ORGANIZACIN

CONSTITUCIONAL DEL
ESTADO

PABLO TORRES PANIAGUA

1. EL PRINCIPIO DEMOCRTICO
DEMOCRACIA DIRECTA, SEMIDIRECTA Y REPRESENTATIVA
A lo largo de los dos ltimos siglos el estado liberal se ha ido democratizando de
forma gradual, habiendo sido posible gracias a la progresiva extensin del derecho de
sufragio activo y pasivo hasta devenir universal (primero masculino, luego femenino).
A ello se suma la trascendencia adquirida progresivamente por los partidos polticos
como vehculos de un sistema de representacin esencialmente indirecto
(representantes y representados, electores y elegidos) aunque tambin en ese mismo
proceso se hayan ido introduciendo algunas formas institucionales de democracia
directa.
La Constitucin Espaola de 1978, tras proclamar el carcter democrtico del
Estado, atribuir la soberana al pueblo espaol y enunciar el valor superior del
pluralismo poltico, consagra la participacin ciudadana en tres niveles distintos:
Como principio estructural y mandato a todos los poderes pblicos (art 9.2 CE).
Como derecho fundamental (art. 23.1 CE).
Como conjunto de instituciones participativas diseminadas a lo largo de la CE.
As, de entrada, la Constitucin alude de manera extensa a la participacin
indirecta por medio de representantes al regular aspectos bsicos del rgimen
electoral de las instituciones representativas de los entes pblicos: las Cortes (art. 68 y
69 CE), Asambleas legislativas de las CCAA (art. 152 CE), Ayuntamientos (art 140 CE),
etc. Las formas de participacin directa del pueblo en la toma de decisiones polticas
que aparecen reflejadas en la Constitucin son:
Referndum (art. 92, 149.1.32, 151, 167 y 168 CE).
Concejo abierto (rgimen excepcional de organizacin de municipios, art. 140
CE).
Y, como formas de participacin semidirecta y otros instrumentos de
democracia participativa, en los que los ciudadanos intervienen en algn momento o
fase del procedimiento:
Respecto al Poder legislativo: Iniciativa legislativa popular (art 87.3) y peticin
ante las Cmaras (art. 77).
Respecto al Gobierno y la AP: derecho de peticin, la audiencia en la
elaboracin de disposiciones reglamentarias y, como presupuesto de la participacin, el
acceso a archivos y registros (art. 105 CE).
Respecto al Poder judicial: La accin popular y el jurado (art. 125 CE)
Los preceptos relativos a la participacin ponen de manifiesto la opcin
fundamental del poder constituyente de 1978 por la democracia representativa como
forma de estado (art. 1.3 CE), y en la que se deja un papel casi marginal a las
instituciones de democracia directa y participativa.

DEMOCRACIA DIRECTA
DEFINICIN: Instituciones en las que los ciudadanos son protagonistas
principales de la decisin poltica. En estas formas, el resultado ltimo de la decisin ha
de poder imputarse a los propios ciudadanos participantes.
CONCEJO ABIERTO: Consiste en un peculiar sistema de gobierno y administracin
municipal basado en la participacin directa de todos los vecinos del municipio, en
rgimen de asamblea, en la adopcin de las decisiones y en la eleccin de alcalde. En
estos municipios no se eligen concejales.
REFERNDUM: Forma de consulta popular en que los ciudadanos se pronuncian
mediante el voto sobre una cuestin poltica. El resultado del referndum puede ser
decisorio (vinculante) o consultivo. Para que se pueda hablar de referndum deben
concurrir dos caractersticas:
Los convocados son los ciudadanos en sentido estricto, esto es, los que forman
parte del cuerpo electoral.
Han de concurrir las garantas de procedimiento propias del rgimen electoral
para que el voto sea libre, igual, directo y secreto.
La modalidad de referndum que la Constitucin prev con carcter general, en
relacin con decisiones polticas de especial trascendencia (art. 92 CE), se caracteriza
porque no produce efectos vinculantes. Slo puede ser convocado por el Rey
(atribucin formal) a propuesta del presidente del Gobierno y con el voto favorable de
la mayora absoluta del Congreso de los Diputados. El Senado no interviene en el
procedimiento de convocatoria.
Al margen del supuesto general anterior, la Constitucin estipula bsicamente
dos grandes grupos de referndum con efectos decisorios:
Referndum de reforma constitucional: Si se trata de una reforma segn el
procedimiento agravado (art. 168 CE), el pueblo espaol debe pronunciarse
obligatoriamente sobre la reforma tramitada en las Cortes al final del procedimiento.
En cambio, si se trata de una reforma ordinaria (art. 167 CE), corresponde a las
minoras del Congreso o del Senado (una dcima parte de los miembros de cada
cmara) decidir si someten al pueblo el texto votado en las Cortes.
Referndum de aprobacin y reforma de los Estatutos de Autonoma de las
CCAA de rgimen especial: Tanto para la aprobacin como para cualquier tipo de
reforma de dichos estatutos se prev que intervenga el cuerpo electoral de los
territorios regidos por el mismo, como requisito necesario para perfeccionar el acto
jurdico que aprueban las Cortes. En las reformas estatutarias de 2006 y 2007, algunas
CA de rgimen comn han aadido la celebracin de un referndum en algunos (no
todos) de los supuestos de reforma estatutaria.
DEMOCRACIA SEMIDIRECTA (PARTICIPATIVA)
DEFINICIN: Conjunto de instituciones en que la Constitucin o bien permite o
bien ordena la intervencin de los ciudadanos en alguna de las fases de la toma de la
decisin poltica correspondiente.
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR: La funcin legislativa es atribuida por la
Constitucin a las Cortes (art 66.1 CE) con carcter general, y, de acuerdo con los
estatutos de autonoma, a las asambleas legislativas de las comunidades autnomas
(152.1 CE). Sin embargo, tanto la Constitucin como los estatutos disponen la
posibilidad de que un grupo de ciudadanos pueda poner en marcha el procedimiento
legislativo. Dicha iniciativa debe someterse al Pleno del Congreso, que decide sobre su

toma en consideracin. Las Cortes pueden introducir enmiendas y a ellas corresponde

aprobar o no la iniciativa, porque representan a todo el pueblo espaol.
Es necesaria la constitucin de una comisin promotora encargada de la colecta
de firmas. El nmero mnimo de firmas es de 500.000 y deben ser recogidas en un
plazo de 9 meses (prorrogable por otros 3). Segn la Constitucin, algunas materias
quedan excluidas de la iniciativa popular: las propias de ley orgnica (derechos
fundamentales, regulacin de instituciones pblicas, rgimen electoral), las tributarias,
las presupuestarias, las de planificacin econmica, las de carcter internacional, la
prerrogativa de gracia y la reforma constitucional.
Las comunidades autnomas, por lo general, han reproducido los estrechos
mrgenes de actuacin de la iniciativa popular.
PARTICIPACIN EN EL GOBIERNO Y EN LA AP:
Audiencia: De ciudadanos o entidades afectados en el procedimiento de
elaboracin de reglamentos (art. 105 CE).
Acceso de los ciudadanos a archivos y registros administrativos: Salvo en lo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad
de las personas.
Garanta de procedimiento en la elaboracin de actos administrativos: Que
implica la audiencia de los interesados.
Adems de las anteriores formas de participacin en la Administracin, la
Constitucin prev otras formas por medio de rganos consultivos integrados por
representantes de asociaciones y entidades de diverso tipo. ). La Constitucin alude al
Consejo Econmico y Social que asesora al Gobierno en asuntos de economa y
relaciones sociales y laborales, el cual est formado por representantes de sindicatos,
organizaciones de empresarios y de otros sectores econmicos.
DERECHO DE PETICIN: Toda persona natural o jurdica puede presentar, de
forma escrita, una splica, queja, sugerencia o denuncia ante el Ejecutivo o el
Legislativo. Se est ante peticiones que no vienen amparadas en un concreto derecho o
inters legtimo protegido por el ordenamiento, son por tanto graciables. El
peticionario tiene derecho a una respuesta motivada, que puede ser admitida o
inadmitida y que no es recurrible. Congreso y Senado tienen una comisin permanente
para la resolucin de peticiones.
PARTICIPACIN EN EL PODER JUDICIAL:
Tribunal del Jurado: Formado por 9 miembros, los cuales son ciudadanos con
plenitud de derechos polticos, elegidos por sorteo y que deben participar
obligatoriamente salvo causa motivada. Entre las incompatibilidades para ser jurado
est ocupar un cargo pblico y tener algn tipo de vinculacin profesional con el
mundo del derecho. Al Jurado corresponde el fallo (culpable o inocente) mientras que
el presidente, un Magistrado profesional, decidir la pena y motivar la sentencia.
Accin popular: Legitimacin para ser parte en determinados procedimientos
penales o contencioso-administrativos sin mediar inters legtimo directo alguno. Las
leyes procesales exigen el depsito de una fianza para poder actuar como parte en el
proceso con el fin de evitar obstruccionismos y abusos en su ejercicio. De este modo se
posibilita la presencia en el proceso y la defensa de intereses sociales implicados en el
caso.

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
TEORA DE LA REPRESENTACIN: Entraa una relacin representativa entre los
electores o representados y los elegidos o representantes. Elementos:
Eleccin de los representantes por los representados: Lo que entraa el
reconocimiento del derecho de sufragio activo (a votar) y pasivo (a ser votado).
Establecimiento de un rgimen de inelegibilidades e incompatibilidades, as
como la regulacin de un rgimen electoral que prevea el sistema electoral y la
organizacin y el procedimiento electorales, con sus garantas y controles jurdicos.
Prohibicin del mandato imperativo: Que implica que los representantes no
estn jurdicamente sometidos a las directrices que pudieran formular sus electores o
grupos determinados; ello es as porque los representantes lo son de todo el pueblo y no
de sus concretos electores
Prohibicin de revocacin: El representante no puede ser destituido mientras
dure el mandato electoral y slo el cuerpo electoral puede renovarles o no la confianza.

MONARQUA PARLAMENTARIA Y OTRAS FORMAS DE GOBIERNO

MONARQUA PARLAMENTARIA: Fruto de un compromiso, es la forma de gobierno
que permite compatibilizar la sucesin hereditaria del Jefe de Estado y los principios
democrticos. En la monarqua parlamentaria, el rey se limita a ejercer un poder
moderador y simblico, es decir, reina pero no gobierna. La toma efectiva de decisiones
se mantiene en el Gobierno y en las Cortes Generales, autnticos depositarios de la
soberana popular.
SISTEMA MONRQUICO PARLAMENTARIO: El pueblo elige, de manera directa, al
Poder legislativo (Cortes Generales), mientras que la legitimidad democrtica del Poder
ejecutivo es indirecta, pues es el Congreso es el encargado de elegir al Presidente del
Gobierno mediante la votacin de investidura y ste, a su vez, designa a los dems
miembros del Gobierno. El control recproco se consigue mediante la capacidad del
parlamento (poder legislativo) de promover una mocin de censura y la capacidad del
Presidente del Gobierno (poder ejecutivo) de disolver el parlamento y convocar
elecciones.

La legitimidad del poder judicial es distinta, pues no est sostenida por el voto
del pueblo. La justicia es administrada por Jueces y Magistrados integrantes del Poder
judicial, que actan sometidos nicamente al imperio de la ley. Este sometimiento
condiciona y asegura la legitimidad democrtica del poder judicial, pues la ley es
siempre la emanacin de las Cortes Generales y las Cortes son directa emanacin de la
voluntad democrtica del pueblo.
OTRAS FORMAS DE GOBIERNO
REPBLICA Y MONARQUA:
El carcter electivo o no de la jefatura de Estado define una clasificacin, entre
repblicas (electiva) y monarquas (no electiva).
Monarqua constitucional y Monarqua parlamentaria: La primera fue un paso
intermedio entre los Estados absolutistas del Antiguo Rgimen y las primeras
repblicas modernas. En ellas, el monarca segua teniendo amplias atribuciones,
principalmente el Poder ejecutivo, mientras el Parlamento ostenta el Poder legislativo.
En la segunda el monarca reina pero no gobierna, es una figura simblica, sin poder
real.

PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO:
Parlamentarismo: El Presidente del Gobierno (Poder ejecutivo) es elegido por el
Parlamento (poder Legislativo) en la sesin de investidura. Posteriormente el
Presidente elegir a sus Ministros, que pueden ser, al mismo tiempo, Diputados del
Parlamento. Control recproco entre Poder legislativo y ejecutivo mediante la mocin
de censura y la disolucin del Parlamento.
Presidencialismo: El Presidente (Poder ejecutivo) y el Parlamento (Poder
legislativo) son elegidos de manera separada, hay una separacin estricta de poderes.
El Presidente es una figura fuerte, con poder, consecuencia de ser elegido de forma
directa por los ciudadanos. No existe un control recproco pues el Presidente no puede
disolver el Parlamento ni el Parlamento presentar una mocin de censura1. Los
Ministros no pueden ser miembros del Parlamento.
Mocin de censura: Procedimiento por el que el Parlamento exige
responsabilidades al Gobierno. En Espaa es constructiva, es decir, se propone a un
nuevo candidato a Presidente del Gobierno que presentar un proyecto alternativo. Si
ste convence al Congreso y la mocin es aprobada (requiere mayora absoluta) el
Presidente deber dimitir y el candidato ser nombrado Presidente por lo que reste de
mandato.
Cuestin de confianza: Procedimiento que se activa a peticin del Presidente en
situaciones de debilidad del Poder Ejecutivo frente al Parlamento. El Presidente pide al
Parlamento su respaldo y confianza, siendo necesaria mayora simple para superarla. Si
pierde la votacin se disolvern las Cortes y se convocarn nuevas elecciones.
Semipresidencialismo: Existe un Parlamento elegido directamente, un
Presidente elegido tambin directamente por el pueblo y un Primer Ministro elegido
por el Presidente pero que necesita de la confianza del Parlamento. Ambas figuras
(Presidente y Primer Ministro) tienen poderes ejecutivos lo que conlleva problemas de
cohabitacin, de bicefalia, pues el Presidente puede verse obligado a proponer un
Primer Ministro de distinta ideologa a la suya y acorde a la mayora parlamentaria.
Ventajas del presidencialismo: Separacin de poderes ms clara e inexistencia
de vinculacin del poder ejecutivo con el partido poltico mayoritario en el Parlamento.
Ventajas del parlamentarismo: Mayor representacin del conjunto social, en la
medida que las decisiones se consensuan en muchas ocasiones entre distintas facciones
polticas representadas en el parlamento. Mayor capacidad de respuesta frente a una
crisis de gobierno, pues el parlamento puede cambiar el poder ejecutivo mediante una
mocin de censura y el presidente puede disolver el parlamento y convocar elecciones.
Podemos encontrar:
Repblicas presidencialistas: EEUU.
Repblicas semipresidencialistas: Francia.
Repblicas parlamentarias: Alemania.
Repblica totalitaria (o unipartidista): China, Cuba.
Monarquas parlamentarias: Espaa.
Monarquas constitucionales: Marruecos.

Excepcin: cuando el Presidente ha sido enjuiciado o procesado (inpeachment).

Monarquas absolutas: Arabia Saud.

RGIMEN JURDICO DE LAS ELECCIONES

RGIMEN ELECTORAL: La celebracin de unas elecciones y el ejercicio del
derecho a votar y ser votado requieren la puesta en marcha de unos procedimientos y
garantas, la intervencin de unas instituciones y la configuracin de un sistema
electoral que transforme los votos obtenidos en escaos, todo lo cual constituye el
rgimen electoral. En Espaa el rgimen electoral comn es regulado por la Ley
Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General (LOREG).
Las elecciones autonmicas son reguladas por las disposiciones generales de la
LOREG, que son de aplicacin bsica a todas CA, y por las respectivas leyes electorales
(que suelen incidir sobre todo en la circunscripcin electoral y la barrera mnima). En
lo no regulado, se aplica la LOREG de manera supletoria.
CARACTERSTICAS DEL SUFRAGIO:
Universal: Todos los ciudadanos tienen derecho a votar y ser votados. Son
ciudadanos los mayores de edad, de nacionalidad espaola (con excepciones para las
elecciones locales y al Parlamento Europeo) que no hayan sido privados de sus
derechos polticos de forma expresa por parte de la autoridad judicial (inhabilitacin
por sentencia penal firme, los declarados incapaces o los internados en un hospital
psiquitrico).
Libre: Se establecen una serie de garantas antes y durante del proceso electoral
para que las personas puedan ejercer su derecho sin ser manipulados o coaccionados.
Se impide que los poderes pblicos intervengan en la campaa influyendo en la
orientacin del voto; Se prohbe la propaganda electoral el da de la votacin y el previo
a ella; Se supervisa todo el proceso mediante una administracin electoral y un sistema
de recursos administrativos y judiciales; etc.
Igual: Implica una distribucin proporcional de los escaos segn la poblacin
de cada circunscripcin, aunque no se cumpla en trminos absolutos (existen
mecanismos que tienden a primar el voto de las circunscripciones menos pobladas
sobre las ms pobladas).
Directo: Los ciudadanos eligen personalmente a sus representantes. . En
cambio, la eleccin de los senadores autonmicos y de los diputados provinciales
(miembros del Pleno de la Diputacin) es de segundo grado, pues corresponde llevarla
a cabo respectivamente a los diputados de los parlamentos autonmicos o a los
concejales elegidos por los ciudadanos en cada partido judicial.
Secreto: Para garantizar el carcter secreto del voto se prevn una serie de
mecanismos para que no se pueda conocer la orientacin del voto contra la voluntad
del votante (cabinas electorales, papeleta dentro del sobre y urnas selladas).
En Espaa todas las elecciones, salvo para el Senado, se rigen por un sistema
electoral de carcter proporcional, por lo que los escaos se distribuyen
proporcionalmente entre las diferentes candidaturas en funcin de los votos obtenidos
por cada una. Concretamente se sigue la regla DHondt, lo que implica un reparto
segn el cociente ms alto
ELEMENTOS DEL SISTEMA ELECTORAL:
Circunscripcin electoral:

Elecciones generales: Al Congreso, 2 Diputados mnimo por provincia,

pudiendo ser ms en funcin de la poblacin. Ceuta y Melilla 1 cada una. Al Senado, 4
Senadores por provincia, 3 por islas capitalina (Gran Canaria, Tenerife y Mallorca), 1
por isla menor y 2 para Ceuta y Melilla. 1 ms por cada CA (elegido por el Parlamento
autonmico) y uno ms por cada milln de habitantes.
Autonmicas: La provincia (con excepciones).
Locales: El municipio.
Parlamento Europeo: Circunscripcin nica.
Barrera mnima: Porcentaje de votos vlidos mnimo que una candidatura ha de
obtener para que sean contados a los efectos de la distribucin de escaos. En las
elecciones al Generales es el 3%, y en las municipales, el 5% por circunscripcin.
Listas: Cerradas y bloqueadas en todas las elecciones salvo para el Senado. Eso
significa que los partidos, coaliciones o agrupaciones de electores que presentan
candidaturas predeterminan la composicin y el orden de la lista, con lo que los
electores se limitan a elegir entre candidaturas, sin poder introducir alteracin alguna.
En cambio, en las elecciones al Senado, cada elector puede elegir libremente por lo
general hasta tres candidatos de diferentes grupos.
La combinacin del sistema DHondt con circunscripciones provinciales que, en
su mayora, eligen a un nmero reducido de diputados, adems de la barrera mnima,
hace que el sistema electoral no sea tan proporcional como a primera vista pudiera
parecer y en buena parte sus resultados tienden a favorecer a los grandes partidos.
RGANOS DE LA ADMINISTRACIN ELECTORAL: rganos encargados del control y
de la supervisin del proceso electoral, garantizando con en ello un correcto desarrollo.
Junta Electoral Central (permanente): rgano supremo de la administracin
electoral. Se encarga de la vigilancia general y de la resolucin de recursos contra las
decisiones de las Juntas inferiores.
Composicin: 13 Vocales, de los que 8 son Magistrados del TS elegidos,
mediante sorteo por el CGPJ, mientras que los 5 restantes son catedrticos en activo de
Derecho o Ciencias polticas elegidos por consenso por los partidos polticos con
representacin en el Congreso. El Secretario General del Congreso de los Diputados
ser el Secretario de la Junta Electoral Central, teniendo voz pero no voto.
Junta Electoral Provincial: Realizan el escrutinio general y proclaman a los
candidatos (la provincia es la circunscripcin en elecciones generales y autonmicas).
Composicin: 5 Vocales, 3 de ellos son Magistrados de la Audiencia Provincial y
2 son catedrticos o profesores titulares en activo de Derecho o Ciencias polticas. El
Secretario de la Audiencia Provincial lo ser tambin de la Junta Electoral Provincial,
teniendo voz pero no voto.
Junta Electoral de Zona: Son las de menor entidad y coinciden con los partidos
judiciales, es decir, cada partido judicial tendr una Junta Electoral de Zona. Se
encargan de las tareas ms bsicas.
Composicin: 5 Vocales, 3 de ellos son Jueces de 1 Instancia y 2 son licenciados
en Derecho o Ciencias polticas elegidos por la Junta Electoral Provincial. El Secretario
del Juzgado de 1 Instancia lo ser tambin de la Junta Electoral de Zona, teniendo voz
pero no voto.

Mesa Electoral: Lugar donde se preside la votacin, donde los ciudadanos

depositan su voto. Los componentes de la mesa realizarn el escrutinio de los votos
depositados en esa Mesa.
Secciones: A efectos electorales el territorio municipal es dividido en secciones,
teniendo cada municipio una seccin como mnimo. Cada seccin, a su vez, tiene
mnimo una mesa.
Oficina del Censo Electoral (permanente): rgano encargado de confeccionar y
mantener actualizado el censo. El censo es el registro de los ciudadanos con derecho a
voto (nacionales mayores de edad no inhabilitados ni incapacitados), siendo obligatorio
estar inscrito para poder votar.
PROCESO ELECTORAL:
Convocatoria de elecciones: El proceso electoral comienza con la convocatoria
mediante decreto. La votacin deber ser entre el da 54 y el 60 posterior a la
convocatoria. En el caso de las elecciones locales y de las autonmicas se celebran, por
norma general, el cuarto domingo de mayo de cada cuatro aos.
Presentacin de candidaturas: Por los partidos, federaciones, coaliciones y
agrupaciones de electores. Las candidaturas sern presentadas entre el da 15 y 21
posterior a la convocatoria y sern proclamadas por las juntas electorales el da 27
posterior a la convocatoria.
Campaa electoral: Periodo en que las candidaturas llevan a cabo actividades
orientadas a la captacin del voto. En las elecciones generales tiene una duracin de
quince das y finaliza a las cero horas del da anterior a la votacin. Dicho da tiene
lugar la jornada de reflexin. La TV y radio pblica ceden espacios gratuitos en funcin
de los votos de la campaa anterior. En cuanto a la publicidad privada, estar ser en
prensa escrita y radio, estando prohibida en TV.
Celebracin de las elecciones: Se constituyen las mesas electorales y la votacin
se lleva a cabo entre las 9 y las 20 horas. Entonces tiene lugar el escrutinio de los votos
de cada mesa, incluyendo en la urna los que fueron emitidos por correspondencia.
Dichos votos son distintos de los emitidos por los residentes ausentes que viven en el
extranjero, los cuales se cuentan en el acto de escrutinio general, que tiene lugar el
tercer da siguiente a la votacin.
Proclamacin oficial de resultados: El proceso electoral concluye con la
proclamacin oficial de los resultados por las juntas electorales competentes y la
expedicin a los electos de credenciales que acreditan su proclamacin lo que permite
la constitucin de los rganos colegiados.

R ECURSOS CONTRA LA PROCLAMACIN DE CANDIDATURAS Y CONTRA LOS

CANDIDATOS ELECTOS:
Recursos contra la proclamacin de candidaturas: Pueden interponerlo los
candidatos excluidos y los candidatos proclamados, as como sus representantes. El
plazo es de 2 das tras la proclamacin de las candidaturas por la Junta Electoral. Debe
presentarse ante los Juzgados o Tribunales de lo Contencioso-administrativo que sean
competentes en cada caso. El fallo es inapelable salvo recurso de amparo ante el TC.
Recursos contra la proclamacin de candidatos electos: Pueden interponerlo los
candidatos excluidos y los candidatos proclamados, as como sus representantes.
Tambin los partidos polticos que se hayan presentado. El plazo es de 3 das y debe

presentarse ante la Junta Electoral Provincial. Aqu si cabe recurso, ante el TS

(elecciones generales y europeas) y ante el TSJ (elecciones autonmicas y municipales).
El Tribunal, si lo admite, podr declarar la validez de las elecciones o bien anular unos
candidatos y proclamar electos a otros. Tambin es posible que se anule una Mesa en
caso de irregularidades, debiendo repetirse las elecciones solo en esa mesa salvo que el
resultado no altere el reparto de escaos. Por ltimo, contra la resolucin del TS o TSJ
cabe recurso de amparo ante el TC.

POSICIN CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Los partidos se han convertido a lo largo del siglo XX en una pieza fundamental
del sistema democrtico hasta llegar a ser ste calificado como Estado de partidos. Se
suele distinguir varias fases en la relacin de los partidos con respecto al Estado desde
los albores del Estado liberal hasta nuestros das: a) persecucin, b) ignorancia, c)
reconocimiento legal parcial, d) incorporacin al aparato del Estado, lo que se dio en
rgimen de monopolio por parte de un partido en los regmenes totalitarios y e) su
constitucionalizacin. Actualmente su rgimen jurdico est regulado en la Ley
Orgnica 6/2002. Segn el TC los partidos polticos son asociaciones privadas polticas
con funciones pblicas.
De acuerdo con la CE, los partidos expresan el pluralismo poltico, concurren a
la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental
para la participacin poltica. Los partidos tratan de agrupar voluntades polticas de los
ciudadanos en torno a un proyecto poltico determinado, de ah que sean instrumento
fundamental de participacin poltica. En tanto que instrumento, carecen del derecho
de participacin del art. 23.1 CE, siendo los ciudadanos los titulares. Que sea
fundamental es coherente con la opcin del constituyente de primar la democracia
representativa, lo que no quita que existan otros medios como ya se ha explicado
anteriormente. Por ltimo, su mbito de actuacin queda delimitado por el tipo de
participacin: poltica, por lo que la participacin social o econmica tiene lugar por
medio de otros instrumentos.
CREACIN
La creacin de los partidos es libre, y la afiliacin, voluntaria. El acuerdo de
constitucin se formaliza en un acta fundacional, junto con la denominacin, los
promotores y los estatutos. Los partidos adquieren personalidad jurdica con la
inscripcin en el Registro de partidos polticos del Ministerio de Interior. Dentro de los
veinte das siguientes a la presentacin de la documentacin, el Ministerio lo inscribe
salvo que concurran defectos de forma o indicios racionales de ilicitud penal. En este
ltimo caso el Ministerio de Interior debe ponerlo en conocimiento del Ministerio
Fiscal, el cual en veinte das tiene que devolver la documentacin a aquel Ministerio
para la inscripcin si estima que no hay motivos para la no inscripcin, o bien ejercer
ante la Jurisdiccin penal las acciones pertinentes. Por tanto la autoridad judicial tiene
la ltima palabra sobre la legalizacin de un partido.
LA ORGANIZACIN Y EL FUNCIONAMIENTO: DEMOCRACIA INTERNA Y DERECHOS DE
LOS AFILIADOS
La CE exige que la estructura y el funcionamiento de los partidos deben ser
democrticos. En desarrollo de esa previsin, la Ley Orgnica de partidos ha previsto
una serie de requisitos que han de cumplir los partidos: la existencia de unos rganos
electivos y representativos de la militancia, los cuales toman los acuerdos ms
relevantes de la vida del partido, y los derechos y deberes de los afiliados, as como una
serie de garantas, para hacerlos valer ante los rganos de control y disciplina del

mismo. As pues, los partidos han de ser, hacia su interior, democrticos, a la vez que
deben garantizar una serie de derechos de los militantes en caso de sancin: audiencia,
contradiccin, motivacin del acuerdo que imponga una sancin y revisin interna del
mismo. Contra los acuerdos de dichos rganos, los afiliados podrn recurrid al PJ. La
Ley prev como sancin mxima a un partido la disolucin por infringir de forma
continuada, reiterada y grave el mandato constitucional de democracia interna.
DISOLUCIN
Est prevista en la Ley, adems de la falta de democracia interna que se acaba
de ver, para los supuestos de: ilcito penal: a) ser declarado asociacin ilcita en los
trminos previstos por el CP, lo que ha de involucrar al partido como tal y no a alguno
de sus militantes o dirigentes; b) ilcito constitucional por incumplir el principio
democrtico o por perseguir el deterioro o la destruccin del rgimen de libertades. La
ley tipifica los supuestos que pueden concurrir para que se lleve a cabo dicho ilcito: la
vulneracin sistemtica de derechos y libertades, el fomento o legitimacin de la
violencia como mtodo para la consecucin de objetivos polticos o el apoyo poltico de
la accin de organizaciones terroristas.
Corresponde siempre a rganos del PJ el conocimiento y la decisin sobre la
disolucin de un partido. En el primer caso mencionado corresponde al juez penal, en
el segundo y en el visto en el apartado anterior de falta de democracia interna,
corresponde a la Sala especial del TS prevista en el art. 61 de la LOPJ. La legitimacin
para el supuesto de ilcito penal sigue las normas procesales generales de la denuncia o
la querella. Los legitimados para interponer el recurso en los supuestos de ilcito
constitucional y ausencia de democracia interna son el Gobierno y el Ministerio Fiscal.
El Congreso y el Senado podrn instar al Gobierno, de forma vinculante, a solicitar la
ilegalizacin en el supuesto de ilcito constitucional. El TC podra conocer en amparo de
la disolucin de un partido por vulneracin de los artculos 22 y 23 CE.
La doctrina ha discutido si el supuesto de disolucin por ilcito constitucional
sealado sita al ordenamiento espaol entre los que se califican como de democracia
militante, al exigir determinados requisitos a los partidos para su legalizacin y
contemplar su disolucin en caso de inobservancia de los mismos. Se entiende que
existe democracia militante cuando el ordenamiento requiere la adecuacin de la
ideologa de los partidos al orden constitucional. El TC ha reconocido que el control que
llevan a cabo los rganos judiciales sobre un partido afecta a las actividades y no a los
fines, y que el respecto a los principios democrticos ha de entenderse referido al
entramado institucional y normativo de la CE, por lo que cabe concluir que no rige en
Espaa la democracia militante.
FINANCIACIN
La financiacin de los partidos est regulada bsicamente en la Ley Orgnica
8/2007. Cabe una financiacin pblica y otra privada, segn el origen de la misma. La
financiacin privada tiene lugar a partir de las cuotas y aportaciones de afiliados y
simpatizantes, as como de donaciones y otros medios. Las donaciones privadas a los
partidos estn prohibidas a empresas pblicas o privadas que presten servicios o
realicen obras para las administraciones o si son annimas, y la cantidad queda
limitada si proceden de la misma persona. En cambio, buena parte de la financiacin
de los partidos depende de los poderes pblicos, los cuales atribuyen a los partidos
subvenciones por los gastos electorales teniendo en cuenta los resultados electorales y
los escaos obtenidos, o bien otras subvenciones estatales anuales por gastos de
funcionamiento adems de otras subvenciones extraordinarias como para la
celebracin de referndum, y las aportaciones que puedan recibir de los respectivos

grupos parlamentarios. Corresponde al Tribunal de Cuentas el control de la actividad

econmico-financiera de los partidos.

2. LA CORONA
CONFIGURACIN CONSTITUCIONAL DE LA JEFATURA DEL ESTADO
Las formas de Monarqua han ido evolucionando a lo largo de la Historia hasta
terminar por configurarse tal y como la conocemos hoy en da. As podemos distinguir
diferentes etapas:
Monarqua absoluta (XVI-XVIII): el Rey tiene el mximo poder, que se legitima
por su origen divino, y todos los dems poderes estn sometidos a l, la voluntad del
monarca es la nica fuente del derecho, la soberana es suya. El Rey personifica el
Estado, lo gobierna y administra, adems es instancia suprema de justicia.
Monarqua limitada y constitucional: los principios en los que se asent el
Estado liberal (XVIII-XIX) fueron consolidndose de forma lenta pero progresiva. La
nueva legitimacin del poder poltico, la separacin de los poderes, el sometimiento del
Estado a la Ley y el reconocimiento de derechos de los ciudadanos trastocaron los
postulados de la monarqua absoluta, que se vio transformada en una monarqua
limitada primero, y constitucional despus. En la primera existe una presuncin
genrica de poder a favor del Rey, que sigue siendo soberano y es, precisamente un acto
de su propia voluntad el que motiva ese reparto a favor de otras instancias estatales.
Esta autolimitacin se plasma en documentos pseudoconstitucionales: cartas otorgadas
o constituciones pactadas. En la segunda en cambio, el poder reside en la nacin o
pueblo y es una constitucin de origen popular la que limita los poderes del monarca.
En ambas, sin embargo, la posicin del Rey es privilegiada, en tanto que rgano
supremo del Estado se le reconoce un poder residual en todos aquellos supuestos en los
que no sean asumidos o ejercidos por otros rganos. Pero tambin sigue
desempeando otras atribuciones, incluso en los mbitos que corresponden a otros
rganos. El monarca es titular del poder ejecutivo, ejerce la direccin poltica del
Estado, bien de forma personal o bien por medio de un gobierno que l mismo designa
y cuyos integrantes son los que asumen la responsabilidad de sus actos. Tambin
participa activamente en el poder legislativo, mediante la iniciativa legislativa y la
sancin de leyes, teniendo por tanto derecho a veto. Tambin nombra a los integrantes
de las cmaras, en especial los de las cmaras altas y convoca y disuelve los
parlamentos. En relacin con la Justicia nombra y separa jueces.
Monarqua parlamentaria: La consolidacin del principio democrtico en las
constituciones del siglo XX, a partir de la aceptacin de la soberana popular y el
afianzamiento de la aceptacin de la divisin de poderes, conlleva una modificacin no
slo de la posicin del Rey en el Estado sino de la forma de ejercer sus poderes: pese a
ser nominalmente los mismos, han perdido todo su contenido material.
Esta monarqua es tambin constitucional en la medida que existe constitucin,
pero la principal caracterstica en esta ltima fase es que el monarca pierde sus
poderes manteniendo sin embargo la auctoritas basada en su capacidad de influencia
como institucin social y polticamente relevante. Los poderes del monarca vienen a ser
asumidos de forma efectiva por otros rganos, principalmente el parlamento, siendo el
Rey una figura prcticamente honorfica, as aunque mantiene la auctoritas pierde la
potestas. El Rey no es soberano, no gobierna y no legisla.

Las monarquas parlamentarias pueden ser racionalizadas o no racionalizadas,

en la primera todas las funciones del Rey estn reguladas en la CE, en la segunda es por
costumbres y tradicin histrica.

SUCESIN Y REGENCIA
La CE adopta una monarqua hereditaria, estableciendo al mismo tiempo un
criterio automtico de sucesin al trono, de tal manera que en ningn caso pueda
quedar vacante la Jefatura del Estado. Las causas que pueden abrir la sucesin son el
fallecimiento del monarca y su abdicacin.
El artculo 57 establece el orden que se sigue en la sucesin: La Corona de
Espaa es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbn, legtimo
heredero de la dinasta histrica. La sucesin en el trono seguir el orden regular de
primogenitura y representacin, siendo preferida siempre la lnea anterior a las
posteriores; en la misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto; en el mismo
grado, el varn a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de ms edad a la de
menos. De este artculo se derivan tres reglas: la preferencia del varn sobre la mujer
por inercia histrica, un supuesto de exclusin de eventuales herederos al trono y sus
descendientes cuando estas personas con derecho a suceder contrajeran matrimonio
contra la expresa prohibicin del Rey y de las Cortes Generales (apartado 4), y por
ltimo para el supuesto en el que no exista sucesor, se dispone que las Cortes Generales
proveern en reunin conjunta a la sucesin a la Corona en la forma que ms convenga
a los intereses del Estado. Se deber desarrollar esta materia de sucesin, as como la
abdicacin del monarca y renuncia de las personas incluidas en la lnea sucesoria
mediante LO.
La regencia es la institucin por medio de la cual est previsto que se
desempeen las funciones de la Jefatura del Estado cuando su titular est
imposibilitado para ello. Cuando as proceda, el Rey seguir siendo el jefe del Estado,
pero sus funciones sern ejercidas por otra persona en calidad de regente. En todo
caso, la Regencia se ejerce por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey.
Se trata de un instituto de naturaleza provisional que se mantendr slo
mientras se den las condiciones del artculo 59 CE. En caso de minora de edad
desempear la regencia el padre o la madre del Rey menor, y en su defecto, el pariente
de mayor edad prximo a suceder en la Corona, segn el orden establecido en el
artculo 57. En el caso de inhabilitacin, la regencia ser asumida por el Prncipe
heredero si fuera mayor de edad. Si en el momento de la inhabilitacin el Prncipe
heredero fuera menor de edad, las funciones del Jefe del Estado, en calidad de regente,
sern desempeadas por su padre o madre y, en su defecto, el pariente de mayor edad
prximo a suceder en la Corona, por el tiempo que dure su minora de edad. Este3
supuesto planeta algunos problemas, ya que segn la interpretacin del artculo es el
Rey el que se inhabilita teniendo las Cortes Generales que reconocer y declarar dicha
inhabilitacin, sin recoger ninguna especificacin ms de motivos, tiempos
En caso de que no haya regente posible, al igual que con la sucesin, las Cortes
Generales se reunirn para elegir un regente que cumpla los requisitos exigidos, siendo
incompatibilidades el ejercicio de otros cargos privados o pblicos o de representacin
poltica.
Artculo 59 CE: 1. Cuando el Rey fuere menor de edad, el padre o la madre del
Rey y, en su defecto, el pariente mayor de edad ms prximo a suceder en la Corona,
segn el orden establecido en la Constitucin, entrar a ejercer inmediatamente la
Regencia y la ejercer durante el tiempo de la minora de edad del Rey.

2. Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad

fuere reconocida por las Cortes Generales, entrar a ejercer inmediatamente la
Regencia el Prncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad. Si no lo fuere, se
proceder de la manera prevista en el apartado anterior, hasta que el Prncipe
heredero alcance la mayora de edad.
3. Si no hubiere ninguna persona a quien corresponda la Regencia, sta ser
nombrada por las Cortes Generales, y se compondr de una, tres o cinco personas.
4. Para ejercer la Regencia es preciso ser espaol y mayor de edad.
5. La Regencia se ejercer por mandato constitucional y siempre en nombre
del Rey.
Tambin existe la figura de la tutela (art. 60 CE):
1. Ser tutor del Rey menor la persona que en su testamento hubiese
nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad y espaol de nacimiento; si
no lo hubiese nombrado, ser tutor el padre o la madre, mientras permanezcan
viudos. En su defecto, lo nombrarn las Cortes Generales, pero no podrn acumularse
los cargos de Regente y de tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos del
Rey.
2. El ejercicio de la tutela es tambin incompatible con el de todo cargo o
representacin poltica.
Las figuras de regente y de tutor no pueden coincidir a no ser que sea el padre,
madre o ascendiente directo.

ESTATUTO DEL REY. IRRESPONSABILIDAD Y REFRENDO

La titularidad de la Jefatura del Estado supone una serie de consecuencias que
afectan al estatuto personal del Rey y de su familia: atribucin de ciertos ttulos;
privilegios econmicos, como sin los de no pagar impuestos, o limitacin de algunos
derechos como pueden ser los de participacin poltica (sufragio pasivo). Pero tambin
y fundamentalmente supone una serie de prerrogativas que se predican de la persona
del Rey en cuanto Jefe del Estado, como son la inviolabilidad y la no responsabilidad.
INVIOLABILIDAD
Tiene dos significados, por una parte constituye una especial proteccin jurdica
de su persona, como fundamento de una proteccin penal reforzada. El ordenamiento
penal prev una proteccin especial para los casos de comisin de los delitos, ya fueran
stos frustrados o en grado de tentativa, conspiracin o provocacin, contra el Jefe del
Estado o su familia, tal y como se dispone en el CP. Pero tambin la inviolabilidad del
Rey se entiende como sinnimo de inmunidad total frente a los layes penales,
sancionadores o civiles. As, el monarca no puede ser detenido, ni juzgado, y tampoco
puede actuar en calidad de testigo. El Rey es igualmente inmune a la Jurisdiccin de
polica y no puede ser objeto de imposicin de sanciones o multas. Y, en relacin con la
jurisdiccin civil, el monarca queda exento de la misma tanto por los actos que realice
en el ejercicio de sus funciones como por aquellos que pueda desempear en la
actuacin de esa esfera de libre actuacin que reconoce la CE.
LA NO RESPONSABILIDAD. EL INSTITUTO DEL REFRENDO
As como la inviolabilidad alude a la persona del Rey, la irresponsabilidad se
predica de sus actos. sta es una prerrogativa consustancial a la misma naturaleza de
las monarquas, consecuencia directa de su carcter de rgano no representativo. En un

Estado de derecho aparece como una norma excepcional de la regla general en virtud
de la cual todos los poderes pblicos son responsables. Esta excepcionalidad s
fundamenta en la ausencia de poderes efectivos del monarca: el Rey no es responsable
de ellos porque no puede adoptar decisiones con efectos jurdicos en el orden
constitucional. Para garantizar la no responsabilidad la CE contempla el refrendo:
El refrendo es un acto por el cual una autoridad del Estado se hace responsable
de las actuaciones del monarca. Como normalmente el acto regio se manifiesta por
escrito, el refrendo vendr representado por la firma del rgano legitimado que
acompaa, a su vez, la firma del Rey; pero tambin el refrendo puede exteriorizarse
mediante una manifestacin positiva o presencial del rgano legitimado que acompae
una actuacin del Rey en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales no
manifestada por escrito. Este ltimo supuesto es el denominado refrendo tcito o
implcito.
El artculo 64.1 CE identifica para refrendar a los miembros del Gobierno,
Presidente o Ministros. Excepcionalmente, el Presidente del Congreso de los Diputados
puede refrendar os actos regios slo en determinados supuestos: la propuesta de
candidato a la Presidencia del Gobierno, su nombramiento, ya sea tras la celebracin de
elecciones generales o porque las Cortes hayan retirado su confianza al ya existente y la
disolucin de las Cortes y posterior celebracin de elecciones.
Se someten a refrendo, por regla general, todos los actos que realice el Rey en el
desempeo de sus atribuciones constitucionales, siempre y cuando sean actos con
eficacia jurdica y no meramente poltica. La CE se refiere de forma expresa a un solo
acto cuya actuacin no se sujeta a refrendo: el del nombramiento y relevo de los
miembros civiles y militares de la Casa Real.
Los efectos constitucionales del refrendo son dotar de validez al acto regio y
trasladar la responsabilidad del Rey al rgano que refrenda., as se asegura que los
actos del monarca estn sometidos de alguna forma a control poltico, y jurdico en su
caso.

FUNCIONES REGIAS
Las funciones del monarca son las explicitadas en el art. 56.1 CE y definen la
naturaleza de la Jefatura del Estado, conformndolo como un rgano simblico de la
unidad y permanencia del Estado y de arbitrio y moderacin del funcionamiento
regular de las instituciones. Las atribuciones de los artculos 62 y 63 CE no determinan
por s mismas una esfera de actuacin del Rey distinta de las funciones simblicas, de
arbitrio y moderacin, sino que las integran y concretan.
SMBOLO DE LA UNIDAD Y PERMANENCIA DEL ESTADO
Perspectiva interna
En un Estado descentralizado como el nuestro, el Rey simboliza su unidad, as
como la integracin en el mismo de las nacionalidades y regiones que lo componen. El
Rey tambin simboliza la permanencia del Estado en el tiempo, simboliza la
continuidad de la institucin estatal ms all del pluralismo poltico y las diferentes
opciones sociopolticas. Para el efectivo cumplimiento de esta funcin, la CE asigna al
Rey una serie de atribuciones como el nombramiento y cese del Presidente del
Gobierno, la sancin y promulgacin de las leyes, el mando supremo de las FFAA

Perspectiva internacional
El Rey simboliza tambin la unidad del poder estatal hacia el exterior,
asumiendo su ms alta representacin en las relaciones internacionales, especialmente
con las naciones de su comunidad histrica. La CE asigna, en el art. 63 una serie de
atribuciones: acreditar a los representantes diplomticos, manifestar el consentimiento
del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados o declarar la
guerra y hacer la paz.
ARBITRAJE Y MODERACIN DEL FUNCIONAMIENTO REGULAR DE LAS INSTITUCIONES
El concepto de arbitraje encierra una cierta capacidad de decisin entre varias
opciones. El de moderacin implicara igualmente una facultad de intervencin en
supuestos de abusos o de uso excesivo de poder por parte de los rganos del Estado.
Estos significados han permitido a algn sector doctrinal atribuir al Rey poderes
efectivos, sin embargo, la anterior es una tesis que debe ser rechazada y que no
encuentra fundamento en el contexto de una monarqua parlamentaria racionalizada.
Esta funcin conlleva una serie de atribuciones: el Rey desempea este arbitraje
o moderacin cuando propone un candidato a la presidencia del Gobierno o es
informado de los asuntos de Estado en el CM.
LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES REGIAS: PROPIAS, TASADAS Y ACTOS DEBIDOS.
AUSENCIA DEL DERECHO A VETO

LA

Las funciones del Rey son funciones propias que la CE le asigna expresamente
en tanto que jefe del Estado, son inherentes al rgano constitucional de la Jefatura del
Estado. Estamos tambin ante funciones tasadas, el Rey ejerce las funciones que le
atribuyen expresamente la CE y las leyes. Sin embargo, esta remisin a la Ley no debe
entenderse como una clusula abierta que posibilite al legislador la ampliacin de las
funciones regias ms all de las establecidas por la CE. Debe entenderse como una
habilitacin constitucional al legislador para, eventualmente, concretar esas funciones.
Por lo que se refiere a su ejercicio, puede realizarse alguna matizacin. La CE
como se ha indicado, explicita slo alguno de los actos mediante los cuales el Rey ejerce
esas funciones con relevancia jurdicos-constitucional: las atribuciones. El Rey puede
realizar otros actos que sin estar contemplados en el texto constitucional, sirvan
igualmente al cumplimiento de estas funciones. Siendo en ambos casos actuaciones que
el monarca realiza como Jefe del Estado.
La figura del veto no ha sido contemplada en nuestro texto constitucional, sin
embargo la CE ante eventuales supuestos de incumplimiento carece de una regulacin
especfica. De producirse, se estara ante una situacin de grave crisis polticoconstitucional. La solucin que parece ms acorde con los principios que presiden el
rgimen constitucional es, sin duda algu7na, la inhabilitacin. El Rey se inhabilitara
por la comisin de un acto ilcito o una infraccin constitucional si se negase al
cumplimiento u omitiese el cumplimiento de alguna de sus atribuciones y las Cortes
Generales deberan reconocer tal imposibilidad.
Cuestin distinta es si el Rey est facultado para negarse a cumplir con sus
atribuciones constitucionales ante la existencia de vicios formales o materiales en la
decisin que debe formalizar. A pesar de que la solucin debera ser idntica que en el
anterior supuesto, podra realizarse tambin alguna otra matizacin. En cuanto a los
vicios formales, el monarca podra comunicar al rgano que ha adoptado la decisin la
existencia de tales defectos, pero si el rgano se niega a corregirlos, el monarca debera
cumplir con su atribucin. Cuando la decisin adolece de vicios materiales, el Rey no
podra ejercer su auctoritas ya que en este caso se encuentra obligado

constitucionalmente a ejercer su atribucin, ya que no ejercer la tarea de garante de la

CE.

3. LAS CORTES GENERALES

CARACTERES Y ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
El artculo 60 CE afirma que las Cortes Generales representan al pueblo espaol
y estn formadas por el Congreso y el Senado, ejercen la potestad legislativa del Estado,
aprueban sus presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems
competencias que les atribuya la CE. Son el nico rgano constitucional a nivel estatal
con una legitimacin democrtica directa derivada de la celebracin de elecciones entre
los ciudadanos para escoger sus componentes: diputados y senadores.
El art. 66.1 CE se inicia estableciendo que las Cortes Generales representan al
pueblo espaol, actuando y tomando decisiones en nombre del pueblo en un mbito
general, que no se reduce a asuntos concretos. En teora, hay que ligar la idea de
representacin con las ideas de soberana y con la idea de democracia, puesto que la
soberana nacional reside en el pueblo espaol, y las Cortes lo representan. La
representacin opera tras la celebracin de unas elecciones, las Cortes Generales son la
materializacin del derecho de participacin de los ciudadanos, lo que implica que son
tambin las plasmacin institucional de la democracia espaola. La idea de
representacin poltica tiene como efecto en el Estado el hecho de actuar como fuente
de legitimacin del poder poltico: el resto de rganos constitucionales ser escogido
por el Parlamento o de acuerdo con el marco normativo que las Cortes establezcan. Y
desde el punto de vista de los ciudadanos cabe destacar que por medio del acto
desencadenante de la representacin los ciudadanos no slo ejercen un derecho, sino
que tienen la oportunidad de expresar la libertad y el pluralismo inherente en la
sociedad. Las Cortes exteriorizan el valor superior del pluralismo poltico.
Las Cortes estn compuestas por ciudadanos que despus de las elecciones han
obtenido el acta de diputado o el acta de senador. Las Cortes, en tanto que rgano
constitucional, representan al pueblo espaol. En cambio, los diputados y senadores
individualmente no representan al pueblo espaol ni tienen tampoco la representacin
del partido poltico que les ha propuesto o de los electores que les han votado. En
cualquier caso, las elecciones generan un mandato representativo que supone que el
pueblo deposita en ellos la toma de decisiones y que stas se imputarn al pueblo.
Peculiaridades y caractersticas: no es un mandato revocable antes de la finalizacin del
perodo de mandato de los representantes, sino renovable, y que no es un mandato
imperativo y, en consecuencia, los representantes no pueden recibir instrucciones (art.
67.2 CE).
El art. 66.3 CE establece que las Cortes son inviolables, cualquier persona que
ataque su seguridad e independencia, u ordene u obedezca una orden en tal sentido,
ser culpable de alta traicin, lo que se halla tipificado en el CP.
El art. 72 CE consagra la autonoma parlamentaria, que es un espacio de no
injerencia del resto de poderes, lo cual ha sido calificado como prerrogativa
constitucional al servicio de sus independencia frente a eventuales injerencias de otros
poderes del Estado. En algunos momentos histricos esa autonoma, ligada con la idea
de supremaca del Parlamento, llev a considerar que el parlamento era soberano. En
Espaa, no obstante, no se puede hablar de soberana parlamentaria. Esto es debido
entre otras cosas a que todas las normas con valor de Ley que aprueban las Cortes son
impugnables ante el TC; todos los actos parlamentarios que afecten a derechos
fundamentales son objeto de recurso de amparo ante el TC, y la mayor parte de los

actos materialmente administrativos acordados por las Cmaras para su

funcionamiento son impugnables ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. La
autonoma parlamentaria tiene las siguientes vertientes:
Autonoma reglamentaria, que se concreta en la aprobacin de una norma,
que condensa la autonoma institucional de cada cmara.
Autonoma presupuestaria, que supone la existencia de un presupuesto
propio por el cual las CCGG deciden a qu partidas destinan el montante global que
ellas mismas han acordado y que el Gobierno debe transferirles.
Autonoma de gobierno interno, que implica que la eleccin de sus rganos
rectores y que las facultades de orden y polica en los edificios parlamentarios se dirijan
desde los rganos de la cmara.
Autonoma administrativa, que se concreta en la existencia de una
Administracin parlamentaria con personal propio y una gestin corresponde al
Parlamento, y que la contratacin de aquellos medios necesarios para su actuacin y
funcionamiento se realiza sin ningn tipo de intervencin gubernamental.
El art. 66 CE indica que las Cortes Generales estn formadas por el Congreso de
los Diputados y el Senado. El primer ejemplo de funcionamiento bicameral se produce
en Inglaterra, por un lado los representantes de las ciudades y por otro los lores
espirituales y los lores temporales. Este fue el modelo que las democracias burguesas
europeas posteriores asumieron y adaptaron. En cambio, el modelo revolucionario
francs supona un intento de suprimir la privilegiada posicin de algunos elementos
sociales. Hoy en da el principal argumento para justificar la existencia de una segunda
cmara es la expresin de los intereses territoriales.
En Espaa, la mayora de las constituciones siguieron la estela del
bicameralismo, incluso en muchos momentos era el Rey el que designaba directamente
la segunda cmara. En cambio, las dos constituciones ms progresistas para su
momento (1812 y 1931) establecieron un parlamento unicameral. La actual CE
configura el Senado que, ms all de la calificacin como cmara de representacin
territorial, responde poco a tal modelo, ni por su composicin, ni por sus competencias.
No obstante el sistema bicameral es imperfecto porque las funciones de cada
cmara no son simtricas, lo que ocurre porque slo interviene el Congreso o porque
cuando intervienen las dos cmaras existe una preeminencia de la cmara baja. Los
supuestos en que los poderes de cada cmara son idnticos (aprobacin de las leyes de
armonizacin, el ejercicio de las competencias no legislativas como las recogidas en el
Ttulo II) son residuales e incluso en lo referido a aquellas funciones que realiza de
forma autnoma cada cmara, la preeminencia poltica del Congreso silencia la
actuacin del Senado. En la mayora de las funciones parlamentarias por tanto, se dan
situaciones:
Intervencin exclusiva del Congreso: eleccin del Presidente del Gobierno y en
la relacin de confianza que se crea (mocin y cuestin), convalidacin de decretosleyes, en la autorizacin de la celebracin de referndum consultivo y en las medidas
referentes a los estados de alarma, excepcin y sitio.
Intervencin de las dos cmaras con preeminencia del Congreso: en el
procedimiento legislativo, en la autorizacin de tratados internaciones, en los acuerdos
de cooperacin entre CCAA y en la distribucin de los recursos del Fondo de
Compensacin interterritorial.

Las tramitaciones parlamentarias que requieren la intervencin sucesiva de las

dos cmaras se inician en el Congreso. Incluso cuando el Senado adopta una
proposicin de ley la debe enviar al Congreso para que se inicie la tramitacin. Slo en
los casos previstos en los art. 145.2 (autorizacin de acuerdos de cooperacin entre
CCAA) y 158.2 CE (distribucin del Fondo de Compensacin interterritorial) la
tramitacin se inicia en la cmara alta. Hay que indicar adems que
constitucionalmente se contempla un supuesto de intervencin exclusiva del Senado
(art. 155 CE) situacin que en la prctica no se ha planteado nunca.
Artculo 155 CE: 1. Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las
obligaciones que la Constitucin u otras leyes le impongan, o actuare de forma que
atente gravemente al inters general de Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al
Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no ser atendido, con la
aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas necesarias
para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la
proteccin del mencionado inters general.
2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el
Gobierno podr dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades
Autnomas.

COMPOSICIN:
SENADO

EL SISTEMA ELECTORAL DEL

CONGRESO

DE LOS

DIPUTADOS

Y DEL

El art. 68 CE permite un Congreso de los Diputados formado por un mnimo de

300 parlamentarios y un mximo de 400. Actualmente la LOREG lo determina en 350.
La circunscripcin es la provincia y las poblaciones de Ceuta y Melilla estarn
representadas cada una de ellas por un diputado. Los restantes 348 restantes se
distribuyen entre las provincias. La CE simplemente reclama una asignacin inicial
mnima a cada provincia (actualmente la LOREG asigna 2 diputados a cada una de las
50 provincias, lo que supone repartir de esta manera 100 diputados) y que se distribuya
el resto (248) entre las provincias en proporcin a la poblacin. La votacin de los
ciudadanos se realiza en cada provincia mediante listas completas (cerradas) y
ordenadas (bloqueadas) presentadas por los partidos polticos, coaliciones,
federaciones o agrupaciones de electores. El sistema electoral del Congreso es la Ley
DHondt.
Con datos de la X legislatura, el Senado est compuesto por 266 senadores. La
mayor parte de ellos (208) son elegidos por los ciudadanos sobre la base de
circunscripciones provinciales (cuatro senadores por provincia), insulares (islas con
uno o tres senadores, dependiendo de la asignacin constitucional realizada en funcin
del tamao (Mallorca, Gran Canaria y Tenerife 3 senadores, el resto uno) o por ciudad
autnoma (dos senadores para Ceuta y dos para Melilla). Los electores votan en una
lista abierta marcando mediante cruces a los candidatos pudiendo hacer las
combinaciones que deseen respetando el mximo de asignaciones. En Ceuta Melilla y
las islas pequeas rige sistema electoral mayoritario porque los candidatos ms votados
son lo que obtienen el escao. En cambio en las islas mayores y en las provincias rige
un sistema que se conoce como mayoritario corregido, porque se impide que un mismo
partido acapare todos los puestos a elegir. Esto se consigue haciendo que cada elector
pueda designar slo un mximo de tres candidatos en las provincias o dos en las islas
grandes, lo que provoca que no puedan pertenecer los cuatro senadores de una
provincia o los tres de una isla grande a un mismo partido poltico.
El artculo 69.5 CE establece que el Parlamento de cada CA designar un
mnimo de un senador, nmero que ser incrementado en uno ms por cada milln de

habitantes. Por tanto el nmero de senadores de designacin autonmica es variable,

en esta legislatura tenemos 58.

ORGANIZACIN DE LAS CMARAS Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS

ORGANIZACIN DE LAS CMARAS
La organizacin interna: parlamentarios y grupos parlamentarios
Los grupos parlamentarios son la traduccin en el mbito del Parlamento de los
partidos polticos. En la esfera parlamentaria, las facultades individuales de un
diputado o un senador se restringen a sus derechos y a la presentacin de enmiendas,
preguntas e interpelaciones. Los grupos parlamentarios son los que pueden presentar
la mayor parte de iniciativas y a ellos les corresponden los turnos en los debates. La
naturaleza jurdica de los grupos parlamentarios es ampliamente discutida. En primer
lugar, si son rganos de cada cmara o son organizaciones que simplemente trabajan
en el Parlamento. En segundo lugar, si son partcipes del derecho de asociacin. Y en
tercer lugar si tienen personalidad jurdica propia y exterior a la vida de la cmara.
Se requiere la presencia de un mnimo de 15 diputados en el Congreso, aunque
se admiten grupos con 5 diputados si el partido poltico o los partidos polticos han
conseguido un 15% de los votos en las circunscripciones donde se han presentado o el
5% de los votos a nivel estatal. En el Senado se establece como norma general un
mnimo de 10 senadores (con la posibilidad de grupos territoriales de 3 senadores
elegidos por el electorado del territorio o designados por el parlamento autonmico
respectivo). Ningn parlamentario puede formar parte de ms de un grupo
parlamentario y todo diputado o senador que no quede integrado en un grupo
parlamentario queda incorporado al Grupo Mixto.
Los rganos de gobierno o direccin
Presidente: es algunos pases mantiene una escrupulosa imparcialidad e
independencia, mientras que en otros es un presidente que dirige a la mayora
parlamentaria, interviene en los debates y se implica en las negociaciones. En Espaa,
el presidente del Congreso y el presidente del Senado tienen una posicin un tanto
eclctica, pertenecen a la mayora, a la que apoyan y con la que votan, pero mantienen
una posicin de cierta neutralidad e imparcialidad en tanto aseguran el cumplimiento
de las normas del debate, mantienen el orden y representan institucionalmente al
conjunto de la cmara, adems interpreta el Reglamento y suple las lagunas, adems de
tener algunas funciones de orden administrativo.
Mesa: es el rgano rector de cada cmara, con funciones de gobierno interno
respecto a la administracin parlamentaria, pero tambin ejerce funciones relacionadas
con el funcionamiento de la maquinaria parlamentaria. Es un rgano colegiado
formado por el presidente de la cmara, los vicepresidentes (cuatro en el Congreso y
dos en el Senado) y los cuatro secretarios. La forma de eleccin prevista en los
Reglamentos permite en ambos casos la presencia de ms de un grupo parlamentario
en la Mesa.
Junta de Portavoces: si la Mesa, y en ciertos casos el presidente, se
preocupan bsicamente de cuestiones administrativas, las decisiones ms polticas (qu
se discute, cmo se discute, cundos e discute) las deben tomar despus de escuchar a
la Junta de Portavoces, un rgano de composicin y funciones estrictamente polticas.
Es el rgano de reunin de los diversos portavoces de los grupos parlamentarios, bajo
la presidencia del presidente de la cmara. Sus decisiones se adoptan por consenso o en
funcin del criterio del voto ponderado con relacin al peso del grupo en el Pleno.

Los rganos de produccin parlamentaria

Pleno: rene a todos los miembros de una cmara a convocatoria de su
presidente, ejerce las principales funciones y es el lugar de cierre de las decisiones ms
relevantes. LA presencia de los principales lderes polticos en el Pleno del Congreso de
los Diputados hace de esta cmara el lugar donde los ciudadanos visualizan el debate
poltico partidista. El Gobierno puede asistir a los plenos de las cmaras y dar su
opinin sobre los asuntos que se traten.
Comisiones y subcomisiones: renen a una parte de los miembros de la
cmara, son los rganos de funcionamiento diario del Parlamento, son rganos
especializados con un cometido y un objeto especfico, que no es exclusivamente la
preparacin de las decisiones del Plano, sino que en muchos casos son rganos cuyas
decisiones se imputan al conjunto de la cmara. Existen comisiones permanentes
legislativas que son las que tramitan las iniciativas legislativas en atencin a una
materia concreta, mientras que las permanentes no legislativas versan sobre aspectos
de funcionamiento interno, de funciones no legislativas o de estudio permanente de un
determinado asunto. Las comisiones no permanentes son comisiones de estudio sobre
determinados asuntos de inters pblico con un plazo determinado, por ejemplo las
comisiones de investigacin, cutas conclusiones no vinculan, sin perjuicio de que los
resultados de la comisin se puedan comunicar al Ministerio Fiscal para que tome las
acciones procesales que crea oportunas. Existe la obligacin constitucional de
comparecer en una comisin de investigacin. En el Senado destaca la Comisin
General de las CCAA.
Las subcomisiones, por su parte, son un rgano interno de una comisin para la
preparacin y el estudio de un tema determinado.
Ponencias: es el rgano de preparacin del trabajo legislativo de la comisin,
que estudia un proyecto o proposicin de ley. Se renen a puerta cerrada, y
normalmente con representacin de todos los grupos parlamentarios, siendo una de los
mbitos adecuados para la negociacin.
Diputacin Permanente: es un rgano especfico en cada cmara, presidido
por el presidente de cada una de ellas y estn compuestas por un mnimo de 21
miembros que representan a los grupos parlamentarios en proporcin a su importancia
numrica. La funcin genrica de cada diputacin permanente es velar por los poderes
de la cmara. Entre sesiones, puede acordar la celebracin de una sesin
extraordinaria. La del Congreso puede convalidar decretos-leyes y declarar estados de
emergencia. Una vez reunida la nueva cmara, la diputacin permanente
correspondiente dar cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.
FUNCIONAMIENTO DE LAS CMARAS
Despus de las elecciones, y de la celebracin de la sesin constitutiva, que es
convocada por el Rey, cada cmara pasa a decidir ella misma cuando se convoca, y
empieza el funcionamiento ordinario de la cmara, hasta el da de su disolucin.
Perodos de sesiones
Existen dos perodos ordinarios de sesiones: el primero de septiembre a
diciembre, y el segundo de febrero a junio. El hecho de que los perodos entre sesiones
no sean muy largos y que se puedan celebrar sesiones extraordinarias minimiza la idea
de la limitacin temporal del parlamento. Dentro de un perodo de sesiones se celebran
diversas sesiones, con un orden del da preestablecido.

Las reuniones de las cmaras: qurum

Se entiende por qurum la exigencia de un nmero mnimo de parlamentarios
reunidos. Hay dos grandes tipos de qurum: en las CCGG no hay qurum de
constitucin ni de deliberacin, se puede abrir una sesin y debatir un asunto
independientemente del nmero de parlamentarios presentes. En cambio s que existe
el qurum de votacin, para adoptar acuerdos, las cmaras, aparte de estar reunidas
reglamentariamente, deben contar con la asistencia de la mayora de sus miembros.
Las sesiones y los rganos conjuntos
La regla general es que cada cmara decide cundo se rene y ejerce de forma
independiente aquellas atribuciones que no requieren la aquiescencia de la otra
cmara. El ejercicio conjunto de funciones obliga a coordinar los trabajos
parlamentarios y a establecer los momentos de intervencin de cada cmara porque las
sesiones conjuntas de ambas cmaras son una excepcin. Ms all de la sesin
inaugural o de apertura en presencia del Rey, se producen para ejercer las
competencias no legislativas del Ttulo II CE. Respecto a las comisiones, s que se
producen ms supuestos de sesin conjunta. Existen comisiones mixtas ad hoc para
resolver desacuerdos en determinadas materias, tambin existen comisiones mixtas
permanentes y comisiones mixtas no permanentes.
La publicidad de las sesiones: excepciones
La forma tradicional de dar publicidad tanto a los acuerdos de las cmaras como
a sus deliberaciones ha sido la existencia de boletines oficiales y diarios de sesiones,
actualmente existe tambin la emisin de sesiones en directo. No obstante, la propia CE
remite a los reglamentos parlamentarios la determinacin de supuestos en que una
sesin del Plano no se pblica, as cada cmara puede declarar no pblica una sesin
por mayora absoluta.
La adopcin de acuerdos
Antes de producirse una votacin, el criterio general es que el asunto es
debatido de forma contradictoria, ya sea mediante el posicionamiento de los diferentes
grupos parlamentarios o mediante turnos a favor y en contra. La regla general es la
votacin por mayora simple, y slo cuando est expresamente establecido en la CE o
en el Reglamento parlamentario se podrn requerir otras mayoras, como la mayora
absoluta, la mayora de 3/5 o la de 2/3. Los acuerdos se toman por sentimiento si
ningn miembro discrepa o mediante votacin, que puede ser ordinaria, pblica por
llamamiento o secreta.
ESTATUTO JURDICO DE LOS PARLAMENTARIOS
Adquisicin, suspensin y prdida de la condicin de parlamentario
Para adquirir la condicin de diputado o senador, tras el proceso electoral hay
que: presentar el acta de diputado o senador ante la cmara respectiva expedida por la
JE correspondiente o por la CA en caso de senadores de designacin autonmica,
realizar una declaracin de bienes y actividades para comprobar que no existe una
situacin de incompatibilidad, ya que ante tal situacin se debe renunciar al cargo
incompatible para poder acceder a la condicin de parlamentario, y prestar juramento
o promesa de acatamiento de la CE en sesin pblica.
En lo que atae a los derechos y deberes parlamentarios, la condicin de
diputado o senador puede suspenderse por dos tipos de causas; por sanciones
disciplinarias muy graves y por hallarse el parlamentario inmerso en determinados
procedimientos judiciales.

Son causas de prdida de la condicin de diputado o senador: la extincin del

mandato, por el transcurso de los cuatro aos o porque se disuelve anticipadamente la
cmara, el fallecimiento o la incapacitacin mediante sentencia judicial firme, la
renuncia ante la respectiva Mesa, la decisin judicial firme que anule la eleccin o la
proclamacin del diputado o senador, la prdida de los requisitos generales de
elegibilidad legalmente establecidos, la condena a pena de inhabilitacin impuesta por
sentencia firme en el caso de los senadores, ya que en el caso de los diputados la
inhabilitacin supone una suspensin de derechos, deberes y tambin prerrogativas, y
con relacin a los senadores designados por las CCAA al finalizar la legislatura del
parlamento que hizo la designacin.
Derechos y deberes de los parlamentarios
El Reglamento del Congreso de los Diputados contempla los derechos de los
diputados: derechos de participacin en la vida parlamentaria, derechos econmicos y
derechos de informacin. El Reglamento del Senado aade como derechos el
tratamiento de excelencia y el derecho a pase de libre circulacin en determinados
medios de transporte colectivo y al pago de ciertos viajes.
En cuanto a las obligaciones, respecto de la vida parlamentaria hay un deber de
asistencia, de adecuacin de la conducta al reglamento respectivo, de cortesa, de
prohibicin de un uso inadecuado de la condicin parlamentaria y de formular la
declaracin de bienes y actividades.
Las prerrogativas de los parlamentarios
Tradicionalmente han sido garantas contra la intromisin del poder real que se
denominaron prerrogativas parlamentarias, que aunque en el pasado pudieran parecer
privilegios actualmente la jurisprudencia constitucional los ha interpretado de manera
que sean compatibles con el resto de valores y principios constitucionales, y de forma
restrictiva.
Inviolabilidad: prevista en el art. 71.1 CE implica que no se pueda iniciar
ningn tipo de proceso judicial, ya sea civil o penal, contra ellos por las opiniones
expresadas, los votos emitidos, los escritos registrados en el Parlamento o la realizacin
de actividades consideradas funciones oficiales de los parlamentarios. Los rganos
judiciales deben, por lo tanto, inadmitir cualquier denuncia, demanda o querella en
este sentido. La inviolabilidad es un mecanismo que otorga un contenido ms amplio a
la libertad de expresin de los parlamentarios.
Inmunidad: es un mecanismo de proteccin de la libre actuacin de los
parlamentarios que opera en dos mbitos distintos: respecto de la detencin policial y
respecto del enjuiciamiento penal. Respecto de la detencin policial, durante el perodo
de su mandato los diputados y senadores slo podrn ser detenidos en caso de
flagrante delito. Respecto del enjuiciamiento penal, no podrn ser inculpados ni
procesados sin la previa autorizacin de la cmara respectiva. El TC ha interpretado
que lo que se pretende evitar es que un proceso penal esconda un motivo poltico que
produzca una alteracin de la composicin de la cmara. Jueces y tribunales, cuando
vayan a realizar el trmite de inculpacin o procesamiento, tienen que enviar un
suplicatorio a la cmara correspondiente. La diferencia con la inviolabilidad es que la
autorizacin de la cmara es necesaria durante el mandato del parlamentario, pero los
presuntos actos delictivos pueden ser anteriores o coetneos. Una vez perdida la
condicin de parlamentario, y en el supuesto de que no haya prescrito el delito que se le
imputa, el proceso podr ser reabierto y continuar su tramitacin ordinaria.
Fuero especial: el art. 71.3 CE indica que en las causas contra diputados y
senadores ser competente la Sala de lo Penal del TS.

FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES

El artculo 66 CE determina que las CCGG ejercen la potestad legislativa del
Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las
dems competencias que les atribuya la CE.
FUNCIN LEGISLATIVA
La aprobacin de leyes es la funcin arquetpica del Parlamento, teniendo la
funcin legislativa del Estado, ya que los parlamentos autonmicos tambin estn
dotados de potestad legislativa.
Iniciativa
La iniciativa la tiene el Gobierno (proyecto de Ley), el Congreso, el Senado, las
Asambleas de las CCAA y los ciudadanos (todas las dems proposiciones de Ley).
Los proyectos son los ms frecuentes y tienen preferencia frente a las
proposiciones, tienen que ir acompaados de informes y una exposicin de motivos.
Hay materias que son de iniciativa exclusiva del Gobierno (Presupuestos). El proyecto
puede ser retirado antes de la decisin final.
En cuanto a las proposiciones del Congreso, se debe decidir antes de nada si la
Cmara las toma en consideracin o no, pueden ser retiradas por el Pleno en su
conjunto. Si es antes de la toma en consideracin, el propio proponente la puede retirar
(grupos parlamentarios, 15 diputados, 25 senadores). En el Senado no se puede retirar.
El gobierno puede impedir que se tramite una ley que aumente los gastos o reduzca los
ingresos.
Asambleas de las CCAA se pueden dirigir al gobierno para que presente un
proyecto o bien pueden enviar hasta 3 parlamentarios autonmicos para que la
defiendan ante el CD.
La iniciativa legislativa exige 500.000 y no puede tratar sobre reforma
constitucional, LO, cuestiones internacionales, prerrogativas de gracia, tributaria ni
presupuestarias.
Tramitacin
Se lleva a la Mesa del CD y se publica en el BO del CD. Se enva a la comisin
legislativa competente, en Comisin se nombra una ponencia que elabora un informe
en 15 das, la Comisin con todo este material elabora un dictamen; y se abre el proceso
de enmiendas de 15 das, que pueden ser a la totalidad (las presentan grupos
parlamentarios) que se debate en Pleno y si se aprueba se devuelve al Gobierno o se
sustituye por otro texto que es una proposicin, o al articulado (cualquier diputado
puede). Si las enmiendas suponen ms gasto o menos ingreso el Gobierno tiene que dar
su conformidad. En esta fase de Comisin, aun habiendo pasado los 15 das se pueden
presentar enmiendas si son para llegar a un acuerdo o para corregir errores
gramaticales o materiales. Con la elaboracin del dictamen se pasa al Pleno que es el
que vota por mayora simple o por absoluta. Tras esto se pasa al Senado que tiene una
tramitacin igual, salvo porque tiene un lmite de 2 meses. El Senado puede aprobar,
introducir enmiendas o vetar (mayora absoluta) haciendo una exposicin de motivos.
Si el Senado introduce enmiendas sern objeto de debate y votacin por el Congreso
con mayora simple, si veta se necesita mayora absoluta o simple dos meses despus.
Formalizacin
Se sanciona, se promulga y se manda a publicar en un plazo de 15 das por el
Rey (es un acto unitario), tras esto la Ley tiene una vacatio legis de 20 das.

