, POR MACROZONA
A anlise da Figura 5 e dos dados consolidados na Tabela 7 indica que, na primeira etapa, as notificaes estavam
distribudas em apenas duas Macrozonas Urbanas, a de Consolidao e a de Qualificao que incluem a poro mais
central e as reas com maior oferta de infraestrutura na cidade.
Segundo informaes da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), 58 imveis notificados nesta etapa foram excludos do PEUC.
Contudo, no foi possvel identificar os motivos que embasaram o cancelamento das notificaes: o enquadramento nas
situaes de no incidncia da obrigao ou o cumprimento das obrigaes impostas pelo PEUC. Esse conjunto de 58
imveis, com pouco mais de 2,5 milhes de metros quadrados, corresponde a 61% da rea total notificada na primeira
etapa.
A Tabela 8 traz o registro dos imveis notificados na segunda etapa de aplicao do PEUC, agrupados por macrozona
e com indicao da rea correspondente.
245
TABELA 8: IMVEIS NOTIFICADOS PARA O PEUC NA 2 ETAPA, AGRUPADOS POR MACROZONA
IMVEIS
NOTIFICADOS
REA
(m)
URBANA DE CONSOLIDAO
82
13,67%
438.860,09
4,27%
URBANA DE QUALIFICAO
222
37,00%
2.001.742,01
19,46%
URBANA DE OCUPAO IMEDIATA
68
11,33%
4.862.462,42
47,27%
URBANA DE PROTEO AMBIENTAL
0,67%
80.051,29
0,78%
199
33,17%
2.573.201,31
25,01%
RURAL
0,67%
34.776,36
0,34%
NO IDENTIFICADOS
21
3,50%
295.878,54
2,88%
TOTAL
600
100,00%
10.286.972,02
100,00%
MACROZONA
URBANA INDUSTRIAL
A Figura 6 registra a distribuio dos imveis notificados na segunda etapa, identificados por macrozona.
FIGURA 6: DISTRIBUIO DOS IMVEIS NOTIFICADOS PARA O PEUC NA 2 ETAPA, POR MACROZONA
246
A anlise da Figura 6 e dos dados consolidados na Tabela 8 revela que, na segunda etapa, as notificaes esto distribudas por todo o permetro de incidncia do PEUC, com aproximadamente 50% da rea total notificada localizada
na Macrozona Urbana de Ocupao Imediata. Alm disso, importante registrar a incidncia do PEUC em um nmero
expressivo de imveis na rea Industrial 1, na Macrozona Urbana Industrial.
Cumpre, por fim, citar que a SEFAZ iniciou, em novembro de 2014, levantamento de informaes para identificar os
imveis notificados na segunda etapa que j cumpriram a obrigao de parcelar ou edificar ou, ainda, que se enquadram
nas situaes de no incidncia do instrumento. Esse levantamento tem como objetivo definir os imveis que devem
ser sancionados com o IPTU progressivo no tempo a partir de 2015.
3.5.1 Ao dos proprietrios dos imveis notificados (perodo ps-notificao)

No foi possvel, no mbito dessa pesquisa, verificar a reao dos proprietrios aplicao dos instrumentos, nem
tampouco identificar se as providncias tomadas com intuito de dar uso aos imveis so, em alguma medida, resultado da
notificao para o PEUC. Foi possvel levantar a situao dos imveis notificados e enquadrar em categorias apresentadas
na Tabela 9. Para a classificao, os imveis foram divididos em dois grupos: sem ao e com ao. Os imveis com
ao foram subdivididos em dois subgrupos: (i) aes voltadas para dar uso aos imveis (certido de diretrizes, projeto
ou obra) e (ii) aes que contestam a aplicao do instrumento, denominadas de impugnaes52.
A Tabela 9 traz o registro das aes dos proprietrios dos 705 imveis notificados nas duas etapas, no perodo psnotificao. As aes esto agrupadas por ano de notificao (2009, 2012 e 2013) e foram identificadas por meio dos
assuntos dos processos administrativos tramitados ou em tramitao no municpio, para cada um dos imveis53.
TABELA 9: CLASSIFICAO DAS AES DOS PROPRIETRIOS NO PERODO PS-NOTIFICAO, A PARTIR DE INFORMAES QUE
CONSTAM NOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS - 1 E 2 ETAPAS
ETAPA / ANO
1
etapa
2
etapa
TOTAL
2009
2012
2013
IMVEIS
NOTIFICADOS
SEM AO
105
100%
581
100%
19
100%
705
COM AO
IMPUGNAO
CERTIDO /
DIRETRIZES
PROJETO
OBRA
OUTRAS
SITUAES(1)
13
12%
315
54%
8
42%
72
69%
85
15%
5
26%
11
10%
42
7%
3
16%
5
5%
75
13%
2
11%
0%
23
4%
1
5%
4
4%
41
7%
-
336
162
56
82
24
45
Nota: (1) Processos administrativos no relacionados aplicao do PEUC: cancelamento e/ou reduo de IPTU, demolio de construo, desmembramento de
cadastro, doao de faixa de terra para implantao de via paisagstica, entre outros.
O detalhamento das aes dos proprietrios dos 705 imveis notificados para o PEUC encontra-se registrado na
Tabela 10.
52 Esse procedimento foi realizado para os 705 imveis notificados, por meio de consulta a sistema municipal, conforme descrito na seo 3.2.3, que trata das
impugnaes s notificaes.
53 Devido grande quantidade de informaes obtidas, foi considerada para a tabulao dos dados apenas a primeira ao realizada pelos proprietrios aps
a data da notificao. Como exemplo, a pesquisa identificou que parte dos proprietrios que tiveram os pedidos de impugnao indeferidos apresentou ao municpio, em seguida, projeto de edificao, solicitao de certido de viabilidade para loteamento ou pedido de reconsiderao do indeferimento, entre outros
procedimentos. Nesses casos, a ao considerada para a tabulao de dados foi o pedido de impugnao inicial.
247
TABELA 10: AO DOS PROPRIETRIOS DE IMVEIS NOTIFICADOS 1 E 2 ETAPAS
SITUAO
IMVEIS
NOTIFICADOS
AO
IDENTIFICADA
SEM AO
336
47,66%
162
22,98%
IMPUGNAO
pedido de cancelamento / recurso notificao
ASSUNTO DO PROCESSO
anuncia para fins de licenciamento ambiental no Instituto

Ambiental do Paran (IAP)
56
7,94%
CERTIDO / DIRETRIZES
construo / habite-se / subdiviso de lote

renovao de certido
viabilidade para fins de loteamento ou construo
pedido de diretrizes
anlise prvia de construo
anlise prvia de parcelamento
COM AO
construo comercial, industrial ou residencial

unificao / incorporao de lotes
82
11,63%
PROJETO
subdiviso de lotes
parcelamento do solo
substituio de projeto
alvar de construo
renovao de alvar
24
atualizao e habite-se ou habite-se
3,40%
OBRA
1,28%
ASSUNTOS RELATIVOS AO
VALOR DO IPTU E DO IPTU
regularizao de construo
reviso do valor do IPTU
cancelamento do IPTU (imvel com produo agrcola ou

imvel rural)
reduo do valor de IPTU (imvel com produo agrcola ou
imvel em APP)
cancelamento de projeto aprovado
demolio de construo
OUTRAS
SITUAES
desmembramento de cadastro
10
1,42%
doao de faixa de terra para implantao de via

paisagstica
DIVERSOS
incorporao de cadastro
pedido de esclarecimento sobre o Imposto progressivo no
tempo
justificativa
parecer / informao
TOTAL
26
3,69%
705
100%
SEM IDENTIFICAO
248
exceo dos processos relativos a pedidos de impugnao e cancelamento das notificaes, no possvel afirmar, apenas com base nessas informaes, que as aes identificadas constituem-se, necessariamente, em reao dos
proprietrios s obrigaes impostas pelo PEUC.
249

Desde 2011, Maring vem aplicando o IPTU progressivo no tempo sobre os imveis notificados na primeira etapa do
PEUC, que no cumpriram as obrigaes nos prazos impostos pela legislao. O instrumento identificado no municpio
como IPRO, para diferenci-lo do IPTU convencional.
O ano de 2014 corresponde ao quarto ano consecutivo da incidncia das alquotas de progressividade no tempo
sobre a maioria dos imveis sancionados com o instrumento. As Tabelas 11 e 12 registram, respectivamente, os nmeros
correspondentes aplicao do IPTU progressivo no tempo no municpio e as alquotas de progressividade incidentes
sobre os imveis, com base no exerccio fiscal de 2014.
TABELA 11: QUADRO RESUMO DOS IMVEIS NOTIFICADOS COM INCIDNCIA
DE IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO - EXERCCIO FISCAL DE 2014
IMVEIS NOTIFICADOS
ETAPA / ANO
1 Etapa
2 Etapa
COM APLICAO DE IPTU PROGRESSIVO NOTEMPO
TOTAL
TOTAL
% em relao etapa
2009
105
15%
47
45%
2012
581
82%
2013
19
3%
705
100%
47
7%
TOTAL
TABELA 12: QUADRO RESUMO DAS ALQUOTAS DE PROGRESSIVIDADE SOBRE OS

IMVEIS COM INCIDNCIA DE IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO - EXERCCIO FISCAL DE 2014
TOTAL
ALQUOTA
(exerccio de 2014)
11%
6% - 3 ano
87.910,08
42
89%
8% - 4 ano
1.580.003,11
47
100%
1.667.913,19
250
REA TOTAL
(m)
Segundo informaes da Secretaria da Fazenda, pasta responsvel pelo lanamento dos tributos municipais e tambm pela aplicao do PEUC e sucedneos, do total de 105 imveis notificados na primeira etapa de aplicao do PEUC,
47 imveis foram includos no IPTU progressivo no tempo.
A partir de 2015, incidir a alquota de progressividade de 2% (dois por cento) sobre a base de clculo do IPTU dos
imveis notificados nos anos de 2012 e 2013 que no cumpriram as obrigaes de parcelar ou edificar. No perodo de
encerramento da coleta de dados da pesquisa no municpio, a SEFAZ havia iniciado levantamento para identificao
dos imveis notificados passveis de aplicao do IPTU progressivo no tempo.
Conforme mencionado anteriormente, na seo sobre a regulamentao, h divergncias entre as regras estabelecidas pelo Estatuto da Cidade para o clculo da progressividade das alquotas e a frmula adotada pelo Municpio de
Maring na lei especfica54.
As Figuras 7 e 8 reproduzem imagens de carns emitidos pela Secretaria da Fazenda no exerccio de 2014, com lanamento do IPTU, alm de taxas e da Contribuio para Custeio de Servio de Iluminao Pblica (CCSIP), para imveis
com incidncia de progressividade no tempo.
FIGURA 7: REPRODUO DE CAPA DE CARN DE LANAMENTO DO IPTU ALQUOTA BASE DE 0,30% (IMPOSTO PREDIAL)
E ALQUOTA PROGRESSIVA DE 6%
FIGURA 8: REPRODUO DE CAPA DE CARN DE LANAMENTO DO IPTU ALQUOTA BASE DE 3% (IMPOSTO TERRITORIAL)
E ALQUOTA PROGRESSIVA DE 8%

54 Ver Captulo 6.
251
No imvel da Figura 7, a alquota ordinria do IPTU de 0,30% e refere-se a imposto predial. A alquota progressiva
de 6% indica, de acordo com a frmula adotada pelo municpio, a incidncia de IPTU progressivo no tempo pelo terceiro
ano consecutivo. No imvel da Figura 8, a alquota ordinria do IPTU de 3% e refere-se a imposto territorial. A alquota
progressiva de 8% indica, de acordo com a frmula adotada pelo municpio, a incidncia de IPTU progressivo no tempo
pelo quarto ano consecutivo.
Segundo as regras do EC, as alquotas de progressividade, no caso do imvel da Figura 7, deveriam ser revisadas, considerando que no podem exceder duas vezes o valor referente ao ano anterior. Assim, os limites no primeiro ano seriam:
0,30% x 2 = 0,60%; no segundo ano: 0,60% x 2 = 1,20% e no terceiro ano: 1,20% x 2 = 2,40%. As alquotas constantes do
carn, somadas, totalizam 6,30% sobre a base de clculo, percentual cerca de 2,5 vezes superior ao definido pelo EC. O
no atendimento s regras da lei federal pode gerar questionamentos sobre a legalidade da aplicao do instrumento.
J no caso do imvel da Figura 8 (alquota ordinria igual a 3%), o clculo da progressividade no tempo atende as
determinaes do EC, pois, de acordo com a frmula estabelecida pela lei especfica (acrscimo de 2% ao ano), as alquotas no ultrapassam o limite imposto pela legislao federal55.
Convm registrar que o IPTU progressivo no tempo no constitui novo imposto, distinto do IPTU56. Nesse sentido, a
alquota deve ser nica e incorporar a progressividade estabelecida pela lei especfica.
No entanto, a opo do municpio de Maring em apresentar nos carns as alquotas separadamente, com destaque
para a alquota progressiva, apesar das inconsistncias identificadas, pode ter um carter educativo voltado a informar
o proprietrio sobre a obrigao de dar uso ao imvel.
55 Primeiro ano: 3% + 2% = 5% (limite: 3% x 2 = 6%); segundo ano: 5% + 2% = 7% (limite: 5% x 2 = 10%); terceiro ano: 7% + 2% = 9% (limite: 15%) e quarto ano:
9% + 2% = 11% (limite: 15%).
56 A hiptese de incidncia, a base de clculo e os sujeitos ativo e passivo permanecem exatamente os mesmos. A nica modificao diz respeito alquota
praticada em virtude do descumprimento da funo social da propriedade urbana (Captulo 6).
252
5. AVANOS E LIMITAES
O PEUC foi aplicado por um nmero reduzido de municpios brasileiros e at o incio desta pesquisa no se conhecia
casos de aplicao do IPTU progressivo no tempo. Maring um dos raros municpios que de fato aplicou o PEUC e o
primeiro a aplicar o IPTU progressivo no tempo como instrumento sucedneo ao PEUC. O caso destaca-se principalmente
em funo da escala das notificaes - nmero de imveis notificados e rea correspondente - assim como pelo processo
ininterrupto de implementao do instrumento. importante destacar que essa condio pode ter sido propiciada pela
continuidade administrativa e tomada de deciso na esfera poltica.
A continuidade na aplicao do instrumento permitiu, ainda, rever e aprimorar procedimentos, como no caso dos processos de entrega e averbao das notificaes. Diante das dificuldades enfrentadas para a averbao das notificaes,
a prefeitura delegou a tarefa de notificar os proprietrios dos imveis ao Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos.
Esse procedimento deu mais agilidade entrega das notificaes como tambm facilitou o processo de averbao das
obrigaes estabelecidas pelo PEUC nas matrculas imobilirias. Vale mencionar que todas as notificaes realizadas
foram averbadas.
Por outro lado, o pioneirismo reduz a possibilidade de aprendizagem por meio do conhecimento da avaliao de
experincias j realizadas. A mais importante limitao observada no caso de Maring relaciona-se com a ausncia
da lgica urbanstica na implementao do PEUC, principalmente na segunda etapa de notificaes. A aplicao do
instrumento no vem observando as finalidades, previstas no Plano Diretor e Estatuto da Cidade, relacionadas com o
ordenamento territorial.
Em nenhuma das duas etapas de aplicao do PEUC h registros sobre a estratgia e a lgica de aplicao do instrumento adotadas pelo municpio. Entretanto, como mencionado anteriormente, a partir dos dados coletados possvel
afirmar que a lgica se altera da primeira para segunda etapa e que a finalidade urbanstica se perde nessa ltima etapa.
Na primeira etapa, foram notificadas reas localizadas nos anis central e intermedirio da cidade, que correspondem s Macrozonas Urbanas de Consolidao e Qualificao. A anlise do universo notificado indica que a inteno do
municpio com a aplicao do PEUC pode ter sido a de dar uso a reas ociosas em permetros da cidade com melhor
infraestrutura instalada. Essa lgica atende s finalidades estabelecidas para o PEUC no Plano Diretor. Na segunda etapa,
com ampliao da rea de incidncia e alterao da equipe responsvel pelo instrumento, no possvel identificar
a mesma lgica de ocupao do territrio verificada na primeira etapa de aplicao do PEUC. Sob a coordenao da
Secretaria da Fazenda, h indcios de que o PEUC tenha se afastado de sua finalidade urbanstica e assumido um vis
puramente tributrio.
Os dados da pesquisa apontam que na segunda etapa foram notificados 600 imveis, somando mais de 10 milhes de
metros quadrados (8% do permetro urbano do municpio). Desse total, cerca de 50% da rea notificada est localizada
na Macrozona Urbana de Ocupao Imediata. Embora a reviso do Plano Diretor tenha includo essa regio da cidade
no permetro de incidncia do PEUC, a MUOI constitui anel perifrico do permetro urbano, localizado junto divisa com
253
a rea rural e no dispe de infraestrutura consolidada57. Considera-se inadequado, portanto, o municpio impor aos
imveis desta regio da cidade a obrigao de parcelar ou edificar. A aplicao do PEUC nessa Macrozona contraria as
disposies do EC e as finalidades previstas no Plano Diretor de Maring.
Nesse cenrio de incidncia de PEUC em todo o permetro urbano, com um universo significativo de reas notificadas,
o instrumento pode perder o potencial de ordenar o uso e ocupao do solo e orientar a ocupao de setores prioritrios58. Ainda, nessas condies, o PEUC pode induzir o espraiamento da malha urbana, efeito que contraria a finalidade
do instrumento e os objetivos previstos no Plano Diretor. A informao de que grande parcela dos novos loteamentos
abertos no municpio no coincide com as reas notificadas refora a percepo de que o instrumento no cumpre a
finalidade de ordenamento territorial.
Por outro lado, outras potencialidades do instrumento no so exploradas pelo municpio. Dentre essas, vale mencionar que no h disposies para a articulao do PEUC s Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). No caso de Maring,
conclui-se que o instrumento no foi previsto para favorecer a disponibilizao de reas para produo de Habitao
de Interesse Social (HIS).
No entanto, cabe destacar que a aplicao do PEUC em Maring pode contribuir para a viabilizao da poltica
ambiental do municpio, por meio da induo implantao das vias paisagsticas nos imveis notificados, localizados
em fundos de vale.
importante registrar que na segunda etapa de aplicao do PEUC tambm foram notificados 199 lotes na rea
Industrial 1, na Macrozona Urbana Industrial, que somam aproximadamente 2,5 milhes de metros quadrados.
Considerando que nesta rea so permitidos apenas usos destinados a atividades predominantemente industriais,
comrcio e servios setoriais, pode-se supor que esses setores econmicos, local e mesmo regional, no consigam dar
uso a essa quantidade de lotes no espao de tempo estabelecido para o cumprimento das obrigaes impostas pelo
PEUC. No foi possvel identificar, no mbito desta pesquisa, estratgia desenhada pelo municpio para viabilizar a
ocupao desses imveis notificados na rea Industrial 1. Vale ainda ressaltar, que em localizao prxima regio das
reas notificadas na rea Industrial 1, o municpio est implantando um empreendimento denominado Parque Industrial
Cidade Maring, com o objetivo de atrair 400 novas indstrias para a cidade59.
Dada a ausncia de estratgia territorial e o universo das notificaes que abrange grande extenso da rea urbana,
questiona-se a viabilidade de dar uso (cumprir a obrigao) no prazo estabelecido para esse conjunto de reas. Haver
demanda para a totalidade de terras notificadas? Alm disso, na hiptese de inviabilidade, pergunta-se: quais sero as
consequncias a mdio e longo prazo dessas notificaes? O municpio ter como desapropriar um estoque significativo
de reas? Esta pesquisa, considerando o foco proposto, no responde essas e outras questes que podero ser objeto
de futuras investigaes.
A experincia de Maring pe em foco a importncia do planejamento e da estruturao de um sistema de monitoramento e controle do PEUC, antes mesmo de iniciar sua aplicao. A eficcia do instrumento tambm depende da
gesto da informao. A ausncia desse sistema dificulta o alcance dos objetivos de utilizao previstos para o PEUC,
no Plano Diretor.
Cabe registrar, por fim, que a aplicao do PEUC e seu sucedneo o IPTU progressivo no tempo uma experincia
muito recente e de grande complexidade. No foi possvel, no mbito deste estudo de caso e seus objetivos, identificar e
analisar todos os aspectos envolvidos na implementao dos instrumentos. Entretanto, alm dos resultados alcanados,
este estudo tambm pode contribuir para que novas pesquisas aprofundem contedos e tragam resposta para vrias
questes suscitadas.
57 O macrozoneamento vigente at a reviso do Plano Diretor em 2010 estabelecia como finalidade para essa poro da cidade manter as caractersticas rurais
quanto ao uso e a intensidade de ocupao do solo.
58 Cabe aqui retomar o contedo extrado do Captulo 2, quanto rea de incidncia do PEUC: no razovel que a obrigao se estenda a toda a cidade, pois,
se assim fosse, perderia o carter de sano administrativa para se tornar a regra de uso da propriedade em todo o territrio (Captulo 2, seo 2.2).
59 O Relatrio Finanas e Atividades 2012/2013 traz informaes sobre o empreendimento Parque Industrial Cidade Maring, que vem sendo implantado pelo
municpio com a finalidade de promover o crescimento econmico e o desenvolvimento do municpio e regio. O Parque Industrial, com 87 alqueires (mais de
2 milhes de metros quadrados), tem localizao estratgica e potencial para atender em torno de 400 empresas. Dentro do empreendimento ser instalado o
Tecnoparque, rea com 10 alqueires destinada instalao de empresas de base tecnolgica (MARING, 2013, p. 95).
254
REFERNCIAS
CORDOVIL, F. C. S.; RODRIGUES, A. L. Segregao socioespacial e a negligncia ao patrimnio construdo: legado
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sapl/sapl_documentos/norma_juridica/10742_texto_integral. Acesso em: 08 jan. 2015c.
______. Lei Complementar n 835, de 23 de agosto de 2010. Altera a redao da Lei Complementar n 632/2006, que criou
o Plano Diretor do Municpio de Maring. Disponvel em: http://sapl.cmm.pr.gov.br:8080/sapl/sapl_documentos/norma_
juridica/10762_texto_integral. Acesso em: 14 jan. 2015d.
______. Lei Complementar n 889, de 27 de julho de 2011. Substitui a Lei Complementar 334/99, que dispe sobre o
Parcelamento do Solo no Municpio de Maring. Disponvel em: http://sapl.cmm.pr.gov.br:8080/sapl/sapl_documentos/
norma_juridica/11040_texto_integral. Acesso em: 14 jan. 2015e.
255
256
APNDICE
III
SO BERNARDO DO CAMPO:
REGULAMENTAO E APLICAO
DO PEUC E IPTU PROGRESSIVO NO
TEMPO
257
258
INTRODUO
O Municpio de So Bernardo do Campo localiza-se na sub-regio sudeste da Regio Metropolitana de So Paulo
(RMSP)1, conhecida como Regio do ABC. Entre a cidade de So Paulo e o Porto de Santos, a cidade cresceu aceleradamente, quando, a partir da dcada de 50, a indstria automobilstica foi instalada em seu territrio.
FIGURA 1: LOCALIZAO DO MUNICPIO DE SO BERNARDO DO CAMPO NA RMSP
Fonte: INPE (2000). Adaptado pela Prefeitura do Municpio de So Bernardo do Campo.
Em 1950 a populao local somava 29.295 habitantes e, trinta anos depois, em 1980, atingia 425.602 habitantes, ritmo
de crescimento muito acima das mdias estadual e nacional nos trs intervalos censitrios2. Nesse nterim, sucessivos
loteamentos, muitos dos quais irregulares e precariamente urbanizados, fizeram com que a mancha de ocupao urbana
expandisse-se cada vez mais em direo aos mananciais.
1 EMPLASA, 2011.
2 Dados demogrficos mostram que So Bernardo do Campo registrou as seguintes Taxas Geomtricas de Crescimento Anual (TGCA) nos intervalos considerados: 10,74% (1950-60), 9,52% (1960-70), 7,76% (1970-80), enquanto que o Estado de So Paulo registrou, nos mesmos intervalos as taxas de 3,57%, 3,20% e 3,49%,
respectivamente. As taxas nacionais naqueles perodos eram ainda menores (3,7%, 2,78%, 2,48%, respectivamente). Ver So Bernardo do Campo (2009; 2012).
259
Do territrio de 408,45 km, mais de 70% so reas ambientalmente protegidas rea de Proteo e Recuperao do
Manancial Billings (APRM-Billings), contgua rea urbana, e Parque Estadual da Serra do Mar (PESM), no extremo sul do
municpio. So trs bacias hidrogrficas: a Bacia do Tamanduate, toda ela urbana; a Bacia do Rio Pinheiros, coincidente
com a APRM-Billings, e a Bacia do Mogi, onde se localiza o Parque Estadual da Serra do Mar (PESM). Embora a maior parte
da populao concentre-se na Bacia do Tamanduate, vem sendo exercida grande presso demogrfica sobre a APRMBillings, desde, pelo menos, a dcada de 70. Em 2010, a populao total era de 765.463 habitantes e 25,8% 197.554
pessoas residiam nos mananciais (IBGE, 2010).
A ocupao dos mananciais, iniciada em meados do sculo passado por meio de chcaras e loteamentos formais,
cresceu irregularmente, dando lugar, em 2010, a 151 assentamentos precrios 68 favelas e 83 loteamentos irregulares,
onde residiam 44.898 pessoas ou, aproximadamente, 23% da populao total da APRM-Billings3.
FIGURA 2: OCUPAO URBANA NO MANANCIAL
No entanto, esse espraiamento da mancha urbana sobre os mananciais deixou interstcios terrenos vazios ou subutilizados e, mais recentemente, imveis no utilizados em meio ao tecido urbano, fora dos mananciais, inclusive na regio
central. A induo ao uso e ocupao desses imveis um dos objetivos gerais da poltica urbano-ambiental nomeados
no Plano Diretor de So Bernardo do Campo (Lei n 6.184, de 21 de dezembro de 2011), e o instrumento precpuo para
tal finalidade o PEUC, relacionado como instrumento de induo e controle do desenvolvimento urbano no Art. 59,
juntamente com os instrumentos que lhe sucedem (IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica).
So Bernardo do Campo (2010).
260
1. O PLANO DIRETOR E A FUNDAMENTAO DO PEUC

