A Administração Pública Municipal e A Efetivação Dos Direitos Fundamentais

A ADMINISTRAO PBLICA
MUNICIPAL E A EFETIVAO
DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS: questes,
perspectivas e desafios
Promoo:
PerSe Editora
www.perse.com.br
Rua Turiass, 390. 17 andar.
Cj 176. Bairro das Perdizes.
So Paulo-SP. CEP 05005-000.
FELIPE DALENOGARE ALVES

FABIANO DE OLIVEIRA BECKER
SILOMAR GARCIA SILVEIRA
Organizadores
MUNICIPAL E A EFETIVAO
DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS: questes,
perspectivas e desafios
1 Edio
Autores
Ana Helena Scalco Corazza
Augusto Carlos de Menezes Beber
Caroline Mller Bitencourt
Daniela Arguilar Camargo
Eduarda Simonetti Pase
Felipe Dalenogare Alves
Geise Loreto Laus Viega
Jonas Faviero Trindade
Lvia Copelli Copatti

Michele Monte Andrade
Rafael Verdum Cardoso Figueir
Larissa Vitria Silveira da Silva
Raquel Tom Soveral
Rosane Leal da Silva
Sandra Mara Silva de Leon
Valkiria Briancini
So Paulo
PerSe Editora
2016
Ttulo
A Administrao Pblica Municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:
questes, perspectivas e desafios.
Todos os direitos reservados aos organizadores. Proibida a reproduo no
todo ou em parte, salvo em citaes com a indicao da fonte.
Printed in Brazil/Impresso no Brasil
ISBN 978-85-464-0375-2
Capa
Moirele Dutra (Acadmico de Direito da Faculdade Antonio Meneghetti)
moireleairan@hotmail.com
Diagramao
Andr Neves (Bolsista Incubadora Jurdica da Faculdade Antonio Meneghetti)
Os autores dos respectivos textos se responsabilizam pela autoria, originalidade e
redao dos mesmos.
Ficha Catalogrfica:
A866a
Alves, Felipe Dalenogare; Becker, Fabiano de Oliveira; Silveira, Silomar

Garcia. (Orgs).
A Administrao Pblica Municipal e a efetivao dos direitos
fundamentais: questes, perspectivas e desafios / Felipe Dalenogare
Alves; Fabiano de Oliveira Becker; Silomar Garcia Silveira. So Paulo:
Perse, 2016.
262 p. ; 14x21 cm
ISBN 978-85-464-0375-2
1. A democracia e dos direitos humanos. 2. A administrao pblica
municipal e o direito informao. 3. As espcies de funo pblica. 4.
Regimes Prprios de Previdncia. 5. Crise Migratria e a Administrao
Pblica. 6. Gesto Pblica Participativa. 7. Autonomia Municipal. 8. tica
pblica e privada. 9. Poder Econmico e Gesto Municipal.
I. Ttulo.
CDD: 340
ndice para catlogo sistemtico:
A democracia e dos direitos humanos : A administrao pblica municipal e o direito

informao : As espcies de funo pblica : Regimes Prprios de Previdncia : Crise
Migratria e a Administrao Pblica : Gesto Pblica Participativa : Autonomia
Municipal : tica pblica e privada : Poder Econmico e Gesto Municipal.
340
CONSELHO EDITORIAL
Prof. Drnda. Aneline dos Santos Ziemann
Universidade de Santa Cruz do Sul (RS)
Prof. Drnda. Brbara Natlia Lages Lobo
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (MG)
Prof. Dr. Denise Bittencourt Friedrich
Prof. Drndo. Fbio Roque Sbardelotto
Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico (RS)
Prof. Drnda. Julia Bagatini
Faculdades de Itapiranga (SC)
Prof. Drnda. Letcia Thomasi Jahnke
Universidade Luterana do Brasil (RS)
Prof. Dr. Michael Csar Silva
Centro Universitrio Newton Paiva (MG)
Prof. Drndo. Rafael Bueno da Rosa Moreira
Universidade da Regio da Campanha (RS)
Prof. Dr. Sezte da Silva Reis
AUTORES
ANA HELENA SCALCO CORAZZA
Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Integrante do
grupo de pesquisas Observaes Pragmtico-Sistmicas dos Servios Pblicos,
coordenado pelo Prof. Dr. Janri Rodrigues Reck. Auditora Pblica Externa,
junto ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul.
AUGUSTO CARLOS DE MENEZES BEBER
Integrante do grupo de pesquisas Teorias do Direito, coordenado pela Prof.

Dra. Caroline Muller Bitencourt, e do grupo de pesquisas Patologias
corruptivas nas relaes entre Estado, Administrao Pblica e Sociedade:
causas, consequncias e tratamentos, coordenado pelo Prof. Dr. Rogrio Gesta
Leal. Advogado.
CAROLINE MLLER BITENCOURT

Doutora e Mestra pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e
Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Especialista
em Direito Pblico. Professora na Universidade de Santa Cruz do Sul
UNISC (Graduao, Especializao, Mestrado e Doutorado) em Direito.
Coordenadora do projeto de pesquisa O controle social e administrativo de
polticas pblicas, vinculado ao CNPq. Advogada.
DANIELA ARGUILAR CAMARGO

Mestranda pelo Programa de Ps Graduao em Direito (Mestrado e
Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC; Especialista
em Direito Tributrio e em Planejamento Tributrio pela Escola Superior da
Magistratura Federal e Universidade do Norte do Paran. Integrante do
Grupo de Pesquisas Gesto Local e Polticas Pblicas, vinculado ao CNPq
e coordenado pelo Prof. Ps-Dr. Ricardo Hermany.
EDUARDA SIMONETTI PASE
Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC, com bolsa
PROSUP/CAPES, modalidade Taxa. Integrante do Grupo de Pesquisas
Patologias Corruptivas: causas, tratamento e soluo, coordenado pelo Prof.
Dr. Rogrio Gesta Leal, desenvolvido junto ao Centro Integrado de Estudos e
Pesquisas em Polticas Pblicas CIEPPP (financiado pelo FINEP), ligado
ao PPGD da UNISC. Advogada.
FELIPE DALENOGARE ALVES

Doutorando e Mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado
e Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC; Especialista
em Direito Pblico pela Universidade Cndido Mendes UCAM; em Gesto
Pblica Municipal pela Universidade Federal de Santa Maria UFSM; e em
Educao em Direitos Humanos pela Universidade Federal do Rio Grande
FURG; Membro do Grupo de Pesquisas "Jurisdio Constitucional aberta",
coordenado pela Prof. Ps-Dra. Mnia Clarissa Hennig Leal, vinculado ao
CNPq e ABDConst. Professor no curso de Direito da Faculdade Antonio
Meneghetti - AMF. Membro docente do Instituto Brasileiro de Direito - IbiJus
e da Rede para o Constitucionalismo Democrtico Latino-Americano, presidida pelo Prof. Dr. Carlos Emlio Gavria Daz. Foi Bolsista CAPES/CEAD (2014-2015). Bolsista CAPES/PROSUP (Tipo II).
GEISE LORETO LAUS VIEGA
Especialista em Controladoria e Finanas pela Universidade da Regio da

Campanha - URCAMP; Bacharel em Administrao pela Universidade da
Regio da Campanha; Tcnica Administrativa na Universidade Federal do
Pampa - UNIPAMPA.
JONAS FAVIERO TRINDADE
Mestrando no Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

grupo de pesquisas Observaes Pragmtico-Sistmicas dos Servios Pblicos,
coordenado pelo Prof. Dr. Janri Rodrigues Reck. Auditor Pblico Externo,
junto ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul.
LARISSA VITRIA SILVEIRA DA SILVA
Graduanda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, campus

Capo da Canoa. Integrante do Grupo de Pesquisas Poder Local e Incluso
Social, coordenado pelo Prof. Ps-Dr. Ricardo Hermany.
LVIA COPELLI COPATTI

Doutoranda em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito
(Mestrado e Doutorado) da Universidade Estcio de S RJ. Mestra pelo
Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da
Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Professora e Coordenadora
de TCC no Curso de Direito da Faculdade Meridional IMED. Advogada.
MICHELE MONTE ANDRADE
Graduanda em Direito pela Faculdade Meridional IMED. Integrante do

Grupo de Pesquisas Multiculturalismo e Pluralismo Jurdico, coordenado
pelo Prof. Ps-Dr. Neuro Jos Zambam e Prof Dr. Srgio Ricardo Fernandes
de Aquino..
RAFAEL VERDUM CARDOSO FIGUEIR
Mestrando pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

Grupo de Pesquisas Poder Local e Incluso Social, coordenado pelo Prof.
Ps-Dr. Ricardo Hermany. Advogado.
RAQUEL TOM SOVERAL
Mestra pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e Doutorado)

da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC; Mestre em Direitos
Humanos pela Universidade do Minho UMINHO (dupla titulao UniscUminho). Especialista em Direito Penal e Processo Penal pela Faculdade
Meridional IMED. Professora no Curso de Direito da Faculdade
Meridional IMED. Advogada.
ROSANE LEAL DA SILVA
Doutora em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

Doutorado) da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Professora
Adjunta da Universidade Federal de Santa Maria (Graduao e Mestrado
em Direito), onde coordena o Ncleo de Direito Informacional
(NUDI/UFSM). Professora Titular do Curso de Direito da Faculdade
Antonio Meneghetti AMF.
SANDRA MARA SILVA DE LEON

Doutora em Direito pela Universidade de Len ULE (Espanha);
Especialista em Administrao pela Universidade da Regio da Campanha URCAMP; Tcnica Administrativa na Universidade Federal do Pampa UNIPAMPA.
VALKIRIA BRIANCINI
Doutoranda em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito
(Mestrado e Doutorado) da Universidade Estcio de S RJ. Mestre em
Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado) da
Universidade de Caxias do Sul UCS. Especialista em Direito Ambiental e
Urbansitico, pela Anhanguera-UNIDERP - Rede LFG. Professora do
Curso de Direito da Faculdade Meridional IMED e Professora do Instituto
de Desenvolvimento Educacional do Alto Uruguai - Faculdade
IDEAU/Getlio Vargas. Advogada.
APRESENTAO
A concretizao desta obra resulta de um grande
esforo, na busca de uma produo slida, desenvolvida por
estudiosos que se dedicaram a investigar as questes, as
perspectivas e os desafios que se apresentam Administrao
Pblica Municipal brasileira, aproximando da academia os atores
envolvidos no trato da coisa pblica, iniciada a partir da
publicao do livro Os Novos Paradigmas na Administrao
Pblica Municipal no ano de 2013.
Precedido pelos livros Os Novos Paradigmas na
Administrao Pblica Municipal, publicado em 2013, A
Administrao
Pblica
Municipal
e
os
desafios
contemporneos, publicado em 2014, e Perspectivas e
desafios ao municipalismo brasileiro: a interlocuo institucional
na efetivao dos direitos fundamentais, publicado em 2015,
este trabalho compe-se de pesquisas realizadas pelos autores
nas distintas instituies de ensino do pas, todas previamente
selecionadas e avaliadas pelo Conselho Editorial composto por
Professores Doutorandos e Doutores.
A obra, alm de se destinar ao pblico em geral, objetiva
a difuso dos estudos acadmicos propagados e incentivados
pela Unio dos Vereadores do Rio Grande do Sul UVERGS e
pela Incubadora Jurdica da Faculdade Antonio Meneghetti
AMF, onde os organizadores atuam construo de uma
administrao pblica tica e eficaz, contando com apoio
cientfico do Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado
e Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul UNSIC.
Contemporaneamente, atitudes e instituies forjadas ao
longo dos sculos esto em crise, submetendo-se cotidianamente
a teses em busca do progresso social. Estas tenses se
apresentam nos mais diversos campos, seja social, econmico,
moral, educacional, ambiental, etc.
A superao destes desafios impe ao poder pblico, em
especial ao poder local, em grande parte do territrio nacional o

nico contato entre Estado e Sociedade, prticas fundamentais,
estruturadas sob a aura Constitucional Contempornea, vistas ao
decorrer dos captulos.
No basta a adoo dos valores intrnsecos aos novos
desafios: justia, incluso, democracia, solidariedade, diversidade
e pluralidade. administrao municipal cabe dar concretude ao
novo, como ocorre na consecuo dos direitos fundamentais,
conforme abordado ao longo da publicao, para a qual a
interlocuo institucional demonstra-se indispensvel.
As polticas pblicas que visam a efetivao dos direitos
fundamentais petrificados pelo Poder Constituinte s sero
realizadas na sua plenitude com uma atuao conjunta, de todos
os Poderes do Estado, sob um ambiente dialgico e
cooperativo, abarcando conhecimentos tcnicos e jurdicos.
por este motivo que se buscou o carter
interdisciplinar ao livro, no se esgotando em aspectos jurdicos,
mas tratando de aspectos administrativos, pois de nada valeria
ao seu propsito, se fossem apresentados valores
exclusivamente tericos, sem lhes dar aplicao prtica.
O ponto alto deste trabalho , justamente, o de ser uma
reflexo conceitual e prtica a respeito de caminhos possveis
para o desenvolvimento poltico essencial ao trato de temas
atuais na Administrao Pblica, em especial a Municipal,
pautada no estabelecimento de um dilogo interinstitucional,
envolvendo os distintos atores, na busca pela concretizao dos
direitos fundamentais.
Por fim, no obstante as lacunas que possa apresentar,
este um fruto resultante de pesquisas que objetivaram subsidiar
elementos de aplicao que certamente ter resultados no campo
da gesto pblica municipal.
Os Organizadores
Sumrio
A DEMOCRACIA E OS DIREITOS HUMANOS NO
CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORNEO: uma
perspectiva de uma democracia no-amadurecida e os
reflexos sobre a garantia desses direitos no Brasil (Eduarda
Simonetti Pase & Felipe Dalenogare Alves) .................................13
A ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL E O
DIREITO FUNDAMENTAL INFORMAO: a
transparncia ativa nos portais das prefeituras da Quarta
Colnia abrangidas pela Lei n 12.527/2011 (Rosane Leal da
Silva) ....................................................................................55
AS ESPCIES DE FUNO PBLICA NA
PERSPECTIVA
DAS
DIFERENTES
LGICAS
DISCURSIVAS: o espao institucional como um canal para o
exerccio do controle social (Augusto Carlos de Menezes Beber &
Caroline Mller Bitencourt) ......................................................85
OS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL
NOS MUNICPIOS GACHOS E A EFETIVAO DO
DIREITO FUNDAMENTAL PREVIDNCIA DO
SERVIDOR PBLICO MUNICIPAL (Ana Helena Scalco
Corazza & Jonas Faviero Trindade) ........................................115
CRISE MIGRATRIA CONTEMPORNEA E O PAPEL
DA ADMINISTRAO PBLICA (Michele Monte Andrade
& Valkiria Briancini) ..........................................................141
A EFETIVAO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

SOB A TICA DA GESTO PBLICA PARTICIPATIVA
E DAS POLTICAS PBLICAS (Lvia Copelli Copatti &
Raquel Tom Soveral) ............................................................171
A
AUTONOMIA
MUNICIPAL
E
A
DESCENTRALIZAO DE POLTICAS PBLICAS:
perspectivas para o desenvolvimento local (Daniela Arguilar
Camargo) ............................................................................193
DA TICA PRIVADA TICA PBLICA: o desafio da
municipalidade (Sandra Mara Silva de Leon & Geise Loreto Laus
Viega) ................................................................................217
A INFLUNCIA DO PODER ECONMICO NA
FORMAO DA GESTO PBLICA MUNICIPAL:
identidificao e controle (Rafael Verdum Cardoso Figueir &
Larissa Vitria Silveira da Silva) ............................................241
A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

questes, perspectivas e desafios
A DEMOCRACIA E OS DIREITOS
HUMANOS NO CONSTITUCIONALISMO
CONTEMPORNEO: uma perspectiva de
uma democracia no-amadurecida e os
ref lexos sobre a garantia desses direitos no
Brasil
Eduarda Simonetti Pase
Mestranda em Direito
Felipe Dalenogare Alves
Doutorando em Direito
1 Introduo
O presente captulo tem como tema central os
reflexos que emanam sobre os direitos humanos o estado de
uma democracia ainda em desenvolvimento. Nesse sentido,
pretende-se partir para alm do debate sobre o que so
direitos humanos e trabalh-los a partir dos modelos de
democracia hoje existentes, sobretudo, o modelo democrtico
brasileiro.
Significa dizer que o principal objetivo revestiu-se em
investigar em que medida a democracia pode contribuir para
o desenvolvimento dos direitos humanos, indicando de que
forma a sociedade, enquanto sujeito de um Estado
Democrtico,
poder
agir
para
promover
e,
consequentemente, respeitar os direitos humanos,
principalmente no contexto mais prximo do cidado, o
municipal, coadunando-se aos ideais da presente obra.
Para isso, feita uma explanao acerca do debate
entre democracia formal e democracia real (substancial),
- 13 -
Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

buscando-se os fatores que contribuem para a no
consolidao de uma cidadania efetiva no Brasil ps
Constituio de 1988 e as consequncias dessa no efetivao
para a doutrina dos direitos humanos, partindo-se do
pressuposto de que a democracia o estado frtil para o
desenvolvimento e respeito aos direitos humanos.
Considerando-se, porm, os graves cenrios de
violaes a esses direitos, merecedora de ateno da
comunidade acadmica brasileira a busca de por que o
contexto democrtico brasileiro no propiciar uma satisfatria
realizao dos direitos humanos.
Frente ao exposto, a problemtica que motiva a
pesquisa encontra seu cerne na seguinte questo: de que
forma uma democracia no-amadurecida contribui para a
dificuldade de realizao e promoo dos direitos humanos
em uma sociedade plural como a brasileira?
Objetivando-se encontrar respostas ao problema
apresentado, realizou-se uma pesquisa bibliogrfica,
utilizando-se da abordagem fenomenolgico-hermenutica,
eis que o fenmeno essencial para o desvelamento da
realidade, servindo-se, ainda, do mtodo monogrfico para
fins procedimentais, considerando-se a premissa de que um
Estado Democrtico o terreno frtil para o
desenvolvimento e proteo de direitos humanos, mas que,
para essa consecuo, preciso promover a emancipao
social.
Em vista disso, em um primeiro momento, sero
trabalhados os principais modelos de democracia, indicando
de que forma cada um pode contribuir para o
desenvolvimento emancipatrio de uma sociedade,
principalmente no contexto local municipal, e, sobretudo,
para a qualificao dos debates acerca dos direitos humanos.
A partir disso, subsequentemente, busca-se conceituar
o que se entende por democracia no-amadurecida,
- 14 -

introduzir a discusso sobre as pressuposies que os tipos de

democracia pressupem na sociedade e, ao final, trabalhar-se
com os modelos de democracia representativa, participativa e
tecer alguns comentrios acerca da democracia deliberativa,
indicando como a qualificao dos direitos humanos em uma
sociedade plural depende, primordialmente, do nvel de
esclarecimento daquela determinada sociedade.
2 Democracia formal x democracia real (substancial): os
fatores da no consolidao de uma cidadania efetiva no
brasil ps 1988
Os
Estados
democrticos
contemporneos
pressupem que, em seus mecanismos de administrao e
exerccio do poder poltico, sejam atendidos precipuamente
os ideais que uma democracia requer, para que tenham
legitimidade em suas decises polticas, uma vez que vinculam
toda a comunidade, que transferiu a sua soberania, seja na
forma representativa ou no.
Para tanto, entende-se que tais ideais devem ser
resgatados e revividos atravs, no de uma nova, mas da
forma mais prxima da ideia de democracia pela comunidade.
Assim que a administrao pblica das demandas sociais
precisa viabilizar uma racionalidade civilizatria que busque
incluir o compromisso de atuao comunitria junto ao
Estado (LEAL, 2006). Em decorrncia disso, a administrao
precisa ser vista (tanto pela sociedade civil como por seus
representantes legtimos) como espao em que a participao
social seja livre e igualitria, de modo a, permanentemente, se
propiciar o controle no que tange administrao e gesto
dos interesses dessa sociedade.
Da porque se falar em democracia noamadurecida, isto , no se pode admitir que o exerccio da
- 15 -

cidadania se reduza apenas a configurar um eleitorado
temporrio, por exemplo, ou que venha esporadicamente ser
suscitado a atuar em pesquisas de opinio poltica. Requer-se,
ao invs, que seja visto como ator da poltica, mesmo no
podendo sempre decidir de forma direta, pois a democracia
direta no nem a nica forma nem a forma legitimamente
superior (HFFE, 2005, p. 131).
Por suposto, no se tem a viso romntica de que
tudo se resolver proporcionando esses espaos de
participao comunidade, at porque estes j existem e, via
de regra, so apenas formalmente ocupados. O que se busca
indicar como essencial para a realizao da democracia em
pases em desenvolvimento como o Brasil a qualificao
desses espaos de discusso, onde a participao deliberativa
ocorra de forma espontnea, livre e igualitria, sem que se
empreguem meios to somente formais de realizao. nesse
cenrio que os direitos humanos podem ser tratados como
merecedores de polticas pblicas para proteg-los antes
mesmo de que sejam violados.
Os Estados Nacionais hodiernos, resultantes do
processo de transformao do mundo capitalista do psguerra em que o Estado assumiu o papel de promover o bem
estar social de seus cidados para tentar minimizar os
impactos das guerras sobre a comunidade, sobretudo na
Europa, fez resultar o sentimento de Estado paternalista e
assistencial, acentuando ainda mais o seu papel centralizador e
burocratizador, instituindo-se o nico legitimado a escolher e
decidir sobre as prioridades e formas de executar polticas
pblicas, abarcado pelo princpio da legalidade.
Tal expresso de monoplio da administrao e do
exerccio do poder poltico fez crescer o sentimento
aptico/conformista por parte da sociedade civil que passou a
no mais compreender a sua funo dentro de um Estado
Democrtico, qual seja, de compromisso de atuao na gesto
- 16 -

de seus interesses, vindo a transmitir passivamente ao Estado,

por meio das democracias representativas, a competncia
exclusiva de administrao e poder poltico, distanciando-se
cada vez mais da esfera pblica.
Assim que surgiram com fora os polticos
profissionais, ou que se obrigaram a aceitar o sistema para
estarem includos ou que j se encontravam em postos de
destaque e liderana, como detentores da confiana dessa
sociedade aptica e confortvel1.
Entretanto, nos casos em que os cidados no
confiam seus interesses poltica profissional, v-se apenas
uma pequena parcela que habitualmente se engaja: a
democracia adquire um elemento aristocrtico, e os
respectivos grupos alcanam um peso desproporcional
(HFFE, 2005, p. 132).
nesse cenrio aristocrtico disfarado de
democrtico que o debate sobre o respeito aos direitos
humanos perde espao. do distanciamento da sociedade
civil aos canais de discusso que devem existir em um Estado
Democrtico que os direitos humanos passam a ser tratados
superficialmente, merecendo olhares atentos quando da sua
violao. por isso que uma democracia amadurecida,
desenvolvida, pode contribuir promoo e respectiva
proteo dos direitos humanos.
Assim, HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e

validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. v. II, p. 96. [...] temos
que fazer uma distino entre atores que surgem do pblico e participam
na reproduo da esfera pblica e atores que ocupam uma esfera pblica
j constituda, a fim de aproveitar-se dela. Tal o caso, por exemplo, de
grandes grupos de interesses, bem como organizados e ancorados em
sistemas de funes, que exercem influncia no sistema poltico atravs da
esfera pblica.
1
- 17 -

Da porque se insistir que, em se tratando de Estados
democrticos, a democracia mais do que uma forma de
poder, antes uma prtica social e exige que seja real, no
meramente formal e, caso no seja vista sob tal ngulo,
incorre-se no que hoje se vive em pases como o Brasil, uma
crise de legitimidade e eficcia do Estado enquanto
exteriorizao de vontade democrtica e do Poder Poltico
intrnseco a tais conceitos, visualizada no descrdito sobre os
procedimentos de exerccio de gesto dos interesses pblicos.
Assim, o Estado Democrtico de Direito brasileiro deve ser
pensado e constitudo a partir de suas particularidades sociais,
culturais e econmicas, evidenciadoras de profundos dfices
de incluso social e participao poltica (LEAL, 2006, p.
34).
Pensando-se na realidade brasileira, sabe-se que
existem meios institucionalizados de democracia participativa
previstos na Constituio Federal de 1988, os quais no so
suficientes, pois no se aprofundam as formas de
compreenso do fenmeno poltico e governamental aos
destinatrios das aes do Estado, que almejem uma
sociabilidade maior e mais igualitria nesse processo de
tomada de decises. Essa deficitria participao ainda
maior quando o assunto discusso sobre direitos humanos.
Os ideais de um Estado Democrtico esto alm de
apenas referir os princpios de liberdade e igualdade. Isso
porque, em virtude dos elementos intrnsecos ao prprio
conceito de democracia, todo Estado que se declara
democrtico deveria buscar a efetivao de uma democracia
substancial, avanando na forma de governo enquanto
democracia formal, ainda que por ora tal esforo pertena ao
gnero dos objetivos futurveis.
Por isso, a democracia no apenas uma forma
jurdico-poltica criada como compromisso de realizao da
autonomia do cidado por conta da impossibilidade da
- 18 -

efetivao de um governo exercido diretamente pelo povo

nas grandes naes. , antes disso, uma experincia de
liberdade compartilhada entre os sujeitos que formam uma
sociedade, a qual se conserva a partir da tentativa de
manuteno de um projeto de comunidade arquitetada por
meio da representao de vontade que devem convergir para
se buscar possibilidades de aperfeioamento das condies
atuais dos indivduos, das classes e inclusive das geraes
vindouras (BOURETZ , 2001).
Dito isso, no se pode ter por encerrado o debate
sobre democracia se no se d conta de perceb-la como um
princpio alm da forma de governo, como se falou at agora.
H que se trabalhar a linguagem poltica sob o aspecto no
apenas da forma, mas, sobretudo, conteudisticamente de
regimes democrticos e no democrticos. Almeja-se, aqui,
tratar, portanto, da busca pela consecuo de uma igualdade
no apenas jurdica, que j foi introduzida em boa parte das
constituies liberais, ainda que no democrticas, mas sim de
uma igualdade social.
Assim foi introduzida a distino entre democracia formal, que
diz respeito precisamente forma de governo, e democracia
substancial, que diz respeito ao contedo dessa forma. Estes dois
significados podem ser encontrados em perfeita fuso na teoria
rousseauniana da democracia, j que o ideal igualitrio que a
inspira se realiza na formao da vontade geral, e portanto so
ambos historicamente legtimos (BOBBIO, 2007, p. 157-158).
No Brasil especificadamente, tende-se a petrificar os

institutos tradicionais da democracia, ainda que previstos na
Constituio de 1988, nos termos e nos espaos definidos em
lei, o que gera, por consequncia, a reduo da ideia de
democracia a uma simples tcnica de comportamentos
institucionais.
- 19 -

De outra forma, proporcionando-se pseudoespaos
de discusso ou de implementao de arenas deliberativas
onde se possa agir democraticamente j basta para a cultura
de reduo da democracia a tais formas. Ponto este criticado
nesta pesquisa, sobretudo quando voltado o olhar sobre as
dificuldades de esclarecimento social acerca dos direitos
humanos de forma no superficial. Ainda que no seja o
suficiente, necessita-se de uma ampliao da experincia
democrtica para se chegar democracia substancial e no
permanecer apenas na democracia formal e a comear a
tratar dos problemas sociais antes do acontecimento ou
violao da ordem jurdica.
Por ora, invivel tratar da identificao dos fatores
responsveis pela no consolidao de uma cidadania ativa no
Brasil, mas pode-se indicar que boa parte de tais causas est
intimamente ligada com a questo do predomnio de uma
democracia formal to somente. No se pretende afirmar que
o modelo democrtico atual foi superado. Muito pelo
contrrio, afinal o modelo democrtico para ser, de fato,
assim considerado, precisa trabalhar os seus mecanismos
existentes para o fim de aperfeio-los para que se possa
aplicar princpios de fala universalizantes a partir de uma
cidadania emancipada, para que ento a qualidade da
participao e deciso tenha efeitos positivos no que se refere
promoo do respeito s diferenas que compem a
sociedade e assim caminhe-se para a ideia de efetivao de
uma democracia substancial.
Antonie Garapon (1996) traz a igualdade como uma
das caractersticas das democracias, sendo uma das suas
grandes contribuies para a construo de sociedades mais
justas, mas, ao mesmo tempo, um dos grandes impasses que
dificultam o agir democrtico, sobretudo, quando necessrio
garantir a igualdade sem ferir as diferenas.
- 20 -

Da porque ser necessrio o reconhecimento de que a

administrao pblica no Brasil tem se pautado pela profunda
indiferena em relao s aspiraes e reais demandas da
comunidade alcanadas por suas prticas oficiosas, gerida por
corporaes que se apoderam do Estado e o transformam em
aparelho ou instrumento de seus interesses privados (LEAL,
2006).
A partir desta perspectiva que se torna imperioso
lembrar o nus que carrega o cidado por estar ausente da
esfera pblica em que est inserido ou por deixar que ela se
transforme em esfera eminentemente privada. Impem-se,
portanto, a aceitao da diferena e do pluralismo desse
universo de sujeitos interessados e alcanados pelas polticas
pblicas que so levadas a cabo pelo Estado Administrador,
para, com isso, garantir a diversidade, almejando-se a unidade
na gesto de interesses e bens. No obstante, com tal
objetivo, busca-se romper com a espcie autoritria de poder
e de modelo de Estado burocrata e decisor, o qual
predominou na formao dos quadrantes administrativos da
coisa pblica no Brasil (LEAL, 2006).
3 Da busca pela definio de democracia noamadurecida s teorias democrticas e suas relaes
com os direitos humanos: das principais concepes de
democracia ao advento do modelo democrtico
deliberativo
O desafio da presente seo claro e, a partir do
contedo at aqui trabalhado, pode comear com o seguinte
questionamento: considerando-se que no basta para a
configurao de uma democracia substancial apenas a
previso de procedimentos que autorizem e permitam a todos
participarem do processo de produo de decises e
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acompanhamento da mquina estatal, que esse processo
democrtico oriundo de um pacto em que o poder
exercido por governantes escolhidos representativamente e,
portanto, em tese legitimados, que em determinadas
sociedades democrticas e aqui se fala, sobretudo, da
sociedade brasileira, o processo de instalao do Estado
Moderno se deu voltado sua realidade e, portanto,
diferentemente dos pases originrios da democracia
moderna, ou seja, com culturas cvicas e politicas diversas,
possvel dizer que todas essas sociedades ou a grande maioria
que no possuem os seus direitos civis, polticos, econmicos,
sociais e culturais devidamente implantados e compartilhados
estaro cotadas a serem democracias incompletas e violadoras
de direitos humanos?
Para responder a tal pergunta e construir um pacto
semntico acerca do que ser considerado como democracia
no-amadurecida, atravs de Habermas, tem-se um
importante meio de se conseguir xito, pois ele prope um
modelo deliberativo de democracia na qual subscreve o
argumento deontolgico do liberalismo, mas buscam novas
instituies de participao poltica e de fortalecimento da
sociedade civil que superem os limites da democracia
representativa formal (EISENBERG , 2003, p. 185).
Assim, a partir do processo deliberativo proposto por
Habermas, a conduo natural de justificao das decises e
opinies dentro da esfera pblica por parte dos cidados
levaria a uma qualificao desses discursos, pois sempre se
estaria em contraponto com a opinio alheia, buscando
sempre a melhor argumentao e, consequentemente, dos
indivduos. Haveria, portanto, a emancipao desse grupo
social e, portanto, a elevao no trato com questes essenciais
na sociedade hodierna, sobretudo, questes atreladas aos
direitos humanos que clamam para sua observao no cenrio
mundial atual.
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Desta forma, uma das possveis respostas para o

questionamento inicial de que no, as sociedades que no
possuem seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais ainda totalmente compartilhados no estaro
condenadas a serem democracias incompletas, sendo a forma
de alterar essa realidade a emancipao dos seus cidados.
Emancipao esta que deve se refletir em uma cidadania
participativa e engajada no controle da sua administrao e na
discusso das aes tomadas por esta, efetivando, assim, os
procedimentos formais de democracia participativa previstos
em suas constituies. Nesse sentido,
na tradio liberal, bem como na republicana, a participao
poltica dos cidados compreendida em um sentido
essencialmente voluntarioso: todos devem possuir a mesma
chance de fazer valer de modo efetivo as suas preferncias ou de
expressar com comprometimento a sua vontade poltica, seja no
intuito de seguir os seus interesses privados (Locke) ou para
atingir o usufruto da autonomia poltica (J.S. Mill). Mas se ns,
no entanto, atribuirmos formao democrtica da vontade
tambm uma funo epistemolgica, o seguir os interesses
prprios e a efetivao da liberdade poltica ganham ainda a
dimenso do uso pblico da razo (Kant). Ento o procedimento
democrtico retira a sua fora legitimadora no mais apenas e
nem sequer em primeira linha da participao e da expresso
da vontade, mas antes do acesso universal a um processo
deliberativo cuja natureza fundamenta a expectativa de resultados
racionalmente aceitveis (HABERMAS, 2001, p. 140).
Assim, considerando-se a possibilidade de

emancipao do sujeito, uma democracia amadurecida
pressupe que os seus membros reconheam o outro e suas
necessidades enquanto sujeitos, desejem algo, tenham uma
ideia, um ideal que os identifique como comunidade e leve os
cidados a sarem da apatia poltica e do paternalismo estatal
para serem partcipes atuantes do controle das decises
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vinculantes e promoo de aes que privilegiem o respeito s
igualdades e s prtica dos direitos humanos.
Nesse sentido, uma democracia no-amadurecida
no se resume a, por exemplo, a ser apenas uma democracia
formal. Levar em considerao todas as deficincias que
envolvem determinada comunidade, suas contradies
econmicas e culturais, sobretudo, a sua conscincia poltica.
nesse ponto que a proposta de uma ao comunicativa tem
sua importncia revelada, isto , o momento em que se d a
interao entre os sujeitos atravs da linguagem, oportunidade
em que se busca um consenso de uma forma livre e no
coatada.
Uma vez que o agir comunicativo depende do uso da linguagem
dirigida ao entendimento, ele deve preencher condies mais
rigorosas.
Os
atores
participantes
tentam
definir
cooperativamente os seus planos de ao, levando em conta uns
aos outros, no horizonte de um mundo da vida compartilhado na
base de interpretaes comuns da situao. Alm disso, eles esto
dispostos a atingir esses objetivos mediatos da definio da
situao e da escolha dos fins assumindo o papel de falantes e
ouvintes, que falam e ouvem atravs de processos de
entendimento. O entendimento atravs da linguagem funciona
da seguinte maneira: os participantes da interao unem-se
atravs da validade pretendida de suas aes de fala ou tomam
em considerao os dissensos constatados. Atravs das aes de
fala so levantadas pretenses de validade criticveis, as quais
apontam para um reconhecimento intersubjetivo. A oferta
contida num ato de fala adquire fora obrigatria quando o
falante garante, atravs de sua pretenso de validez, que esto em
condies de resgatar essa pretenso, caso seja exigido,
empregando o tipo correto de argumentos (HABERMAS, 1990,
p. 72).
atravs do modelo de poltica procedimentalista,

portanto, que se pode captar uma srie de opinies esparsas,
que, no procedimento democrtico, transformam-se em
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poder comunicativo que em si no domina o uso do poder

administrativo, mas pode, de certa forma, direcion-lo
(HABERMAS, 2003). No obstante, para Habermas, o
princpio democrtico est inserido no princpio do discurso e
vem ao encontro da necessidade da integrao social a partir
do entendimento mtuo e no mais mediante a autoridade de
fundamentos metafsicos (BITENCOURT, 2013, p. 190).
Neste trabalho, torna-se necessrio, ainda que em
breves aportes, abordar os modelos de democracia adotados
pelo Brasil o representativo e o participativo identificveis
nos procedimentos para o funcionamento das instituies
polticas e participativas, visando demonstrar as insuficincias
dos modelos e as suas novas teorizaes que, longe de
descart-los, ampliam seus limites de modo a delinear a
democracia deliberativa, muitas vezes confundida com a
democracia participativa.
possvel constatar que a democracia passa por uma
crise, a da dupla patologia. De um lado, a patologia da
representao, diante do fato de os cidados se considerarem
cada vez menos representados por aqueles que elegeram, e, de
outro, a patologia da participao, frente ao aumento
significativo do abstencionismo poltico e social (SANTOS;
AVRITZER, 2002), temas estes que sero abordados no
decorrer deste trabalho.
A democracia representativa, tambm chamada de
indireta, aquela em que o povo (um cidado tecnicamente
falando) que compe um Estado-Nao, diante de suas
extenses territoriais, densidade demogrfica e complexidade
dos problemas sociais, no podendo dirigir diretamente os
negcios do Estado, outorga as funes de governo a
representantes que elege periodicamente. Assim, de acordo
com a ideia clssica de democracia representativa, a escolha
de representantes constitui a base que sustenta a soberania
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popular. Ou seja, a prtica da representao repousa em um
conjunto de instituies que disciplinam a participao
popular no processo poltico, consubstanciada na escolha de
pessoas que devero, em nome do povo, exercer o poder,
sendo o voto o seu maior expoente (ZENI, 2011, p. 38).
Qualquer dos modelos democrticos aqui tratados
pressupe uma sociedade em que seus cidados sejam livres e
que tenham condies de igualdade para exercer a sua
titularidade do poder. Na democracia representativa no
diferente, os funcionrios devem ser eleitos atravs de
eleies livres, justas e frequentes livres para que os
cidados possam ir s urnas sem medo de represso; justas,
para que todos os votos sejam contados igualmente; e
frequentes para que os cidados possam manter controle
sobre o planejamento (ZENI, 2011, p. 38).
A liberdade de expresso requisito para que os
cidados participem da vida poltica, sendo que a informao
importante para que haja essa interao, porque implica na
existncia de fontes alternativas e independentes de
informao. J a exigncia de associaes independentes,
fonte de educao e esclarecimento cvico, proporcionam ao
cidado informao e oportunidades para discutir, deliberar e
adquirir habilidades polticas e pblicas.
Os direitos humanos ganham espao e relevncia no
cenrio poltico porque, em algum momento, precisaro da
exigibilidade jurdica dentro de um Estado de Direito,
momento em que ganharo tambm carter poltico e no
apenas axiolgicos (adquirindo, assim, sua fundamentalidade).
Por isso da importncia de se pensar os direitos humanos
dentro do contexto estatal no qual esto inseridos, isto , se o
seu Estado Democrtico, como trabalhar os direitos
humanos a partir dessa premissa.
Entretanto, a democracia representativa no deve e
no pode se limitar ao exerccio do sufrgio exteriorizado
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apenas por uma de suas formas, o voto. Isto , muito alm de

apenas escolher os representantes periodicamente, o corpo
cvico, a partir da ideia do controle social, tem o direito de
preencher os espaos criados pelo Estado para a continuidade
do exerccio do poder pertencente ao povo sem que essa
titularidade se esgote no processo eleitoral. Nesse sentido
tambm se expressa Rubio (2013), ao dizer que
Por democracia concebemos no s uma forma de governo, mas
tambm um conjunto de aes, conceitos e mediaes que tm
como objetivo possibilitar o exerccio do poder do povo para o
povo (demos), atravs da luta, do protesto e da reivindicao dos
membros de uma comunidade ou sociedade. Com a democracia
em voga, a cidadania deve assumir sua responsabilidade e o dever
de se autogovernar por seus prprios meios. Todo ser humano
deve participar diretamente de tudo aquilo que o afeta no mbito
pblico (e tambm no privado, mas agora no iremos analisar
este mbito), sem que isto seja incompatvel com o apoio
complementar de mecanismos de representao. Por isto, esta
ideia de democracia se ope a qualquer descuido da democracia
ou do povo, que a restrinja, como nica expresso de si mesma,
nas mos de especialistas ou de um nmero limitado de cidados
naqueles espaos onde as relaes humanas so desenvolvidas e
corrompidas em torno do mbito pblico. Democracia entendida
como prtica plural de controle e exerccio do poder por parte de
cidads/cidados soberanos e como forma de vida, no somente
concebida como governabilidade.
Mais especificamente, Bobbio (2000, p. 56), refere que

a
expresso
democracia
representativa
significa
genericamente que as deliberaes coletivas, isto , as
deliberaes que dizem respeito coletividade inteira, so
tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem parte,
mas por pessoas eleitas para essa finalidade (BOBBIO, 2000,
p. 56).
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Entretanto, no por isso que o debate sobre o
processo de tomada de deciso dentro do sistema de
democracia representativa pode dar-se por encerrado. Impese pensar em formas alternativas para se viabilizar os espaos
de participao postos, sem deixar de considerar as
particularidades dos atores sujeitos de fala e as caractersticas
materiais e subjetivas que lhe identificam enquanto sociedade
heterognea (LEAL, 2009). Nesse estado de coisas, em que
pese o distanciamento do cidado ao espao de deciso e
deliberao, seu agir deve estar pautado em uma relao entre
o respeito igualdade e o reconhecimento da diferena.
Assim, a luta pela igualdade tem de ser tambm uma luta
pelo reconhecimento da diferena. (SANTOS, 2002, p. 6263). Da porque Rubio (2013) trabalhar a ideia dos direitos
humanos dentro da democracia a partir da seguinte
concepo:
Os direitos humanos sero aqui situados em instncias
reivindicativas e em demandas mais ou menos institucionalizadas
que surgem de processos de abertura e consolidao de espaos
de luta pela dignidade humana. Neste sentido, direitos humanos
podem servir como instrumentos de controle contra os excessos
de poder que impedem o princpio da agencia humana
supramencionado, e em suas dimenses libidinais, sexuais,
tnicas, culturais, econmicas, e sociopolticas; sero situados
tambm como bens jurdicos e no jurdicos que definem quais
os meios aptos a satisfazer as necessidades humanas.
Por conseguinte, dentro de um sistema representativo,

pressuposto do exerccio do poder uma cidadania ativa, a
qual, para ser exercitada, tambm ir depender da real
interao e compartilhamento entre espao pblico,
administrao e cidado. Essa interao ir se refletir na
identificao entre representantes e representados, em que a
ausncia do representado legitima o agir do representante.
Entretanto, essa ausncia no poder ser total, pois o
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representante, ainda que atue na ausncia do representado,

dever lidar com a presena dessa ausncia. Entende-se que,
ainda que o representante sempre atue com limite no pano de
fundo do agir democrtico, que a prpria ideia de Estado
Democrtico de Direito, a ausncia do representado no
exerccio do poder pelo representante pode significar a total
independncia deste na sua ao, o que, de certo modo, pode
ser uma das causas do dficit do modelo representativo, isto
, a crise de representatividade.
Assim, importante que, ao se discutir os problemas
do sistema poltico representativo, se pactue, semanticamente,
sobre o que significa representao poltica para um sistema
democrtico, ou seja, se a representao libera o cidado de
qualquer participao ou se justamente o contrrio, isto , se
o modelo representativo, embora o povo indiretamente
exera o poder, pressupe uma sociedade tambm engajada
e consciente do significado dos papeis de representante e
representado.
De outra forma, a redefinio do conceito em
questo inicia no reconhecimento de que o problema da
representatividade seu dficit de democracia, o que a leva a
investigar a relao entre representao e democracia
(ZENI, 2011, p. 41). Ao menos no que tange aos direitos
humanos como uma fattiespcie da ideia de controle social,
esse engajamento social imprescindvel, pois representao
a instituio que possibilita sociedade civil identificar-se
politicamente e influenciar a direo poltica do Estado,
transformando, assim, o social em poltico (FEREZ
JNIOR; POGREBINSCHI, 2010, p. 141).
Longe de ser superado, o modelo democrtico
representativo precisa ser aprimorado e relembrado para no
incorrer-se na separao entre representantes e representados,
apontada por Ferez Jnior e Pogrebinschi (2010, p. 141):
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[...] a partir do momento em que as eleies tornam-se um

requerimento indispensvel de legitimidade poltica, o Estado e a
sociedade passaram a ter suas esferas de ao separadas, como
objetos de constante reajuste e negociao. Desse modo, a
representao espelharia a tenso existente entre o Estado e a
sociedade, e, mais do que isso, refletiria as ideias e opinies dos
cidados a respeito da relao existente entre essas duas esferas.
O modelo representativo contribuiu e ainda possui

muito a oferecer para o desenvolvimento de uma sociedade.
Da porque se insistir na pressuposio de uma participao
cidad, uma vez que se entende ser esta no o fim, mas o
meio pelo qual o cidado poder preencher os espaos
pblicos de discusso que lhe assegurem a sensibilidade, a
responsabilidade e a apropriada prestao de constas por
parte dos seus representantes e, em decorrncia, do prprio
Estado. Nessa perspectiva que surge o modelo participativo
de democracia, o qual ir perquirir a criao de espaos, nos
quais a sociedade tenha espaos destinados a relativizar a
representatividade de forma a se articular representao com
participao.
A democracia participativa, por sua vez, deve ser
compreendida partindo-se da premissa de que a participao
do cidado bem mais presente do que no modelo
anteriormente analisado2. Ou seja, o sistema participativo
decorre do engajamento cvico e da participao direta dos
cidados na arena poltica. Outrossim, desde logo,
importante aduzir a referncia, como condio da realizao
da participao, a uma educao social. Entretanto, a
conscincia poltica aqui deve ser entendida como um
processo que supera e vai alm da instruo escolar clssica,
A ideia de democracia participativa est mais ligada ideia defendida por
David Sanchez Rubio, em seu texto Uma perspectiva crtica sobre
democracia e direitos humanos.
2
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ou seja, no condio ou requisito sua realizao (ZENI,

