ESTADO E FEDERALISMO

GLOBALIZAO ECONMICA
E DESCENTRALIZAO POLTICA:
UM PRIMEIRO BALANO*
Jos LUS Fiori**

1 - Introduo
o sistema federativo de organizao do Estado tem sido invocado, neste fim de
sculo, como a forma mais adequada de estabilizao das relaes de poder em
sociedades divididas por formas muito profundas de heterogeneidades tnica, social ou
econmica. Inspirados no modelo norte-americano, de unificao de vrias colnias
culturalmente homogneas e politicamente equipotentes, ou no modelo posterior,
austro-hngaro, de acomodao federativa de vrias etnias e nacionalidades sob um
mesmo Estado, intelectuais e polticos tm repensado o federalismo como uma resposta
possvel aos desafios colocados pelas transformaes recentes da ordem poltica e
econmica internacional. Assim, o federalismo tem sido, ao mesmo tempo, a inspirao
permanente dos que pensam num futuro Estado europeu, como tem sido a ltima
esperana dos que lutam pela sobrevivncia de um Estado russo unificado, ou ainda,
dos que querem evitar a guena como nica forma de convivncia naqueles Estados
nacionais submetidos fragmentao belicosa e nacionalista de seus territrios e de seu
poder central.
No cabe dvida de que a discusso sobre o federalismo no Brasil reapareceu, nos
anos 80, de forma muito mais pacfica ou menos dramtica do que nesses outros espaos
mundiais. No veio associada com guerras tnicas, nem com a construo de novas
unidades poltico-econmicas. Veio associada a dois processos coetneos: o da democratizao de um Estado autoritrio e centralizante e o da descentralizao fiscal
de um Estado desenvolvimentista falido. No foi a forma de organizao originria nem
a mais duradoura do Estado brasileiro, no respondeu no passado, nem o far no
futuro, a uma diferenciao regional de etnias e tampouco se sustenta sobre unidades

* A traduo das citaes em ingls foram realizadas pela Redao da Revista. Agradecemos a Ricardo
Brinco pela traduo das citaes em fiancs.
*

Professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Consultor da FUNDAP/IESP.

federadas equipotentes econmica e politicamente. Pelo contrrio, aparece como

reconstruo expost de um territrio recortado por imensas desigualdades econmicas
e sociais e dividido administrativamente em unidades que, na sua maioria, apresentam
escassa identidade e/ou poder de vocalizao de um interesse prprio. Nesse sentido, a
discusso sobre as razes e a viabilidade do sistema federativo no Brasil, como sucessor de
um Estado autoritrio, centralizado e desenvolvimentista, tem pouco a ver com a tradio
poltica brasileira ou com a necessidade de compatibilizao entre diferenas tnicas
regionalmente localizadas e deve, por isso, buscar suas razes na avaliao de uma realidade
extremamente particular e contempornea. Particularidade que se reflete na complexidade
da pesquisa Federalismo Fiscal no Brasil, organizada pela FUNDAP/IESP.
Mas seja qual tenha sido a particularidade do desenvolvimento interno do Estado
brasileiro, sobretudo depois dos anos 30, o que parece hoje indiscutvel que sua
prolongada crise dos anos 80 e 90 e seus caminhos de superao (incluindo-se a a prpria
opo federativa) so impensveis fora dos constrangimentos criados pelas aceleradssimas transformaes mundiais ocorridas na ltima dcada. Por isto, parece-nos indispensvel, num trabalho sobre a federalizao do Estado brasileiro, comear por uma
reflexo preliminar sobre tendncias e constrangimentos impostos pela globalizao da
economia capitalista, pelo fim do equilbrio bipolar da ordem poltica mundial e pela
"desconstnio" dos espaos poltico-ideolgicos nacionais, sustentados, h mais de um
sculo, no conflito entre liberal-conservadores, socialistas e nacionalistas.

2 - Novas idias ou velhas utopias?

o espao aberto pela fragilizao da utopia socialista, nos anos 80 deste final de
sculo, foi rapidamente ocupado pelas duas outras matrizes ideolgicas que ajudaram
a vocalizar, organizar e legitimar os conflitos sociais e nacionais que, desde as
revolues polticas e econmicas do sculo XVIII e da Paz de Westphalia de 1648,
marcaram a trilha do desenvolvimento capitalista. Apesar de seu conflito radical,
coincidem ambas, entretanto, neste momento, no seu questionamento legitimidade
dos Estados nacionais e eficcia de suas polticas pblicas frente s transformaes
econmicas e polticas vividas pelo Mundo desde os anos 80.
Assim, por um lado, o nacionalismo, extremamente belicoso, mas defensivo
(HOBSBAWAN, 1991, p.206-21.5), de base, sobretudo, tnica ou religiosa, tem sido
a linguagem com que inmeras minorias e regies, em vrias latitudes do Mundo, mas
sem maiores pretenses econmicas, vm questionando "por dentro" a legitimidade
poltica dos seus Estados; principalmente daqueles que nasceram depois das Primeira
e Segtmda Guerras Mundiais (mais do que a metade dos cerca de 180 existentes
atualmente) por obra, no primeiro caso, da crena wilsoniana na autodeterminao
nacional e, no segundo, dos processos de descolonizao forados pelos movimentos
de libertao ou pela presso externa norte-americana. Para no falar, bvio, daqueles
que ainda nem lograram consolidar-se depois do estilhaamento recente da Unio
Sovitica.

