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Paradiplomacia no Brasil
Mariana de Barros e Silva
1 INTRODUO
Desde as primeiras noes de grupamento social organizado
registra-se as relaes internaciona is. Tal qual a sociedade, elas no
so estanques e transf iguram-se no t empo acompanhando a evoluo
do mundo.
A partir do surgimento da concepo de Estado - seja na t ica d e
Bodin, Hobbes, Rousseau ou Maquiavel - a sociedade internaciona l
evoluiu, mas permaneceu centrada fig ura estatal originria.
Desde ento, o Estado era o nico ator legtimo das relaes
internacionais. Por deter com exclu sividade a personalidade jurdica de
direito internacional era comum a sa da de representantes do plano
nacional para celebrar tratativas de alcance internacional.
Este cenrio de prevalnc ia intergo vernamental das relae s
estendeu-se at o sc. XX quando a sociedade internac ional, frente
aos efeitos da globaliza o, se v compelida a mudanas tericas,
estruturais e legais. Com a derrubada das fronteiras em funo do
desenvolvimento tecnolgico espalha- se no mundo um sentimento de
integrao universal. Pa ses passam a se associar, inicialmente no
mbito regional, para obter melhores condies de desenvolviment o
tanto interno quanto externo.
Este esprito invade a Amrica do Su l que registra historicament e
inmeras tentativas de integrao re gional at culminar na atual, o
Mercado Comum do Sul. O pr imeiro captulo desta dis sertao faz o
recorte espacial sul americano destacando o Brasil como objeto de
estudo. A partir da, levanta-se todos os processos de integrao que
envolveu este pas, tratando, e specificamente, da atuao do mesmo
no Mercosul.
Aps uma observao aprofundada da atuao do Brasil no
Mercosul percebe-se que, apesar de t er adotado a forma federalista de
Estado, o que se subentende uma descentralizao, este desenvolve
tanto as poltica s internas quanto ex t ernas de uma forma concentrada.
No s o sistema jurdico brasileiro contribuiu para isto, mas a apatia
13
da sociedade civil fo i marcante para que o legado ditatorial estive sse
presente nos tempos atuais. Na linha deste mesmo pensamento
identifica-se nesta pesquisa que a poltica externa brasileira est cada
vez mais afastada dos ideais democr ticos, pois como concentra suas
decises no Executivo Federal nem sempre esse tem condies de
perceber as demandas do povo. O povo vive nos municpio s e assim,
inicia-se um movimento denominado de paradiplomacia 1 no intuito de
legitimar a participao dos governos subnacionais na elaborao de
poltica externa. Aborda-se cientifica e empiricamente neste trabalho
que
um
Estado
federalista
pode
exercer
seu
poder
de
forma
Por
isso,
destaca-se
correntes
prs
contras
paradiplomtico
municipal.
Apesar
desses
governos
14
mercosul, grandes metrpoles (geralmente capitais) e cidades d e
desenvolvimento econmico consolida do. Isto reflete o afastamento na
prtica do ideal de democracia region al, ou seja, de bem comum a toda
a regio nacional (norte, noroeste, sul, sudoeste, leste, nordeste, oes te
e noroeste). Assim, percebe-se que o movimento paradiplomtico s ir
contribuir efetivamente com a integrao do Mercosul se expandir seu
alcance
territorial
nas
dimense s
continentais
do
pas.
Os
dois
atravs
da
Rede
Mercocidades
(que
uma
vez
democrticas,
como
rg o
componente
da
estrutura
institucional do Mercosu l.
RELAO
ENTRE
INTERNO
INTERNACIONAL
P S-
GLOBALIZAO
que
ocorrem
alm
das
fronteiras
estaduais,
mas
15
Mesmo assim, apesar de cons iderada a mais consistente da s
polticas
pblicas,
as
at ividades
e xternas
governamentais
sofrem
em
face
competncia
normativa
das
Organizae s
externa
de
cada
Estado,
ou
seja,
outorga
legal
de
de
Dire ito
Internacional,
ou
seja,
n ica
dotada
de
Ar t . 2 1 . C o m p e te U n i o : . .. I X- e l a b o r a r e e x e c u ta r p la n o s n a c i o n a is e r e g io n a is
d e o r d e n a o d o t e r r i t r io e d e d e s e n v o lv i me n t o e c o n mic o e s o c i a l ; c /c Ar t . 2 2 .
C o m p e te p r iv a t iv a me n t e U n i o le g is l a r s o b r e : .. . . .. V I I I- c o m r c io e x t e r i o r e
in t e r e s ta d u a l; c /c Ar t . 1 5 . C o mp e te a o s Es ta d o s e a o D is tr i to F e d e r a l : .. . . .. I I Iin s t i tu ir i m p o s to s r e l a t iv o s c ir c u la o d e me r c a d o r ia s e p r e s ta o d e s e r v i o s
d e tr a n s p o r te i n t e r e s ta d u a l e in te r m u n ic ip a l e d e c o m u n ic a o , a i n d a q u e a s
o p e r a e s e a s p r e s ta e s s e in ic ie m n o e x te r io r . ( PI N T O ; W IN D T ; C S P ED E S ,
2006).
16
Com o surgimento de novos atores no cenrio internacional
comea um movimento de presso p erante o Estado Soberano para
que, em nome do desenvolvimento econmico e social, as unidades
ativas,
exemplo
estados-membros
da
federao
e/ou
municpios,
os
municpios
mem bros
da
Rede
Mercocidades,
emitiam
moedas,
exerciam
tutela
jurisdicional
jamais
na
amplitude
conced ida
aos
feudos
que
mesmo
17
atravs de uma poltica centralizado ra, facultava aos mesmos at a
subdiviso geogrfica de sua base t erritorial em unidades de poder,
mas no mais na amplitude anterior. A partir de ento, a competncia
tributria estatal passava a ser exclusiva e indelegvel e a guerra
privada torna-se considerada ilegal com a criao da foras armadas
estatais.
No contexto contemporneo por sua vez, a poltica externa s e
concentra na figura da do Executivo F ederal, apesar de existir ca sos de
pases que adotam uma distribuio desta competncia internacional a
outras unidades polticas da federao 3.
Percebe-se, com a ampliao dos temas da agenda poltica
internacional a partir do sculo XX em detrimento da globalizao, que
a conseqente apario de novos atores, mudou o eixo central ao redor
do
qual
giravam
as
iniciativas
de
competio
cooperao
internacional.
Mesmo
que
de
uma
forma
oficiosa
(no
18
A percepo formalista (legal) da ao externa paradiplomtica
ainda esta muito incipiente e por isso o tema apresenta uma escassa
matria-prima
aos
pesquisadores
interessados.
Neste
contexto,
ser
formada
como
facilitadora
do
processo
de
integrao.
O internacionalista Ricardo Seitenfus 4, no concebe a utilizao
do termo paradiplomacia, pois defe nde ser a atuao externa de
iniciativa privat iva da Unio Federal, nico ente soberano. O mesmo
reconhece que a impropriedade meramente terminolgica j que nem
sempre a ao subnac ional cam inha paralela naciona l, exemplo da
paradiplomacia
contrria
canadense
diplomacia
da
provncia
federal.
Assim
de
Quebec
que
caminha
estaramos diante
de uma
do
observador
intern acional
deve
estar
atenta
que
analisando
que
muita s
vezes
est
submerso
(no
19
implica na considerao das varive is intervenientes durante todo o
processo de definio que vai da percepo, avaliao, deciso, a o
at a prospeco, e que muitas ve ze s inclu i a participao de setores
pblicos, privados, opin io pblica e o rganizaes no governamentais.
Isso se d em fun o da democracia representativa (varive l
analisada no captulo 3.1) que per mite a manifestao de dist intas
percepes. O fato de muitas iniciativas tomadas no mbito interno ter
incidncia alm da fronteira e essas ltimas para terem eficcia
dependerem de uma internalizao condiciona compreenso das
aes externas s iniciat ivas internas. Podem-se exemplificar dua s
situaes: primeira, do chamado retorno da deciso, ou seja, a
deciso externa no se exaure quan do tomada, mas sua eficcia
interna est diretamente relacionada organizao jurdica do Estado,
internalizao do s termos do tra tado e principalmente, de ve-se
interpretar que o exgeno muitas vezes utilizado como instrumento de
presso interna quando o consenso se mostra difcil; segunda: quando
um Estado no concorda com um disp ositivo de um Tratado por motivo
de incompatibilidade jurdico/po ltico interna pode emitir reserva ou
deixar de firm-lo.
A partir deste pensamento foi que esta pesquisa (problema e
hipteses) foi construda. Elaborad a por sua vez ciente de que,
principalmente no hemisfrio sul, o Estado monopoliza a criao d o
conhecimento em Rela es Internacionais fornecendo ou no matria
prima para as pesquisas. Para no correr o risco de transformar esse
trabalho em mero ensaio que se de cidiu comparar a paradip lomacia
em dois municpios do Brasil. O primeiro Santo Andr (SP), de
paradiplomacia instituciona lmente consolidada, facilitou o acesso s
informaes e dados representativos desta unidade ativa; o segundo,
Ipojuca (PE), apesar do grande pote ncial para o desenvo lvimento de
poltica externa, ou melhor, apesar de ser uma unidade ativa em
potencial no que tange a integrao do Mercosul, ainda apresenta uma
incipiente estrutura institucional na r ea das relaes internacionais, o
que dificultou o acesso s informaes necessrias pesquisa. Ao
confrontar
duas
fontes
diversas
(dois
governos
subnacionais
de
20
realidades diferentes) foge-se do supe rficialismo emprico muita s vezes
oriundos da falta de boa vontade do Estado em fornecer subsdios
anlise do pesquisador.
Neste contexto, para dar consistncia acadmica pesquisa, j
que as relaes internacionais cont emporneas so analisadas por
juristas, cientistas polticos, socilo gos, economistas, historiadores,
jornalistas e etc., vincu lam-se a realidade observada teoria do novo
institucionalismo, no intuito de ordenar, sistematizar e externar a
realidade percebida. Busca-se provar com esse embasamento terico
que na sociedade internacional, apesar dos Estados serem os atores
principais, ele s dependem dos atores internos, ex. unidades autnomas
de poder governamental, grupos de presso, eleitorado, pois as
variaes da poltica externa sofre m alteraes em detrimento dos
constraints do sistema naciona l intern o de poder.
Em outras palavras, a poltica ext erna pode ser vista com o
conseqncia
resultante
da
fuso
dos
constraints
oriundos
das
dis sertao
desenvolvidas
por
mostra
que
Estado
Federalista
um
as
atividades
internacionais
concentrada
no
plano
com
conso lidao
internacionais
sentem-se
emergente
compelida s
da
a
democracia,
uma
as
relaes
descentralizao.
21
mercado industrial nacional (guerra fiscal). Como a constituio federal
(ex.
Constituio
Federal
do
Brasil
1988,
marcada
pela
desmotivam
participao
subnacional
frente
ao
de
uma
conexo
in stitucional
entre
os
interesse s
atravs
do
Protocolo
de
Cooperao
Reg ional
22
perda de exclusividade na conduo das relaes externas, cria
escritrios de representao espalha dos por todo o pas 6. Esta a
comprovao de que o interesse nacional elemento constitutivo da
poltica
externa
e,
por
conseg uinte,
essencial
relaes
internacionais.
Esse interesse nacional pode advir dir etamente da sociedade civil
atravs de sua representao municipal ou estadual. ele que orienta
a tomada de decises de Chefe de Estado, tais como: a insero ou
no em Blocos Econmicos, a asso ciao ou no a Organiza es
Internacionais (como tambm o direcio namento no momento da votao
multilateral), dentre outras situaes.
Assim, percebemos que a poltica externa reflete os anseios
internos, o complexo conseguir com preciso e nitidez identificar o
verdadeiro contedo e limites dessas necessidades nacionais at
transformarem-se no leimotiv da ao externa do Estado (percepo,
avaliao, deciso, ao e prospeco ) j que o interesse nacional no
existe de per se.
No caso democrtico estudado, a percepo majoritria do s
responsveis pela poltica externa do Estado que determina o
interesse nacional. Logo, a imparcialid ade do julgamento do que seria o
interesse nacional genuno se v comprometida quando a cultura,
moral, ideologia, interesse poltico/p artidrio dessa maioria tende a
interferir na sua viso e o interesse nacional passa a ser visto como
interesse governamental (vontade do governo em exerccio).
