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Deslinde.
Recuperacin de oficio.
Desahucio administrativo.
Potestad sancionadora.
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I. INTRODUCCIN 1
Las diferentes administraciones pblicas existentes en nuestro
pas tras la promulgacin de la Constitucin espaola de 1978, necesitan de unos medios materiales para la consecucin de los objetivos que la Sociedad demanda de ellas y para el ejercicio de las
competencias que el ordenamiento jurdico les otorga como supremas representantes del inters general. Por consiguiente, como
cualquier otro actor jurdico que se desenvuelve en el escenario del
ordenamiento, las administraciones pblicas estn dotadas de personalidad jurdica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento
de sus fines. Esa capacidad de obrar alcanza a la adquisicin, utilizacin, proteccin y enajenacin de los medios materiales necesarios para el desarrollo de su actividad como elemento esencial que
favorece y facilita su actuacin.
La actividad que llevan a cabo las administraciones pblicas para
la adquisicin, gestin, utilizacin y proteccin de sus medios materiales tiene un rgimen jurdico especial como consecuencia de que
especiales son los sujetos propietarios de esos bienes y especiales
1. El presente trabajo es el resultado de la Unidad Didctica que para el proceso de formacin continua de los funcionarios al servicio de la Administracin General del Estado me encarg confeccionar el Instituto Nacional de la Administracin
Pblica (INAP). Perdnese, por consiguiente, el marcado carcter dogmtico y el
excesivo celo por la sistemtica que el lector puede encontrar en el mismo. La oportunidad de publicar en este momento esta leccin se hace ms relevante si se tiene
en cuenta que circula actualmente por las diferentes dependencias de los distintos
departamentos ministeriales un Anteproyecto de Ley de Patrimonio del Estado que
tiene como objetivo sustituir, con pretensiones de globalidad, la actual regulacin
que de los bienes pblicos se contiene en nuestro ordenamiento. En mi calidad de
Tcnico de la Secretara General del ente pblico Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) he tenido el honor de informar dicho Anteproyecto, del cual, por motivos profesionales obvios que guardan relacin con el deber de sigilo que pesa sobre
todos los empleados pblicos, no puedo ahora dar ms cuenta, remitiendo a un futuro no muy lejano la publicacin de dicho informe y el anlisis de la nueva regulacin que finalmente se adopte.
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son tambin las finalidades que esos bienes vienen llamados a cumplir. Precisamente por este motivo, en este terreno de los bienes
pblicos podemos encontrar claramente algunas de las caractersticas que mejor definen al Derecho administrativo: lmites de fondo
(respeto al principio de legalidad) y de forma (respeto al procedimiento legalmente establecido) en el ejercicio de potestades administrativas, pero, sobre todo, el equilibrio entre las prerrogativas que
se le otorgan a la Administracin en defensa del inters general y las
correlativas garantas que los ciudadanos poseen como modo de
reaccin ante un posible ejercicio arbitrario de esos poderes exorbitantes por parte de los entes pblicos. De este modo, como veremos
a lo largo de esta UD, siempre que se concede algn privilegio a la
Administracin en cuanto a la utilizacin o proteccin de sus bienes,
se reconoce paralelamente a los ciudadanos unos medios de defensa
cuando la Administracin hace uso de esos privilegios.
En cuanto a los lmites de fondo, stos vienen determinados, en
primera instancia, por la reserva de Ley que establece en esta materia el artculo 132 de la Constitucin. Efectivamente, el texto constitucional impone una reserva material de Ley para la regulacin de
toda clase de propiedades administrativas (Bienes de Dominio Pblico, Bienes Patrimoniales, Patrimonio Nacional y Bienes Comunales).
En este sentido, aunque la Constitucin alude expresamente a
cuatro categoras de bienes diferentes, la doctrina reconduce todas
ellas a tan slo dos: Bienes de Dominio Pblico y Bienes Patrimoniales.
En cumplimiento de esa reserva constitucional, cada categora de
bienes pblicos enunciada est regulada por diferentes normas con
rango de Ley (Ley del Patrimonio Nacional, Ley de Bases de Rgimen Local y Texto Refundido de Rgimen Local para la regulacin
de los bienes comunales, diferentes leyes sectoriales que regulan
bienes incluidos dentro de la categora de bienes de Dominio Pblico, como la Ley de Costas, Ley de Minas, Ley de Carreteras, etc.).
