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CONSTRUO INSTITUCIONAL DO
DESENVOLVIMENTO DEMOCRTICO
DIOGO R. COUTINHO
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SUMRIO:
I.
INTRODUO .....................................................................................217
II. DIREITO ECONMICO COMO TECNOLOGIA INSTITUCIONAL ..........220
III. DIREITO ECONMICO E ECONOMIA POLTICA:
UM CASO DE PROTOCOOPERAO....................................................225
1. Historicidade .........................................................................228
2. Quem ganha e quem perde?.................................................232
3. Quem participa? Quem decide? ..........................................233
4. Papis do Estado na diversidade institucional ...................235
IV. ANLISES INSTITUCIONAIS E DIREITO ECONMICO.......................237
1. Anlises institucionais...........................................................241
2. Duas vises jurdicas .............................................................242
3. Direito Econmico e anlise institucional ...........................246
3.1. Diagnstico e engenharia reversa ...............................247
3.2. Aperfeioamento ..........................................................251
V. CONCLUSO ......................................................................................252
VI. REFERNCIAS ....................................................................................253
TABLE OF CONTENTS:
I.
INTRODUCTION .................................................................................217
II. ECONOMIC LAW AS AN INSTITUTIONAL TECHNOLOGY ..................220
III. ECONOMIC LAW AND POLITICAL ECONOMY:
A PROTO-COOPERATION CASE
1. Historicity ..............................................................................228
2. Who wins and who loses? .....................................................232
3. Who participates? Who decides?.........................................233
4. State roles in the institutional diversity...............................235
IV. INSTITUTIONAL ANALYSIS AND ECONOMIC LAW............................237
1. Institutional analysis .............................................................241
2. Two legal views......................................................................242
3. Economic Law and institutional analysis............................246
3.1. Diagnoses and reverse engineering .............................247
3.2. Improvement ................................................................251
V. CONCLUSION .....................................................................................252
VI. REFERENCES .....................................................................................253
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I. INTRODUO
Consolida-se no campo das teorias econmicas o entendimento de
que instituies consideradas funcionais no apenas promovem, direta e
indiretamente, mudanas estruturais associadas ao desenvolvimento
econmico, como ainda so, elas prprias, resultados de tais mudanas.
As boas instituies so, simultaneamente, causa e consequncia do
desenvolvimento, enquanto as instituies disfuncionais, ineficientes ou
anacrnicas representam srios entraves ao progresso e perpetuam o
status quo.
A partir dessas premissas, nos ltimos anos a discusso em torno da
qualidade das estruturas e arranjos institucionais adquiriu centralidade,
para mais alm do campo da economia, nos estudos dedicados a
compreender e comparar trajetrias de diferentes pases, sejam elas bem
ou mal sucedidas. As formas como se originam e se transformam as
instituies e os modos como elas moldam e regulam as relaes polticas,
sociais e econmicas tm sido crescentemente estudados nas cincias
sociais. A convergncia verificada em torno da importncia do estudo das
instituies no desenvolvimento econmico chega a evidenciar, para
alguns, a emergncia de um novo paradigma.1
Peter Evans, por exemplo, refere-se a uma virada institucional e enuncia algumas
das novas questes de pesquisa que compem a agenda de estudos institucionalistas
do desenvolvimento. Joseph Stiglitz (ao argumentar que o desenvolvimento
econmico passou a ser visto no apenas como aumento de capital fsico ou humano,
mas tambm como um processo de mudanas institucionais), Dani Rodrik (ao
sustentar que as instituies mandam no desenvolvimento econmico, suplantando,
como varivel explicativa, o peso da geografia e o grau de insero no comrcio
internacional), Ha-Joon Chang (ao argumentar que no passado um assunto marginal, o
papel das instituies se tornou um das mais populares reas de pesquisa na economia
do desenvolvimento nos ltimos 10-15 anos), Acemoglu e Robinson (defendendo que
nem a cultura nem a geografia definem o destino de um pas ou sociedade, pois so
as instituies democrticas as principais responsveis pela pobreza ou pela
prosperidade), Adam Przeworski (defendendo que instituies e desenvolvimento so
mutuamente endgenos, de modo que no se pode atribuir s primeiras primazia
causal em relao ao segundo) so apenas alguns exemplos. Cf. EVANS, Peter. The
Challenges of the Institutional Turn: new interdisciplinary opportunities in
development theory. In: Victor Nee; Richard Swedberg (eds.). The Economic
Sociology of Capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2005; STIGLITZ,
Joseph E. An Agenda for the New Development Economics, 2001. Disponvel em:
<http://www.rrojasdatabank.info/stiglitz.pdf>. Acesso em: 19 de julho de 2016;
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Vale dizer que explorar a tica institucional do direito econmico no nvel das
polticas pblicas no significa, evidentemente, ignorar ou desconsiderar outras
abordagens ou formas de encar-lo.