O macrozoneamento institudo pelo Plano Diretor divide o territrio em trs unidades correspondentes s bacias
hidrogrficas a Macrozona Urbana Consolidada (MUC), situada na Bacia do Rio Tamanduate; a Macrozona de Proteo
e Recuperao dos Mananciais (MPRM), coincidente com os limites da rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais
da Represa Billings no municpio, situada na Bacia do Rio Pinheiros; e a Macrozona de Proteo Ambiental (MPA), ao sul,
na Bacia da Baixada Santista, quase totalmente ocupada pelo Parque Estadual da Serra do Mar (Figura 3).
FIGURA 3: MACROZONEAMENTO DEFINIDO PELO PLANO DIRETOR
Fonte: Prefeitura do Municpio de So Bernardo do Campo (201
A MUC, como sugere sua denominao, corresponde parcela do territrio que usufrui dos benefcios da urbanizao,
isto , conta com maior oferta de infraestrutura, servios e equipamentos urbanos. Somente sobre essa Macrozona, onde
a terra intensamente disputada pelos diferentes usos do solo, foi prevista a aplicao do PEUC.
Os estudos para elaborao do Plano Diretor, em 2010, identificaram 3.553.376 m de terra vazia ou subutilizada na
Macrozona Urbana Consolidada, com rea igual ou superior a 1.000m, correspondentes somatria dos imveis no
edificados (2.295.058 m) e subutilizados (1.258.318 m). Exceto os casos de iseno definidos no prprio Plano, todos
os demais imveis foram relacionados para fins de edificao ou utilizao compulsrios.
261
O objetivo da aplicao do PEUC na MUC inibir a reteno especulativa de solo urbano e estimular a plena utilizao
da propriedade urbana nessa poro do territrio, contribuindo para diminuir a presso sobre as duas outras macrozonas,
onde a funo social da propriedade est relacionada proteo ambiental.
1.1 PEUC e poltica habitacional

So Bernardo do Campo apresenta um expressivo dficit habitacional, da ordem de 107.641 unidades habitacionais,
das quais 38.017 unidades habitacionais constituem o dficit priorizado segundo o Plano Local de Habitao de Interesse
Social (PLHIS) de So Bernardo do Campo (SO BERNARDO DO CAMPO, 2010)4.
A quantidade de terra estimada no mbito do PLHIS para a produo de Habitao de Interesse Social (HIS), considerando o dficit priorizado em assentamentos precrios na Macrozona Urbana Consolidada (MUC) 13.861 unidades
habitacionais , foi estimada em 1.817.018m. Por sua vez, o Plano Diretor gravou como Zonas Especiais de Interesse
Social do tipo 2 (ZEIS-2)5 um total de 1.271.795m na MUC, ou seja, 70% do total apontado pelo PLHIS.
s ZEIS-2, assim delimitadas, o Plano Diretor sobreps o PEUC, com o objetivo de induzir mais fortemente a disponibilizao dessa terra para a produo de HIS.
Todas as ZEIS-2 gravadas na MUC foram consideradas prioritrias para notificao para PEUC, fazendo parte da
primeira etapa de notificaes, programada para se desenvolver no ano de 2013.
FIGURA 4: ZEIS 2 DELIMITADAS NO PLANO DIRETOR
4 O dficit habitacional priorizado pelo PLHIS compe-se da somatria do dficit quantitativo e qualitativo, incluindo 100% do dficit acumulado nos assentamentos precrios e, nos bairros regulares, 100% do dficit quantitativo, na faixa de renda de at trs salrios mnimos e 50% na faixa de trs a seis salrios mnimos.
5 As ZEIS-2 so formadas por terrenos vazios ou subutilizados destinados proviso habitacional do segmento de renda de at trs salrios mnimos, por meio
de HIS.
262
2. REGULAMENTAO DO PEUC E DO IPTU PROGRESSIVO

NO TEMPO
O conjunto de normas que regem o PEUC e o IPTU progressivo no tempo em So Bernardo do Campo compreende,
alm do Plano Diretor Lei n 6.184/2011 (e suas alteraes), as leis especficas e os decretos regulamentadores de cada
um dos instrumentos:
Lei n 6.186, de 27 de dezembro de 2011, que dispe sobre o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
Decreto n 18.437, de 16 de abril de 2013, que regulamenta a Lei n 6.186/2011;
Decreto n 18.943, de 9 de junho de 2014, que altera o Decreto n 18.437/2013;
Lei n 6.324, de 19 de dezembro de 2013, que dispe sobre a progressividade no tempo do IPTU de imveis
notificados para o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
Decreto n 19.110, de 12 de novembro de 2014, que regulamenta a aplicao da progressividade das alquotas
do IPTU progressivo no tempo.
2.1 Disposies sobre o instrumento do PEUC no Plano Diretor

O Art. 59 do Plano Diretor prev o PEUC como instrumento de induo e controle do desenvolvimento urbano,
juntamente com os que lhe sucedem o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante
ttulos da dvida pblica.
O Plano Diretor contm disposies, com relao ao PEUC, que superam o contedo mnimo definido pelo Estatuto
da Cidade, bem como as orientaes e recomendaes da Resoluo n 34, de 1 de julho de 2005, do Conselho Nacional
das Cidades. O Plano define:
Que o PEUC se aplica na Macrozona Urbana Consolidada, com o objetivo de induzir a plena utilizao da propriedade imobiliria;
Que o objeto do instrumento so os imveis com rea igual ou superior a 1.000m no edificados ou subutilizados (com coeficiente de aproveitamento menor que 0,20), inclusive as ZEIS-2 (Art. 60), bem como as edificaes no utilizadas h mais de trs anos (Art. 60 e seus pargrafos);
263
Os casos de iseno da obrigao atividades econmicas que no demandem edificao para exercer suas
finalidades, bem como alguns usos e atividades especiais (Art. 61);
Os procedimentos gerais para a notificao (Art. 62);
Os prazos para o cumprimento da obrigao (Arts. 63 e 64) e as consequncias caso esta no seja cumprida,
prevendo o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
(Arts. 67 e 68).
O IPTU progressivo no tempo est previsto no Plano Diretor (Art. 67), mediante a majorao da alquota pelo prazo
de at cinco anos consecutivos, remetida lei especfica o escalonamento anual das alquotas progressivas e a aplicao
do instrumento. O texto legal referente desapropriao com pagamento em ttulos da Dvida Pblica (Art. 68) limita-se
a reproduzir o disposto no Estatuto da Cidade.
Observa-se que o Plano Diretor prev a possibilidade de consrcios imobilirios, nos termos do Estatuto da Cidade,
acrescendo disposies quanto ao clculo do valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio (Art. 70,
pargrafo nico) e modalidade de formalizao dos consrcios, por meio de termos de responsabilidade e participao, pactuados entre o proprietrio do imvel urbano e a Municipalidade, visando garantia da execuo das obras do
empreendimento, bem como das obras de uso pblico (Art. 70)6.
2.2 A regulamentao do PEUC: lei especfica e decreto

A lei especfica do PEUC Lei n 6.186/2011 apenas reitera os termos do Plano Diretor, uma vez que este j disps
sobre todos os aspectos que carecem de disciplinamento sob a forma de lei7. A inteno de, ainda assim, fazer aprovar
uma lei especfica sobre o PEUC, segundo os gestores municipais, foi evitar possveis questionamentos jurdicos quanto
necessidade de legislao especfica.
referida Lei, soma-se o Decreto n 18.437, de 16 de abril de 2013, completando a regulamentao do instrumento.
Tal Decreto define, dentre outros dispositivos:
O acompanhamento do processo de notificao e suas consequncias, por parte do ConCidade de So Bernardo8;
A definio de proprietrio sujeito obrigao, incluindo na categoria, o compromissrio-comprador e o
usucapiente;
As condies caracterizadoras dos imveis isentos da obrigao;
A sistemtica de reunio de informaes e de elaborao do laudo tcnico, documento que atesta se o imvel se enquadra como no edificado, no utilizado ou subutilizado;
6 At o final de 2014 nenhum consrcio imobilirio foi proposto pelos proprietrios de ZEIS notificadas. A Secretaria de Habitao do municpio levou a ideia a,
pelo menos, um proprietrio de terra, mas a articulao proposta no prosperou (SO BERNARDO DO CAMPO, 2015). No que diz respeito articulao do PEUC
com outros instrumentos, o Plano Diretor previu a excluso da obrigao de edificar para os imveis localizados internamente aos permetros das operaes
urbanas consorciadas, desde que a eles esteja vinculada quantidade de CEPAC suficiente para atingir, pelo menos, metade do coeficiente de aproveitamento
mximo permitido pela operao urbana (Art. 61, pargrafo nico, inciso IV). Esse dispositivo foi revogado na ltima alterao do Plano Diretor, promovida pela
Lei n 6.374, de 15 de dezembro de 2014.
7 Projeto de lei encaminhado Cmara Municipal juntamente com o do Plano Diretor, a Lei do PEUC foi aprovada poucos dias depois daquela.
8 Conselho da Cidade e do Meio Ambiente de So Bernardo do Campo, constitudo nos termos dos conselhos de cidades recomendados pelo Ministrio das
Cidades e Conselho Nacional das Cidades, que agrega, tambm, as funes de conselho de meio ambiente.
264
As possibilidades de impugnao por parte do notificado;

O procedimento de notificao propriamente dito.
Em especial, o regulamento estabelece etapas de notificaes, estruturadas em torno de dois critrios complementares:
Priorizao por bairro da MUC, em funo da localizao e do padro de urbanizao, de forma que na primeira
etapa foram includos o Centro, o Bairro Rudge Ramos (importante centralidade em termos econmico e histrico-cultural) e um terceiro bairro de classe mdia, formando um eixo que se desenvolve do Centro, no sentido
norte, em direo ao municpio de So Paulo; na segunda etapa, bairros que conformam um anel envoltrio aos
bairros da primeira etapa; e na terceira, e ltima etapa, os bairros mais afastados, como ilustrado na Figura 5;
Priorizao das ZEIS-2, todas elas includas na primeira etapa de notificaes, qualquer que seja sua localizao
na MUC, dada a relevncia da questo habitacional e a perspectiva de que a notificao induza ao cumprimento da funo social da propriedade, que, nesse caso, consiste na produo de habitao social.
A estratgia assim definida consistiu em induzir prioritariamente o devido aproveitamento das reas mais centrais e
dos imveis gravados como ZEIS de vazios ou de proviso habitacional.
FIGURA 5: PEUC ETAPAS DE NOTIFICAO
O Decreto n 18.943, de 9 de junho de 2014, altera parcialmente o Decreto n 18.437/2013, redefinindo o conceito de
funo ambiental essencial, que, uma vez atestada, isenta o imvel de notificao. O Decreto de 2014 altera, tambm,
a responsabilidade pelo ato de notificao, delegando-a ao Departamento de Planejamento Urbano (SPU-1).
265
2.3 A regulamentao do IPTU progressivo no tempo: lei especfica e

decreto
A Lei n 6.324, de 19 de dezembro de 2013, prev que a progressividade ser representada pela duplicao das
alquotas do imposto, at o limite de cinco operaes sucessivas e cumulativas, enquanto perdurarem as condies que
deram ensejo notificao (Art. 2), tendo como ponto de partida a alquota obtida no exerccio fiscal imediatamente
anterior ao do lanamento, at o limite de 15%.
Essa Lei tambm determina que, se comprovado o cumprimento da obrigao aps o lanamento do IPTU progressivo no tempo, a alquota voltar ao valor original para o imvel, no exerccio imediatamente subsequente comprovao
e observadas as alteraes havidas em funo do uso, parcelamento ou edificao implementado (Art. 2, 4). Define,
alm disso, que o no cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar implica, cumulativamente, na imediata
suspenso de qualquer iseno de IPTU concedida pela legislao municipal a qualquer ttulo (Art. 4).
O Decreto n 19.110, de 12 de novembro de 2014, que regulamenta o lanamento da progressividade das alquotas
do IPTU progressivo no tempo de que trata a Lei n 6.324/2013, trouxe, em anexo, a previso dos valores das alquotas
para cada caso, ano a ano (Tabela 1).
TABELA 1: PREVISO DAS ALQUOTAS DE IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
ALQUOTA
ORIGINAL
(%)
1. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
2. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
3. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
4. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
5. ANO
ALQUOTA
PROGRESSIVA
(%)
ANOS
SEGUINTES
(%)
0,30
0,60
1,20
2,40
4,80
9,60
9,60
0,50
1,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
0,60
1,20
2,40
4,80
9,60
15,00
15,00
0,70
1,40
2,80
5,60
11,20
15,00
15,00
0,80
1,60
3,20
6,40
12,80
15,00
15,00
0,90
1,80
3,60
7,20
14,40
15,00
15,00
1,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
15,00
1,50
3,00
6,00
12,00
15,00
15,00
15,00
1,60
3,20
6,40
12,80
15,00
15,00
15,00
2,00
4,00
8,00
15,00
15,00
15,00
15,00
2,50
5,00
10,00
15,00
15,00
15,00
15,00
Fonte: So Bernardo do Campo (2015b).
O caso de So Bernardo do Campo pode ser considerado um exemplo bem sucedido de regulamentao do IPTU
progressivo no tempo de forma coerente com a legislao tributria e adequada aos limites do Estatuto da Cidade, como
avalia o Captulo 3 Regulamentao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo pelos municpios.
Alm da tabela acima, o decreto regulamentador define que o lanamento ser anual e efetuado em at 12 parcelas
(Art. 5) e estabelece as competncias: Secretaria de Planejamento Urbano e Ao Regional, coordenadora da aplicao
do PEUC, cabe informar a Secretaria de Finanas sobre o descumprimento das condies e prazos estabelecidos para o
parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios para que essa d curso aplicao do IPTU progressivo no tempo.
O lanamento do imposto para o exerccio de 2015 incorpora a progressividade no tempo para os casos de descumprimento da obrigao em um s carn de cobrana.
266
3. APLICAO DO PEUC
Esta seo descreve o processo de aplicao do PEUC em So Bernardo do Campo, com base nos dados e informaes
constantes de documentos oficiais produzidos pelo Departamento de Planejamento Urbano do Municpio, alm de
depoimentos dos gestores municipais. A seo tambm discute a sequncia de aes desenvolvidas planejamento,
notificao, anlise dos pedidos de impugnao, averbao e monitoramento do PEUC e trata do arranjo institucional,
da capacitao das equipes tcnicas e da participao social no processo, encerrando-se com um resumo dos nmeros
do PEUC.
O Municpio de So Bernardo do Campo procedeu notificao de 150 imveis nos anos de 2013 e 2014, distribudos
entre no edificados, subutilizados e no utilizados, conforme Tabela 2.
TABELA 2: PEUC TOTAL DE IMVEIS NOTIFICADOS
TIPO DE IMVEL
2013
2014
TOTAL
No edificados
33
50
83
Subutilizados
15
35
50
No utilizados
14
17
TOTAL
51
99
150
A aplicao do PEUC tem como referncia o ms de maio de 2013, quando se iniciaram as notificaes. No entanto,
essa data foi antecedida pelo planejamento dos trabalhos, o que remonta ao ano de 2012.
3.1 O planejamento da aplicao

O planejamento da aplicao desenvolveu-se de meados de 2012 ao incio de 2013, culminando com a publicao do
decreto regulamentador do PEUC, em abril de 2013, e a efetivao das primeiras notificaes em maio do mesmo ano.
Vrias aes foram desenvolvidas nesse intervalo de tempo, anteriormente notificao, as quais esto relacionadas
sinteticamente abaixo e comentadas nesta seo:
267
identificao dos imveis notificveis, com base em pesquisa cadastral e vistorias;

definio da estratgia a adotar com relao ao universo notificvel prioridades, etapas, prazos;
descrio do conjunto de atividades relacionadas ao processo de notificao, acompanhada da definio dos
setores envolvidos, atribuies e fluxos;
definio dos recursos humanos, materiais e financeiros necessrios;
elaborao dos documentos tcnicos pertinentes, como ficha de vistoria, laudo tcnico e auto de notificao;
capacitao das equipes envolvidas;
elaborao da minuta de decreto regulamentador da aplicao do instrumento;
autuao dos processos para cada um dos imveis a notificar.
Para apoiar o planejamento da aplicao foi contratada consultoria jurdica, cujo escopo de trabalho consistiu no
detalhamento das regras da Lei n 6.186/2011, na definio das atividades relacionadas notificao dos proprietrios e
na capacitao dos agentes pblicos direta ou indiretamente envolvidos com a aplicao do instrumento. A consultoria
contribuiu tambm com a discusso de critrios para o refinamento das informaes cadastrais e dos procedimentos de
monitoramento e controle das notificaes, alm de apoiar a formulao da minuta preliminar de decreto regulamentador da lei especfica do PEUC e propor diretrizes para a regulamentao do IPTU progressivo no tempo.
O relatrio de balano da experincia de So Bernardo9 menciona vrias reunies entre o Prefeito Luiz Marinho, do
Partido dos Trabalhadores (PT), a SPU e diversas secretarias para tratar do PEUC, revelando que o Chefe do Executivo
acompanhou de perto os trabalhos e definiu a estratgia de aplicao, deixando transparecer a firme deciso poltica de
implementar o instrumento. Ainda no final de 2012 o prefeito falou imprensa regional sobre o problema causado pela
ociosidade de imveis no meio urbano e anunciou sua inteno de implementar o instrumento, conforme possvel
verificar no trecho de entrevista concedida ao Jornal ABCD Maior (2012):
O municpio tem de se adequar legislao para resolver esse problema sem agredir o princpio da
propriedade privada. Porm, o proprietrio no pode simplesmente deixar o imvel parado prejudicando a sociedade.
Alm de reunies de trabalho da SPU com o Prefeito Luiz Marinho e alguns secretrios municipais, no 2 semestre
de 2012, est registrada no relatrio a apresentao feita na primeira reunio geral do secretariado municipal em 2013,
quando se iniciava um novo perodo de gesto10. Na oportunidade, o prefeito reeleito anunciou o projeto nova equipe
de governo, orientando quanto necessidade de integrao das secretarias para sua viabilizao.

