ANALISIS

COMPARADO DE LAS
RELACIONES
LABORALES EN LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
LATINOAMERICANA

Per

Estudio elaborado por Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por

encargo del BID
1. El contexto
1.3 Poltica laboral, reformas previsionales y convenios internacionales
Poltica y reforma laboral
El presente apartado esquematiza una secuencia de las reformas laborales de los
diez ltimos aos en Per, as como en la aplicacin del nuevo rgimen de empleo
privado para el sector pblico, que ha impactado por igual tanto al sector pblico
como privado. La Ley de Fomento del Empleo (LFE Decreto Legislativo 278/91) dio
comienzo a una poltica flexibilizadora que caracteriz a este decenio de reformas
de las polticas laborales.
Las reformas laborales fueron una de las reas donde ms se trabaj dentro del
diseo general de reforma del Estado. El objetivo perseguido fue dar nuevas reglas
de operacin en contratacin y determinacin del salario, para agilizar la captacin
de trabajadores, fijar lmites salariales en niveles realistas y promover una mayor
productividad y competitividad. Con la asuncin del gobierno por parte del Ing.
Fujimori, se fue estableciendo un nuevo marco jurdico con un sesgo desregulador.
En cuanto a las reformas legales se puede intentar una periodizacin que abarca1:
a) Un primer perodo de estabilizacin y normas dispersas. Las mismas estaban
dadas por medio de decretos supremos con carcter de urgentes, dentro del marco
de la Constitucin de 1979. Entre las normas se encuentran el Nuevo Rgimen de
Compensacin por Tiempo de Servicios (DS 15/91), y el Reglamento de la Ley de
Estabilidad Laboral (24514), flexibilizando la contratacin, y el despido y que deja
sin limite la contratacin de trabajadores a travs de cooperativas.
b) En junio de 1991 el Congreso deleg al Poder Ejecutivo (PE) la facultad de
dictar decretos con rango de ley por 150 das (amparado en el Art. 188 de la
Constitucin Poltica de 1979). En este perodo el PE, en uso de sus facultades,
modifica el rgimen de Compensacin por Tiempo de Servicios (D.L. 650/91);
Consolidacin de Beneficios Sociales (D.L. 688); la Ley sobre Modificacin de
Horarios de Trabajo (D.L. 692/91); y dicta la Ley de Fomento al Empleo -LFE- (D.L.
728/91). Esta ltima es de vital importancia ya que flexibiliza las modalidades de
contratacin y tambin las causales de despidos.
c) En 1992, posteriormente al quiebre institucional, se dan tres normas
trascendentales: la primera es la de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Ley
25593); la segunda es la que inaugura el Sistema Privado de Pensiones, y la
tercera es el Decreto Ley N 26093, que autoriza a los titulares de ministerios y de
las

instituciones descentralizadas a evaluar semestralmente al personal y cesarlo con

causal de excedente en caso de no calificar.
d) En el ao 1995 se aprueban dos nuevas leyes laborales: la N 26504, que
reforma nuevamente el D.L. N 728, flexibilizando an ms la contratacin y el
despido; y la Ley N 26507, que crea las condiciones para el desarrollo del sistema
privado de pensiones, reestructurando las aportaciones en el sistema del exInstituto Peruano de la Seguridad Social (IPSS) de forma que se asemejen y
nivelen las edades jubilatorias entre ambos sistemas. Se aumenta la edad de
jubilacin a 65 aos (hasta ese momento la edad era de 55 aos para las mujeres
y 60 para los varones).
e) En el mes de julio de 1996 se dicta el Decreto-Ley 834, Marco de la
Modernizacin de la Administracin Pblica. En ese ao se vuelve a flexibilizar an
ms el empleo por medio del D.L. N 855. En l se ampla la cuota de empleo de
formacin juvenil (al 40%) y tambin la de contratacin a travs de cooperativas
(elevndola al 50%). En el mbito previsional, los D.L. N 874 y N 887 alteran las
condiciones operativas iniciales del sistema privado de pensiones, dan al PE
facultades para alterar aspectos de rentabilidad del encaje legal y plantean la
intervencin del sector privado en el sistema de seguridad social y en el rgimen
de salud.
Posteriormente, se divide la Ley de Fomento del Empleo (D.L. N 728) en dos
normas:
Ley de Formacin y Promocin Laboral (D.S. 002-97-TR) y
Ley de Productividad y Competitividad Laboral (D.S. 003-97-TR).
En el ao 1997, se crea el marco legal de la reforma en el sector salud con la Ley
General de Salud y a comienzos del ao 1999 se crea el Seguro Social de Salud
(ESSALUD).
FUENTES:
Alvarado, Jorge. Reforma laboral, empleo y salarios en Per.
Flexibilizacin en el margen: la reforma del contrato detrabajo. OIT, Lima,
1999.
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latinoamericana. CLAD (C-II)
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Con el gobierno de transicin, luego de la crisis poltica de 2000, se conforman
comisiones encargadas de rever temas centrales para la administracin como son

