Wanderley Guilherme dos Santos

RSP Revisitada
A Elite invisvel: exploraes sobre a
tecnocracia federal brasileira1
Wanderley Guilherme dos Santos
Wanderley Guilherme dos Santos, Ph.D. (Berkeley), professor de Cincia Poltica no
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

Publicado originalmente em 1982, o artigo a seguir discute temas como

a interveno estatal; a expanso da atividade estatal; a administrao,
autonomia e controle dos rgos da administrao indireta; e o papel da
burocracia, entre outros. Alm disso, o autor apresenta os resultados de
um estudo emprico sobre a instabilidade da burocracia. Com um recorte
longitudinal, o estudo compara dados do Legislativo e do Executivo no
perodo compreendido entre 1945 e 1974. Os resultados sugerem relaes
entre a instabilidade da burocracia e: natureza do regime poltico, estrutura
organizacional e o tipo de posio ocupada pelo burocrata (atividademeio, atividade-fim e topo). Ao final, o autor sustenta que a capacidade
financeira dos rgos da administrao indireta, sua estrutura organizacional
e a longevidade dos seus burocratas de alto escalo so fatores que conferem
ao controle desses rgos um carter notadamente poltico.

Este artigo resume o relatrio preliminar de uma pesquisa realizada entre 1977 e 1978, financiada pela Secretaria
de Modernizao e Reforma Administrativa SEMOR/SEPLAN sobre as relaes entre a estrutura organizacional
e renovao das elites burocrticas do sistema estatal descentralizado (nvel federal). O universo emprico consta
dos ocupantes dos cargos de primeiro e segundo escales de 118 agncias estatais no perodo 1945-74. Para a
constituio do universo emprico, relao de agncias e procedimentos, ver Santos, Wanderley Guilherme dos.
Centralizao burocrtica e renovao de elites; estudo preliminar sobre a administrao federal descentralizada.
Rio de Janeiro, IUPERJ, 1979.
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

1. Introduo
O estado industrial, intervencionista, extensamente regulatrio e
freqentemente produtor de bens e servios, tendo embora seu embrio lanado
no primeiro quartel deste sculo, ao sabor, sobretudo, das crises cclicas que
acompanharam a transio de uma economia de base fundamentalmente agrcola
para uma economia industrial madura, s foi, efetivamente, reconhecido como algo
no antecipado pela doutrina liberal clssica aps a primeira dcada da Segunda
Grande Guerra2.
certo que Weber e Michels j haviam prenunciado o papel preponderante que as
burocracias, pblicas e privadas, viriam a desempenhar no mundo contemporneo,
Weber otimisticamente, pessimisticamente Michels. Tambm certo, e com igual
premonio, o fato de que, j em 1923, Lord Keynes anunciara o fim do laissezfaire e advertira sobre a necessidade de que se criassem organismos intermedirios
entre os indivduos isolados e o complexo estatal que se desenvolvia3. Entretanto,
a verificao de que, aps cinqenta anos do anncio de Keynes, Dahrendorf sintase obrigado a repetir o diagnstico sobre as ameaas implcitas no gigantismo das
organizaes modernas, pblicas e privadas, e clamar por uma nova liberdade,
sugere que aquilo que fora premonio tornou-se realidade4. Mais ainda, indica
que a realidade, como de costume, ultrapassou de muito a imaginao. O mundo
moderno testemunha no apenas a revoluo tecnolgica, espetacular e ruidosa
em seus produtos e subprodutos, mas igualmente a revoluo organizacional,
silenciosa e tentacular5. As organizaes e as burocracias que as administram a
esto e para aprender a conviver com elas indispensvel tentar compreender
como operam.
A pauta de questes relevantes longa, mas entre elas podem-se destacar,
particularmente, trs: (i) como surge a interveno regulatria estatal e as
organizaes? (ii) como crescem, se expandem, se desenvolvem? (iii) como
control-las? O presente texto ocupa-se, principalmente, com algumas dimenses
da terceira questo. Ainda assim, convm comentar de maneira breve alguns
aspectos das outras duas.

Shoenfield, Andrew. Modern capitalism. Oxford, University Press, 1965.

Keynes, John Maynard. The end of laissez-laire. lowa, Wm. C. Brown, 1927.
4
Dahrendorf, Ralph. The new liberty. Oxford, Stanford University Press, 1975.
5
Boulding, K. The organizational revolution. s.l., HarperTorch Books, 1968.
2
3

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2. A interveno do Estado: demanda e oferta de regulao e de bens

A variada experincia internacional parece sugerir que a interveno do
Estado, em pases capitalistas, ocorreu, antes de tudo, por imposies do azar e
que somente a partir de um certo momento e magnitude que tal interveno
passou a ser objeto de reflexo e anlise6. Por imposio do azar entende-se aqui
a emergncia de conjunturas que obrigavam o Estado a imiscuir-se em reas at
ento consideradas exclusivas da iniciativa privada. No se trata, obviamente, de
uma interveno irracional, ou casual, mas, sim, de que se fez na ausncia de uma
poltica consistentemente derivada de qualquer modelo analtico. A transformao
do Estado laissez-fairiano paraltico em ativo agente econmico, tanto pela via
de extensa regulao, quanto sob a forma de produtor direto de bens e servios,
inicia-se bem antes da infuso de teorias keynesianas nas prticas governamentais.
A racionalidade da interveno estatal foi, preliminarmente, uma racionalidade de
conjuntura, pragmtica, eminentemente poltica, antes que corolrio de ajustadas
hipteses e precisas inferncias. Razes de natureza estratgico-militar, por exemplo,
segundo Gerschenkron, aparecem com pondervel poder explicativo do papel do
Estado na transformao econmica da Alemanha e do Japo, ainda no sculo
passado e a princpios destes7. Em outro exemplo, a iminncia de crise econmica
generalizada e o potencial de rebeldia poltica por parte do operariado industrial
nela implcita esto, certamente, na origem do que, contemporaneamente, se
denomina de polticas de bem-estar social.
certo que, hoje, procura-se descobrir por trs da fragmentao, da empiria
e da diversificao internacional aquelas condies analticas que permitam
entender e explicar tanto a demanda por, quanto a oferta da regulao e de bens e
servios por parte do Estado. Supe-se que o imediatismo da interveno estatal,
evidenciado pela histria, esconde a operao de reduzido nmero de processos,
os quais poderiam ser conceitualmente derivados. A reflexo moderna, que vai sob
o nome de lgica da ao coletiva, enfrenta sempre, como um de seus momentos
mais importantes, o problema de estabelecer, conceitualmente, as fronteiras da
interveno estatal legtima.
Independentemente do sucesso ou do insucesso dos modelos tericos propostos,
ou que venham a ser propostos para explicitar a lgica da ao coletiva, a evidncia
histrica brasileira corrobora as indicaes de outras experincias nacionais, isto
, tambm aqui a motivao emprica para maior presena do Estado no universo

Shoenfield, Andrew. Modem capitalism. Oxford, University Press, 1965.