A identificao dos imveis notificveis teve como ponto de partida a atualizao de uma listagem produzida em
2010 (aqui denominada listagem de 2010), quando da elaborao do Plano Diretor, com o objetivo de definir o mbito
e a escala do instrumento.
O processo iniciou-se por consulta base de dados bruta do cadastro imobilirio, selecionando-se somente os
lotes com rea igual ou maior que 1.000m (mil metros quadrados). Esses imveis foram associados ao banco de dados
9 So Bernardo do Campo (2015).
10 Exposio realizada, em 07/02/2013, pela Diretora de Planejamento Urbano, acompanhada pelo consultor contratado.
268
espaciais disponvel no Sistema de Informaes Geogrficas (SIG) da municipalidade11, o que resultou na identificao de um rol de imveis vazios ou subutilizados, que foi comparado listagem de 2010 e submetido anlise do
Departamento de Planejamento Urbano (SPU-1).
A equipe tcnica do SPU-1 realizou pesquisas no Sistema de Controle de Processos do Departamento de Obras
Particulares (OBRPAR), visando a identificar os imveis que possuam projetos em anlise, alvar de construo e certificado de concluso de obras. Estes ltimos os imveis com certificado de concluso de obras foram excludos da
listagem, o que resultou num rol de 458 imveis a serem notificados por se apresentarem no edificados ou subutilizados.
Os demais imveis com projeto em anlise ou com alvar de construo permaneceram na listagem de notificveis,
uma vez que, no entender do SPU-1, somente a efetiva execuo das obras de construo ou ampliao os excluiriam
da aplicao do instrumento.
FIGURA 6: IMVEL SUBUTILIZADO SITUADO NO CENTRO DA CIDADE
A depurao da listagem de 2010 passou tambm pela excluso das reas pblicas e dos imveis isentos da aplicao do instrumento, tal como definido no Plano Diretor e no Decreto n 18.437/2013.
Foram constatadas muitas inconsistncias ocorridas em virtude da desatualizao cadastral e falta de integrao
entre os sistemas de controle internos, o que levou seleo de uma amostra para aferio em campo, com base em
vistorias12.
11 O cadastro imobilirio municipal alimentado e mantido pelo Sistema Integrado de Arrecadao Municipal (SIAM), onde as informaes alfanumricas so
armazenadas no banco de dados corporativo Oracle. O SIAM possibilita a realizao de inmeras consultas aos atributos cadastrados como, por exemplo, rea de
terreno e rea construda. Atravs do Sistema de Informaes Geogrficas (SIG) foi possvel associar a base de dados espacial alfanumrica utilizando como link
a inscrio imobiliria. Por meio de uma sequncia de cruzamentos espaciais usando mtodos de interseco e identificao, conseguiu-se relacionar os lotes aos
bairros (e s ZEIS 2) e classific-los como vazios, quando a rea construda era igual a zero, e como subutilizado, quando a razo entre e rea construda e a rea de
terreno era menor que 0,20.
12 Em So Bernardo do Campo a atualizao da base de lotes atribuio da Secretaria de Finanas, cujo interesse est voltado arrecadao municipal. Essa
Secretaria admite desmembramentos e remembramentos para fins exclusivamente tributrios, de forma que a inscrio imobiliria e sua representao fsica no
correspondem matrcula do imvel no Cartrio de Registro de Imveis. Portanto, foram encontradas vrias divergncias entre o parcelamento real, legal e fiscal.
Ao mesmo tempo, o cadastro encontrava-se desatualizado, no acompanhando o crescimento da cidade. At mesmo grandes empreendimentos j implantados
constavam como imveis no edificados, o que foi identificado em consulta ao Sistema de Controle de Processos do Departamento de Obras Particulares (OBRPAR)
ou, s vezes, somente nas vistorias.
269
A desatualizao dos cadastros municipais e as deficincias de estrutura dos organismos pblicos envolvidos podem
tornar mais moroso o ato de notificar, como foi visto no Captulo 5, referente Aplicao do PEUC. No caso de So
Bernardo do Campo, a desatualizao do cadastro fiscal imobilirio, tanto com relao identificao e endereo dos
proprietrios, quanto com relao aos dados do imvel (rea construda e existncia de edificao), faz com que a tarefa
de notificar estenda-se e multiplique-se, uma vez que precisam ser realizadas por buscas em outras fontes. Por exemplo,
ao no encontrar um proprietrio pessoa jurdica a equipe recorre pesquisa nos sites na Junta Comercial do Estado
de So Paulo (JUCESP) e/ou da Receita Federal, quase sempre mantidos atualizados; outro recurso usado pela equipe
a consulta Procuradoria Fiscal do Municpio para verificar possvel execuo fiscal, cujo processo informa o endereo
atualizado do proprietrio. Caso no exista execuo fiscal, o ltimo recurso a notificao por edital, prevista na Lei
(isso ocorreu em apenas dois casos).
A equipe da Secretaria de Finanas de So Bernardo do Campo, em depoimento colhido no mbito desta pesquisa,
ressalta as dificuldades que encontra para manter o cadastro fiscal imobilirio atualizado, uma vez que os proprietrios
no informam mudana de endereo ou transferncia de propriedade. O ltimo recadastramento imobilirio foi realizado
em 2007 e, desde ento, as equipes fiscais orientam-se com base em imagens de satlite e trabalhos de campo. O cadastro
mobilirio tambm se mostra desatualizado, dificultando a identificao correta dos casos de atividade econmica isenta
de notificao, nos termos da legislao municipal13.
Os imveis no utilizados foram identificados valendo-se de diversas fontes. De incio foi consultado um levantamento assistemtico realizado em 2009 pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico e Turismo (SDET) que
fornecia informaes acerca de unidades industriais desativadas e, na sequncia, realizadas vistorias conjuntas entre as
duas secretarias municipais a SDET e a Secretaria de Planejamento Urbano (SPU), para atualizao das informaes,
restando 11 imveis nessas condies14.
Para complementar as informaes, recorreu-se aos indicadores de consumo das concessionrias de servios pblicos, os quais podem se prestar constatao da no utilizao do imvel. Na prtica, os registros de consumo de gua
no serviram como indicador, pois o cadastro disponibilizado pela Companhia de Saneamento Bsico do Estado de
So Paulo (SABESP) no permitiu estabelecer a relao com o cadastro imobilirio da prefeitura, tornando difcil a comprovao da ociosidade do imvel por tal via. Porm, os dados da concessionria de servios de energia eltrica AES
Eletropaulo revelaram-se teis, uma vez que permitiram que fosse extrada uma relao de imveis com consumo zero
ou incompatvel com a rea construda ou com a atividade cadastrada. Esse rol passou por uma verificao cadastral,
que resultou em 78 imveis, os quais, somados aos 11 provenientes do levantamento da SDET, implicaram num total de
89 imveis no utilizados15.
13 Est sendo elaborado (com concluso prevista para 2015), um recadastramento imobilirio com base em foto area oficial produzida em 2014, como informaram as duas equipes a de planejamento e a de finanas.
14 O levantamento da SDET indicava 36 imveis no utilizados. Alm da defasagem temporal, considerava a no utilizao independentemente de rea construda, enquanto que o PEUC limita-se aos no utilizados com rea igual ou maior que 500m.
15 H edificaes no utilizadas que so notrias, como o prdio do antigo Hotel Binder (Figura 7) e o do Best Shopping. Este ltimo constava da relao de notificveis, mas como o empreendimento constitui massa falida e o imvel tem sua formao como condomnio, a Procuradoria entendeu por bem que fosse feita a
notificao de todos os condminos (em torno de 140), alm do sndico da massa falida. Enquanto os processos de PEUC estavam sendo instrudos, houve a venda
do imvel e o novo proprietrio apresentou projeto para demolio do edifcio e construo de um novo empreendimento no local.
270
FIGURA 7: EDIFICAO NO UTILIZADA ANTIGO HOTEL LOCALIZADO NO CENTRO DA CIDADE,

AO LADO DO PAO MUNICIPAL DE SO BERNARDO DO CAMPO
O cmputo geral de imveis notificveis resultante desse levantamento de dados atingiu, portanto, 547 imveis,
em abril de 2013, quando foi concluda a verificao, sendo: 256 imveis no so edificados (3.447.000m); 202 imveis,
subutilizados (2.603.000m) e 89 imveis, no utilizados (161.500m) (SO BERNARDO DO CAMPO, 2015).
Esses nmeros globais e sua distribuio em etapas de notificao foram divulgados publicamente em coletiva concedida imprensa pelo Prefeito Luiz Marinho, em 19 de abril de 2013, data em que foi publicado o Decreto n 18.437/2013
no semanrio oficial Notcias do Municpio (NM)16. A Tabela 3 apresenta as estimativas ento divulgadas.
TABELA 3: PEUC IMVEIS NOTIFICVEIS POR ETAPA
NO EDIFICADOS
ETAPA
BAIRROS
SUBUTILIZADOS
NO UTILIZADOS
Imveis
(n)
rea
(m)
Imveis
(n)
rea
(m)
Imveis
(n)
rea Construda
(m)
N TOTAL DE
IMVEIS
1
(at dez. 2013)
Centro
Anchieta
Rudge Ramos
66
1.236.000
44
490.000
37
88.500
147
2
(at jul. 2014)
Assuno
Baeta Neves
Demarchi
Ferrazpolis
Independncia
Jordanpolis
N. Petrpolis
Planalto
S. Terezinha
89
865.000
74
1.041.000
35
36.000
198
3
(at dez. 2014)
Alves Dias
Botujuru
Cooperativa
Dos Casa
Montanho
Pauliceia
Taboo
101
1.346.000
84
1.072.000
17
37.000
202
256
3.447.000
202
2.603.000
89
161.500
547
TOTAL
Fonte: Bruno Filho et al (2013).
16
A entrevista foi divulgada no site da prefeitura em notcias online no dia 19 de abril de 2013. Outros veculos de comunicao tambm deram cobertura ao ato.
271
Para garantir mais segurana e confiabilidade aos trabalhos, aps o levantamento de informaes cadastrais, todo
o conjunto de imveis notificveis foi vistoriado. Naquele momento, j havia sido tomada a deciso de efetuar as notificaes por etapa, em funo da capacidade administrativa para proceder ao conjunto das notificaes previstas
(BRUNO FILHO et al, 2013, p. 9). Assim, as vistorias foram planejadas para realizarem-se por blocos correspondentes s
etapas de notificao, antecedendo-as no tempo o mais imediatamente possvel.
As vistorias da Etapa 1 foram iniciadas em janeiro de 2013 e prolongaram-se at o segundo semestre daquele ano.
Considerando que as notificaes foram deflagradas em maio de 2013, houve um intervalo de tempo em que vistorias
e notificaes aconteceram em paralelo (SO BERNARDO DO CAMPO, 2015).
Naquele momento, as vistorias eram realizadas pela equipe de cadastro e cartografia do Departamento de
Planejamento Urbano, j as notificaes cabiam ao Departamento de Obras Particulares (SPU-2). Essas atribuies foram
alteradas posteriormente, por meio do Decreto n 18.943/2014, que, como mencionado, altera o Decreto n 18.437/2013.
FIGURAS 8 E 9: IMVEL NOTIFICVEL GRAVADO COMO ZEIS-2
Fonte: Prefeitura de So Bernardo do Campo (2014).
Observe-se que as vistorias esto previstas na Lei n 6.186/2011 (Art. 6, 1) para embasar o laudo tcnico, que deve
acompanhar as notificaes, como determina a mesma Lei (Art.6). Do laudo tcnico, constam os dados cadastrais, as
informaes obtidas nas vistorias (inclusive fotos feitas nessa oportunidade) e uma apreciao conclusiva quanto ao
enquadramento do imvel se no edificado, subutilizado ou no utilizado.
Vale mencionar que o referido laudo tcnico sofreu modificaes ao longo do tempo. O modelo de laudo adotado no
primeiro bloco de vistorias (imveis da Etapa 1 de notificaes), aqui denominado Modelo 1, foi substitudo, a partir do
segundo bloco de vistorias, quando passou-se a adotar dois modelos de laudo tcnico: o laudo tcnico completo LT
Completo e o simplificado, que resume as informaes do primeiro e juntado notificao.
OLT Completotraz informaes sobre eventuais processos relacionados construo (diretrizes, alvar de construo,
alvar de movimento de terra, alvar de demolio) e/ou ao funcionamento de atividades econmicas no imvel. Alm
disso, reserva campos para a incluso de, pelo menos, quatro fotos realizadas no ato da vistoria. O laudo tcnico simplificado
(anexo da notificao) contm menor quantidade de informao que os dois outros o LT Completo e o Modelo 1.
A elaborao do laudo tcnico a ser utilizado foi objeto de debate em vrias reunies de trabalho da equipe do
SPU-1 com a consultoria contratada. Antes de o Modelo 1 ser definido, chegou a ser testada uma ficha tcnica mais
extensa, com informaes qualitativas e/ou urbansticas obtidas em campo, que no se mostrou vivel, uma vez que os
profissionais designados para as vistorias eram tcnicos de cadastro e fiscais de reas pblicas e uma avaliao como a
solicitada exigiria mais do que um levantamento de dados objetivos acerca do imvel17.
17 Convm mencionar que a alterao do laudo tcnico coincide com a mudana das equipes tcnicas responsveis pelas tarefas. A partir de 2014, as vistorias
passaram a ser realizadas por arquitetos e engenheiros que compunham a equipe dedicada implementao do Plano Diretor. Os fiscais de reas pblicas sero
os notificadores a partir de 2014, em substituio equipe do Departamento de Obras Particulares.
272
Os contedos dos trs tipos de laudo tcnico so apresentados no Quadro 1, de forma a permitir uma comparao
entre eles.
QUADRO 1: INFORMAES CONSTANTES DOS LAUDOS TCNICOS
DADOS CADASTRAIS
Inscrio imobiliria
Endereo
rea do terreno
Zoneamento
Matrcula ou transcrio
Proprietrio / endereo para correspondncia
rea construda cadastrada / aprovada
CA
Inscrio mobiliria
Titular da atividade econmica / endereo para correspondncia
PROCESSOS VLIDOS CORRELACIONADOS AO IMVEL
n do processo
Tipo de processo: construo, demolio, diretrizes, funcionamento
Interessado
n do alvar
Validade
rea construda
Observaes
Modelo 1
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Modelo 1
Em caso de alvar de funcionamento, informar: atividade, validade, atividade

principal e secundria, nome da empresa
INFORMAES OBTIDAS EM VISTORIA
LT completo
X
X
X
X
X
X
X
X
X
LT simplificado
X
X
X
X
X
X
X
X
X
LT completo
X
X
X
X
X
X
X
LT simplificado
X
Modelo 1
LT completo
LT simplificado
Vistoria interna: sim ou no (motivo)
Edificao no imvel: sim ou no
Havendo edificao, informar: CA, n de pavimentos, se a construo

permanente ou provisria, se utilizada (informar uso ou atividade).
Ocupantes no imvel: sim (quantos) ou no
Atividades que no demandam edificao: sim (informar se ocupa 50% do

terreno) ou no
Informaes de fontes oficiosas
Modelo 1
LT completo
LT simplificado
FOTOS DO IMVEL
Fotos em anexo
X
ENQUADRAMENTO DO IMVEL
Informar se: no edificado, subutilizado ou no utilizado

INFORMAES ADICIONAIS
Campo livre para observaes
IDENTIFICAO COMPLETA
Do tcnico responsvel pelo laudo
Fonte: So Bernardo do Campo (2015).
273
Modelo 1
LT completo
LT simplificado
Modelo 1
LT completo
LT simplificado
Modelo 1
LT completo
LT simplificado
No ano de 2013, foram abertos processos para os 147 imveis arrolados na Etapa 1, antes da realizao das vistorias.
Se o levantamento in loco indicasse o no enquadramento do imvel no PEUC o processo seria arquivado. J a partir
do segundo bloco de vistorias, o processo administrativo passou a ser constitudo somente aps a concluso do laudo
tcnico e na hiptese de enquadramento do imvel no PEUC.
Tal como o laudo tcnico, a definio dos termos do auto de notificao tambm foi objeto de ateno, para que lhe
fosse garantida clareza e completude. O Decreto n 18.437/2013 traz o modelo de notificao como anexo (Figura 10).
FIGURA 10: NOTIFICAO PARA O PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS
CONFORME ANEXO NICO DO DECRETO N 18.437/2013
Ao Proprietrio ou ao titular de direitos reais ou ao gerente ou ao administrador, no caso de pessoa jurdica,

do imvel de classificao fiscal...., ou seu representante legal.

Pela presente, e em relao ao imvel acima identificado, fica V. S. notificado a:

( ) dar um uso edificao, no prazo mximo de 1 (um) ano, conforme estabelecido pelo art. 64 da
Lei Municipal n 6.184, de 2011 e pelo art. 8 da Lei Municipal n 6.186, de 2011, comunicando o cumprimento da obrigao ao Departamento de Planejamento Urbano SPU-1, nos termos do Decreto Municipal...

( ) apresentar projeto de parcelamento ou edificao do imvel, no prazo mximo de 1 (um) ano,
conforme art. 63, inciso I, da Lei Municipal n 6.184, de 2011, e art. 7, inciso I, da Lei Municipal n 6.186, de
2011, bem como dar incio execuo do projeto respectivo, em at 2 (dois) anos, contados do licenciamento
edilcio e ambiental.

V. S. poder formular impugnao a esta notificao, no prazo de 15 (quinze) dias, contados do
primeiro dia til do recebimento desta notificao, dirigida Secretaria de Planejamento Urbano e Ao
Regional, a qual no possui efeito suspensivo quanto aos prazos para cumprimento da obrigao.

A impugnao dever ser instruda, minimamente, com os seguintes elementos:

a) ttulo de propriedade ou documento idneo que comprove a relao de titular de direitos reais
sobre o imvel e, em se tratando de pessoa jurdica, a qualificao de seu preposto com poderes de representao;

b) comprovao da edificao ou utilizao, conforme o caso;

c) demonstrao da condio de atividade econmica que prescinde de edificao para o exerccio de
suas finalidades, quando se tratar de imvel no edificado ou subutilizado.

O descumprimento da obrigao ora estabelecida dar ensejo progressividade das alquotas do
IPTU, conforme estabelecido pelas normas constitucionais, legislaes federal e municipal pertinentes.
Outras informaes podem ser obtidas junto Secretaria de Planejamento Urbano e Regional, (endereo)
So Bernardo do Campo, _____ de ______ de 20___
(a) Servidor Pblico responsvel pela notificao
Fonte: So Bernardo do Campo (2014c).
Ainda assim, foi feita uma alterao no auto de notificao, aps o incio das notificaes, sendo acrescido um campo
ao final do texto para permitir a identificao da pessoa a quem a notificao entregue. Alm disso, foi criado um
274
modelo prprio de notificao para o caso de imveis com alvar de construo vlido e obra no iniciada (Figura 11)18.
FIGURA 11: AUTO DE NOTIFICAO PARA IMVEL COM PROJETO APROVADO
Observa-se, no caso de So Bernardo do Campo, o esforo de aprimoramento dos documentos e informaes relativos caracterizao do imvel por meio do laudo tcnico e da comunicao dessas informaes ao proprietrio, posto
que o mencionado laudo tcnico lhe entregue juntamente com o auto de notificao. Este, por sua vez, pode ser considerado bastante elucidativo, pois informa a situao do imvel, a obrigao imposta ao proprietrio e a consequncia
de seu descumprimento.
Outro aspecto positivo na experincia de So Bernardo do Campo diz respeito apreciao conclusiva que encerra
18 comum em So Bernardo do Campo que os alvars de construo sejam revalidados por vrias vezes, sem progresso da obra. Na hiptese de incidncia de
PEUC fica o proprietrio notificado do impedimento da revalidao.
275
o laudo tcnico, o que, a despeito das disposies do decreto regulamentador, nem sempre simples. Um exemplo o
caso de uma atividade econmica que no necessite de edificao para exercer suas finalidades, que (i) se encontre em
situao irregular frente ao licenciamento municipal e, ao mesmo tempo, (ii) demonstre precariedade, podendo ser facilmente removida, tal como um estacionamento de veculos pouco estruturado. Para decidir sobre situaes como esta,
o SPU-1 criou um grupo de gesto que regularmente se rene para analisar e decidir sobre a pertinncia de notificao
em casos de maior complexidade. Especificamente com relao ao exemplo utilizado, o grupo de gesto decidiu-se por
notificar os imveis que se encontrem na situao descrita. As decises do grupo so registradas em documento interno
e servem para orientar casos futuros.
Por outro lado, ainda h lacunas a serem sanadas, como o fato de que a certido de matrcula do imvel no registro
imobilirio no juntada ao processo administrativo antes da notificao, salvo excees em que essa se faz necessria
para dirimir dvidas muito evidentes no esclarecidas pelo cadastro imobilirio, a exemplo, entre outros, da identificao
do proprietrio do imvel ou seu endereo. A ausncia da certido de matrcula na fase de notificao faz com que a
Procuradoria Administrativa requeira esse documento antes da solicitao de averbao da notificao do imvel, o
que ser tratado adiante.
Com a concluso do laudo tcnico do imvel e do respectivo auto de notificao, o processo administrativo encaminhado ao agente pblico incumbido de proceder notificao.