Sin duda, la ms importante de todas ellas es la Ley de Patrimonio del Estado (LPE, en adelante), contenida en el Decreto
1022/1964, de 5 de abril, que aprueba su texto articulado. Posteriormente, es complementada y desarrollada por su Reglamento de aplicacin, aprobado por Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre.
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aplican, como en tantos supuestos de Derecho administrativo, conceptos heredados del Derecho civil a instituciones administrativas
como el demanio.
II. LAS PROPIEDADES ADMINISTRATIVAS: TEORA GENERAL
Y CLASIFICACIN
Bajo la rbrica de propiedades administrativas, la doctrina espaola suele englobar dos tipos o categoras fundamentales de bienes,
que estn sometidos a una regulacin diferente y sobre los que la
Administracin posee tambin facultades distintas.
Como decamos en la introduccin a esta UD, para poder cumplir
y realizar los intereses generales es indudable que la Administracin
pblica ha de disponer de medios materiales o bienes con los que
hacer frente a sus competencias, aunque no todos ellos se hallan
sujetos a un mismo rgimen jurdico.
Nos encontraramos, por una parte, con los bienes que el Estado
posee en un rgimen anlogo al de los particulares, sobre los que
ejerce un dominio similar al de stos, estando sometidos, en general,
al rgimen jurdico-privado. Son los denominados bienes patrimoniales. Por otra parte, tendramos aquellos bienes que ms directamente estn vinculados a la satisfaccin de las necesidades pblicas,
esto es, al uso pblico o al cumplimiento se servicios o utilidades
pblicas, estando, por ello, sometidos a un rgimen jurdico especial,
diferente del privado. Son los denominados bienes de dominio
pblico o bienes demaniales, en terminologa utilizada por la doctrina italiana.
Esta bipolaridad en la clasificacin de las propiedades administrativas existente en Espaa es tradicional desde la aprobacin del
Cdigo civil en el siglo pasado.
Ambas categoras tienen como rasgo comn que su titularidad
corresponde a la Administracin pblica, pero mientras que el Patrimonio o bienes patrimoniales se consideran suficientemente protegidos con el rgimen jurdico establecido por el derecho privado, los
bienes demaniales, en los que el inters pblico es mucho ms patente, necesitan un rgimen especial de utilizacin y proteccin exorbitante del Derecho civil. Por consiguiente, Dominio y Patrimonio
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pia Ley del Patrimonio del Estado define en su artculo 1 al patrimonio en sentido negativo por referencia al dominio pblico o demanio.
Es precisamente en el rgimen jurdico del dominio pblico
donde se dan con ms intensidad las especialidades o prerrogativas
que la Administracin posee para utilizar, gestionar y proteger estos
bienes integrantes del mismo, participando los bienes patrimoniales
de algunos de estos privilegios, por lo que se puede afirmar que el
rgimen jurdico de unos y otros bienes no est tan alejado y que
convergen en aspectos concretos.
4.1. Concepto
Podemos definir los bienes de dominio pblico como aquellos
destinados al uso comn o pblico, o destinados a la prestacin
de un servicio pblico, y sometidos, por ende, a un rgimen jurdico especial exorbitante del Derecho privado.
4.2. Naturaleza jurdica
Dos han sido las teoras que ms han destacado a la hora de
explicar la naturaleza de los bienes de dominio pblico: la teora del
dominio pblico por naturaleza y la teora del dominio pblico por
afectacin.
La primera, la del dominio pblico por naturaleza, parte de la
vieja distincin romana entre res fisci y res publicae, y sostiene
que la res publicae, o dominio pblico, eran las cosas que por su
naturaleza estaban destinadas al uso comn o pblico, no siendo susceptibles de apropiacin o enajenacin y no pudiendo ejercerse
sobre ellas por parte del Estado titularidades dominicales.
Formaban parte de este grupo, bsicamente, las partes del territorio, tales como las vas, las plazas pblicas, los ros... Estas partes del
territorio eran consideradas como res nulius, y las funciones del
Estado con respecto a las mismas se agotaban en una funcin de
guarda y vigilancia, sin que pudiera hablarse de una propiedad estatal sobre las mismas.
