VOLUME IV, N.

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AGOSTO
2015

Dossi: REGIONALISMOS SIMPORI 2014

Continuar no repetir: a poltica externa dos

governos Lula e Dilma em perspectiva comparada
Adriana Pilar Ferreira Albanus
Vnculo Institucional: Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
Resumo:
O presente artigo realiza uma comparao entre os governos de Luiz Incio
Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-jul-2014) em termos de
poltica externa. Assim, elabora-se uma descrio da matriz adotada por
Lula em mbito internacional, suas estratgias e agendas. Em seguida,
efetuado um breve histrico da poltica externa desenvolvida por Dilma, da
posse a julho de 2014. Por fim, frente o carter hereditrio da Presidenta
em relao ao seu antecessor, realiza-se uma anlise comparada dos
elementos de ruptura e continuidade presentes em ambas matrizes de
poltica externa.
Palavras-chave:
Governo Lula Governo Dilma Poltica Externa Brasileira
Abstract:
This article makes a comparison between the governments of Luiz Incio
Lula da Silva (2003-2010) and Dilma Rousseff (2011-jul/2014) in terms of
foreign policy. To do so, its elaborated a description of the matrix adopted
by Lula in the international scope, as its strategies and agendas. Then, a
brief history of Dilmas foreign policy, is developed from her election to july
of 2014. Lastly, considering the hereditary character presented by the
President in relation to her predecessor, the elements of disruption and
continuity presented in both matrices of foreign policy in a compared way
are analyzed.
Key words:
Lulas government Dilmas government Brazilian foreign policy.

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1. Introduo
O governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010)
inaugurou uma poltica externa no Brasil que, segundo
alguns autores, alm de defender a soberania nacional com
maior nfase, utilizou-se da cooperao Sul-Sul para
buscar maior equilbrio com os pases do Norte e aumentar
o protagonismo internacional do pas. Diante disso,
observou-se que, em seu mandato, houve uma ampliao
das relaes internacionais do Brasil com parceiros no
tradicionais, alm do enfoque na atuao em organizaes
multilaterais e coalizaes poltico-econmicas, buscando
auxiliar a promoo de um sistema multipolar.

2. A poltica
Estratgias e agendas

externa

do

governo

Lula:

A ascenso de Luiz Incio Lula da Silva

Presidncia do Brasil (2003-2010), no somente reforou a
chegada dos governos ps-neoliberais e inclinados
esquerda na Amrica do Sul, como tambm representou
uma nova fase para o pas, seja em termos de poltica
domstica ou externa. Internamente, Lula aproveitou-se de
um contexto econmico de inflao controlada e menor
vulnerabilidade, herdadas da gesto anterior, para
promover o que seria sua maior bandeira: a reforma social.

A poltica externa do governo Dilma Rousseff

(2011-jul/2014), por sua vez, apresentou-se, inicialmente,
sob o carter hereditrio da matriz desenvolvida pela
gesto anterior, afastando a possibilidade de rupturas. No
entanto, conforme afirmado por Patriota (PEREIRA, p.20,
2011), continuar no repetir e, assim, a linha
empregada pelo governo Dilma tem apresentado algumas
diferenciaes quanto aproximao aos Estados Unidos,
ao tratamento da questo da cincia e da tecnologia,
atuao nos fruns multilaterais e s relaes Sul-Sul, entre
outros aspectos que merecem ser analisados.

No mbito externo, o governo Lula insere-se em

um contexto internacional de uma crescente posio
unilateral dos Estados Unidos no mundo e da obsolescncia
das instituies multilaterais, modificando a atuao dos
emergentes que, como o Brasil, buscaram adotar uma
postura ativa e afirmativa no sistema internacional. Diante
disso, a poltica externa empregada pela gesto Lula
representou um novo captulo para as relaes
internacionais do pas ao coloc-la servio dos interesses
da nao, sendo orientada para uma perspectiva
humanista e como um instrumento do desenvolvimento
nacional (SILVA, 2011, p.4) e para a reduo do hiato entre
naes ricas e pobres.

Diante disso, o presente artigo visa identificar

quais so as similaridades e as diferenas apresentadas
pelos governos Lula e Dilma em termos de poltica externa,
estando organizado em trs sees: primeiramente, ser
analisada a poltica externa do governo Lula (2003-2010),
suas estratgias e as agendas. Em seguida, abordado o
modo de conduo desta poltica pela sucessora Dilma
Rousseff, mas com ressalvas de que, em funo de seu
carter corrente e do perodo eleitoral, a coleta de dados
limitou-se de janeiro de 2011 a julho de 2014. A ltima
parte, por fim, realizar uma anlise comparada da poltica
externa desenvolvida em ambos os governos, buscando
identificar pontos de ruptura e continuidade e tambm os
condicionantes para tal.

