Introduo; 1

O licenciamento ambiental.
Panormica geral e deteco de alguns ndulos problemticos
decorrentes da articulao necessria com outros procedimentos
*

autorizativos

0. Introduo; 1. A procedimentalizao da deciso de controlo integrado

da poluio: panormica geral do procedimento de concesso da licena
ambiental; 1.1. Objecto; 1.2. Sujeitos; 1.3. Procedimento decisrio; 1.4.
Deciso; 1.4.1. Em especial, a instabilidade da licena ambiental; 1.5.
Procedimento ps-decisrio; 2. A licena ambiental no universo dos actos
autorizativos ambientais: articulaes problemticas; 2.1. Com o
procedimento de AIA; 2.2. Com o regime de preveno de acidentes
graves causados por certas actividades industriais; 2.3. Com o
licenciamento industrial; 2.4. Com a licena de emisso de GEEs
0. Introduo
A licena ambiental , como o prprio nome logo indica, um instrumento
de preveno, que concretiza um princpio de proibio sob reserva de
permisso. Ao particular negada a possibilidade de emitir poluio
proveniente da explorao de determinadas actividades industriais para o
ar, gua e solo, sem se munir previamente de um acto administrativo
conformador dos limites desse desgaste. Logo o artigo 27/1/h), 1 parte,
da LBA (Lei 11/87, de 7 de Abril - Lei de Bases do Ambiente) apontava
para esta necessidade, j imperativa nos termos da alnea a) do n 2 do
artigo 66 da CRP, bem como do n 2 do artigo 130R do Tratado de Roma
revisto pelo Acto nico Europeu (actual 174/2), que acolhia igualmente o
princpio da preveno. De resto, a licena ambiental expresso
particular de uma dimenso positiva do princpio da preveno que se
traduz no princpio da correco na fonte (cfr. o artigo 174/2 do Tratado

de Roma, e 3/a), 2 parte da LBA), o qual vincula o operador a evitar ou

minimizar os efeitos nocivos das emisses poluentes que produz.
O regime de proibio com reserva de permisso no o nico
concebvel para atalhar contaminao do meio ambiente. Teoricamente,
1

existem quatro modelos possveis : 1) absteno de interveno pblica e

entrega s regras do mercado; 2) tcnica autorizativa de command and
control, com estabelecimento de ndices de emisso e sanes aplicadas
aos prevaricadores; 3) aplicao de taxas de emisso, em alternativa ao
modelo anterior; 4) apropriao pblica dos bens ambientais naturais.
Apesar da "mercantilizao" a que o "direito de poluir" se oferece
recentemente por fora da instituio do mercado de emisses de
2

gases com efeito de estufa (GEEs) , a doutrina ainda consensual no

sentido de considerar o command and control como realidade inarredvel
da actividade de controlo da poluio. No Direito norteamericano
ordenamento que mais directamente inspirou a Comunidade Europeia na
construo do mecanismo da licena ambiental, desenhado na directiva
96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa preveno
3

e controlo integrados da poluio , cuja regulao do controlo

integrado da poluio plasmada no Pollution Prevention Act de 1990
assenta no mecanismo da autorizao, alguns autores referem o
desincentivo induzido pela tcnica autorizativa, a tendncia para transferir
os custos da tecnologia de reduo das emisses para o consumidor, a
impossibilidade de fiscalizao eficaz. Mas, apesar das crticas,
reconhece-se que, em termos gerais, impensvel entregar, em
exclusivo, o controlo da poluio ao mercado tal constituiria uma
demisso do Estado da sua tarefa de proteco do ambiente , embora
se admita a possibilidade de introduzir elementos de flexibilizao e de
4

incentivo (desde logo, a reduo de vrias licenas a uma nica, com os

ganhos em tempo e custos associados).
Como se pode ler nos Considerandos da directiva 96/61/CE, a abordagem
sectorial seguida at a no provara bem. Tal modelo favorecia "a
transferncia dos problemas da poluio entre os diferentes meios fsicos
em lugar de favorecer a proteco do ambiente no seu todo" (consid. 7).