Procedimientos especiales
Leyes de Comisin, no pueden ser las reformas de constitucin, las LO, las
cuestiones internacionales ni las leyes de bases y presupuestos.
Lectura nica, el Pleno a propuesta de la Mesa y oda la Junta de Portavoces
puede decidir que esa Ley se apruebe en lectura nica, es decir que no se discuta
artculo por artculo.
Procedimiento de urgencia
El Gobierno, dos grupos parlamentarios o un quinto de los diputados le pueden
pedir a la Mesa que declare algo por el procedimiento de urgencia, lo que provoca que
todos los plazos se reduzcan a la mitad, el Senado tiene 20 das.
FUNCIN PRESUPUESTARIA
El art. 66.2 CE separa la aprobacin de las layes de la aprobacin del
presupuesto. Si bien existen singularidades propias de la Ley de Presupuestos, aqu es
necesario apuntar que la mayor parte de la doctrina considera que los presupuestos
son formalmente una ley con unas peculiaridades respecto al contenido y una
tramitacin especfica (con periodicidad anual, a iniciativa exclusiva del Gobierno, con
limitacin del derecho de enmienda del Parlamento, y con procedimiento de
modificacin especfico).
DESIGNACIN DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
El art. 66 CE no menciona la funcin de creacin del Gobierno porque no
corresponde a las CCGG, sino a una de sus cmaras, el Congreso de los Diputados.
Despus de las elecciones, constituidas las dos cmaras, la primera y ms importante
funcin que tiene que realizar el Congreso es la designacin del Presidente, lo cual se
hace siguiendo el procedimiento de investidura y mediante el otorgamiento de
confianza a un candidato propuesto por el Rey, de acuerdo con las indicaciones del art.
99 CE, rasgo caracterstico de los sistemas parlamentarios.
IMPULSO DE LA ACCIN POLTICA Y DE GOBIERNO
Supone que el Parlamento sea el centro del debate pblico y que pueda adoptar
pronunciamientos que orienten la poltica del Gobierno. As el Gobierno dirige la
poltica, pero las Cortes coadyuvan en esta tarea. El otorgamiento de la confianza del
Congreso sobre un candidato y sobre su programa poltico, es el momento fundador del
impulso de la accin poltica. La aprobacin de resoluciones, mociones o proposiciones
no de ley, ya sea despus de un debate o como iniciativa parlamentaria autnoma, son
los medios ms claros mediante los que cada cmara impulsa la accin de gobierno.

CONTROL DEL GOBIERNO

La creacin del Gobierno funda una relacin de confianza y responsabilidad
entre el Parlamento y el ejecutivo. En un modelo parlamentario racionalizado, con un
Gobierno fuerte que dirige la vida poltica, el control del Parlamento es la garanta de la
divisin de poderes y de la exigencia de responsabilidad poltica. Se puede obligar a
comparecer a los miembros del Gobierno, a que respondan a preguntas y se sometan a
interpelaciones o a facilitar informacin a los diputados. La doctrina muchas veces
distingue entre control-inspeccin para aquellos casos en que se solicita informacin y
se debaten las intenciones del ejecutivo; control-autorizacin respecto a aquellos actos
del ejecutivo que requieren la aquiescencia del Parlamento y control-sancin con

relacin al mecanismo de exigencia de responsabilidad poltica que, ms all del

control, comporta la dimisin del Presidente (mocin de censura).
OTRAS FUNCIONES
Actualmente los parlamentos realizan una serie de funciones y tienen un
conjunto de atribuciones especficas que van ms all de las funciones parlamentarias
clsicas, por ejemplo la reforma de la CE recogida en el Ttulo X. As, las CCGG
comparten el poder de reforma con el pueblo, aunque la concreta intervencin del
Parlamento y del titular de la soberana depender de la va elegida para la reforma.
Tambin destaca la funcin electiva de los parlamentos, que ha ido ganando
peso a lo largo del tiempo: Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 8 de los 12
magistrados del TC, los 20 vocales del CGPJ
La autorizacin-delegacin de las CCGG para que el Gobierno pueda dictar
decretos legislativos y la convalidacin del Congreso de los decretos-leyes.
Tambin ostenta funciones en el mbito internacional: ratificacin de ciertos
tratados internacionales y la autorizacin de las situaciones de guerra y de paz.

4. EL GOBIERNO
POSICIN DEL PODER EJECUTIVO
La CE en su Ttulo IV, Del Gobierno y de la Administracin, regula la
estructura y funciones del Gobierno como rgano constitucional diferenciado y con
entidad propia. Ello supone apartarse de la tradicin del constitucionalismo
monrquico en nuestra historia, y representa igualmente una diferencia respecto de las
Constituciones de otras Monarquas, en las que el Gobierno no aparece como un rgano
separado e independiente de la figura del Rey. Esto se debe a que en el origen del
constitucionalismo se atribua el poder legislativo a las Cmaras y el poder ejecutivo al
Rey, quien lo ejerca por medio de sus ministros. stos aparecan como colaboradores
directos del Rey, sin integrarse en un rgano separado. Slo progresivamente se fue
perfilando el Gobierno como una institucin diferenciada, compuesta por los ministros
y presidida por uno de ellos, el Primer Ministro. Pero tal evolucin no encontr reflejo
en los textos constitucionales que siguen considerando que el poder ejecutivo es
desempeado por el Rey y sus ministros.
Esta fue la situacin espaola hasta 1931. La regulacin del Gobierno, en la
versin moderna del rgano se lleva a cabo en Espaa por primera vez mediante el Real
Decreto de 19 de noviembre de 1823: pero tal regulacin tuvo escasa o nula
trascendencia constitucional. Los textos constitucionales no se referan al Gobierno
como rgano con entidad propia, sino que se referan al Rey, a los Ministros o al Rey y
sus Ministros, pues a pesar de ser un rgano de innegable trascendencia era una
extensin del poder del Rey. Sin embargo, ya en la Constitucin de la Repblica II s se
dota al Gobierno de un reconocimiento constitucional expreso.
La actual regulacin constitucional viene a seguir el precedente
de la
Constitucin de 1931 y refleja la realidad poltica y jurdica del momento de su
elaboracin, al delimitar claramente la figura y funciones propias del Rey, por un lado,
y del Gobierno por otro, como rganos constitucionales distintos y separados. No cabe
por tanto ya hablar de Gobierno del Rey o de Ministros de la Corona, sino que se habla
de Gobierno de la Nacin. Esta regulacin es muy reducida, del artculo 97 al 102 CE y
se refiere tanto a aspectos estructurales como a funciones. Esta escasez de regulacin
permite una mayor flexibilidad a la hora de adaptarla a las necesidades de cada
momento. Por otro lado, exige el complemento de otras normas, segn remite la propia
CE, en cuanto a la composicin del Gobierno y al estatuto e incompatibilidades de sus
miembros, y ya sin remisin constitucional expresa el desarrollo de la composicin y
funcionamiento del Gobierno.
En todos los Estados europeos, incluso en las CCAA la regulacin de estas
materias e ha llevado de forma unitaria. Sin embargo a nivel estatal esta regulacin
lleg tardamente: en 1997 se aprob la LGob, pero debido a la complejidad no slo
existe este texto, sino que tenemos otros como la LOFAGE, o en cuanto a la
responsabilidad, normas procesales y penales.

FORMACIN DEL GOBIERNO Y CESE

FORMACIN
Los procedimientos de formacin y cese del Gobierno giran esencialmente en
tomo a la figura del Presidente, siendo el nombramiento y cese de ste el elemento
definitorio, de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. Y, en este respecto,
la Constitucin prev dos formas de nombramiento del Presidente: la que pudiera
denominarse ordinaria, prevista en el artculo 99, y una de carcter -al menos hasta
el momento extraordinario, que es la prevista en el art. 113, mediante la presentacin,
y aprobacin, de una mocin de censura. En cualquier caso (y a diferencia de otros
pases en que cabe una confianza parlamentaria tcita), la Constitucin exige que se
produzca una manifestacin expresa de la confianza del Congreso en el candidato a la
Presidencia del Gobierno para que ste pueda formarse y entrar en funciones.
Por lo que se refiere a la frmula ordinaria, se trata de un procedimiento
complejo, en el que pueden distinguirse tres fases: una primera de propuesta; a
continuacin, una fase de investidura parlamentaria; y finalmente, el nombramiento y
toma de posesin, fases que es conveniente estudiar separadamente.
La iniciacin del procedimiento se produce, segn las previsiones
constitucionales, en diversos supuestos, que implican el fin del mandato del Gobierno
anterior y que se enumeran en el art. 101 CE. Tales supuestos son la celebracin de
elecciones generales, la prdida de la confianza parlamentaria, como resultado de la
derrota gubernamental en una cuestin de confianza (no as en el supuesto de la
mocin de censura, en que la forma de designacin del Presidente es distinta) o la
dimisin o fallecimiento del Presidente. Estos supuestos implican, como se ver, el cese
del Gobierno, y la necesidad de nombramiento de un Gobierno nuevo.
El artculo 99 CE no seala un plazo entre el cese del Gobierno, y la apertura del
procedimiento para la formacin de un nuevo Gobierno, de manera que queda a la
discrecin de los actores polticos: en la prctica, hasta el momento, el plazo ha sido
breve.
a) Propuesta
En los supuestos de celebracin de elecciones, el procedimiento se inicia a partir
de la sesin constitutiva del Congreso y la eleccin, en sta, del Presidente de la
Cmara, que cumple un papel esencial en el proceso. En el supuesto de dimisin
(producido en 1981), el procedimiento comienza una vez presentada la dimisin del
Presidente ante el Rey, sin necesidad de cese formal del Presidente. La primera fase del
procedimiento, segn el art. 99 de la Constitucin, consiste en una serie de consultas
del Rey con los representantes designados por los Grupos polticos con representacin
parlamentaria. La diccin del artculo deja claro que el protagonismo no le
corresponde a los grupos parlamentarios, sino a los grupos polticos que hayan
obtenido representantes en las Cortes Generales: incluso cabe que, al iniciarse el
trmite de consultas, no se hayan constituido formalmente los grupos parlamentarios
en cuanto tales. En consecuencia, habra de entenderse y tal ha sido la prctica hasta
el momento que las consultas se evacuarn con los representantes designados por los
partidos polticos. Incluso, en algn caso, tales representantes no ostentaban la
condicin de Diputados o Senadores.
La interpretacin del art. 99 en este respecto deja abiertos algunos
interrogantes. El primero es el referente a si por representacin parlamentaria debe
entenderse nicamente representacin en el Congreso (nica Cmara que debe
expresar su confianza al candidato a la Presidencia), o bien representacin en alguna de

las dos Cmaras integrantes de las Cortes Generales. Por otro lado, tampoco es
evidente si por grupo poltico ha de entenderse todo partido poltico o coalicin
representado en una u otra Cmara, o nicamente aquellos que hayan Concurrido con
entidad propia y propias candidaturas a las elecciones. Finalmente, tampoco se
determina el orden de las consultas. Se trata, en suma, de cuestiones que requieren un
indudable tacto poltico, tanto por parte de la Corona como de la Presidencia del
Congreso, y cuya solucin ha de venir resuelta por la prctica poltica: hasta el
momento, las soluciones dadas a estas cuestiones no son unvocas.
La propuesta del Rey, a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del
candidato seleccionado (que no tiene que ser forzosamente miembro de las Cortes) se
transmite al Congreso a travs de su Presidente (art. 99 CE). Se trata de un acto
formal, que debe ser refrendado por el Presidente del Congreso, segn prev
expresamente el art. 64.1 de la Constitucin. Tal necesidad de refrendo da lugar,
peridicamente, a que renazca la polmica sobre si, dado que es el Presidente del
Congreso el responsable de ese acto formal (art. 64.2 CE: De los actos del Rey sern
responsables las personas que les refrenden) a l le corresponde, en realidad, llenarlo
de contenido, de forma que no sea el Rey quien libremente proponga el candidato, ya
que ha de contar con la voluntad concorde (en cuanto responsable) del Presidente de la
Cmara. En la prctica, ello se traduce en la pregunta de si el Presidente puede negar su
refrendo al Rey, si estima que ste no refleja, en su propuesta, la voluntad expresada en
las urnas. La pregunta, hasta el momento, y previsiblemente en el futuro, se revela
como meramente acadmica. Ciertamente, si el Presidente niega su refrendo, la
propuesta real no puede tramitarse en el Parlamento. Ello supondra un bloqueo en el
funcionamiento de las instituciones previsto en la Constitucin, como tambin lo
supondra que el Rey no efectuase propuesta alguna o que se negase a firmar los
Decretos expedidos en Consejo de Ministros (art. 62.f) o a sancionar las leyes
elaboradas en las Cortes (art. 62.a). Se trata de situaciones dudosamente posibles que
implican una crisis constitucional, y cuya resolucin no puede preverse mediante un
mecanismo especfico.
b) La fase de investidura
Formalizada la propuesta por el Rey (propuesta que se publica en el Boletn de
las Cortes Generales), corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre
ella. No se trata pues, en esta fase, de una eleccin del Presidente del Gobierno: el
pronunciamiento de los Diputados consiste en una afirmacin o negacin (o la
abstencin) sobre el candidato propuesto, sin que sea posible la formulacin de
alternativas. El candidato deber exponer el programa poltico del Gobierno que
pretenda formar, y solicitar la confianza de la Cmara. Por lo que se refiere al
programa, se trata, evidentemente, de un compromiso poltico, que no vincula
jurdicamente al candidato. La exposicin del programa del candidato no incluye
necesariamente la revelacin de qu Ministros integrarn su Gobierno, si resulta
investido; ello sin perjuicio de que haga pblica, durante la discusin subsiguiente, la
composicin total o parcial, del Consejo de Ministros, posibilidad sta que se ha
utilizado en algunas ocasiones.
A partir de la reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados de febrero
de 1982, la exposicin del programa del candidato debe ir seguida de un debate en el
Pleno (art. 171 RC). Se viene as a evitar que, como ocurri en la sesin de investidura
de 1979, la Presidencia del Congreso disponga que la votacin se celebre
inmediatamente despus de la intervencin del aspirante a Presidente, sin que el
programa presentado por ste pueda ser debatido por los representantes de los grupos
parlamentarios. Para la investidura, la Constitucin (art. 99) y el Reglamento del
Congreso de los Diputados (art. 171.5) exigen la mayora absoluta de los miembros del

Congreso. En cuanto a la definicin de mayora absoluta, se entiende por ella la que

comprende a ms de la mitad de los miembros de la Cmara; en cuanto a quines sean
stos, se ha considerado en la prctica parlamentaria que son aqullos que ostentan la
condicin plena de Diputado, esto es, los que hayan cumplido los requisitos del art.
20 del Reglamento (presentacin de credenciales, declaracin a efectos de
incompatibilidades, prestacin de juramento). Como consecuencia, la cifra base para el
clculo de la mayora absoluta no tiene por qu coincidir con el nmero de miembros
del Congreso previsto en la legislacin electoral (350 segn la LOREG), ni, por lo
mismo, la mayora absoluta ha de consistir forzosamente en 176 diputados. La
votacin, segn el art. 85 del Reglamento del Congreso de los Diputados, ser pblica,
debiendo pronunciarse los diputados verbalmente sobre su asentimiento, negativa o
abstencin respecto de la propuesta efectuada.
La Constitucin prev la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga
la mayora absoluta en primera vuelta. En tal caso, habilita diversos mecanismos para
que la investidura se lleve a cabo:
Si no se alcanza la mayora absoluta, la misma propuesta deber someterse a
nueva votacin cuarenta y ocho horas despus. En este caso (art. 99.3, in fine, CE) la
confianza se entender otorgada si obtuviese la mayora simple. Por mayora simple
se entiende, en este caso (en contraposicin a la mayora absoluta), aqulla en que los
votos favorables son ms numerosos que los expresamente desfavorables: no se
computan las abstenciones, ni los votos blancos o nulos.
Si no se obtiene la mayora simple, deber efectuarse nueva (o nuevas)
propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. No resulta claro si esa
forma incluye todo el proceso previo (consultas, etc.), o si el Rey puede formular su
propuesta sin necesidad de nuevas consultas a representantes de los grupos polticos.
Dada la amplitud de la expresin, parece que ello quedar a la discrecin del Rey, que
decidir si necesita o no de nuevas consultas. La doctrina acadmica ha sealado que,
en cualquier caso una nueva propuesta no tiene por qu significar forzosamente un
nuevo candidato.
Finalmente, si tampoco tuviesen xito las sucesivas propuestas en el plazo de
dos meses a partir de la primera votacin de investidura, el Rey disolver las Cmaras
y convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
Esta frmula que ha sido adoptada tambin, siguiendo el modelo
constitucional, por diversos Estatutos de Autonoma como el de Canarias (art. 16),
Aragn (art. 48.3), Asturias (art. 32), etc. no supone, (como a veces se ha afirmado)
una presin a la Cmara para que facilite el nombramiento de Presidente, o una
sancin en caso contrario, sino ms bien un recurso al arbitraje del electorado,
encargado as de romper la situacin de inmovilidad institucional que supone el no
nombramiento de un Presidente. Por otra parte, resulta lgico que la disolucin afecte
a las dos Cmaras, aun cuando el Senado no participe en la investidura: pues as se
dificulta que pueda producirse un desajuste entre las orientaciones polticas del
Congreso y el Senado, como podra ocurrir si las nuevas elecciones afectasen
nicamente al primero.

c) Nombramiento de los miembros del Gobierno

Una vez realizada con xito la investidura del candidato a la Presidencia del
Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal (art. 99.3). En este caso, y de
acuerdo Con el art. 64 de la CE, se atribuye al Presidente del Congreso el refrendo del
nombramiento: En lo que se refiere al resto de los miembros del Gobierno, la

Constitucin atribuye tambin su nombramiento al Rey (art. 100). Ahora bien, en este
caso, el nombramiento se realiza a propuesta del Presidente del Gobierno, y, dentro de
la norma general del art. 64 de la CE, es refrendado por este ltimo.
Los nombramientos del Presidente y dems miembros del Gobierno se llevan a
cabo mediante Real Decreto. De acuerdo con la prctica seguida hasta el momento, se
emite primeramente el Real Decreto de nombramiento del Presidente (refrendado por
el Presidente del Congreso) y el correlativo de cese del Presidente saliente (refrendado,
en 1981, por el Ministro de Justicia de su Gobierno; en 1982 por el Presidente del
Congreso, y a partir de esa fecha, por el mismo Presidente saliente). Los
nombramientos de los integrantes del nuevo Gobierno se realizan tambin mediante
Reales Decretos refrendados por el Presidente del Gobierno.
CESE
La Constitucin prev varios supuestos de cese colectivo del Gobierno,
afectando a todos sus miembros. Dos de ellos derivan de situaciones, por as decirlo,
externas al Gobierno: la celebracin de elecciones generales, y la prdida de la
confianza parlamentaria (art. 101 CE). Pero la Constitucin especifica igualmente otros
dos supuestos, vinculados a la posicin del Presidente: su dimisin o fallecimiento. En
todos estos casos, el cese del Presidente trae consigo el ces de los dems miembros del
Gobierno. Se ha sealado en ocasiones que, aparte de los supuestos expresamente
mencionados en la Constitucin, son previsibles otros eventos que condicionan el cese
del Presidente (y, Con l, de todo el Gobierno) como pudieran ser la declaracin de
incapacidad del Presidente, o su acusacin por traicin, de acuerdo con el art. 102.2 de
la CE, que, al requerir la aprobacin por mayora absoluta del Congreso, debera
implicar la prdida de la confianza parlamentaria; pero parece que en tales casos, sera
la frmula de dimisin la procedente.
De la regulacin se desprende que los supuestos de cese gubernamental son
tasados. No cabe, pues, que pueda exigirse la responsabilidad del Gobierno por otros
rganos que el Congreso de los Diputados, mediante la mocin de censura o la derrota
de la cuestin de confianza, y nicamente mediante estos concretos procedimientos.
Debe destacarse que el cese del Gobierno no supone un vaco institucional. El
mismo artculo 101 establece que el Gobierno cesante continuar en funciones hasta la
toma de posesin del nuevo Gobierno. Se produce en tal caso la situacin del
Gobierno en funciones, que debe suponer, lgicamente como se prev
expresamente en la Ley del Gobierno, en su art. 21 una alteracin y disminucin de
las facultades gubernamentales, en cuanto que es misin del Gobierno en funciones
estar al cuidado de los asuntos pblicos, en tanto no se nombre un nuevo Gobierno,
sin dificultar o comprometer la actividad de ste en su momento. Por otro lado, la
dimisin o fallecimiento del Presidente del Gobierno, o la derrota de ste en el
planteamiento de una cuestin de confianza suponen que se rompe el vnculo de
confianza que una al Gobierno y al Congreso, y que debe iniciarse un nuevo
procedimiento de nombramiento de Presidente. Ello implica que el Gobierno, entre
tanto en funciones, no podr disolver las Cmaras, ni interrumpir ese procedimiento
(por ejemplo, presentando una cuestin de confianza).
Como ya se apunt, se ha planteado en ocasiones si, con relacin a los
miembros del Gobierno, distintos del Presidente (Vicepresidente y ministros) puede
producirse otra causa de cese: la exigencia de responsabilidad individual por las
Cmaras, o, como se ha denominado, la reprobacin por las Cortes (Congreso o
Senado). De hecho, y en la prctica, se han presentado y admitido a trmite en
diversas ocasiones mociones de reprobacin individual de uno o varios ministros,
proponindose un pronunciamiento negativo de la Cmara respecto del ministro o

ministros en cuestin, por un aspecto determinado de su gestin. Ahora bien, e

independientemente del resultado de tales mociones, lo cierto es que la Constitucin
atribuye exclusivamente al Presidente la propuesta de separacin o cese de los
miembros del Gobierno (art. 100). En consecuencia, el eventual pronunciamiento
reprobatorio parlamentario no supone, desde una perspectiva estrictamente
constitucional, el cese del ministro afectado: los ministros son ciertamente
responsables (el art. 98.2 CE se refiere a la responsabilidad directa de stos en su
gestin) pero tal responsabilidad, sea civil, penal o poltica, no implica que el
Parlamento tenga potestad para cesarles, ni que el Presidente del Gobierno deba
efectuar su cese como consecuencia de una reprobacin parlamentaria, sin perjuicio de
que el Presidente as lo decida por razones de conveniencia poltica.

COMPOSICIN, ESTRUCTURA Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS

COMPOSICIN
La CE se refiere a la composicin del Gobierno de forma muy esquemtica, en
su artculo 98.1: El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su
caso, de los Ministros y de los dems miembros que establezca la Ley. Hay por tanto
unos miembros necesarios, el Presidente y los Ministros, y unos miembros no
necesarios, los Vicepresidentes y los dems que establezca la Ley. As, esto hace
necesario como ya se ha adelantado, la presencia de ms regulacin sobre la materia.
En cuanto al nmero y denominacin de los Ministerios y la presencia o no de
Vicepresidentes, la regulacin constitucional hace posible una amplia flexibilidad. No
slo no se establece un numerus clausus al respecto, sino que adems, la CE permite
que el nmero de departamentos ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por
normas de rango reglamentario. En efecto, el artculo 98.1 no hace referencia al tipo o
rango de la norma que establezca Vicepresidencias o Ministerios. La reserva de Ley
contenida en el artculo se refiere a la determinacin de otros miembros del Gobierno
distintos del Ministro o Vicepresidentes, y no al nmero y denominacin de
departamentos ministeriales. La disposicin aplicable a este respecto es el artculo
103.2 CE, que establece que los rganos de la AGE son creados, regidos y coordinados
de acuerdo con la Ley. Dicho esto, debe tenerse en cuenta que dicho artculo no dispone
que esos rganos hayan de ser creados o regidos por la Ley, lo que implicara una
reserva absoluta de Ley, sino de acuerdo con la Ley, lo que supone una relativizacin
del papel de la Ley en este aspecto. El TC considera que la frmula de acuerdo con la
Ley no es otra que la de la llamada reserva relativa de Ley, que permite compartir la
regulacin de una materia entre la Ley y el reglamento. As, la primera podr limitarse
a establecer prescripciones generales, de manera que el segundo podr determinar
segn las necesidades de cada momento cuntos y cules han de ser los departamentos
ministeriales y Vicepresidencias.
Este sistema, que remite a disposiciones reglamentarias la determinacin del
nmero total y denominacin de los departamentos ministeriales, y que resulta
plenamente acorde con los mandatos constitucionales, ha sido el adoptado en la
prctica a partir de 1985. A partir de ese momento, diversas disposiciones legales han
venido a autorizar a la Presidencia del Gobierno a determinar por Real Decreto esta
materia. Tal autorizacin se contiene actualmente en el artculo 2.2 f) de la LGob.
Esta flexibilidad organizativa, sin embargo, no se aplica a la creacin de
categoras de miembros del Gobierno distintas de Presidente, Vicepresidente o
Ministros, ya que estn sujetas a la fijacin por Ley segn reconoce la propia CE. Dicho
esto, una vez creadas dichas figuras mediante Ley, sus caractersticas bsicas podrn
fijarse, e acuerdo con la Ley, reglamentariamente.

ESTRUCTURA
Consejo de Ministros
El Gobierno se estructura como un rgano pluripersonal, pero con una
destacada caracterstica: junto a las funciones del Gobierno como collegium, sus
miembros tienen tambin, funciones propias que se les atribuyen constitucionalmente.
Resulta por tanto necesario diferenciar como rganos constitucionales, por un lado el
Gobierno en si conjunto (Consejo de Ministros) y por otro los rganos unipersonales
con entidad propia que en l se integran: Presidente, el o los Vicepresidentes, los
Ministro y los no definidos.
Cuando la CE se refiere a actuaciones del Gobierno en cuanto rgano
pluripersonal, emplea las expresiones Consejo de Ministros y Gobierno, incluso ambos.
Eso ha llegado en ocasiones a pensar que Gobierno y Consejo de Ministros podran no
coincidir, de manera que el CM fuera slo una de las formas en que se produjera la
accin gubernamental. Sin embargo, en la actual realidad espaola, ambos trminos
siguen siendo equivalentes, ya que las normas no establecen diferencias entre ellos.
Estas normas, al referirse al Gobierno establecen que los miembros de ste se reunirn
en CM o en Comisiones Delegadas del Gobierno, sin que se prevea un Gabinete ms
restringido o un pleno ampliado.
En cuanto a las Comisiones Delegadas, no constituyen rganos de Gobierno con
autoridad propia, sino que se configuran como indica su nombre, como rganos que
actan por delegacin de funciones especficas del CM, que es quien crea, modifica o
suprime esas comisiones.
Por su parte el CM est integrado por el Presidente, el Vicepresidente y los
Ministros. El trmino tradicional CM no excluye pues la presencia de miembros que no
sean Ministros: tal sera el caso de Presidente y Vicepresidente. Por otro lado, los SSEE,
que no son miembros del Gobierno, podrn asistir a las reuniones del CM cuando sean
convocados, tambin podrn ser miembros de las Comisiones Delegadas. Adems, a
estas ltimas tambin podrn asistir los titulares de aquellos otros rganos superiores y
directivos de la AP.
En cuanto a su rgimen de funcionamiento, el Gobierno se configura
constitucionalmente como un rgano colegiado, esto es, un rgano cuya voluntad es
resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la oportuna deliberacin.
Ahora bien, el Gobierno no se rige por las normas comunes aplicables a los rganos
colegiados de la AP recogidas en la LRJPAC segn recoge su Disposicin adicional
Primera.
La LGob contiene una regulacin bsica para su funcionamiento, contenida en
los artculos 17 a 19, pero se remite para una normacin ms precisa a las disposiciones
internas de funcionamiento y actuacin que sean dictadas por el Presidente del
Gobierno o el CM. Usualmente esas disposiciones de detalle se contienen en unas
Instrucciones aprobadas en CM. Pero hay que recordar que ste se rige, no slo por
normas escritas, sino tambin por usos y convenciones derivadas de la prctica, como
la de que los CM se celebren con periodicidad semanal. Muchas de estas convenciones
han ido convirtindose en preceptos legales o reglamentarios. As, el secreto de las
reuniones, o la necesidad de levantar acta despus de cada sesin, han pasado a ser
contenido de mandatos expresos, reglamentarios o legales.
La actuacin del CM, como rgano plenario del Gobierno se ve facilitada por los
que pudiramos denominar rganos de apoyo del Consejo: el Secretariado del Gobierno
y la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El primero es el
encargado de proporcionar la infraestructura administrativa del CM y de sus

Comisiones Delegadas, y se integra en el Ministerio de la Presidencia. En cuanto a la

Comisin General, su funcin consiste en preparar las sesiones del CM, informando
sobre las materias a tratar por ste.
Presidente y Vicepresidente
a) Posicin y estatus del Presidente
La posicin del Presidente resulta claramente diferenciada de la
correspondiente al resto de los miembros del Gobierno. El Presidente no se configura
como un primus inter pares, o como un Ministro con tareas peculiares de coordinacin
y representacin. Por el contrario, su origen, funciones y estatus se define como una
figura con caractersticas propias, y en clara situacin de preeminencia y direccin
respecto del conjunto gubernamental.
- Por su origen y designacin, el Presidente del Gobierno se caracteriza por
ostentar, nico entre los miembros del CM, una investidura parlamentaria. Es
precisamente mediante esta in vestidura como la CE traduce una de las consecuencias
de la forma parlamentaria del Estado, al exigir una confianza inicial expresa del
Parlamento.
El nombramiento del Presidente corresponde, como en el caso de los Ministros,
al Rey. No obstante, el nombramiento del Presidente tiene su fundamento en la
confianza de la Cmara, mientras que el de los Ministros deriva de la propuesta en
exclusiva del Presidente, lo que se traduce en que tambin depende de tal propuesta su
cese. En consecuencia, es el Presidente del Gobierno, y no este rgano colegiado quien
goza de la confianza parlamentaria; y los ministros, por su parte encuentran su
legitimacin en la confianza del Presidente, de quien dependen para su nombramiento,
y permanencia en el cargo. El procedimiento para la investidura del candidato a
Presidente del Gobierno no exige que ste comunique o haga saber formalmente la
composicin del Gobierno que pretende formar: la confianza se otorga nicamente a un
candidato individual y a su programa, si bien ste puede resultar de un acuerdo de
coalicin.
- Al Presidente le encomienda la CE la direccin de la accin del Gobierno y la
coordinacin de las funciones de sus miembros. Ello resulta consecuencia lgica de la
aprobacin parlamentaria de un programa cuyo desarrollo y ejecucin debe dirigir, y se
traduce en que corresponde al Presidente el impulso y la organizacin de la actividad
del CM.
- Finalmente, la CE encomienda al Presidente un conjunto de funciones
especficas, en cuanto rgano individualizado, funciones que son competencias del
Presidente y no del Gobierno o el CM. Estas funciones se configuran en relacin con el
propio CM (as, la propuesta y cede de los Ministros, y la peticin al Rey para que
presida el CM) con las Cortes (planteamiento de la cuestin de confianza, propuesta de
disolucin de las Cmaras bajo su exclusiva responsabilidad), con el TC (interposicin
del recurso de inconstitucionalidad) y con la propuesta de sometimiento de una
decisin a referndum. EL carcter personal de estas funciones no obsta,
materialmente, a que la actuacin del Presidente sea objeto previamente de
deliberacin en el Consejo de Ministros, deliberacin que en el caso de la cuestin de
confianza es preceptiva. Pero, as y todo, se configuran constitucionalmente como actos
del Presidente que dependen en definitiva de su exclusiva voluntad.
- La diferencia de planos entre Presidente y Ministros se traduce tambin en el
nivel de la legislacin ordinaria, en lo que se refiere al estatus personal, t5anto en lo
relativo a protocolo y precedencias, como en cuanto al estatuto de los expresidentes del
Gobierno.

b) rganos de apoyo del Presidente

La especificidad de las funciones del Presidente hace necesaria la existencia de
rganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de preparacin de decisiones y
seguimiento de su ejecucin. En la actual situacin, pueden distinguirse varios tipos de
rganos de esta naturaleza. Por una parte, aqullos que constituyen en realidad rganos
de apoyo del CM, como es el Secretariado del Gobierno, integrado en el Ministerio de la
Presidencia. Por otra, y cobrando en la prctica una importancia creciente, las unidades
de apoyo sin carcter de departamento ministerial, que se integran dentro de la
estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno: as, la Secretara General de la
Presidencia, y el Gabinete de la Presidencia del Gobierno como rgano de asistencia
poltica y tcnica, que se configuran como organizaciones instrumentales, directamente
dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer posible la actividad de direccin
poltica de ste. Pese a la progresiva relevancia de estos rganos de apoyo, su relativa
novedad en la estructura gubernamental se traduce en que se encuentran regulados por
normas de nivel reglamentario.
Finalmente u como rgano de apoyo previsto en la CE, ha de considerarse la
figura del Vicepresidente o Vicepresidentes. La prctica poltica espaola
postconstitucional ha supuesto la presencia de al menos un Vicepresidente, y hasta tres
en alguna ocasin. Por lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumeradas en la
CE, por lo que han sido la normativa legal y la prctica poltica las que han venido a
precisarlas. En la prctica, aparte de las funciones de sustitucin del Presidente por
ausencia en el extranjero o enfermedad, la funcin del Vicepresidente se ha centrado
fundamentalmente en la coordinacin gubernamental y en la programacin de las
tareas del Gobierno, presidiendo a estos efectos las sesiones de la Comisin General de
SSSEE y Subsecretarios. En varias ocasiones la Vicepresidencia Primera y el Ministerio
de la Presidencia han recado en el mismo titular.
Ministros
Los Ministros se definen como jefes o directores de un departamento o seccin
de la AP. Ahora bien conviene tener en cuenta varias precisiones:
- Cabe que haya Ministros que, aun dirigiendo unidades administrativas, no
sean jefes de un departamento ministerial, tal sera el caso de los ministros sin
cartera. Creados bien para lograr el adecuado equilibrio numrico en caso de
Gobiernos de coalicin, bien para encomendar tareas coyunturales a especialistas que
se incluyen, pro la trascendencia de su funcin, en el CM.
- Aun cuando designados formalmente como departamentos ministeriales, no es
infrecuente en la prctica espaola que se creen Ministerios con caractersticas
peculiares que los diferencian de las reas tradicionales de la AP: tal sera el caso de la
Oficina del Portavoz del Gobierno (que a veces ostenta rango ministerial). Sus titulares
se configuran ms que como cabezas de divisiones administrativas, como jefes de
departamentos reducidos, con finalidades casi exclusivamente de apoyo.
- Los Ministros ostentan al mismo tiempo dos tipos de posiciones: su condicin
de jefe de departamento ministerial, como posicin administrativa, y su condicin de
miembro del Gobierno, como posicin poltica. Ambas implican funciones distintas y
complementarias: por una parte la direccin de una divisin administrativa, por otra la
colaboracin en la direccin poltica del pas. El Ministro, as, acta como autntico
puente entre la poltica y la AP. Ahora bien, el estatus de Ministro no es un estatus
funcionarial, sino que presenta peculiaridades propias: el Ministro constituye en efecto
una categora englobable en la de altos argos del Estado, con una regulacin especfica.

En la prctica espaola, a partir de 1982 no se han establecido diferencias de

denominacin entre los Ministros. No se ha recurrido a la figura de los ministros sin
cartera y ha desaparecido la figura de Ministro de Estado, introducida pasajeramente
en 1980. Tambin ha desaparecido la innovacin singular
que represent la
consideracin personal de Ministro del Delegado del Gobierno en el Pas Vasco. En
consecuencia no cabe hablar hoy de categoras o subtipos ministeriales.
El nombramiento de los Ministros corresponde al Rey, a propuesta exclusiva del
Presidente del Gobierno, y se efecta formalmente por Real Decreto del Presidente. En
cuanto a su cese, se produce igualmente a propuesta exclusiva del Presidente, si bien
existen otros supuestos de cese automticamente ligados al cese de todo el Gobierno,
como son los previstos en el artculo 101 CE, esto es, la celebracin de elecciones
generales, la prdida de confianza parlamentaria y la dimisin o fallecimiento del
Presidente. A estos supuestos debe obviamente aadirse el de cese por dimisin
voluntaria. Queda, por otra parte, excluida cualquier otra causa de cese como
consecuencia de una reprobacin parlamentaria individual. En efecto, la propuesta de
nombramiento y cese de los Ministros corresponde en exclusiva al Presidente. Los
Ministros por tanto no pueden ser cesados pro las Cmaras, ni una reprobacin de
stas acarrea forzosamente su cese o dimisin.
Resulta relevante, para la actuacin ministerial, el papel del gabinete del
Ministro, como rgano de apoyo especializado y vinculado al Jefe del Departamento,
claramente diferenciado de otros rganos del Ministerio (Subsecretara, CGT) con una
proyeccin administrativa. Se trata de un rgano eminentemente poltico y tcnico,
integrado por asesores que gozan de la confianza personal del Ministro, y cuyo rgimen
se ha regulado formalmente por va reglamentaria.
ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
Dentro del ordenamiento espaol, los miembros del Gobierno disponen de un
status peculiar, qu incluye derechos y obligaciones de muy variada ndole y que
singulariza su posicin en relacin con el resto de los ciudadanos. Tales derechos y
obligaciones se proyectan sobre materias muy diversas (penal, procesal, administrativa,
presupuestaria, etc.) y no son objeto de un tratamiento normativo unitario: el ncleo
esencial de su regulacin se halla en la Constitucin, y el resto en normas de muy
diverso rango, legales o reglamentarias. La Constitucin en su artculo 98, se remite a la
ley para la regularizacin del estatuto e incompatibilidades de los miembros del
Gobierno, pero en la prctica, ello no Se ha traducido en un texto nico, dada la
variedad de aspectos a tratar, sino en una serie de disposiciones legales, de ndole
procesal, penal y administrativa.
Desde el punto de vista administrativo, la Constitucin se refiere expresamente
a una caracterstica del status ministerial, esto es, su especfico rgimen de
incompatibilidades. El artculo 98 de la CE establece un ncleo mnimo: los miembros
del Gobierno no podrn ejercer otras funciones representativas que las propias del
mandato parlamentario (la Constitucin viene as a admitir que los ministros puedan
ser tambin miembros de las Cmaras Legislativas) ni cualquier otra funcin pblica
que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Ahora bien, este
ncleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley que regula los conflictos de
intereses de los miembros del Gobierno que extiende el rgimen de incompatibilidades,
que afectar incluso a los aos inmediatamente posteriores a su cese.
Desde la perspectiva penal, los miembros del gobierno gozan de una especial
proteccin. En cuanto se refiere a su actuacin conjunta en Consejo de Ministros, el
Cdigo Penal tipifica como delito toda coercin u obstaculizacin de la libertad de los
ministros reunidos en Consejo, as como las injurias y amenazas al Gobierno. La

proteccin penal se extiende tambin a los ministros individualmente considerados, al

tipificar como delito especfico el atentar contra un ministro en el ejercicio de sus
funciones.
El status de los miembros del Gobierno tiene tambin una dimensin procesal,
ya que la Constitucin establece un fuero especial para ellos en materia penal. El art.
102 CE prev que la responsabilidad criminal del Presidente y los dems miembros del
Gobierno habr de exigirse ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (102.1). Esta
peculiar situacin procesal se ve reforzada por la exigencia de que la acusacin por
traicin o por cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus
funciones necesitar un especfico acuerdo parlamentario. Slo podr ser planteada
por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y habr de contar con la
aprobacin del mismo por mayora absoluta (102.2). Por otro lado, este status procesal
tiene una dimensin negativa: la prerrogativa real de gracia no ser aplicable a
supuestos de responsabilidad penal de miembros del Gobierno (102.3). La especial
situacin procesal de los miembros del Gobierno resulta tradicionalmente acentuada
adems por la legislacin ordinaria. La Ley de Enjuiciamiento Criminal, en efecto,
establece que (entre otros) los miembros del Gobierno dispondrn de un rgimen
peculiar para prestar declaracin ante rganos judiciales, ya que podrn, bien informar
por escrito, bien prestar declaracin en su domicilio o despacho oficial, con lo que se les
dispensa de su comparecencia personal a declarar.
Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una dimensin del status
procesal de los miembros del Gobierno, comn tambin a otros funcionarios: su
derecho y obligacin de guardar secreto (incluso en procedimientos judiciales) sobre
materias cuya divulgacin pudiera resultar en grave perjuicio de la seguridad interna o
externa del Estado, o de otros bienes pblicos. La Ley de Secretos Oficiales, en efecto,
prev la posibilidad de que se declaren determinadas materias como materias
clasificadas, bien como materias secretas, bien como materias reservadas. Sobre todas
ellas tienen los funcionarios (y tambin los ministros) obligacin de guardar secreto, y,
en consecuencia, la Ley de Enjuiciamiento Criminal protege genricamente tal reserva,
al determinar que no podrn ser obligados a declarar como testigos los funcionarios
pblicos, de cualquier clase que sean, cuando no pudiesen declarar sin violar el secreto
que, por razn de sus cargos, estuviesen obligados a guardar (art. 417.2). En el caso de
los miembros del Gobierno, tal secreto se extiende a las deliberaciones del Consejo de
Ministros, segn prctica arraigada en el ordenamiento espaol, y confirmada en el art.
5.3 de la Ley del Gobierno.

FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

El Gobierno se define en la Constitucin como un rgano pluripersonal, un
collegium que debe adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, y no por
resolucin o voluntad de uno slo de ellos: pues es al Gobierno como tal al que la
Constitucin atribuye una serie de funciones y competencias (arts. 93, 95, 97, 104, etc.).
No obstante, no cabe ignorar que los miembros del Gobierno se encuentran en
posiciones desiguales, de forma que es distinto su peso especfico e influencia a la hora
de adoptar decisiones. Ello se hace evidente, sobre todo, en lo que se refiere al
Presidente del Gobierno, que se encuentra constitucionalmente en una posicin
predominante respecto a los dems integrantes del rgano gubernamental, debido a las
tareas que especficamente se le encomiendan, (arts. 92.2, 112, 115.1, 162.1.a) CE), entre
ellas, la de dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los dems
miembros del mismo (art. 98.2). Ello supone Unas competencias inherentes de la
mayor importancia, como son las de establecer las concretas decisiones a debatir y a
adoptar, y, en consecuencia, la de determinar el ritmo y rgimen de celebracin de las
reuniones del Gobierno, y la fijacin del orden del da de las mismas.

Pero sobre todo, ha de tenerse en cuenta que la investidura parlamentaria recae

sobre el Presidente, y no sobre el Gobierno en su conjunto (art. 99 CE); y que,
consecuentemente, es el Presidente quien tiene la competencia para nombrar y cesar,
libremente, a los miembros del Gobierno (art. 100 CE). Estos, pues, son nombrados en
virtud de la confianza del Presidente, y son responsables polticamente ante l. Se
produce por tanto, una relacin entre Presidente y dems miembros del Gobierno que
no puede estimarse igualitaria, y que, como consecuencia, excluye un procedimiento
igualitario de toma de decisiones, similar al previsto para los rganos administrativos
colegiados.
En cualquier caso, ello no implica una relacin puramente jerrquica entre
Presidente y ministros. En primer lugar, porque la misma Constitucin reserva a stos,
en cuanto titulares de su departamento, un rea propia de gestin: el art. 99.2 se refiere
a la funcin del Presidente respecto de los ministros sin perjuicio de la competencia y
responsabilidad directa de stos en su gestin. Se reconoce as un mbito de
competencia ministerial, en el que no cabe una injerencia externa. La estructura
jerrquica del departamento ministerial (pues, como dispone el art. 103.1 de la CE, la
Administracin responde al principio de jerarqua) termina en el ministro, de modo
que la direccin poltica del Presidente del Gobierno ha de llevarse a cabo a travs de
los ministros, y no prescindiendo de ellos.
Por otro lado, no puede olvidarse, como eventual condicionamiento de hecho, la
posibilidad de la existencia de Gobiernos de coalicin, en los que la funcin directiva
del Presidente habr de acomodarse al acuerdo o pacto de coalicin, y a la presencia de
ministros derivada de dicho pacto. Se trata an, en todo caso, de una situacin indita
en la etapa constitucional actual.

FUNCIONES GUBERNAMENTALES
CUESTIONES GENERALES Y EL PROBLEMA DE LOS LLAMADOS ACTOS POLTICOS
Por funciones del Gobierno se pueden entender aquellos mbitos tanto
materiales como funcionales dentro de los cuales la institucin gubernamental en
cualquiera de sus variantes (tanto en sus rganos individuales como colegiados) se
halla habilitada constitucional y jurdicamente para actuar. Cierto es que con esta
aproximacin se aclara muy poco en la determinacin de cules sean los elementos que
configuran a una funcin como funcin gubernamental. Y ello por varias razones:
desde la ptica estricta de la naturaleza de su funcin (normativa o ejecutiva) el
Gobierno, salvo la funcin jurisdiccional, las posee todas (legislativas a travs de los
decretos-leyes y decretos legislativos; reglamentarias en todas sus dimensiones;
ejecutivas, tambin todas sus dimensiones; y hasta capacidades actos polticos no
estrictamente encuadrables en ninguna de las categoras anteriores y que, adems,
pueden adoptar cualquier forma jurdica o no estar dotados de formas jurdicas
homologables); y desde la perspectiva material (dejando al margen la cuestin del
reparto de competencias en el sistema autonmico) la actuacin gubernamental puede
llegar a cualquier lugar tanto de las relaciones sociales como de las regulaciones
ordinamentales, como de las realidades tcticas. Y es que, segn ha atinado en decir
algn autor, la excesiva centralidad con que se ha colocado al Gobierno ha llegado a
confundir al propio Gobierno con el Estado y se le ha venido a situar como el defensor
exclusivo de los intereses generales, un poco al modo en que las leyes franquistas
situaban a la Jefatura del Estado. Es decir que, en la prctica, no existe mbito alguno
al que el Gobierno no pueda llegar con su actuacin bajo la bandera de la defensa del
inters general.
No obstante, supuesta la normatividad superior de la Constitucin, el Gobierno
no escapa ni a sus mandatos concretos ni a sus disposiciones estructurales o principios

y, en consecuencia, de ella ha de partirse a la hora de delimitar esos mbitos

funcionales. Y eso es lo que, en parte, viene a realizar el artculo 97 de la Constitucin
cuando indica que El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin
civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Como es obvio no se trata de
un catlogo de funciones cerradas sino, por el contrario, de zonas muy generales y
abiertas donde el Gobierno puede intervenir en el uso sus competencias.
Y, precisamente en este carcter de apertura, es donde aparece uno de los
problemas jurdicos de las actuaciones gubernamentales: el de la distincin de cuando
el Gobierno puede ser objeto de control jurisdiccional, adems del control poltico, en
sus actuaciones y cundo no puede serlo; en definitiva se trata de la vieja cuestin de la
distincin entre actos gubernamentales sometidos al derecho y, especficamente, al
derecho administrativo y actos gubernamentales que por su carcter de decisin
poltica no sometida a tales parmetros escapan al control jurisdiccional (actos
polticos).
Este es un asunto que viene de lejos y en sntesis puede decirse lo siguiente: la
categora de acto poltico, elaborada en su momento por el Consejo de Estado
francs, tuvo su formalizacin en Espaa con la Ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa de 1956 quien exclua del control judicial una serie de actuaciones del
Gobierno. Esta Ley no fue derogada expresamente por el Constitucin de 1978 y alguna
sentencia postconstitucional sigui manteniendo su existencia aunque con requisitos
ms restringidos. Con ello continu vivo el problema originario: si la actuacin del
Gobierno contaba siempre con un control jurisdiccional dado el mandato general de la
Constitucin de que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la
Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico (art. 9.1) o si bien, dado que la
funcin poltica como uno de las mbitos ms distintivos de la actuacin del
Gobierno- no es susceptible de predeterminacin normativa (no se puede prever
jurdicamente cul es la respuesta poltica que en cada caso y coyuntura concreta
adoptar el Gobierno) se producen situaciones y se llevan a cabo actuaciones que no
pueden ser controladas por los tribunales.
Despus de haberse producido una clara evolucin tanto en la jurisprudencia
ordinaria como en la constitucional y haberse sustituido la vieja Ley de la jurisdiccin
contencioso-administrativa de 1956 por la Ley 29/1998, de 13 de julio, la situacin
viene a ser, en sntesis muy apretada, la siguiente:
No se puede hablar ya de la existencia per se de un listado ms o menos amplio
de actos que por ser polticos no pueden ser objeto de control jurisdiccional.
En cualquier supuesto, cuando un acto poltico o propio de la accin poltica
vulnere derechos fundamentales, este acto ser sometido a control y se habrn de
reparar los derechos fundamentales lesionados (SSTC 45/1990 y 116/1990). En el
mismo sentido ha de entenderse el artculo 2.a) de la vigente Ley 29/1998, reguladora
de la jurisdiccin contencioso-administrativa cuando seala que dicha jurisdiccin
conocer de La proteccin de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinacin de las indemnizaciones que fueren procedentes, todo ello en relacin
con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autnomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
Tambin sern controlables los actos propios de la funcin o direccin poltica
cuando existan elementos normativos suficientes en la regulacin de los mismos que,
mediante conceptos judicialmente asequibles, hayan determinado los lmites o
requisitos previos a los que deben estar sometidos ese tipo de actos (STS de 28 de junio
de 1994, Sala 3a).

Incluso, en unas sentencias de 4 de abril de 1997, respondiendo a tres

recursos, la Sala 3a del Tribunal Supremo, con el voto en contra de seis de sus
magistrados, decidi entrar en el fondo del asunto y efectuar una ponderacin de
valores y bienes constitucionales entre el acto poltico y determinados postulados
constitucionales. A pesar de ello, no puede afirmarse que esta sea una postura muy
consolidada pues, en ltimo extremo, sera trasladar a los tribunales el juicio de
oportunidad poltica que nicamente corresponde al poder ejecutivo.
A continuacin se efectuar una breve descripcin de las distintas funciones que
el art. 97 de la Constitucin atribuye al Gobierno.
LA FUNCIN DE DIRECCIN DE LA POLTICA INTERIOR Y EXTERIOR
En buena tcnica, por funcin de direccin poltica habra de considerarse el
conjunto de actuaciones del Gobierno destinadas a cumplir y poner en prctica el
programa de Gobierno que present al Congreso de Diputados en el momento de su
investidura. En realidad, sin embargo, por accin de direccin poltica ha de entenderse
el conjunto de actividades llevadas a cabo por el Gobierno para dirigir la accin de las
diversas instituciones estatales en persecucin de los fines y objetivos polticos,
generales y particulares que el propio Gobierno acuerda, pertenezcan o no a su
programa originario. De hecho, el elemento bsico de la funcin de direccin poltica
reside en el establecimiento de una direccin nica que movilizando las diferentes
instancias pblicas tienda a conseguir la realizacin de los principales fines del Estado.
Y por ello dicha funcin no se reduce a la accin propia y directa del Gobierno sino
tambin a su participacin en el funcionamiento de las dems instituciones estatales:
en relacin con la Jefatura del Estado, mediante la institucin del refrendo, pero
tambin mediante la coordinacin de sus actividades especialmente en materia de
poltica y exterior y en su faceta de mando supremo de las Fuerzas Armadas; en
relacin con el Parlamento en prcticamente todas sus actividades: funcionamiento de
las cmaras, ejercicio de la funcin legislativa, direccin de la actividad econmica
nacional, relaciones internacionales, reforma constitucional, disolucin de las cmaras,
o controles mutuos; con el Poder Judicial y la actividad jurisdiccional, nombra al Fiscal
General y a dos miembros del Tribunal Constitucional y toda la administracin de
justicia se encuentra bajo la direccin y gestin de uno de sus ministerios; y tambin se
halla presente en las comunidades autnomas a travs del delegado del gobierno y
mediante la realizacin de las conferencias sectoriales y otros instrumentos de
colaboracin y direccin que marcan las directrices conjuntas a seguir, no debiendo
olvidarse tampoco la figura de la ejecucin forzosa con la que, segn el art. 155 de la
Constitucin el Gobierno puede compeler en determinados supuestos a determinadas
comunidades autnomas.
En cuanto a la direccin de la poltica exterior, la cuestin se divide en dos
bloques: el de la poltica exterior tradicional y de las relaciones con la Unin Europea.
En el primer aspecto corresponde al Gobierno todo lo relativo a la adopcin de los
tratados internacionales desde su inicio hasta su formalizacin, salvo aquellos que
correspondan a la aprobacin definitiva de las Cortes; las relaciones diplomticas con
otros estados; las decisiones sobre operaciones militares en determinadas misiones
internacionales; y la poltica de cooperacin con otros pases y la proteccin
diplomtica y consular de los espaoles en el extranjero y, en su caso, de los ciudadanos
europeos. En el segundo aspecto, ms que relaciones (puesto que Espaa forma parte
de la Unin Europea) se trata de un sistema de enlace a travs de la figura de una
Secretara de Estado del Ministerio de Asuntos Exteriores y la Representacin
Permanente de Espaa ante la Unin Europea que requiere la presencia de la mayora
de los ministros.

LA DIRECCIN DE LA DEFENSA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN MILITAR

Dejando para ms tarde la cuestin de la administracin civil, se deben indicar
ahora los rasgos bsicos de esta funcin gubernamental, una de las histricamente ms
decisivas y ms relevantes fcticamente puesto que es quien en la historia pretenda
asegurar al Estado su soberana exterior y junto con la direccin de las fuerzas de orden
pblico, la soberana interior y el monopolio de la violencia legtima, siguiendo la vieja
nocin weberiana: se est haciendo referencia a la direccin gubernamental de los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, a la administracin militar y a la poltica
militar y de defensa. Ambas cuestiones (administracin militar y administracin de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) poseen, adems, en los momentos actuales
varios puntos en comn: las Fuerzas y Cuerpos de seguridad tienen como misin
proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana (art. 104.1 CE) y en otra faceta de parecida vertiente, las Fuerzas Armadas
tienen como misin garantizar la soberana e independencia de Espaa, defender su
integridad territorial y el ordenamiento constitucional (art. 8.1 CE).
Es obvio que los fines de ambos tipos de actividades (una hacia el interior y otro
hacia el exterior) deben responder a polticas distintas y de hecho, como es sabido,
dependen de departamentos ministeriales diferentes (Ministerio de Defensa y
Ministerio del Interior, respectivamente) pero el uso de la fuerza como elemento
comn a las mismas les concede ciertos aires de asimilacin basados todos ellos en la
finalidad ltima de la defensa de la Constitucin y de los valores constitucionales. Una
nota, sin embargo, debe destacarse en torno a la poltica militar o de defensa y es la de
la actual internacionalizacin de la misma: la pertenencia de Espaa la OTAN y,
especialmente, al marco de la poltica de defensa y de seguridad comn de la Unin
Europea ha ligado muy estrechamente la poltica militar a la poltica exterior y de ah
que en muchas de las decisiones se halla tambin presentes los intereses marcados por
otros departamentos ministeriales, especialmente el de Asuntos Exteriores lo que exige
la unificacin de estas polticas por parte del presidente del Gobierno que es, al fin al
margen del poder simblico del rey como Jefe de las Fuerzas Armadas quien ostenta
la efectiva direccin de la poltica militar y de defensa.
LA FUNCIN EJECUTIVA Y LA POTESTAD REGLAMENTARIA
En sentido estricto y en trminos actuales, la funcin ejecutiva consiste en hacer
efectivos los mandatos contenidos en disposiciones generales que no sean
autoaplicativas, es decir, que requieran de actos concretos que las hagan cumplir. Por
eso, lo normal es que la funcin ejecutiva, la ejecucin directa de los mandatos
normativos, no la lleve a cabo el Gobierno sino la administracin como conjunto
instrumental a su servicio, segn se ver ms tarde o, incluso, a travs de modalidades
de gestin de servicios por entes privados en nombre de la administracin. El que se
siga hablando de funcin ejecutiva como una de las funciones del Gobierno (que, por lo
dems tambin puede ejercerse, por ejemplo, en caso de nombramientos, concesin de
autorizaciones, o contratacin de servicios) proviene de la tradicin histrica del
principio de divisin de poderes, como se vio anteriormente: se entenda y, en parte,
se sigue entendiendo- que el Gobierno ha dar cumplida ejecucin a las disposiciones
generales del Parlamento, aunque ello conviva con potestades legislativas del propio
gobierno y con la potestad reglamentaria que en s misma no es una funcin ejecutiva
sino una funcin de innovacin y desarrollo normativos. Slo cuando los reglamentos
son autoaplicativos (por ejemplo, los reglamentos de organizacin o reglamentos ad
intra) nos hallamos ante una verdadera actividad ejecutiva.
En cambio, la potestad reglamentaria reside en la capacidad que la Constitucin
atribuye al Gobierno para el desarrollo y ejecucin normativa de las leyes. Y se trata,
como tambin all se dijo, de una potestad que ejercen tanto los rganos colegiados

como los rganos individuales del Gobierno (Reglamentos del Consejo de Ministros, de
las comisiones delegadas del Gobierno, del presidente y de cada uno de los ministros,
con denominaciones distintas: reales decretos si provienen del presidente y del Consejo
de Ministros y rdenes si provienen de las comisiones delegadas o de los ministerios).

5. LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES GENERALES Y EL

GOBIERNO
CONTROL PARLAMENTARIO: SIGNIFICADO Y MODALIDADES
SIGNIFICADO
El sistema parlamentario est asentado sobre la base de la relacin de confianza
existente entre el Parlamento y el Gobierno. Como correlato de esa relacin fiduciaria,
el Parlamento tiene, tambin, asignadas funciones de control de la actividad
gubernamental. En el caso espaol este esquema se sigue, como es lgico en un
rgimen poltico que se autodenomina como monarqua parlamentaria. art. 1.3 de
la CE, con gran fidelidad, aunque con adecuacin a las tcnicas del parlamentarismo
racionalizado. Estas tcnicas, a grandes rasgos, se concretan en reducir la exigencia de
la responsabilidad poltica del Gobierno a supuestos muy concretos y jurdicamente
formalizados, cuya configuracin, adems, tiende a favorecer la estabilidad
gubernamental. Todo ello tiene la finalidad de evitar que, como sucediera en el pasado,
la responsabilidad del Gobierno se entienda comprometida constantemente, o por
incidencias, de poca relevancia; pretende, adems, impedir que la inexistencia de una
mayora parlamentaria fuerte pueda redundar en una grave inestabilidad
gubernamental o, an peor, en vacos de poder.
Por tanto, en trminos generales puede decirse que el Gobierno debe contar con
la confianza parlamentaria expresada en la votacin de investidura; debe, tambin,
para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza y est adems sometido al
control de las Cmaras. Dentro de ese esquema general la sistemtica constitucional
espaola presenta algunos rasgos que es preciso destacar, y que, por lo dems, son
comunes a algunos otros sistemas parlamentarios. El primer rasgo especfico es que,
como se analizar con detalle en la leccin 26, no es propiamente el Gobierno, sino su
Presidente, quien mantiene la relacin fiduciaria con el Parlamento. Por otro lado, la
confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una mocin
de censura contra el Gobierno o que ste sea derrotado en una cuestin de confianza.
El sistema est presidido, como se ve, por el deseo de garantizar, siempre dentro
del necesario mantenimiento del apoyo parlamentario, la estabilidad gubernamental.
Para ello se configura, en primer lugar, un esquema racionalizado, en el que la
confianza se presume a menos que, a travs de uno de los dos mecanismos
constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relacin fiduciaria. Por
otro lado, la viabilidad del nico de esos dos mecanismos que no depende de la
voluntad gubernamental, la mocin de censura, se reduce seriamente con las exigencias
de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayora absoluta del
Congreso. Todo ello dibuja un panorama en el que la estabilidad gubernamental resulta
muy favorecida, puesto que al Gobierno ya investido le basta con evitar que se apruebe
una mocin de censura en su contra y con no someterse a la cuestin de confianza para
poder mantenerse en el ejercicio de su cargo; por lo dems, el triunfo de una mocin de
censura supone, como se ver, el simultneo nombramiento de un nuevo Presidente. Se
consigue, con ello, evitar los vacos de poder.
Este esquema de mantenimiento de la relacin fiduciaria Gobierno-Parlamento,
marcadamente progubernamental, provoca que en ocasiones se diga que las Cmaras
no controlan al Gobierno. Esta afirmacin es, sin embargo, inexacta, porque arranca de

la confusin de dos elementos, control y exigencia de la responsabilidad, que son

intrnsecamente distintos. Puede ser que el Gobierno cuente con el apoyo de la mayora
parlamentaria, y que sta no le exija la responsabilidad poltica; tal cosa constituye, de
hecho, el normal funcionamiento del sistema y entra en la lgica del sistema
democrtico, puesto que lo contrario a dicha lgica sera que las minoras pudiesen
imponer su voluntad. Ello no quiere decir, sin embargo, que las Cmaras no controlen
al Gobierno, puesto que el control es independiente y distinto de la exigencia de
responsabilidad poltica.
En efecto, el control de ambas Cmaras sobre el Gobierno es una actividad
prevista en el art. 66.2 de la CE qu se realiza de forma permanente mediante unos
instrumentos especficos; la exigencia de la responsabilidad poltica es, por el contrario,
slo una posibilidad contingente) que est reservada al Congreso y que, en caso de
tener lugar, se concreta forzosamente de forma espordica. Control y exigencia de la
responsabilidad son, pues, conceptualmente diferentes, ya que tanto sus sujetos como
su objeto y sus procedimientos son diferentes: mientras el control parlamentario se
realiza por las dos Cmaras y de forma continuada, la exigencia de responsabilidad
poltica es una consecuencia eventual del primero, y su activacin slo est en manos
del Congreso; en tanto l control parlamentario cuenta con unos instrumentos
especficos, la responsabilidad poltica se exige a travs de otros distintos, la mocin de
censura y la cuestin de confianza. En fin, mientras el objetivo del control
parlamentario es conocer la accin del Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinin al
respecto y trasladar todo ello a la opinin pblica, la finalidad de la exigencia de la
responsabilidad poltica es remover al Gobierno y sustituirlo por otro.
MODALIDADES
Informacin y control
La previsin genrica del art. 66.2 de la CE de que las Cortes Generales
controlen la accin del Gobierno es desarrollada ms especficamente tanto en otros
preceptos constitucionales como, sobre todo, en los Reglamentos de las Cmaras.
En primer lugar, la Constitucin prev que los parlamentarios puedan recabar a
la Administracin la informacin y documentacin que precisen (arts. 109 CE y 7 RC).
La actividad de control parlamentario guarda, sin embargo, diferencias con la
obtencin de informacin. Puede, sin duda, limitarse a la mera solicitud de
informacin; pero normalmente incorpora, adems, la emisin de un juicio crtico,
positivo o negativo, sobre la actividad gubernamental. Cuando se controla al Gobierno
no slo se requiere informacin sobre su actuacin y los motivos que la guan: se
compara, adems, esa actuacin con un canon o criterio de referencia normalmente,
el programa del partido que verifica el control y se traslada esa comparacin a la
opinin pblica para que sta tenga ocasin de juzgar sobre la idoneidad de la
actuacin gubernamental.
De ah que la Constitucin dedique al control parlamentario preceptos
especficos y distintos a la mera solicitud de informacin. As, el art. 110 de la CE
prescribe que las Cmaras pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno;
stos tambin pueden, a su vez, solicitar comparecer ante las Cmaras. Estas
comparecencias consisten en una exposicin, por parte del correspondiente miembro
del Gobierno, de la materia de la que se trate para que, a continuacin, los
parlamentarios formulen las preguntas y observaciones que deseen. Por tanto, y an
cuando reciben el nombre de sesiones informativas, se trata de autnticos debates,
(arts. 202 y 203 RC y 182 RS). Otra manifestacin del control parlamentario del
Gobierno es la remisin a las Cmaras, por parte de aquel, de comunicaciones,

programas, planes o informes, que son luego debatidos en ellas. De hecho, uno de los
ms caractersticos debates de nuestra prctica parlamentaria, el denominado sobre el
Estado de la Nacin, que figura entre los instrumentos de control parlamentario con
mayor repercusin pblica, se articula a travs de este cauce (arts. 196 y 197 RC).
Las preguntas
Los medios ms caractersticos del control parlamentario son, sin embargo, las
preguntas e interpelaciones. Tienen una larga tradicin en algunos sistemas
extranjeros, como ocurre con el question time britnico, y estn expresamente previstas
en la Constitucin. sta art. 111 llega, para asegurar el ejercicio del control
parlamentario, a imponer que en el orden del da de cada Pleno de las Cmaras se
reserve un tiempo mnimo para preguntas e interpelaciones. El Reglamento del
Congreso cumple este mandato art. 191 estableciendo una regla general de dos
horas semanales para la evacuacin de preguntas e interpelaciones. La prctica actual,
sin embargo, es ms generosa; y los Plenos ordinarios de las Cmaras dedican una
tarde entera la del martes en el Senado; la del mircoles, en el Congreso a la
evacuacin de preguntas e interpelaciones.
Las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado:
un hecho, una situacin o una informacin, segn el Reglamento del Congreso (art.
188.1). Pueden ser de tres clases. As, hay preguntas para las que se solicita respuesta
por escrito. En tal caso, el Gobierno debe contestar la pregunta en un plazo de veinte
das, aunque es susceptible de ampliacin; si as no lo hace, la pregunta escrita se
transforma en pregunta oral en Comisin. Estas, como su nombre indica, son
contestadas normalmente en la Comisin competente y, a diferencia de las preguntas
para respuesta escrita, implican ya un debate, si bien en el foro de la Comisin. Por
ltimo, las preguntas con respuesta oral en el Pleno son las que, dentro de una
hipottica gradacin de intensidad poltica, ocupan el primer escaln. Se evacan ante
el Pleno de la Cmara en las sesiones correspondientes al control parlamentario, y
suponen un debate entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del
Gobierno que la contesta. Al objeto de que el debate sea lo ms vivo posible, el tiempo
disponible es muy corto cada interviniente puede intervenir durante un mximo de
dos minutos y medio y, sobre todo en el Congreso, se controla con el mximo rigor
(art. 188.3 RC). Las caractersticas de las preguntas orales en Pleno repercusin en el
rgano central de la Cmara, rapidez de tramitacin y debate con el Ejecutivo y, sobre
todo, de su tramitacin, hacen de ellas el instrumento ms idneo para controlar al
Gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusin pblica, pues su
elaboracin es muy sencilla basta con formular la escueta interrogacin y se pueden
presentar, con carcter ordinario, hasta el lunes anterior al Pleno correspondiente, para
ser debatidas el mircoles siguiente (art. 188 RC y Resolucin de la Presidencia del
Congreso de 18 de junio de 1996). Aunque las preguntas pueden ser contestadas por
cualquiera de los miembros del Gobierno, el Presidente est comprometido a responder
personalmente a algunas de ellas, que l mismo puede elegir. No se admiten preguntas
que se refieran a cuestiones personales de los parlamentarios ni cuestiones
estrictamente jurdicas. El Parlamento debe establecer un tiempo mnimo de horas
semanales al planteamiento y respuesta de las mismas. Pueden plantearlas todos los
parlamentarios, teniendo cada grupo parlamentario derecho a una pregunta, el resto
del tiempo se distribuye en funcin de los miembros de cada grupo parlamentario,
teniendo tambin en cuenta el uso de este derecho a preguntar.
Artculo 185.
Los Diputados podrn formular preguntas al Gobierno y a cada uno de sus miembros.

Artculo 186.
1 Las preguntas habrn de presentarse por escrito ante la Mesa del Congreso.
2. No ser admitida la pregunta de exclusivo inters personal de quien la formula o de
cualquier otra persona singularizada, ni la que suponga consulta de ndole estrictamente
jurdica.
3. La Mesa calificar el escrito y admitir la pregunta si se ajusta a lo establecido en el
presente captulo.
Artculo 187.
En defecto de indicacin se entender que quien formula la pregunta solicita respuesta
por escrito y, si solicitara respuesta oral y no lo especificara, se entender que sta ha de tener
lugar en la Comisin correspondiente.
Artculo 188.
1. Cuando se pretenda la respuesta oral ante el Pleno, el escrito no podr contener ms
que la escueta y estricta formulacin de una sola cuestin, interrogando sobre un hecho, una
situacin o una informacin, sobre si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia
en relacin con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algn documento o a
informarle acerca da algn extremo. Los escritos se presentarn con la antelacin que fije la
Mesa y que nunca ser superior a una semana ni inferior a cuarenta y ocho horas.
2. Las preguntas se incluirn en el orden del da, dando prioridad a las presentadas
por Diputados que todava no hubieren formulado preguntas en al Pleno en el mismo perodo
de sesiones. Sin perjuicio de este criterio, el Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces,
sealar el nmero de preguntas a incluir en el orden del da de cada sesin plenaria y el
criterio de distribucin entre Diputados correspondientes a cada Grupo Parlamentario.
3. En el debate, tras la escueta formulacin de la pregunta por el Diputado, contestar
el Gobierno. Aqul podr intervenir a continuacin para replicar o repreguntar y, tras la
nueva intervencin del Gobierno, terminar el debate. Los tiempos se distribuirn por el
Presidente y los intervinientes, sin que en ningn caso la tramitacin de la pregunta pueda
exceder de cinco minutos. Terminado el tiempo de una intervencin, el Presidente
automticamente dar la palabra a quien deba intervenir a continuacin o pasar a la
cuestin siguiente.
4. El Gobierno podr solicitar, motivadamente, en cualquier momento v por una sola
vez respecto de cada pregunta que sea pospuesta para el orden del da de la siguiente sesin
plenaria. Salvo en este caso, las preguntas presentadas y no incluidas en el orden del da y las
incluidas y no tramitadas, debern ser reiteradas, si se desea su mantenimiento para la sesin
plenaria siguiente.
Artculo 189.
Las preguntas respecto de las que se pretenda respuesta oral en Comisin, estarn en
condiciones de ser incluidas en el orden del da una vez transcurridos siete das desde su
publicacin.
2. Se tramitarn conforme a lo establecido en el apartado 3 del artculo anterior, con
la particularidad de que las primeras intervenciones sern por tiempo de diez minutos y las de
rplica de cinco. Podrn comparecer para responderlas los Secretarios de Estado y los
Subsecretarios.
3. Finalizado un perodo de sesiones, las preguntas pendientes se tramitarn como
preguntas con respuesta por escrito a contestar antes de la iniciacin del siguiente perodo de
sesiones.
Artculo 190.

1. La contestacin por escrito a las preguntas deber realizarse dentro de los veinte
das siguientes a su publicacin, pudiendo prorrogarse este plazo a peticin motivada del
Gobierno y por acuerdo de la Mesa del Congreso, por otro plazo de hasta veinte das ms.
2. Si el Gobierno no enviara la contestacin en dicho plazo el Presidente de la Cmara,
a peticin del autor de la pregunta ordenar que se incluya en el orden del da de la siguiente
sesin de la Comisin competente, donde recibir el tratamiento de las preguntas orales,
dndose cuenta de tal decisin al Gobierno.

Las interpelaciones
Las interpelaciones, a su vez, coinciden con las preguntas en ser evaluadas
oralmente en el Pleno de la Cmara, pero se distinguen de ellas por el nivel de
concrecin: en tanto que las preguntas tienen un objeto concreto y especfico, las
interpelaciones versan sobre los motivos o propsitos de la poltica del Ejecutivo en
cuestiones de poltica general (art. 181.1 RC). En consonancia con su mayor
globalidad, el tiempo disponible para las intervenciones es notablemente mayor diez
minutos su control ms laxo y la viveza del debate menor. Adems, mientras que en
la pregunta el debate se circunscribe a preguntante y preguntado, en la interpelacin
los Grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden fijar posiciones. En fin, la
interpelacin puede concluir en una mocin que se presenta, para su aprobacin, al
Pleno de la Cmara (arts. 180 a 184 RC). As pues, puede muy bien decirse que las
preguntas orales en Pleno son los instrumentos de control idneos para cuestiones de
gran actualidad o de inters local pero con un alcance muy concreto, en tanto que las
interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algn aspecto ms general de
la poltica del Ejecutivo y son, por ello, ms atemporales.
La racionalizacin del sistema parlamentario que se plasma en las
Constituciones solo se ha traducido en los reglamentos parlamentarios, generalmente,
de forma muy primitiva. As, para la atribucin de preguntas orales en Pleno e
interpelaciones esto es, para la utilizacin de los dos medios de control practicables
en el Pleno de las Cmaras y, por tanto, ms eficacesse sigue un sistema de cupos de
acuerdo con la entidad numrica de cada grupo parlamentario ignorando, en favor de
la formalidad numrica, la realidad consistente en que la funcin de control se ejerce
bsicamente por las minoras. De esta suerte, el grupo mayoritario es el que cuenta con
ms ocasiones para formular preguntas al Gobierno. Ello redunda en el absoluto
contrasentido de que la mayora parlamentaria es la que goza de ms facilidades para
debatir con el Gobierno al que apoya.
Artculo 180.
Los Diputados y los Grupos Parlamentarios podrn formular interpelaciones al
Gobierno y a cada uno de sus miembros.
Artculo 181.
1. Las interpelaciones habrn de presentarse por escrito ante la Mesa del Congreso y
versarn sobre los motivos o propsitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de poltica
general, bien del Gobierno o de algn departamento ministerial.
2. La Mesa calificar el escrito y, en caso de que su contenido no sea propio de una
interpelacin, conforme a lo establecido en el apartado precedente, lo comunicar a su autor
para su conversin en pregunta con respuesta oral o por escrito.
Artculo 182.
1. Transcurridos quince das desde la publicacin de la interpelacin, la misma estar
en condicin de ser incluida en el orden del da del Pleno.

2. Las interpelaciones se incluirn en el orden del da, dando prioridad a los de los
Diputados de Grupos Parlamentarios o a las de los propios Grupos Parlamentarios que en el
correspondiente perodo de sesiones no hubieren consumido el cupo resultante de asignar una
interpelacin por cada diez Diputados o fraccin pertenecientes al mismo. Sin perjuicio del
mencionado criterio, se aplicar el de la prioridad en la presentacin. En ningn orden del da
podr incluirse ms de una interpelacin de un mismo Grupo Parlamentario.
3. Finalizado un perodo de sesiones, las interpelaciones pendientes se tramitarn
como preguntas con respuesta por escrito, a contestar antes de la iniciacin del siguiente
perodo, salvo que el Diputado o Grupo Parlamentario interpelante manifieste su voluntad de
mantener la interpelacin para dicho perodo.
Artculo 183.
1. Las interpelaciones se sustanciarn ante el Pleno dando lugar a un turno de
exposicin por el autor de la interpelacin, a la contestacin del Gobierno y a sendos turnos de
rplica. Las primeras intervenciones no podrn exceder de diez minutos, ni las de rplica de
cinco.
2. Despus de la intervencin de interpelante e interpelado, podr hacer uso de la
palabra un representante de cada Grupo Parlamentario, excepto de aqul de quien proceda la
interpelacin, por trmino de cinco minutos para fijar su posicin.
Artculo 184.
1. Toda interpelacin podr dar lugar a una mocin en que la Cmara manifieste su
posicin.
2. El Grupo Parlamentario interpelante o aqul al que pertenezca el firmante de la
interpelacin, deber presentar la mocin en el da siguiente al de la sustanciacin de aqulla
ante el Pleno La mocin, una vez admitida por la Mesa, se incluir en el orden del da de la
siguiente sesin plenaria, pudiendo presentarse enmiendas hasta seis horas antes del
comienzo de la misma. La Mesa admitir la mocin si es congruente con la interpelacin.
3. El debate y la votacin se realizarn de acuerdo con lo establecido para las
proposiciones no de ley.