Faz-se importante ressaltar que a reduo do

hiato entre as naes ricas e pobres simboliza uma
transposio da bandeira social defendida no mbito
interno como um dos eixos de sua matriz de poltica
externa. Desse modo, a justia social almejada para a
reduo das assimetrias reproduziu-se tambm na atuao
do Brasil na esfera multilateral que, diante da falta de
representatividade e obsolescncia das suas instituies,
passou a defender a democratizao das mesmas e a busca
por maior reciprocidade, eficincia e efetividade.

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Como efeito, o Brasil modificou sua postura, em

consonncia com as naes emergentes, para uma posio
ofensiva e demandante por reformulaes, organizando-se
com outros pases em blocos institucionalizados e grupos
de coalizao para aumentar conjuntamente o poder de
barganha nas organizaes, especialmente a ONU e a
OMC. Assim, as maiores expresses desta estratgia esto
concentradas na formatao do G-20, como crtica OMC,
e do G-4, em se tratando de ONU que, durante o governo
Lula, constituram-se como ferramentas essenciais no
propsito de democratizao.

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A notada diversificao da busca de aliados nos

temas internacionais se traduziu em um eixo fundamental
da matriz de poltica externa desenvolvida na gesto de
Lula que a Cooperao Sul-Sul. Nesse aspecto, o passo
inicial desta estratgia representado pelo o que foi
definido como a prioridade mxima da poltica externa na
gesto de Lula: a Amrica do Sul. Assim, o Brasil buscou
promover uma regio estvel, prspera e unida ao
identificar que, fomentando o desenvolvimento e
trabalhando conjuntamente aos vizinhos, o pas se torna
mais forte, mais influente e com maior poder de barganha
nos assuntos mundiais (AMORIM, 2010).

Outros grupos que representam a demanda por

reforma no sistema internacional e que ocupam um espao
de prestgio na agenda externa do Brasil so os fruns Brics
e Ibas, ambos desenvolvidos no governo Lula. O Ibas, como
articulao estratgica entre Brasil, ndia e frica do Sul, foi
uma iniciativa da diplomacia brasileira e visa, alm do
posicionamento harmonizado no sistema internacional, o
incentivo cooperao tcnica, a possibilidade de
integrao e articulao entre pases de desenvolvimento
similar, alm do componente poltico voltado reforma do
Conselho de Segurana da ONU (SILVA, 2011).

Ao observar a integrao do Brasil com os vizinhos

sul-americanos, pode-se afirmar que, tanto o Mercado
Comum do Sul (Mercosul), quanto a Unio de Naes do
Sul (Unasul) ganham significativo destaque: O Mercosul
est relacionado ao nvel comercial e de investimentos que,
aps os entraves enfrentados pelo bloco na dcada de
1990, foi revitalizado pelo governo Lula com polticas de
convergncia nos temas de indstria, agricultura,
comrcio, tecnologia, educao e cultura, na crena de que
a coordenao macroeconmica tornaria o bloco mais
forte perante os desafios externos (SILVA, 2013).

O grupo Brics, por sua vez, teve sua origem no

acrnimo criado pelo economista Jim ONeil para designar
os pases que, at 2040, seriam as maiores economias do
mundo, sendo estes: Brasil, Rssia, ndia e China. O
conceito, inicialmente criado para assinalar uma tendncia
econmica, acabou sendo institucionalizado em 2009,
durante a I Cpula dos Brics na Rssia. A incluso da frica
do Sul, j em 2011, justifica-se pelo peso deste Estado no
continente africano, assim como pela garantia da
representatividade poltica do Sul, que passou, assim, a se
chamar Brics. Diante disso, pode-se afirmar que este
vislumbra a defesa da multipolaridade e a necessidade de
democratizar as instncias decisrias da poltica mundial,
alm de uma agenda voltada para o desenvolvimento
(SILVA, 2013).

A Unasul, por sua vez, constitui o eixo poltico e de

segurana da integrao na Amrica do Sul (VISENTINI,
2013). Este bloco simboliza um importante esforo de
concertao poltica entre os pases da regio, j que o
primeiro que consegue reunir todos estes em um mesmo
arcabouo de integrao. Sua relevncia justifica-se, pois
serve a mltiplos objetivos (CERVO, 2010): polticos, ao
expressar uma voz nica dos mesmos no mbito
multilateral; geopolticos, j que origina um ncleo regional
de poder atravs do Conselho de Defesa Sul-Americano
(CDS) que possibilita a resoluo das disputas entre
vizinhos e afasta a ingerncia de potncias externas ; e
econmicos, pois tambm almeja promover a integrao
de produo, energia e infraestrutura.