e e

CEDO C
297

Mas, neste final de milnio, tem sido o cosmopolitismo liberal, na foima de um

projeto poltico "benevolente", porm expansivo, e de um ultraliberalismo econmico,
quem vem erodindo "por fora", e de maneira mais inapelvel, as bases em que se
sustentaram materialmente a legitimidade e a eficcia dos Estados nacionais. Nesse
papel, o velho liberalismo ressurgiu no fmal dos anos 70, com a vitria das foras
polticas conservadoras nos pases anglo-saxes, como a linguagem que se imps
primeiro a todos os pases capitalistas e acabou transfonnando-se, com o fim dos
regimes socialistas, em um projeto dos pases "global", dos pases industrializados do
Ocidente, de reorganizao da economia mundial Reorganizao poltica de um
mundo liderado militar e ideologicamente por um s pas e reorganizao econmica
de um capitalismo que alcanou em definitivo as dimenses de um mercado mundial.
Como conseqncia desse duplo ataque ideolgico e das transformaes reais
subjacentes, neste final de milnio a idia do fim dos Estados nacionais passou a ocupar
um lugar de destaque ao lado de outras, como as do fim da histria, das ideologias, das
guerras e da modernidade, que, sobretudo depois do annus mirabilis de 1989, fizeram
os intelectuais sonharem com uma nova era, a da realizao da utopia kantiana que,
desde o sculo XVIIl, vem prometendo que:
"(...) depois de muitas revolues e transformaes, chegar-se- a produzir
alguma vez a suprema inteno da natureza: uma condio cosmopolita
universal, entendida como o espao em que se desenvolvero todas as
disposies originrias da espcie humana" (KANT, 1958, p.53).
Uma nova era onde no caberiam nem a idia de soberania nacional nem a de uma paz
baseada apenas no "equilbrio de poderes" entre Estados autnomos, como concebera
David Hume; e onde, sim, caberia a idia de que a mais completa liberdade de
circulao de mercadorias e capitais, como propusera Adam Smith, seria o verdadeiro
fiindamento da paz universal na forma que a antecipara, pioneiro, o Abb de St. Piene
no seu Projeto de Paz Perptua, publicado em 1713. No limite ideal, uma nova ordem
onde os Estados cederiam sua soberania ao que Seyom Brown (1992, p,6) chamou de
"worldpolity": "(...) a global pattem of structures and processes for conducting and
resolving conflicts and making and implementing rules" ["nao mundial": um padro
global de estruturas e processos para conduzir e resolver conflitos, fazer e implementar regras"]
e onde o sistema de equilbrio entre Estados territoriais soberanos,
instaurado em Westphalia (GARNETT, 1992, p.62), cederia lugar a uma comunidade
e a uma constituio universais.

3 - Os fatos e a ideologia
De todas essas idias que povoam o imaginrio intelectual deste fim de sculo, a
que parece estar mais solidamente ancorada nos fatos , certamente, a de que esto se
bonando as fronteiras materiais e espirituais entre os Estados. Nessa direo, as duas
ltimas dcadas acumularam, numa velocidade sem precedentes, constrangimentos
culturais, polticos e econmicos, que vm fragilizando, de forma indiscutvel, a

soberania externa dos Estados e seu poder interno de controle e interveno eficaz sobre
a economia e a organizao social de seus territrios.
J faz tempo que a imagem de uma "aldeia global" quis dar conta das transformaes culturais produzidas pelas mutaes tecnolgicas, no plano das comunicaes,
que acompanharam, nos anos 50, a massificao e a globalizao da mdia, e da
televiso em particular. O que de novo vem ocorrendo neste campo tem sido obra das
novas tecnologias eletrnicas, que permitiram aumentar, simultaneamente, o grau de
centralizao da produo e a extenso e a velocidade de circulao dos valores,
smbolos e informaes: na expresso correntemente usada, o Mundo entrou na era da
"informao instantnea". Os dados so conhecidos: hoje, 70% da informao produzida e distribuda pelo Mundo vm dos Estados Unidos. Fenmeno que, junto com a
acelerada transacionalizao dos valores e smbolos, vem estimulando a formao, por
cima de todas as fronteiras, de uma cultura cada vez mais universalizada e laica,
justaposta s grandes religies, que, desde sempre, rejeitaram os confnamentos
nacionais e que, por isso, reaparecem, hoje, refortalecidas por esse movimento de
globalizao.
Essas mesmas transformaes so, certamente, responsveis pela maior conscincia dos contemporneos sobre a existncia e a eficcia de um fenmeno bem anterior
ao da "aldeia global"; o da multiplicao das organizaes sociais e polticas supranacionais e o de centros de poder e deciso que, afetando a vida de cada um, escapam
cada vez mais do controle democrtico das cidadanias constitudas territorialmente.
Nesse plano, o desaparecimento da Unio Sovitica e da bipolarizao geopoltica do
Mundo, abrindo portas a uma fase de "transio hegemnica" (KEHOANE, NYE,
1989), aguou ainda mais a percepo de uma realidade que, entretanto, no mundo
capitalista, data, pelo menos, da formao da Santa Aliana no incio do sculo XIX.
Mas no cabem dvidas de que foi no plano da economia e da diviso internacional
do trabalho que a dcada de 80 trouxe as principais novidades e desafios sobrevivncia
dos Estados nacionais. No cabe aqui rever suas principais linhas de interpretao, nem
tampouco sua trajetria histrico-conjuntural, que j foi amplamente mapeada (GILPIN, 1987, KOLKO, 1988, e t c ) . Cabe apenas relembrar que elas ocorreram, ou foram
aceleradas, pela crise econmica internacional que se seguiu, nos anos 70, ao fim do
padro dlar e ao primeiro choque nos preos do petrleo e se aprofundou na primeira
metade dos anos 80, movida pelo segundo choque energtico e pela poltica monetria
norte-americana (o choque dos juros) iniciada no final do Governo Carter. Como
sabido, os pases capitalistas ocidentais responderam a esses novos desafios, em sua
quase-totalidade, seguindo o modelo proposto pela gesto econmica neoliberal dos
governos conservadores de Tatcher e Reagan (TAVARES, 1992). Estabilizar, desregular e privatizar passaram a ser as palavras-chave de quase todas as suas polticas
econmicas. Hegemnicas nos anos 80, essas idias contaram com o apoio dos
governos e da comunidade financeira internacional, levando a mensagem do mercado
como nico mecanismo competente de auto-regulao econmica e social at as runas
do mimdo socialista e a quase tudo aquilo que um dia foi chamado de Terceiro Mundo.
Desse projeto global, j passou para a Histria sua principal obra: os processos de