A entrega das notificaes realizada por funcionrios do quadro efetivo da municipalidade. A tarefa foi delegada
inicialmente ao Departamento de Obras Particulares (SPU-2) da Secretaria de Planejamento Urbano e Ao Regional
(SPU) e, posteriormente, transferida a dois funcionrios lotados no Departamento de Planejamento Urbano da mesma
secretaria municipal como registram, respectivamente, os Decretos n 18.437/2013 e n 18.943/201419.
So Bernardo do Campo realizou uma notificao por carta registrada com aviso de recebimento (AR), com base no
Decreto n 18.437/2013, que permitia a utilizao desse meio para a notificao de proprietrio residente fora do municpio. No houve impugnao e a notificao foi averbada. No entanto, o aviso de recebimento foi assinado por terceiro,
no identificado, o que motivou a deciso de evitar essa forma de notificao, sempre que possvel.
Os gestores municipais relataram as limitaes administrativo-financeiras que se conjugam, dificultando a operacionalizao das notificaes de forma presencial: (i) o nmero reduzido de funcionrios destacados para o ato (apenas
dois, que tm outras tarefas cotidianas, alm da entrega das notificaes); (ii) a escassez de recursos materiais (veculos,
principalmente); e (iii) a burocracia para realizao de pequenas despesas (como pagamento de estacionamento, pedgio, refeio para motorista e notificador, pagamento de horas-extra de trabalho, entre outras).
A necessidade de ir at o endereo do proprietrio por trs vezes, caso esse no seja encontrado nas duas primeiras
oportunidades, como prescreve a lei federal, pouco frequente no caso em questo, segundo os notificadores. Ao contrrio, segundo eles, comum que o proprietrio no resida ou trabalhe no endereo registrado pelo cadastro municipal,
o que faz com que o processo de PEUC retorne da fase de notificao para nova, mais completa e correta instruo20.
Outra ocorrncia comum diz respeito entrega das notificaes de imveis cujos proprietrios so pessoas jurdicas.
Ocorre que, nem sempre quem se diz representante da empresa assim se qualifica documentalmente, como registram
19 Ver Arranjo Institucional, tpico adiante.
20 Como comentado anteriormente, acerca da inconsistncia dos cadastros municipais e dos recursos empregados para a complementao das informaes
sobre o imvel das consultas aos bancos de dados de outras instituies solicitao da certido de matrcula do imvel.
276
os notificadores ouvidos. Nesses casos, segundo os gestores, se no h impugnao da notificao, restam dvidas que
geram insegurana e que, em alguns casos, motivam a notificao por edital.
Ainda segundo os notificadores, no raro que os proprietrios recusem-se em receber a notificao. Quando isso
acontece, o agente pblico faz o registro em processo e a notificao realizada por edital. Houve caso em que o proprietrio recusou-se a receber a notificao, mas poucos dias depois formalizou requerimento de excluso do PEUC, o que
foi entendido pela equipe tcnica e jurdica responsvel pela gesto do instrumento como um atestado de recebimento
da notificao que tornaria desnecessria a publicao do edital.
A notificao por edital foi redigida pela Procuradoria Administrativa como um texto-padro, que complementado
com as informaes relativas ao imvel quando da necessidade de publicao. At dezembro de 2014 foram realizadas,
pelo Departamento de Planejamento Urbano, apenas duas notificaes por edital valendo-se do semanrio oficial
Notcias do Municpio.
O conjunto de questes aqui relatadas motivou a formao de um grupo de trabalho que se rene periodicamente
sob a coordenao da diretoria do Departamento de Planejamento Urbano com o objetivo de debater tais questes,
definir procedimentos e uniformizar entendimentos, de forma a garantir isonomia no tratamento de casos semelhantes
que se repitam. Dessa forma, o referido Departamento sistematiza as variadas situaes e questes e registra as resolues para cada tipo de ocorrncia em documento interno que fornece orientao sobre casos controvertidos apurados
no curso da aplicao do instrumento.
3.3 Impugnao das notificaes

At 30 de dezembro de 2014, foram protocolados 75 pedidos de impugnao de notificaes, o que corresponde a
exatos 50% do total de notificaes emitidas, conforme Tabela 4.
TABELA 4: IMPUGNAES S NOTIFICAES DAS ETAPAS 1 E 2
Etapa 1
Etapa 2
Total
103
47
150
58
(56% da etapa)
17
(36% da etapa)
75
(50% do total)
Pedidos de Impugnao Deferidos
12
15
(20% dos pedidos de impugnao)
Pedidos de Impugnao Indeferidos
41
10
51
Pedidos de Impugnao em anlise
Imveis Notificados
Pedidos de Impugnao
As principais alegaes apresentadas pelos proprietrios notificados, visando a impugnar a aplicao do PEUC,
seguem relacionadas no Quadro 2.
277
QUADRO 2: PRINCIPAIS ALEGAES CONSTANTES DOS PEDIDOS DE IMPUGNAO DAS NOTIFICAES
MOTIVO ALEGADO PELO REQUERENTE
DECISO
Existncia de erro de ordem material na notificao.

Exemplo: Notificou-se a obrigao de edificar, quando a
situao caracterizava-se como subutilizao.
Se a alegao for procedente, expede-se nova notificao (retificadora). Nesse caso, procedese ao indeferimento e comunica-se o interessado sobre a retificao da notificao.
Imvel vinculado a uma atividade econmica exercida

em imvel diverso.
Exemplo: Estacionamento que serve a uma indstria
instalada em outro imvel.
Deferimento: se houver a comprovao legal da vinculao.

Indeferimento: quando tal no se comprova.
Existncia de requerimento de alvar de construo

(projeto em anlise pela prefeitura, para edificao no
imvel).
A notificao mantida, pois apenas parte da obrigao foi cumprida (apresentao de

projeto). O cumprimento da obrigao completar-se- com o cumprimento do prazo para
incio de obra aps a expedio do alvar, que ter sua validade limitada a dois anos (e no
quatro anos como comumente se pratica).
O imvel foi alienado.
Se a transmisso do imvel ocorreu posteriormente data da notificao h uma

transferncia nas obrigaes derivadas da notificao, nos termos do Estatuto da Cidade.
Porm, se ocorreu antes, defere-se o pedido e o novo proprietrio notificado.
O imvel est em inventrio.
A deciso depende da documentao apresentada. A tendncia proceder notificao do

inventariante.
Imvel com pendncia relativa retificao de rea ainda

no sanada/registrada.
Indeferimento. No se justifica o no cumprimento da funo social da propriedade.
Imvel em processo de desapropriao
Se comprovado documentalmente, a impugnao deferida.
Em casos de subutilizao, alega-se que a rea serve

como quintal, rea de lazer, jardim etc. do imvel.
Geralmente tais pedidos de impugnao so indeferidos.
Alegao de que o imvel utilizado mesmo sem

edificao.
Objeto de avaliao. Sem deciso a priori.
O imvel cumpre funo ambiental.
Objeto de avaliao a cargo da Secretaria de Gesto Ambiental.
Inconformismo com a ao compulsria (invocao do

direito de propriedade).
Indeferimento.
278
3.4 Averbao
Em So Bernardo do Campo a averbao uma providncia a cargo da Procuradoria Administrativa do Municpio
(PGM-4). Uma vez superada a fase de impugnao, o processo administrativo segue para essa unidade para fins de
encaminhamento da averbao da notificao na matrcula do imvel.
Muitas vezes, a informao cadastral no confere com o registro imobilirio. As divergncias entre os dados cadastrais
e os constantes da matrcula do imvel (rea de terreno, rea construda e proprietrio) fez com que houvesse apenas
quatro casos de devoluo do pedido de averbao Procuradoria do Municpio por parte dos Cartrios de Registro de
Imveis, com a explicitao de motivos para a no averbao solicitada, como mostra o Quadro 321.
QUADRO 3: TEOR DAS NOTAS DEVOLUTIVAS DOS CARTRIOS DE REGISTRO DE IMVEIS COM RELAO AOS PEDIDOS DE
AVERBAO DA NOTIFICAO DO PEUC
Divergncia entre a matrcula a averbar e o nome do proprietrio

Divergncia entre o cadastro imobilirio e a certido de matrcula em casos de desdobro ou unificao de lotes
A notificao no foi dirigida a todos os titulares de domnio
Fonte: So Bernardo do Campo (2015).
Por essa razo, para sanar dvidas prvias notificao, visando a tornar mais gil a consulta s certides de matrcula
nos cartrios de registro de imveis, o municpio firmou convnio com a Associao dos Registradores Imobilirios de
So Paulo (ARISP), com vistas economia de tempo e recursos financeiros. Todos os processos de notificao abertos
a partir de 2015 tero as certides de matrcula juntadas preliminarmente notificao, de forma que a PGM-4 poder
requerer diretamente a averbao22.
Desde que o CRI emitiu as notas devolutivas citadas, antes de requerer a averbao, a PGM-4 solicita a certido de
matrcula do imvel, para conferncia das informaes com os dados fiscais que orientaram a notificao. Se os dados
conferem com a inscrio imobiliria titularidade, caractersticas do imvel etc. o pedido de averbao encaminhado e o ato realiza-se; se, porm, os dados no conferem, o processo retorna ao SPU-1 para que seja feita a anlise do
caso e tomadas as devidas providncias (que variam em funo do que for apurado) para, s depois, ser encaminhada
a averbao. A equipe tcnica envolvida espera que o convnio com a ARISP permita que tal verificao ocorra antes da
notificao, evitando retrabalho, pois, se o registro do imvel difere dos dados do cadastro imobilirio, a notificao
anulada e outra providenciada em substituio23.
O nmero total de averbaes obtidas at dezembro de 2014 49 representa apenas a tera parte do nmero de
notificaes efetuadas.
21 Havendo divergncia entre informaes do cadastro imobilirio e aqueles constantes na matrcula ou transcrio do Registro Imobilirio so preponderantes
as constantes deste ltimo.
22 O convnio foi celebrado em dezembro de 2014; est, segundo o SPU-1, em fase de empenho de recursos oramentrios para que se inicie sua utilizao.
23 O municpio registra decrscimo do nmero de notas devolutivas ao longo do processo, inversamente proporcional ao nmero crescente de notificaes.
279

So Bernardo do Campo controla a aplicao do PEUC por meio do registro da evoluo de cada um dos processos
administrativos em uma planilha eletrnica preenchida manualmente, o que apresenta limitaes, mas ainda assim o
melhor sistema de monitoramento encontrado dentre as experincias pesquisadas.
A planilha, a qual a equipe se refere como tabelo, tem crescido em nmero de variveis a acompanhar (colunas) e
tambm em nmero de imveis, medida que o processo de notificaes avana. Nela so anotadas as diferentes aes
por etapa de notificao e nmero do processo administrativo: data da notificao (presencial ou por meio de edital);
data do pedido de impugnao; data do deferimento ou indeferimento; data do pedido de averbao; data da nota de
devoluo do cartrio de registro de imveis (CRI); data da averbao; os imveis includos ou excludos da listagem
inicial; os que exigem monitoramento especial; e observaes julgadas pertinentes a cada caso.
A equipe do SPU-1 reconhece que esse mtodo de controle precrio e aponta como principais dificuldades:
a produo de relatrios de acompanhamento exige uma srie de consultas manuais e formatao na planilha;
os desdobramentos no so lanados em sistema informatizado, somente ficam registrados no processo administrativo, o que dificulta uma anlise qualitativa da aplicao do instrumento;
os imveis notificados no so automaticamente informados nos sistemas de emisso de alvars, cadastro
imobilirio e Ficha de Informao Cadastral (FIC);
a planilha no dialoga com o sistema de protocolo de processos, dificultando o acompanhamento de aes e
prazos para monitoramento, resposta impugnao e envio para averbao.
Segundo o SPU-1, o municpio pretende desenvolver um programa especfico online para controle do PEUC. A equipe
do SPU-1 relacionou as funcionalidades pretendidas de um mdulo especfico para controle do PEUC dentro OBRPAR,
sistema atualmente utilizado para emisso de alvars, Habite-se e autos pela equipe de fiscalizao24:
o sistema dever contar com uma tela de cadastro basicamente formada pelos mesmos campos existentes
na planilha eletrnica e, uma vez o imvel notificado, o sistema dever informar as restries para emisso de
alvars, limitando sua vigncia por dois anos (o mesmo gravame aparecer na Ficha de Informaes Cadastrais
(FIC) e no sistema de cadastro imobilirio);
os imveis objetos da aplicao do IPTU progressivo j sero pr-selecionados, tendo em vista que estaro
listados no sistema de cadastro imobilirio;
o sistema dever ler a informao do local atual do processo no sistema de protocolo;
o sistema dever permitir a emisso de diversos relatrios padronizados, possibilitando o acompanhamento
da evoluo da aplicao e os dados quantitativos.
O sistema dever conter as informaes gerais sobre o imvel notificado, o laudo tcnico, a notificao e aes
subsequentes, permitindo consultas e a gerao de relatrios.
24
Ao mesmo tempo, So Bernardo do Campo estuda implantar, juntamente com a cidade de So Paulo, um sistema de acompanhamento automatizado.
280

No arranjo institucional para aplicao do PEUC, compete Secretaria de Planejamento Urbano e Ao Regional,
por meio do Departamento de Planejamento Urbano (SPU-1), a maior parte das aes, desde os atos prvios, como a
notificao e anlise dos pedidos de impugnao, alm do monitoramento do processo. A averbao, por sua vez, est
a cargo da Procuradoria Administrativa (PGM-4) e na eventualidade de lanamento do IPTU progressivo no tempo, a
competncia da Secretaria de Finanas.
Essas trs unidades formam o ncleo central da aplicao do instrumento, mas vrias outras secretarias e departamentos esto envolvidos de alguma forma nos procedimentos: a Secretaria de Gesto Ambiental, quando necessria anlise
referente a funes ambientais que podem isentar o imvel da notificao; a Secretaria de Habitao, se houver proposta
de consrcio imobilirio; e o Departamento de Tecnologia da Informao, na proviso de sistema de monitoramento.
Observe-se, ainda, que a Secretaria de Finanas e a Procuradoria Administrativa esto envolvidas em diferentes
momentos do fornecimento de informaes preliminares aos esclarecimentos e apoio s decises ao longo do processo.
No entanto, como mencionado anteriormente, houve alteraes de atribuies ao longo do processo, como o Quadro
4 evidencia.
QUADRO 4: ARRANJO INSTITUCIONAL PARA APLICAO DO PEUC
ATRIBUIES
RESPONSVEL
APOIO
RESPONSVEL
2013
2014
Coordenao
SPU-1
Identificao dos imveis notificveis
SPU-1
Realizao de vistorias
SPU-11
SPU-12
Preparao do laudo tcnico
SPU-11
SPU-12
Preparao do auto de notificao
SPU-11
SPU-11
Entrega da notificao
SPU-2
Anlise de pedidos de impugnao
SPU-1
SPU-1
Averbao
PGM-4
PGM-4
Monitoramento e controle
SPU-1
Parecer sobre funo ambiental essencial

Parecer sobre proposta de consrcio imobilirio
SPU-1
SPU-2, SF, SA, PGM
SPU-11
SA, SF, SPU-2
SPU-1
SPU-11
SPU-1
SGA
SGA
SEHAB
SEHAB
Legenda:
SPU-1 Departamento de Planejamento Urbano (diretora, assistente e gerente)
SPU-11 Diviso de Cadastro e Cartografia / SPU-12 Diviso de Planejamento (ambas da SPU-1)
SPU-2 Departamento de Obras Particulares
SF Secretaria de Finanas / SA Secretaria de Administrao / SEHAB Secretaria de Habitao
PGM Procuradoria Geral do Municpio / PGM-4 Procuradoria Administrativa (vinculada PGM)
SU Secretaria de Servios Urbanos / SGA Secretaria de Gesto Ambiental
281
APOIO
SPU-2, SF, SA , PGM
SU
SA, SF, SPU-2
3.7 Capacitao das equipes tcnicas

O Municpio de So Bernardo do Campo instituiu um programa de capacitao formal das equipes tcnicas, estruturado em oficinas e reunies de trabalho organizadas pela consultoria jurdica contratada em 2012. Esse programa desenvolveu-se ao longo do ano de 2013. Conforme proposta de trabalho apresentada pela consultoria jurdica, o objetivo
geral da aplicao do PEUC era torn-lo um elemento permanente da poltica urbana do Municpio de So Bernardo do
Campo, garantindo que todo ciclo de aes necessrias ao cumprimento da funo social da propriedade de imveis
no edificados ou subutilizados (e tambm os no utilizados) ocorresse de maneira contnua e eficaz.
No mbito desse programa de capacitao, realizaram-se duas oficinas estruturadas e reunies de trabalho mensais.
As oficinas envolviam todas as secretarias de alguma forma relacionadas ao processo de aplicao do PEUC; para as
reunies de trabalho, organizadas por questo ou aspecto relacionado ao processo de aplicao, eram convidados os
setores afins ao tema em pauta.
A primeira oficina aconteceu em maro de 2013, anteriormente edio do Decreto n 18.437/2013 e ao incio das
notificaes, tendo como objetivo a sensibilizao e motivao dos agentes pblicos acerca da relevncia do instrumento
e de sua aplicao em So Bernardo do Campo. O encontro de trabalho foi dividido em trs momentos:
O primeiro foi dedicado ao debate geral dos princpios, objetivos e fundamentos jurdico-legais que regem o
instrumento;
No segundo momento foi debatido o contexto local e a aplicao do PEUC realidade urbana e fundiria de So
Bernardo do Campo, sendo apresentados (i) a minuta preliminar de decreto regulamentador do instrumento, (ii)
um modelo prvio de notificao e (iii) um desenho dos fluxos de trabalho entre os setores da administrao;
O terceiro momento foi reservado para a anlise, avaliao crtica, correes e complementaes, a partir da
proposio apresentada.
Do ponto de vista do SPU-1, essa oficina foi bem sucedida (SO BERNARDO DO CAMPO, 2015), promovendo o comprometimento concreto das secretarias municipais presentes, por meio da distribuio de tarefas e elaborao de um
cronograma de trabalho conjunto25. As tarefas assumidas pelos setores definiram as pautas das reunies mensais de
trabalho, as quais se desenvolveram entre os meses de maro e novembro de 2013.
A segunda oficina, que se realizou em dezembro de 2013 com o objetivo de avaliar o resultado preliminar das notificaes a partir do relato dos agentes envolvidos, apontou necessidades de reformulao do processo de aplicao do
PEUC, tanto em seus aspectos operacionais (recursos) e procedimentais (relacionados ao ato de notificao), quanto no
que diz respeito impreciso de aspectos regulamentados pelo Decreto n 18.437/2013 (por exemplo, a definio de
funo ambiental essencial). Como desdobramentos dessa oficina, as notificaes transferiram-se do Departamento
de Obras Particulares para o de Planejamento Urbano e o Decreto regulamentador de 2013 foi alterado pelo Decreto n
18.943, de 9 de junho de 201426.
Percebe-se que vrios setores da administrao foram envolvidos no planejamento da aplicao do PEUC, assim como
no processo de avaliao das situaes encontradas aps o incio das notificaes. Isso pode indicar um dos fatores que
contriburam para que a aplicao do instrumento nessa cidade fosse bem sucedida.
25 Na oportunidade foram definidas e distribudas tarefas relevantes, tais como, entre outras: a reviso da minuta de decreto regulamentador, com base nos
debates e sugestes oriundos da oficina (Procuradoria Administrativa), o teste do laudo tcnico, com base em vistoria-piloto (SPU e SGA), a definio de um embrio de sistema de controle informatizado (SPU e Secretaria de Administrao). Segundo o SPU-1, os compromissos assumidos foram encaminhados nos setores
envolvidos.
26 Na ata de reunio que registra os contedos da oficina consta o relato da discusso entre os dois departamentos acerca da noo de funo social da propriedade, o que parece ser um indicativo concreto da mencionada resistncia ideolgica aplicao do instrumento (BRUNO FILHO et al, 2013).
282
3.8 Participao social

O Plano Diretor assegura a participao direta da populao em todas as fases do processo de gesto democrtica da
poltica urbana (Art. 116) e define como meios para tanto, dentre outras instncias (Art. 116, incisos I e II), a Conferncia
Municipal da Cidade e o Conselho da Cidade e do Meio Ambiente de So Bernardo do Campo (ConCidade de So
Bernardo). A lei que instituiu este Conselho, recepcionada pelo Plano Diretor (Art. 119, pargrafo nico), estabelece
como uma de suas atribuies, no mbito do planejamento do uso e da ocupao do solo, monitorar a aplicao dos
instrumentos de poltica urbana previstos no Plano Diretor (Art. 3, inciso IV).
A Lei n 6.186/2011 lei especfica do PEUC no se refere participao social no processo de implementao do
instrumento. Porm, o Decreto n 18.437/2013 determina que o ConCidade de So Bernardo ser informado, periodicamente, acerca da evoluo da aplicao do instrumento, mediante relatrios especficos (Art. 1, 2).
Documentos do ConCidade registram que o instrumento foi apresentado ao Conselho no incio de 2013, anteriormente publicao do Decreto n 18.437/201327; em dezembro de 2013, na ltima reunio ordinria do exerccio,
quando foi apresentado um balano das notificaes; e em novembro de 2014, quando houve uma prestao de contas
da aplicao do instrumento em reunio da Cmara Tcnica de Desenvolvimento Urbano.