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J no incio de seu mandato, Lula afirmou que

objetivava desenvolver uma poltica verdadeiramente
preferencial para o continente africano, tanto pelas razes
culturais que fazem parte da formao brasileira, quanto
pelas possibilidades de cooperao mutuamente benficas
(BARRETO, 2012). Pautado nisso, o Brasil realizou um
engajamento sem precedentes para a regio: alm da
criao, idealizada pelo Brasil, da Cpula Amrica do Sulfrica (AFRAS), as visitas oficiais efetuadas a 29 pases e a
abertura de 17 novas embaixadas foram um recorde
histrico em relao aos demais presidentes e uma
inflexo. Ademais, a cooperao tcnica foi um expoente,
com a frica configurando o principal destino dos
investimentos na Agncia Brasileira de Cooperao (ABC)
cerca de 300 projetos foram realizados com 37 pases
(Ibidem, 2012).

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China se tornando a principal parceira econmica do Brasil,

em 2009, ultrapassando os EUA.
A nfase na Cooperao Sul-Sul no ocorreria em
detrimento das relaes com as potncias tradicionais.
Dentre essas, a poltica externa para os Estados Unidos
que, at 2009, foi o principal parceiro econmico brasileiro
posio que ocupava h mais de um sculo as relaes
pautaram-se pelo respeito mtuo e busca de uma parceria
madura. Tem-se, assim, um pragmatismo sob um contexto
dual (CERVO; BUENO, 2011), em que h um histrico
estvel de laos polticos e econmicos, mas uma
competio em temas geopolticos e comerciais
especficos. Ainda assim, ambos os governos trabalharam
para que, apesar das divergncias, o relacionamento
bilateral no fosse afetado e interesses comuns fossem
identificados em outros campos.

Na tentativa de ocupar espaos pouco

aproveitados pelas gestes anteriores, a poltica externa de
Lula tambm se direcionou aos pases do Oriente Mdio.
Para a regio, a estratgia no somente enfocou o
intercmbio comercial, mas o envolvimento na mediao
de conflitos envolvendo o Ir, a questo Israel-Palestina e
entre outros, que representou uma inovao em termos de
matriz. Por fim, no mbito poltico, se destaca a criao da
Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (Aspa), em 2005, e o
fato de que o Presidente Lula foi o primeiro Chefe de
Estado na histria do Brasil a visitar a regio oficialmente.

Por fim, possvel observar que a poltica externa

desenvolvida no governo Lula ascendeu a um patamar
elevado, diante da postura do Brasil no cenrio
internacional que soube mesclar pragmatismo, ousadia e
criatividade com um componente solidrio e noindiferente. Assim, pode-se afirmar que o que se viu foi
uma diplomacia dotada de sentido ttico-estratgico, de
viso de longo alcance e um presidente que se revelou uma
liderana carismtica de nvel mundial (VISENTINI, 2013,
p.112), deixando um legado importante e igualmente um
desafio para sua sucessora Presidncia da Repblica.

Em relao aos pases asiticos, o governo

tambm buscou promover um incremento do intercmbio
poltico, econmico e comercial com os mesmos. Segundo
Silva (2013, p.151), a alta capacidade de consumo desses
mercados, alm da demanda brasileira por investimentos e
por tecnologia de ponta, so os principais pontos de
interesse do Brasil na regio. Nesse aspecto, so
evidenciadas as relaes com a China e com a ndia que,
alm de compartilharem espaos em comum no sistema
internacional, elevaram-se a outro patamar nesta gesto
ao alcanarem o status de parceiras estratgicas, com a

3. Multipolaridade Benigna: a poltica externa

do governo Dilma
Em seu discurso de posse, em 2011, a Presidenta
Dilma Rousseff no escondeu o desafio que seria suceder o
legado deixado pela gesto de Lula, ainda que esta seja
considerada a herdeira direta do mesmo a exercer esta
funo. O Brasil assumido por Dilma, em 2011, era

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relativamente diferente do contexto de Lula em seu

governo. Internamente, esta herdou um pas em condio
de pleno emprego, estabilidade poltica e um crescimento
econmico reduzido, mas contnuo. No cenrio
internacional, a crise econmica nos pases desenvolvidos,
iniciada em 2008, passou a ter seus efeitos sobre a
economia brasileira a partir de 2011, gerando mdias de
crescimento da ordem de 1% e 2%. No mbito poltico, por
sua vez, h o surgimento de protestos e crises polticas em
diferentes partes do mundo nos pases rabes, no Leste
Europeu e na Amrica do Sul.