A vontade poltica para um processo de integrao condi o
sine qua non (princpio do voluntarismo), porm esta no deve ser
interpretada como a vontade govern amental, mas uma estratgia de
Er e n e , Es c r it r i o d e R e la e s Ex te r io r e s d o N o r d e s te , s i tu a d o e m R e c i fe - P E ,
r e f le te q u e a p r p r ia i n s t it u c i o n a liz a o d o Mi n is t r io d a s R e l a e s Ex te r i o r e s d o
Br a s il n e c e s s it o u d e u ma r e e s tr u tu r a o fr e n t e o n o v o c e n r io i n te r n a c io n a l .
As s i m , f o r a m c r ia d o s d e p a r ta me n t o s te m t ic o s p a r a tr a t a r d e a s s u n t o s tr a n s v e r s a is
c o m o d ir e i to s h u ma n o s , m e i o a m b ie n te , in te g r a o e c o n m ic a , c o n ta n d o a in d a c o m
o u tr o s r g o s a e l e v in c u l a d o s e t a mb m r e l a c io n a d o s a o s te ma s e m q u e s t o , e x . :
As s e s s o r ia d e R e la e s Fe d e r a tiv a s , S u b s e c r e ta r ia - G e r a l d a A m r ic a d o S u l .
23
Estado. A soberania popu lar contemp ornea representa outra varivel
analisada nesta pesquisa (captu lo 3.2 ).
Alm desse aspecto, o fato do surgimento de novos atores no
cenrio internacional e o surgimento de temas transversais trouxeram
uma nova dinmica realidade internacional contempornea onde o
interesse nacional no mais se restringe ao da parcela do ele itorado
que
sustenta
certo
go verno
no
e xerccio
do
poder,
mas
uma
do
endgeno.
Por
co nseguinte,
demonstra-se
nesta
uma
determinada
poltica
externa.
nica
forma
de
dado
ao
endgeno, pois se
existisse
uma
espcie
de
24
externa peculiar e especfica em cada Estado e varive l em se u
interior.
Dentro do Mercosul a paradiplomacia passa a ser desenvolvid a
por uma srie de fatores. Como no h hierarquia entre eles, analisarse- de uma forma no taxativa /exau stiva os que, por serem de maior
destaque,
condicionaram
ainda
condicionam
po ltica
externa
mercosulina.
H
regime
condicionante
do
de
governo,
processo
de
ou
seja,
integrao
democracia
regional
via
com o
governos
subnacionais.
As condies fsicas do Brasil, assim tambm como a da maioria
dos pases sul-americanos desde a poca de Smon Bolvar, motivaram
a busca de uma integrao reg ional p or terem a conscincia de serem
espaos
menos
interessantes
do
ponto
de
vista
estratgico
econmico.
No caso especfico ora analisado, at por uma tendncia das
relaes internacionais hodiernas, a contigidade geogrfica agiu como
um
plo
de
aproximao
de
perspectivas
de
cooperao
fronteirio
desde
das
pocas
remotas
apresentou-se
fim
do
modificaram-se
modelo
e
sino-sovitico
passaram
as
demonstrar
relaes
que
as
internacionais
guerras
por
internacionais
25
externa, ex: Estados muito pequenos tendem a ser dependentes dos
que desfrutam de amplo territrio.
No caso do Brasil, por ter dimenses continentais, apresenta
desequilbrios regionais tambm nas mesmas propores. Isso exig e
uma administrao pblica atenta s especificidades locais (varivel
analisada atravs da comparao
por
presso
(constraint )
que
ao
escut-los
estaria
de
forte
expresso
no
in ventrio
causal
do
movimento
26
O tema analisado aponta a filosof ia econmica liberal como
responsvel pela permisso da atua o de novos atores, tais como, os
municpios e intendnc ias, princ ipalm ente no que tange a elaborao
da pauta e opes de poltica externa.
Por tradio os partidos polticos tendem a se dedicar a poltica
interna, j que seus eleitores so movidos ao atendimento de suas
necessidades pblicas imed iatas. Assim, se configurava at a op inio
pblica passar a atuar como um ator singularmente representado tanto
nacional quanto internacionalmente.
Logo, os partidos polticos, por uma questo de estratgia
poltica,
passaram
inserir
no
seu
plano
de
governo
questes
de
ut ilizar
sua
voz
ativa
nas
questes
mundia is,
inevitvel
cons iderar
as
aes
subnacionais
como
27
instrumento de consecuo da integrao to almejada entre os pases
da Amrica do Sul.
O p r i n c p i o f e d e r a t iv o r e a l iz a a a s p ir a o d a p a r t ic ip a o ,
c o n c i lia n d o - s e , e n t o , c o m a s id ia s d e m o c r tic a s q u e
p r e d o m in a m a t u a l m e n te . Q u a n to ma is p r x i mo d o c e n tr o d a s
d e c is e s p o l tic a s e s tiv e r o c id a d o , ma i s a c o mu n id a d e
p a r t ic i p a d o e x e r c c i o . L o g o , o p r i n c p i o d a p a r t i o p o l tic a
p lu r a l a p e r fe i o a m a is fa c il me n t e c o m a d e s c e n tr a liz a o
p o l tic a , p e lo q u e s e fo r t a le c e o p r in c p i o fe d e r a tiv o q u e a
c o n t e mp l a , i n f o r ma n d o u m mo d e lo d e in s t it u c io n a l iz a o d o
p o d e r s e g u n d o ta l p a r a d ig ma ( R O C H A, 1 9 9 6 , p .7 7 ) .
2.1
onda
convergente
de
cooper ao
coletiva
tambm
se
econmica).
MERCOSUL
No
entanto,
Mercado
a
Comum
so cie dade
do
Sul
internacional
(cooperao
americana,
nem
sempre,
boa
vontade,
boa
f,
coordenao
28
Mesmo tendo iniciado este processo de cooperao econmica
juntamente com a maioria dos pa ses do mundo globalizado no
podemos
comemorar
os
resultados
da
vertente
econmica
de
internacional,
mas
tambm
de
empresas
multinacionais,
norteadores
responsveis
pela
harmonia
internacional.
precisamente
da
religio
crist.
muito,
defesa
desta
29
Considerando
tradio
catlica,
ainda
muito
ativa ,
de
alcance
continent al,
por
falta
de
aderncia
de
Desenvolvimento,
pode
ser
considerado
um a
30
uma unio regional dos Estados da Amrica do Sul, Central e por
ltimo do Norte, para s depois desses organismos devidamente
institucionalizados e cumprindo suas finalidades de integrao regional
conquistarmos o alcance harmnico de uma organizao internaciona l
de alcance continental no Novo Mun do. Um exemplo desta hiptese
seria a institucionalizao da ALCA atravs do aproveitamento da
estrutura da OEA, Mercosul, Pacto Andino, NAFTA, formatando num
tratado
nico
primeira
organizao
internacional
de
alcance
bolivariano
que
contribuiu
com
processo
de
Although functionalism and neofunctionalism have provided dominant theories that have shaped
integrations studies, more recent work, as noted in this chapter, hs emphasized the interplay
between supranational institutionalism and intergovernmental institutionalism. (DOUGHERTY;
PFALZGRAFF JR, 2001).
31
independncia de vrios pa ses promovendo a integrao econmica e
cultural latino-americana.
Como o nosso recorte espac ial de e studo para esta pesquisa se
deu na Amrica do Sul, exclusivam ente no que tange Brasil, no
convm nesta fase analisar a Liga e Confederao Perptua entre as
Repblicas da Colmbia, Peru, Amrica Central e o Mxico, nem a GrColmbia unindo Colmb ia, Peru, Ve nezuela e Equador, instrumento
decisivo ao alastramento do esprito in tegracionista.
Tendo em vista o exposto, vrias iniciativas envolveram o Brasil
nas mais bem intencionadas propostas de integrao. Em 1948, a
Organizao das Naes Unidas, atravs da Comisso Econmica para
a Amrica Latina, passa a vislumbra r uma possvel unio aduaneira
latino-americana.
Em seguida, surge a ALAL C (Associao Latino Americana d e
Livre Comrcio Tratado de Montevidu, 15 de fevereiro de 1960)
entre Argentina, Bol via, Brasil, Ch ile, Colmbia, Equador, Mxico,
Paraguai, Uruguai e Venezuela, com o objetivo de criao de uma zona
de livre comrcio entre seus membros num prazo mximo de um an o
(prazo alterado para 15 anos aps a assinatura da Declarao dos
Presidentes da Amrica, pois a meta s eria com este tempo alcanar um
Mercado Comum).
No alcanando seu objetivo, surge a ALADI Associao LatinoAmericana de Integrao com o intuit o de promover o desenvolv imento
econmico e social na regio.
Diante dos consecutivos insucessos de integrao na Amrica
Latina temos que, na dcada de 90, os presidentes da Argentina e
Brasil, assinam a Ata de Buenos Air es institucionalizando o Mercado
Comum Bilateral at 31 de dezembro de 1994 (reduzindo a metade os
prazos acordados no Tratado de 1988). Com isso, em 26 de maro de
1991 celebrado o Tratado de Assuno, entrando em vigor em 29 de
novembro do mesmo ano e envolvendo a Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai.
Posteriormente, 25 de junho de 1996, ingressam a Bolvia, o Chile
e o Peru como membros assoc iados (sem direito a voto) e, com o
32
objetivo nico de integrar-se a esses pases no que tange uma zona de
livre comrcio. Em seguida, precisame nte em julho de 2006, ingressa a
Venezuela como membro pleno e ou tros como associados, a legando
interesses
meramente
comercias,
mas
que
na
pessoa
do
seu
fatores
produtivos;
est abelecimento
de
tarifa
externa
internacionais;
coordenao
de
polticas
isso
percorreria
paulat inamente
as
etapas
do
processo
de
Uruguai
integracional prev
posteriorme nte
livre
circulao
a
de
Vene zuela.
bens,
Este
capital,
tipo
trabalho,
33
Em 1986, os presidentes Jos Sarn ey (Brasil) e Raul Alfonsin
(Argentina) passaram a firmar dezenas de acordos de cooperao
econmica
no
intuito
de
crescerem
juntos
por
isso
foram
de
serem
con sideradas
as
polticas
pblica s
mais
mudana
de
um
governo
representa
uma
varivel
de
idealizado
desde
1985
com
as
iniciativas
de
um
aparelhamento
institucional
prprio,
com
34
Cria-se uma estrutura intergoverna mental para dar o suporte
institucional responsvel pela con secu o das fina lidades do Mercosul.
Inicialmente formada apenas por quatro rgos, quais sejam, Conselho
Mercado
Comum,
Grupo
Mercado
Comum,
Comisso
Parlamentar
todas
as
questes
relacionadas
polt ica
externa
mercosulina.
Esta estrutura se revela precria e e ssa deficinc ia ins tituciona l
abre espao para atores, como munic pios e intendncias, aturarem no
cenrio internacional do Mercosul, atr avs de uma espcie de sind icato
de municpios, chamado Rede Mercocidades.
Uma outra razo da apario dos municpios e intendncias na s
polticas externas do Mercosul se deve ao Protocolo de Ushuaia
(BRASIL, 2001). Este instrumento jurdico transformou o bloco em
anlise num guardio da democracia, pois passou a prev a suspenso
do scio em caso de ruptura institucional do Estado de Direito. Ora
numa demos=povo, cratos=poder tem-se a obrigao de se empenhar
em ouvir, com mais nitide z, a presso popular quanto s necessidade s
pblicas. Pelo fato das polticas extern as se concentrarem na parte alta
da federao, nem sempre elas atendem as necessidades do povo.
Logo, com o Protocolo de Ushuia, o Mercosul deixa de ser uma
organizao internacional meramente econmico/comercial e passa a
agregar tambm o valor poltico de defesa da democracia. Ass im,
torna-se mais flexvel na recepta o d e iniciativas de polt icas externas
no oriundas do executivo federal, tais como as paradiplomticas.
A lealdade democrtica facilita a atuao do Estado no cenrio
internacional e os que a repudiam sofrem sanes de natureza
econmica, poltica, podendo, em casos de no se curvarem a esta
35
principal corrente do cenrio exter no, serem estigmatizados como
Estados-prias,
ou
seja,
situado s
na
contramo
da
poltica
internacional universal.
Apesar das deficincias inst itucionais, da mudana de t ipologia
(de bloco econmico para poltico/ec onmico) o Mercosul demonstra
um crescimento durante quase toda a dcada de 90. Com a crise da
Argentina
em
1999
Mercosul
enfrenta
uma
desestruturao
observadores
sentimento
de
fenecimento
de
mais uma
encontramos a descentraliza o do
exerccio
incent ivar,
participa o
deste
ente
nas
relae s
da
integrao
mercosulina.