Normas comunes a interpelaciones y preguntas

Artculo 191.
Las semanas en que exista sesin ordinaria del Pleno, se dedicarn, por regla general,
dos horas como tiempo mnimo, a preguntas e interpelaciones.
Artculo 192.
1. El Presidente de la Cmara est facultado para acumular y ordenar que se debatan
simultneamente las interpelaciones o preguntas incluidas en un orden del da y relativas al
mismo tema o a temas conexos entre s.
2. La Mesa, oda la Junta de Portavoces, podr declarar no admisibles a trmite
aquellas preguntas o interpelaciones cuyo texto incurra en los supuestos contemplados en el
nmero 1 del artculo 103 de este Reglamento.

Proposiciones no de Ley (mociones en el Senado)

Tienen un carcter constructivo.
Artculo 193.
Los Grupos Parlamentarios podrn presentar proposiciones no de ley a travs de las
cuales formulen propuestas de resolucin a la Cmara.
Artculo 194.

1. Las proposiciones no de ley debern presentarse por escrito a la Mesa del Congreso,
que decidir sobre su admisibilidad, ordenar en su caso, su publicacin y acordar su
tramitacin ante el Pleno o la Comisin competente en funcin de la voluntad manifestada por
el Grupo proponente y de la importancia del tema objeto de la proposicin.
2. Publicada la proposicin no de ley, podrn presentarse enmiendas por los Grupos
Parlamentarios hasta seis horas antes del comienzo de la sesin en que haya de debatirse.
3. Para la inclusin de las proposiciones no de ley en el orden del da del Pleno se
estar a lo dispuesto, respecto de las interpelaciones, en el apartado 2 del artculo 182 de este
Reglamento.
Artculo 195.
1. La proposicin no de ley ser objeto de debate en el que podr intervenir, tras el
Grupo Parlamentario autor de aqulla, un representante de cada no de los Grupos
Parlamentarios que hubieren presentado enmiendas y, a continuacin, de aqullos que
no lo hubieran hecho. Una vez concluidas estas intervenciones, la proposicin, con las
enmiendas aceptadas por el proponente de aqulla, ser sometida a votacin.
2. El Presidente de la Comisin o de la Cmara podr acumular a efectos de debate las
proposiciones no de ley relativas a un mismo tema o a temas conexos entre s.

Comparecencias
Reguladas en el 110 CE, se exige que comparezca tanto miembros del Gobierno,
como particulares, como autoridades. Lo solicitan las Comisiones o el propio Gobierno,
participa el compareciente y tambin pueden los grupos parlamentarios.
Las Comisiones de Investigacin
Por ltimo, el control parlamentario se realiza, tambin, a travs de las
Comisiones de Investigacin. Estas Comisiones estn previstas en la Constitucin art.
76.1 y suelen existir en todos los ordenamientos, si bien que con distintas
regulaciones sobre su creacin, potestades y efectos. Por lo que al primer punto, la
decisin de constituir una Comisin de Investigacin, se refiere, es uno de los ms
relevantes y existen varios sistemas al respecto. As, en la mayora de los pases este
es el caso espaol la decisin de constituir la Comisin de Investigacin corresponde
al Pleno de la Cmara por mayora, de suerte que es en definitiva la mayora de la
Cmara la que determina la decisin. En otros pases, como la Repblica Federal de
Alemania, se considera que no tiene mucho sentido que sea la mayora la que decida la
constitucin de una Comisin que, en definitiva, va a investigar a la Administracin
apoyada por esa misma mayora, por lo que basta el acuerdo de la minora, y en
concreto de una cuarta parte de los Diputados, para que se formen Comisiones de
Investigacin. Por ltimo, en otros sistemas, como en Grecia, se otorga a la decisin de
constituir la Comisin de Investigacin tal importancia que se exige para ello una
mayora cualificada especialmente rigurosa. En Espaa, para que se constituya una
Comisin de Investigacin deben concurrir una propuesta del Gobierno, de la Mesa de
la Cmara, de los grupos parlamentarios, de la quinta parte de los Diputados o de 25
senadores y la posterior aprobacin de tal propuesta por el Pleno de la Cmara. A
diferencia de las Comisiones Permanentes de las Cmaras, las de Investigacin son de
carcter temporal, y pueden crearse para cualquier asunto de inters pblico (arts.
52.1 RC y 59 RS). Lo ms caracterstico de estas Comisiones es que pueden requerir que
comparezca ante ellas, para informar, cualquier ciudadano y, por supuesto, cargo
pblico o funcionario, siendo obligatorio hacerlo tras ser citado como mnimo con un
plazo de 15 das y pudiendo ir acompaado de asistencia letrada. En caso de no asistir
se estara incurriendo en delito de desobediencia grave (art. 76.2 CE y LO 5/84, de
comparecencia ante las Comisiones de Investigacin del Congreso o del Senado o de

ambas Cmaras); adems, desde 1994, pueden solicitar y obtener, en determinadas

condiciones y respecto de los ciudadanos que hubieran ostentado funciones pblicas,
documentos como las declaraciones del IRPF y el Impuesto sobre el Patrimonio. Las
Comisiones de Investigacin concluyen su tarea con la elaboracin y aprobacin de
unas conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votacin
en el Pleno de la Cmara. Si sta lo aprueba, el Dictamen se publica en el Boletn Oficial
de las Cortes. Las conclusiones de las Comisiones de Investigacin no tienen, por s
mismas, ms efectos que los puramente polticos. En efecto, la propia Constitucin
previene art. 76.1 que estas conclusiones no sern vinculantes para los Tribunales
ni afectarn a las resoluciones judiciales. No obstante, no cabe duda del notable valor
poltico de un pronunciamiento de la Cmara al respecto, todo ello con independencia
de que, si se estima oportuno, la Mesa puede remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal
(art. 52.4 RC).

EXIGENCIA

DE RESPONSABILIDAD POLTICA: MOCIN DE CENSURA Y CUESTIN DE

CONFIANZA

El rgimen parlamentario incluye, como uno de sus elementos esenciales, el que

el Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado el
Gobierno, sustituyndolo por otro. Histricamente, se; entenda retirada la confianza
parlamentaria, en general, siempre que el Gobierno perda una votacin de relieve. Este
sistema tena dos inconvenientes: en primer lugar, confunda el pronunciamiento
parlamentario sobre un asunto concreto con la expresin de la confianza al Gobierno,
con la indeseable consecuencia de que la legtima discrepancia sobre una materia
determinada se traduca en la remocin del Gobierno; en segundo lugar, provocaba
situaciones de grave inestabilidad gubernamental, y el Gobierno Vea comprometida su
responsabilidad poltica en cualesquiera asuntos.
Por evitar estos inconvenientes, los sistemas constitucionales contemporneos
han tendido a regular detalladamente los casos, situaciones y consecuencias de la
exigencia de la responsabilidad poltica del Gobierno. Esta no se compromete ya, por
tanto, en una votacin cualquiera, sino slo en aquellos casos constitucional o
legalmente prefijados. Se establecen, adems, unos requisitos que es necesario cumplir,
y un procedimiento que es necesario seguir, para poder exigir la responsabilidad
poltica del Gobierno. Siguiendo esta lnea, la Constitucin espaola regula
detalladamente, Sobre la base del modelo de la Ley Fundamental de la Repblica
Federal de Alemania, la retirada de la confianza parlamentaria. As, la Constitucin
prescribe art. 101.1 que el Gobierno cesa en los casos de prdida de la confianza
parlamentaria previstos en la Constitucin. Por lo tanto, no cabe entender retirada la
confianza parlamentaria ms que en esos supuestos especficos.
Retirada de la confianza parlamentaria y exigencia de la responsabilidad poltica
son trminos sinnimos. Con ambos trminos se expresa que los rganos polticos en
este caso, el Gobierno tienen, adems de las responsabilidades civil, penal y
administrativa comunes a los rganos administrativos, otra responsabilidad aadida,
que no est regida por parmetros legales. Como toda responsabilidad, la
responsabilidad poltica lleva aparejada, cuando se exige, una sancin. Pero, en
consonancia con el carcter poltico de la sancin, la responsabilidad es tambin
poltica, y distinta, por tanto, de las diferentes responsabilidades jurdicas civil, penal
o administrativa a que hubiere lugar. Dicho en otros trminos, la responsabilidad
poltica no .se rige por el principio de legalidad, sino por el de oportunidad, y la nica
consecuencia sancionadora que s deriva de su exigencia es la prdida del cargo poltico
que se ocupe. No es posible, por ende, exigir responsabilidad poltica a quien ya se ha
visto privado del cargo que ocupaba. Por otro lado, la responsabilidad poltica es, con
frecuencia, de carcter objetivo. Ello quiere decir que puede exigirse por la mera

concurrencia de un hecho o, incluso, por la actuacin de un tercero, an cuando la

actuacin subjetiva del responsable esto es, su honestidad, celo o diligencia no est
directamente vinculada al hecho generador de la responsabilidad.
La responsabilidad poltica no excluye la concurrencia de otras
responsabilidades jurdicas, pero es ajena a ella. Slo puede ser exigida por quien
design a la persona para un determinado cargo, y se circunscribe a una valoracin de
la gestin poltica del designado que concluye en la prdida de la confianza que se haba
depositado en l cuando se le encarg dicha gestin. Es, en suma, la prdida del vnculo
de confianza que ha de existir entre quienes tienen asignadas determinadas funciones.
Por ello, su pertinencia es absolutamente subjetiva, y el criterio para su exigencia se
limita a la oportunidad y es completamente ajeno a la legalidad. De ah que sea posible
exigir la responsabilidad poltica de alguien sin poner en duda la legalidad de su
actuacin, puesto que la exigencia de la responsabilidad poltica no es la imputacin de
un ilcito jurdico, sino la expresin de una discrepancia poltica. En el marco concreto
de la relacin fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno, la exigencia de la
responsabilidad poltica se reconduce a que no se comparten los objetivos polticos del
ejecutivo o los medios utilizados para conseguirlos, o a que no se confa en la capacidad
poltica de los miembros del Gobierno para alcanzarlos.
La Constitucin seala art. 108 que el Gobierno responde solidariamente de
su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias cosas. En
primer lugar, que la responsabilidad poltica es solidaria, esto es, colectiva, del
conjunto del Gobierno. No existe, pues, una responsabilidad poltica de uno o varios
miembros del Gobierno aisladamente. Por tanto, no tienen encaje constitucional los
intentos encaminados a exigir la responsabilidad singular de uno o varios Ministros. El
carcter solidario de la responsabilidad poltica deriva del hecho de que, en realidad, a
quien el Congreso otorga la confianza parlamentaria en la investidura es slo al
Presidente del Gobierno, y no al Gobierno en su conjunto; as pues, slo al Presidente
del Gobierno puede retirrsele la confianza otorgada. La relacin de confianza que
vincula a los Ministros no se establece con el Congreso, sino con el Presidente del
Gobierno, que los nombra y remueve libremente. La solidaridad implica, pues, la
concrecin de la exigencia de la responsabilidad poltica en el Presidente del Gobierno y
la imposibilidad de exigirla a un Ministro individualmente. Ello supone, tambin, que
no cabe que un miembro del Gobierno se autoexcluya de esa responsabilidad, salvo
presentando la dimisin. El carcter solidario de la responsabilidad gubernamental
acarrea, por tanto, que las decisiones del Ejecutivo comprometen polticamente a todos
y cada uno de los miembros del Gobierno, y que no cabe otra forma de exclusin o
rechazo de esa responsabilidad que la de abandonar voluntariamente el Gobierno.
Por ltimo, el tenor del art. 108 de la CE anticipa ya que la formalizacin de la
relacin de confianza entre Parlamento y Gobierno se localiza en el Congreso de los
Diputados. Este asume, pues, el monopolio de la facultad de otorgar y retirar la
confianza parlamentaria al Gobierno, quedando el Senado que, como vimos, s tiene
facultades de control de la accin del Gobierno excluido de este campo. La
Constitucin distingue, por tanto, entre las funciones de control, que atribuye art.
66.2 a ambas Cmaras, y la de exigencia de la responsabilidad poltica, que reserva al
Congreso de los Diputados.
En suma, pues, una vez otorgada la confianza al Gobierno o, ms
exactamente, a su Presidente el Congreso de los Diputados slo puede retirar dicha
confianza a travs de los mecanismos expresamente previstos en la Constitucin. Tales
mecanismos son dos: la mocin de censura y la cuestin de confianza. La diferencia
fundamental entre uno y otro procedimiento radica en que en el primer caso la

iniciativa de la retirada de confianza tiene origen parlamentario, en tanto que en la

cuestin de confianza la iniciativa es gubernamental.
La mocin de censura
a) Concepto
La mocin de censura es la nica forma en la que las Cortes Generales o, ms
concretamente, el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa, la retirada de su
confianza al Gobierno. Carecen de efectos a este fin, pues, los acuerdos o resoluciones,
distintos de la aprobacin de una mocin de censura, que las Cmaras pudieran
adoptar expresando su discrepancia con el Gobierno: tendrn el valor poltico que
quiera otorgrseles como expresin de la voluntad parlamentaria, pero no obligan,
jurdicamente hablando, al cese del Gobierno.
La mocin de censura consiste en que el Congreso, a iniciativa propia, retira la
confianza otorgada al Presidente del Gobierno. En el sistema espaol, la mocin de
censura es una iniciativa parlamentaria especfica y absolutamente autnoma. No
exige, por lo tanto, actividad previa de ningn gnero, sino solo el taxativo
cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos.
La caracterstica ms destacada de la construccin constitucional de la mocin
de censura es la preocupacin por la estabilidad gubernamental y, sobre todo, por
evitar los vacos de poder, esto es, los interregnos sin un Gobierno dotado de la
confianza parlamentaria. De ah que, siguiendo la lnea de la llamada mocin de
censura constructiva plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, la Constitucin exija
que la retirada de la confianza parlamentaria lleve simultneamente aparejado el
otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno. As pues, en nuestro
ordenamiento la mocin de censura opera, ms que como una remocin del Gobierno,
como una sustitucin de un Gobierno por otro.
b) Requisitos
La racionalizacin del procedimiento de retirada de la confianza parlamentaria
se plasma, en primer lugar, en los requisitos exigidos para iniciarlo. No existe, en
efecto, libertad para ello, sino que es preciso que la mocin sea suscrita por al menos
una dcima parte de los Diputados. Se precisa, pues, el concurso de 35 Diputados para
presentar una mocin de censura. Hasta el presente, este requisito se ha traducido en
que slo un grupo parlamentario el mayoritario de la oposicin ha estado en
condiciones de promover una mocin de censura. El segundo requisito exigido por la
Constitucin art. 113.2 es la propuesta de un candidato a la Presidencia del
Gobierno. Este requisito, que es el que configura a la mocin de censura como
constructiva, constituye tambin un obstculo para su viabilidad, en la medida en
que si bien no es difcil que dos o ms grupos minoritarios coincidan en la voluntad de
remover al Gobierno, si presenta ms dificultad que coincidan en apoyar al mismo
candidato. No es forzoso, por otro lado, que el candidato sea Diputado, pero s es
obligado que haya aceptado la candidatura (art. 175.2 RC). Por ltimo, es preciso tener
en cuenta que los Diputados firmantes de una mocin de censura no podrn, si la
mocin no prospera, volver a presentar otra durante el mismo perodo de sesiones.
Todo este conjunto de requisitos hacen de la mocin de censura un instrumento
parlamentario de utilizacin limitada y selectiva y, en principio, de difcil viabilidad,
an cuando la experiencia acontecida en otros pases y, en Espaa, en algunos
Ayuntamientos y Comunidades Autnomas demuestra que no es imposible que una
mocin de censura prospere.
c) Procedimiento

Una vez presentada con los requisitos constitucional y reglamentariamente

exigidos, la mocin de censura debe ser admitida a trmite. La mera admisin a trmite
apareja efectos jurdicos ya que, de acuerdo con la Constitucin art. 113.2 a partir
de se momento l Presidente del Gobierno no podr proponer al Rey la disolucin de
las Cmaras. La preocupacin d la Constitucin por la estabilidad gubernamental se
manifiesta en que, admitida a trmite la mocin por la Mesa del Congreso, se abre un
perodo de reflexin mnimo de cinco das, qu tiene el indudable propsito de
contribuir, en el caso de que la presentacin de la mocin de censura fuese el producto
de un apasionamiento momentneo, a que se pondere serenamente la situacin.
Adems, durante los dos primeros das se pueden presentar mociones alternativas. Esta
ltima previsin est, igualmente, pensada desde la perspectiva del favorecimiento de
la estabilidad gubernamental, en la medida en que posibilita los acuerdos
parlamentarios encaminados a la formacin de un Gobierno con respaldo del Congreso.
Por otro lado, el carcter constructivo de la mocin de censura, y su faceta, ms
que de remocin del Gobierno, de sustitucin de un Gobierno por otro, se ponen
claramente de manifiesto en la regulacin del debate previo a la decisin
parlamentaria. En efecto, las lneas de fuerza de ese debate se concentran no en la
exigencia de la responsabilidad poltica del Presidente del Gobierno en ejercicio, sino,
ms bien, en la investidura de quien aspira a sustituirle en el puesto. En realidad, el
protagonista del debate es el candidato a Presidente, y lo es no en su calidad de crtico
con el Gobierno en ejercicio, sino en su condicin de aspirante al cargo. Esto es as
porque el Reglamento del Congreso prev art. 177.1 que, tras la defensa de la
mocin de censura por uno de sus firmantes) intervenga el candidato a Presidente
exponiendo su programa. Con ello, la defensa de la mocin de censura se relega a un
lugar secundario, desplazndose la atencin del debate hacia la personalidad y el
programa del candidato. Esta doble intervencin obedece, en primer lugar, a que el
carcter constructivo de la mocin exige que la eventual aprobacin por el Congreso de
la mocin de censura, que lleva aparejado el otorgamiento de la confianza
parlamentaria, se realice sobre la base de un programa; en segundo lugar, responde a la
posibilidad de que el candidato no sea Diputado, como ya ha sucedido en alguna
ocasin. En conclusin, todo este esquema relega al Gobierno censurado y a su
Presidente a una posicin absolutamente secundaria, que puede llegar, incluso, a su
absoluta abstencin de la participacin en el debate, hasta el punto que el Reglamento
del Congreso no hace referencia directa alguna al Presidente del Gobierno censurado.
De esta suerte, el dilogo no se establece realmente, como podra pensarse, entre el
Presidente del Gobierno y quien le censura y aspira a sucederle, sino entre este
candidato y los grupos parlamentarios. Todo ello hace de la mocin de censura, en
cierta forma, adems de una va de exigencia de la responsabilidad poltica, un
instrumento ms, el ms espectacular, del control parlamentario del gobierno. Desde
esta perspectiva, la mocin de censura puede saberse de antemano derrotada, y no
dirigirse tanto, en realidad, a exigir la responsabilidad poltica del Ejecutivo y a
sustituirlo por otro como a denunciar y criticar la gestin del Gobierno en ejercicio
ofreciendo una alternativa al mismo, todo ello con la mxima repercusin pblica
posible.
Una vez realizado el debate, se produce la votacin, que, como se ha visto, no
puede tener lugar sino transcurridos al menos cinco das desde la presentacin de la
mocin. Si concurren varias mociones de censura, se votarn separadamente art.
177.3 RC por orden de presentacin. Sin embargo, si alguna de ellas resultara
aprobada, las restantes no se someteran a votacin, puesto que se entiende que el
Congreso ya ha decidido a que candidato otorga su confianza. La votacin es art. 85.2
RC pblica por llamamiento. Ello se debe a que se entiende que los ciudadanos tienen
derecho a saber a quin otorgan sus representantes la confianza parlamentaria, adems

de que as se refuerza el compromiso del parlamentario. Para que la mocin de censura

prospere debe obtener la mayora absoluta del Congreso de los Diputados, esto es, el
voto de la mitad ms uno de los que forman la Cmara, (arts. 113.1 y 177.5 RC). Este es
otro de los elementos claramente progubernamentales del diseo constitucional, pues
puede muy bien suceder que un Gobierno que est en minora o que, dicho con otras
palabras, no cuente con el respaldo de la mayora del Congreso siga en ejercicio,
siempre y cuando esa mayora parlamentaria que se le opone, adems de haber llegado
a un acuerdo sobre un candidato alternativo, no alcance la mitad ms uno de los
miembros de la Cmara. De esta forma, es perfectamente posible que un Gobierno que
quede en minora en la votacin de la mocin de censura pueda, sin embargo,
continuar en ejercicio.
d) Efectos
En el caso de que no sea aprobada la mocin de censura, el Gobierno recupera
la facultad de disolucin de las Cmaras que haba perdido al admitirse a trmite. Si,
por el contrario, la mocin fuese aprobada, se entiende retirada la confianza al
Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa (art. 101 CE)
y debe presentar su dimisin al Rey, que nombrar Presidente del Gobierno al segundo,
todo ello de forma automtica (art. 114.2 CE). No resulta preciso, pues, abrir el proceso
de designacin de Presidente del Gobierno previsto en el art. 99 de la CE, por cuanto ya
ha quedado investido como tal el candidato incluido en la mocin de censura, que debe
proceder a nombrar nuevo Gobierno.
La cuestin de confianza
a) Concepto
En ocasiones, es el Gobierno el que puede considerar que, para la eficaz
continuidad en el ejercicio de sus funciones y la realizacin de sus objetivos polticos, le
resulta conveniente renovar la confianza que el Parlamento le otorg y ratificar, por
tanto, su respaldo parlamentario. Dicho en otros trminos, el Gobierno puede exigir al
Parlamento que le ratifique expresamente su confianza, siguiendo para ello el
procedimiento constitucionalmente previsto para la cuestin de confianza.

b) Procedimiento
A diferencia de lo que sucede en la mocin de censura, la iniciativa para
comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es en este caso del ejecutivo. El
planteamiento de la cuestin corresponde art. 112 de la CE al Presidente del
Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros. Es, pues, el Presidente quien
decide o no al Presidente del Gobierno para solicitar la revalidacin de la confianza
parlamentaria. A diferencia de lo que sucediera con la mocin de censura, la admisin a
trmite de la cuestin de confianza no implica disminucin alguna de las facultades
gubernamentales. Por tanto, si el Presidente del Gobierno lo considera conveniente
p.e. porque las reacciones a la presentacin le hacen prever que no obtendr la
confianza del Congreso puede proponer al Rey la disolucin de las Cortes. Si as no
sucede, el debate de la cuestin de confianza se rige por las normas reglamentarias
previstas para la mocin de censura, sin ms cambios que los derivados de la distinta
estructura de ambas figuras: mientras, como se vio, en la mocin de censura el dilogo
parlamentario real se establece ante el Congreso y el candidato a Presidente, en la
cuestin de confianza dicho debate tiene lugar entre la Cmara y el Presidente en
ejercicio.

Como tambin aqu se expresa la confianza que al Congreso merece el Gobierno,

la votacin es, igual que en el caso de la mocin de censura, pblica por llamamiento
(art. 85.2 RC).En este caso, es el Reglamento el que prev art. 174.4 un periodo de
reflexin, al disponer que la cuestin de confianza no prev ser votada sino
transcurridas, al menos, veinticuatro horas desde su presentacin. El rasgo
progubernamental de la regulacin constitucional de la confianza parlamentaria al
Gobierno se manifiesta en la votacin requerida: el Gobierno gana la votacin de la
cuestin de confianza por mayora simple de los Diputados presentes (art. 112 CE).Ello
significa que, mientras que para cambiar el Gobierno es menester obtener la mayora
absoluta de los miembros de la Cmara, para revalidar la confianza al Gobierno basta
con que, de entre los Diputados que asistan a la votacin, voten ms a favor del
Gobierno que en contra de l o, dicho en otras palabras, que haya ms ses que
noes. Por tanto, el Congreso puede revalidar su confianza al Gobierno con una
minora de sus votos, pues puede suceder que los votos negativos, las abstenciones y las
ausencias superen, en conjunto, a los votos positivos, pero sin que ello se traduzca en la
retirada de la confianza parlamentaria al Gobierno. De esta suerte, tanto en la mocin
de censura como en la cuestin de confianza las abstenciones, ausencias o votos nulos o
en blanco favorecen al Gobierno, contabilizndose en realidad como si de votos en su
favor se tratase: slo los votos realmente emitidos y expresamente contrarios al
Gobierno surten su efecto negativo. Por lo dems, la posibilidad de revalidar la
confianza parlamentaria al Gobierno por mayora simple es congruente con la
eventualidad, tambin admitida constitucionalmente art. 99.3 CE, de que la
investidura tenga lugar por mayora simple. Todo ello configura un sistema
encaminado a asegurar la estabilidad gubernamental, y en el que se entiende que el
Gobierno goza de la confianza parlamentaria salvo que la mayora del Congreso
manifieste expresamente su desconfianza. La exigencia de la mayora simple es
coherente, por tanto, con la pretensin constitucional de facilitar la formacin del
Gobierno y, sobre todo, la permanencia de ste.
c) Efectos
Si el Gobierno gana la votacin, continuar en el ejercicio de sus funciones con
el reforzamiento poltico derivado de la revalidacin de la confianza parlamentaria,
aunque puede sucederp.e., si la votacin pone de relieve que s han perdido apoyos
respecto de otra votacin anterior que, an ganando la cuestin de confianza, el
Gobierno resulte debilitado. Si, por el contrario, el Congreso retira su confianza al
Gobierno, ste debe presentar su dimisin al Rey, abrindose a continuacin el
procedimiento previsto para la designacin del Presidente del Gobierno (art. 114. 1 CE).
El Gobierno contina en funciones (art. 101.2 CE) hasta la toma de posesin de su
sucesor, y pierde la facultad de disolucin de las Cmaras (art. 114.1 CE, en relacin con
los arts. 99 y 115). El procedimiento concluira, en suma, con la investidura de un nuevo
Presidente y la toma de posesin de un nuevo Gobierno, sin que ello excluya la
posibilidad de que el Presidente que se invista pueda ser el mismo al que se retir la
confianza.

DISOLUCIN DE LAS CORTES GENERALES

a) Concepto y rgano competente
La disolucin del Parlamento no es otra cosa que la decisin por la que se pone
fin anticipado a este rgano representativo, decayendo todos sus procedimientos,
facultades y prerrogativas. En vez de concluir al expirar el perodo por el que fue
elegido, la disolucin supone anticipar este momento.

Esta decisin de disolver suele corresponder al Gobierno. Aunque en algunos

pases se conoce la autodisolucin o disolucin decretada por el propio Parlamento, la
realidad es que se trata de un supuesto excepcional (caso de los Lnder alemanes, pero
no de la Asamblea federal).
b) rgano decisorio de la disolucin
En todos los casos es el Rey quien decreta formalmente la disolucin, en
conformidad con lo previsto en el artculo 62 b) (Corresponde al Rey ... convocar y
disolver las Cortes Generales). Por eso, la disolucin aparece publicada en el BOE como
real decreto.
Con ello se sigue la regla general del Derecho comparado y de nuestro Derecho
histrico. Sin embargo, la actuacin del Rey es en todos los casos obligada. En los
primero casos (disolucin automtica) la decisin le viene impuesta por la propia
Constitucin. En los segundos (disolucin voluntaria) quien decide realmente es el
Presidente del Gobierno.
La intervencin del Consejo de Ministros es preceptiva pero no vinculante, es a
efectos de ser odo pero sin capacidad decisoria. El Presidente del Gobierno, en
concordancia con el liderazgo que le reserva la Constitucin, est legitimado para
decidir por s mismo, sin tener que sujetarse al criterio de los restantes miembros de su
gabinete. Por eso en todas las disoluciones producidas hasta la fecha se ha hecho
constar el carcter simplemente deliberativo del Consejo de Ministros.
c) Alcance de la disolucin
Uno de los puntos ms sustanciales del precepto examinado es la determinacin
de que la disolucin podr afectar al Congreso, al Senado o a las Cortes Generales.
La frmula originariamente escogida en el anteproyecto de Constitucin
limitaba la disolucin al Congreso de los Diputados. Despus, y sin el debate que
hubiese sido deseable, se ampli el abanico de la disolucin a las Cortes Generales, o
sea, a ambas Cmaras simultneamente. Finalmente, en el Senado se abri paso la
redaccin definitiva, a tenor de la cual pueden ser disueltas cualquiera de las Cmaras o
ambas al mismo tiempo.
La solucin adoptada no se compagina con el tipo de parlamentarismo escogido,
donde la relacin de confianza con el Gobierno se produce respecto del Congreso de los
Diputados y nunca respecto del Senado.
Todas las circunstancias que justifican el recurso a la disolucin se presentan en
las relaciones Gobierno-Congreso y estn ausentes, por contra, en las relaciones
Gobierno-Senado. Por ello puede decirse que es innecesaria y complicada la posibilidad
de disolver el Senado. Si se observa el panorama de otros pases, se puede comprobar
que existe una tendencia general contraria a la disolucin de las asambleas que no
pueden exigir responsabilidad poltica al Gobierno.
d) Limitaciones temporales a la disolucin parlamentaria
Los apartados 2 y 3 del presente artculo contienen sendas limitaciones
temporales a la facultad de disolver el Parlamento. Estas limitaciones recaen sobre el
Gobierno.
El apartado 2 prohbe la propuesta de disolucin cuando est en trmite una
mocin de censura. Se trata de una limitacin muy expresiva del acusado
parlamentarismo racionalizado que preside nuestra ley fundamental. En particular, se
trata de salir al paso de usos que pudieron estar vigentes durante el parlamentarismo

decimonnico y evitar que el Gobierno se pueda sustraer a la exigencia de

responsabilidad poltica a travs de la mocin de censura. As, presentada una de estas
mociones, el gabinete no podr evitar su debate y votacin mediante el recurso a la
disolucin de las Cmaras. La prohibicin de proponer la disolucin debe entenderse
referida a toda la tramitacin de las mociones de censura, desde su depsito hasta su
votacin. Si la mocin resulta aprobada habr de estarse a lo dispuesto en el artculo
114.2; si, por el contrario, es desechada, entonces el Presidente del Gobierno recobra su
facultad de disolver la Cmara o Cmaras que resulten procedentes.
Como el apartado examinado se contrae a las mociones de censura y no a las
cuestiones de confianza, no puede extenderse a estas ltimas la limitacin de las
primeras. Formalmente, no existe impedimento para que el Gobierno pueda proponer
la disolucin antes de que se vote una cuestin de confianza. Sin embargo, desde un
punto de vista puramente poltico sta es una operacin que lgicamente
comprometera la autoridad moral y la imagen de seriedad del Gobierno. Por eso,
aunque intuya que la confianza no le va a ser otorgada, debe ser riguroso con el
procedimiento que l mismo ha iniciado, permitiendo la votacin de la cuestin
propuesta.
El apartado 3 contiene una segunda limitacin temporal, consistente en la
prohibicin de disponer una nueva disolucin antes de que transcurra un ao desde la
anterior. La razn terica de esta limitacin es evitar un abuso de la facultad disolutoria
que compete al Presidente del Gobierno.
Del referido plazo se excluye, como es lgico, a la disolucin provocada por el
supuesto, harto improbable, de que ningn candidato a la Presidencia del Gobierno
haya obtenido la confianza del Congreso, segn lo dispuesto en el artculo 99.5.
Tngase en cuenta que se trata de una disolucin automtica, no dispuesta libremente
por el Presidente del Gobierno en funciones, por lo que no hay peligro de uso arbitrario
de la misma.
Por razones parecidas, y aunque no se mencione expresamente, estimamos que
la prohibicin del apartado 3 no afecta a las disoluciones necesarias para la reforma
constitucional, segn el procedimiento del artculo 168.1.
Por su parte, el artculo 21.4.a de la Ley del Gobierno ha introducido un nuevo
supuesto de exclusin de la disolucin anticipada: el Gobierno en funciones. El
precepto dispone que "Presidente del Gobierno en funciones no podr ejercer las
siguientes facultades: (...) Proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras, o de
las Cortes Generales"
e) Efectos de la disolucin
La disolucin constituye un fin anticipado del mandato parlamentario y, por
eso, sus efectos son los mismos que los producidos por el agotamiento de la legislatura.
Los asuntos en tramitacin decaen y los miembros de la Cmara disuelta pierden su
condicin de tales, con sus derechos y privilegios. No obstante, el fin afecta a la
composicin del Parlamento, no a la institucin en cuanto tal. El Parlamento, en cuanto
rgano estatal, sobrevive sin solucin de continuidad.
Artculo 115. CE
1. El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros, y bajo su
exclusiva responsabilidad, podr proponer la disolucin del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales, que ser decretada por el Rey. El decreto de disolucin fijar la fecha de las
elecciones.

2. La propuesta de disolucin no podr presentarse cuando est en trmite una

mocin de censura.
3. No proceder nueva disolucin antes de que transcurra un ao desde la anterior,
salvo lo dispuesto en el artculo 99, apartado 5.
Artculo 99. CE
5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votacin de
investidura, ningn candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolver
ambas Cmaras y convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

6. EL PODER JUDICIAL
PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES SOBRE ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS

TRIBUNALES DE JUSTICIA

La Constitucin se refiere en el encabezamiento de su ttulo VI al Poder Judicial,

en contraste con lo que hace al regular el Gobierno y el Parlamento, a los que no
designa literalmente como tales poderes.
Podemos referirnos al Poder Judicial como a uno de los poderes del Estado,
independiente (esto es, separado) de los otros poderes del Estado, unitario e integrado
por jueces y magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos al
imperio de la ley, encuadrados en juzgados y tribunales diseminados por todo el
territorio, y que ejercen de modo exclusivo su funcin jurisdiccional impartiendo
justicia. El trmino Administracin de justicia, en cambio, puede ser entendido, al
menos, en dos sentidos diferentes. Por un lado, en sentido estricto, coincide con la
anterior nocin de poder judicial; por otro lado, en un sentido amplio, abarcara
tambin el conjunto de medios personales y materiales que sirven de soporte a quienes
deben ejercer la funcin jurisdiccional (por ejemplo, personal auxiliar, edificios, etc.).
En tal sentido, se ha sealado en ocasiones cmo hasta la Constitucin de 1978
no ha existido un poder judicial como tal poder separado e independiente de los otros,
sino una mera Administracin de justicia entendida como conjunto de rganos
sometido en mayor o menor medida al poder ejecutivo y cuyos titulares, que ejercan
una funcin (la jurisdiccional) pretendidamente independiente, eran colocados ellos
mismos en una situacin de clara dependencia respecto del Gobierno.
Como ya se ha dicho, la funcin propia del Poder Judicial es ejercer la funcin
jurisdiccional. Tal funcin es ejercida por cada uno de los jueces y magistrados que lo
integran. La Constitucin se refiere a la funcin jurisdiccional en su artculo 117.3
cuando dice que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos,
juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los juzgados y
tribunales [...].
El ejercicio de la funcin jurisdiccional, pues, implica aplicar el Derecho (o si se
quiere etimolgicamente: decir el Derecho) para determinar, en el proceso
correspondiente, la solucin al conflicto planteado. Tal solucin se deriva de la
seleccin de la norma o normas jurdicas aplicables al caso y de su interpretacin, y
puede ser susceptible de recurso ante otros rganos jurisdiccionales, en los trminos
que en cada caso determinen las leyes procesales, hasta que no cabiendo ulterior
recurso (o no siendo ejercitado ste por las partes en el plazo debido) la decisin
judicial devenga firme y se produzca el efecto de cosa juzgada. Al mismo tiempo, tal
decisin judicial deber ejecutarse, esto es, hacerse cumplir en la prctica. La funcin
jurisdiccional, por ltimo, es una funcin exclusiva del Poder Judicial sin que, con las
salvedades que se vern a continuacin, ningn otro rgano pueda ejercerla.
P RINCIPIOS CONSTITUCIONALES SOBRE EL
INDEPENDENCIA

PJ: UNIDAD , EXCLUSIVIDAD E

El principio de unidad jurisdiccional expone el artculo 117.5 de la

Constitucin es la base de la organizacin y funcionamiento de los tribunales. As
pues, todos los rganos jurisdiccionales deben, si se sigue este principio hasta el final,
encuadrarse dentro del Poder Judicial, existiendo de esta forma una sola jurisdiccin

ordinaria, y no siendo posibles jurisdicciones especiales como las que han abundado en
nuestra historia. Dentro de esta nica jurisdiccin tambin participa, no obstante, el
Tribunal del jurado (regulado por la LO 5/1995) que, como se sabe, est compuesto por
ciudadanos no jueces, y tambin existe algn tribunal consuetudinario o tradicional
como residuo histrico.
En la actualidad, no obstante, la unidad jurisdiccional no es absoluta en la
medida en que subsiste la jurisdiccin militar, limitada al enjuiciamiento de los delitos
militares recogidos en el Cdigo penal militar y a las situaciones de estado de sitio.
Tambin est fuera de la jurisdiccin ordinaria el Tribunal Constitucional, as como el
Tribunal de Cuentas. Finalmente, debe recordarse que mediante la suscripcin de
acuerdos internacionales puede reconocerse en Espaa jurisdiccin a tribunales
internacionales o supranacionales, como ocurre por ejemplo con el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia de la Unin Europea, y efectos a sus
resoluciones. Hay, en definitiva, rganos que ejercen funciones jurisdiccionales pero
que se hallan fuera del Poder Judicial.
El principio de exclusividad posee dos vertientes. Por una parte, la actividad
jurisdiccional est reservada en exclusiva a los rganos del Poder Judicial (con las
concretas excepciones antes descritas) que son, pues, los nicos que podrn ejercerla,
no siendo por consiguiente posible tal actividad, por ejemplo, ni en rganos
administrativos ni por parte de organismos o personas privadas. En tal sentido se
pronuncia el artculo 117.3 de la Constitucin, segn el cual, el ejercicio de la potestad
jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado,
corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados por las leyes,
segn las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
Por otro lado, no se trata solamente de que los jueces y magistrados sean los
nicos en ejercer la jurisdiccin, sino que dicho ejercicio es lo nico que pueden hacer,
salvo que la ley disponga otra cosa encomendndoles funciones no jurisdiccionales
para garantizar los derechos de los ciudadanos, tal como dispone el artculo 117.4 de la
Constitucin.
Finalmente, el artculo 117.1 del texto constitucional seala que los jueces y
magistrados son independientes, junto con otra serie de elementos que garantizan su
neutralidad en la actuacin jurisdiccional y sobre los que se hablar ms adelante
(inamovilidad, independencia y sometimiento exclusivo a la ley y al Derecho).
Inciden, pues, sobre la independencia del Poder Judicial y de sus miembros,
favorecindola, esas garantas del artculo 117.1 de la Constitucin. Pero tambin las
caractersticas del Poder Judicial antes mencionadas: la unidad (pues histricamente la
proliferacin de jurisdicciones especiales ha servido al ejecutivo para sustraer del
conocimiento del Poder Judicial asuntos que interesaban o afectaban a aqul y que
eran puestos en manos de rganos creados a la conveniencia del Gobierno), la
exclusividad, al garantizar que la funcin jurisdiccional slo corresponder a los jueces
y magistrados, y la predeterminacin por ley del juez que en cada caso corresponda.