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concertao passaram a ser utilizados pelo governo para

realizar crticas aos pases desenvolvidos sobre a frmula
utilizada pelos mesmos para solucionar a crise. De acordo
com essa perspectiva, as medidas adotadas pelos
desenvolvidos no somente aumentam a pobreza e a
desigualdade, mas tambm constrangem o crescimento
das naes emergentes. Assim, o enfrentamento da crise
no poderia ser administrado unilateralmente, mas de
forma conjunta, residindo a a importncia da reforma dos
mecanismos multilaterais.
Nesse aspecto, o governo trouxe um maior
enfoque nas demandas por reforma das estruturas do FMI e
do Banco Mundial, para que estas tambm passem a
corresponder as atuais correlaes de foras no sistema, ou
seja, a emergncia dos pases em desenvolvimento e o
impacto destes na economia internacional. Em se tratando
de ONU, a justia social continuou nos discursos do
governo brasileiro, mas a novidade, no entanto, foi o
lanamento do conceito de Responsabilidade ao Proteger
pelo Brasil, que se difere da Responsabilidade de Proteger,
pela defesa de que o uso da fora traz a responsabilidade
para quem protege de, em hiptese alguma, instabilizar ou
causar mais destruio ao pas do que se pretende
inicialmente evitar.

Diante desses desafios, a poltica externa

desenvolvida pelo governo Dilma inaugurou-se sobre o
prenncio de continuidade s inmeras frentes
desenvolvidas por Lula no sistema internacional. No
entanto, conforme afirmado pelo ento Ministro Antonio
Patriota, continuar no repetir (PEREIRA, 2011),
anunciando que a Presidenta poderia imprimir marcas
pessoais matriz adotada, assim como modificar algumas
estratgias, denominando a poltica externa a ser gestada
de multipolaridade benigna.
primeira vista, a poltica externa no governo
Dilma dava sinais de que se pautaria pela defesa aos
direitos humanos, principalmente pela histria pessoal da
Presidenta que foi vtima de tortura no regime militar.
Porm, a maior bandeira defendida em seu governo foi,
efetivamente, o desenvolvimento da cincia e da
tecnologia, estando presente em todas as negociaes
bilaterais e multilaterais e na expanso do programa
Cincia Sem Fronteiras. Na percepo do governo,
somente atravs do fomento educao e
desenvolvimento da pesquisa cientfica e tecnolgica, o
Brasil poder ser uma grande nao.

Ainda no mbito multilateral, merecem destaque

as iniciativas do Ibas e do Brics que obtiveram certa
continuidade na poltica externa de Dilma. Em se tratando
de Ibas, pode-se afirmar que, alm de manter a inteno de
reforma dos fruns multilaterais, a Presidenta tambm
buscou incentivar a cooperao em temas que
representam desafios mtuos para as naes, como o
fomento cincia, tecnologia e inovao em projetos
trilaterais. No entanto, alguns analistas mostram
preocupao pelo atraso na realizao da VI Cpula do
bloco, programada para 2013, ano em que este completaria
10 anos de existncia, sem que, at o momento, nova data
tivesse sido agendada.

Em se tratando da esfera multilateral, esta

permaneceu como um instrumento importante na agenda
de poltica externa, todavia condicionado, sob a
perspectiva da crise econmica mundial. Os fruns de

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O grupo Brics, por sua vez, segundo alguns

analistas, foi dotado de uma coeso sem precedentes nos
ltimos dois anos pela maior unidade de discurso e
agendas entre os seus membros, e pelo avano obtido
atravs da criao do Banco dos Brics e o Arranjo
Contingente de Reservas, na VI Cpula realizada no ano de
2014. Com isso, para o futuro, os pases emergentes em
geral passam a ter alternativas para tomar emprstimos
mais baratos quando quiserem investir em infraestrutura
ou precisarem atravessar uma crise financeira
(BARROCAL, 2014), servindo como elemento de
contraposio s instituies de Bretton Woods.

Em se tratando da Amrica Central e do Caribe,

houve um crescimento considervel de iniciativas de
cooperao com a regio. O carter solidrio da poltica
externa brasileira esteve presente principalmente atravs
da Minustah que, em 2014, completou dez anos da
liderana brasileira na misso, alm da intensificao da
cooperao tcnica e humanitria com o Haiti. Ademais, a
construo do porto de Mariel, em Cuba, com
financiamento do governo e construdo pela empresa
brasileira Odebrecht, simbolizou um passo importante nas
relaes com um parceiro que o Brasil afirmou querer ser
de primeira ordem nos prximos anos.