los ceses colectivos, los regmenes jubilatorios y el empleo pblico. Tambin

mediante Resolucin Ministerial N 003-2001-TR de fecha 04 de enero de 2001, se
conforma
el actual Consejo Nacional del Trabajo y Promocin Social con representantes del
mundo del trabajo y empleadores.
Se designaron representantes de trabajadores de las Centrales:
Confederacin General del Trabajo de Per (CGTP)
Central de Trabajadores del Per (CTP)
CATP (Central Autnoma de Trabajadores del Per)
Central nica de Trabajadores (CUT)
CONFIEP (Confederacin Nacional Instituciones Empresariales Privadas)
Ministerio de Trabajo y organismos vinculados al sector.
Luego del cambio de gobierno, el 20 de septiembre de 2001, se ampla la
composicin incluyendo por Resolucin 041-01-TR a la Asociacin de
Exportadores y Conglomerado de Pequea Empresa del Per.
Entre las actividades que tienen que ver con la generacin de consenso en torno a
la reconstruccin de las Relaciones Laborales en Per, el Consejo Nacional del
Trabajo y Promocin Social ha solicitado a la Comisin de Trabajo y Seguridad
Social del Congreso que en forma previa a emitir dictmenes respecto a los
proyectos de materia laboral, les sean remitidos con el objetivo de lograr que las
leyes tengan un mayor consenso al momento de ser tratadas en el Congreso.
Dentro de la agenda construida entre todos los actores representantes para el
perodo posterior al 20 de septiembre de 2001 se encuentran temas como el
registro de organizaciones sindicales del sector pblico; la opinin respecto al
informe de Ceses Colectivos; opinin respecto al informe de Regmenes
Previsionales; la elaboracin de una propuesta respecto al tema de cooperativas
de trabajo y empresas de servicios; etc.
De la observacin de esta agenda se evidencia que los temas tratados abarcan
tanto al sector pblico como al privado, aunque la representacin del primero no se
haya formalizado.
De esta ajustada sntesis, es pertinente aqu detenerse en la norma central de la
reforma laboral: el D.L. 728/91, Ley de Fomento al Empleo (que rige el empleo
privado de derecho laboral que en Per abarca tambin a buena parte del sector
pblico).
Durante los primeros dos aos de la dcada se legisl con sesgo flexibilizador por
medio de Decretos Supremos para modificar las reglas para ingreso y salida del
mercado laboral privado. En tal sentido el D. L. 728/91, tuvo por objeto ordenar en
un nico cuerpo coherente la normativa referida a los diferentes y, a partir de
aquella fecha, proliferantes sistemas de contratacin y tambin de despido de
personal tanto individual como colectivo. El objetivo central era abaratar el costo de
contratacin formal de la mano de obra, mediante la eliminacin del rgimen de

estabilidad absoluta del empleo vigente entre 1970 y 1990 que estableca la
nulidad absoluta del despido injustificado. 2 La situacin de empleo protegido,
estaba presente tanto en el sector pblico como privado.
En cuanto a los cambios en los ceses, se agregan algunas causales individuales
que tienen que ver con incapacidad productiva del trabajador y conducta. En
cambio, en las causales de ceses colectivos se agreg al abanico de causas
justificadas, motivos econmicos.
Las nuevas reglas para el mercado laboral peruano, incluyeron nueve regmenes
de contratacin.
Estos son:
Contratos de naturaleza temporal:
Por inicio o lanzamiento de una nueva actividad (hasta tres aos)
Por necesidades de mercado (hasta cinco aos)
Por reconversin empresarial (hasta dos aos)
Contratos de naturaleza accidental:
Contrato ocasional (hasta seis meses del ao)
Contrato de suplencia (lo que se requiera)
Contrato de emergencia ( lo que dure la misma)
Contrato para obra o servicios:
Contrato de obra determinada o de servicio especfico (lo que se requiera)
Contrato intermitente (lo que se requiera)
FUENTES:
Ministerio de Trabajo y Promocin Social;
Reforma laboral en el Per en la dcada de los noventa, Boletn de
Economa Laboral Ao 5 N 19; Lima, abril de 2001.
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Contrato de temporada (lo que se requiera) Es destacable que el Dec. Leg 728 no
permaneci inmutable en el tiempo, sino que con posterioridad al golpe
institucional se fue reformando para dotar an de mayor flexibilidad al empleo. La
aplicacin de esta legislacin en el sector pblico, como se ver mas adelante, se
dio tanto en la contratacin de services, como en una masa cada vez ms grande
de empleados que se rigen con contrato laboral y con empleo estable.
Al momento de sancionarse la norma exista un tope del 10% de empleados a
prueba; esto se suprimi.

Otra modificacin introducida es la posibilidad de intermediar por medio de

cooperativas de trabajadores y empresas de servicios temporales y
complementarios. Este tema desencadena uno de los actuales problemas,
analizado y modificado por el Congreso con la sancin de la Ley N 27626 (Ley
que Regula la Actividad de las Empresas de Servicios y de las Cooperativas)
sancionada el da 09 de enero de 2002, ya que la situacin conllevaba altsimo
costos sociales.
La ley aprobada tiene por objeto regular la intermediacin laboral del rgimen
laboral
de la actividad privada, as como cautelar adecuadamente los derechos de los
trabajadores. Especifica que la intermediacin laboral slo podr prestarse por
empresas de servicios constituida como personas jurdicas de acuerdo a la Ley
General de Sociedades, o como cooperativas conforme a la Ley General de
Cooperativas. Tendr como objeto exclusivo la prestacin de servicios de
intermediacin laboral (Art. 2).
Por otra parte fija claramente los supuestos de procedencia de esta figura,
determinando que la intermediacin laboral slo procede cuando medien
supuestos de temporalidad, complementariedad y especializacin. Se seala que
los trabajadores destacados a una empresa usuaria no pueden prestar servicios
que impliquen la ejecucin permanente de la actividad principal de dicha empresa
(Art. 3).
Esta situacin fue muy bien expresada por el asesor de la Comisin de Trabajo del
Congreso: ...indudablemente los contratos de servicios tienen que ver con la
modernizacin de las empresas. El tema es que el ncleo tcnico central de la
empresa, el giro de la empresa, no puede ser contratado por service. Nadie duda
contratar por services mantenimientos perifricos pero no est tan claro con
respecto, por ejemplo, al mantenimiento del sistema de informacin.
La misma Ley en su artculo cuarto instituye la proteccin del ejercicio de los
derechos colectivos sealando que la intermediacin laboral ser nula de pleno
derecho cuando haya tenido por efecto vulnerar o limitar el ejercicio de derechos
colectivos de los trabajadores que pertenecen a la empresa usuaria o a las
entidades a las que se
refiere el articulo 10 (las empresas de servicios y las cooperativas de
trabajadores). Refuerza esta voluntad protectiva al establecer que la accin judicial
podr ser promovida por cualquiera por legtimo inters.
En el artculo 5 seala como supuesto de infraccin el hecho que hubiese desde
el inicio de la prestacin un contrato con la empresa usuaria. Tambin se limitan los
porcentajes de trabajadores haciendo diferencia a dos tipos de situaciones: el
primero se refiere a los trabajadores temporarios contratados por services los
cuales no pueden exceder el 10% del total de trabajadores de la empresa usuaria,
lmite que no ser aplicable en la segunda situacin que corresponde a los
servicios complementarios especializados siempre y cuando la empresa de