El mximo representante de esta teora es Proudhon, para
quien el dominio pblico est compuesto por cosas cuya naturaleza
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exige que su uso sea de todos y su propiedad de nadie, correspondiendo al Estado, nicamente, las funciones de guarda y superintendencia precisas para salvaguardar el uso comn.
Actualmente la tesis del dominio pblico por naturaleza es rechazada mayoritariamente, siendo la teora del dominio pblico por
afectacin la aceptada, no sin matices, como vimos, por la doctrina
a la hora de explicar la naturaleza jurdica de los bienes integrantes
del dominio pblico.
Esta teora sostiene que los bienes que no son propiedad de los
particulares son propiedad del Estado (no existen las res nulius), y
que de stos, los que son por el Estado afectados o destinados al uso
pblico, o a la prestacin de un servicio pblico, constituyen el
dominio pblico, que se caracteriza por su peculiar rgimen jurdico
motivado precisamente por ese destino o afectacin al uso o al servicio pblico.
En definitiva, es el Estado el que declara los bienes destinados al
uso o servicio pblico y los que no son destinados a dicho uso pblico y son considerados como patrimoniales.
Esta teora cuenta con una ventaja importante sobre la teora del
dominio pblico por naturaleza, ya que prescinde de disquisiciones
metajurdicas acerca de la naturaleza de las cosas y las sustituye por
la practicidad de considerar bienes integrantes del dominio pblico
aquellos que seala la norma positiva emanada de la voluntad popular.
El mximo representante de esta teora es Hauriou.
Por otra parte, teniendo en cuenta el especial rgimen jurdico
que caracteriza los bienes de dominio pblico, parte de la doctrina ha
sealado que la propiedad del Estado sobre dichos bienes mientras conservan el carcter de demaniales es muy discutible; la propiedad implica la idea de dominio de libre disposicin y el rgimen
jurdico de los bienes demaniales hace que las posibilidades de disposicin del Estado sobre ellos estn muy sensiblemente reducidas.
A este respecto, el Derecho positivo espaol parece reconocer la propiedad del Estado sobre estos bienes en los artculos 338, 339 y 340
del Cdigo Civil. Sin embargo, el artculo 341 seala que los bienes
de dominio pblico, cuando fuesen desafectados, pasan a ser propiedad del Estado, por lo que, a sensu contrario, puede interpretarse que
mientras conserven el carcter de demaniales no le pertenecern.
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Montes pblicos, por ejemplo) que se aproximan mucho en su rgimen a los patrimoniales.
As, Hauriou habla, en frase que ha tenido gran predicamento, de
una escala de la demanialidad, que va de los bienes de dominio
pblico tpicos o naturales, hasta la frontera con los bienes patrimoniales.
4. Como pone de manifiesto Garrido Falla, en nuestro Derecho
positivo la afectacin al uso o al servicio pblico no es requisito suficiente para que un bien sea considerado de dominio pblico, ya que,
a la vista de la legislacin vigente, es indudable que existen bienes
que, pese a ser afectados al uso o al servicio pblico, conservan su
carcter jurdico de patrimoniales. Para este autor, la afectacin debe
jugar como condicin necesaria, aunque no suficiente. Esto quiere
decir que habr que admitir la existencia de bienes patrimoniales del
Estado afectos a un servicio pblico que, no obstante, no forman
parte del dominio pblico, lo cual se corresponde con las modernas
concepciones acerca del patrimonio privado del Estado.
4.3. Elementos del dominio pblico
4.3.1. Elemento subjetivo
En lo que se refiere al elemento subjetivo (quin es el titular del
dominio pblico), se requiere que la propiedad de los bienes que lo
componen pertenezca a una Entidad o Administracin pblica.