A Amrica do Sul foi declarada como a prioridade

mxima do governo em sua poltica externa, sendo que a
promoo de um entorno prspero vital para a insero
internacional e o desenvolvimento interno do Brasil.
Entretanto, a regio apresentou algumas crises polticas
que se colocaram como um desafio para o papel do pas
como mediador e lder na Amrica do Sul, podendo-se citar
os casos do Paraguai (2012), da Bolvia (2013) e da
Venezuela (2014).

Ainda se tratando de Cooperao Sul-Sul,

possvel observar que as relaes do Brasil com o
continente africano e o Oriente Mdio no governo Dilma
representaram uma continuidade, ainda que com menor
intensidade. A onda de revolues da Primavera rabe
influenciaram de maneira significativa o contedo das
interaes do Brasil com os mesmos, que adotou uma
postura de crtica s potncias tradicionais por utilizarem
os direitos humanos como justificativa para intervenes
militares nesses pases em conflito, mas, ao mesmo tempo,
no buscou uma postura de liderana ou mediao nestes
assuntos.

Acerca dos nveis de integrao regional,

possvel afirmar que grande destaque foi concedido ao
Mercosul no governo Dilma que, segundo o mesmo,
tornou-se uma poltica de Estado. O contexto de crise
econmica influenciou o engajamento do Brasil no bloco,
que buscou fortalec-lo atravs da expanso dos membros,
aumento dos projetos de financiamento para reduo de
disparidades e busca de novos parceiros internacionais.
Nesse aspecto, alm da entrada da Venezuela, a Bolvia
encontra-se em processo de adeso. J o eixo poltico e de
segurana representado pela Unasul adquiriu um papel
fundamental na integrao perante a incorporao da
funo de estabilidade democrtica na regio. Isso se
justifica pela mediao exercida pelo bloco nos conflitos
citados anteriormente que, alm de denotar a unidade sulamericana em torno da democracia, representa uma vitria
do mesmo em solucionar seus prprios desafios regionais.

A atuao mais comedida do Brasil refletiu-se de

certa forma na conduo das relaes para o Oriente
Mdio, j que a Presidenta no realizou nenhuma viagem
oficial ao mesmo durante todo o seu primeiro mandato. O
mbito poltico da matriz foi desenvolvido principalmente
atravs da Aspa, na qual o governo enfatizou a importncia
da cooperao entre as regies para superar os efeitos da
crise sobre suas economias e para promover um
desenvolvimento com justia social e investimentos em
educao, CT&I.
Para o continente africano como um todo, por sua
vez, as iniciativas foram mais presentes, expressas no
interesse brasileiro em colaborar para o desenvolvimento

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destes pases, atravs da sua tecnologia de incluso social

que tirou milhes da extrema pobreza, e tambm pelo
impulso Afras, na qual o governo expandiu a agenda de
cooperao com projetos voltados educao, sade e
tecnologia. Porm, apesar de manter as linhas gerais nas
relaes
com
o
continente,
a
intensidade
consideravelmente menor das viagens da Presidenta em
relao Lula e os rumores sobre o fechamento de
embaixadas geram preocupao sobre o futuro da poltica
externa africana do Brasil.

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Em mbito multilateral, tal situao motivou a

criao de uma nova agenda do governo que se trata da
governana da internet e da segurana ciberntica. O Brasil
denunciou a atuao estadunidense como um desrespeito
soberania do pas e um caso grave de violao dos
direitos humanos. Desse modo, em ao coordenada com
a Alemanha que tambm havia sido monitorada pelos
EUA o governo logrou a aprovao na Assembleia Geral
da ONU de uma resoluo sobre direito privacidade na
era digital.

Para o continente asitico, o governo Dilma

tambm teve como maior enfoque as relaes com ndia e
China. No entanto, perante a condio do Brasil de
exportador de commodities e o gigantismo da demanda
dos mercados asiticos por estes produtos, a poltica
externa inseriu como fator determinante nas relaes a
reciprocidade. Esta se efetivou nos acordos de cooperao
que tiveram como enfoque investimentos em energia,
pesquisa cientfica, tecnologia e inovao, sendo estas de
sensvel relevncia para o governo.

4 Ruptura na continuidade: uma anlise

comparada das gestes de Lula e Dilma em poltica externa
Mudana uma qualidade difusa na poltica
externa de um pas (HERMANN, 1990, p.3), sendo assim,
importante interpretar as razes pelas quais os governos
decidem dar novos rumos em termos de matriz, e tambm
os atores que influenciam em tal deciso. Para tanto,
Hermann prope um mtodo em que ordena as alteraes
em quatro nveis graduados, sendo estes: pequenos ajustes
mudanas em nvel de esforo, ou seja, quantitativo;
mudanas de programa mudam-se os mtodos pelos
quais o objetivo alcanado; de problema ou objetivo o
propsito em si alterado; e de orientao internacional
h um redirecionamento total da percepo do ator em
torno de seu papel no sistema internacional.