servicio o cooperativa asuma plena autonoma tcnica y la responsabilidad para el

desarrollo de sus actividades .
En el artculo 7 queda claro que tanto los trabajadores como los socios
trabajadores (en caso de las cooperativas) gozan de los beneficios del rgimen
laboral privado. Adems aclara que durante el tiempo que fueran destacados a la
empresa usuaria tienen derecho a percibir las remuneraciones y condiciones de
trabajo que dicha empresa usuaria otorga a sus trabajadores.
Reforma previsional
Para los servidores pblicos, se instituy desde el siglo pasado un rgimen que les
atribua derecho a cesanta (pensin parcial o incompleta) a partir de los siete aos
de servicios al Estado y que era equivalente a una parte proporcional del haber en
funcin del tiempo real de servicios; a jubilacin (pensin completa al alcanzar los
aos exigidos legalmente, y que se reajustaba al ritmo y medida de la
remuneracin del funcionario en actividad del mismo grado o nivel, por lo que fue
conocida como cdula viva, y montepo (pensin de sobrevivientes para la viuda,
incluso ascendientes).
FUENTES:
Adolfo Ciudad, entrevista citada.
Informe de fecha 15/07/01 elaborado Comisin Especial Encargada de
Estudiar la Situacin de los Regmenes Pensionarios de los Decretos Leyes
N19990 y N20530 y otros a cargo del Estado. Conformada por el Decreto
Supremo Nro. 003-2001
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Estudio elaborado por Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del
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Con la creacin de la Caja de Pensiones del Seguro Social del Empleado se
introdujo un cambio trascendental al quedar adscritos todos los empleados sin
distincin entre pblicos y privados. Basada en los principios de la seguridad
social, permite el acceso a pensiones de invalidez, vejez, jubilacin y
sobrevivientes en proporcin al nmero de aportaciones efectuadas a lo largo de la
vida laboral, con toda independencia de si ello se produce en una sola o en varias
empresas privadas o estatales sucesivamente o en el propio Estado.
As, todo servidor ingresado con posterioridad a esa fecha quedaba afiliado a dicha
Caja. El Decreto Ley N 20530 de febrero de 1974 reuni, organiz, unific y
sintetiz con carcter estructural toda la legislacin en materia pensionaria y pas
a ser, por consiguiente, la nica norma sobre la materia. Segn declara su artculo
1ro., el rgimen pensionario que regulaba tuvo carcter cerrado, vale decir que

slo comprenda a aquellos que ya estaban dentro de l, no permitiendo nuevas

incorporaciones.
En el lapso transcurrido entre el 12 de julio de 1962 y el 26 de febrero de 1974,
durante el cual, en teora, no debera haberse producido ningn nuevo ingreso en
el rgimen pensionario en proceso de eliminacin, se dieron, sin embargo, algunas
leyes que quebrantaron tal regla. Entre los grupos ms importantes que accedieron
al rgimen del Decreto Ley N 20530 se pueden mencionar a miembros del
magisterio nacional, jueces y vocales del Poder Judicial, el servicio diplomtico, y
los congresistas.
Hay consenso en que el rgimen pensionario del D.L. N 20530 no es sustentable
ya que, al ligar el retiro a la antigedad en el servicio, propicia que muchas
personas puedan pasar a condicin pasiva en la plenitud de su vida laboral. Con
ello se produce un doble problema: por un lado, el Estado se priva prematuramente
del valioso servicio de personal calificado y capacitado, con el alto costo de tener
que seguir abonndole su remuneracin ntegra por va de pensin; por otro lado,
puede determinar que una persona llegue a acumular como pensionista ms aos
que los que tuvo como trabajador activo, lo cual es un manifiesto contrasentido.
A ello se aade la serie de problemas que el rgimen pensionario de la cdula viva
acarrea, tanto por las dificultades o impedimentos que genera para el
sinceramiento de las remuneraciones del personal activo, por el efecto espejo de
la cdula viva, cuanto por el inmenso pasivo que representa para el erario pblico,
no slo porque en anteriores administraciones no se hizo adecuada provisin de
fondos, sino porque la reapertura de un rgimen que el propio D.L. N 20530
consagr como cerrado se ha hecho sin financiamiento alguno:
Las pensiones han sido conferidas a travs de normas legales especficas, como si
se tratara de pensiones de gracia; no solventadas por el aporte acumulado de cada
servidor, sino que constituyen simplemente cuentas del pasivo del Presupuesto.
El respeto a los derechos legalmente obtenidos en materia pensionaria para los
empleados pblicos est consagrado en la Primera Disposicin Final y Transitoria
de la Constitucin Poltica del Per de 1993 que estipula que: Los nuevos
regmenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los
trabajadores pblicos, se establezcan, no afectan los derechos legalmente
obtenidos, en particular el correspondiente a los regmenes de los decretos leyes
19990 y 20530 y sus modificatorias.
En suma, la norma constitucional contiene las siguientes disposiciones
relacionadas con la materia previsional:
- El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a
travs de entidades pblicas, privadas o mixtas, supervisando su eficaz
funcionamiento. 5