De maio de 2013 a dezembro de 2014, o Municpio de So Bernardo do Campo notificou 150 imveis para cumprimento das obrigaes do PEUC (Tabela 5).
TABELA 5: IMVEIS NOTIFICADOS PARA PEUC: NO EDIFICADOS E SUBUTILIZADOS, DAS ETAPAS 1 E 2
Etapa
n de Lotes
rea correspondente
Etapa 1
103
68,66
934.601,78
60,22
Etapa 2
47
31,34
617.437,26
39,78
TOTAL
150
100
1.552.039,04
100
O conjunto de imveis notificados segue detalhado na Tabela 6, em funo das zonas em que se divide a Macrozona
Urbana Consolidada.
27 Conforme ata da 1 reunio ordinria de 2013, realizada em 21 de fevereiro daquele ano, e ata da reunio da Cmara Tcnica de Desenvolvimento Urbano do
ConCidade de So Bernardo, ocorrida em 6 de maro de 2013.
283
TABELA 6: IMVEIS NOTIFICADOS, POR ZONA DA MACROZONA URBANA CONSOLIDADA
ZONA
N DE IMVEIS
REA (M)*
Zona de Uso Diversificado (ZUD)
106
70,67
437.037,00
29,55
Zona Residencial Restritiva (ZRR)
2,67
7.682,00
0,52
Zona Empresarial Restritiva (ZER)
14
9,33
376.669,00
25,47
ZEIS-2
26
17,33
657.440,00
44,46
TOTAL
150
100
1.478.828,00
100
* rea calculada pela geometria do lote, podendo haver divergncia com relao ao cadastro e s matrculas.
A Zona de Uso Diversificado (ZUD) ocupa a maior poro da Macrozona Urbana Consolidada (MUC), onde no so
permitidos os usos no residenciais de maior impacto, que somente podem se instalar na Zona Empresarial Restritiva
(ZER)28. As Zonas Residenciais Restritivas (ZRR) correspondem a cinco loteamentos de uso exclusivamente residencial
unifamiliar. As ZEIS-2, em total de 34 na MUC, deveriam ter sido todas elas notificadas na Etapa 1, em 2013, mas ainda
restam oito a serem notificadas. A Figura 14 representa a distribuio dos imveis notificados, destacando-se as ZEIS-2.
FIGURA 12: IMVEIS NOTIFICADOS NA MACROZONA URBANA CONSOLIDADA
28 As ZER tendem a ocupar bairros mais distantes da regio central, relacionados na Etapa 3 de notificaes, ainda no iniciada (as vistorias aos imveis notificveis da Etapa 3 tiveram incio em dezembro de 2014).
284
A comparao do nmero de imveis notificveis das Etapas 1 e 2, estimado em abril de 2013, com o nmero de
imveis dessas etapas notificados e a notificar , apurado em dezembro de 2014, permite que se depreenda a ocorrncia
de incluses e excluses de imveis ao longo do processo, como demonstra a Tabela 7.
TABELA 7: IMVEIS NOTIFICVEIS E NOTIFICADOS DAS ETAPAS 1 E 2
N DE IMVEIS NOTIFICVEIS, NOTIFICADOS E A NOTIFICAR
ETAPA 1
ETAPA 2
TOTAL
n inicial de imveis notificveis (abr.2013)
147
198
345
n de imveis notificados (dez. 2014)
103
47
150
n de imveis a notificar (dez. 2014)
26
45
71
Dentre os imveis da Etapa 1 a notificar, encontram-se 8 (oito) ZEIS-2, ainda no notificados por dificuldades na identificao
dos proprietrios.
Somados os imveis notificados e os a notificar, tem-se um total de 221 imveis, ou seja, o universo notificvel estimado em 2013 reduziu-se a 64% do total.
Aos 71 imveis a notificar (Etapas 1 e 2) sero somados os da Etapa 3, estimada em 202 imveis em abril de 2013. As
vistorias de verificao, ora em andamento, informaro eventuais revises.
285

No exerccio de 2015, So Bernardo do Campo procedeu ao lanamento do IPTU progressivo no tempo em relao a
27 imveis que haviam sido notificados em 2013 e no cumpriram as obrigaes impostas pela legislao. Considerando
que foram notificados 51 imveis em 2013 (ver Tabela 2), o percentual de descumprimento foi de 53%.
Segundo informao da Secretaria de Finanas, foram protocolados, at 15 de janeiro de 2015, cinco requerimentos
de cancelamento da progressividade. Desses, h dois casos de deferimento (e consequente cancelamento dos lanamentos), um caso de indeferimento e dois casos em anlise.
Os casos de deferimento referem-se a dois imveis contguos, de um mesmo proprietrio (uma construtora local),
que contam com projeto aprovado, ainda vlido. Isso ocorreu porque houve desmembramentos e remembramentos
dos imveis, com consequente alterao da inscrio imobiliria de ambos, o que explica a impreciso do monitoramento29. O caso de indeferimento refere-se a um pedido de reduo do imposto baseado no fato de que o proprietrio
aposentado; no entanto, como a Lei veda a concesso de isenes ou anistias relativas progressividade no tempo (Lei
n 6.186/2011, Art. 11, 3), o pedido foi indeferido.
29 Observe-se que o proprietrio somente se pronunciou a respeito aps o lanamento da progressividade. Os dois imveis foram gravados como ZEIS-2 no
Plano Diretor de 2011, mas os projetos foram aprovados antes da vigncia desse Plano, valendo-se da legislao anterior. Seus alvars tm prazo de validade, sem
possibilidade de renovao, limitados aos meses de maro e abril de 2015.
286
O PEUC foi previsto no Plano Diretor aprovado em 2011, e desde ento, foi aplicado de forma contnua. O ano de
2012 foi reservado ao planejamento da aplicao, quando se fez a identificao do universo notificvel, a definio de
estratgias e o planejamento da aplicao do instrumento. Em 2013, iniciou-se a aplicao do PEUC e, a partir de 2015,
a aplicao do IPTU progressivo no tempo sobre os imveis cujos proprietrios no cumpriram a obrigao de parcelar,
edificar ou utilizar.
A experincia de So Bernardo do Campo, embora haja limitaes, pode ser considerada exitosa, tanto no que diz respeito regulamentao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo, quanto com relao aplicao desses instrumentos.
A legislao municipal forma um conjunto encadeado Plano Diretor e leis especficas do PEUC e do IPTU progressivo
no tempo e observa a norma geral o Estatuto da Cidade. O Plano Diretor contm disposies, com relao ao PEUC
que superam o contedo mnimo definido pelo Estatuto da Cidade, bem como as orientaes e recomendaes da
Resoluo n 34/2005 do Conselho Nacional das Cidades. As leis especficas, por sua vez, so regulamentadas por meio de
decretos que aclaram conceitos e estabelecem procedimentos, conferindo transparncia aplicao dos instrumentos.
Alm disso, ntida a articulao, no Plano Diretor, entre o conceito de funo social da propriedade e a delimitao da
rea de incidncia do PEUC, restrita Macrozona Urbana Consolidada, o que configura uma lgica condizente diretriz
da poltica urbana de inibir o espraiamento urbano sobre os mananciais, onde a funo social da propriedade conjuga-se
proteo ambiental. A sobreposio do PEUC a todas as ZEIS-2 gravadas na MUC revela uma estreita articulao entre
PEUC e poltica habitacional, no sentido de estimular a disponibilizao de terras para a produo de moradia social.
Destaca-se, ainda, a regulamentao do IPTU progressivo no tempo, de forma coerente com a legislao tributria e
adequada aos limites do Estatuto da Cidade.
Uma questo que merece destaque o envolvimento direto do Prefeito Luiz Marinho com a implementao do PEUC,
seja na etapa de planejamento das notificaes, seja no seu acompanhamento (SO BERNARDO DO CAMPO, 2015).
Tal postura sinalizou para o conjunto da administrao municipal que a aplicao do PEUC um projeto prioritrio do
governo, o que certamente contribui para facilitar a integrao e os fluxos de trabalho interno.
No campo da aplicao do PEUC, a experincia de So Bernardo do Campo sugere avanos e limitaes.
Como avanos, pode-se destacar que a estratgia de notificao em etapas, que parte da poro mais central e mais
bem dotada de infraestrutura para os bairros mais perifricos, com a priorizao das ZEIS-2, todas includas na primeira
etapa de notificaes, mostra-se como um ponto positivo, que confirma a inteno manifesta no texto legal. Por outro
lado, h que se aferir se o nmero de imveis notificados (e a notificar, at o final de 2015) compatvel com a capacidade
de absoro e produo pelo mercado imobilirio no intervalo de tempo previsto. Em outras palavras, preciso verificar
se o conjunto de imveis notificveis de 2013 a 2015 tem correspondncia com a dinmica imobiliria atual.
Alm disso, os procedimentos adotados na fase de planejamento da aplicao da aferio do universo notificvel,
com o cruzamento de vrias fontes, realizao de vistorias prvias notificao sugerem que a equipe tcnica realiza
um cuidadoso trabalho para garantir que o instrumento seja aplicado em consonncia com a legislao.
287
Cabe ainda registrar, como pontos positivos no processo de aplicao do PEUC os seguintes aspectos: (i) a existncia
de um laudo tcnico acompanhando a notificao, o que permite ao proprietrio conhecer o diagnstico que ampara
o ato; (ii) a entrega da notificao, feita por servidor pblico, como determina o Estatuto da Cidade; e (iii) a formao de
um grupo de gesto para estudar casos complexos e sistematizar encaminhamentos e procedimentos, com a finalidade
de garantir isonomia no tratamento dos casos de aplicao do PEUC.
Com relao aplicao do IPTU progressivo no tempo, alm da forma clara e precisa como foi definida a progressividade, vale destacar a integrao entre as equipes de planejamento e finanas no tratamento dos pedidos de cancelamento da progressividade.
No entanto, dois expressivos limitadores interpem-se. O primeiro deles refere-se desatualizao dos cadastros
municipais e o segundo, inexistncia de um sistema de dados informatizado.
A desatualizao do cadastro fiscal imobilirio, tanto com relao identificao e endereo do proprietrio, quanto
com relao aos dados do imvel (rea construda e existncia de edificao), faz com que a tarefa de notificao estenda-se e multiplique-se por meio de buscas em outras fontes. Conforme informao da Secretaria de Finanas, est em
curso a execuo de um recadastramento imobilirio, com base em foto area oficial realizada em 2014, o que certamente
contribuir para a minimizao do problema.
Quanto ao monitoramento dos imveis notificveis e notificados, isso se faz manualmente, por meio de uma planilha
eletrnica, o que torna difcil o controle das informaes. Como visto, a prefeitura adota vrios sistemas de informao,
os quais no se interligam, de forma que, para manter a planilha atualizada, faz-se necessria a consulta a vrios desses
sistemas internos. Alm disso, medida que o processo de notificaes evolui, abrem-se mais variveis na planilha e
aumenta o risco de falta de controle. A pesquisa avalia que este o maior limitador da experincia de So Bernardo do
Campo.
Por fim, h que se considerar que a aplicao do PEUC no municpio ainda bastante recente, no permitindo que
sejam avaliados os reais efeitos da aplicao do instrumento sobre o territrio. Tais efeitos podem servir como ponto de
partida de futuras pesquisas.
288
REFERNCIAS
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EMPRESA PAULISTA DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO SOCIEDADE ANNIMA EMPLASA. Por dentro da Regio
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G1. Portal da Rede Globo. So Bernardo ter IPTU maior e desapropriao de imveis ociosos. Publicado em
19/04/2013 e atualizado em 22/04/2013. Disponvel em: <HTTP://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/2013/04/saobernardo-tera-iptu-maior-e-desapropriacao-de-imoveis-ociosos.html>. Acesso em: 26 jan. 2015.
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do Municpio de So Bernardo do Campo, e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.leismunicipais.
com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-do-campo/decreto/2013/1844/18437/decreto-n-18437-2013-regulamenta-a-leimunicipal-n-6186-de-27-de-dezembro-de-2011-que-dispoe-sobre-o-instrumento-do-parcelamento-edificacaoou-utilizacao-compulsorios-instituido-pelo-plano-diretor-do-municipio-de-sao-bernardo-do-campo-e-da-outrasprovidencias?q=18437>. Acesso em: 17 dez. 2014c.
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Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU, de imveis notificados para o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.leismunicipais.com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-
290
do-campo/lei-ordinaria/2013/633/6324/lei-ordinaria-n-6324-2013-dispoe-sobre-a-progressividade-no-tempodo-imposto-sobre-a-propriedade-predial-e-territorial-urbana-iptu-de-imoveis-notificados-para-o-parcelamentoedificacao-ou-utilizacao-compulsorios-e-da-outras-providencias?q=6324>. Acesso em: 17 dez. 2014d.

______. Decreto n 18.943, de 9 de junho de 2014. Altera o Decreto Municipal n 18.437, de 16 de abril de
2013, que regulamenta a Lei Municipal n 6.186, de 27 de dezembro de 2011, que dispe sobre o instrumento do
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, institudo pelo Plano Diretor do Municpio de So Bernardo
do Campo, e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.leismunicipais.com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-docampo/decreto/2014/1895/18943/decreto-n-18943-2014-altera-o-decreto-municipal-n-18437-de-16-de-abril-de2013-que-regulamenta-a-lei-municipal-n-6186-de-27-de-dezembro-de-2011-que-dispoe-sobre-o-instrumento-doparcelamento-edificacao-ou-utilizacao-compulsorios-instituido-pelo-plano-diretor-do-municipio-de-sao-bernardodo-campo-e-da-outras-providencias?q=18943>. Acesso em: 05 jan. 2015a.
______. Decreto n 19.110, de 12 de novembro de 2014. Regulamenta a aplicao da progressividade de alquota
no tempo, referente ao Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU, no Municpio de So Bernardo do Campo, nos
termos da Lei Municipal n 6.324, de 19 de dezembro de 2013, e d outras providncias. Disponvel em: <https://
www.leismunicipais.com.br/a2/sp/s/sao-bernardo-do-campo/decreto/2014/1911/19110/decreto-n-19110-2014regulamenta-a-aplicacao-da-progressividade-de-aliquota-no-tempo-referente-ao-imposto-predial-e-territorialurbano-iptu-no-municipio-de-sao-bernardo-do-campo-nos-termos-da-lei-municipal-n-6324-de-19-de-dezembrode-2013-e-da-outras-providencias?q=19110>. Acesso em: 05 jan. 2015b.
______. Lei n 6.374, de 15 de dezembro de 2014. Altera as Leis Municipais ns 6.184, de 21 de dezembro de 2011,
que dispe sobre a aprovao do Plano Diretor do Municpio de So Bernardo do Campo; 6.222, de 3 de setembro
de 2012, que dispe sobre o Parcelamento, o Uso e a Ocupao do Solo em todo o territrio do Municpio de So
Bernardo do Campo; 5.959, de 13 de agosto de 2009, que dispe sobre as zonas especiais de interesse social (ZEIS),
habitao de interesse social (HIS) e habitao de mercado popular (HMP), e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.saobernardo.sp.gov.br/dados1/nm/NM%201807.pdf>. Acesso em: 05 jan. 2015c.
291
292
APNDICE
IV
SANTO ANDR:
REGULAMENTAO E
APLICAO DO PEUC
293
294
INTRODUO
O Municpio de Santo Andr localiza-se na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), a 18 km da capital paulista, e
integra a Regio do ABC composta por outros seis municpios: So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema,
Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. Na Figura 1, apresenta-se a localizao do municpio de Santo Andr. Em
2010, a populao total era de 676.407 habitantes (IBGE, 2010).
FIGURA 1: LOCALIZAO DO MUNICPIO DE SANTO ANDR NA RMSP
Do territrio de 174,38 km, 66,45 km correspondem rea urbana do municpio, que abriga 95% da populao
(densidade em rea urbana: 9.670 hab./km). O restante, cerca de 60% do territrio, 107,93 km, so reas ambientalmente
protegidas constitudas pela rea de Proteo e Recuperao do Manancial Billings (APRM-Billings), contgua rea
urbana, e pelo Parque Estadual da Serra do Mar (PESM).
295
O municpio conta com limitado estoque de terras vazias e subutilizadas, sendo que grande parcela est concentrada
ao longo da vrzea do Rio Tamanduate. Essa regio da cidade abrigou plantas da primeira fase da industrializao
brasileira, que foram enxugadas ou transferidas para outras regies do estado e do pas. Esse corredor, desde 1998, tem
sido objeto do Projeto Eixo Tamanduatehy1.
Nas ltimas dcadas do sculo XX, a mancha urbana avanou na direo das reas ambientalmente frgeis localizadas
na poro sul da rea urbana, que faz divisa com a rea de proteo aos mananciais. Nessa poro da cidade, caracterizada
pela restrio ocupao devido s altas declividades e presena de cabeceiras de crregos e reas de Preservao
Permanente (APPs), est concentrada a maior parte dos assentamentos precrios do municpio.
Santo Andr possui 145 assentamentos precrios, entre favelas e loteamentos irregulares, que abrigam cerca de
30 mil domiclios (DENALDI; JODAS, 2013, p. 337)2. Segundo estimativas do governo municipal, em 2006, cerca de oito
mil famlias precisavam ser removidas de favelas para viabilizar sua urbanizao ou eliminar situaes de risco (SANTO
ANDRE, 2006).
1 O Eixo Tamanduatehy uma rea de conformao linear, com mais de 10 km de extenso, que abrange quadras lindeiras ao Rio Tamanduate, linha frrea
(antiga Ferrovia Santos-Jundia) e Avenida dos Estados, que liga o municpio ao centro da capital do estado. Constitui-se, desse modo, em um importante eixo
virio metropolitano. Essa regio era um dos principais polos industriais brasileiros at meados da dcada de 70, quando foi impactado pelo processo de reestruturao produtiva, o enxugamento das plantas industriais e a transferncia de parte delas para outras regies do estado e do pas. No perodo de elaborao do
Plano Diretor de Santo Andr, observou-se a presena de muitos vazios urbanos, assim como de grandes galpes e ptios industriais abandonados. No entanto,
desde 1998, esse permetro vem recebendo a ateno especial do Poder Pblico, quando se iniciou o Projeto Eixo Tamanduatehy, com o objetivo de promover, a
partir daquela localidade, uma grande transformao urbanstica, que, por sua vez, propiciaria o desenvolvimento.
2 O conjunto de assentamentos precrios corresponde a 126 favelas, que abrigam cerca de 27,7 mil domiclios, e 19 loteamentos irregulares, com aproximadamente 2,6 mil domiclios (DENALDI; JODAS, 2013, p. 337).
296
1. PEUC, ORDENAMENTO TERRITORIAL E POLTICA

HABITACIONAL
O Plano Diretor Participativo (PD), aprovado pela Lei Municipal n 8.696, de 17 de dezembro de 2004 (Santo Andr,
2015a), traz como princpios norteadores da poltica urbana do municpio a funo social da cidade e a funo social
da propriedade3. O PD estabelece como um dos objetivos gerais da poltica urbana [...] prevenir distores e abusos
na utilizao econmica da propriedade, coibindo o uso especulativo de imveis urbanos como reserva de valor, que
resulte na sua subutilizao ou no utilizao, de modo a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade.
(Art. 8, inciso V).
Nas disposies dedicadas s polticas setoriais, o PD registra como diretriz para a consecuo da poltica habitacional
no municpio [...] promover o acesso terra, por meio do emprego de instrumentos que assegurem a utilizao adequada
das reas vazias e subutilizadas (Art. 12, inciso IV).
Para cumprir esses objetivos, o Plano Diretor estabeleceu diversos instrumentos jurdicos e urbansticos, com destaque para a instituio de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de vazios em imveis no edificados ou subutilizados
e da previso do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC) e seus sucedneos, Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo e Desapropriao com pagamento em ttulos da
dvida pblica.
Quanto ao ordenamento territorial, o novo plano dividiu o municpio em duas macrozonas complementares: a
Macrozona Urbana e a Macrozona de Proteo Ambiental.
A Macrozona Urbana, localizada na Bacia do Rio Tamanduate, apresenta diferentes graus de consolidao e infraestrutura bsica instalada e destina-se a concentrar o adensamento urbano. A Macrozona de Proteo Ambiental, que
abrange as bacias da Represa Billings e do Rio Mogi, caracteriza-se pela predominncia de unidades de conservao e
reas de restrio ocupao, destinando-se preservao e recuperao ambiental bem como ao desenvolvimento
econmico sustentvel e compatvel.
A Macrozona Urbana subdivide-se em: Zona de Qualificao Urbana (ZQU), Zona de Reestruturao Urbana (ZREU),
Zona de Recuperao Urbana (ZRU) e Zona Exclusivamente Industrial (ZEI).
A Zona de Qualificao Urbana (ZQU) caracteriza-se por ter uso predominantemente residencial, atividades econmicas dispersas e infraestrutura consolidada. Os principais objetivos estabelecidos para a ZQU no PD consistem em: (i)
induzir o uso dos imveis vazios e subutilizados; (ii) ordenar o adensamento construtivo; e (iii) permitir o adensamento
populacional onde esse ainda for possvel, como forma de aproveitar a infraestrutura disponvel. A ZQU apresenta imveis
vazios e subutilizados distribudos por todo o seu permetro, em percentual menor do que a Zona de Reestruturao
Urbana (ZREU). Esses imveis apresentam, em sua maioria, rea entre um mil e cinco mil metros quadrados.
3
Sobre o Plano Diretor de Santo Andr ver SOUZA (2012) e DENALDI (2012).
297
A Zona de Reestruturao Urbana (ZREU) compreende a regio formada pela Avenida dos Estados, Rio Tamanduate
e antiga Estrada de Ferro Santos-Jundia, que corta a Macrozona Urbana no sentido Noroeste-Sudeste (NO-SE), correspondendo, em linhas gerais, ao denominado Eixo Tamanduatehy. A ZREU caracteriza-se pela predominncia do uso
misto, carncia de equipamentos pblicos e incidncia de edificaes no utilizadas e terrenos no edificados ou subutilizados. Os principais objetivos estabelecidos para a ZREU no PD consistem em: (i) induo ao uso dos imveis vazios
e subutilizados; (ii) reconverso de usos e implantao de novas atividades, em especial do setor tercirio; (iii) estmulo
ao uso residencial, inclusive habitao de interesse social; e (iv) controle das reas ambientalmente degradadas. A ZREU
concentra a maior parte do estoque de lotes e glebas vazias aptas ocupao na rea urbana. Esses imveis apresentam
rea mdia de aproximadamente 19 mil metros quadrados.
A Zona de Recuperao Urbana (ZRU) corresponde poro sul da Macrozona Urbana e caracteriza-se pelo uso
predominantemente residencial, com alta densidade populacional, carncia de infraestrutura e equipamentos pblicos
e alta incidncia de loteamentos irregulares e ncleos habitacionais de baixa renda. Os principais objetivos estabelecidos para a ZRU no PD consistem em: (i) complementao da infraestrutura e saneamento bsico; (ii) implantao de
equipamentos comunitrios, espaos verdes e de lazer; (iii) construo de habitao de interesse social, com prioridade
para atendimento da demanda interna zona; e (iv) conteno da ocupao de reas ambientalmente sensveis. Na
ZRU, parte dos imveis vazios localiza-se na rea prxima divisa entre as Macrozonas Urbana e de Proteo Ambiental.
Como na ZREU, os imveis vazios e subutilizados correspondem a glebas e lotes de maior dimenso a rea mdia dos
imveis de aproximadamente 26,5 mil metros quadrados.
A Zona Exclusivamente Industrial (ZEI) caracteriza-se por atividades de grande porte e correlatas, com potencial de
impacto ambiental significativo.
Em consonncia com os objetivos propostos a partir do novo macrozoneamento, o Plano Diretor estabeleceu como
reas sujeitas aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (PEUC) e sucedneos apenas os imveis
no edificados, subutilizados ou no utilizados inseridos no permetro da Macrozona Urbana, nas Zonas de Qualificao
Urbana (ZQU), Reestruturao Urbana (ZREU) e Recuperao Urbana (ZRU)4.
No caso de Santo Andr, uma das finalidades de aplicao do instrumento era estimular a ocupao e reconverso
de uso da Zona de Reestruturao Urbana (ZREU) e favorecer a viabilizao do Projeto Eixo Tamanduatehy, de forma a
induzir a disponibilizao de imveis nessa regio para a implantao de novas atividades, em especial os setores tercirio
e residencial, inclusive habitao de interesse social.
1.1 PEUC e a poltica habitacional

O Plano Diretor (PD) instituiu Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), definidas como pores do territrio destinadas prioritariamente regularizao fundiria, urbanizao e produo de Habitao de Interesse Social (HIS) e de
Habitao de Mercado Popular (HMP) (SANTO ANDR, 2015a).
As ZEIS institudas pelo PD esto subdividas em quatro categorias, sendo que duas referem-se a reas ocupadas: as
ZEIS A, na Macrozona Urbana, e as ZEIS D, na Macrozona de Proteo Ambiental, e outras duas categorias, as ZEIS B e
as ZEIS C, que correspondem a terrenos no edificados e imveis subutilizados, localizados na Macrozona Urbana do
municpio.
Em relao s ZEIS de vazios, o PD estabelece:
4
Pelas caractersticas da Zona Exclusivamente Industrial, no h previso de aplicao do PEUC nesta zona da Macrozona Urbana.
298
Plano Diretor de Santo Andr Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004