A gesto governo Dilma reiterou que as relaes

com o hemisfrio Sul do mundo no ocorreriam em
detrimento do intercmbio com o eixo Norte-Sul. No caso
dos Estados Unidos, faz-se necessrio notar que, apesar da
crena inicial de que haveria uma reaproximao com o
mesmo, as denncias de espionagem do governo norteamericano ao Brasil causaram estremecimento nas
relaes bilaterais que culminaram no cancelamento da
viagem prevista da Presidenta para outubro de 2013. Alm
disso, o Brasil manteve o perfil demandante sobre as
reformas e a postura pragmtica nos assuntos econmicocomerciais, representando uma continuidade. Por fim, fazse relevante destacar que os governos declararam que
fariam esforos para que este desentendimento no
afetasse o progresso das relaes em mbito econmico, o
que foi efetivamente alcanado, ao observar que os
acordos de cooperao foram mantidos e o intercmbio
comercial permaneceu crescente.

Alm de categorizar as mudanas, Hermann

tambm as analisa de acordo com os atores que podem
promov-las, sendo estes: o lder isto , uma liderana
poltica, presidente ou ministro, capaz de infligir o
redirecionamento; a burocracia um grupo pertencente s
organizaes democrticas com meios para influenciar as
aes do governo; a reestruturao domstica segmento
politicamente relevante e do qual o governo necessita
apoio para governar; e, finalmente, o choque externo
fontes de mudana originadas de um evento internacional

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traumtico que podem desencadear uma inflexo na

poltica externa.

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incluso do tema da governana da internet e da segurana

ciberntica como uma pauta de relevncia para a defesa da
soberania e dos direitos humanos de todos os pases.

Diante disso, possvel observar que, j na

expresso utilizada por Patriota de que continuar no
repetir (PEREIRA, 2011), era anunciado o tipo de mudana
que o governo Dilma empregaria na poltica externa: tratase de pequenos ajustes promovidos tanto pelo lder,
quanto pelos choques externos. Isso se justifica ao observar
que as agendas e as prioridades elencadas durante o
governo Lula, de modo geral, sofreram continuidade, seja
em termos de discursos ou prticas. Entretanto, os ajustes
produzidos podem se enquadrar tanto na incluso de novos
temas que no alteram o contedo de suas propostas
quanto na menor intensidade direcionada aproximao
com alguns pases, organizaes internacionais ou
coalizes multilaterais.

Em se tratando das coalizes com outros pases

em desenvolvimento, foi possvel notar certa continuidade
do engajamento com o grupo Ibas em linhas gerais,
centralizado nos acordos de cooperao e expanso dos
projetos de desenvolvimento e combate pobreza atravs
do Fundo. No entanto, a ausncia de encontros de alto
nvel nos ltimos dois anos um motivo de preocupao
sobre o futuro do bloco. O Brics, por sua vez, foi alvo de
maiores incentivos e ateno do governo Dilma,
apresentando um salto, tanto institucional, como polticoeconmico, frente criao do Banco de Desenvolvimento
e do FMI do grupo. Este representou, no somente uma
vitria para o bloco, mas tambm a possibilidade de
configurar uma alternativa s instituies de Bretton
Woods, elevando o protagonismo do Brasil no cenrio
internacional.

Nesse aspecto, pode-se observar que os

elementos de continuidade presentes no governo Dilma,
em relao ao governo Lula, dizem respeito s linhas
tradicionais defendidas em termos de matriz: a defesa da
soberania, da no interveno, do multilateralismo e da
promoo da paz. Ademais, Dilma manteve sua poltica
externa servio dos interesses nacionais e associada ao
desenvolvimento e justia social, alm de pautar a
mesma, de forma determinante, pela cincia, tecnologia e
inovao (CT&I), tema presente em todos os discursos e
negociaes.

O tratamento da Cooperao Sul-Sul estabelecese, do mesmo modo, como um elemento permanente na

matriz do governo Dilma. Nesse aspecto, foram mantidas
no mbito poltico e econmico as relaes com os pases
da Amrica Latina e Caribe, da frica, do Oriente Mdio, da
sia e do Pacfico. Prioridade mxima foi anunciada para o
envolvimento do Brasil na Amrica do Sul, sendo esta
tambm uma continuidade. Dos eixos de integrao, o
Mercosul obteve destaque com a adeso de novos
membros e busca de parceiros externos, sendo
considerado uma poltica de Estado. Unasul foi creditada
um papel novo de mediao nos conflitos da regio e de
soluo prpria dos problemas comuns, sem a interferncia
de uma potncia externa. Nesse aspecto, importante
observar que o desenvolvimento das crises polticas na
Amrica do Sul inseriu o componente de defesa da
democracia pelo governo Dilma que, apesar das crticas de
uma postura tmida, mostra que, pelo contrrio, o papel do
Brasil nos ltimos anos foi positivo e ativo.