Simp lesmente
por
que
36
municpios do Nordeste (Ipojuca-PE) com outros do sudeste (Santo
Andr).
Em geral, somente as megacidades, tendem a desenvolver a
paradiplomacia. Apesar de muitas j terem despertado para este novo
filo,
priorizam
poltica
interna,
pois
est
mais
prxima
das
fica,
alcan-lo.
Trata-se do
37
A diplomacia das cidades (no caso do Brasil, com autorizao ou
no da Asses soria de Re laes F ederativas) existe e tendem a
aumentar via o movimento organizado desses atores atravs de
consrcios de municp ios, frente de pr efeitos, confederao nacional de
municpios ou de redes internacionais regionais como as Mercocidades
no Mercosul.
Fechar os olhos para essa realidade seria o mesmo que andar n a
contramo dos seus prprios projetos de desenvolvimento econmico
do pas, pois a paradiplomacia oriu nda das cidades e intendncias
representa uma forma regionalizada de defesa do interesse nacional.
necessrio entender que o interesse nacional o somatrio de
todos os interesses especficos de cada regio que pela prpria
filosofia federalista varia de estado a estado, de provncia a provncia,
de municpio a municpio, de intendn cia a intendncia.
So as peculiaridades regionais, fruto da originalidade singu lar de
cada regio, que deve ser preservada. Para isso percebe-se a forte
atuao da poltica interna para ma nuteno dessa heterogeneidade
econmica, cultural, social de cada localidade combinada com parcas
iniciativa s internacionais.
A frmula para uma maior percepo das necessidades pblica s
regionais no se deve pura e simplesmente forma de Estad o
federalista. Esta, apesar da sua organizao e distribuio de poder,
no garante a eficcia econmico-administrativa, mas funciona como
instrumento
capaz
de
me lhor
aco modar
as
tenses
que
tem
dar
expresso
pluralidade
de
interesses
presentes
na
38
3
PROCESSO
DE
I NTEGRAO
NO
MERCO SUL
VI A
Mercosul
um
projeto
muit o
mais
que
econmico,
fenmeno
internacional
requer
uma
interpretao
de
conflitos
locais
reviravolta
dada
na
sociedade
baseada
nas
observaes
de
Hobbes
Maquiavel
39
A Segurana Colet iva o meio atual de se buscar a paz e esta
no s a ausncia de guerra, mas a garantia de condies dignas de
vivncia e convivncia atravs de reg ras internacionais de cooperao
e manuteno de justia trabalhista (OIT), comercial (OMC), sade
(OMS), monetria (FMI) e etc, pois no se admite a busca da paz for a
do mbito do multilateralismo, ou seja, seria um retrocesso ordem
internacional a defesa supremacia d e um interesse nacional a servio
da segurana de um s pas.
Assim, observa-se uma cu ltura su pranacional de superao
poltica de potncia atravs de um consenso normativo elaborado a
aproximados cinqenta anos, porm ainda no adaptado aos novos
fenmenos
multilaterais
internacio nais.
Esses
cada
vez
ma is
pois
as
relaes
lim itavam-se
maiores
recursos
mundiais
qu e
atravs
de
sua
hegemonia
Dominadas
pela
atuao
exclusiva
dos
Estados,
40
funcionou dessa forma at tornar-se a partir do sc. XX. A partir da
passa a considerar novos atores, muitas vezes contraditos vontade
estatal,
ex:
Organizaes
No
Governamentais
de
alcance
como
os
demais
blocos
econmicos,
estrutura
do
fim
da
Unio
Sovitica
as
relaes
internacionais
ser
este
movimento
positivo
por
internacionalizar
soberania
ameaada,
principalmente
por
que
globaliza o
de
ter
t ido
seu
expoente
no
final
do
sc.
XX,
relae s
como
internacionais
um
por
instrumento
enaltecer
de
melhor
mecanismo
41
Como vantagem de alcance regional temos que quanto mais
prximo os parceiros mais intensos sero a integrao e a cooperao
( a geografia a servio deste process o contrariando o legado histric o
de que zona de fronteira local conflit uoso).
A teoria da integrao busca explicar o fenmeno planetrio que
tem por objetivo a adoo de uma poltica comum que diminua os
obstculos entre as relaes (geralmente comerciais) dentro da zona
convencionada e uniformize as cond ies entre eles e terceiros que
no fazem parte do b loco. Em suma, e les almejam a construo de uma
nova realidade entre si e a diferenciam da vivenciada com terceiros.
Continuam com a personalidade jurdica individual distinta da vontade
coletiva dos Estado s associados, plen amente aptos a celebrar acordos
bi ou multilaterais fora do bloco.
Ainda de acordo com esta inferncia, a aproximao entre
Estados pos itiva, po is demonstra uma empatia poltica conjugada,
incrementa
produo,
diminuindo
custo
tornando
melhorando
os
recursos
tanto
mais
disponveis,
qualidade
dos
bens
transformou
antiga
sociedade
nacional
numa
economia
42
Assim, o Executivo Federal firma acordos bilaterais visando
promoo desses investimentos. Por precisarem da ratificao temos
um congestionamento de pauta e por isso muitos empreendimentos so
extraviados do solo naciona l pela mora institucional.
O movimento paradiplomtico prev o exerccio de uma poltic a
externa
descentralizada.
No
caso
especfico
ora
pesquisado,
os
3.1
Democratizando o Mercosul
10
43
poder, empresas multinacionais/transnacionais, igreja, opinio pb lica
nacional (ouvida internacionalmente), ou seja, a presso internacional
por uma integrao passa a ser mult ilateral 11 nos mbitos nac ional e
internacional.
Esses espao s de visibilidade internacional s foram poss veis d e
serem concebidos aos novos atores e m funo do caminho democrtico
que a Amrica do Sul passou a percorrer, no caso do Brasil a partir de
maro de 1985.
H mais de vinte anos os civis reassumiram o poder brasileir o
sucedendo um longo perodo ditatorial. Trata-se, juntamente com a
Carta Cidad de 1988 e a eleio direta de 1989, dos marcos mais
significativos da redemocratizao. O Estado Democrtico Brasileiro
est positivado no art. 1. do texto con stitucional de 1988.
Democracia, nos sculos V e I V a.C. era um regime de governo
onde as decises polticas eram toma dos pelo conjunto dos cidados,
reunidos em assemblia. Neste o go verno do povo correspondia ao
sentido literal (cada cidado participa va diretamente das decises de
governo e os cargos pblicos era m preenchidos por sorteio). Os
brasileiros herdaram no s a palav ra, mas sentido de democracia
como a alma do povo. O povo brasileiro comungava do mesmo
desejo, qual seja, que o pas cuida sse de seus prprios problemas,
que
seria
nica
maneira
dele
poder
servir
humanidade
problemtica
brasileira
atual
(tamanho
do
Estado
11
Diferente da acepo do termo multilateral utilizado nas relaes internacionais, a conotao usada
neste trecho da pesquisa refere-se presso interna, ou seja, elementos endgenos de presso
justificando uma determinada poltica externa.
44
da democracia grega excluir a cida dania da maioria dos habitantes
(mulheres, escravos, estrangeiros e cr ianas).
Logo,
se
experincia
democr tica
atual
apresenta
Joseph
Schumpeter
(1984),
vincula
existncia
da
que
certos
governos
recentemente
democrticos
45
Assim,
por
ser
considerada
poliarquia na linguagem de
uma
democracia
recente
(ou
46
entre governante da situao e seu op ositor 12. Isso positivo, mas n o
garante a continuidade das polticas in ternas e externas.
Nacionalmente,
pelo
fato
da
esquerda
atual
brasileira
ter
opositor
personalizar
sua
ao
antecessor
poltica,
geralmente
utilizar
seu
mudando
mandato
para
profundamente
cenrio interno.
J no aspecto da polt ica internacio nal a tendncia se d ao
continusmo, pois a prpria sociedade internacional, independente do
chefe de Estado, regime de governo, partido poltico cria espcies de
requisitos de admissibilidade, onde ou o Estado se esfora para
possu-los ou est condenado frieza perifrica.
A onda convergente que cobre as relaes internacionais atuais
ditam regras, tais como: multilateralismo, voluntarismo, respeito s
normas de direito internacional, inte grao econmica/poltica/social,
soluo pacficas de controvrsias, segurana coletiva, respeito
opinio pblica internac ional e repdio ao individualismo.
Tais tendncias foram tanto esquerda quanto direita a moderar
em
seus
programas
de
governo,
abandonando
seus
diferenciais.
outra
parte
revolta-se e
passa
sugerir
inmeras
O primeiro presidente eleito, Fernando Collor, era opositor do governo Sarney. Fernando Henrique,
ministro de Itamar Franco, sucedeu Collor aps seu impeachement e aps dois mandatos foi
substitudo pelo seu opositor Luiz Incio Lula da Silva. Todas as transies foram pacficas.
47
Essa vontade de mudana in stituciona l, em especial nos casos d e
poltica externa, passa, ap s o sc. XX, a ser ou vida com mais fora
em funo do somatrio de vozes dos novos atores internacionais
(unidades de poder estatal desprovida de personalidade jurdica de
direito
internacional
organismos
(estados-federados,
internacionais,
empresas
distritos
municpio s),
multinacionais/transnacionais,
subnacionais
de
poder
municipal.
Desprov idas
de
este
motivo,
nasceu
paradiplomacia,
permitindo
em
especial
dos
municpios,
objeto
desta
pesquisa.
13
48
romntico de alma do povo fora de scartado pelo novo con ceito de
volont
gnrale
criado
pelos
utilitaristas
ainda
no
sc
XVIII
(SHCUMPETER, 1984).
A partir desses, a vontade do povo deriva-se da vontade dos
indivduos e essas devem ser unifica das e soldadas atravs de uma
discusso racional.
Inspirada neste novo conceito de democracia que organizaes
internacionais, como o Mercosul, criam mecanismos institucionais 14
para ouvir os dese jos ind ividuais des ses novos atores e sanc ion-los
atravs de razes utilitrias.
Com este pensamento, Katzenstein (1996) afirma sobre new
regionalism:
Th e n e w r e g io n a l is m c r e a te s l o c a l p r o c e s s e s o f p o l it ic a l
mo b il iz a ti o n a n d d e mo b i liz a t io n a r o u n d in t e r n a ti o n a lly a n d
r e g io n a lly , in d u c e d p o li tic a l s tr u g g le s o v e r p o w e r , ma r k e ts ,
a n d id e n t i tie s . Th e in te r s e c ti o n s o f g lo b a l a n d lo c a l p r o c e s s e s
a n d th e c o n n e c t io n s b e tw e e n r e g io n a l c o n t e x ts a n d n a t io n a l
s ta te s ma y g iv e u s a s e n s e o f s o me o f t h e n e w ly e me r g in g
p r o c e s s e s a n d s tr u c t u r e s a s w e w it n e s s t h e c o ll a p s e o f s o me
o f th e o ld .
14
49
3.2
O n ic o le g is l a d o r o s o b e r a n o e m to d o s o s Es t a d o s , s e ja o
Mo n a r c a o u o Pa r l a me n to . O s o b e r a n o d e u m Es ta d o n o s e
e n c o n tr a s u je i to s s u a s p r p r i a s le is c iv is , p o is te m o p o d e r
d e fa z - la s e r e v o g - l a s q u a n d o c o n v m . Al m d is s o , a
p r t ic a e o c o s t u me , s t m v a l id a d e e n q u a n t o o s o b e r a n o
n o s e ma n i fe s ta ( H O BB E S , 2 0 0 6 ) .
pensador
aproximava-se
de
Nicolau
Maquiavel
(2006)
50
por natureza e por isso necessitaria m de um soberano (Leviat) que
punisse aqueles que no obedecesse m ao contrato social 15.
A existn cia de um pacto socia l entr e o indivduo (egosta) e o
Leviata (Estado soberano) foi a grand e inovao trazida por Hobbes
estrutura de uma sociedade organizada.
Hobbes enxergava a soberania com o uma forma de projeo
legtima do plano poltico baseado, exclusivamente, no individualismo
filosfico 16. Neste o Leviat dominava, sem concorrncia, a infinidade
de indivduos, que substituem sua von tade individual em detrimento da
vontade do soberano que devendo este em contrapartida garantir uma
proteo eficaz.