Art. 62
[...]
II. ZEIS B - terrenos no edificados e imveis subutilizados ou no utilizados, localizados na Macrozona
Urbana, necessrios implantao de programas habitacionais de interesse social, que devero ser
urbanizados e dotados de equipamentos pblicos;
III. ZEIS C - terrenos no edificados e imveis subutilizados ou no utilizados, localizados na rea do
Projeto Eixo Tamanduatehy onde haja interesse pblico em produzir HIS e HMP;
Desse modo, considerando: (i) os objetivos estabelecidos pelo PD para a Macrozona Urbana, em especial para a
ZQU, ZREU e ZRU; (ii) as disposies do PD quanto s ZEIS de vazios - imveis no edificados ou subutilizados; e (iii) a
rea de incidncia do PEUC, conclui-se que outra finalidade de aplicao do PEUC em Santo Andr o favorecimento
disponibilizao de imveis para Habitao de Interesse Social (HIS)5.
Conforme ser apresentado adiante de forma mais detalhada, do universo inicial de 695 imveis notificveis, com
rea correspondente a 7,2 milhes de metros quadrados, 23 imveis correspondiam a ZEIS B ou C, com o equivalente
em rea a 1,2 milhes de metros quadrados (17% do total).
5 Ver Captulo 4.
299
2. REGULAMENTAO: PEUC E IPTU PROGRESSIVO NO

TEMPO
O PEUC e seus instrumentos sucedneos IPTU progressivo no tempo e Desapropriao com pagamento em ttulos
da dvida pblica foram institudos pelo Plano Diretor por meio dos Arts. 116 a 119, com referncia s regras estabelecidas
pela Constituio Federal (CF) e regulamentadas pelo Estatuto da Cidade (EC)6.
2.1 PEUC
A aplicao do PEUC teve como embasamento legal as disposies contidas nos Arts. 116 e 117 do PD, alm de regulamentao complementar estabelecida atravs do Decreto Municipal n 15.379, de 15 de maio de 2006. O municpio
no aprovou lei especfica para a aplicao do PEUC.
Em etapa anterior ao incio das notificaes, o municpio solicitou manifestao do Centro de Estudos e Pesquisas
das Administraes Municipais, da Fundao Prefeito Faria Lima (CEPAM/FPFL), quanto ao entendimento do rgo
sobre a necessidade de aprovao de lei especfica para a aplicao do PEUC7. Tal solicitao foi embasada nos seguintes
questionamentos: (i) A lei especfica referida no citado Art. 5 da Lei 10.257/2001 constitui legislao complementar
obrigatria ao Plano Diretor?; (ii) Pode o Plano Diretor dispor, por regras prprias, o contedo mnimo estabelecido para
tal lei especfica?; e (iii) As regras do Plano Diretor pertinentes ao parcelamento e edificao ou utilizao compulsrios podem ter aplicabilidade imediata, observada a necessria regulamentao pelo Poder Executivo? (FUNDAO
PREFEITO FARIA LIMA, 2006).
Em resposta, o CEPAM emitiu o Parecer Tcnico n 25.523, com manifestao a respeito das questes e dvidas
apontadas pelo municpio:
Com referncia, especificamente, ao instrumento do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, conforme previsto no artigo 5 da Lei n 10.257/01 Estatuto da Cidade, sua implementao
depende de previso, no Plano Diretor, das reas urbanas onde poder ser exigida a medida. Uma vez
previstas tais reas, o Plano tambm poder (e normalmente o faz) fixar os prazos e condies para o
6 O Plano Diretor Participativo foi revisado em 2012, por meio da Lei Municipal n 9.394, de 5 de janeiro de 2012 (Santo Andr, 2015c). No entanto, as disposies
contidas nos Arts. 116 a 119 do PD no sofreram alteraes, permanecendo conforme aprovao original.
7 O Estatuto da Cidade estabelece: Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no Plano Diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a
utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida
obrigao (BRASIL, 2001).
300
atendimento. Se assim for, no vemos necessidade da edio de nova lei para, apenas, repetir o mandamento legal.
[...]
Verifique-se, portanto, que, se o Plano Diretor apresentar todas as condies, prazos e reas de incidncia do instrumento, desnecessria a edio de lei especfica, pois suas normas so dotadas de tal
especificidade, possuindo o condo de submeter, de imediato, os proprietrios cujos imveis esto
localizados nas reas de incidncia.
[...]
Acreditamos, portanto, que a edio de leis especficas para a imposio do parcelamento, da edificao e da utilizao compulsrias torna-se despicienda se a lei do Plano mostrar-se completa, isto , que
contemple todas as condies e prazos para o cumprimento da funo social, restando notificao
concretizar o contedo da obrigao de fazer (FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA, 2006).
Com base no Parecer CEPAM, o municpio optou por iniciar a aplicao do PEUC apenas com a regulamentao dos
Arts. 116 e 117, por meio de decreto administrativo, pois temia que a Cmara no aprovasse a lei especifica do PEUC.
2.1.1 Plano Diretor, Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004

O Plano Diretor instituiu o contedo mnimo exigido pelo EC para a aplicao do PEUC: a delimitao da rea de
incidncia. Tambm foram previstos no Plano os critrios para a caracterizao dos imveis ociosos8 e os prazos para o
cumprimento das obrigaes impostas pelo PEUC.
De acordo com o contedo do Art. 116, so passveis de PEUC os imveis no edificados, subutilizados e no utilizados
localizados na Macrozona Urbana, enquadrados nos seguintes parmetros:
i. Solo urbano no edificado: terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000 m (mil metros quadrados),
localizados nas Zonas de Qualificao Urbana, Reestruturao Urbana e Recuperao Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento utilizado for igual a zero;
ii. Solo urbano subutilizado: os terrenos e glebas com rea igual ou superior a 1.000 m (mil metros quadrados),
situados na Zona de Qualificao Urbana, de Reestruturao Urbana e de Recuperao Urbana, quando o coeficiente de aproveitamento no atingir o mnimo definido para a zona onde se situam;
iii. Solo urbano no utilizado: todo tipo de edificao que esteja comprovadamente desocupada h mais de dois
anos, ressalvados os casos dos imveis integrantes de massa falida;
Em relao ao cumprimento das obrigaes, o PD definiu prazo mximo de (i) um ano para os proprietrios protocolarem pedido de aprovao e execuo de parcelamento ou edificao, aps o recebimento da notificao (Art. 117,
2); (ii) dois anos para incio dos parcelamentos e edificaes, contados da aprovao do projeto (Art. 117, 4); e (iii) um
ano para a ocupao dos imveis no utilizados, a partir do recebimento da notificao (Art. 117, 5).
O Plano Diretor estabeleceu tambm as situaes de no incidncia do PEUC, que compreendem os imveis: (i)
utilizados para instalao de atividades econmicas que no necessitem de edificaes para exercer suas finalidades;
(ii) que exeram funo ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo rgo municipal competente; (iii) dotados
de interesse do patrimnio cultural ou ambiental; (iv) ocupados por clubes ou associaes de classe; e (v) que sejam de
propriedade de cooperativas habitacionais.
8 Para o enquadramento dos imveis como no edificados ou subutilizados, o Plano Diretor adotou a conjugao de dois parmetros bsicos: rea e coeficiente
de aproveitamento (CA) dos imveis, como fizeram outros municpios estudados.
301
Alm destas definies, o PD instituiu:

i. Possibilidade de proposio de Consrcio Imobilirio ao Executivo pelos proprietrios dos imveis notificados
(Art. 116, 1)9;
ii. Procedimentos para notificao dos proprietrios (Art. 117, 1, incisos I e II);
iii. Previso de concluso das obras em etapas para empreendimentos de grande porte, assegurando-se que o
projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo (Art. 117, 6);
iv. Condies para aprovao de projetos (Art. 117, 3 e 8)10;
v. Transferncia das obrigaes, sem interrupo de quaisquer prazos, no caso da transmisso do imvel, por ato
inter vivos (entre vivos) ou causa mortis (por herana), posterior data da notificao (Art. 117, 7).
2.1.2 Decreto Municipal n 15.379, de 15 de maio de 2006

Com base no contedo do Parecer CEPAM, corroborado pela Secretaria de Assuntos Jurdicos (SAJ) do Municpio
de Santo Andr, o Poder Executivo regulamentou os Arts. 116 e 117 do Plano Diretor por meio do Decreto Municipal n
15.379, de 15 de maio de 2006, com disposies sobre:
i. Definio da competncia pela aplicao do instrumento (Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao
SDUH, com apoio dos demais rgos da administrao direta e indireta);
ii. Restrio da aplicao do PEUC aos casos de no edificao e subutilizao;
iii. Critrio de aferio para enquadramento dos imveis na condio de no edificados ou subutilizados (licena
urbanstica outorgada pelo municpio e/ou cadastramento para fins tributrios);
iv. Definio de parmetros para enquadramento nas situaes de excluso da obrigao previstas no PD para
os imveis: (a) ocupados com atividade econmica que no prescinde de edificao para exercer suas finalidades11; (b) de interesse do patrimnio cultural12; (c) de interesse do patrimnio ambiental13; e (d) que exercem
funo ambiental essencial14;
v. Definio de regras para imveis de propriedade de clubes, associaes de classe e cooperativas habitacionais
(excluso da obrigao apenas para imveis adquiridos pelas respectivas entidades at a data da publicao
do PD);
vi. Previso de possibilidade de escalonamento das notificaes ao longo do tempo, mediante justificativa dos
9 Conforme disposies do Art. 46 da Lei Federal n 10.257/2001 - Estatuto da Cidade.
10 O Plano Diretor define, em seu Art. 117, 3, que somente podero apresentar pedidos de aprovao de projeto at 02 (duas) vezes para o mesmo lote e,
em seu Art. 117, 8, que os imveis no edificados ou subutilizados no podero sofrer parcelamento sem que esteja condicionado aprovao de projeto de
ocupao (SANTO ANDR, 2015a).
11 Linhas de transmisso de energia ou dados, trilhos e assemelhados, quando operados por concessionrias ou permissionrias de servios pblicos ou caractersticos da atividade econmica licenciada para o imvel; equipamentos industriais como fornos, tanques de combustveis, dutos e assemelhados, quando
inerentes atividade econmica licenciada para o imvel; ptios descobertos de deposio ou manobra de contineres, quando inerentes atividade econmica
licenciada para o imvel; ptios de manobra e estacionamento de empresas de transporte; terreno ou gleba vinculados oferta de vagas de estacionamento de
outra atividade econmica no entorno, nos limites estabelecidos pelo rgo municipal de circulao e trnsito quando do licenciamento; depsitos de material de
construo a cu aberto; quadras, piscinas e outras reas de lazer descobertas, quando constiturem a atividade econmica licenciada para o imvel; fabricao de
estruturas pr-moldadas de concreto, artefatos de cimento e preparao de massa de concreto e argamassa para uso na construo civil; aterros sanitrios; estao
ou equipamentos de captao, tratamento e distribuio de gua e esgoto.
12 Imveis tombados provisria ou definitivamente por rgo competente, bem como os que vierem a ser assim designados no Plano de Preservao do Patrimnio Cultural.
13 Imveis localizados nas Zonas de Especial Interesse Ambiental (ZEIA), conforme definidos no Plano Diretor ou na lei especfica respectiva, alm de Unidades
de Conservao, assim definidas na legislao pertinente.
14 Imvel coberto por mata nativa, primria ou secundria em estgio avanado de recomposio, ou localizado em rea de Proteo Permanente, assim definido em legislao pertinente.
302
critrios adotados, que devem estar em conformidade com os objetivos da poltica urbana, as finalidades do
instituto e as caractersticas da subutilizao ou no edificao de glebas e lotes da macrozona urbana;
vii. Definio das condies para deferimento de pedidos de desmembramento ou desdobro de imveis com rea
superior a 1.000m, aps a notificao: (a) a licena deveria contemplar tambm a edificao respectiva ou (b)
se houvesse a reserva de reas pblicas nos percentuais estabelecidos pela Lei de Uso, Ocupao ou Parcelamento do Solo (LUOPS).
A partir da publicao do decreto, o municpio deu incio implementao do PEUC, com a notificao de imveis
no edificados ou subutilizados. A exigibilidade em relao aos imveis enquadrados na condio de no utilizados foi
postergada, considerando-se que, para a caracterizao da situao de no utilizao, seria necessria a obteno de
outros elementos, em especial a formao de dados prprios, diligncias, importao de informaes de concessionrias
de servios pblicos etc. (BRUNO FILHO; DENALDI, 2012, p. 100).
A regulamentao complementar por meio do decreto administrativo trouxe a definio de aspectos importantes
para a aplicao do PEUC, cuja previso no cabe ao Plano Diretor, dentre os quais destacamos: (i) setor responsvel pela
implementao do PEUC; (ii) parmetros para enquadramento dos imveis nos casos de no incidncia do instrumento;
(iii) previso de possibilidade de escalonamento das notificaes ao longo do tempo etc.
No entanto, outros municpios estudados nesta pesquisa, como So Paulo e So Bernardo do Campo, avanaram
para alm dos contedos regulamentados pelo Municpio de Santo Andr. Por meio de legislao especfica ou decreto
administrativo, os municpios estabeleceram: (i) a forma como se dar a relao com o conselho municipal da rea de
poltica urbana; (ii) critrios para aferio do enquadramento de imveis na condio de no utilizados; (iii) prazos e
procedimentos para impugnao das notificaes; e (iv) critrios para o escalonamento das notificaes no tempo. Essas
definies contribuem para o fortalecimento e legitimao da participao social na implementao do instrumento,
como tambm orientam a adoo de procedimentos para a aplicao do PEUC.

Santo Andr previu o IPTU progressivo no tempo no Plano Diretor, por meio do Art. 118, que trata do instrumento:
Plano Diretor de Santo Andr Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004
Art. 118. Em caso de descumprimento das etapas e dos prazos estabelecidos nos Arts. 116 e 117, o
Municpio aplicar alquotas progressivas do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU, majoradas anualmente, pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos at que o proprietrio cumpra
com a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar, conforme o caso.
1. Lei especfica baseada no 1. Art. 7 do Estatuto da Cidade estabelecer a gradao anual das
alquotas progressivas e a aplicao deste instituto.
303
O Plano Diretor repetiu as exigncias estabelecidas pelo EC e indicou a necessidade de aprovao de lei especifica
para aplicao do IPTU progressivo no tempo. De acordo com o PD, caberia a essa lei estabelecer a frmula para o
aumento das alquotas progressivas no prazo de 5 (cinco) anos consecutivos, entre outras regras necessrias aplicao
do instrumento.
No entanto, o municpio iniciou as notificaes para o PEUC em 2006 sem contar com essa legislao especfica. O
Prefeito Joo Avamileno, do Partido dos Trabalhadores (PT), no encaminhou Cmara projeto de lei para regulamentar
o IPTU progressivo no tempo durante seu segundo mandato (20052008)15. O dirigente avaliou que no conseguiriam
apoio da maioria dos vereadores para aprovar a referida legislao e temia-se o desgaste poltico16. Alm disso, o avano
da aplicao do PEUC no ano de 2008 coincidiu com o perodo de eleies para o mandato seguinte (20092012), cenrio
poltico ainda mais adverso para aprovao de lei que trata de assunto polmico. As eleies foram vencidas pelo partido
de oposio ao governo, que definiu diferentes estratgias e prioridades em relao poltica urbana.
A inexistncia de regulamentao especifica para aplicao do IPTU progressivo no tempo e a descontinuidade
poltica administrativa comprometeram os possveis resultados decorrentes da aplicao do PEUC.
15
16
Joo Avamileno assumiu o cargo de prefeito aps a morte do Prefeito Celso Daniel ocorrida em 18 de janeiro de 2002.
De acordo com depoimento de dirigentes municipais.
304
3. APLICAO DO PEUC
A aplicao do PEUC em Santo Andr ocorreu entre os anos de 2006 e 2008, durante o segundo mandato do Prefeito
Joo Avamileno (PT). A notificao dos proprietrios de imveis ociosos para o cumprimento das obrigaes de
Parcelamento ou Edificao Compulsrios foi iniciada em 2006, aps: (i) identificao do universo notificvel; (ii) definio
da estratgia de aplicao do instrumento (escalonamento das notificaes), segundo as diretrizes de desenvolvimento
urbano estabelecidas pelo novo PD; e (iii) elaborao e publicao do Decreto Municipal n 15.379, de 15 de maio de 2006.
Entre os anos de 2006 e 2008 foram notificados 66 proprietrios de imveis ociosos, entre terrenos no edificados
e subutilizados, com o correspondente em rea a aproximadamente 2,3 milhes de metros quadrados. Desse total, 26
imveis localizam-se na Zona de Reestruturao Urbana, no permetro do Projeto Eixo Tamanduatehy, e representam,
em rea, pouco mais de 1,6 milhes de metros quadrados (69% do total notificado).
A alternncia poltica administrativa ocorrida em 2009 interrompeu um ciclo de 12 anos de governo petista17 e, como
mencionado anteriormente, o dirigente seguinte, Prefeito Aidan Ravin poca, no Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)
paralisou diversos projetos que estavam em curso no municpio, dentre os quais a aplicao do PEUC.
Em 2013, o PT reassumiu o comando da prefeitura, com a eleio do Prefeito Carlos Grana para o mandato de 2013 a
2016. No entanto, a aplicao do PEUC no foi retomada.

O planejamento da aplicao do PEUC corresponde s aes iniciais, anteriores notificao dos proprietrios18. No
caso de Santo Andr, a pesquisa levantou que tais aes compreenderam: (i) a identificao do universo notificvel; (ii)
o escalonamento ou priorizao das notificaes; (iii) o arranjo institucional; (iv) a regulamentao administrativa; e (v)
a abertura de processos administrativos.

Em 2005, com a entrada em vigor do novo Plano Diretor, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao (SHDU),
17 O Partido dos Trabalhadores (PT) governou o municpio entre os anos de 1997 e 2008. Em 2008, o candidato a prefeito pelo PT, Vanderley Siraque, foi derrotado no segundo turno das eleies pelo candidato da oposio, Dr. Aidan Ravin, poca no Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), atualmente no Partido Socialista
Brasileiro (PSB).
305
por intermdio do Departamento de Desenvolvimento e Projetos Urbanos (DDPU), iniciou levantamento para identificar
os imveis da Macrozona Urbana que se enquadravam nas condies de no edificao ou subutilizao, conforme
parmetros estabelecidos no Art. 116 do Plano Diretor. Segundo Bruno Filho e Denaldi (2012, p. 100):
As informaes necessrias elaborao da listagem foram extradas do Banco de Dados do Municpio
(BDM), onde constam as reas construdas (licenciadas ou objeto de recadastramento para fins tributrios) dos imveis, o que possibilitou o clculo do coeficiente de aproveitamento (CA) efetivamente
implantado em cada um e, consequentemente, o enquadramento na condio de passveis de exigibilidade quanto ao parcelamento ou edificao compulsrios.
Como resultado do levantamento, a SDUH identificou, no total, 885 lotes no edificados ou subutilizados, com o
correspondente em rea a aproximadamente 11 milhes de metros quadrados. A partir do levantamento, foi possvel
conhecer o universo de imveis enquadrados no PEUC, bem como sua localizao no territrio, e tambm identificar as
situaes que demandariam a necessidade de regulamentao complementar19.
A listagem inicial contendo 885 lotes sofreu um processo de depurao, com a excluso de imveis:
i. De propriedade de cooperativas habitacionais e ocupados por clubes ou associaes de classe, segundo
critrios contidos no PD (Art. 116, 4, incisos IV e V);
ii. Ocupados por atividades econmicas que no necessitam de edificao: linhas de transmisso de energia
ou dados, trilhos, e assemelhados, quando operados por concessionrias ou permissionrias de servios
pblicos, segundo parmetros do decreto municipal (Art. 3; inciso I);
iii. Ocupados por ncleos de favelas e loteamentos irregulares, demarcados no PD como ZEIS A.
Aps a excluso dos imveis com base no PD e Decreto, e tambm das ZEIS A, o universo notificvel totalizou 695
imveis, com rea correspondente a 7,2 milhes de metros quadrados, conforme registros constantes das Tabelas 1 e 2.
TABELA 1: DEFINIO DO UNIVERSO NOTIFICVEL
SITUAO DOS IMVEIS
QUANTIDADE
(un)
REA
(m)
imveis com rea 1.000 m e no edificados ou subutilizados, de

acordo com os parmetros do PD, localizados na Macrozona Urbana
885
11.065.158,18
100,00%
imveis EXCLUDOS do parcelamento ou edificao compulsrios*
190
3.848.315,43
34,78%
imveis PASSVEIS de parcelamento ou edificao compulsrios
695
7.216.842,75
65,22%
Nota: * Ver Tabela 2

19
Definio de parmetros para os casos de iseno.
306
TABELA 2: IMVEIS EXCLUDOS DO PARCELAMENTO OU EDIFICAO COMPULSRIOS
QUANTIDADE
(un)
REA
(m)
imveis ocupados por associaes de classe
100.333,00
2,61%
imveis ocupados por clubes
125.797,00
3,27%
imveis de propriedade de cooperativas habitacionais
389.466,43
10,12%
imveis ocupados pelo corredor de trlebus
17
72.921,00
1,89%
imveis ocupados por linhas de transmisso de energia
87
756.720,00
19,66%
imveis ocupados por oleoduto
24
86.852,00
2,26%
imveis ocupados por trilhos da estrada de ferro
142.672,00
3,71%
imveis ocupados por assentamentos precrios (ZEIS A)
45
2.173.554,00
56,48%
TOTAL
190
3.848.315,43
100,00%
SITUAO DOS IMVEIS
Considerou-se que se tratava de nmero significativo de imveis notificveis e que o mercado imobilirio regional
no conseguiria absorver, em um mesmo momento, esse volume de terrenos, fosse para parcelamento ou edificao,
para o uso residencial ou no residencial. Entendeu-se ento como mais prudente e adequado o escalonamento, no
tempo, das notificaes (BRUNO FILHO; DENALDI, 2012; p. 101), ou seja, a distribuio das notificaes foi realizada em
etapas (at 2008, at 2010 e at 2015). Para execuo desse procedimento, foi definida uma estratgia, que ser descrita
na seo seguinte.
3.1.2 Escalonamento ou priorizao das notificaes