A cada componente ambiental ar, gua, solo correspondia uma

licena autnoma, cuja emisso desligada de uma ponderao global da
afectao do ambiente como um todo era susceptvel de gerar leso num
componente diverso daquele que estava a ser concretamente objecto de
anlise. Foram problemas deste teor que conduziram, nos Estados Unidos
da Amrica, aprovao do Pollution Prevention Act: partindo da lgica
"everything is connected to everything else", o direito ambiental
norteamericano avanou para uma viso holstica da preveno da
poluio, com a introduo de multimedia standards num multimedia
5

permit . So estes multimedia operating permits que esto na origem da

licena ambiental europeia e, por efeito mimtico da transposio da
directiva 96/61/CE, da licena ambiental regulada no DL 194/2000, de 21
6

de Agosto (=RLA).
O diploma nacional incorpora as linhas de fora da directiva: licena nica
relativa a emisses poluentes, sem prejuzo da existncia de outras
autorizaes no mbito do procedimento autorizativo global (artigo 2/9
7

da directiva) ; natureza vinculativa da licena (artigo 8 da directiva);

dever de conformao das condies de exerccio da actividade de
acordo com as melhores tcnicas disponveis, com vista a alcanar um
nvel elevado de proteco do ambiente (artigo 9 da directiva); dever de
actualizao dos termos da licena tendo em conta a parametrizao
pelas melhorias da tcnica ou por alterao de circunstncias, fsicas ou
legais (artigo 13 da directiva); dever de monitorizao por parte dos
operadores e de fiscalizao pelas autoridades administrativas
competentes (artigo 14 da directiva); imperativo de publicitao da
informao e de promoo da participao pblica nos procedimentos
autorizativos e ps-autorizativos (monitorizao) artigo 15 da
directiva; instituio de um sistema de intercmbio de informaes
relacionadas com a identificao das melhores tcnicas disponveis entre
os Estados-membros, a Comisso e os operadores (artigo 16 da
directiva). Vejamos como.
1. A procedimentalizao da deciso de controlo integrado da poluio:
panormica geral do procedimento de concesso da licena ambiental

1.1. Objecto da licena ambiental

Conforme imposto pela directiva 96/61/CE, a licena ambiental tem por
objecto "a preveno e controlo integrados da poluio proveniente de
certas actividades e o estabelecimento de medidas destinadas a evitar
ou, quando tal no for possvel, a reduzir as emisses dessas actividades
para o ar, a gua ou o solo, a preveno e o controlo do rudo e a
produo de resduos, tendo em vista alcanar um nvel elevado de
proteco do ambiente no seu todo (...)" artigo 1/1 do RLA. O n 2
deste preceito impe a aplicao do regime a todas as "instalaes",
8

conforme definidas no artigo 2/1/f) , mas esta abrangncia deve ser

limitada em funo de quatro factores (alguns j incuos em razo do
tempo de vigncia do regime):
i) Em primeiro lugar, observe-se a distino entre instalaes novas e
instalaes existentes data de incio de vigncia do RLA. Quanto s
primeiras, ficam imediatamente subordinadas ao RLA (artigo 11). J as
segundas gozam de um perodo de adaptao que findou no passado dia
30 de Outubro de 2007 (artigo 13), nos termos do artigo 5/1 da
directiva, que determina que as instalaes existentes devam ser sujeitas
ao regime desta o mais tardar oito anos aps o seu incio de aplicao (ou
seja, oito anos contados a partir de Outubro de 1999, data-limite para a
transposio artigo 21), sob pena de aplicao das contraordenaes previstas no artigo 34 do RLA, bem como de sujeio
imposio das sanes acessrias enunciadas no artigo 35 entre as
quais se conta a sano de encerramento do estabelecimento alnea
d).
ii) Em segundo lugar, as alteraes substanciais da instalao equiparamse a instalaes novas para efeitos de submisso obrigao de
obteno de licena ambiental, nos termos dos artigos 14/3 e 15 do
RLA (cremos que este preceito deve considerar-se aplicvel s
instalaes existentes cuja alterao substancial se tenha pretendido
promover antes de Outubro de 2007);

iii) Em terceiro lugar, deve atentar-se numa outra diferenciao que o RLA
propicia entre novas instalaes com procedimentos autorizativos
pendentes e novas instalaes cujos operadores iro ainda desencadear
procedimentos autorizativos. O artigo 42/1 do RLA determina que o RLA
"pode ser aplicvel" aos processos pendentes. Na verdade, o preceito
obriga aplicao imediata do novo regime, sob pena de invalidade da
9