- Los fondos y las reservas de la seguridad son intangibles, y se aplican en la

forma y bajo la responsabilidad que seala la ley.
- Los nuevos regmenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de
los trabajadores pblicos, se establezcan 7, no afectan los derechos legalmente
obtenidos, en particular el correspondiente a los regmenes de los Decretos Leyes
N 19990 y 20530 y sus modificatorias.
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- El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste peridico de las pensiones que
administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que ste destine para
tales efectos, y a las posibilidades de la economa nacional.
- En tanto subsistan regmenes diferenciados de trabajo entre la actividad privada y
la pblica, en ningn caso y por ningn concepto pueden acumularse servicios
prestados bajo ambos regmenes. Es nulo todo acto o resolucin en contrario. 10
Actualmente en el Per existen tres grandes sistemas de pensiones: un sistema
privado, y dos de reparto.
El sistema privado fue creado en el ao 1992 mediante el Decreto Ley N 25897.
En la actualidad cuenta con ms de 2,4 millones de trabajadores afiliados adems
de atender aproximadamente a 25 mil personas que, como pensionistas, gozan de
sus beneficios. Es un sistema de cuentas individuales de ahorro, en el que el
afiliado cotiza una contribucin determinada que es administrada por las
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (APFP).
Son beneficiarios de este sistema, los trabajadores sujetos al rgimen laboral de la
actividad privada y los funcionarios y servidores pblicos, que decidan transferirse
desde el Sistema Nacional de Pensiones o del Decreto Ley N 20530, o afiliarse al
inicio de su vida laboral.
El Sistema de Capitalizacin Individual consiste en acumular un activo sobre el
cual se pagarn las prestaciones al final de la vida laboral del trabajador. Las tasas
de contribucin son calculadas sobre la base que cada trabajador aporte a lo largo
de su periodo laboral el monto suficiente para financiar su pensin desde el cese
hasta el fallecimiento.
El Sistema Nacional de Pensiones fue creado en el ao 1973 y regulado por el
Decreto Ley N 19990. Se encuentra a cargo del Estado y atiende a cerca de 800
mil trabajadores aportantes, obligatorios y facultativos, que provienen en su
mayora, del sector privado. Actualmente, 366 mil personas gozan de una pensin
en este sistema. Se trata de un sistema de reparto, cuya principal caracterstica es
ser un Fondo Comn, de carcter solidario, constituido por los aportes. En este

caso el aporte no constituye una cuenta individual, sino que forma parte de un
fondo colectivo. El Estado fija una pensin tope, mnima y mxima, y una
contribucin como aporte mnimo. Este Rgimen beneficia a los trabajadores
sujetos al rgimen laboral de la actividad privada (Ley N 4916 y Decreto
Legislativo N 728), a los trabajadores obreros (Ley N 8433) y a los funcionarios y
servidores pblicos sujetos al rgimen laboral de la actividad pblica (Ley N 11377
y Decreto Legislativo N 276) que no se encuentren incorporados al Rgimen del
Decreto Ley N 20530. Consiste en otorgar prestaciones fijas y esta es una gran
diferencia respecto al otro sistema de reparto a cargo del Estado.
El Rgimen del Decreto Ley N 20530, que tambin es un sistema de reparto a
cargo del Estado, se encuentra cerrado a nuevas inscripciones, excepto para los
magistrados y fiscales del Poder Judicial y Ministerio Pblico.
Fue creado en el ao 1974. Actualmente cuenta con cerca de 60 mil aportantes del
Sector Pblico y atiende a 261 mil pensionistas, provenientes de entidades
pblicas. Su caracterstica principal es que el clculo de la pensin permite ajustar
las mismas con relacin a las remuneraciones del personal activo. Este segundo
sistema de reparto actualmente beneficia a los funcionarios y servidores pblicos
de entidades e instituciones del Estado y de los Gobiernos Locales, que cumplan
los requisitos establecidos. En este sistema, el trabajador aporta durante el ciclo
laboral y obtiene una pensin, en la mayora de los casos, nivelable con la
remuneracin del trabajador activo. Como se comentara, tambin se le denomina
cdula viva. Esta es la diferencia
fundamental con el rgimen 19990. La existencia de este rgimen fue tambin un
factor para reducir a los trabajadores permanentes del Estado y mantener
atrasadas sus remuneraciones con respecto a la evolucin del salario medio del
mercado de trabajo.
Existen tambin otros regmenes especiales de jubilacin. Son regmenes
especiales chicos para sectores particulares como el de la Caja de Pensiones
Militar - Policial y la Caja de Beneficios Sociales del Pescador.
Son destacables dos situaciones en los sistemas de reparto peruano: la primera es
la injusta diferencia entre ambos sistemas, dado que la aplicacin de la cdula viva
opera en solo uno de ellos. La otra situacin problemtica responde a la necesidad
de adecuar los sistemas a los cambios demogrficos.
Segunda Transitoria.
Tercera Transitoria.
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Los pensionistas del rgimen 19990 no tienen dispersin entre sus haberes ya que
el sistema cuenta con mximos y mnimos especificados por cantidad de aos de