No ofrece duda la titularidad de bienes de dominio pblico que
ostentan las Entidades pblicas territoriales. Sin embargo, existen
dudas y la doctrina se divide a la hora de reconocer la posibilidad de
que los denominados entes pblicos institucionales puedan ser sujetos titulares de bienes de dominio pblico, ya que en nuestro ordenamiento positivo los bienes que se adscriben a los organismos autnomos no slo mantienen su calificacin jurdica originaria, sino que,
adems, tradicionalmente se ha considerado que sobre los mismos los
entes institucionales no adquieren su propiedad (art. 80 de la LPE),
sino un derecho de uso. No obstante, del artculo 84 de la LPE parece
desprenderse que los organismos autnomos puedan ser propietarios
de bienes inmuebles que sean necesarios para el cumplimiento directo de sus fines, debiendo deducir en ese caso la demanialidad de los
mismos, e incorporndose al patrimonio cuando dejan de ser necesa-
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se entender implcita en la misma. Tambin se produce la afectacin implcita por la proyeccin y ejecucin de obras pblicas, como
por ejemplo las carreteras (art. 2,1 de la Ley de 29 de julio de 1988,
de Carreteras).
La afectacin presunta se da cuando el ordenamiento jurdico
establece que se entiende producido en determinados supuestos (por
el transcurso del tiempo) un acto de afectacin. Ni la LPE ni su
Reglamento de desarrollo regulan supuestos concretos de afectacin
presunta. Sin embargo, podemos encontrar dos casos en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales [art. 8,4 b) y c)]. El
primero de los apartados se refiere a aquellos bienes patrimoniales
de la entidad local que se hayan utilizado durante ms de 25 aos
para un uso o servicio pblico y el segundo apartado, el c), se refiere
a la adquisicin por prescripcin, conforme al Cdigo Civil, de una
cosa ya destinada a un uso o servicio pblico. En este ltimo supuesto el Tribunal Supremo ha matizado que la competencia para declarar adquirido un bien por usucapin no es facultad de la Administracin, sino de los Tribunales ordinarios.
4.4.2 Desafectacin
La desafectacin es un acto de signo contrario o inverso al de
la afectacin y que produce el efecto de la prdida de la cualidad de
dominio pblico del bien en cuestin, aunque no necesariamente
implica un cambio de titularidad.
Desde un punto de vista material, supone la desaparicin del destino o fin pblico determinante de la afectacin y, consiguientemente, la calificacin de demanialidad del bien. El bien pasa a tener
carcter patrimonial o privado.
Desde un punto de vista formal, constituye un acto jurdico del
mismo carcter o rango que el que hubiere establecido anteriormente la afectacin del propio bien. As, en virtud del criterio contrarius
actus, se requiere de una ley o un acto administrativo, segn la
forma en que se hubiere efectuado la afectacin.
Por lo que a la afectacin genrica se refiere, en los casos de
dominio pblico natural el cese de la demanialidad puede producirse
por ley, aunque tambin puede ser consecuencia de un cambio o
transformacin de la naturaleza o caractersticas fsicas del bien, ya
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sea de modo natural, ya sea de modo artificial (por ejemplo, la desecacin de una marisma).
En el supuesto en que la afectacin se hubiere producido de
forma especfica, mediante acto administrativo (expreso, tcito o
presunto), la desafectacin puede producirse, tambin, por un acto
jurdico de esta clase.
La desafectacin especfica por acto administrativo expreso constituye el supuesto normal y viene regulada por las mismas normas que regulan la afectacin expresa (art. 120 y 121
de la LPE). El acto de desafectacin compete dictarlo al
Ministerio de Hacienda, salvo que exista discrepancia interdepartamental, en cuyo caso la resolucin corresponde al Consejo de Ministros. El procedimiento concreto regulado en el artculo 121 establece que el Departamento que tuviera los bienes
que ya no sean precisos al uso general o a los servicios pblicos, dirigir su comunicacin a la Direccin General del Patrimonio del Estado, en que se harn constar todas las circunstancias que permitan la identificacin del bien o bienes de que
se trate y las causas que determinen sus desafectacin. La
Direccin General aludida tramitar el oportuno expediente y
recabar del Departamento interesado la designacin de un
representante que, junto con el nombrado por dicho Centro
directivo, formalice la correspondiente acta de entrega del
bien o bienes al Patrimonio (los bienes desafectados mantienen carcter demanial hasta el momento de su recepcin formal por el Ministerio de Hacienda).