Gerschenkron. Alexander. Economic backwardness in historical perspective. Oxford , Harvard University Press, 1976.

6
7

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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

econmico foi mltipla, sendo possvel identificar pelo menos seis ordens distintas
de consideraes, que conduziram, sob variadas formas, interveno estatal.
Em um primeiro grupo poder-se-iam juntar as medidas visando ao
contingenciamento da produo, a fim de ajustar oferta e demanda de bens primrios,
particularmente aqueles dependentes dos fluxos do comrcio internacional, s
medidas destinadas a garantir preos mnimos aos produtores. Ademais destes
motivos de natureza imediatamente econmica, colocava-se tambm um problema
jurdico-constitucional, desde que a produo dos bens que se procurava regular
distribua-se por diversas unidades da federao. O contingenciamento da produo
de caf, acar, pinho, mate e borracha, por exemplo, devia atender no apenas ao
clculo econmico do ajuste entre oferta e demanda, dado o refluxo do comrcio
exterior na dcada de 30, mas tambm ao clculo poltico de decidir que estados
produziriam quanto de cada produto. sob tais presses e com tais objetivos que
se criam o Instituto Brasileiro do Caf, o Instituto do Acar e do lcool, os Institutos
Nacionais do Mate e do Pinho e a Comisso de Financiamento da Produo. Foram
estes formatos organizacionais e econmicos a resposta do Estado brasileiro a
uma situao de emergncia econmica, cuja fonte principal era externa, em um
contexto poltico no qual o peso especfico de algumas unidades da federao, face
ao poder central, era considervel.
Outra ordem de consideraes refere-se ao aproveitamento de recursos
naturais e estratgicos por exemplo, fontes hidrulicas, recursos minerais e
energticos (ferro, petrleo). Ao lado de razes de natureza econmica, aparecem
aqui as motivaes estratgico-militares apontadas por Gerschenkron, e que se
fazem presentes na promulgao dos Cdigos de guas e de Minas, bem como
na criao de empresas como a Petrobrs e a Companhia Siderrgica Nacional.
Trata-se, ao mesmo tempo, de, por assim dizer, nacionalizar os recursos do pas
e de promover a implantao e o desenvolvimento de setores indispensveis
constituio de uma economia industrial moderna. O formato estatal da produo
de ao e petrleo decorreu, por um lado, da inexistncia de um empresariado
nacional capaz de assumir os riscos e o vulto do empreendimento (caso do ao), e,
por outro, da deciso poltica e militar de evitar a competio com os oligoplios
internacionais (caso do petrleo).
Terceira linha de determinaes pode ser encontrada na bem estabelecida
tradio mercantil-protecionista brasileira, em muitos pontos semelhante a todos
os demais pases de capitalismo tardio, no obstante a retrica ricardiana das
vantagens comparativas dos formuladores de polticas. a ela que se devem as
regulaes de emergncia, mas de efeitos duradouros. Como exemplos tpicos e
antigos desse tipo de interveno governamental, devem-se mencionar a lei do
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similar nacional, de 1938, cujo fim era a reserva de mercado para o capital nacional,
e a lei dos 2/3, de 1930, para garantia de emprego fora de trabalho nacional. A
extenso da atividade regulatria estatal e a proliferao do nmero de agncias
incumbidas de exerc-las, no Brasil contemporneo, podem ser aferidas pela
conquista s monografias existentes sobre setores econmicos especficos.
Os problemas crnicos no balano de pagamento constituram outra fonte
histrica para a emergncia e expanso da iniciativa governamental. Os controles
cambiais, inicialmente justificados pela poltica monetria, pouco depois do
trmino da Segunda Grande Guerra, terminam por servir de instrumento auxiliar
da poltica econmica de substituio de importaes, a partir de meados da
dcada de 50. Com a reforma tarifria de 1957 (lei n 3.244), o Conselho de Poltica
Aduaneira, composto, de conformidade com a tradio corporativista brasileira,
por representantes da burocracia estatal, das entidades convencionais das classes
produtoras e dos sindicatos de trabalhadores, transforma-se em mais uma agncia
intervencionista extensamente regulatria.
O reconhecimento de que a expanso econmica brasileira processavase desequilibradamente, ameaando a continuidade do progresso econmico
pela via do estrangulamento de setores indispensveis, conduziu o novo tipo de
interveno estatal: a de criao de incentivos para implantao e desenvolvimento
de segmentos especficos do sistema econmico. A criao de grupos executivos
durante o perodo Kubitschek, encarregados de administrar os privilgios concedidos
e monitorar os resultados alcanados, instrumentalizou organizacionalmente a
inteno de recuperar o atraso de diversos setores da economia.
A meta de corrigir desequilbrios no mais entre setores, mas regies, define
a ltima matriz de motivaes para a interveno estatal no Brasil. por conta de
diminuir as disparidades regionais, por um lado, e de obter maior racionalidade
na alocao dos recursos da economia, por outro, que se criam, inicialmente a
pioneira SUDENE, e depois todas as superintendncias regionais, que se vm somar
s antigas Comisso do Vale do So Francisco e SPEVEA.
O somatrio de todas as motivaes termina por produzir o atual Estado
brasileiro, que regula, ou tenta faz-lo, produtos, recursos, setores econmicos,
estados e regies; a produo e o consumo; o preo das matrias-primas, do capital
e do trabalho, tornando a arquitetura social brasileira delicada e complexa. Nada
indica que no se possa encontrar uma lgica que permita reduzir a multiplicidade
de motivos que impulsionaram as diversas modalidades da interveno estatal
a um modelo analtico consistente. Em todo caso, convm ter presente que os
determinantes da interveno do Estado no so, necessariamente, os mesmos
que explicam a expanso da atividade estatal, ali onde ela j se iniciou.
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