aportes. Los ajustes efectuados en el rgimen del Decreto Ley N 19990, entre
ellos, la elevacin de la tasa de contribucin, el incremento de aos de aportacin,
aumento de la edad de jubilacin, etc., no han sido suficientes para cubrir los
efectos de los cambios demogrficos y la alta morosidad en el pago de la
aportacin.
Al igual que en otros temas centrales de la administracin, el gobierno de
transicin cre una Comisin Especial mediante Decreto Supremo 003-2001-TR
del 30 de enero de 2001, como reconocimiento de la necesidad de mejorar la
previsin social en el pas y de la obligacin del Estado de promover y garantizar
una adecuada proteccin de la persona a travs de la seguridad social. Esta
Comisin Especial tuvo la misin de efectuar un estudio que sirvi de base para la
elaboracin del presente apartado.
Cabe destacar que el 1 de enero 2002, el Congreso de la Repblica ha
sancionado la Ley N 27617, ley que dispone la reestructuracin del Sistema
Nacional de Pensiones del Decreto Ley N 19990 y modifica el Decreto Ley 20530
y la ley del Sistema Privado de Administracin de Fondos de Pensiones. En su
artculo primero especifica que para determinar las remuneraciones de referencia,
as como los porcentajes aplicables para la determinacin del monto de la pensin
de jubilacin, deber tener el visto del Ministerio de Economa y el clculo de las
previsiones presupuestarias y las posibilidades de la economa nacional
Convenios internacionales ratificados
Segn versa el Art. 55 de la Constitucin Poltica del Per,
Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho
nacional. En consecuencia, forman parte del derecho peruano los tratados y
recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo, ratificados por el
pas. Entre la lista de los mismos se encuentran los Convenios N 87, sobre la
libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicalizacin; N 98, que consagr
el derecho de negociar colectivamente, protegi la sindicalizacin y excluy a los
funcionarios pblicos de la administracin del Estado; y el N 151 sobre relaciones
de trabajo en la
Administracin Pblica. La repblica del Per no ha ratificado an el convenio 154
sobre el fomento de la negociacin colectiva en todas las ramas de la actividad
econmica, que incluye expresamente a la Administracin Pblica. Numeral 1.2 del
Artculo Primero de la citada Ley.
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3. Reglas, procedimientos y dinmica de las relaciones laborales y

condiciones de empleo
3.1 Antecedentes
En este apartado se analiza la evolucin de los regmenes de empleo1 en la
Administracin Pblica y su influencia en las relaciones laborales.
Desde siempre, los servidores y funcionarios pblicos estuvieron sujetos a un
rgimen laboral distinto a los trabajadores de la actividad privada, situacin que
tiene sustento y clara acogida en la Constitucin de 1979.
La Constitucin Poltica de 1993 se refiere a los trabajadores del sector privado en
los artculos 22 a 29, ubicados en el Captulo II de su Ttulo I, mientras que de la
funcin pblica se ocupa en los artculos 39 a 42, ubicados en el Captulo IV de
ese mismo ttulo.
A pesar de esto, en su clusula transitoria tercera 2 plantea que hasta tanto
subsista ms de un rgimen, no podrn acumularse cargos. Lo que deja implcito
que debera haber una confluencia de ambos regmenes. De hecho, dentro del
Congreso Nacional, en la Comisin de Trabajo, aunque no entr en la agenda
legislativa 2001, se trabaj en un proyecto de Ley nica de Trabajo, donde el
empleo pblico formara parte de ella con un captulo especfico.
Durante la vigencia de la Constitucin de 1979, en teora un sistema nico
homologaba las remuneraciones de todos los funcionarios y servidores pblicos.
Tal pretensin fue, en realidad, ilusoria: ...a travs de mltiples mecanismos de
evasin las entidades burlaban el sistema y fueron implantando una gran variedad
de formas
remuneratorias y para-remuneratorias que crearon gran dispersin, en rubros y en
montos.
La Constitucin de 1993 suprimi la norma homologatoria, lo cual se tradujo en
una mayor dispersin, agravada por las normas de austeridad, que, al imponer
severas restricciones a los incrementos remuneratorios, generaron una irresistible
tendencia a utilizar los resquicios legales para lograr el pago de retribuciones ms
ajustadas a la realidad del mercado.
Como se ha visto, en el ordenamiento legal de Per subsisten dos regmenes
laborales: el del servicio pblico y el de la actividad privada.
El primero se rige por el Decreto Legislativo N 276 que entr en vigencia en
marzo del ao 1984. Este rgimen pblico es de naturaleza estatutaria y lo rige el
derecho administrativo. Se lo conoce como la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico.
El segundo rgimen que hemos descripto es el del Decreto Legislativo N 728
conocido como la Ley de Fomento del Empleo (LFE), que ha sido modificado en
forma constante para flexibilizar an ms su articulado.
A diferencia del Rgimen del D.L. N 276, ste es de carcter contractual y se rige
por el derecho laboral.
En trminos tericos ms que prcticos, los empleados pblicos se rigen por el
rgimen 276 y, por excepcin, por el 728, ya que mientras que para la contratacin