PLANTA JUDICIAL
RDENES JURISDICCIONALES
La LOPJ estructura el Poder Judicial en torno a la nocin de rdenes
jurisdiccionales, dentro de cada uno de los cuales se encuadran los diversos rganos
jurisdiccionales de la jurisdiccin ordinaria. Se trata, pues, de una estructuracin
basada en un criterio material, que pretende la especializacin de cada juzgado o
tribunal en un determinado sector, y a la que la LOPJ se va refiriendo cada vez que
regula un determinado juzgado o las salas de los tribunales.

La nocin de orden jurisdiccional se recoge en el artculo 9 de la LOPJ, que tras

prevenir que los juzgados y tribunales ejercern su jurisdiccin nicamente en los casos
en que lo disponga la lev, enuncia sintticamente el cometido de los juzgados y
tribunales de los rdenes civil, penal, contencioso-administrativo y social. Al mismo
tiempo, prev como clusula de cierre que cuando una materia no est atribuida
expresamente a ninguno de esos rdenes ser competente el orden civil.
DEMARCACIONES TERRITORIALES
Los rganos jurisdiccionales se encuadran, en funcin de las materias de las que
conocern, en uno o, en algunos casos, en varios rdenes jurisdiccionales. Pero
lgicamente debern ejercer su cometido sobre tales rdenes en un territorio
determinado. A esto alude en primer lugar la nocin de demarcacin judicial; a la
circunscripcin o territorio en y para el cual ejercen sus funciones. Asimismo,
independientemente de la extensin que tenga dicho territorio, como es lgico el
rgano jurisdiccional deber tener, dentro del mismo, una sede en la que se ubique
fsicamente.
La demarcacin viene fijada por la Lev de Demarcacin y Planta Judicial, antes
citada, que en su ttulo I regula las circunscripciones y las sedes. Las circunscripciones
podrn ser de mbito nacional, autonmico, provincial, de partido judicial (que abarca
uno o varios municipios) o municipal y la sede es la poblacin concreta de la residencia
del rgano judicial (Madrid en lo nacional, la capital de cada comunidad autnoma, la
capital de la provincia, etc.).
RGANOS JUDICIALES Y LA ATRIBUCIN A LOS MISMOS DEL CONOCIMIENTO DE
INSTANCIAS Y GRADOS
Junto a los anteriores criterios de clasificacin de los rganos jurisdiccionales,
en funcin del orden u rdenes en los que ejercen sus funciones y de la demarcacin
que les corresponda, la LOPJ establece en concreto los diversos rganos
jurisdiccionales que existirn. Interesa subrayar que la LOPJ es, por mandato del
artculo 122.1 de la Constitucin, la norma encargada de determinar la constitucin,
funcionamiento y gobierno de los juzgados y tribunales, y as lo hace enumerndolos en
su artculo 26. Ligado a esto, la LOPJ tambin enuncia las diversas competencias de los
rganos jurisdiccionales, esto es, qu juicios y recursos resolvern, pero al hacerlo se
remite frecuentemente a las diversas leves procesales que regularn la actividad de los
rganos de cada orden concreto. Sin poder entrar en el detalle de tales juicios y
recursos, s que interesa sealar que los mismos pueden caracterizarse como instancias
o como grados. La diferencia entre aqullas (primera instancia y apelacin o segunda
instancia) y stos (que la ley denomina recursos extraordinarios: casacin, revisin,
etc.) es que estos ltimos solo pueden interponerse por determinados motivos, tasados
por las leyes procesales, y que en ellos, en los trminos que indican las citadas leves
procesales, los hechos declarados probados en la instancia precedente no pueden
ponerse en duda y las pruebas practicadas no pueden realizarse de nuevo.

ESTATUTO DE LOS JUECES

ACCESO A LA CARRERA JUDICIAL Y CATEGORAS
Acceso a la carrera judicial
En Espaa, como normalmente ocurre en los sistemas europeos continentales,
el sistema es de base funcionarial, basado principalmente (aunque no slo) en la
superacin de una oposicin o prueba de acceso inicial. El acceso a la judicatura,
mediante las vas establecidas en la ley, supone la integracin en la carrera judicial,
formada por jueces y magistrados profesionales que ejercen su funcin jurisdiccional

con carcter indefinido hasta llegar a la correspondiente edad de jubilacin. Ellos son,
en principio, los llamados a ejercer tal funcin jurisdiccional, si bien la propia LOPJ
aade en su artculo 298.2 que tambin ejercen funciones jurisdiccionales, sin
pertenecer a la carrera judicial [...], sin carcter de profesionalidad y con inamovilidad
temporal, los magistrados suplentes, los que sirven plazas de jueces como sustitutos,
los jueces de paz y sus sustitutos.
Son varias las vas de acceso a la carrera judicial, en primer lugar, la de acceso
ordinario, mediante la superacin de una oposicin, seguida de la superacin de un
curso terico y prctico en la Escuela Judicial. En segundo lugar, el llamado cuarto
turno, que permite acceder a la categora de magistrado mediante concurso y posterior
curso en la Escuela Judicial a juristas de reconocida competencia con ms de diez aos
de ejercicio profesional, y por el que se cubre una de cada cuatro vacantes de
magistrado, segn establece el Reglamento 1/1995. El llamado quinto turno se refiere al
acceso a la categora de magistrado del Tribunal Supremo; establece el artculo 343 de
la LOPJ que en las distintas salas del Tribunal, de cada cinco plazas vacantes de
magistrado, una (la quinta) se proveer de entre abogados y otros juristas, todos ellos
de reconocida competencia, con al menos quince aos de experiencia profesional.
Finalmente, debe recordarse que el artculo 330.4 dispone que en las salas de
lo civil y penal de los tribunales superiores de justicia, una de cada tres plazas se
cubrir por un jurista de reconocido prestigio con ms de diez aos de ejercicio
profesional en la comunidad autnoma, nombrado a propuesta del Consejo General del
Poder Judicial sobre una terna presentada por la asamblea legislativa.
Categoras en la carrera
El artculo 299.1 de la LOPJ dispone que la carrera judicial consta de tres
categoras: juez, magistrado y magistrado del Tribunal Supremo. Ya se ha visto cmo se
poda acceder directamente desde fuera de la carrera a sta pasando a la categora de
magistrado o magistrado del Supremo segn los turnos mencionados. Para quienes
estn ya dentro de la carrera, las vas de ascenso son dos: superacin de pruebas de
promocin interna y antigedad. As, mediante la promocin interna se puede ascender
de juez a magistrado, y tambin se asciende por antigedad de tres aos en el escalafn.
Finalmente, para ascender desde magistrado a magistrado del Tribunal Supremo rige la
antigedad en el escalafn: hay que tener al menos diez aos como magistrado y quince
en la carrera judicial.
INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD
La independencia del juez y su exclusivo sometimiento a la Ley como fuente de
legitimacin
La Constitucin seala en su artculo 117.1 que los jueces y magistrados son
independientes y estn sometidos nicamente al imperio de la lev. De nuevo se alude a
esta independencia en el artculo 127.2, al referirse ste a que la ley establecer el
rgimen de incompatibilidades de los miembros del Poder Judicial, que deber
asegurar la total independencia de los mismos.
Suele distinguirse entre independencia externa e interna. La primera se referira
a la independencia del juez respecto de cualesquiera otros rganos (incluso de dentro
del Poder Judicial) y poderes, en el sentido de no estar subordinado a los mismos, no
recibir rdenes de ellos o aceptar indicaciones. As, los jueces no deben obediencia
jerrquica a otros jueces (por ms que, cosa distinta y que no contradice lo anterior, de
la existencia de recursos jurisdiccionales se derive que la sentencia de un juez pueda ser
revisada por otros) ni deben recibir rdenes o instrucciones del Gobierno. La segunda,
independencia interna, se referira a la independencia del propio juez a la hora de

decidir, pues slo ha de atenerse a lo que la ley le dicte. Esa sumisin al Derecho, en
definitiva, supone que el juez, dentro de las reglas de actuacin que le impone la
normativa y que, entre otras cosas, le obligan a actuar dentro de las reglas que rigen
cada proceso, debe resolver aplicando las normas que deban entrar en juego en cada
caso, previamente interpretadas por l y motivando razonablemente su decisin.
Dentro de estos parmetros, el juez ejerce su independencia y su libertad de decisin.
Tal sometimiento a la Ley es a la vez la fuente de legitimacin de la funcin que
ejercen los jueces y magistrados, y garanta de su independencia en tanto que en el
ejercicio de su funcin no dependern de nada ms que de las normas jurdicas y slo a
ellas estarn sometidos.
Como garanta y complemento necesario en la consecucin de dicha
independencia, establece la Constitucin la inamovilidad de los jueces y magistrados, y
adems una serie de incompatibilidades y prohibiciones a fin de reforzar su
independencia. Asimismo, la LOPJ se refiere igualmente, en un entendimiento ms que
extensivo de la nocin de independencia, a la independencia econmica de los jueces,
que exige garantizar a stos una retribucin digna. Finalmente, esa misma ley, bajo la
rbrica de la independencia judicial, se refiere a la inmunidad de los jueces (slo
podrn ser detenidos por orden de juez competente o en caso de flagrante delito) y a su
rgimen de asociacin profesional.
Imparcialidad: alcance y garantas
Al ejercer su actividad jurisdiccional, el juez no debe ser al mismo tiempo parte
interesada en el litigio que ha de resolver, sino que ha de hallarse supra partes, esto es,
por encima y desvinculado del conflicto existente entre las partes procesales, y de las
pretensiones de stas. Esa imparcialidad del juez, adems, ha sido vinculada por el
Tribunal Constitucional al derecho a un proceso con todas las garantas (art. 24.2 CE)
que comprendera, aunque la Constitucin no lo indique expresamente, el derecho a un
juez imparcial.
A tal fin, y para garantizar precisamente dicha imparcialidad, la LOPJ enumera
una serie de circunstancias que, si concurren, han de llevar al juez a abstenerse de
intervenir en el pleito y, en tanto no lo haga, legitiman a las partes para recusarlo, es
decir, pedir su apartamiento del mismo. Las causas son muy diversas, y apuntan al
hecho de que el juez tenga determinados vnculos con las partes, haya defendido,
representado o acusado a stas o haya sido denunciado por ellas, tenga amistad ntima
o enemistad manifiesta con ellas, haya intervenido en alguna fase anterior del pleito o,
en general, tenga inters directo o indirecto en ste, entre otras causas que la ley
enumera en su artculo 219.
En el caso de la recusacin, la ley se asegura de que sta no pueda ser utilizada
sorpresivamente, como maniobra dilatoria, en cualquier fase del proceso, sino que
obliga a formularla tan pronto como se tenga conocimiento de la causa en que se
funde y en caso contrario no se admitir a trmite (art. 223).
INAMOVILIDAD
Indica la Constitucin en su artculo 117.1 que los jueces y magistrados son
inamovibles, y el artculo 117.2 incide sobre esta condicin al decir que no podrn ser
separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por alguna de las causas y con las
garantas previstas en la ley.
La inamovilidad, pues, es garanta de la independencia, ya que difcilmente
podra ser independiente el juez o magistrado cuya permanencia en su puesto
dependiera de la voluntad de otro. Naturalmente ello no significa que tal permanencia

sea, por contra, absoluta y de por vida, pues ya se ha visto que la Constitucin prev
que habr causas de separacin, suspensin, traslado o jubilacin, pero al mismo
tiempo la regulacin de tales causas, y de las garantas que correspondern al juez o
magistrado, se encomienda a la ley, y las mismas debern garantizar el propio concepto
de inamovilidad como garanta de la independencia, contra lo que ha venido siendo
tradicional en nuestro pas.
Segn ya se ha apuntado, en la actualidad la LOPJ regula, en sus artculos 378 a
388, las causas de separacin de la carrera judicial esto es, de prdida de la condicin
de juez o magistrado, suspensin, traslado y jubilacin, disponiendo que ser el
Consejo General del Poder Judicial el rgano competente para apreciar la concurrencia
de las causas que lleven a cada una de las mencionadas circunstancias (y, en ciertos
casos, para conceder al separado la rehabilitacin, esto es, el reingreso a la carrera).
RESPONSABILIDAD
Se ha afirmado tradicionalmente que la responsabilidad judicial est
ntimamente relacionada con la independencia judicial en tanto que constituye su
necesario contrapeso. En realidad, la responsabilidad afecta a los jueces como a
cualquier otro ciudadano sometido al Derecho: si lo vulnera, es responsable. Otra cosa
es que existan una serie de previsiones sobre responsabilidad dirigidas especficamente
a los jueces que, por ms que se reconozca su independencia, no pueden ignorar en el
ejercicio de sus funciones el sometimiento a la Constitucin y al resto del
ordenamiento. La Constitucin, tras decir en su artculo 117.1 que los jueces son
responsables, alude en su artculo 122.1 en lo relativo a su vertiente disciplinaria, y que
se extiende mediante la LOPJ a sus vertientes civil y penal. Y adems de la
responsabilidad subjetiva del juez, se prev la responsabilidad del Estado (art. 120) por
error judicial o anormal funcionamiento de la Administracin de justicia.
La LOPJ recoge tres tipos de responsabilidad. Respecto de la primera de ellas, la
penal, establece en sus artculos 405 a 410 de qu formas se podr iniciar el juicio de
responsabilidad contra jueces y magistrados por delitos o faltas cometidos en el
ejercicio de las funciones de su cargo, estableciendo una amplia legitimacin para
iniciar el juicio. El Cdigo penal recoge, esencialmente en sus ttulos relativos a los
delitos contra la Administracin pblica, contra la Administracin de justicia y contra
la Constitucin, diversos tipos penales que pueden cometer los jueces en ejercicio de
sus funciones, por ejemplo prevaricacin.
Respecto de la civil, los artculos 411 a 413 la establecen por los daos y
perjuicios que causen jueces y magistrados en el desempeo de sus funciones, con
intencin de causarlos (dolo) o por imprudencia, frente a los cuales se podr interponer
demanda de responsabilidad una vez que sea firme la resolucin que ponga fin al
proceso, y previa reclamacin durante el mismo en el momento en que se haya
generado el dao. Los casos de responsabilidad civil judicial son en la prctica
extremadamente infrecuentes, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo es muy
restrictiva en la interpretacin de cundo pueden darse, lo que convierte esta va de
responsabilidad en casi irrealizable. Tambin debe tenerse en cuenta que la previsin
en la Constitucin de la responsabilidad directa del Estado por los daos causados por
error judicial, as como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la
Administracin de justicia (art. 122.1 CE) que, en el desarrollo que le dan la LOPJ y la
Ley de Enjuiciamiento Civil, permite al particular lesionado elegir entre actuar contra
el juez, contra el Estado, o contra ambos, hace que normalmente las demandas se
dirijan contra el Estado.
Finalmente, la LOPJ contiene en detalle (arts. 414-427) el rgimen de la
responsabilidad disciplinaria, indicando que se suspender el procedimiento para

dirimirla cuando se haya iniciado un procedimiento penal, y hasta tanto ste no se

resuelva. Los hechos que se consideren probados en la va penal lo sern tambin en la
disciplinaria, y slo podr recaer sancin penal y disciplinaria sobre los mismos hechos
cuando sea diferente el fundamento jurdico de cada sancin, as como el bien jurdico
protegido por cada una de ellas (principio de non bis in idem). Las faltas, clasificadas
en muy graves, graves y leves, se enumeran junto con los plazos de prescripcin de las
mismas, el procedimiento sancionador y las sanciones de cada grupo de faltas, que van
desde la mera advertencia, como sancin ms leve, hasta la separacin de la carrera
judicial. Las sanciones relativas a las faltas graves o muy graves las impone el CGPJ, su
Comisin y el Pleno respectivamente; las leves, otros rganos de gobierno (salas de
gobierno), y la advertencia, los presidentes del Tribunal Supremo, de la Audiencia
Nacional y de los TSJ.
INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES
Tanto la Constitucin como la LOPJ contienen una serie de prohibiciones y, en
el segundo caso, tambin incompatibilidades. Se quiere con las incompatibilidades
evitar que el juez pueda desempear, adems de su actividad jurisdiccional, cualquier
actividad retribuida que condicione su independencia interior (slo respecto de muy
concretas actividades de ese tipo se permite solicitar la compatibilidad). Las
prohibiciones hacen referencia a que se ejerza la actividad jurisdiccional cuando
concurran o puedan concurrir en el proceso determinadas personas frente a las cuales
dicha independencia interior pueda verse comprometida, o a que se realicen
determinadas acciones (afiliarse a partidos y sindicatos, dirigirse de determinado modo
a los poderes pblicos, acudir como juez a actos pblicos, etc.) que el legislador
entiende en algunos casos de modo discutible que comprometen la independencia.
As pues, la Constitucin contiene en su artculo 127 la prohibicin dirigida a
jueces, magistrados v fiscales de desempear mientras estn en activo otros cargos
pblicos (lo que en realidad viene a plasmar una incompatibilidad entre estos cargos y
la funcin jurisdiccional) y la de pertenecer a partidos polticos o sindicatos, como
compensacin a lo cual s que permite la asociacin profesional de jueces,
magistrados y fiscales.
Los artculos 389 a 397 de la LOPJ regulan las incompatibilidades y
prohibiciones. Las incompatibilidades impiden al juez compatibilizar su funcin de tal
con el ejercicio de, entre otras funciones, cualquier otra jurisdiccin ajena a la del Poder
Judicial; cargos de eleccin popular o designacin poltica; empleos o cargos
retribuidos por el sector pblico; empleo, cargo o profesin retribuida, salvo
excepciones (docencia, investigacin, etc.); el ejercicio de la abogaca y de la
procuradura, o el ejercicio de toda actividad mercantil, por s o por otro.
La ley tambin contiene una serie de previsiones destinadas a evitar que en un
mismo caso concurran como miembros de un tribunal magistrados que estuvieren
unidos por vnculo matrimonial o situacin de hecho equivalente, o tuvieren
determinado parentesco entre s; les prohbe igualmente resolver recursos sobre
resoluciones dictadas por otros jueces con los que tengan tales vnculos o parentescos.
Asimismo, complementa la ley la prohibicin de pertenencia a partidos y
sindicatos aadiendo tres prohibiciones ms; la de no poder dirigir a autoridades o
funcionarios felicitaciones o censuras por sus actos (que ms que una prohibicin
ligada a preservar la independencia judicial es la expresin de un deber profesional
elemental del juez); la de no poder concurrir como miembros del Poder Judicial a actos
o reuniones que no tengan contenido judicial, con muy pocas excepciones, y la de no
poder tomar parte en elecciones ms que para ejercer su derecho al voto.

Finalmente, la LOPJ prohbe a los jueces y magistrados revelar los hechos o

noticias referentes a personas fsicas o jurdicas de los que hayan tenido
conocimiento en el ejercicio de sus funciones.

GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL (CGPJ): rgano constitucional (art. 122
CE) que nace para desapoderar al Ejecutivo de las potestades que ejerca sobre Jueces y
Magistrados. El CGPJ es el rgano jerrquicamente superior del Poder Judicial,
encargado de su gobierno y de velar por su autonoma e independencia.
Es regulado mediante la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
cuya ltima reforma corresponde a la Ley Orgnica 4/2013, de 28 de junio. No
obstante, parte de la anterior LOPJ referida a composicin, organizacin y
funcionamiento sigue vigente pues bajo ella fue elegida el actual CGPJ y bajo ella
seguir rigindose hasta el final de su mandato.
Composicin, designacin, renovacin y estatuto de sus miembros
COMPOSICIN: EL CGPJ est integrado por el Presidente del Tribunal Supremo,
que lo presidir, y por 20 miembros nombrados por el Rey (20+1). 12 Vocales
pertenecern al turno Judicial (Jueces y Magistrados en servicio activo), mientras que
los 8 restantes pertenecern al turno de Juristas (abogados, catedrticos y otros juristas
de reconocida competencia con ms de quince aos en el ejercicio de su profesin). La
duracin del mandato como Vocal es de 5 aos.
DESIGNACIN: Los Vocales son designados por las Cortes Generales. Cada
Cmara (Congreso y Senado) designar a 10 Vocales (6 del turno Judicial y 4 del turno
de Juristas). Adems, cada Cmara designar 6 suplentes (3 y 3). La votacin requerir
mayora de 3/5. La eleccin de las Cmaras se har conforme a los criterios de mrito y
la capacidad.
Candidaturas: Las candidaturas al turno Judicial se cubran con una lista
cerrada de 36 candidatos. Tras la ltima reforma de la LOPJ, pueden presentarse
tantas candidaturas como se desee, pues slo se requiere para ello o que los presente
una asociacin profesional o que logren 25 avales de miembros de la carrera judicial,
cada uno de los cuales puede avalar hasta 12 candidatos.
Reparto de Vocales del turno Judicial: 3 sern Magistrados del TS, 3 sern
Magistrados con ms de 25 aos de antigedad y 6 sern Jueces y Magistrados sin
lmite de antigedad.
Candidatura de los Vocales del turno de Juristas: mucho ms abierta pues nada
regula la LOPJ al respecto. Un Juez o Magistrado no activo podr presentar su
candidatura al turno de Jurista siempre que cumplan los 15 aos (se incluyen los de
Juez o Magistrado) de carrera profesional.
RENOVACIN: 4 meses antes de expirar el mandato de 5 aos, el Presidente del
CGPJ remite a los Presidentes de las Cmaras los datos sobre el escalafn judicial y el
registro de las asociaciones judiciales como medio para determinar el mrito y
capacidad. Tras ello abre el plazo de presentacin de candidaturas, cuya duracin es de
1 mes.
Bloqueo de la renovacin: Si una de las Cmaras renueva y la otra no (no se
consigue la mayora de 3/5) los 10 Vocales no renovados continuarn en funciones. Si
ninguna de las Cmaras renueva continuarn todos en funciones, los 20, pero con
limitaciones, no pudiendo, por ejemplo, nombrar al Presidente.

Cese y sustitucin: En caso de baja anticipada por una de las causas previstas en
la Ley (ver inamovilidad) el Presidente lo comunicar a la Cmara que design al
cesado y ste ser sustituido por uno de los suplentes de su turno. El nuevo Vocal
ocupar el cargo nicamente por el periodo que restaba a su predecesor.
ESTATUTO:
Dedicacin parcial: La Ley Orgnica 4/2013 ha modificado esencialmente el
estatuto y funcionamiento del Consejo, pues frente a la tradicional concepcin en que
todos los Vocales tenan dedicacin exclusiva, ahora solamente los 5 Vocales que
forman la Comisin Permanente deben desempear su cargo a tiempo completo.
Mientras formen parte de la Comisin Permanente (carcter rotatorio y por 1 ao) los
Vocales entrarn en la condicin de servicios especiales. Por tanto, ya no existe
incompatibilidad entre el cargo de Vocal del CGPJ y otras actividades profesionales
(sern Vocales y ejercern las funciones de su puesto de origen).
Independencia: Los Vocales no estn ligados por mandato imperativo, de
manera que no pueden ser considerados como delegados ni comisionados de la Cmara
(Congreso o Senado) que los design.
Inamovilidad: Son inamovibles durante todo el tiempo que dure su mandato
salvo que concurra alguna de las causas expresamente previstas en la Ley: renuncia,
incapacidad, incompatibilidades, incumplimiento grave de los deberes del cargo o
cuando los Vocales de procedencia judicial dejen de estar en activo en la carrera
judicial.
Responsabilidad: La responsabilidad civil y penal de los miembros del CGPJ se
exigir por los trmites establecidos para la de los magistrados del TS (aforados).
Limitaciones: Los Vocales no podrn ser promovidos a la categora de
Magistrado del TS o del TC, ni nombrados para cargos de libre designacin en la
carrera judicial.
REGLAS GENERALES DE DELIBERACIN Y DECISIN: La deliberacin de los rganos
del CGPJ tienen el carcter de reservado y las decisiones se toman por mayora simple,
salvo excepciones recogidas en la LOPJ (el cambio pretende evitar las situaciones de
bloqueo que se daban con la aprobacin por mayora de 3/5). Todos los acuerdos del
CGPJ tienen que estar motivados aunque se permite la motivacin por remisin.
Deber de acudir al Pleno: Los Vocales tienen el deber inexcusable de acudir a los
Plenos, si bien existe una cierta incongruencia dado que la ley da por vlida la
constitucin del Pleno con 11 Vocales + el Presidente.
Abstencin: Los Vocales deben abstenerse de conocer aquellos asuntos en los
que puedan existir intereses directos o indirectos o cuando su intervencin pueda
afectar a la imparcialidad objetiva de su condicin como Vocal. Adems, no podrn
invocar o hacer uso de su condicin de miembro del CGPJ en el ejercicio de su
profesin.
ORGANIZACIN: El CGPJ se articula en diversos rganos: el Presidente, el Pleno,
la Comisin Permanente, la Comisin Disciplinaria, la Comisin de Asuntos
Econmicos y la Comisin de Igualdad.
Presidente del CGPJ:
Eleccin: El Presidente del CGPJ, que tambin lo es del TS, es elegido en la
sesin constitutiva a propuesta del Consejo por mayora de 3/5. Si en la primera

votacin no se consiguiese, se har una segunda votacin entre los dos candidatos ms
votados, resultando elegido quien obtenga mayor nmero de votos.
Requisitos: Ser miembro de la carrera judicial con categora de Magistrado del
TS y reunir los requisitos para ser Presidente de Sala, o bien jurista de reconocido
prestigio con ms de 25 aos de antigedad.
Funciones: Primera autoridad judicial de la Nacin, Ostenta la representacin
del CGPJ, convoca y preside los Plenos, decide los empates con voto de calidad, etc.
Vicepresidente: Lo es del CGPJ y tambin del TS. Elegido por mayora absoluta
a propuesta del Presidente. Para figurar en la propuesta ser preciso tener la categora
de Magistrado del Tribunal Supremo, estar en servicio activo y reunir los requisitos
para ser Presidente de Sala del mismo. Su funcin es la de colaborar con el Presidente
as como sustituirlo en caso de cese, vacante, ausencia, enfermedad, etc.
Pleno: Formado por el Presidente y los Vocales, es el rgano ms importante.
Constitucin: Para las sesiones ordinarias debern estar presentes 10 vocales y
el Presidente, mientras que son necesarios 12 vocales para la eleccin del Presidente en
la sesin constitutiva. Debe reunirse al menos una vez al mes de manera ordinaria,
teniendo los Vocales el deber inexcusable de acudir. De forma extraordinaria se podrn
reunir tantas veces como consideren necesarias
Funciones: Aprueba los nombramientos discrecionales (dos Magistrados del TC,
Presidente y Vicepresidente del TS y CGPJ), ejercitan la potestad reglamentaria,
aprueban el Presupuesto y la Memoria anual, resuelven los recursos de alzada contra
los acuerdos de las Comisiones, etc.
Comisin Permanente:
Composicin: El Presidente y 5 Vocales (3 del turno Judicial, 2 del de Juristas),
que sern elegidos por un ao. Los Vocales de la Comisin permanente tendrn
dedicacin exclusiva, pasando a la condicin de servicios especiales en su puesto de
origen.
Funciones: Preparar las sesiones del Pleno y velar por la exacta ejecucin de sus
acuerdos. Ejercer todas aquellas competencias que no estn reservadas expresamente
al Presidente, al Pleno o a las otras 3 Comisiones.
Comisin Disciplinaria:
Composicin: 7 Vocales (4+3) que sern elegidos por 5 aos (todo el mandato).
Ser presidida por el Vocal de origen judicial de mayor categora y antigedad. Deber
actuar siempre con todos sus componentes. En caso de ausencia se proceder a la
sustitucin por otro Vocal de idntica procedencia.
Funciones: Resolver los expedientes disciplinarios graves y muy graves e
imponer las sanciones que correspondan. Resolver los recursos de alzada sobre las
resoluciones de las Salas de Gobierno respecto a infracciones leves.
Comisin de Asuntos Econmicos:
Composicin: 5 vocales (sin requisitos de turnos), y de entre ellos, uno ejercer
de Presidente tras ser designado por el Pleno. Sern elegidos por un ao.
Funciones: Realizar los estudios y proyectos de carcter econmico y financiero,
el control de la actividad financiera y contable, etc.
Comisin de Igualdad:

Composicin: 3 Vocales, atendiendo al principio de presencia equilibrada entre

mujeres y hombres, elegidos por un ao. Presidida por la Vocal de mayor antigedad.
Debe actuar con todos sus miembros y en caso de ausencia se proceder a la sustitucin
por otro Vocal del mismo sexo.
Funciones: Asesorar al Pleno sobre las medidas necesarias o convenientes para
integrar activamente el principio de igualdad entre mujeres y hombres en el CGPJ.
Elaborar informes sobre impacto de gnero de los reglamentos as como el estudio y
seguimiento de la respuesta judicial en materia de Violencia Domstica y de Gnero.
ATRIBUCIONES: El CGPJ tiene un extenso nmero de atribuciones que
encontramos recogidas en el art. 560 LOPJ:
Proponer el nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo, que lo ser
tambin del CGPJ.
Proponer el nombramiento de Jueces, Magistrados, y Magistrados de TS.
Proponer el nombramiento de dos Magistrados del TC.
Ser odo por el Gobierno antes del nombramiento del Fiscal General del Estado.
Resolver lo que proceda en materia de formacin y perfeccionamiento,
provisin de destinos, ascensos, situaciones administrativas y rgimen disciplinario de
Jueces y Magistrados.
Ejercer la potestad reglamentaria en el marco fijado por la LOPJ (materias
internas).
Habilitacin de das y horas, en principio inhbiles (art. 182 LOPJ)
Elaborar y ejecutar su propio presupuesto
Constitucin de los rganos judiciales fuera de su sede (en ocasiones la sede se
desplaza, por ejemplo, en los registros domiciliarios).

MINISTERIO FISCAL
Su naturaleza, segn dispone la ley 50/1981, por la que se regula el Estatuto
orgnico del Ministerio Fiscal en adelante EOMF es la de rgano de relevancia
constitucional, con personalidad jurdica propia, integrado con autonoma funcional en
el organigrama del Poder Judicial. Hay que tener en cuenta, en cuanto a dicha
integracin, hasta cierto punto equvoca, que el Ministerio Fiscal no es un rgano
jurisdiccional, ni ejerce funciones jurisdiccionales, ni pertenece al Poder Judicial, sino
que simplemente ejerce las funciones que le son propias en el mbito de dicho poder.
Es relevante recordar que el Gobierno podr, a travs del ministro de Justicia, solicitar
al fiscal general del Estado que promueva acciones ante los tribunales en defensa del
inters pblico. El fiscal general, oda la Junta de Fiscales de Sala del Tribunal
Supremo, resolver sobre la viabilidad y procedencia de dicha solicitud. Pero esto
tampoco significa que est incardinado en el poder ejecutivo. De todo ello se sigue que
nos hallamos ante un rgano de difcil ubicacin, que colabora con el Poder Judicial,
ejerciendo sus funciones ante l, pero sin pertenecer a l, y que depende para una serie
de cuestiones del poder ejecutivo (nombramientos, destinos, responsabilidad, etc.), que
adems le impulsa a actuar, pero sin pertenecer tampoco al mismo.
FISCAL GENERAL DEL ESTADO
Indica el artculo 124.4 de la Constitucin que el fiscal general del Estado ser
nombrado por el rey, a propuesta del Gobierno, odo el Consejo General del Poder

Judicial. El EOMF aade que deber ser espaol, jurista de reconocido prestigio y con
quince aos de ejercicio efectivo de su profesin, as como que deber comparecer ante
el Congreso a fin de que se valoren sus mritos e idoneidad. Su mandato durar cuatro
aos, y no podr ser renovado en el cargo (salvo que hubiera ocupado el cargo por
menos de dos aos al sustituir anticipadamente al anterior titular). Ocupa la mxima
posicin jerrquica en el Ministerio Fiscal y le corresponde dirigir la actuacin de los
integrantes del mismo, impartindoles cuantas rdenes e instrucciones estime
necesarias.
FUNCIONES DEL MINISTERIO FISCAL
Las funciones del Ministerio Fiscal vienen detalladas en el artculo 3 del EOMF,
que desarrolla de esta forma la previsin del artculo 124.1 de la Constitucin, que
encomienda como misiones al Ministerio Fiscal, en primer lugar, la de promover la
accin de la justicia en defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y el
inters pblico tutelado por la ley, indicando que para ello actuar de oficio o a peticin
de los interesados, y, en segundo lugar, la de velar por la independencia de los
tribunales y procurar ante stos la satisfaccin del inters social.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA JUSTICIA

ACCIN POPULAR
La accin popular supone una de las formas de participacin ciudadana en la
justicia que, siguiendo una larga tradicin en nuestro Derecho, recoge la Constitucin
en su artculo 125. Supone una excepcin al principio de que para ejercer una accin
ante la jurisdiccin se ha de ser titular de un derecho o un inters legtimo que se
quiera hacer valer ante ella. Mediante dicha accin, y en los supuestos previstos en las
leves, el particular puede poner de manifiesto ante la jurisdiccin la vulneracin del
ordenamiento jurdico y exigir a aqulla que ponga remedio a la misma, condenando a
sus responsables. Se ejerce, as, la defensa del inters colectivo, que en cuanto tal,
lgicamente, tambin atae a quien ejerce la accin popular.
El mbito ms relevante en que sta concurre es el mbito penal: el art. 101
LECr dice que la accin penal es pblica, y el artculo 270 que todos los ciudadanos
espaoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la
accin popular), Pero tambin existe para la defensa de determinados bienes jurdicos
en los mbitos urbanstico, de patrimonio histrico, local, y contable.
EL TRIBUNAL DEL JURADO
La Constitucin, en la lnea de lo que haban venido regulando varias de sus
antecesoras desde la de 1812, prev en su artculo 125 la figura del jurado como modo
de participacin en la Administracin de justicia, en la forma y con respecto a aquellos
procesos penales que la ley determine.
La Ley orgnica 5/1995 hizo realidad esta figura optando por darle una
estructura de jurado puro (esto es, compuesto nicamente por ciudadanos y no por
estos y jueces). La ley establece en su artculo 1 sobre qu delitos ejercer sus funciones
el Tribunal del Jurado, delitos pertenecientes a mbitos diversos (contra las personas;
cometidos por los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus cargos; contra el honor;
contra la libertad y la seguridad, y delitos de incendios). Con todo, es posible que acabe
conociendo de otros delitos diferentes en tanto que el artculo 5 dispone su
competencia tambin en el caso de delitos conexos y de delitos que entren en concurso
ideal con los que en principio le corresponden (cuando un solo hecho pueda constituir
dos o ms delitos ser competente el Tribunal del Jurado para todos ellos si tuviera
competencia sobre alguno).

El Tribunal del Jurado se compone de nueve jurados, y ser presidido por un

magistrado integrante de la Audiencia Provincial (o del Tribunal Supremo o el Tribunal
Superior de Justicia en el caso antes mencionado de aforamiento). Se elegirn
asimismo dos suplentes.
Segn dispone la ley, es funcin del jurado emitir veredicto declarando probado
o no probado el hecho objeto de juicio que le haya planteado el magistrado-presidente,
as como otros hechos que decida incluir en su veredicto y no impliquen variacin
sustancial de aqul. Igualmente, proclamar la culpabilidad o inocencia de cada
acusado por su participacin en el hecho o hechos delictivos. Por su parte, el
magistrado-presidente, dictar sentencia en la que recoger el veredicto del jurado e
impondr, en su caso, la pena y medida de seguridad que corresponda, y resolver,
cuando proceda, sobre la responsabilidad civil.

7. LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO [I]

AUTONOMA DE NACIONALIDADES Y REGIONES Y FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO
LA AUTONOMA DE NACIONALIDADES Y REGIONES
El elemento central de la configuracin territorial del Estado realizada por la
Constitucin es el reconocimiento del derecho a la autonoma de nacionalidades y
regiones que hace el art. 2 y que se concreta en el Captulo III del Ttulo VIII. La
configuracin constitucional de la autonoma responde a cuatro caractersticas bsicas:
a) se trata de un derecho, b) de contenido fundamentalmente poltico, c) limitado, y d)
no necesariamente homogneo. Antes de analizar cada una de estas caractersticas,
conviene resaltar una vez ms que la definicin de la estructura territorial del Estado
fue, posiblemente, el tema ms difcil desde el punto de vista poltico con el que debi
enfrentarse la Constituyente; ello explica muchas de las caractersticas de la regulacin
constitucional establecida y, en especial, su carcter no cerrado como nico medio de
alcanzar el consenso que exiga la Norma Fundamental.
a) La autonoma como derecho: el principio dispositivo
La autonoma de cada una de las nacionalidades y regiones, como ya se apunt,
no est directamente reconocida como tal en la Constitucin, siendo sta una de las
peculiaridades del texto fundamental respecto de otras Constituciones que estructuran
el Estado de forma descentralizada. La autonoma es un derecho que, como tal, poda
ejercitarse o no.
Otra de las particularidades del reconocimiento del derecho a la autonoma es la
relativa a la titularidad de ese derecho; la Constitucin se refiere a un doble tipo de
titular del derecho: nacionalidades y regiones. Con esta dualidad lo que se pretende es
dejar constancia de la existencia de determinadas zonas del territorio cuya autonoma
encuentra sus fundamentos en una exigencia de autogobierno vinculada a las
particularidades culturales, histricas, geogrficas, etc. que se han concretado, incluso,
en la existencia de una cierta conciencia nacional. El uso del concepto, impreciso
jurdicamente, de nacionalidades sirvi para poner de manifiesto esas situaciones sin
abrir el debate sobre la existencia de una o ms naciones dentro de Espaa.
b) El contenido poltico de la autonoma
Tambin se seal previamente que la autonoma de nacionalidades y regiones
se diferencia de la autonoma local, sobre todo, por el contenido poltico que posee,
frente a la naturaleza administrativa de esta ltima. As lo ha destacado el Tribunal
Constitucional, que ha definido a las Comunidades Autnomas como corporaciones
pblicas de base territorial y de naturaleza poltica. Esa naturaleza poltica de la
autonoma, fundamentalmente, comporta la capacidad del titular de la autonoma de
trazar y ejecutar una poltica propia sobre aquellas materias que caen en el mbito de
su autogobierno, contando para ello, incluso, con potestades legislativas.
c) La autonoma como poder limitado
El concepto mismo de autonoma supone la existencia de unos poderes
limitados ya que la autonoma se incardina dentro de la unidad. Constitucionalmente,
esa naturaleza de la autonoma de nacionalidades y regiones queda claramente puesta
de manifiesto por la definicin de los lmites en los que se enmarca. Dichos lmites, a su

vez, son de dos tipos. En primer lugar, la Constitucin establece las competencias que
corresponden a los poderes centrales del Estado y que, en consecuencia, no pueden ser
asumidas por las Comunidades Autnomas (art. 149 CE). Este precepto sirve, pues,
superado el perodo inicial de cinco aos que se estableca en el art. 148.2 de la CE, para
determinar el marco en el que ha de moverse la asuncin de competencias por parte de
las Comunidades Autnomas, no atribuye directamente competencia alguna a las
Comunidades Autnomas. La Constitucin slo establece el marco y, en consecuencia,
los lmites de las competencias que las Comunidades Autnomas pueden asumir.
d) El contenido no necesariamente homogneo de la autonoma
La cuarta caracterstica de la autonoma de nacionalidades y regiones es su
carcter no necesariamente homogneo. Esta caracterstica responde a tres motivos.
En primer lugar, la propia Constitucin diferenci dos tipos de Comunidades
Autnomas segn el grado de autonoma que podan asumir en un primer momento de
establecimiento del Estado de las Autonomas; esa distincin, hoy, ha perdido
importancia desde el punto de vista de las competencias, al transcurrir el perodo
transitorio de cinco aos previsto por el art. 148.2 de la CE, de forma que el techo
mximo de autonoma es ya el mismo para todas las Comunidades Autnomas.
En segundo lugar, la falta de homogeneidad en el contenido de la autonoma
deriva tambin del principio dispositivo que la inspira. Ello significa que no todas las
Comunidades Autnomas tenan porqu asumir las mismas competencias o, an
asumindolas, podan hacerlo en un mismo grado. El desarrollo efectivo del Estado de
las Autonomas ha confirmado el carcter no homogneo de la asuncin de
competencias.
En tercer lugar, existen determinadas circunstancias de distinta naturaleza que
introducen particularidades en ciertas Comunidades; estas particularidades son lo que
se ha dado en llamar hechos diferenciales algunos de los cuales son fcilmente
identificables: lenguas propias, derechos histricos, estructura insular, etc...
LA FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO
Uno de los temas ms importantes y conflictivos que las Cortes Constituyentes
debieron abordar fue el de la organizacin territorial del Estado, que encontr
respuesta en el Ttulo VIII de la CE. Si definir cul es la estructura territorial que debe
adoptarse en una constitucin es siempre una tarea relevante, en el caso espaol lo fue
an ms; aunque Espaa es uno de los Estados ms antiguos de Europa, ha sido una
constante histrica la ausencia de una solucin general y pacficamente aceptada al
problema de su articulacin territorial. Las reivindicaciones de autogobierno, aunque
de desigual intensidad, fueron una constante tanto en la transicin poltica como en el
proceso constituyente. A ello hay que aadir una conciencia generalizada de que,
incluso all donde no existan esas particularidades histricas, razones de tipo tcnico
(gestin de los asuntos pblicos) y poltico (acercamiento de los centros de toma de
algunas decisiones al ciudadano) imponan la ruptura con el sistema centralista,
abriendo paso a un proceso de descentralizacin.
La solucin que la Constitucin dio al problema de cmo articular
territorialmente el Estado se encuentra en el art. 2 en el que se afirma: La
Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria
comn e indivisible de los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma
de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas. Dos
son, pues, los pilares sobre los que se asienta la organizacin territorial: unidad y
autonoma.

Esa autonoma, se reconoce, pues, en primer lugar respecto de nacionalidades

y regiones; sin embargo, una cierta capacidad de autogobierno y autoorganizacin,
(no otra cosa es la autonoma).
El art. 2 de la CE, como se ha visto, vincula el principio de autonoma con el de
unidad. Y es que el reconocimiento mismo de la autonoma supone que sta tiene un
carcter limitado puesto que la autonoma nicamente puede predicarse respecto de un
poder ms amplio en cuyo seno se incardina. Slo, pues, all donde hay unidad puede
reconocerse autonoma, de manera que ambos principios, unidad y autonoma, se
encuentran indisolublemente conectados.
La peculiaridad ms importante de la Constitucin espaola, frente a lo que
sucede en el Derecho Comparado, consiste en no realizar una definicin del modelo
territorial adoptado. El art. 2 de la CE, concibe la autonoma de nacionalidades y
regiones como un derecho, y, como tal, poda ejercitarse o no (principio dispositivo
de la autonoma). La forma territorial del Estado slo es, pues, comprensible a la luz del
resultado del ejercicio de ese derecho.
La estructura territorial del Estado no encaja en ninguna de las categoras
tradicionales del Derecho Pblico, categoras que, por otra parte, tampoco responden a
unos modelos perfectamente delimitados y que, en consecuencia, inducen a menudo a
confusin. El modelo espaol utiliza tcnicas tanto del federalismo tradicional como
del Estado regional, y, si hubiera que intentar concretar el tipo de autonoma territorial,
podra afirmarse que Espaa, constituida en lo que se ha dado en denominar el
Estado de las Autonomas, es hoy un Estado descentralizado que se aproxima en su
estructura a los Estados federales.

CRITERIOS GENERALES DE DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS

COMUNIDADES AUTNOMAS

MARCO CONSTITUCIONAL
El sistema de reparto de competencias diseado por el ttulo VIII de la
Constitucin se basa en una doble lista de materias y una clusula residual o de cierre.
La lista del artculo 149.1 de la Constitucin contiene las competencias que
corresponden al Estado. Entre estas materias, figuran las que normalmente atribuyen
al Estado central las constituciones federales: defensa y fuerzas armadas, relaciones
internacionales, rgimen aduanero, nacionalidad o comercio exterior. Tambin se
atribuyen al Estado, con algn importante matiz, las principales ramas del
ordenamiento jurdico: legislacin civil, mercantil, penal, procesal o laboral.
Igualmente, se confieren al Estado competencias destinadas a garantizar la
homogeneidad del sistema econmico: bases de la planificacin general de la actividad
econmica, hacienda general, banca y seguros, as como la normativa bsica de muchos
sectores y actividades: la sanidad, la proteccin del medio ambiente, el rgimen de los
medios de comunicacin, la enseanza o el rgimen de las administraciones pblicas.
La lista del artculo 148 de la Constitucin contiene las materias que podrn
asumir las comunidades autnomas en sus estatutos de autonoma dentro del marco
establecido en la Constitucin (art. 147.2 d CE). Entre stas, figuran la organizacin de
las instituciones propias, la ordenacin del territorio, la agricultura, la asistencia social,
el fomento de la cultura o las obras pblicas de inters autonmico.
Las dos listas se completan con la llamada clusula de cierre, que figura en el
artculo 149.3 del texto constitucional, la cual acta como mecanismo de integracin
competencial, a fin de que siempre sea posible determinar el titular de una
competencia concreta, incluso si no figura en las listas de la Constitucin o de los

estatutos. Esta clusula tiene un doble contenido, por lo que tambin recibe el nombre
de clusula de doble reenvo. Concretamente, establece que las competencias no
atribuidas expresamente al Estado por la Constitucin pueden corresponder a las
comunidades autnomas en virtud de sus estatutos, y que, en caso de no ser asumidas
por stas en los estatutos, corresponden al Estado. De este modo, la Constituciones la
norma que establece la titularidad competencial del Estado central, y son, despus, los
respectivos estatutos los que asumen el conjunto de competencias de cada comunidad
autnoma.

T CNICAS

DE ASUNCIN , RGIMEN DE EXCLUSIVIDAD Y COMPARTICIN E

INTEGRACIN DEL SISTEMA DE DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS

REGMENES COMPETENCIALES
Rgimen competencial es un concepto que hace referencia a la articulacin
concreta de materia y funciones en una determinada competencia. Segn el modo en
que se articulen las funciones y la materia entre los posibles titulares, se genera un
determinado rgimen competencial a partir del cual se elabora una tipologa, que, en su
perspectiva terica, viene a plasmarse en la siguiente distincin: competencias
exclusivas, competencias compartidas y competencias concurrentes.
En trminos generales se entiende por competencia exclusiva aqulla en la que
el Estado central o los entes descentralizados ejercen todas las funciones legislativas,
reglamentarias y ejecutivas sobre toda una materia excluyendo cualquier
intervencin ajena.
En cambio, la competencia es compartida cuando el Estado y los entes
descentralizados disponen de algunas funciones sobre todo un mbito material o sobre
una parte del mismo. La comparticin, en consecuencia, puede estar referida tanto a la
funcin como a la materia. En el primer caso, lo compartimentado puede ser la
potestad legislativa, correspondiendo entonces al Estado central la legislacin bsica,
marco o de principios, y a los entes descentralizados, la legislacin de desarrollo y el
resto de funciones reglamentarias y ejecutivas; o puede tratarse de una distribucin en
la que corresponda al Estado toda la funcin legislativa, y a los entes descentralizados,
toda la funcin ejecutiva. Adems, segn se ha dicho, la comparticin puede referirse
tambin a la materia, correspondiendo entonces al Estado regular un subsector
material y a los entes descentralizados otro subsector material de una misma materia
(por ejemplo, corresponde al Estado la regulacin de las carreteras que trascurran por
ms de un ente territorial, y a stos, las carreteras cuyo itinerario transcurra slo por su
respectivo territorio).
Por ltimo, las competencias concurrentes son aqullas en las que ambos
titulares pueden ejercer la misma o las mismas funciones sobre la misma materia. Rige
para ellas la clusula de prevalencia, de acuerdo con la cual el derecho del Estado
prevalece en caso de colisin sobre el de los estados miembros.
Los regmenes competenciales de comparticin o de concurrencia no pueden
confundirse con un fenmeno propio de los estados compuestos consistente en la
confluencia de diversos ttulos competenciales sobre una materia. sta es a menudo
compleja y no es posible separarla en submaterias estanco sobre las que proyectan sus
facultades Estado y comunidades autnomas. Sobre una misma realidad, pues, pueden
recaer o confluir diversos ttulos, lo que dificulta la decisin, en caso de conflicto,
acerca de quin es el titular para proceder a la regulacin de una determinada materia.
Habr que atender en estos casos a cul de las distintas vertientes de esa materia es la
que concretamente se est regulando para ubicarla en uno de los posibles ttulos
competenciales en presencia.

A SUNCIN ESTATUTARIA ORIGINARIA Y LOS PROBLEMAS DE EJERCICIO

COMPETENCIAL
Las anteriores categoras tericas no fueron asumidas con claridad ni por la
Constitucin ni por los distintos estatutos en su origen. Ya se ha visto cmo el artculo
149.1 de la Constitucin incluye entre la lista de competencias exclusivas del Estado
muchas que no responden a la definicin terica de exclusividad antes formulada,
puesto que abren la posibilidad de que las comunidades autnomas asuman parte de
las funciones o parte de la materia all no mencionadas. Y, de este modo, se distingue
entre competencias exclusivas, competencias cuyo desarrollo legislativo y cuya
ejecucin corresponde a la comunidad autnoma, mientras el Estado tiene atribuida su
legislacin bsica, y competencias cuya ejecucin corresponde a la comunidad
autnoma, y al Estado, la legislacin.
Al margen de que en cada uno de estos listados se mezclan competencias de
distinto rgimen sin seguir plenamente el modelo terico indicado, son relevantes los
problemas que ha generado la indefinicin de ese sistema de reparto competencial.
Importantes tambin han sido las limitaciones que han afectado a las
competencias cuyo desarrollo legislativo y ejecucin corresponden a las comunidades
autnomas y cuya legislacin bsica est atribuida al Estado. El ejercicio de estas
competencias, de hecho compartidas pero que nunca denominaron as los estatutos, se
ha visto limitado por la expansividad que el Estado ha aplicado al concepto de bases.
As, mientras que desde la perspectiva autonmica se ha entendido que las bases
deban constituirse por los principios y criterios generales de ordenacin de la
correspondiente materia, establecidos por medio de una ley marco o de principios,
desde la perspectiva estatal el concepto se ha expandido hasta el punto de que el Estado
ha dictado regulaciones acabadas de la materia y no tan slo por medio de leyes sino
tambin por medio de normas reglamentarias y de actos administrativos. El TC ha
defendido un concepto de bases principales que acta como un comn denominador
normativo a partir del cual cada comunidad autnoma puede establecer polticas
propias. El resultado de todo ello ha sido que la legislacin bsica se ha convertido en
una habilitacin al Estado para la adopcin de decisiones sobre los aspectos que
considere bsicos de la materia en cuestin, con independencia de que estas decisiones
tengan carcter normativo o ejecutivo y estn contenidas en una ley, en un reglamento
o, incluso, en un acto administrativo.
Por ltimo, tambin los listados de competencias ejecutivas de la legislacin del
Estado han presentado problemas en cuanto a la delimitacin de su alcance. En el
marco de las competencias de mera ejecucin de la legislacin estatal, la jurisprudencia
ha venido considerando que debe ser el Estado quien dicte los reglamentos normativos
de su ley, correspondiendo, en su caso, a la potestad reglamentaria autonmica la
posibilidad de dictar meros reglamentos de organizacin y de ordenacin funcional de
la competencia ejecutiva autonmica.
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL ESTADO
La Constitucin establece un sistema para garantizar que un conjunto de
poderes y funciones quedar, en todo caso, atribuido a las instituciones centrales del
Estado, para asegurar la unidad imprescindible del mismo. Ello se consigue mediante
la previsin de una reserva en favor del Estado. Por ello, es pieza esencial de todo el
sistema el establecimiento de una lista de competencias estatales fuera del mbito de
disponibilidad de las Comunidades Autnomas. Esta lista se establece mediante
diversos mandatos de la Constitucin:
En primer lugar, se contiene una amplia enumeracin de competencias
exclusivas estatales en el artculo 149.1 CE, que en sus 32 apartados establece lo que

podra denominarse el lmite intocable para la asuncin estatutaria de competencias

por parte de las Comunidades Autnomas. Lo que quede fuera de ese listado est a
disposicin de las Comunidades Autnomas, para su integracin, mediante sus
Estatutos, en su mbito competencial. Debe tenerse en cuenta que la intensidad de la
reserva estatal sobre las materias que se enumeran vara notablemente. En algunas de
ellas, ciertamente, la reserva estatal es exclusiva, sin que quepa intervencin alguna de
los poderes de las Comunidades Autnomas; pero en la mayora de los casos, la
atribucin de competencias al Estado deja un amplio margen de actuacin a las
Comunidades Autnomas.
Evidentemente, resulta esencial, para determinar el alcance de la competencia
exclusiva del Estado en estas materias, establecer el significado de los trminos
contenidos en los correspondientes apartados. En este sentido, la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional ha podido precisar el contenido de muchas de estas reservas
en exclusiva, en ocasiones prohibiendo que se interpreten en forma extensiva, de
forma que la reserva al Estado se ample indebidamente.
Pero, junto a la lista de competencias del artculo 149.1 CE, hay una serie de
materias que, sin estar incluidas en esa lista, quedan, no obstante, fuera de la
disponibilidad autonmica, en virtud de otros mandatos constitucionales. As ocurre,
por ejemplo, respecto de aquellas materias reservadas a ley orgnica, norma sta que
solamente pueden dictar las Cortes Generales (art. 81 CE). Tal sera el caso del rgimen
electoral general, reservado a ley orgnica por el artculo 81 CE, o del estatuto de
jueces, magistrados y personal de la Administracin de justicia, para el que el artculo
122.1 CE establece tambin una reserva de ley orgnica. Por otra parte, la Constitucin
encomienda determinadas tareas especficas a las leyes estatales, an cuando ya no se
trate de leyes orgnicas: tal sera el caso de las leyes de "planificacin econmica
general" (art. 131.1 CE) o, forzosamente, las referentes al Patrimonio del Estado y al
Patrimonio Nacional (art. 132 CE). Igualmente, la Constitucin atribuye en exclusiva al
Estado la potestad originaria para establecer los tributos mediante ley" (art. 137.1 CE)
an cuando las Comunidades Autnomas y las corporaciones locales puedan, de
acuerdo con las leyes, establecer sus propios tributos (art. 137.2 CE).
COMPETENCIAS ASUMIDAS POR LAS CCAA
De acuerdo con el sistema diseado en el Ttulo VIII de la Constitucin, las
competencias correspondientes a cada Comunidad Autnoma sern las incluidas en los
respectivos Estatutos de Autonoma. Se trata pues de competencias de atribucin, en
cuanto que las funciones no asumidas expresamente por el Estatuto de Autonoma se
entendern que siguen incluidas en el mbito competencial estatal; de acuerdo con la
clusula de cierre del artculo 149.3 la competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado. El Tribunal
Constitucional ha podido precisar escuetamente el sistema descrito: Para determinar
si una materia es de la competencia del Estado o de la Comunidad Autnoma, o si
existe un rgimen de concurrencia, resulta en principio decisorio el texto del Estatuto
de Autonoma de la Comunidad Autnoma, a travs del cual se produce la asuncin de
competencias. Si el examen del Estatuto correspondiente revela que la materia de que
se trate no est incluida en el mismo no cabe duda que la competencia ser estatal, pues
as lo dice expresamente el artculo 149.3 de la Constitucin.
En forma equivalente a las competencias estatales, los Estatutos de Autonoma
asumen listas de competencias que definen como exclusivas.
Estas competencias exclusivas suponen la asuncin por las Comunidades
Autnomas de todas las funciones (legislativa, reglamentaria, ejecutiva) sobre una
materia determinada. De acuerdo con el principio dispositivo que inspira el Estado de

las Autonomas, las diversas Comunidades Autnomas, a la hora de asumir

competencias en sus Estatutos, podan haberse limitado a asumir competencias
ejecutivas o administrativas. Sin embargo no ha sido as. Pese a las dudas que surgieron
en los momentos iniciales del proceso autonmico, todas las Comunidades Autnomas
han asumido competencias no slo de tipo administrativo, sino tambin para dictar
normas con rango de ley: incluso se ha admitido generalmente que la potestad
legislativa es el exponente por excelencia de la autonoma. Y la asuncin de
competencia exclusiva en cuanto a la legislacin se ve acompaada de una competencia
similar en cuanto a la ejecucin, que corresponder ntegramente a la Administracin
autonmica.
Esta decisin en favor de la asuncin de competencias legislativas, comn todos
los Estatutos provoca que las Comunidades Autnomas puedan dictar normas de igual
rango que las leyes estatales, de manera que no quedarn jerrquicamente sometidas a
estas.
Por otra parte, si bien la asuncin de la competencia legislativa supone una
efectiva autonoma poltica (pues la norma legal autonmica no se encuentra
jerrquicamente subordinada a las normas estatales), las competencias de orden
ejecutivo revisten igualmente notoria importancia, al ser la expresin cotidiana, y en
relacin directa con el ciudadano, de la accin de los poderes pblicos.
Finalmente, hay que recordar que, aparte de las competencias reservadas a las
Comunidades Autnomas en sus Estatutos, el Estado, mediante los procedimientos
previstos en el artculo 150 CE, en sus apartados 1 y 2, puede atribuir a las
Comunidades Autnomas competencias adicionales.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Como se ha indicado, en muchas materias resultan competentes tanto las
autoridades estatales como las autonmicas, al distribuirse las diversas funciones
pblicas sobre esas materias (legislativa, reglamentaria, administrativa) entre Estado y
Comunidades Autnomas.
Los tipos de competencias compartidas son muy diversos. El supuesto ms
frecuente de competencias compartidas es el resultante de la atribucin al Estado de la
funcin legislativa sobre una materia, dejando la posibilidad a las Comunidades
Autnomas de asumir en sus Estatutos otras competencias distintas de la legislativa,
como la reglamentaria o la ejecutiva.
Este tipo de supuestos ha planteado una dificultad: qu significa exactamente
legislacin? Ms concretamente, se han producido diversos conflictos
constitucionales sobre si la normativa reglamentaria debe considerarse ejecucin o
legislacin. La respuesta del Tribunal Constitucional ha sido la de distinguir entre
diversos tipos de reglamentos. Aqullos referidos a la organizacin de los servicios
administrativos (reglamentos de autoorganizacin) y los relativos al funcionamiento de
los mismos son parte de la funcin ejecutiva, y correspondern a las Comunidades
Autnomas; mientras que los reglamentos que desarrollan y complementan
normativamente los mandatos legales han de considerarse parte de la funcin
legislativa.
En determinados supuestos, la reserva en favor del Estado por los apartados del
artculo 149.1 CE es an ms reducida; no se refiere a toda la funcin legislativa, sino
slo a parte de ella, la denominada legislacin bsica. Una variante de este tipo sera la
reserva en favor del Estado de las bases de un sector. La jurisprudencia
constitucional ha venido a identificar, en cuanto a sus efectos, la reserva de las bases
con la de la legislacin bsica. En estas ocasiones, la comparticin competencial se

produce en cuanto, correspondiendo al Estado la competencia para dictar normas

bsicas, las Comunidades Autnomas han asumido la competencia para dictar normas
legales de desarrollo.
a) La comparticin competencial entre leyes bsicas (Estado) y legislacin de
desarrollo (CCAA) ha representado una notable dificultad interpretativa, ya que ni en la
Constitucin ni en los Estatutos de Autonoma se define qu es lo bsico, ni
mediante qu vas formales han de dictarse las normas bsicas.
La reserva en favor del Estado de la legislacin bsica deriva de la exigencia de
un tratamiento normativo comn, por existir un inters general superior al inters de
cada Comunidad Autnoma, por el que debe velar el Estado. En todo caso, las leyes
bsicas estatales debern dejar un mbito suficiente para que las Comunidades
Autnomas puedan elaborar su propia normativa de desarrollo. Debe pues conjugarse,
en estos casos, una poltica normativa estatal, mediante leyes bsicas, con una
pluralidad de polticas normativas autonmicas, mediante leyes de desarrollo.
b) La extensin de la reserva de lo bsico a competencias ejecutivas. La
existencia de materias que exigen un tratamiento jurdico uniforme en todo el territorio
espaol supone que las autoridades estatales deben ser competentes, no slo para
establecer un mnimo denominador comn normativo, sino tambin para ejercer
funciones de tipo ejecutivo, que deben permanecer tambin centralizadas y que
resultan por ello bsicas: tal sera el caso, por ejemplo, de la autorizacin estatal del
empleo de sustancias aditivas en productos destinados al consumo humano.
c) El concepto de bases como competencia horizontal del Estado. La reserva al
Estado de las bases de una materia puede por tanto extenderse tanto a funciones
legislativas como ejecutivas respecto de una materia determinada. Ello tiene especial
importancia en aquellos casos en que el artculo 149.1 formula este tipo de reserva
competencial en tales trminos, que representan una amplsima habilitacin en favor
de la competencia estatal.
d) Las bases deben tener rango de ley. La importancia que reviste en el
ordenamiento espaol la competencia estatal para dictar bases o normas bsicas ha
dado lugar a una amplia jurisprudencia constitucional destinada a precisar las formas y
requisitos con que las autoridades estatales deben dictar esa normativa. La
trascendencia de este tipo de normas, que enmarcan en muchos aspectos la actividad
legislativa y ejecutiva de las Comunidades Autnomas, y las consiguientes exigencias de
certeza y seguridad en su contenido han llevado a que el Tribunal Constitucional haya
elaborado unos requisitos formales que deben reunir las normas bsicas estatales.
La propia ley bsica ha de definirse como tal: esto es, ella misma ha de declarar
expresamente el alcance bsico de todas o parte de sus normas, o al menos ha de
permitir inferir esta condicin de las mismas sin especial dificultad. La ley ha de
definirse, parcial o totalmente, como bsica. Se trata, en palabras del Tribunal
Constitucional, de permitir a las Comunidades Autnomas conocer con la mayor
exactitud posible cul es el marco normativo al que deben sujetarse en el ejercicio de
sus competencias de desarrollo de la legislacin estatal bsica.
En principio, sern las Cortes Generales, mediante ley, las que debern
establecer lo que haya de entenderse por bsico. Slo excepcionalmente ser posible
que el Gobierno pueda regular por Decreto aspectos bsicos de una materia cuando esa
regulacin resulte completamente indispensable para garantizar el fin perseguido por
la reserva competencial al Estado.

8. LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO [II]

R GIMEN

INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS : RGANOS

PARLAMENTARIOS Y EJECUTIVOS

RGANOS PARLAMENTARIOS
Las Comunidades Autnomas han preferido seguir el modelo previsto en el art.
152 de la CE, dotndose en consecuencia de Asambleas legislativas de configuracin
muy similar, y, en gran parte estructuradas de acuerdo con las pautas seguidas por el
Congreso de los Diputados.
En cuanto a los sistemas electorales de las Comunidades Autnomas mediante
los cuales se eligen sus respectivas Asambleas, la Constitucin establece, de partida, la
necesidad de una base comn. En efecto, el artculo 81.1 de la CE reserva a la ley
orgnica (esto es, forzosamente estatal) la regulacin del rgimen electoral general.
ste ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como las normas electorales
vlidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su
conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, a tenor del artculo
137 de la Constitucin Espaola, salvo las excepciones que se hallan establecidas en la
Constitucin y los Estatutos. Ello significa que determinadas caractersticas del
proceso electoral debern, por su carcter general o comn, ser reguladas por la
legislacin estatal, mientras que las normas autonmicas podrn completar esa
legislacin, introduciendo peculiaridades propias.
Como consecuencia, la LOREG de 1985 ha establecido una serie de elementos
comunes a todos los procedimientos electorales; y a partir de la promulgacin de la
LOREG, las Comunidades Autnomas han procedido a dotarse de leyes electorales, que
complementan los preceptos de la LOREG con normas propias, referentes a
administracin electoral, fijacin de circunscripciones, frmula electoral y financiacin
de partidos y candidatos, entre otros aspectos. El sistema electoral de cada Comunidad
Autnoma, reflejando la complejidad del Estado de las Autonomas, viene as a estar
regulado por dos normativas, la estatal y la autonmica.
Las leyes electorales de las Comunidades Autnomas, en todo caso, han
adoptado frmulas muy similares. La administracin electoral se basa en un sistema de
Juntas electorales; en todas las leyes electorales se prev un sistema de financiacin
pblica de los candidatos; se prev igualmente, en todas ellas, la prestacin de espacios
de propaganda electoral en los medios de comunicacin de titularidad pblica (radio,
televisin, especialmente); todas las Comunidades Autnomas han adoptado la frmula
D'Hondt, empleada en las elecciones al Congreso de los Diputados. No obstante, es
posible sealar algunas peculiaridades de los sistemas electorales autonmicos:
Aun cuando, en general, la circunscripcin electoral sea la provincia, segn el
modelo nacional, en algunos casos se prevn circunscripciones infraprovinciales: tal es
el caso de las Comunidades Autnomas de Asturias, Murcia, Baleares y Canarias.
Algunas legislaciones electorales han reforzado la clusula, prevista en la
legislacin estatal, referente a la exigencia, de un nmero mnimo de votos para acceder
a la representacin parlamentaria (clusula barrera). Por ejemplo, tal sera el caso de la
Comunidad de Murcia, cuya ley electoral exige, para que una candidatura pueda
conseguir representacin en la Asamblea, haber obtenido al menos el 5% de los votos

emitidos en toda la Comunidad, pese a estar sta dividida en cinco circunscripciones

infraprovinciales.
En general se pretende adaptar el nmero de representantes por circunscripcin
a la poblacin de hecho de sta, con algunos matices, siguiendo el modelo nacional. No
obstante, una excepcin es la que representa el Parlamento Vasco: en ste, cada
circunscripcin (provincia o territorio histrico) tiene el mismo nmero de
representantes en el Parlamento, independientemente de su poblacin.
a) Composicin
El nmero de miembros de las Asambleas regionales oscila notablemente, entre
los treinta y cinco de Rioja, y los ciento treinta y cinco de Catalua; ahora bien, slo tres
Asambleas (las de Andaluca, Catalua y Madrid) superan el centenar de miembros.
b) Estatus de los representantes
Aun cuando el status de los parlamentarios autonmicos reproduce en gran
parte el de los miembros de las Cortes Generales, conviene tener en cuenta algunos
matices diferenciadores. Por una parte, si bien todos los reglamentos parlamentarios
prevn la inviolabilidad de los representantes autonmicos, ello no ocurre con respecto
a otra prerrogativa parlamentaria como es la inmunidad, en cuanto supone la exigencia
de suplicatorio para su encausamiento. Tal prerrogativa no viene contemplada en los
Estatutos, y como consecuencia, el Tribunal Constitucional consider inconstitucional
su concesin por ley autonmica. Lo que s viene previsto en Estatutos y reglamentos
parlamentarios autonmicos es un fuero especial de los parlamentarios, esto es, la
reserva a determinados rganos jurisdiccionales del conocimiento de las causas frente a
ellos: as como la prohibicin de detencin o retencin salvo en caso de flagrante delito.
En segundo lugar, valga recordar que, a consecuencia de los Pactos Autonmicos de
1981, los Estatutos de Autonoma aprobados a partir de ese ao dispusieron que los
parlamentarios autonmicos podran percibir, por sus servicios como tales, dietas, pero
no consignaciones o sueldos fijos o peridicos. Se estableca una cierta
desprofesionalizacin de los representantes autonmicos, cuya actuacin se
consideraba as como a tiempo parcial. Estas previsiones han ido desapareciendo de los
respectivos Estatutos, en las sucesivas reformas de los mismos; en su lugar, se remite a
los reglamentos de las Asambleas legislativas la fijacin del rgimen de retribuciones de
los parlamentarios, que podrn, as, serlo a tiempo completo.
c) Duracin del mandato
Los Estatutos de Autonoma prevn, como norma general, la duracin del
mandato de los representantes, que se establece en cuatro aos: ahora bien,
apartndose de las normas de lo que podra denominarse modelo parlamentario
clsico en una fase inicial no admitan la posibilidad de una disolucin discrecional de
las Asambleas por el Ejecutivo. Sin embargo, tal posibilidad se ha ido introduciendo,
bien mediante normas legislativas, bien, y en forma generalizada, mediante la reforma
de los Estatutos de Autonoma. No obstante (y a diferencia del sistema estatal) en
varios Estatutos se prev que en el supuesto de elecciones anticipadas la Asamblea
nuevamente elegida deber durar solamente hasta el trmino en que hubiera debido
producirse el final natural de la Asamblea disuelta. Por otro lado en concordancia
con lo dispuesto en el artculo 42.3 de la LOREG, y para evitar una continua sucesin
de elecciones autonmicas, varios Estatutos de Autonoma han sido reformados para
que las correspondientes elecciones autonmicas se celebren simultneamente en el
cuarto domingo de mayo cada cuatro aos, independientemente, como se ha
sealado, de que se hubiera o no producido una disolucin anticipada de la Asamblea, y
como consecuencia, unas elecciones, tambin anticipadas, de la misma.

d) Procedimiento legislativo
En lo que se refiere al procedimiento legislativo, diversos reglamentos
parlamentarios autonmicos introducen una novedad en comparacin con el
procedimiento en el Congreso, novedad consistente en la extensin de la iniciativa
legislativa a entidades locales: Ayuntamientos (as Andaluca, Asturias, Murcia,
Castilla-La Mancha, y Madrid), Cabildos Insulares (Canarias), Consejos Insulares
(Baleares), territorios histricos (Pas Vasco), y comarcas (Catalua y Murcia).
Tambin en relacin con el procedimiento legislativo, conviene tener en cuenta que las
leyes autonmicas son sancionadas, con Carcter general, por el Presidente de la
Comunidad Autnoma en nombre del Rey, y publicadas en el Boletn Oficial de la
Comunidad Autnoma, as como en el Boletn Oficial del Estado.
e) rganos de control vinculados a las Asambleas
Ha de sealarse que en muchas Comunidades Autnomas se han creado,
instituciones de control cuyos titulares son designados por el Parlamento autonmico,
si bien no pueden considerarse rganos dependientes de ste, sino encargados de
desarrollar, con total independencia, determinadas funciones. Tales instituciones son,
por un lado, los Defensores del Pueblo autonmicos, que cumplen funciones similares
al rgano estatal equivalente; por otro, Tribunales de Cuentas autonmicos (con
diversas denominaciones) que reproducen, con las necesarias salvedades, el modelo del
Tribunal de Cuentas estatal.
RGANOS EJECUTIVOS
Tambin en lo que se refiere a la estructuracin de sus rganos ejecutivos, las
Comunidades Autnomas han seguido pautas muy similares entre s. Esta similitud se
debe, por un lado, a que todos los Estatutos han adoptado el modelo previsto en el
artculo 152 CE, independientemente de que se tratase de Comunidades de autonoma
plena (para las que ese modelo estaba especficamente previsto en la Constitucin) o
de autonoma inicialmente reducida; por otro lado, a que, con respecto a estas ltimas,
adems, los Acuerdos Autonmicos de 1981 establecieron ciertos criterios comunes
seguidos por la normativa estatutaria.
El modelo parlamentario previsto en el art. 152.1 de la Constitucin, y seguido
por todos los Estatutos de Autonoma, establece, como poder ejecutivo de las
Comunidades Autnomas un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y
nombrado por el Rey. El desarrollo estatutario de esta previsin se ha traducido, sin
excepcin, en un sistema en que la Asamblea elige a un Presidente, que procede a
designar los miembros del Consejo de Gobierno, es decir, segn lneas similares al
modelo estatal. La regulacin del nombramiento de los miembros del ejecutivo, su
estatuto, funciones y relaciones con el poder legislativo vienen recogidos tanto en las
disposiciones estatutarias como en leyes autonmicas especficas de desarrollo de sus
previsiones; la totalidad de las Comunidades Autnomas se han dotado de leyes de
Gobierno (con sta o similar denominacin) que han completado las previsiones de
sus Estatutos. Aun cuando el rgimen de nombramiento sea, como se ha apuntado,
similar al previsto constitucionalmente para el Gobierno de la Nacin, conviene tener
en cuenta determinadas peculiaridades de la regulacin autonmica de la materia.
Primeramente, y a diferencia de la regulacin referente al Presidente del
Gobierno, la Constitucin y los Estatutos exigen que el Presidente de la Comunidad
Autnoma sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros: esto es, se requiere que
los candidatos a la Presidencia sean parlamentarios autonmicos. El procedimiento de
eleccin difiere tambin, respecto del nacional, en que la propuesta de candidatos se

efecta por el Presidente de las respectivas Asambleas. El rgimen de votaciones y

mayoras para la eleccin del Presidente es, tambin, similar al nacional en todos los
casos; si bien debe destacarse que en varias Comunidades Autnomas se ha adoptado
una solucin, distinta a la prevista en la Constitucin en su artculo 99, para el supuesto
de que, en el plazo de dos meses, no hubiera podido lograrse la eleccin de un
Presidente por mayora simple o absoluta. Efectivamente, si bien la mayor parte de los
Estatutos de las Comunidades Autnomas disponen que, en tal supuesto, se proceder
a la disolucin de la Asamblea y la convocatoria de nuevas elecciones, el Estatuto de
Autonoma de Castilla-La Mancha y el Amejoramiento del Fuero de Navarra disponen
que, si en el plazo de dos meses ningn candidato hubiera obtenido la mayora simple,
quedar designado como Presidente el candidato del partido que tenga mayor nmero
de escaos. Esta solucin representa un reconocimiento del papel de los partidos en la
seleccin del ejecutivo dentro de un sistema parlamentario: el Tribunal Constitucional
ha tenido oportunidad de precisar los requisitos que deben concurrir en este sistema de
seleccin del Presidente de la Comunidad.
Otra peculiaridad sta comn a todas las Comunidades Autnomas del
proceso de nombramiento del Presidente, es que ser efectuado por el Rey, y los actos
de ste sern, (con las excepciones que dispone el art. 99 CE) refrendados por el
Presidente del Gobierno o los Ministros competentes. Ello ha conducido a que (en
forma que puede parecer incongruente) sea el Presidente del Gobierno de la Nacin el
que refrende el nombramiento real de los Presidentes de las Comunidades Autnomas.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre esta materia, declarando
inconstitucional el art. 4.2 de la Ley de Gobierno vasca, que dispona que el refrendo
del nombramiento del Lehendakari deba llevarlo a cabo el Presidente del Parlamento
autonmico.
Los Acuerdos Autonmicos de 1981 tambin previeron la limitacin del nmero
de miembros de los ejecutivos autonmicos, limitacin que se tradujo inicialmente en
el establecimiento, en los Estatutos de Autonoma que se aprobaron con posterioridad,
de un nmero mximo de Consejeros; tal limitacin ha ido desapareciendo, en las
sucesivas, reformas de los Estatutos. Tambin siguiendo en esto l modelo del art.
152 CE se vienen a establecer dos niveles, dentro del ejecutivo autonmico,
representados por el Presidente y los Consejeros, respectivamente, previndose la
posibilidad de nombramiento de Vicepresidente y en el caso de Catalua, de un
consejero primero.
Esta dualidad entre Presidente y Consejeros refleja como es tambin el caso
del Gobierno nacional un marcado predominio presidencial, que viene ya anunciado
en el art. 152 CE (al Presidente le corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la
suprema representacin de la respectiva comunidad y la ordinaria del Estado en
aqulla) que se proyecta en las disposiciones de los Estatutos de Autonoma y en las
leyes de Gobierno de las Comunidades Autnomas. Y ello en dos vertientes: en las
relaciones con otros rganos de la Comunidad o del Estado, y en las relaciones
intragubernamentales.
Con respecto a los dems rganos del Estado, el Presidente ostenta la suprema
representacin de la respectiva Comunidad (frmula empleada por el art. 152 CE, y
aplicable a todas las Comunidades Autnomas en virtud de sus Estatutos);
complementariamente, ostenta la representacin del Estado en la Comunidad
Autnoma. En cuando a las relaciones con la Asamblea autonmica, ha de tenerse en
cuenta que (en forma similar a lo que ocurre en el mbito estatal) slo el Presidente, de
entre los miembros del ejecutivo, dispone, en virtud de su eleccin, de legitimidad
parlamentaria directa. Como peculiaridad debe sealarse que el Estatuto de Castilla-La

Mancha prev que, por ley, se establezca la limitacin de los mandatos del
Presidente.
En los casos en que se prev la posibilidad de disolucin de la Asamblea, sta le
corresponde al Presidente de la Comunidad, que aparece tambin, y con escasas
excepciones, como el nico sujeto a la responsabilidad parlamentaria, responsabilidad
que, de exigirse con xito, implica el cese de los miembros del Consejo junto con el de
su Presidente.
Con respecto al rgano ejecutivo, corresponde, en las normas estatutarias, y
leyes de Gobierno, al Presidente del Gobierno de la Comunidad, la direccin y
coordinacin del Gobierno, la definicin de su programa y la designacin y separacin
de consejeros. Pero, adems, las leyes de Gobierno aaden otras prerrogativas y
competencias que vienen a colocar al Presidente en una posicin superior a la de un
primus inter pares: tambin en este supuesto habra que estimar que existe un
gobierno de canciller, ms que un ejecutivo colegiado. Se ha podido as estimar que
la forma de gobierno de las Comunidades Autnomas es semipresidencialista.
Por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros de los ejecutivos
autonmicos, la mayora de los Estatutos de Autonoma se remiten a las respectivas
leyes de Gobierno que establecen el rgimen personal y de incompatibilidades de
Presidente y consejeros. Debe indicarse, no obstante que son numerosos los Estatutos
que regulan el aforamiento penal de los miembros del ejecutivo: como regla general,
slo podrn ser detenidos (por actos presuntamente delictivos realizados dentro de la
Comunidad Autnoma) caso de flagrante delito, y corresponde al Tribunal Superior de
Justicia, en su caso, el procesamiento y juicio. Fuera de la Comunidad Autnoma,
corresponde el conocimiento de estos extremos al Tribunal Supremo. Ha de tenerse en
cuenta, en todo caso, que la no previsin de estos particulares en un Estatuto de
Autonoma, impide, segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la regulacin
del aforamiento de los miembros del ejecutivo mediante una ley autonmica, pues ello
supondra una reforma irregular del Estatuto.

RELACIONES

ENTRE EL

ESTADO

Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS; TCNICAS DE

RESOLUCIN DE CONFLICTOS

PRINCIPIOS GENERALES
De igual modo que sucede en otros estados compuestos, en el Estado
autonmico se genera una compleja red de relaciones interinstitucionales basadas en
las competencias correspondientes de cada ente, que se aaden a las relaciones
internormativas ya estudiadas en el tema 22.
Estas relaciones institucionales son necesarias para un mejor ejercicio de las
competencias respectivas y, a pesar de que la Constitucin no las contempla, el
Tribunal Constitucional, ya en sus primeras sentencias, ha entendido que el principio
de colaboracin es inherente al modelo de organizacin territorial implantado por la
Constitucin.
Los primeros estatutos de autonoma no regularon las concretas relaciones
institucionales, aunque alguno se refera al principio de mutua colaboracin como
criterio rector del ejercicio competencial (art. 14.2 EAE). Por el contrario, con la ltima
etapa de reformas estatutarias (las realizadas a partir de 2006) s que se han referido a
este tema con un amplio alcance (especialmente las reformas estatutarias de Catalua y
de Andaluca).
El principio de colaboracin expresa un criterio general de funcionamiento de
los entes, mediante el cual stos se relacionan entre s, con el fin de mejorar el ejercicio

de sus competencias respectivas, lo que exigir una determinada actuacin positiva de

cada ente, cuyo contenido concreto depender de cada tcnica o mecanismo especfico
de colaboracin. La colaboracin, sin embargo, no se concibe como una forma de
distorsionar la titularidad de las competencias de cada ente colaborador, puesto que el
lmite de las tcnicas de colaboracin es precisamente la titularidad originaria de las
competencias. De forma que la titularidad de las competencias queda a resguardo y la
colaboracin no significa que un ente se inmiscuya en las responsabilidades de otro,
sino que, fruto de la colaboracin, las funciones de cada uno se ven reforzadas por la
actividad del otro y pueden desarrollarse con mayor eficacia.
INSTRUMENTOS DE RELACIN
a) Ayuda mutua, lealtad institucional, informacin y asistencia
b) La coordinacin
La coordinacin sirve para articular las competencias del Estado central con las
de las comunidades autnomas con la finalidad, apuntada por el Tribunal
Constitucional, de evitar contradicciones o reducir disfunciones que, de subsistir,
podran impedir o dificultar la eficacia del propio sistema. Esta tcnica permite al ente
coordinador, el Estado central, imponer una cierta orientacin al resto de entes
territoriales coordinados en el ejercicio de sus competencias.
La coordinacin est prevista excepcionalmente en la Constitucin, y en estos
supuestos es obligatoria, mientras que se puede ampliar a otros casos con carcter
voluntario. La coordinacin obligatoria es una facultad del Estado central prevista en
los artculos 149.1.13a, 149.1.15a y 149.1.16a de la Constitucin, en los mbitos de la
actividad econmica, de la investigacin cientfica y tcnica, y de la sanidad,
respectivamente. La coordinacin en estos casos permite fijar los medios y sistemas de
relacin que posibilitan la informacin recproca, la homogeneidad tcnica y el
establecimiento de determinados mtodos de actuacin de los poderes pblicos que,
posteriormente, aplicaran por su cuenta. Se trata pues de una tcnica que permite una
cierta planificacin uniforme, aunque cada ente la ejecutar a su manera, tambin de
acuerdo con sus competencias. La coordinacin rige el procedimiento bsico a seguir
pero no las decisiones concretas. Por ello, la coordinacin implica un cierto poder de
direccin y permite establecer un lmite efectivo al ejercicio de las competencias.
En cambio, la coordinacin voluntaria ser ms o menos intensa de acuerdo con
la apreciacin de necesidad que tengan las comunidades autnomas, las cuales pueden
o no sujetarse a unas reglas que aseguren una relativa direccin conjunta con el fin de
obtener una mxima optimizacin de la eficacia en el ejercicio competencial. En este
caso, no se crea una competencia nueva en favor del Estado, sino que sta est a
expensas de que las comunidades autnomas lo acepten y participen voluntariamente
en instancias comunes o sigan procedimientos conjuntos ms all del mero
intercambio de opiniones, pudindose desvincular en cualquier momento. As, en la
coordinacin voluntaria las comunidades autnomas mantienen intactas sus
competencias asumidas estatutariamente y pueden permanecer al margen de los
instrumentos de coordinacin establecidos de comn acuerdo por las otras
comunidades autnomas junto con el Estado central.
c) Las conferencias sectoriales
Las conferencias sectoriales son rganos en los que participan la
Administracin del Estado y las administraciones de las comunidades autnomas y que
sirven para el intercambio de puntos de vista, el examen conjunto de los problemas
comunes y el debate de las medidas para su resolucin de los mismos por sectores o
mbitos competenciales.

Las conferencias son de carcter multilateral y sectorial, y renen una misma

categora de cargos que tienen en su mbito parecidas responsabilidades (por ejemplo,
congregan al ministro y los consejeros autonmicos de un mismo sector). La
convocatoria la realiza la Administracin central y los acuerdos que puedan alcanzarse
son firmados por los ministros y consejeros autonmicos competentes. Algunos de
estos acuerdos se formalizan como convenio de conferencia sectorial, los cuales
vinculan a las partes desde el momento de su firma y tienen que ser comunicados al
Senado y publicados en el Boletn Oficial del Estado.
La jurisprudencia constitucional precisa que dichas conferencias no pueden
sustituir a los rganos propios de las comunidades autnomas, ni sus decisiones anulan
las facultades decisorias de stas, sino que son slo rganos de encuentro para analizar
problemas comunes y buscar soluciones especficas, que aplicar cada comunidad
autnoma por su cuenta. De este modo, el orden constitucional de distribucin de
competencias no se distorsiona con esos acuerdos alcanzados en las conferencias
sectoriales, puesto que slo se formalizarn cuando concurra el libre consentimiento de
las partes, quedando inalterada la distribucin constitucional y estatutaria de
competencias.
d) La colaboracin bilateral
Adems de los instrumentos de colaboracin, en sentido amplio, vistos hasta
ahora, los cuales pertenecen al conjunto de tcnicas de colaboracin multilateral,
existen tambin otros mecanismos de colaboracin de carcter bilateral. Se trata,
fundamentalmente, por una parte, de los convenios firmados entre una comunidad
autnoma y el Estado central, y, por otra, de las comisiones bilaterales entre una
determinada comunidad y el Estado.
Los convenios de colaboracin bilaterales pueden pretender la gestin o
prestacin de servicios, con el establecimiento o no de rganos comunes. En todo caso,
del mismo modo que en los supuestos anteriores, estos mecanismos de colaboracin no
permiten innovar el orden competencial establecido por la Constitucin y los estatutos
de autonoma.
Las comisiones bilaterales tambin se han estatutorizado desde 2006, aunque
sin este rango ya existan precedentes desde 1987, al estar reconocidas por la
legislacin estatal. Dichas comisiones paritarias son rganos de participacin y
colaboracin de las comunidades autnomas, consideradas individualmente, en el
ejercicio de las competencias estatales que les afectan. Se trata de un marco de relacin
permanente entre una comunidad autnoma y el Estado central. Sus funciones son
principalmente de deliberacin y de proposicin, as como de adopcin de acuerdos; y
aunque no pueden sustituir las decisiones estatales sobre los asuntos que tratan, s
constituyen, en cambio, una garanta de que dichas decisiones se toman con
conocimiento formal de las posiciones e intereses de la comunidad autnoma afectada.
El Tribunal Constitucional ha confirmado la constitucionalidad de este marco
relacional entre el Estado y una comunidad autnoma, siempre que se interprete que
no excluye otros marcos de relacin, ni otorga a esos rganos funcin distinta a la de
colaboracin voluntaria en un concreto mbito material.
RELACIONES DE LAS CCAA CON LAS INSTITUCIONES CENTRALES DEL ESTADO
El Senado como cmara de representacin territorial
Segn la Constitucin El Senado es la cmara de representacin
territorial (art. 69.1 CE), pero ni por su composicin ni por sus funciones consigue el
Senado ser la cmara de representacin de las comunidades autnomas. El singular

proceso constituyente espaol y el establecimiento de un Estado de las autonomas,

sin la existencia previa de las comunidades autnomas, conformaron un Senado de
segunda lectura de base principalmente provincial.
En efecto, la composicin del Senado es dual: una parte de los senadores, cuatro
por provincia, es elegida de acuerdo con un sistema electoral mayoritario (208
senadores); el resto de senadores, uno por comunidad autnoma y otro ms por cada
milln de habitantes de la respectiva comunidad, es designado por los parlamentos
autonmicos (58 senadores ms).
Con respecto a los senadores de designacin autonmica, su procedimiento de
designacin es determinado por cada comunidad autnoma. Normalmente se realiza
por un sistema proporcional de distribucin de los puestos de senador de acuerdo con
las cuotas de representacin poltica existentes en los parlamentos autonmicos. La
variacin de la regulacin se produce respecto a los requisitos que deben concurrir en
los candidatos a senador autonmico (si deben ser o no parlamentarios, por
ejemplo). Estos senadores permanecen en sus puestos al comps de la legislatura
autonmica y no del mandato estatal.
La propuesta de magistrados del TC y propuestas de miembros a otros
rganos e instituciones estatales
Tras las reformas estatutarias realizadas a partir de 2006 se ha modificado
parcialmente la normativa estatal que regula la composicin de rganos e instituciones
estatales. As la LOTC y el Reglamento del Senado han incluido preceptos relativos a la
participacin de las comunidades autnomas en la designacin de los magistrados del
Tribunal Constitucional que corresponde proponer al Senado. Otros tipos de
participacin en la designacin de miembros de rganos e instituciones del Estado, en
cambio, a pesar de estar ya reconocidos en los originarios estatutos de autonoma, no se
han desarrollado legislativamente.
Respecto a la participacin de las comunidades autnomas en la designacin de
los magistrados del Tribunal Constitucional, el artculo 16.1 de la Ley orgnica citada
afirma que: Los magistrados propuestos por el Senado sern elegidos entre los
candidatos presentados por las asambleas legislativas de las comunidades autnomas
en los trminos que determine el Reglamento de la cmara. Ante la falta de idoneidad
de los candidatos propuestos o la presentacin de un nmero insuficiente, el Senado
debe disponer de mecanismos para proponer l mismo otros candidatos, con la
finalidad de cumplir con su obligacin constitucional de designacin. En consecuencia,
la participacin autonmica en este mbito se concreta en una propuesta que puede o
no ser seguida por el Senado, quien no se halla constreido por los nombres
proporcionados por las comunidades autnomas.
Respecto a los miembros de otros rganos e instituciones estatales, estatutos
como el de Catalua prevn una participacin autonmica en los procesos para elegir
miembros del Consejo General del Poder Judicial, del Banco de Espaa, del Tribunal de
Cuentas, de la Agencia Tributaria, de la Comisin Nacional del Mercado de Valores y de
la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, entre otros
La iniciativa legislativa y para la reforma constitucional
Las comunidades autnomas pueden participar tambin en el procedimiento
legislativo estatal. Principalmente esta participacin puede efectuarse, bien
directamente, presentando una proposicin de ley ante las Cortes Generales, bien
indirectamente, por medio de la solicitud al Gobierno central para que ste adopte un
proyecto de ley y se tramite en las Cortes.

El artculo 87.2 de la Constitucin permite que las comunidades autnomas

presenten una proposicin de ley a las Cortes Generales. Este proceso tiene dos fases:
una etapa autonmica y una etapa estatal. En la primera, se establece el procedimiento
dentro de la comunidad autnoma. Los reglamentos parlamentarios autonmicos
establecen su regulacin, que, por lo general, sigue fundamentalmente la tramitacin
ordinaria de una proposicin de ley y tiene la particularidad de que se designan unos
parlamentarios, como delegados del parlamento autonmico, para que la defiendan en
el Congreso. La proposicin se presenta a la Mesa del Congreso sobre cualquier
materia, incluso puede contener la propuesta de una reforma constitucional, ya que
tanto la Constitucin como el Reglamento del Congreso de los Diputados nada dicen
sobre la relacin entre la proposicin y las competencias atribuidas a las comunidades
autnomas.
Otro instrumento de participacin, basado tambin en el artculo 87.2 de la
Constitucin, permite a las asambleas legislativas de las comunidades autnomas
solicitar al Gobierno central la adopcin de un proyecto de ley, el cual, de ser
presentado ante las Cortes Generales no precisar someterse al acto de toma en
consideracin, como tampoco ocurre con el resto de proyectos de ley que presenta el
Gobierno central. El procedimiento previo autonmico es el mismo que en el caso
anterior y luego, en la etapa estatal, seguir la tramitacin ordinaria de los proyectos
gubernativos.
La participacin autonmica en el ejercicio de competencias estatales
Algunos estatutos de autonoma reformados prevn ya la participacin de las
comunidades autnomas en el ejercicio de competencias estatales, sin variar, por tanto,
la titularidad competencial que comportara un cambio constitucionalmente no
admisible en la distribucin de competencias entre el Estado y las comunidades
autnomas. Por ello la transformacin se produce en el ejercicio competencial sin
alterar las titularidades.
El fundamento de esta regulacin estatutaria lo constituye la misma naturaleza
del Estado autonmico como estado compuesto en el que el poder poltico est
repartido, pero que no se distribuye en compartimentos estancos. De modo que se
permite y se valora la implicacin autonmica en las decisiones estatales en el sentido
que las comunidades autnomas son tambin Estado.
Las formas de participacin son abiertas y diversas. En ocasiones se indica
solamente la colaboracin o participacin autonmica genrica en las decisiones
estatales y en otras se revela un determinado tipo de participacin, sea de carcter
orgnico o procedimental, siempre previo a la decisin central que tendr o no en
cuenta los puntos de vista autonmicos. Entre los tipos orgnicos, se puede destacar la
coordinacin de las polticas de seguridad mediante la Junta de Seguridad o la
participacin en rganos supraautonmicos. Entre los procedimentales, por ejemplo, la
emisin preceptiva o potestativa de informes autonmicos, o el acuerdo previo de la
comunidad autnoma antes de la actuacin estatal.
TCNICAS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS
Las controversias, pues, entre Estado y Comunidades Autnomas pueden versar
sobre puntos competenciales, pero tambin sobre otras materias, dando lugar a
conflictos jurdicamente formalizados. Precisamente, la conflictividad entre Estado y
Comunidades Autnomas ha sido un elemento sin duda definidor del Estado de las
Autonomas; o, al menos, la expresin jurdica de sos conflictos ha sido
cuantitativamente muy superior a la que se ha producido en otros ordenamientos
europeos. Ello ha llevado a que cobre una considerable importancia, para la definicin

del Estado de las Autonomas, la jurisprudencia dimanada de estos conflictos, hasta el

punto de que haya podido hablarse de un Estado jurisprudencial autonmico.
a) Vas ordinarias
La resolucin de los conflictos jurdicos (esto es, referentes a la interpretacin
de normas constitucionales y estatutarias) aparece, por una parte, sometida a las vas
ordinarias jurisdiccionales, aplicables, en todos los sectores del ordenamiento. As, las
actuaciones administrativas aparecen sometidas a la jurisdiccin contenciosoadministrativa, ante la que podrn residenciarse los conflictos entre Estado y
Comunidades Autnomas, en materias competenciales y de otra ndole. No hay que
olvidar que tanto la Administracin del Estado (art. 106 CE) como las Administraciones
autonmicas (art. 106, y, especficamente, 153 c) estn sometidas al control
contencioso-administrativo de los tribunales.
En lo que se refiere a la actividad legislativa, la va para resolver los
contenciosos entre Estado y Comunidades Autnomas, tanto en materias
competenciales, como en otros aspectos es, como ya se vio, la del recurso directo de
inconstitucionalidad, que ofrece la posibilidad, tanto al Estado, como a las
Comunidades Autnomas de impugnar las normas legales que se estime vulneren los
mandatos constitucionales. Ha de recordarse que en este aspecto, la legitimacin
estatal se extiende a todo tipo de leyes, mientras que la legitimacin autonmica
alcanza nicamente a leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que
puedan afectar a su propio mbito de autonoma. No obstante, la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional ha interpretado muy extensivamente est legitimacin.
b) Conflictos de competencia
Junto a estas vas normales o generales de resolucin de conflictos, la
Constitucin y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional han habilitado diversos
cauces para resolver discrepancias entre Estado y Comunidades Autnomas, tanto de
ndole jurisprudencial, como de otro tipo. Las primeras consisten en los
procedimientos de planteamiento de conflictos de competencia (positivos y negativos)
entre Estado y Comunidades Autnomas o de stas entre s, as como el procedimiento
de impugnacin de disposiciones autonmicas. El segundo es el mecanismo regulado
en el art. 155 de la CE, que configura una tcnica similar a la intervencin federal de
otros ordenamientos, cuya actuacin corresponde al Gobierno de la Nacin.
En el procedimiento son distinguibles dos fases: una previa, en la que se
pretende una composicin de tipo administrativo (requerimiento) y una fase posterior,
de ndole jurisdiccional, ante el Tribunal Constitucional. La primera fase se ve
facilitada, en algn caso, por la creacin de un rgano paritario, ad hoc, para tratar de
evitar el paso a un conflicto formalizado ante instancias jurisdiccionales. En efecto, se
cre una Junta de Cooperacin que se encarga de conocer de (y en su caso resolver)
todas las discrepancias que se susciten entre la Administracin del Estado y la de la
Comunidad de Navarra, respecto de la aplicacin e interpretacin de la presente ley
orgnica sin perjuicio de la legislacin propia del Tribunal Constitucional y la
Administracin de justicia.
El Gobierno de la Nacin dispone de un instrumento para impugnar ante el
Tribunal Constitucional cualquier resolucin (sin fuerza de ley) o disposicin de las
Comunidades Autnomas, sin que tal impugnacin haya de basarse en motivos
competenciales. Las Comunidades Autnomas no disponen de esa posibilidad: las
impugnaciones que pretendan llevar a cabo respecto de disposiciones estatales (sin
fuerza de ley) por motivos diversos de discrepancias competencial habrn de
formalizarse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.

c) El art. 155 de la CE
Fuera del mbito jurisdiccional, se configura, en fin, un procedimiento, previsto
en el art. 155 de la CE, para resolver las diferencias que puedan surgir entre Estado y
Comunidades Autnomas cuando se vea afectado gravemente el inters general de
Espaa. La Constitucin concede al Gobierno la posibilidad de adoptar las medidas
necesarias para obligar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento forzoso de
dichas obligaciones. Para ello es necesario, primeramente, que la Comunidad no
cumpliese las obligaciones que la Constitucin u otras leyes le impongan, o actuase de
forma que atentase gravemente al inters general de Espaa (art. 155.1); en segundo
lugar, que el Presidente de la Comunidad Autnoma en cuestin desatendiese el
requerimiento del Gobierno de la Nacin; finalmente, el Gobierno necesitar, para su
intervencin, la aprobacin de la mayora absoluta del Senado (en uno de los pocos
casos en que ste cumple una funcin de Cmara territorial). Pese a los intentos de
desdramatizar esta figura (an no aplicada) parece evidente que se trata de una ltima
ratio, que supone un efectivo incumplimiento por parte de una Comunidad Autnoma
de sus obligaciones, y la puesta en peligro de intereses supraautonmicos. Aun cuando
las medidas que el Gobierno est en tal caso habilitado para tomar no llegan al extremo
de hacer desaparecer temporalmente la estructura autonmica territorial de la
Comunidad (pues el Gobierno podr obligar a la autoridad autonmica a llevar a cabo
una determinada conducta, pero no podr suprimir tal autoridad) s que implican una
suspensin de la autonoma funcional, al introducir una relacin jerrquica entre
autoridad central (Gobierno) y autoridad autonmica.

BASES CONSTITUCIONALES DE LA AUTONOMA LOCAL

LA AUTONOMA LOCAL
El art. 137 de la CE reconoce la autonoma no slo de nacionalidades y regiones,
sino tambin de municipios y provincias, confirmndose dicha autonoma en los arts.
140 y 141, respectivamente. Sin embargo, los titulares de la autonoma local no se
limitan a las dos entidades citadas; junto a ellas, la propia Constitucin reconoce
tambin la existencia de administraciones propias para la islas (art. 141.4) e, incluso, la
posibilidad de que se creen entidades supramunicipales distintas de la provincia (art.
141.3).
El mayor problema que plantea la comprensin constitucional de la autonoma
local es el de determinar su naturaleza y alcance. Generalmente se seala que la
diferencia entre la autonoma de nacionalidades y regiones, por una parte, y la de las
administraciones locales, por otra, es el carcter poltico de la primera frente al
administrativo de las segundas. Estas categoras son de perfiles muy imprecisos ya que,
por ejemplo, no puede negarse que la autonoma local posee un marcado carcter
poltico, aunque slo sea por el hecho de que sus autoridades, como ms delante se
ver, cuentan con legitimacin democrtica directa, al menos en el caso de los
ayuntamientos.
La autonoma de nacionalidades y regiones es mucho ms amplia que aquella de
la que gozan los entes locales. La autonoma local posee una regulacin constitucional
mucho ms parca que la de nacionalidades y regiones. La Constitucin se limita a fijar
algunos principios muy generales respecto de las autonomas locales, que
posteriormente encuentran desarrollo en la legislacin ordinaria.
La autonoma local tiene una dimensin bsicamente administrativa,
limitndose al ejercicio de funciones ejecutivas y reglamentarias. Los entes locales no
gozan, pues, de competencias de naturaleza legislativa, frente a lo que sucede con las
Comunidades Autnomas. Debe sealarse, sin embargo, a este respecto que el mbito

de algunas Comunidades Autnomas coincide con la Provincia (Comunidades

Autnomas uniprovinciales), razn por la cual cuentan con las competencias tpicas de
ambos entes. Tambin hay que indicar que en el Pas Vasco existe una organizacin
territorial interna peculiar, con reflejo incluso en la Disposicin Adicional Primera de la
CE; ello hace que los llamados Territorios Histricos (cuyo mbito coincide con las
provincias vascas) posean un rgimen particular de competencias, contando con
potestades, incluso, de tipo legislativo.
Las Comunidades Autnomas, como se ver, tienen fijado su marco de
autonoma por la Constitucin y por los Estatutos de Autonoma, bsicamente. Sin
embargo, la autonoma local se establece, a partir de los principios constitucionalmente
determinados, por la legislacin ordinaria. Esta, a su vez, tiene un doble origen. Por un
lado, las grandes lneas del rgimen local se encuentran establecidas por el Estado, con
arreglo al art. 149.1.18 de la CE, en la L. 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
de Rgimen Local, desarrollada por el RDLg. 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales en Materia de Rgimen Local;
pero, a su vez, tambin las Comunidades Autnomas pueden incidir en la regulacin
del rgimen local de su territorio.
BASES CONSTITUCIONALES
Vistos los rasgos ms significativos de la autonoma local, procede ahora
concretar cules son las bases constitucionales de la misma.
a) La autonoma local como garanta institucional
En primer lugar, la Constitucin establece una garanta institucional para
determinados entes locales. Esta garanta institucional tiene, a su vez, una doble
dimensin. Por un lado, supone que esos entes locales deben existir jurdicamente
como tales, sin que la accin de los poderes pblicos con competencia para regularlos
Estado o Comunidad Autnoma pueda hacerlos desaparecer. Esos entes, como ya
se ha visto, son los municipios (art. 137 CE), las provincias (art. 141 CE) y las islas (art.
141.4. CE). La segunda dimensin de la garanta institucional, ntimamente ligada a la
primera, se concreta en la exigencia constitucional de que, cualquiera que sea la
regulacin que se haga de los entes locales, debe respetarse un mbito propio de
autonoma, tanto en su dimensin organizativa como funcional.
b) El contenido de la autonoma local
Por lo que respecta a las competencias que corresponden a los entes locales,
como ya se ha adelantado, la Constitucin no las precisa. Se trata de una materia que
encuentra su regulacin en la legislacin ordinaria, tanto estatal como, en su caso, de
las Comunidades Autnomas. La Constitucin se limita a sealar que los entes locales
gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses (art. 137 CE), La
regulacin de la materia da contenido a ese principio general atendiendo a mltiples
criterios y, como es lgico, al mbito territorial de cada tipo de ente, respetando el
derecho de la comunidad local a participar, a travs de rganos propios, en el
gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen.
Debe indicarse, por otra parte, que Espaa ha ratificado la Carta Europea de la
Autonoma Local, convenio que ofrece contenidos concretos para determinar el alcance
de dicha autonoma y que, en consecuencia, puede y debe servir como gua para
interpretar su alcance interno.
c) Organizacin

Garantizada su existencia, la Constitucin establece normas en relacin con la

organizacin de los entes locales. En este campo, a su vez, hay que diferenciar la
regulacin fijada respecto de cada tipo de ente.
Municipios. Por lo que respecta a los municipios, tras afirmar que gozarn de
personalidad jurdica propia, el art. 140 de la CE seala como rgano de gobierno y
administracin de los mismos a los Ayuntamientos. A su vez, dentro de stos, prev la
existencia de un doble rgimen jurdico.
En primer lugar reconoce la existencia del rgimen de concejo abierto,
limitndose a remitir a la legislacin ordinaria para su regulacin. El concejo abierto es
una frmula de democracia directa, con cierto arraigo en determinadas zonas del pas,
consistente en que el gobierno municipal se desarrolla directamente por la asamblea de
vecinos del municipio, bajo la direccin de un Alcalde. Se trata, sin embargo, de un
sistema de organizacin excepcional, limitado legalmente a los municipios con menos
de cien habitantes o que disfrutaran de este rgimen tradicionalmente; asimismo, se
permite que, si as lo aconsejan las circunstancias, otros municipios puedan tambin
regirse por este sistema de autogobierno local.
El rgimen comn de gobierno municipal es, el del Ayuntamiento, compuesto
por Alcalde y Concejales. El art. 140 de la CE establece la obligacin de que los
Concejales sean elegidos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto por los
vecinos del municipio. Por su parte, el Alcalde puede ser elegido bien por los propios
vecinos, bien por los Concejales. La LrBRL concreta los aspectos bsicos de la
organizacin del Ayuntamiento, mientras que la LOREG lo hace respecto del modo de
eleccin. Por lo que respecta al terreno estrictamente organizativo, se establecen como
rganos del Ayuntamiento de necesaria existencia los siguientes: Alcalde, Tenientes de
Alcalde y Pleno, as como una Comisin de Gobierno en municipios de ms de cinco mil
habitantes. El nmero de Concejales depende del nmero de residentes en el
municipio, y va desde 5 a 25.
El sistema electoral municipal es muy similar al general, destacando, entre las
diferencias ms importantes, el que la barrera mnima que debe superarse para obtener
representacin es el 5% en lugar del 3%. Aunque la frmula electoral general es la
proporcional (sistema DHondt), en los municipios de entre 100 y 250 habitantes se
aplica el sistema mayoritario de voto limitado (slo puede votarse a cuatro candidatos
para cubrir las cinco concejalas). Gozan de derecho de sufragio activo en las elecciones
municipales los nacionales de otros pases que residan en Espaa, aunque el
reconocimiento de ese derecho, al margen de otros posibles requisitos, est sometido al
principio de reciprocidad. Por otra parte, de acuerdo con el TUE, los ciudadanos de
pases comunitarios son electores y elegibles en los municipios en que residan, con
independencia de su nacionalidad.
En relacin con la designacin del Alcalde, si el cabeza de alguna lista obtiene la
mayora absoluta de los votos de los Concejales queda proclamado Alcalde; si ninguno
alcanza esa mayora, resulta elegido Alcalde el cabeza de la lista ms votada. En todo
caso, el Alcalde puede ser removido mediante la aprobacin de una mocin de censura
constructiva (art. 197 LOREG).
Provincias. Por lo que respecta a las provincias, la Constitucin realiza una
regulacin menos amplia que la de los municipios. Adems de garantizar su existencia,
la Constitucin se limita a establecer las siguientes reglas generales.
Junto al reconocimiento de personalidad jurdica propia, el art. 141.1 de la CE
seala que slo las Cortes Generales, mediante ley orgnica, pueden modificar los
lmites de las provincias. Ello responde al hecho de que la provincia tiene una doble

dimensin jurdica; adems de un ente local con autonoma, ha sido, tradicionalmente,

la unidad administrativa bsica adoptada por el Estado para el cumplimiento de sus
actividades. Sin embargo, la LOFAGE ha relativizado ese papel de la provincia dando
una creciente importancia a la Comunidad Autnoma tambin como unidad de
actuacin de la Administracin General del Estado.
En cuanto ente territorial autnomo, la organizacin poltico-administrativa de
la provincia es la Diputacin Provincial, cuya existencia es tambin necesaria, aunque
puede adoptar otra denominacin. Las Diputaciones Provinciales estn formadas por
un Presidente y un nmero de Diputados Provinciales que vara segn el nmero de
residentes de cada provincia. Estos son elegidos por los Concejales de los
Ayuntamientos de la provincia, y de entre ellos, mediante un complejo procedimiento
regulado por los arts. 204 y ss. de la LOREG; a su vez, los Diputados provinciales eligen
al Presidente de la Diputacin por mayora absoluta en primera votacin; si ningn
candidato la alcanza, basta la mayora simple en la segunda votacin.
Hay que recordar que en las Comunidades Autnomas uniprovinciales la
Diputacin Provincial no existe, ejerciendo la Comunidad Autnoma sus competencias
y evitando, as, una duplicidad de aparatos administrativos innecesaria.
Las islas. El art. 141.4 de la CE garantiza tambin la organizacin propia de las
islas que componen los archipilagos balear y canario a travs de los Consejos y
Cabildos insulares, respectivamente. La LOREG establece el sistema de eleccin de los
Cabildos insulares canarios mediante sufragio universal, directo y secreto. Por su parte,
los Consejos insulares baleares estn formados por los Diputados elegidos en cada isla
para el Parlamento autonmico, vinculando as la eleccin de ambos rganos.
Otros entes locales. Por ltimo dentro del terreno organizativo, la
Constitucin se limita a reconocer la posibilidad de que existan otros entes locales
supramunicipales distintos de la provincia (art. 141.3), de naturaleza, pues, comarcal,
cuya regulacin corresponde a las Comunidades Autnomas (Ttulo IV LrBRL).
Asimismo, aunque la Constitucin no haga referencia al tema, existen entes locales
inframunicipales, que responden, por lo general, a las necesidades administrativas de
ncleos de poblacin separados unos de otros .
Por ltimo, conviene recordar que las ciudades de Ceuta y Melilla poseen un
rgimen jurdico peculiar establecido por sus Estatutos de Autonoma, aprobados
respectivamente por las LLOO que las configuran como ciudades autnomas, pero no
como Comunidades Autnomas.
d) Rgimen econmico
Las previsiones constitucionales sobre rgimen local se cierran con el
establecimiento de las lneas bsicas de su rgimen econmico. El art. 142 de la CE fija
los siguientes principios:
- Las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el
cumplimiento de las funciones que el ordenamiento les otorga.
- Sus fuentes de financiacin fundamentales son tres: tributos propios,
participacin en los tributos de la Comunidad Autnoma correspondiente y
participacin en los tributos del Estado.
e) La garanta de la autonoma local
La configuracin bsicamente legal de la autonoma local ha hecho que la tutela
de dicha autonoma se confiera, tradicionalmente, a los tribunales ordinarios y, en
concreto, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Sin embargo, dicha

garanta se ha reforzado a travs de la creacin mediante una reforma de la LOTC, del

conflicto en defensa de la autonoma local. Este conflicto, mediante un complejo
mecanismo procesal, permite a los entes locales acudir ante el Tribunal Constitucional
en defensa de su autonoma frente a la accin del legislador estatal o autonmico.