3. A expanso do Estado: a lgica da economia e a lgica da burocracia.

A expanso da atividade estatal, particularmente a atividade produtora de
bens e servios, motivada fundamentalmente por razes vrias e de conjuntura,
terminou por suscitar a cobrana de eficincia e de produtividade. Protegidas
contra os azares do mercado, as empresas estatais viram-se permanente alvo de
crticas quanto eficincia de seu desempenho, medida esta segundo o padro
convencional de lucros operacionais. Desnecessrio dizer que a avaliao crtica
partia especialmente dos segmentos privados do sistema econmico, para os quais
o setor produtivo do aparelho estatal representa incmodo competidor.
Uma vez criada a empresa pblica, particularmente a empresa produtora
de bens e servios, esmaecem as razes originais para sua criao de natureza
mais poltica que de mercado e deflagra-se a presso por desempenho
de acordo com as regras gerais do sistema econmico, isto , a maximizao do
lucro. A sobrevivncia organizacional de uma empresa do Estado depende, em
conseqncia, menos de uma avaliao de mdio e longo prazos, e conforme
s razes que impuseram sua criao por exemplo, manuteno da soberania
interna sobre recursos naturais estratgicos, ou acrscimo nos graus de liberdade
nas negociaes internacionais do que de seu sucesso operacional de curto
prazo. Provoca-se, assim importante fratura entre o nascimento poltico e a
sobrevivncia econmica da organizao.
A busca por sucesso microeconmico e de curto prazo, todavia, produz os
inesperados resultados de que no apenas se procure garantir a sobrevivncia
da organizao, mas, ademais, fica ela obrigada a expandir-se e a proliferar para
sobreviver. Dado o contexto institucional brasileiro, de que se falar a seguir, no
h alternativa para a empresa pblica que quer permanecer seno a expanso e
proliferao, enquanto a razo de sua sobrevivncia for um subproduto de seu
desempenho econmico strictu sensu.
As empresas estatais brasileiras operam em um contexto caracterizado
por elevadas taxas de inflao e pela inexistncia de uma caixa nica que fosse
suficientemente flexvel para redistribuir os recursos disponveis pelas diversas
unidades do sistema estatal de produo. A tentativa de maximizar lucros
operacionais, em conseqncia, quando bem sucedida, coloca a empresa
estatal diante da alternativa de entesourar seus recursos financeiros em excesso
arriscando-se por a crtica de ineficincia, j que deixaria seus recursos
vulnerveis eroso inflacionria ou diversificar seus investimentos, buscando
os setores de alta rentabilidade, tal como qualquer empresa privada est obrigada
a fazer. a lgica econmica de curto prazo, pois que, em sendo um dos parmetros
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fundamentais de avaliao do desempenho da empresa pblica, necessariamente a

impele expanso e proliferao.
A dinmica prpria das burocracias estabelece a outra fonte natural de
crescimento e multiplicao estatal. conhecido o axioma de que as burocracias
tendem a durar e, mais do que isso, a expandir-se. Se, conforme a especulao
de Boulding, haveria um princpio extrnseco e outro princpio intrnseco s
organizaes limitando seu crescimento, a estimativa de Hintze, por outro lado,
assegura-nos que os limites da expanso organizacional so dados apenas pela
capacidade de administrar e controlar os espaos adquiridos pela burocracia em
expanso8. Sendo a capacidade de administrao e controle, em princpio, derivada
de aperfeioamentos na estrutura organizacional, no haveria, igualmente em
princpio, limites naturais previsveis para a expanso burocrtica.
J muito se investigou sobre os processos indutores da expanso burocrtica.
Assumindo a premissa maximizante anloga ao do homo economicus, por
exemplo, Niskanen conclui que o crescimento burocrtico decorre do mesmo
impulso maximizador, seja a maximizao de output (dos servios ou produtos
oferecidos), seja a maximizao do oramento posto disposio da burocracia9.
J uma verso hobbesiana, ou maquiaveliana, daria como impulso fundamental o
acmulo de poder. Em qualquer caso, e embutida em qualquer das explicaes j
sugeridas, encontra-se a razo de segurana, isto , a tentativa de reduzir os graus
de incerteza provenientes do meio ambiente, o qual sempre definido como o
au del dos limites da organizao. Sempre que um segmento do meio ambiente
capturado pela organizao e cai sob seu controle, reduz-se a faixa de incerteza
quanto sobrevivncia organizacional. E novamente o impulso fundamental
pela sobrevivncia inaugura uma dinmica expansionista e diferenciadora, pois
a conquista de pores diferentes do meio ambiente obriga as organizaes a se
converterem de uni em multi com tendncia ao omni funcional.
As burocracias estatais so, neste particular, como qualquer outra burocracia
e, assim, tambm sujeitas, uma vez criadas, presso pela sobrevivncia e,
conseqentemente, por igual sujeitas dinmica expansionista e diferenciadora.
No h por trs do visvel gigantismo dos Estados modernos nenhum plano
preconcebido, nem qualquer desgnio malfico. No h, necessariamente. A prpria
lgica das circunstncias, se no convenientemente administrada e infletida em
sua direo, induz o crescimento e a diferenciao das estruturas burocrticas,
tanto produtivas, quanto reguladoras e normativas. Tal o que tem ocorrido no
Boulding, K. The organizational revolution, s.I., Harper Torch Books, 1968. HINTZE, Otto. The historical essays of
Otto Hintze. Oxford, University Press, 1975. Cap. 4.
9
Niskanen Junior, William. Bureaucracy and representative government. Aldine, 1971.
8

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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

Brasil. Tanto por razes de natureza econmica, quanto por imposies da dinmica
organizacional, o aparelho de Estado brasileiro tem se expandido e diversificado,
promovendo a primeiro plano o problema de sua administrao e controle.
A proliferao do que se convencionou denominar de agncias de administrao
indireta (fundaes, autarquias, empresas pblicas) coloca a questo do controle
dessas agncias de dois ngulos distintos: de um lado, tenta-se encontrar
mecanismos que permitam cobrar responsabilidade pblica de sua ao ou omisso;
de outro, trata-se de resolver o problema da coordenao, por parte do poder
central (executivo, ministrio ou rgo de planejamento), de nmero pondervel
de instituies que, embora formalmente subordinadas administrao direta,
manifestam crescente capacidade de comportamento e decises autnomas. E
aqui tocamos no ponto central da seo seguinte.