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1. Historicidade
Explorar as relaes que se podem estabelecer entre direito econmico
e economia poltica algo relevante por outras razes. Uma delas est
ligada ao fato de que a economia poltica abre caminhos de investigao
pelos quais anlises histricas do capitalismo podem ser realizadas.
Como afirmou o jurista Karl Renner, a transio gradual de uma ordem
social de um estgio para o seguinte e a construo e desconstruo
histrica dos sistemas jurdicos e econmicos permitem que sejam
observadas e reveladas leis inerentes do desenvolvimento.20
Ao longo do sculo XX o direito econmico desempenhou, em
diferentes contextos e com diferentes graus de efetividade e legitimidade
democrtica, as funes de criar arranjos institucionais, estruturas de
direitos e obrigaes de que, em seu substrato, so compostas as
instituies econmicas - pblicas, privadas, hbridas - das sociedades
capitalistas. Diferentes momentos histricos e suas economias polticas
podem ser analisados, em face disso, como pano de fundo na
compreenso dos papis desempenhados pelo direito econmico no
desenho e na modificao de arranjos poltico-institucionais. Como
advertiu Vital Moreira, h uma ligao necessria, em cada poca, entre
as estruturas econmicas e o papel do Estado na sociedade e nas
instituies jurdicas.21 Por isso, compreender o direito econmico luz
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e
crtica. 12 ed. So Paulo, SP: Malheiros Editores, 2007, p. 81.
20 RENNER, Karl. The Institutions of Private Law and Their Social Functions. New
Brunswick: Transaction Publishers, 2010, p. 58-59.
21 Como afirma Avels Nunes, nesse mesmo sentido, () no h apenas uma
economia poltica homognea, mas vrias economias polticas. Colocando-se numa
perspectiva interdisciplinar, a Economia Poltica abre o caminho para diferentes
ponderaes acerca da importncia dos elementos no econmicos e as diferentes
combinaes desses elementos. (). Cf. NUNES, Antnio Jos Avels. Noo e
Objecto da Economia Poltica. Coimbra: Almedina, 1996, p. 6. Ainda na mesma linha
de argumentao, esta passagem de Engels, para quem a economia poltica, no seu
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POLANYI, Karl. The Great Transformation: The Political and Economic Origins of
Our Time. 2nd ed. Boston, MA: Beacon Press, 2001, p. 138-139. Um estudo dedicado ao
duplo movimento de Polanyi foi feito por Fred Block, um especialista em sua obra:
BLOCK, Fred. Polanyis Double Movement and the Reconstruction of Critical Theory.
Revue Interventions conomiques, No. 38, 2008, p. 2-14.