La base legal de la desafectacin tcita la encontramos en el artculo 341 del Cdigo Civil, segn el cual los bienes de dominio
pblico, cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de la defensa del territorio, pasan a formar parte de los bie-
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nes de propiedad del Estado. Tambin en la legislacin administrativa encontramos preceptos de los que cabe deducir la existencia de
este tipo de desafectacin. As, el artculo 72 de la LPE y el
artculo 119 del mismo texto, en conexin con el artculo 72 de la
Ley de Expropiacin Forzosa, que regula el derecho de reversin del
expropiado.
Por lo que se refiere a la desafectacin presunta, dicha posibilidad ha sido suprimida por el vigente Reglamento de Bienes de las
Corporaciones Locales de 1986, por no haber sido prevista por la
Ley de Bases de Rgimen Local y carecer, por consiguiente, de la
necesaria cobertura legal exigida por el artculo 132,1 de la Constitucin. (Recurdese que la legislacin estatal no contempla la posibilidad de la afectacin o desafectacin presunta de los bienes de dominio pblico.)
4.4.3. Mutaciones demaniales
Una vez efectuada la afectacin, el destino pblico del bien tiene
un carcter definitivo y estable, lo cual no significa que no pueda
variar o modificarse despus en funcin de la posible variacin del
fin de inters pblico que constituye su fundamento. Dicho cambio
de finalidad o de destino no altera, sin embargo, su carcter demanial. A este posible cambio de afectacin se le denomina mutacin
demanial, que es la decisin o acto administrativo por el que un
bien de dominio pblico se destina o vincula a un fin pblico distinto de aquel al que estaba afectado, pero sin cambiar la Entidad o
Administracin titular.
El procedimiento ha seguir para llevar a cabo una mutacin
demanial se encuentra regulado en los artculos 124 y 125 de la LPE
y requiere el cumplimiento de una serie de requisitos, que pueden
resumirse en los siguientes:
1. Que el acto administrativo por el que se aprueba el cambio de
destino del bien en cuestin proceda del rgano competente
para dictarlo y que en la Administracin General del Estado es
el Ministerio de Hacienda.
2. Se requiere, en el mbito estatal y autonmico, que el cambio
de fin o de destino pblico tenga carcter interdepartamental o
entre Consejeras. Si se produce discrepancia a causa del cam-
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bio de destino en el nivel estatal, la resolucin ser competencia del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de
Hacienda.
No constituye mutacin demanial los cambios de destino dentro de un mismo Ministerio, sino entre departamentos distintos
dentro de una misma entidad administrativa.
4.5. Rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico
El rgimen jurdico del dominio pblico se caracteriza por una
serie de notas que le otorgan a los bienes que comprende una proteccin exorbitante respecto de las que ofrece el Derecho comn, y
que tiene por objeto mantener y proteger su integridad en razn de
las finalidades pblicas que fundamentan y justifican su existencia.
El rgimen jurdico-administrativo del dominio pblico es, por
tanto, consecuencia de la conexin o vinculacin esencial al destino
o finalidad de inters pblico a que los bienes demaniales sirven.
La regulacin en nuestro derecho positivo del dominio pblico
constituye materia objeto de reserva legal, conforme a lo previsto en
el artculo 132,1 de la Constitucin de 1978, y se haya contenido
en una serie de leyes dispersas, entre las cuales unas son leyes de
carcter sectorial (Ley de aguas, costas, minas, carreteras, etc.) y
otras son leyes de carcter general, entre la que destaca la Ley de
Patrimonio del Estado, con su Reglamento de desarrollo en el mbito estatal, y la Ley de Bases de Rgimen Local, con el Reglamento
de Bienes de las Corporaciones Locales en el terreno local.
Respecto a las Comunidades Autnomas, segn se ha dicho con
anterioridad, habrn de respetar, a la hora de dictar su normativa propia en materia de bienes de dominio pblico, la legislacin bsica
dictada por el Estado conforme al ttulo competencial que en su
favor se recoge en el artculo 149,1,8 y 18 de la CE.