A partir do universo notificvel, foram tabulados dados dos imveis para subsidiar a definio da estratgia de
notificao em etapas.
O modelo de escalonamento adotado em Santo Andr pode ser considerado mais complexo do que o de outros municpios, pois articula e combina diferentes critrios: rea, coeficiente de aproveitamento (CA) e zoneamento dos imveis20.
Cabe destacar que a associao da rea com o zoneamento dos imveis notificveis fator relevante no caso do
Municpio de Santo Andr, considerando-se as diferenas no padro de parcelamento, uso e ocupao do solo existente
entre as zonas que conformam a Macrozona Urbana do municpio:
[...] as caractersticas das reas notificveis diferenciam-se de uma zona para outra. Assim a Zona de
Qualificao Urbana concentrava um nmero maior de vazios, porm, em sua maioria com rea menor
que 5 mil metros quadrados. Por outro lado, nas Zonas de Recuperao Urbana e Reestruturao
Urbana (esta com quase 50% do total de rea no edificada) encontravam-se a maioria dos grandes
vazios urbanos (reas com mais de 20 mil metros quadrados). Cabe ressaltar que apenas 31 lotes notificveis, ou 4,46% do total, correspondiam a 57% do volume de reas subutilizadas ou no edificadas
(BRUNO FILHO; DENALDI, 2012, p. 101).
20 Ver Captulo 5, seo 5.1.2.
307
A Tabela 3 registra dados sobre os imveis notificados e demonstra a diversidade quanto ao tamanho e quantidade
dos lotes, alm do total da rea notificada por zona.
TABELA 3: CARACTERSTICAS DO UNIVERSO NOTIFICVEL AGRUPADO POR ZONA
REA MDIA
(m)
QUANTIDADE
(un)
REA TOTAL
(m)
ZONA DE QUALIFICAO URBANA (ZQU)
3.709,38
432
1.602.453,43
22,20%
ZONA DE REESTRUTURAO URBANA (ZREU)
18.807,28
176
3.310.081,54
45,87%
ZONA DE RECUPERAO URBANA (ZRU)
26.486,30
87
2.304.307,78
31,93%
695
7.216.842,75
100,00%
LOCALIZAO
TOTAL
A anlise dos documentos consultados pela equipe de pesquisa possibilitou a identificao do processo de produo das tabulaes que resultou no escalonamento adotado pela SDUH para a aplicao do PEUC. Todas as tabulaes
foram realizadas com os imveis agrupados por zona: (i) Zona de Qualificao Urbana (ZQU), (ii) Zona de Reestruturao
Urbana (ZREU) e (iii) Zona de Recuperao Urbana (ZRU). Alm da rea, CA e localizao dos imveis, a SDHU dispunha
de informaes sobre incidncia de Zoneamento Especial de Interesse Social nas reas notificveis (se ZEIS B ou ZEIS C),
alm de valores de dvidas relativas a impostos municipais (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPTU, Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis ITBI etc.), contabilizados por imvel. O processo de tabulao de
dados contou com duas etapas.
Na primeira etapa, os imveis foram classificados conforme os seguintes critrios:
i. Ordem crescente de CA21 :
ii. Ordem crescente de rea dos imveis22;
iii. Combinao entre CA e rea dos lotes: CA=0 e rea 5.000 m e CA=0 e rea > 5.000 m;
iv. Classificao dos imveis por ordem decrescente dos valores de dvidas referentes a impostos municipais.
Na segunda etapa, com base nos resultados das tabulaes iniciais, a SDUH optou por iniciar a notificao em toda
a Macrozona Urbana e por priorizar as glebas maiores e com coeficiente menor de aproveitamento, levando tambm
em considerao as caractersticas das zonas (BRUNO FILHO; DENALDI, 2012). Com essa definio, os imveis foram
reagrupados pela combinao entre CA crescente e rea decrescente dos imveis. A SDUH definiu tambm a quantidade
de etapas e prazos para a realizao das notificaes:
Definiram-se, assim, trs etapas de notificaes, sendo que todas as reas deveriam ser notificadas at
2015, perodo que coincide com a reviso do Plano Diretor Participativo, 10 anos aps sua aprovao
momento, portanto, em que a eficcia do instrumento ser obrigatoriamente objeto de anlise do
conjunto da sociedade local (BRUNO FILHO; DENALDI, 2012; p. 102).
21 O coeficiente de Aproveitamento (CA) mnimo estabelecido pelo PD de 0,20 (zero vrgula vinte) para a Zona de Qualificao Urbana (ZQU) e para a Zona de
Recuperao Urbana e, de 0,40 (zero vrgula quarenta), para a Zona de Reestruturao Urbana (ZREU). Para as tabulaes referentes ordem crescente de CA, os
imveis foram classificados em trs grupos na ZQU e na ZRU (CA=0; CA entre 0,01 e 0,10; e CA entre 0,11 e 0,20) e em cinco grupos na ZREU (CA=0; CA entre 0,01 e
0,10; CA entre 0,11 e 0,20; CA entre 0,21 e 0,30; e CA entre 0,31 e 0,40).
22 Para as tabulaes referentes ordem crescente de rea, os imveis foram classificados em sete grupos (entre 1.000m e 5.000m; entre 5.001m e 10.000 m;
entre 10.001m e 20.000m; entre 20.001m e 30.000 m; entre 30.001m e 40.000m; entre 40.001m e 50.000m e acima de 50.000m), para todas as zonas (ZQU,
ZRE e ZREU).
308
Os critrios de classificao dos imveis notificveis e os prazos estabelecidos para cada uma das etapas de notificao
esto registrados na Tabela 4.
TABELA 4: IMVEIS NOTIFICVEIS CRITRIOS DE CLASSIFICAO POR ETAPA DE NOTIFICAO
IMVEIS
REA CORRESPONDENTE
MACROZONA
URBANA
CRITRIOS ADOTADOS PARA O

ESCALONAMENTO
ZQU
lotes > 5.000 m e CA entre 0 e 0.10
56
56,57%
795.770,00
18,06%
ZREU
17
17,17%
1.520.014,64
34,49%
ZRU
26
26,26%
2.091.330,78
47,45%
TOTAL 1 ETAPA
99
100,00%
4.407.115,42
100,00%
ZQU
lotes > 5.000 m e CA entre 0.11 e 0.20
14
14,14%
136.814,10
7,55%
ZREU
71
71,72%
1.568.427,20
86,50%
ZRU
14
14,14%
107.868,00
5,95%
TOTAL 2 ETAPA
99
100,00%
1.813.109,30
100,00%
ZQU
lotes 5.000 m e CA entre 0 e 0.20
362
72,84%
669.869,33
67,21%
ZREU
88
17,71%
221.639,70
22,24%
ZRU
47
9,46%
105.109,00
10,55%
TOTAL 3 ETAPA
497
100,00%
996.618,03
100,00%
TOTAL GERAL
695
IMVEIS
7.216.842,75
ETAPA
1 ETAPA
AT 2008
2 ETAPA
AT 2010
3 ETAPA
AT 2015
As caractersticas e dimenses dos imveis notificveis em cada uma das zonas justificaram a adoo de critrios
diferenciados para o escalonamento das notificaes. Os critrios adotados possibilitaram que na primeira etapa fosse
includo um nmero reduzido de imveis (14,24% do total), mas significativo em termos de rea total notificvel (61,07%
do total).
A Tabela 5 traz o resumo das etapas de notificao, com o total de imveis notificveis e a rea correspondente.
TABELA 5: QUADRO RESUMO ETAPAS DE NOTIFICAO
ETAPAS
IMVEIS
REA
1 ETAPA - AT 2008
99
14,24%
4.407.115,42
61,07%
2 ETAPA - AT 2010
99
14,24%
1.813.109,30
25,12%
3 ETAPA - AT 2015
497
71,51%
996.618,03
13,81%
TOTAL
695
7.216.842,75
309
Vale ressaltar tambm que o recorte adotado para o escalonamento abrangeu na primeira etapa de notificaes um
nmero significativo de ZEIS de vazios, B e C, alm dos imveis com as maiores dvidas de impostos municipais.
3.1.3 Arranjo Institucional

O Decreto Municipal n 15.379/2006, em seu Art. 1, estabeleceu a competncia pela implementao do PEUC no
municpio:
Decreto n 15.379/2006 do Municpio de Santo Andr
Compete Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao - SDUH, ou ao rgo que lhe suceder,
com apoio dos demais rgos da administrao pblica direta e indireta, a aplicao dos instrumentos
urbansticos estabelecidos pelos Arts. 116 e 117 da Lei Municipal n 8.696, de 17 de dezembro de 2004,
no que concerne no-edificao e subutilizao.
No perodo de 2005 a 2008, as atribuies da SDUH estavam distribudas entre trs departamentos: Departamento
de Habitao (DEHAB), Departamento de Controle Urbano (DCUrb) e Departamento de Desenvolvimento e Projetos
Urbanos (DDPU). Pela competncia, as atividades referentes aplicao do PEUC foram designadas ao DDPU, sob a
coordenao direta do Secretrio Adjunto da SDUH. A implementao do instrumento contou tambm com suporte
tcnico e apoio jurdico do gabinete da Secretaria. Alm do DDPU, o DCUrb participou inicialmente do processo, e
responsabilizou-se pela entrega das notificaes nos anos de 2006 e 2007. Posteriormente, em 2008, essa tarefa foi
transferida para o DDPU.
A aplicao do PEUC contou tambm com apoio externo SDUH: outros rgos do governo municipal, tanto da
administrao direta como a Secretaria de Assuntos Jurdicos (SAJ) e a Secretaria de Finanas (SF) , quanto da administrao indireta como o Servio Municipal de Saneamento Ambiental (SEMASA) , contriburam com o processo
de implementao do instrumento. Esses rgos foram demandados pela coordenao do PEUC para elaborao de
pareceres tcnicos e prestao de informaes com relao a imveis passveis de notificao com vistas a:
i. Possibilidade de enquadramento nas condies de iseno da obrigao, estabelecidas pelo PD e regulamentadas por meio do Decreto, em especial quanto situao de exercendo funo ambiental essencial23;
ii. Esclarecimentos quanto situao do licenciamento de atividades desenvolvidas no imvel;
iii. Manifestao quanto pertinncia de contestao (impugnao) da aplicao do PEUC apresentada por
proprietrios de imveis notificados.
O Quadro 1 registra os rgos e instituies envolvidos na aplicao do PEUC, bem como as correspondentes
atribuies.
23 De acordo com o Decreto Municipal, considera-se como imvel que exera funo ambiental essencial aquele coberto por mata nativa, primria ou secundria em estgio avanado de recomposio, ou localizado em APP, assim definido em legislao pertinente. Essa caracterizao depende de avaliao e comprovao por rgo municipal competente, no caso, o SEMASA.
310
QUADRO 1: ARRANJO INSTITUCIONAL CONSTITUDO PARA A APLICAO DO PEUC
RGO / INSTITUIO
SECRETRIO ADJUNTO
ATRIBUIES
- COORDENAO GERAL
- Definio dos critrios para o escalonamento das notificaes
GABINETE
- Suporte tcnico e jurdico para definio de procedimentos

- Notificao dos proprietrios dos imveis por meio de edital
- Levantamento e classificao dos imveis notificveis
SDUH
- Abertura e instruo dos processos administrativos com dados e informaes sobre os imveis
DDPU
- Realizao de vistorias em campo

- Preparao das notificaes
- Notificao presencial dos proprietrios dos imveis (2008)
- Atendimento dos proprietrios notificados
DCURB
DEMAIS RGOS (SAJ, SF, SEMASA)
- Notificao presencial dos proprietrios dos imveis (2006 e 2007)

- Suporte tcnico especfico (pareceres tcnicos)
- Fornecimento de informaes ao DDPU
SDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao

DDPU - Departamento de Desenvolvimento e Projetos Urbanos
DCURB - Departamento de Controle Urbano
SAJ - Secretaria de Assuntos Jurdicos
SF - Secretaria de Finanas
SEMASA - Servio Municipal de Saneamento Ambiental
importante registrar que, com base em informaes levantadas no DDPU, aps anlise de planilhas de monitoramento e consulta aos processos administrativos relativos implementao do PEUC, foi possvel identificar que, entre
meados do ano de 2007 e o incio do ano de 2008, as aes relativas ao PEUC apresentaram ritmo reduzido, com diminuio do nmero de notificaes, em comparao com outros perodos de aplicao do instrumento.
Segundo depoimento dos tcnicos do DDPU, que integravam a equipe responsvel pela aplicao do PEUC poca,
os motivos para a reduo no ritmo das atividades foi a necessidade de canalizar esforos para a identificao e aquisio de reas para produo de moradias no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento Urbanizao de
Assentamentos Precrios (PAC-UAP), que foi lanado no incio do ano de 2007 pelo Governo Federal. A equipe do DDPU
era muito reduzida e coube a essa equipe, entre outras aes, identificar reas para reassentamento de famlias que
deveriam ser removidas das favelas que seriam urbanizadas com recursos do PAC-UAP, viabilizar os processos de dao
em pagamento24 em curso, alm de dar suporte desapropriao de imveis para essa finalidade.
24 Operao em que a administrao pblica recebe uma parte do imvel para a quitao de dbitos. Esse procedimento foi autorizado pela Lei Complementar
Federal n 104, de 10 de janeiro de 2001 e, no caso de Santo Andr, pela Lei Municipal n 8.155, de 28 de dezembro de 2000.
311

A etapa de aplicao do PEUC referente notificao compreende as aes de (i) notificao dos proprietrios, (ii)
averbao das notificaes e (iii) anlise das impugnaes.
Antes do incio da aplicao do PEUC foram abertos processos administrativos para cada um dos imveis do universo
notificvel, os quais reuniam documentos que embasaram e subsidiaram o ato da notificao dos imveis pela SDUH.
Tais processos foram identificados pelo assunto Parcelamento / Edificao Compulsrios e instrudos, em sua
maioria, com os seguintes documentos: (i) cadastro imobilirio, extrado do Banco de Dados do Municpio (BDM); (ii) foto
rea do imvel; (iii) quadra fiscal; e (iv) imagens do imvel e entorno, obtidas a partir da realizao de vistorias de campo.
Para os casos dos imveis notificados, tambm constam dos processos os documentos com registro do ato da notificao (termo de notificao original) e dos procedimentos subsequentes: tramitaes internas para incluso no BDM
da informao sobre a notificao do imvel para o PEUC; eventuais pedidos de cancelamento (impugnaes), alm de
pareceres em resposta aos recursos apresentados pelos proprietrios dos imveis notificados.
Para os casos de imveis includos no universo notificvel, mas enquadrados posteriormente nas situaes de iseno, os processos administrativos trazem os documentos que registram o histrico das tramitaes que culminaram na
excluso dos imveis do PEUC.
Para os imveis includos na situao a monitorar, com projeto em fase de aprovao ou projeto aprovado, para os
quais necessrio acompanhar o incio das obras, conforme os prazos definidos em lei, os processos administrativos
incluem relatrios parciais contendo os procedimentos de monitoramento.
Nota-se, portanto, que os processos constituram importante fonte de consulta para a pesquisa, tendo em vista que
foi possvel identificar os procedimentos administrativos seguidos durante a aplicao do PEUC, bem como compreender os motivos que resultaram no cancelamento ou na suspenso temporria de parte das notificaes. Tambm foi
possvel conhecer as justificativas apresentadas pelos proprietrios notificados para embasar as impugnaes e verificar
os critrios e fundamentao utilizados pelo municpio para avali-las.
Apesar de contar com o registro de diversos procedimentos adotados pela SDUH na implementao do PEUC, os
processos administrativos no apresentam as tramitaes referentes s aes para averbao das notificaes. Tais aes
foram implementadas diretamente pelo apoio jurdico do gabinete da SDUH.
Com relao entrega das notificaes, em seu Art. 10, o Decreto Municipal n 15.379/2006 repetiu os procedimentos
que o municpio deveria adotar para notificar os proprietrios dos imveis ociosos:
Decreto n 15.379/2006 do Municpio de Santo Andr
As notificaes se processaro mediante as regras estabelecidas na Lei Federal n 10.257, de 10 de julho
de 2001 - Estatuto da Cidade, na Lei Municipal n 8.696, de 17 de dezembro de 2004 - Plano Diretor
Participativo e conforme o modelo que consta no Anexo I.
Em atendimento s regras mencionadas, um agente fiscal do DCUrb foi destacado pelo gabinete da SDUH para
entregar os termos de notificao emitidos pelo DDPU.
Em alguns casos, a entrega das notificaes foi postergada devido dificuldade de localizao dos proprietrios. Cabe
registrar que os termos de notificao foram preenchidos com base nas informaes constantes do Banco de Dados do
Municpio (BDM), que se mostraram desatualizadas, tanto em relao titularidade dos imveis, quanto em relao ao
endereo dos proprietrios. Essa desatualizao do cadastro imobilirio dos municpios, de forma geral, constitui-se em
312
fator limitador para a implementao do PEUC, pois dificulta a entrega das notificaes e, em alguns casos, implica na
necessidade de emisso de novos termos de notificao25.
Alm de parmetros para isenes e procedimentos para aplicao do PEUC, o decreto estabeleceu o formato e
contedo do termo de notificao (Anexo I, do Decreto Administrativo)26:
TERMO DE NOTIFICAO
Pelo presente termo, fica notificado ___________________________, proprietrio do lote de Classificao Fiscal _______________, localizado na (denominao do logradouro) ____________________,
em Santo Andr-SP, a promover o Parcelamento ou a Edificao compulsrios desse imvel, nos termos
do artigo 182 da Constituio Federal, dos artigos 5 e 6 da Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da
Cidade) e dos artigos 116 e 117 da Lei Municipal n 8.696/2004 (Plano Diretor de Santo Andr).
O terreno objeto desta notificao consta em nosso cadastro imobilirio como rea com edificao abaixo do coeficiente mnimo admissvel, no cumprindo desta forma o princpio da funo
social da propriedade urbana, estabelecido pelo Plano Diretor, conforme processo administrativo
_______________.
Em conformidade com o artigo 117 da Lei n 8.696/2004, fica estabelecido o prazo mximo de 1 (um)
ano, contados a partir do recebimento desta, para que seja protocolado o pedido de aprovao de
parcelamento ou edificao do referido imvel.
Ficam excludos da presente obrigao, os imveis nas seguintes condies:
I - Utilizados para a instalao de atividades econmicas que no necessitem de edificaes para exercer suas atividades.
II - Exercendo funo ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo rgo municipal competente.
III - De interesse do patrimnio cultural ou ambiental.
IV - Ocupados por clubes ou associaes de classe.
V - De propriedade de cooperativas habitacionais.
Caso o imvel objeto deste Termo esteja dentro de uma das condies acima listadas, fica facultada a
impugnao presente notificao, sem efeito suspensivo, no prazo de 60 (sessenta dias).
Nota: Esta notificao tem como base o Cadastro de Imveis Municipais desta Prefeitura. Em caso de
discordncia no presente cadastro, ou para maiores esclarecimentos, solicitamos vosso comparecimento Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, desta Prefeitura, com agendamento pelo
telefone 4433-0480.
Santo Andr, de de 2006.
Nome do Servidor:
IF:
Assinatura:
Notificado: (nome)
Nome do preposto (se pessoa jurdica)
Assinatura:
(SANTO ANDR, 2015b)
No termo de notificao, a obrigao imposta ao proprietrio apresentada de forma clara e objetiva: promover
o Parcelamento ou a Edificao compulsrios desse imvel. Apesar de no registrar a situao dos imveis - se no
edificados ou subutilizados, a notificao traz os prazos para o cumprimento das obrigaes e para a impugnao das
notificaes. Tais definies so importantes porque reforam as regras da aplicao do PEUC e orientam e disciplinam
as aes dos proprietrios notificados.
Cabe destacar que, por meio da prpria notificao, a SDUH abriu um canal de comunicao direto com os proprietrios dos imveis notificados, tanto para manifestao nos casos de discordncia da obrigao imposta, como tambm
para eventuais esclarecimentos sobre o PEUC.
25 Ver Captulo 5, seo 5.1.1.
26 Documento emitido pelo municpio para notificar os proprietrios dos imveis ociosos para o cumprimento das obrigaes estabelecidas pelo PEUC.
313
Apesar das notificaes terem sido iniciadas em maio de 2006, o pedido de averbao das obrigaes impostas
pelo PEUC foi encaminhado pela SDUH aos Cartrios de Registro de Imveis apenas em maro de 200827.
No foi possvel identificar os motivos que explicam o intervalo de tempo entre as aes de notificao e averbao
das obrigaes na matrcula dos imveis. Entretanto, depoimento de dirigentes daquele perodo apontam a limitada
capacidade administrativa e mudana de prioridades relacionadas captao de recursos federais como principais
fatores.
A Tabela 6 traz o registro do nmero de averbaes em relao ao conjunto de imveis notificados, agrupados por
etapa de notificao.
TABELA 6: AVERBAO DAS NOTIFICAES
ETAPAS
NOTIFICADOS
AVERBADOS
% em relao ao total
% em relao etapa
1 ETAPA AT 2008
53
80,30%
14
26,42%
2 ETAPA AT 2010
13
19,70%
15,38%
3 ETAPA AT 2015
TOTAL
66
100,00%
16
24,24%
Os dados da Tabela 6 indicam que consta averbao das obrigaes impostas pelo PEUC para apenas 16 imveis, do
total de 66 notificados. Esse nmero corresponde a aproximadamente 25% do total.
A partir de consulta ao processo administrativo n 8.265/2006-5, que traz informaes gerais sobre a aplicao do
PEUC no municpio, foi possvel identificar as principais exigncias registrais apontadas pelos cartrios, que inviabilizaram
a averbao das notificaes na matrcula da maioria dos imveis:
i. Quando o imvel for de propriedade de pessoa jurdica, o preposto deve ser o gerente geral na organizao;
ii. Desvinculao do atual notificado, que registrou o cancelamento da incorporao e do compromisso de
compra e venda do imvel;
iii. Quando h mais de um titular do domnio do imvel, todos devem ser notificados;
iv. Existncia de ttulo prenotado por arrematao judicial, que impede outro registro; necessidade de confirmao judicial para averbao;
v. O compromissrio tambm deve ser notificado;
vi. Na notificao por edital, deve constar a data e o jornal onde foi publicado;
vii. No se constatou prova de trs tentativas de notificao presencial;
viii. A matrcula do imvel havia sido desmembrada;
ix. Notificao em nome do proprietrio, assinada (preposto) pelo inventariante.
Parte dos problemas apontados pelos cartrios tem origem na desatualizao do Banco de Dados do Municpio, que
27 Verificao mediante consulta de documentos disponibilizados pesquisa em meio eletrnico, que no constam dos processos administrativos referentes
aplicao do PEUC.
314
fornece as informaes para preenchimento dos termos de notificao.