4. A expanso da burocracia: a lgica cartorial e a lgica tecnocrtica

O fenmeno da tecnocracia , sem dvida, moderno. Estar, possivelmente,
ligado ao desdobramento das funes do Estado que, ao se expandir e necessitar
ser eficiente de acordo com os padres do mercado, passa a requerer o concurso de
operadores capazes. Assim como na esfera privada as grandes empresas concorrem
pelos melhores executivos fenmeno conhecido como brainhunting tambm
na esfera pblica torna-se imperiosa a seleo e o recrutamento de pessoal dotado
de habilidades especficas. O preenchimento de cargos de importncia estratgica
deixa de ser o resultado de mera partilha de esplios para se transformar em
negociao poltica delicada. Este ponto merece comentrio mais pormenorizado.
Administrar o aparelho de Estado como um sistema de esplio, a ser distribudo
como benesses a diversas faces polticas, independentemente do desempenho
esperado, tendncia conhecida e apontada pela literatura especializada. No
Brasil, tal fenmeno foi estigmatizado com o rtulo de Estado cartorial, que teria
prevalecido at recentemente. De acordo com a hiptese, o aparelho de Estado
brasileiro jamais foi comandado quer por normas e planos de longo prazo, quer
segundo a tica que a literatura clssica atribua moderna burocracia, ou seja,
competncia, neutralidade, imparcialidade. Bem ao contrrio, tratava-se de repartir
os recursos estatais disponveis entre as correntes polticas que propiciavam apoio
ao governo o que era uma forma de pagamento a tal apoio. Em conseqncia,
o desempenho do Estado era ineficiente, corrupto e incompetente. Pela lgica da
hiptese, e em analogia com o que parece ser a experincia internacional, suponhase que do desenvolvimento do pas emergisse a exigncia da constituio de uma
burocracia estatal conforme aos padres tipicamente ideais.
470

Rev. Serv. Pblico Braslia 67 (3) 463-482 jul/set 2016

Wanderley Guilherme dos Santos

Pelo pouco que j se conhece, todavia, sabe-se que a hiptese do Estado

cartorial no se aplica inteiramente ao caso brasileiro. Com efeito, o que parece
ter ocorrido foi uma espcie de diviso entre parte do aparelho de Estado
centralizado, onde o fenmeno se mostraria plenamente, e o aparelho de Estado
descentralizado, o qual, dados os motivos da sua instituio (ver seo 1), teria
sido protegido da lgica cartorial. Assim, a modernizao recente da burocracia
estatal centralizada estar-se-ia processando por mimetismo ou presso dos
padres de competncia estabelecidos pela burocracia estatal descentralizada.
O aparelho de Estado descentralizado brasileiro foi, portanto, desde o incio,
submetido a padres de operao onde a eficincia e a competncia eram os
critrios fundamentais. Da fluiu a necessidade de que os postos de importncia
estratgica ficassem a salvo das negociaes polticas convencionais. Em
conseqncia, na medida em que o preenchimento dos postos demandava de
seus futuros operadores uma qualificao tcnica apropriada, estes operadores
convertiam-se em atores polticos de uma nova espcie, isto , aqueles que
deveriam, necessariamente, ser consultados quanto s polticas a serem
seguidas, por isso mesmo que eram as pessoas capazes de avaliar por que rumos
obter-se-ia eficincia no desempenho deste segmento do setor pblico. , por
conseguinte, a obrigao de obter resultados eficientes na operao do setor
pblico descentralizado que transforma os responsveis pelas diversas unidades
deste setor em atores polticos relevantes10.
O recurso poltico fundamental de que dispem estes atores polticos o
conhecimento especializado, a capacidade de coordenar grupos de trabalho
de elevada competncia tcnica. Em segundo lugar, adquirem ainda maior
grau de liberdade de ao em correspondncia autonomia financeira das
organizaes que dirigem, como j foi mencionado. Em terceiro lugar, tornamse ainda mais importantes em razo da estrutura da organizao que dirigem,
a qual pode propiciar maior ou menor probabilidade de permanncia nos
postos, convertendo-se esta permanncia, por sua vez, em adicional recurso
pela cumulatividade da experincia adquirida. Assim, de esperar-se que exista
uma relao entre estrutura organizacional e permanncia nos postos e que
essas duas dimenses conjugadas nos indiquem algo sobre parcela bastante
ampla do aparelho de Estado descentralizado brasileiro. Tais so os tpicos das
sees subseqentes.

10

claro que no subscrevemos a tese de que existem solues puramente "tcnicas" para problemas econmicos
e sociais. A nfase consiste na distino entre recrutamento tecnocrtico e recrutamento clientelstico e nos
recursos de poder, que so diferentes nos dois tipos de polticas.
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

5. Estabilidade burocrtica e estrutura organizacional do aparelho de

Estado descentralizado brasileiro: achados preliminares
Esta seo apresentar o conjunto bsico de informaes coletadas sobre as
agncias descentralizadas, no que se refere renovao e permanncia nos postos
estratgicos das organizaes11. Os dados so apresentados de forma agregada
(geral) e desagregada em funo da posio dos membros (topo, atividade-meio e
atividade-fim), distribudos de acordo com as coortes presidenciais e parlamentares
a que pertencem (tabelas I e II) e distribudos de acordo com as posies, as coortes
e a estrutura da organizao a que pertencem, dicotomizadas em alta centralidade
hierrquica relativa (acima da mediana) e baixa centralidade hierrquica relativa
(tabelas III e IV). A interpretao das tabelas simples: quanto maior for o valor
numrico da taxa, maior ser a instabilidade da burocracia.