globalizao produtiva e tecnolgica e de desregulao financeira de um capitalismo

definitivamente universalizado.
Menos sabido que, frente aos mesmos desafios, os pases asiticos, e o Japo
em particular, usando muitas vezes a mesma retrica liberal, optaram, na realidade,
por uma resposta distinta, induzindo uma completa reestruturao de sua estrutura
industrial e financeira e coordenando uma conquista avassaladora do espao aberto
pela globalizao e pela desregulao, promovidas inicialmente pelos pases anglo-saxes,
No incio dos anos 90, como resultado global da crise e dessas vrias respostas
nacionais, emergiu um novo paradigma de organizao industrial e tecnolgica
liderado pelo complexo eletrnico, mas envolvendo transformaes profimdas nos
mtodos de produo, nas formas de gesto, de concorrncia e de relacionamento entre
o capital e o trabalho: o que, em seu conjunto, vem sendo chamado de Terceira
Revoluo Industrial. Paralelamente, e como conseqncia do prprio processo de
desregulao, os Estados nacionais foram perdendo o controle sobre as flutuaes
monetrias e sobre os fluxos financeiros, o que, somado ao avano dos blocos
econmicos regionais e dos experimentos de coordenao supranacional das polticas
macroeconmicas, generalizou a convico liberal de que, junto com a inviabilizao
das economias capitalistas autrquicas e a universalizao e desregulao dos mercados, tambm se esgotara a funo econmica dos Estados nacionais. Funo
preenchida agora, presumivelmente, pelos prprios mercados e instncias de coordenao estritamente macroeconmica e de natureza supranacional. Convico re^
forada pela consolidao, em vrias latitudes da economia mundial, do que K.
Ohmae (1993, p.78) chamou de "regional states":
"(,..) natural economic zones drawn by the deft but invisible hand of the
global market of goods and services. They want whatever surplus accrues
from these activities to ratched up the local quality of life frther and not to
support distant regions or to prop up distressed industries eisewhere in the
nanie of national interest or sovereignity" (OHMAE, 1993, p.78, 82).
["(...) zonas econmicas naturais desenhadas pela gil, mas invisvel, mo
do mercado global de bens e servios. Querem qualquer excedente resultante dessas atividades para elevar a qualidade de vida local ainda mais e
no para sustentar regies distantes ou fortalecer indstrias necessitadas
em outro lugar em nome do interesse ou da soberania nacional."]
Poucos ainda tm dvidas sobre a natureza real e revolucionria de todas essas
transformaes. Mas isso no significa que haja consenso, hoje, com relao sua correta
explicao, e ainda menos com relao s projees e s derivaes normativas que devam
ser extradas dos acontecimentos. O que se passou foi que, at 1990, e apesar de que nesse
ano j se iniciara o novo ciclo recessivo mundial, todos esses fatos e novas realidades foram
transformados, pela ideologia ultraliberal, em evidncia incontestvel da superioridade dos
mercados despolitizados e desregulados e da inoperncia ou pemiciosidade de todo e
qualquer intervencionismo estatal. Foi nessa hora de euforia que alguns mais afoitos
chegaram mesmo a pensar no "fun da Histria" (FUKUYAMA, 1992).

4 - Teoria e Histria
Isto todos sabem: a ideologia no boa amiga da objetividade, e os momentos de
euforia so melhores parceiros da apologtica do que do realismo. Talvez, por isso, o novo
liberalismo econmico reconstrudo a partir de Hayek e M. Friedman tenha se transformado
para muitos, sobretudo depois de 1989, numa verdade incontestvel e indiferente ao
conhecimento terico e histrico j acumulado sobre o papel da poltica e do Estado no
fiincionamento dos mercados e nos processos de industrializao. O problema no novo
e foi corretamente definido, nos planos terico e prtico, desde a primeira hora capitalista.
Fosse como condio ou como obstculo, fosse na verso de Hobbes ou na de Adam Smith,
a soberania do Prncipe foi sempre condio inseparvel de todo e qualquer contrato e,
portanto, do contrato fundante das relaes mercantis, o da moeda. No por acaso a
economia nasceu como economia poltica, e o liberalismo econmico s passou condio
de utopia porque sempre se props e jamais logrou realizar, no plano terico ou histrico,
a separao cirrgica entre os mercados e o poder poltico.
Mas foi s no sculo XX que a vertente liberal do pensamento econmico concluiu
e formulou de maneira clara a idia da insuficincia da economia para auto-regular-se,
de forma autnoma, atravs do mercado. Foi a "teoria do bem-estar" que, j nos anos
20, definiu os limites do mercado e do clculo privado para chegar a solues timas
e defendeu a necessidade da interveno estatal para alterar alguns preos espontneos
do mercado e para introduzir as correes indispensveis otimizao na alocao e
na ocupao tima dos recursos. Mas foi, sem dvida, Keynes quem demonstrou, de
forma teoricamente mais consistente, a incapacidade dos mercados para corrigir a
subutilizao dos recursos produtivos e o desemprego. Tambm ele, como liberal,
percebeu a necessidade da interveno estatal para resgatar a economia privada e o
funcionamento do mercado como mecanismo adequado e suficiente para a regulao
da economia. Idia que Polanyi levou a seu extremo com a sua tese de que a
interveno estatal no apenas foi indispensvel para a implantao original das
economias de mercado, como se transformou em elemento indispensvel sua
sobrevivncia: o mercado entregue a suas prprias foras espontneas tende a entropia. Porm, nos anos 60, o conhecido debate sobre a teoria do capital parecia haver
dado o golpe definitivo na hiptese de um sistema econmico fechado e autocontido
endogenamente. Joan Robinson, Sraffa e outros fizeram, ento, a demonstrao
terica de que o problema no era apenas o de permitir o funcionamento perfeito do
mercado mediante intervenes que visassem o pleno emprego. A dimenso poltica
do mercado era mais profimda e radical: o prprio sistema de preos, segundo eles,
era incapaz de se determinar endogenamente. Pelo menos algum preo, fosse do
capital, fosse do trabalho, deveria ser determinado fora do mercado, no mbito dos
conflitos sociais e das decises polticas. A teoria, com isso, redimia a histria real do
ataque ideolgico do liberalismo econmico mais radical, mostrando que o sistema
de preos confirmava a politicidade essencial e no acidental ou conjuntural dos
mercados no capitalismo.
A investigao histrico-comparativa acaba apontando na mesma direo da
teoria, ao constatar o papel decisivo dos fatores polticos e do Estado, em particular.