Como vemos, la dispersin de normas que caracteriza este
sector dificulta la construccin de un rgimen jurdico unitario
del dominio pblico, lo cual no ha sido bice para que la doctrina
haya intentado reconducir a ciertos criterios y reglas bsicas todo ese
complejo de normas generales y sectoriales, aunque es necesario
poner de manifiesto que tales notas no se predican por igual de todos
los bienes demaniales, debiendo resaltar de nuevo la famosa frase
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este terreno est desarrollando el Tribunal Constitucional, fundamentalmente en la Sentencia 166/1998, de 15 de julio, es discutible
que los bienes patrimoniales sean inembargables. Pero sobre este
particular volveremos en el apartado correspondiente de la UD.
4.5.1.3. Imprescriptibilidad
El precepto clave para predicar esta caracterstica de los bienes de
dominio pblico es el artculo 341 del Cdigo Civil, segn el cual
los bienes de dominio pblico, cuando dejen de estar destinados al
uso general o a las necesidades de la defensa del territorio, pasan a
formar parte de los bienes de la propiedad del Estado. Cuando esta
norma alude a dejar... parece referirse a un simple resultado de
hecho, sin que deba jugar ninguna distincin entre las causas que
deben producirlo, que pueden estar basadas en una determinacin
legal o en una simple circunstancia de hecho.
Admitida en nuestro Derecho hasta hace poco la tesis de la desafectacin tcita, no se encuentra inconveniente en atribuir virtualidad a la posesin exclusiva de un particular sobre una dependencia
del dominio pblico, como una primera etapa para el logro de la
adquisicin de la cosa por usucapin.
Sin embargo, esta tesis ha sido desvirtuada por lo establecido en
los artculos 120 y 123 de la Ley de Patrimonio del Estado, que
exigen que, en todo caso, la desafectacin sea expresa y con arreglo a
un procedimiento preestablecido, y definitivamente ha quedado superada por lo previsto en el artculo 132,1 de la CE, que consagra como
nota caracterizadora del dominio pblico la imprescriptibilidad.
4.5.2. El deslinde
El derecho de deslinde y la actio finium regundorum, o accin de
amojonamiento, se encuentran regulados, respectivamente, en el
artculo 384 del Cdigo Civil y en el artculo 2.061 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil. Estos preceptos consagran el derecho de todo
propietario a delimitar sus propiedades, fijando, primero, sus
lmites y procediendo, despus, a hacerlos visibles por medio de
hitos o mojones.
Pero mientras el deslinde de bienes entre particulares es un procedimiento civil en el que intervienen todos los afectados y resuelve
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1. Que el titular no necesita utilizar el sistema de garantas inmanentes al Registro para hallarse protegido.
2. Que eventualmente, y para las categoras en que lo permita la
ley, la posesin administrativa y an el carcter demanial pueden acreditarse probando la inclusin del bien en un catlogo
administrativo.
El privilegio de la publicidad posesoria, con los efectos que se
acaban de sealar, no implica que la Administracin renuncie al
status tuitivo otorgado por el propio Registro de la Propiedad.
El artculo 42 de la LPE reconoce esta posibilidad cuando afirma
que el Ministerio de Hacienda, por medio de sus servicios patrimoniales, inscribir en los correspondientes Registros, a nombre del
Estado, los bienes y derechos de ste que sean susceptibles de inscripcin. Es ms, la Administracin tiene reconocido el privilegio
de inscripcin de los bienes inmuebles sin ttulo escrito de dominio,
y slo mediante certificacin librada por el funcionario a cuyo cargo
est la administracin de los mismos, en la que se expresar el ttulo
de adquisicin o el modo en que fueron adquiridos.
Pero los privilegios no acaban aqu, ya que en el caso concreto de
las costas, las colisiones entre los documentos administrativos y el
Registro se resuelven en contra de este ltimo. No obstante, el
Reglamento de Costas (Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre)
se apresura a prevalerse de la propia institucin registral; segn el
artculo 29, la resolucin aprobatoria del deslinde, acompaada del
plano, ser ttulo suficiente para practicar la inmatriculacin de los
bienes demaniales en el Registro de la Propiedad, que el propio precepto aconseja de la siguiente manera: Con carcter general, se
considerar conveniente la inmatriculacin de los bienes cuya publicidad posesoria no sea ostensible por sus caractersticas naturales,
as como cuando cualesquiera otras circunstancias fsicas o jurdicas
lo aconsejen.