Tabela I

POSIO
GERAL
TOPO
MEIO
FIM

1
0,27
0,26
0,19
0,23

2
0,27
0,30
0,21
0,25

3
0,29
0,17
0,11
0,13

4
0,39
0,21
0,28
0,34

5
0,26
0,43
0,19
0,26

6
0,28
0,28
0,25
0,29

7
0,23
0,26
0,20
0,21

MDICI

COSTAE
SILVA

CASTELO

JANGO

JNIO

KUBITSCHEK

VARGAS

DUTRA

Taxa de Renovao - Coorte Presidencial

8
0,15
0,14
0,16
0,15

Fonte: Ver notas 1 e 11.

Tabela II
Taxa de Renovao - Coorte Parlamentar
POSIO
GERAL
TOPO
MEIO
FIM

46-50
1
0,27
0,26
0,19
0,23

50-54
2
0,27
0,30
0,21
0,25

54-58
3
0,19
0,18
0,15
0,16

58-62
4
0,27
0,29
0,20
0,25

62-66
5
0,27
0,29
0,23
0,26

66-70
6
0,21
0,25
0,20
0,19

70-74
7
0,11
0,09
0,11
0,12

Fonte: Idem, ibidem.

11

472

Alm dos sucessivos ocupantes dos postos de primeiro e segundo escales, analisou-se a estrutura organizacional
das agncias, com base em seus organogramas, utilizando-se um ndice de centralizao hierrquica relativa.
O ndice, que varia entre zero e um, permite comparaes entre as agncias em funo da maior ou menor
centralidade do posto mximo da organizao. Para detalhes e derivao do ndice, ver Santos, Wanderley
Guilherme dos. Centralizao burocrtica e renovao de elites; estudo preliminar sobre a administrao federal
descentralizada. Rio de Janeiro, IUPERJ, 1979.
Rev. Serv. Pblico Braslia 67 (3) 463-482 jul/set 2016

Wanderley Guilherme dos Santos

Tabela III
Taxa de Renovao - Coorte Presidencial
POSIO
GERAL
TOPO
MEIO
FIM

1
*a

*b

2
a

3
a

4
a

5
a

6
a

7
a

8
a

0,24

0,23

0,24

0,30

0,13

0,17

0,38

0,38

0,27

0,27

0,31

0,26

0,18

0,25

0,14

0,18

0,21

0,23

0,29

0,31

0,15

0,20

0,28

0,24

0,43

0,39

0,27

0,32

0,27

0,29

0,11

0,21

0,18

0,11

0,17

0,27

0,10

0,12

0,30

0,21

0,18

0,21

0,30

0,18

0,17

0,24

0,15

0,18

0,15

0,25

0,07

0,28

0,04

0,15

0,00

0,34

0,26

0,28

0,29

0,25

0,18

0,23

0,12

0,16

Fonte: Ver notas 1 e 11.

*a = abaixo da mediana; *b = acima da mediana.

Tabela IV
Taxa de Renovao - Coorte Parlamentar
POSIO

1
*a

*b

2
a

3
a

4
a

5
a

6
a

7
a

8
a

GERAL
TOPO
MEIO
FIM

0,24

0,23

0,24

0,30

0,17

0,17

0,26

0,29

0,28

0,25

0,17

0,24

0,10

0,18

0,21

0,23

0,29

0,31

0,22

0,24

0,27

0,32

0,29

0,29

0,26

0,30

0,06

0,15

0,18

0,11

0,17

0,27

0,12

0,17

0,23

0,17

0,26

0,18

0,17

0,23

0,11

0,13

0,15

0,25

0,07

0,28

0,08

0,18

0,15

0,25

0,27

0,24

0,15

0,21

0,11

0,12

Fonte: Idem, ibidem.

* a = abaixo da mediana; * b = acima da mediana.

Pelo menos quatro tipos de leituras relevantes so possveis a partir da disposio

dos dados: uma comparao das taxas de renovao por coorte presidencial vis-vis s coortes parlamentares; comparao intercoortes presidenciais; comparao
das taxas por posies (topo, meio e fim); e, finalmente, comparar as taxas tomando
em considerao o tipo de estrutura organizacional das agncias (maior ou menor
centralidade hierrquica relativa).
O restante desta seo apresentar uma lista, provavelmente no exaustiva,
dos achados derivados da leitura das tabelas, enquanto a prxima seo procurar
sistematizar tais achados, tendo em vista algumas hipteses sobre as relaes entre
burocracia, poltica e tipo de regime.
De acordo com a base emprica disponvel e as tcnicas de mensurao utilizadas,
plausvel supor-se que:
1) Ao nvel de maior agregao (isto , no havendo discriminao de posies ou
de estruturas organizacionais), as taxas de renovao da elite burocrtica brasileira
do aparelho estatal descentralizado so mais elevadas nas coortes presidenciais do
que nas coortes parlamentares;
2) As taxas de renovao das coortes presidenciais so declinantes aps 1964,
tendo sido o governo Mdici o mais estvel neste particular;
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

3) As taxas de renovao das posies de topo e de atividade-fim so mais elevadas

do que as taxas de renovao das posies de meio nas coortes presidenciais;
4) As maiores taxas de renovao ao nvel mais agregado (geral), e nas posies
de atividade-meio e atividade-fim so da coorte Jnio Quadros;
5) O governo mais estvel nas posies de atividade-meio e atividade-fim foi o
de Juscelino Kubitschek, inclusive mais estvel do que o governo Mdici, enquanto
que na posio de topo a diferena entre os dois pequena (17 JK:. 14 Mdici);
6) O governo mais instvel na posio de topo foi o de Joo Goulart;
7) Ao nvel mais agregado (geral), tambm so declinantes aps 1964 as taxas
das coortes parlamentares;
8) Novamente as taxas nas posies de topo e atividade-fim so mais elevadas
do que as taxas das posies de atividade-meio para as coortes parlamentares,
exceto ponto 6 no tempo quando as taxas para atividade-meio e para atividade-fim
so, praticamente, iguais, e exceto ponto 7 (parlamento Mdici) quando todas as
taxas so muito baixas e a taxa da posio de topo a menor de todas;
9) A maior renovao nas posies de topo se d aps o segundo parlamento
(Getlio Vargas);
10) A maior renovao nas atividades meio e fim se d aps o parlamento de
Joo Goulart (ponto 5 no tempo);
11) Em geral, as organizaes de maior centralidade hierrquica apresentam
maiores taxas de renovao ao nvel mais agregado (geral) do que as de menor
centralidade hierrquica;
12) As posies de topo das organizaes de maior centralidade hierrquica
apresentam maiores taxas de renovao do que as de menor centralidade
hierrquica, exceto durante Jnio Quadros e Joo Goulart, quando se d o inverso;
13) As posies de atividade-fim em organizaes de maior centralidade
hierrquica so mais instveis do que em organizaes de menor centralidade
hierrquica, exceto durante o perodo Castelo Branco;
14) A posio de topo nas organizaes de menor centralidade hierrquica
a mais instvel das trs posies, exceto em Quadros, Castelo Branco e Mdici
quando a mais instvel a posio de atividade-meio;
15) Tambm nas organizaes de maior centralidade hierrquica, a posio de
topo a mais instvel das trs, exceto durante Dutra e Quadros, quando a posio
de atividade-fim aparece como a mais instvel;
16) Nas organizaes de menor centralidade hierrquica, a posio de atividadefim a mais estvel, antes de 1964 (exceto Goulart onde a da posio de atividademeio), sendo a posio de topo, para Castelo e Mdici, e de atividade-meio, para
Costa e Silva, no perodo ps-1964;
474

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Wanderley Guilherme dos Santos

17) Nas organizaes de maior centralidade hierrquica, a posio de maior

estabilidade a de atividade-meio, exceto para Costa e Silva e Mdici quando
praticamente igual atividade-fim;
18) As posies de atividade-meio das organizaes de menor centralidade
hierrquica apresentam taxas de renovao superiores s taxas da posio de
atividade-fim, exceto para Goulart e Costa e Silva (onde so praticamente iguais);
19) A posio de atividade-meio das organizaes de maior centralidade
hierrquica apresentam taxas inferiores s da posio de atividade-fim, exceto para
Costa e Silva e Mdici;
20) A maior instabilidade de posio de topo das organizaes de menor
centralidade hierrquica ocorreu durante Goulart, e a mais estvel durante Mdici;
21) Tambm a maior instabilidade da posio de topo das organizaes de
maior centralidade hierrquica ocorreu durante Goulart, e a mais estvel durante
Kubitschek;
22) Em geral, as taxas de renovao das organizaes de menor centralidade
hierrquica, no agregado (geral), so iguais ou superiores por coorte presidencial
do que por coorte parlamentar;
23) Em geral, o mesmo parece dar-se em relao s organizaes de maior
centralidade hierrquica;
24) As posies de topo das organizaes de menor centralidade hierrquica
so, em geral, to ou mais instveis por coorte presidencial do que por coorte
parlamentar;
25) Em geral, a posio de atividade-fim nas organizaes de menor centralidade
hierrquica apresenta maiores taxas de renovao por coorte parlamentar do que
por coorte presidencial, exceto no perodo ps-1964;
26) Em geral, a posio de atividade-fim das organizaes de maior centralidade
hierrquica apresenta maiores taxas de renovao por coorte presidencial;
27) Ao nvel mais agregado (geral), a coorte mais instvel a da 5 legislatura,
para as organizaes de menor centralidade hierrquica;
28) Para as organizaes de maior centralidade hierrquica e ao nvel mais
agregado (geral), a coorte mais instvel coincide com a 2 legislatura;
29) Nas organizaes de menor centralidade hierrquica, as maiores taxas de
renovao nas posies de topo ocorreram durante a 2 e a 5 legislaturas;
30) Nas organizaes de maior centralidade hierrquica, e na mesma posio de
topo, as maiores taxas ocorreram durante a 2 e a 4 legislaturas;
31) Nas organizaes de menor centralidade hierrquica, as maiores taxas de
renovao na posio de atividade-fim ocorreram durante a 5 legislatura;
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

32) Nas organizaes de maior centralidade hierrquica, e na mesma posio de

atividade-fim, a maior taxa encontra-se durante a 2 legislatura;
33) Com exceo da 5 legislatura, durante a qual so iguais, as taxas de
renovao na posio de topo das organizaes de maior centralidade hierrquica
so mais elevadas do que as taxas de renovao na mesma posio nas organizaes
de menor centralidade hierrquica;
34) As taxas de renovao na posio de atividade-meio variam assistematicamente
entre as organizaes de maior e de menor centralizao hierrquica ao longo das
legislaturas;
35) Com exceo da 5 legislatura, as taxas de renovao na posio de atividadefim so mais elevadas nas organizaes de maior centralidade hierrquica do que
nas de menor centralidade hierrquica.
O valor de cada um desses achados plausveis variar, por certo, de acordo com
os interesses de cada analista e em funo de seus interesses especficos. Para o
que nos importa aqui possvel introduzir alguma sistematizao nas proposies
precedentemente listadas e referi-las a quatro ordens principais de preocupaes.
Este o tpico da seo seguinte.

6. Estabilidade burocrtica, a poltica e a estrutura organizacional do

aparelho de Estado descentralizado brasileiro
A primeira rea de questes que os achados discriminados na seo anterior
permitem esclarecer constituda pelas relaes entre o Executivo e o Parlamento,
tal como implcitos na hiptese do Estado cartorial, e por uma comparao entre os
diversos executivos no perodo compreendido entre 1945e 1974.
Como foi referido anteriormente, segundo a hiptese do Estado cartorial o
aparelho de Estado brasileiro seria partilhado pelo Executivo entre as diversas
foras polticas com o objetivo de conseguir o apoio necessrio para seus programas
de ao. Corolrio desta hiptese, creio, seria a inferncia de que tal fenmeno
deveria manifestar-se sobretudo aps as eleies legislativas, mediante as quais
periodicamente se aferem as ponderaes de poder das diversas faces polticas
nacionais. Assim sendo, seria de esperar-se que as taxas de renovao das elites
burocrticas do aparelho estatal descentralizado relativas s coortes parlamentares
fossem superiores quelas relativas s coortes presidenciais. Os resultados,
entretanto, confirmando a suspeita precedentemente mencionada, contrariam
esta inferncia.
Com efeito, os achados 1, 22, 23, 24, 25 e 26 indicam que, sistematicamente, as
taxas de renovao das coortes presidenciais so superiores s taxas de renovao
das coortes parlamentares. Tal resultado, ademais, revela que a preponderncia
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do Executivo em relao ao Legislativo se afirma independentemente do tipo de