nos processos bem-sucedidos de industrializao capitalista. So bastante coincidentes

as concluses dos estudos que se multiplicaram depois da Segunda Guerra Mundial,
como resultado do interesse generalizado pelo problema do desenvolvimento
econmico. Nessa direo, foi pioneiro o trabalho historiogrfco de Gerschenkron,
cujos achados permitham a construo de uma tipologia seminal, distinguindo as
industrializaes "originrias" das "tardias" e verificando se todas elas se deram nos
confins de Estados nacionais e se, em todos os casos, esses Estados, mesmo na
Inglaterra, intervieram de alguma forma desobstruindo caminhos, montando redes de
comunicaes e transportes, contribuindo formao da mo-de-obra, etc. (KEMPT,
1985, p.9). Nos casos tardios, essa interveno estatal foi extremamente mais extensa
e decisiva, apoiando-se, em geral, na mobilizao de vontades e recursos feita em
nome de um projeto nacional de Estado potncia, como foi o caso clssico da
Alemanha na segunda metade do sculo XIX.
O enriquecimento desse paradigma, graas ao aprofundamento da pesquisa
histrica, permitiu compreender que as duas grandes revolues industriais
(MATHIAS, 1990, cap. 1), ocorridas na segunda metade dos sculos XVIII e XIX
respectivamente, geraram processos semelhantes de difuso de seus modelos num
crculo restrito de pases incorporados ao ncleo central das transformaes tecnolgicas que as caracterizaram e as diferenciaram (POLLARD, 1981, cap. 4). Mas
essas revolues industriais e, sobretudo, a ao expansionista de seus Estados
geraram, tambm, respostas competitivas ou "contestatrias", movidas pelo imperativo poltico de manuteno do equilbrio de poder entre as grandes potncias ou
de construo de novas potncias (LANDES, 1975, p.l95). E a Histria, nesse
ponto, muito repetitiva: foi sempre nesses casos de resposta competitiva que o
incentivo e a proteo estatal foram mais importantes, e foi sempre no espao
econmico de algumas dessas economias "contestatrias" que se deram as transformaes responsveis pelos grandes saltos tecnolgicos. Foi assim com a Alemanha
e com os Estados Unidos frente Inglaterra, e parece ser o que hoje est ocorrendo,
na segunda metade do sculo XX, com a Terceira Revoluo Industrial, atualmente
em curso e liderada pelo Japo, o grande contestador da hegemonia tecnolgica e
industrial norte-americana.
O ultraliberalismo econmico dos anos 80 no se preocupou em reconhecer ou refutar
essas lies tericas e histricas. Parecia dispensado pelo vigor e pela extenso de sua
vitria ideolgica e pela comprovada ineficcia dos antdotos keynesianos frente s
manifestaes da crise iniciada nos anos 70. De tal forma que o intervencionismo estatal
de tipo keynesiano e de proteo social que se generalizou, a partir dos anos 30, nos pases
industrialmente avanados passou a ser responsabilizado indiferenciadamente pelas inflaes, crises fiscais e recesses dos anos 70 e 80 na Europa e nos Estados Unidos. E a
fiagilizao dos Estados nacionais passou a ser vista como a prova irrefutvel da eliminao
econmica do poder poltico e do ingresso dos mercados capitalistas numa fase .superior de
auto-regulao universal. Enquanto isso, fatos mais recentes, sobretudo posteriores a 1992,
pareciam apontar noutra direo, sugerindo uma leitura um pouco diferente do que
realmente ocorreu, nestas ltimas duas dcadas, na economia e na poltica mundiais. Parece
que, uma vez mais, os idelogos tomaram "nuvens por Juno".