2011).
Assim, o modelo democrtico participativo vai alm
do modelo representativo, pois embora neste a presena do
cidado no processo de deciso seja necessria e pressuposto
para qualidade do exerccio do poder, naquele (participativo),
a participao condio sine qua non. Ademais, a participao
poltica deve estar ao alcance de qualquer cidado, sendo o
homem mdio o principal sujeito poltico da democracia
participativa (ZENI, 2011, p. 43).
No modelo participativo, diferentemente do modelo
representativo, a participao o fim e no o meio,
preocupando-se, portanto, com as formas pelas quais o
Estado e o cidado tomam a deciso, mas no detendo
esforos para as condies e possibilidades de realizao da
efetiva participao pblica por parte da sociedade em
cogesto para com a Administrao em defesa dos seus
interesses. Assim, a Constituio Federal de 1988, ao prever
em seu artigo 1, pargrafo nico, que todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio (BRASIL,
1988), estabelece para o pas os modelos democrticos
participativo e representativo3.
Vale lembrar que as formas de participao direta juridicamente previstas
no texto constitucional como mecanismos de uma possvel democracia
direta so o Referendo, o Plebiscito e a Iniciativa Popular de lei, conforme
se extrai do artigo 14 da Constituio Federal. Assim, at 2005 haviam
sido promulgadas trs leis decorrentes de iniciativa popular: Lei n.
8.930/94 (Crimes Hediondos, Lei Daniela Perez ou Glria Perez), Lei n.
9.848/99 (Combate compra de votos) e Lei n. 11.124/05 (que dispe
dobre o Sistema Nacional de Habitao e de Interesse Social SNHIS). O
ltimo Projeto de Lei originado por meio de Iniciativa Popular no Brasil
ocorreu no ano de 2009, com o Projeto de Lei n 518/2009, que resultou
na atual Lei Complementar n 135/2010 (Ficha Limpa). A primeira
3
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Isto , com a democracia participativa, o povo se
constitui como ator da poltica, mesmo no podendo sempre
decidir de forma direta, pois a democracia direta no nem a
nica forma nem a forma legitimamente superior (HFFE,
2005, p.131). Significa dizer que, com essa previso,
inauguram-se formas de participao direta do indivduo na
formao e controle dos atos de governo (FERRARI, 2003,
p. 332), disciplinadas pelo prprio Texto Constitucional,
como plebiscito, referendo e iniciativa popular de leis,
instrumentos estes que caracterizam a tambm chamada
democracia semidireta.
O atual sistema constitucional brasileiro tem a conscincia
de que o conceito de cidadania no um conceito esttico,
o qual deve superar a idia (sic) de sdito do Estado,
quando tido apenas como objeto das decises do Poder.
Muito pelo contrrio, porque o cidado, embora sujeito s
normas e aes do Poder estatal, tem em suas mos os
instrumentos de sobrevivncia deste mesmo Estado. Esta
participao comunitria projeta-se no conceito de
participao administrativa, no sentido de atribuio de
direitos s pessoas individuais ou organizadas no processo
de formao da deciso administrativa ou em rgos que
projetam funcionalmente tais decises. (FERRARI, 2003, p.
335. Grifos prprios).
Assim, presume-se que a participao est

estreitamente ligada ao conceito de cidadania ativa, na medida
experincia ordinria com o referendo deu-se com a Lei n. 10.826/2003
Estatuto do Desarmamento, que estabeleceu a proibio do comrcio de
armas de fogo e fixou que a eficcia de tal proibio dependeria de
referendo realizado em outubro de 2005, que acabou rejeitado a proibio
proposta. Um exemplo de plebiscito foi a consulta realizada sobre a
escolha da forma e do sistema de governo e Estado, se monarquia ou
repblica, se presidencialismo ou parlamentarismo. Esses dados podem
ser verificados ainda em BITENCOURT; PASE, 2014.
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em que visa povoao dos espaos participativos pelo

cidado (ZENI, 2011, p. 45). Essa participao que a
democracia participativa pressupe no pode ser reduzido a
meras palavras, isto , os cidados devero dispor de uma
expressiva margem de ao, bem como do direito de
preench-la da maneira que melhor lhes aprouver (HFFE,
2005, p.135).
Aqui, o ideal da participao permite aos cidados
fazerem algo mais do que eleger representantes, deputados,
um presidente e se pronunciarem diretamente, com sua
assinatura ou indo s urnas (AUBERT, 2001, p. 201). Podese dizer que a participao um plus que se soma
democracia representativa, uma vez que esta continua sendo a
base necessria dentro do contexto de Estados modernos,
nos quais o autogoverno pertence ao ramo dos ideais
futurveis. Considerando-se, portanto, a preocupao da
democracia participativa direcionada mais para a forma do
que com a qualidade e as razes que justificam as preferncias
e defesas tanto de ouvintes como falantes, que a democracia
deliberativa se desenvolve para tentar suprir as deficincias
destacadas nos modelos representativos e participativos.
Isso porque caracterstico dessa participao direta
que exige o modelo participativo, a manifestao pelo sim
ou pelo no, enquanto no modelo deliberativo os atores
sociais obrigam-se a deliberar coletivamente. No modelo
participativo, os participantes quase no possuem a
oportunidade de formular perguntas ou propor objees ao
que propem posies ou opinies diferentes.
O modelo de democracia deliberativa, por sua vez,
busca
qualificar
democraticamente
as
instituies
participativas e a participao propriamente dita, garantindo
assim o destaque necessrio e destacando as condies em
que a participao deve ocorrer, eis que preocupa-se,
- 33 -

sobremaneira, com a qualidade da discusso e da interao
que as escolhas polticas geraro. (ZENI, 2011, p. 45).
Esse modelo aparece como alternativa construo
de um Estado Democrtico que busca qualificar os espaos
de tomada de deciso sem excluir as formas institucionais de
exerccio do poder, caractersticos dos modelos representativo
e participativo. Salienta-se, por oportuno, que no se tem
presente qualquer inteno de esgotar o debate que envolve
tais modelos de democracia, tampouco apresentar todos os
autores que se engajaram nesse debate nos ltimos anos,
como ser visto na seo a seguir:
4 A necessria construo de um modelo democrtico
mais prximo da ideia de direitos humanos: a
democracia deliberativa em evidncia
Como visto, o modelo de democracia representativa
bastante difundido mundialmente e se destaca em termos de
modelo adotado em relao democracia participativa. Assim, em que pese o modelo representativo tenha se destacado,
a partir da metade do sculo XX em diante, tambm esto se
destacando novas formas de se conceber a democracia. Em
sua maioria, procuram trazer a reinsero da dimenso social
de democracia, como por exemplo, atravs da incluso dos
cidados nos processos de tomada de deciso. Tambm,
como j apresentado, a democracia participativa j significou
um avano em termos de mecanismos de envolvimento da
sociedade no processo de deciso (SWAROVSKY, 2011, p.
56).
Entretanto, as j trabalhadas caractersticas da sociedade moderna, como a progressiva complexidade da sociedade, as novas demandas emergentes, o pluralismo de valores, o
antagonismo de interesses dos atores sociais e as dimenses
territoriais dos atuais Estados-Nao, exigem um modelo
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democrtico que propicie uma participao poltica de qualidade, questo da qual, no entender da presente pesquisa, se
ocupa a democracia deliberativa.
Isso porque a importncia designada deliberao
como elemento democrtico fundamental pelas teorias da
democracia deliberativa possui como eixos principais a tentativa de superar concepes agregativas (ZENI, 2011, p. 46),
ou seja, democracias centradas no voto (caracterstico do
modelo representativo); a identificao da racionalidade
poltica com o processo de justificao de perspectivas, valores, preferncias; e, como j bastante referido, a defesa da
maior incluso de cidados nos processos deliberativos e a
construo de espaos institucionais que proporcionem aos
cidados o exerccio das suas preferncias (ZENI, 2011,
p.46).
Assim, trabalha-se com a ideia de democracia deliberativa desenvolvida por Habermas e, de plano, se reconhece o
elemento inovador de sua teoria, qual seja, retirar o cidado
da posio mero expectador e receptor das benesses de um
Estado de Bem-Estar e o colocar na posio de agente poltico, com direitos e deveres (SWAROVSKY, 2011, p. 62).
Nessa perspectiva, o paradigma procedimental proposto por
essa teoria, o qual coloca o indivduo como cidado que
participa da deliberao poltica, busca assegurar a todos e a
cada um o direito de tomar parte na interpretao da Constituio (SWAROVSKY, 2011).
Se busca, assim, trabalhar a democracia deliberativa
como modelo melhor pensado para se desenvolver a ideia de
controle social do processo de produo de decises vinculantes por parte do Poder Pblico, sobretudo no que se refere
qualificao dos direitos humanos. Por conseguinte, objetiva-se trabalhar na busca de procedimentos que proporcionem
garantir legitimidade e racionalidade ao processo de tomada
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de deciso para que seja possvel control-lo. nesse cenrio
que se sugere o modelo deliberativo como idealizador desse
objetivo. Nesse sentido, interessante notar que,
com o modelo deliberativo de democracia, para alcanar a legitimidade e a racionalidade nos processos de tomada de deciso coletiva em uma comunidade poltica, a condio necessria que
suas instituies estejam de tal forma arranjadas, de modo que o
que considerado do interesse comum de todos resulte dos processos de deliberao coletiva conduzidos de modo racional e
eqitativo (sic) entre indivduos livres e iguais. Quanto mais coletivos forem os processos de tomada de deciso, tanto mais o
modelo deliberativo de democracia se aproxima do pressuposto
de sua legitimidade e racionalidade (BENHABIB, 2007, p. 50).
Ainda, importante pensar que a base das instituies

democrticas4 que buscam poder obrigatrio para suas
decises, por exemplo, o fazem porque suas decises devem
ter como pressuposto um ponto de vista imparcial que
considere igualitrio o interesse de todos. Ademais, entendese que tal pressuposto poder ser preenchido se as decises
tomadas estiverem abertas a processos pblicos de
deliberao e que os atores desse processo tambm sejam
livres e iguais. Ou seja, segundo o modelo deliberativo, os
procedimentos de deliberao geram a legitimidade, bem
como asseguram algum grau de racionalidade prtica
(BENHABIB, 2007, p. 53).
aqui que a noo de poltica democrtica
procedimental assenta-se na teoria do discurso, cujo ideal
regulador um modelo de prtica discursiva dialgica, face a
face e orientada para o entendimento mtuo atravs,
Para se evitar uma possvel interpretao restritiva de democracia, no
sentido de formalista, aqui tambm compreendem-se a parcela de
instituies no organizadas da sociedade, isto , onde tambm pode e
deve ocorrer a deliberao pblica.
4
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exclusivamente da fora do melhor argumento. Ou seja,

esse modelo de comunicao tem por objetivo descrever e
interpretar a insero do indivduo num contexto
intersubjetivo concreto, oportunizando-lhe constituir (-se) o
mundo da vida, no caso particular, co-responsabilizando-se
pela gesto dos seus interesses e da comunidade em que vive
(LEAL, 2006, p. 77).
Entretanto, possvel perguntar-se acerca das reais
condies para se desenvolver essa prtica discursiva e se
implementar o modelo deliberativo ou procedimental.
como j anteriormente tratado, em que pese a democracia
deliberativa no exigir, como no republicanismo, uma
cidadania motivada e politizada, ainda pressupe um agir de
uma cidadania ativa, agir este que estar condicionado a
igualdades de oportunidades de fala num espao pblico
compartilhado entre a Administrao e os cidados, so as
condies ideais de fala estendidas a todos que resumem as
regras a serem seguidas em argumentaes morais (ZENI,
2011, p. 33), as quais podem ser identificadas por simetria e
reciprocidade. A primeira refere-se aos atos de fala, em que
cada participante da deliberao deve ter iguais condies
para iniciar e continuar a comunicao. A segunda diz
respeito aos contextos da ao. Os participantes de
quaisquer atos de fala devem ter iguais chances para expressar
suas intenes, sentimentos e desejos, e os interlocutores
devem agir como se cada um deles tivesse a mesma
capacidade para ordenar, para prometer e ser responsvel
(LEAL, 2009, p. 227).
Assim, pensando-se no sistema de tomada de
decises, um sistema de direitos que leve a srio as
condies ps-metafsicas de impossibilidade de um esquema
racionalista ou natural de disposio de direitos com a
soberania do povo tem de levar em conta que o Direito tem
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de ser formado por uma deciso, mas uma deciso legtima,
a qual s poder ser legtima se os seus participantes tiverem
liberdade comunicativa (RECK, 2006, p. 150).
Ainda que existam benefcios advindos de um modelo
de democracia deliberativa, na proposta de uma racionalidade
prtica, h que se ter o cuidado de preencher todos os
possveis espaos para desvirtuamento do procedimento, para
que no seja mal interpretado ou mal empregado. Para isso,
indica-se o modelo discursivo, o qual adota e desenvolve
certas precaues contra os possveis abusos e maus usos, eis
que a condio de reflexividade embutida no modelo
possibilita que os abusos e maus usos no primeiro nvel sejam
confrontados num segundo, o metanvel do discurso
(BENHABIB, 2007, p. 55). No obstante, a chance igual de
todos os implicados iniciarem tal discurso de deliberao
sugere que nenhum resultado prima facie fixado, mas pode
ser revisitado e sujeito a uma reavaliao (BENHABIB,
2007, p. 55).
Da ser possvel afirmar que o processo deliberativo
movido pela tica discursiva conduz o indivduo a uma
reflexo crtica adicional sobre as vises e opinies que j
defendia (BENHABIB, 2007, p. 54). quando as normas de
ao em geral, sejam ticas, morais ou jurdicas, ao implicarem
esquemas de ao que de alguma maneira tem de ser criadas,
se tornam regidas por um princpio contraftico, que, apesar
de no normativo, tem de ser aceito em favor de uma
interao no violenta (RECK, 2006, p. 150).
Entende-se, ademais, que o princpio do discurso
possibilita a amarrao da participao com o cdigo do
Direito (RECK, 2006, p. 150), isto , o seu contedo a
necessidade de se considerar as opinies dos que so os
destinatrios da deciso ou da norma os administrados.
Alm disso, por intermdio do princpio do discurso
possvel explicar como possvel fundamentar uma ao
- 38 -

imparcialmente. por conta desses fatores que o princpio

do discurso, quando conectado ao Direito, torna-se o
princpio da Democracia (RECK, 2006, p. 150), o qual
destinado a amarrar um procedimento de normatizao
legtima do Direito (HABERMAS, 1997, p. 145).
Isso importante para a doutrina dos direitos
humanos para dar-lhe a exigibilidade jurdica dentro de um
sistema de Direito. Nesse sentido, o princpio da Democracia,
configurado pelo princpio do discurso, se torna o pano de
fundo para as deliberaes pblicas e troca de opinies pelos
atores envolvidos e nortear a exposio das opinies e
intenes, ou seja, das razes consideradas boas, plausveis,
justas e convenientes para todos os envolvidos, por parte dos
interlocutores. Assim, na busca pela legitimidade e
racionalidade das decises, o princpio do discurso se mostra
um importante instrumento para impedir as distores dos
procedimentos, pois
enquanto que uma argumentao Moral, s cabem regulaes
universalistas, no princpio do discurso adentram todas as
variantes que compem os interesses sociais, quais sejam,
normatizaes pragmticas, ticas e morais. Nesse sentido, s
sero legtimas as normas que puderem retroceder a um discurso
livre de sua produo (RECK, 2006, p. 150).
Essas condies para a realizao dos direitos

humanos so de extrema importncia, pois sempre que
algum pretender violar os direitos humanos atravs de
alguma atuao, seja estatal ou no, dever convencer
racionalmente os demais, publicamente. Assim, essa sugesto
importa-se, e muito, com a preveno a violaes de direitos
humanos, tratando-os como merecedores de ateno antes de
serem violados.
- 39 -

Dito de outro modo, significa que, por conta do
prprio controle que recai sobre o ato deliberativo
exteriorizado na esfera pblica, observadas as premissas da
tica discursiva, que se torna o prprio meio impedidor de
desvirtuamentos, pois para que o ator exponha o seu ponto
de vista considerando o de todos os envolvidos, segundo a
teoria da argumentao, dever observar que, para a
construo de um argumento racional, coerente e
convincente, primeiro: 1) nenhum falante pode se contradizer
dentro do prprio argumento; 2) todo falante s pode afirmar
aquilo em que ele mesmo acredita; 3) todo falante que aplique
um predicado F a um objeto A deve estar disposto a aplicar F
tambm a qualquer objeto igual a A em todos os aspectos
relevantes; e, por fim, 4) diferentes falantes no podem usar a
mesma expresso com diferentes significados, ou seja, h se
formar um pacto semntico entre os interlocutores (ALEXY,
2013, p. 187).
[...] o procedimento de articular uma concepo em pblico
impe uma certa reflexividade s preferncias e opinies
individuais. Quando apresentam seus pontos de vista e posio
aos outros, os indivduos devem justifica-los para seus codeliberadores por meio da articulao de boas razes em um
contexto pblico. Esse processo de articular boas razes em pblico
fora o indivduo a pensar sobre o que seria uma boa razo para
todos os outros envolvidos. Desse modo, o indivduo forado
a pensar a partir do ponto de vista de todos os envolvidos, a
quem suplica o consentimento. Ningum pode convencer os
outros em pblico acerca de seu ponto de vista se no for capaz
de explicar por que aquilo que parece ser bom, plausvel, justo e
conveniente para ele pode ser tambm considerado assim a partir
do ponto de vista de todos os envolvidos (BENHABIB, 2007, p.
54-55. Grifos no original).
Ou seja, argumentar a partir do ponto de vista de

todos os envolvidos no somente constrange o indivduo a ter
- 40 -

uma certa coerncia sobre as prprias concepes, mas

tambm o obriga a adotar um ponto de vista (BENHABIB,
2007, p. 55), considerando como de mentalidade ampliada.
Assim, ao se estabelecer as quatro condies de um discurso
racional, interessante perceber que a violao ao direito
humano alheio se torna muito mais difcil, porque, veja-se por
exemplo a regra de todo o falante que aplique um predicado F
a um objeto A deve estar disposto a aplicar F tambm a
qualquer objeto igual a A, ou seja, se a sociedade ou o
individuo X possui o direito de ser respeitado na sua
diferena, qualquer sociedade ou indivduo ter o mesmo
direito e no poder t-los violados. Caso isso ocorra, um dos
princpios bsicos da construo emancipada e racional do
discurso no ter sido observada, o que torna possvel de
controle e anulao uma possvel deciso.
Poderia ser perguntado, ainda, se a esfera pblica, na
qual se delibera por meio da ao comunicativa aqui sugerida,
necessitaria ser formada por interlocutores com grau de
esclarecimento superior ao do homem mdio. A resposta
negativa, pois como j anteriormente mencionado, no
exigncia da democracia deliberativa, como no caso do
republicanismo, a pressuposio de uma cidadania motivada e
politizada. Para uma teoria do discurso essencial a
existncia de procedimentos capazes de realizar a ligao
entre a linguagem jurdica e as redes informais de
comunicao que formam a esfera pblica (RECK, 2006, p.
189).
Isso porque incoerente assumir que os indivduos
iniciem um processo de deliberao pblica com um alto
nvel de esclarecimento conceitual sobre suas escolhas e
preferncias. Ele pode, na verdade, resultar apenas de um
processo de deliberao bem-sucedido. Em decorrncia
disso, a formao de preferncias coerentes no pode
- 41 -

preceder a deliberao; somente pode suced-la. Muitas vezes,
os desejos dos indivduos, bem como suas vises e opinies,
colidem uns com os outros. No decorrer da deliberao e da
troca de vises com outros, os indivduos tornam-se mais
conscientes de tais conflitos e sentem-se compelidos a tentar
uma ordenao coerente (BENHABIB, 2007, p. 54).
Assim, uma esfera pblica que realiza o
procedimento pela ao comunicativa, abandonando a ao
instrumental, possibilita a construo de uma expectativa de
racionalidade dos procedimentos em sede de esfera pblica
(BITENCOURT; RECK, 2015, p. 26). Isso porque se aplica a
ideia de que os interlocutores que teriam em suas opinies
argumentos duvidosos ficariam receosos de defend-los
publicamente, j que a troca de opinies de conhecimento
de todos.
Portanto, no que concerne ao desenvolvimento dos
direitos humanos e preveno de sua violao, seja por ao
estatal ou no, a teoria do discurso tem muito a contribuir
para o controle racional do processo de criao da norma, ou,
no caso da deciso, na tentativa de preencher os espaos em
branco, evitando que o poder de deciso (de escolha ou
tambm de produo da norma) fique a total merc da
discricionariedade Legislativa ou Executiva. Em razo disso, a
produo de uma deciso com o olhar voltado teoria do
discurso considerada um agir orientada pela busca do
entendimento.
O que se deseja dizer com busca pelo entendimento
no pode ser confundido com, necessariamente, busca pelo
consenso, uma vez que este no o principal objetivo da
deliberao, mas sim a justificao da deciso por meio de um
procedimento que torne tal deciso legtima e justa. No
entanto, no se descarta a possibilidade de se alcanar o
consenso dentro de um processo deliberativo que se oriente
pela ao comunicativa, ou seja, o consenso poder ser
- 42 -

alcanado, entretanto, na condio de um fim subsidirio e

no fundamental, eis que o cerne da deliberao possibilitar
a participao (da maior parte possvel) de pessoas que sero
atingidas pela norma/deciso, com vistas a fornecer
legitimidade opo escolhida. (SWAROVSKY, 2011, p.
82). Ainda, a ordem poltica e jurdica legtima quando as
decises e as leis esto justificadas para as pessoas
(SWAROVSKY, 2011, p. 84), pois o fim perseguido pelos
falantes no deve limitar a sua deliberao com fim nico de
se atingir o consenso, em que pese seja de importante
relevncia caso alcanado.
Nesse aspecto, as decises devem ser tomadas e
formuladas juntamente com a populao para que os espaos
de autonomia democrtica sejam apropriadamente pblicos e
preenchidos pela sociedade civil, uma vez que apenas
descentralizao e autonomia pura e simplesmente no so
sinnimos adequados democracia (SWAROVSKY, 2011,
p. 84). sobre os aspectos de dificuldades encontradas para o
desenvolvimento da descentralizao por meio da
democratizao que se ir tratar na sequncia.
Veja-se, por exemplo, o que retratou o Relatrio do
Desenvolvimento Humano em 2002, o qual foi elaborado
pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNUD, e teve como ttulo Aprofundar a Democracia num
Mundo Fragmentado. Isso demonstra a importncia do
olhar dado por este trabalho sobre os direitos humanos e
comprova que para se desenvolver os direitos humanos,
saindo do olhar e da discusso rasa, necessrio antes se
discutir os cenrios em que o debate pretende se inserir.
Esse relatrio coaduna-se com o at aqui trabalhado,
pois afirma expressamente que seria errado igualar a
democracia realizao de eleies livres e cair na falcia do
eleitoralismo (PNUD, 2002, p. 55). No obstante, como
- 43 -

referido anteriormente, ao dizer que os direitos humanos
importam para a poltica, o relatrio concluiu que a poltica
importante para o desenvolvimento humano porque as
pessoas de toda a parte querem ser livres para determinar os
seus destinos, exprimir os seus pontos de vista e participar
das decises que moldam suas vidas (PNUD, 2002, p. 1).
Nesse sentido, Valente (2006, p. 109), ao comentar as
concluses do relatrio, aduz que a interveno do cidado
comum na conduo poltica do seu pas tem como finalidade
ampliar a arena de deciso governamental, de modo a impedir
que as instituies pblicas sejam capturadas por elites
dominantes.
Assim, pensando na atuao governamental e social
sobre os direitos humanos, a forma com que se daria essa
interveno do cidado na conduo das aes acerca dos
direitos humanos justamente atravs do desenvolvimento
do
pensamento
racional
proporcionado
pelo
procedimentalismo habermasiano, idealizado por meio da
democracia deliberativa e da ao comunicativa por meio de
um discurso racional. Alm de ser possvel a insero do
cidado por esse meio, vital que se efetive, para fortalecer os
laos democrticos e se partir de uma democracia formal para
a substancial, propriamente dita, imprescindvel para a guarda
dos direitos humanos.
Para ver como a deficincia democrtica reflete
diretamente no desenvolvimento dos direitos humanos, basta
analisar alguns dos resultados produzidos pelo relatrio do
PNUD sobre o ndice de democracia no mundo. Segundo o
relatrio, 140 dos cerca de 200 pases do mundo realizam
eleies multipartidrias; dos 140 pases que realizam eleies
multipartidrias, apenas 82, com 57% da populao mundial,
so inteiramente democrticos (PNUD, 2002, p. 10); Apenas
41% dos pases do mundo so inteiramente democrticos, o
que equivale a 82 pases; 59% dos pases do mundo no so
- 44 -

inteiramente democrticos, o que equivale a 118 pases

(VALENTE, 2006, p. 112); 125 pases, com 62% da
populao mundial, tm imprensa livre ou parcialmente livre;
61 pases, com 36% da populao mundial, ainda no tm
imprensa livre; em apenas 10 pases, mais de 30% dos
parlamentares so mulheres e, em todo o mundo, apenas 14%
dos parlamentares so mulheres (PNUD, 2002, p. 10). Esses
dados so capazes de sugerir uma ideia sobre os fatores que
contribuem para as inmeras violaes de direitos humanos a
que o mundo se depara diariamente.
Ainda mais relacionado com o objeto do presente
estudo, so as concluses do relatrio acerca da governao
democrtica, quando conclui o relatrio que uma governao
ser democrtica quando: os direitos humanos e as liberdades
fundamentais das pessoas so respeitados, o que lhes permite
viver com dignidade; as pessoas tm opinies em relao
s decises que afetam a suas vidas (concluso esta que
reafirma o tema trabalhado neste estudo); as pessoas podem
responsabilizar quem decide (da a importncia do
fortalecimento dos canais de discusso e deliberao pblicas,
para que a sociedade tenha a oportunidade controlar as
decises de que sero destinatrios); as interaes sociais so
governadas por normas, instituies e prticas inclusivas e
justas; as mulheres e os homens so parceiros iguais nas
esferas privadas e pblica da vida e da tomada de decises; as
pessoas no so discriminadas com base na raa, etnia,
classe e gnero ou qualquer outro atributo (cerne dos
direitos humanos); as necessidades das geraes futuras esto
refletidas nas polticas atuais; as polticas econmicas e sociais
correspondem s necessidades e aspiraes das pessoas (da a
importncia do controle por parte da sociedade e do
trabalhado sobre a crise e distanciamento da classe poltica
para com a sociedade civil na democracia representativa) e; as
- 45 -

polticas econmicas e sociais visam erradicao da pobreza
e ao alargamento das escolhas que todas as pessoas tm na
sua vida (PNUD, 2002, p. 51).
Assim, para finalizar, o relatrio constatou que as
estratgias de promoo do desenvolvimento humano
tradicionalmente tm enfatizado o investimento na educao,
na sade, e na promoo do crescimento econmico
equitativo (sic) (PNUD, 2002, p. 53), mas tambm revela
que a participao poltica est ao lado da empreitada voltada
para o desenvolvimento humano, isto , a participao nas
normas e nas instituies que do forma nossa
comunidade constitui um direito humano e faz parte do
desenvolvimento humano (PNUD, 2002, p. 51. Grifos
prprios). Essas constataes trazidas pelo relatrio da ONU
apenas reforam e do realidade ao defendido neste trabalho.
Para ainda mais reforar e provar a veracidade da
relao entre democracia e direitos humanos proposta neste
estudo, em artigo publicado no site do Centro Regional de
Informao das Naes Unidas (UNRIC, [s.a]), tem-se que
a liberdade, o respeito dos direitos humanos e o princpio da
organizao de eleies honestas e peridicas so valores que
constituem elementos essenciais da democracia. Por sua vez, a
democracia proporciona o quadro natural para a proteco
(sic) e a realizao efectiva (sic) dos direitos humanos.
Esses valores so encarnados pela Declarao Universal
dos Direitos Humanos e desenvolvidos no Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, que
consagra uma srie de direitos polticos e liberdades civis
que constituem os pilares de uma verdadeira democracia.
Ou seja, a prpria ONU afirmando que a

democracia proporciona o quadro natural para a proteo e a
realizao efetiva dos direitos humanos e mais, trazendo que
essa afirmao se encontra na Declarao Universal dos
- 46 -

Direitos Humanos e tambm no Pacto Internacional sobre os

Direitos Civis e Polticos. No obstante, o texto expressa que
A ligao entre democracia e direitos humanos claramente
definida no artigo 21 da Declarao Universal dos Direitos
Humanos: A vontade do povo o fundamento da autoridade dos poderes
pblicos; e deve exprimir-se atravs de eleies honestas a realizar
periodicamente por sufrgio universal e igual, com voto secreto ou segundo
processo equivalente que salvaguarde a liberdade de voto (UNRIC, [s.a],
Grifos no original).
O texto vai alm, quando afirma que os direitos

consagrados no Pacto Internacional sobre os Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais e tambm nos instrumentos
que foram criados aps o Pacto sobre direitos humanos so
essenciais democracia (UNRIC, [s.a])5. O texto tambm
Durante vrios anos, a Assembleia Geral das Naes Unidas e a antiga
Comisso de Direitos Humanos procuraram utilizar os instrumentos
internacionais de direitos humanos para promover uma compreenso
comum dos princpios, normas, critrios e valores que constituem o
fundamento da democracia, a fim de ajudar os Estados-membros a
criarem tradies e instituies nacionais democrticas e a cumprirem os
seus compromissos em matria de direitos humanos, de democracia e de
desenvolvimento. Isto conduziu adopo de vrias resolues histricas
da antiga Comisso de Direitos Humanos. Em 2000, a Comisso
recomendou uma srie de medidas legislativas, institucionais e prticas
importantes que visavam consolidar a democracia (resoluo 2000/47); e,
em 2002, a Comisso declarou que os elementos que se seguem eram
essenciais democracia: Respeito dos direitos humanos e das liberdades
fundamentais; Liberdade de associao; Liberdade de expresso e de
opinio; Acesso ao poder e ao seu exerccio, de acordo com o Estado de
direito; Realizao de eleies livres, honestas e peridicas por sufrgio
universal e voto secreto, reflexo da expresso da vontade do povo; Um
sistema pluralista de partidos e organizaes polticas; Separao de
poderes; Independncia da justia; Transparncia e responsabilidade da
administrao pblica; Meios de comunicao social livres, independentes
e pluralistas (UNRIC, [s.a]).
5
- 47 -

trata dos dficits democrticos e da debilidade das instituies
como os principais obstculos ao exerccio efetivo dos
direitos humanos, ponto este, reiteradamente trazido e
comentado neste estudo.
5 Concluso
A partir das premissas expostas no decorrer do
estudo, pode-se perceber que o processo de desenvolvimento
democrtico pressupe uma relao entre o processo de
democratizao da sociedade e o processo de transformao
desta mesma sociedade. Isso implica dizer que esse processo
de democratizao do poder e da prpria sociedade
permanente e longo, o qual dever ser mediado pela
linguagem e comunicao poltica que inclua e se abra para a
atuao do cidado e tambm pela interao dos valores da
esfera social que se encontram as instituies polticas e
tambm pelos movimentos sociais organizados ou
espontneos.
Para operacionalizar tal perspectiva, imprescindvel
construir uma linguagem comum capaz de ser codificada e
compreendida pelo homem comum, que a principal fonte e
tambm destinatrio de toda e qualquer ao administrativa
estatal, ultrapassando, pois, os signos nebulosos dos cdigos
lingusticos jurdicos tradicionais, que se projetaram e
demarcaram a Administrao Pblica contempornea,
sobretudo em sua seara prpria de tcnica e burocracia, o que
dificultou a aproximao poltica dos seus termos e prticas
por parte da cidadania em geral, enclausurando-os nas mos
dos j iniciados e institucionalizados agentes sociais e
negando a natureza mediadora e interativa que deveria ter esta
linguagem.
Qualquer Administrao Pblica, qualquer Estado
Nacional, para se configurar como democrtica e
- 48 -

comunicativa, precisa, ento, construir o maior nmero

possvel de adeso social legtima, adquirida atravs de aes
comunicativas permanentes, que podem ser tensionais e
conflituosas em face de estarem em pauta interesses
ocasionalmente opostos, com todos os agentes envolvidos e
alcanados pelo exerccio do poder poltico institucionais ou
no. Alm do mais, as aes administrativas devem ser
suscetveis de fundamentao e crtica constantes, o que
retroalimenta o controle e a depurao social.
Da porque se insistir na necessidade do
reconhecimento da complexidade que marca as relaes
sociais contemporneas, as quais esto sempre em
permanente mutao e ampliao de suas demandas e
conflitos. Entretanto, para isso o que deve ser buscado na
Administrao Pblica, nos Estados Nacionais, e com eles,
garantir os espaos pblicos de enfrentamento e debate de
todas as particularidades deste cenrio, acolhendo a
diversidade e a diferena como elementos imprescindveis
para o debate, a deliberao e a execuo das polticas
pblicas norteadoras das aes pblicas voltadas
comunidade como um corpo poltico orgnico e ativo. Este,
portanto, o plano de visibilidade que deve orientar o
modelo administrativo de gesto, isto , o que crie condies
(objetivas e subjetivas) para a participao poltica da
cidadania como condio de uma administrao pblica
democrtica que preze pela no violao de direitos.
Assim, o conceito de democracia procedimental
implica outros conceitos estruturais de poder poltico e de
participao poltica, relacionado no apenas com a formao
da vontade poltica institucionalizada na perspectiva
parlamentar, mas inclusive com uma noo de esfera pblica
revitalizada, a qual organiza um conjunto orgnico de arenas
polticas informais, composta de velhos e novos
- 49 -

atores/cidados. O argumento habermasiano centra-se nesta
ideia de democracia procedimental porque envolve a todos e
outorga a todos responsabilidades indissociveis no processo
de construo dos seus cotidianos. Assim, uma esfera pblica
que realiza do procedimento pela ao comunicativa,
abandonando a ao instrumental, possibilita a construo de
uma expectativa de racionalidade dos procedimentos em sede
de esfera pblica.
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12.527/2011
Rosane Leal da Silva

Doutora em Direito
1 Introduo
Nos ltimos anos o Brasil tem registrado um
movimento paradoxal, pois ao mesmo tempo em que se
intensificaram os esforos para a promoo do acesso
informao, por outro lado nunca estiveram to em evidncia
os casos de desvios de dinheiro pblico. Esta situao remete
a um questionamento: teriam os casos de corrupo se
agravado ou ao revs, a pluralidade de fontes e a maior
diversidade de instrumentos para acessar informao pblica
seriam responsveis por revelar uma situao endmica no
pas? Poderia se falar na combinao dessas duas variveis?
Ainda que os grandes escndalos polticos
recentemente divulgados se liguem em sua grande maioria
esfera federal, o dever de prestar informao e promover a
transparncia da gesto pblica se dirige indistintamente aos
trs poderes, abrangendo todas as esferas. Neste trabalho a
ateno se voltar para a discusso dos desafios que se
apresentam administrao pblica municipal em face do
dever de promover a transparncia ativa, prevista pela Lei n
12.527/2011 Lei de Acesso Informao (LAI). Elegeu-se
- 55 -

para tanto os municpios da Quarta Colnia no Rio Grande
do Sul que formam um promissor polo econmico e turstico
integrado pelas cidades de Agudo, Dona Francisca, Faxinal do
Soturno, Ivor, Nova Palma, Pinhal Grande, Restinga Seca,
So Joo do Polsine e Silveira Martins. Todas essas cidades
se caracterizam por seu pequeno porte e pela estrutura menos
burocrtica da sua administrao, o que em tese permitiria
maior celeridade em organizar e divulgar as informaes
pblicas nos portais das prefeituras municipais.
A promoo da transparncia ativa por meio das
Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC) est
contemplada no artigo 8, 2, da LAI, dispensando-se sua
aplicao aos municpios com populao at dez mil
habitantes. Partindo desse critrio legal e analisando os dados
demogrficos dos municpios em tela verificou-se que nesse
quesito a LAI se impe apenas aos municpios de Agudo e
Restinga Seca, cuja populao, segundo dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), superior a dez
mil habitantes.
Essa delimitao conduziu ao questionamento sobre a
adequao dos portais desses dois municpios ao disposto na
Lei de Acesso Informao Pblica quanto transparncia
ativa.
Para compreender esse cenrio, tentando formular
uma possvel (e provisria) resposta empregou-se o mtodo
de abordagem dedutivo, vez que na primeira parte do texto
sero explicitados os principais deveres impostos pela Lei de
Acesso Informao, o que se seguir de pesquisa emprica
nos sites institucionais com foco para as informaes de
divulgao obrigatria. Para tal investigao utilizou-se o
mtodo de procedimento monogrfico, a partir do qual foram
selecionados os portais e delimitadas as informaes que se
busca revelar, quais sejam, aquelas cuja legislao determina
sua divulgao obrigatria. A este mtodo de procedimento
- 56 -

aliou-se a tcnica de observao direta, sistemtica e no

participativa nos portais das prefeituras municipais das
cidades de Agudo e Restinga Seca, verificao que ocorreu
por meio da visita online realizada nos portais municipais ao
longo da segunda quinzena do ms de julho de 2016.
2 O direito fundamental informao pblica: notas
introdutrias.
O direito de acesso informao essencial
implantao, consolidao e manuteno das democracias,
pois por meio do exerccio desse direito fundamental que os
cidados podem acompanhar a atuao dos gestores pblicos
a quem conferiram mandatos de representao. Como
destacado por Freitas (2013, p. 12), a ao dos governantes
(eleitos e no eleitos) deve estar submetida a um escrutnio
permanente e nesse contexto a responsabilizao pela
performance e pelos resultados obtidos no desempenho dos
agentes pblicos no exerccio das funes governamentais
tornam os mecanismos de prestao de contas e/ou
accoutability parte essencial dos regimes democrticos [...].
Portanto, no foi sem razo que a Constituio
Federal estabeleceu como direito fundamental o acesso
informao pblica, contemplando-o em seu artigo 5, inciso
XXXIII. Este dispositivo legal dialoga com o artigo 37,
segundo o qual A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia, pois a abertura das informaes pblicas favorece
a criao de um ambiente de moralidade e publicidade na
gesto.
- 57 -

No momento histrico em que o pas se reconciliava
com a democracia revelava-se de capital importncia
contemplar o direito de acesso informao pblica como
mecanismo para banir a cultura do segredo vigente no
perodo de exceo. Como salientam Ackerman e Sandoval
(2005, p. 15)
Cuando una sociedad haya decidido aceptar a la democracia
como su fe fundamental, es elemental que sus ciudadanos
conozcan lo que su gobierno est haciendo. Ningn gobierno
democrtico puede sobrevivir sin rendicin de cuentas y el
postulado bsico de la rendicin de cuentas es que el Pueblo
cuente con informacin acerca del funcionamiento del gobierno.
Ocorre que em pases de democracias tardias h um

dficit de implementao constitucional e esses dispositivos
passaram a ser interpretados como promessas de um novo
tempo, sem que o cidado contasse com procedimentos e
prazos legais para exercer tal direito. Essa situao se manteve
por longo perodo (de 1988 a 2011), a revelar o quanto
difcil alterar as prticas polticas, transpondo a cultura do
sigilo em favor de uma atuao pautada pela transparncia.
Essa demora colocava o Brasil no rol dos pases que
editaram tardiamente sua Lei de Acesso Informao, pois
conforme estudos repercutidos por Ackerman e Sandoval
(2005, p. 22-23), em 2005 havia cerca de sessenta e cinco
pases que j tinham editado suas LAIs6, sendo que quase dois
teros desse nmero tinha produzido sua legislao aps o
Este estudo revela que a grande maioria dos Estados que editaram Leis
de Acesso Informao Pblica so desenvolvidos, destacando-se a
Sucia, cuja legislao de 1766 desponta como a primeira no mundo.
Dado curioso o caso da Colmbia, que produziu sua lei em 1888 e se
constituiu no primeiro pas latino a contar com legislao dessa natureza
(ACKERMAN; SANDOVAL, 2005, p. 23).
6
- 58 -

ano 2000. O Brasil ainda demorou mais doze anos para

regulamentar esse direito fundamental.
Ainda que os cronogramas de criao das leis
obedeam a ritmos temporais prprios de cada pas, sua
edio tambm se liga a movimentos internacionais e
compromissos firmados entre os Estados, nos quais se
reconhece expressamente a importncia do acesso
informao pblica para a satisfao de outros direitos
fundamentais7.
De igual forma, h recomendaes internacionais
mnimas quanto abrangncia e contedo das referidas
legislaes, a saber: a) cobertura, ou seja, a lei deve abranger
todos os poderes, rgos e instituies pblicas e privadas
que recebam dinheiro pblico; b) as excees abertura
precisam ser contempladas pela prpria lei, sendo claras e
limitadas a poucos casos; c) superviso, que se dar por meio
da criao de um organismo autnomo que ter competncia
para receber os recursos em caso de denegao da
informao; d) facilidade de acesso, no se impondo custos
elevados e tampouco exigindo que sejam expostos os motivos
que levaram ao pedido de informao (ACKERMAN;
SANDOVAL, 2005, p. 24-33)
Para que cumpram esses princpios a informao deve
conter alguns atributos, sendo verdadeira e correta, precisa,
fidedigna e comprovvel, ou seja, deve se sujeitar a contrastes
Tal como a Declarao de Atlanta, elaborada em 2008 por cerca de
cento e vinte cinco especialistas (125) que representaram quarenta (40)
pases, ocasio em que o Brasil contou com dois (2) representantes. Neste
documento h o reconhecimento expresso de que a falta de informao
atinge com mais intensidade as populaes mais pobres, mulheres e
comunidades vulnerveis, pois dificulta ou impede o exerccio de direitos
bsicos, afrontando a dignidade humana (CARTER CENTER, 2014, p. 34).
7
- 59 -

e demonstrar adequao entre o que ocorreu e o que foi
transmitido ou divulgado. Ademais, a informao tambm
deve ser atualizada, confivel e facilmente acessvel (COBO,
2009, p. 20-23), pois alm de se constituir em um poderoso
aliado na luta pela implementao de outros direitos
fundamentais, impulsionando a liberdade de expresso e
qualificando a participao poltica, este direito possui um
carter autnomo. Essa dplice funo evidenciada por
Ugarte (2007, p. 16):
Siendo en definitiva un derecho que fundamentalmente
constituye un medio para asegurar la vigencia de otros derechos
especialmente la publicidad de los actos de gobierno, el
derecho de los habitantes ejercer el control de la gestin
gubernamental y, como ha sido sealado, la libertad de
expresin, que supone la posibilidad de obtener la informacin
pblica necesaria para que quien desea expresar pueda hacerlo
con el conocimiento y con los datos necesarios, el derecho de acceso
a la informacin constituye tambin un derecho em s mismo y no
una garanta.
Quanto acessibilidade destaca-se o fato de a LAI

brasileira prever expressamente a transparncia ativa por meio
dos portais institucionais presentes na internet, ou seja, os
rgos pblicos devem preparar e divulgar espontaneamente
a informao em seus sites institucionais. Essa uma das
poucas vantagens decorrentes da normatizao tardia da
matria, contemplando a utilizao das TIC no esforo de
ampliar o modelo de governo eletrnico no pas.
Com efeito, se nos anos noventa o emprego de TIC
estava diretamente ligado aos movimentos de reforma do
Estado e intentava a busca de modernizao da
administrao pblica e melhoria na eficincia dos processos
operacionais e administrativos do governo [...] e o [...] uso
da internet pelo setor pblico para a prestao de servios
- 60 -

pblicos de forma eletrnica, ou e-services (PRADO;

RIBEIRO; DINIZ, 2012, p. 15).
H uma variedade de conceitos de governo eletrnico,
conforme apresentado por Alves (2012, p. 31-32). Do quadro
sinttico montado pelo autor possvel extrair algumas ideias
que em geral so empregadas em sua definio: a) essa
terminologia est associada utilizao das tecnologias da
informao e comunicao pelos rgos pblicos com o
objetivo de desenvolver prticas mais responsivas, eficientes e
transparentes; b) o uso das tecnologias no apenas amplia a
capacidade de interao entre o gestor e a sociedade, mas
tambm produz resultados positivos sobre a prpria atuao
dentro do governo, que se torna melhor articulado e em rede;
c) as novas ferramentas tecnolgicas promovem maior
eficincia na prestao dos servios pblicos aos cidados e
empresas; d) contribuem para otimizao dos servios, alm
de participao do cidado e governana; e) uso das
tecnologias, em especial a internet, para melhorar o governo;
f) utilizao da internet e da web para ofertar informao e
servios governamentais aos cidados. Como possvel
constatar, informao, oferta de servios e participao social
so termos recorrentes em muitas dessas definies.
Conforme Santos e Reinhard (2012, p. 123), o
governo eletrnico segue alguns estgios, a saber: 1) presena
emergente, estgio mais incipiente no qual o rgo pblico
cria um portal na web e disponibiliza informaes limitadas,
estticas e bsicas; 2) presena aprimorada, com base de
dados atuais, arquivos e relatrios, indicao de leis e
regulao das matrias em site que contm um sistema de
busca e uma mapa para orientar o internauta; 3) presena
interativa, na qual h a preprarao de contedos em udio e
vdeo para facilitar o acesso da populao s informaes,
bem como so disponibilizados canais de comunicao para
- 61 -

agilizar o contato entre o cidado e os servidores pblicos; 4)
presena transacional, onde alm das informaes o cidado
consegue efetivar os servios pblicos inteiramente pela
internet, como pagar multas, recolher impostos e taxas, etc; 5)
presena em rede, caracterizada pela construo de uma rede
integrada onde possvel acessar informao, participar e
realizar servios pblicos.
Percebe-se que em estgios mais desenvolvidos a
concepo de governo eletrnico vai se alargando para
contemplar a accountability, conceito bidimensional que supera
a mera prestao de contas (que pode ocorrer de maneira
voluntria) pois impe a obrigao de o poder ser exercido
pelo gestor pblico de forma transparente, justificando atos e
sujeitando-se s sanes em casos de descumprimento, desvio
ou abuso de poder. Accountability, portanto, abrange a ideia de
controle, fiscalizao e responsabilidade (SCHEDLER, 1999,
p. 11-14), elementos que parecem dialogar harmonicamente
com os princpios norteadores da Lei de Acesso Informao
Pblica.
A efetivao da accountability exige a abertura do
Estado, a adoo da prtica de dados abertos e da mxima
transparncia, o que pode ser facilitado pelo uso de TIC.
Conforme determina o artigo 8, da LAI, dever dos rgos
e entidades pblicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no
mbito de suas competncias, de informaes de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Para
cumprir com esta obrigao o 3o desse dispositivo
determina que os sites institucionais devem:
I - conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o
acesso informao de forma objetiva, transparente, clara e em
linguagem de fcil compreenso;
- 62 -

II - possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos
eletrnicos, inclusive abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a anlise das informaes;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em
formatos abertos, estruturados e legveis por mquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informaes disponveis para acesso;
VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e
VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade
de contedo para pessoas com deficincia, nos termos do art. 17
da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da
Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.
Conforme se depreende da leitura do dispositivo legal,

a LAI impe, tambm, a criao e a manuteno de canais de
interao entre os gestores pblicos e a sociedade, nos quais
seja possvel no s tomar conhecimento de informaes
pblicas pretritas, mas manter um dilogo poltico no qual o
cidado tenha espao para se manifestar e dar seu feedback
sobre as aes empreendidas. Supe, portanto, um grau mais
amadurecido de uso de tecnologias pelos rgos pblicos,
partindo do pressuposto que j foram superadas as prticas de
segredo em favor da cultura da abertura.
Sabe-se, no entanto, que h larga distncia entre a
previso normativa e a realidade, o que justifica que se
questione sobre o nvel de implementao do disposto na
LAI quanto transparncia ativa nos portais governamentais
dos municpios gachos da Quarta Colnia, pergunta que se
tentar responder na prxima seo.
- 63 -