A n ic a fo r m a d e c o n s ti tu ir u m p o d e r c o m u m , c a p a z d e
d e f e n d e r a c o mu n id a d e d a s in o v a e s d o s e s tr a n g e ir o s e d a s
in j r ia s d o s p r p r io s c o mu n ie r o s , g a r a n tin d o - lh e s a s s i m u ma
s e g u r a n a s u f ic ie n te p a r a q u e , me d i a n te s e u p r p r io tr a b a l h o
e g r a a s a o s fr u to s d a te r r a , p o s s a m a l im e n t a r - s e e v iv e r
s a tis f e i to s , c o n fe r ir to d a a f o r c a e p o d e r a u m h o me m , o u a
u m a a s s e mb l i a d e h o me n s , q u e p o s s a r e d u z ir s u a s d iv e r s a s
v o n t a d e s , p o r p l u r a l id a d e d e v o t o s , a u ma s v o n t a d e ( . . .)
Es ta a g e r a o d a q u e le e n o r me L e v i a t a , o u a n te s c o m
to d a r e v e r e n c ia d a q u e le d e u s mo r ta l, a o q u a l d e v e mo s ,
a b a ix o d o D e u s I mo r ta l , n o s s a p a z e d e fe s a . ( H O B B E S,
2006).
A idia de contrato social iniciada por Thomas Hobbes, mas Jean Jaques Rousseau quem
escreve a obra O Contrato Social.
16
No individualismo filosfico o valor absoluto conferido vontade individual.
51
Assim, so totalmente estranhas ao pensamento hobbesiano as
iniciativa s de atores no soberanos participarem da elaborao de
polticas pblicas sejam nacionais ou internacionais. Em suas palavras
ele argumenta: so pequenas repblicas nos intestinos de uma maior,
como vermes nas entranhas de um homem natural. (HOBBES, 2006).
A teoria hobbesiana enxerga o poder no simplesmente como um
fenmeno de fora, mas de uma potncia institucionalizada atravs de
um direito positivo que legit ima o cont rato social centralizado na figura
do soberano.
Trata-se da primeira teoria moderna de Estado, mas que passa a
ser
relativizada
pela
inconformao
dos
novos
atores
(ps-
por
ser
incompatve l
com
ao
processo
democrtico
essencial
do
Estado 18
para
exerccio
de
um
governo,
17
52
A processo de relativ izao do conceito de soberania no inicio u
a partir do sculo XX. Tivemos em 1762 a concepo de soberania
Rousseauniana que em
sua obra
cada
vez
mais
afastada
do
iderio
democrtico
genebrin o
Rousseau
defende
que
soberania
ideal
deve
ser
conceito
de
soberania
preve ndo:
os
limites
de
ingerncia
determinado; c) governo; e d) a capacidade de entrar em relao com os demais Estados (que seria
atravs do poder soberano).
53
atores (antigos e novos) como legtimos representantes da vontade do
corpo inteiro do povo.
Assim,
os
tericos
contemporneo s
passam
repensar
d i me n s o
e x te r n a
os
c o n d ic io n a me n to s in t e r n o s r e l a c io n a d o s a c o r r o s o d a o r d e m
p r e g r e s s a . Po r e s t a r a z o , o d e s c o mp a s s o e n tr e o Es ta d o e a
s o c ie d a d e s it u a - s e n o c e r n e d a p r e s e n te c r i s e . O h ia to e n tr e
u m a i n s t i tu c i o n a li d a d e e s ta ta l r g id a , d o ta d a d e fr a c o
p o t e n c i a l d e i n c o r p o r a o p o l t ic a , e u m a e s tr u tu r a s o c ia l
c a d a v e z ma is c o mp le x a e d if e r e n c ia d a e x a c e r b o u a s te n s e s
lig a d a s a o p r o c e s s o d e mo d e r n iz a o . In s ta u r o u - s e u m
s is te m a mu l t if a c e ta d o e m u l ti p o l a r d e r e p r e s e n ta e s d e
in t e r e s s e s , a tr a v s d o q u a l a s o c ie d a d e e x tr a v a s o u d o
a r c a b o u o i n s t i tu c i o n a l v ig e n te , i mp lo d in d o o a n t ig o p a d r o
c o r p o r a t iv o d o Es ta d o s o b r e a s o c ie d a d e ( SA N TO S , 1 9 9 7 ) .
54
3.2.1 Neocolonialismo X Neofederalismo X Neofeudalismo como
conseqncia da paradiplomacia
A
dimenso
bicontinenta l
das
re laes
internacionais
fo i
rompendo
vncu lo
ing ls
compelindo
mundo,
receavam
declarar
uma
guerra
direta
em
funo
do
domsticos
eram
manifestas,
porm
no
escondiam
eram
metrpoles
entre
eles
constitudos
(recolonizaro)
rela es
como
que
clientelistas
patrimnio
canalizavam
onde
os
reservado
recursos
novo s
das
pblicos
exe
55
privados para ajuda internacional (esmola), da a denominao de
Estados dbeis ou quase- Estados.
quando em 1960 a ONU atravs da sua Assemblia Geral,
adota a resoluo no. 1.515 (Ses so XV), no intuito de, in verbis:
acelerar
progresso
econmico
social
dos
pases
pouco
rgos
vinculados
sua
Assemblia
Geral,
tais
como
da
poltica
de
bloco s,
pois
as
naes
dever iam
de
uma
cooperao,
integrao
globalizao
de
integrao
universal,
seja
econmica,
securitria,
56
Cuba, pois China e Vietn pratica m o capitalismo) e nucleares,
caractersticas da segunda metade do sc. XX, para retornarem
origem
clssica
em
que
his tria,
economia
geografia
Organizaes
Internacionais
de
concertao
buscando
uma
harmonizao universal.
Apesar da proposta formal das Organizaes Internacionais se
basearem em princpios da igualdade entre Estados, no interveno
em assuntos domsticos, coordenao e cooperao, o mundo se v
diante de um movimento que pode ser considerado um Neocolon ialismo
voluntrio, ou seja, Estados Soberano s, alguns dotados de c ivilizaes
avanadas
so
internacionais
dominados
e/ou
Estados
pelo
colonialismo
poderosos
que
lhe
das
organizaes
impem
valore s
contraditrio
defender
este
pensamento,
que
se
57
Ainda mais por que o modelo antigo de realidade internacional ainda
no desapareceu completamente e o novo, ps-guerra fria desafia, j
que ainda no conseguiu se firmar. Apesar disso, demonstra guiar-se
por parmetros como manuteno da paz e segurana internacional,
defesa do meio ambiente, respeito aos direitos humanos, nac ionalidade
e integrao econmica regional.
O processo de dominao de um grupo sobre outro no um
fenmeno
internacional
recente,
porm
tipo
mercadolgico
de
extraordinria
superioridade
quanto
capacidade
institucionalizar
conceder
le gitimidade
uma
hegemonia
relaes
internacionais,
apesar
de
no
possurem
um
princpios
jurdicos,
tais
como
da
coordenao.
Est e
58
norteador refora que no existe , na tica jurdica, um Estado mais
soberano que outro pelo fato dessa sociedade ser descentralizada.
Assim, exige-se primeiramente para a adeso a uma Organizao
Internacional o exerccio da soberania primria. A partir da const ituio
deste Organismo Internacional este passa a representar a vontade
singular da prpria criatura e no mais dos criadores isoladamente.
Por outro lado, quando se analisa alm do carter institucional e
por
traz
do
processo
decisrio
no
mbito
de
uma
Organizao
Internacional percebesse os embates que se travam entre os Estadosmembros praticando uma espcie de lobby chegam a criar instncias d e
convencimento, ex: instancia P3 e P5 do Conselho de Segurana da
ONU, onde na primeira EUA, Inglaterra e Frana se renem buscando
uma deciso comum, depois na segunda, parte para convencer China e
Rssia, para somente depois levar a questo para os demais membros
no-permanentes do Conselho.
Este paralelo exemplificativo com a forma de negociao do
Conselho de Segurana da ONU se faz necessrio, pois ao longo de
toda sua histria o Mercosul aparent ou estar nos seus estertores por
no existir uma relao coordenada entre seus membros.
Essa
Organizao
Internacional
fun cionou
sob
os
auspcio s
norteadores do Brasil (que se auto-intitulou liderana regional SulAmericana) ou da Argentina (que no reconhece a liderana brasileira),
quando no acfala, em face dos em bates histricos entre esses do is
pases.
O Mercosul como um todo raras s vezes se apresentou de um a
forma unssona e das poucas vezes que isso aconteceu s questes
diplomticas eram de pouca relevncia para os Estados-membros.
Isso se deve simplesmente pelo fato de no existir uma economia
nacional de supremacia mundial. Por isso as potencias hegemnicas
tentam afirmar sua zona de influencia, o caso do Brasil na Amrica
do Sul.
Argumenta-se existir um neocolonialis mo, embora frgil, tambm
no mbito mercosulino quando a lide rana consensual polar izada nos
dois paises (Brasil e Argentina) no considera a vontade genuna da
59
totalidade dos seus Estados-membros. Ficando impossvel, devido a
este pensamento, uma coeso sistmica por conta do perfil hierrquic o
de certos Estados.
Repudiar o neocolon ialismo no merco sul no significa levantar a
bandeira do formalismo conceitual do princpio da soberania estatal.
At por que o princpio da equidade tratar os iguais de uma forma
igual e os desiguais de uma forma desigual.
Assim, se ex istem profundas desigualdades entre os parceiros (e
este o motivo que o fazem buscar uma associao) o processo de
tomada de deciso coletiva atrav s d o consenso deveria expor essas
desigualdades, representando um peso diferenciado entre os pase s
envolvidos neste processo atentos a cotejar os interesses individuais
no intuito de harmoniz-los.
O e x e m p lo d o V a tic a n o v e m a r e f o r a r a te s e d e q u e o s
Es ta d o s p o s s u e m c o mp e t n c i a s v a r i v e is . N o e n t a n to , e s t a
c o n s t a t a o n o p r e ju d ic a o p r in c p io d a i g u a l d a d e ju r d ic a
e n tr e o s Es ta d o s . P o s t o q u e , ta n t o d e fa to c o mo d e d i r e i to , o s
Es ta d o s n o s o ig u a is , d i to p r in c p i o s c o n s a g r a a ig u a l d a d e
fo r ma l e n tr e a s N a e s . Is t o s ig n if ic a q u e t o d o s o s Es ta d o s
te m a c e s s o , e m id n tic a s c o n d i e s , a o s p r o c e d i m e n to s
ju r d ic o s in te r n a c io n a is . Q u a n d o d a c o n c lu s o d e u m tr a ta d o ,
p o r e x e mp l o , a v o n ta d e m a n if e s t a d a p o r c o n ta d a p a r te
me r e c e
ig u a l
estatuto
j u r d ic o .
M u i ta s
vezes ,
nas
o r g a n iz a e s i n t e r n a c io n a is , a d o ta - s e o p r in c p io d e u m
Es ta d o , u m v o to . N e s t e c a s o , o d e s e q u il b r i o d o p o d e r
p o l tic o e e c o n m ic o e n tr e o s me mb r o s p o d e m c a u s a r a
in e fic c ia d a o r g a n iz a o , p o is a s m a io r e s p o t n c ia s
d if ic i l me n te p e r ma n e c e r ia m n u m o r g a n is mo o n d e fo s s e m
o b r ig a d a s a a c a t a r d e c is e s to m a d a s ma j o r i ta r i a me n te p o r
Es ta d o s q u e n o p o s s u e m c o n d i e s d e i m p le me n t - l a s . Po r
o u tr o la d o , o p r in c p io d a i g u a ld a d e fo r ma l n o r a r o s e r v e a
p r o t e g e r Es ta d o s e m p o s i o d e fr a q u e z a , q u e p o d e m
r e c o r r e r a o s p r o c e d i me n to s in te r n a c io n a is me s m o e m
o p o s i o s N a e s Po d e r o s a s . ( SEITENFUS, 2003).
aumentou
quantidade
de
Organizaes
Internacionais
60
no plano do ser quanto no dever ser os assuntos domsticos, pois a
proposta deste ator atuar como um instrumento complementar ao
estatal.