bajo el rgimen de actividad privada debe existir una norma legal que lo autorice,
para hacerlo por el rgimen 276 hace falta una vacante, que es an ms difcil.
Una vacante permanente es de hecho imposible por las restricciones financieras
establecidas en los presupuestos anuales. Como se ha sealado, en el decenio
pasado, una de las estrategias de la reforma del Estado fue:
1.Las formas de contratacin identificadas son: el rgimen pblico (DS 276); el
rgimen privado (DL 728); contratacin de servicios no personales (SNP) y otras
formas de contratacin.
Es necesario tener en cuenta que la informacin siguiente complementa la ya
comentada en los anteriores puntos:
Empleo pblico y relaciones laborales en el proceso de reforma y
modernizacin estatal que permite contextualizar los cambios del empleo
pblico en la reforma administrativa; el punto Poltica y reforma laboral
que analiza las nuevas reglas flexibles del mercado laboral que el sector
pblico comienza a aplicar; y el punto
Mercado de trabajo y tendencias del empleo que permite visualizar las
tendencias del mercado global, sobre todo, en lo que hace al peso de las
relaciones flexibles.
2 Clusula transitoria Tercera. En tanto subsistan regmenes diferenciados
de trabajo entre la actividad privada y la pblica, en ningn concepto pueden
acumularse servicios prestados bajo ambos regmenes. Es nulo todo acto o
resolucin en
contrario.
3 Jos Luis Risco Montalbn, entrevista citada.
4 Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de
la Administracin Pblica Central, D.S. N 004-2001-TR. Pg. 10.

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Masiva migracin de sectores e instituciones pblicas desde el rgimen laboral

pblico al privado, en un proceso aluvional que podra ser denominado como de
privatizacin o contractualizacin o laboralizacin. Frente a la discrecionalidad que
hoy tienen las 5576 unidades ejecutoras de la administracin que de hecho
deciden contrataciones sin que medie el establecimiento de nomencladores,
trminos de referencia, criterios de convocatoria y de seleccin comunes, la Ley de
Bases contempla dos formas de ingreso a la Administracin Pblica: por
nombramiento o por contrato en los trminos contenidos en su artculo 15 y con
las limitaciones que el mismo consagra; en ambos casos, previo concurso, que
conlleva el acceso a la Carrera Administrativa.
Por supuesto que, tanto los concursos como el tema remunerativo, se encuentran
sujetos a normas presupuestarias.
Los contratos de servicios no personales (SNP)
Cabe reiterar que el ingreso de personal al Estado se ha dado por formas
contractuales y no por el rgimen de carrera vigente formalmente. Al margen de la
norma, se ha implementado una modalidad denominada contrato de servicios no
personales, habindose empleado tambin otras formas contractuales cuyo
contenido no se adecua a las exigencias jurdicas y que no contemplan de manera
equitativa un rgimen de derechos y beneficios, previstos en el rgimen 728.
En este tipo de contrato hay un vaco legal en cuanto a derechos y obligaciones
tanto del empleador como del empleado. A modo de ejemplos podran citarse
deberes tales como horario, asiduidad y eficiencia, imposicin de sanciones, etc., y
derechos tales como remuneracin mnima, jornada mxima legal y descansos
remunerados. Sin embargo, en cuanto a la calidad de los servicios del Estado,
aunque parezca paradjico, la dan los SNP, porque en la mayora de los casos los
servicios no personales son de gente calificada. Gente que no puede ingresar a la
planilla de pagos porque le pagan muy poco. Es gente que podra ingresar a la
carrera si
hubiera oposiciones... ... si el dinero que te dan para servicios no personales... lo
pudieras pasar a la planilla. Le das estabilidad a la gente, generas responsabilidad.

Otras formas de contratacin

Lo sealado respecto del contrato de servicios no personales es aplicable por
extensin o analoga a otras formas de contratacin que han proliferado en la
Administracin, pretendiendo someter al derecho civil prestaciones que, por su
propia naturaleza, corresponden al derecho administrativo, como son los contratos
de

prestacin de servicios que se rinden en el lugar y horario designados por la

entidad, la que proporciona los elementos de trabajo y asume los gastos que la
prestacin del servicio demanda.
Tambin existen contratos en los cuales, a pesar de ser solventados por fondos del
Estado, la contratacin se efecta mediante organismos internacionales, lo que
impide, mediante una intermediacin / triangulacin, discernir con claridad la
naturaleza del contrato. El ncleo tcnico de la Administracin no es de carrera y
no
est pagado por planilla regular porque un Director de Presupuesto, como es mi
caso, no podra estar cobrando 2000 Soles; al igual que un viceministro no podra
estar ganando 4000 Soles. Es justamente este desorden el que el Estado no ha
sido capaz de resolver.
Es uno de los problemas bsicos de la administracin que consiste en captar y
retener personal capacitado al servicio de la Administracin Pblica. El Estado se
ha tapado los ojos y ha pensado que con contraer su tamao, poniendo leyes que
dicen no se contrata a nadie alcanza. Pero por no contratar a nadie es que
tienes el problema que tienes ahora Es por tal motivo que el Director de
Presupuesto ha impulsado la firma del Decreto Supremo 125-2001-PCM por medio
del cual se conform una comisin para elaborar y proponer una reforma a la
carrera administrativa para toda la administracin central, instancias
descentralizadas y empresas comprendidas en el presupuesto del ao 2001.
Otra forma de empleo en el Estado se ha venido produciendo por medio de las
empresas intermediarias de servicios especiales y cooperativas de trabajadores.
Empleos que bajo la modalidad de servicios complementarios, constituyen puestos
permanentes en el Estado, con lo cual se efectan contrataciones
FUENTES:
Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de
la Administracin Pblica Central D.S. N 004-2001-TR . Pg. 17.
Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de
la Administracin Pblica Central D.S. N 004-2001-TR . En dicho informe, se
detectan 142 pliegos correspondientes a 557 unidades ejecutoras. Justina
Uribe, entrevista citada. Nelson Shack, entrevista citada.

Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica

latinoamericana. CLAD (C-IX)
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Estudio elaborado por Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del
BID
Temporarias en forma permanente pero a mayor costo. En referencia al tema, el
Director de Presupuesto sealaba: ...los services tienen un rgimen laboral

bastante oneroso para el Estado y poco atractivo para el trabajador. Hay services
de profesionales. Por ejemplo yo pago dos mil Soles y al service le llegan 1000.
Un informe oficial expresa que la intermediacin laboral, reducida a la simple
provisin de trabajadores, slo es necesaria cuando se trata de los servicios
complementarios (seguridad, guardiana, limpieza, mantenimiento, etc.), mas no
para cubrir puestos que la propia entidad puede contratar directamente y a menor
costo para el Estado, sin desmedro y hasta con ventaja para el trabajador. En tal
sentido, la sancin de la Ley 27626 del 09 de enero de 2002 es auspiciosa ya que
se hace eco de un problema de alto costo social que es tambin visto por la
sociedad como una de las condiciones injustas que sufre una parte del mercado
laboral que fue arrastrado a la supervivencia por medio de service luego del
proceso de flexibilizacin de la dcada del noventa. La norma protege los derechos
laborales de los trabajadores incluidos en este tipo de contrataciones.
Estas formas precarias de empleo, tal como se venan dando hasta la sancin de
la presente ley, eran, segn consideraciones de especialistas peruanos, contrarias
a diversos convenios internacionales y estaban centradas slo en el abaratamiento
de la mano de obra y podan originar consecuencias sociales delicadas
El informe citado al referirse a esta cuestin de las empresas de servicios seala
que:
hay una variedad exagerada de formas de contratacin, que no slo combinan
rgimen pblico y privado, sino que en cada uno de ellos se bifurcan en mltiples
modalidades contractuales, a lo que se agrega la perniciosa -y onerosa- prctica
del uso de empresas de servicios (services) y cooperativas de trabajadores, no
para cumplir tareas complementarias o proveer personal eventual, sino para cubrir,
como si fueran temporales, plazas tpicamente permanentes
La carrera magisterial
La Constitucin peruana entiende como finalidad de la educacin, el desarrollo
integral de la persona y garantiza y reconoce la libertad de enseanza. Asimismo,
les otorga a los padres el derecho de participar en el proceso educativo (Art. 13).
Afirma la plena vigencia de las libertades de conciencia y de credo, de informacin,
opinin y expresin del pensamiento de creacin, de acceso a la cultura y difusin
de ella en todas sus formas, expresiones y manifestaciones. La Educacin Inicial,
Primaria y Secundaria en todas sus modalidades tiene carcter de obligatoriedad
(Art. 17). En las instituciones del Estado, la educacin es gratuita, con una
caracterstica especial para las universidades pblicas. En ellas, el Estado
garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos con rendimiento
satisfactorio y que carezcan de los recursos econmicos necesarios para cubrir los
costos de su educacin.

En cuanto a la docencia, el Art. 15 establece que: El profesorado en la enseanza

oficial es carrera pblica. La ley establece los requisitos para desempearse como
director o profesor de un centro educativo, as como sus derechos y obligaciones.
El Estado y la sociedad procuran su evaluacin, capacitacin profesionalizacin y
promocin permanentes. El rgimen del profesorado como carrera pblica y como
ejercicio particular, de acuerdo con el citado artculo, se regula por la Ley del
Profesorado: D.L. N 24029. En el primer caso incluye a los respectivos profesores
cesantes y jubilados. Asimismo, regula la situacin de los no profesionales de la
educacin que ejercen funciones docentes.
El sistema educativo y su rgimen se encuentra descentralizado, tal como lo
manifiesta el Art. 16: El Estado coordina la poltica educativa. Formula los
lineamientos generales de los planes de estudios as como los requisitos mnimos
de la organizacin de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la
calidad de la educacin.
FUENTES:
Nelson Shack, entrevista citada.
Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de
la Administracin Pblica Central, D.S. N 004-2001-TR, Pg. 90.
Ciudad, Adolfo; Las modificaciones a la ley de fomento del empleo; en
Anlisis Laboral; Lima; julio de 1995
Comisin Multisectorial Encargada de Estudiar la Situacin del Personal de la
Administracin Pblica Central, D.S. N004-2001-TR, Pg. 41.
Complementaria es la Ley N 25215 modificatoria de la ley del Profesorado,
dictada el 19 de mayo de 1990 y reglamentada por Decreto Supremo N 01990-ED. Tambin el Decreto Supremo N 019-90-ED, reglamentario de la Ley N
24029 y modificatorias.
Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica
latinoamericana. CLAD (C-X)
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BID
La Ley General de Educacin N 23384, es el documento normativo rector del
sistema educativo peruano, aprobado en 1982. Mientras que, el Decreto Ley N
25762 -Ley Orgnica del Ministerio de Educacin-, determina el mbito y
conformacin del Sector Educacin, la finalidad, atribuciones y estructura bsica
del Ministerio de Educacin y la finalidad de los organismos pblicos
descentralizados correspondientes, que como
se ha visto, ha sufrido idas y vueltas en los procesos de descentralizacin.
El rgimen laboral de los docentes contempla un sistema jerarquizado al que los
profesores deben ingresar, cumpliendo determinadas formalidades, por el nivel