3 Os portais das prefeituras municipais abrangidas pela
LAI: o estado da arte quanto efetivao da
transparncia ativa
Para que seja possvel compreender a importncia da
divulgao das informaes pblicas nos portais pblicos dos
municpios investigados deve-se ter, preliminarmente, uma
viso panormica do contingente populacional dessas cidades.
De acordo com os dados divulgados pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, 2015, o
panorama populacional era o seguinte: Agudo com 17.120
habitantes e rea territorial de 536.114 quilmetros
quadrados; Restinga Seca, com 16.334 habitantes em rea
territorial de 968.496 quilmetros quadrados (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2015)8.
Conforme se constata, h apenas dois municpios da
Quarta Colnia (Agudo e Restinga Seca) abrangidos pela LAI,
para os quais se aplica o dever de promover a transparncia
ativa.
Os itens que sero investigados nos portais dos
municpios so aqueles considerados pelo artigo 8 da LAI de
Quanto aos demais municpios que integram a Quarta Colnia de
Imigrao Italiana tem-se os seguintes dados: Dona Francisca: populao
estimada de 3.374 habitantes, sendo a unidade territorial formada por
114.346 quilmetros quadrados; Faxinal do Soturno, populao de 6.869
habitantes, em rea de 169.514 quilmetros quadrados; Ivor, populao
de 2.133 habitantes e rea da unidade territorial de 122.930 quilmetros
quadrados; Nova Palma tem populao estimada de 6.588 habitantes, em
rea de 313.894 quilmetros quadrados; Pinhal Grande, com populao de
4.560 habitantes, sendo a unidade territorial de 477.125 quilmetros
quadrados; So Joo do Polsine, cuja populao de 2.651 habitantes,
em unidade territorial de 78.223 quilmetros quadrados; Silveira Martins,
com populao estimada de 2.487 habitantes e rea territorial de 119.587
quilmetros quadrados (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA
E ESTATSTICA, 2015).
8
- 64 -

divulgao obrigatria, quais sejam: a) registro das

competncias e estrutura organizacional, endereos e
telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento
ao pblico; b) II - registros de quaisquer repasses ou
transferncias de recursos financeiros; c) III - registros das
despesas; d) IV - informaes concernentes a procedimentos
licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem
como a todos os contratos celebrados; e) V - dados gerais
para o acompanhamento de programas, aes, projetos e
obras de rgos e entidades; e VI - respostas a perguntas mais
frequentes da sociedade.
Para facilitar a leitura e compreenso do leitor, neste
item os dados de cada municpio sero apresentados de
maneira sumarizada e seguidos de breve discusso. Para tanto
ser observada a mesma ordem na qual aparecem no artigo 8
da LAI, iniciando-se a anlise pelo Municpio de Agudo.
Todos os dados apresentados encontram-se no portal das
referidas prefeituras, cujo endereo eletrnico encontra-se nas
referncias dispensando-se, assim, as sucessivas indicaes ao
longo do texto.
Quanto ao registro das competncias e estrutura
organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades
e horrios de atendimento ao pblico constatou-se, numa
viso geral e panormica, que o portal da Prefeitura Municipal
de Agudo apresenta, no incio da pgina, uma estrutura
mnima que situa o internauta sobre os contedos que ele
poder encontrar ao longo do portal. Na parte superior da
pgina os destaques ficam para a existncia de boto que
permite ir direto para o mapa do site, o que auxilia na rpida
localizao do internauta por todo o contedo da pgina, bem
como a existncia de link sobre acessibilidade. Tal link, uma
vez clicado, abre para a pgina secundria onde possvel
encontrar importantes referncias sobre acessibilidade,
- 65 -

conceito ainda pouco difundido, mas de extrema importncia
j que visa a preparar os portais institucionais para que sejam
acessados por qualquer pessoa, desde aquela que tem
problemas e dificuldades de leitura, quanto s deficientes.
Devido importncia desse conceito para a formao
de uma sociedade inclusiva e que respeite os direitos humanos
vale a pena transcrever o contedo da pgina:
De acordo com a Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT NBR950), a Acessibilidade definida como "a condio
para utilizao com segurana e autonomia, total ou assistida, dos
espaos mobilirios e equipamentos urbanos, das edicaes, dos
servios de transporte e dos dispositivos, sistemas e meios de
comunicao e informao por uma pessoa com decincia ou
com mobilidade reduzida".
Entre os trabalhos desenvolvidos para a web, a acessibilidade
refere-se principalmente s recomendaes do W3C, consrcio
entre empresas e rgos governamentais e independentes que
desenvolvem novos padres de navegao e usos para a internet.
Neste contexto, o Portal Municpio foi desenvolvido seguindo as
diretrizes da e-MAG ( Modelo de Acessibilidade em Governo
Eletrnico ), WCAG ( Web Content Accessibility Guidelines )
aos princpios de acessibilidade e construdo conforme as normas
do Governo Federal, em obedincia ao Decreto 5.296, de
2.12.2004.
Esse portal tem o objetivo de contribuir com a ideia de um
mundo sem obstculos e oferecer seu contedo ao maior
nmero de pessoas, independentemente de suas capacidades
fsico-motoras e perceptivas, culturais e sociais.
Ainda que a descrio esteja adequada e que se note

certo esforo dos responsveis pelo portal da Prefeitura
Municipal de Agudo, as ferramentas para promover a
acessibilidade ainda so escassas. Na barra superior o
internauta pode obter a mudana do contraste do fundo da
pgina e letras, o que efetivamente est em funcionamento e
facilita sua leitura. Outra funcionalidade disponvel a
- 66 -

ferramenta para aumentar a fonte, o que favorece

especialmente pessoas com problemas de viso. No entanto,
no h contedos em udio e vdeo, apesar de conter esse link
na aba referente s mdias. A ausncia de contedos em
formatos variados limita o alcance da informao para as
pessoas que so completamente cegas e para aquelas que tm
dificuldades de leitura.
Esta barra inicial seguida por outra em cor azul e
com a identificao na cor branca. Ali possvel encontrar
informaes gerais que esto no site, o que facilita a
visualizao e localizao das informaes. H ferramenta de
pesquisa no canto superior direito e ao test-la constatou-se
que est em funcionamento.
Fonte: Portal da Prefeitura Municipal de Agudo (2016)
Na aba intitulada Prefeitura Municipal h a descrio

da estrutura organizacional, com os rgos que compem o
Poder Executivo municipal. Nesse espao possvel localizar
a identificao do responsvel pelo setor, endereo de
funcionamento, telefone, e-mail para contato e horrio de
funcionamento.
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H descrio de todas as secretarias de municpios: 1)
Administrao e Gesto; 2) Desenvolvimento Econmico,
Cultura e Turismo; 3) Desenvolvimento Rural e Gesto
Ambiental; 4) Desenvolvimento Social e Habitao; 5)
Educao e Desporto; 6) Fazenda; 7) Secretaria de
Infraestrutura, Obras, Servios e Trnsito; 8) Secretaria da
Sade. Aps a disposio do link da secretaria h a
identificao dos setores que funcionam junto a essa pasta,
indicando-se tambm eventuais programas que a secretaria
realiza, a exemplo do Programa Crescer com Agudo.
H identificao de programas desenvolvidos no
municpio, tais como Proleite, Frutas em Agudo e Florestar
Agudo, acompanhado de uma sumria descrio. No entanto,
no h link que permita a abertura para maiores informaes
sobre os referidos programas, o que deixa o cidado sem
informaes sobre sua execuo, contrariando neste quesito o
que impe a LAI.
Na Secretaria de Desenvolvimento Social e Habitao
no h qualquer informao sobre o Centro de Referncia em
Assistncia Social e ainda que esta pgina abra ao passar o
cursor, ela se encontra em branco. Nessa mesma secretaria
tambm no foi possvel encontrar informaes sobre
Programas desenvolvidos, cujo link abre para uma pgina em
branco.
Na Secretaria de Educao e Desporto h
informaes sobre a merenda escolar, com indicao do
nome da nutricionista responsvel pelo planejamento e
orientao das refeies servidas nas escolas do municpio,
bem como identificado o rgo que fiscaliza a qualidade da
merenda concedida.
Nesta Secretaria h um setor denominado Passe Livre,
cujo link permite ter acesso a edital do Passe Livre Estudantil
e demais formulrios para o candidato preencher a
documentao necessria para pleitear o benefcio. Todos os
- 68 -

formulrios esto salvos em pdf, o que se revela um

problema, pois alm de impor que o internauta disponha de
um programa especfico para ter acesso a esta informao
pblica, ainda no pode utilizar do formulrio para
preenchimento online, prejudicando qualquer tentativa de uso
do portal para a etapa de transao.
H descrio de trs programas realizados por esta
Secretaria: Sorrindo para o Futuro, cujo objetivo promover
a higiene bucal; Pequenos Vigilantes, realizado desde 2006 e
que incentiva aes de monitoramento de boas prticas de
consumo, destinada a alunos de 4 ano; Programa Hortas
Escolares, em funcionamento desde meados do ano 2000 e
que se prope a ensinar o plantio, manuseio e cuidados com
os vegetais, estimulando que produzam alimentos para
auxiliar na alimentao escolar. No h, no entanto,
informaes que permitam acompanhar seu desenvolvimento.
Nesta secretaria tambm h a identificao das oito
escolas municipais, com os endereos e contatos (e-mail e
telefone).
Na Secretaria da Fazenda h dois links: um para o
programa Bolo Municipal, cuja pgina secundria abre, mas
no contm nenhuma informao e o Nota Fiscal Gacha, no
qual possvel verificar as fotos dos contemplados em cada
ms, sendo que esto disponveis informaes e fotos a
contar de outubro de 2015. Nesse sentido, apesar de a
prestao de contas mostrar-se positiva, no foi possvel
encontrar informaes anteriores a outubro de 2015, o que
retira do cidado a possibilidade de acompanhar os
contemplados nos outros perodos.
Na Secretaria de Infraestrutura, Obras, Servios e
Trnsito s h um link sobre o Conselho Municipal de
Trnsito. No entanto a pgina secundria no contm
nenhuma informao. Esta a nica secretaria do municpio
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que no contempla nenhuma informao para o cidado, o
que lamentvel vez que trata das questes de obras e
trnsito, algo to importante especialmente em municpios
com produo agrcola, na qual os pequenos produtores
precisam de vias em boas condies para escoar sua
produo.
No link da Secretaria da Sade possvel encontrar a
pgina das Unidades de Sade, onde h a identificao das
cinco unidades existentes no municpio, com a informao do
telefone. Nesse caso seria conveniente que tambm houvesse
a localizao geogrfica da referida unidade, especialmente
considerando que o muncipe poderia ter interesse em se
dirigir a uma dessas unidades e teria dificuldade em localizar
seu endereo.
Causa curiosidade o fato de esta secretaria no
informar as campanhas que realiza, ainda que exista este link e
ele abra para a pgina secundria. Observe-se que as
atividades dessa Secretaria so de suma importncia para a
populao, especialmente por destinarem-se promoo do
direito fundamental sade e nesse segmento ser usual o
poder pblico municipal realizar campanhas de vacinao e
outros programas de sade da famlia. No entanto o
internauta no dispe de informaes sobre tais aes.
No Conselho Municipal da Sade, disponvel nessa
mesma Secretaria, no se encontra qualquer informao sobre
a composio ou atuao do referido Conselho. H apenas
informao desatualizada sobre a Conferncia Municipal da
Sade, ocorrida em 15 de julho. No h notcias ou agenda de
aes futuras.
H ainda dois links: um para acessar internamente o
contracheque, que se supe seja de acesso somente de
servidores; outro para acesso externo. Este link abre, no
entanto, para que seja possvel acessar ao Demonstrativo de
- 70 -

Pagamento de Salrio o internauta precisa informar um logon e

uma senha.
Sumarizando a anlise da estrutura organizacional da
Prefeitura de Agudo permite ver que h um organograma e
que os espaos para a divulgao das informaes foram
providenciados, estando presentes nesse campo todos os itens
previstos pela LAI. A nica ressalva fica por conta da no
uniformidade das informaes entre as secretarias, pois nem
todas as pastas contam com os dados disponveis, o que
revela que o problema no se localiza na ausncia de
tecnologia e sim no gestor que se encontra frente de
determinada secretaria. Percebe-se que quando este gestor
compreende a necessidade de prestar informaes e do papel
que pode ser desenvolvido pelos portais no sentido de
aproximar a populao da administrao pblica municipal h
atualizao e os dados esto disponveis. Trata-se, portanto,
muito mais de vontade poltica do que propriamente de
ausncia de condies tecnolgicas, vez que outras secretarias
prestaram informaes bastante completas.
As informaes referentes aos registros de quaisquer
repasses ou transferncias de recursos financeiros foram
localizadas dentro da aba Contas Pblicas, localizada na
parte superior da pgina principal, conforme j evidenciado
pelo print do portal. Ali o cidado pode encontrar os
relatrios mensais, disponveis em pdf, sobre a liberao de
recursos conforme Lei 9452/97 - do Estado e Unio para os
municpios, o que permite o acompanhamento dos valores
recebidos pela compensao financeira de recursos naturais,
FUNDEB, cota-parte do fundo especial do petrleo, piso de
ateno bsica, transferncia do SAMU federal, entre outros
valores que os municpios recebem dos demais entes da
federao.
- 71 -

H arquivos mensais disponveis desde janeiro de
2013, sendo que os documentos esto em pdf e word e abrem
normalmente, o que franqueia ao cidado desse municpio o
acompanhamento mensal dos valores repassados prefeitura.
Observa-se, nesse ponto, como muito salutar disponibilizar
os relatrios em dois formatos, pois os documentos em pdf
impedem que o cidado interaja com os dados em virtude de
seu formato fechado, alm de impor que baixe determinado
programa para poder ter acesso s contas pblicas de seu
municpio.
Na aba Contas pblicas o cidado tambm tem
acesso aos relatrios mensais (a partir de janeiro de 2013 e
nos mesmos formatos) de todos os recursos repassados pela
Prefeitura Municipal, o que permite que tenha cincia de
como aplicado o oramento de sua cidade. Verifica-se, por
exemplo, que no ano de 2016 foram feitos repasses de verbas
pblicas para a Associao dos Pais e Amigos dos
Excepcionais, para a Associao Beneficente Amor Perfeito e
para o Instituto Cultural Brasileiro Alemo.
Nesta mesma aba o cidado ainda poder encontrar o
link que abrir para os relatrios de estudos e estimativas de
receitas para 2016, sendo estimada receita corrente de R$
50.819.066,00.
Outro item de informao obrigatria, segundo a LAI,
refere-se ao registro de despesas. Tal informao encontra-se
disponvel na aba Contas Pblicas, no link oramentos
anuais, onde possvel abrir o relatrio onde consta o
Cronograma de Execuo Mensal de Desembolso, o que
demonstra ao muncipe como os valores estimados esto
sendo gastos mensalmente. Percebe-se nesse ltimo relatrio
que a Prefeitura Municipal, como unidade gestora, teve o
maior desembolso com a folha de pagamento e encargos
sociais, valores que se destacam mensalmente por serem
superiores s demais rubricas da planilha.
- 72 -

Interessante
referir
que
somente
foram
disponibilizadas as estimativas e execuo de despesas do
corrente ano, no havendo os relatrios dos anos anteriores,
lacuna que impede que o cidado forme uma viso histrica
desse dado, comparando receitas e gastos entre um ano e
outro.
Quanto s informaes concernentes a procedimentos
licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem
como a todos os contratos celebrados, dados que a LAI
determina que devem ser divulgados espontaneamente pelo
ente pblico constatou-se que este item est contemplado na
aba Licitaes, disposta na parte superior do Portal.
A observao empreendida evidenciou que h meno
aos editais das vrias modalidades (concorrncia, tomada de
preos, convite, leilo, prego presencial, prego eletrnico,
chamada pblica), todos eles com os respectivos arquivos.
Quanto ao formato eleito para a divulgao dos editais, no
entanto, constatou-se que os documentos que no estavam
em pdf foram divulgados numa extenso que no permitiu a
leitura, encontrando-se incompreensveis.
H divulgao de contratos firmados pelo Poder
Executivo Municipal desde 2013, todos eles em formato pdf e
em perfeito funcionamento, o que permitiu constatar,
inclusive, que no corrente ano j foram realizados cerca de
cinquenta contratos, tendo como objeto: o fornecimento de
combustveis para a frota municipal; locao de prdio para a
instalao de rgos e centros de atendimento ligados s
secretarias municipais; fornecimento de equipamentos;
fornecimento de gs de cozinha; treinamento de funcionrios
para operarem com sistemas e programas computacionais;
fornecimento de passagens; fornecimento de gneros
alimentcios para alimentao escolar, dentre outros.
- 73 -

O ltimo item exigido pela LAI denomina-se
respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Constatou-se que este requisito est contemplado no portal
do Municpio de Agudo. Todavia esta informao no se
encontra em evidncia, sendo necessrio que o internauta
abra a aba transparncia, disposta na parte superior da pgina,
para que ali encontre este item. Ponto positivo que as
perguntas esto destacadas e as respostas so formuladas em
linguagem clara, so bastante compreensveis e completas.
Em sntese constatou-se que o Portal da Prefeitura
Municipal de Agudo contempla os itens exigidos pela LAI
para a promoo da transparncia ativa. Ponto a ser
aperfeioado, no entanto, refere-se localizao das
informaes, pois esses dados poderiam estar todos
agrupados e disponibilizados no banner do Acesso
Informao, o que contribuiria inclusive para fortalecer a
cultura de respeito lei, evidenciando, de outra parte, que o
municpio cumpre o que exigido.
Em contrapartida, quando se abre o banner de acesso
informao ali s possvel encontrar o formulrio para o
pedido de informao (transparncia passiva), o que limita as
funcionalidades dessa aba.
O portal da Prefeitura Municipal de Restinga Sca,
por sua vez, possui uma estrutura mais simples, com as
principais informaes disponveis a partir de um menu
localizado na margem esquerda da pgina, reservando-se o
centro para a divulgao de notcias e fotos sobre a atuao
dos gestores municipais.
A barra superior do portal tem o mecanismo de busca
que auxilia na rpida localizao de documentos divulgados
no site. Esta ferramenta est em funcionamento e respondeu
de maneira gil s solicitaes feitas quando de sua testagem.
Ainda que no contemple uma aba com a
denominao estrutura organizacional, o portal tem, na
- 74 -

margem esquerda, as informaes sobre o prefeito e viceprefeito, onde o internauta pode visualizar as fotos dos
gestores, acompanhada do nome completo, sigla partidria e
endereo eletrnico onde podem ser contactados.
A figura abaixo evidencia a estrutura geral do Portal,
conforme visualizado por quem acessa o site:
Fonte: Portal da Prefeitura Municipal de Restinga Sca (2016).
Quanto estrutura de governo pode-se verificar que

h a descrio dos rgos (assessoria de imprensa, jurdica e
demais secretarias de municpio) integrantes do Poder
Executivo, com a breve descrio da sua competncia,
endereo fsico, indicao de telefone e endereo de e-mail
para contato. Constata-se, portanto, que as informaes
bsicas so divulgadas ao internauta.
H nove secretarias, quais sejam: 1) Administrao; 2)
Agricultura e Meio ambiente; 3) Assistncia Social e
Habitao; 4) Educao; 5) Finanas; 6) Indstria, Comrcio,
Turismo, Cultura, Deporto e Lazer; 7) Obras; 8)
Planejamento e 9) Sade, todas elas com uma descrio bsica
da sua competncia, endereo, e-mail e telefone. Os pontos
frgeis, no entanto, dizem respeito ausncia de
- 75 -

uniformidade quanto divulgao do nome do responsvel
pela pasta (presente somente em alguns casos) e a no
informao sobre o horrio de funcionamento do rgo,
dados que facilitam os contatos do muncipe com o
responsvel pela execuo dos atos de gesto, sendo o horrio
de atendimento ao pblico item obrigatrio de acordo com a
LAI.
A divulgao dos registros de quaisquer repasses ou
transferncias de recursos financeiros, tambm exigida pela
LAI, no feita de maneira clara, exigindo-se certa expertise
para o internauta localizar esse contedo. H necessidade de
abrir, no menu, o item transparncia pblica, o que o remeter
para o centro da pgina, onde alm de poder dirigir-se ao
portal da transparncia, o cidado poder acessar os relatrios
bimestrais onde encontrar o demonstrativo simplificado do
relatrio resumido da Execuo Oramentria. Os
documentos esto em arquivo pdf, todos em funcionamento,
onde os dados so apresentados de maneira simplificada em
tabela que usa terminologia contbil, o que pode deixar pouco
clara a informao para os muncipes que no estejam
familiarizados com essa linguagem tcnica. De toda a sorte, a
anlise atenta dos documentos permite ver as previses de
gastos em aes e servios pblicos na rea da sade,
educao, despesas gerais com pagamento de recursos
humanos e com encargos previdencirios, observando-se que
o pagamento destinado funo e sub-funo (recursos
humanos) desponta substancialmente frente do que
destinado ao atendimento dos direitos fundamentais como
educao e sade.
Nessa parte destinada transparncia o cidado ainda
pode acompanhar a tramitao de eventual pedido de
informaes (pgina com erro e que no abriu), dirigido ao
Poder Executivo, bem como pode fazer contato com vrios
- 76 -

setores da administrao municipal, bastando informar nome,

telefone, e-mail, cidade, estado, assunto.
No foram encontradas, no Portal do Municpio de
Restinga Sca, informaes referentes aos repasses que o
Executivo municipal recebeu do Estado e da Unio, como
verificado no Portal da Prefeitura de Agudo. De igual forma,
a fonte das receitas no aparece discriminada, havendo nos
sintticos relatrios apenas a previso inicial da receita, que
para o ano de 2016 de R$ 39.799.400,00.
No mesmo sentido, no se pode identificar a que
rgos ou entidades a administrao pblica municipal de
Restinga Sca fez transferncia de valores, pois no foi
localizado relatrio com esses dados em seu portal.
O registro de despesas tambm no consta
discriminadamente no portal, sequer sendo possvel aferir a
remunerao do prefeito, vice-prefeito, secretrios e demais
ocupantes dos outros cargos pblicos municipais. O que o
cidado consegue verificar encontra-se no demonstrativo
simplificado, onde h apenas o total gasto nas rubricas gerais
(pagamento de funes e sub-funes, gastos com sade,
gastos com manuteno e desenvolvimento do ensino). As
informaes, nesse item, no esto completas e claras,
dificultando que a sociedade exera plenamente o controle
social, ao contrrio do que foi observado no Portal da
Prefeitura do Municpio de Agudo.
No que concerne possibilidade de acompanhar os
procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e
resultados, bem como a todos os contratos celebrados h, no
menu esquerda, a aba identificada como Editais e Licitaes.
Ao clicar sobre ela so apresentados, na pgina central, os
editais de licitaes. Os arquivos esto disponibilizados em
arquivo pdf em ordem cronolgica, no havendo
- 77 -

categorizao em links distintos para cada espcie de licitao,
como observado no Portal do Municpio de Agudo.
A observao sobre o contedo dos documentos
permitiu verificar que foram contratados o fornecimento de
materiais de expediente, como toner e cartucho para
impresso, materiais de higiene para creches e escolas,
alimentos para a merenda escolar, materiais para uso nas
unidades de ateno sade e medicamentos, gs e
combustvel, prestao de servios na rea de transporte
escolar para o ano de 2016, servios de lavagem da frota de
veculos pertencentes ao poder pblico, aquisio de
mquinas e equipamentos para construo de obras e
infraestrutura, dentre outros. Todos os materiais,
equipamentos e servios licitados estavam relacionados com a
atuao da administrao pblica municipal, no se
observando nenhuma incongruncia quanto a este item.
Apesar de todos os editais estarem disponveis em pdf
no foram encontrados os contratos firmados entre o rgo
pblico municipal e os fornecedores de produtos ou servios,
item exigido pela LAI e que deve ser contemplado na
transparncia ativa.
Outro item no localizado refere-se aos dados gerais
para o acompanhamento de programas, aes, projetos e
obras de rgos e entidades, bem como no dispe de
respostas s perguntas frequentes, como determinado no
artigo 8, incisos V e VI.
Por fim, percebeu-se que, ao contrrio do site da
Prefeitura de Agudo, em Restinga Sca no h preocupao
com a acessibilidade, descumprindo-se outra exigncia da
LAI. Com efeito, neste ltimo portal observado no h
ferramentas simples de aumento de fonte, de contraste e
preparao de contedos em formatos diversos, o que de
pronto j exclui da participao poltica as pessoas com
- 78 -

deficincia e mobilidade reduzida, contrariando os termos da

legislao vigente.
4 Concluso
incontestvel a importncia do direito de acesso
informao pblica. Sua autonomia confirmada pela
expressa previso no artigo 5, inciso XXXIII, da
Constituio Federal e pela recente regulamentao
estabelecida na Lei n 12.527/2011. A par de seu carter
autnomo, inegvel que o exerccio desse direito empodera
a sociedade e confere a cada cidado a possibilidade de
exercer de forma mais ativa sua cidadania, legitimando (ou
no) os atos de seus representantes.
Com efeito, usual analisar o exerccio da cidadania
sob o ponto de vista esttico, ou seja, pela possibilidade de
exercer o voto, participando em processos livres e
democrticos para a escolha dos seus mandatrios. No
entanto esse exerccio no pode se esgotar somente no ato de
escolha, pois preciso que renovadamente os representantes
eleitos evidenciem que suas aes no esto se distanciando
da confiana que lhes foi depositada pelos eleitores. Um dos
mecanismos utilizados para tanto a submisso constante dos
atos de gesto ao controle social.
nesse sentido que ganha relevo o direito de acesso
informao pblica, em sua dupla faceta: tanto na condio
de direito individual, pois permite que cada pessoa se informe
sobre os aspectos de seu interesse e formule suas demandas
individuais em face do poder pblico, quanto em sua
dimenso coletiva, instrumentalizando a sociedade para que
possa, coletivamente, exigir a satisfao de direitos
fundamentais bsicos, como sade, educao e condies
dignas de vida nas cidades.
- 79 -

Essas demandas s podero ser formuladas e a
populao ter melhores instrumentos para cobrar a
efetivao das promessas realizadas pelos gestores pblicos se
ela estiver devidamente informada sobre as contas pblicas,
tanto no que se refere s receitas quanto s despesas.
preciso saber como, onde, quando e com quem o dinheiro
pblico est sendo gasto e dever do gestor publicizar essas
informaes, promovendo a transparncia ativa.
No caso dos municpios com dez mil habitantes ou
mais h o dever de promoo da transparncia ativa por meio
dos portais institucionais. Conforme visto, apenas dois
municpios da Quarta Colnia (Agudo e Restinga Sca) esto
obrigados a publicar dados pblicos nos seus sites oficiais,
conforme determinado no artigo 8, 3 da LAI.
A observao emprica demonstrou que inobstante a
imposio legal, ainda que o portal exista, esteja em
funcionamento e se disponha de tecnologia, esses elementos
estruturais no garantem, por si s, que as informaes
estaro completas, de fcil acesso e compreenso, conforme
determina a lei. Como constatado na observao, o portal do
Municpio de Agudo dispe das informaes, podendo-se
afirmar que cumpre o que estabelece a Lei de Acesso a
Informao. O portal da prefeitura de Restinga Sca, por
outro lado, revelou-se bastante falho e incompleto, tanto no
que se refere dificuldade de dispor das informaes,
divulgadas em abas cuja identificao dificulta a imediata
localizao pelo cidado, quanto no quesito que se revela mais
importante, posto que se constatou a ausncia de informaes
cuja divulgao espontnea obrigatria aos rgos pblicos.
No foi possvel localizar neste site informaes discriminadas
sobre despesas, repasses de verbas municipais para outros
rgos, bem como no h informaes que permitam o
acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de
rgos e entidades. De igual forma, no foram localizados
- 80 -

materiais que sintetizem as perguntas e respostas mais

frequentes s demandas da populao.
Neste portal tambm no h transparncia no que
tange divulgao discriminada dos valores pagos em razo
dos cargos pblicos ocupados, o que impede que o cidado
saiba quanto os detentores de cargos pblicos recebem
naquele municpio.
Os casos de descumprimento no podem, no entanto,
servir para retirar a credibilidade da LAI. Ao contrrio,
preciso que a sociedade e cada cidado exeram seu direito
fundamental de acesso informao, realizando o controle
social sobre os atos de gesto. O primeiro passo demandar
por informao, seja formulando pedidos especficos, seja
acessando os documentos e dados disponveis nos portais
institucionais. O trabalho, no entanto, no pode parar na
constatao das lacunas no cumprimento da lei, devendo-se
denunciar as falhas e insuficincias na promoo da
transparncia ativa, pois o problema no oriundo da falta de
tecnologia, presente nos dois municpios, mas de manuteno
da cultura do sigilo, o que s ser combatido com as presses
e o constante controle social.
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avaliao da Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos
Deputados, Edies Cmara, 2012.
- 81 -
BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o

acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art.
5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da
Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio
de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de
1991; e d outras providncias. Disponvel em
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 20 jul.2016.
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- 82 -

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UGARTE, Jos Manuel. El derecho de acceso a la informacin: su
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- 83 -
- 84 -

AS ESPCIES DE FUNO PBLICA NA

PERSPECTIVA DAS DIFERENTES
LGICAS DISCURSIVAS: o espao
institucional como um canal para o exerccio do
controle social
Augusto Carlos de Menezes Beber
Graduado em Direito
Caroline Mller Bitencourt
Doutora em Direito
1 Introduo
Ao lume de concepes sociolgicas, o controle social
pode ser identificado como um processo pelo qual os
membros de uma comunidade buscam a correo ou a
adequao de um comportamento desviante de seus
membros, com base nas normas sociais pactuadas
coletivamente. Tratando-se de direito, como consequncia, o
controle social assume a forma de discurso jurdico,
observado o monoplio do Estado nos processos de
institucionalizao e criao do direito legtimo.
A partir desse cenrio, o objetivo do presente trabalho
abordar como o controle social opera sobre os atos do
Estado, tomando-se por base o papel deste como ator social
ao lado dos demais membros da sociedade civil.
Justifica-se o tema da pesquisa em razo da premente
necessidade de se debater novas formas de articulao entre
Estado e sociedade, refletindo-se assim os anseios por uma
- 85 -

melhor gesto dos recursos pblicos na perquirio dos
objetivos cristalizados no texto constitucional.
Logo, em razo da complexidade das formas de
manifestao comunicativas do Estado, abordar-se-o as
funes tpicas deste atravs dos seus diferentes atos de fala,
os quais sero observados atravs da categoria dos atos
jurdicos.
Ademais, tendo em vista o alto grau de especializao
do Estado, sero consideradas separadamente as prticas
comunicativas de cada funo pblica, as quais sero
identificadas com os chamados discursos de justificao,
aplicao e pragmtico.
Assim, na esteira da anlise proposta, realizar-se-o a
seguir observaes sobre as formas pelos quais o Estado se
comunica, ramificando-se, por consequncia, no debate sobre
as diferentes funes pblicas e os canais de controle que as
mesmas proporcionam abertura.
2 Desenvolvendo as premissas do debate: as funes do
Estado a partir das estruturas normativas dos atos
jurdicos pblicos
Considerando-se o exposto, bem como o fato de que
as espcies normativas institudas so impostas
hodiernamente pela figura de um Estado, pode-se comear a
partir de ento a desenhar os contornos do fenmeno jurdico
que ocorre quando da incidncia do controle social dos
membros da sociedade em direo s aes do Estado.
Parte-se aqui da premissa de que o controle social age
sobre pretenses de validez levantadas em ao comunicativa.
Entretanto, se assim for correto, quais so os proferimentos
lingusticos que o Estado realiza enquanto membro de uma
comunidade? Como possvel afastar ou agregar argumentos
s pretenses estatais? Quais so as estruturas argumentativas
- 86 -

que o Estado se vale enquanto instituio? E, a partir disso,

como possvel entrar em consenso com o Estado?
Ao analisar tal problemtica, percebe-se que uma
provvel resposta deve abranger a complexidade que as
formas de comunicao do Estado assumem. Tal constatao
se baseia no fato de que a linguagem que o Estado utiliza para
comunicar-se diferencia-se conforme o momento e o objeto
de discusso. Assim, caro observar que, para fins de
controle, necessrio saber previamente de que forma o
Estado dialoga quando assume as suas mais diversas funes
pblicas.
Na esteira desse entendimento, Habermas (2003, p.
238) assevera que, na perspectiva da teoria do discurso, as
funes da legislao, da justia e da administrao podem ser
diferenciadas de acordo com as formas de comunicao e
potenciais de argumentos correspondentes.
Alm disso, deve-se considerar que, embora a
personificao do Estado decorra de uma fico jurdica,
distanciando-se das observaes at ento feitas, aplicveis s
pessoas naturais, dentro de um corpo social o Estado tambm
cumpre um papel na forma de sujeito ao lado dos demais
membros da comunidade, expressando desejos, estabelecendo
acordos ou at mesmo sofrendo sanes. Nesse sentido,
Jorge Novais anota que
para que as relaes entre o Estado e os cidados se pudessem
constituir em relaes jurdicas exigncia daquele projecto de
racionalizao integral da sociedade e do Estado era
necessrio que este fosse considerado como sujeito de
direito, pessoa jurdica capaz de assumir direitos e deveres
nos contatos que estabelece com os demais sujeitos de
direito. (NOVAIS, 2006, p. 43-44, grifos prprios).
- 87 -

A partir disso, pode-se considerar que, ao mesmo
tempo em que o Estado cria o liame conhecido por relao
jurdica, o qual pressuposto para a incidncia do controle,
ele mesmo integra um dos polos da relao ao assumir-se
como membro de uma comunidade.
Nesse sentido, apresenta-se interessante a distino
estampada por Trcio Sampaio Ferraz Jr. quanto s diferentes
concepes de sociedade e seus efeitos para a produo dos
sentidos da categoria relao jurdica. Para o renomado autor,
se parte-se do pressuposto de que a sociedade compe-se de
seres humanos concretos, as relaes jurdicas sero tidas
como relaes entre indivduos. Se, por outro lado, considerase a sociedade um sistema de aes, as relaes jurdicas sero
o liame que conecta os papeis sociais com as aes
correspondentes (FERRAZ JR., 2001, p. 164).
A par das discusses tericas existentes, mostra-se
evidente que o Estado assume um locus no tecido social, tanto
como ator quanto produtor do direito. Por conseguinte,
enquanto ator, o mesmo precisa se manifestar atravs de
alguma forma, fazendo assim valer a sua vontade a qual,
enquanto instituio, limitada anteriormente pelos sujeitos
que o compem e com o quais deseja comunicar-se.
Partindo-se dessa premissa, pode-se considerar que,
em razo da sua prpria natureza, o Estado comunica-se
atravs dos chamados atos jurdicos categoria desenvolvida
primacialmente pelo direito privado para agrupar as
declaraes de vontade que produzem efeitos jurdicos.
Aproximando-se dessa proposta, o publicista Celso
Antonio Bandeira de Mello chega a afirmar que atos jurdicos
so enunciados; so falas prescritivas. O ato jurdico uma
pronncia sobre certa coisa ou situao, dizendo como ela
dever ser. (MELLO, 2012, p. 378, grifos no original). No
mesmo sentido, Jorge Miranda (2002, p. 280) discorre que
qualquer acto jurdico uma manifestao de vontade
- 88 -

juridicamente relevante, e no h vontade sem objecto e sem

forma (ou sem objecto, sem fim e sem forma).
Trazendo tal concepo de ato jurdico para o
domnio pblico, Hely Lopes Meirelles destaca que enquanto
atividade pblica em geral, sobrepem-se trs categorias de
atos inconfundveis entre si: atos legislativos, judiciais e
administrativos (MEIRELLES, 2010, p. 153).9
Nesse diapaso, a doutrina jurdica leciona que,
enquanto ator social, o Estado emite atos de fala que, em
direito, so denominados de atos jurdicos ou de atos jurdicos
pblicos. Partindo-se de tal perspectiva, Marcos Bernardes de
Mello (2011, p. 192) chegar a afirmar que leis e decretos
constituem-se como uma categoria especial de atos jurdicos
pblicos, e que todos os atos que constituem o mundo
jurdico so classificados como atos jurdicos lato sensu,
categoria utilizada para abarcar tanto atos mistos, negcios
jurdicos, quanto atos jurdicos stricto sensu.
Na esteira desse entendimento, observa-se que,
conforme a classificao de Jorge Miranda (2002, p. 278), as
trs grandes funes do Estado correspondem aos trs
grandes tipos de atos jurdicos. Para o autor, destacam-se
como funes do Estado a funo poltica (que se desdobra
em legislativa e governativa), a funo administrativa e a
funo jurisdicional.
Conforme indicmos, s diversas funes do Estado
correspondem diferentes categorias de actos nomeadamente,
leis (constitucionais e ordinrias), actos de governo, eleies e
Anota-se aqui que h uma divergncia entre tericos sobre a classificao
das funes pblicas e de seus atos. Por exemplo, h autores que
trabalham, para alm das trs funes tradicionais, com a ideia de funo
poltica, funo de controle, etc. Para os fins da anlise desta pesquisa,
foram consideradas somente as trs funes clssicas: legislao, jurisdio
e administrao.
9
- 89 -

referendos, regulamentos, actos administrativos, contratos
administrativos e outros contratos pblicos, actos jurisdicionais
ou sentenas latissimo sensu. (MIRANDA, 2002, p. 278).
Observa-se que os atos comunicativos proferidos pelo

poder pblico no somente tm nomes distintos sentenas,
leis, decretos, etc., mas tambm recebem funes distintas, as
quais correspondem a diferentes atividades estatais. A partir
disso, as funes executiva, poltica e judicante assumem uma
roupagem mpar, razo pela qual mostra-se invivel discorrer
sobre o controle social dos atos do Estado sem antes
especificar que atos so esses, e qual a sua estrutura
correspondente.
Nestes termos, uma melhor observao sobre os
espaos de conformao do controle social sobre os atos
estatais deve considerar a lgica argumentativa pela qual estes
atos so proferidos. Nisto, Habermas assevera que
do ponto de vista da lgica da argumentao, a separao entre
as competncias de instncias que fazem as leis, que as aplicam e
que as executam, resulta da distribuio das possibilidades de lanar
mo de diferentes tipos de argumentos e da subordinao de formas de
comunicao correspondentes, que estabelecem o modo de tratar
esses argumentos. (HABERMAS, 2003, p. 239, grifos no
original).
A partir disso, pode-se caracterizar a funo

administrativa como aquela marcada por atos jurdicos cuja
finalidade precpua o interesse pblico, correspondente s
necessidades coletivas previstas em lei (MIRANDA, 2002, p.
251). caracterstica das aes administrativas a parcialidade
e a iniciativa pois o Estado no precisa aguardar o
requerimento de outrem para executar a lei e, enquanto
sujeito, realiza operaes de vontade que podem inclusive
entrar em choque com o interesse dos demais atores sociais
o que se traduz na incidncia do controle.
- 90 -

A funo jurisdicional, por sua vez, caracteriza-se

tanto por atos concretos, que resolvem litgios entre os pares
da sociedade, quanto por atos abstratos, quando h
apreciao de constitucionalidade ou legalidade de atos
jurdicos (MIRANDA, 2002, p. 251). Em descompasso com a
funo administrativa, a funo jurisdicional caracteriza-se
por ser imparcial e passiva, eis que, em regra, s atua quando
provocada, e quando o faz no deve assumir a tutela de
nenhuma das partes, nem mesmo quando o prprio Estado
figurar como polo da demanda.
Ainda, segundo Jean-Louis Bergel (2006, p. 425), os
atos jurisdicionais caracterizam-se formalmente como aqueles
proferidos por uma autoridade judiciria conforme as regras
da atividade processual, e, materialmente como aqueles que
dirimem um litgio entre adversrios.
De mais a mais, em razo do exposto, compreende-se
que a incidncia do controle ir depender da forma
argumentativa, e no do rgo do Poder controlado. Logo,
no se trata de saber, por exemplo, como o controle social
incide sobre a funo legislativa, mas em saber como este incide
sobre atos de fala de funo legislativa.
Disto, acrescenta-se que a abordagem jurdica das
funes pblicas admite uma fala tanto sobre atividades
tpicas quanto sobre atpicas do Estado. Ao qualificar uma
funo, por exemplo, como jurisdicional, est-se dizendo que
sua atividade preponderante a emisso de atos de
julgamento contudo, tal no exclui a possibilidade da
mesma emitir atipicamente atos administrativos ou de carter
legislativo.10
No presente texto, a abordagem realizada ser relativa ao tratamento do
controle social sobre os atos tpicos das funes pblicas. Quando houver
referncia a alguma funo atpica, ser realizada expressa meno a tanto.
10
- 91 -

Neste compasso, se os atos jurdicos pblicos que
qualificam as funes do Estado so especializados, quais so
as caractersticas discursivas que os diferenciam entre si?
Aparentemente, a resposta para tanto reside na diferenciao
entre discursos de justificao, discursos de aplicao e
discursos pragmticos.
Argumentar com um juiz no o mesmo que
argumentar com um gestor pblico ou com um legislador
infraconstitucional, embora todos esses presentem a figura do
Estado. H uma diferena estrutural entre as razes trocadas
nas distintas situaes diferena essa que se explica a partir
dos condicionantes principiolgicos os quais os
procedimentos jurdicos se submetem.
Neste ponto, Habermas acompanha o pensamento de
Gnther, reclamando a indispensabilidade de discursos de
aplicao e de justificao enquanto passos distintos e
necessrios que levam a afirmaes morais ou jurdicas
singulares em situaes de conflito. (HABERMAS, 2004, p.
24).
Ressalta-se, ainda, que a especialidade discursiva
identifica-se precipuamente com as funes pblicas, e no
diretamente com seus atos. Por exemplo: a edio de um
decreto regulamentador, apesar de ser ato que cria uma
norma jurdica, no se confunde com as leis geradas pelo
Poder Legislativo, visto que o decreto tem o condo de
normatizar para um fim prtico j estabelecido, ao contrrio
da lei, que normatiza justamente para estabelecer quais so
esses fins.
Disto no decorre que as funes no possam assumir
discursos diferentes, mas que, em razo de suas atividades,
especializam-se em discursos prprios, os quais iro se
reproduzir em seus diferentes atos de fala, ainda que os
mesmos sejam considerados atpicos.
- 92 -

Por conseguinte, conforme vem sido afirmado, uma

anlise geral sobre os atos do Estado no fornece o respaldo
necessrio para atingir a compreenso sobre os espaos de
conformao do controle social nas diferentes espcies de
funo pblica. Logo, faz-se necessrio analisar
separadamente as formas de comunicao do Estado, tarefa a
qual se dispender a seguir.
3 A discursividade das leis e dos programas pblicos:
analisando a lgica da fundamentao dos atos estatais
legiferantes
Ao que se conclui at ento, para poder-se discorrer
sobre os espaos que o controle social pode assumir em cada
funo pblica, existe a necessidade anterior de se identificar
quais so as lgicas argumentativas que caracterizam os atos
que, por sua vez, identificam as funes do Estado.
guisa desse entendimento, frisa-se que o
estabelecimento dos atos-regra que definem quais so as
aes que o Estado deve tomar enquanto membro de uma comunidade
poltica ao lado dos demais sujeitos essencial para o exerccio
do controle social.
Isso porque o Estado possui normas de ao voltadas
especificamente para o seu comportamento, as quais
diferenciam-se das normas que definem a conduta dos
particulares (veja-se, a ttulo de exemplo, as diferenas entre
tica pblica e tica privada). Logo, preciso saber qual a
expectativa normativa que se cria em relao atuao estatal
para ento se fazer uso dos canais institucionalizados para
exigir a adequao de um possvel comportamento desviante.
Interessante, nesse sentido, que, como a figura do
Estado composta pelos membros da comunidade com a
qual ele dialoga enquanto pessoa, os prprios sujeitos que o
- 93 -

compem que iro definir como o Estado deve agir em
sociedade. So os membros do corpo poltico que definiro
aquilo que seus pares devem observar em suas aes, assim
como tambm iro definir o que se espera que o Estado faa
enquanto detentor do poder de fato.
Nestes termos, Manoel Gonalves Ferreira Filho
(2001, p. 117), parafraseando John Locke, credita ao Poder
Legislativo uma posio de destaque frente aos demais
Poderes do Estado. luz da perspectiva aqui desenvolvida,
pode-se concordar parcialmente com o autor: a expresso do
poder poltico encontrada nos atos de funo legislativa
possui um espao de conformao no mnimo muito
diferente daquele encontrado em relao s demais funes.
No Estado de Direito, a formao da vontade poltica
traduz-se para o cdigo da linguagem jurdica, em regra,
atravs do pacto de leis e programas pblicos. Ferreira Filho
(2001, p. 252) destaca que a primeira funo da lei
harmonizar a pretenso dos indivduos, constituindo assim
uma vontade geral. Por sua vez, a segunda funo da lei,
associada ao Welfare state, consiste na criao de metas a serem
perseguidas pelo Estado, as quais o levam a assumir as mais
variadas tarefas administrativas.
Nesse diapaso, salvo notrias excees em que a
legislao foi elaborada de forma direta, em assembleias
abertas, o exerccio do poder poltico em regra deu-se com a
criao de parlamentos, os quais compem-se atravs de um
sistema de representatividade poltica.
As corporaes legislativas formam um microcosmo
em que se reproduz, em curta escala, a dinmica da vida
social. A premissa bsica da representao est em permitir a
viabilidade da discusso dos assuntos polticos e, por
conseguinte, o ncleo da representatividade, como salienta
Ferreira Filho (2001, p. 82), descansa na ideia de imputao
da vontade dos representados na figura dos representantes.
- 94 -

Diante da pluralidade de sujeitos e de interesses, para

garantir-se a lisura do procedimento legiferante e assim a
aproximao a uma situao ideal de fala as corporaes
parlamentares devem ser reguladas atravs de um sistema de
garantias, com imunidades e prerrogativas de funo aos
representantes eleitos, e organizadas atravs de regramentos
que estabeleam o modo de deciso parlamentar o que
inclui desde a formao de comisses temticas at a adoo
do princpio da maioria.
A partir disso, se entende-se a funo legislativa como
a expresso da vontade poltica de um povo que determina a
si mesmo, pode-se concluir que esta pautada por uma gama
de atos cujo espectro conteudstico o mais amplo possvel.
Os limites da argumentao em processos legislativos so os
limites que o prprio direito assim o impe, baseado em
acordos normativos basicamente, a Constituio que
estabelece as regras do jogo antes de ser iniciada a partida.
Entretanto, se h ampla margem de liberdade ao
legislador, deve-se anotar que processo normativo tambm
inclui o princpio da democracia, norma que surge como
condio prvia formao legtima do direito.11 Nisto, uma
teoria discursiva do direito deve privilegiar a liberdade
comunicativa da comunidade jurdica autnoma, ao ponto de
no sucumbir nem ao formalismo, nem ao substancialismo,
ainda que ambos no sejam mutuamente excludentes.
Nesta perspectiva, no olvida-se a crtica de Apel a Habermas quanto
neutralidade do princpio D. Habermas confere ao aludido princpio um
status de metaprincpio, o qual qualifica o procedimento e torna vlidas as
normas dele derivadas. Entretanto, para isso Habermas exclui um
contedo substancial do aludido princpio o que Apel discorda,
alegando que este no pode ser moralmente neutro se contm a
pressuposio do reconhecimento da igualdade de direitos e a
corresponsabilidade de todos os participantes em relao soluo dos
problemas do discurso.
11
- 95 -