23 Para Polanyi a economia esteve por muito tempo enraizada nas instituies sociais,
tanto as instituies econmicas quanto no econmicas. Essa ideia (conhecida como
embeddeness) foi seminal na constituio da sociologia econmica, que tem, dentre seus
pressupostos, a mxima de que as instituies econmicas so instituies sociais, em
oposio a instituies naturais. A partir desses pressupostos Polanyi defendeu a
tese de que, no sculo XIX, a economia se desenraizou da sociedade, pela qual era
dominada, para, por meio de uma espcie do gnero mais amplo economia (a
economia de mercado), dominar as relaes sociais subordinando-as busca, pelos
homens, do mximo ganho monetrio (a economia se torna, com isso, desenraizada,
desimbedded), com consequncias negativas vrias, entre as quais a transformao do
trabalho, da terra e do dinheiro em mercadorias fictcias. nesse contexto terico,
que no possvel aqui aprofundar, que se insere a noo de duplo movimento Cf.,
alm do citado The Great Tranformation, tambm POLANYI, Karl. The Economy as
Instituted Process. In: Mark S. Granovetter; Richard Swedberg (eds.). The Sociology of
Economic Life. 2nd ed. Boulder, CO: Westview Press, 2001, p. 31-50. Um estudo
especfico sobre o conceito de instituio em Polanyi pode ser encontrado em
MAUCOURANT, Jrme; PLOCINICZAK, Sbastien. The Institution, the Economy
and the Market: Karl Polanyis Institutional Thought for Economists. Review of
Political Economy, Vol. 25, 3, 2013, p. 512-531.
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natural no liberalismo.24
A despeito das pginas que dedica s poor laws e Speenhamland (leis
destinadas, ainda no sculo XIX, a enfrentar os efeitos de excluso social
causados pelo capitalismo), a reflexo de Polanyi no trata diretamente
das funes do direito no capitalismo. Mas nela indubitavelmente
reveladora a imbricao da economia poltica com as funes cumpridas
pelo arcabouo jurdico no desenho e na dinmica das instituies
econmicas e sociais.25 Nesse contexto, o duplo movimento pode ser
entendido como um motor chave da mudana institucional, motor esse
que conta de forma recorrente com o direito seja para promover mais
espaos de liberdade para o mercado, seja para tentar enquadrar a
liberdade econmica em favor da proteo social.26
O argumento de Polanyi, do ponto de vista substantivo do debate de
economia poltica, mostra que no verdadeira a premissa de que os
momentos histricos marcados por orientaes pr-mercado foram os
mais bem sucedidos nas tarefas de gerar crescimento e estabilidade na
histria das sociedades capitalistas. Mostra tambm que eventos
polticos, muitas vezes trgicos, levam emergncia de novas leis, regras
e normas que, por seu turno, impem constrangimentos institucionais em
agentes econmicos, empresas e no prprio Estado.27 No obstante, como
se viu, aponta que a reao reguladora (o contramovimento) pode
POLANYI, Karl. The Great Transformation: The Political and Economic Origins of
Our Time. 2nd ed. Boston, MA: Beacon Press, 2001, p. 147.
25 Uma das poucas incurses de juristas no trabalho de Polanyi (esta no campo do
direito internacional) est em JOERGES, Christian; FALKE, Josef (eds.). Karl Polanyi,
Globalisation and the Potential of Law in Transnational Markets. Oxford: Hart
Publishing, 2011.
26 BLYTH, Mark. Great Transformations: Economic Ideas and Institutional Change in the
Twentieth Century, New York, NY: Cambridge University Press, 2002, p. 3; REITZ, John
C. Political Economy as a Major Architectural Principle of Public Law. Tulane Law
Review, Vol. 75, 4, 2001, p. 1122. Como lembra Aguillar, sempre haver uma poltica
econmica por trs de aes governamentais, sejam elas abstencionistas ou
interventivas. Em outra passagem, o complemento: O papel do Estado na economia
se transforma () e com isso encarrega o Direito Econmico de tarefas novas e
renovadas Cf. AGUILLAR, Fernando Herren. Direito Econmico: do direito nacional
ao direito supranacional. 3 ed. So Paulo, SP: Editora Atlas, 2012, p. 16/29.