4.5.7. Potestad de investigacin
Regulada en los artculos 9 a 12 de la LPE, consiste en la facultad que tiene la Administracin, como cualquier otro propietario, de
investigar la situacin de los bienes y derechos que se presuman
de su propiedad, a fin de determinar, cuando no le conste, la propiedad del Estado sobre unos y otros.
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La autoridad superior en todos los procedimientos de investigacin ser asumida por la Direccin General del Patrimonio.
El expediente de investigacin puede iniciarse de oficio o por
denuncia de los particulares.
A las personas que promuevan el ejercicio de la accin investigadora se les abonar, en concepto de premio e indemnizacin por
gastos, el 10 por 100 de la cantidad lquida que haya de percibir por
la venta de los bienes investigados o del valor de tasacin si, transcurridos cinco aos, no se ha vendido. Como contrapartida, y para
evitar en la medida de lo posible la actuacin negligente de posibles
aventureros, se le impone al particular denunciante que anticipe
parte de los gastos de la investigacin.
4.5.8. Exenciones fiscales
Los bienes de dominio pblico estn exentos de pago de tributos.
Su fundamento se halla en que estos bienes tienen un valor de uso
y no de cambio, dada la incomerciabilidad de los mismos; razn que
justifica que los bienes demaniales se incluyan en la relacin de
exenciones recogidas en las normas legales relativas a los distintos
tributos [por ejemplo, del impuesto de bienes inmuebles, IBI, segn
el art. 64, a) y b), de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora
de las Haciendas locales].
4.6. Utilizacin del dominio pblico
Con independencia de las reglas especficas que existen para
regular el uso de cada tipo de bien demanial, dependiendo del diferente destino de cada uno de ellos, el derecho vigente permite elaborar un esquema general, cuyos elementos principales son los
siguientes:
La utilizacin de los bienes de dominio pblico puede corresponder tanto a la Administracin como a los particulares.
1. La utilizacin directa por la Administracin tiene un sentido
instrumental. Lo normal es que la Administracin utilice estos bienes para la prestacin de servicios pblicos. Por ello rige la regla de
que prevalece la regulacin del servicio sobre las normas del domi-
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lo 340 del Cdigo Civil, que dispone: Todos los dems bienes que
pertenecen al Estado, en los que no concurran las circunstancias
expresadas en el artculo anterior (el art. 339 seala las caractersticas de los bienes de dominio pblico), tienen el carcter de propiedad privada. En el mismo sentido, el artculo 1 de la LPE seala
que constituyen el Patrimonio del Estado:
1. Los bienes que, siendo propiedad de ste, no se hallen afectos
al uso general o a los servicios pblicos, a menos que una Ley
les confiera expresamente el carcter de demaniales.
2. Los derechos reales y de arrendamiento de que el Estado sea
titular, as como aquellos de cualquier naturaleza que deriven
del dominio de los bienes patrimoniales.
3. Los derechos de propiedad incorporal que pertenezcan al
Estado.
De idntica forma, el artculo 6 del RBCL seala que son bienes
patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad
Local, no estn destinados a uso pblico ni afectados a algn servicio pblico y pueden constituir fuentes de ingresos para el erario de
la Entidad.
Sin embargo, a pesar de que nuestro ordenamiento jurdico, como
vemos en las diferentes normas que regulan esta materia, acoge el criterio de la afectacin como el elemento determinante para otorgar el
carcter de demanial o de patrimonial a un bien, este criterio de la no
afectacin al uso o al servicio pblico resulta insuficiente, en ocasiones, para delimitar los bienes patrimoniales. En consecuencia, y
siguiendo el criterio del rgimen jurdico, debemos considerar que
el patrimonio del Estado est compuesto por los siguientes bienes:
a) Bienes que tienen nicamente por finalidad producir un rendimiento econmico al Estado, no estando afectados directamente al uso o al servicio pblico, y siendo por tanto su carcter anlogo al de los bienes privados de los particulares.
b) Bienes del Estado destinados al desarrollo de actividades que,
no obstante su utilidad pblica, estn mayoritariamente sometidos a las formas de Derecho privado.
c) Bienes que, a pesar de estar destinados a la prestacin de un servicio pblico, se regulan por un rgimen jurdico positivo, anlogo al de la propiedad civil (por ejemplo, Empresas pblicas).