Por outro lado, o que se enxerga u ma ingerncia varivel, pois
se o pas poderoso ela serve como mais um instrumento de ao
externa; se intermedirio, mais um r ecurso de administrao pblica
(ex: ingerncia do FMI nas questes da Amrica Latina); e por ltimo,
se
debilitado
financeiramente,
as
Organizaes
In ternacionais
entre
internacionais
os
esto
Estados-membros,
numa
constant e
pois
busca
do
essas
instituie s
aumento
de
sua
absoluta
individualism o
internacional
compele
vezes
so
reduzido s
me ros
responsveis em
caso
de
61
c a s o , a a d o o d o p r i n c p io d a s u b s id ia r ie d a d e . C o m a
p r e o c u p a o d e g a r a n tir q u e o s Es t a d o s f e d e r a d o s .
d is p o n h a m d e u m c o n tr o le d e f u n d o d e d iv e r s o s p r o b le ma s
que
so
p r o l o n g a me n to s
i n te r n a c io n a is
de
suas
c o m p e t n c ia s , a U n i o d e v e a g ir a p e n a s n o s d o m n io s e m
q u e e l a e s tiv e r m a is b e m c o lo c a d a e u a s a u to r i d a d e s
r e g io n a is , o u n o s c a s o s e m q u e a s l ti m a s n o d is p e m d e
c o n d i e s d e b e m c o n d u z i- lo s . ( SEITENFUS, 2003).
relaes
independente.
Nos
internacionais
moldes
do
de
uma
Estado
forma
autnoma
moderno,
defende-se
teramos
uma
institu cionalizao
descentralizada
62
Esses se vem igualmente inserido s na formatao de uma
poltica externa e por isso so denominados de sujeitos fragmentrios
(DALLAS, 2005), pois possuem fragmentos de prerrogativas que o
impulsionam a agirem na sociedade internacional. No se trata de uma
proposta aliengena, muitos Estados Federados j apresentam essa
configurao. Dentro de uma perspectiva integracionista a diminui o
da soberania se dar inevitavelmente, ou seja, quanto maior o processo
de integrao regional, menor o grau de soberania dos Estados, em
outras palavras, a cada aumento do nvel de integrao que se tem,
maior as renncias de competncia s inerentes soberania do Estado ,
seja ela no conceito moderno, interna ou externa.
Assim, dir imir a soberania interna de scentralizando-a atravs d a
distribuio entre os demais entes fed erados pode tornar mais dinmica
a poltica internacional. Segue abaixo o pensamento direcionado ao s
estados-federados que poderia, muito consistentemente, ser elastecido
englobando tambm a figura dos municpios:
O s Es ta d o s fe d e r a d o s e o s Es ta d o - me m b r o s e d e u m a U n i o
r e a l , d e a c o r d o c o m a s d is p o s i e s d o in s tr u me n to
( C o n s ti tu i o ) q u e e s tr u tu r a a U n i o , p o d e m te r o u n o a
p e r s o n a l id a d e in te r n a c io n a l . To d a v ia , q u a n d o a p o s s u e m, a
s u a c a p a c id a d e d e a g ir n a o r d e m e x t e r n a v e m s u je i ta a ta is
li mi ta e s q u e , n a v e r d a d e , a r e d u z e m a u m m n i mo ,
in s i g n i fic n c ia ju r d ic a q u e le v o u D e l b e z e An z il o t ti a
c o n t e s t a r e m a a f ir ma o d e S tr u p e L e Fu r , d e q u e o Es ta d o
fe d e r a d o fo s s e Es t a d o f o r a d o c o n c e it o c o n s ti tu c io n a l .
Fic a m o s , p o r m, c o m a o p i n i o d o s l ti m o s , d e v e z q u e , s e
n o ti p o a me r ic a n o d e Fe d e r a o o s Es ta d o s f e d e r a d o s n o
te m n e n h u m a c a p a c id a d e d e a g ir in te r n a c io n a l, p e r te n c e n d o
p e r s o n a l id a d e e x tr e ma e x c lu s iv a me n t e U n i o , o c e r t o q u e
a F e d e r a o d o ti p o d o mi n a n t e n a E u r o p a a d mi t e a o s
Es ta d o s - me mb r o s a a tiv i d a d e i n te r n a c io n a l , d e n tr o d e c e r t o s
li mi te s , c o mo o c a s o d a S u a , c u jo s c a n t e s p o d e m
c o n c lu ir c o m Es ta d o s e s tr a n g e ir o s a c o r d o s r e la tiv o s p o l c i a ,
a o c o m r c i o e s f in a n a s . J o I m p r i o a le m o ta mb m
c o n c e d ia a o s Es ta d o s - me m b r o s a fa c u ld a d e d e c r ia r e
e x e c u ta r r e g r a s d e D ir e i to I n te r n a c io n a l , s i tu a o q u e n o s e
mo d i fic o u p e la C o n s ti tu i o d e W e i ma r e a a tu a l C o n s t i tu i o
d e Bo n n . N a U n i o So v i tic a , t iv e mo s a U c r n ia e a Bie lo R u s s ia , c o mo me mb r o s d a O N U , a o la d o d a U n i o . , p o r
c o n s e g u in t e ,
i n a d m is s v e l
negar
a
p e r s o n a lid a d e
in t e r n a c io n a l a o Es ta d o fe d e r a d o , q u e a p o d e t e , a i n d a
q u a n d o n o s e s tr e i to s l i mi te s d a c o n c e s s o c o n s t i tu c i o n a l. O
q u e , p o r mo t iv o s b v io s , s e n e g a r a o Es t a d o fe d e r a d o a
c o m p e t n c ia d o J u s b e l li e t a mb m d o d i r e i to d e c o n c lu ir
tr a ta d o s p o l tic o s c o m c o mp e t n c ia e s tr a n g e ir a , d e v e z q u e ,
e m lt i ma a n l is e , a r e s p o n s a b i lid a d e a s s u mi d a p e lo Es ta d o
Fe d e r a d o , e m q u a l q u e r ma t r ia , r e c a ir s o b r e a U n i o . Po r
e s ta r a z o , e s t ip u la o a r t ig o 5 2 , V e V I , d a c o n s ti t u i o
63
b r a s i le ir a d e 1 9 8 8 s e r d e f e s o a o s Es ta d o s e a o s m u n ic p io s
c o n tr a ir e mp r s t i mo s e x te r n o s s e m p r v ia a u to r iz a o d o
Se n a d o Fe d e r a l, n a p r e s u n o , a o q u e p a r e c e , d e q u e ta is
e m p r s ti mo s p o s s a m s e r p e d i d o s a e n ti d a d e s e s tr a n g e ir a s
n o Es ta d o s . C o m e f e i to , o e mp r s t i mo s p o d e r i a s e r p e d id o
a Es t a d o e s tr a n g e ir o e r e a l iz a d o me d ia n t e c o n v e n o o u
tr a ta d o , c u j a c o n c lu s o d a c o m p e t n c ia e x c lu s iv a d a U n i o ,
s e g u n d o d is p e o a r t . 2 1 , I , d a m e s m a C o n s ti tu i o .( B O SO N ,
2000).
Um Estado por ser soberano tem total poder para vestir as suas
unidades federadas de competncia para, atravs de sua ordem
jurdica
interna,
legitimar
atua o
desses
atores
no
plano
estados-federados
normas
de
direito
norte-americanos
penal
processo,
que
a
criam
poltica
suas
externa
prprias
feit a
64
burocratizado os tramites atuais de olvidar o Executivo Federal e a
passar pelo Senado previamente.
A atuao dos estados-federados, provncias, intendncias e
municpios deveriam a contecer inde pendente de prvia autoriza o,
mas,
como
toda
tratativa
interna cional,
se
submeteria
ao
rito
norteador
das
relaes
internacionais
denominado
65
th e s ta te is t h e s t a t e its e l f . H o w e v e r p r o fo u n d th e c h a n g e s i n
in t e r n a t io n a l r e la ti o n s i n th e p a s t 5 0 y e a r s h a v e b e e n , t h e y
h a v e n o t a lt e r e d th is c e n tr a l fa c t . ( A M STR O N G , 1 9 9 5 ) .
internacional
entre
as
unida des
federadas
(contrariando
modelo
consensual,
temos,
por
conseguinte,
como
podem
ser
constitucionalmente
considerados
unidades
66
o Brasil concede esse s tatus aos estados, municpios e distrit o
federal 19. A todos esse s, acompanha-se a descentralizao do poder,
atribuindo aos quatro autonomia poltica, administrativa e finance ira.
Arend Lipjhart (1989) defende que o f ederalismo no condi o
suficiente para uma descentralizao e em sua t ica ele exclu i o Brasil
como modelo referencial Somente seis dos nossos vinte e dois
regimes democrticos os Estados Unidos, o Canad, a Repblica
Federal da Alemanha, a Sua, a ustr ia e a Austrlia so federais
O caso brasileiro justifica-se pelas marcas da centra liza o
deixadas pelo regime ditatorial. Apesar de formalmente democrtico o
Brasil vem enfrentando, principalment e aps o sc. XX, uma presso
interna imensa para mudanas institucionais capazes de consolidar o
seu regime tanto nas polticas in ternas quanto externas.
O termo neofeudalismo ou NEW MEDIEVALISM se deve a um a
interpretao derivada do prprio conceito de federao. Segundo .
Riker (1975) pode-se defini-la da segu inte forma:
O f e d e r a l is m o u ma o r g a n iz a o p o l t i c a e m q u e a s
a ti v id a d e s g o v e r n a m e n ta is e s t o d ir ig id a s e n tr e o s g o v e r n o s
r e g io n a is e o c e n tr a l d e ta l m o d o q u e c a d a e s p c i e d e
g o v e r n o t e m a l g u ma a t iv i d a d e s o b r e a s q u a is te m p le n a
c o m p e t n c ia .
dos
membros
participarem
no
processo
de
emenda
da
19
67
prprias)
representao
(igual ou
desproporcionalmente
forte
dos
essas
podem
alterar
unilateralmente
suas
constituies
maioria
dos
pases
federalistas
poltica
externa
Nada
impede
que
e xista m
federaes
centralizadas
autor
citado
refere
a inda
que
incmodo
est
quand o
quando
esse
mesmo
autor
su gere
troca
do
term o
este
ndice
observando
as
receitas
despe sas
das
20
O termo descentralizao implica a existncia de um governo central que tem o poder de descentralizar e o
governo que pode descentralizar pode recentralizar se assim entender. Portanto, nos sistemas descentralizadora
difuso do poder realmente uma questo de favor, e no de direito
68
No caso do Brasil, pode-se d izer qu e a maioria dos municpio s
sobrevive do chamado Fundo de Participao, receita oriunda do
repasse da repartio dos tributos federais e estaduais. Pouco s
possuem uma arrecadao tributria capaz de suprir as necessidade s
pblicas municipais. O s estados-federados brasileiros, sobrevivem de
seus
prprios
tributos
(principalmente
do
ICMS
Imposto
sob
pblicas
esto
cada
vez
mais
prximas da
polt ica
de
Nas
palavras
de
Soares
(1989)
corrobora-se
este
pensamento:
A r e la o e n tr e f e d e r a lis m o e d e mo c r a c ia c r u c ia l , n o s
p o r q u e a d e mo c r a c ia c o n d i o p a r a a v ig n c ia d o s is t e ma
fe d e r a l, c o mo t a mb m p o r q u e a d e mo c r a c i a , e m c o n t e x to s
ma r c a d o s p o r h e t e r o g e n e id a d e s d e b a s e te r r i to r ia l ( q u e
podem
s er
tr a d u o
de
h e te r o g e n e i d a d e
lin g s tic a ,
r e li g io s a s o u tn ic a s ) s p o d e s u b s is tir s o b a f o r ma fe d e r a d a .
69
Civil de Interesse Pblico) quanto internacional (ex. Organizaes
Internacionais). Isso se deve nas pala vras de Tocqueville (FREY, 2000)
ao fato de que:
Q u a n d o o p o d e r r e p a r t id o , a c a p a c i d a d e d e a o
p e r c e p t iv e l m e n te d i f ic u l ta d a , p o r m , e m c o mp e n s a o ,
g a n h a - s e u ma s o c ie d a d e c iv il c a p a z d e c o n tr o la r o s
g o v e r n a n te s , o u s e ja , a r e s is t n c ia s e e n c o n tr a e m to d o
lu g a r .
70
Acontece que o cenrio externo enfrenta uma realidade parecida
a das federaes democrticas, ond e novos atores demonstram uma
maior potncia que os originais.
A literatura cientfica nomeou este fenmeno de paradigma do
novo regionalismo, surgindo vria s correntes, dentre ela s convm
destacar: a globalizante e a do novo m edievalismo.