A defesa pela justia social foi mantida perante os

organismos multilaterais, mas somada s crticas do
governo forma de atuao das potncias tradicionais no
embate crise internacional. Diante disso, possvel
afirmar que a atuao brasileira em mbito multilateral
permaneceu demandando as reformas necessrias, tanto
na ONU, quanto na OMC, sob a justificativa do
anacronismo e falta de reciprocidade das mesmas, com
nfase conferida tambm ao FMI e o Banco Mundial. A
novidade da atuao do Brasil neste mbito est na

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Para os demais pases do hemisfrio Sul, de modo

geral, o governo Dilma buscou incluir, em todos os acordos
bilaterais ou bi-regionais, a pauta da cincia, da tecnologia
e da inovao como um desafio compartilhado entre estas
naes. No entanto, pode-se afirmar que o impulso desse
engajamento, tanto no Oriente Mdio, quando na frica,
perdeu relativamente sua fora de expanso devido
diminuio das visitas oficiais, preferncia por formas
multilaterais de interao e menor envolvimento bilateral.
Na sia, as relaes com a ndia e com a China foram
pautadas pela reciprocidade frente condio do pas de
exportador de commodities , pelos acordos em reas
sensveis ao Brasil e pela coexistncia de participao em
fruns multilaterais importantes. Para a Amrica Central e
Caribe, apesar de o intercmbio econmico ainda ser
modesto, destaque pode ser conferido ao aniversrio de
dez anos da liderana brasileira na Minustah e do avano
nas relaes com Cuba, que culminaram na construo de
um porto com financiamento do Bndes.

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situam-se em nvel de pequenos ajustes, preponderando,

assim, a continuidade, ainda que com certa retrao. Resta
observar, no entanto, de que forma estas alteraes foram
promovidas pelo lder ou pelo choque externo. Em se
tratando das alteraes pelo lder, alguns autores afirmam
que a menor intensidade do engajamento internacional do
Brasil pode ser atribuda ao perfil mais tcnico e
introspectivo da Presidenta, ao contrrio do carisma
observado em Lula e que, portanto, teria contribudo para
uma maior ateno internacional. Essa postura da mesma
frente os assuntos de poltica externa teria influenciado na
reduo do nmero de visitas presidenciais, na abertura de
embaixadas e, at mesmo na diminuio do nmero de
vagas para diplomatas no Itamaraty.
Ao observar os dados quantitativos (FLECK, 2013),
enquanto no governo Lula foram criadas 40 embaixadas e
67 postos diplomticos, em Dilma esse nmero caiu para
oito e dez, respectivamente. O mesmo pode-se dizer em
relao ao nmero de vagas para o Itamaraty, ao qual Lula
ofertou 408 vagas para diplomatas, enquanto que, no atual
governo, este nmero caiu para 104. J nas viagens oficiais,
quando comparados os trs primeiros anos de Lula e
Dilma, h uma queda de 57 para 81 visitas realizadas
(CORNETET, 2014). A diferena est, no entanto, no fato
de que a segunda regio mais visitada por Lula foi a frica,
enquanto que, em sua sucessora, a Europa ocupa esta
posio. Preocupa, ainda, os repetidos cortes do
oramento destinado ao MRE em relao aos demais que,
neste governo, perdeu trs vezes mais que o do Meio
Ambiente, quatro vezes o das Comunicaes e cinco vezes
o dos Esportes.

Assim como no governo Lula, Dilma afirmou por

diversas vezes que as relaes com o eixo Sul-Sul no
prejudicariam as com o eixo Norte-Sul, mas que o
pragmatismo e a reciprocidade seriam as palavras de
ordem em suas interaes. Para Estados Unidos, a postura
pragmtica em mbito econmico foi mantida, assim
como pelo fato de que o Brasil no deixou de adotar
posturas contrrias aos interesses da gesto Obama. A
resposta brasileira s denncias de espionagem podem
corroborar uma atitude mais assertiva do governo Dilma,
ainda que caiba questionar se o cancelamento da visita da
Presidenta ao pas tenha ocorrido mais como resposta
presso interna. Apesar disso, o intercmbio comercial
apresentou crescimento, mesmo com a crise, e os acordos
de cooperao foram mantidos, denotando certa
manuteno da matriz.