estrutura organizacional das agncias consideradas, e independentemente das
posies (topo, atividade-meio e atividade-fim) dentro das organizaes. Parece
correto, portanto, afirmar-se que o problema da coordenao do aparelho estatal
descentralizado, ou, visto por outro ngulo, o problema do impacto da poltica
sobre este mesmo aparelho, equaciona-se no mbito das relaes entre o Executivo
e o aparelho estatal com escassa interferncia do Legislativo. pela mediao do
Executivo que a problemtica do controle ou da instabilidade poltica do aparelho
estatal descentralizado se configura o que torna relevante a comparao entre
perodos presidenciais.
Se se compararem os diversos perodos presidenciais, verificar-se- que o
primeiro achado relevante refere-se ao perodo Jnio Quadros. Teria sido este
o perodo mais instvel, isto , que apresentaria as maiores taxas de renovao
das elites administrativas para o nvel mais agregado (geral), para as posies de
atividade-meio e de atividade-fim (vide proposio 4). Entretanto, tratando-se
de um perodo de curtssima durao, e que se inaugura segundo uma dinmica
oposicionista, no seria surpresa encontrar elevado impacto sobre a elite burocrtica
em seu incio o que efetivamente ocorreu sendo precipitado, todavia, inferir
que a mesma taxa de substituio manter-se-ia nos anos subseqentes. Os dados
para o perodo Quadros, assim, devem ser tomados com cautela.
J o mesmo no se pode afirmar em relao ao perodo Goulart. De acordo com
as proposies 6, 20 e 21, foi este o perodo de maior instabilidade administrativa
no aparelho estatal descentralizado, atingindo, especificamente, a posio de maior
responsabilidade das organizaes, isto , a posio mxima ou de topo. E este
resultado aparece consistentemente, tanto em relao aos dados agregados, quanto
em relao aos dados discriminados de acordo com a estrutura das organizaes.
Pelo que se conhece do perodo, corrobora-se a idia de que grande parte da
administrao pblica federal brasileira, independentemente de ser administrada
de forma mais ou menos centralizada, foi atingida pela penetrao poltica que
caracterizou o perodo.
A segunda rea de questes sobre as quais podemos ser ilustrados pelos
resultados obtidos refere-se complexa e controvertida conexo entre maior
autoritarismo e maior estabilidade administrativa e, por a, maior continuidade de
programas de trabalho, em contraposio hiptese de que a maior democracia
corresponderia maior instabilidade administrativa e, conseqentemente, menor
eficincia no desempenho governamental.
Seria excessivamente ambicioso presumir que estudo to exploratrio e
restrito quanto este pudesse decifrar definitivamente a questo. No obstante,
pode-se verificar que, de acordo com as proposies 2 e 7, as taxas de renovao
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

so declinantes aps 1964, tanto para as coortes presidenciais quanto para as

coortes parlamentares. A aceitar-se absolutamente tal resultado estaria sendo
corroborada a hiptese que afirma a conexo entre autoritarismo e maior
estabilidade administrativa, com base na qual se presume maior continuidade e
eficincia governamentais. Todavia, a proposio 5 sugere-nos caminho oposto.
Provavelmente, o governo mais democrtico no perodo pr-1964, o de Juscelino
Kubitschek, foi ao mesmo tempo o mais estvel em sua administrao indireta, no
que diz respeito s posies de atividade-meio e atividade-fim, inclusive mais do
que o governo Mdici, que o mais estvel dos governos ps-64, e praticamente
to estvel quanto este no que concerne posio de topo das organizaes.
Assim, pelo menos em relao ao limitado aspecto aqui investigado, maior taxa
de estabilidade administrativa, se admitida como um dos requisitos necessrios
eficincia governamental, no exige, necessariamente, sistemas polticos rgidos,
podendo, ao contrrio, ser alcanada em regimes abertos.
A terceira rea de interesse refere-se estabilidade das posies estratgicas
nas organizaes governamentais, aqui agregadas em posies de topo, posies de
atividade-meio e posies de atividade-fim. Trata-se de considerar se haveria alguma
diferena sistemtica entre elas face s probabilidades de renovao. Desde logo,
as proposies 3 e 8 sugerem-nos que as posies de atividade-meio, isto , aquelas
ligadas especificamente administrao, sentido estrito, das organizaes, so mais
impermeveis substituio do que as posies de topo e do que aquelas ligadas s
atividades-fim (tcnicas) das organizaes. Este resultado, ademais, vale tanto para
as coortes presidenciais, quanto para as coortes parlamentares. Os demais achados
sobre as posies dependem da considerao da outra dimenso estrutura das
organizaes e sero, em conseqncia, discutidos simultaneamente.
Se consideramos as relaes entre a estabilidade das posies e a estrutura
das agncias, resultados importantes e significativos aparecem. Antes de tudo,
uma observao isolada sobre a renovao das elites administrativas e a estrutura
das organizaes: desde logo, revela-se pela proposio 11 que, em geral, as
organizaes de maior centralidade hierrquica exibem maiores taxas de renovao
ao nvel mais agregado (geral) do que as organizaes de menor centralidade
hierrquica. Esta vulnerabilidade maior das organizaes mais centralizadas ser
corroborada praticamente em todas as circunstncias e permitir importantes
concluses na parte final deste trabalho.
Pelas proposies 12 e 13 obtemos que as posies estratgicas de topo e de
atividade-fim so mais instveis (maiores taxas de renovao), nas organizaes
de maior centralidade hierrquica do que nas organizaes de menor centralidade
hierrquica. Se tomamos as coortes parlamentares como ponto de referncia,
verifica-se, pelas proposies 33 e 35, que, com exceo da 5 legislatura (a legislatura
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Wanderley Guilherme dos Santos