A primeira desfruta de uma viso n eoliberal e cosmopolita da
economia global e por isso mostra-se receptiva participa o de
qualquer unidade ativa no cenrio in ternacional conforme segue nas
palavras de Mario Tel (2001)
:
Tr a n s n a tio n a l c o mp a n ie s , g lo b a l f in a n c ia l ma r k e ts , p r iv a t e
a n d p u b lic c o s mo p o li t a n n e tw o r k s a r e in c r e a s in g ly t a k in g
fu n d a me n t a l d e c is io n s a n d c r e a t in g n e w a u t h o r it ie s . As a
c o n s e q u e n c e , m a n y n a tio n a l g o v e r n me n t s o n ly h a v e t o
c h o o s e w h e t h e r t o a d j u s t , o r n o t, to th e c o n s tr a i n ts o f th e
g lo b a l iz e d e c o n o my .
pensamento
confronta-se
com
acepo
clssica
de
71
profundidade desses projetos regionais. neste contexto que se teme
o retorno do feudalismo, pois somente com um sistema jurdico rigoroso
que controle e limite a potncia desses novos atores internacionais
que eles seriam impedidos de tolh er a soberania estatal. Assim,
defende Marcelo de Almeida Medeiros (VIGEVANI, 2004 apud)
N a v e r d a d e , a tr a n s mu ta o d a c o n c e p o d e fr o n t e ir a te m
in s t a u r a d o n o v o s p a r a d ig ma s d e a n l is e , q u e p r o c u r a m
d e s lo c a r o e p ic e n tr o p o l tic o p a r a a l m e a q u m d o
Es ta d o - N a o . A is b a r a p o l t ic a d e o u tr o r a a s s u me u m a
fe i o q u e m a r c a d a p o r u m a a l ta p o r o s id a d e e q u e e s ti m u la
o s ma is d iv e r s o s flu x o s , p r ic ip a l me n t e o s d e c a r te r
me r c a n ti l. D e s p o n t a , a s s i m , o q u e a l g u n s a u to r e s te m
c h a ma d o d e N e w Me d ie v a lis m , n u ma r e fe r e n c ia a o t e c i d o
c o m p le x o d e l e a l d a d e s e x is te n t e s d u r a n te o p e r o d o fe u d a l.
Neste
mesmo
contexto,
surge
paradigma
medievalist a
este
cenrio
transnacional
globalizado
ainda
no
se
pois
atravs
de
teorias
(ex.
paradigma
do
novo
redefinir
conceitos
como
soberania
(captulo
desta
aos
governos
subnacionais
municipais,
poder-se-ia
72
modific-lo para um outro mais facilm ente realizvel e de terminologia
mais coloquial: o pleito municipal pa ra a sua incluso na elaborao
censitria da poltica e xterna.
O secretrio das re laes internac io nais do municp io de So
Paulo, Jakobsen (2004), argumenta que:
O d e b a t e in te r n o s o b r e a p o l tic a e x t e r n a d e u m p a s , n o
p o d e s e r d e r e s p o n s a b il id a d e a p e n a s d o p o d e r e x e c u t iv o d o s
e s ta d o s n a c io n a is < . .. > Vis o p a r e c i d a c o m a ju s ti fic a t iv a d o
v o to c e n s i t r i o n o Br a s il d o s c . XI X , o n d e a p e n a s o s h o me n s
b r a n c o s in s tr u d o s e c o m r e c u r s o s t in h a m d i r e i to a e x e r c - l o ,
p o is s o me n t e e s te s a d je tiv o s r e u n ia m a s fa c u ld a d e s
n e c e s s r ia s p a r a o e x e r c c io d a p o l tic a .
revolucionrio,
mas
frente
os
efeitos
excludentes
da
73
A integrao regional no mundo no um fenmeno recente, mas
a forma e a intensidade da integrao via globalizao que torna esta
fenmeno peculiar. Da mesma mane ira, os grupamentos de cidades
foram registrados nos pases industrializados desde o incio do sculo
XX.
A inovao se d quanto forma de gesto pblica que passa a
contar com os governos subnacionais como mecanismo estratgico de
insero internacional. Assim, nas palavras de Karina L. P. Mariano e
Marcelo P. Mariano 21: medida que os Estados-Nao tornam-se mais
permeveis
interaes
transnacionais,
outras
instancias
parte
do
interesse
nacion al)
chamada
de
movimento
paradiplomtico centrfugo.
Na seara interna do Mercosul os municpios no participam da
negociaes diretamente, mas busca ndo fortalecer a democracia e a
descentralizao foi const ituda a REMI (Reunio Especializada de
Municpios e Intendncias) e o Frum Consultivo Econmico e Soc ial
(FCES). O primeiro se trata de um espao de expresso dos governos
21
WANDERLEY, Luiz Eduardo e Tullo Vigevani. Governos subnacionais e sociedade civil: integrao
regional e Mercosul. So Paulo: EDUC; Fundao Editora da Unesp, 2005.
22
________Op. Cit.
74
locais, mas que por no terem ef eitos vin culantes ao Trado de
Assuno tem sua ef iccia ba stante questionada, e o segundo, at
ento se apresenta como um mero espao de discusses.
Apesar
municpios
do
aparelhamento
brasileiros
passam
institu cional
a
se
reunir
(REMI
e
lutar
FCES)
por
os
uma
75
papel
departamentos
dos
dos
municpios,
pases-membros.
estados,
Somente
provncias
a
partir
e
da
Mercosul
comeou
desferir
ateno
aos
governos subnacionais.
Por no atender s demandas polt icas e de partic ipao dos
governos
locais
principalmente
por
no
ter
dado
cidades
otimista
frente
uma
maior
participao
desses
atores
subnacionais.
Um otimismo relativo, pois, e specificamente o Brasil objeto de
estudo
desta
pesquisa,
apresenta
elevadas
assimetrias
scio-
as
unidades
federadas
principalmente
desateno
aos
pela
ausncia
de
uma
poltica
macroeconmica
de
76
Destacam-se abaixo, dois casos que comprovam ser o Brasil uma
federao dita descentralizada, mas ainda maculada por resqucios da
centralizao do perodo autoritrio.
No que tange o Mercosul, esta federao busca, atravs da
paradiplomacia municipal (em especial da rede mercocidades), uma
melhor
integrao.
Para
demonstrar
conquista
da
atuao
de
exemplo
prefeitura
de
Santo
Andr
(SP),
municpio
Por
isso
municpios afastados
das
reas contguas do
FEDERALIZAO
DA POLTICA EXTERNA
ATRAVS
DA
polticas
domsticas
as
relaes
internacionais,
25
_______Op. Cit.
porm
77
Nesses moldes, segue a apreciao e mprica de dois casos reais
que demonstram o movimento paradiplomtico no Brasil. O prime iro
total e instituc ionalmente materializa do como municpio plenamente
integrado
poltica
internacional;
segundo,
pelas
razes
Variveis
Es tt ic as
Ap pr o ac h 26
St ru c tur a l
Geogrficas
Formais
D i m ens o te rr ito ri al d o
c ont in e nte br as i le ir o;
Or g an iza o
do
Es ta d o F e de ra o;
Pos i o
i nt er n a
(n ac i on al ) estr at g ic a
do m u nic pi o p ar a o
pr oc e s so
i nte gr a o
do M e rcos ul.
R e pa rti o d e p o de r
ent re
as
d ife re nt es
es fe ras d e g ove rn o
So b er an ia
Aut o no m i as;
R e gi m e
P olti c o
D e m oc r ac ia.
D in m ic a V ol unt ar is t
Ap pr o ac h 27
26
Ins e r o I nte rn ac i o na l;
Es tr utu ra ec on m ica.
MAHONEY, James; SNYDER, Richard. Rethinking agency and structure in the study of regime
change. Studies in Comparative International Development, vol. 34, no. 2, pp. 3-32. 168, 1999.
27
Idem.
78
4.1 A competncia internacional do municpio de Santo Andr (SP)
no mbito do Mercosul
E m a l g u n s p a s e s e m q u e o g o v e r n o n a c i o n a l n o c o n s e g u e
e q u a c io n a r o s i n t e r e s s e s d a s c o mu n id a d e s s u b n a c io n a is , e
p a r t ic u la r me n t e
quando
ess as
c o m u n id a d e s
e s t o
c o n c e n tr a d a s e m d e t e r min a d a s p r o v n c i a s o u lo c a lid a d e s , o s
g o v e r n o s p r o v in c ia is o u lo c a is n o s a tu a m c o m o e n t id a d e s
d e d e fe s a d o s d ir e it o s h u ma n o s e c u l tu r a is d a s c o m u n id a d e s
p r e ju d ic a d a s , ma s t a mb m , e c a d a v e z m a is , a g e m c o mo s e u s
a g e n te s n o me r c a d o mu n d ia l , n e g o c i a n d o a c o r d o s d e
c o m r c io
e
de
i n v e s ti m e n to s
com
as
s u b u n id a d e s
g o v e r n a me n ta is
correspondentes
em
o u tr o s
p a s e s .
( M AH O N E Y , 1 9 9 9 )
da
regio,
proporcion ar
intercmbios
acumular
regional
mercosulina
para
isso
estabeleceu
quatro
79
organismo). Para isso props prosse guir com as articulaes
junto aos governos nacionais e demais rgos do Mercosul,
assumir papel de protagonista no Comit de Municpios e criar
uma agenda de insero das cidades e incluso social e
econmica no processo de integrao;
II. Uma poltica ativa de comunicao e divulgao da Rede entre
as cidades para que de uma forma organizada mobilizem aes
e parcerias com os demais atores. Assim objetiva em parceria
com
Secretaria
Tcnica
Permanente
ampliar
d ilogo
publicar
duas
edies
da
Unidas
para
Meio
Ambiente
(PNUMA),
elaborar
do Grupo Montevidu
do
banco
interamerican o
de
desenvolvimento),
80
IV. Garantia
do
bom
funcionamento
da
rede
mercocidades
de
financiamentos
Permanente
de
(apoiar
mercocidades
(STPM)
Secretaria
na
Tcnica
cobrana
de
contribuio.
O municpio de Santo Andr situado no estado de So Paulo,
sudeste do Brasil, rea de grande fluxo econmico. tambm local de
maior concentrao no s das polticas internas federais, mas tambm
de execuo de polticas externas, j que ne sta concentra-se o s
estados mais ricos e de melhor infra-e strutura, conforme segue a figura
e indicadores abaixo:
INFRA-ESTRUTURA DO MERCOSUL ESTADO S MAI S RICO S
81
82
Produto Interno Bruto (PIB)
Periodicidade:Anual - Unidade: R$ de 2000(Mil)
Regies
1999
2000
2001
2002
68.025.564,35
76.541.951,47
80.311.877,96
84.656.871,94
85.358.172,87
46.936.978,06
50.649.598,28
53.076.456,65
57.271.511,90
56.896.570,41
NE - Regio Nordeste
138.343.411,55
144.134.602,57
146.406.997,01
153.708.296,08
157.676.689,18
S - Regio Sul
187.303.519,45
193.534.259,51
198.609.708,39
200.847.376,83
212.529.802,03
SE - Regio Sudeste
614.629.574,81
636.394.495,36
637.304.928,81
640.721.448,71
630.950.064,95
CO - Regio Centrooeste
N - Regio Norte
2003
Regies
2003
2004
CO - Regio Centro-oeste
2.029.206.080
3.210.817.127
N - Regio Norte
4.065.212.911
5.138.977.174
NE - Regio Nordeste
5.958.879.794
7.857.306.190
S - Regio Sul
18.538.610.616
24.489.420.185
SE - Regio Sudeste
42.336.448.592
55.484.057.613
83
Assim, percebe-se que inicialmente por questes geogrficas
Santo
Andr
pode
se
considera r
um
municpio
propc io
ao
Democracia = A
Federao = B
Descentralizao = C
Paradiplomacia = D
A B C D
X
X
A
A
X
B
Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w - d ia g r a m fo r ma l d e Sa n to An d r :
D e m o c r a c ia i mp lic a F e d e r a o ; F e d e r a o D e m o c r tic a i mp lic a D e s c e n tr a l iz a o ;
D e m o c r a c ia F e d e r a d a e D e s c e n tr a liz a d a im p l ic a p a r a d i p lo m a c ia .
84
Como j foi dis cutido nos cap tulos an teriores, no existe um blu e
print, ou seja, uma frma para o processo de integrao regional. Logo,
o diagrama acima se mostra aplicvel apenas no ponto de vista
normativo.