Habermas (2003, p. 165) vislumbra a interligao
entre a soberania dos povos e os direitos humanos, todavia
sem sucumbir ao sacrifcio da autonomia poltica. Conforme
destaca,
nada vem antes da prtica de autodeterminao dos civis, a no
ser, de um lado, o princpio do discurso, que est inserido nas
condies da socializao comunicativa em geral, e, de outro
lado, o medium do direito. Temos que lanar mo do medium do
direito, caso queiramos implementar no processo de legislao
com o auxlio de iguais direitos de comunicao e de participao
o princpio do discurso como princpio da democracia.
(HABERMAS, 2003, p. 165).
Ao exigir o assentimento de todos os possveis

atingidos pela norma, o princpio D como assim o chama
Habermas transporta-se para uma dimenso externa ao
discurso, reclamando, por consequncia, que o prprio direito
construa formas de incluso dos participantes para somente
ento constituir suas prprias regras. (HABERMAS, 2003, p.
165).
Ocorre, como bem aponta Luiz Moreira (2004, p.
194), enquanto teoria do direito, a normatizao das condutas
ocorre aps a formulao consensual daquilo que passvel
de universalizao. a ideia de autonomia que
flagrantemente encontrada nas bases da formao das normas
jurdicas, as quais devem privilegiar a liberdade e a igualdade
dos participantes como condio intrnseca ao discurso.
A fim de favorecer a racionalidade, no sentido de previsibilidade
do trmite procedimental e da universalidade da lei, essas
demandas circunscrevem-se a um procedimento legislativo com
regras previamente definidas segundo a especificidade da
demanda e, por seu turno, o processo legislativo abre-se
participao livre e em igualdade de oportunidade, mediante
regras de quorum, regras de participao e representao,
equilbrio entre entes federativos, etc. exigncia de
- 96 -

previsibilidade e universalidade dos procedimentos e processos
legislativos vem-se juntar a de positivao da falibilidade
normativa. Conseqentemente (sic), o procedimento e o
processo legislativo, a fim de institucionalizar a vontade
democrtica dos cidados, alm de possibilitar a autoconstituio da
liberdade comunicativa criadora de uma normatividade jurdica, deve
ser munido de correio processual, de modo que seja afastada
qualquer deciso arbitrria ou restritiva de direitos. (MOREIRA,
2004, p. 195, grifos no original).
Naturalmente, os limites materiais da argumentao

em relao aos atos legislativos encontram-se no prprio
ordenamento institudo. Conforme Habermas leciona (2003,
p. 194), a simples legislao tambm tem que ser vista como
concretizao de um sistema de direitos que se configurou
numa constituio.
O princpio da universalizao surge como condio
ou pressuposto de aceitabilidade racional, pois, enquanto a
propositura de atos de fala em cadeia que convergem no
sentido de um ato-regra de roupagem legislativa depender das
negociaes polticas, dificilmente se poder constatar
empiricamente se todos os interesses dos potenciais atingidos
foram considerados durante a tessitura normativa.
Dito em outras palavras, a fundamentao da
autorizao ou proibio de condutas sociais na forma de leis
depende da capacidade dos agentes exporem as suas
intenes considerando as alheias, ou seja, o sucesso da
propositura depende da capacidade do agente demonstrar o
carter de generalidade da sua pretenso.
Para o nvel discursivo da fundamentao, somente a
norma relevante, independentemente de sua aplicao. O
que importa em termos de argumentao discutir se todos
os participantes possuem interesse em observar a regra e,
especialmente, os motivos apresentados para que ela seja
seguida por todos (GNTHER, 2011, p. 32).
- 97 -

Nisto, o princpio da universalizao, para Habermas,
revela-se na obrigao dos participantes do discurso em
examinar as normas controversas, utilizando-se de casos
previsivelmente tpicos, dos quais se extrair a possibilidade
de assentimento refletido dos reais e potenciais atingidos
(HABERMAS, 2003, p. 203).
No compasso desse entendimento, Gnther (2011, p.
30) assevera que uma norma vlida se as consequncias e
os efeitos colaterais de sua observncia puderem ser aceitos
por todos, sob as mesmas circunstncias, conforme os
interesses de cada um, individualmente.
Todavia, os interesses controversos conjugados para
atender universalidade so adstritos quilo que se dispe e
se sabe momentaneamente, pois no h um saber atemporal
que seja acessvel aos sujeitos quando da elaborao das
normas. Em outras palavras, no h meios para incluir na
norma todas as situaes variveis e vindouras que podem
ocorrer; caso contrrio, o conhecimento seria ilimitado, assim
como seria desnecessrio um nvel discursivo posterior de
aplicao.
O motivo de U precisar munir-se de um nico indcio
porque ningum pode prever todas as situaes de aplicao de
uma norma, mas somente aquelas que hipoteticamente possam
ser ponderadas no horizonte da nossa experincia esclarecida
sobre ns mesmos e sobre o mundo (GNTHER, 2011, p. 31).
Como bem ressalta Gnther (2011, p. 31), discursos

de justificao no podem substituir discursos de aplicao,
pois a experincia humana mostra que no raro transgresses
simples como a mentira so a nica forma de preservar
inocentes da morte.12 Isso mostra que, ainda que normas que
Gnther expe sua tese com base no seguinte exemplo: durante a
exposio de uma aula, um professor da Alemanha nazista se depara com
12
- 98 -

fundamentem deveres calcados na universalidade, a abertura

situaes concretas permite uma anlise de sua adequao, o
que permite inclusive o afastamento de sua incidncia diante
de casos pontuais.
Assim como percebe Habermas, admite-se que em
sociedades complexas dificilmente se poder atingir um grau
poltico de obedincia uma verso do princpio da
universalizao. Como alternativa, resta observar as formas
pelas quais as negociaes polticas se do em torno da feitura
das normas de conduta e dos programas pblicos.
Em sistemas polticos parlamentares, a neutralizao
das relaes de poder praticamente impossvel de ser
atingida. A sada para manter a racionalidade discursiva dos
consensos fundados nesta situao a garantia de algum
procedimento que regule a sua formao por meio de
critrios de imparcialidade.
O princpio D, nesse sentido, atendido apenas de
forma indireta, na medida em que a possibilidade de
manifestao e barganha seja distribuda equitativamente
entre os partidos polticos. Isso no exclui, contudo, a
necessria dependncia dos compromissos politicamente
firmados com os discursos prticos, pois, antes da prpria
negociao poltica existe uma norma que confere validade
intersubjetiva aos acordos firmados entre as partes.
uma situao um tanto quanto inusitada: um fugitivo do regime poltico
abriga-se em sua sala, enquanto a polcia vasculha o local sua procura.
Nisto, o professor indagado sobre a localizao do sujeito, situao na
qual lhe restam duas opes cumprir com a norma que lhe ordena
sempre falar a verdade, ao custo da vida do fugitivo ou mentir para as
autoridades, rompendo com o dever de veracidade, preservando a vida do
sujeito. Diante desse exemplo, Gnther discorre sobre o fato de que nem
sempre normas vlidas como aquela que ordena a todos falar a verdade
so adequadas para casos prticos, razo pela qual distinguem-se os
nveis discursivos da fundamentao e da aplicao.
- 99 -

De todo modo, o procedimento que qualifica o
aspecto de racionalidade e garante o assentimento universal e
democrtico dos atos legislativos. Nisso, conforme bem
ressalta Habermas,
a lei democrtica passa ento a ser caracterizada atravs da
combinao da arbitrariedade de decises judiciais com a noarbitrariedade de seus pressupostos procedimentais. O que
garante a justia da lei a gnese democrtica e no os princpios
jurdicos a priori, aos quais o direito deveria corresponder. A
justia da lei garantida atravs do processo especial de seu
surgimento! Com isso no se ameaa a primazia da constituio
perante a legislao; pois uma constituio, que configura e
interpreta o sistema de direitos, no contm nada mais do que
os princpios e condies do processo legislativo que no pode
ser interrompido! (HABERMAS, 2003, p. 235-236, grifos no
original).
guisa da concluso, acrescenta-se que os atos

jurdicos legiferantes podem sofrer impugnao aps a sua
formao entretanto, no mais na seara de uma funo
legislativa.
notrio que, diante da falibilidade das leis e de seus
derivados os sistemas jurdicos instituam formas de controle
dessa espcie de ato jurdico. Entretanto, normalmente a
funo de resolver conflitos relativos a compatibilidade dos
atos legiferantes com o ordenamento social e juridicamente
constitudo cabe a uma corte especial do Poder Judicirio, o
que leva a argumentao, que estava dentro da lgica da
funo legislativa, para a lgica da funo jurisdicional.
Logo, do exposto alhures, compreende-se que a lgica
argumentativa dos atos jurdicos que assumem a forma
genrica de leis equipara-se argumentao prtica, exceto em
relao aos limites materiais que so impostos pelos
consensos anteriormente produzidos e pelo procedimento
- 100 -

argumentativo, que guiado por uma ordem tambm j

pactuada.
4 O dever de coerncia do sistema jurdico como
discurso de aplicao
Em primeiro plano, a produo de atos jurdicos que
se revestem de generalidade e abstrao representam a
vontade maior de uma comunidade jurdica organizada.
Assim, se por um lado, o direito legitima a produo
normativa atravs dos processos racionais de legislao, os
quais ocorrem atravs do nvel discursivo da fundamentao,
por outro ele garante a implementao das expectativas de
comportamento sancionadas pelo Estado, gerando a chamada
segurana jurdica.
Entretanto, como a teoria do direito j h muito
demonstrou, no h norma que prescinda de interpretao, e,
em razo da multiplicidade de normas vlidas que recaem
sobre os numerosos casos concretos, encontram-se atos
jurdicos que, por sua especialidade em resolver as
antinomias, qualificam a funo que aqui se classifica por
jurisdicional.
Todas as normas, apesar de aplicveis prima facie,
precisam de um juzo sobre a identificao dos sinais
caractersticos da situao concreta que impliquem na sua
adequao. Conforme Habermas (2003, p. 215), em
discursos jurdicos de aplicao, preciso decidir qual das
normas tidas como vlidas, numa situao dada, e cujas
caractersticas so descritas da forma mais completa possvel,
adequada.
Cabe teoria do direito, nesse sentido, reconstruir o
direito de forma com que haja uma deciso correta para as
situaes que lhe so postas anlise. Acrescenta-se, ainda,
- 101 -

que sero os diferentes modelos hermenuticos que iro
construir os caminhos pelos quais os atos jurisdicionais
podem trazer ao sistema jurdico estabilidade, segurana e
unicidade.
A tnica dos discursos de aplicao se revela na
libertao dos indivduos de agir comunicativamente. Com a
edio da norma jurdica, os membros da comunidade
sentem-se livres para perseguir seus prprios interesses sem
ter que discutir a todo momento se suas condutas atendem
universalidade, pois esta j foi inserida no discurso de
fundamentao.
Nesse diapaso, o direito processual, ramo do qual os
atos jurisdicionais se especializaram, impe restries sociais e
temporais evoluo do processo. Por isso, h que se falar
em prazos para a prtica de atos processuais que impedem
que a lide se estenda infinitamente, assim como tambm h
uma distribuio simtrica dos papeis sociais no processo
figuras geralmente preenchidas por acusao, defesa ou por
terceiros intervenientes.
Nisto, a funo jurisdicional caracteriza-se pelo uso
frequente de discursos de aplicao, vez que a concretizao
normativa e a resoluo de conflitos passa pela combinao
da pretenso de validade de uma norma com um contexto
determinado (GNTHER, 2011, p. 38). H, portanto, uma
inafastvel necessidade prtica de incidncia e uma
impossibilidade de substituio do nvel discursivo da
aplicao, tendo em vista que, para Gnther (2011, p. 38,
grifos no original),
eles recontextualizam a norma, extrada do seu contexto,
quanto sua validade, luz de um interesse comum, ligando a
sua aplicao considerao adequada de todos os sinais
caractersticos especiais de qualquer situao nova que surja no
espao e no tempo. Desse modo, emerge uma dinmica que a
cada circunstncia acrescenta uma surpreendente quantidade de
- 102 -

aspectos, nuanas ou mudanas imprevistas ao contedo
semntico de diversas normas aplicveis, obrigando a
modificaes, restries ou deslocamento de pesos, a fim de, por
aproximao, fazer jus pretenso de uma considerao
adequada de todos os sinais caractersticos.
Depreende-se, por certo, que a funo jurisdicional

uma funo criativa, assim como a funo legislativa, tendo
ambas limites na dico do prprio ordenamento vigente.
A dimenso discursiva da funo jurisdicional,
entretanto, deve observar tambm os discursos de
fundamentao j construdos e respeitar os prprios
consensos que ela mesma produziu em sua atividade atravs
da observao dos precedentes. Trata-se, assim, da
necessidade de trazer uniformidade ao sistema jurdico: o
interesse pblico na uniformizao do direito destaca uma
caracterstica pregnante na lgica jurisprudncia: o tribunal
tem que decidir cada caso particular, mantendo a coerncia da
ordem jurdica em seu todo. (HABERMAS, 2003, p. 295).
O problema da incidncia do controle social, a partir
disso, est tambm no prprio procedimento de tomada de
deciso judicial e nas mltiplas respostas possveis que as
demandas podem assumir. Infere-se disso que no a simples
inconformidade com o contedo da deciso judicial que legitima
o controle social a mover os canais do Estado para rever a
sentena ou o acrdo proferido.
Deve-se anotar que o controle social dos atos do
Estado pelos membros da sociedade deve observar o discurso
de aplicao que a funo jurisdicional faz uso, entretanto,
sempre com a cincia de que, apesar deste nvel realizar um
retorno a fundamentao, discursivamente ele no se
confunde com ela.
Portanto, isso implica dizer que, embora atos de
julgamento ocupem-se tambm das razes dos discursos de
- 103 -

fundamentao, seus limites esto circunscritos nos
consensos relativos quilo que j foi definido.
Por exemplo, se institucionalmente no foi dada
determinada obrigao ao Estado, no se pode, por um ato de
julgamento, exigir dele uma conduta diversa daquela prevista.
Portanto, se o ordenamento jurdico no impe ao Estado o
dever de, por exemplo, fornecer computadores pessoais de
ltima gerao a cada membro da comunidade, nenhum deles
poder coagir o Estado a faz-lo.
Um suposto crime de violao ao respeito aos mortos,
o qual o autor foi inocentado por agir em estado de
necessidade como na hiptese de canibalismo em situaes
extremas pode ter o ato jurisdicional de absolvio
questionado por qualquer do povo, devido tamanha
brutalidade do feito?
A resposta negativa. Ainda que haja grave comoo
social ou ojeriza em relao ao acontecimento, no h
fundamento material que baseie o exerccio do controle se o
ato jurisdicional observou o quadro formulado anteriormente pelo
discurso de fundamentao.
Com isso, no se quer, contudo, afirmar que no h
uma relao entre o nvel discursivo da aplicao e da
justificao. Pelo contrrio: h um retorno necessrio
justificao quando da aplicao das normas; o Estado-juiz,
por exemplo, precisa buscar argumentos justificveis em U
para qualificar o canibalismo como estado de necessidade em
situaes extremas.
Entretanto, se o controle social o exerccio de um
processo que visa garantir o cumprimento dos pactos sociais,
e, juridicamente, foi pactuado que o estado de necessidade
exclui a ilicitude das condutas, no h, a nvel de aplicao,
substrato para o exerccio do controle a partir do argumento
de que, ainda que o canibalismo em situaes extremas
- 104 -

configure estado de necessidade, ainda assim deve haver uma

sano jurdica ao autor do fato.
Uma vez institudo o modus operandi do direito, a
insatisfao com o resultado de um ato proferido por um juiz
deve recair, em regra, sobre uma nova discusso sobre a
fundamentao dos atos normativos legiferantes. Em outras
palavras, se os jogadores esto insatisfeitos com a partida, eles
devem, por conseguinte, pactuar novas regras para o jogo.
Veja-se outro exemplo: um agente poltico, apesar de
ter cometido ato de corrupo, restou livre de qualquer
imputao pela inrcia do Estado, fato que gerou um intenso
sentimento de impunidade na comunidade. Pergunta-se:
diante de tal situao, pode o ato jurisdicional que extinguiu a
punibilidade ser revisto?
Novamente, a resposta negativa. Se h um ato
legislativo anterior que prev a extino da punibilidade dos
sujeitos pela inrcia do Estado, nenhum ato jurisdicional pode
criar um estado de exceo hermenutico e, sem fazer
remisso alguma ao sistema, amparado unicamente no clamor
social, condenar o agente corrupto, apesar do transcorrer do
tempo.
Nisto reside uma importante distino. O controle
social no simples imposio de celeuma social
principalmente tratando-se de direito. Como processo, ele
exige regras, e somente com base nessas regras, institudas
conforme os princpios do discurso, ele poder ser exercido e
fazer legitimado o uso da coero para readequar um
comportamento desviante.
Uma argumentao baseada unicamente em excees
corri o princpio D, que tambm se encontra presente nos
discursos de aplicao. Assim, quando se abrem constantes
alternativas de deciso que no tm respaldo direto no
- 105 -

ordenamento constitudo, observa-se tudo, menos a
reciprocidade e a segurana que o discurso jurdico exige.
Ainda que a funo jurisdicional exercida por juzes
togados esteja inarredavelmente associada ao cumprimento
dos direitos fundamentais, convm asseverar que atos
jurisdicionais no podem se tornar atos de herosmo, sob
pena de se transformar teoria do direito em teoria da justia.
Como universalizar, por exemplo, uma exceo que
permita a condenao de um sujeito sem um robusto
conjunto probatrio? Ou mesmo qual o papel de
determinadas instituies jurdicas como o casamento, o qual
a lei democrtica confere determinados direitos de
preferncia, quando atos jurisdicionais simplesmente
conferem as mesmas prerrogativas a outras espcies de
unies, as quais o legislador constitucional, em discurso de
fundamentao, no atribui o mesmo tratamento jurdico?
Nisto, identifica-se um paradoxo aparentemente
incontornvel em relao aos atos jurisdicionais: a
incapacidade do sistema de lidar internamente com decises
incorretas em ltima instncia. No h correo jurdica do ato
jurisdicional ltimo, proferido pelo mais alto rgo competente
do Estado: uma vez proferida a deciso, o prprio sistema
deve reorganizar-se para adequar sua estrutura ao que foi
prolatado pelo corpo judicante.
Alm disso, no qualquer sujeito que pode produzir
argumentos dentro de uma discusso processual. Em uma
relao jurdica, os papeis dos atores j esto distribudos
antes mesmo do comeo da partida processual. Por mais
que todos os membros de uma comunidade tenham interesse
na produo de decises corretas, tal no implica na
possibilidade de qualquer sujeito questionar qualquer deciso
proferida em qualquer demanda.
Ressalta-se, por fim, que o controle social pode operar
em relao a um ato jurisdicional na medida em que se
- 106 -

sustentar que este ultrapassou os limites formais e materiais

que lhe foram impostos. Pode-se alegar, por exemplo, que o
magistrado prolator do ato tenha agido com abuso de
autoridade, ou mesmo que tenha privilegiado determinada
parte do litgio. Nesta seara, ecoam vibrantes as clebres
palavras de Celso Antonio Bandeira de Mello:
o desvio de poder no mcula jurdica privativa dos atos
administrativos. Pode se apresentar, igualmente, por ocasio do
exerccio de atividade legislativa ou jurisdicional. Ou seja: leis e
decises judiciais so igualmente suscetveis de incorrer no
aludido vcio, porquanto umas e outras so, tambm, emanaes
das competncias pblicas, as quais impem fidelidade s
finalidades que as presidem. Assim, se o legislador ou o juiz delas
fizerem uso imprprio, a dizer, divorciado do sentido e
direcionamento que lhes concernem, havero trado as
competncias que os habilitavam e os atos que produzirem
resultaro enodoados pela indelvel jaa do desvio de poder.
(MELLO, 2012, p. 411).
Nos discursos de aplicao, a identificao da norma

adequada ao caso concreto passa por um juzo que deve ser
minimamente imparcial. Portanto, a inobservncia do dever
de imparcialidade tende a gerar o direito subjetivo a uma
reviso, a qual pode ser proposta pelos atores legitimados
pelo sistema para tanto.
Nesta altura, necessrio pontuar que, uma vez
impugnado o ato jurisdicional proferido pelo Estado, a
apreciao da suposta violao ser objeto de anlise pelo prprio
rgo estatal, o que, de forma ou doutra, acaba por centralizar a
deciso ltima sobre o controle social nas mos do poder
competente para dirimir conflitos normalmente, o Poder
Judicirio.
- 107 -

De mais a mais, a preocupao de Habermas quanto a
um uso arbitrrio do poder administrativo do Estado se
exaure na possibilidade de controle das instncias pblicas:
o emprego do poder administrativo pelo legislador e pela justia
s no causa preocupaes na medida em que esse poder
possibilita a institucionalizao de discursos correspondentes.
Enquanto o poder administrativo consumido para a instalao,
organizao e aplicao do direito, opera maneira de condies
possibilitadoras. Quando, porm, a administrao assume outras
funes, que no as administrativas, h uma submisso de
processos da legislao e da jurisprudncia sob condies
limitadoras. (HABERMAS, 2003, p. 217, grifos no original).
Por derradeiro, exsurge concluir que o espao de

conformao do controle social torna-se mais restrito na
dimenso da funo jurisdicional, tanto em razo do nvel
discursivo em que ela opera, tanto em razo do filtro
institucional que incide sobre participao e a integrao nas
demandas.
5 A necessidade de discursos pragmticos para a tomada
de decises relacionadas a programas pblicos
De todo o exposto, foram observados atos estatais
que tm por funo declarar a vontade de uma comunidade
poltica os ditos atos jurdicos legiferantes , ou, por outro
lado, atos que tem por funo dirimir problemas pontuais que
envolvam as normas do sistema os nomeados atos jurdicos
judicantes.
Pois bem, a funo administrativa difere-se de todas
as demais, vez que no possui o encargo de produzir normas
ou de julgar casos concretos, mas destaca-se pela gesto dos
recursos pblicos o que inclui a ordem financeira,
patrimonial, pessoal, etc.
- 108 -

Por sua vez, seguro afirmar que o objeto perseguido

pelo direito pblico em geral, especialmente pelas normas que
regem a funo administrativa do Estado, o atendimento ao
interesse pblico. Nisto, para Jos dos Santos Carvalho Filho
(2010, p. 5), a funo administrativa aquela exercida pelo
Estado ou por seus delegados, subjacentemente ordem
constitucional e legal, sob o regime de direito pblico, com
vistas a alcanar os fins colimados pela ordem jurdica.
A formao da vontade pblica, por exemplo, de
manter um sistema de sade de carter gratuito e universal,
no se exaure nos atos jurdicos legiferantes. preciso mais.
preciso saber como esse sistema funcionar quantos
profissionais especializados sero precisos? Que material deve
ser adquirido? Como ser fornecida a estrutura fsica de
atendimento? Como ser a triagem de acesso ao sistema?
Quais so as reas prioritrias de cobertura?
Note-se que todas essas so questes pontuais que
no so resolvidas pelas leis que criam os programas pblicos.
Nisto, os prprios atos legislativos deixam margem aos
administradores pblicos para que estes, na proximidade da
realidade local, possam definir quais so as melhores
estratgias para dar cabo ao plano definido em lei.
Nisto, questes pragmticas colocam-se na perspectiva
de um ator que procura os meios apropriados para a
realizao de preferncias e fins que j so dados.
(HABERMAS, 2003, p. 200, grifos no original). Novamente,
tratando-se de sade se um determinado ordenamento a
institui como direito dos cidados e dever da Administrao,
no cabe a essa escolher realizar ou no os programas
pblicos voltados para a sade, mas sim saber como realizlos. Conforme Habermas (2003, p. 194, grifos no original):
- 109 -

o medium direito tambm solicitado para situaes
problemticas que exigem a persecuo cooperativa de fins
coletivos e a garantia de bens coletivos. Por isso, os discursos de
fundamentao e de aplicao precisam abrir-se tambm para o
uso pragmtico e, especialmente, para o uso tico-poltico da razo
prtica. To logo uma fundamentao racional coletiva da
vontade passa a visar programas jurdicos concretos, ela precisa
ultrapassar as fronteiras dos discursos da justia e incluir
problemas do auto-entendimento e da compreenso de
interesses.
Por isso, a lgica dos argumentos da funo

administrativa to diferente daquela das demais funes,
ainda que os discursos estejam umbilicalmente associados. A
dificuldade que se apresenta e esta abre margens ao
exerccio do controle social que no raro os prprios fins
a que se destinam os programas pblicos precisam ser
reavaliados para ento serem postos em prtica.
O que melhor atende ao direito educao?
Investimentos em formao bsica ou em ensino de nvel
superior? E quanto ao direito infraestrutura? atendido
pela pavimentao das vias existentes ou pelo incentivo
instalao de novas? Em relao ao direito sade: deve-se
priorizar investimentos em medicina preventiva ou em
medicina curativa?
Conforme leciona Jos dos Santos Carvalho Filho
(2010, p. 131), a finalidade dos atos administrativos se
encontra dirigida ao interesse pblico, o qual, segundo
vaticina Bandeira de Mello (2012, p. 62), corresponde ao
conjunto de interesses que os sujeitos tm enquanto
indivduos engajados em uma comunidade a qual pertencem.
Entretanto, o contedo do interesse pblico no pode
ser alcanado a priori, fato que o direito deve observar para
estar consignado com os princpios discursivos de
reciprocidade e universalizao. No o gestor pblico, de
forma monolgica, que deve identificar as demandas a serem
- 110 -

atendidas afinal, essas s podem ser corretamente

levantadas por aqueles que vivenciam diariamente a realidade
da comunidade.
Portanto, nos espaos em que possvel aferir o grau
de comprometimento do ato praticado com o interesse
pblico que sero alocadas as possveis discusses ventiladas
pelo controle social da funo administrativa.
Nesse diapaso, evidencia-se um elo indissocivel
entre a finalidade dos atos e o controle social, pois a prtica
de ao que foge ao quadro formado pelo discurso jurdico
rompe com a legitimidade democrtica que o direito exige.
Contudo, como o direito positivo que ir determinar
a maioria das fronteiras dos discursos jurdicos, a anlise
sobre o exerccio do controle social deixa de ser possvel em
um campo abstrato, mas exige a perspectiva de um
ordenamento jurdico concreto.
6 Concluso
Se o atual paradigma epistemolgico informa que toda
pesquisa implica em uma seleo arbitrria e fragmentada de
informaes, por certo que as consideraes aqui expostas
no tero outras qualidades seno transitoriedade e liquidez,
tendo em vista que as consideraes tecidas nesta pesquisa
so vlidas apenas luz do contexto do intrprete, que dado
em um espao de tempo determinado.
Nesta perspectiva, partiu-se do entendimento de que
o controle social um processo inerente s prprias relaes
sociais, tendo como finalidade precpua a manuteno da
integridade de um corpo social. Assim, ao mesmo tempo em
que os indivduos produzem as regras que pautam o seu
convvio, eles buscam, atravs do controle, exigir a sua
- 111 -

observncia atravs dos meios de coero que lhes so
acessveis.
No entanto, se no campo moral ou poltico uma
crtica ferrenha possa fazer um sujeito corrigir um
comportamento social desviante, a mesma consequncia no
deriva do mesmo fato em direito, pois a adequao
comportamental, em contextos jurdicos, somente ocorre
atravs dos processos institucionalizados, e no por crticas
sociais, por mais calorosas que sejam.
Com isso, percebe-se que o controle social, embora
no seja um fenmeno estritamente jurdico, enquanto direito
assume uma roupagem delimitada pelos contornos da lei, da
dogmtica e dos precedentes normativos. Assim, quando se
exerce o controle social no medium jurdico, deve-se observar
as categorias que o prprio direito cria para tanto.
Consequentemente, falar de controle social enquanto
direito exige uma abordagem sobre o Estado, instituio da
qual emana o direito positivo. Da mesma forma, o sentido de
controle social dos atos estatais deve os contornos de seus
limites aos contornos discursivos dos atos normativos que
definem quais so as condutas esperadas do Estado enquanto
membro de um corpo social.
Assim, se o controle social age sobre as pretenses de
validez dos atos de fala, em direito esse mesmo fenmeno
ocorre sobre os atos jurdicos proferidos pelo Estado em suas
mais diversas instncias. Portanto, como o Estado possui um
alto grau de especializao, a incidncia do controle social vai
depender da espcie de ato e da funo pblica com a qual se
realiza a comunicao.
Em razo disso, anotou-se que as funes pblicas
possuem discursos que so especializadas, fato que se percebe
na prtica dos atos que elas praticam. A partir disso, os
discursos de fundamentao seriam especialidade da funo
legislativa; os discursos de aplicao, da funo jurisdicional;
- 112 -

e, por fim, os discursos pragmticos, da funo

administrativa.
Ao fim e ao cabo, considerando-se a classificao das
funes pblicas de acordo com a espcie de atos jurdicos,
observou-se que cada funo estatal sofrer diferentes nveis
de incidncia do controle social conforme o grau de abertura
discursiva e estrutural que seus atos proporcionam.
Referncias
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Paulo: Tempo Brasileiro, 2003, v.1
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- 113 -
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Janeiro: Forense, 2002.
NOVAIS, Jorge Reis. Contributo para uma teoria do estado de
direito. Coimbra: Almedina, 2006.
- 114 -

OS REGIMES PRPRIOS DE
PREVIDNCIA SOCIAL NOS MUNICPIOS
GACHOS E A EFETIVAO DO DIREITO
FUNDAMENTAL PREVIDNCIA DO
SERVIDOR PBLICO MUNICIPAL
Ana Helena Scalco Corazza
Jonas Faviero Trindade
Mestrando em Direito
1 Introduo
A Constituio Federal brasileira consagrou um
efetivo regime constitucional de seguridade social no seu
artigo 194, o qual abarca trs eixos distintos, quais sejam: a
sade, a previdncia social e a assistncia social. A previdncia
social encontra-se igualmente positivada no rol dos direitos
sociais fundamentais do artigo 6, bem como no artigo 201,
neste ltimo tutelando mais especificamente os trabalhadores
e seus dependentes em face dos riscos sociais, prevendo
benefcios e consagrando um sistema previdencirio de
carter solidrio e contributivo.
Especificamente quanto aos servidores pblicos, o
artigo 40 (e pargrafos) da Constituio assegura aos titulares
de cargo efetivo um Regime de Previdncia Social PrprioRPPS, com carter contributivo, criado efetivamente no
ordenamento jurdico ptrio por meio da Emenda
Constitucional n 20/199813.
13
Segundo informao retirada do stio do Ministrio do Trabalho e

Previdncia, tal regime pode ser assim conceituado: [...] um sistema de
- 115 -

Com efeito, a existncia de distintos dispositivos
constitucionais consagrando um sistema de previdncia social
pblico se ampara notadamente na fundamentalidade deste
direito, positivado como direito fundamental social no j
mencionado artigo 6, o que lhe confere um status de
intangibilidade. Isso significa, em ltima instncia, que ao
Estado (ainda que, in casu, com a contribuio do beneficirio)
compete resguardar uma existncia digna ao indivduo que se
encontre em um contexto de risco social.
Objetiva-se neste trabalho, primeiramente e de
maneira sinttica, contextualizar a origem e a evoluo da
previdncia social ao longo do sculo XX, no Brasil e no
mundo. Isso porque a positivao deste direito nas
constituies ptrias ocorreu em sinergia com as tendncias
internacionais de insero de contedos sociais nos textos
constitucionais.
Busca-se abarcar, nesse escopo, a instituio de um
regime de previdncia especfico para os servidores pblicos
na Constituio de 1988, levando em conta as significativas
reformas previdencirias que j foram executadas pelo poder
constituinte derivado.
Na sequncia, analisar-se-o aspectos especficos
acerca da unidade gestora do Regime e da necessidade de
instituio de Conselhos Municipais de Previdncia, com
participao ativa dos interessados. Isso porque tais institutos
previdncia, estabelecido no mbito de cada ente federativo, que assegure,
por lei, a todos os servidores titulares de cargo efetivo, pelo menos os
benefcios de aposentadoria e penso por morte previstos no artigo 40 da
Constituio Federal. So intitulados de Regimes Prprios porque cada
ente pblico da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios) pode ter o seu, cuja finalidade organizar a previdncia dos
servidores pblicos titulares de cargo efetivo, tanto daqueles em atividade,
como daqueles j aposentados e tambm dos pensionistas, cujos
benefcios estejam sendo pagos pelo ente estatal (BRASIL, 2016).
- 116 -

amparam uma gesto confivel do RPPS, garantindo sade

financeira e atuarial ao mesmo e, por isso, so imprescindveis
concretizao do direito fundamental previdncia do
servidor pblico municipal.
Na linha exposta, o presente trabalho orienta-se pela
proposta de identificar o direito fundamental previdncia e
elencar aspectos essenciais a serem observados pelos entes
municipais quando da instituio de um RPPS. Registra-se
que a temtica ora abordada se justifica socialmente no
mbito dos municpios gachos, notadamente pelo fato de o
Rio Grande do Sul ser o estado-membro com maior nmero
de Regimes Prprios de Previdncia Social institudos,
conforme ser demonstrado adiante.
2 A previdncia social como um direito fundamental
social
A previdncia social surge em mbito internacional e
local especialmente em face da necessidade de manuteno de
uma vida minimamente digna aos indivduos que tenham sua
fora de trabalho afetada ou extinta. um instituto com
eminente carter securitrio, haja vista que o contribuinte
que o financia, atravs de contribuies sistemticas ao
Regime de Previdncia, para fins de sua proteo e de seus
dependentes.
De maneira genrica, o instituto busca proteger os
indivduos contra eventos atuais e futuros que repercutam na
sua esfera econmica14, ou seja, a previdncia social tem o
Os denominados riscos sociais cobertos pelos regimes previdencirios

abarcam as incapacidades para o trabalho decorrentes de eventos
imprevisveis (como doenas e acidentes); ou mesmo previsveis, como a
idade avanada. Tambm abrange contingncias sociais que no se
14
- 117 -

objetivo de resguardar o trabalhador das consequncias dos
eventos que possam atingir a sua atividade laboral (DIAS;
MACDO, 2010, p. 19).
Mais elucidativamente:
Em concluso, as contingncias que interessam previdncia
social so os acontecimentos que tm repercusso na vida
econmica do trabalhador e de seus dependentes, sendo
irrelevante o fato de, eventualmente, serem queridos, previstos e
atuais. Em face dessas observaes, define-se contingncia, para
fins de proteo de previdncia social, como o acontecimento
que causa diminuio ou eliminao da capacidade de
autossustento do trabalhador e/ou de seus dependentes. (DIAS;
MACDO, 2010, p. 20).
Atualmente no Brasil, esse direito consta

expressamente no rol dos direitos fundamentais sociais (art.
6, caput). Inobstante, o constituinte da Carta de 1988 optou
por no fazer apenas uma aluso genrica a esse direito
prestacional (como ocorre com alguns dos demais direitos
sociais), ao consagr-lo com detalhamento no artigo 201 da
Seo III do Captulo II do Ttulo VIII. Assim, criou a
Constituio um modelo de seguridade social, na qual est
compreendida a previdncia15.
constituem em verdadeiros riscos sociais, como ocorre com a proteo

gestante.
15 Conforme apropriadamente leciona Rocha (2004, p. 114) um
elemento peculiar deste direito de proteo social (que o destoa dos
demais direitos sociais) o carter contributivo da previdncia. Assim, a
limitao obrigatria derivada da contributividade tornaria mais ntido os
direitos e as obrigaes que emanam da relao jurdica previdenciria, de
forma, inclusive, que o Estado no possa alegar insuficincia financeira
para se desincumbir do pagamento dos benefcios, haja vista os requisitos
de acesso j terem sido preenchidos.
- 118 -

Historicamente, a imprescindibilidade de salvaguarda

dos riscos sociais se recrudesceu a partir do Welfare State16.
Distintos fatores contriburam para a crise do Estado Liberal
no final do sculo XIX e incio do sculo XX e para a
consagrao de um Estado Social, que conservasse os
primados capitalistas liberais, ao mesmo tempo em que eram
promovidas conquistas sociais populao. Isso porque o
contexto histrico do final do Estado Liberal foi marcado
pela acentuao da desigualdade social, ou seja, na Europa
Ocidental, a industrializao acentuara dramaticamente o
quadro de explorao humana, que o Estado absentesta no
tinha como equacionar (SOUZA NETO, SARMENTO,
2016, p. 82).
Dessa forma, as solues de compromisso
decorrentes das crises econmicas e das revoltas sociais do
ps-guerra, foram refletidas no Estado Social Europeu e
Estadunidense, sendo que na frmula utilizada pelos pases
europeus, bem como no Brasil, a prpria Constituio
acolhe os valores do Estado Social. As primeiras constituies
deste tipo foram a mexicana, de 1917, e a alem, de Weimar,
de 1919 (SOUZA NETO; SARMENTO, 2016, p. 84).
Em poucas palavras, pode-se dizer que o Estado de Bem-Estar (Welfare

State) foi um perodo de forte assistencialismo estatal, surgido aps a
Segunda Guerra, constituindo-se em uma resposta ao que se vivia na
Europa em termos sociais. Igualmente, nos Estados Unidos, a partir da
dcada de 30, estando o pas em profunda crise econmica, o ento
Presidente Franklin Roosevelt instaurou uma srie de polticas pblicas
intervencionistas, perodo conhecido como New Deal. Segundo Sarmento
(2009, p. 99), as constituies europeias do 2 ps-guerra constituem-se
em documentos repletos de normas impregnadas de elevado teor
axiolgico, que contm importantes decises substantivas e se debruam
sobre uma ampla variedade de temas que outrora no eram tratadas pelas
constituies.
16
- 119 -

Com efeito, o Estado de Bem-Estar, em mbito
internacional (compreendido especialmente entre 1945 e
1975), prestou-se a modificar o papel que o Estado (at ento
absentesta) exercia no mbito de proteo social. Em suma,
A presso social dos trabalhadores e de outros grupos
excludos, aliada ao temor da burguesia diante dos riscos e
ameaas de rupturas revolucionrias inspiradas no iderio da
esquerda, levaram a uma progressiva mudana nos papis do
Estado, que ensejou, por sua vez, a cristalizao de um novo
modelo de constitucionalismo (SOUZA NETO;
SARMENTO, 2016, p. 82).
A partir da mudana de atuao estatal, o poder
pblico passou a intervir e atuar diretamente na atividade
econmica e a disciplinar as relaes sociais de forma muito
mais intensa. O mercado livre havia gerado no s grande
desigualdade social, como tambm patologias no seu prprio
funcionamento (SOUZA NETO; SARMENTO, 2016, p.
82). Dessa forma, o Estado passou a incorporar as prestaes
de servios pblicos e a atuar na promoo da igualdade
material por meio de polticas pblicas redistributivas e do
fornecimento de prestaes materiais para as camadas mais
pobres da sociedade, em reas como sade, educao e
previdncia social (SOUZA NETO; SARMENTO, 2016, p.
83).
Destarte, dada estabilidade econmica alcanada no
Estado Social, o perodo denominado de trinta anos
gloriosos se constituiu como hbil concretizao da
democracia, bem como capitaneou uma srie de medidas
sociais que permitiram ao sistema capitalista vigente atenuar
as reivindicaes e revoltas sociais que se encontravam
influenciadas por ideais socialistas:
A prevalncia do modelo do Estado do Bem-Estar deu-se, ainda,
em virtude da constatao de que o aprofundamento do modelo
- 120 -

desenvolvimentista industrial no foi capaz de suprir as
crescentes demandas sociais, permanecendo a carncia de postos
de trabalho, as condies de trabalho perigosas [...]. Nesse
contexto, ocorre o fortalecimento do modelo de Estado
nacional, por meio do crescimento dos seus instrumentos de
interveno, direta [...] e indireta (regulao), incorporando ao
universo jurdico normas de controle sobre a atividade
econmica e direitos sociais, como salrio mnimo, frias
remuneradas, indenizao pela dispensa injustificada, sade,
assistncia e previdncia social pblicas. (UGATTI, 2009, p. 64).
Nessa linha, a partir da segunda metade do sculo XX,

a previdncia social passou a ser igualmente positivada em
diplomas de direitos humanos internacionais. Segundo Ugatti
(2009, p. 137-138), a concepo dimensional dos direitos
humanos se destacou aps a Segunda Guerra, com a criao
da Organizao das Naes Unidas-ONU, em 26 de junho de
1945, instituio que buscou estabelecer mecanismos
internacionais de interveno com pretenses universalistas e
concretizao do postulado da dignidade humana:
No mbito das Naes Unidas, em que pese a sua fora jurdica
limitada, a Declarao Universal dos Direitos do Homem, nos
artigos 22 e 25 consagra a relevncia da proteo previdenciria
para todas as pessoas, em decorrncia da simples condio de
membros da sociedade, constituindo-se em direitos humanos
essenciais. A dignificao da previdncia no plano internacional
tambm foi proclamada pelo Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais de 1966 (art. 9) e pela
Conveno de Direitos da criana de 1989 (art. 26), ambos
ratificados no nosso pas. (ROCHA, 2004, p. 111-112).
Ainda segundo Rocha (2004, p 112), tambm merece

destaque as convenes da Organizao Internacional do
Trabalho-OIT pessoa jurdica de direito pblico
internacional, que elabora e aprova as normas destinadas, em
mbito internacional, a regulamentar as relaes trabalhistas e
- 121 -

de seguridade social. Muito embora o Brasil no tenha
ratificado as Convenes n 128 e 15717, que versam sobre
Prestaes de Invalidez, Velhice e Sobreviventes e
Preservao dos Direitos em Matria de Seguridade Social,
respectivamente, inquestionvel que tais regramentos
irradiam efeitos no ordenamento jurdico ptrio,
especialmente em face da notria internacionalizao do
direito previdncia e assistncia social.
Em suma, a previso do direito que hoje
denominamos de direito fundamental previdncia social foi se
recrudescendo de forma gradativa no constitucionalismo
ocidental ao longo do sculo passado, indo ao encontro das
tendncias internacionais de valorizao do trabalho e de
salvaguarda de direitos humanos universais, especialmente
refletidos no postulado fundamental da dignidade da pessoa
humana.
Em mbito ptrio, oportuno registrar que a
Constituio Imperial brasileira de 1824 dispunha, em seu
artigo 79, acerca dos socorros pblicos, instituto que, ainda
que desprovido de exigibilidade e definio precisa,
consagrava a garantia de direito assistencial no texto
constitucional. A doutrina aponta ainda, como marco inicial
de edio de leis previdencirias no pas, o advento da Lei
Eloy Chaves, em 1923, que criou as caixas de aposentadoria
e penses para os ferrovirios, a serem institudas em cada
empresa, e que, mediante a cobrana de uma contribuio,
custeariam as prestaes oferecidas (DIAS; MACDO,
2010, p. 67).
J a partir de 1930, com a Era Vargas, a criao do
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio favoreceu a
criao de alguns institutos de aposentadoria e penses,
passando a proteo previdenciria a ser organizada por
17
http://www.oitbrasil.org.br/content/convention_no.
- 122 -

categoria profissional (e no por empresa). A Constituio de

1934 foi a primeira a consignar, em seu artigo 121, a trplice
fonte de custeio contribuies compulsrias e iguais do setor
pblico, dos empregadores e do empregado, destinadas a
custear a previdncia a favor da velhice, da invalidez, da
maternidade e nos casos de acidente de trabalho ou morte
(DIAS, MACDO, 2010, p. 67-68).
Posteriormente, a Constituio de 1937 praticamente
no inovou na temtica e a de 1946, embora tenha
consignado um avano no tocante aos acidentes de trabalho
(prevendo a instituio de seguro pelo empregador), tambm
foi pouco significativa, sendo que um novo marco notrio na
proteo previdenciria se deu em 1960, com a edio da Lei
Orgnica da Previdncia Social (LOPS).
A Constituio de 1967 inovou ao consagrar a
previso do seguro-desemprego e o Decreto-Lei n 564 de
1969 contemplou o trabalhador rural como beneficirio da
previdncia social. Com advento da Lei n 6.439/1977
(Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social)
reorganizou-se a previdncia social brasileira, por meio da
constituio do INPS (concesso e manuteno dos
benefcios) e INAMPS (prestao de assistncia mdica),
dentre outros rgos.
3 A previdncia social na Constituio de 1988 e a
instituio dos regimes prprios de previdncia social
Dado o exposto acima, s a partir da Constituio
Federal de 1988 que passa a viger no Brasil um efetivo
sistema de previdncia social. Isso porque, o Estado
Democrtico de Direito insaturado nos pais, absorve ou
contm o Estado Social e isso facilmente identificado na
- 123 -

nossa Carta Fundamental, ex vi arts. 6 e 7, dentre outros
(LIMA, 2013, P. 76-77).
Registra-se que tal sistema no nico e homogneo,
j que comporta quatro subsistemas, a saber: Regime Geral de
Previdncia Social-RGPS18, Regime Prprio de Previdncia
Social dos servidores pblicos-RPPS, Regime de Previdncia
Social dos Militares e Regime de Previdncia Complementar.
Em sntese, pode ser dividido em previdncia pblica e
privada, sendo esta ltima constituda dos Regimes de
Previdncia Complementar (entidades abertas e fechadas), ao
passo que os demais regimes constituem o sistema pblico de
previdncia.
A distino de regras previdencirias entre trabalhadores
da iniciativa pblica e privada se justificaria notadamente
pelas atividades tpicas de Estado, desenvolvidas pelos
titulares de cargos efetivos. Entretanto, ao longo dos anos,
especialmente aps a edio da Emenda Constitucional n
20/98, percebe-se a preocupao estatal no tocante
diminuio das disparidades estre os benefcios concedidos ao
funcionalismo pblico e os trabalhadores vinculados ao
RGPS.
Isso porque, a EC n 20/98 instituiu a necessidade de
contribuio (ou seja, de financiamento dos benefcios) por
parte dos titulares de cargos pblicos19, os quais, at ento,
O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, vinculado ao Governo
Federal, tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao
recebimento de benefcios administrador pela Previdncia Social.
19 A EC n 20/98 faz aluso a servidores titulares de cargo efetivo, isso ,
que ingressaram no servio pblico por meio de regular concurso pblico.
Entretanto, esto igualmente abrangidos pelos Regimes Prprios os
servidores que ingressaram sem concurso pblico antes do advento da
Constituio de 1988 e foram estabilizados em virtude da regra do artigo
19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ingresso no
servio pblico at 05/10/1983), desde que sejam ocupantes de cargos
pblicos.
18
- 124 -

eram assistidos integralmente pelo Estado nas suas situaes

de contingncia social. Dessa forma, entende-se que foi esta
Emenda que propiciou a verdadeira instituio dos RPPS
pelos entes federados. Nesse sentido:
A Emenda Constitucional 20/1998 criou um autntico sistema
previdencirio para os servidores, instituindo a previso de seu
carter contributivo obrigatrio e da necessidade de buscar seu
equilbrio financeiro e atuarial. Extinguiu a aposentadoria
proporcional por tempo de servio e instituiu a aposentadoria
por tempo de contribuio [...]. Aproximou o regime dos
servidores do regime geral, pela clusula de remisso do 12 do
art. 40, e pela previso da possibilidade de instituir uma
previdncia complementar, hiptese em que os servidores
poderiam ser sujeitos ao mesmo teto do regime geral de
previdncia. (DIAS; MACEDO, 2010, p. 131-132).
A referida mudana no texto constitucional

impossibilitou a incluso, como beneficirios do RPPS, dos
titulares de cargos exclusivamente comissionados,
temporrios e de empregados pblicos, os quais se vinculam
ao RGPS (conforme exegese do artigo 40, 13). Ademais,
vinculado do RGPS o titular de mandato eletivo federal,
estadual ou municipal, desde que no vinculado a algum
Regime Prprio.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n
41/2003 extinguiu a paridade (como critrio de reajuste dos
benefcios) e a integralidade, como base de clculo dos
mesmos. Quanto Emenda Constitucional n 47/2005,
destaca-se a criao de uma nova modalidade de
aposentadoria para os servidores pblicos portadores de
deficincia, alm da previso de uma importante regra
transitria para servidores que ingressaram no servio pblico
at 16 de dezembro de 1998.
- 125 -