Em se tratando das mudanas motivadas pelos

choques externos, pode-se afirmar que tanto o contexto de
crise econmica quanto os conflitos polticos desdobrados
em vrias partes do mundo podem ter dificultado uma
insero internacional brasileira mais assertiva. A crise
econmica pautou os discursos de Dilma nos variados
encontros que esta participou e para diferentes atores,

Assim, a partir da anlise dos pontos discorridos

anteriormente foi possvel justificar a identificao de que
as mudanas na matriz desenvolvida pelo governo Dilma

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buscando identificar formas para que os problemas

originados entre as potncias tradicionais no
transbordassem e entravassem o crescimento dos
emergentes, j que estes fazem parte dos meios de
recuperao. A Primavera rabe possivelmente limitou a
atuao do Brasil no Oriente Mdio e na frica, tendo em
vista o cenrio instvel para o estabelecimento de
parcerias, uma vez que os atores importantes hoje podem
ser alterados no futuro (CORNETET, 2014). Ainda assim,
nos conflitos polticos sul-americanos, o governo adotou
uma postura ativa importante na defesa dos princpios
democrticos e na estabilidade da regio, denotando o
crescimento de sua liderana.

Dossi: REGIONALISMOS SIMPORI 2014

advogam alguns autores, ou se permanecer em retrao.

Ainda assim, pode-se analisar que a atual gesto manteve a
tradio da poltica externa brasileira e promoveu uma
certa continuidade quando comparada ao governo
anterior, o que no impossibilitou a realizao de pequenos
ajustes, sejam eles determinados pela liderana da
Presidenta ou pelos choques externos.

5. Consideraes finais
Ao observar o histrico da poltica externa
brasileira, pode-se afirmar a presena de uma linha
contnua em termos de matriz que reflete em si uma
percepo compartilhada da tradio diplomtica brasileira
pela manuteno de valores, interesses e modos de
conduta. Nesse aspecto, partindo-se do estudo de
Herrmann sobre as mudanas promovidas pelos governos
em termos de sua matriz internacional, pode-se afirmar
que a maior parte das alteraes ocorridas na histria do
Brasil deram-se em nvel de ajustes, ainda que apresente
casos excepcionais de maior inflexo, mas retornando sua
normalidade no futuro. A relao entre a poltica externa
desenvolvida pelos governos Lula e Dilma no foge a este
histrico de continuidade na matriz, mas apresenta
pequenos ajustes.

Diante dessas questes, o governo Dilma tem sido

avaliado por alguns autores como sendo de continuidade
ao governo Lula, por ter mantido suas linhas gerais, porm
com baixo perfil, justificado, principalmente por esta
retrao na intensidade de sua insero internacional.
Ainda assim, outros defendem que o momento para a
poltica externa seria de consolidao dos espaos
conquistados, j que no seria mais possvel manter o
mesmo ritmo de ampliao permanentemente, tese esta
defendida pelo ex-Ministro Antonio Patriota (BACHEGA,
2014). Tambm argumenta-se que a expanso efetiva
internacional do governo Dilma poder ocorrer no segundo
mandato, j que no primeiro, de forma geral, os
presidentes enfatizam o ambiente domstico, ao invs do
externo fato observado no governo Lula, mas em menor
escala. Por fim, os constrangimentos da crise dificultaram
no somente a gesto econmica interna, como
entravaram algumas iniciativas externas, sendo que alguns
autores defendem que, nestas circunstncias mais
adversas, at mesmo o Presidente Lula teria uma postura
internacional mais cautelosa e menos visvel (STUENKEL,
2014).

Pode-se dizer que Dilma seguiu, em linhas gerais,

os passos de seu antecessor, o que no a impediu de propor
novas temas e agendas. Podem ser ressaltados, dentre
estas, o engajamento em parcerias nas reas de cincia,
tecnologia e inovao que pautou todos os acordos
assinados em seu governo. A defesa do Mercosul como
poltica de Estado e a no abdicao do Brasil em adotar
uma postura de liderana na promoo da democracia na
regio, inserem-se igualmente neste contexto. Os
objetivos de reciprocidade nas relaes com os pases
desenvolvidos, que passou a considerar a fora dos
mercados asiticos em demandar a exportao de

Por fim, com a ocorrncia do segundo mandato do

governo Dilma, valeria a pena observar se a expanso das
relaes internacionais do Brasil se efetivaria como

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commodities, so parte destes pequenos ajustes. Por fim,

pode-se afirmar que o elemento da continuidade faz-se
mais presente do que as descontinuidades introduzidas
pelo governo Dilma, ainda que esta tenha inovado em
temas relevantes para o pas e colocado sua marca pessoal
nos assuntos de poltica externa, tendo em vista que
continuar, no repetir.

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