Nada
descentralizada
internacional
garante
permita
que
no
que
uma
democracia
atuao
o
de
govern o
outros
central.
federada
atores
no
Existem
dita
cenrio
variveis
variveis:
Posio
interna
(nacional)
estratgica
do
municpio
para
Ap e s a r
da
d i me n s o
c o n t in e n t a l
do
t e r r i t r io
b r a s ile ir o ,
esta
pode
ser
c o n s id e r a d a u ma v a r i v e l d e p e n d e n t e ( D V ) . Pa r a e s t e c a s o fa v o r e c e u a a t u a o d e
Sa n t o An d r n o p r o c e s s o in te g r a tiv o d o Me r c o s u l e m fu n o d a s r e a s d e m a io r
c o la b o r a o a o p r o c e s s o d e i n te g r a o m e r c o s u l in a c o n c e n tr a r e m- s e n o s u l e
85
s u d e s te ( ma is r ic a s e ma is p r x i ma s d a z o n a d e c o n t g u a d e e s t a d o s - fe d e r a d o s d o
Me r c o s u l) ;
b ) A l m d a p o s i o g e o g r f ic a p r iv i le g ia d a d e s te mu n ic p io p a r a a s a e s d o
me r c o s u l , s u a l o c a liz a o p o d e s e r c o n s id e r a d a e s tr a t g ic a ( v a r i v e l d e p e n d e n t e D V) p o r s e r u ma d a s p r in c ip a is c id a d e s d e u m d o s e s ta d o s - fe d e r a d o s ma is
d e s e n v o lv id o s e c o n o m ic a me n t e n o Br a s i l ;
c ) O d e s e n v o lv i me n t o r e g io n a l p o d e s e r c o n s id e r a d o u m a v a r i v e l in te r v e n i e n te
( In t V) , p o is c o mo e le v e m c r e s c e n d o n o mu n ic p i o ( o b s e r v a r c o m p a r a o f e i ta n a
ta b e l a a b a ix o ) te mo s a in g e r n c i a d e u m fa t o r q u e in e v i ta v e l me n te d e m a n d a r d a s
u n id a d e s p a r a d ip lo m tic a s m u n ic ip a is a lg u m a ma n i fe s ta o .
Santo Andr SP
Produto Interno Bruto 2000-2001
Valor adicionado na agropecuria 2001
158
Mil
Reais
3.358.513
Mil
Reais
3.190.743
Mil
Reais
184.992
Mil
Reais
Impostos 2001
1.013.977
Mil
Reais
7.378.398
Mil
Reais
163
Mil
Reais
3.491.963
Mil
Reais
3.312.589
Mil
Reais
288.076
Mil
Reais
Impostos 2002
1.194.138
Mil
Reais
7.710.778
Mil
Reais
Dummy 2001
Dummy 2002
d ) A o r g a n iz a o d o Es t a d o n a fo r ma fe d e r a l is t a d e v e r ia s e r c o n s id e r a d a u ma
v a r i v e l in d e p e n d e n te n o q u e ta n g e a p a r a d ip lo ma c ia , p o r m c o m o n e m to d o
Es ta d o F e d e r a d o d e s c e n tr a l iz a d o e x is te a p o s s i b il id a d e d e c o n c e n tr a o d a s
p o l tic a s p b lic a s n a s m o s d o e n te c e n tr a l , i mp e d in d o a ma n i fe s ta o d e o u tr o s
a to r e s . L o g o , t e m- s e q u e tr a t a r a fo r ma fe d e r a l is t a d e Es ta d o c o m o u m a c o n d it io n
v a r ia b le ( C V) , o u s e j a , v a r i v e l c o n d ic i o n a l . Ex is t ir e s p a o p a r a a p a r d ip lo ma c ia
86
se
fo r
d e s e n v o lv i d o
e s p e c i f ic a me n t e
um
Sa n t o
fe d e r a lis mo
Andr,
e s ta
d e s c o n c e n tr a d o .
c o n d i o
passa
No
a
caso
ser
do
Br a s il ,
p a u la ti n a me n t e
c o n q u is t a d a ( le g is l a o mu n ic ip a l e p r e s s o , a tr a v s d a r e d e R e d e Me r c o c id a d e s ,
p o r u ma a lt e r a o c o n s ti tu c io n a l) ;
e ) A r e p a r ti o d e p o d e r e n tr e a s d i fe r e n te s e s fe r a s d e g o v e r n o : S o b e r a n i a e
Au to n o mi a s
podem
ser
c o n s id e r a d a s
n e s te
d ia g r a ma
ta n to
u ma
v arivel
c o n d ic io n a l ( C V) , o u s e ja , s e o s is te m a ju r d ic o a tr ib u ir a u t o n o m ia a o s mu n ic p i o s
p a r a p a r tic ip a r e m d a p o l tic a e x te r n a h a v e r e s p a o p a r a a p a r a d i p lo ma c ia ; q u a n t o
u m a v a r i v e l in d e p e n d e n te ( I V) , p o is a ma n ife s t a o d e o u tr o s a to r e s s e mo s tr o u
t o n e c e s s r i a a p s a g l o b a liz a o , q u e e le s a t u a m fo r ma l o u in f o r m a l me n t e .
No
c a s o d e S a n to An d r , c o mo a c o n s ti tu i o fe d e r a l a in d a n o a m p li o u a c o mp e t n c ia
in t e r n a c io n a l
dos
mu n ic p io s ,
e le s
exercem
p a r a le la me n t e
(ex .
Rede
Me r c o c id a d e s ) ;
f) A D e m o c r a c i a b r a s il e ir a a p e s a r d e m u i to f r a g i liz a d a i n s t i tu c i o n a l me n te p e r mi t e a
p a r t ic i p a o d o s n o v o s a to r e s n a c io n a l e i n te r n a c i o n a l me n te , e x . o n g s , o c ip s e o
p r p r io mu n ic p i o n a e s f e r a i n t e r n a c io n a l . T r a ta - s e d e u ma v a r i v e l in d e p e n d e n te
( I V) ;
g ) A in s e r o in te r n a c i o n a l n e s te c a s o d e Sa n t o An d r a tu a c o mo u m a v a r i v e l
d e p e n d e n t e ( D V) , p o is e s t c o n d ic io n a d a a v o n ta d e p o l t ic a d o mu n ic p io . C o m o
h o u v e , a tr a v s d a c r ia o d e r g o s n a p r p r ia p r e f e i tu r a e s p e c ia liz a d o s e m
r e la e s in t e r n a c io n a is e c o m o in g r e s s o n a R e d e Me r c o c id a d e s , e s ta fa v o r e c e u a
p a r a d ip lo ma c ia ;
h ) A e s tr u tu r a e c o n m ic a p o d e s e r c l a s s i f ic a d a c o mo u ma v a r i v e l c o n d ic io n a l
( C V) , p o is a t e n d n c i a d e u m g o v e r n o c r ia r u m a l in h a g e m p r p r i a d e p o l tic a s
in t e r n a s e e x te r n a s , ma s o Br a s i l t e m r e g is tr a d o u m c o n t in u s mo p o l tic o , me s mo
quando
governo
pass ado
para
o p o s i to r .
As s i m ,
essa
varivel
vem
fa v o r e c e n d o a p a r t ic i p a o d a s u n id a d e s s u b n a c io n a is n o c e n r io in te r n a c io n a l.
87
4.2
cidades
temticas
como
prescreve
regimento
legal
mercosulino.
Assim, todo municp io dos Estados- membros e associados do
Mercosul que quiser participar do p rocesso de integrao regiona l
estudado nesta dissertao, deve pleitear uma vaga de membro pleno
na Rede Mercocidades. Destaca-se ab aixo a relao des ses municp ios
no que se refere ao Brasil.
Alvorada
Fortaleza
Paranhos
So Caetano do Sul
Araraquara
Foz do Iguau
Penpolis
So Carlos
Bela Vista
Goinia
Piracicaba
Belm
Gravata
Porto Alegre
So Leopoldo
Belo Horizonte
Guair
Praia Grande
So Paulo
Braslia
Guarulhos
Recife
So Vicente
Camaari
Jacare
Ribeiro Preto
Sumar
Campinas
Joinville
Rio Claro
Suzano
Caxias do Sul
Juiz de Fora
Rio Grande
Taboo da Serra
Coronel Sapucaia
Londrina
Rio de Janeiro
Uberlndia
Cuiab
Maca
Salvador
Varza Paulista
Curitiba
Mau
Santa Mara
Viamo
Diadema
Maring
Santo Andr
Vitria
Esteio
Mossor
Santos
Vitria da Conquista
Florianpolis
Niteri
FONTE: http://www.mercociudades.org
So Bernardo do
Campo
88
Existem hoje no Brasil vinte e sete unidades federadas e 5.507
municpios de acordo com o censo de 2000 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica 29.
Convm ser redundante para ser enft ico - cinco mil quinhentos e
sete municpios brasileiros - de onde apenas quatro nordestinos,
Fortaleza,
Mossor,
Recife
Salvador,
fazem
parte
da
rede
mercocidades.
Ora, vive-se no Brasil sob os auspcios de um regime democrtico
e, apesar de no se ter mais a idia romntica de Democracia, ela tem
por compromisso poltico que refletir a soberania popular atravs da
fiel representao do interesse nacio nal. Convm comparar o grfico
abaixo com o do Produto Interno Bruto (pgina 101) e concluir que
enquanto o PIB se concentra no sul e sudeste, a maior parte da
populao
est
nas
regies
norte
nordeste.
Por
conseguinte ,
os
mecanismos
favorveis
esta
dinmica,
tal
qual
paradiplomacia.
rea Geogrfica publicada nos Censos30
Periodicidade: Decenal
Unidade: Km2
Regies
1985
1991
1995
1998
1.592.071,00
1.612.077,20
1.593.172,00
1.612.077,20
1.606.445,80
N - Regio Norte
3.838.607,00
3.869.637,90
3.757.485,00
3.869.637,90
3.852.968,00
NE - Regio Nordeste
1.539.657,00
1.558.200,40
1.552.552,00
1.558.200,40
1.550.939,70
S - Regio Sul
562.071,00
564.305,90
562.459,00
564.305,90
563.404,20
SE - Regio Sudeste
918.808,00
927.286,20
923.394,00
927.286,20
924.573,90
CO - Regio Centrooeste
2000
29
30
www.ibge.gov.br
www.ipeadata.gov.br
89
Antes bastava a sada do territrio fsico ptrio para se iniciar
uma relao internacional. A partir d a Rede Mercocidades ela pode ir
diretamente a qualquer municpio e l se estabelecer. Esta inic iativa
pode ser considerada os primeiros pas sos de uma cooperao poltica.
A maioria das cidades brasile iras desenvolve, principalmente n o
que tange a capta o de recursos no exterior para suprir as carncia s
nacionais, um t ipo de rela o internac ional, mas nem sempre de forma
integrada com demais governos subnacionais e o nacional.
O Estado Bras ileiro prev o acesso ao Ministrio das Rela es
Exteriores, muito embora exija tramite s formais e burocrticos para que
um municpio se ja ouvido nacional e internacionalmente em matria de
poltica externa.
O
canal
de
interlo cuo
entre
Ministrio
das
Relae s
de
representao
do
ministrio
da
relaes
exteriores,
Mercosul
porque
no
d isponib ilizar
mecanismos
estatais
de
90
Mercocidades (particularmente em f ace instalao
do Estaleiro
do
Rec ife
(50
km
da
capital
do
estado
Assim,
instrumento
essa
conexo
facilitador
para
terrestre
a
atua
in tegrao
tambm
regional
como
nacional
um
e
internacional.
Percebe uma mdia g lobal de R$ 14. 000.000,00/ms (incluindo a
sua prpria e repasses) sendo por isso considerado a segunda maior
receita pblica do Estado de Pernamb uco 32. Principalmente por que sua
rea geogrfica concentra alm do distrito sede, os povoados de
Camela, Nossa Senhora do , Porto d e Galinhas, Praia de Touquinho e
Suape.
Dentre
essas
convm
destacar
pela
grande
visibilidade
de
todo
historicamente
este
desenvolvimento
permanece
tambm
industrial
como
uma
turstico ,
regio
de
Sentido norte/sul: atravs da Rod. PE 60 e 42 com a BR 101 (via municpio do Cabo de Santo
Agostinho) e sentido leste/oeste: interligao com a BR 232 atravs da PE 42 e 45 (via municpio de
Escada e Vitria de Santo Anto).
32
Dados divulgados pela Secretaria de Governo do Municpio de Ipojuca.
33
Dados da Secretaria de Governo de Ipojuca-PE, IBGE e site do governo do Estado de
Pernambuco.
91
explorao da cana de acar (antiga atividade princ ipal). So no total
duas usinas e setenta e dois engenhos de cana.