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5.1.1.
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Organizacin
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Constitucional, lo cual no deja de seguir planteando ciertos problemas graves a los acreedores de la Administracin General del Estado
y de las Comunidades Autnomas, mxime cuando no se ha aprovechado la reciente promulgacin de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa para hacer un pronunciamiento expreso al respecto cuando se condena a cantidad lquida a la Administracin y se
tiene que acudir a ejecucin de sentencia.
5.1.3. Adquisicin
5.1.3.1. Reglas generales
El artculo 19 de la LPE establece que la adquisicin de los bienes patrimoniales tiene lugar: por atribucin de la Ley; a ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de la expropiacin; por herencia, legado o donacin; por prescripcin y por ocupacin. Todos los
bienes as adquiridos tienen el carcter de patrimoniales, salvo que
una ley disponga otra cosa o bien sean afectados al uso general o a
los servicios pblicos (artculo 20).
5.1.3.1.1. Por atribucin de la Ley
Por atribucin de la ley, corresponden a la Administracin del
Estado los bienes vacantes. En este sentido, la LPE establece en su
artculo 21 que pertenecen al Estado como bienes patrimoniales los
inmuebles que estuviesen vacantes y sin dueo conocido ... se entendern adquiridos, desde luego, por el Estado y tomar posesin de
los mismos en va administrativa, salvo que se oponga un tercero con
posesin superior a un ao, pues en tal caso el Estado tendr que
entablar la accin que corresponda ante la jurisdiccin ordinaria.
Por su parte, el artculo 22 establece que tambin correspondern
al Estado los bienes inmuebles detentados o posedos sin ttulo por entidades o particulares, pudiendo reivindicarlos con arreglo a las leyes.
La cuestin acerca del valor que hay que otorgar a los artculos 21 y 22 de la LPE fue planteada ante el Tribunal Constitucional, quien por Sentencia 58/1982, de 27 de julio, resuelve un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno
en relacin con ciertos artculos de la Ley 11/1981, de 7 de diciembre,
del Parlamento Cataln, que regula el Patrimonio de la Generalidad
de Catalua. En dicho pronunciamiento, el Alto tribunal declara que
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casos en que no estn encomendadas o se encomienden especficamente por Decreto a otro Departamento ministerial u Organismo
autnomo (art. 96).
La adquisicin de los derechos correspondientes se llevar a cabo
mediante Decreto, acordado en Consejo de Ministros a propuesta del
de Hacienda (art. 97).
5.1.3.2.4. Ttulos representativos de capital
La adquisicin por el Estado de ttulos representativos del capital
de empresas mercantiles, sea por suscripcin o compra, se acordar
por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda.
Regir la misma norma para la constitucin de empresas por el
Estado, pudiendo en este caso el Gobierno acordar la aportacin de
bienes inmuebles del Patrimonio, cualquiera que sea el valor de los
mismos (art. 100).
Los ttulos o los resguardos de depsito correspondientes se custodiarn en el Ministerio de Hacienda (art. 102).
5.1.4. Enajenacin
La enajenacin de los bienes inmuebles del Patrimonio del Estado requerir declaracin previa de su alienabilidad dictada por el
Ministro de Hacienda.
Corresponder a dicho Departamento acordar la enajenacin
cuando el valor del bien, segn tasacin pericial, no exceda de 3.000
millones de pesetas, y al Gobierno en los dems casos. La cantidad
expresada podr ser actualizada anualmente por la Ley General de
Presupuestos (art. 62).
La enajenacin se har mediante subasta pblica, salvo cuando el
Consejo de Ministros acuerde su enajenacin directa, a propuesta del
Ministro de Hacienda.
La enajenacin de bienes muebles tendr lugar mediante subasta
pblica, como el mismo procedimiento que los inmuebles en cuanto
sea aplicable; pero la competencia para acordar la enajenacin y la
realizacin de la misma corresponder al Departamento que los
hubiera venido utilizando. No obstante, cuando el valor de los bienes
a enajenar no sea superior a 500.000 pesetas y se trate de bienes
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