licena concedida . O efeito conformativo da directiva, alis, activou-se

em Outubro de 1999, quase um ano antes do incio de vigncia do RLA (1
de Setembro de 2000), o que desde logo determinaria a exigncia da sua
aplicao a todos os procedimentos pendentes, em homenagem
uniformidade aplicativa do Direito Comunitrio, assente no princpio da
10

solidariedade artigo 10 do Tratado de Roma ;

iv) Em quarto lugar, cumpre assinalar as excluses, absolutas e relativas
constantes das notas 1 e 4 do Anexo I do RLA: no se encontram
abrangidas pelo RLA as instalaes ou partes de instalaes utilizadas
exclusivamente para investigao, desenvolvimento ou experimentao
de novos produtos ou processos, por um lado; os operadores das
instalaes cuja efectiva capacidade de produo diria fique aqum dos
limites descritos no Anexo I podem requerer a dispensa de obteno de
licena enquanto durar essa situao, por outro lado.
1.2. Sujeitos
O artigo 3 do RLA indica como entidades intervenientes no
procedimento de concesso da licena ambiental: a entidade
11

coordenadora do licenciamento , a autoridade competente para a

emisso da licena ambiental e as CCDR (sucessoras, nos termos do DL
104/2003, de 23 de Maio, das direces-regionais do ambiente e das
comisses de coordenao regional). Todavia, para alm destas
entidades pblicas, devem ainda referenciar-se, por um lado, a Comisso
Consultiva para a preveno e controlo integrado da poluio, cuja
competncia de acompanhamento da evoluo e promoo das melhores
tcnicas disponveis se revela fundamental para a aplicao do RLA
(artigo 7 do RLA) e, por outro lado, a Inspeco-Geral do Ambiente e do
12

Ordenamento do Territrio (=IGAOT) , rgo competente para instruir os

procedimentos de contra-ordenao e aplicar as sanes respectivas,

bem como para decretar providncias cautelares em caso de ocorrncia
de uma situao de perigo grave para o ambiente (artigos 39 do RLA, e
41 da Lei 50/2006, de 29 de Agosto Lei-quadro das contraordenaes ambientais).
No plano das entidades privadas, h que contar, naturalmente, com o
13

operador e com o pblico interessado pessoas singulares, ONGAs e

outras entidades , nacional (artigo 24 do RLA), e residente em
Estados-membros que sofram provveis efeitos nocivos e significativos
em virtude da explorao da instalao projectada (artigo 26 do RLA), a
quem deve ser facultada a oportunidade de participar na tomada de
deciso, fornecendo-lhe, para tanto, a informao necessria
elucidao das caractersticas da instalao em causa. No deve
esquecer-se que a realizao da fase da participao constitui, mais do
que uma formalidade procedimental, uma condio de validade do acto
autorizativo, por apelo ao radical constitucional do artigo 267/5 da CRP
(hoje reforado, em sede urbanstica, no artigo 65/5 da CRP), cuja
14

preterio gera nulidade daquele ex vi o artigo 133/2/d) do CPA .

Cumpre ainda alertar para o sistema de intercmbio de informao que o
RLA urdiu, em sintonia com a directiva 96/61/CE, que obriga
apresentao Comisso Europeia de um relatrio sobre as emisses
poluentes produzidas pelas instalaes, novas e existentes, abrangidas
pelo RLA, nos termos das alneas g) e h) do n 1 do artigo 5 do RLA.
Alm deste relatrio, as autoridades nacionais (nomeadamente, a
autoridade competente para a emisso da licena ambiental) devem
fornecer Comisso Europeia informao sobre os documentos de
referncia das melhores tcnicas disponveis e sobre os valores-limite de
emisses fixados em instrumentos nacionais artigo 5/1/f) do RLA.
1.3. Procedimento decisrio
A descrio do procedimento decisrio deve comear por identificar trs
tipos de situaes: a concesso da licena, a renovao da licena por
verificao do termo final e a actualizao das condies da licena (cfr.
os artigos 21, 16/2 e 16/3 e 4 do RLA, respectivamente). As duas