5 - Desiluses e contraprovas
Desde 1992, entretanto, o compreensvel otimismo liberal que sucedeu 1989 vem
sendo abalado por acontecimentos econmicos, polticos, culturais e militares, que
parecem estar desmentindo as previses mais otimistas a respeito de novas ordens
econmica e poltica mundiais. Da impotncia da "comunidade internacional" frente s
guerras regionais e ao desrespeito aos direitos humanos impotncia da Rodada Uruguai
do GATT; do desmantelamento do sistema monetrio europeu s crises tico-polticas
vividas pelos partidos que comandaram a vitria conservadora dos anos 80; do incontvel
aumento do desemprego estrutural, que j alcana a cifra de 3.5 milhes de desocupados
nos pases desenvolvidos da OCDE, ao fracasso de coordenao macroeconmica dos
0 3 , 0 5 e 0 7 ; da rpida desiluso com relao "revoluo capitalista" no Leste europeu
s reaes fascistas frente s imigraes provocadas pelas vitrias ocidentais contra o
Iraque e contra o mundo socialista, e t c , acumulam-se fatos e cifras que apontam numa
direo oposta do fim da Histria, da universalizao da cultura e dos direitos humanos,
do fim das ideologias, do potencial de expanso ilimitada de uma economia desregulada
e do desaparecimento dos Estados nacionais.
No plano cultural, ao contrrio do universalismo pluralista fundado na disseminao dos valores liberais e democrticos do Ocidente, o que est se assistindo, na
prtica, o avano dos particularismos nacionalistas e religiosos, que vm alimentando
a multiplicao das guerras civis e regionais. Fenmeno que j adquiriu propores tais
que fizeram com que S. Hutington afirmasse recentemente que os
"Nation States will remain the most powerfull actors in world affairs, and the
principal conflicts of global politics will occur between nations and groups
of different civilizations. The clash of civilizations will dominate global
politics. The fault lines between civilizations will be the battle lines of the
future" (HUTmOTON, 1993, p-22).
{"Estados-naes permanecero como os mais poderosos atores em
tos mundiais, e os principais conflitos de poltica global ocorrero
naes e grupos de civilizaes diferentes. O conflito de civilizaes
nar a poltica global As linhas falhas entre as civilizaes sero as
de batalha do futuro."].

assunentre
domilinhas

Nos planos poltico e militar, por outro lado, as lideranas mundiais vo rapidamente dando-se conta de que o nmero de conflitos no diminuiu com o fim da Ouerra
Fria, nem aumentou a capacidade de coordenao e de interveno da ONU nas guerras
locais. Pelo contrrio, a interveno global feita no Iraque aparece cada vez mais como
uma experincia nica e irrepetvel, enquanto os Estados Unidos se mantm perplexos
e os europeus divididos sobre a forma como se conduzirem frente s novas realidades
geopolficas. Por outro lado, vrias democracias recm-instaladas recuam em distintas
partes do Mundo, e a universalizao dos direitos humanos, na sua acepo ocidental,
parece cada vez mais longnqua tanto da prtica dos governos como dos fruns
internacionais, como ficou patente na recente Conferncia de Viena sobre os Direitos
do Homem. Ainda no plano poltico, a prpria proposta de uma Europa Comum, que

sustentou as principais convices sobre um novo mundo integrado e supranacional,

vem sofrendo recuos em todos os planos, provocados, paradoxalmente, pelo mais
ambicioso processo em curso de construo de um Estado nacional, o da Alemanha
unificada. De tal forma que ainda uma vez S, Hutington obrigado a reconhecer, no
mesmo trabalho citado, que, ao invs de uma constituio, uma justia e um Estado
supranacionais, o que vai se afirmando no Mundo uma situao em que os
"(...) global political and security issues are effctively settled by a directorate of the United States, Britain and France, and the world economic issues
by a directorate of the United States, Germany and Japan, ali of which
mantain extraordinarily close relations with each other to the exclusion of
lesse and largely non-Western countries" (HUTfNGTON, 1993, p.39).
["() tpicos de segurana e poltica globais so efetivamente estabelecidos
por um diretrio dos Estados Unidos, da Gr-Bretanha e da Frana, e os
tpicos econmicos mundiais, por um diretrio dos Estados Unidos, da
Alemanha e do Japo, todos os quais mantm relaes
extraordinariamente
prximas uns com os outros para a excluso de pases mferiores e no
ocidentais."]
Por fim, no plano econmico, onde a vitria ideolgica liberal foi mais contundente, uma nova recesso mundial, que j se prolonga por dois anos e deve manter-se
por mais outros tantos, parece estar provocando uma releitura dos acontecimentos,
condensvel em dois grandes captulos. O primeiro, focalizando as conseqncias no
buscadas, porm perversas, do processo de globalizao, e o segundo, a questo de
quem realmente foram os vitoriosos da dcada e sob que condies conseguiram acabar
impondo-se aos demais pases e interesses envolvidos no comando central dessas
transformaes.
Em primeiro lugar, com relao s conseqncias inesperadas e at hoje fora do
controle de qualquer poder internacional, intelectuais e polticos de diferentes pases
concordam cada vez mais em que:
a) as transformaes produtivas realizadas em nome de uma maior competitividade em um mercado mundial aberto e integrado tm deixado como seqela um
desemprego que alcana 10%, em mdia, nos pases da OCDE. Desemprego
que tende a aumentar segundo todos os prognsticos e que no deve ser
reabsorvido, independentemente do ritmo de crescimento que volte a ter a
economia mundial at o final do milnio;
b) esse desemprego, somado aos movimentos migratrios em curso, vem provocando uma piora das condies sociais de vida das populaes dos pases
industrializados, frente s quais as novas instncias de poder supranacional tm
mostrado escasso interesse ou capacidade de resposta;
c) a desregulao bancria e dos mercados de capitais fiagilizou os principais
Bancos Centrais do Mundo e criou uma situao de instabilidade sistmica
crnica, cuja manifestao mais recente foi a quebra do sistema monetrio
europeu pactado em 1979, frente qual tm se mostrado impotentes os esforos
dos G3, G5 ou G7;