A
penltima
reforma
previdenciria
foi
implementada por meio da Emenda Constitucional n
70/2012, estabelecendo uma regra transitria para
aposentadorias por invalidez, direcionada aos servidores com
ingresso no servio pblico at 31 de dezembro de 2003. Por
fim, a Emenda Constitucional n 88/2015 possibilitou que a
aposentadoria compulsria dos servidores fosse concedida
aos 70 anos de idade, ou aos 75 anos de idade, na forma de lei
complementar. A Lei Complementar 152/2015 foi editada
para tal fim, dispondo que a aposentadoria compulsria dos
servidores titulares de cargo efetivo ocorrer aos 75 anos de
idade.
De qualquer sorte, pontua-se que um Regime de
Previdncia Social, destinado aos servidores pblicos titulares
de cargo efetivo, deve assegurar, no mnimo, a concesso dos
benefcios de aposentadoria e penso20, ressaltando-se que os
RPPS no podero conceder benefcios distintos dos
previstos no RGPS, salvo disposio constitucional em
contrrio, consoante previso do artigo 5 da Lei Federal n
9.717/1998 (Lei Geral dos Regimes Prprios).
Oportuno destacar que a Constituio de 1988, ao
consagrar os direitos sociais como direitos fundamentais,
atribui aos primeiros um regime jurdico reforado, que
corresponde compreenso dominante no cenrio jurdicoconstitucional brasileiro (SARLET, 2016, p. 594). Isso quer
dizer que a esses direitos (sociais) se aplica a regra geral do
Costuma-se dividir os benefcios previdencirios entre aqueles que sero
concedidos diretamente ao servidor e aqueles que sero concedidos aos
dependentes. Desta forma, so benefcios dos servidores os seguintes:
aposentadorias (invalidez, compulsria, voluntria por idade e tempo de
contribuio, voluntria por idade e especial), auxlio doena, salriofamlia e salrio maternidade. Em relao aos dependentes, poder ser
concedida a penso por morte e o auxlio-recluso.
20
- 126 -

1 do artigo 5 da Constituio de 1988, no sentido de que as

normas consagradoras de direitos sociais possuem
aplicabilidade direta, ainda que o alcance de sua eficcia deva
ser avaliado sempre no contexto de cada direito social
(SARLET, 2016, p. 598).
Assim, dotado de fundamentalidade, o direito
previdncia social tambm apresenta uma dupla dimenso:
subjetiva e objetiva. No primeiro caso, trata-se da
exigibilidade dos benefcios previdencirios em favor dos
respectivos titulares ou dependentes. O segundo, reflete o
estreito liame desses direitos com o sistema de fins e valores
constitucionais a serem respeitados e concretizados por toda a
sociedade (SARLET, 2016, p. 600). Destarte, em sendo
portador de uma dimenso objetiva, o direito previdncia
detm eficcia irradiante e dirigente, que impe ao Estado o
dever de sua estrita observncia, alm de servir como
parmetro para o desenvolvimento de polticas e instituies
voltados a sua proteo e promoo:
[...] doutrina e jurisprudncia tm contribudo para uma
reconstruo do direito previdncia social, que, como os
demais direitos fundamentais, abarca um complexo de posies
subjetivas, alm de ter uma forte dimenso objetiva. Ao longo do
tempo e para alm das reformas legislativas (e constitucionais),
possvel destacar uma ampliao do rol dos beneficirios, para o
que a jurisprudncia concorreu fortemente, destacando-se aqui a
incluso dos companheiros nos casos das unies estveis entre
homens e mulheres e, mais recentemente, entre pessoas do
mesmo sexo. (SARLET, 2016, p. 655).
Do exposto acima, pode-se depreender que a funo

protetiva do direito previdncia social contm uma eficcia
irradiante que torna determinante a sua garantia pelo Estado,
de forma que a gesto dos Regimes Previdencirios, para fins
de manuteno do seu equilbrio financeiro e atuarial, passa a
- 127 -

ser uma prioridade da gesto pblica e elemento de constante
controle por parte dos possveis beneficirios.
4 Regime prprio de previdncia nos municipios:
instituio, unidade gestora e conselhos municipais de
previdncia
Com efeito, os entes municipais que optarem por
instituir um Regime Prprio de Previdncia Social para os
seus servidores devero atentar para alguns aspectos
caractersticos desse regime previdencirio. Segundo a
doutrina, Regimes Prprios de Previdncia Social so
aqueles responsveis pela disciplina previdenciria dos
servidores titulares de cargos efetivos vinculados a cada um
dos entes federativos (CAMPOS 2013, p. 71), sendo a Lei
Federal n 9.717/1998, denominada de Lei Geral dos
Regimes Prprios, a norma regulamentadora da organizao e
funcionamento dos regimes previdencirios dos servidores
pblicos efetivos.
De acordo com dados disponibilizados pelo stio da
Previdncia Social, o Rio Grande do Sul o estado-membro
da federao com maior nmero de RPPS institudos (324).
Dessa forma, segue ilustrao grfica que demonstra os
nmeros de RPPS j institudos no pas, ressaltando-se que
nestes dados j esto inclusos os RPPS referentes aos
respectivos governos estaduais:
- 128 -

Fonte da Informao: CADPREV. Extrao realizada no dia:

04/04/2016, s 09:56. Grfico elaborado pelos autores.
Outro dado que merece nfase, disponibilizado pelo

Ministrio da Previdncia em 2014, referente ao exerccio
2013, a existncia de 346.219 segurados, no mbito dos
RPPS municipais do Rio Grande do Sul21, o que demonstra o
vulto de servidores pblicos que contam com a salvaguarda
dos seus respetivos Regimes Prprios para fins de concesso
de seus benefcios.
Cumpre registar que cada ente federativo municipal
ter um nico RPPS, sendo que a este regime corresponder
uma unidade gestora nica, consoante o 20, do artigo 40, da
Constituio Federal. A conceituao de unidade gestora
encontra-se na Orientao Normativa n 02, de 2009, do
ento Ministrio da Previdncia Social22: [...] a entidade ou
rgo integrante da estrutura da administrao pblica de
cada ente federativo que tenha por finalidade a administrao,
o gerenciamento e a operacionalizao do RPPS, incluindo a
arrecadao e gesto dos recursos e fundos previdencirios, a
http://www.mtps.gov.br/mais-informacoes-de-regimes-proprios-daprevidencia/previdencia-no-servico-publico/estatisticas
22 A nomenclatura do rgo ministerial ser referenciada de acordo com
aquela utilizada pelo Governo Federal poca da expedio da normativa.
21
- 129 -

concesso, o pagamento e a manuteno dos benefcios
(BRASIL, 2009).
Portanto, no h que se confundir o conceito de
RPPS com o de unidade gestora. Isso porque, a partir da
criao de um RPPS, ser definida sua respectiva unidade
gestora, que ser uma autarquia ou um rgo da
administrao direta. Por mais simples que possa parecer essa
regra, no raro encontrar o seu descumprimento pelos entes
federados. Assim sendo, todos servidores de um ente
federado municipal devero estar vinculados a um mesmo
RPPS, que, por sua vez, ser gerido por uma nica unidade,
sejam eles servidores efetivos do Executivo ou do Legislativo
Municipal.
A necessidade de uma unidade gestora nica decorre
da complexa gama de saberes necessrios para a gesto da
previdncia, que envolve um robusto conhecimento da
legislao previdenciria, partindo das normas constitucionais
permanentes e das Emendas Constitucionais que ensejaram as
reformas previdencirias, at chegar a legislao
infraconstitucional e infralegal.
O arcabouo legislativo costurado, especialmente,
pelas Leis Federais 9.7171/1998, 9.797/1999 e 10.887/2004,
editadas pela Unio, em decorrncia de sua competncia
constitucional privativa prevista no artigo 22, inciso XXIII.
Podero ainda ser expedidas orientaes infralegais pelo
rgo ministerial competente vinculado Unio, as quais
devero ser observadas necessariamente pelas unidades
gestoras.
Em suma, tais normas e orientaes envolvem
diferentes ramos do ordenamento jurdico, como os direitos
constitucional, previdencirio, administrativo, financeiro e
tributrio. Alm do conhecimento jurdico, a unidade gestora
dever ser dotada de profissionais com conhecimentos de
gesto pblica, contabilidade, economia e cincia atuarial.
- 130 -

Portanto, a deliberao acerca da instituio de um

fundo, como unidade gestora, administrado por rgo da
administrao direta, ou a criao de uma entidade da
administrao indireta para este fim, se caracteriza como uma
importante deciso a ser tomada pelo ente municipal. Isso
porque, em ltima instncia, a eficcia e a austeridade do
regime de previdncia do municpio que resguardar o
direito fundamental do servidor de se ver socorrido em seus
riscos sociais.
Supondo que o ente municipal disponha, por meio de
lei, que a unidade gestora ser uma secretaria municipal,
mantida na forma jurdica de um fundo contbil, torna-se
necessrio verificar o conceito de fundo contbil, que pode
ser encontrado na Lei Federal n 4.320/1964, a saber:
Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas
que por lei se vinculam realizao de determinados
objetivos ou servios, facultada a adoo de normas
peculiares de aplicao.
Isso porque, a Lei Geral dos Regimes Prprios de
Previdncia possibilita a criao de fundos integrados de
bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciria. Dentre
os preceitos que os fundos devero respeitar, destaca-se a
necessidade de existncia de uma conta do fundo distinta da
conta do errio municipal, a sua criao e eventual extino
mediante lei e a vedao de se aplicar recursos em ttulos
pblicos que no aqueles emitidos pelo Governo Federal.
Destarte, ao optar pela criao de um fundo, a unidade
gestora do RPPS ter menos independncia, visto que,
embora o fundo apresente contabilidade apartada do tesouro
municipal, as movimentaes de recursos sero realizadas em
nome do ente municipal.
Ressalta-se que o fato de o fundo no ter
personalidade jurdica no desobriga o Municpio de
- 131 -

promover a sua inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas
Jurdicas, nos termos da Instruo Normativa n 1.634, de
2016, do Ministrio da Fazenda. Inclusive, esta providncia
um critrio para emisso do Certificado de Regularidade
Previdenciria23, pela Secretaria de Polticas da Previdncia
Social, nos termos da Portaria n 204, de 2008, do Ministrio
da Previdncia Social.
A segunda possibilidade, ou seja, a caracterizao da
unidade gestora como ente descentralizado e integrante da
administrao indireta, reconhece maior independncia
administrativa unidade, considerando as caractersticas
prprias de uma autarquia. Com efeito, o vetusto Decreto-Lei
n 200/1967 j delineava as caractersticas essenciais das
entidades autrquicas, que se caracterizam por executar
atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada (BRASIL, 1967).
Salvo melhor entendimento, possvel concluir que as
autarquias apresentam condies mais favorveis para a
absoro dos complexos conhecimentos afetos aos temas
previdencirios, possibilitando o recrutamento e/ou formao
de especialistas. Exatamente em decorrncia dessa
especializao, ser possvel a disseminao e introjeo de
uma cultura previdenciria entre os servidores, gestores do
RPPS e os gestores pblicos.
De outra sorte, oportuna a abordagem acerca da a
instituio dos Conselhos Municipais dos RPPS. O texto
constitucional, prestigiando o princpio republicano, assegura
a participao dos trabalhadores e empregados nos
Em que pese no ser objeto deste artigo, o Certificado de Regularidade
Previdenciria atestar o cumprimento dos critrios e exigncias
estabelecidos na Lei n 9.717, de 27 de novembro de 1998, pelos regimes
prprios de previdncia social dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, consoante o Decreto Federal n 3.788, de 2001.
23
- 132 -

colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses

profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso ou
de deliberao (CF, art. 10). Ademais, a Constituio
Republicana assegura o carter democrtico da administrao
do RPPS, conforme exegese do artigo 40, 12 e artigo 194,
inciso VII.
J a Lei Geral dos Regimes Prprios, por sua vez,
garante o pleno acesso dos segurados s informaes
relativas gesto do regime e participao de representantes
dos servidores pblicos e dos militares, ativos e inativos, nos
colegiados e instncias de deciso em que os seus interesses
sejam objeto de discusso e deliberao.
Ademais, os dirigentes do rgo ou da entidade
gestora do Regime Prprio, bem como os membros dos
conselhos administrativo e fiscal respondem por eventuais
infraes ao disposto na Lei Federal n 9.717/1998. A
Portaria do Ministrio da Previdncia Social n 402/2008
prev inclusive que as unidades gestoras contaro com um
colegiado ou instncia de deciso, com representao dos
segurados, quando se deliberem ou discutam matrias de seus
interesses.
J a Lei Federal n 10.887/200424, embora em
diversos aspectos se aplique aos municpios, como no
regramento do clculo dos benefcios, apresenta dispositivos
que se referem apenas ao RPPS da Unio. Dentre esses, h
previso de que a unidade gestora do RPPS contar com um
colegiado, com participao paritria de representantes e
servidores dos Poderes da Unio, cabendo a esses
acompanhar e fiscalizar sua administrao, na forma do
regulamento. Ainda que essa regra no seja aplicvel aos
Dispe sobre a aplicao de disposies da Emenda Constitucional n
41/2003 e altera dispositivos da Lei Federal n 9.717/1998 e da Lei
Federal n 8.213/1991.
24
- 133 -

Conselhos Municipais, salutar que sirva de inspirao, em
homenagem ao princpio democrtico e ao postulado da
simetria.
Do exposto, j se conclui que a forma como se
formam os Conselhos Municipais dos RPPS das mais
diversas, podendo existir, por exemplo, o Conselho de
Administrao e o Conselho Fiscal:
Cada ente federativo institui seus conselhos por lei de iniciativa
do chefe do Executivo, criando, geralmente, dois conselhos: um
com funo deliberativa/consultiva chamado de conselho
deliberativo ou deliberativo e outro com funo de fiscalizao.
[...]. H RPPS com um nico conselho, que acumula ambas
funes. No lgico que os mesmos conselheiros possam
deliberar e ao mesmo tempo fiscalizar sua prpria atuao.
(MOREIRA, GES, 2015).
Verifica-se, assim, que o ente municipal, aps criar um

RPPS, dever definir a respectiva unidade gestora, que poder
ser um ente autrquico ou um fundo contbil. Ressalta-se
ainda a imprescindibilidade de criao dos Conselhos
Municipais, como forma de concretizar o princpio
democrtico nestes regimes previdencirios o que possibilita
a participao, na gesto do RPPS, dos prprios destinatrios
do direito fundamental previdncia. Reitera-se, por fim, que
a complexidade dos conhecimentos tcnicos necessrios
consecuo das atividades prprias de gesto desses regimes
exigir o recrutamento e/ou formao de profissionais cada
vez mais especializados.
5 Concluso
Diante do exposto, conclui-se que o Estado Social
que emergiu na primeira metade do sculo XX, influenciou a
promulgao, especialmente na Europa ocidental e na
- 134 -

Amrica Latina, de constituies democrticas, que passaram

a contemplar direitos sociais e normas de contedos
assistencialistas, demonstrando uma verdadeira tendncia
internacional de valorizao do ser humano.
Nessa linha, o atual Estado Democrtico de Direito
brasileiro contempla as conquistas protetivas alcanadas por
meio do Estado Social, sendo um dos primados do nosso
texto constitucional a promoo da justia social. nesse
escopo que o direito fundamental previdncia social se
insere.
Ou seja, a Constituio de 1988 consagrou um efetivo
sistema previdencirio pblico, de carter contributivo e
solidrio, que ainda que mantenha o carter securitrio do
instituto, se preocupa sobremaneira em garantir parmetros
mnimos de realizao material aos cidados que por alguma
contingncia social no possam se autoprover.
Ocorre que a concepo da previdncia como direito
fundamental, positivado no texto da Constituio da
Repblica, implica uma responsabilidade aos gestores
municipais. Isso porque, a despeito de existir um Regime
Geral de Previdncia Social, administrado pela Unio, que
ser responsvel por concretizar esse direito maioria dos
contribuintes brasileiros, os servidores pblicos municipais,
titulares de cargos efetivos, devem ser assistidos por um
Regime Prprio de Previdncia Social.
Assim, o ente municipal, ao optar pela instituio de
um RPPS, dever estar ciente de que necessitar recrutar
profissionais com conhecimentos multidisciplinares para a
efetivao de uma boa gesto previdenciria, o que inclui
conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e atuariais,
apenas para exemplificar. O contrrio, ou seja, a instituio
no planejada do regime previdencirio, poder resultar em
uma gesto temerria e, consequentemente, na falta de
- 135 -

recursos para suprir as contingncias dos servidores pblicos
filiados ao Regime, em descumprimento, portanto, ao
preceito fundamental ora estudado.
Feita esta reflexo e, decidindo o ente municipal que o
momento para instituio do RPPS oportuno, cabe ao
primeiro deliberar acerca da natureza da unidade gestora
nica. E, considerando as ponderaes feitas anteriormente, a
criao de uma autarquia torna o ambiente favorvel
profissionalizao dos servidores que comporo o quadro
prprio do ente autrquico.
Igualmente relevante a criao dos Conselhos
Municipais de Previdncia, aptos a fomentar a gesto
democrtica dos RPPS, permitindo, portanto, a participao
dos servidores, aposentados e pensionistas nos rgos
deliberativos. Essa participao, ao consolidar os princpios
democrtico e republicano, possibilita que as diferentes
classes de contribuintes participem das tomadas de decises
atinentes a seus interesses, salientando-se que recomendvel
que essas participaes sejam paritrias.
Por fim, diga-se que o nmero expressivo de RPPS
institudos pelos municpios gachos revela um dado positivo,
que comprova que o comando constitucional, disposto no
artigo 40, est sendo observado pela grande maioria dos entes
municipais do Estado do Rio Grande do Sul. Por outro lado,
comprova a necessidade de constante estudo e
aprimoramento dos envolvidos na gesto dos RPPS, ante a
complexidade de seus institutos e, principalmente, em face da
relevncia do direito que est a salvaguardar.
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1988. Disponvel em:
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da Constituio Federal e dispositivos da Emenda
Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, e d
outras providncias. Disponvel em:
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Altera os artigos 37, 40, 195 e 201 da Constituio Federal,
para dispor sobre a previdncia social, e d outras
providncias. Disponvel em:
_____. Emenda Constitucional n 70, de 29 de maro de 2012.
Acrescenta art. 6-A Emenda Constitucional n 41, de
2003, para estabelecer critrios para o clculo e a correo
- 137 -

dos proventos da aposentadoria por invalidez dos
servidores pblicos que ingressaram no servio pblico at
a data da publicao daquela Emenda Constitucional.
Disponvel em:
______. Emenda Constitucional n88, de 07 de maio de 2015.
Altera o art. 40 da Constituio Federal, relativamente ao
limite de idade para a aposentadoria compulsria do
servidor pblico em geral, e acrescenta dispositivo ao Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias. Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/eme
ndas/emc/emc88.htm>. Acesso em 29 jun. 2016.
_____. Lei Complementar n 152, de 03 de dezembro de 2015.
Dispe sobre a aposentadoria compulsria por idade, com
proventos proporcionais, nos termos do inciso II do 1
do art. 40 da Constituio Federal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/LEIS/LCP/L
cp152.htm>. Acesso em: 29 jun. 2016.
_____. Lei Ordinria n 9.717, de 17 de novembro de 1998.
Dispe sobre regras gerais para a organizao e o
funcionamento dos regimes prprios de previdncia social
dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do
Distrito Federal e d outras providncias. Disponvel em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9717.ht
m>. Acesso em: 01 mai. 2016.
- 138 -

_____. Lei Ordinria n 10.887, de 18 de junho de 2004. Dispe

sobre a aplicao de disposies da Emenda
Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, altera
dispositivos das Leis nos 9.717, de 27 de novembro de
1998, 8.213, de 24 de julho de 1991, 9.532, de 10 de
dezembro de 1997, e d outras providncias. Disponvel
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- 140 -

CRISE MIGRATRIA CONTEMPORNEA

E O PAPEL DA ADMINISTRAO
PBLICA
Michele Monte Andrade
Graduanda em Direito
Valkiria Briancini
Doutoranda em Direito
1 Introduo
Refugiada a pessoa que se obriga a fugir do seu pas
de origem em decorrncia dos mais variados motivos comoas
guerras e conflitos internos, em geral provocados por regimes
repressivos ou choques culturais, subdesenvolvimento
econmico, disputas ou desastres ambientais, conflitos
religiosos e polticos, alm de outras situaes que acarretam
na violaodos direitos humanos. Assim, o presente estudo
tem como objetivo demonstrar a situao dos refugiados no
Brasil e o papel da administrao pblica, tendo em vista os
atuais deslocamentos de pessoas que diariamente solicitam a
concesso de refgio no pas.
A numerosa quantidade de refugiados que cruza a
fronteira em busca de proteo, especialmente de sua vida e
liberdade, pode gerar implicaes e desestabilidade ao Estado
(pas) acolhedor, lembrando que a deciso em receber ou no
os refugiados [...] se insere na lgica da soberania estatal, que
leva em conta inmeros fatores externos e internos, como
consideraes de segurana, capacidade scio-econmica de
absoro, tradio humanitria e respeito a regimes
internacionais (Meyers, 2000; Hollifield, 2000; Jacobsen,
1996). (MOREIRA, 2010, p. 112)
- 141 -

A ajuda humanitria para os refugiados, segundo
Lisboa (2001, p. 4), tem sido importante na ajuda dessas
pessoas que carecem de proteo e, em sntese, realizada
por organismos [...] intergovernamentais, como a ACNUR, e
pelas organizaes no governamentais, como a Cruz
Vermelha, os Mdicos Sem Fronteiras, a Anistia
Internacional, e outras menos conhecidas [...]. Todas estas
organizaes internacionais visam influenciar os Estados para
que realizem tanto ajuda, quanto acolhimento e proteo dos
refugiados.
O relatrio anual Tendncias Globais do ACNUR
sobre refugiados revela que, at o final de 2015, um total de
65,3 milhes de pessoas foram deslocadas interna e
externamente por guerras e conflitos. Esse total inclui 21,3
milhes de refugiados ao redor do mundo e 3,2 milhes de
solicitantes de refgio.Segundo o relatrio, dentre os pases
que mais originam refugiados no mundo esto a Sria (com
4,9 milhes de refugiados), o Afeganisto (com 2,7 milhes) e
a Somlia (com 1,1 milho). Dentre os pases receptores,
destacam-se a Turquia como pas que mais abriga refugiados
(2,5 milhes) e o Lbano que possui a maior concentrao de
refugiados: 183 para cada mil habitantes.
Na esfera nacional, o relatrio de 2016 do Comit
Nacional para os Refugiados (CONARE), rgo ligado ao
Ministrio da Justia, aponta que no Brasil as solicitaes de
refgio cresceram 2.868% nos ltimos cinco anos, passando
de 966, em 2010, para 28.670, em 2015. Dados de abril deste
ano revelam um total de 8.863 de refugiados reconhecidos no
pas. (ACNUR estatsticas)
Apesar de o Brasil abrigar apenas 0,013% dos 65,3
milhes de refugiados existentes no mundo, o pas
tradicionalmente se apresenta como um pas acolhedor em
assuntos de ajuda humanitria, pois, segundo Jubilut (2007, p.
32), H muitos anos o Brasil acolhe refugiados, estando
- 142 -

desde 1977 amparado pela estrutura da ONU na realizao

dessa recepo [...]. Por isso, o tema sobre os refugiados
torna-se cada vez mais relevante dentro do cenrio nacional,
sendo o Brasil uma nao pioneira na implementao de
novas formas de proteo aos refugiados, diante da concesso
de vistos especiais, tambm chamados vistos humanitrios
que permitem que o deslocado permanea legalmente no pas,
at que a concesso do status de refugiado seja concedida,
como veremos ao longo do presente trabalho.
Nesse sentido, o Estado visa aplicar a universalidade
dos direitos humanos afirmada pela Declarao dos Direitos
do Homem de 1948, sobretudo pela necessidade atual em se
reconhecer os direitos comuns a todos os seres humanos,
especialmente queles que saem de seu pas em busca de
refgio e proteo.
2 A proteo internacional dos refugiados
O Direito Internacional dos Refugiados amparado
tanto pelo Direito Internacional quanto pelos Direitos
Humanos, pois a condio de refugiado decorre de violaes
de direitos fundamentais consagrados pela Declarao
Universal dos Direitos do Homem de 1948. Assim, sob a
gide da ONU, surgiram regras e normas de proteo aos
direitos humanos dos refugiados, no mbito do Direito
Internacional.
A temtica dos refugiados tornou-se relevante,
especialmente, aps a Segunda Guerra Mundial que, segundo
Jubilut (2007, p. 40), gerou milhes de refugiados. Como
conseqncia desse evento devastador para a humanidade e
da necessidade de proteger os milhares de refugiados, [...] a
Organizao das Naes Unidas (ONU) criou, em 1949, o
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
- 143 -

(ACNUR) e, dois anos depois, foi criada a Conveno das
Naes Unidas Relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951)
[...].(SOARES, 2012, p. 14)
A criao desses mecanismos de proteo e de mbito
universal foi estabelecidapela Conveno de 1951 e seu
Protocolo Adicional de 1967 e define o refugiado como a
pessoa que, em razo de fundados temores de perseguio
devido sua raa, religio, nacionalidade, filiao a
determinado grupo social ou opinio poltica, encontra-se
fora do pas de sua nacionalidade e que, por causa dos ditos
temores, no possa ou no queira pedir proteo ao seu
Estado de origem.
Como forma de efetivar a proteo dos refugiados, a
ONU juntamente com o ACNUR solicita cooperao aos
governos para que ratifiquem a Conveno de 1951 e o
Protocolo Adicional de 1967. Dentre as garantias da pessoa
do refugiado destaca-se o direito fundamental, consagrado no
art. 33, n. 1 da Conveno de 1951, de no ser devolvido ao
pas em que sua vida ou liberdade estejam sendo ameaadas.
Tal direito constitui o princpio do non-refoulement (no
devoluo), princpio geral do direito internacional de
proteo dos refugiados e dos direitos humanos.
Para Jubilut (2007, p. 113), Um dos maiores mritos
da Conveno de 51 e do Protocolo de 67 foi o estabelecimento de
critrios [...] previstos internacionalmente que asseguram o
refgio: a raa, a nacionalidade, a opinio poltica, a religio e
o pertencimento a um grupo social. Contudo, O elemento
formal da definio de perseguio exclui de seu mbito as
pessoas que estejam fugindo de guerras civis ou
internacionais, visto que a definio de medo no determina
se uma perseguio individual ou coletiva. (DANTAS,
2008, p. 425)
A norma internacional tambm no contempla,
conforme Baraldi (2014, p.35), os desastres ambientais e a
- 144 -

miserabilidade como sendo fatores para a concesso do status

de refugiado. Nesse sentido, para Pacfico e Dantas (2010, p.
22), [...] a falta de oportunidades de emprego, a desnutrio,
a fome, entre outros motivos so mais do que suficientes para
demonstrar a inatividade do Estado perante seus cidados.
o que se verifica, por exemplo, quando se fala nas motivaes
que determinam o refgio no Haiti:
A situao econmica, poltica e social do Haiti, que oferecia
poucas oportunidades de vida digna aos seus habitantes em razo
de diversos fatores histricos, foi agravada em 2010 com a
ocorrncia do grande terremoto que atingiu a ilha. Em fuga de
uma realidade deplorvel, os haitianos intensificaram a busca, nos
diversos pases para onde migram, de oportunidades de trabalho
para desenvolver suas vidas e sustentar suas famlias. No entanto,
a fuga de desastres ambientais e da miserabilidade no so
consideradas motivaes para a concesso do status de refugiado,
segundo a normativa internacional. (BARALDI, 2014, p. 35)
Apesar da relevncia dos aspectos conceituais e

formais dados aos refugiados, importa destacar que o
ACNUR preconiza primordialmente pelas garantias
fundamentais do ser humano. Consequentemente, o Direito
Internacional dos Refugiados, nas palavras de Jubilut (2007, p.
161), [...] evolui regionalmente para proteger tambm
pessoas em situao de grave e generalizada violao de
direitos humanos. Assim,
Os refugiados que fogem da guerra ou de condies relacionadas
a estas, tais como violncia tnica, religiosa ou tribal, no esto
especificamente expostas na Conveno de Genebra de 1951.
Entretanto, o ACNUR considera que estas pessoas possam fugir
de seus pases devido a estes fatores, mesmo que no se
encontrem regularmente protegidas por seus Estados, devendo
ser consideradas refugiadas da mesma forma, pois deve-se
- 145 -

priorizar primeiramente a garantia dos Direitos fundamentais do
ser humano. (DANTAS, 2008, p. 424)
Em que pese a ONU (2016), afirmar que a proteo

aos refugiados no resida no conceito da Conveno de 1951,
mas em garantir que os Estados venham a cumpri-la, os
atuais deslocamentos populacionais constituem um processo
dinmico e de grandes propores que demandam, segundo
Bijos (2014, p.109), uma preparao por parte dos pases para
enfrentar os problemas ocasionados pelas migraes, pois
diante do aumento dos conflitos civis, cada vez mais pessoas
se colocam na condio de refugiados, exatamente como
acontece hoje na Sria.
A Declarao de Cartagena de 1984, aplicvel aos
pases da Amrica Latina, estabeleceu um vnculo mais
aproximado entre o Direito Internacional dos Refugiados e os
Direitos Humanos, poisampliou o conceito internacional de
refugiado definido pela ONU,
[...] ao incluir pessoas que deixaram seus pases porque sua vida,
segurana ou liberdade foram ameaadas em decorrncia da
violncia generalizada, agresso estrangeira, conflitos internos,
violao massiva dos direitos humanos ou outras circunstncias
que perturbaram gravemente a ordem pblica. (Declarao de
Cartagena, 2001 apud MOREIRA, 2010, p. 113).
Desse modo, apesar dos esforos em trabalhar na

proteo e amparo aos refugiados no protegidos por seus
Estados de origem, o real desafio proteo da pessoa
refugiada, segundo a ONU Brasil (2016), est na necessidade
de encontrar maneiras mais eficazes de implement-la em
um esprito de cooperao internacional e responsabilidade
compartilhada Nesse nterim, nota-seo empenho do Brasil
em fornecer um tratamento mais eficaz e dinmico na
- 146 -

proteo jurdica do refugiado, atravs dos chamados vistos

humanitrios, tema a ser tratado ao longo do trabalho.
3 OS REFUGIADOS
ESTADOS
SOBERANIA
DOS
No entendimento de Castles, 2009; Sayad, 1999, apud

Baraldi (2014, p. 15-16). Do ponto de vista conceitual, a
migrao internacional vincula-se inexoravelmente ideia de
Estados nacionais, materializando-se por meio do cruzamento
das fronteiras polticas de tais Estados. Portanto, As
migraes internacionais, assim, s existem porque existem as
fronteiras. Juridicamente deveriam constituir a exceo no
sistema de Estados-nao, que constri-se sobre a trade:
governo, povo e territrio [...]. (BARALDI, 2014, p. 16)
Desse modo, nas palavras de Reis (2004, p. 150), A
resposta mais simples para essa questo a constatao
imediata de que o mundo dividido em Estados, e Estados
so associaes que, entre outras caractersticas, possuem o
monoplio de legitimidade da mobilidade. Por esse motivo,
[...] a deciso de receber refugiados se insere na lgica da
soberania estatal, que leva em conta inmeros fatores externos e
internos, como consideraes de segurana, capacidade scioeconmica de absoro, tradio humanitria e respeito a
regimes internacionais (Meyers, 2000; Hollifield, 2000; Jacobsen,
1996). importante ressaltar que a poltica nacional para
refugiados possui um duplo carter, combinando elementos de
poltica externa com poltica domstica [...]. (MOREIRA, 2010,
p. 112)
Diante dessa constatao, cumpre ressaltar que aquele

que sai de seu pas pode ter a solicitao de refgio acolhida
ou no. Por isso, para Mussi, Mendez e Silva (2015, p. 6), [...]
a fronteira apenas uma possibilidade. No uma garantia e
- 147 -

pode ser um pesadelo. No entanto, deve ficar claro que, [...]
cabe aos agentes estatais e seus delegatrios nas zonas de
fronteira impedir o refoulement do estrangeiro solicitante de
refgio (RAMOS, 2011, p. 32).
Fica claro, portanto, que apesar de possuir autonomia
e soberania para controlar as suas fronteiras, os Estados
signatrios da Conveno de Genebra tm a obrigao de
analisar os pedidos de refgio, podendo conced-los ou no e,
em determinados casos, devem impedir o refoulement, pois
No sendo outorgado o refgio no pode, ainda assim, o Estado
de acolhida devolver o estrangeiro para qualquer territrio no
qual possa sua liberdade ou vida ser ameaada por razo de raa,
religio, nacionalidade, grupo social a que pertena ou opinies
polticas, de acordo com o art. 33 da Conveno de 1951.
(RAMOS, 2011, p. 5-6)
Ademais, para Ramos (2011, p. 5), Mesmo que o

solicitante ingresse no pas ilegalmente, no cabe a
deportao, pois o art. 31 da Conveno de 1951 impede a
aplicao de qualquer penalidade derivada da entrada
irregular. Nesse nterim,A razo e os direitos humanos, por
outro lado, so universais, e supe-se que transcendam
diferenas geogrficas e histricas. (DOUZINAS, 2009, p.
23)
Assim, no mbito dos direitos humanos e da evoluo
do debate a respeito dos crescentes fluxos de refugiados, o
Estado deve reconhecer que todo indivduo portador de
direitos fundamentais, independentemente, de sua
nacionalidade. Por isso,
[...] no basta a comunidade internacional celebrar inmeros
tratados. de suma importncia que tais tratados sejam,
efetivamente, cumpridos dentro dos Estados signatrios. Pois,
sem esse cumprimento no se pode falar na existncia completo
do Direito Internacional Pblico. Assim, sobretudo quando se
- 148 -

tratar da proteo dos direitos humanos, fundamental que as
normas do Direito Internacional Pblico estejam vinculadas aos
ordenamentos jurdicos dos Estados. (SANTOS et al, 2013, p. 15)
O papel dos Estados na acolhida de refugiados ,

segundo Dantas (2008, p. 427), [...] primordial, visto que
estes devem manter empenho na proteo dos refugiados e
encorajar a tolerncia em face da diversidade. Quanto aos
Estados que originam refugiados, estes tm o dever de
prevenir atos que provoquem xodos macios de suas
populaes.E por este motivo que o Estado [...] por meio
de polticas de imigrao e cidadania, um importante fator
explicativo no processo de formao dos fluxos e ajuda a
moldar a forma que esses fluxos adquirem. (REIS, 2004, p.
150)
Portanto, Piovesan (2013, p. 144) ensina que: Aos
direitos dos migrantes e dos refugiados corresponde os
deveres e obrigaes jurdicas do Estado de respeito, proteo
e implementao desses direitos. Por isso, A liberdade e a
democracia so mecanismos que ajudam a proporcionar
solues humanas para os problemas contemporneos.
(ALARCN, 2006, p. 4)
4 As categorias de status migratrios
Primeiramente cabe salientar o significado da palavra
status, dentre os diferentes institutos jurdicos dados aos
refugiados. De acordo com Jubilut (2007, p. 43), Status vem
a ser a posio de uma pessoa em face da lei, que determina
seus direitos e deveres em contextos particulares.
Para Bijos (2014, p. 109), A questo que se impe
diferenciar refugiados de outros migrantes, para que os
direitos garantidos queles pela ordem internacional no
sejam disponibilizados aos que no precisam ser assim
- 149 -

tratados. A importncia do conceito, est em efetivar os
direitos inerentes a cada status i(migratrio), pois,
Os conceitos e terminologias utilizadas devem acompanhar e
estar atentos s questes emergentes no que diz respeito ao
incumprimento aos Direitos do Homem, para no perderem suas
reais intenes e significados. Tem que ser levado em
considerao a linha tnue que separa: deslocados forados e
espontneos; deslocados econmicos, ambientais e polticos;
alm dos refugiados com as pessoas deslocadas internamente e
os que ficam retidos nas zonas de risco. A categorizao enfrenta
tambm um problema crucial: as pessoas por vezes mudam de
categoria. (NASCIMENTO, 2013, p. 494-495)
Para a Agncia da ONU Brasil (2016), apesar dos

termos refugiados e migrantes serem tratados, na mdia
ou em discusses pblicas, como sendo sinnimos, torna-se
importante saber que existe uma diferena legal entre esses
dois termos, pois confundi-los pode gerar problemas tanto
para refugiados quanto para solicitantes de refgio, bem
como gerar riscos para a segurana dos refugiados, em um
momento que necessitam de ajuda e proteo.
O refgio, de acordo com o Ministrio da Justia e
Cidadania, concedido ao imigrante que tenha fundado
temor de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas. Sendo que o
refgio possui regras internacionais bem definidas e reguladas
pelo ACNUR.
Dentre as garantias da pessoa do refugiado destaca-se
o direito fundamental, consagrado no art. 33, n. 1 da
Conveno de 1951, de no ser devolvido ao pas em que sua
vida ou liberdade estejam sendo ameaadas (princpio do nonrefoulement).
O Conare o rgo responsvel por analisar e
deliberar sobre o pedido sobre o reconhecimento da condio
de refugiado no Brasil. Todos os pedidos de refgio contm
- 150 -

um processo, com entrevistas feitas ao solicitante de refgio,

pesquisa da situao no pas de origem e demais informaes
das organizaes internacionais. Nesse caso, destaca-se que
durante o trmite do processo de refgio, os pedidos de
expulso ou extradio ficam em suspensos.
Os refugiados so pessoas que escaparam de conflitos armados
ou perseguies. Com frequncia, sua situao to perigosa e
intolervel que devem cruzar fronteiras internacionais para
buscar segurana nos pases mais prximos, e ento se tornarem
um refugiado reconhecido internacionalmente, com o acesso
assistncia dos Estados, do ACNUR e de outras organizaes.
So reconhecidos como tal, precisamente porque muito
perigoso para eles voltar ao seu pas e necessitam de um asilo em
algum outro lugar. Para estas pessoas, a negao de um asilo
pode ter consequncias vitais. (ACNUR, 2015)
O termo migrante, por sua vez, no possui uma

definio legal a nvel internacional, mas um termo
generalista que compreende tanto migrantes quanto
refugiados e pode ser visto como um processo voluntrio do
indivduo que, por exemplo, imigra para outro pas em busca
de melhores oportunidades econmicas. (ONU Brasil, 2016)
Assim,
Os refugiados se diferenciam de imigrantes econmicos visto
que estes ltimos deixam seus pases por motivos financeiros e
partem de forma voluntria em busca de melhores condies de
vida, contando com a proteo de seus governos, ao contrrio
dos refugiados, que deixam seu pas por temor suas vidas, j
que no possuem a proteo de seus governos. (PACFICO;
DANTAS, 2010, p. 18)
Os migrantes, segundo o ACNUR (2015), escolhem

se deslocar no por causa de uma ameaa direta de
perseguio ou morte, mas principalmente para melhorar sua
- 151 -

vida em busca de trabalho ou educao, por reunio familiar
ou por outras razes.
De acordo com (ONU Brasil, 2016), Por vezes, em
discusses polticas, o termo migraes mistas e termos
correlatos como fluxos mistos ou movimentos mistos
podem ser formas teis de se referir ao fenmeno de
refugiados e migrantes (incluindo vtimas de trfico ou outros
migrantes vulnerveis). Nesse nterim, a ONU no
recomenda o uso do termo migrante misto, visto que:
Por outro lado, o termo migrante misto, que por vezes usado
como uma sntese para se referir a uma pessoa em um fluxo
migratrio misto e cujo status individual desconhecido ou que
pode ter mltiplas e justapostas razes para se mudar, incerto.
Isso pode causar confuso e mascarar as necessidades especficas
de refugiados e migrantes no movimento. O termo no
recomendado. (ONU Brasil, 2016)
Cabe ainda destacar a diferena entre o instituto

jurdico denominado asilo poltico, pois, O refugiado
poltico, alm de ser um migrante forado um exilado de
conscincia, um perseguido por motivos ideolgicos.
(MUSSI; MENDEZ; SILVA, 2015, p. 10)
Segundo o Ministrio da Justia e Cidadania os
pedidos de asilo poltico esto previstos no artigo 4 da
Constituio Federal, como um dos pilares que regidos pelas
relaes internacionais, que avaliado diretamente pela
Presidncia da Repblica. Neste caso, as garantias so dadas
apenas aps a concesso do status de asilado poltico, o qual
possui duas dimenses: a diplomtica o requerente est em
pas estrangeiro e pede asilo embaixada brasileira - e
territorial o requerente est em territrio nacional. Contudo,
antes da concesso, a pessoa fica em situao de ilegalidade
dentro do territrio brasileiro, mas se concedido o asilo, o
requerente estar protegido pelo Estado brasileiro e sujeito a
- 152 -

cumprir os deveres impostos pelas legislaes nacional e

internacional.
Feitos os breves esclarecimentos, importa destacar
que, segundo Dantas (2008, p. 423), Cada governo possui a
sua legislao, na qual so definidas as condies a serem
evidenciadas para que uma pessoa seja considerada uma
refugiada. Contudo, para a autora, o ACNUR, por meio do
Estatuto do Refugiado, tem a funo de ajudar nessa
definio para que o processo seja rpido, tendo em vista a
fragilidade dessas pessoas que carecem de proteo e ajuda.
Atualmente, conforme divulgado pelo ACNUR
(2016), o Brasil tambm autorizou a concesso dos chamados
vistos humanitrios tanto para os haitianos quanto para os
refugiados srios. Com o aumento do fluxo no Brasil, o
governo decidiu tomar medidas que facilitassem a entrada
desses imigrantes no territrio e sua insero na sociedade
brasileira. Pois,
A guerra na Sria j provocou quase 5 milhes de refugiados e a
pior crise humanitria em 70 anos. [...]. Os critrios de concesso
do visto humanitrio atendem lgica de proteo por razes
humanitrias, ao levar em considerao as dificuldades
especficas vividas em zonas de conflito, mantendo-se os
procedimentos de anlise de situaes vedadas para concesso de
refgio. (ACNUR, 2016)
Em sntese, a diferena entre refgio e visto

humanitrio que o refgio, no Brasil, regido,
principalmente, pela Conveno de 1951, pelo Protocolo
Adicional de 1967, pela Declarao de Cartagena de 1984 e
pela Lei n 9.474 (Lei de Refgio) e aplicado a pessoas que
deixam seus pases de origem sob fundado temor de
perseguio ou ameaa de sua vida ou liberdade em razo de
- 153 -

raa, religio, nacionalidade, grupo social a que pertena ou
opinies polticas.
O visto humanitrio, por sua vez, regido por leis
nacionais, como a Resoluo Normativa n 97 de 2012 para
os haitianos e, a Resoluo Normativa n 17 de 2013, para os
srios. Estes vistos especiais so concedidos s pessoas que
no se enquadram nas categorias de refgio, mas que deixam
seus pases de origem sob fundado temor de perseguio ou
graves violaes de direitos humanos diante de situaes de
conflitos armados, tnicos e religiosos, guerras civis, crises
econmicas, polticas ou por causas ambientais.
Por fim, imprescindvel destacar a importncia da
temtica do presente artigo j que, apesar de diversas
legislaes assegurarem o cumprimento e a garantia dos
Direitos fundamentais, estes ainda so amplamente
desrespeitados quanto aos refugiados, que possuem restries
e diferenciaes perante os cidados nacionais. (DANTAS,
2008, p. 424)
Ante o exposto, o debate proposto est no apenas
nos aspectos formais do conceito de refugiado, mas
tambm na atuao dos Estados Nacionais, como precursores
da proteo dos mais nobres direitos fundamentais da pessoa
humana: o direito vida e a liberdade.
5 A proteo dos refugiados em mbito nacional
O Brasil tornou-se signatrio dos principais tratados
internacionais de direitos humanos e, ao ratificar a Conveno
das Naes Unidas de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados
e o seu Protocolo de 1967, assumiu compromisso
internacional de proteo aos refugiados. No mbito nacional,
a matria ainda regulada pela Lei n 9.474 (Lei de Refgio) a
qual criou o Comit Nacional para os Refugiados Conare.
- 154 -

O Conare um rgo vinculado ao Ministrio da Justia

e que trabalha na formulao de polticas para refugiados no
pas. A lei garante documentos bsicos aos refugiados,
incluindo documento de identificao e de trabalho, alm da
liberdade de movimento no territrio nacional e de outros
direitos civis. (ACNUR, 2016)
A legislao brasileira adota uma definio ampliada
de refugiado estabelecida na Declarao de Cartagena de
1984, que segundo o ACNUR (2016) considera a violao
generalizada de direitos humanos como uma das causas de
reconhecimento da condio de refugiado; pois a concepo
tradicional do termo refugiado, como j mencionado, no se
aplica s vtimas de crises econmicas e desastres naturais.
Por essas razes, considerando principalmenteas
violaes de direitos humanos, o Brasil criou um programa de
Vistos humanitrios para os cidados haitianos e mais
recentemente para os cidados srios, com o propsito de
regularizar de forma menos burocrtica a situao destes
refugiados no pas.
Os cidados haitianos, que deixaram o seu pas,
fugindo da violncia, instabilidade econmica e desastres
naturais, como o terremoto que deixou mais de 100 mil
mortos, em 2010, so os principais beneficiados pelo visto
humanitrio, pois so pessoas que no se enquadramna
categoria de refgio, mas necessitam de ajuda humanitria.
Em entrevista ao Jornal Nexo, de 20 junho de 2016, a
professora de Relaes Internacionais da Universidade de So
Paulo, Deisy Ventura, destacou que a partir da instituio do
visto humanitrio, o solicitante pode partir do Haiti, com a
autorizao de entrada no passaporte, podendo se deslocar de
avio para o Brasil. Aprofessora ainda destaca que: A grande
importncia do visto humanitrio evitar a situao
migratria irregular, que geradora de precariedade na
- 155 -

partida, no percurso, na chegada e na permanncia da pessoa
e de sua famlia no Brasil (VENTURA, 2016). Assim, essa
medida evita que refugiados haitianos e seus familiares entrem
clandestinamente por via terrestre no pas.
A justificativa para o Brasil conceder apenas vistos
humanitrios aos cidados haitianos (e restringir o status de
refugiado), encontra fundamento no artigo 1 e pargrafo
nico da Resoluo Normativa n 97/2012 do Conselho
Nacional de Imigrao, institudo pela Lei n 6.815/80, a qual
dispe sobre a concesso do visto nacionais do Haiti por
razes humanitrias. Para efeito desta RN, consideram-se
razes humanitrias, aquelas resultantes do agravamento das
condies de vida da populao haitiana em decorrncia do
terremoto ocorrido naquele pas em 12 de janeiro de 2010.
Da mesma forma, o Conare e o ACNUR firmaram
um acordo de cooperao, em outubro de 2015, para garantir
maior agilidade no processo de concesso de vistos especiais a
pessoas afetadas pelo conflito na Sria, garantindo assim a
concesso de visto humanitrio aos cidados srios e seus
familiares que buscam refgio no Brasil. Diante do fato da
Sria ser um dos pases que mais geram refugiados no mundo,
em torno de 4,9 milhes, o Brasil refora o seu compromisso
humanitrio mantendo as fronteiras abertas para as vtimas da
guerra civil instaurada naquele pas.
Cabe destacar que, o Brasil ao conceder visto
humanitrio no apenas para o solicitante de refgio, mas
tambm aos membros de sua famlia, atende aos fundamentos
da Declarao Universal dos Direitos Humanos,
especialmente ao artigo 16, pargrafo 2, que afirma: a
famlia o ncleo natural e fundamental da sociedade e tem o
direito proteo da sociedade e do Estado.Nesse sentido, a
interpretao mais ampla dada a esse artigo [...]d margem a
uma poltica de imigrao que preveja a concesso de vistos
para membros estrangeiros de famlias de nacionais ou de
- 156 -

imigrantes legais, mesmo quando no for do interesse do

Estado receber mais imigrantes. (REIS, 2004, p. 152)
Assim, os critrios de concesso do visto humanitrio,
segundo o Conare, atendem lgica de proteo por razes
humanitrias, ao levar em considerao, principalmente, as
dificuldades especficas vividas em zonas de conflito ou de
violaes de direitos fundamentais, mantendo-se os
procedimentos de anlise de situaes vedadas para concesso
de refgio previstas no art. 3 da Lei n 9.474 de 1997.
A crtica feita aos vistos humanitrios est no fato de
que aqueles que possuem o status de refugiados no podem
ser deportados, em razo do princpio do non-refoulement.
Enquanto os que possuem apenas o visto humanitrio,
esto menos protegidos pelas legislaes internacionais.
Apesar da sucinta crtica, o Ministrio da Justia anunciou, em
maio deste ano, que as aes do governo para colaborar com
o arrefecimento dos efeitos da maior crise humanitria vivida
desde a 2 Guerra Mundial. Assim, o governo decidiu tomar
medidas que no apenas facilitassem a entrada desses
imigrantes no territrio nacional, mas tambm a sua insero
na sociedade brasileira.
Tais medidas evitam tambm a possibilidade de
discriminao das pessoas das mais diversas nacionalidades
que solicitam refgio, pois, as solicitaes da condio de
refugiado no pas, aumentam, consideravelmente, a cada ano,
conforme demonstra o grfico 1.
Grfico 1 Solicitaes de Refgio
- 157 -
Fonte: Departamento de Polcia Federal, 2016.
O relatrio do Conare (abril 2016), conforme grfico 2

aponta que o Brasil possui quase 9 mil refugiados de 79
nacionalidades diferentes, incluindo os refugiados
reassentados, por isso, as autoridades reforaram a poltica de
assistncia e acolhida em todas as reas, para as pessoas de
todas as nacionalidades. Os dados mostram que os principais
grupos de refugiados reconhecidos so compostos por
pessoas de nacionalidade sria (2.298), seguidas de angolanos,
(1.420), colombianos (1.100), congoleses (968), palestinos
(376), libaneses (360), entre outros, revelando que a principal
crise humanitria de refugiados se apresenta em pases da
frica e Oriente Mdio, enquanto na Amrica Latina, a
Colmbia lidera os pedidos de refgio.
Grfico 2 Nmero de Refugiados reconhecidos no
Brasil Por pas de origem
- 158 -