Quanto s impugnaes, a consulta aos processos administrativos possibilitou a identificao do universo de pedidos
de cancelamento das notificaes como tambm as justificativas apresentadas pelos proprietrios notificados para
embasar tais pedidos.
A Tabela 7 apresenta o registro do nmero e da situao das impugnaes em relao ao conjunto de imveis notificados, agrupados por etapa de notificao.
TABELA 7: SITUAO DOS PEDIDOS DE IMPUGNAO DE IMVEIS NOTIFICADOS 1 E 2 ETAPAS
IMVEIS NOTIFICADOS E PEDIDOS DE IMPUGNAO

ETAPA / ANO
1 etapa
2 etapa
3 etapa
TOTAL
at
2008
at
2010
at
2015
TOTAL
NOTIFICAES
IMPUGNAES
SITUAO DOS PEDIDOS DE IMPUGNAO

%
DEFERIDOS
INDEFERIDOS
OUTRAS
SITUAOES(1)
B/A
C/B
D/B
53
17%
56%
11%
13
31%
25%
50%
66
13
20%
46%
23%
Nota: (1) Trs imveis suspensos temporariamente da obrigao (em monitoramento) e um imvel sem informao.
Para o universo de 66 imveis notificados para o PEUC, somadas as duas etapas, a pesquisa identificou 13 pedidos de
cancelamento e/ou recursos s notificaes. Esse nmero equivale, em mdia, a 20% do total de notificaes expedidas28.
Para quase 50% desse total, o municpio decidiu pelo deferimento das impugnaes, o que resultou no cancelamento
de seis notificaes.
A pesquisa identificou as seguintes justificativas para embasamento dos pedidos de impugnao: (i) existncia
de passivo ambiental no imvel; (ii) inexistncia de lei especfica para a aplicao do PEUC; (iii) processo de desmembramento do lote em andamento; (iv) construo em andamento; (v) dificuldade para venda do imvel; e (vi) imvel
considerado de utilidade pblica com iseno do IPTU.

O monitoramento e controle da implementao do PEUC em Santo Andr previu a execuo de diversas aes, que
sero apresentadas em trs grupos.
O primeiro grupo refere-se s aes necessrias ao controle do cumprimento das obrigaes impostas pelo PEUC aos
proprietrios notificados nos prazos estabelecidos por lei. Coube equipe do DDPU, sob a coordenao do Secretrio
Adjunto da SDUH, implementar essas aes por meio da produo de planilhas eletrnicas, para registro de informaes sobre providncias tomadas pelos proprietrios (apresentao de projeto, incio de obra) e/ou sobre o estgio de
28 Os pedidos de impugnao s notificaes para PEUC apresentam-se em nmero bastante expressivo em outros municpios estudados pela pesquisa, como
por exemplo, So Bernardo do Campo, com 50% de pedidos de impugnao (75 imveis) em relao ao total de imveis notificados at dezembro de 2014 (150
imveis) e So Paulo, com 66% de pedidos de impugnao (51 imveis) em relao ao total de imveis notificados at dezembro de 2014 (77 imveis).
315
processos em tramitao relativos aos imveis notificados (aprovao de projeto com emisso de alvar de construo,
entre outros). Essas planilhas eram preenchidas manualmente pela equipe do DDPU, com periodicidade regular.
O segundo grupo de aes diz respeito aos procedimentos adotados para o registro da notificao dos imveis no
Banco de Dados do Municpio (BDM). Essas aes tinham como objetivo principal informar aos setores da prefeitura relacionados aprovao de projetos sobre a obrigao de PEUC incidente nos imveis notificados. O DDPU providenciava
a incluso da informao no BDM, aps a notificao dos imveis, o que implicava na adoo de regras diferenciadas
para a aprovao de projetos para esses imveis, especialmente quanto a desmembramentos. Trata-se de procedimento
determinante para que os proprietrios no burlem a legislao e esquivem-se da obrigao de parcelar ou edificar seus
imveis.
O terceiro grupo trata das aes de atendimento aos proprietrios de imveis notificados para esclarecimentos sobre
o PEUC. Quanto a esse procedimento implementado pela SDUH, Bruno Filho e Denaldi (2012, p. 104) registram:
Regulamentando o instrumento e, subsequentemente, estabelecida a estratgia de notificao, o
municpio adotou, ainda, um regime de monitoramento que visava a esclarecer e orientar os proprietrios, colhendo suas impresses sobre os fatores que definiram a no utilizao, sempre no sentido
de induzir ao cumprimento da obrigao. Para tanto, foram destacados e capacitados servidores que
acompanharam as discusses do Plano Diretor e tinham (ou adquiriram) uma viso sistmica da ocupao do solo no municpio e dos novos instrumentos trazidos pela legislao urbanstica aprovada.
O papel proativo do governo no perodo ps-notificao pode ter contribudo para formao de banco de terras para
a produo de HIS. Um resultado concreto foi a viabilizao de duas operaes de dao em pagamento, desenhadas e
articuladas no mbito do atendimento aos proprietrios de imveis notificados para PEUC e gravados como ZEIS pelo
PD. Esses terrenos abrigaram empreendimentos financiados no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)
para proviso habitacional necessria urbanizao de assentamentos precrios no municpio.

No perodo compreendido entre os anos de 2006 e 2008, o municpio de Santo Andr notificou 66 proprietrios de
imveis ociosos para o PEUC (Tabela 8).
Como mencionado anteriormente, o conjunto de imveis notificados soma 2,3 milhes de metros quadrados (2,3
km), e corresponde a cerca de 3% da rea total da Macrozona Urbana.
Os dados constantes da Tabela 8 demonstram que aproximadamente um tero dos imveis notificados est concentrado na Zona de Reestruturao Urbana (ZREU), que responde por pouco mais de 69% da rea notificada (1,6 milhes
de metros quadrados).
Na Zona de Qualificao Urbana (ZQU) foram notificados 35 imveis, que correspondem, em rea, a 585 mil metros
quadrados. Contudo, em comparao ZREU, o total da rea notificada na ZQU menos expressivo: aproximadamente
25% do total.
Na Zona de Recuperao Urbana (ZRU) foram notificados apenas cinco imveis, com rea total de 137 mil metros
quadrados. A notificao de um nmero reduzido de imveis na ZRU justifica-se pela predominncia de reas com
316
funo ambiental essencial, comprovada por rgo competente29. Estes imveis localizam-se em rea prxima divisa
da Macrozona Urbana com a Macrozona de Proteo Ambiental.
TABELA 8: QUADRO RESUMO DOS IMVEIS NOTIFICADOS PARA O PEUC NA 1 E 2 ETAPAS
TOTAL
ETAPA
MACROZONA
ZQU
34
ZREU
ZRE
REA
REA
C/A
B/A
D/C
64,15%
575.977,40
29,54%
23,53%
318.630,00
55,32%
14
26,42%
1.237.020,64
63,44%
42,86%
565.229,00
45,69%
9,43%
137.037,00
7,03%
20,00%
37.975,00
27,71%
53
100,00%
1.950.035,04
100,00%
15
28,30%
921.834,00
47,27%
ZQU
7,69%
8.760,00
2,30%
ZREU
12
92,31%
372.788,54
97,70%
ZRE
TOTAL 2 ETAPA
13
100,00%
381.548,54
100,00%
TOTAL GERAL
66
100,00%
2.331.583,58
100,00%
15
22,73%
921.834,00
39,54%
TOTAL 1 ETAPA
ZEIS
Ainda, quanto aos resultados do PEUC, importante destacar que foram notificados, no total, 15 imveis gravados
como ZEIS (B e C). Estes imveis somam aproximadamente 922 mil metros quadrados e representam cerca de 40% da
rea total notificada.
29 Os processos administrativos referentes a imveis da ZRU, includos inicialmente no universo notificvel e, posteriormente, excludos do PEUC, registram recomendaes emitidas pelo Servio Municipal de Saneamento Ambiental (SEMASA), autarquia responsvel por saneamento e meio ambiente em Santo Andr. Por
meio das recomendaes, o SEMASA sugere a excluso dos imveis do PEUC, aps comprovao tcnica do papel ambiental essencial que esses desempenham.
317
Santo Andr destaca-se pelo pioneirismo: foi um dos primeiros municpios a aprovar Plano Diretor aps o Estatuto
da Cidade, incorporando os instrumentos previstos na lei federal. Tambm foi precursor ao regulamentar o PEUC e seus
sucedneos. Foi ainda o primeiro municpio, que se tem conhecimento, a notificar proprietrios de imveis ociosos para
o PEUC. O caso de Santo Andr tornou-se referncia para outros municpios30.
No entanto, embora inicialmente bem sucedida, trata-se de uma experincia interrompida. O processo de notificao
e averbao foi paralisado e no havia sido retomado at o encerramento desta pesquisa, em dezembro de 2014. A
legislao especfica para regulamentao da sano IPTU progressivo no tempo no foi formulada e, portanto, no foi
aplicada aos imveis que no cumpriram a obrigao de parcelar ou edificar imposta pelo PEUC. Esse fato compromete
o alcance dos objetivos iniciais definidos no PD e impossibilita uma avaliao abrangente dos resultados da aplicao
do instrumento. Contudo, optou-se por registar a experincia em funo dos aspectos positivos, como a estratgia para
notificao dos imveis e procedimentos para gesto do instrumento no perodo ps-notificao, que podem servir de
referncia para outros municpios que pretendem aplicar o PEUC.
Cumpre destacar, como notvel, a metodologia adotada por Santo Andr para implementao do PEUC, uma vez que
se pautou pela lgica de ocupao do territrio estabelecida por diretrizes e objetivos da poltica urbana do municpio,
definidos no Plano Diretor.
Diante da identificao do universo significativo de imveis notificveis, o municpio optou, corretamente, pelo
escalonamento das notificaes no tempo. Para a proposio do escalonamento, que teve como embasamento diagnstico detalhado sobre as caractersticas do conjunto de reas notificveis31, Santo Andr optou pela priorizao da
notificao dos imveis maiores e com menor rea construda, notadamente aqueles localizados no permetro do Eixo
Tamanduatehy, na Zona de Reestruturao Urbana. Para essa regio da cidade, que abriga a maior parte do estoque de
lotes e glebas vazias aptas ocupao na rea urbana, o PD estabeleceu como um dos objetivos reconverter e implantar
novos usos e atividades, inclusive o habitacional. Cabe ressaltar que parte das reas vazias do Eixo Tamanduatehy foi
gravada no Plano Diretor como Zonas Especiais de Interesse Social C (ZEIS C).
Nesse contexto, o PEUC foi utilizado para orientar o adensamento e a recuperao ambiental daquele setor da cidade,
assim como para favorecer a disponibilizao de reas para a produo de HIS. Essa estratgia dialoga com os objetivos
estabelecidos pelo Plano Diretor para a Zona de Reestruturao Urbana como tambm com as finalidades pretendidas
pelo municpio com a instituio das ZEIS. Do total de 53 imveis notificados na primeira etapa, com o correspondente
em rea a cerca de dois milhes de metros quadrados, 14 localizam-se no Eixo Tamanduatehy e somam 1,2 milhes de
metros quadrados (63% da rea notificada na etapa). Desse total, seis imveis correspondem a ZEIS C, com rea total de
565 mil metros quadrados (46% da rea notificada).
Alm das ZEIS C, a primeira etapa abrangeu tambm a notificao da maior parte dos imveis gravados como ZEIS
B, distribudos nas Zonas de Qualificao Urbana e Recuperao Urbana.
30 So Bernardo do Campo vem aplicando o PEUC desde maio de 2013, de forma ininterrupta, valendo-se da experincia anterior do municpio vizinho Santo
Andr (Captulo 1, seo 1.3).
31 O diagnstico resultou de uma srie de tabulaes com diferentes combinaes dos dados dos imveis.
318
Outro aspecto que merece ser destacado a iniciativa de gesto da aplicao do instrumento ps-notificao, que
envolveu o monitoramento da reao ao PEUC e a abertura de dilogo com os proprietrios, visando a orient-los sobre
a obrigao e sano, assim como inform-los sobre a demanda por terra apresentada por outros agentes e sobre as
alternativas de uso do imvel. Quando se tratava de casos de imveis com dvidas de IPTU, buscou-se viabilizar daes
em pagamento.
Tais iniciativas no so verificadas no caso da maioria dos municpios pesquisados, para os quais a ao municipal
resume-se notificao e aplicao da sano. Como mencionado no Captulo 4, a aplicao da legislao importante,
mas no suficiente. Os instrumentos so ferramentas de gesto urbana e devem ser articulados com outras aes. A experincia de Santo Andr, ainda que interrompida, indica que a estratgia de aplicao do PEUC adotada, especialmente no
tocante gesto do instrumento ps-notificao, tende a potencializar os resultados decorrentes da aplicao do PEUC.
No que se refere s dificuldades administrativas para aplicao dos instrumentos, observou-se que a desatualizao
do cadastro fiscal imobilirio, utilizado para identificar o nome e o endereo dos proprietrios, assim como a inexistncia
de um sistema de dados informatizado, so os principais limitadores da implementao do PEUC identificados pela
pesquisa.
319
REFERNCIAS
BRUNO FILHO, F. G.; DENALDI, R. Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios: um instrumento (ainda) em
construo. In: DENALDI, R. (org.) O Desafio de Planejar a Cidade. Poltica Habitacional e Urbana de Santo Andr/SP
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DENALDI, R.; JODAS, A. Regularizao de Favelas em reas de Preservao Permanente na Regio do Grande
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de Santo Andr/SP (1997-2008). So Paulo: Annablume, 2012.
FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA CEPAM. Parecer Cepam 25.523. So Paulo: Cepam, 2006.
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SOUZA, C. V. Plano Diretor Participativo de Santo Andr: conceitos, instrumentos e aplicao. In: DENALDI,
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Legislao
BRASIL. Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Regulamenta os Arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Estatuto da Cidade.
Braslia, DF, Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ leis_2001/l10257.htm>. Acesso em: 24 de
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SANTO ANDR. Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004. Institui o novo Plano Diretor do municpio de Santo Andr,
nos termos do Art. 182 da Constituio Federal, do captulo III da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto
320
da Cidade - e do Ttulo V, Captulo III, da Lei Orgnica do Municpio de Santo Andr. Disponvel em: <http://www1.
cmsandre.sp.gov.br:8080/portalcidadao/download/lei.html?numero=8696&tipo=1&data=17122004>. Acesso em:
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______. Decreto n 15.379, de 15 de maio de 2006. Regulamenta os Arts. 116 e 117 da Lei n 8.696, de 17 de
dezembro de 2004, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www1.cmsandre.sp.gov.br:8080/portalcidadao/
download/lei.html?numero=15379&tipo=6&data=15052006>. Acesso em: 08 de janeiro de 2015b.
______. Lei n 9.394, de 05 de janeiro de 2012. Altera a Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004, que instituiu o Plano
Diretor no Municpio de Santo Andr, atendendo o Art. 181 que prev a reviso do Plano Diretor. Disponvel em: <http://
www1.cmsandre.sp.gov.br:8080/portalcidadao/download/lei.html?numero=9394&tipo=1&data=05012012>.
Acesso em: 08 de janeiro de 2015c.
321
CONHEA OUTROS TTULOS DA SRIE

PENSANDO O DIREITO
Por meio da Srie Pensando o Direito so divulgados os resultados das pesquisas promovidas
pelo Projeto. J foram publicados mais de 55 volumes que tratam das temticas mais diversas na
rea do Direito:
01 Trfico de Drogas e Constituio

02 Pena Mnima
03 Propriedade Intelectual
04 Tratados Internacionais de Direitos Humanos
05 Direitos Humanos
06 Penas Alternativas
07 Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens imveis
08 Grupos de Interesse (Lobby)
09 Direito Urbanstico
10 As Resolues do CONAMA no mbito do Estado Scioambiental Brasileiro
11 Igualdade de direitos entre mulheres e homens
12 Balano do Cdigo de Defesa do Consumidor e o necessrio dilogo das fontes
13 Federalismo
14 Separao de Poderes Vcio de Iniciativa
15 Observatrio do Judicirio
16 Estado Democrtico de Direito e Terceiro Setor
17 Pena Mnima
18 Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica
19 Estatuto dos Povos Indgenas
20 Reforma Poltica e Direito Eleitoral
21 Agncias Reguladoras e Tutela dos Consumidores
22 Anlise da nova Lei de Falncias
23 Os novos procedimentos penais
24 O Papel da Vtima no Processo Penal
25 Medidas Assecuratrias no Processo Penal
26 ECA: apurao do ato infracional atribudo a adolescentes
27 Conferncias Nacionais, Participao Social e Processo Legislativo
28 Junta Comercial
29 Desconsiderao da Personalidade Jurdica
30 Controle de Constitucionalidade dos Atos do Poder Executivo
31 Processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade
Acesse o Portal do Projeto Pensando

o Direito para ler as publicaes e
participar dos debates.
32 Anlise das justificativas para a produo de normas penais

33 Coordenao do Sistema de Controle da Administrao Pblica Federal
34 Improbidade Administrativa
35 Medidas de Segurana
36 Propriedade intelectual e conhecimentos tradicionais
37 Dano moral no Brasil
38 O desenho de sistemas de resoluo alternativa de disputas para conflitos de interesse
pblico
39 Regime Jurdico dos bens da Unio

40 Repercusso Geral e o Sistema Brasileiro de Precedentes
41 Modernizao do Sistema de Convnio da Administrao Pblica com a
Sociedade Civil
42 Por um Sistema Nacional de Ouvidorias Pblicas

43 Bancos de perfis genticos para fins de persecuo criminal
44 Priso: para qu e para quem?
45 Internalizao das normas do MERCOSUL
46 Regime Jurdico das cooperativas populares e empreendimentos em economia solidria
47 Crime de cartel e a reparao de danos no poder judicirio brasileiro
48 Registros pblicos e recuperao de terras pblicas
49 Mecanismos jurdicos para a modernizao e transparncia da gesto pblica
50 O papel da pesquisa na poltica legislativa
51 Dar Luz na Sombra
52 Violncia contra a mulher e as prticas institucionais
53 A tributao das organizaes da sociedade civil
54 Excesso de priso provisria no Brasil
55 Panaceia universal ou remdio constitucional? Habeas Corpus nos Tribunais Superiores
pensando.mj.gov.br
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PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Secretrio de Assuntos Legislativos e Diretor

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das

Diretor de Estudos e Polticas

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,

Srie Pensando o Direito, n 56

2015 Ministrio da Justia, Instituto de Pesquisa Ecnomica Aplicada

Beatriz Moreira Miranda

ELABORAO, DISTRIBUIO E INFORMAES:

Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e IPTU

APRESENTAO INSTITUCIONAL DO IPEA

Presidncia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

SOBRE O PROJETO PENSANDO O DIREITO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

SAL Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

LISTA DE FIGURAS, QUADROS E TABELAS

Quadro 1: Municpios selecionados por tipo de anlise

Quadro 9: Maring, Santo Andr e So Bernardo do Campo - principais alegaes

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

Quadro 1: Macrozonas Urbanas e Rurais - caractersticas e objetivos estabelecidos

Figura 7: Edificao no utilizada antigo hotel localizado no centro da cidade,

Quadro 1: Informaes constantes dos laudos tcnicos

Tabela 1: Previso das Alquotas de IPTU progressivo no tempo

Quadro 1: Arranjo institucional constitudo para a aplicao do PEUC

Tabela 1: Definio do universo notificvel

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

1.1 Municpios que regulamentaram e aplicaram o PEUC:

2. Fundamentos Jurdicos do Parcelamento, da Edificao e da Utilizao

3. Regulamentao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo

3.1 Plano Diretor, Lei Especfica e Decreto Regulamentador: contedo e fronteiras

4. A finalidade de aplicao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo 

5.4.1 Sistema de informaes: funcionalidades

6. Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo

APNDICE I Regulamentao do PEUC, IPTU progressivo no tempo

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

10. So Bernardo do Campo

APNDICE II Maring: Regulamentao e Aplicao do PEUC

1.1 O Plano Diretor Ps-Estatuto da Cidade Lei Complementar n 632,

2. Regulamentao: PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

3.1 O planejamento da aplicao do PEUC

3.3 Arranjo institucional

4. Aplicao do IPTU progressivo no tempo

APNDICE III So Bernardo do Campo: Regulamentao e

1. O Plano Diretor e a Fundamentao do PEUC

2. Regulamentao do PEUC e do IPTU Progressivo no Tempo

4. Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo

2.3 A regulamentao do IPTU progressivo no tempo: lei especfica e decreto

3.1 O planejamento da aplicao

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

APNDICE IV Santo Andr: Regulamentao e Aplicao

1. PEUC, Ordenamento Territorial e Poltica Habitacional

2. Regulamentao: PEUC e IPTU progressivo no tempo

3.1 O planejamento da aplicao do PEUC

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

1.1 Municpios que regulamentaram e aplicaram o PEUC: A construo

CLASSES DE TAMANHO DA POPULAO

De 5.001 a 10.000 habitantes

De 10.001 a 20.000 habitantes

De 20.001 a 50.000 habitantes

Quadro 1: Municpios selecionados por tipo de anlise

Quadro 1: Informaes constantes dos laudos tcnicos

Tabela 1: Previso das Alquotas de IPTU progressivo no tempo

Quadro 1: Arranjo institucional constitudo para a aplicao do PEUC

Tabela 1: Definio do universo notificvel

3.1 Plano Diretor, Lei Especfica e Decreto Regulamentador: contedo e fronteiras

4. A finalidade de aplicao do PEUC e do IPTU progressivo no tempo

5.4.1 Sistema de informaes: funcionalidades

6. Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo

10. So Bernardo do Campo

2. Regulamentao: PEUC e IPTU Progressivo no Tempo

3.1 O planejamento da aplicao do PEUC

3.3 Arranjo institucional

4. Aplicao do IPTU progressivo no tempo

1. O Plano Diretor e a Fundamentao do PEUC

2. Regulamentao do PEUC e do IPTU Progressivo no Tempo

4. Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo

2.3 A regulamentao do IPTU progressivo no tempo: lei especfica e decreto

3.1 O planejamento da aplicao

1. PEUC, Ordenamento Territorial e Poltica Habitacional

2. Regulamentao: PEUC e IPTU progressivo no tempo

3.1 O planejamento da aplicao do PEUC