d) a globalizao produtiva e financeira provocou, por outro lado, uma tripartio

dos mercados de trabalho, gerando "three broad categories of work, corresponding to three different competitive positions" (REICH, 1992, cap. 174) ["trs
categorias amplas de trabalho, correspondendo a trs diferentes posies
competitivas"], 10% da qual, em mdia, nos pases mais ricos, pertencem aos
segmentos internacionalizados de cada economia e so simultaneamente responsveis pela maior parte do valor agregado economia mundial. Fenmeno que,
segundo Reich (1993, cap. 24), hoje o grande responsvel pelo desaparecimento de uma base solidria para ftmdar uma poltica de resposta nacional aos
novos desafios econmicos e sociais;
e) por fim, todos esses processos, em conjunto, aparecem como responsveis pela
imensa concentrao regional e pessoal de riqueza ocorrida durante os anos 80,
no Mundo e entre os prprios pases industrializados. Concentrao simultnea
do conhecimento controlado agora por um nmero limitadssimo de empresas
multinacionais, que hoje dispem de um poder quase total de alocao e de
deslocamento de recursos produtivos e financeiros.
Em segundo lugar, por outro lado, uma melhor anlise sobre as razes que fizeram
alguns pases vencedores e outros perdedores nesta primeira rodada do processo de
globalizao permitiu tambm entender alguns fatos que j estavam visveis h algum
tempo, porm obscurecidos pela euforia ideolgica:
1^) que essas conseqncias perversas da globalizao no aparecem da mesma
forma nem tm a mesma gravidade social nos pases asiticos e no Japo em
particular;
2-) que os grandes derrotados pelas transformaes liberalizantes e globalizantes
dos anos 80 haviam sido os prprios pases lderes, ideolgica e politicamente,
da revoluo neoliberal a Inglaterra e os Estados Unidos, que perderam,
durante a dcada, posies decisivas no plano comercial e tecnolgico;
3) que os grandes ganhadores, o Japo em particular, haviam respondido ao
desafio da globalizao liderados por Estados fortes, com imensa capacidade
de coordenao estratgica dos interesses privados, organizados em tomo a um
claro projeto de natureza nacional e de grande potncia, que contou com formas
inusitadas de solidariedade entre os capitais privados e seus trabalhadores,
ainda que no tenha dispensado, em quase todos os pases asiticos, os regimes
polticos autoritrios;
4^) que essas condies do sucesso dos pases asiticos os aproximam muito do
modelo seguido por quase todas as industrializaes tardias (GERSHENKRON, 1966, KEMPT, 198.5, etc), no "espao-tempo" da Primeira ou da
Segunda Revoluo Industrial;
5^) e, por ltimo, que, portanto, a dcada de 80 esconde um imenso paradoxo
foi no espao aberto pelas reformas e pelas iniciativas ultraliberais e por um
processo de globalizao iniciado pelas grandes empresas norte-americanas
que se afirmaram vitoriosos pases que seguiram trajetrias rigorosamente
heterodoxas com relao ao liberalismo ocidental.

F e e . CE

Inscreve-se, indiscutivelmente, nessa linha de reflexo crtica ou autocrtica, a

trajetria intelectual dos principais idelogos do novo governo democrata norte-americano. Um grupo de intelectuais que, no por acaso, no exlio acadmico durante a
hegemonia do ultraliberalismo monetarista, se dedicou, desde o final dos anos 70, a
pesquisar e a escrever a maior parte de seus trabalhos dissecando as razes do sucesso
econmico japons e do "declnio americano" (KENNEDY, 1993).

6 - Trazendo de volta o Estado

Desde o trabalho pioneiro de Ezra Vogel J a p a n as N u m b e r One, Lessons for
America, editado em 1979, publicou-se, nos Estados Unidos, uma extensa lista de
pesquisas e ensaios que foram conformando uma viso mais arguta sobre as condies
em que vem se dando o lento declnio da economia norte-americana, quando comparada
com o extraordinrio sucesso econmico japons do Ps Segunda Guena Mundial. Um
intenso e continuado trabalho de investigao permitiu acumular infoimaes, verificar
hipteses e deduzir lies prticas, que foram sistematicamente desconhecidas pelos
neoliberais da era Reagan-Bush, mas que ocuparam papel decisivo na formulao das
idias e propostas centrais do programa governamental do Presidente Clinton. Apesar
da variedade de enfoques e do nmero de obras publicadas sobre o assunto, suas idias
centrais, entretanto, e suas informaes mais importantes so convergentes.
Por um lado, coincidem na idia de um declnio relativo da economia norte-americana, mais visvel exatamente nos anos 80. Os indicadores nesse sentido parecem
inquestionveis: taxa de crescimento medocre; baixa do nvel de vida; desemprego
elevado; produtividade estagnada; aumento exponencial das desigualdades de renda;
degradao da infra-estrutura; transferncia dos investimentos produtivos para outros
pases; deteriorao dos nveis educacionais; crise do sistema de sade, etc. E o ponto
comum aos vrios diagnsticos sempre o mesmo: esses comportamentos tm sido a
conseqncia mais visvel de um processo de globalizao econmica, iniciado pelas
grandes empresas norte-americanas, mas frente ao qual o governo foi incapaz de
formular uma resposta atravs de uma poltica consistente e de longo prazo incompatvel com o ultraliberalismo dos Governos Reagan e Bush.
Dentre as razes mais profundas dessa impotncia, o economista do MIT Lester
Thurrow (1992) aponta sobretudo fatores e resistncias de ordem cultural e ideolgica.
Para Thunow, a cultura empresarial norte-americana, ao invs da japonesa, coloca em
primeiro lugar os acionistas, em segundo os clientes e em terceiro os assalariados,
mostrando total incapacidade de assimilar estratgias de cooperao entre as empresas,
entre os setores pblico e privado e entre o capital e o trabalho. Uma combinao
perversa de individualismo consumista e imediatista com um antiestatismo primrio.
Conseqentemente, o autor s consegue ver como sada para o que ele considera uma
"crise americana" uma verdadeira revoluo cultural que leve substituio do "capitalismo selvagem" anglo-saxo por uma variante da experincia asitica que ele chama
de "capitalismo comunitrio". Mas outros intelectuais e empresrios que acabaram