primeiras so facilmente apreensveis em virtude do prazo de concesso

da licena artigo 10/2/g) do RLA; a terceira envolve uma alterao
lgica da estabilidade do acto autorizativo que, pela sua originalidade e
complexidade, analisaremos em separado (v. infra, 1.4.1.). Todas seguem
o mesmo iter procedimental, mas a iniciativa da sua promoo distinta.
Com efeito, as iniciativas de concesso e de renovao da licena
ambiental cabem ao operador (artigos 4/2/b) e 18/1; 16/1 do RLA,
respectivamente), enquanto a actualizao tem sempre por base uma
apreciao discricionria levada a cabo pelas CCDRs, quer se esteja
perante uma alterao substancial da instalao (artigo 15 do RLA), quer
se verifique alguma das situaes identificadas no artigo 16/3 do RLA
(quanto a estas ltimas, ver infra, 1.4.1.).
O pedido de licena deve conter os elementos enunciados no artigo 17
ao cabo e ao resto, a descrio das caractersticas da instalao, das
emisses que produzir e das tecnologias e medidas previstas para a
minimizao dos efeitos nefastos destas. Tudo isto de forma inteligvel a
um pblico mdio, atravs de um resumo no tcnico (n 2), que se
destina a elucidar todos os que queiram consultar os pedidos de licena,
suas renovaes e eventuais actualizaes (cfr. o artigo 24 do RAL, bem
como o artigo 26, no caso de instalaes susceptveis de causar efeitos
lesivos a um ou mais Estados-membros). Ao operador cabe demonstrar
que a instalao no envolve riscos intolerveis para a sade e para o
ambiente para alm do risco residual inerente a um empreendimento
do tipo , e que utiliza a melhor tecnologia disponvel no mercado para
minimizar tais riscos, na medida do tecnicamente possvel (cfr. esp. a
alnea f) do artigo 17/1 do RAL). uma forma de operacionalizar a
propalada inverso do nus da prova que decorreria do princpio da
precauo, nomeado mas no delineado ou definido no artigo 9/1 do
RAL, que constitui, afinal, um imperativo bsico de preveno de riscos
que o operador, melhor que ningum, est em condies de avaliar.
Uma vez apresentado o pedido entidade coordenadora, esta remete-o
CCDR territorialmente competente artigos 6/a) e 19/1 do RLA que, por
seu turno, procede:

i) nomeao, em cinco dias, do tcnico responsvel pelo procedimento,

de acordo com os artigos 6/b) e 19/2/a) do RLA;
ii) remisso de um exemplar do pedido Agncia Portuguesa do
Ambiente (resultado da fuso entre o Instituto do Ambiente e o Instituto
dos Resduos, nos termos do DL 207/2006, de 27 de Outubro artigos
29/2/a) e 13), nos termos dos artigos 6/b) e 19/2/b) do RLA.
Seguidamente, a Agncia Portuguesa do Ambiente (=APA) procede
verificao preliminar da conformidade do pedido, em 10 dias, optando
por uma de trs atitudes:

i) Verificao da conformidade;
ii) Pedido de informaes suplementares entidade coordenadora, que
transmitir tal convite ao operador, o qual dever responder-lhe em 10
15

dias (artigo 19/5 do RLA) ;

iii) Verificao da desconformidade, devidamente fundamentada quanto
aos elementos que necessitem de clarificao e reformulao, com as
consequncias inerentes (necessidade de dar incio a um novo
procedimento) artigo 19/7 do RLA , com comunicao entidade
coordenadora no prazo de 10 dias (artigo 19/8 do RLA).
A esta fase de saneamento preliminar sucede-se a ponderao
instrutria, feita em conjunto pela CCDR e pela APA, sob a direco do
tcnico designado responsvel pela conduo do procedimento. A APA
assegura a coordenao administrativa artigo 5/1/a) do RLA, enquanto a
CCDR desempenha a funo de avaliao tcnica do pedido
caractersticas da instalao, melhores tcnicas disponveis para controlar
e reduzir as emisses, medidas adequadas monitorizao artigos 6/c)
e 20/1 do RLA.
Esta ponderao instrutria vai desaguar na licena ambiental. Estabelece

o artigo 10/1 do RAL:

"A licena ambiental tem em considerao os documentos de referncia
sobre as melhores tcnicas disponveis para os sectores de actividade
abrangidos pelo presente diploma e inclui todas as medidas necessrias
ao cumprimento das condies referidas nos artigos 8 e 9 a fim de
assegurar a proteco do ar, da gua e do solo, e de prevenir ou reduzir a
poluio sonora e a produo de resduos, com o objectivo de alcanar
um nvel elevado de proteco do ambiente no seu todo".
Duas notas a propsito desta disposio:
i) Em primeiro lugar, para sublinhar a estreita articulao que a gesto do
risco de poluio envolve com a frmula das melhores tcnicas
disponveis (extensamente definida na alnea j) do artigo 2 do RAL) e
para iluminar o papel que a Comisso Consultiva tem no preenchimento
16

desta frmula . Com efeito, a Comisso Consultiva criada pelo artigo 7

do RAL tem por competncia, no s a anlise das melhores tcnicas
disponveis por sector de actividade, como a publicitao de documentos
de suporte e informao sobre tais tcnicas. Estes documentos
constituem verdadeiras directivas de auto-vinculao administrativa
17

("percias antecipadas", na perspectiva alem ), essenciais elucidao

da CCDR na anlise dos pedidos e na fundamentao das condies
impostas na licena, bem como dos proponentes, que atentaro nesta
informao de forma a instruir os pedidos de licena com vista ao seu
deferimento do ponto de vista tcnico.
No significa isto que tais directivas tenham eficcia externa no sentido
de prevalecerem sobre normas emanadas do poder legislativo (o que
atentaria contra o artigo 112/5 de CRP). Estes instrumentos induzem a
igualdade de tratamento dos operadores dentro do mesmo sector de
actividade, prevenindo a possibilidade de distores de concorrncia
mas no constituindo um absoluto bloqueio introduo de condies
mais restritivas, caso a situao concreta o reclame (cfr. o artigo 9/2 do
RAL). A ponderao de aspectos como o efeito cumulativo da poluio ou
as caractersticas geogrficas do local onde se vai situar a instalao
podem obrigar a, fundamentadamente, tratar desigualmente o que s

aparentemente igual (veja-se tambm o artigo 10/4 do RAL). O efeito

redutor da margem de livre apreciao administrativa veiculado pelas
directivas contrai-se onde ponderaes casusticas se impem, em
homenagem aos princpios da imparcialidade (na dimenso positiva) e
proporcionalidade.
To-pouco o contedo de tais directivas se deve considerar vinculante
para o juiz que eventualmente tiver que rever a validade de uma licena
ambiental cujo contedo tcnico nelas se basear. Conforme escrevemos
noutro local, "o juiz deve, sublinha BREUER, quedar-se dentro das
fronteiras da substituibilidade da deciso. Este controlo reduzido
norteado pelo princpio da proporcionalidade ao cabo e ao resto, o
mesmo que suporta a avaliao administrativa da necessidade e
adequao das opes enunciadas, bem como e principalmente, o que
deve justificar o equilbrio da soluo final. O juiz no pode refazer o juzo
ponderativo da Administrao Pblica, mas -lhe assegurada, na sua
funo de controlo de validade da deciso, a possibilidade de analisar a
correco abstracta de aplicao dos parmetros referidos. A reduo do
poder de reviso jurisdicional a um exerccio de eliminao das opes
manifestamente infundadas o resultado da auto-conteno imposta
pelo princpio da separao de poderes, que impede o juiz de praticar
actos de administrao activa. A ltima palavra deve ser deixada
Administrao, pois sobre ela que recaem as responsabilidades em
18

caso de leso de bens jurdicos fundamentais" ;

ii) Em segundo lugar, para chamar a ateno para a expresso que o
princpio da correco na fonte (artigo 3/a), 2 segmento, da LBA)
encontra na licena ambiental, atravs do estabelecimento de um
conjunto de deveres de proteco do ambiente e da sade a cargo do
operador, que retira o lucro da actividade industrial. O n 2 do artigo 10
do RAL, que h-de ser lido conjugadamente com o artigo 8 do mesmo
diploma, bem exemplificativo da dimenso impositiva que a salvaguarda
dos valores ambientais induz e que a Lei Fundamental desde logo
suporta, na 2 parte do n 1 do artigo 66. O dever fundamental de
proteger o ambiente ganha especial relevo nos casos de actividades de

intenso impacto degenerativo dos componentes ambientais conquanto

19

no se esgote nesses casos .