Goulart), tambm as posies de topo e de atividade-fim so mais instveis em

organizaes de maior centralidade hierrquica do que em organizaes de menor
centralidade hierrquica.
Finalmente, as proposies 14 e 15 sugerem-nos que em ambos os tipos de
estruturas a posio de topo a mais instvel das trs posies.
Sumariando, procedeu-se nesta seo a uma anlise das taxas de renovao
das elites administrativas do aparelho estatal descentralizado brasileiro em suas
relaes com as mudanas processadas no regime poltico (mais democrtico ou
mais autoritrio), com a srie de Executivos, com a srie de Parlamentos, assim
como se avaliaram as variaes nesta taxa de renovao em decorrncia das
posies ocupadas e da estrutura das organizaes sob anlise. Os achados sugerem
as seguintes concluses plausveis:
a) Quanto natureza do regime: no parece seguro afirmar-se que maior
estabilidade administrativa requeira elevada dose de autoritarismo poltico;
b) Quanto hiptese do Estado cartorial: no parece verdadeiro que o sistema
estatal descentralizado brasileiro tenha ficado exposto lgica da diviso de esplio,
com exceo do perodo Joo Goulart, que o que mais se aproxima do modelo;
c) Quanto estabilidade diferenciada das posies administrativas estratgicas:
as posies administrativas ligadas a atividades-meio das organizaes so mais
resistentes renovao do que as posies de topo e do que as posies ligadas a
atividades-fim, independentemente da estrutura das organizaes. Em ambos os
tipos de estrutura, por outro lado, a posio de topo a mais instvel das trs;
d) Quanto estrutura das organizaes: em geral, quanto mais centralizada
hierarquicamente a organizao, maior a probabilidade de substituio de suas
elites de topo e tcnica em sentido estrito, isto , aquelas ligadas s atividades-fim
da organizao.
As duas ltimas inferncias, c e d, permitem agora que se retome o tema central
deste estudo exploratrio, o que ser feito na seo final, a seguir.

7. Concluso
Argumentou-se que estruturas organizacionais de baixa centralidade
hierrquica relativa, isto , aquelas estruturas nas quais o poder administrativo no
excessivamente centralizado na sua posio de topo, seriam menos permeveis
ao controle externo. Verificou-se, tambm, que tais estruturas apresentam a
caracterstica de possurem elites administrativas mais estveis do que as estruturas
mais centralizadas.
A conjugao de ambos os aspectos permite a induo de que estruturas
organizacionais em que o poder descentralizado tendem a resistir mais
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A Elite invisvel: exploraes sobre a tecnocracia federal brasileira

renovao de seus quadros dirigentes, tanto em suas posies mximas, quanto

em suas atividades especficas, isto , tcnicas. A maior longevidade das elites
administrativas de estruturas de maior ndice de descentralizao, por sua vez,
propicia acrscimos incrementais na ponderao do valor daquilo que o recurso
poltico por excelncia das elites burocrticas modernas, a saber, a expertise, o
conhecimento especializado.
Com efeito, ao conhecimento especializado de fundo soma-se atravs dos anos a
experincia da operao cotidiana da prpria estrutura e a posse do conhecimento
em ato, por assim dizer, multiplica o valor do conhecimento especializado, tornando
os quadros dirigentes dessas estruturas um fator relativamente escasso. Ao contrrio
do que se afirma eventualmente, a oferta de tcnicos altamente capacitados no
infinitamente elstica variao nos preos. Bem ao contrrio, a oferta de mode-obra de altssima capacitao restrita, e ainda mais exgua se adicionamos ao
valor conhecimento a ponderao em ato adquirido por via da longevidade nos
postos. Neste caso, a oferta de operadores de estruturas governamentais passa a
ser inelstica a preos (salrios de operadores) e elstica a poder.
Em outros termos, quer isto dizer que o preenchimento de postos estratgicos
em estruturas complexas passa a ser comandado por ajustamentos polticos,
antes que por competio no mercado. No fcil substituir um operador estatal
oferecendo apenas salrios competitivos no mercado privado. Expertise fato
escasso e no perfeitamente substituvel. Da porque o controle do aparelho
estatal descentralizado seja uma questo eminentemente poltica. No se trata de
submeter s preferncias do comprador no caso, os rgos de administrao
direta a orientao do vendedor no caso, as unidades descentralizadas que
seriam perfeitamente substituveis pelo mercado. Elas no o so. E porque no o
so, o ajuste entre as preferncias do comprador e as orientaes do vendedor
escapa dinmica do mercado, quer dizer, dos preos (salrios) e ingressa no
mbito das negociaes de poder. O aparelho estatal descentralizado resiste
coordenao central precisamente porque o seu comportamento no obedece
lgica do mercado. E o que permite a este segmento escapar s regras da perfeita
substitutibilidade , de um lado, a complexidade da estrutura que o constitui e, de
outro, a escassez de seus operadores.
Sabe-se que as agncias descentralizadas incumbidas da prestao de servios
de infra-estrutura e da produo de bens pesados costumam ser rebeldes
coordenao central. Siderrgicas e hidreltricas encontram-se neste caso e so
alguns dos exemplos notrios de empresas de elevada autonomia face ao poder
central. Sabe-se tambm que possuem larga margem de autofinanciamento, o que
lhes d o patamar material para a defesa de tal autonomia. necessrio incluir agora,
portanto, dois outros aspectos: a complexidade de suas estruturas e a longevidade
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Wanderley Guilherme dos Santos

de suas elites. Quer isto dizer que, mesmo que se encontrasse uma forma de
reduzir ou controlar a capacidade financeira destas agncias, ainda assim o seu
controle permaneceria no mbito da equao poltica, por razes organizacionais e
de estabilidade de elites. E estes dois ltimos fatores no so aleatrios nem de fcil
modificao, j que, aparentemente, decorrem do estgio atual da diviso social do
trabalho, da diviso social do conhecimento e do nvel de tecnologia. Isto quer dizer,
finalmente, que as modernas organizaes complexas constituem um problema
de poder, isto , poltico, e no meramente administrativo. E problemas polticos,
como curial, s politicamente podem ser encaminhados.

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