Os dados revelam que das 28.670 solicitaes de

refgio recebidos pelo Brasil, apenas 4.425 foram indeferidos,
de acordo com o grfico 3. A Colmbia lidera a lista com 680
pedidos indeferidos.
Grfico 3 Nmeros de indeferimentos da condio
de refugiado

- 159 -

No balano total cumulado entre 2010 a 2015, mostra
que dentre os perfis dos solicitantes de refgio, as crianas
representam 2,5% e as mulheres quase 20%, de acordo com
dados apresentados no grfico 4.
Grfico 4 Perfil dos solicitantes
Apesar desses nmeros ainda serem considerados

pequenos, se comparados a outros pases do mundo,
especialmente da Europa, o Conare estima que h
probabilidade deles aumentarem e uma das preocupaes est
no recebimento e acolhimento de crianas refugiadas
separadas da famlia.
Os dados apresentados indicam a necessidade de
atuao do Estado na proteo e amparo aos Direitos
humanos e fundamentais dos refugiados e deslocados e
imigrantes, alm de respeito s leis nacionais e internacionais,
o Ministrio da Justia atravs do Conare e em parceria com o
ACNUR, Estados, Municpios e entidades da sociedade civil
busca solues para alm da concesso dos vistos especiais,
mas aes que promovam a integrao dos refugiados.
- 160 -

Dentre as formas de amparo e integrao promovidas pelo

Ministrio da Justia destacam-se: a formao dos CRAI Centros de Referncia e Acolhida de Migrantes e Refugiados em So Paulo j existem dois centros em funcionamento,
com capacidade total de 415 vagas de acolhimento; a
pactuao com Estados e Municpios para novos centros em
Porto Alegre, Florianpolis (j assinados), alm de tratativas
em curso nas cidades de Curitiba, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte e Guarulhos.
Os vistos humanitrios ou status de refugiados ainda
permitem que os Estados emitam Carteiras de Trabalho;
Ampliao da validade da Cdula de Identidade de
Estrangeiro, de 2 para 5 anos; Iseno das taxas de registro e
de emisso de cdula de identidade de estrangeiro para
refugiados; Garantia de documentao de permanncia com
prazo contado a partir da solicitao de refgio, alm do
fornecimento de Cursos de portugus para Migrantes nos
Estados do Rio de Janeiro e So Paulo, alm do Curso de
Empreendedorismo em parceria com o SEBRAE So Paulo.
Destacam-se tambm o acesso aos direitos sociais,
como Acesso ao Benefcio de Prestao Continuada - BPC
por refugiados (em discusso com INSS para consolidao de
entendimento); Desburocratizao do acesso ao Minha Casa,
Minha Vida; Revalidao de diplomas (em discusso com
Andifes), alm de questes de Reassentamento, como
Intercmbio com o Canad para formulao de programa de
financiamento privado (private sponsorship program) e as
Tratativas com pases europeus para anlise da possibilidade
de cooperao para reassentamento de refugiados.
Todas essas medidas demonstram que os rgos
pblicos e a sociedade civil brasileira esto empenhadas por
solues locais e durveis que do nfase ao carter
humanitrio destinada aos refugiados que chegam ao Brasil.
- 161 -
6 Concluso
A Conveno das Naes Unidas relativa ao Estatuto
dos Refugiados de 1951, juntamente com o Protocolo
Adicional de 1967 so instrumentos que visam garantir
amparo e proteo internacional as pessoas refugiadas que,
em razo de fundados temores de perseguio devido sua
raa, religio, nacionalidade, filiao a determinado grupo
social ou opinio poltica, encontram-se fora do pas de sua
nacionalidade e que, por causa dos ditos temores, no possam
ou no queiram pedir proteo ao seu Estado de origem. O
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
ACNUR o rgo responsvel de tratar de questes
referentes ao tema.
A Declarao de Cartagena de 1984, aplicvel aos
pases da Amrica Latina, ampliou o conceito internacional de
refugiado definido pela ONU, ao incluir pessoas que
deixaram seu pas de origem em decorrncia dos mais
variados motivos que afetam a sua vida, liberdade e a ordem
pblica, como as guerras e conflitos internos, em geral
provocados por regimes repressivos ou choques culturais,
subdesenvolvimento econmico, disputas ou desastres
ambientais, conflitos religiosos e polticos, alm de outras
situaes que acarretam na violao dos direitos humanos.
A deciso de receber refugiados se insere na lgica da
soberania estatal; contudo apesar de possuir autonomia para
controlar as suas fronteiras, os Estados signatrios da
Conveno de 1951 tm a obrigao de analisar os pedidos de
refgio, podendo conced-los ou no e, em determinados
casos, devem impedir o refoulement. Assim, no mbito dos
direitos humanos e dos crescentes fluxos de refugiados, o
Estado deve reconhecer que todo indivduo portador de
- 162 -

direitos fundamentais, independentemente de sua

nacionalidade.
Como forma de efetivar a proteo e o amparo dos
refugiados, o Brasil ratificou tanto a Conveno de 1951 e o
respectivo Protocolo de 1967, alm de ter adotado a definio
mais ampla do conceito de refugiado da Declarao de
Cartagena de 1984. O pas ainda promulgou, em 1997, a Lei
9.474, a qual regulamenta o procedimento para a concesso
de refgio. O Conare o rgo, ligado ao Ministrio da
Justia, responsvel por analisar e deliberar sobre o pedido
sobre o reconhecimento da condio de refugiado no Brasil.
O Brasil tem tomado medidas para fornecer
instrumentos aptos a assegurar ampla proteo aos
refugiados, pois, com o aumento do fluxo imigratrio no pas,
o governo alm de conceder status de refugiado, concede
tambm os chamados Vistos Humanitrios, tanto para os
cidados haitianos (RN n 97/2012) quanto para os cidados
srios (RN n 17/2013).
Assim, os critrios de concesso do visto humanitrio
surgiram para facilitar a regularizao dos refugiados e sua
insero na sociedade brasileira e atendem lgica de
proteo por razes humanitrias, ao levar em considerao,
principalmente, as dificuldades vividas em zonas de conflito
ou violaes de direitos fundamentais.
por este motivo que o Estado por meio dos rgos
da Administrao Pblica deve adotar polticas de imigrao e
cidadania, auxiliar na proteo, amparo, tolerncia e insero
social dos refugiados e aplicar a universalidade dos direitos
humanos afirmada pela Declarao dos Direitos do Homem,
sobretudo pela necessidade atual em se transcender as
barreiras histricas e geogrficas e se reconhecer os direitos
comuns a todos os seres humanos, especialmente queles que
saem de seu pas em busca de refgio e proteo.
- 163 -
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em: 28 jul. 2016.
- 170 -

A EFETIVAO DOS DIREITOS

FUNDAMENTAIS SOB A TICA DA
GESTO PBLICA PARTICIPATIVA E DAS
POLTICAS PBLICAS
Lvia Copelli Copatti
Doutora em Direito
Raquel Tom Soveral
Mestra em Direito
1 Introduo
A relao entre Estado, Sociedade e Administrao
Pblica cada vez mais importante em razo da necessidade
de equacionar crescimento econmico e desenvolvimento
social. importante que neste contexto se insira a poltica,
enquanto possibilitadora da soberania popular como
ferramenta autntica da deciso poltica.
Rearticula-se o poder poltico para possibilitar a
vontade da soberania popular, e isto se d atravs de uma
nova relao entre Estado, Sociedade e Administrao
Pblica, com a abertura de canais de participao da
sociedade na gesto pblica.
Assim, a cidadania manifesta-se como um direito e
um dever fundamental de participao poltica, novos
instrumentos so utilizados para o seu exerccio e, neste
contexto, torna-se possvel viabilizar e concretizar polticas
pblicas pela participao social.
Isso aparece enquanto instrumentos capazes de
conferir concretude aos direitos fundamentais, uma vez que
um dos responsveis pela efetivao de tais direitos a
- 171 -

prpria Administrao Pblica, por meio do exerccio de seus
atos enquanto mecanismo essencial na prestao sociedade.
Diante da essencialidade do contedo encontrado nos
direitos fundamentais direitos advindos dos direitos
humanos e positivados no ordenamento jurdico
constitucional no h como ignorar a relao existente entre
a atuao da Administrao e a efetividade destes.
Por isto, questiona-se se existe relao entre a
efetividade dos direitos fundamentais com a atuao
administrativa, por meio dos gestores sem ignorar a atuao
dos cidados.
O presente ensaio, desenvolvido por meio de pesquisa
bibliogrfica, que apesar de no ter como objetivo esgotar o
assunto proposto que tem relevncia mpar-, ir analisar e
compreender a Administrao Pblica enquanto gesto
pblica compartida, especialmente na conduo das polticas
pblicas, inclusive na esfera municipal, inter-relacionando isto
com a concretizao dos direitos fundamentais.
Assim, tem-se como objetivo analisar a efetivao dos
direitos fundamentais sob a tica da gesto pblica
participativa e das polticas pblicas, para tanto, desenvolver
contedo a fim de fornecer a compreenso necessria acerca
desta proposta.
2 Direitos fundamentais: conceitos iniciais
Num primeiro momento cabe fazer referncia aos
conceitos doutrinrios acerca dos direitos fundamentais, para
que aps seja possvel afirm-los enquanto deveres inerentes
da Administrao Pblica.
No h como ignorar a noo de direitos humanos
para compreender direitos fundamentais, uma vez que de um
lado tais direitos so compreendidos enquanto direitos
humanos, de cada indivduo, anteriores ao Estado, e de outro
- 172 -

lado so direitos dos indivduos enquanto membros do

Estado, direitos outorgados por este (PIERTOH; SCHLINK,
2012, p. 48). Nesse interim, h doutrina que defende que os
direitos fundamentais seriam sinnimos de direitos humanos
e doutrina (advinda da alem) que esclarece os fundamentais
quando positivados no ordenamento.
Para o presente trabalho, filia-se ao entendimento de
que os direitos fundamentais seriam direitos inerentes dos
indivduos, portanto, advindo dos direitos humanos,
tornando-se
fundamentais
quando
positivados
constitucionalmente, veja-se:
Inicialmente, a doutrina tende a reconhecer que os direitos
humanos servem para definir os direitos estabelecidos pelo
Direito Internacional em tratados e demais normas internacionais sobre a
matria, enquanto a expresso direitos fundamentais delimitaria
aqueles direitos reconhecidos e positivados pelo Direito Constitucional de
um Estado especfico (RAMOS, 2015, p. 50, grifos do autor).
Ademais, direitos humanos possuem uma matriz

jusnaturalista, tendo quatro caractersticas fundamentais, quais
sejam, nascem do homem e da natureza humana, so
fundamentais, sendo necessrios para que qualquer pessoa
exista e possa estar integrada no seu local de vida e, por fim,
so universais, podendo ser exigidos de qualquer autoridade.
(GORCZEVSKI, 2009, p. 20).
Nas palavras de Canotilho (2000, p. 259):
as expresses direitos do homem e direitos fundamentais so
frequentemente utilizadas como sinnimas. Segundo a sua
origem e significado poderamos distingui-las da seguinte
maneira: direitos do homem so direitos vlidos para todos os
povos e em todos os tempos; direitos fundamentais so os
direitos do homem, jurdico institucionalmente garantidos e
limitados espao-temporalmente. Os direitos do homem
- 173 -

arrancariam da prpria natureza humana e da o seu carter
inviolvel, intertemporal e universal; os direitos fundamentais
seriam os direitos objetivamente vigentes numa ordem jurdica
concreta.
Os direitos fundamentais, pode-se afirmar, so

direitos do indivduo e vinculam o Estado [...] Exigem
justificao ao Estado e so-lhe a este respeito anteriores
(PIEROTH; SCHLINK, 2012, p. 49).
Objetivando uma preciso terminolgica Canotilho
(2000, p. 359) esclarece que existe diferenas entre direitos
humanos e direitos fundamentais, pois
direitos do homem so direitos vlidos para todos os povos e em
todos os tempos (dimenso jusnaturalista-universalista); direitos
fundamentais so os direitos do homem, jurdicoinstitucionalmente
garantidos
e
limitados
espaciotemporalmente. Os direitos do homem arrancariam da prpria
natureza humana e da o seu carter inviolvel, intemporal e
universal; os direitos fundamentais seriam os direitos
objectivamente vigentes numa ordem jurdica concreta.
Podem ser distinguidos em duas funes, classificadas

por Georg Jellinek como status negativus, status positivus e status
activus. Quanto ao primeiro considera-se o estado de liberdade
em relao ao Estado, onde o indivduo soluciona seus
problemas sem a interveno do Estado, como um atuar
negativo deste, como, por exemplo, os direitos de defesa
protegendo as pessoas contra violaes; a segunda funo
exige do Estado interveno, pois sem a ao estatal o
cidados no alcana o direito, sendo direitos de proteo,
reivindicao, participao, prestao; e por fim, o status activus
refere-se o estado em que o particular exerce a sua
liberdade no e para o Estado, o ajuda a construir e nele
participa, como o direito ao voto, o acesso ao servio
- 174 -

pblico, entre outros (PIEROTH; SCHLINK, 2012, p. 6365).

Outrossim, com o surgimento dos direitos
fundamentais pode-se identificar suas trs principais geraes:
os direitos de primeira gerao referem-se aos direitos de
liberdade, os de segunda gerao referem-se aos direitos
sociais e os de terceira, aos direitos de solidariedade
(BONAVIDES, 2006, p. 563-565).
A Constituio brasileira abarca, assim, todas as trs
geraes de direitos humanos: individuais, sociais e coletivos.
Quanto aos direitos individuais encontram-se principalmente
no artigo 5, os sociais nos artigos 6 ao 11 e 194 ao 232 e os
direitos coletivos, relativos solidariedade, esto espalhados
por toda a norma maior, mas destacam-se nos artigos 1 e 4
(GORCZEVSKI, 2009, p. 201-205).
Ganha especial destaque, neste ensaio, os direitos de
segunda gerao sociais pois estes requerem do Estado
aes positivas, ou seja, exigem dos governantes atuao/ao
(GORCZEVSKI, 2009, p. 133).
Tais os direitos sociais foi o principal benefcio que a
humanidade recolheu do movimento socialista, iniciado na
primeira metade do sculo XIX (COMPARATO, 2003, p.
53).
Ainda, cumpre referir que:
Em razo da flagrante crise do modelo liberal estatal, surge a
necessidade dos direitos sociais, que vieram ao mundo com o
fito de proteger o grupo social e no apenas o cidado, de modo
que outorgam a este o direito de exigir do Estado a
implementao de determinadas polticas pblicas com o fim de
se alcanar a igualdade substancial entre as pessoas, j que a
igualdade formal, garantida pela primeira gerao de direitos,
mostrou-se insuficiente.
Dessa forma, se antes o Estado tinha como proeminente o Poder
Legislativo, que produzia dispositivos legais com o condo de
- 175 -

proteger o cidado contra as arbitrariedades estatais, no Estado
Social o Poder Executivo que sobressai, pois tem que
concretizar as polticas responsveis por alcanar a igualdade
material entre os cidados (OLIVEIRA, 2006, p. 103)
A Constituio Federal brasileira de 1988 traz no bojo

do seu artigo 6 os grandes direitos fundamentais
considerados sociais, quais sejam: a educao, a sade, a
alimentao, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados (BRASIL, 1988,
s.p.).
Diante deste cenrio "os poderes pblicos assumem
novas responsabilidades, comprometendo-se a intervir
ativamente na ordenao das relaes sociais, de modo a que
se ajustem, na medida do possvel, aos valores consagrados na
Constituio" (VALE, 2004, p. 44).
Cumpre, ainda, tecer alguns esclarecimentos sobre a
eficcia horizontal e vertical diagnosticas da irradiao dos
efeitos dos direitos fundamentais.
A eficcia horizontal destes direitos correspondem a
sua aplicabilidade nas relaes particulares, ou seja, no
havendo apenas sua aplicao na relao vertical entre o
indivduo e o Estado, contudo sendo observado e posto nas
relao entre indivduos privados, precisamente em razo de
assegurar a dignidade da pessoa humana, em outras palavras
o reconhecimento do efeito horizontal parece ser necessrio
quando encontramos , ente os particulares em conflito, uma
evidente desproporo de poder social (DIMOLIUS;
MARTINS, 2007, p. 109).
Assim sendo, diz-se que a eficcia vertical,
comumente mais visualizada, e que confere pano de fundo
aos que este trabalho afirma, a incidncia dos direitos
fundamentais na relao Estado-indivduo, ou seja, nas
relaes em que figuram como partes o Estado, enquanto
- 176 -

governo, e o indivduo enquanto cidado, afirma-se que h

sim a incidncia os efeitos que irradiam as normas
fundamentais. Mas, no se pode esquecer, que nas relaes
entre particulares, igualmente, h a incidncia dos direitos
fundamentais, o que se trabalha como a eficcia horizontal
destes direitos.
Por compreender que os direitos fundamentais
direitos humanos positivados no ordenamento constitucional
tem eficcia vertical incidem nas relaes dos indivduos
com o ente estatal e por existirem direitos fundamentais que
exigem do Estado aes positivas no intuito de assegur-los
direitos fundamentais sociais que se justifica compreender,
ao menos minimamente, acerca da Administrao Pblica
como ela opera e melhor efetiva seus servios.
3 Gesto pblica participativa
A concepo de poder poltico passou por diversas
adaptaes e transformaes conforme o tempo e o espao
em que era exercido. O conceito filosfico de poder sempre
esteve associado fora e potncia, nunca ideia de
reconhecimento, persuaso ou anuncia.
A evoluo do poder poltico permitiu a compreenso
de que ele est atrelado figura do cidado. E, estando o
cidado legitimado a sustentar a liberdade e exercer
diretamente o poder decisrio, surge o questionamento de
como o Estado soberano deve se relacionar com o povo
soberano, que reconhecido como a fonte legtima dos
poderes institucionais? (LEAL, 2006, p. 20).
O exerccio da democracia indireta, com
representantes eleitos, e da democracia direta, pelos prprios
cidados (presentantes), de maneira concomitante no
incompatvel. E isto se faz possvel em virtude de ter-se uma
- 177 -

democracia representativa que no mais d conta de todas as
demandas que lhe so apresentadas e no consegue responder
pela legitimidade do poder poltico, necessitando, cada vez
mais, da interao com a sociedade.
O poder poltico exercido de forma descentralizada,
no apenas pelo governante, mas sim, pela prpria sociedade,
uma das marcas de um governo democrtico, onde as
relaes de poder so estendidas aos indivduos, assegurados
espaos de participao e atendimento demandas da
sociedade atravs, principalmente de polticas pblicas.
(LEAL, 2006, p. 27).
Em nosso pas, a administrao pblica anterior
Constituio Federal de 1988 teve frgil estruturao, a
participao poltica do cidado era inexistente. A
centralizao e burocratizao do processo decisrio sempre
foi um paradigma. E isto gerou nos cidados, pouco
conhecimento dos ideais democrticos, com uma fragilidade
na representao poltica, descrdito partidrio e dos sistemas
eleitorais.
A nova concepo da administrao pblica inicia em
1988, indicando para uma nova perspectiva no tratamento
dado s questes sociais, aos cidados e uma abertura maior
sociedade para participar das decises que lhe so afins,
possibilitando dar sociedade, atravs da dimenso poltica, a
ideia da autolegislao, segundo a qual os destinatrios das
leis devem ser entendidos ao mesmo tempo como seus
autores, rompendo desta forma, paradigmas antigos (LEAL,
2004, p. 156).
Esta mudana paradigmtica necessria depende
diretamente da participao da sociedade nas decises
pblicas, atravs de espaos pblicos em que a comunicao
possvel em par de igualdade e onde o Estado Democrtico
de Direito vai surgir, como espao poltico e jurdico de
- 178 -

gesto comunicacional, conforme afirmou Rogrio Gesta

Leal (2004, p. 156).
O espao pblico deixa de ser exclusivamente o
espao estatal; passa a ser o espao em que os cidados
inserem-se e nele podem dar suas opinies, estabelecerem um
dilogo comunicativamente. Remodelam-se ento, os
conceitos de Administrao Pblica, baseada apenas na
atuao estatal, passando-se a uma viso centrada na
racionalidade emancipatria e comunicativa, envolvendo
Estado e cidados, implicando em pactos de civilidade
(LEAL, 2004, p. 156).
A criao de espaos pblicos voltados para a
deliberao assume grande importncia quando se analisam as
novas formas de participao dos cidados, sendo necessrio
tambm que se ampliem tais espaos para que um maior
nmero de cidados possa ser includo, participar e
desenvolver a racionalidade juntamente com os demais
cidados, rompendo com o paradigma de que uma minoria
participativa decide assuntos de uma maioria noparticipativa, desinteressada em responsabilizar-se pela vida
poltica da sociedade democrtica, pelo bem de todos.
Alm disso, para que haja possibilidade de uma
governabilidade democrtica, alm da necessidade da
participao social nos espaos pblicos, preciso que ela se
d de forma qualitativa e no apenas quantitativa, como
constantemente vem ocorrendo.
E um dos pressupostos para que os cidados
participem dos processos decisrios, alm de estarem
capacitados, que tenham confiana na democracia, nos
polticos e nas instituies, alm da confiana de que atravs
da sua participao possvel de transformar a realidade e,
assim, construir uma democracia mais eficiente, voltada para
o desenvolvimento social (BAQUERO, 2007, p. 164).
- 179 -

Um possvel problema comunicacional pode ser
evitado desde que haja o equilbrio entre sociedade e governo,
que as metodologias e as informaes possam ser
desenvolvidas em arenas compreensivas, sendo para tanto, o
papel do Estado, enquanto gestor principal das demandas e
conflitos sociais, procurar gerar as condies e possibilidades
para a participao da sociedade, direcionando-a para a sua
emancipao.
A construo da participao social se d na relao
que estabelecida entre a sociedade e o Estado com um
conceito de mobilizao redefinido, passando a ser visto
como a unio de esforos, de energias para chegar ao
resultado pretendido por todos. preciso que as pessoas se
sintam motivadas e se envolvam com os assuntos da
comunidade, fortalecendo o sentimento de identidade, de
pertencimento com o seu lugar de vida, criando uma cultura e
virtude cvicas que possibilitem desenvolver as comunidades,
principalmente atravs das redes horizontais, das relaes
sociais.
como dizem Baquero e Pr, sobre o engajamento
dos cidados, principalmente com as novas modalidades de
mobilizao societria, de que isto cria cidados mais
participativos, [...] encoraja o interesse das pessoas em
assuntos pblicos, promove a tolerncia social, a
reciprocidade generalizada e a confiana interpessoal [...]
promove um governo mais eficiente e responsivo
(BAQUERO; PR, 2007, p. 131)
Assim, a participao do cidado no processo
decisrio poltico legitima a atividade da Administrao
Pblica, porque baseia-se no que Habermas chama de
Princpio do Discurso e da Democracia (HABERMAS, 2003,
s.p.).
E neste sentido de gesto que Gregorio Arena
conduz o estudo sobre a administrao condivisa na Itlia,
- 180 -

com a convergncia entre poltica, administrao e cidado

para o interesse geral. Assim, denomina-se administrao
condivisa porque indica que os cidados e administrao no
se limitam a administrar juntos, mas o fazem aliando-se
contra um adversrio comum, representado pela
complexidade da sociedade moderna [...] (ARENA, 2008, p.
42), em que se compartilham o objetivo do interesse geral a
ser satisfeito e os recursos que podem ser dispensados para a
consecuo de tal objetivo.
Desta forma, nesta esfera pblica que haver a
formao da vontade coletiva, onde ocorrero as deliberaes
da sociedade civil acabando por serem fator legitimador do
poder pblico.
Portanto, em uma gesto pblica compartida, a
administrao deixa de centralizar as decises, possibilitando
esta abertura decisria e participativa para os cidados, que
exercero a soberania popular e sua cidadania de maneira
direta, aplicando o princpio de subsidiariedade descrito por
Gregorio Arena (2008, p. 42) e por Jos Alfredo de Oliveira
Baracho (1996, p. 87), de forma a abandonar o papel de
cidado passivo, procurando encontrar juntamente com a
Administrao Pblica, solues para os problemas e
complexidades sociais, articulando-se de diversas formas,
utilizando, para tanto o espao pblico, para atingir o
interesse coletivo.
Colaborando com a noo de que preciso uma
gesto compartida, coloca-se a crtica aventada por Marli da
Costa (2012, p. 9): a problemtica de gesto de demandas
sociais agravada pelo fato de a Administrao Pblica
exercer o gerenciamento dessas demandas de forma unilateral
e centralizada, onde h a distino entre espao pblico e
espao privado, ao no compreender que seu
compromisso participar ativamente na administrao de seus
- 181 -

interesses e no apenas delegar ao Estado essa
responsabilidade.
E, para que tal forma de participao democrticacidad se torne possvel nesta nova forma de gesto pblica
compartida e comunicativa, essencial que, como visto, sejam
criadas condies e possibilidades de o cidado participar,
desenvolvidas principalmente pela Administrao Pblica,
criando um espao pblico inclusivo e acessvel, onde se
possibilite um processo de discusso democrtico, em que
cada cidado tenha condies de desenvolver sua
comunicao com o outro, no sentido de buscarem o
consenso e a consecuo dos objetivos comuns, como
desenvolvimento social e bem estar de todos os cidados.
Destarte,
[...] democracia est indissoluvelmente vinculada s ideias de
dignidade, liberdade e igualdade entre os homens, constituindose em um corolrio de tais princpios; portanto, somente em uma
democracia os direitos humanos podem ser efetivamente
concretizados. O respeito aos direitos humanos est
indissociavelmente unido democracia porque respeitar os
direitos do homem significa respeitar sua liberdade de opinio,
de associao, de manifestao e todas as demais liberdades que
somente uma democracia permite (GORCZEVISKI; MARTIN,
2011, p. 80).
Dentro da esfera municipal afirma-se que para que um

municpio se desenvolva preservando a cidadania com carter
democrtico preciso o compromisso dos habitantes de cada
municpio, compromisso este direcionado a cumprir e
assegurar o Estado de Direito (FREITAG, apud COSTA,
2012, p. 11).
Ademais, os princpios estruturantes do ordenamento
constitucional brasileiro democracia e separao dos
poderes devem ser compreendido de modo a assegurar
que o Estado Democrtico de Direito seja, em primeira linha,
- 182 -

um Estado de direitos fundamentais efetivos (SARLET,

2012, p. 481). Por isto que se afirma a necessidade do Poder
Pblico conferir eficcia aos direitos fundamentais.
4 A relao entre polticas pblicas e a efetivao dos
direitos fundamentais
Retornando aos direitos fundamentais, afirma-se neste
ensaio que a sua efetivao imprescindvel e que uma das
formas de faz-la por meio da atuao estatal, uma vez que
a problemtica dos direitos fundamentais no se sintetiza
somente na frmula, a lei apenas no mbito dos direitos
fundamentais; exige um complemento, a lei como exigncia
de realizao concreta dos direitos fundamentais
(OLIVEIRA, 2006, 111).
Analisando como as garantias sociais so postas
constitucionalmente deve-se considerar que tais direitos
enquanto fundamentais so considerados diante de uma
dogmtica singular e emancipatria dirigida a conferi
dignidade por meio da efetividade dos comandos
constitucionais (CLVE, 2006, p. 30).
Mister referir que "do Estado so exigidas medidas de
planejamento econmico e social e uma interveno direta e
dirigente na economia, ensejando-se um sistema completo de
prestaes nas vrias reas da vida social" (VALE, 2004, p.
44).
Portanto,
[...] imprescindvel que o Poder Pblico tome uma posio
ativa no que se refere efetivao das polticas pblicas, no
somente legislando programaticamente, mas se mostrando como
um agente social efetivo na implementao da igualdade
substancial. E, como o Poder Executivo no se mostra apto para
tal tarefa, cumpre ao Poder Judicirio, como guardio da
- 183 -

Constituio, fazer com que todas as normas constitucionais
tenham plena eficcia (OLIVEIRA, 2006, p. 110).
Diante da necessidade de conferir concretude aos

direitos fundamentais, quando se fala em efetividade destes
comandos, deve-se ter em mente a necessidade dos direitos
sociais serem plenamente observados pelo Poder Pblico,
com a materializao das polticas pblicas necessrias para
tanto, com o objetivo de fazer cumprir todo o disposto no
Texto Constitucional de 1988 (OLIVEIRA, 2006, p. 111).
Compreendendo a imprescindibilidade da efetivao
dos direitos fundamentais e sabendo que as polticas pblicas
so instrumentos capazes de conferir referida concreo,
cumpre destacar que o processo de democratizao estatal,
como visto, possibilitou a abertura da administrao pblica
para a participao da sociedade nas decises pblicas,
concretizando o princpio da participao.
A importncia das polticas pblicas tem crescido nos
ltimos tempos, principalmente pela complexidade que
envolve as questes governamentais e societais, sendo que
diversas reas do conhecimento concentram estudos sobre o
tema, formulando conceitos que entendem pertinentes. De
qualquer forma, a anlise das polticas pblicas deve ser feita
de forma a interligar instituies e sociedade, e no de forma
fragmentada e isolada.
A ligao entre direito e poltica constante, e desta
forma, Maria Paula Dallari Bucci (2006) busca verificar a
possibilidade de um conceito jurdico de polticas pblicas, e
acaba concluindo, aps analisar diversos aspectos, que tal
conceito inexiste em razo das mltiplas formas que a poltica
pblica pode assumir e tambm por elementos conceituais
estranhos ao mundo jurdico, mas que, possvel existir uma
metodologia jurdica que possa compreender e analisar
- 184 -

polticas pblicas de acordo com instrumentos jurdicos

correspondentes.
Ao abordar aspectos conceituais e metodolgicos das
polticas pblicas, Joo Pedro Schmidt (2008, p. 2311-2313)
refere que o conceito de poltica pblica amplo, mas que
remete para a esfera do pblico, diferenciando-se este do
estatal, sendo que o Estado deve estar voltado para o pblico.
Neste contexto, compreende-se que para o autor citado,
poltica pblica o conjunto de diretrizes da atuao
governamental em determinada rea, devendo ser levadas ao
conhecimento dos cidados e permitir que participem do
processo de formulao e execuo das mesmas.
Desta forma, verifica-se que uma conceituao de
poltica pblica, seja no sentido jurdico, seja no sentido
poltico encontra uma diversidade de expresses e
entendimentos, podendo-se assim entend-la como um
conjunto de decises e aes que se destinam s demandas
pblicas.
As polticas pblicas visam no somente concretizar
direitos, mas tambm gerar direitos, tendo assim, um carter
geracional, respondendo s demandas e necessidades sociais
que surgem quase diariamente, por um lado, concretizando
direitos e, por outro, gerando direitos atravs da execuo da
poltica pblica.
No sendo dever exclusivo do Estado, uma vez que
por ser pblica, envolve toda a sociedade, abrangendo muito
mais do que o estatal ou do que grupos particulares, tem a
sociedade, um papel ativo e decisivo nas polticas pblicas,
devendo inteirar-se das mesmas para efetiv-las.
E, como diz Potyara Pereira (2009, p. 96), trata-se,
pois, a poltica pblica, de uma estratgia de ao pensada,
planejada e avaliada, guiada por uma racionalidade coletiva, na
- 185 -

qual, tanto o Estado como a sociedade, desempenham papis
ativos.
Ademais, cumpre destacar que o componente
democrtico essencial para a adoo de polticas pblicas
em matria de direitos sociais. Tais polticas devem inspirar-se
nos princpios da participao [...] (PIOVESAN, 2012, p.
136).
Em no havendo polticas pblicas, ou at mesmo a
falta de efetivao transparente destas, compromete os
direitos fundamentais (COSTA, 2012, p. 7).
Com a noo do que sejam polticas pblicas e de que
elas so capazes de conferir efetividade aos direitos
fundamentais, especialmente aos sociais, cabe, igualmente,
referir que a atuao do Poder Pblica est ligada diretamente
a existncia, ou no, de recursos financeiros, no havendo
como dissociar a ideia de efetividade de direitos com a
existncia de verbas.
Nas palavras de Ingo Sarlet (2012, p. 480):
O custo das prestaes materiais a serem alcanadas pelo Poder
Pblico assume uma importncia crescente na anlise da eficcia
e efetividade dos direitos fundamentais (com destaque para os
direitos sociais) na condio de direitos a prestaes, sustentando
parte da doutrina que, se alocao de recursos pblicos sempre
necessria para assegurar o fornecimento das prestaes
materiais, a efetividade de tais direitos se mostraria ento
dependente da conjuntura econmica.
Outrossim, possvel sustentar a existncia de uma

obrigao, por parte dos rgos estatais e dos agentes
polticos, de maximizarem o impacto da reserva do possvel,
naquilo que serve de obstculo efetividade dos direitos
sociais (SARLET, 2012, p. 480).
Apesar de haver o entrave de inmeras vezes o
governo no dispor de recursos financeiros e isto barrar a
- 186 -

concretizao dos direitos, isto no pode servir como

argumento corriqueiro para a no observncia pela
Administrao Pblica quando da sua atuao prestacional.
O espao em que hoje inserem-se as novas formas de
participao no so apenas da sociedade e nem mesmo um
campo Estatal para exerccio de polticas pblicas. Este
espao uma esfera pblica onde h uma articulao de
diversos atores sociais, que desenvolvem programas voltados
para o social, com redes e novos tipos de associativismo.
Refere Elenaldo Teixeira, que os novos mecanismos criados
pela sociedade civil trazem a oportunidade de ampliar certos
valores, tematizar certas questes de interesse geral e criar
uma agenda alternativa dominante na mdia,
potencializando, assim, a participao cidad [...]
(TEIXEIRA, 2001, p.141).
Importante de se verificar que a nova gesto pblica
deve viabilizar a participao social em suas decises, porque
alm de ser uma forma de controle na gesto dos interesses
pblicos, interage com a sociedade, verificando quais so as
particularidades nela existentes, as complexidades que necessitam ser resolvidas, dando condies para que as deliberaes
populares, voltadas para o bem de todos, possam ser consideradas e efetivamente adotadas, atravs do desenvolvimento de
polticas pblicas.
5 Concluso
O modelo democrtico de Estado que tem como
objetivo central dar poder ao eleitorado para que eleja seus
representantes e no se envolva nas decises pblicas no
encontra mais aceitao absoluta. Por isto, surgem novos
modelos democrticos que buscam a participao do cidado
- 187 -

no apenas atravs da escolha dos representantes, mas de uma
maneira mais direta e envolvida com as decises pblicas.
Com o processo de democratizao estatal, iniciado
com a Constituio Federal de 1988, surge esta nova
perspectiva para a relao entre Administrao Pblica e
sociedade, sendo a de uma gesto participativa do cidado nas
decises que lhe afeta diretamente.
Neste sentido, a Administrao Pblica abre a
possibilidade de os cidados intervirem nas decises pblicas,
no atravs da contestao das mesmas, mas sim, atravs da
participao direta na formulao e execuo das polticas
pblicas, o papel da sociedade civil.
Nesta democracia participativa, a abertura decisria
direciona o cidado para exercer sua cidadania de forma mais
ampla e ativa, em uma clara tentativa de abandonar o papel de
excluso poltica, procurando encontrar juntamente com o
Estado, solues para os problemas e complexidades sociais,
articulando-se de diversas formas, utilizando, para tanto o
espao pblico, para realizar o interesse coletivo.
Alm disto, com os novos mecanismos de
participao que se torna possvel a transparncia e o controle
social do Estado realizado pela sociedade civil, buscando
aes transparentes e efetivas daquele.
Sabendo que o ordenamento esta pautado no direito e
na democracia um dos pontos insurgentes a garantia
decorrente disto, qual seja, a garantia trazida pelos direitos
fundamentais.
A partir disto, percebe-se que o Poder Pblico deve
atuar, e muitas vezes o faz, no sentido de efetivao dos
direitos fundamentais. Isto feito por meio da gesto
compartida e, principalmente, do desenvolvimento de
polticas pblicas, os quais so responsveis todos os entes
federativos e, inclusive, os indivduos.
- 188 -

A necessidade de conferir concretude aos direitos

fundamentais decorre relevncia mpar conferida a tais
direitos, uma vez que decorrem da positivao constitucional
dos direitos humanos sendo direitos inerentes de todo e
qualquer indivduo, os quais so garantis mnimas para a
dignidade da pessoa humana.
Pode-se concluir, por fim, que imprescindvel a
realizao de polticas pblicas para que os direitos
fundamentais possam ser concretizados e, alm disto, uma
das formas de conseguir proporcionar isto por meio da
gesto pblica participativa, ou seja, no esperando apenas
que os agentes pblicos atuem nesse sentido, mas
proporcionando a participar dos indivduos enquanto atores
indispensveis na efetivao de seus direitos.
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A AUTONOMIA MUNICIPAL E A
DESCENTRALIZAO DE POLTICAS
PBLICAS: perspectivas para o
desenvolvimento local
Daniela Arguilar Camargo
1 Introduo
A federao se assemelha a um corpo poltico, sendo
um sistema de governo caracterizado pela autonomia dos
entes, com a finalidade de tornarem-se os anseios locais mais
efetivados. A autonomia dos municpios no Brasil, desde a
colonizao lusitana at o constitucionalismo contemporneo
objeto de reivindicaes, possuindo perodos de maior
autonomia e outros de quase inexistncia. Dessa forma, um
dos desafios do federalismo contemporneo diz respeito a
estruturao da autonomia local e a efetivao dos direitos
fundamentais dos cidados, tanto na esfera individual como
na social.
Encontra-se na Constituio da Repblica Federativa
do Brasil o delimitador da autonomia dos municpios, onde
nesse contexto constitucional foi garantido o status de ente
federado, e dentre as autonomias esto poltica, legislativa,
administrativa e tambm financeira.
Pertencendo a federao, o municpio passa a deter
competncias constitucionais, onde o conceito do interesse
local mostra-se relevante, tanto para a limitao das
competncias legislativas, como tambm na atribuio de
responsabilidades na prestao de servios de outro ente,
desempenhando um papel decisivo, possuindo, dessa forma,
- 193 -

uma autonomia menos abrangente que os demais entes da
federao (Unio e Estados).
A autonomia municipal tambm trabalha com a
defesa dos direitos fundamentais, da maneira em que se
exerce o poder de forma positiva na busca pela efetivao de
direitos e de exigncia quanto a omisses dos poderes
pblicos, evitando lacunas lesivas por parte dos mesmos.
Os municpios tornam-se peas fundamentais na
organizao do Estado, na sua essencialidade quanto aos
processos de descentralizao de polticas pblicas, e na busca
de alternativas locais para uma maior efetivao dos direitos
fundamentais, onde a figura do cidado se destaca como pea
fundamental no desenvolvimento humano, realizando uma
participao ativa, construtora e um controle da cidadania
municipal.
A descentralizao das polticas pblicas deve ser
entendida pelos agentes, determinando um processo de
atribuies e desonerao da Unio em detrimento dos
governos locais, para que estes realizem um melhor
planejamento e execuo de polticas pblicas, garantindo
ainda a participao nos processos de deciso dos repasses
dos recursos, garantindo um maior desenvolvimento local.
Assim, o desenvolvimento do espao local traduz-se
em uma busca realizada por todos os entes federados,
juntamente com a sociedade, objetivando a satisfao das
necessidades humanas, em que a forma concretizadora o
poder central, organizador das relaes e denominado como
sociedade poltica, figura representada pelo prprio Estado.
Sendo um processo endgeno, representa uma transformao
na organizao social no espao local, devendo propor
oportunidades de participao da sociedade em processos
decisrios.
Diante das consideraes feitas, o estudo partiu da
compreenso da autonomia municipal, desde a colonizao
- 194 -

lusitana at a Constituinte de 1988, para posteriormente ser

feita a anlise da descentralizao de polticas pblicas como
forma de alcanar uma maior efetivao dos direitos sociais
no espao local, e ao final apontar as perspectivas para o
desenvolvimento local.
2 A autonomia municipal fudamental a partir da
colonizao lusitana Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988
Os municpios brasileiros tiveram seu surgimento com
o impulso dos interesses dos colonialistas da Metrpole, de
acordo com Carneiro (1959 p. 10). Obteve-se a inaugurao
municipal, com a origem nas comunas de Portugal, a primeira
Vila de So Vicente, atualmente So Paulo, marco inicial da
repblica municipal do Brasil, constituindo o primeiro
governo local autnomo das Amricas, Godoy (1989 p. 10).
Em decorrncia disso, a partir da fundao das vilas,
ocorreu a descentralizao para a ocupao do territrio,
dispersando-se o poder, surgindo as captanias hereditrias,
que foram concedidas pela Metrpole e possuindo autonomia
interna, submetendo-se apenas frente a Coroa. Rocha (1982
p. 21). Assim, as vilas foram evoluindo, e o sistema de
captanias no demonstrou os resultados esperados,
propondo-se a unificao da colnia, e como soluo natural
o Brasil adota uma estrutura descentralizada na Constituio
de 1824.
Quando referido ao regime municipal na Coroa
Portuguesa, os interesses eram diferentes, conforme aponta
Brasileiros (1973 p. 4) No perodo colonial, que se estende
at 1822, as cidades funcionaram, principalmente, para
promover os interesses dos colonizadores portugueses
voltados para a exportao ou para a ocupao do interior.
- 195 -

(...) A municipalidade brasileira conservou-se num estgio
primitivo e foi bastante ineficiente como unidade de
governo.
De forma diacrnica, os municpios passaram a
ganhar espao e autonomia; no Brasil Imprio ganha-se o
foro constitucional, acenando ao fortalecimento da esfera
local. Em 1834, ocorreu um maior prestgio ao poder
municipal, contudo no houve um maior fortalecimento local.
Ainda, com a Constituinte de 1891, foi consagrado o
federalismo, surgindo a autonomia local e o termo
municpio. O renascimento do municpio emerge com a
Constituio de 1934, restabelecendo a autonomia municipal
em termos polticos, financeiros e de organizao25, conforme
Pinto, Gonsalves e Neves (2003 p. 2).
A Constituio promulgada em 1934 inovou em relao ao
tratamento dado ao Municpio, que passou a ter sua autonomia,
naquilo que respeitasse ao seu peculiar interesse, reconhecida.
Falou-se pela primeira vez em autonomia poltica (eleio de seus
prefeitos e vereadores), financeira (decretao de seus impostos,
taxas e outras rendas) e administrativa (organizao de seus
servios), porm no lhe coube meno ao definir a forma
federativa, mantendo-se aqueles mesmos entes citados na
primeira Constituio republicana.
Com a Constituio de 1937, mesmo sendo

outorgada, referiu-se varias vezes ao municpio, atribuindo
diretos e obrigaes. Reinaugurando os valores democrticos
e restabelecendo a autonomia em trs linhas de base:
financeira, poltica e administrativa com a Constituio de
Polticos: eleio de prefeito e vereadores; Financeiro: previso de

rendas prprias para o Municpio em matria tributria; Organizao: de
servios, protegida contra a ingerncia do Estado.
25
- 196 -

1946 e por fim, com a Constituio de 198826, temos a

vinculao dos municpios a entidade federativa (Unio),
Mello (1995 p. 64).
Por conseguinte, discorre Costa (2000 p. 52) sobre a
elevao do municpio ao ente da federao, o Municpio,
em razo da Constituio Federal, promulgada em
05.10.1988, sofreu profunda transformao, elevando-se num
novo patamar como entidade pblica. (...) O primeiro e mais
significativo aspecto foi coloc-lo formalmente como
integrante da Federao Brasileira.
O municpio com status de ente da federao possui
capacidade de exercer direitos e possuir obrigaes, no
estando subordinado aos demais entes (Unio e Estados),
tendo sua autonomia garantida pela Constituio Federal27.
Assim, a autonomia municipal passa a adquirir a trplice
capacidade de governo (por meio dos Prefeitos, Vice-prefeito
e Vereadores), administrao (de acordo com as competncias
e limites previstos constitucionalmente) e organizao
(mediante Lei Orgnica municipal), conforme Moraes (2004
p. 277).
Conforme Mohn (2006, p.204), Aps a Constituio de 1988, muito se

tem falado em descentralizao, e at em municipalizao, como nas reas
de sade e educao. Entretanto, raras so as vezes em que no se
pretende impor uma poltica nacional, formulada a partir de diretrizes do
governo federal, a ser simplesmente executada pelas unidades da
federao, sobretudo os municpios, por estarem eles mais prximos do
problema.
27 Art.18: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa
do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Artigo 34,
VII, c: A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto
para: VII. assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:
c) autonomia municipal.
26
- 197 -

A Constituio brasileira de 1988 corrige o equvoco
que antes foi cometido e o municpio considerado como
ente federativo e a questo dos modelos federativos
superada, apresentando o federalismo com certas graduaes,
buscando a autonomia dos entes, Pinto, Gonalves e Neves
(2003 p. 4).
O fato que juristas e polticos da poca da Proclamao da
Repblica lutavam por uma autonomia das antigas Provncias,
espelhando-se no exemplo dos Estados Unidos da Amrica,
onde, ao contrrio do Brasil republicano, a Federao no se deu
por decreto ou norma constitucional, mas por um pacto entre
Estados soberanos. A descentralizao que aqui se desenhava
era, portanto, artificial, igualando-se federalismo a
descentralizao de poder, enquanto nos Estados Unidos a
associao de Estados significou a busca de objetivos comuns.
Ao ser analisada a autonomia municipal brasileira,