ocupando posies mais prximas como conselheiros do Presidente Clinton, partindo

de um mesmo diagnstico, vm propondo solues mais imediatas e mais facilmente
operacionalizveis.
Robert Reich, por exemplo, atual Ministro do Trabalho norte-americano,
prope, em seu recente W o r k of Nations (REICH, 1992), uma ao estatal coordenada, visando atrair para o territrio norte-americano, os investimentos multinacionais em setores com alto valor agregado. Estratgia que supe, por um lado, que
as empresas norte-americanas, nas palavras do Presidente Clinton, "(...) voltem a
exportar produtos e no empregos", mas supe tambm, por outro lado, uma
poltica estatal ativa, atravs de incentivos fiscais e vastos investimentos infraestruturais capazes de "seduzir" os investidores externos. Outro conselheiro
prximo ao Presidente Clinton, o banqueiro Felix Rohatyn (1992), vai alm e
afirma explicitamente que "(...) o Estado deve estimular ativamente o crescimento
econmico (...)" e que, nesse sentido, o que efetivamente importa "a vontade
poltica do Estado de se engajar no longo prazo".
Simultaneamente, todos coincidem na valorizao positiva das prticas pouco
ortodoxas dos japoneses na proteo de sua economia e no incentivo de seu comrcio
internacional. E todos percebem que o seu sucesso dependeu de uma estratgia de longo
prazo sustentada pelo Estado. Reich e Magaziner, em seu Minding Amricas Business,
defendem explicitamente o direito que qualquer pas tem de recusar o lugar que o
comrcio internacional lhe reserva com base nas vantagens ricardianas. E Laura Tyson,
atual Chefe da Assessoria Econmica da Presidncia norte-americana, afirma taxativamente que "(..,) o livre cmbio no necessariamente a melhor das polticas"
(JOHNSON, TYSON, ZYSMAN, 1989). Razo pela qual, todos convergem na defesa
do que Tyson (1992) chamou de "ativismo prudente" do Estado, na implementao,
inclusive, de uma poltica industrial ativa e voltada para a promoo dos "setores
estratgicos", em geral, os de maior valor agregado, uma vez que, para eles, o mercado,
por si s, no d conta dos recursos necessrios ao crescimento de longo prazo,
A mensagem dos democratas clara: os Estados Unidos s superaro sua crise ou
a propenso ao declnio, se o seu Estado for um scio inteligente e imaginativo do
desenvolvimento tecnolgico, econmico e social. E, nessa direo, deve inspirar-se na
experincia do Japo, que s logrou o seu sucesso graas a um "Estado forte"
(KATZENSTEIN, 1978) baseado numa coordenao estratgica entre sua burocracia
pblica e seu capital privado (JOHNSON, 1982) e numa relao de colaborao e de
proteo entre o capital e o trabalho.
Esse quadro, entretanto, no exclusivamente norte-americano. Os efeitos dos
processos combinados de globalizao produtiva e tecnolgica e de desregulao
financeira, acelerados pela internacionalizao da economia japonesa a partir de
1984/8.5, vm provocando os mesmos problemas em todos os pases industrializados,
e, j hoje, podem ser lidas reaes anlogas a dos democratas norte-americanos entre
os economistas e polticos europeus. S que ali, diferena dos Estados Unidos, a
reconstruo de um Estado potncia na Alemanha soma-se aos avanos do mercado
comum e aos efeitos perversos, sociais e econmicos dos anos 80, que j foram
mencionados, gerando uma realidade peculiar;

FEE-CEOOC
BIBLIOTECA
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"(...) quelques mots suffisent evoquer Ia gravite du problme. La logique
de Ia dlocalization mene son terme est de transformer TEurope en un vaste
supermarch o s'echangeraient des merchandises qui seraient fabriques
ailleurs" (DECORNOY, 1993).
{"(...) bastam algumas palavras para lembrar a gravidade do problema. A
lgica da "deslocalizao" levada ao seu extremo a de transformar a
Europa em um vasto supermercado, onde seriam vendidas
mercadorias
fabricadas em outras regies."]
Tambm ali, apesar da longa tiadio intervencionista, se rediscutem hoje a natureza e
a indispensabilidade de um novo tipo de polticas pblicas por parte dos Estados
nacionais, capazes de responderem ao desafio da "deslocalizao" e do desemprego. De
tal forma que os prprios socialistas, os maiores defensores da integrao europia e
executores, na Frana, das polticas neoliberais dos nos anos 80, j afirmam hoje que
"(...) 1'Europe que nous voulons nst pas seulement FEurope marchande,
Cst une Europe sociale, cst une Europe qui entend maitriser Ia logique
librale de lconomie mondialise, cst une Europe proctectrice" (Le Monde,
1.9.93).
["(...) a Europa que desejamos no apenas a Europa mercantil. uma
Europa social, uma Europa que quer controlar a lgica liberal da economia
mundializada, uma Europa protetora."]
Portanto, neste momento, parece que, s no ex-mundo socialista e em alguns pases
perifricos que, como o Brasil, chegaram tardiamente a era ultraliberal, ainda se defende
incondicionalmente a possibilidade de que os mercados por si mesmos sejam capazes
de promover uma reorganizao industrial de longo prazo e dar conta, simultaneamente, de seus efeitos sociais indesejados. Fora desse circuito, nos pases mais
desenvolvidos a questo que se coloca j no Estado versus no Estado. Seno, como
refortalecer o Estado sem suspender o processo de globalizao?
Nessa direo, trs so os problemas que todos tm presente e frente aos quais ainda
no lograram dar uma resposta adequada e eficiente:
1*^) o de que, com uma economia j globalizada e desregulada, fica extremamente
difcil conceber e implementar uma poltica industrial sem ter mais o controle
do risco sistmico representado pela instabilidade crnica do cmbio e dos
juros;
2-) o de que fica difcil fortalecer Estados fragilizados do ponto de vista fiscal pela
total mobilidade e desregulao dos capitais;
3^) o de que qualquer resposta no plano industrial e social s adquire viabilidade
no contexto de alguma estratgia maior e de longo prazo, com a qual os atores
privados estejam solidrios, o que supe um mnimo sentido de participao
em uma comunidade nacional.
desse impasse que est falando Paul Kennedy em seu ltimo livro, quando
conclui que "(...) mesmo que a autonomia e funes do Estado tenham sido enfraquecidas pelas tendncias transnacionais, no apareceu nenhum substituto adequado para