Numa seqncia gradual pode-se afirmar que da poca d o
convento
de
Santo
Cristo
de
Ipojuca
at
ento,
as
atividades
do
Mercosul,
Ipojuca,
apresenta
as
mesmas
como
sele cionou-se
concentrar-se
numa
em
z ona
f uno
do
porturia
seu
potencia l
consolidada
com
Brasil,
Pernambuco
especificamente
com
internacionais;
criando
rgos
departamentos
internos
92
regio; a demanda de energia eltrica passa a ser atendida pela
CHESF (com auxlio da TEMO PE); e ainda, atravs da 141/2005 prev
benefcios
fisca is,
no
que
tan ge
tributos
municipais,
para
esta
obra
est
sendo
implementada
em
face
da
34
Os presidentes Luiz Incio Lula da Silva, e da Venezuela, Hugo Chvez, firmaram acordo para a
cosntrucao de uma refinaria de petrleo em Ipojuca-PE, resultado de um parceria entre a Petrobrs e
a PDVSA, estatal petrolfera venezuelana. O investimento estimado de U$ 2,5 bilhes e cada
empresa ter 50% da refinaria, que ter capacidade para processar 200 mil barris de petrleo pesado
por dia. Cerca de 230 mil postos de trabalho devem ser gerados em quatro anos, de acordo com nota
divulgada pela Petrobrs. A unidade de processamento de leo deve ficar na regio de Suape.
93
ARROW DIAGRAM
Posio
interna
(nacional)
estratgica
do
municpio
para
Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w d ia g r a m d a p a r a d i p lo ma c ia d e Ip o ju c a ( P E) :
a)
Ap e s a r
da
d i me n s o
c o n ti n e n t a l
do
te r r i t r io
b r a s il e ir o
e s ta
pode
ser
c o n s id e r a d a u ma v a r i v e l d e p e n d e n te ( D V ) . P a r a e s te c a s o , n o f a v o r e c e u a
a tu a o d e I p o j u c a n o p r o c e s s o in te g r a tiv o d o Me r c o s u l e m fu n o d a s r e a s d e
ma io r c o la b o r a o a o p r o c e s s o d e in te g r a o me r c o s u l in a c o n c e n tr a r e m- s e n o s u l
e s u d e s t e ( ma is r ic a s e ma is p r x i ma s d a z o n a d e c o n t g u a d e e s ta d o s - fe d e r a d o s
d o M e r c o s u l) e e s te mu n ic p i o n o n o r d e s te ;
b ) Su a l o c a l iz a o p o d e s e r c o n s id e r a d a e s tr a t g ic a ( v a r i v e l d e p e n d e n te - D V)
p o r s e r u ma d a s p r i n c ip a is c i d a d e s d o e s t a d o p e r n a mb u c a n o e a i n d a p o s s u ir o
Po r to d e Su a p e a t iv o e c o n s o lid a d o , p o r m p o r e s ta r a f a s t a d o d o s e s ta d o s fe d e r a d o s m a is d e s e n v o lv id o s e c o n o m ic a me n te n o Br a s i l p r e te r id o p o r a lg u m a s
empresas ;
c ) O d e s e n v o lv i me n t o r e g io n a l p o d e s e r c o n s id e r a d o u m a v a r i v e l in te r v e n i e n te
( In t V) , p o is c o m o e le v e m c r e s c e n d o n o m u n ic p i o te m o s a in g e r n c ia d e u m fa to r
94
q u e in e v i ta v e l me n t e d e ma n d a r d a s u n id a d e s p a r a d i p lo m t ic a s mu n ic ip a is a l g u ma
ma n i fe s ta o ;
d ) A o r g a n iz a o d o Es t a d o n a fo r ma fe d e r a l is t a d e v e r ia s e r c o n s id e r a d a u ma
v a r i v e l in d e p e n d e n te n o q u e ta n g e a p a r a d ip lo ma c ia , p o r m c o m o n e m to d o
Es ta d o F e d e r a d o d e s c e n tr a l iz a d o e x is te a p o s s i b il id a d e d e c o n c e n tr a o d a s
p o l tic a s p b lic a s n a s m o s d o e n te c e n tr a l , i mp e d in d o a ma n i fe s ta o d e o u tr o s
a to r e s . L o g o , t e m- s e q u e tr a t a r a fo r ma fe d e r a l is t a d e Es ta d o c o m o u m a c o n d it io n
v a r ia b le ( C V) , o u s e j a , v a r i v e l c o n d ic i o n a l . Ex is t ir e s p a o p a r a a p a r d ip lo ma c ia
se
fo r
d e s e n v o lv i d o
um
fe d e r a lis mo
d e s c o n c e n tr a d o .
No
caso
do
Br a s il ,
e s p e c i f ic a me n t e I p o j u c a , e s ta c o n d i o p a s s a a s e r p a u l a tin a me n te c o n q u is ta d a
( le g is la o m u n ic ip a l e p r e s s o p o l t ic a d e me mb r o s d o g o v e r n o e s o c ie d a d e c iv il
p o r u ma a lt e r a o c o n s ti tu c io n a l) ;
e ) A r e p a r ti o d e p o d e r e n tr e a s d i fe r e n te s e s fe r a s d e g o v e r n o : S o b e r a n i a e
Au to n o mi a s
podem
ser
c o n s id e r a d a s
n e s te
d ia g r a ma
ta n to
u ma
v arivel
c o n d ic io n a l ( C V) , o u s e ja , s e o s is te m a ju r d ic o a tr ib u ir a u t o n o m ia a o s mu n ic p i o s
p a r a p a r tic ip a r e m d a p o l tic a e x te r n a h a v e r e s p a o p a r a a p a r a d i p lo ma c ia ; q u a n t o
u m a v a r i v e l in d e p e n d e n te ( I V) , p o is a ma n ife s t a o d e o u tr o s a to r e s s e mo s tr o u
t o n e c e s s r i a a p s a g l o b a liz a o , q u e e le s a t u a m fo r ma l o u in f o r m a l me n t e .
No
c a s o d e Ip o ju c a , c o mo a c o n s t i tu i o fe d e r a l a in d a n o a mp l io u a c o mp e t n c i a
in t e r n a c io n a l d o s m u n ic p io s , e le s c o me a m , a i n d a d e u ma fo r ma i n c i p ie n t e ,
e x e r c e - la p a r a le la me n t e ;
f) A D e m o c r a c i a b r a s il e ir a a p e s a r d e m u i to f r a g i liz a d a i n s t i tu c i o n a l me n te p e r mi t e a
p a r t ic i p a o d o s n o v o s a to r e s n a c io n a l e i n te r n a c i o n a l me n te , e x . o n g s , o c ip s e o
p r p r io mu n ic p i o n a e s f e r a i n t e r n a c io n a l . T r a ta - s e d e u ma v a r i v e l in d e p e n d e n te
( I V) ;
g)
A i n s e r o i n t e r n a c io n a l n e s te
caso
de
Ip o ju c a
a tu a
c o mo
u ma v a r i v e l
d e p e n d e n t e ( D V) , p o is e s t c o n d ic io n a d a a v o n ta d e p o l t ic a d o mu n ic p io . C o m o
h o u v e , a tr a v s d a c r ia o d e r g o s n a p r p r ia p r e f e i tu r a e s p e c ia liz a d o s e m
r e la e s
in te r n a c io n a is
com
ac ordo
Br a s i l
( Ip o ju c a )
V e n e z u e la ,
e s ta
fa v o r e c e u a p a r a d ip lo ma c ia ;
h ) A e s tr u tu r a e c o n m ic a p o d e s e r c l a s s i f ic a d a c o mo u ma v a r i v e l c o n d ic io n a l
( C V) , p o is a t e n d n c i a d e u m g o v e r n o c r ia r u m a l in h a g e m p r p r i a d e p o l tic a s
in t e r n a s e e x te r n a s , ma s o Br a s i l t e m r e g is tr a d o u m c o n t in u s mo p o l tic o , me s mo
quando
governo
pass ado
para
o p o s i to r .
As s i m ,
essa
varivel
vem
fa v o r e c e n d o a p a r t ic i p a o d a s u n id a d e s s u b n a c io n a is n o c e n r io in te r n a c io n a l.
95
Verifica-se por fim, que a gesto mu nicipal de Ipojuca dispe de
diferentes variveis endgenas, que p ossibilitam estabelecer condies
favorveis
nacional
para
e
as
diversas
internacional,
relaes
norteadas
mercadolgicas
pelas
de
caractersticas
mbito
sociais,
econmicas e culturais do municpio. Podendo perfeitamente encaixarse no perfil de unidade at iva capaz d e contribuir para a integrao do
Mercosul e que ainda no houve por questes geo-polticas.
96
CONSIDERAES FINAI S
Em se tratando de uma anlise poltica pode-se considerar
extremamente recente um fenmeno acontecido h aproximado um
sculo. Assim, oportuno dizer que aps os efeitos avassaladores do
fim da guerra fria e da globalizao as relaes internacionais a inda
encontram-se em ebulio.
Isso se deve ao fato de que com a integrao regional entre
Estados, conceito s aparentemente (e formalmente) inabalveis, como o
de soberania (Thomas Hobbes), com eam a ser relativizados. Isto s e
deve apario de novos atores no ce nrio internacional antes limitado
a relaes intergovernamentais.
A partir do sc. XX temos o surgimento do multilateralismo, onde
os Estados no mais se reuniam para celebrar tratados e acordos
internacionais;
eles
passavam
constituir
um
organismo
vivo,
assuntos
domsticos
argumentar-se
normativas
que
do
existe
tratado,
prprio
uma
da
soberania.
a utonomia
sabe-se
que
no
coletiva
Apesar
do
limitada
distanciamento
do
sucumbidos
ao
seu
limite
territorial)
que
de
uma
forma
eles,
de stacamos
nesta
pesquisa
os
governo s
97
esta atuao a cincia poltica cria a denominao paradiplomacia para
representar
qualquer
participao
supranacional
de
sujeitos
mais
como
dito
anter iormente
por
motivos
de
ingerncia
internacional (de cima para baixo), mas pelo movimento contrrio (de
baixo para cima), pela presso centrfuga dos municpios de afastar-se
do centro pleiteando maiores poderes.
Um
pas
federalista
pode
de senvolver-se
de
form a
esfera
municipal
que
mais
tem
condies
de
Luta-se,
antes
isoladamente,
mas
na
seara
do
uma
espcie
de
compet ncia
internacional
subnacional,
98
governos subnacionais, principalment e como uma forma de contribu ir
com o desenvolvimento econmico do pas.
Assim, comprova-se que no Brasil, no que tange todo o seu
territrio nacional, em matria de po ltica mercosulina, o movimento
paradiplomtico est muito in cipient e, como se analisa o caso do
municpio
de
Ipojuca,
mas
que
bem
utilizado
movimento
99
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106
ANEXOI
107
108
2.) Proposta/Posio poltica da prefeitura sobre o Mercosul?
3.) Quais os acorodos/contatos/convnios, comerciais (ou no), fechados com os
pases do Mercosul (Argentina, Uruguai, Paraguai e Venezuela)?
4.) Conhece a REDE MERCOCIDADES?
4.1. Se participa de alguma associao de municpios (ou qualquer outro
grupamento, consrcio) de alcance nacional e internacional? Quais?
5.) Quantas indstrias existem em Suape? Quantas e quais de nacionalidade
argentina, uruguaia, paraguaia e venezuelana?
6.) Qual o partido do prefeito? Como sua relao com o governo do estado (PE),
Jarbas Vasconcelos / Jos Mendona Filho e federal, Luis Incio Lula da Silva?
6.1. Como a personalidade do representante poltico de Ipojuca (empreendedor,
voltado mais poltica interna que externa)?
7.) O prefeito pretende se reeleger? Quais as chances dele conseguir?
8.) Falar sobre a posio estratgica do municpio (Litoral PE, Porto Ativo)?
9.) O que j tem como tecnologia e infra-estrutura para facilitar este acordo e o que
precisar ser construdo?
10.) Qual a estrutura econmica do municpio (ideologia do partido poltico)?
11.) Se tem algum ndice que mensure o nvel de desenvolvimento municipal
atualizado evolutivamente de cinco anos para c (perodo de maior crescimento
econmico de Ipojuca em funo da consolidao do Porto de Suape)?
12.) Como est a avaliao da insero internacional do municpio? Quais as
ltimas aes concretas nessa rea?
109
13.) Quais os rgos da prefeitura que tratam das questes internacionais (se tem
alguma secretaria, departamento ou setor especfico para relaes internacionais)?
14.) Quais os projetos de alcance/visibilidade/efeito internacional da prefeitura?
15.) Informaes/Dados adicionais da prefeitura.