27 BOYER, Robert; HOLLINGSWORTH, J. Rogers. From National Embeddedness to
Spatial and Institutional Nestedness. In: Robert Boyer; J. Rogers Hollingsworth (eds.).
Contemporary Capitalism: the embeddedness of institutions. New York, NY:
Cambridge University Press, 1998, p. 449.
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A economia poltica, aponta, Avels Nunes, permite uma ponte crucial com o direito
medida que suscita o debate sobre a modificao das estruturas de direitos
subjacentes ordem social. Isto : ela desvela as relaes de poder existentes (mas nem
sempre visveis aos olhos dos juristas dados ao formalismo ou aos olhos dos
economistas que rejeitam a indissociabilidade entre e economia e a poltica), bem como
permite sua anlise. Cf. NUNES, Antnio Jos Avels. Noo e Objecto da Economia
Poltica. Coimbra: Almedina, 1996, p. 77.
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1. Anlises institucionais
Nos campos da sociologia, administrao pblica, da cincia poltica
e da economia pblica, a implementao de polticas pblicas objeto de
preocupao central e crescente. Neles tambm comum que sejam feitas
anlises institucionais voltadas ao estudo do funcionamento de arranjos
institucionais especficos.
Como afirma Peter John, estudar os arranjos institucionais no campo
das cincias sociais permite compreender a complexidade dos
comportamentos polticos e das composies de fora amalgamadas nas
polticas pblicas, uma vez que tais arranjos incorporam culturas e
decises polticas passadas que influenciam o modo como atores fazem
escolhas no presente.47
Tratando particularmente do institucionalismo nas cincias sociais,
Sapru afirma que essa abordagem, com seu foco em aspectos jurdicos e
estruturais, pode ser aplicada com ganhos anlise de polticas pblicas.
Isso porque as estruturas e instituies, bem como seus respectivos
arranjos e interaes podem ter significativo impactos nas aes
governamentais.48 Uma viso complementar dada por Hayden, para
quem no campo do institucionalismo no possvel entender a economia
de forma desconectada de seu contexto de ao governamental. Alm
disso, acredita, o instrumental filosfico com que opera o
polticas pblicas e dos direitos que elas vm a concretizar tem relao com a
suposio, amplamente disseminada no imaginrio jurdico latino-americano, de que
os problemas sociais e econmicos se resolvem automaticamente como resultado da
mera edio de normas, isto , como se o direito no dependesse de processos polticos
ou administrativos indispensveis sua efetividade. COMPARATO, Fbio Konder.
Ordem Econmica na Constituio Brasileira de 1988. Revista de Direito Pblico, Vol.
23, 93, 1990, p. 275.
47 JOHN, Peter. Analysing Public Policy. London: Continuum International
Publishing Group, 1998, p. 40.
48 Cf. SAPRU, R.K. Public Policy: art and craft of policy analysis. 2nd ed. New Delhi:
PHI Learning, 2011, p. 88.
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3.2. Aperfeioamento
O segundo momento da anlise institucional de direito econmico
voltado reflexo sobre como aperfeioar os arranjos de poltica pblica
analisados desde o ponto de vista de sua funcionalidade. Essa tarefa vale,
no custa lembrar, tanto para os arranjos polticos, ligados legitimao,
quanto para aos arranjos tcnicos, ligados efetividade. Realizar
aperfeioamentos a partir de um diagnstico significa tomar este como
mapa ou referencial para aqueles, isto , o diagnstico no apenas
uma etapa formal ou burocrtica da anlise. De nada valeria, por isso, um
esforo de reforma institucional que, a despeito de se basear em um
retrato consistente e embasado da realidade, se valesse de um guia
genrico de boas prticas internacionais ou de recomendaes
desconectadas do contexto.