ocupar o seu lugar como a imidade-chave na reao ao desafio global (...) mesmo
quando os instrumentos tradicionais do Estado se esto enfraquecendo" (KENNEDY,
1993, p. 132).
Mas Robert Reich quem melhor define a dificuldade essencial da qual decorrem
todos os demais problemas e possveis solues, quando afirma que
"(...) individual comprising a society will sacrifice their personal wellbeing
to the grater good only if they feel connected to that society in such a way
that 'the grater good' has substantive meaning for them (...)
"The question is wheter the habits of citizenship are sufficiently strong to
withstand the centrifugai forces of the new global economy" (REICH, 1992,
p.317, 304 respectivamente).
["() os indivduos que compreendem uma sociedade sacrificaro seu
bem-estar pessoal para um bem maior apenas se eles se sentirem ligados a
essa sociedade de tal forma que 'o bem maior' tenha um significado
substancial para eles (...)
["A questo se os hbitos de cidadania so suficientemente
resistir s foras centrfugas da nova economia global "\

fortes para

Razo que leva o prprio Reich a se perguntar sobre a eventual indispensabilidade

do conflito ou da guerra para refazer essa solidariedade e a prpria identidade nacional,
sem as quais no h polticas sociais ou industriais que sejam possveis. Mas, como
Reich recusa a alternativa da guerra, acaba deixando no ar a pergunta decisiva e, hoje,
universahnente vlida (REICH, 1992, p.323):
"The central question for America m the post-Soviet world a diverse
America, whose economy and culture are rapidly fusing with the economies
and cultures of the rest of the globe is wheter it is possible to rediscover
our identity, and our mutual responsability, without creating a new enemy.
The answer is far from clear".
["A questo central para os Estados Unidos no Mundo ps-URSS uma
Amrica diferente, cujas economia e cultura esto rapidamente se misturando s economias e culturas do resto do globo se possvel
redescobrir nossa identidade e nossa mtua responsabilidade sem criar um
novo inimigo. A resposta est longe de ser clara. "\

7 - Descentralizao e federalismo
nesse contexto paradoxal e irreversvel que deve ser repensada a proposta de
reorganizao federativa do Estado brasileiro. No difcil, alis, perceber as novas
dificuldades que se acumulam no seu caminho.

No caso alemo, a estrutura federalista construda e consolidada depois da Segunda

Guerra Mundial parece estar cumprindo, neste momento, o papel de muro de conteno
no custoso processo de reabsoro da velha Prssia. No caso Iugoslavo como na Rssia,
por outro lado, a federalizao coloca-se, hoje, como ltima linha de resistncia frente
ao avano do processo de desintegrao de seus territrios. J no caso chins, a
descentralizao proposta recentemente pelo Estado j contm elementos cuja especificidade o aproximam, de certa forma, do caso brasileiro. Ali, parece estar cada vez
mais difcil a convivncia do Estado autoritrio com o processo de liberalizao
segmentada da economia. As mudanas econmicas, nesse caso, so coetneas do
processo de globalizao no qual se inscreveram automaticamente. Como conseqncia, multiplicam-se, agora, velozmente, no interior da Chma, os "regional states" de
Ohmae, provocando um impacto econmica e socialmente desintegrador sobre o resto
do territrio. Nesse caso, a fora maior das transformaes econmicas, certamente,
no conseguir ser detida ou desviada por uma simples descenfralizao poltica
paradoxalmente incapaz de intervir sobre o avano desintegrador dos mercados regionalmente segmentados por uma deciso poltica prvia e ainda no contestada. Vale a
lio para o caso brasileiro, onde a opo em curso por uma abertura pautada pelo
projeto neoliberal dever iguabnente estimular solues econmicas regionais por cima
da autoridade poltica dos estados federados. A opo pura e simples pelas solues de
m e r c a d o d e v e m , nesse sentido, reforar a heterogeneidade econmica e as
desigualdades regionais previamente existentes, abrindo portas para uma virtual internacionalizao segmentada do territrio. Se isso ocorrer, o artificialismo geoeconmico
das unidades federadas da Repblica poder ser aumentado, dando lugar a subunidades
econmicas mais homogneas e integradas, como poderia vir a ser, por exemplo, o
espho mais prximo dos pases do MERCOSUL ou, num segundo momento, o dos
estados mais facilmente integrveis aos pases do norte da Amrica Latina ou da prpria
Amrica do Norte. Se a realidade econmica do Pas caminhar nessa direo, muito
provavelmente o novo federalismo brasileiro vir a ser to impotente quanto a descentralizao poltica em curso na China. Ainda uma vez estaramos assistindo, no Brasil,
a um movimento assinttico entre o avano do da liberalizao e/ou descentralizao
das instituies polticase o avano da liberalizao e/ou desintegrao das instituies
econmicas.
Mas esses so temas a serem melhor explorados e aprofundados em dois frabalhos
posteriores, que devero estar prontos em novembro e janeiro respectivamente.

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Abstract
This paper a first balance focuses on the discussion about the reasons and
the feasibility ofthe federative system in Brazil, a discussion that has little to do with
our Brazilian political tradition. It stresses, then, an extremely particular and
contemporary reality. The author infers his ideas limitating them by the restraints
imposed to the national state by the globalization ofthe capitalist economy, by the
end ofthe bipolar balance of the world political onder, by the deconstruction of the
national political ideological spaces.