A necessidade de antecipar riscos neutralizando-os na sua fonte de
gerao (ou minimizando-os) pode levar a Administrao leia-se: a APA
a, articuladamente com os dados tcnicos fornecidos pelas CCDRs,
por sua vez apoiadas nas directivas da Comisso Consultiva, estabelecer
clusulas modais diversas do que a lei directamente prescreve. O artigo
10/4 do RLA, a que j aludimos supra, uma clusula geral habilitante da
insero de modos necessrios a uma proteco eficaz dos interesses
pblicos em jogo, e deve ser lido conjugadamente com o artigo 121 do
CPA nomeadamente, no que concerne ligao entre o modo fixado e
o fim do acto, e proporcionalidade que deve envolver esta eventual
fixao. O RLA resolve o problema da consequncia do incumprimento
destas obrigaes modais no plano do poder sancionatrio,
estabelecendo que a explorao de actividades sujeita a licena
ambiental com inobservncia das prescries desta passvel de
aplicao de coima, alm de poder gerar outras sanes acessrias,
como a suspenso da laborao e at o encerramento da instalao cfr.
20

os artigos 34/1/b) e 35/1/b) e d) .

Melhor andou o legislador na Lei da gua (Lei 58/2005, de 29 de
Dezembro), ao cominar com a figura da revogao-sano o
incumprimento das condies estabelecidas no ttulo de utilizao dos
recursos hdricos veja-se o artigo 69/4/a ) e b). Este instituto, que o CPA
ignorou e cuja ausncia srias dificuldades provoca na articulao entre
os artigos 121 e 140 do CPA (no plano da revogao dos "actos
21

constitutivos de direitos") , atrai a impugnao dos actos sancionatrios

para a jurisdio administrativa, ao contrrio da soluo do RLA, que os
atira para a jurisdio comum cfr. o artigo 4/1/l) do ETAF, quando da
avaliao de questes tpicas da relao jurdica administrativa que se
trata.
Completada a ponderao instrutria, chegamos fase da deciso.
1.4. Deciso

Uma vez realizadas as ponderaes tcnicas necessrias por parte da

CCDR, cabe APA emitir a licena ambiental num prazo que medeia entre
os 60 dias (se o projecto foi sujeito a avaliao de impacto ambiental v.
infra, 2.1.) e os 90 dias (se tal avaliao no ocorreu), nos termos do
22

artigo 21/1 do RAL . Note-se que a margem de livre deciso da APA

considervel pois, a par de fundamentos de indeferimento
tendencialmente objectivos (a meno dos elementos descritos no artigo
17 do RAL), a Administrao goza de ampla discricionaridade por
remisso para "os princpios gerais mencionados no artigo 8", como: a
avaliao da adequao das medidas propostas, no contexto das
melhores tcnicas disponveis alnea a); a considerao da importncia da
poluio que se vir a produzir alnea b); a constatao da utilizao
eficiente da energia alnea d); a verificao da adopo das medidas
23

necessrias para prevenir acidentes alnea e) (v. infra, 2.2. ).

Esta discricionaridade controlvel pela justia administrativa com
respeito pelas "valoraes prprias do exerccio da funo administrativa"
(cfr. os artigos 71/2 e 95/2 do CPTA), ou seja, traando balizas de
reexerccio da competncia caso conclua pela invalidade do acto
mas no podendo substituir-se entidade com competncia autorizativa.
Elemento fulcral de apoio sindicncia destas decises a
fundamentao, na qual a Administrao deve expor o iter argumentativo
que motivou a tomada de deciso, a prognose que os factos lhe
mereceram em funo dos dados tcnicos apresentados, a adequao e
equilbrio dos deveres impostos ao operador (cfr. os artigos 124 e 125
do CPA). Referncia ineliminvel no contedo da fundamentao reportase s observaes produzidas em sede de participao pblica cfr. os
artigos 24/6 e 25/b) do RLA, embora se deva admitir, por uma questo
de razoabilidade, que a ponderao administrativa incida apenas sobre
aquelas que foram reiteradamente formuladas e que se encontrem
apoiadas em dados credveis.
Ainda que o RLA no faa meno a esse aspecto, julgamos que a APA,
atravs do interlocutor nico/entidade coordenadora, deve ouvir o
interessado antes de proferir a deciso sobre o pedido da licena,

24

sobretudo se a deciso for desfavorvel . Os artigos 100 segs do CPA

tm aqui plena aplicao uma vez que, apesar de no constituir um acto
externo, a licena desfavorvel tem um efeito preclusivo relativamente a
actos posteriores configurando aquilo a que a doutrina alem qualifica
25

de Vorbescheid: um acto prvio . O artigo 22/1 e 2 do RAL confirma

esta afirmao, iluminando igualmente a faceta conformativa da licena,
que integra a autorizao de instalao (no plano do licenciamento
industrial v. infra, 2.3.).
A licena ambiental tem um prazo de validade que medeia, em regra,
entre um mnimo de 5 e um mximo de 10 anos, nos termos da alnea g)
do n 2 do artigo 10 do RLA (sem prejuzo da possibilidade de
actualizao aberta pelo artigo 16/3 v. infra, 1.4.1.). Ser, na maioria
das situaes, um lapso razovel tendo em considerao, do lado do
limite mnimo, o tempo de amortizao do investimento e, do lado do
limite mximo, a evoluo da tecnologia e a necessidade de preservar o
ambiente e a sade de acordo com as melhores tcnicas disponveis. O
RLA no esclarece desde quando se comea a contar este prazo: se
desde a notificao entidade coordenadora, se desde a emisso da
licena de instalao. Parece-nos que, uma vez integrando a licena
ambiental a licena de instalao, o prazo de validade da primeira deve
contar-se a partir do momento em que o acto integrativo praticado,
26

quer porque s ento surte os seus efeitos prticos , quer porque no

dever onerar-se o particular com a consumio do prazo em trmites
procedimentais.
Paralelamente a este prazo deve ter-se em considerao que uma vez
passados dois anos aps a notificao do deferimento da licena
ambiental entidade coordenadora (e desta ao operador), se o projecto
de execuo no se tiver iniciado (salvo razes ponderosas invocadas
pelo operador) a licena caduca, podendo o eventual novo pedido ser
parcialmente instrudo com elementos utilizados no procedimento
anterior (artigo 23/1, 2 e 4 do RLA). Trata-se aqui de um prazo diverso, o
que explica a alternativa relativa ao momento do incio da sua contagem: o
particular tem o nus de executar o seu projecto, de lhe conferir utilidade

social (alm do lucro que dele retirar), e detm parte das condies para
avanar com a concretizao. Se o no faz num perodo razovel, dever
sujeitar-se a nova ponderao autorizativa.
A deciso, positiva ou negativa, sobre o pedido de licena ambiental
notificada pela APA CCDR, que por seu turno a transmite entidade
coordenadora (artigos 21/3 e 6/d) do RLA) e a divulga ao pblico
interessado (artigo 25 do RLA). A APA procede igualmente
comunicao da deciso positiva IGAOT artigo 5/1/d) do RLA. O RLA
no esclarece sobre o dever de notificao do operador por parte da
entidade coordenadora (interlocutor nico com este), mas este dever
impe-se caso a deciso seja negativa, uma vez que ser desse momento
que o prazo de impugnao do acto comear a contar (cfr. os artigos
27

268/3 da Constituio, e 59/1 do CPTA) .

Realce-se que, ao contrrio da soluo adoptada pelo legislador em sede
de avaliao de impacto ambiental (cfr. o artigo 19/1 do DL 69/2000, de
3 de Maio), o RLA foi mais coerente com o princpio da preveno (e da
deciso) e mais temente aos indirizzos da jurisprudncia comunitria e
28

consagrou o dever de deciso expressa, no artigo 21/5 . Com efeito, o

Tribunal de Justia j por diversas vezes teve oportunidade de se
pronunciar no sentido da absoluta necessidade de erradicao da tcnica
da valorao positiva do silncio em sede de procedimentos autorizativos
29

ambientais, em virtude da demisso ponderativa que tal tcnica veicula .

Esta particularidade alerta para a necessidade de notificao do operador
por parte da entidade coordenadora tambm quando a APA se no
pronunciar no prazo devido, pois s ao operador a lei processual
reconhece legitimidade para propor uma aco de condenao da APA
prtica de acto devido, nos termos do artigo 68/1/a) do CPTA, at um
ano aps o trmino do prazo de deciso (artigo 69/1 do CPTA).
O artigo 40 do RLA impe o pagamento de uma taxa pela emisso da
licena ambiental (quer nos casos de primeira licena, quer nos casos de
renovao).