Por isso mesmo, difcil tratar, em termos abstratos, do momento de
aperfeioamento. Ele pressupe elementos substantivos que deem
subsdios para uma discusso sobre o que fazer diante do que no
funciona (como deveria ser) e que aprendizados incorporar ou lies
extrair daquilo que funciona. 66 Mas ainda assim difcil antecipar essas
A ideia de diagnstico assemelha-se em pelo menos um aspecto ao que Marcus Faro
de Castro denomina anlise posicional, pela qual se poderia analisar,
empiricamente, o grau de fruio de direitos. Tal anlise parte, como esta, da premissa
de que polticas pblicas esto associadas implementao de direitos subjetivos
(direitos a...) e que, portanto, tais direitos podem ter a medida de sua efetividade de
algum modo estimada ou apreciada como parte de uma agenda aplicada de pesquisas
no campo jurdico. Cf. CASTRO, Marcus Faro de. Novas Perspectivas Jurdicas sobre a
Reforma de Polticas Pblicas no Brasil. Revista Direito.UnB, Vol. 1, 1, 2014, p. 44 e ss.
66 Uma meno e discusso sobre a abordagem em torno do que funciona e do que
no funciona em pesquisas no campo do direito e desenvolvimento est em PRADO,
Mariana Mota. Should We Adopt a What Works Approach in Law and
Development? Northwestern University Law Review, The Future of Law and
Development, Part II, Vol. 104, 174, 2009.
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V. CONCLUSO
O argumento central, que procurei fundamentar aqui, o de que,
como indutor da mudana institucional, ao direito econmico cumprem
as tarefas de moldar e ajustar arranjos institucionais em polticas pblicas
das quais depende, de forma muito significativa, o desenvolvimento
econmico. V-lo desse ngulo, sustentei, traz ganhos no apenas para o
prprio campo do direito econmico, como tambm para os estudos
multidisciplinares do desenvolvimento.
Defendi ainda que compreender e operacionalizar o direito
econmico como tecnologia institucional luz da economia poltica
algo que, em ltima anlise, contribui para aumentar a efetividade da
constituio econmica brasileira em seu projeto de mudana estrutural
da sociedade. Isso decorre do fato de que os arranjos institucionais
habilitadores de polticas pblicas so, em boa medida, determinantes da
intensidade com que direitos so, na prtica, realizados.
Uma abordagem institucional do direito econmico, tanto do ponto
de vista terico quanto do ngulo aplicado, requer que sejam levados em
considerao fatores histricos e polticos sem os quais ele no pode
desempenhar adequadamente suas funes institucionais. Instituies e
arranjos institucionais no so construdos em abstrato, mas sim em
contextos especficos, marcados por circunstncias e consensos de
economia poltica. No h, por isso, instituies que se possam
considerar, a priori, adequadas ou boas. Vale lembrar ainda que as
instituies no cumprem apenas funes limitadoras ou
constrangedoras: elas tambm viabilizam a realizao de objetivos
polticos, sociais e econmicos e, com isso, podem promover o
desenvolvimento socioeconmico e cultural de um povo.
Para que sejam efetivas, todavia, essas mudanas institucionais
pressupem a ao capacitada da maquinaria do Estado: no h
desenvolvimento sem Estado desenvolvimentista e no h Estado
desenvolvimentista sem capacidades tcnicas para a implementao de
polticas pblicas dotadas de arranjos institucionais consistentes. Na
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Toward a New Law and Development: new state activism in Brazil and
the challenge for legal institutions. The World Bank Legal Review: Law
and Justice for Development, Vol. 4: Legal Innovation and
Empowerment for Development, 2013.
UNGER, Roberto Mangabeira. Democracy Realized: the progressive
alternative. New York, NY: Verso, 2001.
______. Legal Analysis as Institutional Imagination. The Modern Law
Review, Vol. 59, 1, 1996.
______. What Should Legal Analysis Become? New York, NY: Verso,
1996.
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