ms bajo de la carrera para ir ascendiendo a lo largo de su vida profesional,

durante la cual gozan de estabilidad laboral absoluta en su puesto de trabajo.
El ingreso a la carrera docente se realiza por nombramiento luego de un proceso
de evaluacin a cargo de cada reparticin desconcentrada del Ministerio (las
direcciones departamentales de educacin). Cada instancia encargada del
nombramiento debe conformar un Comit de Evaluacin, en el que debe participar
un representante de las organizaciones sindicales. Estos comits evalan a los
postulantes y resuelven los
reclamos por los resultados.
Los rganos desconcentrados deben determinar las plazas vacantes para las
cuales se efectan nombramientos. La Ley dispone que las plazas a ser cubiertas
con nombramientos son principalmente las ubicadas en las zonas rurales o
urbanas de menor desarrollo relativo de la regin de origen del profesor (Art. 34-L),
entendindose que las plazas ubicadas en las zonas urbanas se cubren
preferentemente con reasignaciones a solicitud de docentes que ejercen en zonas
del interior. De ese modo, la ley responde a lo que ha sido la tradicin en el
magisterio peruano: los docentes ingresan a la carrera ocupando primero y slo
por unos aos las plazas disponibles en las zonas ms apartadas, para luego
solicitar su reasignacin a centros
urbanos.
La carrera docente reconoce cinco niveles. El inicio se da en el Nivel I del rea de
la Docencia y concluye en el Nivel V de la misma o del rea de la Administracin
de la Educacin. La importancia de los niveles para un docente radica en que a
cada nivel le corresponde una remuneracin diferente y la posibilidad de asumir
cargos ms importantes (los cargos de director y sub-director requieren de
docentes de determinado Nivel). El Nivel en el que se encuentra un docente
depende principalmente de sus aos de servicio debido a que existen perodos
mnimos de permanencia dentro de cada uno de stos. El ascenso del Nivel I al
Nivel II es automtico despus de cinco aos de permanencia, mientras que los
ascensos despus del Nivel II se otorgan a solicitud de los docentes y de manera
selectiva (Art. 43-L), previa evaluacin del cumplimiento de requisitos, tales como
haber aprobado cursos de perfeccionamiento y/o de especializacin (Art. 44-L),
adems de un tiempo mnimo de aos de servicios. Segn las normas, las
evaluaciones para ascender se deben efectuar en los meses de septiembre y
octubre, asignndose el nuevo nivel el primero de enero del ao siguiente (Art.
191-R).
Cuadro N 16: Niveles de la Carrera Pblica del Profesorado
Nivel Tiempo mnimo de permanencia
I Cinco aos
II Cinco aos
III Cinco aos

IV Cinco aos
V Indefinido
Cabe destacar que la carrera es por niveles y no por cargos; por ello, los ascensos
no implican un cambio de funcin. Para la ocupacin de cargos directivos (director
y sub-director de centros educativos) la Ley establece un procedimiento por el cual,
una vez declarados vacantes los cargos, se debe convocar a concurso, bajo la
responsabilidad de un comit de evaluacin, que debe realizarse en dos fases. En
la primera fase, a realizarse en noviembre de cada ao, tienen derecho a participar
slo los profesores del mismo centro educativo. En la segunda fase, a efectuarse
entre febrero y marzo, participan los profesores en servicio procedentes de
cualquier lugar del pas (Art.150R).
Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI). Sistemas educativos nacionales:
Per. En www.oei.org.
Esta rea involucra un ascenso adicional de los docentes que le permite llegar a
desempearse como especialistas en
educacin, sistemas de estadstica, inspectora, investigacin, planificacin,
racionalizacin y personal.
Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica
latinoamericana. CLAD (C-XI)
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Estudio elaborado por Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del
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La carrera mdica
La carrera mdica est regida por el Decreto Legislativo 559, Ley de Trabajo
Mdico y el Decreto Supremo N 00360 - 72 - SA "Estatuto del Colegio Mdico del
Per"; y rige sus actos profesionales por el Cdigo de tica y Deontologa del
Colegio Mdico del Per y otros dispositivos legales acordados por el pas. La
regulacin del rea es realizada por la Ley General de Salud (LGS) y por la Ley de
Modernizacin de la Seguridad Social en Salud (LMSS), promulgadas en 1997.
La Ley de Trabajo Mdico estipula un mximo de 6 horas diarias o su equivalente
de 150 mensuales como mximo de trabajo en el sector pblico y guardias que no
excedan las doce horas. El ingreso a la carrera se realiza nicamente por concurso
en la condicin de nombrado y en los establecimientos de salud de menor
complejidad. Sin embargo, el acceso al escalafn se da a partir de la segunda
especializacin. Como toda carrera, cuenta con una estructura jerrquica de cinco
niveles y la promocin de nivel es teniendo en cuenta una evaluacin, la
calificacin profesional y el tiempo de servicios.
En cuanto a las jefaturas o cargos de direccin deben ser cubiertos por concurso y
ratificarse peridicamente.

La ley reconoce el derecho de los Profesionales Mdicos Cirujanos a la

negociacin colectiva y respeta los beneficios adquiridos por los Convenios y
Pactos Colectivos, garantizados por la Constitucin del Estado y disposiciones
legales vigentes. Tambin la ley en cuestin iguala los salarios entre los empleados
del Ministerio y del ex Instituto Peruano de la Seguridad Social (IPSS).
Hasta aqu se ha descrito la letra de la norma (Ley de Trabajo Mdico DL 559).
Cabe aclarar, sin embargo, que en general la normativa no se cumpli durante la
dcada pasada cuando se laboraliz tambin el empleo pblico en este sector. Al
final de la dcada del noventa se comenz con una reforma en el sector que qued
trunca por la crisis institucional.