Leal (1997 p. 70) dispe que o problema no a autonomia,
mas sim a falta dela, e isso vem ocorrendo desde o incio da
histria, so breves os momentos de reao dos
municipalistas. Segundo o autor, a atrofia dos municpios
possui resultado em vrios processos, tais como o excesso de
encargos, as limitaes ao principio da eletividade, em que
passado o perodo das cmaras coloniais, sobreviveram a esta
pequena interferncia e tutela imperial.
Ao conceder a autonomia aos municpios, permitido
ao governante a contratao de servidores pblicos, terceiros
e executar obras municipais menores, em que no venha a
necessitar de outro membro superior. Ainda, com a edio de
normas que passam a regulamentar a vida dos cidados locais,
dentro dos limites da constituio, poder conferir uma
qualidade de vida solicitada e esperada pela sociedade.
A partir disso, verifica-se que podemos tratar a
autonomia municipal como um direito fundamental, pois
- 198 -

possui um significado de defesa dos direitos fundamentais,

exigindo do poder local uma maior eficcia na concretizao
de direitos, conforme Canotilho (1999 p. 328), e como a
forma de organizao passa a ser o federalismo, significativo
freio diante abusos do poder central, onde este vem para
ordenar a sociedade, diante dos centros autnomos de poder,
partindo-se de um amplo controle e participao da
sociedade. Afirma-se que o federalismo, confirma a efetivao
dos direitos fundamentais, sendo o princpio estrutural no
Estado.
O federalismo28, busca a repartio do poder, evitando
a sua concentrao e reforando a importncia dos
municpios, fortalecendo a autonomia municipal, conduzindose a organizao do Estado brasileiro, em que o municpio
adquire o status de ente da federao, sendo que a
fundamentalidade da autonomia faz com que esta se
considere uma norma de direito fundamental, inerente aos
direitos e a prpria pessoa, sendo essencial ao
desenvolvimento humano.
A autonomia municipal, mesmo no estando includa
no rol de direitos fundamentais, pode ser compreendida
como um direito fundamental, pois est disposta em outras
partes da Constituio de 1988 e refora a essencialidade para
o desenvolvimento humano, conforme Canotilho (1999 p.
352). Ainda quanto a isso, o referido autor salienta que a
autonomia possui uma fundamentao subjetiva e objetiva,
tendo em vista a sua importncia individual e para a
O autor Ferreira (1995 p. 262) dispe que a federao uma

organizao formada sob a base de uma repartio de competncias entre
o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a Unio tenha a
supremacia sobre os Estados Membros, e esses sejam entidades dotadas
de autonomia constitucional perante a mesma Unio.
28
- 199 -

coletividade, ressaltando o bem comum na mesma
perspectiva.
Referindo-se a autonomia dos entes locais, Kelsen
(1990 p. 307) aduz que se trata de uma combinao entre
descentralizao e democracia, em que os rgos que criam as
normas locais so eleitos por aqueles que fazem com que as
normas se tornem vlidas. Demonstra um exemplo de
unidade local autnoma, a municipalidade e o prefeito. A
descentralizao se refere apenas a outras matrias de
interesse local, municipal, e para que a autoridade local
alcance, necessria s normas individuais.
Sendo a autonomia denominada por ser uma
capacidade de gerir seus prprios recursos, dentro de uma
esfera maior, concebida como um poder de autogoverno29,
dentro da mesma esfera de competncia, porm superior.
Dentro dessa perspectiva, podemos extrair o autogoverno e a
competncia para legislar assuntos de interesse local,
assegurados constitucionalmente e integrante da trplice da
autonomia, assim entende Pinto, Gonsalves e Neves (2003 p.
4) Ao municpio foi atribuda a competncia para legislar
sobre assuntos de interesse local, para suplementar a
legislao federal e estadual no que couber a competncia dita
comum, exercida pelos diversos entes federativos,
representada por longo rol de temas que devem ser objeto de
ao por essas esferas.
Ao final, temos que a autonomia municipal passa a
apresentar-se nas normas de direito brasileiras como direito
fundamental, abrangendo a trplice (poltica, administrativa e
financeira), complementando o desenvolvimento humano e
submetendo-se ao mesmo tratamento que o ordenamento
O significado de governar-se ter administrao prpria, com
competncia para criar normas, organizao dos servios pblicos, os
territrios, e implementar tributos para o custeio da estrutura, fazendo-se
necessria a concesso de autonomia administrativa, poltica e financeira.
29
- 200 -

jurdico dispe e normas de direito fundamental, sendo que o

municpio dotado de autonomia, com a descentralizao de
polticas pblicas, poder colaborar na gesto das mesmas,
dando maior efetividade e concretizando mais direitos e
objetivos de interesse local.
3 A descentralizao de polticas pblicas para uma
maior efetivao de direitos no espao local
A descentralizao ocorre nos nveis de governo,
sendo que no Brasil uma das formas a distribuio de
competncias e responsabilidades entre os entres da federao
para com as polticas sociais, podendo envolver a
transferncia de competncias e atribuies ou a gesto de
polticas pblicas, Palotti (2009 p. 93). Assim, desde os anos
90, a Unio passa a delegar aos demais entes parte de suas
funes na gesto de polticas voltadas a assistncia social,
sade, habitao e saneamento bsico.
Ocorrida nos ltimos anos, a descentralizao de
polticas pblicas deve ser entendida por uma ampla
perspectiva, onde os agentes determinam um processo de
atribuies e desonerao da Unio, em detrimento aos
demais entes da federao, onde uma poltica poderia ser
melhor planejada e executada, dando maior participao nas
decises sobre os recursos pblicos, combatendo as
desigualdades regionais, Alves (2003 p. 3).
Nos processos denominados como realocao e
consolidao, em que o primeiro trata da transferncia de
competncias dos entes que possuem maior autonomia para a
implementao de polticas pblicas, e o segundo dispe
sobre a execuo da mesma, de acordo com Palotti (2009 p.
95). Os dois processos possuem um papel fundamental, pois
traduzem modelos de relaes intergovernamentais
- 201 -

diferentes, redefinindo o papel de atuao para com as
polticas pblicas.
Um ponto central dessa discusso refere-se ao papel assumido
pela instncia central no processo de descentralizao de polticas
pblicas. [...] esta a distino central entre os processos de
realocao e consolidao, de modo que no primeiro a
transferncia de competncias e responsabilidades plenamente
delegada para as instncias subnacionais, que possuem mais
autonomia na elaborao, financiamento e implementao da
poltica. No segundo caso, a instncia central delega a execuo
da poltica, mantendo centralizado o financiamento. Os dois
processos oferecem modelos de relaes intergovernamentais
distintos, sendo que, respectivamente, ou a instncia central
redefine seu papel de atuao com relao s polticas
descentralizadas, ou mantm e, em alguns casos, aprofunda seu
grau de ativismo e de concentrao do processo de tomada de
deciso [...]
Diante do entendimento de Guinmares (2002 p. 2),

numa perspectiva institucional, a descentralizao pode vir a
ser compreendida sob duas modalidades, a desagregao do
poder pblico, atravs de diversas modalidades, que vo de
uma simples desconcentrao de atividades at a
descentralizao de poder decisrio, ou seja, a transferncia
de competncias ou poderes do centro para a periferia.
Ainda, a descentralizao pode ser compreendida
como um processo sem interrupes entre os nveis da
federao, em que o mesmo possui um sequencial de
descentralizao poltica, fiscal e administrativa, importando
para a compreenso da relao entre os nveis do governo,
acarretando em perodos de maior ou menor autonomia,
Abrucio (1998 p. 55). Essa descentralizao teve de esperar
at a nova constituio, onde esta prev as competncias
concorrentes para as polticas sociais, ocasionando a
- 202 -

necessidade de prever atribuies a cada ente para cada

poltica social, e tambm as fontes de custeio das mesmas.
A descentralizao significava um controle sobre o
gasto pblico e a transferncia, compartilhamento do poder
de deciso com os governos locais, visando uma melhor
alocao dos recursos pblicos. Ainda, com medidas polticas,
aumentou-se a participao de estados e municpios, quanto a
implementao, execuo e financiamento de polticas
pblicas, Alves (2003 p. 3).
No Estado brasileiro, a constituinte de 1988 promove
a descentralizao fiscal e poltica, considerando os
municpios como entes da federao, sendo assim,
caracterizou-se como competncias comuns a questo das
polticas pblicas, dando nfase aos desafios de definio de
responsabilidades entre os entes, em virtude das assimetrias e
desigualdades regionais.
A exemplo das diferenas das regies, fulando (p.106)
dispe que as regies do Brasil possuem suas caractersticas, a
exemplo do Nordeste com a falta de chuva, a regio Sul com
o inverno rigoroso, causando prejuzo na plantaes, o Norte
parcialmente ocupado pela floresta amaznica, e Centro
Oeste, com o pantanal, que constitui uma das riquezas do
Pas.
Diante dessas peculiaridades de cada regio, muitas
vezes impede a atuao de forma igual nas regies, as
obrigando a adotar polticas pblicas a nvel nacional, em que
determina-se uma elaborao de atitudes para as localidades
mais atingidas por dificuldades, elaborando programas que
propiciam um maior desenvolvimento de acordo com as
necessidades da regio.
No que tange a descentralizao de polticas pblicas
para os governos locais, entende Arretche (1999 p. 139) que a
descentralizao depende da ao do poder executivo de cada
- 203 -

estado, pois necessita-se de estratgias de induo, para que
sejam minimizados cursos, trazendo benefcios ao municpio,
assumindo a gesto da poltica pblica, e para que esta
estratgia se torne bem sucedida, necessrio meios de
descentralizao, com recursos financeiros, administrativos e
polticos.
A extenso da descentralizao em cada estado depende ainda,
diretamente, da ao dos executivos estaduais, isto , quanto
maior for o grau de coincidncia das aes dos nveis mais
abrangentes de governo no nosso caso, governo federal e
governos estaduais , maior ser o alcance da municipalizao
em cada unidade da Federao.
Desta feita, verifica-se que a descentralizao de

polticas pblicas para os governos locais se mostra favorvel
ao interesse local do municpio, pois atente com as suas
necessidades, conforme Bastos (1998 p. 311) Os interesses
locais dos Municpios so os que entendem imediatamente
com as suas necessidades imediatas e, indiretamente, em
maior ou menor repercusso, com as necessidades gerais.
Quanto ao entendimento de Moraes (2001 p. 301),
este autor esclarece o essa conceituao da seguinte maneira:
Apesar de difcil conceituao, interesse local refere-se queles
interesses que disserem respeito mais diretamente s
necessidades imediatas dos municpios, mesmo que acabem
gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (Unio),
pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes, inegvel
que
mesmo
atividade
e
servios
tradicionalmente
desempenhados pelos municpios, como transporte coletivo,
polcia das edificaes, fiscalizao das condies de higiene de
restaurante e similares, coleta de lixo, ordenao do uso do solo
urbano, etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e
nacional.
- 204 -

Ainda quanto ao interesse local, Ferraz e Sousa (2010

p. 4740) dispe que todos os entes possuem interesse em
matrias de cunho urbanstico, em que todos devem
cooperar, pois trata-se de um tema predominante ao interesse
local.
Todos os entes da Federao tm interesse na matria
urbanstica. A Unio dever criar normas gerais, principiolgicas,
preocupadas to-somente com a ordenao territorial
globalmente considerada, instituindo diretrizes nesse objetivo.
Quanto aos Estados, sua interveno tambm genrica,
atuando na planificao regional ou parcial, coordenando a
chegada das prticas federais, tendo destaque na instituio de
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
sem olvidar da circulao intermunicipal. inegvel, porm, a
preferncia e atuao decisiva das comunas no trato urbanstico,
tema de predominante interesse local.
No Estado brasileiro, a descentralizao adota o

fortalecimento do espao local, a partir de uma
municipalizao de polticas pblicas, de acordo com Fleury
(2004 p. 6). Ainda entende que o fortalecimento dos
municpios confere um poder efetivo, fortificando tambm as
instituies de alcance da sociedade, para que fortaleam a
democracia de base territorial, Arretche (1996 p. 4). Assim, o
poder local detm uma posio em maior destaque, pois se
mantem no plano de gesto do Estado, e qualidade na
participao dos entes, Barbosa (2010 p. 2).
Do exposto, todos os entes da federao so dotados
de autonomia, e devem assumir funes de gesto para com
as polticas pblicas, por adeso de algum programa que
venha a ser proposto por outro ente, ou por expressa
imposio constitucional, pois com a descentralizao de
atribuies supe-se que os governos locais desempenharo
funes de cunho ao interesse local, uma vez que so dotados
- 205 -

de autonomia, garantida constitucionalmente, formada pela
Trplice de governo.
4 Perspectivas para o desenvolvimento local
O desenvolvimento local est no dia a dia, na mdia,
que s relata sobre a globalizao, crise financeira, corrupo,
em que pensar e agir localmente no tem ocupado um o
espao merecido, pois dentre os inmeros municpios do
Brasil, fazer com que estes funcionem, se torna algo essencial,
pois nesse contexto em que vivemos, estudamos,
convivemos e trabalhamos.
Tal perspectiva almejada pelos entes e sociedade,
tratando-se de um processo endgeno, promovendo uma
melhora na qualidade de vida dos cidados e transformando
as bases econmicas e organizacionais em nvel local. Assim,
para se tornar um processo sustentvel, este deve incentivar a
populao a participao nos processos decisrios, com
matria de polticas pblicas, pois est inserido em um meio
onde se recebe tanto influncias e presses, sejam elas
positivas ou negativas, representando um processo de
interao econmica no contexto regional, exigindo
competitividade e especializao. Buarque e Bezerra (1994, p.
62).
A respeito do desenvolvimento endgeno, entende
Filho (1996, p. 45) que acarreta em um processo de
transformao e no em um fechamento da economia
regional, sendo um conceito a ser entendido como o
fortalecimento e qualificao das estruturas de cada regio,
sendo processado no vis de criao de um cenrio para
consolidar-se o desenvolvimento local.
Conforme j salientado, a participao social no
processo de desenvolvimento fundamental, pois sem a
sociedade participativa, esta ser diretamente atingida, pois o
- 206 -

desenvolvimento nada mais do que o crescimento e

transformao para a satisfao das necessidades sociais,
como a sade, educao, transporte, alimentao, dentre
outras.
Um desenvolvimento com incluso social, havendo
cooperao, criao e alargamento de esferas pblicas, em que
a sociedade e atores polticos estabeleam um dilogo
transparente, tratando dos seus interesses locais, construindo
um desenvolvimento em conjunto, pois no importa
incrementar atividades a qualquer custo, necessita-se
desenvolver para crescer, conforme Daniel (2002 p. 33).
Quando o desenvolvimento do espao local vem
atrelado as polticas pblicas, visando o desenvolvimento da
regio ou municpio, geralmente so firmados convnios com
instituies pblicas objetivando o principal, a qualidade de
vida atravs da efetivao de direitos, assim, de acordo com
Gehlen (2004 p. 101),
[...] O desenvolvimento local resulta da potencialidade da
participao dos beneficirios, atravs de iniciativas comunitrias,
promovendo parcerias com o Estado (nos trs nveis) e com
empresas privadas. [...] Parte-se de diagnsticos para identificar
potencialidades e gargalos at a formulao de uma proposta
global de desenvolvimento, como antecipao do futuro a ser
atingido e as escolhas de estratgias operacionalizadas em planos
integrados de desenvolvimento [...]
Ainda segundo o referido autor, a participao

comunitria deve ocorrer em todas as localidades, sendo
aperfeioada atravs dos instrumentos participativos, quais
sejam, os conselhos municipais, audincias pblicas,
incentivando os cidados a participarem ativamente nesses
instrumentos de forma democrtica. Sendo assim, envolver os
cidados, viabilizando os projetos locais, acarretaria em um
- 207 -

motor de desenvolvimento local, tanto na esfera dos direitos
como economicamente, desencadeando em um aumento no
desenvolvimento
endgeno,
potencializando
um
desenvolvimento econmico, social, poltico e tambm
cultural.
Contudo, uma das condies necessrias dentro da
autonomia dos municpios, a financeira, para que outro ente
da federao descentralize determinada poltica pblica,
entendendo que ele no se torne apenas um executor da
poltica formulada e financiada pelos outros entes (Estado e
Unio).
O processo de descentralizao de polticas pblicas
passa ento a ser conhecido como um instrumento
viabilizado pelos entes, em que a maioria dos estados e
municpios economicamente dependente das receitas
repassadas pela Unio, Estados aos Municpios, limitando a
capacidade de financiamento dos projetos regionais e locais
para o desenvolvimento local.
Ainda quanto ao desenvolvimento, Vasconcellos e
Garcia (1998 p. 205), entendem que O desenvolvimento, em
qualquer concepo, deve resultar do crescimento econmico
acompanhado de melhoria na qualidade de vida, ou seja, deve
incluir as alteraes da composio do produto e a alocao
de recursos pelos diferentes setores da economia, de forma a
melhorar os indicadores de bem-estar econmico e social
(pobreza, desemprego, desigualdade, condies de sade,
alimentao, educao e moradia). Na compreenso de
Vainer (1998 p. 41) o desenvolvimento do espao local no se
torna uma alternativa ou opo propriamente dita, mas sim
uma escala ao desenvolvimento, articulado dentro de uma
escala maior.
A questo do desenvolvimento local teoricamente no faz
sentido. Isso no quer dizer que a questo da articulao local,
- 208 -

regional, nacional e global no o faa. O local na verdade s faz
sentido como problemtica da articulao entre vrias escalas.
Pensar o local separado das outras escalas, pensar o local como
uma alternativa s outras escalas, a meu ver, , na verdade uma
operao terica-conceitual de encobrimento da natureza do
desenvolvimento.
A cidade ou o espao local, no entendimento do

referido autor, possui uma interao entre os poderes, de
apropriao das riquezas, gerando um dinamismo de cada
local, porm isso no acontece de forma isolada, pois h uma
articulao com outras esferas, at mesmo internacionais.
O municpio a raiz dos interesses da sociedade, o
lugar onde elas relacionam-se, razo pela qual, que as polticas
pblicas devem possuir origem a partir desse local, pois
onde esto as necessidades, devendo se restringir, de certa
forma, as polticas nacionais de interesse nacional, e conforme
Ferraz e Sousa (2010 p. 4742) o direito ao desenvolvimento
revela-se de forma fundamental, enquanto municpio no
desempenho de atividades voltadas aos interesses dos
cidados.
Quanto ao direito ao desenvolvimento, a autonomia municipal se
circunscreve, na concepo constitucional hoje vigorante, no
mbito do territrio a que est sediado, como uma sntese de
fatores sociais e econmicos, revelando-se, assim, como forte
expresso poltica e jurdica. O Municpio desempenha atividades
de carter local, a que se inserem no contexto geral do
desenvolvimento e bem-estar nacionais.
Quanto s autoridades locais, partes necessrias no

processo de desenvolvimento, so lderes das iniciativas
impulsionadoras no espao local, promovendo a articulao
dos atores para o desenvolvimento da economia e tambm
criao de emprego. Por outra banda, podem ser eles
- 209 -

organismos de cooperao internacional, entidades financeiras
de desenvolvimento, entre outras, que do incio aos
processos, mesmo que posteriormente so chamados os
governos locais a serem partes ativas.
De certa forma, as eleies locais (tanto municipais
como estaduais) introduzem uma tenso quando so
apresentadas as propostas de desenvolvimento beneficiando
os cidados, pois isso se fundamenta que permitir a
autonomia local e a descentralizao, vem a constituir uma
parte fundamental para o desenvolvimento dos municpios e
regies.
Diante das bases de sustentao das iniciativas de
desenvolvimento local, podemos destacar a criao de uma
instituio especfica que trata sobre as questes relativas ao
desenvolvimento econmico local; a criao de uma estratgia
para os governos locais quanto ao desenvolvimento; a
cooperao entre os entes pblicos e privados, ocasionando
em uma maior atividade dos governos locais; a participao
ativa da sociedade em processos decisrios com matria de
polticas pblicas.
A estratgia de desenvolvimento do espao local, com
a coordenao dos instrumentos em que se debatem questes
para o desenvolvimento, bem como as necessidades que
devem ser atendidas pelos atores locais, exige uma forte
distribuio de funes da administrao pblica. aqui que
os processos de descentralizao no Pas devem ser
constitudos de maneira fundamental para as iniciativas ao
desenvolvimento local.
Do exposto verificam-se, da anlise feita a partir dos
municpios, entes dotados de autonomia, que com a
descentralizao de polticas pblicas, por parte dos outros
entes da federao, colaboraria para uma melhor gesto das
mesmas, tendo em vista que se alcanaria uma maior
- 210 -

efetivao das polticas pblicas de interesse local, ocorrendo

em um crescimento do desenvolvimento local.
5 Concluso
Diante do estudo apresentado, o municpio brasileiro
teve seu marco inicial com a Colnia, modelo portugus,
apresentando a experincia de Portugal, traduzido em uma
nova sociedade poltica atravs de bases rurais, em que o
processo histrico se d pelos interesses opostos impressos
pelo federalismo brasileiro, considerando a estruturao das
municipalidades, garantindo autonomia ao espao local,
ocorrendo a partir da constituio de 1891 a introduo do
termo municpio, at a sua consolidao de ente da
federao com a constituinte de 1988.
Os municpios passam a ter a sua autonomia
consagrada pela constituio, tratando como um direito
fundamental, possuindo um significado de defesa dos direitos
fundamentais, passando a exigir da esfera local eficcia na
concretizao dos direitos sociais, diante dos sistemas
polticos federativos, caracterizados pela distribuio do
espao da autoridade poltica, dotados de autonomia.
No Brasil, a descentralizao foi adotada como forma
de fortalecimento do poder local, a partir da municipalizao
de polticas pblicas, entendendo que os municpios possuem
autonomia, conferindo ento um poder efetivo na
implementao e execuo de polticas pblicas de interesse
local. Os diferentes graus de descentralizao das polticas
sociais so dependentes da estruturao dos governos locais,
sendo que a implementao das polticas pblicas caracterizase pela integridade poltica e dotada de autonomia dos entes
da federao coordenando aes com o fim de alcanar os
mesmos interesses.
- 211 -

Assim, a descentralizao de polticas pblicas deve
ser compreendida pelos agentes, que determinam um
processo de atribuies e desoneram a Unio de outras, para
que uma poltica tenha um melhor planejamento e execuo,
garantindo ainda uma maior participao de outros entes nos
processos de deciso no que tange aos recursos destinados as
polticas pblicas, garantindo sempre o interesse local. Onde
os entes federados autnomos, devem constituir e assumir
funes para uma melhor gesto de polticas pblicas,
aderindo a um programa proposto por outro ente de nvel
maior, ou com a imposio constitucional, ou at mesmo
criando novas estratgias e alternativas, para que
desempenham funes de interesse local, dando maior
concretizao e efetivao aos direitos sociais, gerando um
aumento no desenvolvimento local.
Diante das iniciativas de desenvolvimento local, esto
a criao de instituies de desenvolvimento econmico local;
a elaborao de estratgias para os governos locais no que diz
respeito as questes de desenvolvimento; a cooperao entre
os entes pblicos e privados; e a participao da sociedade
nos processos decisrios que tenham como matria polticas
pblicas.
A estratgia para o desenvolvimento e a coordenao
dos instrumentos de participao social, atendendo as
necessidades locais, exige uma grande distribuio de funes
na administrao pblica. Da anlise realizada a partir dos
municpios, entes dotados de autonomia, em que a
descentralizao de polticas pblicas para estes entes
colaboraria para uma melhor gesto das mesmas, pois
alcaaria a efetivao das polticas pblicas de interesse local,
ocasionando um maior desenvolvimento do espao local.
- 212 -

Referncias
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Alves.pdf> Acesso em: 02 de mai. 2016.
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DA TICA PRIVADA TICA

PBLICA: o desafio da municipalidade
Sandra Mara Silva de Leon
Doutora em Direito
Geise Loreto Laus Viega
Especialista em Controladoria e Finanas
1 Introduo
A luta pela efetivao dos direitos fundamentais
apresenta-se em seu estgio inicial, o que pode ser sustentado
atravs da confrontao dos avanos realizados com o que
ainda h por ser feito para que se possa conviver em uma
sociedade justa e com condies de garantir os direitos
fundamentais a cada um de seus cidados.
Nesse contexto, o presente artigo permite a reflexo
da forma de entrada no servio pblico, do que pode ser
realizado para garantir uma equipe de trabalho motivada a
agir em prol da coletividade e, ainda, de como os
administradores municipais podero incentivar e fomentar a
tica nos servidores pblicos e nos cidados. Para tanto,
necessrio refletir se os muncipes esto preparados para
exigir a proteo dos direitos fundamentais por parte da
administrao municipal. E ainda, como mobilizar os gestores
para que assumam tal responsabilidade na garantia, na
proteo e na efetivao dos direitos fundamentais de seus
muncipes atravs do incentivo de atitudes ticas.
Com o estudo da tica e seu significado para a ao
humana, com a anlise da tica enquanto cincia da moral, e
dentre os diversos temas possveis em que a tica deve se
aprofundar, optou-se por expor neste escrito a felicidade
- 217 -

(sorte), a liberdade e o bem e o mal como temas passveis de
solues para as questes atuais.
Assim, fazem-se necessrias algumas consideraes
acerca das formas de ingresso nos cargos pblicos, at o
concurso pblico, visto como a conquista de um grande
avano na garantia da imparcialidade e da publicidade.
Ressalta-se nesta reflexo a relevncia de o administrador
municipal identificar, dentre os servidores pblicos
municipais, aqueles que sejam potencialmente capazes de
executar suas atribuies, desta forma garantindo os direitos
fundamentais de cada cidado, e, do mesmo modo, investir
no cidado para que o aumento do universo de cidados
ticos resulte, respectivamente, na possibilidade de servidores
ticos.
2 Percepes da tica
A tica trata da subjetividade, dos valores que cada
homem possui dentro de si e da maneira pela qual se
relaciona com os outros. Os valores diversificam-se em
consonncia com a percepo que cada um tem do mundo e
da realidade social em que est inserido. Atualmente, a tica
configura-se como uma preocupao constante, mais
especificamente a ausncia de tica, pois os cidados
presenciam ao largo do tempo a valorizao das prticas
desonestas atravs da impunidade, que permanece a semear
na sociedade um deslumbramento pelas coisas fceis,
distanciando-se da boa f objetiva, o que torna urgente e
necessrio investir e incitar a cultura de integridade tica.
Ao longo de sua vida, na verdade desde a infncia, o
ser humano sofre influncias do mundo exterior, absorve
regras, sejam elas familiares ou sociais, amadurece
aprendendo a conviver em sociedade, aprende desde pequeno
a identificar as aes que deve realizar, as que lhe so
- 218 -

permitidas realizar e as que lhe so proibidas. Aprende a atuar

conforme regras e tambm a julgar suas aes e as aes das
pessoas de seu entorno segundo as regras. Esse aprendizado
contribui para interiorizar e assimilar, atravs das experincias
percebidas no decorrer da existncia que se transformam, a
partir de suas percepes, nos valores ticos que so
internalizados em cada ser humano.
tica, por sua vez, a cincia da moral; a forma de
traduzir a moral em atos, de refletir racionalmente sobre as
atitudes, os hbitos e os costumes. Foi definida por Ferreira
(1998, p.733) como estudo dos juzos de apreciao
referentes conduta humana suscetvel de qualificao do
ponto de vista do bem e do mal, seja relativamente a
determinada sociedade, seja de modo absoluto. J para
Motta (1984, p.69), tica o conjunto de valores que
orientam o comportamento do homem em relao aos outros
homens na sociedade em que vive, garantindo, outrossim, o
bem-estar social; ou seja, a forma como o homem deve se
comportar no meio social em que est inserido, no s por
tradio, educao ou at mesmo por hbito, mas por
convico e reflexo.
A tica pode simplesmente ser entendida como um
julgamento das aes do homem, e, sem embargo, deve ser
compreendida como uma cincia que, atravs dos valores
morais, leva o homem a formar e a seguir determinados
princpios considerados ideais.
Bilbeny (2012, p.32-33) explica que a psicofisiologia
ajuda o indivduo a descobrir as razes naturais da tica, pois o
crebro humano necessita de estmulos e compensaes que
o mantenham ativo, e na hipfise, pequena glndula que se
encontra na base do crnio, est o centro coordenador da
atividade cerebral; assim, graas hipfise so produzidas as
emoes e o equilbrio interno necessrio entre elas. Por sua
- 219 -

vez, as emoes e os estmulos afetivos so em parte uma das
causas diretas ou indiretas da moral, e em parte efeitos ou
consequncias dela. Nesse contexto, uma parte substancial
dos estmulos da conduta moral, com suas crenas e
motivaes, hbitos e costumes, expectativas e logros, chega
ao ncleo emocional do crebro e a conduta pelos valores
recompensada no hipotlamo, pela liberao de opicias que
atuam como uma morfina interna. Portanto, a qumica que se
desencadeia faz com que no s os valores existam, mas que
se tenha prazer em atuar de acordo com valores e normas
morais.
Bilbeny (2012, p.33) ainda registra que, por impregnar
uma transcendncia que permite ver e esperar alm do que
est em seu entorno, alm das aparncias, a tica permite,
atravs dessa percepo, que os indivduos identifiquem de
diferentes maneiras as mesmas situaes, como a cela de uma
priso que no mesma para os homens que lutam pela
liberdade e para os que no acreditam nela. Assinala que os
valores, o projeto de uma vida tica, a observncia de normas
morais e a convivncia em harmonia consigo mesmo e com
os demais contribuem para a sade e a felicidade, assim como
a sade e a felicidade incentivam uma vida tica. Nenhum
cdigo de normas morais ou teorias ticas poderia ser aceito
se no se considerasse a ntima relao com as ideias
fundamentais da vida moral, e que, independente de quais
sejam os valores de cada ser, eles se encontram em um ou
mais pontos dessas ideias. A primeira delas a relao do
indivduo com o mundo de la vida, o que faz com que a
tica se baseie na busca do bem-estar; a segunda a relao
do indivduo com a esfera comunitria, que faz com que a
tica se baseie na busca pela justia; e, por ltimo, mas no
menos importante, a relao com seu prprio mundo
interior, que representa a busca pela felicidade.
- 220 -

Saoner (1992, p.293) expe na obra Histria de la tica

como o filsofo David Hume rejeita a ideia de que a tica se
baseia na razo entendimento que defendido com trs
argumentos. No primeiro, esclarece que a moralidade uma
questo prtica, o que move a ao, diferentemente da
razo, que incapaz de causar uma ao. No segundo
argumento esclarece que a moralidade no pode ser objeto
exclusivamente da razo, porque a razo d conta da verdade
e da falsidade, enquanto a moralidade d conta da aprovao
ou da desaprovao, e os objetos ou aes da moralidade no
podem ser classificados como verdadeiros ou falsos; portanto,
exclui-se a razo como objeto exclusivo da moralidade. No
terceiro, argumenta que a razo sozinha no pode dar conta
da moralidade porque, se assim fosse, a moralidade teria que
se basear em uma relao de ideias ou de objetos, e isto no
possvel de ocorrer, pois a razo descobre os fatos e a lgica e
abre caminho para os julgamentos, mas depende dos
sentimentos do indivduo para a percepo. Portanto, acredita
que o sentimento o nico fundamento dos juzos morais.
De acordo com Hume, julga-se porque se tem a
noo da moral, adquirida anteriormente, e se as distines
morais no procedem de ideias, devem proceder das
impresses, pois, se o vcio e a virtude no podem ser
descobertos somente pela razo, a pessoa se baseia nas
impresses e nos sentimentos que nela so produzidos.
Assim, conclui que as decises so percepes que, por sua
vez, so baseadas em impresses ou ideias, e como a
moralidade mais sentida do que julgada, se pode, pela
semelhana, confundi-la com a ideia.
Abre-se aqui uma brecha para repensar a velha
indagao: O homem resultado da educao que recebe ou
nasce portador de juzos morais capazes de gui-lo na tomada
de decises? Do mesmo modo que se pode concluir que o ser
- 221 -

humano nasce com algumas percepes, valores e tendncias
que so confirmadas, negadas ou assimiladas atravs da
educao, do ensinamento e dos exemplos que recebe em
toda a sua existncia, pode-se inferir que o ser humano
resultado no do que possui ao nascer, nem do que aprende
ao longo da vida, mas da forma com que percebe os
ensinamentos e os exemplos que recebe. Nessa percepo
interferem tanto os fatores inatos como as experincias que
vivencia.
O filsofo Mrio Srgio Cortella (2008, p.136) define
tica como o conjunto de valores e princpios que se usa para
decidir as trs grandes questes da vida: quero, devo e posso.
Segundo o autor, tem coisas que eu quero, mas no devo;
tem coisas que eu devo, mas no posso; e tem coisas que eu
posso, mas no quero. Com essa apologia, explica que,
quando o que se quer aquilo que se pode e aquilo que se
deve, encontra-se a paz de esprito. A tica, portanto, usada
para tomar essa deciso e definida atravs de exemplos, de
princpios da sociedade, sejam eles religiosos ou no, e atravs
de normatizaes.
A tica por si s no emite juzos de valor, no
prescreve uma ao determinada que se deve realizar nesta ou
naquela situao. A partir da pode-se concluir que a tica a
capacidade que o homem possui de refletir utilizando-se dos
valores morais para justificar suas aes e suas escolhas e,
neste refletir, os fatores que esto ao seu entorno tornam-se
essenciais para que a deciso seja aceita como moralmente
correta.
Para determinar o significado da tica para a ao
humana, Pieper (1991, p.81) afirma que a tica a teoria da
prxis e que atende a moralidade dessa prxis, desenvolve a
partir do conceito de moral o sentido para a realizao de
determinada ao, como consequncia da vontade livre, a
- 222 -

partir de uma distncia crtica, tendo como limite a liberdade

dos outros.
Pode-se realizar durante muito tempo aes ticas e
agir moralmente baseado em exemplos de condutas que so
inatas ou que foram assimiladas durante a infncia, sem
necessitar de reflexo tica para agir. No entanto, para a
tomada de deciso, em determinadas ocasies ser necessrio
fazer escolhas, e no exato momento em que o homem se
depara com as alternativas existentes ocorre naturalmente a
reflexo acerca de seus princpios morais. Isso o leva a
conhecer e analisar sua conduta, as normas que foram
acatadas e os atos praticados sem a devida reflexo; a partir
da, portanto, ele passa a utilizar-se da tica.
Apesar do grande nmero de questes que podem ser
temas de discusso da tica enquanto cincia da ao moral,
Pieper (1991, p.118-135) apresenta trs temas nos quais a
tica deve procurar se aprofundar na tentativa de expor
solues. So eles: a felicidade (sorte), a liberdade e o bem e o
mal.
A felicidade/sorte pode ser identificada de duas
maneiras distintas: a primeira quando se recebe, sem realizar
nenhum esforo, algo ou alguma coisa que seja motivo de
prazer e satisfao que no se teria como conseguir por
mritos prprios; a segunda maneira de identificao
quando a felicidade consequncia de esforo e dedicao em
algo ou alguma coisa que o indivduo seja capaz de realizar ou
obter com prprio mrito. Mesmo que a felicidade seja
identificada na primeira, a segunda maneira que interessa
tica como princpio de felicidade. Por conseguinte, o homem
deve procurar durante toda a sua existncia atuar com todo o
seu esforo, encarar as situaes que lhe so impostas da
melhor maneira possvel, isto , colocando seu empenho e
dedicao na realizao de todas as atividades, sem a
- 223 -

necessidade de perseguir a felicidade em cada ao, porque
busc-la j est em sua natureza e, portanto, incorporado
inevitavelmente em todas as aes humanas.
No que se refere liberdade, preciso que no seja
carente de regras e nem totalmente dependente delas por
mecanismos coercitivos, uma vez que a liberdade no contexto
tico pressupe uma liberdade que no ilimitada e sem
restries, onde o homem se encontra totalmente livre de
regras e pode decidir sem vinculao alguma, quer consigo ou
com seus semelhantes, mas a liberdade moral, que pode ser
entendida como ser livre para tomar decises, para atuar
diante das situaes levando em considerao regras e limites
que so necessrios para reconhecer e respeitar a liberdade
dos outros, uma vez que a falta disso seria uma liberdade
custa da falta de liberdade dos demais.
A questo do bem e do mal outro tema em que a
tica enquanto cincia moral deve se aprofundar na tentativa
de expor solues, e tem sido objeto de estudo de muitos
filsofos e das diversas teorias e significados que lhe foram
dados. Cabe registrar que, moralmente falando, o bem no
considerado em comparao a outra coisa, mas em si mesmo.
Para Plato, o bem consequncia de uma vida de intenso
trabalho, de busca pelo conhecimento e de perseguio da
sabedoria, onde s se revelaria depois da familiarizao da
alma com o bem em si mesmo, ao final de um penoso
caminho que passa por todos os mtodos de argumentao.
A identificao da boa vontade somente pode ser
apreciada atravs da ao; todavia, ao considerar a ao do
ponto de vista pragmtico, preciso somente analisar se a
ao praticada teve sua finalidade satisfeita, sem a necessidade
de levar em considerao se a ao moral ou no.
Simplesmente considera-se acertada a ao que alcana o
objetivo e equivocada quando o objetivo no alcanado.
Entretanto, na anlise da ao moral, para julgar uma ao
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como boa ou m leva-se em considerao a vontade que

levou o indivduo a realiz-la; significa dizer que se pode
considerar como uma ao moralmente boa aquela praticada
intempestivamente, e por isso no alcanou seu objetivo, do
mesmo modo que uma ao considerada m pode ter
alcanado plenamente seu objetivo. Por isto, a ao acertada,
a que alcanou seu objetivo, pode ser moralmente boa ou
no, e para essa diferenciao faz-se necessrio analisar a
vontade que a originou. Desse modo, se o indivduo realiza
uma ao acertada que provoca o salvamento de uma vida,
mas o fez exclusivamente com o intuito de receber a
recompensa, ela no ser considerada boa, do mesmo modo
que a ao equivocada, a que no atingiu seu objetivo, pode
ter sido originada por uma vontade boa.
As teorias que pretendem direcionar a humanidade
para o bem diante da supresso das chamadas condicionantes
do mal equivocam-se eticamente em busc-las fora do
homem. Suprimir as condicionantes do mal seria suprimir, do
mesmo modo, as condicionantes do bem, porque o mal no
est fora do homem, mas onde poucos o procuram e muitos
acreditam no encontrar: dentro do homem que se encontra
a liberdade, que a condio do bem e do mal.
A utopia estaria em pensar que a humanidade possa
extinguir de uma vez por todas a facticidade do mal
promovendo a liberdade moral. O mal visto aqui como a
constatao da ausncia da liberdade excludo pouco a
pouco e de modo gradual pelo bem, descrito neste estudo
como a constatao da liberdade. Portanto, a histria de cada
indivduo no pode ser vista somente como uma histria de
liberdade; deve ser contemplada como uma histria de
existncia e de ausncia dela.
A conduta da sociedade est em constante anlise, seja
dos servidores pblicos no exerccio de sua funo ou dos
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cidados comuns no decorrer de sua vida diria. Seus atos so
sempre analisados, revisados e especulados por um nmero
cada vez maior de pessoas, e o avano da tecnologia
impulsiona que a cada dia mais pessoas possam ver, discutir e
analisar situaes que at pouco tempo atrs nem seriam
motivo de anlise.
Os atos praticados, por vezes aceitos pela maioria e
por vezes rejeitados, so discutidos e analisados moral e
eticamente no s por pessoas que concordam ou rejeitam,
mas tambm pelo prprio agente da ao, e, quando a
sociedade discute e analisa, recorre a razes que possam
justificar as aes praticadas e o juzo moral do agente que as
praticou.
Existem ainda hoje algumas discordncias no conceito
de tica. Tanto para os cidados como para os estudiosos,
ainda no h consenso sobre sua definio, e isso pode gerar
problemas ao identificar que no se apresenta da mesma
forma para todos os envolvidos, quer sejam narradores,
interlocutores ou meros expectadores. Para evitar a
ocorrncia dessa situao, pode-se estabelecer aqui que a tica
a conduta (ao ou omisso) originada pela reflexo e
justificada pelos valores morais internalizados em cada ser.
A anlise e a definio de tica at aqui explorados
permitiro enfrentar o estudo da tica pblica a partir da
forma de ingresso no servio pblico e apresentar alternativas
aos administradores pblicos na rdua tarefa de organizar
uma equipe de trabalho apta a atender os anseios da
municipalidade.
3 Consideraes quanto forma de ingresso no servio
pblico: da tica privada tica pblica
A conscincia de que o servio pblico a ao da
administrao pblica para a satisfao das necessidades de
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seus cidados, que pagam impostos e devem ter a

contraprestao de toda a carga tributria que lhes infligida,
pressuposto para fomentar a tica. Por sua parte, os
servidores pblicos devem satisfazer as necessidades dos
cidados que pagam seus salrios com exerccio da funo
pblica de forma ntegra e honesta, norteada por valores
ticos e morais.
No mbito pblico, apesar de todos os controles,
normas e sanes existentes, no possvel garantir atitudes
ticas dos servidores. Nesse contexto, vislumbra-se o
investimento em polticas pblicas que objetivam estimular
atitudes ticas como uma das formas de incentivar seus
servidores na garantia dos direitos fundamentais.
Para o Professor Bacellar Filho (2003, p.2), o
instrumento de legitimao da administrao pblica perante
o povo a profissionalizao da funo pblica que, pela
garantia do princpio da igualdade na escolha de seus agentes
com a utilizao de critrios que possam aferir os mais
preparados, do ponto de vista tcnico, para o exerccio da
profisso, e tambm atravs do cumprimento do princpio da
eficincia, garante que a administrao estar apta a
corresponder aos anseios coletivos com a prestao de
servios adequados. Nesse contexto, o concurso pblico,
juntamente com a licitao, so considerados os dois
principais instrumentos de garantia da profissionalizao da
administrao pblica brasileira.
Segundo a Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, para que o cidado seja empossado em cargo ou
emprego pblico dever, necessariamente, ser aprovado em
concurso pblico. O servidor pblico , ento, a pessoa que
foi legalmente investida em cargo pblico.
At atingir o que atualmente representa a forma de
ingresso nos cargos pblicos, que o concurso pblico, foi
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preciso trilhar um longo caminho em busca de um sistema de
ingresso mais prximo do ideal e que permita a seleo, pela
administrao pblica, de servidores aptos a direcionar suas
decises em prol do coletivo. Dentre as formas de ingresso j
utilizadas, Cretella Jnior (1994, p.455-460) elenca e define
oito sistemas ou meios para a seleo de servidores pblicos.
O sorteio era um deles e permitia que os servidores fossem
selecionados, ou por sorteio puro, que era aplicado queles
que passavam por uma seleo anterior, ou por sorteio
condicionado, no qual os participantes reuniam determinadas
condies apreciveis. No sistema de seleo pela herana, os
ocupantes conquistavam pela hereditariedade o direito de
ingresso no cargo pblico; no sistema de compra e venda, o
cargo era ocupado mediante contraprestao em dinheiro; no
sistema de arrendamento, o cargo era cedido por prazo
determinado e mediante quantia arrecadada aos cofres
pblicos; o sistema de livre nomeao absoluta consistia na
designao por um s indivduo, sem a interferncia de
qualquer um dos poderes; no sistema de livre nomeao
relativa, diferentemente da livre nomeao absoluta, a
nomeao era dependente da manifestao de vontade de
outro poder, com a aprovao de um poder no ato de
nomeao do outro; no sistema de eleio, a escolha era
realizada pela eleio da pessoa que iria ocupar o cargo, e
finalmente, tem-se o sistema de concurso, no qual vrios
candidatos se submetem a provas que permitam que suas
aptides pessoais sejam apuradas por uma comisso
examinadora.
Nesta senda, o concurso pblico coloca-se como uma
importante ferramenta no controle de entrada na
administrao pblica. Verifica-se, ento, um avano
substancial na garantia da imparcialidade e da publicidade,
com a construo de mecanismo slido que possa garantir de
fato os direitos das partes.
- 228 -

Certamente, muito se evoluiu na esfera administrativa

com a normatizao e a exigncia do concurso pblico como
forma de entrada para os cargos pblicos; no entanto, a
constatao permite, da mesma forma, enfrentar a certeza de
que ainda sero necessrios investimentos normativos que
garantam a lisura em todos os concursos pblicos, que
possam inibir, por vezes, que as lacunas existentes na
legislao permitam que certos atos sofram prejuzos, e que o
princpio da imparcialidade se coloque margem do processo.
Todavia, o impasse encontra-se na impossibilidade de
detectar, at ento, tica e comprometimento com a coisa
pblica na seleo para o cargo pblico. Neste contexto, o
presente estudo prope percorrer o caminho da tica privada
tica pblica, estabelecer a relao entre elas e apresentar a
perspectiva de como a administrao municipal poder
trabalhar voltada aos interesses coletivos, com o objetivo de
garantir os direitos fundamentais a seus muncipes.
Ao se avanar na direo da tica pblica,
indispensvel estabelecer a distino entre tica pblica e tica
privada. No entanto, deve-se ter em mente que o cidado que
exerce um cargo pblico um ser nico, isto , no age de
acordo com alguns princpios morais durante o exerccio de
sua funo e com outros princpios durante seu horrio de
lazer e descanso; de outro modo, ele no deixa alguns de seus
princpios guardados em casa quando vai trabalhar. Significa
dizer que o ser humano nico, em sua essncia e carter, e
pode refletir, amadurecer, mudar e transformar suas
convices e seus princpios, mas como parte de um processo
que se realiza ininterruptamente e de modo gradativo, no
como um guardar e depois reaver.
possvel, dessa forma, afirmar que a preocupao
que move o homem durante sua jornada de trabalho a
mesma fora dela; a preocupao com as outras pessoas, com
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os cidados a quem a instituio pblica deve atender
comum, e nesse ponto que se comunicam a tica pblica e a
tica privada.
Conforme De Plcido e Silva (2003, p.566), na
terminologia tcnica profissional a tica definida como o
vocbulo usado, [...], para indicar a soma de deveres, que
estabelece a norma de conduta do profissional no
desempenho de suas atividades e em suas relaes com o
cliente e todas as demais pessoas com quem possa ter trato.
Para os servidores pblicos, a tica refere-se diretamente s
situaes cotidianas, pois, na rotina diria de seu trabalho, o
servidor resolve conflitos e avalia decises que envolvem
questes ticas e, portanto, necessita de discernimento para
tomar as decises mais adequadas e ticas, embasadas numa
escala de valores morais que lhe permitam decidir, com
tranquilidade, pelo justo e o correto.
Os administradores municipais podem dar incio a
uma reeducao a partir da desmitificao de resistncias
originadas por suposies difundidas atravs dos anos de que
se promove tica apenas pelo combate corrupo ou pela
convico de que a existncia de dvida quanto conduta
correta seria uma evidncia da falta de tica. Esses mitos
resistem ainda hoje e demonstram que muito h por aprender
sobre tica.
Pode-se dizer que levar vantagem, ter benefcios
econmicos e financeiros so meramente os resultados de
atitudes corruptas. A verdadeira corrupo est em no
compreender a importncia e o significado do servio
pblico, no agir com despreparo e incompetncia por no ter
a exata compreenso dos objetivos da administrao pblica.
Erra quem, no exerccio da funo pblica, exerce atividades
com objetivos privados, quer sejam para si, para outros ou
para empresas, e erra ainda mais quem o faz quando tem a
responsabilidade de administrar a mquina pblica e assegurar
- 230 -

que os servidores tenham condies de agir por modos

justos, nos quais os meios sejam adequados e os fins sejam
em prol da coletividade.
essencial ao administrador pblico municipal,
mesmo que no possua conhecimento aprofundado dos
direitos fundamentais, cercar-se de uma assessoria jurdica e
administrativa competente que lhe permita estabelecer uma
linha de trabalho direcionada garantia dos direitos
fundamentais.
preciso refletir entre o pblico e o privado,
identificar quais so os interesses privados/individuais e os
coletivos. Por vezes, falta ao cidado que assume o cargo de
administrador municipal conhecimento da esfera pblica; no
entanto, fundamental que conhea as diferenas e as
semelhanas entre a administrao pblica e a privada,
cabendo-lhe formar sua equipe de trabalho com pessoas que
tm conhecimento do servio pblico, ou seja,
preferencialmente com servidores pblicos.
Frequentemente, ao formarem suas equipes, os
administradores municipais assessoram-se de apoiadores de
campanha que assumem os chamados cargos de confiana.
Esse tipo de contratao acarreta para a administrao pblica
uma perda de recursos, sejam pessoais ou financeiros, de
modo que as contrataes so ligadas aos partidos polticos
de apoio. Ocorre que nem sempre o administrador possui a
sua disposio pessoas qualificadas para fazerem parte da
gesto de uma administrao pblica; por isso, de
fundamental importncia que o administrador e sua equipe
tenham o foco no trabalho para servir ao pblico e no aos
interesses pessoais ou partidrios, e assim ser possvel dar
aos cidados (muncipes) os produtos e servios como sade,
educao, assistncia social, segurana, trabalho e gerao de
renda com a qualidade desejada.
- 231 -

O administrador municipal e sua equipe devem
conhecer com clareza seu papel como gestores, saber o que
querem, podem e devem investir na busca de solues para os
problemas da municipalidade.
Diante do exposto, possvel considerar a priori a
importncia de o administrador municipal identificar, dentre
os servidores pblicos, aqueles que so potencialmente
capazes de executar suas atribuies utilizando-se do
conhecimento adquirido durante a carreira para aprimorar e
colaborar com a gesto. Assim, o aumento da motivao
proporcionar maior probabilidade de formar uma equipe
apta a atingir objetivos coletivos, uma vez que, com
valorizao e reconhecimento, o servidor estar disposto a
contribuir com a administrao.
preciso considerar, tambm, a importncia de
fomentar a educao tica nos cidados, atravs de programas
sociais e polticas pblicas em que crianas e jovens nas
escolas, e nas associaes de bairro para incluir os adultos e
suas famlias, sejam incentivados e estimulados a agir
eticamente. Assim se tornaro adultos ticos, responsveis e
aptos a exercer funes pblicas que garantam o bem-estar
social em prol da coletividade.
Grande parte dos que ingressam na administrao
pblica buscam a garantia de segurana e estabilidade
financeira, o que por vezes pode significar a nica alternativa
para a satisfao de suas necessidades bsicas. Vale lembrar
que a estabilidade no servio pblico pode proporcionar
tambm a satisfao das demais necessidades, como as
sociais, a autoestima e a autorrealizao. Para isso,
necessrio que os servidores encontrem dentro de seu
ambiente de trabalho oportunidades de conhecimento,
crescimento e valorizao profissional que devem ser
proporcionadas pelo administrador pblico que, como
corolrio, aps a satisfao das necessidades bsicas,
- 232 -

encontrar um terreno frtil para inserir ou reforar, atravs

do investimento nos servidores, a moralidade e a tica com a
capacidade de internalizar valores da administrao pblica
com condies de nortear seu agir.
Ao ingressarem no servio pblico atravs de
concurso pblico, a realizao da prova de conhecimentos
bsicos e especficos permite presumir que os selecionados
so conhecedores da legislao necessria ao exerccio de suas
funes, alm dos conhecimentos gerais que os levaram a
obter aprovao; desse modo, o administrador pblico tem ao
seu dispor servidores selecionados tecnicamente para cada
cargo. No entanto, para que estejam aptos ao exerccio da
funo pblica, ser preciso proporcionar-lhes uma formao
de conduta tica e moral, assim como fomentar ao longo de
sua gesto programas de reciclagem, aperfeioamento,
incentivo e qualificao, para que os servidores exeram suas
funes com competncia e o administrador possa exigir
deles aquilo que os muncipes merecem, um servio pblico
de qualidade.
A confiana pblica traz como pr-requisito a tica e
apresenta-se como um dos maiores desafios aos
administradores pblicos que decidem investir na construo
da confiana nas instituies pblicas.
A partir do levantamento realizado para determinar os
valores fundamentais ao servio pblico, apontados por seus
pases membros, a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico OCDE (2000, p.5)
identificou alguns passos que podem colaborar para o
surgimento e a preservao da confiana nas instituies
pblicas, os quais passam a ser analisados a seguir.
O primeiro passo trata da definio e adaptao da
misso do servio pblico s necessidades de um mundo em
constante mutao que podero contribuir e assegurar que os
- 233 -

valores fundamentais que compem a misso correspondam
s expectativas dos cidados.
J no segundo, observa-se uma preocupao com a
preservao dos valores enquanto se processam mutaes no
ambiente socioeconmico, de forma a garantir a atuao
constante do governo na reviso e no ajuste dos mecanismos
que asseguram que as mudanas no comportamento dos
servidores pblicos sejam realizadas com o olhar sempre
atento, para que os valores correspondam s expectativas e
sejam preservados durante as mudanas.
O terceiro passo versa sobre a instaurao de
procedimentos claros e reconhecidos com o objetivo de
estimular e facilitar a denncia de condutas inadequadas e
proporcionar a garantia da proteo aos denunciantes que
contriburem para a deteco de casos individuais de m
conduta.
O quarto passo refere-se importncia da articulao
de medidas de integridade, com desenvolvimento e estmulo
ininterruptos, no como atividades isoladas, mas como parte
integral de todos os sistemas administrativos para que
forneam apoio ao ambiente gerencial.
No quinto passo, a coordenao das medidas de
integridade identificada com uma pr-condio para o
sucesso, e, para que sejam bem sucedidas, combinam aes
consistentes que levam em considerao um ambiente do
servio pblico mais amplo. Na medida em que estiverem
dispostos a proceder avaliao constante da eficcia de tais
medidas, os administradores tero mecanismos para a
implementao e, ainda, para a formulao de polticas
futuras.
O sexto passo prope direcionar o foco para a
preveno, atravs do crescente reconhecimento de que,
quanto maior for a ateno para a preveno, menor ser a
necessidade de execuo. Trata-se a preveno de um
- 234 -

investimento menos dispendioso no longo prazo, alm de

produzir um impacto mais favorvel sobre a cultura do
servio pblico e sobre o relacionamento entre o servio
pblico e a sociedade civil.
Outro passo na construo da confiana trata da
capacidade de antecipao de situaes que poderiam
enfraquecer a adeso aos valores e aos padres de
comportamento do servio pblico. A administrao pode
organizar-se para informar e responder adequadamente,
antecipando-se s dvidas e s questes que podero ser
suscitadas pela populao.
E por ltimo, trata-se da explorao de novas
tecnologias com o estmulo de diferentes maneiras de
utilizao, direcionadas a provocar a abertura de novos
caminhos para a internalizao da integridade no servidor,
assim como a informao dos cidados quanto ao padro de
comportamento esperado dos servidores pblicos.
Todos os passos analisados permitem que os
administradores pblicos federais, estaduais e municipais, ao
planejarem suas aes, se utilizem da experincia dos diversos
pases membros da OCDE para traar seu plano de governo
com objetivo de fomentar a tica nas instituies e, como
consequncia, nutrir a relao de confiana dos cidados nas
instituies pblicas.
4 Concluso
A viso da sociedade, por vezes distorcida, de que
ao ingressar no servio pblico os servidores se acomodam.
Por isso, fundamental que o administrador pblico exera
seu papel sabendo que muitos servidores se espelharo em
seu programa de trabalho e em seu exemplo. A administrao
municipal, assim como qualquer organizao, deve ser
- 235 -

ocupada por pessoas que detenham o conhecimento das reas
em que exercero seus cargos. Entregar a estrutura de uma
prefeitura aos simpatizantes e apoiadores, vinculados aos
partidos polticos que o elegeram, nem sempre resultar
positivamente; defende-se, ento, que os cargos estratgicos,
conhecidos como cargos de confiana da administrao
municipal, sejam ocupados por profissionais de carreira, ou
seja, por servidores pblicos dentre os que detm as
habilidades necessrias gesto, aqueles que gozam da
confiana do administrador.
O conhecimento e a qualificao na rea pblica
interferem substancialmente na administrao e, assim como
uma equipe qualificada leva ao atendimento dos objetivos da
gesto, ao contrrio, sua carncia reflete uma m gesto.
preciso que o administrador pblico tenha viso ampla,
aplicando em estratgias, processos e pessoas uma conduta
tica para que o trabalho em equipe se torne transparente e os
resultados possam ser alcanados e vistos no longo prazo.
A falta de valores ticos, a busca incessante pelo
fcil, o apego financeiro e a impunidade no servio pblico
municipal permitem que a corrupo se propague com a
possibilidade de se tornar uma prtica usual. Cabe ressaltar
que papel do administrador pblico proporcionar aos
muncipes desde a sua base uma formao tica, assim como
formar e qualificar servidores pblicos ticos e honestos.
Formando cidados e servidores capazes de agir dentro da
moral e da tica, haver condies de eleger administradores
pblicos municipais capazes de liderar equipes de trabalho
que tenham o foco de servir ao pblico e, assim, garantir a
qualidade de vida nos municpios.
Ningum melhor do que a administrao pblica
municipal para conhecer seus cidados, hbitos, costumes, o
modo de viver e pensar; exatamente por isso, considera-se
aqui que, a partir do momento em que administrao pblica
- 236 -

municipal investir nos cidados atravs de incentivos na

educao, atingindo crianas e jovens, e nas associaes de
bairro para incluir os adultos e suas famlias, atravs do
estmulo e do incentivo s atitudes ticas, se poder formar
uma gerao consciente de suas responsabilidades e, da
liberdade na tomada de decises, uma gerao com o poder
de discernir atos corruptos dos que no o so.
A constatao de que o investimento nos cidados
trar como consequncia servidores pblicos conscientes da
importncia de suas decises e preparados para agir com tica
no exerccio da funo pblica permite concluir, sem parecer
utpico, que o investimento nos cidados, alm de se obter
uma gerao mais consciente de suas responsabilidades e
limites, originar como consequncia uma gerao de
servidores pblicos motivados a respaldar suas escolhas
(aes e omisses) na tica.
Relevante considerar que, ao tomarem conhecimento
dos passos identificados como capazes de impulsionar a
confiana nas instituies pblicas, os administradores tm a
possibilidade de planejar suas aes de modo que permita
adaptar a misso do servio pblico s necessidades
existentes, e que essas aes possam contribuir para a
preservao dos valores da administrao pblica. Ao
vislumbrar as possibilidades de atuao, os administradores
podem agir preventivamente na instaurao de
procedimentos capazes de garantir a proteo dos
denunciantes das condutas antiticas, e ainda articular e
coordenar medidas de integridade com foco na preveno.
No contexto atual, o universo de providncias
possveis de serem realizadas pela administrao vasto e
pode ser ainda ampliado ao se considerar que os
administradores municipais tm a possibilidade de interagir
diretamente com os muncipes, participar de aes em
- 237 -

contato direto com a sociedade, o que aumenta o
distanciamento quando se trata de Estado ou Unio.
fundamental destacar a importncia da distncia,
neste caso da ausncia dela, ao considerar que atitudes
desenvolvidas pela administrao municipal podero trazer
resultados mais rpidos e efetivos, alm de permitir a
identificao das necessidades e, dentre elas, eleger as
prioridades para o uso racional de recursos pblicos e o
resgate da valorizao dos direitos fundamentais.
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A INFLUNCIA DO PODER ECONMICO

NA FORMAO DA GESTO PBLICA
MUNICIPAL: identidificao e controle
Rafael Verdum Cardoso Figueir
Mestrando em Direito
Larissa Vitria Silveira da Silva
Graduanda em Direito
1 Introduo
Historicamente o abuso de poder configura um fato
inafastvel s relaes scias; a sociedade se mantem unida
ainda que artificialmente - por uma corrente de tenso forjada
a partir da ideia de poder. No raro esta tenso contm
influncias econmicas, caracterizada ora pelo emprego
irregular e desmedido de ativos financeiros, ora valendo-se da
imposio social do agente dominador. Em qualquer caso,
tem-se configurada relaes de dominao baseadas no poder
econmico, nas quais o interesse privado prevalece sobre as
intenes polticas.
Visando analisar as nuances do fenmeno no qual,
dominantes e dominados gravitam em torno da mesma fonte
de sujeio, o presente trabalho est voltado anlise das
manifestaes sociais do poder, em especial a expresso
econmica dessa sujeio. A delimitao da anlise ser as
eleies municipais ocorridas no ano de 2012, no municpio
de Capo da Canoa; tendo como base a investigao da
possibilidade de direcionamento do pleito municipal a partir
da dominao econmica.
- 241 -

Para tanto, em um primeiro momento sero verificadas
as diversas origens e expresses que compe o poder poltico.
Em uma segunda oportunidade, o texto passar a verificar, a
especfica manifestao econmica do poder. Por fim, ainda
com grande importncia para o contexto deste trabalho, ser
respondida a indagao sobre a possibilidade de, em tese,
aes desenvolvidas por meio do uso abusivo do poderio
econmico, contriburem negativamente para o processo
poltico e interferem na formao da gesto pblica.
2 O poder e suas manifestaes
A anlise da delimitao acerca do poder poltico
pode ser exposta a partir da contextualizao realizada por
Wolkmer (2001, p. 26), no sentido de que at a queda do
sistema feudal, em meados do Sc. XV, a estruturas sociais
esto permeadas por um poder difuso e diludo. A sociedade
da poca do medievo pode ser descrita como uma
multiplicidade de centros de poder; cada reino, ainda que
ligado ao imprio, possui uma autonomia mais ou menos
plena em matria de exerccio do poder poltico. Esta situao
confere sociedade da poca uma diversidade de sistemas
jurdicos e polticos que vo se sobrepondo ao poder central
do imprio. Este modelo no logrou sucesso sendo
abandonado juntamente com o advento de um novo mtodo
de produo: a produo capitalista.
Ao analisar o tema da evoluo do sistema jurdico, e
por consequncia as reformulaes que se deram sobre o
poder poltico, Gurvitch (2005, p. 36) demonstra que ao
surgimento do Estado Moderno, segue-se a centralizao e
deteno do monoplio da produo jurdica e poltica. Esta
prtica acaba por absorver toda a complexa coletividade
existente nos tempos medievais a uma subordinao
incondicional que percorre toda a modernidade.
- 242 -

Portanto, o entendimento sobre o fenmeno social do

poder tem incio, portanto, na contextualizao acerca do
modelo capitalista de produo, o qual suplantou o sistema
feudal, bem como no esclarecimento de que o interesse da
nova classe est voltado para a centralizao poltica e o
controle estatal da produo normativa.
Discorrendo sobre evoluo do Poder Social e do
Estado Moderno, Cruz (2007, p. 73) demonstra que ambos
esto intimamente ligados ao conceito de Soberania. Esta, por
sua vez, remete ao entendimento de transferncia de poder de
uma pessoa - o soberano - para ser as mos de uma entidade
inanimada, o Estado. Este movimento conceituado como
Soberania da Nao, onde o poder estatal dever ser
racionalmente
exercido
mediante
instituies
constitucionalmente legitimadas.
A questo que surge a partir desses conceitos como
explicar que o Estado possa revestir-se de uma representao
e, ao mesmo tempo, servir-se desta mesma representao para
o exerccio do poder poltico. Em outras palavras: Como
pode esta entidade poltica, ser criador e criatura?
Uma das primeiras respostas encontradas pela doutrina
cientfica afastar da ideia de poder os conceitos divinos e
coloc-los sob o manto poltico. Essas ideias reconhecem no
cidado as condies e possibilidades de desenvolvimento de
uma ordem social, desconectada de fundamentaes
metafsicas. Esta ideia de regulamentao social encontra na
democracia moderna, por meio de representaes
institucionais, o mecanismo para institucionalizar o uso do
poder.
Nesse sentido Dahl (2001, p. 31) demonstra que a
democracia tem incio na identificao da necessidade de um
acordo popular para que o governante possa exercer
legitimamente o poder poltico, tornando-se, aos poucos, uma
- 243 -

necessidade comum a quase todos os Estados ocidentais.
Advinda da antiguidade grega, a democracia tem como
origem a administrao das cidades-estados. Como as cidades
formam ficando cada vez maior e as decises polticas cada
vez mais localizadas no governo central, foram desenvolvidos
mecanismos de representao popular que corrigiam a
impossibilidade de comparecimento pessoal s assembleias.
Da ento, a difuso do mecanismo de representao.
Este mtodo, por um alado, mostra-se apto centralizao
legtima do poder poltico nas mos dos representantes e, por
outro lado, no esvazia as prticas democrticas, uma vez que
deixa a possibilidade dos cidados exercerem indiretamente
sua vontade.
Contudo, a atual conjuntura poltica alienou de tal
maneira o exerccio do poder poltico que as instituies
representativas passam por uma crise de legitimao que
corri a manuteno do poder. A este respeito Pereira (2000,
p. 32), dispe que o exerccio do poder poltico est cada vez
mais distante dos atores sociais. A este fenmeno podem ser
atribudas vrias causas, como a falta de controle dos eleitores
sobre os eleitos; a falta de coerncia entre nos projetos e
programas eleitorais, bem como caos envolvendo desvios de
verbas e corrupes das aes polticas.
Ainda assim, mesmo frente apatia que percorre a
sociedade contempornea, Moreira (1998, p. 21) elucida que
poder poltico ainda uma forma muito eficaz de controle
social. Por meio dele possvel direcionar a conduta de um
determinado grupo de pessoas, em prol de um objetivo que,
para o bem ou para o mau, em muitos casos passa
desapercebidos aos apressados olhos sociais. Todos aqueles
que dispem de meios materiais para este direcionamento so
detentores do poder, no costumando medir esforos para
nele se manter.
- 244 -

Em suas mltiplas possibilidades de materializao, o

poder poltico pode-se identificar-se emergncia do poder
econmico. Ele, o poder econmico, caracterizado tanto
pela utilizao de recursos financeiros quanto pela deteno
dos meios de produo. Adotando uma concepo marxista,
possvel afirmar que o poder econmico est ligado
dominao de uma classe social detentora do capital
produtivo, composto pelos meios de produo e pela mais
valia, sobre outra parcela que se pe em relao de dominada.
Marx (1998, p. 18) demonstra que a relao de domnio
econmico acaba por derrubar toda a possibilidade de
construo de sociedade igualitria e justa. No obstante a
verificao de uma dominao econmica e a verificao dos
nefastos resultados que dela ocorrem, a sociedade no se
desprende dos imperativos mercantis e passa a reproduzi-los
em escala industrial; repete, desta forma, em modo social
aquilo que ocorre a nvel mercadolgico: a dominao por
meios da utilizao do aparelho econmico.
Sendo um fator determinante na construo social,
avulta a importncia da anlise do uso do poder econmico
no custeio de campanhas eleitorais. Se, em sua perspectiva
estruturalista, o poder econmico sucumbe o princpio da
igualdade, ao ser empregado na base do processo eleitoral, ele
tende a corromper a paridade existente entre os candidatos e
os partidos polticos.
Sobre o assunto preleciona Colho (2006, p. 92) que o
uso e o abuso do poder econmico nas eleies brasileiras ,
sobretudo, o reflexo de uma cultura poltica viciada, alheia
tica e moral. difcil estabelecer todos os meios de abuso
de poder levando em conta todas as suas variaes e
evolues ao longo do tempo.
O controle do uso irregular do poder econmico se
mostra, nesse sentido, de uma importncia tamanha. Fala-se
- 245 -

de uso regular, pois conforme afirmado, a sociedade est
completamente ligada por valores econmicos e parece
irremediavelmente penetrada por eles. Da a necessidade de (i)
um limite seguro para o seu exerccio, (ii) um mtodo eficaz
de dominar os seus excessos e (iii) critrios seguros para a
identificao de seu uso abusivo. Atinge-se, desta forma, uma
esquiva para a anunciada morte poltica do Estado; freia-se a
ascenso da poltica de mercado, impede-se o nascimento do
globalitarismo. (SANTOS, 2000, p. 25).
3 O uso abusivo do poder econmico
O tratamento a respeito do poder econmico, no
forma um terreno seguro a formao de seu prprio conceito.
Em termos de legislao nacional, ainda e incipiente a
regulamentao das condutas sobre aquilo que possa vir a ser
uma ao humana voltada ao abuso do poder econmico. A
Lei Complementar 64/90, ao tratar das causas de
inelegibilidade, acabou por no estabelecer uma diretriz
material descritiva daquilo que de fato vem a ser o abuso ou
uso ilegal - do poder econmico. Neste sentido, h uma certa
instabilidade quando se tenta estabelecer um limite seguro
para qualificao legal do uso do poder econmico.
Isso, pois, o que a legislao tende a proibir e
combater o uso abusivo desta forma especfica de poder
econmico, ou seja, o uso fora de limites razoveis e que,
desta forma, cria um desequilbrio entre os adversrios
polticos. O contrrio sensu tem-se ento, que o uso regular
do poder econmico e no o abuso permitido. E no
poderia ser diferente. Conforme afirma Grau (2011, p. 35), a
sociedade vive em um sistema de constante influxo
econmico, onde as relaes sociais e at mesmo o Direito
so reflexos de inmeras variveis. Uma delas decorrente
- 246 -

invariavelmente do sistema econmico que percorre certa

sociedade em determinado tempo e lugar.
Da a possibilidade de afirmao de que os
movimentos polticos tambm esto permeados destes
mesmos influxos. Em cada tempo, em cada lugar, haver um
conjunto de cidados com aes polticas submetida aos
mesmos influxos de mercado que percorrem as instituies
polticas e jurdicas de sua era.
Nesse sentido, avulta o trabalho dos operrios e dos
operadores do Direito em detectar qual o momento em que
as influncias do mercado passam a corroer as estruturas
polticas, a ponto de destrurem a prpria sociedade. O
Direito torna-se, assim, instrumento de controle e de
reformulao das aes polticas: ao mesmo tempo em que
combate o uso abusivo do poder econmico, praticado pelos
agentes polticos, tambm serve como norte para
reformulao das aes que estar inevitavelmente penetrada
pelo poder econmico. Para que isso acontea, necessrio
que haja uma abertura dos espaos polticos de controle e
deciso social; apenas instrumentos jurdicos formais, como
prestaes de contas peridicas e declaraes fiscais, no
meio seguros para que as aes polticas fiquem livres das
interferncias econmicas.
Debruando-se sobre o tema do domnio das massas
sociais, Chomsky (1999, p. 08) realiza uma anlise acerca da
instrumentalizao da economia e seus reflexos nas atividades
polticas nacionais. O autor alerta sobre os riscos que o uso
maximizado do poder econmico pode causar sociedade,
notadamente aquelas onde se observa um capitalismo
tardiamente desenvolvido, tal qual o caso do Brasil. Nestes
espaos polticos a democracia pode ser facilmente esvaziada
mediante prticas de fabricao de consenso; isto, pois, o
processo de obteno de confiana pelos governantes tem
- 247 -

incio na imposio de um controle, sobretudo um controle
econmico. Depois de atingido este controle, os governantes
passam a manipular o consentimento das massas, no intuito
de conduzi-las para horizontes distantes democracia.
possvel afirmar, ento, que a utilizao de
estratgias polticas de dominao social, mediante o emprego
do poderio econmico, enfraquece a democracia e torna os
governados peas de manobra; situa os atores scias em meio
a um jogo de interesses que pouco ou nada tem a haver com
o desenvolvimento social. nesse sentido que Tabarelli
(2006, p. 47) refere que a democracia contempornea caminha
para rumos de uma fantochizao dos atores, onde as prticas
polticas representativas acabam por repetir conceitos de
mercado, igualando os cidados clientes do Estado, e este
visto como um prestador/fornecedor de servios ou
produtos.
Diante dessas afirmaes no se espera estabelecer
bases para um sistema poltico desconectado das prticas de
mercado; ou ainda demonstrar que o modelo capitalista de
produo incompatvel com a democracia. A pretenso aqui
aventada est direcionada para a ateno aos efeitos que a
interveno econmica pode causar na poltica e na
organizao social.
Essa preocupao bem demonstrada por Arendt
(2012, p. 123) ao analisar que, se no sculo XIX o
imperialismo pretendeu expandir o poder econmico sem
preocupar-se com a criao de um corpo poltico organizado
e estruturado, a contemporaneidade tenta equilibrar
crescimento econmico e desenvolvimento social. O ponto
chave desta tentativa reside no fato de que, diferentemente
das estruturas de poder econmico, a formao do poder
poltico no pode expandir-se de maneira infinita, sob pena
do consumir a prpria organizao social; ele est delimitado
pelas mesmas prticas que o externam. H neste sentido, uma
- 248 -

retroalimentao do poder poltico, quanto mais democrticas

as prticas que o sustentam, mais fortalecido sero as aes
que dele emanam.
Da as afirmaes de Arendt (2012, p. 189) de que o
poder econmico se encontra sustentado nas foras humanas
de produo, enquanto o poder poltico sustenta-se na
obteno genuna e espontnea do consentimento para o
fortalecimento do Estado-Nao. Conclui-se, ento, que as
foras humanas voltadas produo do poder econmico s
podero encontrar uma delimitao segura, quando existentes
mecanismos de fortalecimento do poder poltico. Em termos
democrticos, quanto mais fortalecido o Estado-Nao,
menor as chances de interveno econmica e do surgimento
de um governo invisvel e ilimitado.
Corroborando essas ideias, Chomsky (1999, p. 20)
demonstra que durante a dcada de 1960 possvel observar
no Brasil um investimento de capital externo, que segundo os
argumentos de seus idealizadores, est destinado ao
desenvolvimento local maximizao da democracia. O
fundamento desta ao econmica tem apoio no ideal de
proporcionar um benefcio a toda classe de cidado
brasileiros;
visto
que,
mediante
incentivos
aos
empreendimentos privados possvel verificar o
beneficiamento do Estado Brasileiro. O aumento do capital
privado torna feliz o trabalhador, emergindo as alegrias da
vida em um sistema democrtico; por sua vez, o patro
prospera e impulsiona a sociedade em passos largos ao
desenvolvimento democrtico e ao fortalecimento da poltica.
Contudo, Chomsky (1999, p. 06) refere que a anlise desta
interveno econmica, em verdade revela a inteno da
quebra de uma dita ameaa comunista. O poder econmico,
nesta rbita, longe de efetivar um desenvolvimento
- 249 -

democrtico, serve de sustentao para uma ao poltica
ditatorial.
Emerge dessas ideias a noo e a necessidade de
fortalecer a democracia a fim de que sejam minimizados os
reflexos e a interveno do poder econmico no processo de
construo do poder poltico. Alguns aspectos como o
empoderamento local proposto por Dowbor (2016, p. 12), a
descentralizao poltica referida por Hermany (2007, p. 23) e
participao direta na gesto dos interesses pblicos aventada
por Santos (2002, p. 110), podem ser elencados como
mecanismos capazes de proporcionarem o fortalecimento do
poder poltico e conter a interferncia econmica.
4 A interferncia do poder econmico no processo
eleitoral municipal: a necessidade de um controle social
Por questes metodolgicas, que envolvem espao e
tempo de debate, a temtica do presente trabalho no se
prope a anlise amide de todos os aspectos que possam
contribuir para a mitigao da interferncia do poder
econmico na gesto pblica ou demonstrarem
especificamente as causas de seu surgimento. Neste
momento, a temtica aqui desenvolvida direciona-se mais
especificamente anlise de prticas que acabam por
materializar a interferncia econmica no processo de
produo do poder poltico, discorrendo-se especialmente
sobre fatos que tendem a proporcionar uma manipulao ou
desequilbrio no processo de representao democrtica.
A compreenso do desenvolvimento poltico
brasileiro poder ser bem compreendida a partir da anlise
histrica exposta por Pereira (2000, p. 03). O autor demonstra
que a gesto pblica no Brasil tem origem em acordos
hereditrios e patrimonialistas, os quais desde a antiga
- 250 -

repblica no Sculo XIX j denotavam a tendncia nacional

confuso entre gesto pblica e gesto privada.
Nesta seara, a trajetria do poder poltico brasileiro
est intimamente ligada ao desenvolvimento do poder
econmico; a prpria diviso histrica da gesto pblica
brasileira contm mais traos econmicos que propriamente
polticos. Neste sentido, Faoro (2001, p. 689) destaca que o
final do sculo XIX e incio do Sculo XX marcado por
uma alternncia poltico conhecida por Repblica Caf-comLeite; um perodo onde produtores mineiros de leite
alternavam-se o poder poltico com cafeicultores paulista. No
mesmo sentido, no nordeste do pas possvel verificar a
existncia de uma poltica coronelista, dirigida por donos de
engenho de cana de acar, coronis criadores de gado, e
plantadores de caf do Vale do Paraba.
Todo esse movimento poltico, o qual possui por base
o exerccio do poder econmico, reflete o que Pereira (2000,
p. 05) acredita ser um modelo de gesto patrimonial e
sucesso hereditria de governo. A elite patrimonialista, alm
do poder econmico, detentora de um saber jurdico
formal. Filhos de coronis, de produtores de caf, de donos
de engenho passam a integrar os quadros dos Ministros,
Conselheiros e funcionrios de auto escalo; em grande parte,
todos eles formados nas escolas jurdicas de So Paulo,
Olinda e Lisboa. Esse quadro patrimonialista e hereditrio vai
se perpetuando no cenrio poltico brasileiro e, ainda que
legitimado por prticas democrticas, como o sufrgio
universal e eleies diretas e peridicas, mostra-se inegvel a
influncia do poder econmico no desenvolvimento do
processo poltico nacional.
Especificamente no contexto do processo poltico
eleitoral, o uso do poder econmico pode atingir uma
conotao negativa, que o torna ainda mais perigoso que as
- 251 -

manifestaes anteriormente mencionadas; pois a lisura e a
igualdade eleitoral podem restarem abaladas mediante o abuso
do poder econmico. Conforme referido, a intangibilidade
entre poder poltico e poder econmico, situao impossvel
de ser alcanada. Todavia, conforme adverte Moreira (1998,
p. 25), dentro do procedimento eleitoral deve-se buscar
sempre o uso racional das potencialidades econmicas, seu
uso abusivo no se distingue do desvio do poder e corri o
prprio procedimento eleitoral.
possvel afirmar, ento, que o bem jurdico a ser
tutelado (i) a normalidade e a legitimidade das eleies, a
qual turbada com a influncia do poder econmico ou
abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na
administrao direta ou indireta, e (ii) o interesse pblico de
lisura e transparncia eleitoral, visto que o Direito Eleitoral
no pode deixar-se conter pela incidncia do mau uso do
poder, seja ele proveniente do poder pblico ou poder
privado.
A Constituio Federal estipula que o Brasil constituise em um Estado Democrtico de Direito, salientando ainda
que todo poder emana do povo (BRASIL. Constituio,
1988). por estes motivos que deve ser assegurada a
democracia, levando em conta a cidadania, o direito de votar
e de ser votado como imperativos protegidos e livres de
qualquer interferncia nociva ao seu exerccio. A escolha
daqueles que comporo o processo eleitoral deve, desta
forma, ter como base a livre escolha dos representantes; deve
pautar-se pela indicao de projetos elaborados e
apresentados nos planos de governos e desenvolvidos
durantes as campanhas eleitorais. Busca-se, com isto, a
realizao efetiva de uma eleio livre de prticas abusivas e
evitando a capitao ilegal de votos.
Visando a manuteno democrtica do poder, a
Constituio Federal 1988 traz em seu Captulo IV os direitos
- 252 -

polticos; estabelecendo o uso do voto como instrumento da

soberania popular. No rol do artigo 14 da Constituio
Federal ainda traz o voto obrigatrio e facultativo, as
condies de elegibilidade, a idade mnima para se candidatar,
casos em que h inelegibilidade de algumas pessoas, a
impugnao de mandato eletivo. Cumpre ainda ressaltar, que
o pargrafo 9 do artigo 14 da Constituio Federal refere-se
lei complementar 64/90, tal pargrafo autoriza a edio da lei
complementar que dispe sobre outros casos de
inelegibilidade e prazos de cessao dessas.
A respeito especfico das condies de elegibilidade, a
Lei Complementar 64/90 traz os pressupostos que se torna
vedado a candidatura. A referida lei veio complementar o que
est descrito no artigo 14, pargrafo 9 da Constituio
Federal, trazendo mais detalhadamente em seu rol os casos de
inelegibilidade. Em seu artigo 1 a LC 64/90 determina de
forma taxativa os casos de inelegibilidade; dentre eles
encontram-se: os analfabetos, os inlistveis ou os que em
funo de cargo que exerce ou grau de parentesco e ainda h
aqueles que esto em uma situao que os impede a se
candidatar h algum cargo eletivo, em determinada
circunstncia.
Cumpre salientar que o sujeito inelegvel no poder
usufruir de cidadania passiva, mas ainda assim poder usufruir
de sua cidadania ativa, ou seja, tal inelegibilidade no atinge o
direito ao voto. A inelegibilidade leva em conta a ausncia de
requisitos para a elegibilidade, o cargo que j assume o
inelegvel, o grau de parentesco com algum que j ocupa
cargo eletivo e representao julgada procedente em processo
com trnsito em julgado.
Algumas inelegibilidades so absolutas e outras so
inelegibilidades relativas, as inelegibilidades absolutas
constituem em inelegibilidades permanentes por tempo
- 253 -

indeterminado para qualquer cargo eletivo, cumpre enfatizar
que somente a Constituio Federal poder estabelecer tal
inelegibilidade absoluta. J nos casos de inelegibilidade
relativa levada em conta a situao momentnea da pessoa,
podendo ela estar inelegvel para certos cargos eletivos por
tempo determinado ou por situaes que naquela certa
eleio no pode ela concorrer ao cargo eletivo podendo
neste caso a inelegibilidade ser chamada de elegibilidade
genrica.
No mesmo sentido, o Cdigo Eleitoral, Lei n
4.737/65 rege normas ligadas a execuo dos direitos
polticos de forma organizada, trazendo no artigo 237 o abuso
de poder descrito como forma abusiva interferindo
principalmente na liberdade de votar e atribuindo em seu
pargrafo primeiro legitimidade para que os eleitores e
partidos polticos denunciem tais prticas abusivas.
A lei das eleies, Lei n 9.504/97 regula normas da
prpria eleio, auxiliando para impedir que haja abuso do
poder econmico e poltico. Dentre as medidas adotadas para
a preservao do processo eleitoral encontrasse a exigncia de
prestao. A prtica est regulamentada no art. 26, onde se
haver prestao de contas por parte dos candidatos de tudo
aquilo que for dispendido na campanha. Dentre as restries
impostas h de se ressaltar que os gastos com alimentao do
pessoal que presta servios s candidaturas ou aos comits
eleitorais no poder ultrapassar 10% (dez por cento) do total
dispendido na campanha; da mesma forma, esto proibidos,
os candidatos e partidos poltico, de efetuarem gastos totais
com aluguel de veculos automotores acima do 20% (vinte
por cento).
Outra imposio trazida pela Lei Eleitoral encontrasse
no art. 41-A, o qual dispe sobre a vedao corrupta de
captao de sufrgio. Dentre as prticas elencadas, tem-se a
proibio de doao, oferta, promessa ou entrega, ao eleitor,
- 254 -

com o fim de obter-lhe o voto, de bem ou vantagem pessoal

de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica. O
pargrafo primeiro prev que basta o dolo especfico de
capitao para caracterizar o ilcito, sendo desnecessria a
efetivao da entrega ou doao.
A vedao da captao ilcita de sufrgio, objetiva
preservar a liberdade do eleitor para escolher em quem votar.
Ao tratar do tema, Colho (2006, p. 86) afirma que como a
proibio do abuso de poder resguarda a normalidade e o
equilbrio do pleito, sua configurao pressupe a existncia,
diante dos atos ilcitos constatados, de potencialidade para
influenciar os resultados das eleies.
A promessa feita pelo candidato ao longo da
campanha eleitoral no tem carter ilcito, no configurando a
captao de sufrgio, o bem ou vantagem devem deter carter
pessoal. Nesse sentido Colho (2006, p. 88) dispe que h de
se verificar uma das opes verbais contidas no dispositivo. A
promessa possui o mesmo status da doao. O oferecimento
possui a mesma regncia que a entrega. Para caracterizar a
captao ilcita de sufrgio, tal captao deve ocorrer entre o
registro da candidatura e o dia da eleio, fora esse perodo
somente pode ser caracterizado o abuso de poder por parte
do candidato, pois esse poder ocorrer a qualquer tempo,
podendo ser antes, durante ou depois das eleies.
Configurada a captao ilcita de sufrgio, necessrio
observar as normas que regem o assunto e o procedimento
que leva a reconhecer que o resultado da eleio poderia ser
outro caso no tivesse ocorrido tal captao. A ao que deve
ser aberta para cumprir tal procedimento Ao de
Impugnao de Mandato Eletivo, referida ao tem natureza
constitucional, que visa inquirir o mandato do candidato
eleito averiguando se realmente ocorreram prticas abusivas.
- 255 -

Notadamente ao encontro do tema, possvel
verificar junto pgina eletrnica do TER-RS, a existncia do
processo n 168212201230, o qual j transitou em julgado. O
caso tem referncia representao poltica por abuso de
poder econmico e capitao ilcita de sufrgio, supostamente
ocorridos nas eleies municipais de Capo da Canoa, no ano
de 2012. (RIO GRANDE DO SUL, 2016).
Antes mesmo do encerrado o pleito eleitoral de 2012,
o TER-RS recebeu o protocolo de uma representao contra
a chapa que, ao final, sairia vencedora da disputa eleitoral. A
representao tinha como base as alegaes de abuso de
poder econmico e capitao ilcita de sufrgio. Os
argumentos usados pelos representantes eram no sentido de
os demandados haveriam praticado, durante todo o perodo
que antecedera ao pleito, a capitao irregular de votos,
engendrando esforos para obstar a votao de um sem
nmeros de eleitores. Segundo consta no Processo TRE n
1682122012, os representados iam at a residncia dos
moradores locais e, mediante a entrega um vale-rancho,
comprometiam o destino dos votos destas pessoas.
Conforme consta nos autos, aps a apurao final do
pleito e a confirmao do resultado, uma grande
movimentao de pessoas foi at um estabelecimento
comercial, onde haveria a troca dos vales pelos cestos bsicos.
Devido ao intenso aglomerado de pessoas no local,
generalizou-se uma grande confuso, que s teve fim com a
chegada da polcia e conduo dos envolvidos at a delegacia.
Embora o caso seja de acesso pblico e j tenha, inclusive, transitado

em julgado; por questes de privacidade e lealdade acadmica, os nomes
dos envolvidos sero abreviados e as siglas partidrias suprimidas.
Acredita-se que assim, ser possvel evitar qualquer mal-estar entre aqueles
que foram parte no processo mencionado.
30
- 256 -

Segundo dados do TRE-RS, a eleio naquela

oportunidade fora decida por uma diferena de 978 votos.
Este fato, somado s acusaes de capitao ilcita de votos e
de abuso do poder econmico, embasaram a representao
contra os eleitos naquela ocasio. (RIO GRANDE DO SUL,
2016)
Contudo, a materialidade dos delitos no restou
comprovada e embora condenados em primeira instncia,
houve absolvio unnime no tribunal. O fundamento do
acrdo absolutrio foi a falta de provas comprobatrias de
terem os agentes concorridos para a prtico do ilcito.
Mediante a anlise desses fatos, ressalta a
importncia de aumento do controle da gesto pblica,
especialmente no que diz respeito ao seu processo de
formao poltica. A possibilidade de fiscalizao democrtica
dos atos polticos, mediante implementao de mecanismos
prprios para o controle social, reflete os pressupostos
propostos por Hermany (2007, p. 273), no sentido da criao
de uma abertura a participao social, efetivando o controle
do poder econmico, por meio da participao popular na
gesto do processo de formao poltica.
Alguns mecanismos de controle social popular ajudam
a reforar a ideia desse modelo. Podem ser colocados entre
eles as audincias pblicas e o acesso popular, por meio dos
portais de prestaes de contas, o controle das despesas e
patrimnio partidrio. Sem deixar de lado outros importantes
mecanismo de controle social, as audincias pblicas
representam a maximizao da possibilidade deste controle,
pois oferecem um ambiente favorvel ao estabelecimento da
gnese de uma democracia efetiva, mostram-se instrumentos
aptos implantao de polticas democrticas de controle e
aperfeioamento da utilizao do poder econmico. Porm,
conforme adverte Hermany (2007, p. 301), a abertura desses
- 257 -

espaos deve estar precedida de um amplo debate social. A
construo de uma gesto compartilhada, pressupe que a
participao popular deixe de ser apenas mero instrumento
homologatrio das decises tomadas antecipadamente e
comporte-se como uma gora capaz de construir o debate
sobre a gesto dos interesses sociais
Surge assim, a necessidade de implementao de um
controle econmico deliberativo, construdo a partir do
reforo da cidadania e das deliberaes entre os atores. A
deliberao propicia, em suma, uma ligao entre
empoderados e poderosos, mostrando-se imprescindvel que,
para a concretizao destes pressupostos, sejam estabelecidas
certas condies ideais de dilogo a entre todos aqueles
envolvidos na reconstruo do controle social. Diante disto,
busca-se apoio na teoria deliberativa habermasiana,
principalmente no aspecto que toca a sua opo por um
terceiro modelo de democracia. Sem se desaguar em um
contedo liberal, Habermas (2002, p. 269) busca apoio nas
ideias republicanas para estabelecer um terceiro nvel de
participao popular, a qual denomina de poltica deliberativa.
Abordando o tema da deliberao no controle do
poder poltico, Leal (2011, p. 11) demonstra que em grande
parte os tericos e prticos que at ento se tem dedicado ao
tema da formao da gesto pblica, descambam para um
modelo democrtico que, fundamentalmente, possui a
representatividade e a tripartio dos poderes como cerne de
suas divagaes e tentativas de reformulaes. A discusso
que se faz nestes campos, tem como foco principal as
conjunturais as influncias que o mercado, a partir de
matrizes de desenvolvimento social, pode exercer sobre a
ao poltica. Contudo, embora cientes de tais influncias, os
autores que se debruam sobre o tema, no mais das vezes,
deixam de lado a questo da possibilidade de uma gesto
- 258 -

pblica exercida, diretamente pelos atores, mediante a criao

de mecanismos mnimos de emancipao social.
Nessa mesma perspectiva, Leal (2011, p. 60) esclarece
que o controle social, mediante participao deliberativa, alm
de proporcionar a redefinio do paradigma da democracia,
torna por redefinir a gesto pblica; os atores sociais
empoderados, tornam a ao poltica um parmetro de
convvio social.
5 Concluso
Pelo exposto pode-se concluir que o atual quadro de
desenvolvimento poltico necessita de modificaes
estruturais a fim de adequar-se s atuais necessidades sociais.
Disto decorre a necessidade de criao de mecanismos
democrticos aptos ao controle do uso abusivo do poder
econmico. Tem-se que, desta forma, casos de manipulao
eleitoral e formao poltica viciada, possam ser evitados
sempre que a fiscalizao popular for to poderosa quanto a
questo da influncia econmica.
Muito embora a anlise do caso julgado pelo TER-RS,
demonstre a impossibilidade de configurao de desvio ou
manipulao econmica do processo poltico, resta clara a
possibilidade de concretizao destas hipteses. Esta
afirmao no tem como base apenas as declaraes
constantes no depoimento das testemunhas e envolvidos no
caso narrado; mas fortificada pelo prprio sistema eleitoral.
A possibilidade de doaes particulares e prestaes de contas
que no so aferidas com um merecido rigor, embasam a
oportunidade de o poder econmico ser utilizado de forma a
desvirtuar o procedimento poltico. Somente mediante um
empoderamento local e desenvolvimento de uma cidadania
participativa que se pode ver minimizados os efeitos
- 259 -

econmicos na gesto pblica e no processo de formao
poltica.
Para o mal ou para o bem, a sociedade estar
inevitavelmente ligada s relaes de poder, mas somente com
o fortalecimento da cidadania participativa e estabelecimentos
de mecanismos populares de fiscalizao, podem ser
superados os malefcios da dominao econmica. Estas
aes de empoderamento, tornam-se ainda mais especiais por
dizerem respeito ao processo de escolha de representantes.
No mesmo, alm de uma cidadania ativa, mostra-se a
importncia do papel do poder judicirio como fonte
assecuratria das prerrogativas da cidadania, pois em matria
eleitoral, ser ele o responsvel pela deciso final sobre o uso
abusivo do poder econmico.
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A Administração Pública Municipal e A Efetivação Dos Direitos Fundamentais

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A ADMINISTRAO PBLICA

FELIPE DALENOGARE ALVES

Lvia Copelli Copatti

Alves, Felipe Dalenogare; Becker, Fabiano de Oliveira; Silveira, Silomar

A democracia e dos direitos humanos : A administrao pblica municipal e o direito

Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

AUGUSTO CARLOS DE MENEZES BEBER

Integrante do grupo de pesquisas Teorias do Direito, coordenado pela Prof.

CAROLINE MLLER BITENCOURT

DANIELA ARGUILAR CAMARGO

EDUARDA SIMONETTI PASE

Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

FELIPE DALENOGARE ALVES

GEISE LORETO LAUS VIEGA

Especialista em Controladoria e Finanas pela Universidade da Regio da

JONAS FAVIERO TRINDADE

Mestrando no Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

LARISSA VITRIA SILVEIRA DA SILVA

Graduanda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, campus

LVIA COPELLI COPATTI

MICHELE MONTE ANDRADE

Graduanda em Direito pela Faculdade Meridional IMED. Integrante do

RAFAEL VERDUM CARDOSO FIGUEIR

Mestrando pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

RAQUEL TOM SOVERAL

Mestra pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e Doutorado)

ROSANE LEAL DA SILVA

Doutora em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e

SANDRA MARA SILVA DE LEON

especial ao poder local, em grande parte do territrio nacional o

A EFETIVAO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

introduzir a discusso sobre as pressuposies que os tipos de

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

de seus interesses, vindo a transmitir passivamente ao Estado,

Assim, HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

efetivao de um governo exercido diretamente pelo povo

No Brasil especificadamente, tende-se a petrificar os

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

Da porque ser necessrio o reconhecimento de que a

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

Desta forma, uma das possveis respostas para o

Assim, considerando-se a possibilidade de

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

atravs do modelo de poltica procedimentalista,

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

poder comunicativo que em si no domina o uso do poder

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

apenas por uma de suas formas, o voto. Isto , muito alm de

Mais especificamente, Bobbio (2000, p. 56), refere que

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

Por conseguinte, dentro de um sistema representativo,

A administrao pblica municipal e a efetivao dos direitos fundamentais:

representante, ainda que atue na ausncia do representado,

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira