Auditoria Orientada Ao Endividamento Do Município Do Seixal - Tribunal de Contas

Tribunal de Contas
AUDITORIA
Orientada ao Endividamento do Municpio do Seixal
RELATRIO
N. 20/2016 2 Seco
Proc. n. 18/2014-AUDIT
2016
Tribunal de Contas
NDICE
1.
SUMRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................................................... 7
1.1
SINOPSE ................................................................................................................................................................................................. 7
1.2
PRINCIPAIS CONCLUSES E RECOMENDAES.............................................................................................................. 11
2.
RELATRIO ....................................................................................................................................................................................... 29
2.1.
NATUREZA, MBITO E OBJETIVOS DE AUDITORIA ....................................................................................................... 29
2.2.
METODOLOGIA ................................................................................................................................................................................ 29
2.3.
CONDICIONANTES E LIMITAES ......................................................................................................................................... 31
2.4.
CONTRADITRIO ............................................................................................................................................................................ 32
3.
DESENVOLVIMENTO DA AUDITORIA ................................................................................................................................... 37
3.1.
DVIDAS A TERCEIROS ................................................................................................................................................................. 37
3.1.1. ACORDOS DE REGULARIZAO DE DVIDAS (ARD) ...................................................................................................... 46

3.1.2. CONTRATO DE CONFIRMING (CONTRATO A TEMPO CERTO PAGAMENTO A FORNECEDORES) ......... 99
3.1.3. RENEGOCIAO DE EMPRSTIMOS BANCRIOS ........................................................................................................ 124
3.1.4. ENCARGOS FINANCEIROS RESULTANTES DA MORA NOS PAGAMENTOS (2010-2014) ........................... 131
3.2.
PROVISES ..................................................................................................................................................................................... 142
3.3.
CONSTRUO E ARRENDAMENTO DOS EDIFCIOS DOS SERVIOS OPERACIONAIS E CENTRAIS ....... 151
3.4.
EQUILBRIO E ESTABILIDADE ORAMENTAL ............................................................................................................... 252
3.5.
ENDIVIDAMENTO MUNICIPAL .............................................................................................................................................. 270
3.6.
JUZO GLOBAL DE AUDITORIA .............................................................................................................................................. 282
4.
EMOLUMENTOS ........................................................................................................................................................................... 286
5.
DECISO ........................................................................................................................................................................................... 287
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NDICE DE QUADROS
Quadro 1 Populao e amostra/universo das operaes ...................................................................................................... 31
Quadro 2 Evoluo da Dvida (2010-2014) ................................................................................................................................. 37
Quadro 3 Evoluo e natureza da Dvida (2010 2014) ....................................................................................................... 38
Quadro 4 Dvida no contabilizada (2010-2014)...................................................................................................................... 40
Quadro 5 Evoluo da dvida a fornecedores .............................................................................................................................. 42
Quadro 6 Evoluo do PMP ................................................................................................................................................................. 42
Quadro 7 Evoluo do PMP - Diferenas ....................................................................................................................................... 43
Quadro 8 ARD/Contratos de cesso de crditos celebrados entre 2009 e 2010 (Amostra) ................................. 47
Quadro 9 Crditos cedidos ao BES ................................................................................................................................................... 50
Quadro 10 Crditos cedidos ao BCP ................................................................................................................................................ 54
Quadro 11 ARD cedidos ao BST ........................................................................................................................................................ 58
Quadro 12 Crditos cedidos ao BPI ................................................................................................................................................. 62
Quadro 13 ARD cedido CGD ............................................................................................................................................................ 65
Quadro 14 Condies de amortizao da dvida e de financiamento ............................................................................ 103
Quadro 15 Faturas submetidas ao Banco .................................................................................................................................. 104
Quadro 16 Valores referentes ao Contrato a confirming (por ano) ............................................................................... 105
Quadro 17 Contratos de emprstimo objeto de renegociao ......................................................................................... 124
Quadro 18 Comisses (2011-2014) ............................................................................................................................................. 125
Quadro 19 Encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos (2010-2014) ......................................... 131
Quadro 20 Situao de desequilbrio financeiro estrutural/Reequilbrio financeiro............................................ 133
Quadro 21 Valor das Provises (2010-2014) .......................................................................................................................... 142
Quadro 22 Valores relativos a TRIU recuperados pelo MS ................................................................................................ 145
Quadro 23 Evoluo da Receita cobrada e gua faturada .................................................................................................. 146
Quadro 24 Valor de processos Judiciais, peticionados e provises ............................................................................... 147
Quadro 25 Subvalorizao de provises para cobrana duvidosa ................................................................................. 149
Quadro 26 Valor da subvalorizao das provises para riscos e encargos ................................................................ 150
Quadro 27 Valor da subvalorizao das provises ............................................................................................................... 150
Quadro 28 Rendas mensais pagas em 2014 ............................................................................................................................. 166
Quadro 29 Rendas pagas pelo MS (2005-2014) ..................................................................................................................... 167
Quadro 30 Rendas pagas pelo MS (2010-2014) ..................................................................................................................... 184
Quadro 31 Valores pagos e estimados at final do contrato (2005-2024) ................................................................. 204
Quadro 32 Preo estimado de compra + Rendas acumuladas ......................................................................................... 205
Quadro 33 Indemnizao compensatria em caso de denncia ..................................................................................... 206
Quadro 34 Rendas pagas e estimadas at final do contrato (2015-2029).................................................................. 207
Quadro 35 Preo estimado de compra ........................................................................................................................................ 208
Quadro 36 Indemnizao compensatria em caso de denncia ..................................................................................... 209
Quadro 37 Impacto financeiro global dos negcios .............................................................................................................. 209
Quadro 38 Evoluo da sobre oramentao 2010-2013 .................................................................................................. 254
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Tribunal de Contas
Quadro 39 Emprstimos para saneamento financeiro ........................................................................................................ 256
Quadro 40 Execuo das receitas de Venda de bens de investimento (2010-2014) ......................................... 257
Quadro 41 Previso das receitas de Venda de Bens de investimento (2010-2013) ........................................... 257
Quadro 42 Despesa realizada sem cobertura de receita disponvel (2010-2014).................................................. 258
Quadro 43 Vinculao oramental (2010-2014) ................................................................................................................... 259
Quadro 44 Rcios 2010-2014 ......................................................................................................................................................... 261
Quadro 45 Valores por reconciliar constantes nas CLC 2010-2014 .............................................................................. 262
Quadro 46 Limites legais de endividamento Exerccios 2010 a 2013 ...................................................................... 277
Quadro 47 Endividamento de curto prazo ................................................................................................................................ 277
Quadro 48 Endividamento de mdio e longo prazo.............................................................................................................. 277
Quadro 49 Endividamento lquido ............................................................................................................................................... 278
Quadro 50 Limite da dvida total e respetiva capacidade de endividamento ........................................................... 280
Quadro 51 Limites de endividamento (2010 a 2013) .......................................................................................................... 282
Quadro 52 Endividamento de curto prazo (2010 a 2013) ................................................................................................. 283
Quadro 53 Endividamento de mdio e longo prazo (2010 a 2013) .............................................................................. 283
Quadro 54 Endividamento lquido (2010 a 2013) ................................................................................................................ 283
Quadro 55 Dvida total do MS Exerccio 2014 ..................................................................................................................... 284
Quadro 56 Efeitos patrimoniais e oramentais das operaes ......................................................................................... 285
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1 Evoluo da execuo oramental da receita (2002-2014) 35

Grfico 2 Evoluo da execuo oramental da venda de bens de investimento (2002-2014) 35
Grfico 3 Evoluo da dvida (2010-2014) 37
Grfico 4 Evoluo e natureza da dvida (2010 2014) 39
Grfico 5 Evoluo e natureza da dvida (2010-2014) 39
Grfico 6 Evoluo da execuo oramental da receita (excluindo PSF em2014) .. 255
Grfico 7 Evoluo da execuo oramental da receita de capital (excluindo PSF em 2014) .. 256
Grfico 8 Evoluo do grau de vinculao oramental (2010-2014)..... 259
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RELAO DE SIGLAS
Sigla
Designao
AM
Assembleia Municipal
AML
rea Metropolitana de Lisboa
AMRS
Associao dos Municpios da Regio de Setbal
ANMP
ARD
Associao Nacional de Municpios Portugueses

Acordos de Regularizao de Dvida
ADSE
Direo-geral de Proteo aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica
APIS
Associao Parque Industrial do Seixal
BES
Banco Espirito Santo
BCP
Banco Comercial Portugus
BPI
Banco Portugus de Investimento
CCP
Cdigo dos Contratos Pblicos
CDR
Cooperao de Desenvolvimento Regional, SA
CFP
Conselho de Finanas Pblicas
CGD
Caixa Geral de Depsitos
CLC
Certificao Legal de Contas
CMS
Cmara Municipal do Seixal
CP
Curto Prazo
CPA
Cdigo do Procedimento Administrativo
CRP
Constituio da Repblica Portuguesa
CSC
Cdigo das Sociedades Comerciais
DF
Demonstraes Financeiras
DGAL
Direo Geral das Autarquias Locais
DL
Decreto-Lei
DR
Dirio da Repblica
EM
Empresa Municipal
EMLP
Emprstimos de Mdio e Longo Prazo
FAM
Fundo de Apoio Municipal
FEF
Fundo de Equilbrio Financeiro
IF
Instituio Financeira
IFRS
Internacional Financial Reporting Standards
IMI
Imposto Municipal sobre Imveis
INE
Instituto Nacional de Estatstica
IPC
ndice de Preos no Consumidor
IPSAS
International Public Sector Accounting Standards
IRS
Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares
IVA
Imposto sobre o Valor Acrescentado
LAEL
Lei da Atividade Empresarial Local
LCPA
Lei dos compromissos e Pagamentos em Atraso
LEO
Lei de Enquadramento Oramental
LFL
Lei das Finanas Locais (Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro)
LOE
Lei do Oramento do Estado
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Sigla
Designao
LOPTC
Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas
MADAN PARQUE
Associao Parque de Cincia e Tecnologia Almada/Setbal
Milhes de Euros
MLP
Mdio e Longo Prazo
MS
Municpio do Seixal
NIC
Norma Internacional de Contabilidade
NCRF
Normas Contabilsticas de Relato Financeiro
OE
Oramento do Estado
PAEL
Programa de Apoio Economia Local
PAM
Programa de Apoio Municipal
PCMS
Presidente da Cmara Municipal do Seixal
PDE
Procedimento dos Dfices Excessivos
PGA
Plano Global de Auditoria
PMP
Prazo Mdio de Pagamento
POC
Plano Oficial de Contabilidade
POCAL
Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
PPI
Programa Plurianual de Investimentos
PPTH
Programa Pagar a Tempo e Horas
PREDE
Programa de Regularizao Extraordinria de Dvidas do Estado
PSF
Plano de Saneamento Financeiro
RAU
Regime de Arrendamento Urbano
RCM
Resoluo do Conselho de Ministros
RFALEI
Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais
RJEOP
Regime Jurdico de Empreitadas de Obras Pblicas
RJSEL
Regime Jurdico do Sector Empresarial Local
ROC
Revisores Oficiais de Contas
SA
Sociedade Annima
SATAPOCAL
Subgrupo de Apoio Tcnico Aplicao do POCAL
SCI
Sistema de Controlo Interno
SEC/2010
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais
SEL
Setor Empresarial Local
SM
Servios Municipalizados
SNC
Sistema de Normalizao Contabilstica
SNC-AP
Sistema de Normalizao Contabilstica para as Administraes Pblicas
SPA
Sector Pblico Administrativo
STJ
Supremo Tribunal de Justia
TdC
Tribunal de Contas
TJUE
Tribunal de Justia da Unio Europeia
UE
Unio Europeia
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FICHA TCNICA
Coordenao Geral
Ana Maria Bento
(Auditora-Coordenadora)
Coordenao Tcnica
Maria Jos Sobral
(Auditora-Chefe)
Equipa de Auditoria
Hlder Rodrigo G Santos
(Tec. Ver. Superior)
Maria Lusa Almeida
(Tec. Ver. Esp. Principal)
lia Almeida
(Tc. Ver. Superior)
Apoio Tcnico Equipa de Auditoria

Carla Silva*
(Tcnica Superior)
Carla Filipe
(Inspetora)
* Participou na auditoria e respetivo Relato entre 01.06.2015 e 31.05.2016, em regime de mobilidade.
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Tribunal de Contas
1. SUMRIO EXECUTIVO
1.1
SINOPSE
convico do Tribunal que a auditoria realizada constitui uma base idnea e suficiente para emitir
os seguintes juzos de auditoria sobre as operaes examinadas, no quinqunio 2010-2014:
A dvida mdia do MS foi de M 100, tendo apresentado o seu valor mais elevado no exerccio
de 2011, com M 110, diminuindo em 2014, para M 92. O prazo mdio de pagamentos
(PMP) a fornecedores foi superior a seis meses;
Entre 2009 e 2011, o MS celebrou 195 ARD, no valor global de M 36, seguidos de cesso de
crdito a IF, com custos financeiros que, at 31.12.2014, ascenderam a M 3,5;
Em 2011, o ento PCMS celebrou um contrato de confirming para pagamento de 212 faturas
vencidas, no valor global de M 3,4, com custos financeiros que ascenderam a 519.244;
Em 2011, o ento PCMS celebrou com a CGD, adendas a trs contratos de emprstimo,
introduzindo um perodo intercalar de diferimento e uma comisso de 1,5% ao ano sobre o

saldo devedor, com custos financeiros que, at 2014, ascenderam a M 1,5;
Os credores debitaram ao MS encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos, no
valor global de M 10,3 do qual o MS pagou, at 2014, o valor global de M 7,3;

Nos exerccios de 2010 a 2013, os reais fluxos econmicos demonstram uma continuada
ausncia de sinceridade oramental no clculo da dotao previsional de receita, originando
uma situao de desequilbrio financeiro estrutural;
O MS ultrapassou os limites legais de endividamento de mdio e longo prazo nos exerccios
de 2010 a 2013 e os limites legais de endividamento lquido nos exerccios de 2010 e 2013;
Tendo em vista a transferncia dos servios municipais para novas instalaes, os
responsveis configuraram duas operaes complexas que se traduziram na construo de
dois novos edifcios com caractersticas fsicas e funcionais especificamente concebidas para
a utilizao dos servios operacionais e dos servios centrais da CMS, levada a cabo pela
empresa ASSIMEC, SA, que culminaram na celebrao dos seguintes contratos:
Arrendamento dos dois edifcios entre a empresa ASSIMEC, SA e o MS, cujo valor global
ascender a M 38 (servios operacionais) e M 63,9 (servios centrais);
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Venda do edifcio dos servios operacionais a um Fundo Aberto de Investimento
Imobilirio, pelo valor de M 19,8;

Venda do edifcio dos servios centrais PROSSIMEC, SA, pelo valor de M 29,7;
Trata-se de um complexo puzzle jurdico que se traduziu na fuga ao regime jurdico do

contrato de empreitada de obra pblica e do regime jurdico do crdito pblico municipal.
No desenvolvimento do complexo negocial, as condutas dos responsveis traduziram-se

numa reiterada e sistemtica indiferena pelo dever de demonstrar que as solues
adotadas pelo MS eram conformes ao princpio da economia ou da racionalidade econmica.
Estamos perante a violao do princpio da economia, na forma continuada, porquanto os

responsveis:
Deliberaram contratar sem a prvia realizao de estudos de avaliao econmica ou
qualquer apreciao ex ante do impacto oramental subjacente aos dois contratos;

Celebraram os contratos-promessa de arrendamento antes do incio das empreitadas e
vincularam-se ao arrendamento atravs de clusulas exorbitantes, manifestamente

lesivas do interesse pblico;
No exerceram a opo de compra, aceitando que os dois edifcios fossem vendidos
pelo valor global de M 49,5.
Com efeito, as rendas pagas pelo MS pelos dois edifcios at 2015, no valor global de M 40,
acrescido do valor estimado de compra nos prximos momentos pr-definidos nos contratos,
no valor global de M 65, perfaz um valor total de M 105 que, relativamente ao valor inicial
de M 49,5, representa um encargo nominal adicional M 55,5.
E caso o Municpio venha a exercer o direito de opo de compra no final do respetivo prazo
de vigncia dos contratos (20 anos), o valor ascender a M 172 que, relativamente ao valor
inicial de M 49,5 representar um encargo nominal adicional de M 122,5. O MS libertar-seia de uma taxa nominal de juros na ordem dos 10%, num contexto em que a inflao estimada
seja inferior a 2%, o que era, e , um custo muito elevado.
A celebrao dos conglomerados contratuais descritos traduziu-se, assim, na assuno de
encargos financeiros adicionais para o Municpio do Seixal dos quais resultou e pode, ainda,
vir a resultar dano para o errio pblico municipal.
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Tribunal de Contas
A violao dos requisitos legais de assuno e realizao da despesa pblica municipal, mais
especificamente, do princpio da economia ou da racionalidade econmica, suscetvel de
configurar eventual responsabilidade financeira sancionatria, prevista na alnea b) do n. 1
do artigo 65 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei n.
48/2006, de 29 de agosto (LOPTC).
Face s concluses da auditoria, o Tribunal:
Emite um juzo desfavorvel relativamente situao financeira e patrimonial
decorrente da contabilizao inapropriada e irregular dos investimentos imobilirios,
dos contratos de ARD seguidos de cesso de crditos e contratos de confirming,
materialmente relevantes, com reflexo no clculo da capacidade de endividamento do
municpio;
No releva a responsabilidade financeira sancionatria inerente aos factos descritos
nos nmeros 3.1.3, 3.3 e 3.4, com os fundamentos a enunciados e que aqui se do
inteiramente por reproduzidos, por no estarem preenchidos os requisitos previstos
nas alneas a) a c) do n. 9 do artigo 65 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, alterada e
republicada pela Lei n. 20/2015, de 9 de maro;
Formula um conjunto de recomendaes ao rgo executivo do MS tendentes
correo das irregularidades detetadas e consolidao do processo de reequilbrio e
estabilidade oramental iniciado no exerccio de 2014.
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Tribunal de Contas
1.2
PRINCIPAIS CONCLUSES E RECOMENDAES
Dvidas a terceiros - valor, natureza e evoluo (Cfr. Ponto 3.1)

Concluses
No quinqunio 2010-2014, a dvida mdia do MS foi de M 100, tendo o exerccio de 2011

apresentado o valor da dvida mais elevado, com M 110, e o exerccio de 2014, o valor
mais baixo, com M 92;
Entre 2010 e 2013, os emprstimos representaram cerca de 40% do total da dvida e as

outras dvidas a terceiros, cerca de 60%. Em 2014, a situao inverteu-se com a
contrao dos emprstimos para saneamento financeiro no valor de M 37,2, passando os
emprstimos a representar 70% da dvida global, a qual registou, neste exerccio, uma
diminuio de M 2,5, face a 2013;
Em 2010 as outras dvidas a terceiros constituam 56% da dvida. Desta, 47% foi
originariamente assumida perante fornecedores de bens e servios e, posteriormente,
objeto de ARD seguidos de cesso de crditos, de contrato de confirming e de contratos de
factoring, que ascenderam, no quinqunio, ao valor global de M 36, M 3,4, e de
652.078, respetivamente;
Nas DF de 2010 encontravam-se omissos passivos no valor global de M 32 e nas DF de

2011 encontravam-se omissos passivos no valor global de M 11. Nas DF do exerccio de
2011 veio a ser reconhecido um passivo de M 22, que respeitava a ARD e nas DF do
exerccio de 2012 veio a ser reconhecido o passivo de 11, relativo dvida ADSE.
No quinqunio objeto de auditoria, o prazo mdio de pagamentos (PMP) a fornecedores,

foi sempre superior a seis meses.
Acordos de regularizao de dvidas (ARD) (Cfr. Ponto 3.1.1)

Concluses
Entre 2009 e 2011, o MS celebrou 195 acordos de regularizao de dvida (ARD) com
empreiteiros e fornecedores de bens e servios, no valor global de M 36, que,
posteriormente, foram objeto de cesso de crdito, por estes, a cinco instituies financeiras
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(IF), assumindo o Municpio os custos financeiros da operao que, at 31.12.2014,

ascenderam a M 3,5.
O no cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes assumidas pelos responsveis
configura uma violao do princpio da boa-f contratual para com os fornecedores de bens
e servios e empreiteiros e levou ao recurso a formas de renegociao da dvida com os
respetivos credores, agravando os custos para o errio pblico, traduzidos em obrigaes
acessrias de juros de mora com o fim de indemnizar os prejuzos causados aos mesmos.
As renegociaes de dvidas comerciais do Municpio com as empresas comerciais
emergentes de contratos de prestao de servios e de empreitadas configuram, assim, a
modificao objetiva e subjetiva de operaes e dvidas comerciais em operaes e
dvidas financeiras.
Tratando-se de verdadeiros mtuos comerciais celebrados diretamente com os
fornecedores, no foi observado o regime jurdico de contratao de emprstimos, previsto
no artigo 38 da LFL/2007, designadamente, a realizao de consultas a varias instituies
de crdito, a aprovao pela Assembleia Municipal e a sua subsuno num dos tipos de
emprstimos a expressamente previstos e a observncia dos limites de endividamento;
Face ao disposto na LFL de 2007, os municpios s estavam autorizados a celebrar contratos
de emprstimos e utilizar aberturas de crdito diretamente com instituies de crdito.
Ora, os ARD seguidos de cesso de crdito, configuram mtuos comerciais celebrados pelo
municpio com os seus credores, com taxas de juro, spreads e comisses prprias das
operaes bancarias, com inteno datio pro solvendo, ou seja com inteno de medida
que fossem amortizadas as obrigaes de reembolso prestacionais extinguiriam as
obrigaes emergentes de contratos de prestao de servios, de aquisio de bens e
servios e de empreitadas, e traduzem-se em operaes de consolidao de dvida de curto
prazo vencida junto de instituies de crdito no quadro de negcios jurdicos complexos e
de relaes jurdicas poligonais entre o municpio, os credores e as instituies de crdito,
em manifesta violao do artigo 38, n 12, da LFL/2007.
O juzo de no conformidade destas operaes com as normas legais aplicveis e de acordo
com a interpretao uniforme do Tribunal de Contas, em sede fiscalizao prvia, sucessiva
e de julgamento de responsabilidades financeiras, conduziria concluso da eventual
existncia de ilcito financeiro de caracter sancionatrio, nos termos do artigo 65, n 1,
alnea b), da Lei n. 98/97, de 26 de agosto (LOPTC).
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Tribunal de Contas
No entanto, a entrada em vigor da LCPA, com as alteraes introduzidas pela Lei
n. 22/2015, de 17 de maro, e do Decreto-Lei n 217/2012, de 21 de Junho, que autorizou
a regularizao dos pagamentos em atraso, at 31 de Dezembro de 2014, atravs de planos
de pagamento com prazo no superior a cinco ou dez anos, configura objetivamente a
entrada em vigor de uma lei mais favorvel, deixando assim as condutas dos responsveis
pela celebrao destas operaes de constituir infraes financeiras, desde a data da
entrada em vigor destes diplomas at data da entrada em vigor do RFAL, por fora da
aplicao do artigo 2, n 4, do Cdigo Penal.
A Lei n. 73/2013, de 3 de setembro, (RFAL), que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014,
veio, na senda da Deciso do Eurostat de 31 de julho de 2012, e das decises e
recomendaes do Tribunal de Contas, proibir os municpios de celebrarem contratos com
entidades financeiras ou diretamente com os credores com a finalidade de consolidar dvida de
curto prazo, sempre que a durao do acordo ultrapasse o exerccio oramental (artigo 49,
n. 7, alnea c)).
O volume de pagamentos atrasados e a insolvabilidade perante os credores, ps em causa o
princpio da sustentabilidade financeira e da estabilidade oramental do MS.
Termos em que se formula um juzo de censura aos responsveis que celebraram os ARD
seguidos de cesso de crditos.
Em face das concluses que antecedem, formula-se ao rgo executivo do MS, as seguintes
Recomendaes:
Consolidar a prtica iniciada em 2014 de aprovar oramentos sinceros e fiveis, com

garantia de arrecadao de receitas que permitam o cumprimento pontual e tempestivo
das obrigaes assumidas, de modo a no incorrer na obrigao do pagamento de juros de
mora, juros remuneratrios, spreads e comisses que acarretaram para a autarquia
encargos financeiros adicionais de montantes materialmente elevados e no justificados
do ponto de vista do interesse pblico e da satisfao das necessidades coletivas locais;
Aperfeioar e consolidar um sistema de controlo interno que permita monitorizar, a todo o

tempo, a adequao do ritmo de realizao das despesas ao ritmo de arrecadao das
receitas, tendo em vista garantir que as obrigaes assumidas perante terceiros sejam
cumpridas pontualmente.
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Contrato de Confirming (Cfr. Ponto 3.1.2)

Concluses
Em 2011, o ento PCMS celebrou um Contrato de Confirming, denominado Tempo Certo

Pagamento a Fornecedores, pelo qual o MS solicitou IF o pagamento de 212 faturas,
todas vencidas, no valor global de M 3,4.
O pagamento aos credores do MS realizado atravs deste contrato implicou a assuno de

encargos financeiros (juros remuneratrios, moratrios e comisses de financiamento)
por parte da autarquia perante a IF que, at 31.12.2014, ascenderam a 519.244.
Foi o no cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes jurdicas emergentes dos

contratos de prestao de servios e de empreitadas, representadas por faturas vencidas e
em mora, por razes exclusivamente imputveis ao devedor, ao assumir compromissos
sem a garantia de fundos efetivamente disponveis de tesouraria para os pagar nos prazos
contratualmente estipulados, que constituiu o fundamento da celebrao do contrato de
confirming e da assuno de encargos financeiros junto da instituio financeira.
Trata-se de um financiamento, pois perante dificuldades de tesouraria da autarquia, a IF

disponibilizou os fundos necessrios ao pagamento dos credores, por contrapartida do
pagamento de juros remuneratrios, taxas e comisses, calculados em funo dos prazos
de diferimento acordados.
Atravs do contrato de confirming, a IF concedeu um mtuo ao MS com finalidade de

consolidar dvidas a fornecedores de curto prazo, convertendo-as em dvida financeira a
instituies de crdito, mediante o pagamento de juros remuneratrios e comisses,
operando-se, deste modo, uma modificao objetiva das obrigaes pecunirias
emergentes dos contratos de prestao de servios e empreitadas.
A factualidade descrita consuma uma operao financeira de consolidao de dvida junto

de instituio de crdito, facto que estava vedado aos municpios pelo n. 12 do artigo 38
da LFL. Tratando-se de um mtuo, tambm no foi observado o regime jurdico da LFL,
designadamente, a realizao de consultas a vrias instituies de crdito, a aprovao
pelos rgos municipais competentes e a sua subsuno num dos tipos de emprstimos a
expressamente previstos e a observncia dos limites de endividamento.
Os municpios s podem contrair emprstimos de curto, mdio e longo prazo, aberturas de

crdito ou emisso de emprstimos obrigacionistas atravs de instituies de crdito para
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Tribunal de Contas
o efeito autorizadas, onde se incluem os contratos de reequilbrio e de saneamento
financeiro, previstos nos artigos 40 e 41 da LFL, e regulados no Decreto-Lei n. 38/2008,
de 7 de maro.
O juzo de no conformidade destas operaes com as normas legais aplicveis e de acordo

com a interpretao uniforme do Tribunal de Contas, em sede fiscalizao prvia,
sucessiva e de julgamento de responsabilidades financeiras, conduziria concluso da
eventual existncia de ilcito financeiro de carcter sancionatrio, nos termos do artigo
65, n. 1, alnea b), da Lei n. 98/97, de 26 de agosto (LOPTC).
No entanto, a entrada em vigor da LCPA, alterada pela Lei n. 22/2015, de 17 de maro, e

do Decreto-Lei n 217/2012, de 21 de Junho, que autorizou a regularizao dos
pagamentos em atraso at 31 de dezembro de 2014, atravs da celebrao de planos de
pagamento com prazo no superior a cinco anos, podendo ser alargado at dez anos,
configura objetivamente a entrada em vigor de uma lei mais favorvel, deixando assim as
condutas dos responsveis pela celebrao destas operaes de constituir infraes
financeiras, desde a data da entrada em vigor destes diplomas at data da entrada em
vigor do RFAL, por fora da aplicao do artigo 2, n 4, do Cdigo Penal.
A Lei n. 73/2013, de 3 de setembro, (RFAL), que entrou em vigor em 1 de janeiro de

2014, veio, na senda da Deciso do Eurostat de 31 de Julho de 2012, e das decises e
recomendaes do Tribunal de Contas, proibir os municpios de celebrarem contratos
com entidades financeiras ou diretamente com os credores com a finalidade de consolidar
dvida de curto prazo, sempre que a durao do acordo ultrapasse o exerccio oramental
(artigo 49, n. 7, alnea c)).
Termos em que se formula um juzo de censura aos responsveis que celebraram o

Contrato de Confirming denominado a Tempo Certo Pagamento a Fornecedores,
respetiva alterao e prorrogaes.
Recomendaes:

garantia de arrecadao de receitas que permitam o cumprimento pontual das obrigaes
assumidas, de molde a no incorrer na obrigao de pagar juros de mora, juros
remuneratrios, spread e comisses, que acarretem para a autarquia encargos financeiros
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adicionais no justificados do ponto de vista do interesse pblico e da satisfao das

necessidades coletivas locais;
Consolidar e aperfeioar um sistema de controlo interno que permita monitorizar, a todo o

tempo, a adequao do ritmo de realizao das despesas ao ritmo de arrecadao das
receitas, tendo em vista garantir que as obrigaes assumidas perante terceiros sejam
Renegociao de emprstimos bancrios (Cfr. Ponto 3.1.3)

Concluses
Em 01.07.2011, o ento PCMS celebrou com a CGD adendas a trs contratos de

emprstimo, introduzindo um perodo intercalar de diferimento e uma comisso de gesto
de 1,5% ao ano, sobre o saldo devedor, at ao final do prazo que, entre 2011 e 2014,
acarretou para o MS um encargo financeiro adicional de M 1,5, o que no impediu o MS
de suportar juros moratrios, antes e aps o perodo intercalar de diferimento, que
ascendeu a 36.696;
As referidas alteraes contratuais consubstanciam uma modificao das condies gerais

dos emprstimos visados, pelo que estavam sujeitas prvia autorizao da Assembleia
Municipal, conforme o disposto no artigo 53., n. 2, alnea d), da Lei n. 169/99, de 18 de
setembro, alterada e republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11 de janeiro e fiscalizao
prvia do TdC, por fora do disposto no artigo 46, n. 1, alnea a), in fine, da Lei n. 98/97,
de 26 de agosto, com a redao da Lei n. 48/2006, de 29 de agosto, o que no aconteceu.
Conclui-se, assim, que as presentes alteraes aos trs contratos de emprstimo visados
desrespeitam as regras de realizao da despesa pblica acima citadas e so
suscetveis de configurar a prtica de ilcitos financeiros tipificados nas normas das
alneas b) e h) do n. 1 do artigo 65 da LOPTC, respetivamente, passveis de
responsabilidade financeira sancionatria, que recair sobre o ento PCMS.
A presente modificao das condies gerais dos emprstimos resultou da incapacidade

do MS para cumprir tempestivamente as suas obrigaes e solver atempadamente as suas
dvidas e traduziram-se num aumento da despesa pblica.
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Tribunal de Contas
Em face das concluses que antecedem, formula-se ao rgo executivo do MS, a seguinte
Recomendao:
Consolidar uma gesto equilibrada dos recursos pblicos, tendo em vista cumprir os
prazos de pagamento dos encargos assumidos perante instituies financeiras e
fornecedores de bens e servios, de molde a evitar a renegociao de dvida vencida e o
consequente aumento da despesa pblica.
Encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos 2010-2014 (Cfr. Ponto 3.1.4)
Concluses
No quinqunio 2010-2014, os credores (instituies financeiras e fornecedores)

debitaram ao MS encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos, que
ascenderam ao valor global de M 10,3, do qual o MS pagou, at 31.12.2014, o valor global
de M 7,3, que incluiu:
Juros moratrios, remuneratrios, spreads e comisses decorrentes da celebrao de

ARD seguidos de contratos de cesso de crdito e ainda de acordos de prorrogao
dos respetivos prazos de pagamento;
Juros moratrios, remuneratrios e spreads decorrentes da celebrao dos ARD sem

cesso de crdito;
Juros moratrios decorrentes do no pagamento das faturas dos bens, servios e

empreitadas, nos prazos de vencimento;
Juros moratrios pelo no cumprimento dos prazos de amortizao de trs

contratos de emprstimo de mdio e longo prazo e ainda comisses resultantes da
sua renegociao;
Juros moratrios, remuneratrios, spreads e comisses resultantes da celebrao do

Contrato de Confirming pagamento a tempo certo e dos acordos de prorrogao
dos respetivos prazos de pagamento;
Juros moratrios pelo no cumprimento dos prazos de pagamento dos contratos de

factoring;
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Tais encargos representaram um encargo adicional que resultou do no cumprimento da

obrigao de pagar aos credores (fornecedores e entidades bancrias) nos prazos
contratual e legalmente consagrados e que constituiu o devedor na obrigao de reparar
os danos causados aos credores pelo efeito da mora.
Com efeito, as entidades pblicas esto sujeitas ao pagamento de juros de mora em caso de
atraso no pagamento de dvidas, nos termos do disposto no Decreto-Lei n. 62/2013, de
10 de maio, diploma que revogou o Decreto-Lei n. 32/2003, de 17 de fevereiro e da Lei
n. 3/2010, de 27 de abril, que veio estabelecer que O Estado e demais entidades pblicas,
incluindo as regies autnomas e as autarquias locais esto obrigados ao pagamento de
juros moratrios pelo atraso no cumprimento de qualquer obrigao pecuniria,
independentemente da sua fonte.
Ao incorrer, reiteradamente, na situao patolgica e excecional da mora, ao assumir

encargos sem ter a garantia de fundos para assegurar o pagamento tempestivo dos seus
compromissos jurdicos firmes perante terceiros e no se certificando, como era seu
dever, enquanto prudentes e avisados decisores financeiros e administradores de
dinheiros pblicos que, para alm do cabimento oramental, dispunha igualmente de
capacidade financeira para obter fundos, sujeitaram a autarquia a encargos financeiros
adicionais e colocaram em causa a sustentabilidade do MS, fazendo-o incorrer em
situao de desequilbrio financeiro estrutural.
Termos em que se formula um juzo de censura ao ento PCMS, responsvel pela gesto e
execuo oramental do MS nos exerccios de 2010 a 2013, e aos membros do rgo
executivo municipal que aprovaram as propostas de oramento municipal entre 2010 e
2013.
Recomendao:
Consolidar as medidas de conteno oramental, de controlo da despesa e do

endividamento municipal e promover as diligncias necessrias para o cumprimento das
metas e objetivos definidos no plano de saneamento financeiro, assegurando uma gesto
oramental, prudente e equilibrada, que garanta o cumprimento pontual e tempestivo dos
compromissos assumidos perante terceiros.
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Tribunal de Contas
Provises (Cfr. Ponto 3.2)
Concluses
O MS constituiu provises para cobranas duvidosas em todos os exerccios do perodo

de auditoria (2010-2014). Contudo, os critrios de clculo aplicados pela autarquia para
os exerccios de 2010 a 2012 no foram conformes com o determinado no POCAL, o que
gerou subavaliao dos montantes a provisionar.
O MS no constituiu provises para riscos e encargos nos exerccios de 2010 a 2013

tendo apenas procedido sua constituio no exerccio de 2014.
As provises constitudas por defeito representam uma subavaliao de passivos e

uma sobreavaliao de resultados. Nos exerccios de 2010 a 2013, foram subavaliadas
as provises para cobranas duvidosas e no foram registadas provises para riscos e
encargos, pelo que as demonstraes financeiras no transmitiram uma imagem
verdadeira e apropriada da posio financeira, econmica e patrimonial da autarquia,
razo pela qual no se encontram dotadas do necessrio grau de prudncia.
Termos em que se formula um juzo de censura ao ento PCMS, responsvel pela rea
financeira no mandato de 2009 a 2013.
Recomendao:
Consolidar a prtica iniciada em 2014 de garantir a constituio de provises para

cobrana duvidosa e provises para riscos e encargos, no momento em que sejam
provveis situaes com riscos associados, tendo em vista salvaguardar que as DF
transmitam uma imagem verdadeira e apropriada da posio financeira, econmica e
patrimonial da autarquia, luz do princpio da prudncia.
Construo e arrendamento dos edifcios dos servios operacionais e centrais (Cfr. Ponto 3.3)
Concluses
Tendo em vista a transferncia dos servios municipais para novas instalaes, o MS

configurou duas operaes complexas em vrias fases que se traduziram na construo
de dois novos edifcios com caractersticas fsicas e funcionais especificamente
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concebidas para a utilizao dos servios operacionais e dos servios centrais do

municpio;
Celebrados os contratos-promessa de arrendamento com opo de compra, foram

iniciadas as obras de construo dos edifcios, fiscalizadas pelo MS com as vestes de dono
da obra. A ltima fase dos negcios culminou com a celebrao dos contratos de
arrendamento com opo de compra entre o MS e a ASSIMEC, SA, empresa do Grupo A.
Silva & Silva, SA e com a venda do edifcio dos servios operacionais a um Fundo Aberto de
investimento Imobilirio, pelo valor de M 19,8 e a venda do edifcio dos servios centrais
PROSSIMEC, SA, outra empresa do Grupo A. Silva & Silva, SA, pelo valor de M 29,7;
A anlise do conglomerado negocial que culminou com a celebrao de um contrato de

arrendamento com opo de compra, que inclui clusulas que no se reconduzem ao tpico
contrato de arrendamento (v. g. a renncia faculdade de denncia antecipada dos
contratos, o direito unilateral de opo de compra sem deduo do montante das rendas
pagas e a responsabilidade pelos encargos de manuteno e conservao dos prdios),
leva, inelutavelmente, concluso de que eles s tm verdadeiramente sentido enquanto
peas de um complexo puzzle jurdico cujo fim comum foi fugir ao figurino jurdico do
contrato de empreitada de obra pblica e do contrato de emprstimo de mdio e
longo prazo para investimento, os quais configurariam os contratos jurdicos adequados
prossecuo do fim visado pelo MS.
Com efeito, os factos relatados no presente relatrio mostram saciedade que, ao longo
dos anos em que se desenvolveu o complexo negocial conducente celebrao do contrato
de arrendamento com opo de compra dos dois edifcios em apreo, as condutas dos
responsveis se traduziram numa sistemtica indiferena pela observncia dos
deveres de diligncia e de adequao ao direito dos contratos pblicos e ao regime
de crdito pblico municipal.
E desrespeitaram os requisitos legais de assuno e realizao da despesa pblica

municipal, porquanto, no observaram reiteradamente o dever de demonstrar que
as solues adotadas pelo Municpio eram conformes ao princpio da economia ou
da racionalidade econmica.
Termos em que se conclui que os responsveis do MS pela aprovao do complexo

negocial que culminou na celebrao dos denominados contratos de arrendamento com
opo de compra dos edifcios dos servios operacionais e centrais no observaram os
princpios e as regras do processo de autorizao da despesa, quer quanto verificao
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Tribunal de Contas
da conformidade legal, quer quanto verificao da regularidade financeira e
econmica, tal como ficou sobejamente demonstrado, porquanto:
No foram observados os princpios e as regras que presidem formao dos

contratos pblicos, constantes do direito europeu e do ordenamento jurdico
portugus, designadamente, os princpios da concorrncia, da imparcialidade,
da igualdade, da transparncia e da publicidade, previstos no artigo 2 da
Diretiva 2004/18/CE, de 31 de maro, no artigo 266, n. 2 da CRP, nos artigos 3 a
6 do CPA vigente data, aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15.11, com a
redao dada pelo Decreto-Lei n. 6/96, de 31.01, nos artigos 4, n. 1, alnea a), 7 a
15 do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de junho, nos artigos 1, 2, 47, 48 e 52 do
RJEOP e nos artigos 16 a 19 e 343 do CCP);
No foram observados os princpios reguladores do crdito municipal,

designadamente, os princpios da estabilidade oramental, da solidariedade
recproca e da equidade intergeracional, previstos nos artigos 23 e 24 da Lei
n. 42/98, de 6 de agosto, nos artigos 4, n. 3, alneas a) e c) e 35 a 39 da Lei n.
2/2007, de 15 de janeiro e nos artigos 4 a 12 da LEO;
No foram observados os requisitos legais de assuno e realizao da despesa

pblica municipal, nos termos das disposies conjugadas dos artigos 1, 2. e 3. e
do ponto 2.3, n. 2, e 2.3.4.2, alnea d), todos do POCAL, e ainda do artigo 42, n. 6 da
LEO, aplicvel ex vi do artigo 4, n 1 da Lei n. 2/2007, mais especificamente o
princpio da economia ou da racionalidade econmica.
Estamos perante a violao do princpio da economia ou da racionalidade

econmica na forma continuada, na medida em que ocorre:
Na fase inicial dos complexos negociais, quando os responsveis do MS
deliberaram contratar sem a prvia realizao de estudos de avaliao

econmica ou qualquer apreciao ex ante do impacto oramental dos
compromissos financeiros subjacentes aos dois contratos (violao por omisso);
No decurso dos complexos negociais, quando os responsveis do MS celebraram o
contrato-promessa de arrendamento com opo de compra antes do incio das

empreitadas e se vincularam ao arrendamento atravs de clusulas exorbitantes
manifestamente lesivas do interesse pblico (violao por ao);
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Na fase final dos complexos negociais, quando os responsveis do MS no

exerceram a opo de compra e aceitaram que os dois edifcios fossem vendidos
ao Fundo Aberto de Investimento Imobilirio (edifcio dos servios operacionais)
pelo valor de M 19,8, e PROSSIMEC (edifcio dos servios centrais) pelo valor de
M 29,7, no valor global de M 49,5 (violao por omisso).
Os factos demonstram que os responsveis do MS violaram, por omisso, o princpio da

economia, pois as rendas pagas at 2015, no valor global de M 40 (M 22,5, do edifcio
dos servios operacionais e M 17,9, no edifcio dos servios centrais) acrescido dos
valores estimados de compra dos dois edifcios nos prximos momentos pr-definidos
contratualmente, no valor global de M 65, perfazem um valor total de M 105 que, em
alternativa ao valor inicial de M 49,5, representa j um encargo nominal adicional de
M 55,5.
Caso o Municpio venha a exercer o direito de opo de compra no final do respetivo prazo
de vigncia dos contratos (20 anos), o valor ascender a M 172 que, relativamente ao
valor inicial de M 49,5, representar um encargo nominal adicional de M 122,5. O
MS libertar-se-ia de uma taxa nominal de juros da ordem dos 10%, num contexto em que a
inflao estimada seja inferior a 2%, o que era, e , um custo muito elevado.
A celebrao dos conglomerados contratuais descritos traduziu-se assim, na assuno de

encargos financeiros adicionais para o Municpio do Seixal dos quais resultou e pode,
ainda, vir a resultar, dano para o errio pblico municipal.
Nesta conformidade, a violao do princpio da economia e, ainda, a violao dos

princpios da concorrncia, da imparcialidade, da transparncia, da solidariedade
recproca e da equidade intergeracional, sob a forma continuada, suscetvel de
configurar eventual responsabilidade financeira sancionatria, prevista na alnea b)
do n. 1 do artigo 65 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, com as alteraes introduzidas
pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto (LOPTC), passvel de multa, nos termos do n. 2 do
mesmo artigo, que tem como limite mnimo o montante correspondente a 25 UC (
2.550,00) e como limite mximo o correspondente a 180 UC ( 18.360,00).
O procedimento por responsabilidade financeira sancionatria relativo ao complexo

negocial do edifcio dos servios operacionais encontra-se extinto por fora e nos termos
do disposto no artigo 69, n. 2, alnea a) e no artigo 70 da LOPTC.
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Tribunal de Contas
O mesmo j no se pode dizer do procedimento por responsabilidade financeira

sancionatria relativo ao complexo negocial do edifcio dos servios centrais, em virtude
de estarmos perante a eventual prtica de infrao financeira, sob a forma continuada
(artigo 30, n. 4, do Cdigo Penal).
Nos termos do n.os 1 e 4 do artigo 61 e do n. 3 do artigo 67 da LOPTC, a

responsabilidade recair sobre os responsveis do rgo deliberativo e do rgo executivo
do MS que aprovaram o complexo negocial relativo ao edifcio dos servios centrais, ou
seja, que votaram a favor ou se abstiveram, e sobre a responsvel do Gabinete de
Assessoria Jurdica da CMS, pelas informaes prestadas Assembleia Municipal no
mbito da discusso da proposta aprovada na sesso de 18 de dezembro de 2006.
O Tribunal emite, ainda, um juzo de censura aos responsveis da CMS que aprovaram o
complexo negocial que culminou na celebrao do contrato de arrendamento com opo
de compra do edifcio dos servios operacionais.
Recomendaes:
Por imperativo do princpio da prossecuo do interesse pblico e respeito pelo princpio

da equidade intergeracional, devero ser desenvolvidos procedimentos adequados
minimizao dos efeitos econmicos e financeiros perversos emergentes dos
denominados contratos de arrendamento com opo de compra dos dois edifcios;
Devero ser adotados procedimentos de contabilizao que, futuramente, nos termos do

SNC-AP, assegurem o adequado reconhecimento, mensurao, apresentao e divulgao
dos ativos e dos passivos financeiros associados aos denominados contratos de
arrendamento com opo de compra dos dois edifcios municipais, de modo a tornar o
relato financeiro conforme s normas contabilsticas aplicveis, melhorar a sua fiabilidade,
compreensibilidade e garantir a respetiva neutralidade.
Equilbrio e Estabilidade Oramental (Cfr. Ponto 3.4)

Concluses
A sobrestimao de receitas nos exerccios de 2010 a 2013, cuja execuo oramental

mdia foi de 63%, viabilizou elevadas taxas de cabimento e realizao de despesa para as
quais no foi cobrada receita efetiva, o que originou a transio de compromissos para o
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oramento seguinte. No exerccio de 2014, expurgando o valor oramentado e arrecadado

dos emprstimos para saneamento financeiro, a taxa de execuo foi de 93%, o que
demonstra prudncia na adequao do oramento da receita s cobranas efetivas.
A reduzida taxa de execuo oramental, nos exerccios de 2010-2013, foi mais acentuada
nas receitas de capital, com uma mdia e 24,5%, em particular na rubrica Venda de Bens
de Investimento. O exerccio de 2014 (expurgado o valor oramentado e arrecadado dos
emprstimos para saneamento financeiro) apresentou uma melhoria substancial, com
uma taxa de execuo de 67%, fruto duma acentuada descida da previso oramental.
O ano de 2013 apresentou a mais baixa taxa de execuo oramental das receitas de
capital (5,2%), que ficou a dever-se, essencialmente, ao facto de MS ter oramentado nos
passivos financeiros, o montante de M 40 dos emprstimos para saneamento
financeiro, cuja arrecadao s ocorreu em 2014, aps obteno do visto do TdC.
A inscrio no oramento da receita do valor dos emprstimos antes da sua contratao,

consubstancia uma violao da norma da alnea d) do ponto 3.3. do POCAL que determina
que as importncias relativas aos emprstimos s podem ser consideradas no oramento
depois da sua contratao, independentemente da eficcia do respetivo contrato.
A violao de regras previsionais suscetvel de configurar a infrao financeira prevista

na alnea b) do n. 1 e n. 2 do artigo 65 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto (LOPTC),
passvel de eventual responsabilidade financeira sancionatria, imputvel ao ento PCMS
e aos Vereadores da CMS que aprovaram a proposta de alterao ao oramento de 2013,
em reunio extraordinria de 20 de junho do 2013.
A deficiente previso oramental nos exerccios de 2010 a 2013 levou o MS a incorrer

em dfice, pois os reais fluxos econmicos demonstram uma continuada ausncia de
sinceridade oramental no clculo da dotao previsional de receita, criando a iluso
de suficincia e estimulando a assuno de compromissos que aumentam as
responsabilidades da autarquia sem a correspondente entrada de verbas.
Face ao exposto, conclui-se que ao longo dos exerccios de 2010 a 2013, o MS desenvolveu
uma gesto oramental desequilibrada, caraterizada por:
Falta de sinceridade, transparncia e fiabilidade na previso das receitas;
Falta de racionalidade e prudncia na efetivao dos gastos;
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Tribunal de Contas
Falta de monitorizao da execuo do oramento tendo em vista a adequao e

proporcionalidade entre a arrecadao da receita e a realizao da despesa;
Falta de cumprimento atempado dos compromissos assumidos, acumulando

dvidas a fornecedores originariamente de curto prazo.
Recomendaes:
Consolidar as boas regras de gesto financeira iniciadas em 2014, mais especificamente:

Adequar o nvel de execuo da despesa s reais possibilidades financeiras do
Municpio, promovendo a construo de oramentos equilibrados;
Promover os princpios oramentais do equilbrio, da estabilidade e da equidade
intergeracional.
Promover o controlo interno, dando nfase aos processos de registo de todas as
receitas e despesas e dos proveitos e custos, com vista implementao global da
contabilidade de acrscimo.
Endividamento Municipal (Cfr. Ponto 3.5)

Concluses
Os clculos efetuados pelo MS relativos sua capacidade de endividamento, nos exerccios

de 2010 a 2014, no apresentam fiabilidade, na medida em que enfermam de vcios que
influenciaram, de forma materialmente relevante, os valores da verdadeira
capacidade de endividamento do MS.
Com efeito, no quinqunio 2010-2014, o MS:

Ultrapassou os limites legais de endividamento de mdio e longo prazo nos
exerccios de 2010 a 2013, no valor de (M 27,6), (M 22,6), (M 10,8) e (M 4,2),
respetivamente;
Ultrapassou os limites legais de endividamento lquido nos exerccios de 2010
e 2013, no valor de (M 20,4) e (5,9), respetivamente.
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Juzo Global de Auditoria (Cfr. Ponto 3.6)

Concluses
convico do Tribunal que o trabalho de auditoria que antecede constitui uma base
idnea e suficiente para formular um juzo de auditoria sobre as operaes
examinadas e relevantes para a apreciao da capacidade de endividamento do MS.
Nesta conformidade, o Tribunal emite um juzo desfavorvel sobre a situao financeira

e patrimonial, na parte relativa capacidade de endividamento, pois de acordo com o juzo
de auditoria, a informao oramental, econmica e financeira, que serviu de base ao
apuramento do endividamento dos exercidos de 2010 a 2014, no , em todos os seus
aspetos, conforme s normas legais e princpios de contabilidade aplicveis, distorcendo a
verdadeira situao financeira e patrimonial relativa ao endividamento e afetando, de
forma materialmente relevante, a fiabilidade das operaes examinadas e a sua incidncia
nas demonstraes financeiras.
Nos termos do disposto no artigo 65, n. 1, alnea f), da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, a
() ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento suscetvel de
configurar infrao financeira sancionatria. Porm, no caso presente, e a ttulo de
alterao relevante das circunstncias supervenientes, de afastar o eventual apuramento
de responsabilidades financeiras, em virtude de os limites legais de endividamento dos
municpios terem sofrido alteraes introduzidas pelas Leis dos Oramentos de Estado
para 2011, 2012 e 2013, no se mostrando, por isso, possvel determinar a data e os
responsveis pela ultrapassagem.
Termos em que se formula um juzo de censura ao ento PCMS, responsvel pela rea
financeira da autarquia nos exerccios de 2010 a 2013.
Recomendaes:
Consolidar o planeamento oramental baseado na sinceridade e na prudncia da previso

das receitas e das despesas, com base em metodologias e tcnicas oramentais rigorosas,
j iniciado no exerccio de 2014, tendente a assegurar:
O equilbrio oramental em todas as fases de elaborao e execuo do oramento
municipal;
A sustentabilidade financeira e a estabilidade oramental do municpio;
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Tribunal de Contas
Assegurar, em cada oramento, a efetiva garantia de cobertura oramental e de fundos

disponveis para efetivo pagamento das obrigaes pecunirias emergentes, nos prazos
contratualmente estipulados e no horizonte temporal anual ou plurianual dos oramentos;
Aperfeioar um sistema de controlo interno permanente e sistemtico da execuo

oramental, do processo de autorizao e realizao das despesas, de assuno de
compromissos, de cobrana e arrecadao de receitas;
Aperfeioar mecanismos de controlo e monitorizao da dvida total, que assegurem a

relevncia e fiabilidade da informao oramental e financeira produzida e prestada s
entidades competentes no mbito dos deveres de informao.
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2. RELATRIO
2.1.
NATUREZA, MBITO E OBJETIVOS DE AUDITORIA
Em cumprimento do Programa de Fiscalizao da 2. Seco do Tribunal de Contas (TdC), foi

realizada uma Auditoria Orientada ao Endividamento do Municpio do Seixal (MS), que teve
por referncia o quinqunio 2010-2014, sem prejuzo de se ter procedido ao alargamento do
mbito temporal a anos anteriores e/ou posteriores, sempre que se revelou necessrio para a
completa compreenso dos processos analisados.
A auditoria realizada teve como objetivo estratgico emitir um juzo global de auditoria sobre a
conformidade legal e oramental, a regularidade contabilstica das operaes financeiras e sobre o
grau de endividamento do Municpio do Seixal e das entidades que relevam para efeitos do clculo
dos limites de endividamento lquido e da dvida total resultante de:
Dvidas a fornecedores de curto, mdio e longo prazo, contradas pelo municpio, incluindo
os passivos emergentes de parcerias pblico-privadas;
Dvidas a fornecedores de curto, mdio e longo prazos, contradas por entidades

relevantes para o clculo do endividamento municipal, incluindo os passivos emergentes
de parcerias pblico-privadas;
Celebrao de contratos financeiros, sob qualquer forma e condio, pelos municpios ou

pelas entidades relevantes para o clculo do endividamento, incluindo o recurso
constituio ou participao em parcerias pblico-privadas.
2.2. METODOLOGIA
A auditoria orientada ao endividamento do MS foi realizada de acordo com as metodologias de
trabalho acolhidas pelo Tribunal de Contas no Regulamento da 2 Seco e no seu Manual de
Auditoria e de Procedimentos, desenvolvendo-se em trs fases: planeamento, execuo e avaliao
e elaborao do relatrio.
A fase de planeamento iniciou-se com um levantamento e estudo prvio dos documentos de
prestao de contas, dos atos e contratos submetidos a fiscalizao prvia e dos relatrios do
auditor externo, que serviram de base elaborao do Plano Global de Auditoria (PGA).
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Aps a aprovao do PGA1, foi iniciada a fase de execuo da auditoria junto da entidade, tendo por
objetivo a recolha de informao relevante para a elaborao do Programa de Auditoria2.
A elaborao do Programa de Auditora acolheu as orientaes e os regimes constantes dos
seguintes documentos:
Guio para a Auditoria Orientada ao Endividamento Municipal3;
Deciso do Eurostat Decision of Eurostat on Government Deficit and Debt the statistical
recording of some operations related to trade credits incurred by government units, de 31
de julho de 2012;
Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro LFL em vigor at 31.12.2013;
Lei de Enquadramento Oramental (LEO)4 em vigor no perodo temporal da auditoria;
Leis do Oramento do Estado de 2010 a 2014 (LOE)5;
Lei n. 8/2012, de 21 de fevereiro LCPA6;
Lei n. 43/2012, de 28 de agosto PAEL7;
Lei n. 50/2012, de 31 de agosto LAEL;
Lei n. 73/2013, de 3 de setembro RFALEI;
Lei n. 75/2013, de 12 de setembro RJAL;
Decreto-lei n. 133/2013, de 03 de outubro RJSPEEP;
Plano de Saneamento Financeiro do MS, visado pelo Tribunal de Contas em 18.03.20148.
Na execuo do programa de trabalho, e de acordo com a dimenso e caracterstica da populao a
analisar, os procedimentos especficos de auditoria utlizados, designadamente, a confirmao,
Plano Global de Auditoria, aprovado por despacho do Juiz Conselheiro Relator, de 06 de junho de 2014.
Aprovado por despacho do Juiz Conselheiro Relator, de 19 de maio de 2015.
Aprovado por despacho do Juiz Conselheiro Relator, por despacho de 28 de agosto de 2012.
Lei n. 91/2001, de 20.08, alterada pela Lei Orgnica n 2/2002, de 28.08, Lei n 23/2003, de 2.07, Lei n 48/2004, de
24.08, Lei n. 48/2010, de 19.10, Lei n. 22/2011, de 20.05 e Lei n. 52/2011 de 13.10 e Lei n. 37/2013, de 14.06.
4
LOE/2010 (Lei n. 3-B/2020, de 28.04); LOE/2011 (Lei n. 55-A/2010, de 31.12, alterada pela Lei n. 48/2011, de 26.08.
e Lei n. 60-A/2011, de 30.11); LOE/2012 (Lei n. 64-B/2011, de 30.12., alterada pela Lei n. 20/2012, de 14.05. e Lei
n. 64/2012, de 20.12); LOE/2013 (Lei n. 66-B/2012, de 31.12, alterada pela Lei n. 51/2013 de 24.07 e Lei n. 83/2013,
de 09.09); LOE/2014 (Lei n. 83-C/2013, de 31.12, alterada pela Lei n. 13/2014, de 14.03 e Lei n. 75-A/2014, de 30.09.
5
Alterada pela Lei n. 20/2012, de 14 de maio, e pelas Lei n.os 64/2012, de 20 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de
dezembro, e 22/2015, de 17 de maro, e regulamentada pelo Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho.
6
Regulamentada pela Portaria n. 281-A/2012, de 14 de setembro.
Plano que compreende sete contratos de emprstimo, no valor global de M 37.
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indagao e inspeo, recaram sobre o universo das operaes e transaes ou sobre amostras
representativas desse universo, nos seguintes termos:
Quadro 1 Populao e amostra/universo das operaes
POPULAO
AMOSTRA/UNIVERSO
Acordos de regularizao de dvida com execuo financeira no

quinqunio 2010-2014
Amostra: 42,1% do volume total das dvidas

objeto de acordos de regularizao de dvidas.
Mtodo: amostragem estratificada aleatria
Contratos de Confirming
Universo
Juros suportados (conta 681) e Outros custos e perdas financeiras

(conta 688) 2013 e 2014
Amostra: 74,8% e 99,3% do volume total dos

encargos suportados
Mtodo: amostragem aleatria.
Provises para cobrana duvidosa e Provises para riscos e encargos

(2010-2014)
Universo
Dvidas a fornecedores do MS a 31.12.2014
Amostra: 73,8% do volume total das dvidas.

Mtodo: amostragem estratificada aleatria.
Dvidas de clientes, contribuintes e utentes de cobrana duvidosa nos

exerccios de 2013 e 2014
Amostra: 45% do volume total das dvidas.

Mtodo: amostragem aleatria.
Contrato de arrendamento com opo de compra dos edifcios dos

servios operacionais e dos servios centrais do MS
Universo das operaes
Feita a anlise das operaes, transaes, atos e contratos atrs elencados e do seu impacto no
endividamento municipal, verificaram-se os montantes de endividamento lquido, de curto e de
mdio e longo prazo do MS, nos anos de 2010 a 2013 e os montantes de dvida total do ano de 2014
e da sua conformidade com os respetivos limites legais9 e demais normas e princpios aplicveis.
Na fase de avaliao e elaborao do relato e tendo presentes os objetivos definidos no
planeamento, so apresentadas as observaes, as concluses, os juzos de auditoria e as
recomendaes.
2.3. CONDICIONANTES E LIMITAES

O desenvolvimento dos trabalhos de auditoria foi condicionado pela complexidade das operaes e
transaes examinadas e, ainda, pela morosidade na obteno de documentos e de informaes que
se revelavam imprescindveis para a sua compreenso, fundamentao de facto e de direito e
respetivo enquadramento financeiro e tcnico-contabilstico.
Artigo 37 da Lei n. 2/2007, artigo 53 da Lei n. 55-A/2010, de 31.12 (OE/2011), com a redao dada pela Lei n 60A/2011, de 30.11, artigo 66 da Lei n. 64-B/2011, de 30.12 (OE/2012) e artigo 98 da Lei n. 66-B/2012, de 31.12.
(OE/2013)
9
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Tal circunstncia gerou a necessidade da realizao de diligncias complementares de auditoria,

determinadas pelo Juiz Relator, aps a concluso do trabalho de campo, com fundamento no artigo
10 da Lei n 98/87, de 26 de agosto, tendo em vista a adequada delimitao e exata configurao
dos factos de auditoria a apurar (Cfr. Despachos judiciais de auditoria no Anexo V).
Estas diligncias tiveram como destinatrios o anterior e atual Presidentes da Cmara Municipal,
Alfredo Monteiro da Costa e Joaquim dos Santos, respetivamente, a Conservatria do Registo
Predial e Comercial do Seixal, a empresa PROSSIMEC, Empreendimentos Imobilirios, SA, o Banco
Comercial Portugus e o Banco Santander TOTTA.
A informao assim obtida habilitou a uma mais rigorosa valorao tcnico-contabilstica e
jurdico-financeira dos factos apurados e a formulao de juzos de auditoria mais slidos e
consistentes e de recomendaes tendentes a suprir as situaes de no conformidade com as
normas legais e com os princpios de contabilidade aplicveis.
No obstante a morosidade registada, salienta-se a boa colaborao prestada pelos diferentes
interlocutores, com especial destaque para o atual Presidente da Cmara, Adjunta do Presidente,
Dirigentes e demais Trabalhadores da autarquia que mais diretamente colaboraram com a equipa
de auditoria e que foi, em muitos casos, decisiva e essencial para a exata delimitao e configurao
dos factos apurados e para uma mais rigorosa valorao e qualificao dos factos examinados.
2.4. CONTRADITRIO
No mbito do exerccio do contraditrio, consagrado nas normas constantes dos artigos 13 e 87,
n. 3, da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, com a redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto,
os responsveis identificados no quadro infra foram citados para, querendo, se pronunciarem sobre
os factos insertos no Relato de Auditoria, nos termos do Despacho Judicial de Contraditrio do Juiz
Conselheiro Relator, que consta do Anexo III ao presente Relatrio e que dele faz parte integrante.
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EXERCCIO DO CONTRADITRIO
Responsveis
Cargo/Funo
Pontos do Relato
ANEXOS
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
II-A
II-B
II-C
II-E
II-F
II-G
II-I
II-J
II-D
II-H
CM-SEIXAL 2010/2014
1
Joaquim Cesrio Cardador dos Santos
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Alfredo Jos Monteiro da Costa

ngelo Marcelino Gaspar
Antnio Jos Cardoso da Silva
Carlos F. Martins de Brito Mateus
Corlia M. M. A. Sargao Loureiro
Joaquim Carlos Coelho Tavares
Paula A. S. Guerreiro Santos Barbosa
Vanessa Alexandra Vilela da Silva
Jos Carlos Marques Gomes
Jorge Osvaldo Dias Santos Gonalves
Jorge Carvalho da Silva
Lus Manuel Rendeiro Cordeiro
Antnio F. Menezes Rodrigues
Jos Manuel Azevedo Assis
Lus Filipe Alexandre Rodrigues
Manuel Pires de Andrade Pereira
Joo Manuel Sequeira Seabra
Paulo Edson Carvalho Borges Cunha**
Rui Manuel de Oliveira Costa ***
Diamantino dos Ramos Afonso
Eduardo Manuel Rodrigues
Elisabete Manuela Pereira Adrio
Helena Maria Parreira Domingues *
Ricardo Manuel Tojal Santos Ribeiro
Samuel Pedro da Silva Cruz
Ana Paula Pinho Silva
AM-SEIXAL
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
*
**
***
Joaquim Estevo Miguel Judas

Adelino da Silva Tavares
Amrico Augusto de Oliveira da Costa
Antnio Afonso Rodrigues
Antnio Manuel Oliveira dos Santos
Carlos Alberto de Sousa Pereira
Carlos Humberto Gomes Pereira
Eduardo Manuel Brito Rosa
Eduardo Travassos Pereira
Fernando Campos Guerra
Fernando de Oliveira Gomes
Joo Jos de Matos Bicho Sampanho
Joaquim Antnio de Jesus Porfrio
Jos Antnio Monteiro Viegas
Maria Luclia Conchinha Macedo Pita
Maria Odete Santos Pires Gonalves
Maria Teresa Pires Nunes
Paula dos Anjos Pardal Bravo
Paulo Alexandre da Conceio Silva
Raul Lus Rodrigues Machado
Rosa Maria Vaz de Almeida
Victor Paulo Gomes da Silva
Vtor Manuel Lopes Gonalves
Joo Pedro F. Batista Ribeiro Lopes
Joaquim Fernando das Neves Vieira
Jos da Fonseca Gil
Marta Isabel Hisse Moreira dos Reis *
Nuno Vasco Alexandre Tavares *
Revisores Oficiais de Contas
Lus Guerra Marques
Vera Margarida Sebastio Martins
Jos Martins Correia
Devolvidos/No reclamados
Respondeu fora de prazo, em 10.08.2016
Respondeu fora de prazo, em 13.09.2016
Atual Presidente CMS

Vereador CMS (at out/2013)
Presidente CMS (at out/2013)
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Vereador
Resp. Gab. Assessoria Jurdica
Atual Presidente AMS
Presidente da AMS
(at out/2013)
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
Membro da AMS
CLC de 2014
CLC de 2010 a 2013
CLC de 2013
No responderam
No respondeu
No responderam
No responderam
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De acordo com as normas constantes dos n.os 2 e 3 do artigo 13 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto,
com a redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto, assegurado aos responsveis () o
direito de serem ouvidos sobre os factos que lhes so imputados, a respetiva qualificao, o regime
legal () e, ainda, que A audio faz-se antes de o Tribunal formular juzos pblicos de simples
apreciao, censura ou condenao.
No exerccio do contraditrio existe legitimidade para os responsveis se pronunciarem sobre os
factos que lhes so imputados no Relato tendo, antes de concludo o prazo para esse exerccio, a
faculdade de solicitar os elementos considerados pertinentes sua defesa.
Nessa conformidade, foram citados 56 responsveis (Presidentes e membros dos rgos
deliberativo e executivo municipais e a responsvel pelo gabinete de assessoria jurdica, em
funes data em que os factos ocorreram), 3 revisores oficiais de contas e, a ttulo institucional, os
atuais Presidentes da Cmara e da Assembleia Municipais. Exerceram o direito de contraditrio 45
responsveis, conforme exposto no quadro supra.
Foram apresentadas alegaes conjuntas pelos membros do rgo executivo municipal (Anexo IIA), pelos membros do rgo deliberativo municipal (Anexo II-D) e alegaes apresentadas
individualmente. Doze responsveis no exerceram o direito de contraditrio (cfr. quadro supra).
Importa referir, desde j, que as alegaes apresentadas por membros do rgo executivo
municipal, em conjunto, e por membros do rgo deliberativo municipal, tambm em conjunto,
procuram, genericamente e em primeira instncia, sustentar que as irregularidades/ilegalidades
identificadas no relato de auditoria e que as decises/deliberaes tomadas e analisadas, foram o
resultado da conjuntura econmico-financeira ento em vigor, invocando para o efeito O quadro
macroeconmico e as polticas resultantes da aplicao do designado Memorando de Entendimento,
celebrado em 2011 (), caracterizaram-se pela paralisao da economia, que tem originado uma
forte quebra nas receitas prprias dos municpios.
Por consequncia, impe-se uma nota prvia para referir que no se ignoram os efeitos da crise
econmico-financeira no pas e dos seus impactos ao nvel da receita fiscal dos municpios, porm, a
auditoria demonstrou que o desequilbrio oramental do MS no um fenmeno circunscrito aos
exerccios mais recentes.
Com efeito, as taxas de execuo da receita entre 2002 e 201310, em especial, na componente das
receitas de capital, mostram que a sobrestimao da receita h muito que pressionava o
desempenho financeiro do municpio, na medida em que sistematicamente permitiu a
Vd. Sobre este espeto, o Ponto 3.4 Equilbrio e Estabilidade Oramental, que aborda, em particular, o comportamento
histrico da sobrestimao de receitas, evidenciados no Anexo XV.
10
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cabimentao e realizao de despesa para a qual a autarquia no dispunha de capacidade
financeira efetiva para cumprir atempadamente as obrigaes assumidas, como se pode constatar
nos seguintes grficos:
Grfico 1 Evoluo da execuo oramental da receita (2002-2014)
Grfico 2 Evoluo da execuo oramental da venda de bens de investimento (2002-2014)
Concluindo-se, assim, que at ao exerccio de 2013, o MS desenvolveu uma gesto oramental

desequilibrada, caracterizada pela ausncia de sinceridade e fiabilidade na previso de receitas, de
racionalidade e prudncia na realizao de gastos e de monitorizao da execuo do oramento,
uma vez que no assegurou a garantia de cobertura oramental e de fundos disponveis para
efetivo pagamento das obrigaes pecunirias emergentes, nos prazos contratualmente estipulados
e no horizonte temporal anual ou plurianual dos oramentos.
Posto isto, cabe referir que todas as alegaes foram tidas em considerao na elaborao do
presente Relatrio, constando dos respetivos pontos em letra itlico de cor diferente na ntegra ou
de forma sucinta, consoante a pertinncia.
A fim de dar expresso plena ao contraditrio, as respostas dos responsveis so apresentadas
integralmente no Anexo II Relatrio, nos termos do n. 4 do artigo 13 da Lei n. 98/97, de 26 de
agosto, com a redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto.
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3. DESENVOLVIMENTO DA AUDITORIA
3.1. DVIDAS A TERCEIROS
Valor, natureza e evoluo da dvida municipal
1.
No quinqunio 2010-2014, a dvida do MS apresentava a seguinte evoluo:

Quadro 2 Evoluo da Dvida (2010-2014)
Un: Euro
Natu0reza da divida
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
31.12.2014
Emprstimos
43.417.822
45.531.399
39.530.475
34.408.820
64.266.187
Outras dvidas a terceiros
55.999.507
64.778.410
64.210.488
60.114.314
27.748.268
99.417.329
110.309.809
103.740.963
94.523.134
92.014.455
DIVIDA TOTAL
Fonte: Dados fornecidos pelo MS e validados pela equipa de auditoria
2.
A leitura do quadro que antecede diz-nos que:

O total da dvida do MS atingiu o valor mais elevado no exerccio de 2011;
Em 2012 regista-se um esforo de reduo da dvida ao nvel dos emprstimos e em

2013, um esforo de reduo nas duas componentes da dvida a terceiros;
Entre 2010 e 2013, os emprstimos representavam cerca de 40% do total da dvida, e as

outras dvidas a terceiros, atingiam cerca de 60%;
Em 2014, a situao inverteu-se com a contrao dos emprstimos para saneamento
financeiro, no valor de M 37,2, passando os emprstimos a representar 70% da dvida:
Grfico 3 Evoluo da dvida (2010-2014)
120.000.000
100.000.000
80.000.000
56,3%
58,7%
61,9%
30,2%
63,6%
60.000.000
40.000.000
20.000.000
69,8%
43,7%
41,3%
38,1%
36,4%
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
Emprstimos
3.
31.12.2014
Outras dvidas a terceiros
Porm, a anlise feita s Outras dvidas a terceiros, revelou, em 2010, que 47% das mesmas,
originariamente assumidas perante fornecedores de bens e servios, cujas faturas no foram
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liquidadas e pagas dentro do prazo legal e contratual, foram posteriormente assumidas

perante instituies financeiras, atravs do recurso, por iniciativa do MS ou do credor, aos
seguintes instrumentos financeiros:
Acordos de regularizao de dvida (ARD), seguidos de cesso de crdito,
celebrados entre 2009 e 2011, no valor global de 35.761.554 (Vd. Ponto 3.1.1);
Contrato de confirming, celebrado em 2011, no valor global de 3.412.722 (Vd. Ponto
3.1.2);
Contratos de factoring (sem recurso), celebrados entre 2009 e 2014, no valor global de
652.078.
4.
Por consequncia, a dvida financeira do MS, isto , a dvida assumida perante instituies
financeiras, no pode ser apenas aquela que resulta da contrao de emprstimos, mas ainda
e tambm aquela que tendo sido originariamente assumida perante fornecedores, foi
posteriormente assumida perante aquelas instituies, por fora da celebrao de
instrumentos financeiros que procedem modificao objetiva e subjetiva da mesma (por
fora da celebrao de acordos de regularizao e de confirming e factoring da transmisso da
dvida a entidades bancrias), pelo que a dvida do MS deve ser repartida entre dvida
financeira e dvida no financeira (aquela que se mantm na esfera do fornecedor), com a
seguinte constituio:
Quadro 3 Evoluo e natureza da Dvida (2010 2014)
Un: Euro
Natureza da dvida
31.12.2010
Divida Financeira:
69.991.024
Emprstimos de mdio e longo prazo

Dvida a Total
Emprstimos de curto prazo

ARD seguidos de cesso de crdito
Confirming
Factoring
Divida no Financeira:
ARD sem Cesso de Crdito
Outras Dividas a Terceiros
DIVIDA TOTAL
31.12.2011
(b)
31.12.2012
54.281.996
46.711.790
64.266.187
43.417.822
41.531.399
39.530.475
34.408.820
64.266.187
(a) 4.000.000
26.404.816
18.444.082
12.735.554
10.845.790
3.412.722
1.636.279
1.109.023
168.386
357.950
379.688
348.157
29.426.305
42.563.656
49.458.967
47.811.344
27.748.268
1.046.550
17.426.756
11.203.255
29.426.305
42.563.656
48.412.417
30.384.588
16.545.013
99.417.329
(c) 110.309.809
103.740.963
94.523.134
92.014.455
emprstimo de curto prazo apenas foi amortizado em 2012

Inclui 32.584.840 relativa a ARD e ADSE, no contabilizada pela autarquia
(c) Inclui 10.967.193 de dvida ADSE no contabilizada pela autarquia
(b)
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31.12.2014
67.746.153
Fonte: Dados fornecidos pelo Municpio do Seixal e validados pela equipa de auditoria
(a) O
31.12.2013
Tribunal de Contas
5.
Assim, nos anos de 2010 a 2013, os valores inicialmente registados entre emprstimos (40%)
e outras dvidas a terceiros (60%), que atendiam natureza do credor originrio, sofrem uma
inverso, de acordo com esta metodologia, que atende substituio do credor na relao de
dvida, passando a dvida perante instituies financeiras a assumir a predominncia:
A dvida financeira (a instituies financeiras) representa, em mdia, 58%;
A dvida no financeira (a fornecedores) representa, em mdia, 42%.
Grfico 4 Evoluo e natureza da dvida (2010 2014)
120.000.000
100.000.000
80.000.000
38,6%
29,6%
47,7%
50,6%
30,2%
60.000.000
40.000.000
70,4%
61,4%
52,3%
20.000.000
49,4%
69,8%
0
31.12.2010 31.12.2011 31.12.2012 31.12.2013 31.12.2014
Divida Financeira
6.
Dvida no Financeira
Na verdade, e de acordo com esta metodologia, o emprstimo para saneamento financeiro,

celebrado em 2014, no veio alterar a natureza da dvida, que j era, na sua maioria,
financeira, isto , assumida perante instituies financeiras, apenas a veio consolidar sob a
forma de contrato de emprstimo bancrio para saneamento financeiro.
7.
Que assim , demonstra-o o facto de, no ano de 2014, os valores relativos a emprstimos e a
outras dvidas a terceiros ser de 64.266.187 (70%) e 27.748.268 (30%), coincidentes
com os valores relativos a dvida financeira e dvida no financeira, respetivamente.
8.
Por consequncia, o total da dvida do MS, no exerccio de 2014, registava apenas uma
diminuio de M 2,5 em relao a 2013, como seguidamente se representa:
Grfico 5 Evoluo e natureza da dvida (2010-2014)
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
31.12.2010
31.12.2011
Dvida Financeira
31.12.2012
31.12.2013
Dvida no Financeira
31.12.2014
Total
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9.
Entre 2010 e 2013 a dvida financeira apresentou uma trajetria decrescente em todas as
suas componentes, com especial destaque para os ARD seguidos de cesso de crdito (vd.
ponto 3.1.1), com um decrscimo mais acentuado em 2011, ano em que surgiu o recurso a um
novo instrumento financeiro, o contrato de confirming (vd. Ponto 3.1.2 infra).
10.
Em 2014, a dvida financeira registou um acrscimo acentuado, de cerca de 37,5%, que, tal
como referido, se deveu contrao dos emprstimos para saneamento financeiro.
11.
J a dvida no financeira, isto , a fornecedores, registou, no exerccio de 2013, um ligeiro

decrscimo e, no exerccio de 2014, um acentuado decrscimo, fruto da utilizao dos
emprstimos para saneamento financeiro.
12.
Nos exerccios de 2011 e 2012, a dvida no financeira apresentou uma tendncia crescente,
que se deveu, essencialmente, ao registo de passivos que se encontravam omissos, no valor
global de 32.584,840 em 2010 e no valor global de 10.967.193 em 2011:
Quadro 4 Dvida no contabilizada (2010-2014)
Un:Euro
Divida a terceiros*
31.12.2010
31.12.2011
Divida refletida no balano
66.832.489
99.342.616
Divida no contabilizada
32.584.840
10.967.193
99.417.329
110.309.809
DIVIDA TOTAL A TERCEIROS
31.12.2012
103.740.963
103.740.963
31.12.2013
94.523.134
94.523.134
31.12.2014
92.014.455
92.014.455
Fonte: Demonstraes Financeiras, Balanos 2010-2014

*No inclui operaes de tesouraria
13.
Estes passivos omissos resultam do no reconhecimento da dvida ADSE11 nas DF que, em

2010, ascendeu a 10.418.978 e, em 2011, ascendeu a 10.967.193, e de dvidas que foram
As dvidas ADSE remontam a 1994 (Vd. mapa com a antiguidade da dvida - Anexo VII) e correspondem s verbas a
suportar pelo MS nos termos do artigo 5 do DL n. 118/83, de 25.02 (alterado pelos DL n. os 90/98, de 14.04, 279/99, de
26.07 e 234/2005, de 30.12, pelas Leis n.os 53-D/2006, de 29.12, 64-A/2008, de 31.12, 3-B/2010,de 28.04, 55-A/2010, de
31.12, 64-B/2011, de 30.12, pelos DL n.os 105/2013, de 30.07 e 161/2013, de 22.11 e pelas Leis n. os 30/2014, de 19.05 e
82-B/2014, de 31.12), diploma que regula o esquema de benefcios da ADSE, o qual define que os funcionrios e agentes
das autarquias locais gozam, nos mesmos termos, dos benefcios concedidos pela ADSE ao pessoal da administrao
central do Estado, sendo os respetivos encargos satisfeitos por conta dos oramentos prprios. O financiamento do
sistema de proteo da ADSE foi assegurado, desde a sua criao, pelas transferncias de receitas gerais do Oramento do
Estado (OE), porm, atualmente, todas as suas atividades so financiadas com recurso a receitas prprias. Em 2011, as
transferncias do OE foram quase inexistentes, fruto, por um lado, da transferncia para o SNS, a partir de 2010, de
encargos que este j suportava com a generalidade dos cidados e, por outro, da criao, em 2011, da contribuio da
entidade empregadora (introduzida pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, que alterou o Decreto-Lei n. 118/83,
aditando-lhe o artigo 47A) e em 2012, j no foi inscrita qualquer verba de transferncias do OE no seu oramento. Em
2014, a Lei n. 13/2014, de 14 de maro (1 alterao LOE 2014), estabeleceu a reverso de 50% da contribuio da
entidade empregadora para os cofres do Estado e finalmente, em 2015, a Lei n. 82-B/2015, de 31 de dezembro (LOE
2015) revogou o artigo 47A do Decreto-Lei n. 118/83, relativo contribuio da entidade empregadora.
11
As entidades da Administrao Local e Regional ficaram fora do mbito de aplicao da contribuio da entidade
empregadora, continuando a financiar o sistema atravs das notas de reembolso que so cobradas s entidades
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Tribunal de Contas
objeto de acordos de regularizao de dvida (ARD), no montante de 22.165.862, igualmente
omissas no exerccio de 2010.
14.
Tais passivos vieram a ser reconhecidos nas DF dos exerccios de 2011 e 2012. O passivo de
22.165.862, referentes a ARD, foi reconhecido no exerccio de 2011 e o passivo de
10.967.193, relativo ADSE, foi reconhecida no exerccio de 2012.
15.
Solicitados esclarecimentos sobre as razes subjacentes existncia de passivos omissos, o

PCMS, Joaquim dos Santos, informou que no que se refere ao montante de 22.165.862,
referentes a ARD a justificao () advir, essencialmente, do lapso, entretanto corrigido no
ano de 2011, no que respeita ao tratamento contabilstico da faturao includa em acordos de
regularizao de divida, a pagar em momento posterior, que anteriormente no era lanada
nas Demonstrao Financeiras, como devia. Por outro lado, apurou-se que existia outra
faturao que no era lanada enquanto os servios no confirmavam a receo do
fornecimento dos bens e servios faturados, o que, nalgumas situaes, ocorria com
atrasos. Todas estas desconformidades foram corrigidas em 2011.
16.
J no que se refere dvida ADSE e respetiva no relevao contabilstica nas DF, at ao

exerccio de 2012, o Presidente da Cmara informou que () o Municpio do Seixal encontrase a diligenciar pela regularizao deste assunto, que assenta na impossibilidade de
confirmao dos valores, face ausncia de documentos de suporte das despensas mensais
indicadas pela ADSE, em particular no que respeita aos servios prestados nas unidades que
integram os Servio Nacional de Sade (). Presentemente, encontra-se praticamente concludo
o trabalho de conferncia da documentao de amostragem solicitada relativamente s notas
de reembolso do ano de 2012 () pelo que, estando reunidas as condies para validao dos
respetivos valores e iniciar de imediato o seu pagamento (). Informou ainda que existe um
acordo que tem vindo a ser rigorosamente executado nos temos estabelecidos pelas vrias
partes nas vrias reunies realizadas para resoluo do assunto (), remetendo, para o efeito,
empregadoras da Administrao Local e Regional (n. 2 do artigo 4, n. 4 do artigo 5 e o n. 4 do artigo 19 do DL n.

118/83, de 25.02) e das capitaes cobradas s entidades com acordos (artigo 64 do DL n. 118/83, de 25.02).
Neste sentido, em 2015, a ADSE j no disps de qualquer financiamento pblico das entidades da Administrao Central
sem prejuzo do sistema continuar a beneficiar dos pagamentos que ainda so suportados pelas entidades da
Administrao Local e Regional que no estando sujeitas contribuio da entidade empregadora, tm suportado
diretamente os custos com o financiamento dos regimes livre e convencionado (esta ltima, apenas as entidades da
Administrao Local). Fonte: Relatrio n. 12/2015, da 2 Seco do Tribunal de Contas, Auditoria ao sistema de
proteo
social
dos
trabalhadores
em
funes
pblicas
ADSE,
disponvel
em
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_audit.shtm e Relatrio de Atividades de 2013 da ADSE de 2013.
Neste sentido, o artigo 5, n.os 4 e 5, conjugado com o artigo 19 do mesmo diploma, dispe que as autarquias devem
reembolsar a ADSE das despesas diretamente suportadas por esta por fora dos acordos estabelecidos com as entidades
prestadoras de cuidados de sade.
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um conjunto de correspondncia trocada entre o Municpio do Seixal e a ADSE que serve de

suporte ao plano de pagamentos acordado e em execuo (vd. Anexo VII)
17.
Em 2014, o MS iniciou o pagamento da dvida ADSE, aps conferncia das despesas

apresentadas por esta entidade ao Municpio em relao aos anos de 2012 e 2014, no valor
de 498.192 e 428.215, respetivamente, seguindo-se o mesmo procedimento para os anos
anteriores por ordem decrescente.
18.
Assim, no quinqunio em anlise, e considerando os passivos omissos, a dvida a

fornecedores apresentou, nos exerccios de 2010 a 2013, um montante superior a 40% das
receitas totais do ano anterior.12 No exerccio de 2014 desceu para 35%, fruto da utilizao
dos emprstimos para saneamento financeiro, no valor de M 37,2, seno vejamos:
Quadro 5 Evoluo da dvida a fornecedores
Un: Euros
Descrio
2010
2011
2012
2013
2014
23.641.594
54.415.008
64.786.867
60.641.962
27.825.446
Dvidas a fornecedores
Passivos omissos
32.584.840
10.967.193
Receita total de n-1 (cobrada lquida)
82.570.434
81.607.000
74.581.783
79.383.867
80.835.117
(a)
68,1
80,1
86,9
76,4
34,4
Contas 22.1 (Fornecedores c/c); 22.2 (Fornecedores c/c - mdio e longo prazo); 22.7 (Fornecedores c/c - factoring); 22.8
(Fornecedores c/c - faturas em receo e conferncia); 26.1 (Fornecedores de imobilizado c/c); 262+263+267+268 (Outros
Credores)
(a)
19.
Tambm o prazo mdio de pagamentos (PMP) a fornecedores, no quinqunio, foi superior a

seis meses, como segue:
Quadro 6 Evoluo do PMP
PMP
2010
2011
2012
2013
2014
Dias
194
252
599
649
458
Fonte: Anexo VIII
20.
O clculo efetuado, nos termos da frmula constante no Despacho n. 9870/200913, apresenta

um PMP ligeiramente diferente daquele que apresentado pela Direo-Geral das Autarquias
Locais (DGAL), seno vejamos:
De acordo com o disposto no artigo 3 da Lei n. 38/2008, de 7 de maro, ento em vigor, A existncia de dvidas a
fornecedores de montante superior a 40% das receitas totais do ano anterior () configurava uma das situaes que
constitua fundamento da necessidade de recurso a emprstimo para saneamento financeiro.
12
As especificaes tcnicas relativas metodologia utilizada para o clculo do PMP esto determinadas no n. 6 da
Resoluo de Conselho de Ministros (RCM) n. 34/2008, de 22 de fevereiro, tendo o indicador a definido sido
posteriormente substitudo pelo institudo no n. 4 do Despacho n. 9870/2009, de 13 de abril, que se baseia na seguinte
frmula:
13
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Tribunal de Contas
Quadro 7 Evoluo do PMP - Diferenas
PMP (dias)
Fonte
SIIAL (a)
Valores confirmados pelos auditores, de
acordo com o Despacho n. 9870/2009 (b)
Diferena
2010
2011
2012
2013
2014
178
234
575
559
340
194
252
599
649
458
16
18
24
90
118
(a) Vide SIIAL (Sistema Integrado de Informao das Autarquias Locais gerido pela DGAL)
(b) Vide Anexo VIII
21.
Os valores registados no SIIAL so baseados na informao transmitida pelo Municpio

DGAL. Os valores fornecidos pelo MS, durante o trabalho de campo, e confirmados pelos
auditores, assentam no critrio enunciado no Despacho n. 9870/2009, ou seja: na dvida a
fornecedores foram considerados os valores referentes s dvidas a fornecedores de curto
prazo e nas aquisies de bens e servios as aquisies do exerccio a ttulo oneroso de bens,
servios e imobilizaes. Para este efeito foi solicitado que fossem expurgados da anlise os
movimentos a dbito que possam refletir valores relativos a "Obras por administrao
direta", aquisio a ttulo gratuito ou valores relativos a imveis adquiridos no passado e s
agora inventariados que, de acordo com a lgica da frmula, no devero ser considerados.
(Vd. Anexo VIII)
Contraditrio
22.
No mbito do exerccio do direito de contraditrio, os responsveis14 que se pronunciaram

sobre a presente matria apresentaram, em sntese, as seguintes alegaes:
(). Aps anlise do quadro 2 Evoluo da Dvida Total (2010-2014) do Municpio do Seixal
() verifica-se que no exerccio de 2014 constam 3.622.159,00 euros correspondentes
contribuio do municpio para o FAM Fundo de Apoio Municipal, em cumprimento da Lei n.
53/2014, de 25 de agosto ().
O Oramento de Estado para 2015 prev que o montante referente contribuio de cada
Municpio para o FAM no releva para o clculo da dvida total previsto no n. 1 do artigo 52
da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro.
3
PMP = 4
365
3
Sendo: DF = Valor da dvida de curto prazo a fornecedores, observado no final de um trimestre; A = Aquisies de bens e
servios efetuadas no trimestre, independentemente de j terem sido liquidadas.
14 Vd. Anexo II-A.
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No obstante, uma vez que a obrigao do reconhecimento do passivo ocorre no ano de 2014
com a comunicao do montante a subscrever () nosso entendimento que a contribuio do
Municpio do Seixal para o FAM, ainda que deva ser evidenciada nas demonstraes financeiras,
no deve relevar para a anlise da evoluo da dvida global do Municpio ()
23.
As presentes alegaes assentam numa incorreta interpretao dos conceitos tcnicos em

causa, seno vejamos: o conceito de dvida total consagrado no n. 1 do artigo 52 da Lei
n. 73/2013, de 3 de setembro, a que se referem os responsveis, consubstancia um limite
legal para efeitos de clculo da capacidade de endividamento municipal. Conceito este
que no se confunde com o montante global da dvida municipal cuja evoluo exposta e
analisada no ponto relativo s dvidas a terceiros (Ponto 3.1. do Relato), e que expressa o
total das obrigaes do MS registadas no Balano, independentemente de as mesmas
relevarem, ou no, para o clculo do limite de endividamento municipal, previsto no artigo
52 da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro.
24.
Que assim , demonstra-o o facto de a comparticipao do MS no FAM, no valor de M 3,6,

no ter sido includo no clculo do limite de endividamento do MS no exerccio de 2014 (ano
em que entra em vigor), constante do Ponto 3.5. do Relato.
25.
J quanto incluso do valor de subscrio do FAM no montante global das obrigaes

assumidas pelo MS (Ponto 3.1.), impe-se que assim seja, na medida em que representa um
compromisso assumido pelo Municpio em 2014 evidenciado nas respetivas demonstraes
financeiras.
26.
Quanto aos passivos omissos, os responsveis15 apresentaram as seguintes observaes. ()

Como resulta dos esclarecimentos prestados no mbito dos trabalhos de auditoria e
reproduzidos no Relato () a justificao ficou a dever-se a uma incorreta prtica anterior no
tratamento contabilstico da faturao no reconhecida, e que se reputava como no vencida,
assim como da faturao cujo pagamento se encontrava acordado com os fornecedores para os
exerccios posteriores. () a justificao para a omisso destes passivos assentou na
interpretao de que, como a faturao da ADSE no se encontrava reconhecida e liquidada,
no deveria ter tratamento contabilstico, por no se tratar de uma dvida certa, lquida,
exigvel e vencida.
27.
As alegaes agora apresentadas no acrescentam nada ao que j havia sido informado pelo
Presidente da Cmara no decurso da auditoria e exposto no Relato de auditoria. Trata-se de
15
Vd. Anexo II-A.
Pgina 44 de 288
Tribunal de Contas
uma argumentao que no constitui causa justificativa da omisso de passivos, no valor
global de 32.584,840 em 2010 e no valor global de 10.967.193 em 2011.
28.
Com efeito, pese embora os responsveis tenham procedido correo de tais passivos
omissos atravs do seu reconhecimento nas desmonstraes financeiras nos exerccios de
2011 e 2012, tal como referido no Relato de Auditoria, a verdade que, em 2010 e 2011, as
dvidas ADSE deveriam ter sido registadas em Fornecedores - Faturas em receo e
conferncia, enquanto aguardavam tratamento contabilstico, tal como aconteceu nos
exerccios de 2012 e 2013 e as dvidas objeto de acordos de regularizao de dvida deveriam
ter sido reconhecidas nas DF como dvidas a fornecedores, de harmonia com o princpio da
especializao previsto na alnea d) do ponto 3.2 do POCAL.
29.
Os responsveis que se pronunciaram sobre o PMP16, apresentaram as seguintes alegaes:

() no clculo do PMP prazo mdio de pagamento apresentado no Relato de Auditoria a que
se responde, est a ser considerada a dvida de MLP mdio e longo prazo que foi objeto de
acordo de regularizao com diversas entidades (AMARSUL, ADSE, SIMARSUL, etc.) e que se
encontra a ser paga em exerccios posteriores. ()
Com efeito, () entende-se que os valores em dvida objeto de acordo escrito com os credores
deixam de fazer parte dos pagamentos em atraso (existindo uma nova data convencionada),
mantendo-se como contas a pagar enquanto for cumprido o acordo acrescendo aos
compromissos do ms/perodo/ano em que vo ser liquidados. A base exigvel nos anos
subsequentes deve ser refletida nas adequadas contas de exerccios futuros. Em consequncia
() os resultados do PMP so bem distintos dos indicados no Relato de Auditoria ().
Em relao metodologia utilizada para o clculo do PMP, de acordo com o n. 6 da Resoluo
do Conselho de Ministros (RCM) n. 34/2008, de 22 de fevereiro, tendo o indicador a definido
sido posteriormente substitudo pelo institudo no n. 4 do Despacho n. 9870/2009, de 13 de
abril, de realar que nos valores da dvida de curto prazo a fornecedores disponibilizados
equipa de auditoria desse Tribunal no foi excluda a dvida de MLP.
30.
Em primeiro lugar, reitere-se que o PMP foi calculado de acordo com a Resoluo e o
Despacho citados e tendo por base os elementos disponibilizados pela autarquia em resposta
a solicitao dos auditores, tal como acima reconhecido pelos responsveis.
31.
Em segundo lugar, refira-se que os elementos disponibilizados pela autarquia, que

correspondem s dvidas a fornecedores, coincidiam com os valores inscritos no balano do
16
Vd. Anexo II-A.
Pgina 45 de 288
MS como Dvidas a terceiros, as quais foram registadas, nos exerccios de 2010 a 2013,
como Dvidas a terceiros curto prazo, situao que se afigura correta dado tratar-se de
dvida a fornecedores que () na sua gnese configura a prtica de uma relao jurdica de
curto prazo, escriturada contabilisticamente como dvida de curto prazo e, que, pelo decurso do
tempo, no perdeu tal qualidade, para efeitos do n. 12 do artigo 38 da LFL, designadamente
com os acordos de pagamento celebrados, que no foram pagos nos perodos
contratados/acordados e, que, agora so apresentadas como se dvidas de mdio/longo prazo
se tratasse. Ora, para efeitos do estatudo no n. 12 do artigo 38 da LFL, no o facto de uma
dvida de curto no ter sido paga no prazo contratado/acordado que a transforma numa dvida
de mdio e longo prazo.17
32.
Neste sentido, veja-se a anlise feita no ponto 3.1.1. infra, onde se conclui que a operao
complexa que resulta da celebrao de acordos de regularizao de dvida seguidos de
contratos de cesso de crdito a instituies financeiras consubstancia um contrato de mtuo
que tem por finalidade consolidar dvida de curto prazo, o qual vedado pelo j citado n. 12
do artigo 38 da LFL.
3.1.1. ACORDOS DE REGULARIZAO DE DVIDAS (ARD)

Os Factos
33.
Entre 2009 e 2011, o MS celebrou 195 acordos de regularizao de dvida (ARD)18 com
empreiteiros e fornecedores de bens e servios, no valor global de M 35,8, posteriormente
cedidos por estes a cinco instituies financeiras, assumindo o Municpio os custos
financeiros da operao que, at 31.12.2014, ascenderam a M 3,5.
34.
Os custos financeiros da operao so constitudos por juros remuneratrios19, moratrios20,

comisses21 e spreads22, decorrentes de cada ARD celebrado e dos contratos de cesso de
crditos que lhe esto associados.
17
Vide Acrdo n. 1/2009, 1 S, de 06.01.2009, do Tribunal de Contas.
18
Vd. mapa relativo ao 195 ARD celebrados pelo MS discriminado no Anexo IX.
A alnea d) do n. 3 do Decreto-Lei n. 58/2013, de 8 de maio, que revogou o Decreto-Lei n. 344/78, de 17 de

novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 429/79, de 25 de outubro, 83/86, de 6 de maio, e 204/87, de 16 de maio,
define Juros remuneratrios, os que constituem remunerao do capital ou como tal sejam convencionados.
19
A alnea e) do mesmo Decreto-Lei n. 58/2013, define Juros moratrios, os que visam indemnizar os prejuzos da
instituio em resultado da mora do devedor no cumprimento das obrigaes contratuais;
20
A alnea f) do mesmo DL define Comisses, as prestaes pecunirias exigidas aos clientes pelas instituies como
retribuio por servios por elas prestados, ou subcontratados a terceiros, no mbito da sua atividade.
21
Pgina 46 de 288
Tribunal de Contas
35.
Para efeitos de anlise sobre a conformidade legal e oramental e a regularidade

contabilstica das operaes, foi selecionada uma amostra23, no valor global de M 15,1 dos
ARD que foram posteriormente cedidos a cinco instituies de crdito, conforme
seguidamente se discrimina:
Quadro 8 ARD/Contratos de cesso de crditos celebrados entre 2009 e 2010 (Amostra)
Acordos de Regularizao de Dvida
N.
Fornecedor/Empreiteiro
1.
AMARSUL
592.507
03.02.2010
Alfredo M Costa
04.02.2010
2.
SIMARSUL
1.373.957
03.02.2010
Alfredo M Costa
04.02.2010
Data
Outorgantes
Data
Banco
Juros e
comisses
62.834
BES
114.883
3.
EUREST
671.788
03.02.2010
Alfredo M Costa
04.02.2010
4.
AM GONALVES
537.944
18.02.2010
Alfredo M Costa
19.02.2010
134.231
5.
AMARSUL
676.584
27.01.2009
27.01.2009
15.354
6.
SIMARSUL
1.927.755
27.01.2009
27.01.2009
40.734
7.
SIMARSUL
1.012.895
16.06.2009
06.06.2009
19.516
8.
AMARSUL
419.190
16.06.2009
9.
10.
SIMARSUL
COMPROJETO
675.263
805.525
30.09.2009
16.04.2010
Alfredo M Costa
Alfredo M Costa
Alfredo M Costa
Alfredo M Costa
Alfredo M Costa
Alfredo M Costa
Alfredo M Costa
16.06.2009
BCP
156.698
8.077
30.09.2009
11.728
16.04.2010
51.392
20.04.2010
166.664
111.903
11.
SIMARSUL
722.124
20.04.2010
12.
CONSTRUTORA SAN JOS
513.365
16.04.2010
Alfredo M Costa
17.05.2010
13.
NORMTICA
199.033
30.09.2010
Alfredo M Costa
30.09.2010
14.
EDP
2.246.031
01.10.2010
Alfredo M Costa
01.10.2010
15.
SIMARSUL
675.263
03.08.2009
Joaquim C Santos
04.08.2009
16.
AMARSUL
461.574
08.07.2010
Alfredo M Costa
01.07.2010
17.
EUREST
400.669
08.07.2010
Alfredo M Costa
09.07.2010
18.
AUTO SUECO
1.131.954
30.08.2011
Joaquim C Santos
11.10.2011
TOTAL
36.
Montante ()
Contratos de cesso de crditos
15.093.483
BST
12.793
333.722
25.256
BPI
44.028
53.700
CGD
155.570
1.519.083
Atenta a similitude dos contornos dos respetivos ARD, a sua anlise ser feita com referncia
instituio de crdito com a qual foi posteriormente celebrado o correspondente contrato
de cesso de crdito.
O spread uma componente da taxa de juro, definida pelo banco, contrato a contrato, quando concede um emprstimo. O
spread acresce ao indexante usado nas operaes de crdito com taxa de juro varivel. O spread determinado pela
instituio de crdito, designadamente em funo do seu custo de financiamento, do risco de crdito do cliente e da relao
entre o montante do emprstimo e o valor do imvel. Vd. Banco de Portugal.
22
23 Constante
do Programa de Auditoria aprovado por despacho do Juiz Conselheiro de 19.05.2015
Pgina 47 de 288
ARD com cesso de crditos ao Banco Esprito Santo (BES)

37.
Entre 03.02.2010 e 18.02.2010, o ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa24, dirigiu quatro
ofcios ao Banco Esprito Santo, SA, nos seguintes termos:
() A pedido do nosso fornecedor () SIMARSUL, SA, AMARSUL, SA, EUREST, LDA, AM GONALVES,
LDA () vimos confirmar ser do nosso conhecimento, que os crditos, representados pelas faturas a
seguir indicadas, no montante de () foram por eles cedidos ao Banco Esprito Santo, SA. ()25
Os documentos supra relacionados so do nosso conhecimento e foram por ns aceites como
correspondendo a dvidas desta autarquia, que nos comprometemos a pagar na sua integralidade, ao
BANCO ESPRITO SANTO, S.A., nas datas de liquidao e pelos valores a pagar acima indicados,
independentemente de constar ou no dos respetivos documentos quaisquer meno cesso aqui
referida, pelo que, com relao a tais dvidas, no invocaremos compensao que cesso aqui referida
pudssemos invocar, nem aos respetivos valores a pagar faremos qualquer deduo.
() Assim, assumimos sem quaisquer reservas ou restries a obrigao irrevogvel de proceder ao
pagamento integral dos referidos crditos, que conforme solicitado pelo nosso fornecedor, ser efetuado
diretamente ao BANCO ESPRITO SANTO, S.A.
A partir das datas de liquidao este Municpio constitui-se em mora sobre os valores em Dvida ao
BANCO ESPRITO SANTO, S.A., com todas as consequncias legais da decorrentes, assumindo igualmente
que, na eventualidade de tal facto vir a ocorrer, a liquidao da dvida ser efetuada no prazo mximo de
um ano a partir da data da emisso da fatura.
() haver lugar ao pagamento de juros de mora taxa Euribor a 3 meses acrescida de um spread
de 1,5%/ano, os quais sero pagos por esta Autarquia mensalmente () calculados sobre os
montantes em dvida nos 30 dias anteriores data de pagamento dos juros ().
Se se verificar uma significativa degradao da conjuntura financeira, este Municpio aceita, como
princpio, que a taxa de juro seja revista com acordo das partes.
Contratos de cesso de crditos

38.
Em 04.02.2010 e 19.02.2010 (no dia seguinte comunicao do MS ao BES) os fornecedores,

AMARSUL - Valorizao e Tratamento de Resduos Slidos, SA, no montante de
592.507,05; SIMARSUL Sistema Integrado Multimunicipal de guas Residuais da
Pennsula de Setbal, SA, no montante de 1.373.957,12; EUREST Sociedade Europeia de
Restaurantes, Lda., no montante de 671.788,39 e AM GONALVES, LDA., no montante de
537.944.48, celebraram com a IF contratos de cesso de crditos nos seguintes termos:
24
Vd. Quadro VII - Amostra selecionada - ARD/Contratos de cesso de crditos celebrados entre 2009 e 2010.
No obstante a clusula do acordo referir que () foram por eles cedidos ao Banco Esprito Santo, SA., na realidade,
constata-se, pela data de celebrao dos contratos de cesso de crditos, que a transferncia dos crditos ocorreu em data
posterior (em regra no dia seguinte).
25
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Tribunal de Contas
() O Aderente pelo presente transmite ao BES, os seus Crditos emergentes de fornecimentos / servios
prestados ao MUNICPIO DO SEIXAL constantes em qualquer Reconhecimento ou Confisso de Dvida
ou instruo inequvoca de pagamento por parte da Autarquia, aceite pelo BES.
As importncias eventualmente pagas pelo MUNICPIO DO SEIXAL diretamente ao ADERENTE, com
relao a crditos abrangidos por este Contrato consideram-se para todos os efeitos no cobrados e
consequentemente em dvida para com o BES, passando o BES a ter imediato direito de regresso sobre o
Aderente pelos montantes por si indevidamente recebidos.
No caso de pagamento pelo BES ocorrer antes da data convencionada de liquidao que constar dos
referidos em I, o prelo a pagar pelo BES, ser igualmente deduzido do valor que resultar da aplicao
duma taxa nominal coincidente com a Euribor a 3 meses, acrescida de 1,5%/ano, calculado sobre o valor
confirmado de cada crdito e pelo prazo proporcional antecipao.
O ADERENTE declara no ter cedido anteriormente os crditos atrs referidos e transmitidos ao BES ao
abrigo deste Contrato () O ADERENTE declara ainda que aceita as alteraes s condies constantes
nos documentos referidos em I, que venham a ser acordadas entre BES e MUNICPIO DO SEIXAL ()
39.
Posteriormente, em 30.11.201026, 14.04.201127, 14.11.201128, 17.02.201229 e 20.12.201330,

alegando dificuldades de tesouraria, foram remetidos ao BES sucessivos pedidos de
prorrogao do prazo de pagamento das prestaes, as quais foram aceites pela IF por
contrapartida da alterao das condies de financiamento previamente estabelecidas.
40.
Assim, os custos financeiros da presente operao, assumidos e pagos pelo Municpio IF,
ascenderam ao valor global de 468.646,35, como se observa no quadro seguinte:
Vd. Ofcio da CMS, de 30.11.2010, subscrito pelo ento diretor do DAGF, Leonardo Carvalho, cujas condies foram
aprovadas pelo Banco e aceites pelo MS atravs de ofcio subscrito pelo ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, em
09.12.2010, prorrogando o pagamento da dvida para uma prestao nica, a vencer no dia 30.04.2011, mediante
aplicao de uma taxa de spread de 5%, indexado taxa Euribor a 3 meses.
26
Vd. Ofcio da CMS, de 14.04.2011, subscrito pelo ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, solicitando a prorrogao do
pagamento da prestao de abril de 2011 para 24 prestaes mensais, cujas condies foram aprovadas pelo Banco e
aceites pelo MS atravs de ofcio subscrito pelo mesmo PCM, mediante a aplicao de uma taxa de spread de 6%, indexado
taxa Euribor a 3 meses.
27
Vd. Ofcio da CMS, de 14.11.2011, subscrito pelo PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, solicitando que o plano de
pagamentos de 24 prestaes mensais seja convertido num plano de pagamentos de 48 prestaes mensais, com incio a
30.11.2011
28
Vd. Ofcio da CMS, de 17.02.2012, subscrito pelo ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, solicitando o pagamento das
prestaes de fevereiro, maro e abril de 2012 em maio de 2012 e o pagamento das prestaes de junho, julho, agosto e
setembro de 2012 em outubro de 2012, cujas condies foram aprovadas pelo Banco e aceites pelo MS atravs de ofcio
subscrito pelo PCM, de 02.01.2013, mediante a aplicao de uma taxa de spread de 7%, indexado taxa Euribor a 3 meses.
29
Vd. Ofcio da CMS, de 20.12.2013, subscrito pelo ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, solicitando o pagamento
integral da dvida em 3 prestaes: 1 em 31.05.2014, 2 em 31.10.2014, e a 3 em 31.05.2015, com possibilidade de
amortizao antecipada em funo das verbas provenientes do contrato de saneamento financeiro.
30
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Acordo
Quadro 9 Crditos cedidos ao BES

AM GONALVES
AMARSUL
EUREST
SIMARSUL
18.02.2010
03.02.2010
03.02.2010
03.02.2010
Divida originria vencida
537.944,48
592.507,05
671.788,30
1.373.957,12
0,00
0,00
0,00
0,00
Juros de mora vencidos

Deferimento da dvida vencida:
Prestaes: 1 novembro 2010; 2 dezembro de 2010; 3 janeiro 2011
Condies:
Taxa EURIBOR a 3 M + 1,5% spread

18.02.2010
Valor dos crditos cedidos
03.02.2010
537.944,48
03.02.2010
592.507,05
03.02.2010
671.788,83
1.373.957,12
09.12.2010: Prestao nica em abril de 2011 (Eur. 3M / spread 5 %);
Cesso de Crdito
12.04.2011: 24 prestaes mensais com incio em maio de 2011 (Eur. 3M / spread 6%);
Reescalonamento da dvida
14.11.2011: 48 prestaes mensais com incio em novembro de 2011 (Eur. 3M / spread

6%);
02.01.2013: pagamento em 2 prestaes anuais (Eur. 3M / spread 7%);
20.12.2013: amortizao integral, com possibilidade amortizao antecipada, em 3
prestaes, a primeira a vencer em 31.05.2014 e as seguintes em 31.10.2014
e 31.05.2015.
Pagamentos ao Banco
TOTAL
20102014
20102014
20102014
2010-2014
TOTAL
Divida vencida (1)
537.944,48
592.507,05
671.788,83
1.373.957,12
3.176.197,48
Juros remuneratrios (2)
134.231,38
62.834,40
156.697,68
114.882,89
468.646,35
Juros de mora vencidos (3)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
672.175,86
655.341,45
828.486,51
1.488.840,01
3.644.843,83
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
CUSTOS FINANCEIROS DA
134.231,38
62.834,40
156.697,68
114.882,89
OPERAO (2)+(3)+(4)
Fonte: ARD, Ordens de pagamento, Contratos de Cesso de crditos, informaes da CMS.
468.646,35
ARD com cesso de crditos ao Banco Millennium BCP

41.
Entre 27.01.2009 e 20.04.2010, o ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa, celebrou oito ARD
com as empresas AMARSUL, SA, no valor 23.431, SIMARSUL, SA, no valor de 238.642,
COMPROJECTO, LDA, no valor de 51.392 e CONSTRUTORA SAN JOSE, SA, no valor de
111.903, que obedecem, em comum, aos seguintes termos:
() O fornecedor realizou para o Cliente vrios fornecimentos (). No existem quaisquer situaes
imputveis ao FORNECEDOR que constituam justificao para o no pagamento dos crditos derivados
dos fornecimentos referidos (). Porm, ainda no tiveram lugar os pagamentos devidos ().
O CLIENTE reconhece dever ao fornecedor os valores representados pelas faturas referidas no quadro
que constitui o Anexo I a este contrato, desde respetivas datas de vencimento.
O FORNECEDOR e o CLIENTE acordam () que o seu pagamento seja efetuado de acordo com o Anexo I
a este contrato.
O FORNECEDOR e o CLIENTE acordam o pagamento de juros moratrios pelo Cliente conforme
definido no Anexo II a este contrato.
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Tribunal de Contas
Em caso de mora do CLIENTE no pagamento das quantias previstas no nmero 3 da clusula anterior, o
FORNECEDOR poder cobrar juros de acordo com o ANEXO II a este contrato.
Em nenhuma circunstncia, porm, a taxa de juros aplicada poder ser superior taxa supletiva de juros
de moratrios para os crditos de que sejam titulares empresas comerciais.
O CLIENTE autoriza expressamente o FORNECEDOR a, por dbito da conta bancria () junto do Banco
Comercial Portugus, cobrar todos e quaisquer valores que sejam de sua responsabilidade (). O
CLIENTE compromete-se a dar instruo de autorizao de dbito ao referido Banco.
O FORNECEDOR fica expressamente autorizado a ceder os seus crditos referidos neste acordo com
todos os seus acessrios e garantias, obrigando-se o CLIENTE a pag-los ao cessionrio nos mesmos
termos do presente acordo, logo que, por qualquer meio, tome conhecimento da cesso.
Operando-se a cesso referida no nmero anterior, a autorizao de dbito referida na clusula 4
considerar-se- automaticamente conferida a favor da entidade cessionria.
42.
Nos termos do Anexo II do ARD: () os juros sero calculados dia a dia, com base de clculo de 360
dias, o cobrados mensal e postecipadamente taxa resultante da Euribor a 30 dias, arredondada
milsima () sobre os valores dos crditos em dvida a cada momento, acrescida de um spread de
1,375%.31
Os juros a que se refere o n. 2 da Clusula 2: Em caso de mora do CLIENTE no pagamento das quantias
previstas no nmero 3 da clusula 1, o FORNECEDOR poder elevar a taxa de juros resultante do nmero
anterior em 2%.
Contrato de cesso de crditos

43.
Nos mesmos dias em que celebraram os ARD, os fornecedores cederam os seus crditos ao
Banco Millennium BCP, nas seguintes condies contratuais:
() O CLIENTE titular de crditos sobre a entidade identificada no Anexo I ao presente contrato
(adiante designada por DEVEDOR), resultantes da venda de mercadorias e/ou prestao de servios.
Entre o CLIENTE e o DEVEDOR foi celebrado o ACORDO DE REGULARIZAO DE DVIDA () de que se
junta como Anexo I a este contrato e dele faz parte integrante.
Pelo presente contrato, o CLIENTE cede ao BANCO os crditos que detm sobre o DEVEDOR referidos no
Acordo de Regularizao.
A cesso ora acordada abrange todos os acessrios e garantias dos crditos cedidos, incluindo o direito a
juros sobre os mesmos. Em especial, o CLIENTE cede ao BANCO a autorizao de dbito em conta
conferida pelo DEVEDOR no Acordo de Regularizao.
O valor da taxa de spread constante do anexo II dos ARD celebrados pelas empresas COMPROJECTO, SA, CONSTRUTORA
SAN JOSE, SA, em 16.04.2010 e SIMARSUL, SA, em 20.04.2010, de 1.750%.
31
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A eficcia da cesso depende da subscrio, por parte do DEVEDOR, de declarao em documento

autnomo de conhecimento e aceitao da cesso. O consentimento () ser prestado mediante a
aposio de declarao do DEVEDOR em carta de notificao com o teor constante do Anexo II a este
Contrato.
O Preo dos crditos cedidos e a forma de pagamento so os contantes das CONDIES PARTICULARES.
O BANCO assume o risco de no pagamento dos crditos cedidos ()
44.
Em simultneo, os credores notificaram o Municpio da transmisso dos crditos, tendo

o PCM, Alfredo Monteiro da Costa, declarado aceitar a respetiva cesso e, por efeito do
disposto nas clusulas 4 e 5 dos ARD32 e 2, n.os 2 e 3, do contrato de cesso de crditos33, a
autorizar o dbito na conta do MS dos valores respeitantes aos crditos e a todos os seus
acessrios.
45.
Esta autorizao expressa tem o seu fundamento negocial na concordncia expressa dada
pelo Municpio nos ARD modificao objetiva da relao jurdica emergente dos contratos
iniciais e nas obrigaes vencidas traduzidas nas faturas por pagar, mediante consolidao
das dvidas principais e capitalizao de juros de mora com reescalonamento temporal, em
relao de mtuo comercial celebrado pelos credores com o Municpio, em ordem a assegurar
a datio pro solvendo das dvidas comerciais iniciais emergentes dos contratos iniciais
celebrados entre o MS e as empresas AMARSUL, SA, SIMARSUL, SA, COMPROJECTO, LDA., e
CONSTRUTORA SAN JOSE, SA, a que se seguiu em momento posterior a cesso de crditos.
46.
A constituio da obrigao de juros de mora no emerge da cesso de crditos, mas da

modificao objetiva da relao jurdica estabelecida entre o Municpio e os seus credores. A
cesso de crditos uma forma de transmisso dos crditos, que j no so os iniciais, mas o
que resultam dessa modificao objetiva.
47.
Posteriormente, alegando dificuldades de tesouraria, o ento PCM, Alfredo Monteiro da

Costa solicitou ao Millennium BCP, em 14.04.2011, prorrogao do prazo de pagamento da
dvida, tendo para o efeito celebrado com a IF, em 12.08.2011, um Acordo de Regularizao
de Dvida, outorgado pelo ento Vice-Presidente da Cmara Municipal, Joaquim dos Santos
nos seguintes termos:
De acordo com as Clusulas 4 e 5 do ARD: O CLIENTE autoriza expressamente o FORNECEDOR a, por dbito da conta
bancria () junto do Banco Comercial Portugus, de cobrar todos e quaisquer valores que sejam de sua responsabilidade
para com o FORNECEDOR ao abrigo do presente acordo (). Operando-se a cesso referida no nmero anterior, a
autorizao de dbito referida na clusula 4 considerar-se- automaticamente conferida a favor da entidade cessionria.
32
De acordo com a Clusula 2, n.os 2 e 3 do Contrato de Cesso de Crditos, A cesso ora acordada abrange todos os
acessrios e garantias dos crditos cedidos, incluindo o direito a juros sobre os mesmos. Em especial, o CLIENTE cede ao
BANCO a autorizao de dbito em conta conferida pelo DEVEDOR no Acordo de Regularizao.
33
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Tribunal de Contas
() A Autarquia contratou com diversos fornecimentos/adquiriu bens e servios aos fornecedores
indicados (). O pagamento desses valores deveria ser feito num calendrio acordado entre os ditos
fornecedores e a Autarquia.
O Banco adquiriu, por cesso, os crditos sobre a Autarquia no valor global de 5.981.762,60 () a
cesso abrangeu os acessrios e garantias dos crditos cedidos, incluindo o direito a juros sobre os
mesmos. () a Autarquia no efetuou, nas datas acordadas, o pagamento de grande parte dos valores em
questo. () o Banco e a Autarquia acordam que os crditos cedidos sero pagos nos termos constantes
do Anexo I.34
Sobre tais crditos sero cobrados juros calculados dia a dia, com base de clculo de 360 dias, e cobrados
mensal e postecipadamente taxa resultante da Euribor a 30 dias () acrescida de um spread de 6,5%.
Em caso de mora no cumprimento do plano de pagamentos agora acordado entre as Partes, o Banco
poder elevar a taxa de juros prevista no nmero anterior em 5%.
A Autarquia autoriza expressamente o Banco a, por dbito na conta bancria () junto do Banco
Comercial Portugus, cobrar todos e quaisquer valores que sejam da sua responsabilidade ao abrigo deste
Acordo, entendendo-se a presente autorizao com atribuio irrevogvel, por conferida no interesse do
BANCO, dos poderes representativos necessrios para a concretizao das aludidas transferncias.
O presente acordo no constitui novao das dvidas existentes nesta data.
48.
Posteriormente, invocando constrangimentos de tesouraria que impediram o cumprimento

do acordo estabelecido, o MS e a IF celebraram, em 22.12.2011, um segundo Acordo de
Regularizao da Dvida, outorgado pelo ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa, e pelo
diretor financeiro, Fernando Marques Castilho, que reformulou o acordo anterior:
O Banco adquiriu, por cesso, os crditos sobre a autarquia no valor global de 5.861.277,10 () a
Autarquia no efetuou, nas datas acordadas, o pagamento de grande parte dos valores em questo,
encontrando-se, nesta data, em dvida 5.861.277,10.
O Banco e a Autarquia acordam oque os crditos cedidos sero pagos nos termos constantes do Anexo
II.35
Sobre tais crditos sero cobrados juros calculados dia a dia, com base de clculo de 360 dias, e cobrados
mensal e postecipadamente taxa de 8,25%.
O presente acordo no constitui novao das dvidas existentes nesta data.
O presente acordo poder ser modificado ou aditado por acordo das partes mais tais modificaes ou
aditamentos s sero vlidos quando feitos por escrito.
34
De acordo com o anexo I do ARD celebrado entre o MS e o BCP, a data de vencimento da dvida em 31.01.2012.
O anexo II do ARD estabelece que o pagamento da dvida ser realizado em duas tranches: a primeira, em 60 prestaes
mensais, a vencer entre 31.01.2012 e 31.12.2016, no montante global de 2.930.638,55, e a segunda, numa nica
prestao, a vencer em 31.12.2017, no montante de 2.930.638,55.
35
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49.
Finalmente, em 17.02.2012, o PCM, Alfredo Monteiro da Costa props nova prorrogao do

prazo de vencimento das prestaes de fevereiro, maro e abril de 2012 para maio de 2012.
50.
Assim, os custos financeiros da presente operao, assumidos e pagos pelo Municpio ao

Banco, ascenderam ao valor global de 425.368,81, como se observa no quadro seguinte:
Acordo
Quadro 10 Crditos cedidos ao BCP
Divida originria
vencida
AMARSUL
AMARSUL
SIMARSUL
SIMARSUL
SIMARSUL
COMPROJECTO
SANJOSE
SIMARSUL
27.01.2009
16.06.2009
27.01.2009
16.06.2009
30.09.2009
16.04.2010
16.04.2010
20.04.2010
726.641,44
419.190,26
1.927.755,12
1.012.895,16
675.263,44
805.525,00
513.364,84
722.123,93
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Juros de mora
vencidos
Deferimento da
dvida vencida:
1 Ano
Condies:
Taxa EURIBOR 30 dias + 1,375% spread

27.01.2009
Valor dos crditos

cedidos
16.06.2009
676.583,88
419.190,26
Taxa EURIBOR 30 dias + 1,750% spread
27.01.2009
16.06.2009
30.09.2009
1.927.755,12
1.012.895,16
16.04.2010
675.263,44
805.525,00
16.02.2010
513.364,64
20.04.2010
722.123,92
31.12.2012: 1 ARD celebrado com o BCP: Prazo vencimento: 31.01.2012 (Taxa EURIBOR 30 dias + 6,5% spread)
Reescalonamento da
dvida
22.12.2011: 2 ARD celebrado como BCP: Plano de 60 prestaes mensais entre 31.01.2012 a 31.12.2016 no montante de M2,93
mais uma prestao nica, em 31.12.2007, de M 2,93 (Taxa EURIBOR 30 dias + 8,25% spread)
TOTAL
Cesso de Crdito
17.02.2012: Diferimento das prestaes de fevereiro, maro e abril de 2012 para maio de 2012
Pagamentos ao Banco
2014
TOTAL
513.364,64
722.123,92
6.752.701,42
51.392,17
111.902,99
166.664,26
425.368,81
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.968.489,33
1.032.401,48
686.991,34
856.917,17
625.267,83
888.788,18
7.178.070,43
40.734,21
19.516,32
11.727,90
51.392,17
111.902,99
166.664,2
6
425.368,81
2010
2010
2010
2010
2012
2011
Divida vencida
(1)
676.583,88
419.190,26
1.927.755,12
1.012.895,16
675.263,44
805.525,00
Juros
remuneratrios
(2)
15.354,06
8.076,90
40.734,21
19.516,32
11.727,90
Juros de mora
vencidos (3)
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
0,00
DESPESA
(1)+(2)+(3)+(4)
691.937,94
427.267,16
CUSTOS
FINANCEIROS
DA OPERAO
(2)+(3)+(4)
15.354,06
8.076,90
2014
Fonte: ARD, Ordens de pagamento, Contratos de Cesso de crditos, informaes da CMS
51.
H assim uma conexo entre os acordos de regularizao de dvidas vencidas do Municpio s

empresas AMARSUL, SIMARSUL, COMPROJETO e CONSTRUTORA SAN JOSE, os contratos de
cesso de crditos que lhes sucederam e os posteriores acordos de regularizao de dvida
celebrados com a prpria instituio financeira, envolvendo a modificao objetiva da relao
jurdica emergente dos contratos de prestao de servios e empreitadas celebrados com a
autarquia e a sua transformao numa relao jurdica de mtuo comercial, com vista a novos
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Tribunal de Contas
prazos prestacionais acordados e a extinguir as obrigaes jurdicas iniciais, incluindo as
obrigaes principais em dvidas e em mora, acrescida dos juros remuneratrios decorrentes
dos ARD.
52.
O que tem em vista, medida e na medida em que os pagamentos emergentes dos ARD sejam
realizados nos termos acordados, acrescidos dos juros remuneratrios decorrentes da cesso
de crditos emergentes dos ARD, a que o Municpio deu o seu assentimento expresso,
extinguir no decurso dos novos horizontes temporais prestacionais as obrigaes iniciais
contratualizadas entre o Municpio e as empresas.
53.
A autorizao expressa cesso de crditos e ao dbito na conta da autarquia a favor da IF

adquirente dos mesmos envolve a concordncia do momento da celebrao dos ARD com os
encargos financeiros de carter acessrio decorrentes destes, mas que s comearo a ser
exigveis aps a celebrao dos contratos de cesso.
54.
A fonte dos juros remuneratrios, das comisses e dos spreads so os ARD que assumem a
natureza de um mtuo comercial, datio pro solvendo, sem entrega de numerrio, mas com o
fim de assegurar a extino das obrigaes iniciais emergentes dos contratos iniciais,
medida que forem sendo pagas as prestaes de capital e as obrigaes acessrias de juros
remuneratrios e as comisses e os spreads negociados entre o Municpio e os seus credores
e, posteriormente, entre o Municpio e a prpria instituio bancria. Os ARD diferem o termo
de incio da contagem e clculo dos juros remuneratrios e determina o momento a partir do
qual estabelecida a sua exigibilidade.
55.
A cesso de crditos no envolver a modificao objetiva dos crditos transmitidos. Essa

modificao objetiva ocorre no momento da celebrao dos ARD e quando dada autorizao
e concordncia cesso de crditos e ao pagamento dos encargos financeiros, a saber: juros
remuneratrios, spreads, taxas e comisses. neste momento que o Municpio se constitui na
obrigao acessria de pagamento de juros remuneratrios.
56.
neste momento que os credores (AMARSUL, SA, SIMARSUL, SA, CONSTRUTORA SAN JOSE e
COMPROJECTO, LDA.) concedem ao Municpio um mtuo comercial, sem sada ou entrega de
fundos, cuja obrigao de reembolso tem em vista a datio pro solvendo da dvida inicial do
Municpio emergente dos contratos iniciais e das faturas em dvida, vencidas e em mora.
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ARD com cesso dos crditos ao Banco Santander Totta

57.
Entre 01.10.2010 e 30.09.2010, o ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa celebrou dois ARD
com as empresas EDP Servio Universal, SA, no montante de 2.246.031,29, e
NORMTICA, SA Servios de Informtica e Organizao, SA, no valor de 199.033,88,
nos seguintes termos:
O Municpio deve presentemente ao Fornecedor a importncia total de () que respeita ao pagamento
do preo de servios que lhe foram fornecidos por este e que se encontram representados pelas faturas
identificadas no Anexo 1;
O Municpio no pagou ao Fornecedor na data do seu vencimento, nem at ao presente, a referida
importncia, pelo que vm ambos, de comum acordo, estabelecer os termos em que o Municpio proceder
ao seu pagamento ao Fornecedor, o que fazem nos termos das clusulas seguintes:
O Municpio obriga-se a pagar ao Fornecedor a importncia total de capital em dvida () no prazo de 12
meses, numa nica prestao, de acordo com o estabelecido no Anexo 2.36
O Municpio obriga-se a pagar ao Fornecedor, juntamente com a periodicidade do pagamento das
prestaes de pagamento de capital em dvida a que alude o nmero anterior, os juros moratrios
vencidos sobre o capital em dvida, calculados nos termos da Clusula seguinte.
() O Municpio declara ser devedor do Fornecedor de juros moratrios calculados sobre cada uma das
importncias de capital em dvida identificadas no referido Anexo 1, desde a data deste acordo at
integral e efetivo pagamento, contados taxa da Euribor a 3 meses, acrescida de 1,45% p.a.
Caso o pagamento das prestaes de capital e juros mencionados na Clusula Terceira no seja
pontualmente efetuado, o Municpio obriga-se pagar os juros de mora calculados taxa que em cada
momento se encontrar em vigor ().
O Municpio aceita que o Fornecedor, se o entender, transmita a terceiro os crditos objeto do presente
contrato.

58.
Nos mesmos dias em que celebraram os ARD, os fornecedores cederam os seus crditos ao
Banco Santander Totta, nas seguintes condies contratuais:
O CEDENTE cede ao CESSIONRIO, a totalidade dos crditos listados no Anexo I e titulados por faturas
constantes no Acordo de Regularizao de Dvida anexo a este contrato e que dele faz parte integrante.
().
Os crditos cedidos j se encontram vencidos, nas respetivas datas de vencimento.
De acordo com o anexo 2 dos ARD celebrados com a EDP, SA e a NORMTICA, SA, o prazo de vencimento da dvida
ocorre, respetivamente, em 01.10.2011 e 27.09.2011.
36
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Tribunal de Contas
Os juros sero cobrados mensalmente ao Devedor, pelo perodo e conforme condies estipuladas no
Acordo de Regularizao de Dvida que constitu o Anexo I.
59.
Em 18.11.2010 e 30.09.2010 os credores comunicaram ao MS a cedncia dos crditos

constantes
dos
ARD
ao
Banco
Santander
Totta.
Contudo,
alegando
enormes
constrangimentos de tesouraria, o MS no procedeu ao pagamento da dvida nos prazos

estabelecidos no ARD, tendo solicitado ao BST prorrogao dos prazos de pagamento que
deram origem ao Acordo de Regularizao de Crditos Vencidos celebrado com esta
instituio bancria, outorgado pelo ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa, em
20.12.201137, nos seguintes termos:
O Municpio obriga-se a pagar ao CESSIONRIO a importncia total de capital em dvida () de acordo
com o estabelecido no Anexo 2.38
Caso o pagamento das prestaes no seja pontualmente efetuado, o MUNICPIO pagar ao
CESSIONRIO juros de mora calculados nos termos dos pontos seguintes: 1. Sobre o capital em dvida a
cada momento sero contados juros a uma taxa varivel () da EURIBOR para seis meses () acrescida
de 5,50%, a qual ser revista na mesma periodicidade da do prazo a que se reporta o indexante.
Os juros sero contados e liquidados mensalmente de acordo com a periodicidade estabelecida na
Clusula 3 Plano de Pagamento e postecipadamente.
A taxa de juro poder ser modificada pelo CESSIONRIO, sendo suficiente para o efeito que se verifiquem
alteraes anormais das condies de mercado ().
Nessas circunstncias, o CESSIONRIO obriga-se a comunicar ao MUNICPIO a modificao da taxa de
juro com a antecedncia mnima de trinta dias (). Verificando-se a situao prevista nos pargrafos
anteriores o MUNICPIO, se no aceitar a modificao decidida pelo CESSIONRIO, poder, desde que o
faa at entrada em vigor das alteraes, resolver o contrato com esse fundamento, efetuando o
reembolso de crdito utilizado e o pagamento dos respetivos juros ().
O Municpio pagar ao CESSIONRIO uma comisso de organizao e gesto, desta operao, no valor de
0,50% dos crditos cedidos a pagar no dia da assinatura do presente contrato ()
60.
Em 31.05.2013, a IF aprovou a reestruturao do anterior Acordo de Regularizao de

Crditos Vencidos39, o qual foi objeto de trs alteraes, em 11.09.201340, 30.11.201341 e
30.01.201442.
Nos termos da Clusula 10 do Acordo de Regularizao de Crditos Vencidos, o presente acordo produz efeitos a partir
do dia 27 de setembro de 2011.
37
De acordo com o anexo 2 do mesmo acordo, o pagamento ser convertido num plano de pagamentos que compreende a
amortizao da divida em duas tranches, a primeira, em 30.10.2011, no montante de 391.238,76, e a segunda, em 36
prestaes mensais, com incio a 30.01.2012, no montante global de 3.805.922,60.
38
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61.
ascenderam ao valor global de 346.514,13, como se observa no quadro seguinte:
ADR
Quadro 11 ARD cedidos ao BST

EDP
NORMTICA
30.09.2010
01.10.2010
2.246.031,29
199.033,88
0,00
0,00

01.10.2011
Condies:
27.09.2011
Taxa EURIBOR 3M + 1,450% spread

30.08.2011
27.09.2011
2.246.031,29
199.033,88
20.12.2011: Acordo de Regularizao de Crditos Vencidos: 1 prestao no valor de

391.238,76em 30.10.2011, e um 36 prestaes mensais, no valor total de
3.805.922,60 (Taxa EURIBOR 6 M + 5,50% spread + Comisso de 0,50%
pela organizao e gesto do processo)
31.05.2013:
Diferimento das prestaes de maio a julho de 2013 para agosto de 2013

(Taxa EURIBOR 6 M + 5,50% spread)
11.09.2013: Diferimento das prestaes de maio a setembro de 2013 para outubro
(Taxa EURIBOR 6 M + 8,00% spread)
Cesso de Crdito
Reescalonamento da dvida:
30.11.2013:
30.01.2014: Diferimento das prestaes de maio de 2014 a maro de 2014 para abril de
2014 e pagamento imediato de 189.704,66
Pagamentos ao Banco
2010
Divida vencida (1)
2011
2012
2013
2012
716.523,19
386.018,59
3.421,83
87.992,66
141.211,12
71.315,48
12.935,23
12.295,05
329.171,37
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
5.615,07
11.230,12
0,00
0,00
497,58
17.342,77
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
9.036,90
99.222,78
1.156.424,74 211.826,50
2.791.579,30
857.734,31
457.334,07
9.036,90 99.222,78 141.211,12
71.315,48
OPERAO (2)+(3)+(4)
Fonte: ARD, Ordens de pagamento, Contrato de Cesso de crditos, informaes da CMS.
1.143.489,51 199.033,88
TOTAL
0,00
62.
2014
0,00
TOTAL
Diferimento das prestaes de maio a dezembro de 2013 para janeiro de

2014
12.935,23
12.792,62
2.445.065,17
346.514,13

empresas EDP e NORMTICA e os contratos de cesso de crditos que lhes sucederam e os
posteriores acordos de regularizao de crditos vencidos celebrados com a prpria
O acordo de reestruturao do Acordo de Regularizao de Crditos Vencidos prev a incorporao das prestaes de
capital, no montante de 94.852,33, relativas aos meses de maio, junho e julho de 2013, na prestao de agosto de 2013,
num montante total de 379.409,32 acrescida de juros remuneratrios taxa Euribor a 6 meses, adicionada de um spread
de 5,50%.
39
Alterao que estabeleceu a incorporao das prestaes de maio a setembro, numa nica prestao a vencer em
outubro de 2013, no valor de 569.113,98, permanecendo o montante da dvida remanescente, a vencer de acordo com o
plano prestacional inicialmente previsto, taxa Euribor a 6 meses, acrescida de 8%, a qual ser revista na mesma
periodicidade da do prazo a que se reporta o indexante.
40
Alterao que estabeleceu a incorporao das prestaes de maio a dezembro de 2013, numa nica prestao a vender
em janeiro de 2014, no valor de 853.670,97.
41
Alterao que estabeleceu a incorporao das prestaes de maio de 2013 a maro de 2014, numa nica prestao, a
vencer em abril de 2014, no valor de 948.523,30, mediante condio de amortizao imediata de 189.704,66.
42
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Tribunal de Contas
instituio financeira, envolvendo a modificao objetiva da relao jurdica emergente dos
contratos de prestao de servios e empreitadas celebrados com a autarquia e a sua
transformao numa relao jurdica de mtuo comercial, com vista a novos prazos
prestacionais acordados e a extinguir as obrigaes jurdicas iniciais, incluindo as obrigaes
principais em dvidas e em mora, acrescida dos juros remuneratrios decorrentes dos ARD.
63.
64.
A autorizao expressa cesso de crditos e ao dbito na conta da autarquia a favor da IF

adquirente dos mesmos envolve a concordncia do momento da celebrao dos ARD com os
encargos financeiros de carter acessrio decorrentes destes, mas que s comearo a ser
exigveis aps a celebrao dos contratos de cesso.
65.
66.

67.
neste momento que os credores (EDP, SA, e NORMTICA, SA) concedem ao Municpio um
mtuo comercial, sem sada ou entrega de fundos, cuja obrigao de reembolso tem em vista
a datio pro solvendo da dvida inicial do Municpio emergente dos contratos iniciais e das
faturas em dvida, vencidas e em mora.
Pgina 59 de 288
ARD com cesso de crditos ao Banco Portugus de Investimento

68.
Entre 03.08.2009 e 08.07.2010, o MS celebrou trs ARD. Com a empresa SIMARSUL SA, no
montante de 675.263,44, outorgado pelo ento Vice-Presidente da CM, Joaquim dos
Santos, e com as empresas EUREST, SA e AMARSUL, SA, no montante de 400.669,68 e
461.573,70, respetivamente, outorgados pelo ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa nos
seguintes termos:
O Municpio confirma a existncia e validade da(s) fatura(s) conforme data(s) de vencimento e
montantes discriminados na relao anexa () reconhecendo por isso ser o Fornecedor credor do
Municpio ().
O montante dos crditos referido na clusula 1 ser pago ao Fornecedor numa prestao nica () sem
quaisquer dedues ou retenes.43
No tendo o pagamento da referida quantia ocorrido na data do respetivo vencimento, so igualmente
devidos pelo Municpio ao Fornecedor juros sobre o montante dos crditos referido na mesma clusula 1,
taxa Euribor a 1 (um) ms () adicionada de um spread de (1,60% ou 2,50%)44 a liquidar mensal e
postecipadamente.
Em caso de mora no cumprimento das prestaes mensais referidas no clusula 2, o Municpio suportar
juros de mora, taxa de juro referida na clusula anterior, ento em vigor, acrescida de ()45 por cento
ao ano ou da sobretaxa mxima legal que no momento vigorar se esta for inferior.
Contrato de Cesso de Crditos

69.
Em 04.08.2009 e 09.07.2010 (no dia seguinte celebrao dos ARD), os fornecedores

SIMARSUL, SA, EUREST,SA e AMARSUL, SA celebraram com o BPI, contratos de cesso de
crditos, onde constam as seguintes clusulas:
O CEDENTE uma empresa fornecedora do Municpio do Seixal () e obriga-se a submeter ao
CESSIONRIO, para efeitos de cesso, crditos representados por faturas ou outros documentos de
fornecimentos e/ou servios prestados ao MUNICPIO ().
O CESSIONRIO antecipar o valor dos crditos referido na clusula 1 mediante receo de:
- Cpia do Acordo de Regularizao de Dvida celebrado entre o CEDENTE e o MUNICPIO:
- Carta de Notificao (conforme Anexo I);
- Proposta de Cesso de Crditos (conforme Anexo II);
De acordo com a Clusula 1 dos ARD, os prazos de vencimento da dvida so: 31.07.2010 para o ARD celebrado com a
SIMARSUL, 03.08.2009 e 31.07.2011 para os ARD celebrados com a EUREST e a AMARSUL.
43
1,60% ao ano, no ARD celebrado com a SIMARSUL, em 03.08.2009 e 2,5% ao ano, nos ARD celebrados com a EUREST e a
AMARSUL, em 08.07.2010.
44
45
Vd. nota de rodap anterior.
Pgina 60 de 288
Tribunal de Contas
- Pedido de antecipao (conforme Anexo III).
70.
No mesmo dia, os fornecedores comunicaram ao Municpio do Seixal a cedncia dos crditos

vencidos, tendo este remetido ao BPI a documentao requerida no contrato de cesso de
crditos atrs referida.
71.
Todavia, o MS no cumpriu os prazos de pagamento estabelecidos nos ARD, tendo acordado

com a IF, em 19.08.201046, 03.11.201047, 29.07.201148, 08.03.201249, 27.07.201250 e
11.03.201351, sucessivas reformulaes do plano de pagamentos e das condies contratuais
estabelecidas.
72.
Assim, os custos financeiros da operao da presente operao, assumidos e pagos pelo

Municpio IF, ascenderam ao valor global de 122.984,53, conforme se observa no quadro
seguinte:
Vd. Acordo de prorrogao do prazo de pagamento das operaes de cesso de crditos, outorgado pelo PCM, Alfredo
Monteiro da Costa, pelo Diretor do DAGEF, Leonardo Carvalho, e pelo Tesoureiro, Jos Augusto Ferreira, que diferiu o
prazo de amortizao da dvida para 31.10.2010 e o pagamento de juros remuneratrios taxa Euribor 1 ms, acrescido
de 3% de spread e uma comisso de prorrogao de 15 BPS (BPS Basis Points uma unidade comum de medida para
taxas de juro. 1 Ponto Base corresponde a 0.01% (0,0001) e usada para evidenciar a alterao percentual num
instrumento financeiro. Cfr. www.investopidia.com/terms/b/basispoints.asp).
46
Monteiro da Costa, pelo Diretor do DAGEF, Leonardo Carvalho, e pelo tesoureiro, Jos Augusto Ferreira, que diferiu o
prazo de amortizao da dvida para 31.01.2011 e o pagamento de juros remuneratrios taxa Euribor 1 ms, acrescido
de 3% de spread e uma comisso de 25 BPS.
47
Monteiro da Costa, pelo Diretor do DPOGF, Fernando Castilho, e pelo Tesoureiro, Jos Augusto Ferreira.
48
49
Monteiro da Costa, pelo Diretor do DPOGF, Fernando Castilho, e pela Coordenadora do Gabinete da Receita, Snia
Timteo.
50
51
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Acordo
Quadro 12 Crditos cedidos ao BPI

AMARSUL
EUREST
SIMARSUL
08.07.2010
08.07.2010
03.08.2009
461.573,70
400.669,68
675.263,44
0,00
0,00
0,00

Deferimento da dvida vencida
Condies
31.07.2011
31.07.2011
31.07.2010
EURIBOR 1M + 2,5%
EURIBOR 1M + 2.5%
EURIBOR 1M + 1,60%
09.07.2010
09.07.2010
03.08.2009
461.573,70
400.669,68
675.263,44
19.08.2010: Diferimento do prazo de amortizao da dvida para 31.10.2010 (pagamento de

juros remuneratrios Taxa Euribor 1 M + 3% spread, acrescida de comisso de
prorrogao de 15 BPS*)
03.11.2010: Diferimento do prazo de amortizao da dvida para 31.01.2011 (Taxa Euribor 1
M + 3% spread, acrescida de comisso de 25 BPS)
29.07.2011: Diferimento do prazo de amortizao da dvida por 36 prestaes mensais (Taxa
Euribor 1 M + 5% spread, acrescida de comisso de prorrogao de 0,5%)
Cesso de Crditos
Reescalonamento da dvida
08.03.2012: Diferimento das prestaes de fevereiro e maio de 2012 por 4 meses (Taxa
Euribor 3 M + 6% spread sobre o montante prorrogado, e obrigao de
domiciliao do valor recebido de IMI, e comisso de prorrogao de 0,5%)
27.07.2012: Prorrogao do prazo de pagamento das prestaes de 01.08.2012 e 01.10.2012,
por 3 meses (manuteno do pagamento de juros em vigor, acrescida de
comisso de prorrogao de 750)
11.03.2013: Prorrogao do prazo de pagamento das prestaes de 01.03.2013 e 01.05.2013,
por 3 meses, manuteno do plano de pagamento de juros em vigor, acrescisda de
comisso de prorrogao de 750)
Pagamentos ao Banco
Divida vencida (1)

TOTAL
Comisses (4)
73.
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
2012
2012
2013
2011
461.573,70
37.764,55
362.905,13
675.263,44
1.537.506,82
38.435,55
0,00
52.941,94
25.256,32
116.633,81
4.794,43
0,00
0,00
0,00
4.794,43
797,79
0,00
758,50
0,00
1.556,29
505.601,47
37.764,55
416.605,57
700.519,76
1.660.491,35
25.256,32
122.984,53
44.027,77
0,00
53.700,44
OPERAO (2)+(3)+(4)
Fonte: ARD, Ordens de pagamento, Contratos de Cesso de crditos, informaes da CMS.
TOTAL

empresas AMARSUL, EUREST e SIMARSUL e os contratos de cesso de crditos que lhes
sucederam e os posteriores acordos de regularizao de crditos vencidos celebrados com a
prpria instituio financeira, envolvendo a modificao objetiva da relao jurdica
emergente dos contratos de prestao de servios e empreitadas celebrados com a autarquia
e a sua transformao numa relao jurdica de mtuo comercial, com vista a novos prazos
prestacionais acordados e a extinguir as obrigaes jurdicas iniciais, incluindo as obrigaes
principais em dvidas e em mora, acrescida dos juros remuneratrios decorrentes dos ARD.
74.
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Tribunal de Contas
75.
76.

77.
neste momento que os credores (AMARSUL, EUREST e SIMARSUL) concedem ao Municpio

um mtuo comercial, sem sada ou entrega de fundos, cuja obrigao de reembolso tem em
vista a datio pro solvendo da dvida inicial do Municpio emergente dos contratos iniciais e
das faturas em dvida, vencidas e em mora.
ARD com cesso de crditos Caixa Geral de Depsitos (CGD)

78.
Em 30.08.2011, o ento Vice-presidente e atual Presidente da Cmara Municipal do Seixal

(PCM), Joaquim dos Santos52, celebrou e assinou com a empresa AUTO SUECO, LDA., um
Acordo de Regularizao de Dvida (ARD) no valor de 1.131.954, nos seguintes termos:
O Municpio aceita e reconhece integralmente a sua dvida empresa no valor global de 1.131.954,42
() com IVA includo, consubstanciada pelos crditos relacionados na lista anexa que faz parte
integrante deste Acordo.
() O Municpio obriga-se a proceder ao integral reembolso do valor referido no nmero anterior, de que
credora a Empresa, de acordo com o disposto nas alneas seguintes: a) A dvida ser paga no prazo de
60 meses, a contar da data da celebrao deste Acordo de Regularizao de Dvida (). b) Aps a data da
celebrao deste Acordo de Regularizao de Dvida, haver lugar ao pagamento de sessenta prestaes
mensais, iguais de capital, a que acrescem os respetivos juros compensatrios a uma taxa
52
Vd. Quadro 8 - Amostra selecionada - ARD/Contratos de cesso de crditos celebrados entre 2009 a 2011
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correspondente media aritmtica simples das taxas Euribor a 6 meses, apurada com referencia ao ms
imediatamente anterior ao do incio do perodo de referncia, arredondada para a milsima de ponto
percentual mais prxima e acrescida do spread de 5,75%, vencendo-se a primeira um ms aps a data
da celebrao do presente Acordo. c) () o valor da taxa supletiva para efeitos de mora , para o
semestre em curso, de 8,00%. d) Se em qualquer momento da vigncia do presente Acordo a taxa
contratual estabelecida na precedente alnea b) for superior taxa supletiva de juros de moratrios, tal
como apurada nos termos da alnea c), aplicar-se- esta ltima, desde o incio do perodo mensal em que
tal se verifique. e) O Municpio poder optar pela antecipao do reembolso do capital em dvida, total ou
parcialmente, sem qualquer penalizao. f) Ficam de conta do Municpio todas as despesas que possam
vir a ter lugar na vigncia do presente Acordo, e do mesmo emergentes, nomeadamente eventuais
despesas judiciais.
Em caso de mora, a Empresa poder cobrar sobre o capital exigvel e juros correspondentes aos perodos
mnimos legalmente previstos, a ttulo de clusula penal, juros calculados taxa de juro prevista na
alnea d) do nmero 2, a qual , nesta data, de 8,00%. ()
O Municpio aceita, desde j, que a Empresa poder ceder, no todo ou em parte, a terceiros, os crditos de
que ela titular perante si, aqui expressamente reconhecidos e nas condies estabelecidas neste
Acordo de Regularizao de Dvida, comprometendo-se, nessa eventualidade, a alterar a conta de
depsito ordem atrs referida ()
Caso ocorra a cedncia prevista no nmero anterior, os direitos que, para a Empresa, resultam do
presente Acordo sero transmitidos ao cessionrio, que os poder exercer nos exatos termos em que a
empresa o poderia fazer.

79.
Em 30.08.2010 (no mesmo dia de celebrao do ARD) o fornecedor (Auto Sueco, Lda.)
celebrou com a CGD, SA, um contrato de cesso de crditos no valor de 1.131.954, nos
seguintes termos:
() A primeira contraente cede segunda os seus crditos sobre o Municpio do Seixal relativos a
prestao de servios, no montante de 1.131.954,42 () crditos que foram objeto de Acordo de
Regularizao de Dvida entre o Municpio do Seixal e a Empresa () que se anexa ao presente
Contrato dele fazendo parte integrante.
A Caixa reconhece que a presente cesso de crditos se reveste de carcter irreversvel pelo que, em caso
algum, poder vir acionar judicial ou extrajudicialmente, a Empresa para efeitos de, nomeadamente,
reclamar direitos sobre quaisquer valores agora cedidos.
80.
No mesmo dia, a CGD comunicou ao MS a cedncia IF dos crditos constantes do ARD.
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Tribunal de Contas
81.
Posteriormente, e alegando constrangimentos de tesouraria, o MS solicitou CGD, em

31.05.201353, 29.08.201354 e 19.12.201355, prorrogao do prazo de pagamento que
implicaram o pagamento de comisses IF.
82.
ascenderam ao valor global de 155.570, discriminados como se observa no quadro
seguinte:
Quadro 13 ARD cedido CGD
Auto Sueco
ADR
30.08.2011
1.131.954,42
0,00
60 prestaes mensais
Condies:
Taxa EURIBOR a 6M + 5,75% spread

30.08.2011
1.131.954,42
31.05.2013: diferimento das prestaes de maio a julho 2013 para agosto
de 2013 Comisso de 1.000
TOTAL
Cesso de Crdito
Reescalonamento da dvida:
29.08.2013: diferimento das prestaes acumuladas em atraso para dezembro

de 2013 Comisso de 1.500
19.12.2013: diferimento das prestaes acumuladas em atraso para maro
2014 comisso de 1.500
Pagamentos ao Banco
2011
2012
2013
2014
TOTAL
Divida vencida (1)
37.731,82
226.390,92
75.463,64
792.368,04
1.131.954,42
18.944,46
70.620,71
50.241,27
12.063,80
151.870,24
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
2.500,00
1.200,00
3.700,00
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
56.676,28
297.011,63
128.204,91
805.631,84
1.287.524,66
OPERAO (2)+(3)+(4)
18.944,46
70.620,71
52.741,27
13.263,80
155.570,24
Fonte: ARD, Ordens de pagamento, Contrato de Cesso de crditos, informaes da CMS.
83.
H assim uma conexo entre os acordos de regularizao de dvidas vencidas do Municpio

Auto Sueco, Lda. e o contrato de cesso de crditos que lhe sucede, envolvendo a modificao
objetiva da relao jurdica emergente do contrato de prestao de servios/fornecimento de
bens celebrado com o Municpio e a sua transformao numa relao jurdica de mtuo
Proposta de prorrogao do prazo de vencimento das prestaes de maio, junho e julho de 2013 para agosto de 2013,
aceite pelo Banco mediante o pagamento de uma comisso de 1000.
53
Proposta de prorrogao do prazo de vencimento das prestaes acumuladas em atraso para dezembro de 2013, aceite
pelo Banco mediante o pagamento de uma comisso de 1.500.
54
Proposta de prorrogao do prazo de vencimento das prestaes acumuladas em atraso para maro de 2014, aceite
pelo Banco mediante o pagamento de uma comisso de 1.200.
55
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mercantil, com vista a novos prazos prestacionais acordados e a extinguir a obrigao jurdica
inicial, incluindo as obrigaes principais em dvida e em mora, acrescida quanto s
prestaes vincendas, dos juros remuneratrios decorrentes do ARD.
84.
O que tem em vista, medida que os pagamentos prestacionais emergentes do ARD seja
realizado nos termos acordados, acrescidos dos juros remuneratrios decorrentes da cesso
de crditos emergentes do ARD, a extinguir no decurso do novo horizonte temporal
prestacional as obrigaes iniciais contratualizadas entre o Municpio e a Auto Sueco, Lda.
85.
A autorizao expressa cesso de crdito envolve a concordncia no momento da

celebrao do ARD com os encargos financeiros de carcter acessrio decorrentes deste, mas
que s comearo a ser exigveis aps a celebrao do contrato de cesso. A fonte dos juros
remuneratrios das comisses e dos spreads o ARD que assume a natureza de um mtuo
comercial, datio pro solvendo, sem entrega de numerrio, mas com o fim de assegurar a
extino das obrigaes iniciais emergentes dos contratos iniciais, medida que forem sendo
pagas as prestaes de capital e as obrigaes acessrias de juros remuneratrios e as
comisses e os spreads negociados entre o Municpio e os seus credores. O ARD difere o
termo de incio da contagem e clculo dos juros remuneratrios e determina o momento a
partir do qual estabelecida a sua exigibilidade, para a data da celebrao e da entrada em
vigor do contrato de cesso de crdito.
86.

modificao objetiva ocorre no momento da celebrao do ARD e quando dada autorizao
87.
neste momento que o credor (Auto Sueco, Lda.) concede ao Municpio um mtuo comercial,
sem sada ou entrega de fundos, cuja obrigao de reembolso tem em vista a datio pro
solvendo da dvida inicial do Municpio emergente do contrato inicial e das faturas em dvida,
vencidas e em mora.
Anlise I: A natureza e o regime substantivo das transaes e dos negcios jurdicos

88.
Em sntese, a anlise dos dezoito ARD selecionados, de per si, permite-nos concluir que o no
cumprimento atempado e nos prazos contratuais de pagamento das faturas resultantes
da prestao de bens, servios e empreitadas, acarretou para o Municpio um encargo
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Tribunal de Contas
financeiro adicional correspondente soma dos juros remuneratrios, juros moratrios,
comisses e spreads, debitados pelas IF que:
Nos 18 contratos analisados ascendeu a M 1,5;
Nos 195 acordos de regularizao de dvidas celebrados, ascendeu a M 3,5.
89.
Com efeito, o incumprimento reiterado dos prazos de diferimento fixados nos ARD
celebrados pelo MS objeto de posterior cesso de crditos aos s IF, implicou o
reescalonamento dos prazos prestacionais e o consequente agravamento das condies de
financiamento (juros remuneratrios, spreads e comisses) exigidas pelas instituies
bancrias ao Municpio56.
90.
Ainda antes da celebrao dos contratos de cesso de crditos pelos credores, o MS deu o seu
acordo expresso assuno de encargos financeiros, traduzidos em juros remuneratrios,
spreads e comisses acessrias de novas obrigaes de reembolso de capital mutuado pelo
credor com vista datio pro solvendo pelo Municpio das obrigaes inicialmente
constitudas, em mora e vencidas e emergentes dos contratos inicias.
91.
Este primeiro momento traduz-se na modificao objetiva das relaes jurdicas emergentes
dos contratos iniciais de prestao de servios, de fornecimentos e de empreitadas, em
contratos de mtuo comercial concedido pelos credores originais ao Municpio para,
medida que o pagamento das obrigaes de reembolso prestacionais fosse efetuado e os juros
remuneratrios fossem pagos nos respetivos prazos de vencimento, as obrigaes
emergentes dos referidos contratos iniciais se extinguissem no fim do novo horizonte
temporal, sem prejuzo de, em caso de incumprimento temporrio das prestaes mensais e
atraso no respetivo pagamento, haver lugar a novos juros de mora.
92.
O segundo momento traduz-se na transmisso dos crditos assim modificados, integrando

obrigaes de reembolso e de juros remuneratrios, pelas empresas comerciais credoras do
Municpio, s instituies de crdito mediante a celebrao de contratos de cesso de crditos
na modalidade de factoring, sem recurso, a que o Municpio deu a sua concordncia expressa
nas clusulas dos ARD57.
Vd. prazos de diferimento e condies de financiamento e reescalonamento dos crditos, objeto de cesso de crditos,
constantes dos quadros X, Y, Z.
56
No caso dos crditos cedidos pelas empresas SIMARSUL, AMARSUL, EUREST e AM GONALVES ao BES o Municpio que
negoceia e acorda diretamente, com a instituio financeira adquirente dos crditos, os prazos de amortizao da dvida e
os respetivos encargos financeiros constitudos pelos juros remuneratrios e taxas de spread.
57
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93.
Os custos financeiros suportados pelo Municpio com as operaes, pagos s IF, resultaram
do processo de formao da vontade negocial que decorreu entre a autarquia e os credores
no mbito dos ARD58 e foram depois confirmados s IF pelo Municpio atravs dos ofcios
com autorizao de dbito permanente ou com a confirmao da aceitao da transmisso
dos crditos e todos os seus acessrios.
94.
O reconhecimento das dvidas prestacionais originalmente constitudas perante os credores,

emergentes dos mtuos mercantis e posteriormente transmitidas s IF, na sequncia da
estipulao bilateral da condio de eficcia da cesso de crditos s instituies de crdito,
mediante notificao do devedor pelos credores e/ou atravs de declarao expressa da
aceitao da cesso dos crditos emitida pelo prprio devedor, traduziu-se numa modificao
objetiva das prestaes acessrias de juros de mora taxa legal ento em vigor59 numa
obrigao acessria de juros remuneratrios taxa Euribor60 adicionada de um spread61;
95.
O produto deste mtuo comercial destinou-se a assegurar a datio pro solvendo, dao em
funo do pagamento das dvidas originrias emergentes dos contratos iniciais de prestao
de servios, de bens ou de empreitadas, ou seja, tem em vista extinguir aquelas obrigaes
iniciais, medida que vo sendo pagas, no novo horizonte temporal, as prestaes de capital
em dvida reescalonadas temporalmente emergentes dos ARD e em que sobre elas incidem e
vo sendo pagas obrigaes acessrias de juros remuneratrios, de spreads e de comisses
negociados diretamente entre o Municpio e os credores.
96.
Posteriormente estas novas obrigaes, emergentes dos ARD e a que o Municpio deu
expressamente a sua concordncia, incluindo obrigaes acessrias de juros remuneratrios,
de spreads e de comisses, so objeto de cesso de crditos pelos credores do Municpio aos
bancos e objeto de confirmao e declarao de confisso de dvida pelo Municpio, ou ainda,
objeto de renegociao com as instituies financeiras adquirentes dos crditos, com vista ao
reescalonamento dos prazos prestacionais previamente estabelecidos nos ARD.
97.
Os ARD assumem, assim, a natureza de mtuo comercial, modificando objetivamente a

natureza da dvida comercial emergente de contratos de prestao de servios, de
58
Vd. Nota de rodap n. 57.
As taxas legais de juros de mora nas transaes comerciais foram de 8% entre o 2 semestre de 2009 e o 1 semestre de
2011, 8,25% no 2 semestre de 2011, 8% em 2012, 7,75% no 1 semestre de 2013, 7,50% no 2 semestre de 2013, 8,25%
no 1 semestre de 2014 e 8,15% do 2 semestre de 2014.
59
Taxa Euribor a 30 dias, nos ARD cedidos ao BPI e BCP, a 3 meses, nos ARD cedidos ao BES e BST, e a 6 meses, no ARD
cedido CGD.
60
61
Compreendidas entre 1,50% e 8,00% (vide quadros n. X, Y, Z).
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Tribunal de Contas
fornecimentos ou de empreitada, em dvida comercial de carcter financeiro emergente de
mtuo comercial.
98.
Sem que envolva a traditio ou a sada de fundos e entrega de dinheiro pelos credores ao
Municpio, destinando-se as obrigaes de reembolso prestacionais acrescidas de juros
remuneratrios a extinguir, datio pro solvendo, as obrigaes iniciais emergentes dos
contratos iniciais celebrados e apresentados por faturas vencidas.
99.
Contudo, o pagamento destes juros e encargos acessrios s IF, em alternativa ao cenrio de

aplicao dos juros de mora taxa legal aos montantes em dvida e com os reescalonamentos
constante dos ARD e dos contratos de cesso de crditos releva-se contrrio ao princpio da
legalidade na realizao das despesas pblicas, seno vejamos: a despesa pblica, quando
autorizada e assumida juridicamente perante terceiros, deve dispor de garantia efetiva de
cabimento oramental e de fundos efetivamente disponveis para assegurar o pagamento
tempestivo das obrigaes emergentes dos factos constitutivos de obrigaes de despesa nos
prazos legal e contratualmente estabelecidos.
100. Esta exigncia aplica-se, quer os prazos de vencimento dos factos constitutivos das
obrigaes de despesa estejam previstos ocorrer na vigncia do oramento em que a despesa
autorizada e o compromisso assumido, por forma a observar o princpio da anualidade
oramental62; quer os prazos de vencimento dos factos constitutivos das obrigaes de
despesa ocorram em mais do que um ano econmico, hiptese em que as despesas
plurianuais carecem de autorizao da Assembleia Municipal e de previso no PPI (Plano
Plurianual de Investimento)63/64.
101. Impondo-se a observncia do princpio do equilbrio oramental, quer no momento da
elaborao do oramento, quer durante a execuo oramental, em ordem a que os
compromissos assumidos no s dispusessem de cabimento oramental, mas tambm de
garantia de fundos disponveis na tesouraria para assegurar o pagamento pontual e
tempestivo das obrigaes jurdicas perfeitas emergentes dos contratos, nos prazos
62
Cfr. alnea b) do Ponto 3.1 do POCAL.
63
Cfr. Ponto 2.6.1 do POCAL.
Refira-se que as despesas de investimento devero ser inscritas no PPI (Plano Plurianual de Investimento), em
articulao com o Oramento, e o acompanhamento da execuo do PPI dever ser feito atravs do mapa de controlo
oramental da despesa. Estes mapas tratam informao comum e so elaborados em conformidade com as regras de
execuo oramental da despesa (Cfr. Pontos 2.3 e 7.3.1 do POCAL).
64
Aps a entrada em vigor da LCPA (Lei de compromissos e pagamentos em atraso), a assuno de compromissos
plurianuais, independentemente da sua forma jurdica, passou a estar sujeita a autorizao prvia da assembleia
municipal, podendo ser dada aquando da aprovao das Grandes Opes do Plano (Cfr. artigo 6 da Lei n. 8/2012, de 21
de fevereiro e artigo 12 do Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho).
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contratualmente estipulados e na vigncia do oramento anual, ou, tratando-se de encargos

plurianuais dentro de um horizonte temporal plurianual fixado pela autoridade oramental
competente, e na vigncia da parcela do oramento anual de cada encargo plurianual.
102. O que justificava a existncia de um adequado sistema de controlo interno que permitisse
monitorar a todo o tempo a adequao do ritmo da realizao das despesas ao ritmo de
arrecadao das receitas e a fiabilidade das previses das receitas e garantir que as
obrigaes assumidas perante terceiros pudessem ser cumpridas pontualmente.
103. Com efeito, se o princpio do equilbrio oramental (em sentido substancial) tivesse sido
acautelado, o Municpio teria cumprido tempestivamente as suas obrigaes e no teria
incorrido em mora, no se constituindo na obrigao de pagar juros de mora ou de renegociar
dvidas vencidas, sob a forma de ARD/mtuos comerciais, modificando a natureza jurdica
dos dbitos para com os credores, assumindo a obrigao de pagar juros remuneratrios e
dando o seu acordo posterior cesso de crditos a instituies de crdito ou negociando
diretamente com estas os termos da reestruturao da dvida.
104. Portanto, foi o no cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes jurdicas perfeitas e
pecunirias emergentes dos contratos iniciais de prestao de servios e de contratos de
empreitadas representadas por faturas vencidas e em mora, como tal reconhecidas pelo
Municpio nos vrios ARD, por razes exclusivamente imputveis ao devedor, ao elaborar
oramentos ficticiamente equilibrados e ao assumir compromissos, sem garantia de fundos
disponveis de tesouraria para os pagarem nos prazos contratualmente estipulados e na
vigncia do oramento ou parcela do oramento a que os encargos diziam respeito.
105. O que constitui a razo e o fundamento dos encargos financeiros adicionais e a causa e fonte
das obrigaes acessrias de juros de mora, de juros remuneratrios, de spreads e de
comisses para o errio pblico, que, reitere-se, ascenderam ao valor global 3.503.241,8665.
106. O cenrio correto pressuporia o pagamento atempado e nos prazos contratuais das faturas
emitidas pelos fornecedores e empreiteiros, o que dependia da elaborao de um oramento
equilibrado, com receitas efetivas destinadas a assegurar a cobertura das despesas efetivas.
O Decreto-Lei n. 32/2003, de 17 de fevereiro, entretanto revogado pelo DL n. 62/2013, de 10 de maio, que transpe
para a ordem jurdica nacional a Diretiva n. 2011/7/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de
2011, que introduziu medidas adicionais para dissuadir os atrasos de pagamentos nas transaes comerciais, alerta, no
respetivo prembulo, para as consequncias que da advm para as empresas, salientando que Atualmente recaem sobre
as empresas, particularmente as de pequena e mdia dimenso, encargos administrativos e financeiros em resultado de
atrasos de pagamento e prazos excessivamente longos. Estes problemas so uma das principais causas de insolvncia dessas
empresas, ameaando a sua sobrevivncia e os postos de trabalho correspondentes.
65
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Tribunal de Contas
Ao nvel da assuno de compromissos com garantia de fundos de tesouraria disponveis
para assegurar a sua liquidao e pagamento pontual e tempestivo.
107. Ao nvel da execuo oramental da despesa e da receita e ao nvel da gesto de tesouraria,
por forma a adequar os fluxos de receita aos fluxos de despesa e suprir os dfices
momentneos de tesouraria, quando no houvesse fundos de tesouraria para garantir os
compromissos e os pagamentos nos prazos contratualmente estipulados dentro do mesmo
ano econmico. Ou quando se justificasse o recurso a instrumentos de crdito tipificados na
lei, com observncia dos limites legais de endividamento, e no houvesse garantia de poder
financiar esses encargos atravs das receitas efetivas, correntes ou de capital
108. Perante as constantes dificuldades de tesouraria, o MS recorreu a este tipo de operaes que,
nos termos em que foram negociadas e reestruturadas, apenas agravaram a situao
patolgica, pouco sincera e pouco fivel do Municpio, que se encontrava numa situao de
desequilbrio financeiro estrutural66. O avolumar destas operaes e a aprovao de
oramentos ficticiamente equilibrados, sem garantia de ter fundos disponveis para cobrir a
totalidade das despesas correspondentes s obrigaes jurdicas firmes assumidas perante
terceiros, fizeram incorrer o MS na situao de incumprimento reiterado e continuado
das suas obrigaes contratuais, por causas que lhe foram exclusivamente imputveis.
109. Em primeiro lugar, por conduzir uma poltica oramental pouco prudente e pouco conforme
aos princpios da sustentabilidade das finanas pblicas e da estabilidade oramental, no
observando as regras relativas elaborao e execuo dos oramentos municipais e ao
equilbrio oramental previstas, data, no POCAL, na LFL e na Lei de Enquadramento
Oramental67.
110. No se certificando, como era seu dever enquanto prudentes e avisados decisores financeiros
e administradores de dinheiros e ativos pblicos, de que, para alm do cabimento oramental
nos crditos oramentais da despesa, o Municpio dispunha de capacidade financeira para
66
De acordo com os critrios definidos no Decreto-Lei n. 38/2008, de 7 de maro, em vigor data dos factos.
Sobre a vinculao das autarquias locais estabilidade oramental, veja-se o n. 6 do artigo 2 da Lei n. 22/2011 de
20.05 (5 alterao Lei de Enquadramento Oramental estabelecida pela Lei n. 91/2001, de 20.08); e artigo 4 da Lei
n. 2/2007, de 15.01, diploma que aprovou a LFL); e artigo 3, n. 1 da Lei n. 73/2013 de 03.09 (diploma que estabelece
o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das entidades intermunicipais).
67
Veja-se tambm o artigo 10-A, n. 1 da Lei n. 22/2011, de 20.05 (5 alterao Lei de Enquadramento Oramental
estabelecida pela Lei n. 91/2001, de 20.08); artigo 5, n. 1 da Lei n. 2/2007, de 15.01 (diploma que aprovou a LFL); e
artigo 8, n. 1 da Lei n. 73/2013 de 03.09 (diploma que estabelece o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das
entidades intermunicipais).
Com a aprovao da Lei n. 151/2015, de 11 de setembro, diploma que aprovou a nova Lei de Enquadramento
Oramental, revogando a Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, esta norma encontra-se prevista no artigo 10.
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obter fundos prprios ou alheios, para assegurarem o cumprimento pontual e tempestivo das
suas obrigaes pecunirias e jurdicas perfeitas e emergentes de factos constitutivos de
obrigaes de despesa nos prazos contratualmente estabelecidos e nos horizontes
oramentais plurianuais.
111. Em segundo lugar, ao ter-se colocado na posio jurdica de incorrer na obrigao de pagar
valores adicionais de obrigaes acessrias de juros moratrios e remuneratrios, de spreads
e de comisses, no montante de 3.503.241,86.
112. O que teria exigido:
a observncia rigorosa do princpio do equilbrio em termos substanciais;
a existncia de um sistema de controlo interno e de monitorizao da gesto de
tesouraria e da adequao dos fluxos de receita aos fluxos de despesa;
a observncia do princpio da prudncia na assuno e na contabilizao dos
compromissos jurdicos firmes perante terceiros e na utilizao das dotaes
oramentais.
113. S a observncia destes princpios e regras oramentais, de gesto de tesouraria, teria
evitado o incumprimento e a consequente mora seguida dos ARD, o do respetivo
reescalonamento temporal plurianual dos encargos, a modificao objetiva das relaes
jurdicas com os credores, o pagamento de juros remuneratrios, o mtuo comercial e datio
pro solvendo e cesso de crditos, assim modificados, a instituies de crdito.
114. O princpio do equilbrio oramental, em termos substanciais e no apenas formais, deve ser
observado no momento da elaborao da proposta de oramento pelo rgo executivo
municipal e sua aprovao pela assembleia municipal, mas tambm ao longo do ano
econmico, durante todas as fases da execuo oramental.
115. O Municpio entrou, por razes que so imputveis aos responsveis com competncias para
autorizar despesas, numa situao de desequilbrio oramental conjuntural, em resultado de
uma gesto oramental pouco prudente, pouco conforme s exigncias da sustentabilidade
das finanas locais e s vinculaes da estabilidade oramental68.
Veja-se o artigo 2, n. 6, e o artigo 10-A, n. 1 da Lei n. 22/2011 de 20.05 (5 alterao LEO, estabelecida pela Lei n.
91/2001, de 20.08) e os artigos 4 e 5 da Lei n. 2/2007, de 15.01 (LFL) e os artigos 3, n. 1, e 8, n. 1 da Lei n.
73/2013 de 03.09 (Regime Financeiro das Autarquias Locais e das entidades intermunicipais).
68
Veja-se, ainda, o Pacto de Estabilidade e Crescimento que aprovou um conjunto de regras por meio das quais os EstadosMembros da Unio Europeia se comprometeram a apresentar situaes prximas do equilbrio ou excedentrias (Vide
Resoluo do Conselho Europeu de Amesterdo, de 17 de junho de 1997; Regulamento (CE) n. 1466/97 do Conselho, de
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Tribunal de Contas
116. Foi esta gesto que esteve na origem das faturas vencidas e no pagas e na consequente mora
do MS perante os credores e na necessidade da celebrao dos ARD e dos contratos de cesso
de crditos com agravamento dos passivos efetivos do Municpio e do seu grau de
endividamento.
117. As obrigaes decorrentes dos contratos de fornecimento de bens e servios e de
empreitadas configuram verdadeiras transaes comerciais, tm prazos de vencimento muito
curtos, a partir do qual so devidos juros de mora nos termos previstos no Decreto-Lei n
32/2003, de 17 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n. 107/2005, de 1 de julho e pela Lei
n. 3/2010, de 27de abril, e na Diretiva 2000/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 17 de fevereiro69.
118. A preocupao da Unio Europeia vem no sentido de que as obrigaes emergentes de
transaes comerciais celebradas ou no por entidades do setor pblico sejam pagas em
prazos curtos e que o pagamento de juros de mora seja excecional e rpido, por forma a no
comprometer a solidez financeira das empresas comerciais afetadas por pagamentos
atrasados e a concorrncia entre as empresas.
119. E, por ltimo, para que os encargos com juros de mora por prazos excessivamente longos e
dilatados no onerem os oramentos pblicos, no afetem a transparncia das contas
pblicas, as vinculaes da estabilidade oramental e da sustentabilidade das finanas
pblicas, os objetivos do dfice pblico e da dvida pblica e a regra de ouro constantes do
Tratado Europeu, do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado sobre
Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria.
120. Alm do pagamento pontual e tempestivo das obrigaes por parte das entidades dos setores
pblicos, ou que integrem os permetros das administraes pblicas, exige-se a observncia
7 de julho; Regulamento (CE) n. 1467/97 do Conselho, de 7 de julho, alterado pelo Regulamento (CE) n. 1056/2005, de
27 de junho); (ii) O Procedimento relativo aos dfices excessivos (Vide Regulamento (CE) n. 475/2000 do Conselho, de
28 de fevereiro, Regulamento (CE) n. 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro e Regulamento (CE) n. 479/2009 do
Conselho, de 25 de maio); (iii) A Diretiva 2011/85/UE, que estabelece requisitos aplicveis aos quadros oramentais dos
Estados-Membros.
Diploma revogado pelo DL n. 62/2013, de 10 de maio, que estabelece medidas contra os atrasos no pagamento de
transaes comerciais, e transpe a Diretiva n. 2011/7/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de
2011, aplicvel as contratos celebrados a partir da entrada em vigor do mesmo.
69
Cfr. Sobre a diferena entre os regimes jurdicos e a base de clculo dos juros de mora de correntes de transaes
comerciais e sobre juros remuneratrios decorrentes de operaes de crdito bancrio, Paulo Olavo Cunha, Lies de
Direito Comercial, Almedina, 2010, pg. 162 e seguintes, e Direito Empresarial para Economistas e Gestores, Almedina,
2014, pg. 28; Menezes Cordeiro, Manual de Direito Comercial, 2 Edio, Almedina, pagina 692 e Manual de Direito
Bancrio, 4 Edio,pg627 e seguintes; Manual Janurio da Costa Gomes, Contratos Comerciais, Almedina, 2012, pg.
261 e seguintes; Jose Engrcia Antunes, Direito dos Contratos Comerciais, Almedina 2Reimpresso 2012, pgs. 249, 363
e 496 e seguintes e Os Contratos Comerciais no Cdigo Comercial in Estudos Dedicados ao Professor Lus Alberto Carvalho
Fernandes, Volume II, Direito e Justia, Edio da Universidade Catlica Portuguesa, pagina 257 e seguintes.
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do princpio do equilbrio oramental substancial, nos termos previstos nos artigos 9 e 12

da Lei do Enquadramento Oramental ento vigente.
121. Foi para dar resposta a esta preocupao e para evitar os impactos negativos nas finanas
pblicas que foi aprovada e publicada a LCPA, por forma a garantir que no sejam assumidos
e registados compromissos jurdicos para com terceiros sem garantia de fundos de tesouraria
disponveis para assegurar o pagamento pontual e tempestivo das respetivas obrigaes
jurdicas e perfeitas70.
122. A situao de mora patolgica e excecional. As obrigaes devem ser pagas nos prazos de
vencimento. No se pode considerar normal pagar juros de mora num horizonte temporal
igual ao emergente dos ARD. Se so obrigaes que tem que ser pagas nos prazos de
vencimento inicialmente estipulados, as obrigaes acessrias de juros de mora destinam-se
a indemnizar os credores pelo no cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes pelos
devedores.
123. Os prazos prestacionais estipulados nos ARD, acrescidos dos prazos de reescalonamento,
foram, em muito, superiores a um ano. Os juros remuneratrios destinam-se a pagar o preo
do financiamento concedido pelos credores ao Municpio no primeiro momento. Passando
num segundo momento esse financiamento a ser assegurado pelas IF, com a cesso de
crditos. Os juros de mora e os juros remuneratrios tm prazos e causa/funo econmica
completamente diferentes. No so comparveis.
124. Acresce que j na vigncia dos crditos emergentes dos ARD, entretanto objeto de cesso
pelos credores do Municpio a instituies de crdito, o Municpio voltou a entrar em mora e
a pagar, para alm dos juros remuneratrios, dos spreads e das comisses, novos juros de
mora, novas comisses e novos juros remuneratrios e spreads a taxas mais desfavorveis
para o Municpio, em virtude de no dispor de fundos de tesouraria para honrar os
compromissos emergentes dos ARD e dos contratos de factoring.
125. Em finanas pblicas, a situao de pagamentos atrasados, por prazos dilatados, foi
considerada muito grave, anmala e patolgica, atento o impacto negativo na
sustentabilidade, incluindo das finanas pblicas locais, e na estabilidade oramental no
Memorando de Entendimento com a Troika, tendo sido objeto de anlise crtica nos vrios
Conforme referimos anteriormente, mais recentemente foi transposta para ordem jurdica portuguesa pelo Decreto-Lei
n 62/2013, de 10 de maio, que transpe para a ordem jurdica nacional a Diretiva n. 2011/7/EU, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que introduziu medidas adicionais para dissuadir os atrasos de
pagamentos nas transaes comerciais. Tambm artigo 299 A do Cdigo dos Contratos Pblicos, na redao dada pela
Lei n 3/2010, de 27 de abril, veio estabelecer prazos que no podem exceder 60 dias, o que caso envolva a previso de
prazos superiores nos contratos pblicos tem como consequncia a nulidade dessas clausulas contratuais.
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relatrios no mbito de sucessivas avaliaes a que Portugal foi submetido pela Comisso
Europeia e pelo Fundo Monetrio Internacional na vigncia do Programa de Assistncia
Econmica e Financeira71.
126. Esta patologia esteve, tambm, na origem da LCPA e na adoo de medidas legislativas
excecionais para regularizar as situaes de pagamentos atrasados acumulados72.
127. Este tipo de condutas independentemente de configurarem, ou no, infraes financeiras,
eventualmente abrangidas por lei posterior mais favorvel, como adiante se ver, no podem
deixar de merecer um juzo pblico de censura, de acordo os tipos de opinio admitidos em
auditoria de conformidade no setor pblico adotadas pelo Tribunal
128. A mora uma situao patolgica de cumprimento de obrigaes de despesa pblica. Ao
incorrer em mora e na obrigao jurdica de pagar juros de mora as entidades pblicas que
integram os permetros das administraes pblicas agravam os seus passivos para com os
seus credores, agravam o dfice pblico, correndo o risco de fazer aumentar a dvida pblica,
por forma direta ou indireta para regularizar esses passivos.
129. O no cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes por parte de entidades, em virtude
de no disporem de fundos para o efeito, constitui um ato de gesto pblica gerador de
agravamento de custos ao errio publico, traduzidos na obrigao acessria de juros de mora
destinada a indemnizar os prejuzos causados aos credores, viola o princpio da boa-f
contratual, e pe seriamente em causa o princpio da sustentabilidade das finanas pblicas e
da estabilidade oramental.
130. Todavia, o MS no s no pagou pontualmente como tambm no pagou nos prazos
estabelecidos nos ARD, reestruturando sucessivamente os passivos de obrigaes principais
e acessrias de juros remuneratrios, comisses e spreads, tendo os mesmos sido
integralmente pagos com o recurso ao contrato de saneamento financeiro contrado pelo MS,
visado pelo TdC, em 18 de maro de 2014.
Veja-se, a ttulo de exemplo, os Relatrios CE: The Economic Adjustment Programme for Portugal. First Review - Summer
2011 e FMI: Portugal: First Review Under the Extended Arrangement - September 2011.
71
Decreto-Lei n 62/2013, de 10 de maio, que transpe para a ordem jurdica nacional a Diretiva n. 2011/7/EU, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que introduziu medidas adicionais para dissuadir os
atrasos de pagamentos nas transaes comerciais.
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Anlise II: Conformidade com a Lei das Finanas Locais, com a Lei do Enquadramento
Oramental, com as Leis do Oramento do Estado, com o Direito da Consolidao Oramental e
com o Sistema Europeu de Contas.
131. Assimilados os contornos desta operao complexa, passemos anlise da mesma luz do
regime jurdico ento vigente, mais especificamente, a LFL, a LEO e as Leis dos Oramentos de
Estado.
132. Sublinhe-se, em primeiro lugar, que os ARD analisados e os contratos de cesso de crditos
que lhe esto associados, celebrados entre 2009 e 2010, respeitaram a faturas vencidas desde
2008, e tiveram por objetivo o reescalonamento dos pagamentos de dvida comercial de
curto-prazo j vencida e em situao de mora continuada.
133. Com efeito, os ARD visaram regular as condies de pagamento dos crditos que foram
cedidos, a posteriori, designadamente quanto a prazos de pagamento, nmero de prestaes e
respetivo montante, bem como juros (e respetivas condies) a pagar pelo Municpio sobre
os valores vencidos.
134. Ou seja, tendo em vista extinguir as obrigaes consolidadas emergentes dos contratos
iniciais, assumindo novas obrigaes emergentes dos ARD, reescalonados com novos prazos
prestacionais e novas obrigaes de capital e de juros, spreads e comisses, o MS realizou
uma operao financeira complexa em duas fases:
I. A primeira fase traduz-se numa consolidao das faturas vencidas por credores e
numa negociao direta entre o MS73 e empresas comerciais credoras dos mesmos,
atravs de um acordo de reescalonamento temporais e prestacionais dos prazos de
vencimento de obrigaes j vencidas e constitudas em mora emergentes de contratos
iniciais de fornecimento de bens, servios e empreitadas.
O que envolve uma alterao do seu contedo resultante da modificao objetiva da
prestao principal, numa obrigao de reembolso de capital mutuado, acrescido de
uma nova obrigao de juros remuneratrios taxa Euribor adicionada de um spread
que decorre da assuno dos custos financeiros da operao em tudo idnticos s de
um contrato de mtuo bancrio no ARD.
Sem prejuzo de, como vimos anteriormente em sede descrio dos factos subjacentes s operaes, de esta negociao
ter sido diretamente estabelecida com o Banco Esprito Santos nos crditos cedidos pelos fornecedores a esta instituio
de crdito.
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Tribunal de Contas
Esta primeira fase constitui, em bom rigor, um contrato de mtuo comercial atpico
celebrado entre as empresas credoras do Municpio com vista datio pro solvendo das
obrigaes iniciais vencidas emergentes dos contratos iniciais de prestao de servios
e de empreitadas e tituladas por faturas vencidas e em mora.
Ou seja, tem em vista, medida que os pagamentos prestacionais emergentes do
contrato de mtuo comercial concedido pelas empresas credoras do Municpio fossem
efetuados, extinguir at ao final do decurso dos prazos prestacionais, as obrigaes
emergentes dos contratos iniciais de prestao de servios e de empreitadas e tituladas
pelas faturas vencidas.
II. A segunda fase traduz-se na celebrao de contratos de cesso dos crditos
modificados objetivamente pelos mtuos mercantis atpicos celebrados entre empresas
comerciais credoras e o Municpio com intuito datio pro solvendo74, com transmisso a
A datio pro solvendo, ou dao em funo do pagamento constitui uma forma de extino das obrigaes diferente
do pagamento e da dao em pagamento. O pagamento constitui o cumprimento das obrigaes jurdicas perfeitas de
carater pecunirio. As obrigaes de despesa so extintas atravs do pagamento. Os factos constitutivos de obrigaes de
despesa devem ser conformes s normas jurdicas e princpios gerais de direito financeiro pblico, nacional e do direito
da Unio que regulam as finanas pblicas, incluindo os sistemas contabilsticos, e as normas relativas ao processo de
realizao das despesas pblicas ou de contrao de emprstimos ou de quaisquer instrumentos de que resulte o
aumento da dvida fundada. Mas tambm devem ser conformes aos princpios gerais de direito da organizao
administrativo, do direito dos contratos pblicos, do direito dos contratos civis, do direito dos contratos comerciais ou do
direito dos contratos bancrios. Os princpios da juridicidade e da regularidade contabilsticas das despesas pblicas
significam que os factos constitutivos das obrigaes de despesa devem ser conformes a todo esse bloco normativo e aos
princpios gerais de direito e de contabilidade.
74
No caso do crdito pblico, seja sob a forma de emprstimos ou de aberturas de credito contrados junto de instituies
de crdito, que envolvem obrigaes de reembolso e de juros remuneratrios, apesar de uma disciplina jurdica de direito
financeiro pblico interno com interseces com o direito da Unio Europeia, inequvoco que esses emprstimos esto
submetidos em primeiro lugar a normas de direito financeiro do crdito pblico aplicvel aos diferentes subsectores, seja
administrao central do Estado, seja Regies Autnomas ou autarquias locais.
Mas as relaes jurdicas emergentes de contratos de emprstimo contrados por entidades pblicas junto de instituies
financeiras regem-se substancialmente por normas de direito privado, constituindo os prprios contratos de emprstimo
pblico verdadeiros contratos de direito privado, sem prejuzo das normas de competncia e de procedimento prprias
do direito constitucional, administrativo e financeiro e das vinculaes da estabilidade oramental e da sustentabilidade
das finanas pblicas. Sendo em alguns casos necessrio recorrer s normas do direito internacional privado ou da lex
mercatori. E hoje com a globalizao e com a internacionalizao da crise da divida soberana, a muitos destes contratos
so tambm aplicveis as normas do direito privado comum, designadamente as normas do Cdigo Civil, relativas ao
Direito das Obrigaes. (cfr., por todos e para uma sntese das posies doutrinais em confronto sobre este tema,
Eduardo Paz Ferreira, Da Dvida Publica e das Garantias dos Particulares, Almedina, Coimbra 1996, pgina 282).
Mas tambm s dvidas emergentes de transaes comerciais celebradas entre empresas privadas e entidades pblicas se
aplicam as normas do Direito das Obrigaes. Essa tem sido a tendncia do Direito da Unio Europeia. o caso do
cumprimento das obrigaes, a mora, e outros modos de extino das obrigaes como a datio pro solvendo prevista no
artigo 840 do Cdigo Civil. E claro que a dao em funo do pagamento teve por objeto uma cesso dos crditos
emergentes do mtuo mercantil a favor dos bancos. (cfr. sobre a datio pro solvendo, ou dao em funo do
pagamento, Vaz Serra, Dao em pagamento ou dao em funo do pagamento in BMJ, n 39-Novembro - 1953 ,
pagina 25; Inocncio Galvo Telles, Direito das Obrigaes, Smula II_ Smulas das Lies Proferidas ao 2 ano jurdico
em 1973 - 1974 _ Redao do Assistente Fernando Cunha de S, Edio dos Servios Sociais da Universidade de Lisboa,
pagina 27 e seguintes; Pessoa Jorge, Direito das Obrigaes, 1 volume, Edio da AAFDL,1975-1976, pagina 446 e
seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Cdigo civil Anotado, 4Edio Revista e Atualizada, Coimbra Editora, 1997,
pg. 122 e seguintes; Antunes Varela, Das Obrigaes em Geral, II Volume, 6 Edio, Almedina, pg. 171 e seguintes;
Mrio Jlio de Almeida Costa, Direito das Obrigaes, 11Edio, Almedina, Coimbra, 2008, pg. 1095 e seguintes;
Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Portugus, II, Direito das Obrigaes, Tomo IV, pg. e seguintes).
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favor de instituies de crdito, das obrigaes de reembolso de capital mutuado, sem

tradio imediata deste.
E que diferida para o momento da verificao da condio de eficcia dos mtuos
mercantis expressamente estipulada, a saber o momento posterior da celebrao da
cesso de crditos pelos credores s IF, acrescida das obrigaes acessrias de juros
remuneratrios de spreads e de comisses com intuito datio pro solvendo.
Aquela modificao objetiva introduziu, como elemento principal, uma obrigao de
reembolso com um horizonte temporal varivel, mas superior aos prazos de
vencimento das obrigaes iniciais vinculados aos oramentos em que os encargos
foram assumidos ou oramentos supervenientes se tiver havido autorizao inicial de
compromissos plurianuais, no PPI, e como elementos acessrios da prestao, juros
remuneratrios mesma taxa das operaes bancrias.
Esta segunda fase desenvolve-se entre os credores e as IF, mas com a aceitao e
concordncia do Municpio e que, em alguns casos, acordado como constituindo
condio de eficcia do acordo de regularizao de dvidas celebrada na primeira fase
entre os credores e o Municpio.
Ou seja, o Municpio, ao renegociar com os seus credores as obrigaes vencidas e em
mora, deu o seu acordo expresso e inequvoco:
consolidao das obrigaes vencidas principais;
celebrao de um mtuo comercial atpico com prazos prestacionais diferidos,

com taxas de juros remuneratrios, spreads e comisses;
datio pro solvendo das obrigaes iniciais, vencidas e consolidadas, ou seja,

sua extino diferida nos prazos prestacionais medida que o pagamento de
novas obrigaes de reembolso prestacionais, acrescidas dos juros, das
comisses e spreads iria sendo realizado;
posterior cesso pelos respetivos credores do Municpio das obrigaes

principais de reembolso e acessrias de juros remuneratrios, spreads e
comisses emergentes dos ARD.
135. A sucesso destas duas fases distintas no plano jurdico configura, do ponto de vista da sua
funo econmica, uma operao financeira complexa.
136. O n grdio desta operao financeira complexa a modificao objetiva da relao jurdica
emergente dos contratos iniciais de prestao de servios e de empreitadas, operada com a
celebrao dos acordos de pagamentos das obrigaes emergentes de contratos de mtuo
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mercantil atpicos75 celebrados entre o Municpio e as empresas comerciais suas credoras, e
que se traduz numa obrigao principal de reembolso a satisfazer em prestaes, num
horizonte temporal diferido varivel acrescida de obrigaes acessrias de juros
remuneratrios, spreads e comisses, em tudo idnticas s praticadas no mercado bancrio
nos mtuos bancrios.
137. O ttulo jurdico passou a ser outro logo na primeira fase. Esta operao financeira consolidase com a cesso dos crditos objetivamente modificados, com vista datio pro solvendo s
instituies de crdito.
138. Os crditos cedidos so, porm, os crditos resultantes da transformao operada pelos
acordos de pagamento que configuram verdadeiros mtuos mercantis celebrados pelo
Municpio com as empresas comerciais suas credoras datio pro solvendo. Ou seja, teve em
Cfr. Sobre as diferenas entre o contrato de mtuo civil, comercial e bancrio, Lus Menezes Leito, ob cit , loc .cit; Lus
da Cunha Gonalves, Dos Contratos Em Especial, Edies tica, pagina 247, Comentrio ao Cdigo Comercial Portugus
volume II, 458, Edio Jos Bastos, Lisboa, 1916, pagina 458; Inocncio Galvo Teles, Contratos Civis _ Projeto Completo
de Um Ttulo do Futuro Cdigo Civil Portugus e Respetiva Exposio de Motivos, in Revista da Faculdade de Direito de
Lisboa, Volume IX , 1953, pg. 144 e seguintes, e Volume X , 1954 , pg.145 e seguintes ,e in Boletim do Ministrio da Justia,
n 83-fevereiro -1959, pg.114 e seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Cdigo Civil Anotado, II Volume, 4Edio,
Coimbra Editora, pag. 1142 e seguintes; Jos Engrcia Antunes, ob. cit. e est. cit , loc cit. Pedro Pais Vasconcelos , ob cit , loc
cit; Menezes Cordeiro, Manual de Direito Comercial, 2Edio, Almedina, 2007, pagina 693 e seguintes, e Manual de Direito
Bancrio 4Edio, 2012, paginas 623 a 648, onde se faz uma rigorosa caraterizao concetual e das diferenas de regimes
jurdicos aplicveis aos mtuos civis regulados no Cdigo Civil - artigos 1142 a 1151, aos mercantis, regulados no Cdigo
Comercial - artigos 393, 394 e 395 e aos mtuos bancrios previstos nos artigos 362 e 363 do Cdigo Comercial e no
Regime Geral das Instituies de Crdito aprovado pelo Decreto-Lei n 298/92, de 31 de dezembro, objeto de sucessivas
alteraes, designadamente pelo Decreto-Lei n 201/2002, que republicou em anexo a sua verso consolidada e entre
outros pelo Decreto-Lei n 145/2006, de 31 de julho. Menezes Cordeiro analisa em detalhe os vrios regimes de juros
remuneratrios e de mora aplicveis aos diferentes tipos de mutuo enunciados sendo inequvoco quando afirma que a
obrigao de juros- ou simplesmente, juros est no cerne do mtuo e que pressupe uma outra a de capital e
reafirma a ideia de que a conceo de que s produz os seus efeitos pela entrega da coisa est em cara regresso,
no havendo, no seu entender tal como sucede com o depsito - em admitir, ao lado do mtuo tpico real, mtuos
consensuais ou seja, atpicos; e por ltimo, cfr. tb. Manuel Janurio da Costa Gomes, Contratos Comerciais - I Contratos
Comerciais Em Geral - II Contratos Bancrios, Almedina, pgina 259 e seguintes.
75
O que verdadeiramente distingue o mtuo civil do mtuo comercial do mtuo bancrio a conexo do primeiro com o
carcter comercial dos atos comerciais que se destinam a financiar e no pela qualidade de comerciante do mutuante. Ou
seja, se se destinam a financiar transaes comerciais. Ora as transaes comerciais esto reguladas para alm da
disciplina dos atos de comrcio prevista no artigo 2 do Cdigo Comercial no artigo 3, alnea a) do Decreto-Lei n
32/2003, de 27 de abril, como constituindo qualquer transao entre empresas ou entre empresas e entidades pblicas,
qualquer que seja a respetiva natureza, forma ou designao, que origem ao fornecimento de mercadorias ou
prestao de servios contra uma remunerao No caso sub judice o mtuo teve em vista financiar a datio pro solvendo
pelo Municpio das prestaes vencidas e dos pagamentos em atraso emergentes de contratos de prestao de servios de
fornecimentos e de empreitadas. Assim, o mtuo assume claramente a natureza mercantil quando tem em vista financiar
uma atividade econmica de caracter comercial (Cfr. Pedro Pais de Vasconcelos, ob cit ., loc.cit., pgina 241).
A qualificao de um contrato de mtuo como mercantil radica na classificao dos atos de comrcio objetivos e
subjetivos prevista no artigo 2 do Cdigo Comercial e dos sujeitos comerciais, designadamente comerciantes em nome
individual e empresas prevista no artigo 17 do Cdigo Comercial e no exerccio de atividades econmicas de caracter
comercial e sobre a possibilidade de entidades pblicas praticarem atos de comrcio. (cfr. Ftima Gomes, Manual de
Direito Comercial, Universidade Catlica, Lisboa 2012, pg.s 42 a 115; Meneses Cordeiro, Manual de Direito Comercial, 2
Edio, Almedina, 2007, pg.s 189 a 284; Jorge Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial Volume I, 9 Edio,
Almedina, 2010 pg.s 65 a 339; Paulo Olavo Cunha, Lies de Direito Comercial, Almedina, 2010, pg. 42 a 74; Pedro
Pais Vasconcelos Direito Comercial, Vol. I, Almedina, 2011, pg.s 24 a 130; Filipe Cassiano dos Santos, Direito
Comercial Portugus, Vol. I , Coimbra Editora, 2007, pg.s 29 a 117).
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vista, medida que os pagamentos prestacionais se fossem efetuando, extinguir as obrigaes

iniciais emergentes dos contratos iniciais de prestao de servios e de empreitadas.
139. As renegociaes de dvidas comerciais do Municpio a empresas comerciais emergentes
de contratos de prestao de servios e de empreitadas configuram, assim, a modificao
objetiva de operaes e dvidas comerciais em operaes e dvidas financeiras.
140. De facto, nos casos em anlise, os acordos de regularizao de dvida e posteriores contratos
de factoring celebrados entre as empresas comerciais credoras do Municpio e as entidades
financeiras so negcios jurdicos conexos.
141. O Municpio deu expressamente a sua concordncia ao reescalonamento temporal e s
obrigaes de reembolso sucessivas e prestacionais reescalonadas nesse novo horizonte
temporal alargado datio pro solvendo e a sua posterior cesso destes crditos emergentes
dos mtuos mercantis negociados com as empresas comerciais credoras.
142. E atravs destes contratos o MS:
Deu o seu acordo a pagar nesse novo horizonte temporal, as obrigaes de reembolso e
acessrias emergentes desses mtuos comerciais, em primeiro lugar, s empresas
comerciais credoras, sem que tal tenha envolvido a obrigao de entrega de dinheiro ao
Municpio, mas tendo em vista a datio pro solvendo das obrigaes emergentes dos
contratos iniciais de prestao de servios e de empreitadas.
E autorizou que, estas empresas comerciais credoras do Municpio cedam esses novos
crditos emergentes de mtuos mercantis a entidades bancrias, assumindo perante
as empresas comerciais a obrigao de pagar perante as instituies de crdito,
os encargos financeiros da operao, isto , comisses, juros remuneratrios,
spreads e, eventualmente, juros moratrios.
143. Em bom rigor, estamos perante negcios jurdicos conexos, que num primeiro momento
concretizam operaes de financiamento atravs das empresas comerciais credoras do
Municpio, com a natureza de mtuo mercantil, sem sada de fundos ou entrega de dinheiro,
que diferida para o momento posterior da cesso de crdito, pelas empresas comerciais a
instituies financeiras, com a constituio das obrigaes prestacionais de reembolso do
capital em dvida e das obrigaes acessrias de juros de mora, de spreads e de comisses,
como se de mtuo bancrio se tratasse, a que se seguem, num segundo momento, mediante a
cesso de crdito, as operaes em que as entidades financeiras disponibilizaram fundos
alheios destinados a datio pro solvendo dos crditos emergentes dos contratos iniciais
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Tribunal de Contas
celebrados com as empresas comerciais, que os mtuos mercantis celebrados com estas
empresas tiveram em vista extinguir, medida que os pagamentos prestacionais se vo
efetuando nos termos e nos prazos estipulados nos ARD. 76
144. A cesso de crditos a que o Municpio d o seu consentimento77 permite extinguir as
obrigaes iniciais emergentes dos contratos iniciais de prestao de servios e de
empreitadas, transferindo para o Municpio as obrigaes de reembolso e de juros
estipuladas nos acordos que celebrou com as empresas comerciais credoras.
145. Desta operao financeira complexa resultante de negcios jurdicos conexos de mtuo
mercantil, de datio pro solvendo e de cesso de crditos, resultam:
Em primeiro lugar, a constituio e o pagamento, nos prazos prestacionais, da
obrigao principal de reembolso, nos termos e nos prazos negociados com as
A cesso de crditos constitui uma forma de transmisso de direitos e obrigaes expressamente prevista nos artigos
577 a 588 do Cdigo Civil. O credor pode ceder a terceiro uma parte ou a totalidade do crdito, independentemente do
consentimento do devedor. A cesso de crditos segundo parte da doutrina um negcio de causa varivel, que pode ter
por base uma venda ou um mtuo, etc. O contrato de cesso de crdito teria uma causa genrica a ser concretizada pela
causa do negcio jurdico que lhe serve de base (cfr. neste sentido, Antunes Varela, Das Obrigaes em Geral, II Vol., 7
Edio, Almedina, 2013, e Antunes Varela e Pires de Lima, Cdigo Civil Anotado, Vol. I, 4 Edio, revista e atualizada,
pag. 594).
76
O legislador visou entre ns unicamente a transferncia do crdito e no o ato de cesso em si. Quanto este remete para o
regime do negocio-base do qual decorre a transferncia do crdito (artigo 578 do o Cdigo Civil: os requisitos e efeitos
da cesso de crditos entre as partes, definem-se em funo do tipo de negcio que lhes serve de base A cesso de
crditos no regulada como fonte de obrigaes, mas sim fonte de transmisso de direitos e obrigaes emergentes de
um negcio pr-existente (cfr. neste sentido Menezes Leito, A Cesso de Crditos Almedina, Maro de 2005, pagina 286
e a doutrina referenciada na nota 4, para alm de Pestana de Vasconcelos, primeiro, in Dos Contratos de Cesso
Financeira Coleo Studium Juris, Coimbra Editora, 1999, pgina 281 e mais recentemente in A Cesso de Crditos em
Garantia e a Insolvncia Coimbra Editora, 2007, pg. 377. Uma das caractersticas da cesso de crdito operar
independentemente de autorizao do devedor, mas s produz efeitos em relao a estes, desde que lhe seja notificada,
ainda que extrajudicialmente, ou desde que ele a aceite.
77
A aceitao da transmisso no est sujeita a formalidades especiais. (Cfr. neste sentido, para alm dos autores citados,
Ribeiro de Faria, Direito das Obrigaes, Almedina, Volume II, pagina 516, nota 3. Nos casos em apreo a cesso de
crdito foi estipulada no acordo de regularizao de dvidas (que em substncia constitui um mtuo mercantil atpico,
sem traditio de numerrio que diferida para momento posterior, intuitus datio pro solvendo) celebrado entre o
Municpio e os seus credores, como uma condio de eficcia deste negcio jurdico que modificou as relaes jurdicas
iniciais emergentes dos contratos de prestao de servios, de fornecimentos e de empreitadas, em contrato de mtuo
mercantil atpico, sem traditio do numerrio e com um horizonte temporal varivel. O devedor aceita antes a cesso
dos crditos modificados aos cessionrios, a cesso como condio de eficcia do acordo de regularizao de dvidas. E
imediatamente aps a celebrao deste negcio jurdico anterior cesso de crditos vem declarar-se devedor ao
cessionrio das obrigaes de reembolso, nos prazos estipulados nos ARD e nas obrigaes acessrias de juros
remuneratrios, de spreads e de comisses.
O requisito da aceitao pelo cedente est plenamente conforme ao entendimento da doutrina no sentido de que a
notificao e aceitao no carecem de formalidades especiais. Mesmo no carecendo de autorizao expressa do
devedor, para ser plenamente eficaz, ficando a eficcia desta inter partes e erga omnes sujeita notificao ou
aceitao. Em todos os casos apreciados a aceitao assume num primeiro momento um caracter bilateral na estipulao
das clusulas do ARD entre os credores e o Municpio, ou seja, entre o devedor e cedente e num segundo momento um
caracter unilateral atravs do reconhecimento da obrigao de reembolso, de juros remuneratrios, de spreads e de
comisses perante os bancos. Nos contratos de cesso financeira, aceita-se que o devedor se considera notificado pela
apresentao da fatura pelo credor com a indicao clara da transferncia do crdito ao factor. (cfr. Pestana de
Vasconcelos A Cesso de Crditos Em Garantia e A Insolvncia cit. pagina 426 nota 828).
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empresas comerciais credoras das importncias entretanto adiantadas pelas IF, aps a
cesso de crditos;
Em segundo lugar, a constituio e o pagamento de juros nos termos e nos prazos
acordados com as empresas comerciais credoras do Municpio nos ARD, pela utilizao
desse capital, os quais, do ponto de vista da relao jurdica Municpio IF, continuam
a assumir a natureza de juros remuneratrios que j resultavam dos ARD/contratos de
mtuos mercantis celebrados entre o Municpio e os credores.
146. O Municpio, atravs da celebrao de contratos de mtuo mercantil atpicos com as
empresas comerciais credoras, modificou os crditos comerciais em crditos financeiros com
intuito datio pro solvendo. Aps a modificao dos crditos, negociados nos termos, prazos e
condies estipulados nos ARD, e posterior cesso s entidades financeiras, o Municpio deixa
de ter qualquer obrigao de pagamento aos seus fornecedores e o Factor deixa de ter
recurso direto ou indireto sobre o cedente dos crditos.
147. A modificao da relao jurdica entre o Municpio e as empresas comerciais suas credoras e
a reclassificao das dvidas comerciais do Municpio em dvidas financeiras emergentes dos
emprstimos mercantis com vista datio pro solvendo das obrigaes emergentes dos
contratos, completa-se no momento da transferncia, atravs da celebrao, pelas empresas
credoras, da cesso dos crditos previamente modificados, emergentes dos mtuos mercantis
celebrados, nos termos, prazos e condies estipulados nos ARD, para as IF78.
78
Nos casos em apreo h lugar a notas de dbito apresentadas pelo banco ao Municpio, tendo como causa o mtuo
mercantil celebrado antes da cesso de crditos entre o Municpio e os seus credores e o reconhecimento unilateral pelo
Municpio das obrigaes de reembolso, de juros remuneratrios, de spreads e de comisses perante os bancos. Havendo
quem sustente que consiste, essencialmente, uma prestao de servios envolvendo a administrao de negcios
(Ehling). Para outra corrente (Blaurock e Canaris) existe um contrato de abertura de crdito, no sendo esta
qualificao prejudicada pelo facto de existir um dever de aquisio de crditos, uma vez que a abertura de crditos
compatvel com esse dever. Para outra corrente o negcio causal essencialmente um negcio atpico e misto de
alienao onerosa de credito e de prestao de servios que o factor esta em condies de oferecer ao aderente (Vechio).
Segundo Menezes Leito, (ob. cit., loc. cit.) A jurisprudncia em relao ao factoring prprio entende haver um negcio de
compra e venda de crditos. J no caso do factoring imprprio refere-se que se estar perante um negcio de crdito atpico.
() A especialidade em relao ao mtuo resulta de restituio do tandum dem eius dem generis deve ser satisfeita
atravs do crdito cedido, o que implica que a cesso de crditos funcione neste caso como meio de cumprimento e no ao
apenas como crdito do credor.
No entanto, para Menezes Cordeiro, in Manual de Direito Bancrio, 4 Edio, pgina 704, verifica-se que a cesso
financeira- no seu ncleo essencial tpico, mais frequente e, como tal, marcante para a generalidade da figura desempenha
a funo de mtuo bancrio Segundo este autor Tem razo Canaris quando enfatiza esta dimenso. A funo financeira
do factoring determinante, para se entender - mormente na experincia portuguesa-as cautelas com que o Direito rodeia a
prtica da respetiva atividade Como vimos, a doutrina e a jurisprudncia alems distinguem em funo das finalidades
essncias que prosseguem vrias modalidades, razo porque este autor faz uma preveno: todos os termos devem ser
entendidos como tendenciais e exemplificativos. E explica porqu: Dada a liberdade contratual e a natureza atpica das
figuras, podem as partes, continuamente, mostrar novas modalidades, ou introduzir elementos de distoro j conhecida.
Assim, segundo este autor, possvel distinguir: a cesso financeira prpria e a cesso financeira imprpria.
Na cesso financeira prpria, o risco do incumprimento do terceiro devedor transfere-se para o factor; na imprpria,
isso no sucede, seja porque o factor s pagar ao aderente aps boa cobrana do crdito, seja que ele, na hiptese do
incumprimento, dispe dum regresso contra o prprio aderente. Aparentemente, tudo estar em saber se o factoring
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148. Mas j antes, com a celebrao dos acordos de regularizao de dvida, se verifica a
constituio de obrigaes prestacionais de reembolso a que acrescem as obrigaes
acessrias de juros remuneratrios, de spreads e de comisses a suportar pelo
Municpio.
149. Difere-se para momento posterior, aquando da cesso de crditos, a entrega do dinheiro para
extinguir no tempo as obrigaes emergentes dos contratos iniciais celebrados entre os
credores e o Municpio medida do cumprimento das novas obrigaes de reembolso de
capital e de juros remuneratrios, no se restringindo apenas a uma extenso dos prazos de
vencimento inicial.
150. Mas a cesso de crditos traduz-se na transmisso dos crditos a favor das IF, e a tradio do
numerrio feita diretamente pelas IF aos credores para extinguir imediatamente as dvidas
do Municpio para com os respetivos credores emergentes dos mtuos mercantis. A
traditio79 feita a favor dos credores para satisfazer pro solutum os crditos detidos pelos
credores do Municpio.80
concreto implica, ou no, a funo seguradora, com a consequente assuno do del credere, pelo factor. A cesso financeira
imprpria acabaria por no ser verdadeira cesso financeira, bem lhe ficando, pois, o qualificativo de imprpria (alemo
unechete, no autntica). De todo o modo, por razes de absoro institucional, ela segue boa parte do regime da cesso
prpria: basta ver que ele celebrado por sociedades de factoring.
Tambm Pestana de Vasconcelos Dos contratos de Cesso Financeira (Factoring) Studia Jurdica 43 separata do
BFDC, Coimbra Editora, 1995, pag. 230 a 233, conclui no mesmo sentido quanto a natureza, estrutura complexa e quanto
causa e funes econmica do contrato de factoring: Quando analismos o contrato de cesso financeira sob prisma
estrutural, conclumos pela qualificao do mesmo como um contrato-quadro, ou seja, como dissemos atrs, uma estrutura
contratual que se regula e obriga as partes a celebrarem uma sucesso de contratos do segundo grau que poderiam mesmo
ter uma natureza diversa entre si, de acordo com as funes que os contraentes quisessem realizar atravs deste mecanismo
contratual duplo. Dissemos, tambm, que uma das caractersticas marcantes do contrato inicial, para alm das acima
apontadas (regular e obrigar a celebrar contratos futuros), era a dele tambm resultarem um conjunto de outros direitos e
deveres para ambas as partes, importantes para a realizao do programa funcional desta operao jurdica, mas
secundrias em relao quele papel que os contratos de segundo grau desempenham neste mbito.
Decorre, pois, deste contrato, como vimos, uma verdadeira abertura de crdito. Caso as partes tenham acordado que o factor
assumiria o risco de crdito em relao a determinados devedores, tendo para esse fim sido fixados plafonds, o ente
financeiro promete que, dentro das condies estabelecidas no contrato de cesso financeira e at aos referidos limites,
garantir os crditos assim delimitados. () Todos estes elementos () se diluem no seio do contrato inicial, acentuando o
seu carcter atpico puro ().
Discute-se na doutrina se a traditio ou no um elemento constitutivo do contrato de mtuo civil ou comercial. Cfr.
para uma sntese das posio da doutrina, Luis Meneses Leito, Direito das Obrigaes, Volume III, , 2010 , 7Edio,
Almedina , pgs. 388 e seguintes. No entanto, mesmo para os que sustentam a corrente de que o mtuo um contrato
real quod constitutionem, exigindo a tradio das coisas mutuadas para a sua constituio, esta no tem, no
entanto, que corresponder a uma entrega material ao muturio das coisas mutuadas, podendo considerar-se
suficiente que o mutuante atribua ao muturio a disponibilidade jurdica das quantias mutuadas(Cfr. autor citado,
ob. cit. pg. 394)
79
A admissibilidade de contrato de mtuo atpico e de que a tradio no condio de validade do contrato

expressamente reconhecida por vrios autores como Vaz Serra Notas acerca do contrato de mtuo, in RLJ n 93, 1960,
pgs. 65 e seg., Carlos da Mota Pinto, Cesso da Posio Contratual, Almedina, 1970, e Teoria Geral do Direito Civil,
Coimbra Editora, 4 Edio, 2008, pag.s 398 a 399; Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil I - Parte Geral Introduo. Doutrina do Negcio Jurdico- 3 Edio, Almedina, pgs. 446 e 467, Joo Redinha in Direitos das Obrigaes
3 Volume, Contratos em Especial _Contrato de Mtuo, AAFDL, 1991, pg. 185 e seg., Lus Miguel Pestana de
Vasconcelos, Dos Contratos de Cesso Financeira, Coimbra Editora, 1999, pg. 187 e seg. Para estes autores a entrega
no condio de validade do contrato, pelo que o facto de as partes acordarem a sua no realizao tem apenas como
80
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151. Ou seja, em vez de a traditio ser feita a favor do Municpio para este, nos prazos
prestacionais, pagar as obrigaes de reembolso e de juros de mora aos credores, feita pelas
IF diretamente aos credores, ficando estes investidos na posio ativa dos credores, nos
prazos prestacionais das obrigaes de reembolso e de juros que tinham para com os
credores enquanto mutuantes mercantis.
152. O Municpio deixa de ser devedor dos fornecedores, que vm os seus crditos satisfeitos, para
passar a ser devedor das obrigaes de reembolso, de juros remuneratrio, spreads e de
comisses perante as IF (veja-se neste sentido a Deciso do EUROSTAT, de 31 de julho de
2012).
153. Essa tradio do numerrio verifica-se no momento da cesso de crdito que, em vez ser
entregue diretamente ao Municpio, para este pagar as dvidas aos seus credores, a IF utiliza o
produto do mtuo comercial celebrado entre Municpio e os credores para pagar diretamente
aos credores as dvidas do Municpio, extinguindo estas dvidas.
154. Ao extinguir estas dvidas caduca o intuitus datio pro solvendo, ficando o Municpio subrogado perante as IF nas obrigaes de reembolso e acessrias de juros remuneratrios,
spreads e comisses que assumiu perante os credores, nos ARD, com determinao posterior
da base de clculo na cesso de crdito, a que o Municpio deu a sua concordncia.
155. no momento da celebrao do ARD que o Municpio se constitui na obrigao acessria de
pagamento de juros remuneratrios, spreads e comisses. A determinao da prestao em
concreto ocorre em momento posterior, com o reconhecimento da dvida em concreto
perante as IF mas tem por fonte o ARD celebrado entre os credores e o Municpio e acordo
expresso do Municpio ao pagamento das obrigaes de reembolso prestacionais e assuno
expressa por este de todas as obrigaes acessrias relativas a todos os encargos financeiros.
156. Estamos em presena de relaes jurdica poligonais e de atos e negcios jurdicos tpicos e
atpicos sucessivos que, celebrados sucessivamente entre partes diferentes mas que pela
natureza e interconexo das respetivas estipulaes condicionam a validade e a eficcia dos
que lhe sucedem.
tornar atpico esse mesmo contrato. No entanto, ao abrigo da autonomia privada ficaria na sua disponibilidade a
celebrao do mtuo como real quod constitutionem ou como mtuo consensual. Essa consensualidade ainda maior no
mtuo comercial. cfr Jos Engrcia Antunes, Direito dos Contratos Comerciai- Almedina, pg. 368 e seg. e Os Contratos
no Cdigo Comercial Portugus in Estudos dedicados ao Professor Luis Alberto Carvalho Fernandes, Vol. II, Direito e
Justia, Universidade Catlica Portuguesa, pg. 280 a 282 e Pedro Pais de Vasconcelos, Direito Comercial, Vol. I,
Almedina, 2011, pag. 241/242.
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157. A traditio do numerrio feita pelas IF a favor dos credores e feito pro solutum. As dvidas
comerciais do Municpio perante os seus credores extinguem-se. As novas dvidas do
Municpio perante as IF deixam de ser dvidas emergentes de transaes comerciais
passando a constituir claramente dvidas de natureza financeira, assim deveriam ser
imediatamente identificadas nas demonstraes financeiras da entidade a bem da
transparncia e da imagem verdadeira e apropriada da situao financeira da entidade, com
fundamento na causa econmica dos negcios jurdicos envolvidos81.
158. No se pode ignorar que as demonstraes financeiras das entidades pblicas servem um
conjunto de utilizadores bastante vasto e tm um genuno interesse pblico. As contas
certificadas por revisores oficiais de contas so dotadas de f pblica.
159. Vejamos como esta operao complexa foi relevada nas demonstraes financeiras do
Municpio. De acordo com o PCMS, Joaquim dos Santos, Na sequncia da cedncia dos crditos
por parte dos fornecedores a entidades financeiras () com a abertura em 2012 de contas
especficas por entidade financeira, para a afetao contabilstica das cedncias de crditos, o
Municpio passou a evidenciar estas cedncias atravs do lanamento dessas faturas (que j
estavam registadas no fornecedor) em cada uma das respetivas contas. Ou seja, aquando da
cesso dos crditos s IF pelos fornecedores, o MS registou os dbitos anteriormente
identificados por fornecedor, numa conta 221 Fornecedores Fornecedores c/c, na mesma
conta de fornecedores com identificao das instituies financeiras adquirentes dos
crditos, isto , numa conta 221. Fornecedores Fornecedores c/c Sociedades de
Factoring82.
160. Este procedimento no hoje conforme Deciso do EUROSTAT, de 31 de julho de 2012. Na
verdade, os credores do municpio, na sequncia desta operao complexa, no so os seus
fornecedores iniciais, mas sim as IF.
Cfr. sobre o conceito de causa na teoria do negocio jurdico, Pedro Pais Vasconcelos, Teoria Geral do Direito Civil,
Almedina, 4 Edio , 2007, pgs. 303 a 305; sobre a prevalncia da substancia sobre a forma em contabilidade nacional
que constitui o critrio aferidor do dfice pblico e da dvida pblica expressamente acolhido no artigo 9 e 12-C da LEO,
alis aplicvel a todas as entidades contabilsticas do setor pblico administrativo_ administrao central, regional e local,
veja-se Guilherme de Oliveira Martins, Sumrios de Finanas Pblicas citados, maxime, Capitulo V; Nazar Costa
Cabral e Guilherme W. d Oliveira Martins, Noes, cits.
81
Este procedimento conforme s orientaes divulgadas pela nota tcnica emitida pelo SATAPOCAL (Cfr. Brochura n.
4 do SATAPOCAL Contabilizao das operaes que decorrem de um contrato de factoring), quando se est na presena
de um mero contrato de factoring que no tenha sido antecedido de uma modificao objetiva da relao jurdica com os
credores. Mas j assim no quando h lugar a reescalonamento temporal do pagamento das dvidas comerciais,
mediante a celebrao de um contrato de mtuo mercantil celebrado entre o municpio e os credores. Situao que se
consolida com a cesso dos crditos modificados s IF, sendo esta operao final, realizada nas duas fases enunciadas,
reclassificvel como um verdadeiro emprstimo bancrio.
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161. O mtuo mercantil seguido de uma cesso de crditos a IF configura, do ponto de vista da
funo econmica e da causa dos negcios jurdicos que se sucedem, um verdadeiro
emprstimo, na tica do Sistema Europeu de Contas 2010, dos critrios interpretativos do
Eurostat e do princpio da interpretao do direito nacional conforme ao Direito da Unio
Europeia.
162. Estamos perante operaes financeiras complexas que envolvem financiamento atravs das
empresas comerciais credoras do Municpio, com a natureza de mtuo mercantil, sem sada
de fundos ou entrega de dinheiro. Isto , estes negcios jurdicos conexos e complexos
configuram, do ponto de vista econmico, e de acordo com o princpio da prevalncia da
substncia sobre a forma, um verdadeiro mtuo bancrio.
163. Em dois momentos verificou-se uma modificao objetiva da relao contratual com os
credores iniciais. Da dvida emergente de contratos de prestao de servios, de
fornecimentos, de aquisio de bens ou de empreitadas ou de fornecimentos, passou-se para
uma dvida emergente de mtuos mercantis com intuito datio pro solvendo.
164. De dvida para com os credores iniciais emergentes de mtuos mercantis, passou-se para
dvida financeira para com as IF, ficando com a cesso de crdito o Municpio investido
perante as IF, nas mesmas obrigaes que j havia negociado e ajustado com os seus credores
iniciais. Este , alis o entendimento expresso pela citada Deciso do EUROSTAT, de acordo
com o qual, estas operaes, na medida em que conduzem constituio de dvidas
financeiras perante as IF so, na realidade e em substncia, verdadeiros emprstimos
e como tal devem ser tratadas e registadas.
165. Este entendimento leva-nos questo de saber se as operaes esto apropriadamente
registadas em termos contabilsticos nas demonstraes financeiras. Diga-se, antes de mais,
que o POCAL estabelece que a aplicao dos princpios contabilsticos deve conduzir
obteno de uma imagem verdadeira e apropriada das contas83.
166. Este princpio bsico impe que as contas possuam as caractersticas qualitativas de
relevncia e fiabilidade. Com efeito, as demonstraes financeiras no podem iludir os seus
utilizadores sob pena de se distorcerem os objetivos que se visa atingir com a prestao de
contas.
83
Veja-se Ponto 3.2 do POCAL.
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167. Sendo assim, conclui-se que aquele tratamento no coerente com a sua verdadeira natureza
econmica e financeira, dado que as mesmas no so evidenciadas no Balano do MS como
dvida financeira, mas antes como dvida a terceiros.
168. Com efeito, estas operaes deveriam ser evidenciadas como dvida a instituies financeiras
numa subconta 23.x Emprstimos obtidos/x, tendo ainda em ateno o seu prazo de
exigibilidade e o princpio da prevalncia da substncia sobre a forma que, como
consabido, no teve consagrao plena no POCAL.
169. Alis, em 1 de janeiro de 2017, com a entrada em vigor do Sistema de Normalizao
Contabilstica para as Administraes Pblicas (SNC-AP), aprovado pelo DL n. 192/2015, de
11 de setembro, os servios e organismos da administrao central, regional e local84,
passaro a dispor de um sistema contabilstico consistente com o SNC e com as Normas
Internacionais de Contabilidade Pblica (IPSAS) que, entre outros, acolhe aquele princpio85.
170. Acresce que as vinculaes de estabilidade oramental e da sustentabilidade das finanas
pblicas aplicveis a todas as entidades do setor pblico administrativo, incluindo as
entidades pblicas reclassificadas, expressamente acolhidas na LEO e no RFALEI,
pressupem hoje, para efeitos de consolidao oramental, a prevalncia da substncia sobre
a forma, na delimitao subjetiva e objetiva do permetro de consolidao86.
Nos temos do disposto no n. 1 artigo 3 do DL n. 192/2015, de 11 de setembro, o SNC-AP aplica-se a todos os servios
e organismos da administrao central, regional e local que no tenham natureza, forma e designao de empresa, ao
subsetor da segurana social, e s entidades pblicas reclassificadas..
84
De acordo com o prembulo do citado Decreto-Lei, a aprovao do SNC-AP permite implementar a base de acrscimo
na contabilidade e relato financeiro das administraes pblicas, articulando-a com a atual base de caixa modificada,
estabelecer os fundamentos para uma oramentao do Estado em base de acrscimo, fomentar a harmonizao
contabilstica, institucionalizar o Estado como uma entidade que relata, mediante a preparao de demonstraes
oramentais e financeiras, numa base individual e consolidada, e aumentar o alinhamento entre a contabilidade pblica e
as contas nacionais, permitindo uniformizar os procedimentos e aumentar a fiabilidade da consolidao de contas, com
uma aproximao ao SNC e ao SNC-ESNL, aplicados no contexto do setor empresarial e das entidades do setor no
lucrativo, respetivamente.
85
O SNC passa assim a contabilizar os subsistemas de contabilidade oramental, contabilidade financeira e contabilidade de
gesto, que assenta, nomeadamente, numa estrutura concetual da informao financeira pblica; em normas de
contabilidade pblica convergentes com as IPSAS; em modelos de demonstraes financeiras; numa norma relativa
contabilidade oramental; num plano de contas multidimensional; e numa norma de contabilidade de gesto.
Em particular, neste domnio, expressamente previsto no captulo relativo s caractersticas qualitativas da
informao financeira contante no Anexo I do citado DL n. 192/2015, que aprova a estrutura concetual da informao
financeira pblica a que se refere o artigo 2 do diploma, que a informao que representa com fiabilidade os fenmenos
econmicos descreve a substancia da transao, acontecimento, atividade ou circunstncia subjacente, a qual no
coincide necessariamente co a sua forma legal (negrito nosso). Cfr., em especial, a Norma de Contabilidade Pblica (NCP)
n. 18 Instrumentos Financeiros.
Cfr. Guilherme Waldemar dOliveira Martins, Consolidao Oramental e Politicas Financeiras, Almedina, Coimbra,
2014, pgina 191 e seguintes; sobre as diferenas ente a contabilidade pblica e a contabilidade nacional cfr. Maria
Antnia Jorge de Jesus, A contabilidade Publica e a Contabilidade Nacional: Principais divergncias e Implicaes no
Dfice Pblico em Portuga, Fundao Gulbenkian e Fundao para a Cincia e Tecnologia Agosto de 2010, pginas217 e
seguintes; sobre a prevalncia da substncia sobre a forma nas finanas pblicas, por imposio do Sistema Europeu de
86
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171. Dando particular relevncia ao conceito de causa/funo econmica na interpretao dos

negcios jurdicos que sejam factos constitutivos de despesa ou geradores de dvida,
independentemente da forma e dos regimes jurdicos, luz do Direito Europeu e Portugus
da Consolidao Oramental, do Sistema Europeu de Contas e dos princpios de contabilidade
do acrscimo que lhes esto subjacentes, incluindo hoje o princpio prevalncia da substncia
sobre a forma.
172. Refere, ainda, que tratando-se de um mtuo, no foi observado o regime jurdico de crdito e
de endividamento municipal, previsto na LAL e na LFL ento vigor, designadamente, a
realizao de consultas a varias instituies de crdito, a aprovao pela Assembleia
Municipal e a sua subsuno num dos tipos de emprstimos a expressamente previstos, a
observncia dos limites de endividamento de curto, mdio e longo prazo, ou o recurso a
contratos de reequilbrio ou de saneamento financeiro.
173. certo que as operaes complexas em anlise foram celebradas entre 2009 e 2011 e s em
31 de Julho de 2012, o EUROSTAT aprovou a Decision of Eurostat on government deficit and
debt - The statistical recording of some operations related to trade credits incurred by
government units, onde preconiza que, para efeitos de apuramento da dvida e dfices
pblicos, a dvida comercial objeto destes acordos de regularizao de dvida com contratos
de factoring conexos, seja reclassificada como um emprstimo e, como tal, relevar para o
cmputo da dvida pblica87.
174. Porm, saliente-se que a qualificao como verdadeiros emprstimos de operaes
complexas com contornos semelhantes aos aqui analisados, foi reiteradamente assumida no
passado pelo Tribunal de Contas em sede de fiscalizao prvia, de fiscalizao sucessiva e de
julgamento de responsabilidades88.
Contas, cfr. mais uma vez, Guilherme dOliveira Martins, Sumrios de Finanas Publicas, Captulo V Contabilidade
Nacional Edio da Universidade Lusada.
Podendo ser necessrio uma pronncia tcnica abalizada pela Comisso de Normalizao Contabilstica e pelo INE no
quadro da implementao do SNC-AP, ou mesmo antes, no quadro da adaptao prvia do POCAL Lei n 73/2013, de 3
de setembro e ao novo Sistema Europeu de Contas e Deciso do Eurostat de 31 de julho de 2012, luz designadamente
do IAS 39.40 ou do IFRS 9.3.3.2. Cfr. Domingos Ferreira, Instrumentos Financeiros, 1 Edio, Rei dos Livros, 2011, pg.
562 e seg.. Cfr., ainda, sobre este novo sistema europeu de contas nacionais e regionais, Virgnia Maria Granate Costa e
Sousa, Sistema Europeu de Contas O modelo contabilstico e a linguagem para a anlise econmica e a governao, vida
econmica, Lisboa 2011.
87
Vide, neste sentido, em sede de fiscalizao prvia, o Acrdo n. 48/2003 11.ABR.03 1S/SS, confirmado pelo
Acrdo n. 29/03 1.JUL.03 1S/PL, que recusou o visto minuta do contrato de cesso de crditos e acordo de
pagamentos: No pode deixar de reconhecer-se que, para todos os efeitos, estamos perante uma figura contratual que no
pode deixar de assimilar-se ao emprstimo bancrio. No se v em que que o presente contrato difere do ponto de vista do
Municpio de um outro em que o Municpio fosse pedir banca o dinheiro para pagar as faturas do empreiteiro. que no
h dvida, do ponto de vista substancial, que o municpio ir contrair dvida perante um banco, a qual ir ser amortizado em
10 anos, auferindo este a remunerao devida, a qual, na presente contratao, se chama de compensao pela
regularizao diferida da dvida e que num emprstimo convencional se chamaria de juro ()
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Tribunal de Contas
175. A deciso do EUROSTAT veio confirmar a justeza e a correo tcnica e jurdica da orientao
uniforme do Tribunal de Contas.
176. A factualidade descrita, que d conta de que as operaes em causa configuram negcios
jurdicos complexos com a finalidade de consolidar dvida comercial de curto prazo vencida89,
traduzindo-se na modificao objetiva da relao jurdica inicial em relaes jurdicas
emergentes de mtuos mercantis celebrados entre os credores e o Municpio, seguida de
O facto de o dinheiro no transitar formalmente pela autarquia irrelevante, uma vez que o municpio assume essa dvida
como sua, comprometendo-se a pag-la e a remunerar o capital. E sempre se dir, entretanto, no se verificar a pretendida
proximidade com o factoring uma vez que, aqui, o Municpio intervm decisivamente no contrato, enquanto no
factoring o contrato poderia celebrar-se apenas entre o empreiteiro e a entidade cessionria dos crditos.
Vide, igualmente, em sede de julgamento de responsabilidade financeiras, os Acrdos da 3. Seco, em especial, o
Acrdo n. 2/2009 (processo n. 2/2008 JRF da Seco Regional da Madeira): O endividamento municipal est
rigorosamente delimitado pelos princpios e procedimentos da legalidade, do equilbrio e da estabilidade oramental e
apenas possvel nos casos previstos na lei. No caso em apreo, houve um recurso a instrumentos contratuais inominados,
bastando uma alterao da denominao legal para se prejudicar o controlo da legalidade, consubstanciando uma tpica
fraude lei. Ora, a jurisprudncia da 1 Seco do Tribunal de Contas estabelece que o intrprete no est obrigado
qualificao adotada pelas partes, importando indagar, em especial pela anlise da inteno das mesmas subjacentes
contratao e pelo clausulado adotado, e qual o tipo de negcio realmente celebrado. Pela matria factual provada no
surgem dvidas estarmos perante negcios jurdicos que visavam a obteno, pela Cmara Municipal, de crdito junto de
Instituies Financeiras que lhe assegurasse o pagamento das dvidas j vencidas que tinha para com diversos fornecedores.
Sendo que alguns desses negcios jurdicos, implicavam a existncia de um acordo com vista definio das faturas emitidas
pela Cmara Municipal que seriam cedidas Instituio Financeira bem como o plano de pagamento das mesmas. Esta
obteno de crdito consubstancia-se no preceituado do artigo 23 da Lei 42/98, sendo irrelevante a denominao que os
outorgantes lhes atriburam de negcios jurdicos conexos a contratos de factoring.
No mesmo sentido, o Acrdo n. 1/2011, da 3 Seco: Os Recorrentes alegam que os contratos em anlise visaram
facilitar o pagamento das dvidas existentes mas no as criaram. Assim, no existindo criao de uma dvida, cairia por terra
o preenchimento do tipo de ilcito objetivo dos normativos legais invocados e aplicados para a efetivao da responsabilidade
financeira dos Demandados. Este entendimento no tem qualquer apoio factual, pois, da matria de facto apurada na 1
instncia, resulta, de forma clara e inequvoca, que os emprstimos e aberturas de crdito descritos (), os Recorrentes
formalizaram operaes de endividamento financeiro para a autarquia. , de todo, irrelevante que, com estes contratos, se
visasse o desconto de crditos vencidos e ainda no pagos. Na verdade, estamos perante novas operaes financeiras, titulada
por novos instrumentos contratuais, celebradas com novos credores mediante contratos com clusulas prprias estipulando
os limites do crdito disponvel, as taxas de juro remuneratrio, o prazo mximo de reembolso dos crditos. (). Relembra-se
que o recurso ao crdito pelas autarquias legais, altura regulado pela Lei n 42/98, de 6 de Agosto, mas cujos princpios
estruturantes se mantm (Lei n 2/2007, de 15 de Janeiro e Decreto-Lei n 38/08, de 7 de Maro) pode ter finalidades
diversas: a) ocorrer a dificuldades de tesouraria; b) aplicao em investimentos; c) saneamento financeiro; d) reequilbrio
financeiro.
Em sede de fiscalizao sucessiva, cfr. nomeadamente, o Relatrio de Auditoria n. 8/2010, da 2. Seco do Tribunal
de Contas Endividamento e Relaes Financeiras com o Setor Empresarial do Municpio de Lisboa; Relatrio de
Auditoria n. 40/2010 Endividamento e Relaes Financeiras com o Setor Empresarial do Municpio do Porto;
Relatrio de Auditoria n. 19/2011 Relaes Contratuais entre o Municpio de Portimo e o Setor Empresarial
Local; Relatrio de Auditoria n. 7/2012 Execuo do Plano de Saneamento Financeiro do Municpio de Aveiro e,
mais recentemente, no mesmo sentido, o Relatrio de Auditoria n. 13/2015 da 2. Seco do Tribunal de Contas:
Auditoria Orientada ao Endividamento Municipal Vila Nova de Gaia.
Vide, neste sentido, o Acrdo n. 2/2009 3 Seco do Tribunal de Contas: () tem-se assistido, com preocupao,
a construes argumentativas que, artificiosamente, visam justificar que operaes de recurso ao crdito efetuadas pelas
autarquias no estejam sujeitas apertada disciplina jurdico-legal a que nos vimos referindo. Para o efeito, um dos
expedientes jurdico-formais construdos e utilizados com maior frequncia tem sido o recurso a instrumentos contratuais
inominados a contratos em que falte algum dos elementos caracterizadores do contrato de emprstimo ou, ainda, a
contratos de factoring e de cesso de crditos. Assim se obteria, por acordo das partes, aquilo que o legislador
inequivocamente no quer, evitando-se as exigncias formais, os requisitos, pressupostos e limites que disciplinam o recurso
ao crdito.
89
Estas posies fazem depender a efetivao do controlo da legalidade dos dinheiros pblicos resultantes do crdito obtido
desde logo, a fiscalizao prvia deste Tribunal da deciso dos outorgantes, bastando-se com uma alterao da
denominao legal para se prejudicar o controlo da legalidade, consubstanciando uma tpica fraude lei.
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cesso de crditos a instituies financeiras, consubstancia uma operao financeira de

consolidao de dvida junto de instituies de crdito que, data da prtica dos factos,
se encontrava vedada aos municpios pelo n. 12 do artigo 38 da LFL (Lei n. 2/2007, de 15
de janeiro).
177. Face LFL, os municpios s estavam autorizados a celebrar contratos de emprstimos e
utilizar aberturas de crdito diretamente junto de instituies de crdito90, bem como a
emitir obrigaes e a celebrar contratos de locao financeira.
178. O mesmo dizer que no estavam autorizados a celebrar contratos de mtuo mercantil com
empresas comerciais, com obrigao de reembolso e juros remuneratrios e com prazos
prestacionais superiores a mais de um ano econmico com vista datio pro solvendo das
obrigaes comerciais contradas pelo Municpio atravs de contratos de prestao de bens,
servios ou empreitadas. Este tipo de operaes de negociao de financiamento junto de
empresas credoras do Municpio, cujo objeto social no integrava a prtica de atos bancrios,
estava-lhes vedado em absoluto.
179. A celebrao destes contratos de mtuo mercantil, com fundamento nos artigos 394 e
seguintes do Cdigo Comercial, tendo em vista a datio pro solvendo de obrigaes
comerciais do MS, nos termos do artigo 840 do Cdigo Civil, carecia de disposio legal
permissiva, uma vez que no encontrava acolhimento no regime jurdico do endividamento
autrquico previsto no Ttulo IV da LFL nem no princpio da tipicidade das formas de
endividamento a previstas.
180. Ou seja, para consolidar dvida de curto prazo, o municpio apenas poderia ter contrado com
instituies de crdito para o efeito autorizadas91, emprstimos para reequilbrio ou
saneamento financeiro, previstos nos artigos 40 e 41 da LFL, e regulados no Decreto-Lei n.
38/2008, de 7 de maro.
O que veio a suceder em 2014, com a celebrao do contrato de saneamento financeiro, com que procedeu, entre
outros, amortizao do capital em dvida aos bancos adquirentes dos crditos e ao pagamento dos encargos financeiros
adicionais emergentes das operaes em anlise.
90
luz do princpio da exclusividade consagrado no artigo 8 do RGICSF Regime Geral das Instituies de Crdito e
Sociedades Financeiras (aprovado pelo Decreto-Lei n. 298/92, de 31.12, com alteraes introduzidas pelos Decretos-Leis
n.s 246/95, de 14.09, 232/96, de 5.12, 222/99, de 22.06, 250/2000, de 13.10, 285/2001, de 3.11, 201/2002, de 26.09,
319/2002, de 28.12, 252/2003, de 17.10, 145/2006, de 31.07, 104/2007, de 3.04, 357-A/2007, de 31.10, 1/2008, de 3.01,
126/2008, de 21.07 e 211-A/2008, de 3.11, pela Lei n 28/2009, de 19.06, pelo Decreto-Lei n. 162/2009, de 20.07, pela
Lei n. 94/2009, de 1.09, pelos Decretos-Leis n.s 317/2009, de 30.10, 52/2010, de 26.05 e 71/2010, de 18.06, pela Lei
n. 36/2010, de 2.09, pelo Decreto-Lei n140-A/2010, de 30.12, pela Lei n. 46/2011, de 24.06 e pelos Decretos-Leis ns
88/2011, de 20.07, 119/2011, de 26.12, 31-A/2012, de 10.02, 242/2012, de 7.11, pela Lei n. 64/2012, de 24.12 e pelos
Decretos-Leis n.s 18/2013, de 6.02 e 63-A/2013, de 10.05), s as instituies de crdito e as sociedades financeiras
podem, nos termos do n. 2 do artigo 8 conjugado com a al. b) do n. 1 do artigo 3, exercer, a ttulo profissional,
operaes de crdito.
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181. Para alm destes instrumentos legais, subsistiram outros regimes excecionais que previam
outros instrumentos de recurso ao financiamento junto de instituies de crdito com vista
regularizao de pagamentos atrasados, a saber: o PREDE, PPTH e o PAEL92.
182. Quer uns quer outros estavam sujeitos verificao de requisitos e finalidades especficas,
tais como: normas de competncia, designadamente a autorizao da assembleia municipal
ou do Ministro das Finanas e do membro do Governo responsvel pelas autarquias locais,
consoante os casos e os tipos de emprstimo, a existncia de situaes de desequilbrio
financeiro estrutural ou conjuntural, procedimentos de clculo para observncia dos limites
de endividamento lquido e sujeio a visto do Tribunal de Contas93.
183. Com efeito, os municpios estavam e esto sujeitos a um regime de crdito fortemente
condicionado pelos princpios do interesse pblico e da legalidade, que determinavam e
determinam que o endividamento municipal deve orientar-se por princpios de rigor e
eficincia, prosseguindo os objetivos fundamentais de (i) minimizao de custos diretos e
indiretos numa perspetiva de longo prazo; (ii) garantia de uma distribuio equilibrada de
custos pelos vrios oramentos anuais; (iii) preveno de excessiva concentrao temporal
de amortizao, e; (iv) no exposio a riscos excessivos (cfr. artigo 35) 94/95.
184. Para a prossecuo dos objetivos fundamentais acima enunciados, a LFL tipificava as formas
de endividamento municipal, a respetiva finalidade, o regime96, e os limites de
endividamento: lquido, de curto, e de mdio e longo prazo97. Os n.os 2 a 12 do artigo 38 da
LFL, regulam os termos e as condies a que est sujeito o recurso ao crdito pblico e que
devem ser entendidas como estabelecendo um numerus clausus.98
PPTH Programa Pagar a Tempo e Horas e PREDE Programa de Regularizao Extraordinria de Dvidas ao Estado,
aprovados pela RCM n. 34/2008, de 22 de fevereiro e RCM n. 191-A/2008, de 27de novembro, ao abrigo do disposto no
n. 3 do art. 128 da Lei n. 67-a/2007, de 31 de dezembro e no n. 3 do art. 173 da Lei n. 64-A/2008, de 31 de
dezembro, e PAEL Programa de Apoio Economia Local, aprovado pela Lei n. 43/2012, de 28 de agosto,
regulamentada pela Portaria n. 281-A/2012, de 14 de setembro.
92
Como refere Antnio L. Sousa Franco, o contrato de emprstimo um ato autorizado e vinculado legalmente, in
Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina, 4 edio, pg. 102.
93
Normativo reproduzido no atual artigo 48 da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro, que revogou a Lei n. 2/2007, de 15
de janeiro.
94
Veja-se o Acrdo n. 2/2009 3. Seco, PL que refere ser () esta filosofia de rigor que subjaz e fundamenta o
estabelecimento de limites ao endividamento municipal e que se adequa aos princpios estabelecidos nos artigos 9, 84 e
seguintes da Lei de Enquadramento Oramental.
95
Vd. Vital Moreira, Emprstimos Municipais, Autonomia Local e Tutela Governamental, Revista de Direito Regional e
Local, n. 3, julho/setembro, Braga, 2009, pg. 55.
96
97
Artigos 36, 38, n. 2, 3, 4, 6, 7 e 39 da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro.
Veja-se, neste sentido, o Acrdo n. 1/2011, da 3 Seco/PL, que julgou improcedente o recurso ordinrio n. 3SRM/2010 (processo n. 02/2008 JRF da S.R. Madeira), que concluiu que integrando-se toda a factualidade apurada,
na estatuio dos normativos caracterizadores dos emprstimo e dos endividamentos municipais violando,
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185. Neste contexto, os negcios jurdicos complexos em que se traduzem os ARD e os contratos
de cesso de crditos que lhe sucedem, acima sobejamente analisados e caracterizados,
fogem, por esta via, apertada disciplina do regime de crdito pblico e ao princpio da
tipicidade dos instrumentos de endividamento municipal previsto na LFL.
186. Foi esta apertada disciplina do regime de crdito pblico que levou o EUROSTAT, em 2012, a
qualificar estas operaes como verdadeiros emprstimos, independentemente da sua forma
jurdica, e que, em 2013, levou o novo regime financeiro das autarquias locais (RFALEI)99, a
proibir expressamente os municpios de celebrar () contratos com entidades financeiras ou
diretamente com os credores, com a finalidade de consolidar dvida de curto prazo, sempre que
a durao de acordo ultrapasse o exerccio oramental () (artigo 49, n. 7, alnea c)).
187. Nesta conformidade, tem-se por adquirido que este tipo de operaes no tinha acolhimento
ou fundamento jurdico no Ttulo IV da LFL ento em vigor100. E tambm no encontrava
previso nos instrumentos legislativos e regulamentares de carcter excecional
sucessivamente aprovados pelo Governo ou pela Assembleia da Republica, com vista
celebrao de contratos de emprstimo junto de instituies de crdito com o propsito
exclusivo de liquidar dvidas comerciais vencidas e em mora e com pagamentos em atraso,
at entrada em vigor da LCPA e respetiva regulamentao. Com a entrada em vigor desta
Lei so previstos mecanismos atpicos de renegociao de dvidas vencidas, em mora, a que
correspondessem pagamentos em atraso, sob qualquer forma e condio, data da sua
entrada em vigor.
188. Estes mecanismos atpicos coexistem posteriormente com outros instrumentos como os
previstos no Programa de Apoio Economia Local (PAEL) aprovado pela Lei n 43/2012, de
28 de agosto e que configuram emprstimos a contrair pelos Municpios junto do Ministrio
objetivamente, as normas que probem, expressamente, tais procedimentos independentemente dos nomes que se lhes
queiram chamar resulta ipso facto, preenchido o principal pressuposto da punio do agente: com a sua conduta
causou, direta e necessariamente, a violao de tais normativos proibitivos e, porque da resultou um comprovado
incremento (ilegal) do endividamento financeiro municipalatingiu o cerne da previso, ou estatuio legal, constante das
als. b) e f) do art. 65 da Lei n. 98/97 de 26/08.
99
Aprovado pela Lei n. 73/2013, de 3 de setembro.
Como observa Srgio Gonalves do Cabo, in Saneamento e reequilbrio municipal, Revista de Finanas Pblicas e
Direito Fiscal, Ano II, n. 2 Vero, IDEEF, embora permitido pelas sucessivas Leis das Finanas Locais, o endividamento
Municipal sempre foi rodeado das maiores cautelas, numa primeira fase devido ao modo de financiamento dos municpios
assente fundamentalmente em transferncias do oramento de Estado e a necessidade de garantir o equilbrio das finanas
municipais, devido necessidade de assegurar o equilbrio do conjunto do Setor Pblico Administrativo (SPA) (). Nesta
conformidade, no de estranhar que as sucessivas leis das finanas locais tenham procurado demarcar as circunstncias
em que era admitido o endividamento municipal, quer limitando o seu montante, quer restringindo os seus encargos anuais
com amortizaes e juros, quer ainda condicionando o recurso ao crdito em funo das finalidades do emprstimo.
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das Finanas, at ao limite mximo de uma linha de crdito fixado na Lei do Oramento do
Estado para 2012, para liquidar dividas vencidas at 31 de Maro de 2012101.
189. Aquela abertura constante da LCPA (republicada pela Lei n. 22/2015, de 17 de maro) e
respetiva regulamentao (Decreto-Lei n 127/2012, de 21 de junho) autorizou a
regularizao dos pagamentos em atraso, at 31 de dezembro de 2014, atravs de planos de
pagamento que poderiam ter um prazo no superior a cinco anos, ou dez anos, desde que
50% da dvida fosse paga em prazo no superior a 5 anos, nos casos em que a entidade
demonstrasse, justificadamente e em termos claros, que aquele prazo iria conduzir ao
incumprimento da LCPA.
190. A partir da entrada em vigor do RFALEI, expressamente proibida, salvo nos casos previstos
na lei, a celebrao de contratos com entidades financeiras ou diretamente com os credores,
tendo por finalidade consolidar dvida de curto prazo.
191. Com a entrada em vigor desta lei e uma vez aprovada a respetiva regulamentao especfica,
os Municpios em situao de desequilbrio estrutural podero celebrar emprstimos,
Em sede de anlise ao contrato de saneamento financeiro submetido a fiscalizao prvia em 16.07.2013, no valor
global de 37.274.853, o Tribunal interpelou o MS para esclarecer o motivo pelo qual recorreu a financiamento junto do
setor privado para solver as suas dividas comerciais e/ou administrativas, quando ao abrigo da Lei n. 43/2012, de 28.08
PAEL - foi criada uma linha de financiamento em condies financeiras mais vantajosas para o Municpio, mesmo tendo em
linha de conta que, eventualmente, apenas parte da sua dvida seria objeto de elegibilidade no mbito daquele Programa.
101
Em resposta, o MS veio justificar que a opo de no ter recorrido ao PAEL se baseou nos seguintes factos:
Montante de consolidao 60% inferior s necessidades do Municpio do Seixal;
Recurso ao Programa I (situao prxima do desequilbrio financeiro estrutural), quando na realidade o MS se
encontrava nas condies do Programa II (situao prxima de desequilbrio financeiro conjuntural), menos penalizador
no que se refere aos aumentos de custos para as populaes,
Aplicao da taxa do IMI em 2013, no valor de 0,5 nos prdios reavaliados e 0,8 nos no reavaliados, quando o MS
aprovou 0,395 e 0,695 respetivamente, bem como a aplicao das taxas mximas na Derrama;
Desistncia de processos judiciais contra o Estado, que implicava que o MS abdicasse do processo em tramitao junto do
Ministrio das Finanas relativo retirada de 5,3 milhes de euros em 2009 para supostos acertos retroativos da
Derrama desde 1998;
Terminar com apoios a instituies, associaes e coletividades do municpio ();
Aumentar de forma inaceitvel os preos de servios prestados, abastecimento de gua, saneamento e resduos para o
valor mximo da banda de referncia da ERSAR de que resultam aumentos mdios na ordem dos 222% ();
Obrigatoriedade de que o emprstimo a contrair tivesse por prazos 14 e 20 anos o que representava um nus excessivo, j
que o prazo de 12 anos se mostrava necessrio e suficiente para concluso do financiamento com vista ao saneamento
financeiro.
A avaliao custo-benefcio realizada pelo municpio veio demonstrar que o PAEL no vinha, por um lado, resolver o
problema de consolidao oramental e por outro as medidas decorrentes da sua aplicao sobre a populao e empresas
viriam agravar as condies econmicas e sociais pelo que o MS decidiu no recorrer ao PAEL e desenvolver um programa
assente nas disposies da Lei das Finanas Locais.
A regularizao integral dos montantes em dvida resultantes dos ARD seguidos de cesso de crditos foi realizada com
recurso a um dos contratos de emprstimos para saneamento financeiro contrado pelo MS, visado pelo TdC, em 18 de
maro de 2014 (processo n. 1096/2013).
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sujeitos a fortes medidas de condicionalidade aprovadas pelo Ministro das Finanas e pelo
Membro do Governo responsvel pelas autarquias locais, com o Fundo de Apoio Municipal.
192. Este juzo de no conformidade destas operaes com as normas legais aplicveis e de acordo
com a interpretao uniforme do Tribunal de Contas, em sede fiscalizao prvia, sucessiva e
de julgamento de responsabilidades financeiras, conduziria concluso da eventual
existncia de ilcito financeiro de carater sancionatrio, nos termos do artigo 65, n 1, alnea
b), da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas
(LOPTC).
193. No entanto, a entrada em vigor da LCPA, republicada pela Lei n. 22/2015, de 17 de maro, e
do Decreto-Lei n 217/2012, de 21 de junho, configura objetivamente a entrada em vigor de
uma lei posterior mais favorvel, deixando assim a celebrao das operaes sub judice de
constituir infraes financeiras, por fora da aplicao do artigo 2, n 4, do Cdigo Penal.102
194. Com a entrada em vigor do RFALEI, este tipo de operaes est interdito para o futuro. No ,
porm, possvel aplicar esta proibio com efeito retroativo s operaes examinadas, por
fora do disposto no artigo 2, n 1, tambm do Cdigo Penal.
195. E tambm no ser juridicamente possvel da extrair consequncias jurdico-financeiras de
caracter sancionatrio aos responsveis pelas operaes examinadas e censuradas, ficando
assim excluda a imputao de responsabilidades financeiras.
Contraditrio
196. No mbito do exerccio do direito de contraditrio, os responsveis103 que se pronunciaram
Antes de mais cumpre esclarecer que os acordos de regularizao de dvidas celebrados entre
2009 e 2011 com os fornecedores nunca foram perspetivados pelos membros dos rgos do
Municpio como contratos de mtuo comercial, mas antes, como acordos de prorrogao dos
prazos de vencimento das obrigaes de pagamento assumidas perante os fornecedores.
Acresce que, como bem se refere no Relato, o Municpio do Seixal foi alheio cedncia dos
crditos dos seus fornecedores a instituies financeiras.
Cfr. Manuel Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal Portugus, Parte Geral Verbo Editora, pg. 114 e seguintes; e
Lies de Direito Penal, Parte Geral, Volume I, A Lei Penal, Almedina, pg.s 65 e seg.; Jorge Figueiredo Dias, Direito
Penal _Parte Geral, Tomo I, Questes Fundamentais_ A Doutrina Geral do Crime, Coimbra Editora, pag. 177 e seguintes, Jos
Faria e Costa, Noes Fundamentais de Direito Penal, Coimbra Editora, 3 Edio, pg. 77 e seguintes; Maria Fernanda
Palma, Direito Penal_ Parte Geral_ A teoria geral da infrao como teoria da deciso penal, AAFDL, 2013.
102
103
Vd. Anexo II-A.
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Tribunal de Contas
Esta a justificao para as irregularidades apontadas nesta parte do Relato, isto , a falta de
conscincia de que os acordos de prorrogao dos prazos de pagamento consubstanciavam
mtuos comerciais que estariam vedados por lei ().
A razo de fundo para a necessidade de prorrogar prazos de pagamento aos fornecedores,
prendeu-se com a questo do agravamento da situao social e econmica que o pas
atravessou a partir do ano de 2008, a que o Municpio do Seixal no foi alheio, com especial
enfoque no ano de 2011 (). Perante a situao difcil que todo o pas viveu, o Municpio do
Seixal, ciente do caminho complexo a percorrer, verificou ser fundamental assegurar o
cumprimento dos seus compromissos assumidos perante terceiros ().
certo que, mesmo aps a cesso de crditos dos fornecedores a favor das instituies
financeiras, houve ainda a necessidade de voltar a prorrogar os pagamentos face ao
agravamento dos constrangimentos de tesouraria que impediram a realizao dos pagamentos
nas datas acordadas. Convm tomar em considerao que neste perodo de tempo, a falta de
liquidez por parte do Municpio de Seixal mal permitiu a realizao de pagamentos inadiveis
para no colocar em causa o normal funcionamento dos servios municipais populao.
Mais uma vez, refere-se que estando sempre em causa a dilao de prazos de pagamento das
obrigaes j vencidas, nunca foi entendimento do Municpio estar perante operaes
financeiras, devido sua tipificao, at porque a dvida comercial era cedida pelo fornecedor a
outra entidade. () ainda que no tenha servido como motivao para a soluo do problema
importa, contudo, hoje referir que a taxa de juro acordada no mbito destes acordos foi
bastante inferior taxa de juro legal devida aos fornecedores pela mora no pagamento, e da
resultarem benefcios para o errio pblico.
() se no tivesse sido delineado um plano de pagamento certo e bem definido para com todos
os credores, o Municpio estaria confrontando com a generalizada apresentao de aes
executivas para pagamento das quantias em dvida, incluindo juros moratrios e vincendos, com
penhora das transferncias do Oramento de Estado e da receita cobrada pela Autoridade
Tributria e Aduaneira ().
Ao ter celebrado estes acordos de regularizao de dvidas e ao ter sido forado a prorrogar os
prazos de pagamento renegociados, o Municpio do Seixal agiu em estado de necessidade
desculpante, justificado pela imprevisvel e abrupta quebra de receitas para fazer face s
despesas oramentadas.
() A verdade que, o legislador, ciente desta situao generalizada e transversal a toda a
administrao pblica, acabou por reconhecer a necessidade de autorizar a regularizao de
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pagamentos em atraso, como bem se refere no Relato de Auditoria a que se responde, com a
entrada da LCPA e do DL n. 127/2012, de 21 de junho.
() Resulta do exposto que a poltica oramental que foi seguida esteve muito longe de ser
pouco prudente. A poltica oramental seguida pelos eleitos municipais foi a melhor possvel
dentro do enquadramento vivido data. () no que respeita ao projeto de recomendaes nsito
nesta parte do Relato de Auditoria, de assinalar que com a elaborao do Plano de
Consolidao Oramental e respetiva aprovao ficaram criadas as condies indispensveis
para a implementao da primeira recomendao, no oramento de 2013, com a consolidao
nos oramentos seguintes, sendo prova as execues oramentais e os saldos de gerncia para
exerccios seguintes, que apresentam constante evoluo positiva ().
Em relao segunda recomendao, foram acrescidos novos procedimentos e modelos de
relatos mensais sobre a execuo oramental e controlo de respetivos desvios, para permitir a
tomada atempada de deciso ().
197. No contrariando a anlise jurdica efetuada e as respetivas concluses, as presentes
alegaes procuram justificar a celebrao dos acordos de regularizao de dvida com o
alegado estado de necessidade desculpante e com a alegada a falta de conscincia de que os
acordos de prorrogao dos prazos de pagamento consubstanciavam mtuos comerciais que
estariam vedados por lei ().
198. Contudo, no se podem acolher as alegaes expostas, na medida em que a concreta operao
econmica em que os ARD se traduziram, bem como a representao de que dela tiveram as
partes, ou seja, o fim ou fins prtico-econmicos ou prtico-jurdicos prosseguidos pelas
partes atravs do negcio concreto, no podiam deixar de estar presentes e constituir a causa
ou motivo a que se dirigiu a vontade funcionalmente orientada104 de quem celebra um
negcio jurdico de certo tipo ou categoria.
199. E neste sentido, seja qual for a perspetiva adotada, facilmente se conclui que os efeitos
jurdico-prticos dos ARD/cesso de crditos se reconduzem em todos os seus elementos a
uma operao de crdito destinada a financiar o pagamento das dvidas vencidas do
municpio.
200. E os factos relatados demonstram, saciedade, que foi uma gesto muito pouco prudente dos
dinheiros pblicos que ditou a necessidade de recorrer s operaes examinadas, pois o MS
() De facto, toda a interpretao jurdica vai predisposta no s ao fim de entender mas tambm ao fim de agir.
Trata-se sempre, com ela, de determinar o contedo preceptivo de um quid juridicamente relevante e significante, que,
como tal como preceptivo ordena ou pauta condutas. E. Santos Jnior, Sobre a Teoria da Interpretao dos negcios
Jurdicos Estudo de Direito Privado, 1988, AAFDL, pgina 46.
104
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Tribunal de Contas
encontrava-se numa situao de mora prolongada perante os credores, resultante do no
cumprimento reiterado dos prazos contratuais de pagamento das faturas emitidas pelos
fornecedores.
201. Com efeito, os responsveis bem sabiam que o recurso operao complexa aqui analisada e
escalpelizada, permitia autarquia obter os mesmos efeitos jurdico-econmicos de um
contrato de emprstimo com a finalidade de consolidar dvida vencida de curto prazo, pois
toda a estrutura contratual se reconduzia a tal figura jurdico-legal, seno vejamos:
Num primeiro momento, ou seja, na celebrao dos acordos de regularizao de
dvidas, o municpio deu o seu acordo expresso :
(i) consolidao de dvidas originrias principais emergentes dos contratos de
prestao de servios, fornecimentos e empreitadas;
(ii) assuno de encargos financeiros consubstanciados em juros remuneratrios,
spreads, comisses e juros moratrios, acessrios s obrigaes de reembolso
do capital mutuado, com finalidade de assegurar datio pro solvendo o
pagamento das dvidas originrias emergentes dos contratos iniciais, com vista
extino das mesmas medida e em funo do pagamento das prestaes de
capital reescalonadas pelos ARD.
Num segundo momento, isto , na transmisso dos crditos emergentes dos acordos de
regularizao de dvida pelos credores do municpio a instituies de crdito, mediante
a celebrao de contratos de cesso de crditos na modalidade de factoring sem
recurso, permitindo, desta forma, extinguir as obrigaes iniciais vencidas e transferir
as obrigaes de reembolso e dos juros estipulados nos acordos celebrados com as
empresas comerciais credoras.
202. Por ltimo, refira-se que to pouco colhe a justificao de que a celebrao dos ARD e dos
contratos de cesso de crditos permitiu gerar benefcios para o errio pblico em virtude
da taxa de juro acordada ser inferior taxa legal de juros de mora.
203. Na verdade, tais benefcios apenas poderiam ser invocados e alcanados pelo cumprimento
pontual e tempestivo das obrigaes assumidas, no respeito pelos princpios e regras
oramentais e de gesto de tesouraria. Tal benefcio, no caso em apreo, resultaria num
benefcio para o errio pblico de M 3,5.
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204. Com efeito, recorde-se que se o MS tivesse cumprido atempadamente os compromissos

assumidos perante terceiros, como apangio de um bom gestor pblico, no teria celebrado,
entre 2009 e 2011, 195 acordos de regularizao de dvida (ARD)105 com empreiteiros e
fornecedores de bens e servios, no valor global de M 36, posteriormente cedidos por estes
a cinco instituies financeiras, assumindo o Municpio os custos financeiros da
operao que, at 31.12.2014, ascenderam a M 3,5.
205. As taxas de execuo oramental da receita entre 2002 e 2013106, em especial, na
componente das receitas de capital, h muito que pressionava o desempenho financeiro do
municpio, na medida em que permitia a cabimentao e realizao de despesa para a qual a
autarquia no dispunha de capacidade financeira efetiva.
206. Assim, e no sendo os argumentos aduzidos pelos responsveis suscetveis de acolhimento,
conclui-se que o MS desenvolveu, nos anos de 2010 a 2013, uma gesto oramental pouco
prudente e desequilibrada, caracterizada pela ausncia de sinceridade e fiabilidade na
previso de receitas, de racionalidade e prudncia na realizao e efetivao de gastos e de
monitorizao da execuo do oramento uma vez que no assegurou, em cada oramento, a
efetiva garantia de cobertura oramental e de fundos disponveis para efetivo pagamento das
obrigaes pecunirias emergentes, nos prazos contratualmente estipulados e no horizonte
temporal anual ou plurianual dos oramentos.
207. Conclui-se, ainda, que com a celebrao do complexo contratual aqui em anlise, composto
pelos ARD seguidos da cesso de crditos a instituies financeiras, nos moldes
anteriormente acordados, o Municpio pretendeu alcanar os mesmos efeitos jurdicos e
financeiros de um contrato de mtuo para consolidar dvida de curto prazo107.
208. Ressalva-se, todavia, tal como j havia sido afirmado em sede de Relato, que a entrada em
vigor da LCPA e do Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho, consubstanciou objetivamente
a entrada em vigor de uma lei posterior mais favorvel, deixando estas operaes de
configurar infraes financeiras desde a data de entrada em vigor destes diplomas at data
de entrada em vigor do RFALEI, por fora da aplicao do n. 4 do artigo 2 do Cdigo Penal,
ficando assim excluda a imputao de responsabilidades financeiras.
Vd. mapa relativo ao 195 ARD celebrados pelo MS discriminado no Anexo IX.
Vd. o Ponto 3.4 Equilbrio e Estabilidade Oramental, que aborda, em particular, o comportamento histrico da
sobrestimao de receitas, evidenciados no Anexo XV.
105
106
O que, alis, veio a suceder na sequncia do recurso ao contrato de emprstimo para saneamento financeiro, contrado
pelo MS e visado pelo TdC, em 18 de maro de 2014, pelo qual foram integralmente pagos os passivos objeto de ARD
seguidos de cesso de crditos.
107
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Tribunal de Contas
209. Termos em que se mantm as observaes, as concluses e o respetivo juzo de auditoria,
justificando-se que o atual rgo executivo do MS d pleno acatamento recomendao
formulada.
Juzo de auditoria
210. Pelo exposto, o Tribunal formula um juzo de censura aos responsveis que celebraram os
ARD (Alfredo Monteiro da Costa e Joaquim Cardador dos Santos, Presidente e VicePresidente da Cmara ento em funes, respetivamente) em virtude de ter sido uma gesto
oramental pouco prudente de assuno de compromissos sem garantias efetivas de receitas
e de fundos de tesouraria para cumprir pontualmente os compromissos jurdicos firmes com
terceiros que conduziu s dvidas vencidas e aos atrasos nos pagamentos e,
consequentemente, ao recurso a estas operaes financeiras complexas que configuram, do
ponto de vista da causa dos negcios jurdicos e da funo econmica, verdadeiros
emprstimos no conformes lei ento em vigor. Acresce que os juros e custos com
emprstimos assim contratados so especialmente onerosos nas situaes de incumprimento
reiterado das obrigaes emergentes dos mesmos, como foi o caso.
Recomendaes

garantia de arrecadao de receitas que permitam o cumprimento pontual e tempestivo
das obrigaes assumidas, de modo a no incorrer na obrigao do pagamento de juros de
mora, juros remuneratrios, spreads e comisses que acarretaram para a autarquia
encargos financeiros adicionais no justificados do ponto de vista do interesse pblico e da
satisfao das necessidades coletivas locais;
Aperfeioar o sistema de controlo interno para que permita monitorizar, a todo o tempo, a
adequao do ritmo de realizao das despesas ao ritmo de arrecadao das receitas,
tendo em vista garantir que as obrigaes assumidas perante terceiros sejam cumpridas
pontualmente.
3.1.2. CONTRATO DE CONFIRMING (CONTRATO A TEMPO CERTO PAGAMENTO A FORNECEDORES)

Os Factos
211. Em 2 de maro de 2011, o ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, celebrou com o Banco
Santander Totta um Contrato de confirming, denominado Tempo Certo pagamentos a
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fornecedores, tendo por objeto a prestao pelo Banco ao Cliente do servio de gesto de
pagamentos nacionais devidos pelo Cliente por contrapartida de bens ou servios a ele
fornecidos por Terceiros108, com as seguintes clusulas:
a) O cliente, com a antecedncia mnima de quatro dias teis relativamente ao respetivo
vencimento, indicar ao Banco as faturas que pretende que sejam pagas pelo Banco aos
respetivos fornecedores e beneficirios do crdito nelas referenciado;
b) Com a indicao das faturas a que respeite, o Cliente entregar ao Banco () uma relao das
ordens de pagamento a efetuar;
c) A relao () conter obrigatoriamente as seguintes informaes: data de envio, identificao de
cada fornecedor, seu domiclio, nmero fiscal, nmero de fax, nmero de cada fatura a pagar, data
de vencimento, forma de pagamento e montante total do conjunto de faturas e respetivas ordens
de pagamento109;
d) Para os efeitos do presente contrato e enquanto ele for eficaz fica o Banco expressa e
irrevogavelmente autorizado e mandatado a movimentar a conta do Cliente (), sem necessidade
de qualquer outra autorizao ou informao prvia;
e) () o Banco, nos termos do presente contrato, executar ordens de pagamento por ordem e em
nome do seu Cliente, agindo como simples gestor de pagamentos do Cliente;
f) O presente contrato ter incio na data da sua assinatura e durar por tempo indeterminado;
g) O limite dos crditos a fornecedores a pagar no mbito do presente contrato de 2.500.000,00.
Nas situaes em que o Municpio do Seixal suporte os encargos do financiamento, so
praticadas as seguintes condies: (a) Comisso de 0,50%; (b) Taxa de juro correspondente
Euribor a 12 meses, acrescida de 3%;
h) A Totta Crdito Especializado, Instituio Financeira de Crdito, SA, declara expressamente a sua
inteno de poder vir a adquirir aos Fornecedores do Cliente os crditos para cuja
satisfao receba ordem de pagamento do Cliente;
i) A eventual aquisio dos crditos ser exclusivamente negociada com os Fornecedores, sem
qualquer interveno do Cliente;
j) O Cliente obriga-se a ter a sua conta D.O. () suficientemente provisionada a fim de que na data
respetiva o Banco possa, mediante respetivo dbito, dispor dos fundos necessrios satisfao das
ordens de pagamento recebidas;
k) O Banco no fica, em caso algum, obrigado a realizar nenhum dos pagamentos devidos pelo Cliente
quando na sua conta D.O. () no for antecipadamente provisionada, nos termos deste contrato,
com fundos suficientes;
108
Cfr. Clusula 1. do contrato.
A comunicao a que se refere a presente clusula redigida na forma e nos termos do modelo anexo ao contrato, o
qual faz parte integrante do mesmo.
109
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Tribunal de Contas
l) Pelos servios prestados no mbito dos contratos, no so devidos pelo Cliente ao Banco quaisquer
comisses;
m) Os pagamentos a que o Banco deve proceder ao abrigo do presente contrato sero feitos no dia do
vencimento do crdito respetivo, mediante a realizao de transferncia ou a emisso do cheque
adequado ().
212. Aps a celebrao do contrato, os credores da autarquia dirigiram IF um ofcio-modelo nos

termos do qual declaram:
Temos conhecimento de que o Banco Santander Totta, S.A. celebrou com o nosso Cliente Municpio do
Seixal um contrato denominado de Confirming;
Sabemos tambm que o Banco est disponvel para proceder antecipao dos pagamentos
ordenados pelo Cliente, mediante a aquisio dos nossos respetivos crditos, suportando o Cliente o
pagamento da contrapartida de que as referidas operaes deram lugar;
Neste contexto, vimos solicitar a V. Exas. a antecipao de pagamento, nas referidas condies, de
todas as faturas cujo pagamento vos seja solicitado pelo Cliente;
Mais solicitamos que as antecipaes sejam feitas no dia til seguinte quele em que as ordens de
pagamento recebidas do Cliente se devam considerar firmes, considerando-se o crdito
irrevogavelmente cedido na data do pagamento, sem que sejamos responsveis pelo reembolso a
efetuar exclusivamente pelo Cliente;
Temos, porm, conscincia de que a satisfao da nossa pretenso por parte de V. Exas. depende do
Banco receber no Cliente, na data da antecipao o pagamento da contrapartida devida, nos termos
acordados com o Cliente, no sendo o pagamento antecipado no caso contrrio ().
213. Em simultneo, o Cliente (MS) remete IF, atravs de comunicaes de envio de remessa110,
uma relao das faturas dos credores que pretendia que a IF procedesse ao pagamento, com
as seguintes instrues de pagamento:
Nmero e montante de faturas a pagar;
Montante total a pagar;
Data de envio da remessa;
Identificao do credor;
Data de vencimento do documento111.
A primeira, em 4 de maro de 2011, no valor de 2.489.459,16, assinada pelo diretor do DAGF e pelo tesoureiro da
CMS, data, Leonardo F. Carvalho e Manuel M. Brighton, respetivamente, a segunda, em 9 de setembro de 2011, no valor
de 674.357,53, assinada pelo diretor do DPOGF e pelo tesoureira da CMS, data, Fernando O. Marques Castilho e Manuel
M. Brighton, respetivamente, e a terceira, em 15 de setembro de 2011, no valor de 248.905,07, assinada pelo diretor do
DPOGF e pelo tesoureira da CMS, data, Fernando O. Marques Castilho e Jos Augusto C. Ferreira.
110
Note-se que a expresso data de vencimento no se refere data de vencimento das faturas remetidas, mas antes
data de exigibilidade da dvida acordada entre o MS e o Banco que, em regra, de 1 ano aps o prazo de vencimento das
111
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214. As faturas remetidas IF ao abrigo do contrato em questo encontravam-se todas vencidas e

as respetivas obrigaes em mora.
215. Na posse das comunicaes do MS e dos ofcios dos fornecedores, a IF procedia de imediato
ao pagamento das dvidas vencidas tituladas pelas faturas identificadas pela autarquia e
debitava antecipadamente112, na conta de depsitos ordem da autarquia o montante dos
juros remuneratrios113 e comisses114, calculadas em funo dos montantes financiados e
dos prazos de diferimento indicados pelo municpio IF no mapa anexo comunicao de
envio de remessa115, de acordo com as taxas estabelecidas no contrato.
216. Findo o prazo de diferimento acordado com a IF, este deveria debitar a conta da autarquia
pelo montante das faturas pagas por si aos Fornecedores. A autorizao expressa do dbito
dos encargos financeiros devidos pelos adiantamentos116 concedidos pela IF por via da
transmisso dos crditos dos fornecedores envolve a aceitao dos juros remuneratrios e
comisses calculadas desde a data da remessa das faturas IF at ao termo do prazo de
diferimento da dvida solicitado pela autarquia e a autorizao da transmisso dos crditos
pelos fornecedores IF.
217. Todavia, o MS no cumpriu os prazos de pagamento acordados com a IF nas comunicaes de
envio de remessa, tendo apresentado cinco propostas de prorrogao de prazo, que foram
aceites pelo Banco por contrapartida da alterao das condies de financiamento
estabelecidas no contrato celebrado em 2 de maro.
218. Assim, em 9 de agosto de 2011, o contrato foi objeto de alterao, outorgada pelo ento VicePresidente e atual Presidente da CM, Joaquim dos Santos, nos termos da qual:
a)
O limite de crditos a fornecedores a pagar no mbito do presente contrato de 3.500.000,00;
b)
Nas situaes que o Municpio do Seixal suporte os encargos do financiamento, so

praticadas as seguintes condies: (a) Comisso de 0,750%; (b) Taxa de juro correspondente
Euribor a 12 meses, acrescida de 4,250%.
faturas em dvida, de acordo com os mapas anexos s Comunicaes de Envio de Remessa, na coluna Data de
vencimento do documento.
Ou seja, antes do termo dos prazos de diferimento acordado com o Banco, constante dos mapas anexos s
Comunicaes de Envio de Remessa, coluna data de vencimento do documento.
112
A alnea d) do n. 3 do DL n. 58/2013, de 8 de Maio, que revogou o DL n. 344/78, de 17 de novembro, alterado pelos

DL n.s 429/79, de 25 de outubro, 83/86, de 6 de maio, e 204/87, de 16 de maio, define Juros remuneratrios, os que
constituem remunerao do capital ou como tal sejam convencionados.
113
A alnea f) do mesmo DL n. 58/2013 define Comisses, as prestaes pecunirias exigidas aos clientes pelas instituies
como retribuio por servios por elas prestados, ou subcontratados a terceiros, no mbito da sua atividade.
114
115
Na coluna relativa a data de vencimento do documento.
Na realidade, a expresso adiantamentos corresponde aos pagamentos realizados pelo Banco aos credores do
Municpio, antes do prazo de diferimento acordado entre este e a autarquia nas Comunicaes de Envio de Remessa e
Mapas Anexos.
116
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Tribunal de Contas
219. O quadro seguinte expe as condies de financiamento e de amortizao da dvida,
estabelecidas no contrato inicial, na alterao e nas cinco prorrogaes117:
Quadro 14 Condies de amortizao da dvida e de financiamento
Contrato a Tempo Certo Pagamento a Fornecedores
Clausulado
Contrato
Alterao
Acordos de prorrogao
02.03.2011
09.08.0211
20.03.2012
Prazo de
amortizao
04.03.2012
2.489.459,16
09.08.2012
923.262,60
1 Prestao:
12.03.2012
100.00;
2 Prestao:
30.05.2012
753.180,44;
3 Prestao:
30.10.2012
2.559.541,32
Encargos
financeiros a
suportar pelo
Cliente
Comisso de
0,50%;
Taxa de juro
Euribor 12 M,
acrescida de
3%
Comisso de
0,75%;
Taxa de juro
Euribor 12 M,
acrescida de
4,25%
Comisso de
0,75%;
Taxa de juro
Euribor 6 M,
acrescida de
6,25%
Prvia liquidao
de remessa de
cesso de crditos
de 100.000;
Pagamento
imediato de juros
e comisses
relativos
prorrogao;
Domiciliao no
BST da receita da
cobrana de gua
cobrada pela
empresa Lgica,
IMT, IUC,
eventuais receitas
de explorao do
subsolo;
Domiciliao da
conta de
processamento de
salrios;
Transferncia dos
montantes
provenientes da
venda de terrenos
em hasta pblica
Condies
acessrias
19.10.2012
30.05.2013
30.10.2013
30.12.2013
31.05.2013
1.636.278,72
31.10.2013
1.386.278,72
02.01.2014
1.386.278,72
1 Prestao:
30.12.2013
277.255,75
2 Prestao:
02.04.2014
1.109.022,97
Comisso de
1%;
Taxa de juro
Euribor 6 M,
acrescida de
6,25%
Prvia
liquidao de
remessa de
923.262,60;
Pagamento
imediato de
juros e
comisses
relativos
prorrogao;
Domiciliao no
BST da receita
da cobrana de
gua cobrada
pela empresa
Lgica, IMT,
IUC, eventuais
receitas de
explorao do
subsolo;
Domiciliao da
conta de
processamento
de salrios;
Transferncia
dos montantes
provenientes da
venda de
terrenos em
hasta pblica
Comisso de
0,75%;
Taxa de juro
Euribor 6 M,
acrescida de
6,25%
Comisso de
0,30%;
Taxa de juro
Euribor 6 M,
acrescida de
8%
Comisso de
0,75%;
Taxa de juro
Euribor 6 M,
acrescida de
8%
Prvia
liquidao de
remessa de
250.000
Amortizao
de, pelo
menos, 20%
(277.255,7)
das remessas
em carteira
Fonte: Contrato a Tempo Certo Pagamentos a Fornecedores
220. Verifica-se assim, pela leitura do mapa anterior, que so as comunicaes de envio de
remessa e os acordos de prorrogao da dvida que determinam o momento para a contagem
As prorrogaes de 20.03.2012, 19.10.2012 e 30.05.2013, foram outorgadas pelo ento PCMS, Alfredo Monteiro da
Costa, a prorrogao de 30.10.2013, foi outorgada pelo ento Vice-Presidente e atual PCMS, Joaquim Cesrio dos Santos, e
a prorrogao de 30.12.2013 foi outorgada pelo vereador em substituio do PCMS, Jorge Dias Santos Gonalves (ao
abrigo do Despacho n. 1145/2013-PCM, de 20.12.2013).
117
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e clculo dos juros remuneratrios e fixam o(s) prazo(s) a partir do qual estabelecida a sua
exigibilidade. neste momento que concedido um mtuo ao MS com finalidade de
consolidar dvida a fornecedores de curto prazo, convertendo-as em dvida financeira a
uma Instituio de Crdito, com prazos de maturidade que no conjunto das prorrogaes
autorizadas so superiores a um ano, mediante o pagamento de juros remuneratrios e
comisses, operando-se, deste modo, uma modificao objetiva das obrigaes pecunirias
emergentes dos contratos de prestao de servios e empreitadas.
221. E pela transmisso simultnea dos crditos cedidos pelos Fornecedores IF em que este
procede ao pagamento imediato dos respetivos crditos (face ao prazo de diferimento
acordado entre a autarquia e a IF, mas no face ao prazo de vencimento das faturas que j se
encontravam vencidas) que se concretiza a vinculao da autarquia a novas obrigaes
sujeitas a novos prazos de vencimento e a novas condies de pagamento fixadas no contrato
de confirming, denominado Tempo Certo pagamentos a fornecedores, nas comunicaes de
envio de remessa e nos sucessivos acordos de prorrogao de prazo.
222. Todavia, e em rigor, no se pode falar em antecipao de pagamentos dado que, como atrs
se referiu, todas as faturas se encontravam vencidas e as respetivas obrigaes em mora. Na
realidade, o termo antecipao refere-se ao pagamento da dvida antes dos novos prazos de
exigibilidade acordado entre o Municpio e a IF nas comunicaes de envio de remessa e
nos acordos de prorrogao de prazo.
224. Em 2011, o MS solicitou ao Banco Santander Totta, ao abrigo do contrato de confirming, o
pagamento de 212 faturas, todas vencidas, num valor global de M 3,4118, conforme se
apresenta no seguinte quadro:
Quadro 15 Faturas submetidas ao Banco
Comunicaes de envio de remessa
N de faturas
04.03.2011
110
2.489.459,16
09.09.2011
90
674.357,53
15.09.2011
12
Total
212
Valor ()
248.905,07
3.412.721,76
Fonte: Informao do MS
225. O pagamento aos credores do MS realizados atravs deste contrato implicou a assuno de
encargos
financeiros
(juros
remuneratrios,
moratrios
comisses
de
financiamento) por parte da autarquia perante a IF, que ascenderam a 519.244,98, entre
2011 e 2014, como se observa:
118
Vd. Anexo X - Relao por fornecedor das faturas em dvida no mbito do contrato de confirming
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Tribunal de Contas
Quadro 16 Valores referentes ao Contrato a confirming (por ano)
Anos
2011
Valor das
faturas
remetidas ao
Banco
Valor dos
pagamentos
efetuados ao
Banco
3.412.721,76
Valor em
dvida ao
Banco em
31.12
Encargos financeiros ()
Juros
remuneratrios
Juros
moratrios (c)
Comisses de
financiamento
TOTAL
0,00
3.412.721,76
169.997,86
0,00
25.595,42
195.593,28
2012
1.776.443,05
1.636.278,71
0,00
177.096,58
41.208,19
218.304,77
2013
527.255,74
1.109.022,97
0,00
59.006,26
14.555,93
73.562,19
2014
1.109.022,97
0,00
0,00
23,467,07
8.317,67
31.784,74
169.997,87
259.569,91
89.677,21
519.244,99
Total
Fonte: Banco Santander e MS
226. Os valores apresentados levam-nos a concluir que o no cumprimento atempado e nos prazos
contratuais das faturas resultantes da prestao de bens e servios e de empreitadas,
acarretou para o municpio um encargo financeiro que ascendeu, no perodo em anlise, ao
valor global de 519,245, correspondente aos juros remuneratrios, moratrios e comisses
debitados pela IF, o que representa um acrscimo de 15% face ao valor da dvida
(3.412.722).
227. Com efeito, todas as faturas remetidas IF nas comunicaes de envio de remessa
encontravam-se vencidas e as respetivas obrigaes em mora, pelo que a celebrao do
contrato de confirming permitiu ao municpio, nos moldes em que foi executado, aceder a
financiamento bancrio com a finalidade de consolidar dvida de curto prazo, a fornecedores
e empreiteiros.
228. atravs das comunicaes de envio de remessa e das sucessivas prorrogaes dos prazos
de pagamento da dvida IF, que o MS d o seu acordo expresso consolidao das dvidas
originrias principais emergentes de contratos de prestao de servios, de fornecimentos ou
de empreitadas, e assuno dos encargos financeiros decorrentes do estabelecimento de
novos juros remuneratrios e moratrios, comisses e taxas.
229. Com a transmisso dos crditos IF, este assume a posio ativa detida pelos fornecedores da
autarquia, a qual se vincula de imediato perante aquele a novas obrigaes de natureza
muturia.
230. Para melhor compreenso das transaes ocorridas na execuo dos contratos ora descritos,
ilustra-se a sequncia dos acontecimentos numa operao concreta, realizada ao abrigo do
contrato de confirming:
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231. Por ltimo, saliente-se que o contrato de confirming aqui em anlise e respetivas alteraes,
no foram apreciados ex-ante pelos rgos municipais, nem foram objeto de consulta ao
mercado.119
232. A este propsito, o atual PCMS, Joaquim dos Santos, informou que: Na sequncia do Contrato a
tempo certo pagamento a fornecedores celebrado com o Banco Santander Totta, foram apresentadas
as condies comerciais em vigor na instituio financeira, as quais foram aceites pelo Municpio do
Seixal ().
Anlise
233. Relativamente natureza do contrato e s obrigaes emergentes da relao jurdica
conformada pelo negcio, e atento o confronto entre as clusulas do contrato sub judice e
respetiva execuo, afigura-se-nos til para a compreenso e delimitao das figuras
contratuais em anlise e respetivo regime jurdico-financeiro, atender ao conjunto de
119
No mbito da auditoria foram solicitados os seguintes elementos probatrios:

(i) Apreciao dos rgos municipais ao contrato de tempo certo e respetiva alterao;
(ii) Processo de consulta ao mercado para a aquisio do servio de gesto de pagamentos;
(iii) Documentos comprovativos da aquisio de crditos pelo Banco Santander Totta;
(iv) Documentos comprovativos dos procedimentos de controlo referente operao;
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Tribunal de Contas
qualidades ou caractersticas presentes no contrato, bem como funo global ou funo
da operao econmica em causa120.
234. Vimos atrs, pela descrio do clausulado do contrato denominado pelas partes Tempo Certo
Pagamento a Fornecedores que o contrato tem por objeto a prestao pelo Banco ao Cliente do
servio de gesto de pagamentos nacionais devidos pelo Cliente por contrapartida de bens ou servios a
eles fornecidos por Terceiros121.
235. O contrato de gesto de pagamentos a fornecedores, tambm denominado contrato de

confirming122, surgiu na praxis negocial123 e aquele pelo qual um empresrio contrata com
uma entidade financeira o pagamento das suas dvidas a fornecedores na respetiva data de
vencimento, a no ser que este acorde com os fornecedores do seu cliente-empresrio o
pagamento antecipado das mesmas124.
Seguimos, com Francisco Manuel de Brito Pereira Coelho, (Contratos Complexos e Complexos Contratuais,
Coimbra Editora, 2014, pg. 125 e seguintes) um critrio objetivo material assente na teoria dos efeitos prticojurdicos, que atenta, nas palavras do autor, a um quadro de repartio das competncias das partes e do ordenamento
jurdico, no qual, s partes cabe, no mais do que a estrita competncia de determinao de escopos empricos
(normalmente de carcter econmico), pelo que a indicao por elas feita, de escopos ou de meios de tipo jurdico, se no de
todo irrelevante, deve ser, na melhor das hipteses, entendida com apenas (mais) uma determinao do escopo prtico ou
emprico (). Competir ento ao ordenamento jurdico a organizao ou construo jurdica (a sua converso em
operadores ou mecanismos jurdicos) de tais efeitos prticos, pelo que (s) neste sentido tem razo falar-se em
correspondncia entre efeitos prticos e efeitos jurdicos. Mas no apenas. O ordenamento jurdico, alem desse labor de
(re)construo jurdica dos efeitos prticos pretendidos pelas partes do qual resulta a definio do contedo (jurdico) do
negcio -, intervm ainda a fixar, e antes de mais nada, os requisitos de validade e eficcia, designadamente, quando seja o
caso, e funo do tipo de escopo prtico em causa.
120
Clusula 1 do contrato a Tempo Certo Pagamento a Fornecedores, de 2 de maro de 2011.

Na realidade, pese embora as partes tenham convencionado denominar o contrato de Tempo Certo Pagamento a
Fornecedores, o clausulado reproduz o contedo de outros contratos de Confirming analisados no mbito de auditorias
orientadas ao endividamento municipal celebrados entre autarquias e o Banco Santander Totta. Cfr. Relatrio n.
13/2015, da 2. Seco do Tribunal de Contas Auditoria orientada ao Endividamento Municipal Municpio de Vila Nova
de Gaia.
Por outro lado, como consabido, o nomem juris no decisivo para efeitos de qualificao da categoria, tipo ou espcie
de negcio efetivamente celebrado e, consequentemente, para a identificao do regime concretamente aplicvel (vd.
neste sentido, entre outros, o Acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 10 de novembro de 2011, Proc. n.
4719/10.0TBMTS-A.S1), contudo, ele oferece ao intrprete um indcio de tipicidade, na medida em que, embora os
contratos nominados e inominados no se confundam com os contratos tpicos e atpicos, o contrato inominado sempre
atpico, dado que, como afirma Lus Manuel Teles de Menezes Leito, Direito das Obrigaes, Vol. I, 6. Edio,
Almedina, Coimbra 2007, pgs. 207 e 208, no julgamos possvel a lei estabelecer um regime para certo contrato, sem lhe
atribuir qualquer designao, pelo que no poder haver contratos inominados atpicos.
123 A denominao confirming, como nota Ana Lcia da Silva Gonalves, in O contrato de Confirming ou Contrato de
Gesto de Pagamentos a Fornecedores, Almedina, Coimbra, 2011, pg. 17 e seguintes, constitui uma marca nominativa
registada em nome de Santander Totta, SA, desde 1993 para distinguir Servios Administrativo-Financeiros prestados a
empresas na gesto de pagamentos a fornecedores. Vide, igualmente www.santandertotta.pt.
124 Neste sentido, vd. Ana Lcia da Silva Gonalves, O Contrato de Confirming ou Contrato de Gesto de Pagamentos a
Fornecedores, Almedina, Coimbra, 2011, pg. 17 e seguintes.
Ainda neste domnio, a autora reconduz a atividade de confirming a seis momentos fundamentais: 1 - Celebrao do
contrato; 2 - Remessa das faturas entidade de confirming; 3 - Comunicao aos fornecedores do pagamento das faturas
na data de vencimento ou em prazo previamente acordado entre o cliente e os fornecedores; 4 - Resposta dos
fornecedores que podero optar pelo pagamento antecipado ou pela sua liquidao na respetiva data de vencimento; 5 Informao peridica da entidade financeira ao cliente empresrio; 6 - Vencimento das faturas, neste momento o clienteempresrio provisiona a conta corrente destinada para o efeito em quantia igual aos valores nominais das faturas a
pagamento. No entanto, como nota a autora, pode ocorrer uma situao de falta de liquidez do cliente, caso em que a
entidade de confirming poder abrir uma linha de crdito a favor do seu cliente. Finalmente, os fornecedores podero ver
121
122
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236. Embora se trate de um contrato socialmente comum um contrato inominado e atpico125

cuja caracterstica essencial consiste na gesto dos pagamentos das faturas emitidas pelos
fornecedores na respetiva data de vencimento126, mediamente contrapartida do pagamento
de uma comisso pelos servios prestados127.
237. Neste tipo de contrato, tambm denominado confirming simples, o cliente provisiona a conta
corrente destinada a efeito em quantia igual aos valores das faturas a pagamento, podendo a
IF recusar o seu pagamento nas situaes de falta de liquidez.
238. Em alternativa, a entidade de confirming poder tambm abrir uma linha de crdito a favor
do seu cliente ou recorrer figura do descoberto bancrio (ou facilidades de caixa) para
proceder liquidao das mesmas, denominando-se neste caso, de confirming de
financiamento ao cliente-empresrio.
239. Noutra modalidade, ainda, a IF poder facultar aos credores (fornecedores) do seu cliente a
antecipao dos pagamentos (face ao prazo de vencimento). Neste caso, se os fornecedores
aceitarem a oferta de antecipao o pagamento dos montantes ser concretizado mediante a
celebrao de um contrato de cesso de crditos, sendo esta modalidade designada de
confirming de financiamento de fornecedores.
240. Finalmente, no chamado confirming de inverso, o cliente antecipa o pagamento das faturas
que compem a remessa por ele enviada, provisionamento a conta da entidade financeira,
permitindo-lhe diminuir os custos das ordens de pagamento em curso e rentabilizar os
excedentes de tesouraria.
241. Em sntese, podemos reconduzir as modalidades do contrato ao confirming simples, de
financiamento do cliente-empresrio, de financiamento de fornecedores, e de inverso, as quais
constituem produtos resultantes da dinmica comercial que conformou o negcio s
inovaes ditadas pelas necessidades dos agentes econmicos e que o caracterizam como
os montantes liquidados em momento anterior ao do respetivo vencimento, podendo reconduzir-se, nestas ultimas
situaes a trs tipos de servios: de gesto de pagamentos ao cliente, servio de financiamento ao cliente-empresrio e
financiamento aos fornecedores.
125 Pedro Pais de Vasconcelos, Contratos Atpicos, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, pgs. 59 a 64: os tipos
contratuais podem ser legais ou extralegais. Legais so os que constam tipificados na lei; extralegais so os que esto
tipificados na prtica. Os tipos legais de contratos no esgotam os tipos contratuais. Para alm dos que constam tipificados
na lei, outros tipos contratuais existem na prtica da vida e da contratao ().
126 Ou em outra data convencionada entre o fornecedor e o Cliente. Vd. neste sentido, Ana Lcia da Silva Gonalves, ob.
citada, pgs. 23 e 24.
127 Normalmente calculada sobre uma percentagem do volume global de cada remessa, ou uma comisso fixa por cada
fatura que componha a remessa ou uma comisso mista resultante da combinao de ambas.
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Tribunal de Contas
uma relao obrigacional complexa que envolve a prestao de um ou mais servios entre a
IF e o Cliente128.
242. A leitura do clausulado do contrato em apreo poder-nos-ia levar, a priori, a qualificar a
relao contratual estabelecida entre a IF e o MS, de prestao de um servio de gesto de
pagamentos a fornecedores com opo de antecipao dos pagamentos a estes ltimos
mediante a aquisio dos respetivos crditos pela IF.
243. o que partida parece resultar, em especial, das clusulas 2 e 8 do contrato, que
estabelecem a obrigatoriedade de remessa IF das faturas para pagamento com antecedncia
mnima de quatro dias face ao respetivo prazo de vencimento, bem como da autorizao
expressa do municpio inteno de aquisio dos crditos pela IF sobre a autarquia.
244. Porm, a leitura integrada das peas contratuais, dos ofcios-modelo dos fornecedores e das
comunicaes de envio de remessa, bem como a factualidade subjacente s operaes, acima
ilustrada, comprovam que a relao jurdica fundada nestes contratos assumiu um contedo
diverso da formalmente estabelecida.
245. Com efeito, recorda-se e reitera-se que todas as faturas remetidas IF para pagamento
encontravam-se vencidas e as respetivas obrigaes em mora. Em bom rigor, no
podemos to-pouco falar em antecipao de pagamentos a fornecedores, dado que o MS se
encontrava em mora relativamente a todos os prazos de vencimento das faturas.
247. Densifica-se a complexidade do esquema negocial, encontrando-se o contrato de confirming
na base da celebrao de um outro negcio jurdico, o contrato de cesso de crditos, que se
encontram ligados entre si num nexo funcional em que um dos contratos (confirming)
funciona como condio e causa do outro (cesso de crditos).
248. Assim, ao primeiro contrato cabe uma funo de contrato-quadro de prestao de servios de
gesto de pagamentos e financiamento e, ao segundo, cabe a cesso de crditos, contrato de
segundo grau que gera a transmisso dos crditos do fornecedor IF, nos termos dos artigos
577 a 588 do Cdigo Civil 129/130.
128
Sobre as modalidades do contrato de confirming, vd. Ana Lcia da Silva Gonalves, obra citada, pgs. 61 e seguintes.
Nos termos do n. 1 dos artigos 577 e 578 do Cdigo Civil, o credor pode ceder a um terceiro uma parte ou a
totalidade do crdito, independentemente do consentimento do devedor, contando que a cesso no seja interdita por
determinao da lei ou conveno das partes e o crdito no esteja, pela prpria natureza da prestao, ligada pessoa do
credor, a conveno pela qual se proba ou restrinja a possibilidade da cesso no oponvel ao cessionrio, salvo se este a
conhecia no momento da cesso.
129
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249. Ora, como bem salienta a doutrina e a jurisprudncia131/132, na determinao da natureza

jurdica das figuras contratuais no mbito do Direito Bancrio devem ser levados em conta
no s os aspetos estruturais, mas tambm os funcionais, ou seja, as funes financeiras que
efetivamente so assumidas pelo negcio.
250. E no restam dvidas que, considerando o esquema negocial delineado pelas partes, no
estamos perante um simples contrato de prestao de servios de gesto de pagamentos, pois
tal qualificao no tem aderncia realidade factual.
251. Na realidade, estamos perante operaes que envolvem uma componente essencial de
financiamento, consumada pela remessa IF de faturas j vencidas e em mora, pela
transmisso dos crditos, j vencidos, dos fornecedores entidade financeira, pelo
pagamento de juros remuneratrios, moratrios, taxas e comisses IF e, finalmente, pelas
sucessivas prorrogaes dos prazos de pagamento do MS IF.
252. Ademais, foi o no cumprimento pontual das obrigaes pecunirias jurdicas perfeitas e
emergentes dos contratos iniciais de prestao de bens e servios e de empreitadas,
representadas por faturas vencidas e em mora, por razes exclusivamente imputveis ao
devedor, ao assumir compromissos sem a garantia de fundos efetivamente disponveis de
tesouraria para os pagar nos prazos contratualmente estipulados, que constituiu a razo e o
fundamento para a celebrao do contrato de confirming e da correspondente assuno de
encargos financeiros com a instituio financeira que, no caso, ascenderam a 519.245.
253. Alis, s a componente de financiamento, subjacente ao presente no contrato de confirming,
justifica que o MS tenha assumido encargos financeiros adicionais no valor de 519.245,
decorrentes de juros moratrios, remuneratrios, spreads e comisses, pois caso se tratasse
de um contrato de confirming simples, de gesto de pagamentos a fornecedores, apenas
haveria lugar retribuio pelos servios prestados pela entidade financeira, expressa numa
comisso bancria.
Vide, neste sentido, L. Miguel Pestana de Vasconcelos, O Contrato de Cesso Financeira (Factoring) no Comrcio
Internacional, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Jorge Ribeiro de Faria, repositorio-aberto.up.pt, pg. 405 e
seguintes.
130
Como refere Ana Lcia da Silva Gonalves, () no raras vezes, o Direito Comercial utiliza esquemas tradicionais de
contratao atribuindo-lhe funes muito distintas das funes clssicas, nomeadamente financeiras, in obra citada, pg.
39.
131
Vide quanto qualificao dos negcios por fora dos efeitos jurdicos pretendidos pelas partes, os Acrdos do STJ, de
25 de maio de 2002 e de 7 de outubro de 2010.
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Tribunal de Contas
254. Refira-se que em 2011, ano da celebrao do contrato de confirming, o MS j havia contrado
um emprstimo de curto prazo, no montante de 4.000,000,00133, pelo que j no dispunha
de capacidade de endividamento de curto prazo134 para antecipar receitas necessrias ao
pagamento dos encargos contratualmente devidos.
255. Perante estas circunstncias, o municpio recorreu a uma operao complexa que lhe
permitiu obter os fundos necessrios para pagar aos seus credores margem dos princpios e
regras oramentais135. Em tese, pode-se conceder a hiptese de estarmos perante contratos
de confirming ou de gesto de pagamentos a fornecedores na modalidade de financiamento
ao Cliente.
256. Do que se trata na realidade, atentos os efeitos financeiros do negcio, de um
financiamento. Perante dificuldades de tesouraria e no tendo a autarquia capacidade para
mobilizar os recursos financeiros necessrios ao pontual cumprimento das obrigaes
assumidas, a IF disponibilizou os fundos necessrios ao pagamento dos credores, por
contrapartida do pagamento de juros remuneratrios, moratrios, taxas e comisses,
calculados em funo dos prazos de diferimento acordados com o municpio.
257. O que se mostra inclusive mais consentneo com os efeitos financeiros pretendidos pelas
partes, isto , obter financiamento bancrio destinado a fazer face a dificuldades de
tesouraria, com prazos de maturidade da dvida, juros, taxas e comisses habituais s
praticadas nos mtuos bancrios.
258. Com efeito, evidente a existncia de uma conexo entre o contrato de confirming, os ofcios
modelo, as comunicaes de remessa de envio e a cesso dos crditos IF, que se traduzem
numa modificao objetiva da relao jurdica emergente dos contratos de prestao de bens
e servios e de empreitadas, com vista sua transformao numa relao muturia, com
Emprstimo contrado junto do BPI, no valor de M 4, destinado ao Financiamento de dfices sazonais e/ou
temporrios de tesouraria.
133
De acordo com o MS, a capacidade de endividamento de curto prazo, em 2011, era de 4.108.597,81 (Cfr. Reposta ao
Ponto 8 do Fax, de 17 de junho de 2014).
134
135
O que teria exigido:
- uma observncia rigorosa do princpio do equilbrio em termos substanciais;

- a existncia de um sistema de controlo interno e de monitorizao da gesto de tesouraria e da adequao dos fluxos de
receita aos fluxos de despesa;
- a observncia do princpio da prudncia na assuno e na contabilizao dos compromissos jurdicos firmes perante
terceiros e na utilizao das dotaes oramentais.
Evitando assim assumir encargos para alm dos limites quantitativos e qualitativos dos saldos disponveis das dotaes
oramentais, sem garantia de arrecadao de receita para cobrir as despesas, o MS no prosseguiu uma gesto eficiente,
prudente e pr-ativa da dvida municipal, incluindo a dvida flutuante, tendo ignorado o princpio da sustentabilidade das
finanas pblicas locais.
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novos prazos de vencimento, sujeita a encargos financeiros pagos IF pela autarquia, aps a
transmisso dos crditos pelos fornecedores IF.
259. Por conseguinte, foroso concluir que estamos perante relaes contratuais de facto136
cujos efeitos financeiros queridos pelas partes so os de um contrato de mtuo bancrio, com
prazos de maturidade superiores a um ano, mediante remunerao convencionada (juros
remuneratrios, moratrios, taxas e comisses bancrias).
260. Aqui chegados, e apurada a natureza jurdica do contrato em apreo, importa analisar as
respetivas operaes luz do regime jurdico vigente data da prtica dos factos, mais
especificamente, a LFL, a LEO137 e as Lei dos Oramentos de Estado.
261. Recorde-se que o contrato de confirming em anlise foi celebrado em 2011, com sucessivas
prorrogaes que o mantiveram em vigor at 2014138.
262. Reitere-se, ainda, que foi com as comunicaes de envio de remessa, que o MS aceitou
expressamente o dbito de encargos financeiros pela IF, que se determinou o momento para
a contagem e clculo dos juros remuneratrios e que se fixou o momento a partir do qual foi
estabelecida a sua obrigatoriedade. neste momento que concedido um mtuo bancrio ao
MS, com finalidade de consolidar dvidas a fornecedores de curto prazo, convertendo-as em
dvida financeira a instituies de crdito, com prazo de maturidade superior a um ano,
mediante o pagamento de juros e comisses, operando-se, deste modo, uma modificao
objetiva das obrigaes pecunirias emergentes dos contratos de prestao de servios e de
empreitadas.
263. E, ainda, que pela simultnea cesso dos crditos pelos fornecedores IF, que este
antecipa o momento do pagamento dos respetivos crditos (face ao prazo de diferimento
acordado entre a autarquia e a IF e no face ao prazo de pagamento das faturas, que j se
encontra vencido), vinculando a autarquia a assumir novas obrigaes pecunirias, novos
prazos de vencimento e novas condies de pagamento, agora fixadas no contrato de
confirming e nas sucessivas prorrogaes de prazo.
Isto , relaes assentes em atuaes de facto, consubstanciadas em relaes entre o Banco e o Cliente que resultam de
um comportamento tpico de confiana, que no envolvem nenhuma declarao expressa. Vide, neste sentido, o Acrdo
do STJ, de 07.10.2010.
136
Lei n. 91/2001, de 20.08, alterada e republicada pela Lei Orgnica n 2/2002, de 28.08 e com as alteraes
introduzidas pelas Leis n 23/2003, de 2.07, n 48/2004, de 24.08, n. 48/2010, de 19.10, n. 22/2011, de 20.05.
137
O pagamento da ltima prestao do contrato a tempo certo pagamento a fornecedores, foi realizado com recurso a
um dos contratos de emprstimo para saneamento financeiro contrado pelo MS, visado pelo Tribunal de Contas, em 18
de maro de 2014 (processo n. 1096/2013).
138
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Tribunal de Contas
264. Essa modificao objetiva introduziu, como elemento principal, uma obrigao de reembolso
com um horizonte temporal diferido face s obrigaes originrias e uma obrigao de
encargos financeiros acessrios, relativos a juros remuneratrios e moratrios, taxas e
comisses, a assumir perante uma entidade financeira.
265. E esta sucesso de atos interrelacionados e coligados entre si, configura, no plano jurdico e
do ponto de vista da sua funo econmica, uma operao financeira complexa, cujo
ncleo essencial consiste na modificao objetiva da relao jurdica emergente de contratos
iniciais de prestao de servios e de empreitadas, em um contrato de mtuo atpico139, que
se concretiza com a transmisso dos crditos pelos fornecedores IF, e a tradio do
numerrio feita diretamente pela IF aos credores para imediata extino das dvidas do
municpio a estes credores.
266. Ou seja, em vez da traditio ser feita a favor do municpio para este pagar as obrigaes
contradas perante os credores, feita pela IF a estes, ficando aquele investido na posio
ativa dos credores da autarquia, atravs de novos prazos prestacionais e novas obrigaes de
reembolso fixadas no contrato de confirming e respetivas alteraes/prorrogaes e, ainda,
nas correlativas comunicaes de envio de remessa.
267. Estas operaes complexas, na medida em que conduzem constituio de dvidas
financeiras perante as IF so, luz do princpio da prevalncia da substncia sobre a forma,
Cfr. Sobre as diferenas entre o contrato de mtuo civil, comercial e bancrio, Lus Menezes Leito, ob cit , loc .cit;
Lus da Cunha Gonalves, Dos Contratos Em Especial, Edies tica, pagina 247, Comentrio ao Cdigo Comercial
Portugu volume II, 458, Edio Jos Bastos, Lisboa, 1916, pagina 458; Inocncio Galvo Teles, Contratos Civis _ Projeto
Completo de Um Ttulo do Futuro Cdigo Civil Portugus e Respetiva Exposio de Motivos, in Revista da Faculdade de
Direito de Lisboa, Volume IX , 1953, pg. 144 e seguintes, e Volume X , 1954 , pg.145 e seguintes ,e in Boletim do
Ministrio da Justia, n 83-fevereiro -1959, pg.114 e seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Cdigo Civil Anotado,
II Volume, 4Edio, Coimbra Editora, pag. 1142 e seguintes; Jos Engrcia Antunes, ob. cit. e est. cit , loc cit. Pedro Pais
Vasconcelos , ob cit , loc cit; Menezes Cordeiro, Manual de Direito Comercial, 2Edio, Almedina, 2007, pagina 693 e
seguintes, e Manual de Direito Bancrio 4Edio, 2012, paginas 623 a 648, onde se faz uma rigorosa caraterizao
concetual e das diferenas de regimes jurdicos aplicveis aos mtuos civis regulados no Cdigo Civil - artigos 1142 a
1151, aos mercantis, regulados no Cdigo Comercial - artigos 393, 394 e 395 e aos mtuos bancrios previstos nos
artigos 362 e 363 do Cdigo Comercial e no Regime Geral das Instituies de Crdito, aprovado pelo Decreto-Lei n
298/92, de 31 de dezembro, objeto de sucessivas alteraes, designadamente pelo Decreto-Lei n 201/2002, que
republicou em anexo a sua verso consolidada e entre outros pelo Decreto-Lei n 145/2006, de 31 de julho. Menezes
Cordeiro analisa em detalhe os vrios regimes de juros remuneratrios e de mora aplicveis aos diferentes tipos de
mutuo enunciados sendo inequvoco quando afirma que a obrigao de juros- ou simplesmente, juros est no
cerne do mtuo e que pressupe uma outra a de capital e reafirma a ideia de que a conceo de que s produz
os seus efeitos pela entrega da coisa est em cara regresso, no havendo, no seu entender tal como sucede com
o depsito - em admitir, ao lado do mtuo tpico real, mtuos consensuais ou seja, atpicos; e por ltimo, cfr. tb.
Manuel Janurio da Costa Gomes, Contratos Comerciais - I Contratos Comerciais Em Geral - II Contratos Bancrios,
Almedina, pgina 259 e seguintes. O que verdadeiramente distingue o mtuo civil do mtuo comercial do mtuo bancrio
conexo do primeiro com o caracter comercial dos atos comerciais que se destinam a financiar e no pela qualidade de
comerciante do mutuante. Ou seja, se se destinam a financiar transaes comerciais. Ora as transaes comerciais esto
reguladas para alm da disciplina dos atos de comrcio prevista no artigo 2 do Cdigo Comercial no artigo 3, alnea a)
do Decreto-Lei n 32/2003, de 27 de abril, como constituindo qualquer transao entre empresas ou entre empresas e
entidades pblicas, qualquer que seja a respetiva natureza, forma ou designao, que origem ao fornecimento de
mercadorias ou prestao de servios contra uma remunerao.
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verdadeiros emprstimos e, como tal devem ser registados, de harmonia com o entendimento
vertido na Decision of Eurostat on government deficit and debt - The statistical recording of
some operations related to trade credits incurred by government units, de 31 de Julho de
2012140.
268. Dito isto, e uma vez que a dvida IF, assumida atravs do contrato de confirming, no foi
evidenciada no Balano do MS como dvida financeira, mas antes como dvida a fornecedores,
conclui-se que tal tratamento contabilstico no coerente com a sua verdadeira natureza
jurdica, econmica e financeira. Com efeito, estas operaes deveriam ter sido evidenciadas
como dvida a instituies financeiras numa subconta 23.x Emprstimos obtidos/x.
269. A este propsito, valem aqui, mutatis mutandis, as apreciaes feitas no mbito da anlise aos
ARD seguidos de cesso de crditos, em virtude de, luz do princpio da prevalncia da
substncia sobre a forma, ambas as situaes consubstanciarem verdadeiros emprstimos e
como tal deverem ser abordados, quer do ponto de vista do tratamento jurdico, quer do
ponto de vista do tratamento financeiro e contabilstico.
270. No obstante, e porque nunca ser demais diz-lo, reitera-se que embora o POCAL no
consagre expressamente aquele princpio, no deixa de o fazer indiretamente, ao estabelecer
que a aplicao dos princpios contabilsticos deve conduzir obteno de uma imagem
verdadeira e apropriada das contas141. Ora, este princpio bsico impe que as contas
possuam as caractersticas qualitativas de relevncia e fiabilidade, pelo que as demonstraes
financeiras no podem iludir os seus utilizadores sob pena de se distorcerem os objetivos que
se visa atingir com a prestao de contas.
271. importante porm notar que as vinculaes da estabilidade oramental e da
sustentabilidade das finanas pblicas aplicveis a todas as entidades do setor pblico
administrativo, incluindo as entidades publicas reclassificadas, expressamente acolhidas na
LEO e no RFALEI pressupe hoje, para efeitos de consolidao oramental, a prevalncia da
substncia sobre a forma, quer no que diz respeito delimitao subjetiva e objetiva do
permetro de consolidao142.
Deciso implementada pelos Estados-Membros a partir de abril de 2013 para efeitos do Procedimento relativo aos
dfices excessivos estabelecido no Regulamento (CE) n. 3605/93 do Conselho, de 22 de novembro de 1993, relativo
aplicao do protocolo anexo ao Tratado que instituiu a Comunidade Europeia, alterado pelo Regulamento (CE) n.
475/2000 do Conselho, de 28 de fevereiro de 2000. A Deciso teve por fundamento o parecer do Committee of Monetary,
Financial and Balance of Payments Statistics, assinado pelo seu Chairman Joo Cadete de Matos em 26 de julho de 2012.
140
141
Veja-se Ponto 3.2 do POCAL.
Cfr. Guilherme W. dOliveira Martins, Consolidao Oramental e Politicas Financeiras, Almedina, Coimbra, 2014,
pgina 191 e segts; sobre as diferenas ente a contabilidade pblica e a contabilidade nacional cfr. Maria Antnia Jorge
142
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Tribunal de Contas
272. Acresce que tratando-se de um mtuo, no foi observado o regime jurdico de contrao de
emprstimos, previsto no Ttulo IV da LFL143 em vigor data, a realizao de consultas a
vrias instituies de crdito, a aprovao pelos rgos municipais competentes e a sua
subsuno num dos tipos de emprstimos a expressamente previstos, a observncia dos
limites de endividamento de curto, mdio e longo prazo, ou o recurso a contratos de
reequilbrio ou de saneamento financeiro.
273. Com efeito, os municpios s poderiam contrair emprstimos de curto, mdio e longo prazo,
atravs de instituies de crdito para o efeito autorizadas, incluindo os emprstimos para
reequilbrio e saneamento financeiro, previstos nos artigos 40 e 41 da LFL, e regulados no
Decreto-Lei n. 38/2008, de 7 de maro, ento vigentes.
274. O que, alis, veio a verificar-se em 2013, quando a autarquia contraiu sete emprstimos para
saneamento financeiro, no montante global de M 37,2, com os quais procedeu
regularizao, entre outras, das dvidas ao Banco Santander Totta, emergentes do contrato de
confirming.
de Jesus, A contabilidade Publica e a Contabilidade Nacional: Principais divergncias e Implicaes no Dfice Pblico em
Portuga, Fundao Gulbenkian e Fundao para a Cincia e Tecnologia, Agosto de 2010, pg.s 217 e seg.
No caso concreto, estas operaes de financiamento devero ser analisadas luz do regime de crdito pblico, em
especial das regras da contrao de emprstimos consagradas no direito financeiro local vigente data.
143
O n. 1 do artigo 238. da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) consagra o princpio da autonomia financeira das
autarquias locais, nele se compreendendo, entre outras, a autonomia creditcia, isto , a capacidade de recurso ao crdito.
Neste sentido, o n. 1 do artigo 38. da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, dispunha que os municpios podem contrair
emprstimos e utilizar aberturas de crdito junto de quaisquer instituies autorizadas por lei a conceder crdito, bem
como a emitir obrigaes e celebrar contratos de locao financeira nos termos da lei.
Porm, o princpio da sustentabilidade das finanas pblicas, bem como os princpios da estabilidade e consolidao
oramental legitimam a imposio de constrangimentos acumulao de endividamento.
De forma a garantir o cumprimento dos objetivos do Governo em matria de dfice e dvida pblica no mbito do Pacto de
Estabilidade e Crescimento (PEC) da Unio Europeia, a LFL (artigo 39) e as LOE subsequentes (nomeadamente os artigos
53 da Lei n. 55-A/2010, de 31.12, 66 da Lei n. 64-B/2012, de 30.12 e 98 da Lei n. 66-B/2012, de 31.12)
estabeleceram limites de recurso ao crdito pblico.
Em sntese, podemos ento afirmar que as autarquias locais estavam sujeitas a um regime legal de crdito fortemente
enformado pelos princpios do interesse pblico e da legalidade, que determinam, entre outros aspetos, a fixao legal das
condies a que os emprstimos devem obedecer.
Neste captulo, importa trazer colao o disposto nos artigos 38 e 39 da LFL, que estabeleciam que os municpios
podiam contrair emprstimos de curto prazo, com maturidade at 1 ano, para ocorrer a dificuldades de tesouraria ou
emprstimos a mdio e longo prazos para aplicao em investimentos os quais deviam ser devidamente identificados no
respetivo contrato, ou ainda para proceder ao saneamento ou ao reequilbrio financeiro dos municpios, com prazos de
maturidade entre 1 e 10 anos, ou superior a 10 anos, consoante se trate de contratos de mdio ou contratos de longo
prazo.
Tendo em conta o disposto no artigo 3 alnea b) da Lei n. 7/98, de 3 de fevereiro, a dvida pblica fundada aquela que
contrada para ser totalmente amortizada num exerccio oramental subsequente ao exerccio no qual foi gerada.
De acordo com o disposto na alnea a) do n. 1 do artigo 46 e da alnea c) do n. 1 do artigo 2 da LOPTC, esto sujeitos
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas, todos os atos de que resulte o aumento da dvida pblica fundada das
autarquias locais.
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275. Saliente-se que, para alm daqueles instrumentos legais, subsistiram outros regimes
excecionais que previam outros instrumentos de recurso ao financiamento junto de
instituies de crdito com vista regularizao de pagamentos em atraso, a saber: o PREDE,
PPTH e o PAEL144.
tais como, normas de competncia, designadamente a autorizao da assembleia municipal
consoante os casos e os tipos de emprstimo, e existncia ou no de situaes de
desequilbrio financeiro estrutural ou conjuntural, procedimentos de clculo para
observncia dos limites de endividamento lquido e sujeio a visto do Tribunal de Contas145.
277. certo que as operaes complexas em anlise foram celebradas em 2011 e a Decision of
Eurostat on government deficit and debt - The statistical recording of some operations related
to trade credits incurred by government units, s foi aprovada em 31 de Julho de 2012,
preconizando que, para efeitos de apuramento da dvida e dfices pblicos, tais operaes
complexas sejam reclassificadas como um emprstimo e, como tal, relevar para o cmputo da
dvida pblica.
278. Porm, saliente-se que a qualificao como verdadeiros emprstimos de operaes
complexas com contornos semelhantes aos aqui analisados foi reiteradamente assumida no
passado pelo Tribunal de Contas em sede de fiscalizao prvia, de fiscalizao sucessiva e de
julgamento de responsabilidades146. A deciso do EUROSTAT veio confirmar a justeza e a
correo tcnica e jurdica da orientao uniforme do Tribunal de Contas.
aprovados pela RCM n. 34/2008, de 22 de fevereiro e RCM n. 191-A/2008, de 27de novembro, ao abrigo do disposto no
n. 3 do art. 128 da Lei n. 67-a/2007, de 31 de dezembro e no n. 3 do artigo 173 da Lei n. 64-A/2008, de 31 de
144
145
Vide, neste sentido, em sede de fiscalizao prvia, o Acrdo n. 48/2003 11.ABR.03 1S/SS, confirmado pelo
Acrdo n. 29/03 1.JUL.03 1S/PL.
146
Vide, igualmente, em sede de julgamento de responsabilidade financeiras, os Acrdos da 3. Seco, em especial, o

Acrdo n. 2/2009 (processo n. 2/2008 JRF da Seco Regional da Madeira) e o Acrdo n. 1/2011, da 3
Seco.
Em sede de fiscalizao sucessiva, cfr. nomeadamente, os Relatrios de Auditoria da 2. Seco do Tribunal de Contas
n.os 8/2010, Endividamento e Relaes Financeiras com o Setor Empresarial do Municpio de Lisboa (exerccios 20052007); n. 40/2010 - Endividamento e Relaes Financeiras com o Setor Empresarial do Municpio do Porto; n.
19/2011 Relaes Contratuais entre o Municpio de Portimo e o Setor Empresarial Local; n. 7/2012
Execuo do Plano de Saneamento Financeiro do Municpio de Aveiro.
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Tribunal de Contas
279. A factualidade descrita, que d conta de que as operaes em causa configuram negcios
jurdicos complexos com a finalidade de consolidar dvida comercial de curto prazo
vencida147, traduzindo-se na modificao objetiva da relao jurdica inicial em relaes
jurdicas emergentes de mtuos mercantis celebrados entre os credores e o Municpio,
seguida de cesso de crditos a instituies financeiras, consubstancia uma operao
financeira de consolidao de dvida junto de instituies de crdito que, data da
prtica dos factos, se encontrava vedada aos municpios pelo n. 12 do artigo 38 da LFL (Lei
n. 2/2007, de 15 de janeiro).
280. Face LFL, os municpios s estavam autorizados a celebrar contratos de emprstimos e
utilizar aberturas de crdito diretamente junto de instituies de crdito148, bem como a
emitir obrigaes e a celebrar contratos de locao financeira.
281. O mesmo dizer que no estavam autorizados a celebrar contratos de mtuo mercantil com
empresas comerciais, com obrigao de reembolso e juros remuneratrios e com prazos
prestacionais superiores a mais de um ano econmico com vista datio pro solvendo das
obrigaes comerciais contradas pelo Municpio atravs de contratos de prestao de bens,
servios ou empreitadas. Este tipo de operaes de negociao de financiamento junto de
empresas credoras do Municpio, cujo objeto social no integrava a prtica de atos bancrios,
estava-lhes vedado em absoluto.
282. A celebrao destes contratos de mtuo mercantil, com fundamento nos artigos 394 e
seguintes do Cdigo Comercial, tendo em vista a datio pro solvendo de obrigaes
comerciais do MS, nos termos do artigo 840 do Cdigo Civil, carecia de disposio legal
permissiva, uma vez que no encontrava acolhimento no regime jurdico do endividamento
autrquico previsto no Ttulo IV da LFL nem no princpio da tipicidade das formas de
endividamento a previstas.
283. Ou seja, para consolidar dvida de curto prazo, o municpio apenas poderia ter contrado com
instituies de crdito para o efeito autorizadas, emprstimos para reequilbrio ou
saneamento financeiro, previstos nos artigos 40 e 41 da LFL, e regulados no Decreto-Lei n.
38/2008, de 7 de maro.
147
Vide, neste sentido, o Acrdo n. 2/2009 3 Seco, do Tribunal de Contas, j citado.
O que veio a suceder em 2014, com a celebrao do contrato de saneamento financeiro, com que procedeu, entre
outros, amortizao do capital em dvida aos bancos adquirentes dos crditos e ao pagamento dos encargos financeiros
adicionais emergentes das operaes em anlise.
148
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tais como: normas de competncia, designadamente a autorizao da assembleia municipal
consoante os casos e os tipos de emprstimo, a existncia de situaes de desequilbrio
financeiro estrutural ou conjuntural, procedimentos de clculo para observncia dos limites
de endividamento lquido e sujeio a visto do Tribunal de Contas149.
285. Com efeito, os municpios estavam e esto sujeitos a um regime de crdito fortemente
condicionado pelos princpios do interesse pblico e da legalidade, que determinavam e
determinam que o endividamento municipal deve orientar-se por princpios de rigor e
eficincia, prosseguindo os objetivos fundamentais de (i) minimizao de custos diretos e
indiretos numa perspetiva de longo prazo; (ii) garantia de uma distribuio equilibrada de
custos pelos vrios oramentos anuais; (iii) preveno de excessiva concentrao temporal
de amortizao, e; (iv) no exposio a riscos excessivos (Cfr. artigo 35) 150/151.
286. Para a prossecuo dos objetivos fundamentais acima enunciados, a LFL tipificava as formas
de endividamento municipal, a respetiva finalidade, o regime152, e os limites de
endividamento: lquido, de curto, e de mdio e longo prazo153. Os n.os 2 a 12 do artigo 38 da
LFL, regulam os termos e as condies a que est sujeito o recurso ao crdito pblico e que
devem ser entendidas como estabelecendo um numerus clausus.154
287. Neste contexto, os negcios jurdicos complexos em que se traduzem o contrato de
confirming e os contratos de cesso de crditos que lhe sucedem, acima sobejamente
analisados e caracterizados, fogem, por esta via, apertada disciplina do regime de crdito
149
Normativo reproduzido no atual artigo 48 da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro, que revogou a Lei n. 2/2007, de 15
de janeiro.
150
Veja-se o Acrdo n. 2/2009 3. Seco, PL que refere ser () esta filosofia de rigor que subjaz e fundamenta o
estabelecimento de limites ao endividamento municipal e que se adequa aos princpios estabelecidos nos artigos 9, 84 e
seguintes da Lei de Enquadramento Oramental.
151
Vd. Vital Moreira, Emprstimos Municipais, Autonomia Local e Tutela Governamental, Revista de Direito Regional e
Local, n. 3, julho/setembro, Braga, 2009, pg. 55.
152
153
Artigos 36, 38, n. 2, 3, 4, 6, 7 e 39 da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro.
Veja-se, neste sentido, o Acrdo n. 1/2011, da 3 Seco/PL, que concluiu que integrando-se toda a factualidade
apurada, na estatuio dos normativos caracterizadores dos emprstimo e dos endividamentos municipais violando,
objetivamente, as normas que probem, expressamente, tais procedimentos independentemente dos nomes que se lhes
queiram chamar resulta ipso facto, preenchido o principal pressuposto da punio do agente: com a sua conduta
causou, direta e necessariamente, a violao de tais normativos proibitivos e, porque da resultou um comprovado
incremento (ilegal) do endividamento financeiro municipalatingiu o cerne da previso, ou estatuio legal, constante das
als. b) e f) do art. 65 da Lei n. 98/97 de 26/08.
154
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Tribunal de Contas
pblico e ao princpio da tipicidade dos instrumentos de endividamento municipal previsto
na LFL.
288. Foi esta apertada disciplina do regime de crdito pblico que levou o EUROSTAT, em 2012, a
qualificar estas operaes como verdadeiros emprstimos, independentemente da sua forma
jurdica, e que, em 2013, levou o novo regime financeiro das autarquias locais (RFALEI)155, a
proibir expressamente os municpios de celebrar () contratos com entidades financeiras ou
diretamente com os credores, com a finalidade de consolidar dvida de curto prazo, sempre que
a durao de acordo ultrapasse o exerccio oramental () (artigo 49, n. 7, alnea c)).
289. Nesta conformidade, tem-se por adquirido que este tipo de operaes no tinha acolhimento
ou fundamento jurdico no Ttulo IV da LFL ento em vigor156. E tambm no encontrava
previso nos instrumentos legislativos e regulamentares de carcter excecional
sucessivamente aprovados pelo Governo ou pela Assembleia da Repblica, com vista
celebrao de contratos de emprstimo junto de instituies de crdito com o propsito
exclusivo de liquidar dvidas comerciais vencidas e em mora e com pagamentos em atraso,
ate entrada em vigor da LCPA e respetiva regulamentao. Com a entrada em vigor desta
Lei so previstos mecanismos atpicos de renegociao de dvidas vencidas, em mora, a que
correspondessem pagamentos em atraso, sob qualquer forma e condio, data da sua
entrada em vigor.
290. Estes mecanismos atpicos coexistem posteriormente com outros instrumentos como os
previstos no Programa de Apoio Economia Local (PAEL) aprovado pela Lei n 43/2012, de
28 de agosto e que configuram emprstimos a contrair pelos Municpios junto do Ministrio
das Finanas, at ao limite mximo de uma linha de crdito fixado na Lei do Oramento do
Estado para 2012, para liquidar dividas vencidas at 31 de maro de 2012.
291. Aquela abertura constante da LCPA (republicada pela Lei n. 22/2015, de 17 de maro) e
respetiva regulamentao (Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho), autorizou a
regularizao dos pagamentos em atraso, at 31 de dezembro de 2014, atravs de planos de
pagamento que poderiam ter um prazo no superior a cinco anos, ou dez anos, desde que
155
Aprovado pela Lei n. 73/2013, de 3 de setembro.
Como observa Srgio Gonalves do Cabo, in Saneamento e reequilbrio municipal, Revista de Finanas Pblicas e
Direito Fiscal, Ano II, n. 2 Vero, IDEEF, embora permitido pelas sucessivas Leis das Finanas Locais, o endividamento
Municipal sempre foi rodeado das maiores cautelas, numa primeira fase devido ao modo de financiamento dos municpios
assente fundamentalmente em transferncias do oramento de Estado e a necessidade de garantir o equilbrio das finanas
municipais, devido necessidade de assegurar o equilbrio do conjunto do Setor Pblico Administrativo (SPA) (). Nesta
conformidade, no de estranhar que as sucessivas leis das finanas locais tenham procurado demarcar as circunstncias
em que era admitido o endividamento municipal, quer limitando o seu montante, quer restringindo os seus encargos anuais
com amortizaes e juros, quer ainda condicionando o recurso ao crdito em funo das finalidades do emprstimo.
156
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50% da dvida fosse paga em prazo no superior a 5 anos, nos casos em que a entidade
demonstrasse, justificadamente e em termos claros, que aquele prazo iria conduzir ao
incumprimento da LCPA. Contudo, vigorou apenas at entrada em vigor do RFALEI.
292. A partir da entrada em vigor do RFALEI, expressamente proibida, salvo nos casos previstos
na lei, a celebrao de contratos com entidades financeiras ou diretamente com os credores,
tendo por finalidade consolidar dvida de curto prazo.
293. Com a entrada em vigor do RFALEI e uma vez aprovada a respetiva regulamentao
especfica, os Municpios em situao de desequilbrio estrutural podero celebrar
emprstimos, sujeitos a fortes medidas de condicionalidade aprovadas pelo Ministro das
Finanas e pelo Membro do Governo responsvel pelas autarquias locais, com o Fundo de
Apoio Municipal.
294. Este juzo de no conformidade destas operaes com as normas legais aplicveis e de acordo
com a interpretao uniforme do Tribunal de Contas, em sede fiscalizao prvia, sucessiva e
de julgamento de responsabilidades financeiras, conduziria concluso da eventual
existncia de ilcito financeiro de carater sancionatrio, nos termos do artigo 65, n 1, alnea
b), da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas
(LOPTC).
295. No entanto, a entrada em vigor da LCPA e do Decreto-Lei n 217/2012, de 21 de junho,
configura objetivamente a entrada em vigor de uma lei posterior mais favorvel, deixando
assim a celebrao das operaes sub judice de constituir infraes financeiras, por fora da
aplicao do artigo 2, n 4, do Cdigo Penal157.
296. Com a entrada em vigor do RFALEI, este tipo de operaes est interdito para o futuro. No ,
porm, possvel aplicar esta nova proibio, com efeito retroativo s operaes examinadas,
por fora do disposto no artigo 2, n 1, tambm do Cdigo Penal.
297. E tambm no ser juridicamente possvel da extrair consequncias jurdico-financeiras de
caracter sancionatrio aos responsveis pelas operaes examinadas e censuradas, ficando
assim excluda a imputao de responsabilidades financeiras.
Cfr. Manuel Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal Portugus, Parte Geral Verbo Editora, pg. 114 e seguintes; e
Lies de Direito Penal, Parte Geral, Volume I, A Lei Penal, Almedina, pg.s 65 e seg.; Jorge Figueiredo Dias, Direito
Penal _Parte Geral, Tomo I, Questes Fundamentais_ A Doutrina Geral do Crime, Coimbra Editora, pag. 177 e seguintes, Jos
Faria e Costa, Noes Fundamentais de Direito Penal, Coimbra Editora, 3 Edio, pg. 77 e seguintes; Maria Fernanda
Palma, Direito Penal_ Parte Geral_ A teoria geral da infrao como teoria da deciso penal, AAFDL, 2013.
157
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Tribunal de Contas
Contraditrio
sobre a presente matria apresentaram as seguintes alegaes:
Relativamente definio do contrato em causa, o Municpio nunca entendeu o contrato
Tempo Certo Pagamento a Fornecedores, como um contrato de confirming, tal como vem
adjetivado no Relato de Auditoria, pois foi celebrado com o objetivo de permitir o pagamento de
faturas j vencidas e no pagas, quando por natureza o confirming se reporta ao pagamento de
crditos vincendos.
() neste mbito, e por comum acordo entre o Municpio, os fornecedores e a instituio
financeira, foram elaboradas listas identificativas de documentos por pagar, informando o
Banco sobre a identificao dos fornecedores e dos valores em causa.
Face ao exposto, em relao a esta questo abordada no Relato de Auditoria, tambm se
aplicam as mesmas razes anteriormente invocadas de que este contrato nunca foi entendido
pelos membros dos rgos do Municpio como um mtuo bancrio, mas antes, como um acordo
com o objetivo de alcanar a prorrogao dos prazos de pagamento dos prazos de vencimento
das obrigaes de pagamento assumidas perante os fornecedores.
Tambm foi esta a justificao para as irregularidades apontadas nesta parte do Relato, isto ,
a falta de conscincia de que o contrato revestia a natureza de um mtuo bancrio, vedado por
lei.
() no que respeita ao projeto de recomendaes nsito nesta parte do Relato de Auditoria, de
assinalar que com a elaborao do Plano de Consolidao Oramental e respetiva aprovao
ficaram criadas as condies indispensveis para a implementao da primeira recomendao,
no oramento de 2013, com a consolidao nos oramentos seguintes, sendo prova as execues
oramentais e os saldos de gerncia para exerccios seguintes, que apresentam constante
evoluo positiva ().
Em relao segunda recomendao, foram acrescidos novos procedimentos e modelos de
relatos mensais sobre a execuo oramental e controlo de respetivos desvios, para permitir a
tomada atempada de deciso ().
299. O teor das alegaes aduzidas pelos responsveis e acima transcritas vm confirmar os
fundamentos de facto e de direito que sustentaram a anlise do contrato celebrado e cujos
contornos nos levou a concluir estar perante um tpico contrato de confirming, em
158
Vd. Anexos II-A.
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consonncia com as regras da hermenutica jurdica que nos diz que um dado negcio s
pode qualificar-se de certo tipo159, na medida em que cumpra a funo econmica e social
desse mesmo tipo160.
300. Com efeito, os factos so inequvocos: o cenrio que se colocou autarquia foi a incapacidade
de solver atempadamente os encargos assumidos levando-a a incorrer numa situao de
mora reiterada perante os credores. A estrutura contratual ento desenhada para dar
resposta a esta situao patolgica161 consistiu no recurso a uma operao complexa que
permitiu ao municpio obter os fundos necessrios para pagar aos credores, envolvendo o
reescalonamento dos prazos de pagamento da dvida principal associada a obrigaes
acessrias de juros remuneratrios, taxas e comisses bancrias assumidas perante a
instituio financeira, tal como previamente demonstrmos.
301. Na realidade, o que est em causa um financiamento, pois a conexo entre os contratos de
confirming e as comunicaes de remessa de envio e o contrato de cesso de crditos ao
Banco, traduz-se numa modificao da relao jurdica emergente dos contratos de prestao
de servios e empreitadas originrios com vista sua transformao numa relao muturia,
com novos prazos de vencimento, sujeita a prestaes acessrias de juros, taxas e comisses
bancrias pagas pela autarquia ao banco, mas que s sero exigveis aps a transmisso dos
crditos pelos fornecedores.
302. Em suma, uma operao financeira complexa unitria com natureza predominantemente
financeira de operao de crdito destinada a financiar as dvidas vencidas do municpio, em
coerncia com o que sustentmos no mbito da anlise aos ARD. Em ambos os casos esteve
presente a finalidade de amortizar dvidas de curto prazo, que se encontrava vedada pelo n.
12 do artigo 38 da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, em vigor data, que proibia quaisquer
formas contratuais tendentes a produzir o mesmo resultado.
303. Ressalva-se, todavia, tal como j havia sido afirmado em sede de Relato, que a entrada em
vigor da LCPA e do Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho, consubstanciou objetivamente
a entrada em vigor de uma lei posterior mais favorvel, deixando estas operaes de
configurar infraes financeiras desde a data de entrada em vigor destes diplomas, por fora
Apesar de ser um contrato inominado, o confirming um contrato comum na praxis negocial, constituindo por isso um
contrato socialmente tpico. Ana Lcia da Silva Gonalves, Ob. Cit.
159
(). De facto, toda a interpretao jurdica vai predisposta no s ao fim de entender mas tambm ao fim de agir.
Trata-se sempre, com ela, de determinar o contedo preceptivo de um quid juridicamente relevante e significante, que,
como tal como preceptivo ordena ou pauta condutas. E. Santos Jnior, Sobre a Teoria da Interpretao dos negcios
Jurdicos Estudo de Direito Privado, 1988, AAFDL, pgina 46.
160
161
Sobre a patologia das obrigaes vide Jos Carlos Brando, Ob. Cit., pginas 360 a 401.
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Tribunal de Contas
da aplicao do n. 4 do artigo 2 do Cdigo Penal, ficando assim excluda a imputao de
responsabilidades financeiras.
justificando-se que o atual rgo executivo do MS d pleno acatamento s recomendaes
formuladas.
Juzo de auditoria
305. Pelo exposto, o Tribunal formula um juzo de censura aos responsveis que celebraram o
contrato de confirming denominado Tempo certo pagamento a fornecedores, respetivas
alteraes e prorrogaes (Alfredo Monteiro da Costa, Joaquim dos Santos e Jorge Dias
Gonalves, Presidente, Vice-presidente e Vereador, respetivamente), na medida em que foi
uma gesto oramental pouco prudente de assuno de compromissos sem garantias efetivas
de receitas e de fundos de tesouraria para cumprir pontualmente as obrigaes jurdicas
assumidas perante terceiros que conduziu s dvidas e aos atrasos nos pagamentos e,
consequentemente, ao recurso a estas operaes financeiras complexas que configuram, do
ponto de vista da causa dos negcios jurdicos e da funo econmica, verdadeiros
emprstimos, no conformes lei ento em vigor;
Recomendaes

garantia de arrecadao de receitas que permitam o cumprimento pontual das obrigaes
assumidas, de molde a no incorrer na obrigao de pagar juros de mora, juros
remuneratrios, spread e comisses, que acarretem para a autarquia encargos financeiros
adicionais no justificados do ponto de vista do interesse pblico e da satisfao das
necessidades coletivas locais;
Aperfeioar o sistema de controlo interno implementado de modo a permitir monitorizar,

a todo o tempo, a adequao do ritmo de realizao das despesas ao ritmo de arrecadao
das receitas, tendo em vista garantir que as obrigaes assumidas perante terceiros sejam
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3.1.3. RENEGOCIAO DE EMPRSTIMOS BANCRIOS

Os Factos
306. Em 03.06.2011, o Presidente da CMS, Alfredo Monteiro da Costa, considerando o atual
quadro de restries, que tem originado muitos constrangimentos na nossa tesouraria, criando
dificuldades na assuno dos compromissos assumidos solicitou Caixa Geral de Depsitos
(CGD), a introduo de um perodo intercalar de diferimento do capital, mantendo-se apenas o
pagamento dos juros, em trs contratos de emprstimos de mdio e longo prazo, abaixo
identificados, visados pelo Tribunal de Contas, nos seguintes termos:
Quadro 17 Contratos de emprstimo objeto de renegociao
Un: Euro
Ano
Montante
2000
M 7.482
2002
M 24.940
2007
M 7.000
Objeto
Financiamento de
projetos e obras
municipais
Prazo
Perodo intercalar de diferimento
13 anos
18.01.2011 - 18.01.2013
20 anos
22.10.2010 - 22.10.2012
20 anos
06.01.2011 - 06.01.2013
24
meses
307. Em 09.06.2011, a CGD informou que estava recetiva a conceder as facilidades solicitadas, sob
a forma de introduo de um perodo intercalar de deferimento (), mantendo inalteradas as
demais condies contratuais em vigor em cada emprstimo, designadamente, o prazo global, a
taxa de juro e a periodicidade dos reembolsos, introduzindo-se, porm, uma comisso de gesto
de 1,5% ao ano sobre o saldo devedor, a cobrar em simultneo com os demais encargos.
308. Em 20.06.2011, o PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, aceitou as condies propostas pela CGD,
pelo que em 01.07.2011, celebraram as adendas aos respetivos contratos, cujas clusulas
nicas acrescentaram as seguintes clusulas aos contratos iniciais:
Perodo intercalar de diferimento Neste perodo sero apenas devidos juros (), e
pagos em prestaes semestrais.
Comisso - Ser ainda devida uma comisso de gesto de 1,5% ao ano, a cobrar ao
semestre com os demais encargos (Capital e Juros), at ao final do prazo.
309. Entre 2011 e 2014, a aplicao da comisso de 1,5% ao ano sobre o saldo devedor dos
emprstimos em referncia, gerou para o MS uma despesa acrescida de 1.469.873, a seguir
discriminada:
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Tribunal de Contas
Quadro 18 Comisses (2011-2014)
Un: Euro
Ano
Contrato
Emprstimo
Comisses
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
31.12.2014
2000
M 7.4
14.316
28.633
28.633
2002
M 24.9
277.455
254.334
270.707
243.351
2007
M 7.0
51.086
102.171
102.171
97.016
342.857
385.138
401.511
340.367
TOTAL
Fonte: Mapa de emprstimos de mdio e longo prazo
1.469.873
310. Importa salientar que o contrato de emprstimo celebrado em 2000 tinha um prazo de 13
anos e foi amortizado em 2013 e que os contratos de emprstimo celebrados em 2002 e 2007
tm um prazo de vencimento de 20 anos, pelo que vigoraro at 2022 e 2027,
respetivamente. Assim, e uma vez que a comisso de 1,5% ao ano sobre o saldo devedor ser
devida at ao final do prazo, tambm ela vigorar at 2022 e 2027.
311. O que no impediu o MS de suportar juros moratrios pelo no cumprimento tempestivo dos
prazos prestacionais de reembolso do capital mutuado, antes e aps o perodo intercalar de
diferimento, que entre 2010 e 2011 e entre 2013 e 2014, totalizaram 36.696.
312. Por ltimo, refira-se que todos os atos que culminaram na celebrao das referidas alteraes
contratuais foram praticados pelo Presidente da Cmara sem que, previamente, tenha sido
obtida a aprovao ou autorizao do rgo deliberativo municipal e, bem assim, o visto do
Tribunal de Contas.
313. Quando questionado sobre a razo pela qual no foram observadas as normas injuntivas
relativas competncia dos rgos municipais e aos poderes de fiscalizao prvia do
Tribunal de Contas, o atual Presidente da CMS, Joaquim dos Santos, veio expor o seguinte:
Considerando que o Senhor Presidente da Cmara tinha competncia delegada para a realizao de
despesa at ao montante de 748.196,82 (), e dado que os encargos da comisso de gesto aplicada
pelo Banco ficaram muito aqum daquele montante, foi entendido que a aprovao da proposta da
CGD no carecia de ser previamente submetida Cmara Municipal.
Contudo, a Cmara Municipal aprovou as contas do ano, as quais, naturalmente, incluam todos os
encargos, inclusive, os relativos comisso de gesto aplicada pelo Banco.
No que respeita fiscalizao prvia desse Tribunal, dado que no houve modificao das condies
gerais dos emprstimos visados, tendo apenas sido acordado com a CGD a introduo de um perodo
intercalar e por prazo certo, de 24 meses, de diferimento do capital mutuado, mantendo-se
inalteradas as condies gerais de cada emprstimo, como resulta da proposta apresentada pelo
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Banco, entendeu-se no haver lugar aplicao da alnea a) do n. 1 do art. 46 da Lei de

Organizao e processo desse Tribunal.
314. A introduo de uma comisso de gesto de 1,5% ao ano, a cobrar ao semestre com os demais
encargos (Capital e Juros), at ao final do prazo, consubstancia, inequivocamente, uma
modificao das condies gerais dos emprstimos visados, formalizada atravs da
celebrao das respetivas adendas, geradora de novos e maiores encargos financeiros para o
Municpio, como acima se demonstrou, que no estavam previstos nos contratos inicialmente
visados, nem poderiam estar, em virtude de resultarem de circunstncias supervenientes que
o Tribunal de Contas no conheceu nem analisou.
Anlise
315. Os factos acima expostos demonstram que as referidas alteraes contratuais em apreo
modificaram as condies gerais de trs contratos de emprstimo visados pelo TdC, na
medida em que introduziram ex novo uma comisso de gesto que relativamente a dois
contratos de emprstimo ir vigorar at 2022 e 2027, respetivamente, traduzindo-se na
assuno de encargos adicionais que, tal como acima referido, s nos anos de 2011 a 2014,
ascendeu ao valor global de 1.469.873.
316. Por consequncia, a presente modificao das condies gerais dos emprstimos visados,
estava sujeita prvia:
Aprovao ou autorizao da Assembleia Municipal, rgo que detm a competncia
para, sob proposta da Cmara Municipal, Aprovar ou autorizar a contrao de
emprstimos nos termos da lei, conforme o disposto no artigo 53., n. 2, alnea d), da
Lei n. 169/99, de 18 de setembro, alterada e republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11
de janeiro;
Fiscalizao prvia do TdC, por fora do disposto no artigo 46, n. 1, a alnea a), in fine,
da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, com a redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de
agosto, de acordo com o qual Esto sujeitos fiscalizao prvia do Tribunal de Contas:
a) Todos os atos de que resulte o aumento da dvida pblica fundada dos servios e fundos
do Estado e das regies autnomas com autonomia administrativa e financeira, e das
demais entidades referidas nas alneas c) a e) do n. 1 do artigo 2., bem como os atos
que modifiquem as condies gerais de emprstimos visados.;
317. Nestes termos, no procedem as explicaes dadas pelo atual PCMS, devendo concluir-se que
as presentes alteraes aos trs contratos de emprstimo visados, desrespeitam as regras
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Tribunal de Contas
de realizao da despesa pblica, na medida em que no foram previamente
autorizados pelo rgo legalmente competente e, ainda, porque no foram submetidos
fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
318. Os vcios legais acima expostos, relativos incompetncia do PCMS para a prtica dos atos,
em razo da matria, e no submisso a fiscalizao prvia do TdC, legalmente devida, so
suscetveis de configurar a prtica de ilcitos financeiros tipificados nas normas das
alneas b) e h) do n. 1 do artigo 65 da LOPTC, respetivamente, passveis de responsabilidade
financeira sancionatria, ou seja, punveis com multa, nos termos do n. 2 do mesmo
normativo legal, que tem como limite mnimo o montante correspondente a 25 UC (
2.550,00) e como limite mximo, o correspondente a 180 UC ( 18.360,00).
319. A responsabilidade financeira sancionatria recai sobre o ento PCMS, Alfredo Jos
Monteiro da Costa, pela autoria material dos factos, seja pela prtica dos atos que se
traduziram na modificao dos trs contratos de emprstimo, sem a prvia aprovao ou
autorizao do rgo deliberativo legalmente competente para o efeito, seja pela omisso de
remessa das adendas e respetivo processo a fiscalizao prvia do TdC, quando a tal estava
obrigado nos termos do artigo 35, n. 1, alnea k) da Lei n. 169/99, de 18.09, alterada e
republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11.01.
320. Seja como for, sublinhe-se que os atos em causa que modificaram as condies gerais de trs
emprstimos visados resultaram da incapacidade do MS para cumprir tempestivamente as
suas obrigaes e solver atempadamente as suas dvidas, e traduziram-se na assuno de
encargos financeiros adicionais provenientes da introduo da comisso de gesto nos
mesmos contratos de emprstimo, representando um aumento de despesa pblica.
Contraditrio
sobre a presente matria apresentaram as seguintes alegaes:
Em 2011, no decurso da execuo dos contratos de emprstimo celebrados com a Caixa Geral
de Depsitos em 2000, 2002 e 2007, foi solicitada a introduo de um perodo intercalar de
diferimento do capital () com o objetivo de fazer face a dificuldades de tesouraria ().
A comisso de gesto de 1,5%/ano fixadas nas adendas () foi condio da Caixa Geral de
Depsitos e nica alternativa do Municpio do Seixal para conseguir continuar a cumprir suas
obrigaes.
162
Vd. Anexo II-A.
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Com efeito, no demais recordar que a referida situao do agravamento da situao social e
econmica que o Pas atravessou a partir de 2008 a que o Municpio do Seixal no foi alheio ()
gerou o desequilbrio conjuntural da situao financeira ().
A conduta adotada resultou assim, de um estado de necessidade desculpante determinado por
circunstncias supervenientes, atenta a situao exaustivamente demonstrada de imprevisvel e
abrupta de quebra de receitas desde 2009, com especial incidncia em 2011, para fazer face s
despesas oramentadas.
() Quanto competncia para a celebrao das mencionadas adendas, importa referir que a
mesma foi enquadrada no mbito da competncia delegada do Presidente da Cmara para a
realizao de despesa at ao montante de 748.196,82 euros () e, entendeu-se que a aprovao
da proposta da Caixa Geral de Depsitos no carecia de ser previamente submetida Cmara e
Assembleia Municipal, nem, por maioria de razo, de fiscalizao prvia do Tribunal de
Contas.
() Resulta do acima referido que as irregularidades apontadas nesta parte do Relato se
ficaram a dever falta de conscincia, de que as adendas aos contratos continham alterao s
condies gerais dos emprstimos e que por esse motivo careciam de ser previamente
submetidas Cmara e Assembleia Municipal e a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas.
Acresce ter presente que, analisando hoje os impactos decorrentes de, data (2011), no se ter
tomado a deciso de renegociao destes emprstimos bancrios, face s dificuldades de
tesouraria que o Municpio registava, no podemos deixar de referir que impactos seriam
extremamente negativos. Desde logo, colocando o Municpio na lista de incumpridores do Banco
de Portugal ()
Em conformidade com todo o exposto, impe-se solicitar que, nos termos do artigo 65, n. 9, da
Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas, seja relevada a responsabilidade
financeira (...).
322. As presentes alegaes mais no so do que a reproduo das informaes/justificaes
apresentadas pelo atual Presidente da Cmara, no decurso dos trabalhos de auditoria,
quando questionado sobre a razo pela qual no foram observadas as normas injuntivas
relativas competncia dos rgos municipais e aos poderes de fiscalizao prvia do
Tribunal de Contas (acima transcritas), com dois argumentos ex novo, quais sejam: um
alegado estado de necessidade desculpante e uma alegada falta de conscincia.
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Tribunal de Contas
323. Os argumentos apresentados no decurso da auditoria e agora reproduzidos j foram
apreciados e fundamentadamente refutados em sede de Relato de Auditoria, pelo que se
reitera a anlise a efetuada e respetivas concluses extradas.
324. Quanto aos dois novos argumentos agora apresentados, dir-se- que no se vislumbram os
alegados estado de necessidade desculpante e falta de conscincia, desde logo, porque um e
outro constituem causas de excluso da ilicitude cujos pressupostos normativos
legitimadores no se encontram preenchidos163.
325. Com efeito, atuaes desconformes lei no se compatibilizam com situaes onde o perigo
iminente resultou de uma situao para a qual os responsveis diretamente contriburam, ao
assumir compromissos sem garantias efetivas de receitas e de fundos de tesouraria para
cumprir pontualmente compromissos jurdicos firmes com terceiros, em desrespeito pelos
princpios e regras oramentais e de gesto de tesouraria.
326. Deve mesmo dizer-se que o responsvel em causa no agiu com o cuidado que era exigvel a
um Presidente de Cmara prudente na gesto de dinheiros pblicos. Na verdade, nunca
demais diz-lo, sobre o gestor de dinheiros pblicos recai o dever de demonstrar que os
recursos pblicos foram utilizados de forma legal, regular e conforme aos princpios e
normas de contabilidade aplicveis, o qual est associado a um regime de responsabilidade
jurdico-financeira.
327. Alis, a este propsito, o Acrdo n. 3/2007 - 3 Seco, do Tribunal de Contas, muito
elucidativo quando diz que A prpria circunstncia de no terem conscincia de que estavam
a violar disposies legais e a cometer infraes, quando so pessoas investidas no exerccio de
funes pblicas com especiais responsabilidades no domnio da gesto de recursos pblicos,
sujeitos a uma disciplina jurdica especfica, no pode deixar de merecer um juzo de censura.
Ora, quem aceita ou se candidata a determinados cargos tem que estar preparado para os
exercer e saber o indispensvel do respetivo contedo funcional ().
328. De resto, uniforme a jurisprudncia do Tribunal de Contas no sentido de que dever dos
responsveis financeiros atuarem sempre na prossecuo do interesse pblico e com
salvaguarda da legalidade financeira, o que no se verificou no caso em anlise, na medida em
que as presentes alteraes aos trs contratos de emprstimo visados, desrespeitam as
regras de realizao da despesa pblica, pois no foram previamente autorizados pelo rgo
Sem prejuzo dos deveres a que est sujeito o uso do estado de necessidade. Nomeadamente, o dever de adequada
fundamentao, respeito pelos princpios da proporcionalidade, igualdade, justia, imparcialidade, boa-f.
163
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legalmente competente e no foram submetidos fiscalizao prvia do Tribunal de Contas e

ainda geraram encargos financeiros adicionais para o MS de M 1,5.
formulada.
330. As condutas dos responsveis, apesar de censuradas pela primeira vez pelo Tribunal e apesar
de no terem sido objeto de recomendaes anteriores, ate realizao do contraditrio,
revelam um grau de culpa grave, no compaginvel com uma relevao da respetiva
responsabilidade financeira sancionatria, com fundamento no artigo 65, n. 9, da Lei
n 98/97, de 26 de agosto, republicada pela Lei n. 20/2015, de 9 de maro.
331. De resto uniforme a jurisprudncia do Tribunal de Contas no sentido de que quem
administra os dinheiros e o patrimnio dos outros, deve prestar contas pela sua
administrao. E tem o dever de demonstrar que as suas contas so fidedignas e sinceras e
que as transaes que lhes esto subjacentes foram praticadas de acordo com a disciplina
jurdico-financeira e de acordo com os princpios de contabilidade aplicveis ao sector
pblico administrativo (Cf. Acrdo n 2/2007, de 16 de maio, 3 S-PL Proc. N. 2-ROJRF/07 e Acrdo n. 3/2007, de 27 de junho Proc. N. 3 RO JRF/2006).
332. Os responsveis no atuaram como administradores prudentes e avisados de dinheiros e
ativos pblicos, uma vez que no foram ouvidas as estaes competentes e ainda porque
resultou dano para o errio pblico municipal.
333. Como se sabe a fronteira entre a culpa negligente e o dolo eventual por vezes muito tnue,
mas mesmo que subsista um juzo de censura a ttulo de neglicncia consciente, tal no impe
ao Tribunal que face ao artigo 65, n 9, da Lei n 98/97, de 26 de agosto, a responsabilidade
financeira sancionatria seja automtica e imperativamente relevada.
334. Da que se entende no ser de relevar a responsabilidade financeira sancionatria.
335. o que se decidir no Ponto 5, alnea b).
Juzo de Auditoria
336. Atento o acima exposto, o Tribunal emite o seguinte juzo de auditoria:
A presente modificao das condies gerais dos emprstimos visados, praticada pelo
PCMS, sem a prvia aprovao ou autorizao da Assembleia Municipal e sem a prvia
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Tribunal de Contas
fiscalizao do TdC, acarretou para o MS, at 2014, um aumento da despesa no valor de
M 1,5;
A modificao das condies gerais dos emprstimos resultou da incapacidade do MS para

cumprir tempestivamente as suas obrigaes e solver atempadamente as suas dvidas e
traduziram-se num especial aumento da despesa pblica;
Tais factos so suscetveis de configurar a prtica de ilcitos financeiros tipificados nas

normas das alneas b) e h) do n. 1 do artigo 65 da LOPTC, respetivamente, passveis de
responsabilidade financeira sancionatria, a recair sobre o ento PCMS, Alfredo Jos
Monteiro da Costa, pela autoria material dos factos.
Recomendao
Incrementar uma gesto equilibrada dos recursos pblicos, tendo em vista cumprir os
prazos de pagamento dos encargos assumidos perante instituies financeiras e
fornecedores de bens e servios, de molde a evitar a renegociao de dvida vencida e o
consequente aumento da despesa pblica.
3.1.4. ENCARGOS FINANCEIROS RESULTANTES DA MORA NOS PAGAMENTOS (2010-2014)

Os Factos
337. No quinqunio em anlise (2010-2014), os credores debitaram ao MS encargos financeiros
resultantes da mora nos pagamentos, que ascenderam ao valor global de M 10,3, do qual
o MS pagou, at 31.12.2014, o valor global de M 7,3, como a seguir se ilustra:
Quadro 19 Encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos (2010-2014)
Un.: Euros
Valor debitados
Total
Total
Origem
Debitado
Pago
2010
2011
2012
2013
2014
ARD c/cesso de crdito
ARD s/cesso de crdito
427.156
1.058.610
1.056.203
788.789
172.483
3.503.242
3.503.242
177.533
328.501
506.034
506.034
16.802
293.011
911.179
1.177.294
1.835.527
4.233.813
1.208.931
101
343.531
390.138
431.926
346.874
1.512.571
1.512.571
Contrato de Confirming
195.593
218.305
73.562
31.785
519.245
519.245
Contratos de Factoring
37.285
37.285
37.285
444.059
1.890.745
2.575.825
2.649.104
2.752.455
Fornecedores c/c
Contratos de Emprstimo
TOTAL
10.312.190
7.287.308
Fonte: Dados facultados pelo Municpio do Seixal
338. Atendendo respetiva fonte, os encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos
so debitados por instituies financeiras e por fornecedores, sendo certo que na maior parte
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dos casos a dvida foi cedida pelos fornecedores a instituies financeiras, como o caso dos
ARD com cesso de crdito, do Contrato de confirming e dos Contratos de factoring.
339. Tais encargos financeiros resultantes da mora nos pagamentos apresentam a seguinte
composio:
Juros moratrios164, juros remuneratrios165, spreads166 e comisses167 decorrentes da
celebrao de Acordos de Regularizao de Dvida (ARD) e dos contratos de cesso de
crdito que lhes esto associados e ainda de acordos de prorrogao dos respetivos
prazos de pagamento (Vd. Ponto 3.1.1.);
Juros moratrios, remuneratrios e spreads decorrentes da celebrao dos ARD sem
cesso de crdito;
Juros moratrios decorrentes do no pagamento das faturas dos bens, servios e
empreitadas, nos prazos de vencimento;
Juros moratrios168 pelo no cumprimento dos prazos de amortizao de trs contratos
de emprstimo de mdio e longo prazo e ainda comisses resultantes da renegociao
dos mesmos contratos (vd. Ponto 3.1.3.);
Juros moratrios, remuneratrios, spreads e comisses resultantes da celebrao do
Contrato de confirming pagamento a tempo certo e dos acordos de prorrogao dos
respetivos prazos de pagamento (vd. Ponto 3.1.2.);
Juros moratrios pelo no cumprimento dos prazos de pagamento dos contratos de
factoring.
340. Na origem dos encargos financeiros resultantes da mora est o no cumprimento tempestivo
ou em prazos excessivamente longos de pagamento das obrigaes pecunirias emergentes
A alnea e) do Decreto-Lei n. 58/2013, de 8 de Maio, que revogou o Decreto-Lei n. 344/78, de 17 de novembro,

alterado pelos Decretos-Leis n.s 429/79, de 25 de outubro, 83/86, de 6 de maio, e 204/87, de 16 de maio, define Juros
moratrios, os que visam indemnizar os prejuzos da instituio em resultado da mora do devedor no cumprimento das
obrigaes contratuais;
164
A alnea d) do n. 3 do Decreto-Lei n. 58/2013, define Juros remuneratrios, os que constituem remunerao do capital
ou como tal sejam convencionados.
165
O spread uma componente da taxa de juro, definida pelo banco, contrato a contrato, quando concede um emprstimo. O
spread acresce ao indexante usado nas operaes de crdito com taxa de juro varivel. O spread determinado pela
instituio de crdito, designadamente em funo do seu custo de financiamento, do risco de crdito do cliente e da relao
entre o montante do emprstimo e o valor do imvel. Vd. Banco de Portugal.
166
A alnea f) do mesmo Decreto-Lei define Comisses, as prestaes pecunirias exigidas aos clientes pelas instituies
como retribuio por servios por elas prestados, ou subcontratados a terceiros, no mbito da sua atividade.
167
Observa F. Correia das Neves que podem os juros surgir com carcter remuneratrio, retributivo, como
contraprestao onerosa pela disponibilizao do capital (). O juro convencionado como paga em emprstimo
remuneratrio, mas o devido pela no restituio do capital no momento prprio j de mora ou moratrio (), in
Manual dos Juros Estudo Jurdico de Utilidade Prtica, Livraria Almedina, Coimbra, 1989, pginas 28 e 29.
168
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Tribunal de Contas
dos contratos de prestao de servios e empreitadas, bem patente no prazo mdio de
pagamentos (PMP) (Vd. Quadro 7) do MS, que contribuiu decisivamente para a situao de
desequilbrio financeiro estrutural em que se encontrava o municpio, pelo menos, desde
2010 at 2013, segundo os critrios legalmente definidos na LFL e no regime jurdico do
saneamento e do reequilbrio financeiro169:
Quadro 20 Situao de desequilbrio financeiro estrutural/Reequilbrio financeiro
2010
2011
2012
2013
a)
Ultrapassagem do limite de endividamento a mdio e longo prazo
b)
Endividamento lquido superior a 175 % das receitas
c)
d)
Existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 50%

das receitas totais do ano anterior.
Rcio dos passivos financeiros, incluindo o valor dos passivos
excecionados para efeitos de clculo do endividamento lquido, em
percentagem da receita total superior a 300%.
e)
Prazo mdio de pagamentos a fornecedores, superior a seis meses.
f)
Violao das obrigaes de reduo dos limites de endividamento
Fonte: Clculos presentes no Anexo XII
341. Esta situao ilustrativa da presso que as dvidas aos credores exerceram na situao
financeira do MS e demonstra que a no adoo atempada de um plano de saneamento
financeiro impediu a definio de medidas especficas de reduo do endividamento
municipal, motivando o recurso a operaes de regularizao de dvidas margem dos
instrumentos de regularizao de dvidas e de recurso ao crdito pblico tipificados na lei, o
que contribuiu para o agravamento da sua situao.
Anlise
342. Os valores apresentados, relativos a encargos resultantes da mora nos pagamentos aos
fornecedores, acarretaram para o MS, no quinqunio em anlise, um encargo adicional de
M 10,3 (debitados) dos quais M 7,3 foram pagos at 31.12.2014.
De acordo com o n. 1 do artigo 41 da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, e do artigo 8 do Decreto-Lei n. 38/2008, de 7

de maro, A situao de desequilbrio financeiro estrutural ou rutura financeira pode ser declarada pela assembleia
municipal, sob proposta da cmara municipal, quando se verifiquem pelo menos trs das seguintes situaes:
169
a) Ultrapassagem do limite de endividamento a mdio e longo prazos previsto no artigo 39. da LFL;
b) Endividamento lquido superior a 175 % das receitas previstas no n. 1 do artigo 37. da LFL;
c) Existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 50 % das receitas totais do ano anterior;
d) Rcio dos passivos financeiros, incluindo o valor dos passivos excecionados para efeitos de clculo do endividamento
lquido, em percentagem da receita total superior a 300 %;
e) Prazo mdio de pagamentos a fornecedores superior a seis meses;
f) Violao das obrigaes de reduo dos limites de endividamento previstos no n. 2 do artigo 37. e no n. 3 do artigo
39., ambos da LFL. (sublinhado nosso).
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343. Um encargo adicional que resulta do no cumprimento da obrigao de pagar aos

credores (fornecedores e entidades bancrias) nos prazos contratual e legalmente
consagrados e que constitui o devedor na obrigao de reparar os danos causados aos
credores170 pelo efeito da mora, em conformidade com o disposto no artigo 804 do Cdigo
Civil (CC)171.
344. Neste sentido, o n. 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 32/2003, de 17 de fevereiro172, diploma
que transps a Diretiva n. 2000/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de
junho, relativa ao estabelecimento de medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas
transaes comerciais, veio estabelecer que nestes casos so sempre devidos juros de
mora173-174.
345. Posteriormente, a Lei n. 3/2010, de 27 de abril, veio estabelecer que o Estado e demais
entidades pblicas, incluindo as regies autnomas e as autarquias locais, esto obrigados ao
pagamento de juros moratrios pelo atraso no cumprimento de qualquer obrigao pecuniria,
independentemente da sua fonte. Embora tal situao j resultasse das disposies legais
atrs citadas, o diploma veio clarificar a sujeio das entidades pblicas a esse dever.
346. Em consequncia, a citada Lei n. 3/2010, que alterou o Cdigo dos Contratos Pblicos,
acrescentou novas regras relativas a prazos de pagamento, prevendo, designadamente, na
ausncia de estipulao expressa de data ou prazo de pagamento no contrato, a presuno do
vencimento das obrigaes pecunirias, sem necessidade de novo aviso, sempre que
170
Os danos tanto podem corresponder a danos emergentes e a lucros cessantes, avaliados nos termos dos artigos 562 e
seguintes do CC. Neste sentido, vide, entre outros, Marta Monterroso Rosas e Tiago Fernandes, A mora debitoris nas
obrigaes pecunirias sobre a aplicao do regime do n. 3 do artigo 806 do Cdigo civil responsabilidade contratual,
Revista de Cincias Empresariais e Jurdicas, Instituto Superior de Contabilidade e Administrao do Porto, fevereiro de
2010; Jos Carlos Brando Proena, Lies de cumprimento de no cumprimento das obrigaes, Coimbra Editora.
171
De acordo com o artigo 804, n. 1, do Cdigo Civil, a simples mora constitui o devedor na obrigao de reparar os
danos causados ao credor, acrescentado o n. 2 do mesmo normativo, que o devedor considera-se constitudo em mora
quando, por causa que lhe seja imputvel, a prestao, ainda que possvel, no foi efetuada no tempo devido.
172
Diploma revogado pelo Decreto-Lei n. 62/2013, de 10 de maio, que transpe para a ordem jurdica nacional, a
Diretiva n. 2011/7/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que introduz medidas
adicionais para dissuadir os atrasos de pagamentos nas transaes comerciais.
173
Para o efeito, a alnea a) do n. 1 do artigo 3 do mesmo diploma legal, dispe que transao comercial , qualquer
transferncia entre empresas ou entre empresas e entidades pblicas, qualquer que seja a respetiva natureza, forma ou
designao, que d origem ao fornecimento de mercadorias ou prestao de servios contra remunerao.
174
No que respeita mora no cumprimento das obrigaes contratualmente assumidas no mbito das operaes de
crdito, o Decreto-Lei n. 58/2013, de 8 de maio, diploma que procedeu reviso e atualizao do regime aplicvel
classificao dos prazos das operaes de crdito, aos juros remuneratrios, capitalizao de juros e mora do devedor,
que se encontravam consignados no Decreto-Lei n. 344/78, de 17 de novembro, alterado pelos Decretos-Lei n.os 429/79,
de 25 de outubro, 83/86, de 6 de maio, e 204/87, de 16 de maio, veio determinar, nos termos das disposies conjugadas
dos artigos 3, alnea a) e artigo 8, que em caso de mora do devedor no cumprimento das obrigaes contratuais e
enquanto a mesma se mantiver, as instituies podem cobrar juros moratrios, mediante aplicao de uma sobretaxa
anual mxima de 3%, a acrescer taxa de juros remuneratrios aplicvel operao, a qual incide sobre o capital vencido
e no pago, podendo incluir-se os juros remuneratrios capitalizados.
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Tribunal de Contas
decorram mais de 30 dias aps (i) a data em que o contraente pblico tiver recebido a fatura
ou documento equivalente ou (ii) a data da receo efetiva dos bens ou da prestao de
servios.
347. Resulta assim da conjugao das disposies legais referenciadas que o pagamento dos juros
moratrios uma consequncia do no cumprimento tempestivo ou em prazos
excessivamente longos dos deveres primrios de cumprimento da prestao principal.
348. O no cumprimento dos prazos de pagamento das transaes comerciais revela-se contrrio
aos princpios da legalidade genrica e da legalidade oramental das despesas pblicas, que
significa que as despesas quando autorizadas e assumidas juridicamente perante terceiros
devem dispor de garantia efetiva e cabimento oramental de fundos efetivamente disponveis
para assegurar o pagamento tempestivo das obrigaes emergentes dos factos constitutivos
de obrigaes de despesa nos prazos legais e contratualmente estabelecidos.
349. Esta exigncia aplica-se, quer os prazos de vencimento dos factos constitutivos das
obrigaes de despesa estejam previstos ocorrer na vigncia do oramento em que a despesa
autorizada e o compromisso assumido, por forma a observar o princpio da anualidade
oramental175, quer os prazos de vencimento dos factos constitutivos das obrigaes de
despesa ocorram em mais do que um ano econmico, hiptese em que as despesas
plurianuais carecem de autorizao da Assembleia Municipal e de previso no PPI (Plano
Plurianual de Investimento)176/177.
350. E impunha-se, ainda, para alm da observncia do princpio do equilbrio oramental, quer no
momento da elaborao do oramento, quer durante a execuo oramental, em ordem a que
sejam previstas as receitas necessrias para cobrir todas as despesas178, que os
175
Cfr. alnea b) do Ponto 3.1 do POCAL.
176
Cfr. Ponto 2.6.1 do POCAL.
Refira-se que as despesas de investimento devero ser inscritas no PPI (Plano Plurianual de Investimento), em
articulao com o Oramento, e o acompanhamento da execuo do PPI dever ser feito atravs do mapa de controlo
oramental da despesa. Estes mapas tratam informao comum e so elaborados em conformidade com as regras de
execuo oramental da despesa (Cfr. Pontos 2.3 e 7.3.1 do POCAL).
177
Aps a entrada em vigor da LCPA (Lei de compromissos e pagamentos em atraso), a assuno de compromissos
plurianuais, independentemente da sua forma jurdica, passou a estar sujeita a autorizao prvia da assembleia
municipal, podendo ser dada aquando da aprovao das Grandes Opes do Plano (Cfr. artigo 6 da Lei n. 8/2012, de 21
de fevereiro e artigo 12 do Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho).
O Ponto 3.1.1. do POCAL determinava que o oramento das autarquias locais devia prever todos os recursos
necessrios para cobrir todas as despesas e impunha que as receitas correntes deviam ser, pelo menos, iguais s despesas
correntes. Com a entrada em vigor da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro, foi definida uma regra de equilbrio oramental
mais exigente no que respeita ao controlo oramental, na medida em que estabelece no n. 2 do artigo 40, que () a
receita bruta cobrada deve ser pelo menos igual despesa corrente acrescida das amortizaes mdias de emprstimos de
mdio e longo prazos.
178
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compromissos assumidos estejam diretamente dependentes da efetiva garantia de fundos

disponveis para assegurar o pagamento pontual e tempestivo das obrigaes jurdicas
perfeitas emergentes dos contratos, nos prazos contratualmente estipulados e na vigncia do
oramento anual ou, tratando-se de encargos plurianuais dentro de um horizonte temporal
plurianual e na vigncia da parcela do oramento anual de cada encargo plurianual.
351. Com efeito, se o Municpio tivesse realizado uma correta previso oramental da receita,
adequando os reais fluxos ao comportamento histrico da sua efetiva arrecadao, teria
cumprido tempestivamente as suas obrigaes e no teria incorrido na situao, sistemtica e
reiterada, de mora perante os credores, no se constituindo na obrigao de pagar juros
moratrios ou de renegociar dvidas vencidas, sob a forma de ARD/mtuos comerciais,
modificando a natureza jurdica dos dbitos para com os credores, assumindo a obrigao de
pagar juros remuneratrios e comisses e dando o seu acordo posterior cesso de crditos
a IF, e posteriormente, negociando com estas novos prazos de diferimento das dvidas e
novos prazos prestacionais de restituio do capital mutuado, com o consequente
agravamento das condies de financiamento, conforme se verifica na anlise aos ARD, ao
contrato de Confirming contrato a tempo certo e renegociao dos emprstimos de
mdio e longo, constantes dos Pontos 3.1.1., 3.1.2. e 3.1.3., respetivamente.
352. Ou seja, foi o no cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes jurdicas perfeitas e
pecunirias emergentes dos contratos iniciais de prestao de bens, servios e empreitadas e
das obrigaes emergentes dos contratos de mtuo bancrio, por razes imputveis ao
devedor,
ao
elaborar
oramentos
ficticiamente
equilibrados
ao
assumir
compromissos sem garantia de fundos disponveis para os pagar nos prazos

contratualmente estipulados e na vigncia do oramento ou parcela do oramento a que os
encargos diziam respeito, que constitui a razo e o fundamento dos encargos financeiros
adicionais e a causa e a fonte das obrigaes acessrias de juros de mora, de juros
remuneratrios, de spreads e de comisses, para o errio pblico municipal.
353. Em finanas pblicas a situao de pagamentos atrasados e em prazos excessivamente
longos considerada muito grave, atento o impacto negativo na sustentabilidade das
finanas pblicas e da economia local, sendo apontada como uma das principais causas de
insolvncia das empresas, particularmente, as de pequena e mdia dimenso, ameaando a
sua sobrevivncia e, por consequncia, os postos de trabalho correspondentes.
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Tribunal de Contas
354. Por este motivo, a preocupao da Unio Europeia179 vem no sentido de que as obrigaes
emergentes de transaes comerciais celebradas ou no por entidades do setor pblico sejam
pagas em prazos curtos e que o pagamento de juros de mora seja excecional e rpido, por
forma a no comprometer a solidez financeira das empresas comerciais afetadas por
pagamentos atrasados e a concorrncia entre empresas, bem como as vinculaes de
estabilidade oramental e da sustentabilidade das finanas pblicas, objetivos do dfice
pblico e da dvida pblica e a regra de ouro do Tratado Europeu, do Pacto de Estabilidade e
Crescimento e do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Europeia e
Monetria.
355. Assim, os responsveis do MS, ao incorrer, reiteradamente, na situao patolgica e
excecional da mora, ao assumir encargos sem ter a garantia de fundos prprios ou alheios
para assegurar o pagamento tempestivo dos seus compromissos jurdicos firmes perante
terceiros e no se certificando, como era seu dever, enquanto prudentes e avisados
decisores financeiros e administradores de dinheiros pblicos, de que, para alm do
cabimento oramental nos crditos oramentais da tabela da despesa, dispunha igualmente
de capacidade financeira para obter fundos prprios ou alheios na tabela da receita,
sujeitaram a autarquia a encargos financeiros adicionais e colocaram em causa a
sustentabilidade do MS, fazendo-o incorrer em situao de desequilbrio financeiro
estrutural, desde, pelo menos, 2010 at 2013, conforme anteriormente se evidenciou.
356. E ao no terem recorrido, como era seu dever, aos mecanismos legais de reequilbrio
financeiro previstos no artigo 41 da LFL e regulados no Decreto-Lei n. 38/2008, de 7 maro,
em vigor data, nem a outros instrumentos legais de recurso ao financiamento junto de
instituies de crdito com vista regularizao de pagamentos atrasados, nomeadamente o
PREDE, PPTH e PAEL180, provocaram um incremento do endividamento financeiro
municipal, por fora das responsabilidades financeiras assumidas, traduzidas em obrigaes
de reembolso prestacionais, acrescidas das obrigaes de juros e spreads nos ARD, com e sem
cesso de crditos, confirming, e na renegociao dos contratos de emprstimo181.
179 Vd.
Nomeadamente, as concluses do Estudo de avaliao do Impacto da Diretiva 2011/7/EU, do Parlamento Europeu

e do Conselho, de 16 de fevereiro, realizado pela Comisso Europeia, e o Prembulo do Decreto-Lei n. 62/2013, de 10 de
maio.
aprovados pela RCM n. 34/2008, de 22 de fevereiro e RCM n. 191-A/2008, de 27 de novembro, ao abrigo do disposto no
n. 3 do artigo 128 da Lei n. 67-A/2007, de 31 de dezembro e no n. 3 do artigo 173 da Lei n. 64-A/2008, de 31 de
180
Efetivamente, o MS recorreu em 2014 a contratos de emprstimo para saneamento financeiro, contudo, encontrandose o mesmo em situao de rutura financeira, a no adoo atempada de um plano de reestruturao impediu a definio
181
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357. Em face do exposto, conclui-se, mais uma vez, que os encargos financeiros adicionais
assumidos e pagos pelo MS, entre 2010 e 2014, decorrentes de situaes de mora reiterada
perante os credores, resultaram de uma gesto desequilibrada levada a cabo pelos
responsveis do MS desde, pelo menos 2010 at 2013, caracterizada pelas seguintes
irregularidades:
Falta de sinceridade, transparncia e fiabilidade na previso de receitas;
Falta de racionalidade e prudncia de efetivao de gastos;
Falta de monitorizao da execuo oramental tendo em vista a adequao e
proporcionalidade entre a arrecadao de receita e a realizao da despesa;
Falta de cumprimento atempado dos compromissos assumidos, acumulando dvidas a
fornecedores originariamente de curto-prazo;
Falta de cumprimento dos prazos prestacionais de reembolso do capital mutuado nos
emprstimos contrados.
358. Com efeito, os factos expostos e analisados ao longo do presente relatrio, demonstram
sobejamente que, nos exerccios de 2010-2013, o no cumprimento das regras oramentais e
a sobrestimao de receitas permitiu que os oramentos comportassem elevadas taxas de
cabimento e compromisso para as quais no foi cobrada receita suficiente para a solver,
gerando a transio de encargos para os oramentos dos anos seguintes, evidenciando o
desrespeito pelas regras da boa e rigorosa gesto financeira, bem como pelos princpios
oramentais de equilbrio, de estabilidade, de solidariedade recproca e de equidade
intergeracional, consagrado na Lei das Finanas Locais182 e na Lei de Enquadramento
Oramental (LEO)183.
359. Esta gesto oramental desequilibrada que, como tambm ficou demonstrado, j vinha de
exerccios anteriores ao quinqunio em anlise, fizeram incorrer o MS na situao de
incumprimento reiterado e continuado das suas obrigaes contratuais, por causas
que lhe foram exclusivamente imputveis.
360. A situao de mora patolgica e excecional e viola o princpio da boa-f contratual,
pois as obrigaes devem ser pagas nos prazos de vencimento, sob pena de incorrer em
de uma estratgia de desendividamento municipal, e motivou o recurso a operaes de regularizao de dvidas
margem do regime legal dos instrumentos de regularizao de dvidas e de recurso ao crdito pblico tipificados na lei.
182
Cfr. Artigo 4 da Lei n 2/2007, de 15 de janeiro.
Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela Lei Orgnica n. 2/2002, de 28 de agosto, pela Lei n. 23/2003 de 02 de
julho, pela Lei n. 48/2004, de 24 de agosto, pela Lei n. 48/2010, de 19 de outubro, pela Lei n. 22/2011, de 20 de maio, e
pela Lei n. 52/2011, de 13 de outubro.
183
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Tribunal de Contas
obrigaes acessrias de juros de mora que se destinam a indemnizar os credores pelo no
cumprimento pontual e tempestivo das obrigaes pelos devedores. Acresce que a obrigao
jurdica de pagar juros de mora agrava os passivos para com os credores, agrava o dfice e
aumenta a dvida pblica, pondo seriamente em causa o princpio da sustentabilidade das
finanas pblicas e da estabilidade oramental.
Contraditrio
sobre a presente matria alegam, em sntese, o seguinte:
Em primeiro lugar, cumpre refutar absolutamente a suposta situao de desequilbrio
financeiro estrutural do Municpio referida no Relato de Auditoria, pois conforme se referiu,
tratou-se de uma situao de desequilbrio conjuntural do Municpio do Seixal pela inesperada
reduo abrupta da receita verificada.
Os encargos financeiros com juros de mora foram uma consequncia da situao de
impossibilidade de cumprimento pontual das obrigaes de pagamento assumidas perante os
fornecedores devido situao de crise econmico financeira que nos ltimos anos se instalou
em Portugal.
() Como se pode verificar, entre 2008 e 2012, a receita total apresenta uma quebra acumulada
de 51.751.245 , sendo, parte significativa desta quebra correspondente s receitas de passivos
financeiros as quais, se retirados os emprstimos, traduzem uma quebra acumulada de
12.751.245 . ()
() O desenvolvimento prolongado e acentuado da crise econmica que assolou o Pais teve
importantes consequncias na situao financeira do Municpio do Seixal, da qual resultou uma
situao que no se classifica em desequilbrio estrutural, mas conjuntural, porquanto () o
Municpio se situou no limiar do limite mximo definido na LFL, e, assim, muito longe do valor
(200%) a partir do qual o montante do endividamento releva para efeitos de indicador que
caracteriza a situao de desequilbrio estrutural.
() foram circunstncias financeiras absolutamente excecionais que obrigaram os responsveis
pela gesto e execuo oramental do Municpio do Seixal a recorrer ao mecanismo, tambm
excecional, de no pagamento atempado das suas obrigaes e ao pagamento de juros de mora
(). () todavia, com a aprovao do PCO Plano de Consolidao Oramental foram
consolidadas as medidas de conteno oramental, de controlo da despesa e do endividamento
184
Cfr. Anexo II-A.
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municipal, permitindo a continuidade das diligencias necessrias ao cumprimento das metas e

objetivos definidos pelo Municpio ().
362. O Vereador da CMS, Lus Manuel Rendeiro Cordeiro185, apresentou as seguintes alegaes:
imputado ao respondente um juzo de censura e virtude de ter aprovado as propostas de
oramento municipal de 2010 a 2013 (). A este propsito, o respondente quer deixar claro que
no foi sua inteno provocar este estado de coisas, sendo igualmente certo que os oramentos
municipais se apresentaram a votao cumprindo as regras de oramentao previstas no
POCAL para estimar a receita, sendo igualmente certo que a arrecadao da mesma no se
verificou por motivos furtuitos, essencialmente ligadas impossibilidade de alienao de
patrimnio municipal.
Pese embora tal cumprimento de normas, os oramentos do Municpio do Seixal para 2010,
2011, 2012 e 2013 no mereceram o voto favorvel do respondente (). Com efeito, quanto aos
oramentos do Municpio do Seixal para 2010, 2011 e 2012, o respondente absteve-se,
assinalando que era duvidoso que o mesmo fosse exequvel ().
O exequente chegou mesmo a votar contra o oramento do Municpio do Seixal para 2013 (),
pelo que se recusa qualquer responsabilidade financeira ou censura ao respondente pela
elaborao e votao dos oramentos do Municpio do Seixal para 2010, 2011, 2012 e 2013.
363. Em primeiro lugar, refira-se que no se descortinam os fundamentos jurdico-legais que
levam os responsveis a refutar absolutamente a suposta situao de desequilbrio financeiro
estrutural do Municpio referida no Relato de Auditoria, pois nos exerccios de 2010 a 2013,
verificaram-se trs das situaes elencadas no artigo 8 do Decreto-Lei n. 38/2008, de 7 de
maro, ento em vigor, que permitiam que a situao de desequilbrio estrutural ou rutura
financeira pudesse ser declarada no MS, mais especificamente (Vd. Anexo XII):
a) Ultrapassagem do limite de endividamento a mdio e longo prazo;
b) (.)
c) Existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 50% das receitas totais do
ano anterior;
d) (.)
e) Prazo mdio de pagamento a fornecedores superiores a seis meses.
364. Quanto aos argumentos apresentados pelo vereador Lus Manuel R. Cordeiro, cumpre
esclarecer que em momento algum foi dito que o MS desrespeitou as regras previsionais de
185
Cfr. Anexo II-B.
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Tribunal de Contas
elaborao do oramento, constantes do ponto 3.3. do POCAL. Contudo, como o prprio
responsvel admite, eram de duvidosa exequibilidade, pelo se absteve (2010 a 2012) ou
votou contra (2013)186.
365. E, na verdade, nos anos de 2010 a 2013, os oramentos vieram a revelar-se inexequveis, pois
foi a falta de prudncia na previso da receita, que sistematicamente ignorava a adequao
dos reais fluxos ao comportamento histrico da sua efetiva arrecadao, que levaram os
responsveis a incorrer numa situao de sistemtica e reiterada mora perante os credores,
geradora da obrigao de pagar encargos financeiros adicionais, tais como juros moratrios,
juros remuneratrios, spreads e comisses que, reitere-se, no quinqunio em anlise (20102014), ascenderam ao valor global de M 10,3, do qual o MS pagou, at 31.12.2014, o valor
global de M 7,3.
366. reconhecidamente aceite que o problema do empolamento oramental assente na
sobrestimao de receitas, em particular, das receitas de capital provenientes da alienao de
bens imveis, est na origem dos graves desequilbrios financeiros que afetam, em larga
medida, as finanas das autarquias locais187.
Note-se, contudo, que a absteno, s por si, no exime a responsabilidade do alegante relativamente deciso tomada
pela deliberao, a qual ficava afastada apenas caso tivesse votado a deliberao em sentido negativo. Vd. neste sentido,
entre outros, o Acrdo n. 4/2009, da 3. Seco, de 26 de outubro, no qual se refere que a absteno no tem o efeito
desresponsabilizador das decises votadas nos rgos dos municpios e freguesias, pois s o registo na ata do voto de vencido
isenta o emissor deste da responsabilidade que eventualmente resulte da deliberao tomada.
186
Vd. igualmente, a Sentena n. 5/2010, da 3 Seco, de 30 de abril: () Resulta dos autos que os trabalhos que integravam
o adicional e que foram ajustados diretamente sem fundamento legal foram autorizados mediante deliberao do executivo
camarrio, tomada por unanimidade, na reunio de 27 de junho de 2007 em que estiveram presentes todos os demandados.
Neste quadro fctico, nenhuma dvida se suscita sobre a imputabilidade dos Demandados, que, com o seu voto favorvel, so
co-responsveis pela ilegalidade da deliberao em causa. Anote-se, alis, que mesmo que se tivessem abstido, no se
eximiam da consequente responsabilidade. Na verdade, nos termos do disposto no n 3 do artigo 93 da Lei 169/99, de 18 de
setembro, com a redao dada pela Lei n 5-A/2002, de 11 de janeiro, que estabelece o quadro das competncias assim como
o regime jurdico de funcionamento dos rgos dos municpios e das freguesias, s o registo na ata do voto de vencido isenta
o emissor deste da responsabilidade que eventualmente resulte da deliberao tomada. , pois, evidente que a absteno
no tem o efeito desresponsabilizador das decises votadas nos rgos dos municpios e freguesias.
A Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Oramento do Estado para 2014, veio, no artigo 253, sob a
epgrafe Previso oramental de receitas das autarquias locais resultantes da venda de imveis, estatuir que Os
municpios no podem, na elaborao dos documentos previsionais para 2015, oramentar receitas respeitantes venda de
bens imveis em montante superior mdia aritmtica simples das receitas arrecadadas com a venda de bens imveis nos
ltimos 36 meses que precedem o ms da sua elaborao.
187
Semelhante formulao veio tambm ser acolhida no artigo 64 da Lei n. 76-A/2016, de 30 de maro, que aprova o
Oramento do Estado para 2016, ao dispor que: 1 - Os municpios no podem, na elaborao dos documentos previsionais
para 2017, oramentar receitas respeitantes venda de bens imveis em montante superior mdia aritmtica simples das
receitas arrecadadas com a venda de bens imveis nos ltimos 36 meses que precedem o ms da sua elaborao. 2 - A receita
oramentada a que se refere o nmero anterior pode ser excecionalmente de montante superior se for demonstrada a
existncia de contrato j celebrado para a venda de bens imveis. 3 - Se o contrato a que se refere o nmero anterior no se
concretizar no ano previsto, a receita oramentada e a despesa da decorrente devem ser reduzidas no montante no
realizado da venda.
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formulada.
Juzo de Auditoria
368. Pelo exposto, o Tribunal formula um juzo de censura ao responsvel pela gesto e execuo
oramental do MS nos exerccios de 2010 a 2013, o PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, e aos
responsveis pela aprovao das propostas de oramento para os exerccios de 2010 a 2013
(Alfredo Monteiro da Costa, Joaquim Cardador dos Santos, Corlia de Almeida Sargao
Loureiro, Jorge Carvalho da Silva, Joaquim Carlos Coelho Tavares, Vanessa Alexandra Vilela
da Silva e Jorge Osvaldo Dias dos Santos Gonalves), em virtude de ter sido a sobrestimao
de receitas que permitiu que os oramentos comportassem elevadas taxas de cabimento e
realizao da despesa para as quais no foi cobrada receita suficiente, gerando a transio de
encargos para os oramentos seguintes, a acumulao de dvidas a terceiros e o pagamento
de encargos adicionais resultantes da mora aos credores;
Recomendaes
Incrementar medidas de conteno oramental, de controlo da despesa e do

endividamento municipal e promover as diligncias necessrias para o cumprimento das
metas e objetivos definidos no plano de saneamento financeiro, assegurando uma gesto
oramental prudente e equilibrada que garanta o cumprimento pontual e tempestivo dos
compromissos assumidos perante terceiros.
3.2. PROVISES
Os Factos
369. Os montantes contabilizados na conta de Provises, para o perodo de 2010-2014, constam
do quadro seguinte.
Quadro 21 Valor das Provises (2010-2014)
Un.: euros
Designao
(1) Provises de Ativo
(2) Para Cobranas Duvidosas (*)
(3) Provises de Passivo
(4) Para Riscos e Encargos = (5) + (6)
(5) Processos Judiciais em Curso
(6) Outros Riscos e Encargos
TOTAL = (2) + (4)
2010
2012
2013
2014
7.119.277
11.844.756
9.261.500
38.291.586
39.474.285
0
0
0
7.119.277
0
0
0
11.844.756
0
0
0
9.261.500
0
0
0
38.291.586
2.056.083
861.194
1.194.889
41.530.368
Fonte: Demonstraes Financeiras e informaes do MS
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2011
Tribunal de Contas
I.
Provises para cobranas duvidosas
370. O MS constituiu provises para cobranas duvidosas em todos os exerccios do perodo de

auditoria (2010-2014).
371. Contudo, nos anos de 2010, 2011 e 2012, os valores das provises para cobranas duvidosas
foram calculados pela aplicao das seguintes percentagens sobre as dvidas de clientes em
execuo fiscal: 2% para dvidas com dois anos, 5% para dvidas com trs anos, 25% para a
dvida com 4 anos, 50% para a dvida com cinco anos e 100% para dvidas com mais de cinco
anos.
372. Os montantes provisionados para os exerccios de 2013 e 2014, j foram apurados de acordo
com a metodologia prevista no POCAL (50% para dvidas de clientes em mora com mais de 6
meses e menos de 12 meses e 100% para dvidas de clientes em mora com mais de 12 meses)
(Vd. Anexo XIII - Distribuio por semestre do ano e de anos anteriores e evoluo dos saldos
da conta de provises para cobranas duvidosas nesses dois anos).
373. Ainda relativamente s provises para cobrana duvidosa, importa citar as sucessivas
reservas inscritas pelo Revisor Oficial de Contas (ROC) nas Certificaes Legais de Contas
(CLC) de 2010 a 2012:
Reserva emitida na CLC de 2010: O MS reforou as provises para utentes de
cobrana duvidosa em cerca de 862.000 euros e na sua opinio, face existncia de
dvidas em execuo fiscal no provisionadas relativas a gua e saneamento, no
montante de cerca de 5.100.000 euros e considerando a antiguidade de alguns crditos,
a referida proviso poder revelar-se insuficiente.
Reserva emitida na CLC de 2011: Existem dvidas em execuo fiscal no
provisionadas relativas a gua e saneamento, no montante de 6.700.000 euros () e
considerando a antiguidade de alguns crditos, a referida proviso poder revelar-se
insuficiente neste montante e, ainda, que a rubrica Utentes inclui ainda cerca de
14.890.000 euros no provisionados relativos a ocupao do espao pblico, pelos
operadores de servios de telecomunicaes, gs e energia eltrica, os quais se
encontram em contencioso, concluindo que no detm elementos suficientes que
permitam aferir da recuperabilidade destes saldos.
Reserva emitida na CLC de 2012: existe um reforo das provises para cobrana
duvidosa em 4.141.310 euros (). No entanto, a rubrica Utentes inclui dvidas em
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execuo fiscal no provisionadas relativas a gua, saneamento e ocupao do espao

pblico, no montante de cerca de 16.000.000 euros. Considerando a antiguidade de
alguns crditos e a inexistncia de informao adicional por parte dos servios
jurdicos, conclui no dispor de elementos suficientes para aferir da
recuperabilidade dos referidos saldos.
374. Com efeito, no decurso do trabalho de campo e na sequncia da anlise s Provises, mais
concretamente, no que concerne metodologia da sua construo, detetou-se que se
mantinham valores relativos cobrana de taxas de realizao de infraestruturas
urbansticas (TRIU) e tarifas de gua, nas contas de cobrana duvidosa para as quais foram,
posteriormente, constitudas provises.
375. No que TRIU diz respeito, constatou-se que, data de 31.12.2012, foi efetuado um
lanamento no valor de 5.537.181. Considerando os valores envolvidos e a materialidade
dos mesmos, foi solicitada documentao subjacente ao registo de modo a proceder-se sua
anlise, tendo-se concludo que o mesmo teve origem numa listagem de taxas de alvar cujo
valor em dvida era de 5.537.181.
376. Solicitada informao complementar, o atual PCMS, Joaquim dos Santos, veio dizer que,
tendentes a evitar a prescrio do prazo de cobrana () no mbito dos processos
administrativos de obras () exigido cumprimento das obrigaes tributrias pendentes em
concretizao () do disposto nas clusulas dos respetivos alvars de loteamento. Quando o
pagamento voluntrio no seja concretizado dentro do prazo definido para tanto, emitida a
correspondente certido de dvida, para promoo do processo de execuo fiscal ().
377. Com efeito, verificou-se que o MS desde a data de lanamento da proviso j recuperou
valores relativos TRIU, nomeadamente, atravs de planos de pagamento celebrados com
cada proprietrio, como se evidencia no quadro seguinte188:
188
Para mais desenvolvimentos, vide quadro do Anexo XIII.
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Tribunal de Contas
Quadro 22 Valores relativos a TRIU recuperados pelo MS
Un.: euros
Ano
N. de alvars
emitidos
Alvar Valor
Total dvida
31.12.2012
Total dvida
31.12.2014
Valor Recuperado
(1)
(2)
(3)
(4)
(5) = (3) - (4)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2
2
6
5
5
8
4
11
2
2
13
2
1.121.941
219.384
318.790
675.575
4.560.553
5.299.316
6.077.728
7.841.721
182.168
228.552
1.192.482
204.472
7.569
26.408
51.874
47.051
1.249.364
999.390
1.292.596
48.348
1.771.029
43.553
5.508
26.408
37.444
44.725
986.353
879.524
907.152
21.223
1.376.305
36.749
2.062
14.430
2.326
263.011
119.866
385.444
27.125
394.724
6.803
TOTAL
62
27.922.682
5.537.182
4.321.391
1.215.791
Fonte: Informaes do MS
378. Face ao considervel acrscimo dos valores das provises para cobranas duvidosas de 2012
para 2013, foram analisadas as classificaes contabilsticas de faturao de gua
posteriormente provisionadas, nos montantes totais de 3.700.650,27, em 2013 e, de
2.973.780,74, em 2014.
379. Considerando, tal como no caso do lanamento referente TRIU, a materialidade dos valores
envolvidos, procedeu-se verificao in loco do funcionamento do servio de gesto de gua189,
mais especificamente, o processo de faturao de tarifas de consumo de gua.
380. Solicitadas informaes complementares, o atual PCMS, Joaquim dos Santos, informou que,
visando recuperar as dvidas, o Municpio do Seixal tem promovido a suspenso do servio de
abastecimento de gua (cortes) aos clientes com maior valor em dvida. ()
complementarmente, a partir de agosto de 2014, foram implementadas reunies peridicas
envolvendo o servio de guas, o servio de execues fiscais e os servios de assessoria jurdica,
visando otimizar toda a interveno em matria de recuperao de dvidas de gua, com um
reforo da vertente da execuo fiscal, a qual, em certos casos, culminou j em penhora de bens.
Paralelamente, reforou-se o mecanismo de acordos de pagamento, o qual veio permitir que um
nmero significativo de muncipes, colocados em situao de impossibilidade de pagamento do
valor total em dvida, pudesse iniciar o pagamento das suas dvidas de gua ().
381. Ainda no mbito das cobranas relativas ao consumo de gua, o PCMS, Joaquim dos Santos,
remeteu norma avulsa onde foram definidos os critrios objetivos relativamente ao pagamento
189
Departamento de Ambiente e Servios Urbanos/Diviso de gua e Saneamento
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fracionado ou em prestaes de dvidas relativas a consumo de gua, que sirvam de base ao

estabelecimento dos acordos de pagamento dos montantes devidos.190
382. Finalmente o PCMS, Joaquim dos Santos, informou que o conjunto de diligncias promovidas
(), possibilitou a recuperao de valores em dvida significativos, permitindo, ainda,
contrariamente ao ciclo de diminuio da receita de gua da generalidade das entidades gestoras
similares (em resultado da crise () em 2010), manter as receitas a nveis de 2009, com uma
tendncia sustentada do crescimento anual, como se demonstra191:
Quadro 23 Evoluo da Receita cobrada e gua faturada
Un: Euro
ANO
Receita Cobrada ()
gua faturada (m3)
2010
17.446.325
11.425.366
2011
17.259.552
10.382.484
2012
18.413.343
10.490.767
2013
18.202.822
8.707.864
2014
18.293.146
8.369.731
TOTAL
89.615.188
49.376.212
Fonte: Informao MS
II. Provises para riscos e encargos

383. O MS constituiu provises para riscos e encargos pela primeira vez em 2014. Os montantes
peticionados de aes judiciais, as estimativas previstas pelo MS e os valores registados na
conta de provises para processos judiciais em curso192 foram os seguintes:
Em 18.08.2014, atravs de informao da Chefe de Diviso Administrativa de gua, Efluentes e Salubridade Paula
Carvalho foi proposta a definio de procedimentos para a realizao de acordos de pagamento, resultando da mesma
que, a partir de 01.09.2014: () sejam aceites somente 3 acordos de pagamento por titular de contrato de abastecimento
de gua, em que no primeiro acordo, a primeira prestao tem de ser regularizada no imediato, no segundo, as duas
primeiras prestaes tm de ser obrigatoriamente pagas e, por fim, no terceiro acordo de pagamento, forosamente a
normalizao das trs primeiras prestaes do mesmo ().
191 Analisado o novo Regulamento do Abastecimento de gua e do Saneamento de guas residuais do Municpio do
Seixal, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, de 08 de junho de 2015, constatou-se que inclui normas importantes
relativas a esta temtica. Vejam-se os seguintes artigos:
Artigo 22. (Interrupo do abastecimento de gua por facto imputvel ao utilizador): A CM pode suspender o
abastecimento de guas, por motivos imputveis ao utilizador, nas seguintes situaes: () Mora do utilizador no pagamento
dos consumos realizados, nos termos do disposto na Lei n 23/96, de 26 de julho e subsequentes alteraes. ()
Artigo 23. (Restabelecimento do Fornecimento): () 2. No caso da mora no pagamento dos consumos, o restabelecimento
depende da prvia liquidao de todos os montantes em divida, incluindo o pagamento da tarifa de religao do
abastecimento. ()
Artigo 113. (Prazo, forma e local de pagamento): 1. O pagamento da fatura emitida pela CM deve ser efetuada no prazo, na
forma e nos locais nela indicados. (); 8. O atraso no pagamento, depois de ultrapassada a data limite de pagamento da
fatura, permite a cobrana de juros de mora taxa legal em vigor; 9. O atraso no pagamento da fatura superior a 15 dias,
para alm da data limite de pagamento, confere CM o direito de proceder suspenso do servio do fornecimento de gua
e/ou de recolha de guas residuais, desde que o utilizador seja notificado com uma antecedncia mnima de 20 dias teis
relativamente data em que venha a ocorrer. ()
Artigo 114. (Prescrio e Caducidade):O direito ao recebimento do servio prestado prescreve no prazo de seis meses aps a
sua prestao ().
190
192
Resposta Requisio n 8, Ponto 5, de 25/5/2015.
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Tribunal de Contas
Quadro 24 Valor de processos Judiciais, peticionados e provises
Un: Euro
Descrio
1. Valor peticionado de processos judiciais
2010
2011
1.076.783
2.063.599
26.071.634
14.399.737
14.251.254
861.194
1.194.889
2.056.083
2. Estimativa prevista pelo MS

3. Valores provisionados para processos
judiciais em curso
4. Valores provisionados para outros riscos
e encargos
5=3+4 TOTAL DE PROVISES
2012
2013
2014
Fonte: Informaes e Balancetes contabilsticos do MS
384. Segundo informao do PCMS, Joaquim dos Santos, o valor total peticionado em 2014 por
terceiros em processos forenses foi de 14.251.253 (Vd. Anexo XIII para mais
desenvolvimento sobre esta matria).
385. O valor das provises para outros riscos e encargos para o exerccio de 2014, no montante de
1.194.888, resulta da devoluo de notas de dbito no mbito de um processo negocial de
pagamento das dvidas SIMARSUL (Vd. Anexo XIII).
Anlise
386. Como ponto prvio anlise das provises, impe-se salientar que a sucesso de reservas
inscritas pelo ROC nas CLC de 2010 a 2013, bem como a invocao de insuficincia de
elementos para aferir da recuperabilidade dos referidos saldos, no compatvel com o dever
que impende, quer sobre o Municpio, quer sobre o ROC, de avaliar a exigibilidade jurdica e
contratual dos crditos sobre terceiros e da correspetiva relevao contabilstica, tendo em
vista salvaguardar uma imagem verdadeira e apropriada da posio financeira, patrimonial e
oramental das demonstraes financeiras do MS.
387. Com efeito, importa salientar que o ROC exerce as suas competncias por via do interesse
pblico posto por lei a seu cargo193 e, em tema de certificao legal de contas, o onera no
dever de exprimir a opinio de que as demonstraes financeiras individuais e/ou
consolidadas apresentam, ou no, de forma verdadeira e apropriada, a posio financeira da
entidade, bem como os resultados das operaes e os fluxos de caixa, relativamente data e
ao perodo a que as mesmas se referem, de acordo com a estrutura de relato financeiro
193
Tal como resulta do promio do artigo 40 de que se destaca a alnea a) e do 44, n 2, ambos do Estatuto da Ordem
dos Revisores Oficiais de Contas (EOROC), aprovado pelo Decreto-Lei n 487/99, de 16 de novembro, na redao que lhe
foi dada pelo Decreto-Lei n 185/2009, de 12 de agosto.
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identificada e, quando for caso disso, de que as demonstraes financeiras respeitam, ou no,
os requisitos legais aplicveis194.
388. Dito isto, sublinhe-se que as provises constituem custos estimados no exerccio, relativos a
eventuais processos futuros de despesas (ou exfluxos monetrios). O POCAL prev a
constituio de provises com base na aplicao do princpio da prudncia, consagrado na
alnea f) do ponto 3.2 do POCAL, segundo o qual possvel integrar nas contas um grau de
precauo ao fazer as estimativas exigidas em condies de incerteza sem, contudo, permitir a
criao de reservas ocultas ou provises excessivas ou a deliberada quantificao de ativos e
proveitos por defeito ou de passivos e custos por excesso.
389. Com efeito, a observncia do princpio da prudncia permite que as demonstraes
financeiras transmitam uma imagem verdadeira e apropriada da posio financeira,
econmica e patrimonial da autarquia, ou seja, sem sobreavaliao de ativos ou subavaliao
de passivos.
390. A constituio das provises deve ser efetuada relativamente s situaes a que estejam
associados riscos e em que no se trate de uma simples estimativa de um passivo certo, no
devendo a sua importncia ser superior s necessidades195. Qualquer que seja a sua natureza, a
sua constituio feita a crdito por contrapartida das respetivas contas de custo. A reduo
ou cessao dos riscos previstos conduz movimentao a dbito destas contas.
391. So consideradas situaes com riscos associados as que se referem, nomeadamente, s
aplicaes de tesouraria, cobranas duvidosas, depreciao de existncias, obrigaes e
encargos derivados de processos judiciais em curso, acidentes de trabalho e doenas
profissionais196-197-198.
392. As NIC 37 e NCRF 21 estipulam que no apuramento dos valores de provises deve ser
assegurada a aplicao de critrios apropriados para o reconhecimento e mensurao dos
montantes a provisionar, a existncia de conhecimento suficiente quanto natureza,
Ademais, nos termos dos ns. 4 e 5 do mesmo artigo 44. do EOROC e do item 49 da DRA 700, o ROC poder emitir
uma Declarao de Impossibilidade de Certificao (Legal) das Contas quando se lhe deparam situaes de inexistncia
ou de significativa insuficincia ou mesmo de ocultao de matria de apreciao. Joaquim Fernando da Cunha
Guimares, A Certificao (Legal) das Contas, Agosto de 2005, Revista de Contabilidade e Finanas da APPC, disponvel
em http://www.infocontab.com.pt/download/revinfocontab/2006/02/CLC.pdf.
194
195
POCAL, ponto 2.7.1. Provises do 2.7 Critrios e mtodos especficos.
196
POCAL, ponto 2.7.1. Provises do 2.7 Critrios e mtodos especficos.
O POCAL prev duas subcontas da conta 29 Provises: a 291 Para cobranas duvidosas e 292 Para riscos e
encargos. A conta de provises para cobranas duvidosas destina-se a fazer face aos riscos de cobrana das dvidas de
terceiros. Descrio da conta 291 do ponto 11 Notas Explicativas do POCAL.
197
A conta de provises para riscos e encargos destina-se a registar as responsabilidades derivadas dos riscos de natureza
especfica e provvel. Descrio da conta 292 do ponto 11 Notas Explicativas do POCAL.
198
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Tribunal de Contas
tempestividade e quantia dos riscos a cobrir com a constituio ou reforo da proviso e
apenas so registados nas demonstraes financeiras os direitos e obrigaes certos ou
provveis199.
393. As provises para cobrana duvidosa constituem-se quando h risco de no serem recebidas
as verbas em contrapartida de servios faturados, pelo que se consideram custos do exerccio
os montantes de constituio ou reforo da proviso e custos extraordinrios, a dvida
considerada incobrvel. Estas provises observam as dvidas de terceiros que estejam em
mora h mais de seis meses e cujo risco de incobrabilidade seja devidamente justificado200. As
percentagens para constituio de proviso para cobranas duvidosas so de 50% para
dvidas com 6 a 12 meses e de 100% para dvidas com mais de 12 meses.
394. Os critrios de clculo das provises aplicados pelo MS para os exerccios de 2010, 2011 e
2012 no so conformes com os determinados no POCAL. Pese embora a autarquia mencione
que os critrios de clculo das provises, tiveram como base o histrico de recuperao de
dvidas e o seu grau de incobrabilidade201 (vd. Anexo XIII), a aplicao dos critrios utilizados
para alm de conflituar com o estipulado no POCAL, gera subavaliao dos montantes a
provisionar ao permitir a repartio atravs de percentagens menores que 100% dos valores
em mora com mais de seis meses.
395. Face s reservas expressas pelo ROC nas CLC e verificao da manuteno no plano de
contas dos anos de 2011 e 2012 de classificaes patrimoniais especficas para dvidas em
execuo fiscal com datas entre 2006 a 2012, procedemos ao apuramento da subvalorizao
das provises para cobrana duvidosa (vd. Anexo XIII).
Quadro 25 Subvalorizao de provises para cobrana duvidosa
Un.: euros
Designao
(1) Provises para Cobranas Duvidosas (DF)
(2) Estimativa dos reforos de provises prevista pela
equipa de auditoria (Subvalorizao de Provises)
(3) = (1) + (2) Total estimado de Provises para Cobranas
Duvidosas
2010
2011
2012
2013
2014
7.119.277
11.844.756
9.261.500
38.291.586
39.474.285
12.957.974
19.349.820
16.014.881
20.077.251
31.194.576
25.276.381
38.291.586
39.474.285
A proviso distingue-se do passivo contingente na medida em que a proviso corresponde a uma obrigao presente
decorrente de um acontecimento passado, com determinao fivel e exfluxo provvel e um passivo contingente
corresponde a uma obrigao possvel decorrente de um acontecimento passado, de mensurao pouco ou de todo
exequvel e com exfluxo provvel ou no. Desta forma, registam-se apenas as provises nas demonstraes financeiras,
pois os passivos contingentes, apesar de decorrerem de acontecimentos passados no podem ser mensurados com
suficiente fiabilidade e no provvel que se realizem exfluxos de recursos a fim de satisfazer as obrigaes que os
originaram, sendo reconhecidos nos Anexos s demonstraes financeiras.
199
200
POCAL, ponto 2.7.1.
201
Resposta do MS de 3.07.2014 Requisio n 2, ponto 4, de 24.06.2014.
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396. Ao constituir apenas em 2014 provises para riscos e encargos, o MS subvalorizou custos
dos exerccios de 2010, 2011, 2012 e 2013 (vd. Anexo XIII).
Quadro 26 Valor da subvalorizao das provises para riscos e encargos
Un.: euros
Designao
2010
(1) Provises para Riscos e Encargos (DF)

(2) Estimativa dos reforos de provises prevista pela
equipa de auditoria (Subvalorizao de Provises)
(3) = (1) + (2) Total estimado de Provises para Risos e
encargos
2011
2012
2013
2014
2.056.083
269.196
515.900
3.816.290
898.315
269.196
515.900
3.816.290
898.315
2.056.083
397. Os ativos e passivos de qualquer entidade pblica ou privada tm de ser sustentados pela
verdade dos factos sob pena de se pr em causa o objetivo derradeiro da contabilidade que
a obteno de uma imagem verdadeira e apropriada da situao financeira, dos resultados e
da execuo oramental da entidade202.
398. As provises constitudas por defeito representam uma subavaliao de passivos e uma
sobreavaliao de resultados, pelo que se conclui que nos exerccios de 2010 a 2013, em
que foram subavaliadas as provises para cobranas duvidosas e no foram registadas
provises para riscos e encargos, as demonstraes financeiras do MS no transmitiram
uma imagem verdadeira e apropriada da posio financeira, econmica e patrimonial
da autarquia, em virtude de se constatar uma subvalorizao das provises cujo valor total
estimado o seguinte:
Quadro 27 Valor da subvalorizao das provises
Designao
(1) Estimativa dos reforos de provises prevista
pela equipa de auditoria
(2) Estimativa dos reforos de provises prevista
pela equipa de auditoria
(3) = (1) + (2) Total estimado da Subvalorizao
das Provises
2010
2011
2012
Un.: euros
2013
2014
12.957.974
19.349.820
16.014.881
269.196
515.900
3.816.290
898.315
13.227.170
19.865.720
19.831.171
898.315
399. Cumpre salientar, todavia que, no exerccio de 2014, as situaes evidenciadas foram objeto
de adequado registo.
Contraditrio
sobre a presente matria afirmaram que () na sequncia dos necessrios ajustamentos aos
202
203
Ponto 3.2 do POCAL.

Cfr. Anexo II-A.
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Tribunal de Contas
procedimentos em causa, atualmente no existem inconformidades, pelo que as recomendaes
registadas nesta parte do Relato j se encontram implementadas e consolidadas.
Juzo de Auditoria
401. Pelo exposto, o Tribunal formula um juzo de censura ao ento PCMS, Alfredo Monteiro da
Costa, responsvel pela rea financeira no mandato de 2009 a 2013, em virtude de:
As demonstraes financeiras de 2010 a 2013 no se encontrarem dotadas do necessrio
grau de prudncia, pois estavam subavaliadas as provises para cobranas duvidosas e
as provises para riscos e encargos, pelo que os resultados econmicos e os fundos
prprios do MS estavam sobrevalorizados e os passivos subvalorizados.
Tal situao, contrria aos princpios da prudncia que devem nortear a gesto de
dinheiros pblicos, ser suscetvel de acarretar riscos acrescidos para as finanas da
autarquia no mdio/longo prazo, designadamente pelo efeito dos encargos acrescidos
(juros de mora ou indemnizaes) que, a prazo, iro pressionar o dfice e a dvida do MS;
Recomendao
Consolidar a prtica iniciada em 2014 de garantir a constituio de provises para

cobrana duvidosa e provises para riscos e encargos, no momento em que sejam
provveis situaes com riscos associados, tendo em vista salvaguardar que as DF
transmitam uma imagem verdadeira e apropriada da posio financeira, econmica e
patrimonial da autarquia, luz do princpio da prudncia.
3.3. CONSTRUO E ARRENDAMENTO DOS EDIFCIOS DOS SERVIOS OPERACIONAIS E CENTRAIS

Servios Operacionais da Cmara Municipal do Seixal
Os Factos
I Iter formativo do contrato conceo, construo e arrendamento do novo edifcio municipal
402. Em 12 de abril de 2000, a cmara municipal do Seixal, invocando que a transferncia dos
servios operacionais se inscreve nos objetivos do seu Plano de Atividades, aprovou204 a
Deliberada em reunio da CMS, de 12 de abril de 2000, que aprovou a proposta do ento PCM (ata n. 10/2000),
Alfredo Monteiro da Costa.
204
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realizao de um procedimento de consulta pblica com vista a proceder seleo da entidade

segundo o modelo que se passa a enunciar: 205
A cmara municipal pretende arrendar, com direito a opo de compra, a exercer, por sua iniciativa,
num prazo pr-definido contratualmente, um conjunto de edifcios para as futuras instalaes dos
seus Servios Operacionais, nomeadamente os servios administrativos e operacionais do
Departamento de Ambiente e Servios Urbanos, da Diviso de Aprovisionamento e da Diviso do
Parque-Auto, e ainda para os servios operacionais e armazns do Departamento de Saneamento
Infraestruturas e Transportes bem como do departamento da Cultura, Educao, Desporto e
Juventude.
As caractersticas das instalaes a arrendar devero ser as seguintes:
rea mnima do (s) lote (s) de terreno 55.000 m2
rea coberta total Aproximadamente 20.000 m2
A propriedade a indicar dever estar situada dentro dos limites do Municpio do Seixal, em
localizao qualificada no PDM como espaos industriais, dotada de bons acessos, devendo ainda
dispor de infraestruturas executadas e/ou aprovadas, alm de em termos de morfologia de terreno
no apresentar declives acentuados.
Dar-se- preferncia a localizao com possibilidade de expanso futura que viabilize uma rea
descoberta total entre 125.000 m2 e 150.000 m2 (onde j se tem em considerao a rea de 55.000
m2 acima indicada), e cujo solo tenha aptido para a instalao do viveiro municipal.
Os edifcios devero ser construdos na modalidade chave na mo, de acordo com um programa base
a ser fornecido pela Cmara Municipal do Seixal (sublinhado nosso).
403. O anncio para arrendamento foi publicitado em 4 e 11 de maio de 2000206. A empresa A.

Silva & Silva (nica empresa a apresentar proposta), apresentou proposta em 8 de maio de
2000, nos seguintes termos:
() Dispomos das condies para poder vir a arrendar Cmara Municipal do Seixal os edifcios ali
referidos, num prazo que estimamos entre 15 a 18 meses, dado que dispomos de terrenos em
De acordo o Ata n. 13/2000, da Reunio da CMS, de 24 de maio de 2000, tendo em vista responder ao objetivo de
transferir os servios operacionais numa tica de reformulao e redimensionamento () num amplo espao dotado de
boas acessibilidades, capaz de albergar um conjunto de unidades orgnicas, que dispersas resultam na diminuio de
eficcia a Cmara Municipal do Seixal procedeu realizao de estudos coordenados pelo Departamento de Ambiente e
Servios Urbanos com a participao de tcnicos do Urbanismo e do PDM, os quais procuram equacionar as diferentes
exigncias necessrias instalao de um vasto e diversificado leque de servios camarrios que serviram de base
proposta de realizao do procedimento de consulta pblica, aprovada em reunio da CMS, de 12 de abril de 2000.
205
206
No Jornal Publico e Outra Banda, respetivamente.
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Tribunal de Contas
localizao e com capacidade construtiva que julgamos preencher a generalidade dos requisitos
pretendidos, os quais passamos a enumerar:
Localizao
Lotes 5, 6 e 7 da urbanizao industrial sita na Quinta Nova, Cucena, Paio Pires (),
licenciada atravs do alvar de loteamento n. 2/2000, emitido pela CM Seixal em 2 de
fevereiro de 2000, estando as respetivas infraestruturas em fase adiantada de
construo207,
rea dos Lotes de terreno nrs. 5, 6 e 7 (contguos): 55.574 m2,
rea de construo (coberta) autorizada para os mesmos lotes: 23.300 m2,
Existem terrenos contguos aos nossos lotes propriedade da Siderurgia Nacional () que pensamos
poderem estar disponveis para venda e, nesse caso, possibilitar a pretendida expanso e instalao
do viveiro municipal, dado que tal terreno aparenta aptido para o efeito ();
Estamos disponveis para, tal como pretendido, entregar os edifcios chave na mo, e proceder ao seu
arrendamento, com opo de compra por parte de V.Exas., a exercer no prazo que for definido
contratualmente, ficando ns com a faculdade de ceder a nossa posio contratual a um investidor
institucional, nomeadamente Fundo de Investimento Imobilirio ou Fundo de Penses;
Caso esta nossa proposta possa merecer a aprovao de princpio de V.Exas., propomos indicar o
valor pretendido pelo arrendamento dos edifcios logo que nos seja fornecido o respetivo programa
base;
A ttulo indicativo informamos os respetivos prazos de execuo:
Projeto: 3 meses aps receo do programa base, com acompanhamento por parte dos
servios competentes da CM Seixal,
Construo: 12 a 15 meses, conforme a natureza dos projetos, aps aprovao e

licenciamento dos projetos.
"() foi autorizado o loteamento urbano do prdio rstico sito em Quinta Nova, Cucena, freguesia de Paio Pires, deste
municpio com a rea de 203.042m2, descrito na Conservatria do Registo Predial de Seixal sob o nmero 00907/921022,
inscrito na matriz predial sob parte do artigo 1 da seco MM-1 e n. 1 da freguesia de Paio Pires, tendo sido autorizada a
constituio de 6 lotes de terreno.
207
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404. Esta proposta, analisada por uma Comisso208, foi aprovada por unanimidade pela CMS em
reunio de 7 de junho de 2000, que aprovou igualmente o relatrio tcnico de anlise209 e o
programa base dos projetos de conceo e construo do futuro edifcio municipal.
405. Em desenvolvimento e concretizao da proposta inicial210, a empresa A. Silva & Silva
apresentou uma proposta econmico-financeira para a construo e arrendamento com
direito a opo de compra a favor da Cmara das instalaes destinadas aos Servios
Operacionais () nos lotes 5, 6 e 7 do Loteamento Industrial da Quinta Nova, Paio Pires, pela
qual so propostas duas alternativas para o clculo do valor da renda e os pressupostos
essenciais do arredamento do futuro edifcio a construir, desenvolvido com base no
programa base do projeto de conceo e construo elaborado pelos servios das CMS, nos
seguintes termos:
Para alm dos custos de construo, a nossa proposta contempla os custos do terreno,
coordenao, fiscalizao, estudos e projetos, taxas, registos e sisa, encargos financeiros e
de montagem da operao, encargos gerais e lucro, de acordo com o mapa Anexo (Anexo
B); - Anexo A Instalaes dos Servios Operacionais da CMS, o custo da construo
ser de 1.950.556 contos ( 9.729.332,31) e, de acordo com o ANEXO B os custos
globais sero de 3.011.392 contos (15.020.759,97), sendo indicado que os valores de
construo incluem coordenao e fiscalizao e encargos gerais e de administrao e
lucro da operao imobiliria.
406. A proposta econmico-financeira para a construo e arrendamento do futuro edifcio
municipal, apresentada pelo ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa211, aps parecer
Comisso de Anlise composta pelo Eng. Jorge Didelet (Diretor Ambiente e Servios Urbanos), que a presidiu, Eng.
Erclia Palma (diretora departamento infraestruturas e acessibilidades), Dr. Leonardo Carvalho (Diretor departamento de
administrao geral e finanas), Arq. Joo Gabriel (Diretor departamento urbanstico) e Arq. Ftima Capela
(coordenadora da SACAP). Cfr. Proposta do Vereador Adelino S. Tavares, aprovada em reunio da CMS de 21.05.2000.
208
209
Cfr. Relatrio da Comisso de Anlise e Informao do Diretor de Departamento (Anexos da ata n. 14/2000).
Atravs de ofcio de 14 de junho de 2000, o MS deu conhecimento A. Silva & Silva da aprovao da proposta inicial,
tendo solicitado uma proposta econmico-financeira por forma a evoluir o processo.
210
Exarada sobre a Informao do Vereador do Pelouro do ambiente e servios urbanos, Adelino da Silva Tavares, de 17
de julho de 2000, nos termos da qual: A aprovao da proposta econmico-financeira da empresa A. Silva & Silva, SGPS, SA,
condicionada aos pareceres supra referidos, nomeadamente consagrando o direito de opo de compra a exercer pela
cmara municipal do Seixal, nos primeiros 6 meses de vigncia do arrendamento ou, em alternativa, nos 1 e 7 ms de cada
ano seguinte da vigncia do arrendamento; e A constituio de uma comisso tcnica de monitorizao de projeto e
respetiva construo;
211
No mbito da aprovao da minuta do contrato-promessa de arrendamento, o ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa
referiu que () a opo pelo pagamento de um aluguer tem como objetivo no comprometer a capacidade de
endividamento da Cmara. O Vereador Ricardo M. S. Tojal Ribeiro declarou que () o seu voto contra resulta do facto
de considerar que a proposta no clara quanto aos seus custos, transporte e movimentao de mquinas e pessoas () e o
Vereador, Rui M. Oliveira Costa () questionou se no seria prefervel para a Cmara adquirir os terrenos aos PIS ao invs
de os adquirir a outro promotor. Solicitou ainda, esclarecimentos sobre a forma de pagamento, designadamente no que diz
respeito aos valores e aos prazos de pagamento.
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Tribunal de Contas
favorvel da Comisso de Anlise212 e do Diretor do DAGEF213, foi aprovada pela CMS em
reunio de 19 de julho214 e de 6 de setembro de 2000215. Foi ainda aprovada a constituio
da Comisso tcnica de monitorizao do projeto e respetiva construo216 e a minuta do
contrato-promessa de arrendamento do futuro edifcio municipal, depois aprovada pela
Assembleia Municipal em sesso de 25 de setembro de 2000217.
407. Nesta sequncia, em 9 de outubro de 2000 foi celebrado o contrato-promessa de
arrendamento, nos termos do qual o MS (1. outorgante) se obriga a tomar de
arrendamento, ASSIMEC - Imveis e Construes de A. Silva & Silva (2. outorgante), aps
imediata concluso da empreitada do futuro Edifcio Municipal a construir nos lotes da A.
Silva & Silva (3. outorgante), de acordo com as diretrizes, instrues e fiscalizao da CMS,
nas seguintes condies:
A 3 OUTORGANTE, A.S.S. uma sociedade gestora de participaes sociais (SGPS) que detm
controlo efetivo sobre um grupo de empresas (), tambm, proprietria de um conjunto de
lotes de terreno para construo, no Loteamento Industrial da Quinta Nova Cucena Paio Pires
(); (Considerandos A e B)
Tendo em conta as limitaes legais inerentes ao seu estatuto de SGPS, a A.S.S. transmitiria ()
os lotes 5, 6 e 7 sua participada de domnio total denominada ASSIMEC () a qual, como
empresa operacional de promoo imobiliria e aps aquisio dos mencionados terrenos
A.S.S., procederia construo dos edifcios e seu ulterior arrendamento Cmara ();
(Considerando E)
Cfr. Anlise ao Aditamento, elaborado pela Comisso de Anlise, em 17 de julho de 2000, que concluiu que ()
nosso entendimento, em presena do quadro de valores unitrios agora apresentados pela proponente para as diferentes
tipologias de construo: que numa anlise limitada e circunscrita aos elementos disponveis, os indicadores econmicos e
custos parecem-nos aceitveis para o modelo da proposta conceo e construo; que tais indicadores econmicos
tipificam, em sede de anlise de custos de construo critrio adotado uma muito boa qualidade de construo ().
212
Cfr. Relatrio das Instalaes Operacionais dos Servios da CMS, do Diretor do DAGEF, Leonardo Carvalho: () o
preo de compra igual ao custo final encontrado aquando da entrega da chave; () que a Cmara Municipal do Seixal,
continua a ter uma grande capacidade de endividamento e grande facilidade em termos de condies contratuais com as
Instituies Financeiras, o que lhe permitir decidir nessa altura, qual a melhor e a mais vantajosa opo a seguir ();
propondo que: a) A Cmara Municipal do Seixal e a empresa A. Silva & Silva SGPS, SA, ou quem esta indicar, celebre um
contrato de arrendamento; b) O direito de opo de compra seja corporizado em comunicao escrita ().
213
Aprovada por maioria, por PCM Alfredo Monteiro da Costa e os Vereadores Corlia Maria Mariano Sargao Loureiro,
Adelino da Silva Tavares, Antnio Jos Cardoso da Silva, Jorge Carvalho da Silva, ngelo Marcelino Gaspar (cfr. ata n.
17/2000).
214
215
Cfr. Ata n. 20/2000 da CMS.
Unidade na dependncia do Pelouro do Ambiente e Servios Urbanos, constituda pelo Eng. Briosa e Gala (Diretor da
associao portuguesa de avaliao de engenharia) que coordena, Arq. Ftima Capela (DASU) e um elemento do DEC a
designar pelo Vereador do pelouro.
216
No mbito da aprovao da minuta do contrato-promessa de arrendamento, o membro da Assembleia Municipal,

Hernni Magalhes, referiu que () A soluo adequada ser a opo de compra, desde que exista arcaboio financeiro,
pois sair mais barato a mdio e longo prazo comprar do que alugar, dado que o preo do aluguer bastante elevado.
217
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Tanto a Cmara, como a ASSIMEC, aceitam plenamente que seja a ASSIMEC a adquirir A.S.S. os
3 lotes acima identificados e a proceder subsequente construo dos edifcios e seu
arrendamento Cmara; (Considerando F)
() A ASSIMEC promete dar de arrendamento CMARA e esta tomar de arrendamento, um

conjunto de edificaes a construir nos lotes 5, 6 e 7 (); (Clusula 1., n. 1)
A CMARA, enquanto arrentaria do imvel, gozar ainda do direito unilateral de opo de

compra do mesmo, nos termos estabelecidos na Cl 11 deste contrato; (Clusula 1., n. 2);
O arrendamento prometido tem por finalidade nica e exclusiva a afetao da totalidade dos
imveis a construir nos lotes acima identificados para instalao dos Servios Operacionais da
Cmara Municipal do Seixal; (Clusula 2)
() As INSTALAES, no seu conjunto, distribuir-se-o pela rea de implantao dos lotes 5, 6, e

7, atrs identificados e ocuparo uma superfcie total de pavimento (STP) de aproximadamente
20130m2 () cuja distribuio pelas diversas afetaes funcionais consta do mapa que constitui
o Anexo I do presente contrato (); (Clusula 3., n. 2)
As INSTALAES () devero ficar fisicamente concludas no prazo de 12 meses aps emisso da

respetiva licena de construo; (Clusula 4., n. 1)
Para efeitos do nmero anterior, a ASSIMEC, nos 30 dias imediatamente subsequentes

aprovao pela CMARA do Anteprojeto, submeter mesma, para efeito do licenciamento da
obra, o projeto de arquitetura, instrudo com todas as peas escritas e desenhadas legalmente
exigveis (); (Clusula 4, n. 2)
() A CMARA encarregar a Comisso de Monitorizao () para a acompanhar a fiscalizao

da ASSIMEC e inteirar-se do andamento dos trabalhos de empreitada e da forma como os
mesmos so executados, tendo em conta a obrigao de resultado da ASSIMEC no sentido de
facultar a utilizao de um edifcio cujas caractersticas se devem conformar com as referidas na
clusula 3; (Clusula 4., n. 5)
Aps a concluso da construo, a ASSIMEC requerer CMARA, nos 5 dias subsequentes, a

emisso da licena de utilizao e a realizao da correspondente vistoria prvia () (Clusula
6, n. 1)
Com a consequente emisso da licena de utilizao, a ASSIMEC e a CMARA, nos 5 dias

subsequentes, celebraro o contrato de arrendamento definitivo e a ASSIMEC entregar
CMARA as chaves das INSTALAES (Clusula 6., n. 3)
Prazo de arrendamento: (Clusula 7.)
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Tribunal de Contas
O arrendamento prometido ser celebrado pelo prazo de durao efetiva de 20 (vinte) anos ()
renovvel por perodos subsequentes de 3 (trs) anos, salvo ocorrendo denuncia nos termos,
prazos e condies admitidos no prprio contrato e na lei;
Renda: (Clusula 8)
A renda mensal inicial ser correspondente ao somatrio do valor-base () correspondente

global estimado de Esc. 19.928.700$00 () e de um montante ainda indeterminado mas
determinvel, o qual ser rigorosamente equivalente ao duodcimo da coleta de Contribuio
Autrquica que vier a ser liquidada no primeiro ano de tributao do imvel em sede de tal
imposto;
Ao valor da renda mensal acrescer o IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado), taxa legal,
obrigando-se desde j ambas as Partes a, com a antecedncia legalmente prevista, renunciarem
iseno de IVA;
Atualizao de renda: (Clusula 9.)
A renda mensal inicial () ser anualmente atualizada, em funo dos coeficientes de

atualizao para arrendamentos no habitacionais que venham a ser anualmente publicados
pelo Governo ou, na falta de tais coeficientes, em funo da totalidade da taxa de inflao
registada no perodo de um ano imediatamente antecedente ao perodo anual objeto de
atualizao, sendo tal taxa apurada com base no ndice de preos no consumidor, sem habitao,
publicado pelo Instituto Nacional de Estatstica, de acordo com o n. 2 do artigo 32 do RAU;
Renncia revogao: (Clusula 10.)
Atento o investimento na construo das INSTALAES, bem como as caractersticas fsicas e

funcionais das mesmas, especificamente concebidas para a utilizao pretendida pela Cmara,
com a prtica impossibilidade de utilizao por outro arrendatrio, e as expetativas legtimas da
ASSIMEC quanto durao do arrendamento para recuperao do investimento, a CMARA
desde j aceita, com carcter definitivo, prescindir da faculdade de revogao unilateral do
contrato at data do respetivo termo, isto , at ao ltimo dia do vigsimo ano contado da data
do incio do arrendamento, salvo se a CMARA exercer o direito unilateral de opo de compra
prevista na clusula 11.; (sublinhado nosso)
Na eventualidade de a CMARA, em contradio com o princpio constante do nmero

antecedente, vir efetivamente a exercer a revogao unilateral do contrato, caso tal revogao
seja considerada vlida e eficaz, constitui-se na obrigao de pagar ASSIMEC, a ttulo
compensatrio, uma indemnizao equivalente s rendas que se venceriam desde a data em que
a revogao produza os seus efeitos at data contratualmente fixada para o termo do perodo
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inicial de 20 anos, com base na renda mensal em vigor data em que a revogao produza os
seus efeitos (sublinhado nosso);
Para os efeitos na presente clusula, as Partes expressamente acordam que ser qualificado
como revogao do contrato, ou, pelo menos, que dar lugar compensao prevista no n. 2
desta clusula, no apenas a manifestao formal da vontade da Cmara com esse sentido, como,
tambm, qualquer conduta ou omisso da Cmara, ainda que qualificvel como incumprimento
das suas obrigaes de arrendatria e que determine ou possa determinar a extino do contrato
de arrendamento, ressalvando-se apenas as seguintes causas de extino:
a) A cessao do contrato por acordo escrito de ambas as Partes;
b)
A aquisio das INSTALAES pela Cmara no exerccio do seu direito unilateral de

opo de compra.
Tendo em conta o investimento a efetuar pela ASSIMEC e a sua imobilizao financeira, bem
como as caractersticas e finalidades das INSTALAES, a CMARA expressamente reconhece o
carcter essencial e determinante para a vontade de contratar da ASSIMEC das estipulaes
contidas nos nmeros precedentes desta clusula;
Direito Unilateral de Opo de Compra: (Clusula 11.)
Com a celebrao do contrato prometido ficar desde logo constituda, a favor da Cmara, uma
opo de compra, nos termos da qual a CMARA, por simples comunicao unilateral, ter o
direito de exigir da ASSIMEC que esta lhe venda o imvel arrendado mediante um preo prfixado;
O direito de opo de compra poder ser exercido pela CMARA em momentos pr-determinados,
nos termos seguintes:
a) A qualquer tempo, no decurso dos primeiros 6 meses subsequentes data de incio do
arrendamento;
b) Caso a Cmara no tenha exercido o direito de opo do prazo estipulado na alnea
antecedente, poder faz-lo, em alternativa, no primeiro ou no stimo ms de cada ano
seguinte da vigncia do arrendamento;
c)
No ser vlido ou eficaz o exerccio do direito de compra realizado em momento

diferente de qualquer um dos estipulados nas alneas antecedentes.
Caso a CMARA pretenda exercer o seu direito unilateral e potestativo de opo de compra, o
preo do imvel ser calculado nos termos seguintes:
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Tribunal de Contas
a) As Partes fixam o preo-base de referncia pelo critrio do preo unitrio de Esc.
149.597$22 () por cada metro quadrado de STP (superfcie total de pavimento), pelo
que, no pressuposto de que a STP venha a ser de 20.130m2, o preo-base de referncia
ser de Esc.: 3.011.392$00 ()
b) O preo definitivo de compra resultar da atualizao do preo base de referncia, tendo
em conta o momento em que seja exercido o direito de opo, de acordo com a frmula
seguinte;218
Fica desde j acordado que a CMARA poder exercer o seu direito de opo de compra mediante
designao de uma sociedade de locao financeira imobiliria ();
Financiamento e sua garantia: (Clusula 16.)
Tendo em conta que a construo do conjunto imobilirio que integra as INSTALAES

implicar a necessidade de a ASSIMEC vir a solicitar e obter financiamento adequado e suficiente
junto de uma instituio de crdito, a Cmara, para todos os efeitos legais declara desde j no
ter qualquer objeo a que a ASSIMEC:
a) Constitua hipoteca voluntria sobre os lotes de terreno e as construes que vierem a
integrar as INSTALAES, a favor da entidade financiadora e para garantia do
emprstimo;
b) Complementarmente dita hipoteca ou em substituio da mesma, venha a consignar
no todo ou em parte, as rendas a que a Cmara estar obrigada, caso em que a ASSIMEC
dar conhecimento de tal facto Cmara, notificando-a para depositar as rendas em
conta bancria da titularidade da ASSIMEC que ser oportunamente identificada;
408. Constitudas as obrigaes emergentes do contrato preliminar, a CMS aprovou, em reunio de

12 de outubro de 2001, sob proposta do PCM, Alfredo Monteiro da Costa, o estudo prvio
de arquitetura219 e o instrumento de aditamento ao contrato220, que culminou na
celebrao de um aditamento ao contrato-promessa de arrendamento, outorgado em 9
de novembro de 2001, que teve por objetivo introduzir alteraes rea bruta de
construo inicialmente estabelecida221.
218
Cfr. Frmula constante da alnea b) do n. 7 da Clusula 11. do contrato-promessa de arrendamento.
219
Remetido pela ASSIMEC ao MS e com parecer favorvel da Comisso de Anlise.
Em sesso diria de Visto, de 19 de outubro de 2000, foi proferida deciso pela 1 Seco do Tribunal de Contas,
segundo a qual o Instrumento de Aditamento no configura ato que determina a fiscalizao prvia do Tribunal.
220
Nos considerandos do contrato pode ler-se:() Em conformidade com o previsto no contrato promessa, a ASSIMEC
submeteu CMARA, nomeadamente Comisso de Monitorizao () o estudo prvio do empreendimento () que () foi
apresentando diversas propostas de alteraes, aditamentos e supresses em algumas reas e respetivas caractersticas,
propostas essas que foram igualmente apreciadas pela ASSIMEC ();
221
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409. Em reunio da CMS, de 23 de julho de 2002, foi aprovado o projeto de arquitetura222. Emitido
o Alvar de construo223, a empresa SOPOL Sociedade Geral de Construes e Obras
Pblicas, SA, empresa do grupo A. Silva & Silva, iniciou os trabalhos de construo do novo
edifcio municipal, em 17 de setembro de 2003, cuja execuo foi acompanhada pelos
servios da CMS 224.
410. Concluda a execuo fsica da obra em 19 de novembro de 2004225, e emitida a respetiva
licena de utilizao226, em 26 de novembro, foi celebrado, em 15 de dezembro do mesmo
ano, o prometido contrato de arrendamento com opo de compra227, pelo qual as partes
se vinculam s seguintes condies contratuais:
A ASSIMEC d de arrendamento CMARA e esta toma de arrendamento o conjunto imobilirio

composto por edifcio de escritrios, edifcio destinado a oficinas, vias de aceso e circulao
interna, parqueamento e espaos verdes () que tem por () finalidade nica e exclusiva a
ocupao da totalidade das INSTALAES, para utilizao e funcionamento dos Servios
Operacionais da CMARA; (Clusulas 1. e 2.)
Vistoria: (Clusula 4.)
Estabeleceu-se assim uma negociao tcnica que teve por objetivo exclusivo adequar, da forma mais fiel e eficaz possvel, as
caractersticas fsicas do empreendimento s necessidades funcionais da CMARA, tendo em concluso sido acordado um
anteprojeto (Estudo prvio) cujas peas escritas e desenhadas constituem o Anexo A do presente Instrumento de Aditamento;
No Anexo B () procede-se anlise comparativa do estudo prvio anexo ao contrato-promessa () que resultou das
negociaes acima referidas, verificando-se, de imediato, que o estudo prvio final agora acordado prev uma rea bruta de
construo de vinte e dois mil oitocentos e treze metros quadrados, isto , traduzindo um acrscimo de dois mil seiscentos e
oitenta e trs metros quadrados () pelo que tal acrscimo ter o consequente reflexo nos valores da renda mensal e do
preo base de referncia da opo de compra ()
Foi aprovado por maioria, com o voto de qualidade do PCMS e cinco votos contra dos Vereadores Ricardo M. Tojal S.
Ribeiro, Aires Almeida G. Margarido e Jos Carlos C. Velho Rodrigues, Jos Alberto G. Almeida e Manuel Pires de Andrade.
O Vereador Costa Velho declarou () no concordar com a forma como o processo foi conduzido e por considerar que as
condies do negcio lhes parecem demasiado onerosas para a Cmara Municipal. O projeto de arquitetura, apresentado
pela ASSIMEC em 01.07.2002, teve parecer favorvel da Comisso de Acompanhamento e Monitorizao (ata n.
18/2002, de 2 de julho).
222
223
Alvar de construo n. 614/03.
Cfr. Informaes da Diviso de Obras Municipais, do Departamento de Equipamentos Coletivos - Pontos de situao
elaborados pelos servios em 08.03.2010, 21.10.2003, 31.10.2003, 29.12.2003, 08.01.2004, 19.01.2004, 02.02.2004,
01.03.2004, 07.04.200427.04.200414.05.2004 e 16.072004
224
225
Cfr. Livro de obra.
226
Alvar de Utilizao n. 400/04, emitido em 26 de novembro de 2004.
Aprovado por maioria em reunio da CMS, de 7 de dezembro de 2004, em minuta, com cinco votos contra dos
Vereadores Ricardo M. Tojal S. Ribeiro, Jos C. Costa Velho Rodrigues, Manuel P. A. Pereira e Aires A. Garcia Margarido. O
Vereador Manuel Pires declarou: () no havia urgncia na construo da obra, este equipamento poderia ter sido
construdo noutro local, de outra forma, e sem os elevadssimos custos que a Cmara ir ter de suportar. Pelas razes
invocadas votaremos contra.O PCM, Alfredo Monteiro da Costa, declarou: Trata-se de uma boa opo e de um
equipamento com qualidade e dignidade. (). Por fim, referiu que no h qualquer diferena entre a soluo que a Cmara
encontrou para poder ter um novo parque oficinal e a soluo que o governo negociou para instalar servios do Ministrio
das Finanas na EXPO por coincidncia o mesmo construtor e at tem a sua sede no Concelho do Seixal.
227
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Tribunal de Contas
A ASSIMEC e a CMARA procederam vista conjunta do imvel, tendo em vista a utilizao

concreta a que se destinam as INSTALAES como objeto do presente arrendamento e,
consequncia de tal vistoria () a CMARA declara considerar que as INSTALAES so
inteiramente adequadas s finalidades do arrendamento ();
Prazo de Arrendamento: (Clusula 6.)
() O presente contrato de arrendamento vlido desde a data da sua celebrao com a

assinatura do presente instrumento, mas as Partes convencionam que s comear a produzir os
seus efeitos a partir de 01 de janeiro de 2005 e, com o prazo de durao efetiva de 20 (vinte) anos
() automaticamente renovvel por perodos subsequentes de 3 (Trs) anos ();
Renda: (clusula 7.)
() a renda inicial, a vigorar no primeiro ano de vigncia do arrendamento, neste ato calculada
no valor provisrio de cento e vinte e nove mil novecentos e trinta e um euros, tendo em conta o
estabelecido nas seguintes alneas:
a)
O valor-base da renda mensal inicial provisoriamente calculado e determinado no

Mapa de Clculo da renda que constitui o Anexo II deste contrato, tendo em conta a
efetiva superfcie total de pavimento (STP) das instalaes, o clculo do impacto na renda
do valor das alteraes e fornecimentos entretanto includos no prdio ao abrigo da
clusula 19.-A () e a atualizao desse valor ao preo unitrio contratual por metro
quadrado de STP em referncia ao ms de Outubro de 2004 ();
b)
O valor-base provisrio previsto na alnea antecedente ser corrigido para o valor base
definitivo logo que se mostre publicado o ndice de preos ao consumidor com excluso de
habitao referente ao ms de janeiro de 2005;
c)
Logo que determinado o valor-base definitivo, nos termos da lnea anterior, o montante
correspondente eventual diferena entre o valor provisrio e o definitivo e referente aos
meses transcorridos entre a data do incio do arrendamento e o ms em que seja efetuada
a correo, ser liquidado e pago conjuntamente com a primeira das rendas
subsequentemente se vena;
d)
A renda mensal inicial definitiva corresponder ao somatrio do valor-base definitivo

apurado nos termos da alnea b) acrescido do montante correspondente ao duodcimo do
valor efetivo da coleta do IMI () que vier a ser fixado para o primeiro ano de tributao.
Ao valor da renda mensal acrescer o IVA () taxa legal, obrigando-se desde j ambas as Partes
a, com a antecedncia legalmente prevista, renunciarem iseno de IVA.
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Atualizao da Renda: (Clusula 8.)
() A renda mensal inicial definitiva () ser anualmente atualizada, em funo dos coeficientes
de atualizao para arrendamentos no habitacionais que venham a ser anualmente publicados
pelo Governo ou, na falta de tais coeficientes, em funo da totalidade da taxa de inflao
registada no perodo de um ano mediante antecedente ao perodo anual objeto de atualizao,
sendo tal taxa apurada com base no ndice de preos no consumidor, sem habitao, publicado
pelo Instituto Nacional de Estatstica, de acordo com o nmero 2 do artigo 32 do RAU ();
Renncia Revogao: (Clusula 9.)
Atendo o investimento na construo das INSTALAES, bem como as caractersticas fsicas e

funcionais das mesmas, especificamente concebidas para utilizao pretendida pela Cmara, com
a prtica impossibilidade de utilizao por qualquer outro arrendatrio, e as expetativas legitimas
da SENHORIA, quanto durao do arrendamento para recuperao do investimento, a inquilina
desde j aceita, com carter definitivo, prescindir da faculdade de revogao unilateral do
contrato at data do respetivo termo, isto , at 31 de dezembro de 2024, salvo se a INQUILINA
exercer o direito unilateral de compra previsto na clusula seguinte.
Na eventualidade da INQUILINA, em contradio com o princpio constante no nmero

antecedente, vir efetivamente exercer a revogao unilateral do contrato, caso tal revogao seja
considerada vlida e eficaz, constitui-se desde j, a ttulo da clusula penal, na obrigao de pagar
SENHORIA uma indemnizao compensatria equivalente s rendas que se venceriam desde a
data em que a revogao produza os seus efeitos at data contratualmente fixada para o termo
do perodo inicial de 20 anos ()
Direito Unilateral de Opo de Compra: (clusula 10.)
() fica automaticamente constituda, a favor da INQUILINA, uma opo de compra nos termos
da qual a INQUILINA, por simples comunicao unilateral, ter o direito de exigir da SENHORIA
que esta lhe venda o imvel arrendado mediante um preo pr-fixado () que () poder ser
exercido pela INQUILINA em momentos pr-determinados, nos termos seguintes:
a)
A qualquer tempo, no decurso dos primeiros seis meses subsequentes data de incio do
arrendamento;
b)
Caso a INQUILINA no exera o direito de opo no prazo estipulado na alnea

antecedente, poder faz-lo, em alternativa, no primeiro ou no stimo ms de cada ano
seguinte da vigncia do arrendamento;
c)
No ser vlido nem eficaz o exerccio do direito de opo de compra realizado em

momento diferente de qualquer um dos estipulados nas alneas antecedentes ().
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Tribunal de Contas
O preo de compra do imvel variar em funo do momento em que seja exercida, de acordo com
os critrios que integram o nmero sete da presente clusula; ()
Caso a SENHORIA venha a alienar a terceiros a propriedade do prdio arrendado, antes de a

CMARA poder ou querer exercer o direito de opo, aquela obriga-se a obter do terceiro
adquirente a aceitao prvia sem reservas do direito de opo previsto nesta clusula, incluindo a
faculdade, prevista no nmero 8 desta clusula, de tal opo de compra se realizar indiretamente
por via de um contrato de locao financeira. ()
Caso a INQUILINA pretenda exercer o seu direito unilateral e potestativo de opo de compra o
preo do imvel ser calculado nos termos seguintes (clusula 10., n. 7):
a)
Em concretizao dos critrios fixados na alnea a) do n. 7 da clsusula 11 (dcima

primeira) do contrato promessa, na redao introduzida pelo Aditamento ao mesmo
contrato, e do estipulado clusula 19-A (dcima nona-A) aprovada pelo mesmo
Aditamento, e em atualizao desse preo em referncia a outubro de 2004, data do
ltimo ndice nesta data conhecido, as Partes fixam o preo de referncia da opo de
compra em dezanove milhes, seiscentos e cinquenta e dois mil e oitocentos e sessenta e
quatro euros e trinta e quatro cntimos, conforme clculo determinativo constante do
Anexo III.
b)
O preo definitivo da compra resultar da atualizao do preo base de referncia, tendo

em conta o momento em que seja exercido o direito de opo, de acordo com a frmula
seguinte: PC = PoxIT/IO ()228
Fica desde j acordado que a INQUILINA poder exercer o seu direito de opo de compra
mediante designao de uma sociedade de locao financeira imobiliria, com quem celebre um
contrato de locao financeira imobiliria, caso em que ser tal instituio financeira a entidade a
quem a Senhoria vender o imvel. ()
Manuteno Corrente e Conservao Ordinria: (clusula 11.)
() Constitui encargo exclusivo da INQUILINA:

a)
Celebrar e suportar os contratos de manuteno corrente dos equipamentos e instalaes

especiais integrados nas INSTALAES e discriminados na listagem que constitui o Anexo
IV do presente contrato ();
PC = Preo definitivo de compra; Po = Preo base de referncia fixado na alnea a); IT = ndice de preos no
consumidor com excluso de habitao anlogo ao IT mas referente ao ms de outubro de 2004
228
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b)
Providenciar e assegurar a manuteno e conservao em devidas condies, da

pavimentao das reas de circulao e estacionamento de veculos integrados nas
INSTALAES, suportando os inerentes custos;
c)
Proceder e suportar de sua conta s obras de conservao ordinria previstas no nmero

2 do artigo 11 do RAU.
411. Em 23 de dezembro de 2004, ou seja, antes da data de incio da vigncia do contrato de

arrendamento (1 de janeiro de 2005), a ASSIMEC vendeu o edifcio municipal dos servios
operacionais ao Fundo Aberto de Investimento Imobilirio Millenium Rendimento
Imobilirio229, pelo valor de 19.853.988, acrescido do IVA 230.
412. Em 1 de janeiro de 2005 entrou em vigor o contrato de arrendamento, e a autarquia iniciou o
pagamento das rendas determinadas no contrato, por um perodo de vinte anos.
413. Apresenta-se, de forma cronolgica, a sucesso de factos que conformaram o processo
negocial atrs descrito, consubstanciado num conjunto de atos pr-contratuais e contratuais
diferenciadamente estruturados entre si, porm interligados por um nexo jurdico,
econmico, funcional e sistemtico, traduzido na constituio de uma relao jurdica
estruturalmente complexa e poligonal, entre o Municpio do Seixal e o grupo A. Silva & Silva,
com vista construo do novo edifcio dos servios operacionais do MS:
Fundo Aberto de Investimento Imobilirio, totalmente subscrito por capitais privados, administrado pela AF
Investimentos, Fundos Imobilirios, SA. De acordo com a Informao SRCC n. 510016, de 10 de janeiro de 2005, por
motivo de fuso da AF Investimentos, Fundos Imobilirios, SA, a sua denominao passou a ser Interfundos - Gesto
de Fundos de Investimento Imobilirio.
229
Em 19 de junho de 2007, a CMS aprovou uma proposta da Presidncia para celebrao de um contrato-promessa de
locao operacional imobiliria dos Servios Operacionais da CMS, aprovada pela assembleia municipal do Seixal, e
submetida a visto prvio do Tribunal de Contas (processo n. 1007/07).
230
Segundo informao prestada pelo atual PCMS, o objetivo era a possibilidade de aquisio futura do imvel, atravs de
contrato de locao financeira prometido, cessando os efeitos do contrato de arrendamento, no entanto, tendo o Tribunal
de Contas alertado para o facto de constituir jurisprudncia unnime, a exigncia de procedimento concursal aplicvel ao
contrato de locao financeira e a necessidade de existncia de saldo disponvel no endividamento liquido, () o
Municpio do Seixal abandonou o projeto de aquisio do imvel, no tendo celebrado o contrato de locao financeira
prometido e os efeitos do contrato de arrendamento mantiveram-se plenamente, no tendo sido objeto de qualquer
alterao.
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Tribunal de Contas
Ilustrao 1 Cronologia do processo de construo e arrendamento do edifcio dos servios operacionais
Grupo A. Silva & Silva
MS
ASSIMEC
SOPOL
FII
Millenium
Rendimento
Imobilirio
02.02.2000
Emisso
do Alvar de Loteamento dos lotes 5, 6 e 7 no Loteamento Industrial da
Quinta Nova, Cucenca, Paio Pires (n. 2/2000)
04.05.2000
Publicao
do anncio para arrendamento com opo de compra no Jornal Pblico
08.05.2000
Proposta
apresentada por A. Silva & Silva
11.05.2000
Publicao do anncio para arrendamento com opo de compra no Jornal Outra

Banda
21.06.2000
Apresentao da proposta econmico-financeira para construo e arrendamento

do futuro edifcio municipal por A. Silva & Silva
09.10.2000
Celebrao do contrato-promessa de arrendamento entre A. Silva & Silva, ASSIMEC

e o MS
12.10.2001
Aprovao do Estudo Prvio de Arquitetura realizado com base no Programa base

entregue pelo MS ASSIMEC
09.11.2001
Aditamento ao contrato-promessa de arrendamento com vista a aumentar a rea

bruta de construo de acordo com os requisitos pretendidos pelo MS
14.11.2001
Alterao do Alvar de Loteamento (n. 17/2001)
23.07.2002
Aprovao do projeto de arquitetura e emisso do alvar de licena de construo

pelo MS
2003-2004
Construo do edifcio pela empresa SOPOL, do grupo A. Silva & Silva
26.11.2004
Celebrao do contrato de arredamento com opo de compra
23.12.2004
Venda do edifcio ao Fundo Aberto de investimento Imobilirio Millenium

Rendimento Imobilirio
01.01.2005
Entrada em vigor do contrato de arredamento com opo de compra
31.12.2024
Termo do prazo do contrato de arrendamento / prorrogao / compra
A. Silva & Silva
ASSIMEC
SOPOL
FII Millenium Rendimento Imobilirio
II Defeitos da Obra reduo (unilateral) do valor da renda

414. Em 30 de junho de 2013, o ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, comunicou231 ao Fundo de
Investimento, proprietrio do edifcio municipal, () a necessidade de realizao de obras
urgentes naquelas instalaes () de conservao extraordinria, em virtude de serem ocasionadas por
defeito de construo ou caso furtuito ou de fora maior ().
231
Oficio n. 25433.
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415. Aps insistncia232 e face ausncia de resposta, em 13 de janeiro de 2014, o atual PCMS
transmitiu ao Fundo233 () a inteno de proceder reduo proporcional do valor da renda paga
por esta Cmara Municipal, at que seja proporcionado o pleno gozo do imvel para os fins para que foi
arrendado da instalao plena dos Servios Operacionais desta Cmara Municipal (...) considerando que
ficaram privados do uso de 2.357 m2 da rea bruta de construo do edifcio (10,16%), em
consequncia dos defeitos apresentados pela obra, reduo que veio a concretizar-se em
maro do mesmo ano234.
416. Perante novo silncio do Fundo, em 11 de agosto de 2014, e na sequncia de novo pedido de
interveno235, o PCM comunicou que procederia segunda reduo proporcional do valor da
renda, correspondente percentagem direta da superfcie total de que ficaram privados
(16,97%/3.862,46 m2).
417. Finalmente, em 5 de novembro de 2014236, o PCM informou o Fundo que iria proceder
terceira reduo do valor mensal da renda, com efeitos a partir de dezembro do mesmo ano,
invocando para o efeito, a impossibilidade de ocupao de uma outra rea () que representa
10,98% da rea da superfcie total de pavimento ().
418. Assim, o valor das rendas pagas pelo MS ao longo de 2014 sofreu as seguintes redues:
Quadro 28 Rendas mensais pagas em 2014
Un.: euro
2004
Jan - Fev
Valor/ms
193.189
Mar Ago
173.558
Set - Nov
161.020
Dez
139.185
Fonte: Ofcios remetidos pelo MS e Ordens de Pagamento
419. Em 8 de janeiro de 2015237, o Fundo Imobilirio informou a CMS que Na sequncia de contactos
estabelecidos durante os ltimos meses com a Cmara Municipal do Seixal () consideramos ser de
extrema pertinncia e relevncia, proceder a um enquadramento da situao existente e definirmos uma
estratgia conjunta de atuao, com vista reabilitao do referido edifcio. Invocando que, () jamais
foi interpelado ou notificado de qualquer deficincia ou defeito no referido prdio urbano, at ao ms de
agosto de 2013 ().
420. De acordo com informao prestada pelo PCMS, o Laboratrio Nacional de Engenharia Civil
(LNEC), na sequncia de uma vistoria realizada em 28 de dezembro de 2015, elaborou uma
233
Oficio n. 32699, de 18.10.2003.

Oficio n. 969, de 13.01.2014.
234
Oficio n. 3708, 06.02.2014.
235
Oficio n. 6771, de 10.03.2014.
236
Oficio n. 30512, de 05.11.2014.
237
Carta registada com A/R com a ref. ITF/ADM/01/2015.
232
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Tribunal de Contas
Anlise das anomalias construtivas verificadas no edificado dos Servios Operacionais da
Cmara Municipal do Seixal Recomendaes sobre medidas a adotar, o qual identifica ()
situaes de anomalias em relao s quais se entende deverem ser adotadas medidas de interveno
imediatas ou a curto prazo, no sentido de se garantir a segurana na utilizao dos espaos interiores e
exteriores dos edifcios ()238.
421. Entre 1 de janeiro de 2005 e 31 de dezembro de 2014, o valor acumulado das rendas
suportadas pelo MS ascendeu a M 20,8, conforme se observa no quadro seguinte:
Quadro 29 Rendas pagas pelo MS (2005-2014)
Ano
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Rendas
1.887.391
1.943.084
2.003.320
2.046.333
2.093.458
2.102.180
2.152.244
2.220.908
2.295.534
Total
Un.: euro
2014
2.049.969
20.794.421
Fonte: Dados facultados pelo MS
Servios Centrais da Cmara Municipal do Seixal

Os Factos
I Iter formativo do contrato conceo, construo e arrendamento do novo edifcio municipal
422. Em 16 de julho de 1999, o Presidente do Grupo A. Silva & Silva SGPS, SA, remeteu ao
Presidente da Cmara Municipal do Seixal239 uma proposta de minuta de protocolo de acordo
com vista promoo de () um CDH no terreno da nossa sociedade ASSICOMATE, sito em Cucena,
Paio Pires () sendo o empreendimento desenvolvido pelas suas associadas ASSIMEC, enquanto entidade
promotora e signatria do protocolo e posterior contrato de compra e venda a celebrar com a CMS no
mbito do Programa PER, sendo a construo executada pela nossa associada SOPOL, as quais, em
consrcio, subscreveriam previamente um contrato de CDH com o Instituto Nacional de Habitao.240
238
Relatrio do LNEC, de 30 de dezembro de 2015.
239
Referncia 1171/ASS/99, subscrita por J. A. Tavares da Silva.
Os CDH Contratos de Desenvolvimento para Habitao, foram regulados pelo Decreto-Lei n. 165/93, de 7 de maio,
diploma que estabeleceu o regime de concesso de financiamentos a empresas privadas de construo civil para a
construo de habitao de custos controlados destinadas a: i) venda para habitao prpria permanente dos
adquirentes; ii) venda para arrendamento habitacional em regime de renda condicionada; iii) venda a municpios ou a
instituies particulares de solidariedade social (IPSS) para arrendamento em regime de renda apoiada.
240
O PER Programa Especial de Realojamento, foi criado pelo Decreto-Lei n 163/93, de 7 de maio, e teve por objetivo a
erradicao definitiva das barracas existentes nos municpios das reas Metropolitanas de Lisboa e Porto. A adeso dos
municpios ao PER fazia-se mediante a assinatura de um acordo geral de adeso, a celebrar entre o Instituto de Gesto e
Alienao do Patrimnio Habitacional do Estado (IGAPHE), e o Instituto Nacional de Habitao (INH).
O Municpio do Seixal celebrou um Acordo Geral de Adeso, em 30 de maio de 1995.
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423. A proposta de minuta de protocolo, apresentada pelo Vereador do Pelouro de Administrao

Urbanstica, Obras e Habitao Social, Antnio Jos Cardoso da Silva, foi aprovada em reunio
da Cmara Municipal, de 27 de outubro de 1999, e o Protocolo de Acordo com a ASSIMEC
Imveis e Construes, de A. Silva & Silva, SA, foi outorgado pelo ento Presidente da CMS,
Alfredo Monteiro da Costa, em 6 de novembro de 1999, com vista a estabelecer entre os
Outorgantes as condies de venda de 160 fogos a edificar em Cucena, freguesia de Aldeia de Paio Pires
() para alojamento de agregados familiares includos no PER, com o seguinte teor:
A Cmara Municipal do Seixal decidiu na sua reunio ordinria realizada em 13 de outubro de 1999
() mandar proceder elaborao de um Plano de Pormenor com vista alterao de um
loteamento industrial da ASSICOMATE Materiais de Construo, S.A, tal como a segunda
outorgante, empresa pertencente ao Grupo A. Silva & Silva, para fins adstritos ao PER.
No mbito das obrigaes reciprocas assumidas pelas Outorgantes atravs do presente Protocolo,
compete Assimec, diretamente por si, ou por intermdio da SOPOL Sociedade de Construo e
Obras Pblicas, S.A., empresa construtora do Grupo A. Silva & Silva, proceder: A elaborao de todos
os projetos relativos construo da obra e respetivas infraestruturas (Clusula 2.); ()
Encargo Financeiro a assumir pela Cmara Municipal do Seixal:
Nos termos da al. a) do n. 1 do art. 6 do DL n. 165/93, de 7 de maio, o montante mximo do

financiamento a conceder pelas entidades financiadoras de 80%, incumbindo primeira
outorgante a assuno remanescente; (Clusula 6., alnea a))
A Cmara titular do direito de propriedade de duas parcelas de terreno contguas, sitas no Seixal,
uma adstrita Urbanizao da Quinta D. Maria, afeta construo de equipamento () e outra
afeta a estacionamento () que se admitem virem a ser integradas pela instalao de servios
pblicos e municipais, bem como das foras de segurana pblica; (Clusula 6., alnea b))
A primeira outorgante estabelece como princpio orientador que o pagamento do remanescente

de 20% do custo do empreendimento seja realizado, parcial ou integralmente, atravs de
dao em pagamento das parcelas referidas na alnea anterior, para neles a segunda
outorgante vir a construir um edifcio destinado instalao dos servios pblicos e
municipais ali referidos; (negrito nosso) (Clusula 6., alnea c))
Os contratos de promessa de compra e venda sero realizados at data de incio de construo e

aps a aprovao dos projetos de Arquitetura dos edifcios (Clusula 8.).
424. Aprovado o Plano de Pormenor para a rea241, o MS e a ASSIMEC celebraram, em 11 de

outubro de 2000, um contrato-promessa de compra e venda de 164 fogos do Programa PER,
nos seguintes termos e condies242:
Cfr. Plano de Pormenor de Cucena, Paio Pires, que visou a alterao do uso do solo com vista execuo de um
programa de realojamento habitacional, no quadro do Plano Especial de Realojamento, deliberado pela Cmara Municipal
do Seixal, em 5 de julho de 2000, submetido a aprovao da Assembleia Municipal, em 25 de setembro de 2000.
241
242
Este contrato foi submetido a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas e obteve visto tcito em 5 de fevereiro de 2001.
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Tribunal de Contas
A ASSIMEC promete vender CMARA () um conjunto de 164 fogos () em Cucena, freguesia de
Aldeia de Paio Pires, Municpio do Seixal, em edifcios a construir nos lotes de terreno que resultarem
do loteamento do atual prdio rstico (freguesia de Paio Pires) () de que a ASSIMEC promitente
compradora e cuja aquisio definitiva dever ocorrer nos 60 dias subsequentes celebrao do
presente contrato; (Clusula 1.)
De acordo com a Portaria 821/99, de 27 de setembro, o valor dos fogos data de hoje seria de Esc.
1.692.674.000$00 ( 8.443.022,32) (); (Clusula 2.)
O preo de aquisio dos fogos objeto deste contrato ser pago em numerrio pela CMARA
ASSIMEC nos seguintes termos e condies: (Clusula 3.)
a)
Uma prestao inicial, no montante de doze por cento do valor global dos fogos, no prazo
de 60 dias aps a data de celebrao do presente contrato;
b)
Vinte e oito por centro do valor global dos fogos, em prestaes mensais, com base nos
autos de situao mensal dos trabalhos de execuo da obra ();
c)
O remanescente ser pago na data da efetiva entrega dos fogos CMARA, o que ocorrer
no ato da outorga da escritura de compra e venda. ()
As partes acordam desde j que a CMARA ter a faculdade unilateral de, querendo, poder
substituir parte do pagamento em numerrio, at ao limite de vinte por cento do preo
global de aquisio dos fogos prometidos comprar, transmitindo ASSIMEC, em
contrapartida, mediante permuta, o direito de propriedade livre de nus e encargos sobre
um lote de terreno para construo, descrito sob a ficha com o n. 00530/00518, da freguesia do
Seixal () lote este que fica afeto construo de um edifcio destinado a equipamento
(negrito nosso) (Clusula 3., n. 4) 243.
A CMARA poder realizar a opo () a qualquer tempo () contanto que se cumpram,

cumulativamente as condies seguintes: (Clusula 3., n. 7)
a)
Comunicar ASSIMEC a sua vontade de entregar o lote em permuta para que a

ASSIMEC d de arrendamento CMARA o imvel a construir no mesmo, para
instalao de equipamento de interesse municipal, arrendamento esse que se reger nos
243
Constituem, ainda, obrigaes instrumentais do Promitente Vendedor:
a) Submeter CMARA, logo que seja aprovado o plano de pormenor que autorize a alterao dos fins das construes
autorizadas no local, o projeto de loteamento do prdio rstico identificado;
b) Submeter CMARA, devidamente instrudos, os projetos para licenciamento da construo dos edifcios em que se
integraro os fogos de realojamento a transmitir cmara;
c) Proceder, atravs de empreiteiro de sua livre escolha e legalmente habilitado para o efeito, realizao das obras de
urbanizao e de construo de edifcios, de acordo com os projetos aprovados e licenciados.
Compete ao Promitente-Comprador o cumprimento das obrigaes seguintes:
a) Proceder aprovao do plano de pormenor concretizando a alterao dos fins das construes autorizadas para o
local, por forma a que nele se possa edificar um empreendimento habitacional;
b) Apreciar os projetos de loteamento e licenciamento de obras com a maior diligncia, desde j se obrigando a proceder
s tomadas de deciso inerentes a esses processos em metade dos prazos fixados para o efeito na lei;
c) Emitir o alvar de loteamento e as licenas de construo no prazo mximo de cinco dias aps as deliberaes de
aprovao do loteamento e dos despachos de licenciamento de obras.
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termos e condies que data da dita comunicao devero estar j previamente acordados
pelas Partes;
b)
Indicao expressa de rea bruta de construo acima do solo fiada para o lote em causa e
que a CMARA se obriga a tomar de arrendamento para, nos termos dos n.s 6 e 7 da
presente clusula se fixar o valor de permuta a atribuir ao lote.
Caso a CMARA exera o direito () de opo () a escritura ser de compra e venda e permuta,
incluindo no mesmo instrumento notarial dois negcios jurdicos formalmente distintos: A permuta
do lote por um nmero determinado de fogos e a compra e venda dos restantes fogos.
425. Emitido o Alvar de Loteamento244 e o Alvar de Construo dos edifcios, as obras de

urbanizao e de construo foram realizadas pela SOPOL Sociedade Geral de Construes
e Obras Pblicas, SA, empresa do Grupo A. Silva & Silva.
426. Em 9 de dezembro de 2003, o ento PCMS, Alfredo Monteiro da Costa, e o representante da
ASSIMEC celebraram a escritura de permuta e compra e venda245 das 164 fraes
autnomas constitudas sobre os lotes dos prdios urbanos do PER, pelo valor de
9.068.332,68, da qual se destacam as seguintes clusulas:
() A ASSIMEC transmite Cmara, e por permuta com o lote de terreno para construo (), 164
fraes autnomas destinadas a habitao () no mbito do programa PER (); (Clusula 1.)
() atribudo o valor global de nove milhes sessenta e oito mil trezentos e trinta e dois euros e
sessenta e oito cntimos, correspondente ao somatrio dos valores individuais de todas e cada um
das ditas fraes, conforme fixado pelo Instituto Nacional de Habitao (); (Clusula 3.)
Ao lote de terreno () ora transmitido ASSIMEC () convencionalmente atribudo, para os
efeitos da presente permuta, o valor de um milho oitocentos e treze mil seiscentos sessenta e seis
euros e cinquenta e quatro cntimos, equivalente a vinte por cento do valor global das cento sessenta
e quatro fraes () (termos em que a diferena entre o valor atribudo aos bens permutados e que
corresponde a oitenta por cento do valor global atribudo s cento e sessenta e quatro fraes
habitacionais foi pago pela CMARA ASSIMEC, em numerrio); (Clusula 4.)
Cfr. Alvar de Loteamento n. 16/2002, de 20 de junho, emitido em nome da ASSIMEC Imveis e Construes, de A.
Silva & Silva, SA, sobre o prdio rstico sito em Cucena, freguesia de Paio Pires.
244
O MS e a ASSIMEC celebraram, em 16 de dezembro de 2002, a primeira escritura de permuta e compra e venda, a qual
foi recusada pelo Conservador do Registo Predial com fundamento no facto de ser manifestamente que esta nula em
virtude de no ter sido respeitado o artigo 62 do Cdigo do Notariado que obriga a que a escritura de alienao de
fraes autnomas seja instruda com certido da Conservatria comprovativa de que est inscrita a propriedade
horizontal no registo predial, porque o negcio violador da referida norma legal nos termos do artigo 280 do Cdigo
Civil, sendo de recusar o registo nos termos do artigo 69, n. 1, al. d) (Despacho de 18.02.2003).
245
Na sequncia desta recusa, o Notrio Privativo da CMS, Leonardo Carvalho, que tambm exercia funes de diretor do
Departamento de Administrao Geral e Finanas da CMS, procedeu ao averbamento n. 1, margem da escritura, de que
esta era revogada pela escritura n. 30/2003 celebrada neste Cartrio Privativo em 9 de dezembro de 2003. Em
11.09.2002, o mesmo Notrio Privativo celebra a escritura de propriedade horizontal as 164 fraes constitudas sobre os
20 lotes do PER que se encontravam na titularidade da ASSIMEC. (Vd. Resposta subscrita pelo Presidente da CMS, Joaquim
Cardador dos Santos, aos pontos 7, 8 e 9 do Despacho Judicial de Auditoria do Juiz Conselheiro Relator, de 1 de setembro
de 2000 e resposta, igualmente subscrita pelo PCM, Requisio n. 17, Ponto 28, que responde tambm ao Ponto 9,
alnea iii) da Requisio n. 15).
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Tribunal de Contas
O valor () aqui determinado por acordo no pressuposto de se verificarem, cumulativamente, tidas
as seguintes condies: (Clusula 5.)
a)
() Que a dita rea bruta de construo a ser autorizada nos termos do nmero anterior,
tem como nica e exclusiva finalidade a construo de um prdio urbano destinado a
equipamento
Municipal,
ser
tomado
de
arrendamento
pela
CMARA
imediatamente aps a respetiva concluso (negrito nosso);

b)
Que o prdio urbano a construir dever ter as caractersticas genericamente

previstas no programa base e memria descritiva a fornecer pela CMARA nos termos
e prazos constantes da alnea a) do nmero 7 infra (negrito nosso); ()
c)
Que a CMARA tomar de arrendamento o aludido prdio urbano nos termos e

condies, designadamente de renda, que vierem a ser fixados no contrato promessa
de arrendamento a celebrar, nos termos e prazos constantes da alnea e) do nmero sete
infra (negrito nosso);
() Tendo em vista o disposto no nmero que antecede, as outorgantes se obrigam, reciprocamente,

ao cumprimento do seguinte: (Clusula 5., n. 7)
a) A CMARA entregar ASSIMEC at 2 de Dezembro de 2003 o programa base e
memria descritiva respeitante ao edifcio destinado a equipamento municipal
(negrito nosso);
b) () Com base no Estudo Prvio elaborado () a ASSIMEC, propor desde logo o
montante da renda a pagar ao abrigo do futuro arrendamento;
c)
At 1 de Maro de 2004, a CMARA e a ASSIMEC tero que negociar e acordar o valor

da renda e o restante clausulado do contrato promessa de arrendamento relativo ao
edifcio em causa (negrito nosso);
d) At 1 de Abril de 2004, a CMARA ter que obter as autorizaes eventualmente necessrias

celebrao do contrato, bem como outorgar com a ASSIMEC o contrato promessa de
arrendamento.
A CMARA, data da presente escritura, liquidou j, em numerrio, os restantes oitenta por cento do
valor global atribudo s cento e sessenta e quatro fraes de habitao objeto da permuta.
(Clusula 6.)
427. Uma semana antes, em 2 de dezembro de 2003, o Municpio j tinha remetido ASSIMEC o
Programa Base e a Memria Descritiva respeitante construo do futuro equipamento
municipal. Em reunio da CMS, de 18 de dezembro, foi aprovada a constituio de uma
Direo de Projeto Municipal Novo Edifcio Municipal, unidade funcional adstrita
Presidncia da CMS246.
246
Tendo igualmente sido nomeado um Diretor de Projeto Municipal, Arquiteto Lus Caiado.
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428. Posteriormente, por iniciativa do Municpio247, as partes acordaram substituir o lote

permutado, por outro lote futuro, a resultar de uma operao de loteamento urbano
promovida pela SEIXAL BAIA Empreendimentos Imobilirios, SA, empresa do grupo A.
Silva & Silva, no mbito das cedncias obrigatrias a efetuar a favor do MS248.
429. Em 20 de fevereiro de 2006, foi celebrada nova escritura pblica de permuta249 que,
mantendo o essencial do contrato de permuta e compra e venda, celebrado em 9 de
dezembro de 2003, apresenta as seguintes alteraes:
A ASSIMEC transmite ao MUNICPIO uma parcela de terreno para construo, com rea de oito mil e
seiscentos e sessenta metros quadrados () da freguesia do Seixal (); (Clusula 1., alnea a))
O MUNICPIO transmite ASSIMEC o lote de terreno para construo urbana, sito na Quinta do
Outeiro, com a rea quinze mil quinhentos metros quadrados () descrito sob a ficha nmero
06220/050112, da freguesia de Arrentela, neste concelho (); (Clusula 1., alnea b))
As Partes desde j convencionam que os lotes permutados so de valor idntico, no montante de um

milho, oitocentos e treze mil, seiscentos e sessenta e seis euros e cinquenta e quatro cntimos;
(Clusula 2., n. 1)
Para o aludido lote ser antecipadamente autorizada uma rea bruta de construo mnima acima
do solo de oito mil e quinhentos metros quadrados que () ter como nica e exclusiva finalidade a
construo de um prdio urbano destinado a equipamento () que passar a ser utilizado pelo
MUNICPIO em consequncia do contrato a celebrar entre o MUNICPIO e a ASSIMEC () e que ()
dever ter as caractersticas genericamente previstas no programa base fornecido pela Cmara
Municipal e pelo estudo prvio realizado pela ASSIMEC; (Clusula 2., n. 2)
Que o prdio urbano a edificar no dito lote se destina a ser ocupado e utilizado, pelo MUNICPIO (),
em decorrncia da celebrao de um contrato de arrendamento ou de um contrato de compra
do imvel quer esta aquisio seja efetuada diretamente pelo MUNICPIO ou por via de uma
Aprovada em reunio extraordinria da CMS, de 24 de janeiro de 2006. As razes justificativas apresentadas para a
substituio do lote em questo invocam, entre outros, que a localizao do lote inicialmente permutado, na frente
ribeirinha, tornava urbanisticamente desaconselhvel a construo de um edifcio de 15.000m2 de rea bruta de
implantao naquele local, e que a reavaliao das necessidades da CMS, designadamente no tocante rea do edifcio a
ocupar, apontava para uma dimenso significativamente superior rea de construo, acima do solo, de 8.500m2,
designadamente na ordem dos 15.000m2 de rea bruta de construo, a que acrescia o facto de que o MS iria receber, no
quadro das reas de cedncia obrigatria de um processo de loteamento na Quinta do Outeiro, promovido pela SEIXAL
BAIA Promoo Imobiliria, SA, reas de terreno destinada a equipamento municipal nas quais era possvel e adequado
que a CMS, aps concretizao de tais cedncias obrigatrias, viesse a constituir um lote municipal destinado a
equipamento.
247
O lote em questo resultou da operao de loteamento urbano da Quinta do Outeiro, cujo projeto de loteamento foi
aprovado e titulado pelo Alvar de Loteamento n. 11/2004, de 16 de abril, outorgado BAIA SEIXAL Empreendimentos
Imobilirios, SA, que inicialmente contemplava como rea de cedncia para domnio pblico municipal (equipamento)
uma rea de 21.315 m2., registado na Conservatria do Registo Predial do Seixal.
248
Em 2 de agosto de 2005, foi emitido o Aditamento n. 14/2005 ao Alvar de Loteamento, que contemplava reas de
cedncia para domnio pblico municipal, posteriormente desafetadas e integradas no domnio privativo municipal,
conforme deliberao da CMS, de 22 de setembro de 2004, o qual foi objeto de permuta, tendo em vista a construo, para
posterior arrendamento ao MS, do novo edifcio dos servios centrais da CMS.
No contrato de permuta de 20 de fevereiro de 2006, referido que: tanto a ASSIMEC como a SEIXAL BAIA, so
empresas imobilirias integradas no Grupo A. Silva & Silva, como participadas de domnio total, pelo que a ASSIMEC tem
inteiro e perfeito conhecimento do projeto de loteamento em causa.
249
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Tribunal de Contas
empresa de locao financeira imobiliria e, para tal, o MUNICPIO ou por este a CMARA
MUNICIPAL e a ASSIMEC negociaro e acordaro a celebrao de um contrato-promessa () no
qual se fixaro as condies do respetivo contrato prometido () que dever ser celebrado at 30 de
Junho de 2006; (Clusula 2., n. 2)
No prazo de quarenta e cinco dias aps a celebrao da presente escritura de permuta, a Cmara
Municipal pronunciar-se- sobre a aprovao do estudo prvio do edifcio a construir, j entregue
pela ASSIMEC em Maro de 2004 (); (Clusula 2., n. 3, alnea a))
No prazo mximo de sessenta dias aps a data em que tenha sido notificada da aprovao do estudo
prvio, a ASSIMEC apresentar ao MUNICPIO as condies essenciais do Contrato-Promessa de
Arrendamento ou Compra (). (Clusula 2., n. 3, alnea b))
430. Os factos expostos nos itens que antecedem sugerem, desde logo, que foi delineado pelas
partes envolvidas (MS e Grupo A. Silva & Silva, SA) um esquema negocial, ajustado por um
conglomerado contratual (Protocolo de Acordo, Contratos-promessa e Contratos de permuta
e compra e venda), que constituiu a fase prvia de um processo que ab initio pretendeu
conformar as bases de uma relao contratual complexa que viria a traduzir-se num negcio
jurdico cujo objeto principal foi a conceo, construo e arrendamento de um edifcio
destinado instalao dos servios centrais do MS, conforme adiante melhor se explicitar250.
431. Com efeito, em desenvolvimento do negcio delineado na escritura de permuta e compra e
venda, a ASSIMEC submeteu CMS, em 30 de outubro de 2006, uma proposta das condies
econmicas, tcnicas e jurdicas do contrato promessa de arrendamento ou compra251, que
inclui o projeto de arquitetura e de especialidades do novo edifcio municipal, o relatrio de
avaliao e a minuta do contrato-promessa de arrendamento a celebrar pelas partes.
Cfr. Acrdo do Tribunal da Relao de Coimbra, de 10 de julho de 2007 (processo n. 325/06.01TBTBU.C1) a

verdade que a observao sociolgica mostra, irrecusavelmente, que os contratos so muitas vezes precedidos de um
perodo, mais ou menos longo, de preparao discusso e negociao entre as partes, realidade dinmica que pode ser
caracterizada como contrato in intinere () compreendendo uma constelao de atos preparatrios tanto de natureza
material reunies, estudos, oramentos, etc, como de natureza jurdica minutas atas de reunies, etc. () A concluso
do contrato , por isso, muitas vezes precedida de acordos pr-contratuais de carcter preliminar e instrumental, mas
tambm de acordos contratuais i.e., instrumentos jurdicos de natureza contratual destinados a preparar ou a coadjuvar
um contrato situam-se, no no plano da negociao, mas j no da formao daquele contrato e mais do que isso
representam em si mesmos contratos autnomos, perfeitamente vinculativos e definitivos entre as partes () e que so
concludos justamente tendo em vista a ulterior celebrao de um contrato principal.
250
Sobre contratos preliminares ou preparatrios e distino entre acordos preparatrios e acordos contratuais,
Vd. Carlos Ferreira de Almeida, Contratos I Conceito. Fontes. Formao, 3 Edio, Almedina, Coimbra, 2005, pg.
122-129; Edgar Santos Jnior, Acordos Intermdios: Entre o Incio e o Temo das Negociaes para Celebrao de um
Contrato, ROA n. 57, 1997, pg. 564-664; e Jos A. Engrcia Antunes, Direito dos Contratos Mercantis, Almedina,
Coimbra, 2009, pg. 95.
Cfr. Proposta final das condies econmicas, tcnicas e jurdicas do contrato de arrendamento ou compra que
incorporou as alteraes e sugestes proposta apresentada em 31 de agosto de 2006.
251
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432. Esta proposta, aprovada pela Cmara Municipal em 6 de dezembro de 2006252 e pela
Assembleia Municipal, em 18 de dezembro do mesmo ano253, culminou com a celebrao, em
Cfr. Deliberao n. 426/2006 da CMS, que aprovou a proposta final da ASSIMEC, de 30.10.2006, que incorporou
alteraes proposta inicial de 31.08.2006, e contemplou, entre outros aspetos, a opo por parte do Municpio pela
celebrao de um contrato de arredamento com opo de compra do Novo Edifcio da Cmara Municipal do Seixal, bem
como o Relatrio de Avaliao do Novo Edifcio, elaborado, a pedido da CMS, pela CERATNIA Consultores e
Engenharia, SA, em novembro de 2006, do qual resultou uma avaliao do imvel de 25.130.289,41, e os projetos de
Arquitetura e Especialidades, sobre os quais recaiu parecer favorvel da Direo de Projeto Municipal, de 16.11.2006.
252
Cfr. Ata n. 7/2006 da Assembleia Municipal do Seixal. No mbito da apresentao da proposta, a responsvel do
Gabinete de Assessoria Jurdica da CMS, Paula Pinho, referiu: () Este negcio no se iniciou no vosso mandato, uma
questo que vem evidenciada nos considerandos e foi objeto de diversas deliberaes quer da Cmara Municipal, quer da
Assembleia Municipal e neste caso concreto esse contrato que aqui est no nenhum contrato de promessa de compra e
venda. Que isso fique claro (). Este contrato est visado, em termos de aquisio de terreno ou da vinda do terreno posse
de uma determinada entidade, por fora da construo desses edifcios () do PER (). Esta situao a que acrescia a
necessidade de localizar um edifcio onde se reunissem todos os servios administrativos e tcnicos do Seixal, levou-nos
construo desta proposta (). Houve imensos meses de discusso, relativamente a este concreto projeto, porque uma
forma muito mais abrangente () do que propriamente o contrato, que seria as questes tcnicas e jurdicas que devem
constar e regulamentar o projeto (). Esse projeto que est a ser apresentado foi dado o programa preliminar de construo
(). Os diversos projetos, quer os de arquitetura, quer os projetos de especialidade esto vistos lupa, antes de entrarem em
fase de licenciamento () no Departamento de Urbanismo (). Afirmou ainda ser () uma operao que complexa ().
evidente que no estamos aqui perante um qualquer contrato normal que se faa todos os dias () algo que foi muito
maturado. Estamos aqui perante um contrato () cujas clusulas naturalmente tero uma dificuldade de leitura, que admito
que possam ser muito puxadas e de leitura mais fcil para juristas (). Mas abro aqui um parnteses, para lhes dizer que ()
por ser um contrato complexo um contrato que vem plasmar aquilo que muito vulgarmente se chama hoje project finance.
253
Na mesma discusso, alguns membros daquela Assembleia suscitaram as seguintes questes: Paulo Cunha (PSD)
Manifestou a sua concordncia face necessidade de () racionalizar meios, concertar servios () . Contudo, frisou que
() nada nos garante que esta racionalizao de meios vai ser, efetivamente, efetuada da forma como vem neste documento.
() estamos perante um contrato promessa de compra e venda, mascarado com a denominao de contrato de
arrendamento. De outra forma, no perceberia o n. 2 da clusula 10., onde se prev que a denncia do contrato de
arrendamento implique o pagamento da renda de 20 anos de renda () algum viu um contrato de arrendamento assim! O
inquilino quer denunciar o contrato e tem que pagar tudo at ao termo do contrato! () No raro outorgarmos um
contrato promessa de compra e venda em que se salvaguarde que para haver tradio da coisa () entrega de chaves, ()
seja efetuada no mbito de um contrato de arrendamento, revertendo () as rendas pagas para a verba paga a ttulo de
sinal e princpio de pagamento. Qual o sinal que a Cmara d neste contrato? Qual a clusula penal que a ASSIMEC paga se
no cumprir o contrato? () Declarou que o () n. 3 da clausula 10. extremamente perigoso para a Cmara. () Referiu
ainda que se a autarquia exercer o direito de compra apenas no 20 ano de contrato () a aquisio rondar os 70 milhes
de contos. A Cmara est a assumir um encargo financeiro que pode ir at cinco mandatos, () ou at mais, pois este
contrato poder ser prorrogado. Estamos perante um emprstimo encapotado, declaradamente foi a forma que a Cmara
encontrou de fugir referida limitao de endividamento. Neste negcio, da forma como est idealizado, no h necessidade
de concurso pblico ().
Fonseca Gil (PS): Mais uma vez temos o Grupo A. Silva & Silva na qualidade de futuro senhorio. (). No compreendemos
como foi possvel chegar a esta fase, sem que se tenham criado as condies de uma concorrncia sria entre empresas
privadas, com vista conquista de um negcio to apetecvel do ponto de vista econmico, pois trata-se de um () negcio
altamente lucrativo para quem sabe que no tem concorrentes a poder oferecer o mesmo produto por menos preo. () O
processo de construo das futuras instalaes da autarquia no transparente uma vez que () defende os interesses do
Grupo A. Silva & Silva, mas do ponto de vista econmico mau para o municpio (). Prosseguindo, afirmou que na relao
custo beneficirio que nos apresentada, diz-se que haver uma reduo de custos estimada em um milho de euros/ano,
relativamente aos imveis que ficaro devolutos. Mas basta olhar para o anexo um e vemos que entram neste calor as rendas,
custos de manuteno de equipamentos, custo de limpeza, custos de manuteno, custos de eletricidade e cistos de
comunicao de voz e dados. Toda a gente sabe que uma parte significativa destes custos se ir manter nas novas instalaes
e por isto este nmero uma falcia. No que se refere reduo de custos indicados de 600.000,00 ano, provenientes do
patrimnio prprio, pressupe uma boa valorizao no mercado de arrendamento o que no vislumbramos que ir
acontecer no Seixal histrico, aps a sada dos servios deste ncleo urbano (). Continuando, disse que O Municpio
enquanto vigorar o arrendamento, com este contrato ir perder 125.000,00 euros/ano em benefcio de um particular. Na
prtica est-se a conceder um benefcio fiscal ao grupo A. Silva & Silva () mas o mais grave que valor da renda assenta em
avaliaes que que no levaram em linha de conta essa iseno tributria, o que demonstra bem quo inflacionada est o
valor da renda que efetivamente o municpio ir pagar. () O valor da alienao futura s leva em considerao a
valorizao do imvel, sem qualquer depreciao. Como possvel do ponto de vista da gesto um contrato nestes termos? Se
o imvel for transacionado ao fim de 15 anos o Municpio vai adquiri-lo como se imvel novo se tratasse ().
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Tribunal de Contas
19 de dezembro de 2006254, do contrato-promessa de arrendamento com opo de
compra, nos termos do qual o MS se obriga a tomar de arrendamento, aps imediata
concluso da empreitada do edifcio municipal a construir no lote permutado com a ASSIMEC,
segundo diretrizes, instrues e fiscalizao da CMS, nas seguintes condies:
A ASSIMEC promete dar de arrendamento ao MUNICPIO e este promete tomar de arredamento um
prdio urbano a construir no lote de terreno para construo, de propriedade da ASSIMEC ();
(Clusula 1.)
O MUNICPIO () gozar ainda do direito unilateral de opo de compra adiante estipulado e
regulado na clusula 11 do presente Contrato-Promessa; (Clusula 1., n. 2)
O arrendamento prometido tem por finalidade nica e exclusiva a afetao do imvel a construir no
lote acima identificado para equipamento municipal concretamente para instalao da Presidncia,
Vereao e servios Centrais do seu rgo executivo (); (Clusula 2.)
O prdio () dever conformar-se com as caractersticas fsicas e arquitetnicas que constam das
peas escritas e desenhadas que constituem o Anexo I () e dever ficar fisicamente concludo no
prazo de 22 (vinte e dois) meses; (Clusula 3.)
() A CMARA encarregar a Comisso de Acompanhamento () para acompanhar a fiscalizao
da ASSIMEC e inteirar-se do andamento dos trabalhos de empreitada e da forma como os mesmos
so executados () e poder sempre participar em todas as diligncias relativas receo
provisria do prdio pela ASSIMEC, embora sem direito de voto; (Clusula 4.)
A Comisso de Acompanhamento constituda por 3 (trs) tcnicos da CMARA, comisso essa que
com carcter consultivo, dever acompanhar todas as fases processuais da elaborao e
Maria de Ftima Barata (BE): () relativamente clusula 10., ponto 2, salientou que foi atribuda () Cmara
Municipal do Seixal a obrigao de indemnizar a ASSIMEC, caso decida adquirir o prdio antes dos 20 anos e que
considerando o pagamento do preo base de referencia para aquisio () no pode deixar de considerar esta questo, no
mnimo, um exagero. (). Sobre a clusula 12. referiu que () ficamos a saber que cabe ASSIMEC unicamente a
manuteno geral do exterior () e o que est relacionado com infiltraes. E isto s ao fim dos 20 anos (). Conclui que se
trata de uma proposta que no coloca as partes envolvidas em equilbrio de direitos e obrigaes, de ganhos par as duas
partes. A Cmara Municipal do Seixal ganha () um edifcio municipal, mas que pago a lngua de palmo, enquanto que a
ASSIMEC tem ganhos, ao fim dos 20 anos de mais de 60 milhes de euros, ao preo de agosto de 2006 ()
Victor Paulo (PCP) salientou que () a soluo financeira encontrada a nica possvel () ningum vem aqui apresentar
outra soluo financeira (). Um emprstimo com as atuais limitaes ao endividamento municipal absolutamente
impossvel e no faz sentido estar () a empenhar o dinheiro da prpria da Cmara para construir um edifcio.
Amrico Costa (PCP) reitera os argumentos apresentados por Victor Paulo, e acrescentou: o processo de engenharia
financeira que a Cmara desenvolveu, que naturalmente est ligado s dificuldades que o Governo levanta, relativamente ao
endividamento financeiro das autarquias, uma soluo j provada no edifcio dos servios operacionais.
Victor Ramalho (PS): Porque que isto feito assim? Porque a Cmara no tem uma situao de solvabilidade financeira
para resolver o problema? em funo dos preos praticados no mercado, quer em termos de arrendamento, quer em termos
de aquisio os preos so anormalmente elevados.. O arrendamento uma forma de manter viva a situao para um dia se
comprar () e se no se comprar ento a runa total. Ao comprar-se a runa total porqu: nem se faz abatimento ao preo
final da compra da amortizao que foi feita. Isto simula um contrato de leasing, mas no nada um leasing, porque no h
deduo alguma. Portanto isto vai custar mesmo um balrdio anormalmente elevado em relao ao mercado ().
O presente contrato-promessa de arrendamento com opo de compra foi objeto de sujeio a fiscalizao prvia do
Tribunal de Contas (processo n. 77/2007), sobre o qual foi preferido despacho, em sesso diria de visto da 1 Seco, de
16 de abril de 2007, que declarou o contrato isento de visto, sujeio que s ter lugar se e quando se concretizar a opo
de compra, com ou sem o tambm eventual contrato de locao financeira imobiliria.
254
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apresentao do projeto de licenciamento e de execuo da construo e licenciamento da

utilizao. (Clusula 5.)
Aps a receo provisria () e a emisso da licena de utilizao, a ASSIMEC e o MUNICPIO, nos 5
(cinco) dias subsequentes, celebraro o contrato de arrendamento definitivo e a ASSIMEC entregar
ao MUNICPIO as chaves do PRDIO, tendo o arrendamento no seu incio de vigncia no dia 1 do ms
seguinte ao da emisso da licena de utilizao; (Clusula 6.)
Prazo de arrendamento: (Clusula 7.)
O arrendamento prometido ser celebrado pelo prazo certo e efetivo de 20 (vinte) anos () e ser
automaticamente renovvel por perodos subsequentes de 2 (dois) anos, salvo se alguma das Partes
se opuser renovao, nos termos, prazos e condies fixados no prprio contrato e na Lei;
Renda: (Clusula 8.)
A renda mensal inicial ser correspondente ao somatrio do valor base de 9,92m2 de ABC (rea
bruta de construo), correspondendo ao montante global estimado de 153.984,00 () e de um
montante ainda indeterminado, mas determinvel, o qual ser rigorosamente equivalente aos
duodcimos da coleta de IMI Imposto Municipal de Imveis, que vier a ser liquidada no primeiro
ano de tributao do imvel em sede de tal imposto;
() O valor unitrio 9,92 () da ABC considera-se reportado ao ms de Agosto de 2006 e ser
atualizada data do incio do arrendamento de acordo com a seguinte frmula:255
Ao valor da renda mensal acrescer o IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado), taxa legal,
obrigando-se desde j ambas as Partes a, com a antecedncia legalmente revista, renunciarem
iseno de IVA.
Atualizao das rendas: (Clusula 9.)
A renda mensal inicial () ser anualmente atualizada, em funo dos coeficientes de atualizao
para arrendamentos no habitacionais que venham a ser anualmente publicados pelo Governo ou,
na falta de tais coeficientes, em funo da totalidade, da taxa de inflao registada no perodo de um
ano imediatamente antecedente ao perodo anual objeito da atualizao, sendo tal taxa apurada
com base no ndice de preos no consumidor, sem habitao, publicado pelo Instituto Nacional de
Estatstica, de acordo com o art. 24 do RAU.
Renncia faculdade de denncia antecipada: (Clusula 10.)
Atento o investimento na construo do PRDIO bem como as caractersticas fsicas e funcionais do
mesmo, especificamente concebidas para a utilizao pretendida pelo MUNICPIO, com a prtica
impossibilidade de utilizao por qualquer outro arrendatrio, e as expectativas legtimas da
ASSIMEC quanto durao do arrendamento para recuperao do investimento, o MUNICPIO,
desde j aceita, com carcter definitivo, prescindir da faculdade de denncia unilateral do contrato
que tenha por efeito a extino do arrendamento antes da data de termo do seu prazo inicial de
vigncia, ou seja, antes do ltimo dia do vigsimo ano contado da data do incio do arrendamento,
salvo se o MUNICPIO exercer o direito unilateral de opo de compra ();
255
Cfr. Frmula constante do n. 4 da Clusula 8 do contrato-promessa de arrendamento.
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Tribunal de Contas
Na eventualidade de o MUNICPIO () vir efetivamente a exercer a denncia para extino
antecipada do contrato, ainda que tal denncia seja considerada vlida e eficaz, constitui-se na,
obrigao de pagar ASSIMEC, a ttulo compensatrio, uma indemnizao equivalente s rendas
que se venceriam desde a data em que a denncia produza os seus efeitos at data
contratualmente fixada para o termo do perodo inicial de 20 anos, com base na renda mensal em
vigor data em que a denncia produza os seus efeitos, compensao esta destinada a reintegrar o
investimento efetuado pela ASSMEC;
Para os efeitos da presente clusula, as Partes expressamente acordam que ser qualificado como
denncia do contrato, ou, peio menos, que dar lugar compensao prevista no nmero 2 desta
clusula, no apenas a manifestao formal de vontade da Cmara com esse sentido, como, tambm,
qualquer conduta ou omisso da Cmara, ainda que qualificvel como incumprimento das suas
obrigaes de arrendatria e que determine ou possa determinar a extino do contrato de
arrendamento, ressalvando-se apenas as seguintes causas de extino:
a) A cessao do contrato por acordo escrito de ambas as Partes;
b) A aquisio do PRDIO pelo MUNICPIO no exerccio de seu direito unilateral de opo de
compra.
c)
Tendo em conta o investimento a efetuar pela ASSIMEC e sua imobilizao financeira, bem
como as caractersticas e finalidades do PRDIO, o MUNICPIO expressamente reconhece o
carcter essencial e determinante para a vontade de contratar da ASSIMEC das estipulaes
contidas nos nmeros precedentes desta clusula, pelo que as aceita plenamente e sem
reservas.
Direito Unilateral de Opo de Compra: (Clusula 11.)

Com a celebrao do contrato prometido ficar desde logo constituda, a favor do Municpio, uma
opo de compra, nos termos da qual o MUNICPIO, por simples comunicao unilateral, ter o
direito de exigir da ASSIMEC que esta lhe venda o imvel arrendado mediante um preo pr-fixado;
O direito de opo de compra poder ser exercido pelo MUNICPIO em momentos pr-determinados,
nos termos seguintes:
a) Durante o nono ms do 2 ano de vigncia do contrato;
b) Caso o MUNICPIO no tenha exercido o direito de opo no prazo estipulado na alnea
antecedente, poder faz-lo, em alternativa, no nono ms do quarto, sexto, oitavo, dcimo,
dcimo segundo, dcimo quarto, dcimo sexto, dcimo oitavo ou vigsimo ano de vigncia do
arrendamento ou no nono ms do segundo ano de cada uma das renovaes automticas;
c)
No ser vlido nem eficaz o exerccio do direito de opo de compra realizado em momento
diferente de qualquer um dos estipulados nas alneas antecedentes; ()
O preo de compra do imvel variar em funo do momento em que seja realizada, de acordo com
os critrios () seguintes:
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a) As Partes fixam o preo-base de referncia pelo critrio do preo unitrio de 1.587,87 ()

por cada metro quadrado de ABC (rea bruta de construo), pelo que, no pressuposto de
que a ABC venha a ser de 15.516 m2 o preo-base de referncia ser de 24.637.500,00
();256
b) O preo definitivo de compra resultar da atualizao do preo base de referncia, tendo em
conta o momento em que seja exercido o direito de opo, de acordo com a frmula
seguinte257;
Fica desde j acordado que o MUNICPIO poder exercer o seu direito de opo de compra mediante
designao de uma sociedade de locao financeira imobiliria ();
Manuteno e Conservao do Prdio: (Clusula 12.)
() As Partes convencionam as seguintes regras relativas aos encargos de manuteno e obras de
conservao do PRDIO:
a) Competir ao MUNICPIO suportar de sua conta exclusiva todas as despesas e encargos
relativos aos fornecimentos de bens e servios relativos ao local arrendado, nomeadamente
gua, energia eltrica, gs, telefones, etc;
b) Competir tambm ao MUNICPIO suportar de sua conta exclusiva todas as despesas e
encargos referentes manuteno corrente do imvel e dos equipamentos nele incorporados
();
c)
Na data do incio do arrendamento a ASSIMEC entregar ao Municpio cpia de todas as

garantias emitidas pelos fornecedores de bens e equipamentos integrados no edifcio, bem
como cpia de todos e quaisquer contratos de assistncia ou manuteno peridica inerentes
ou integrantes de tais garantias;
d) No que tange ao prazo de garantia inerente construo do edifcio pelo empreiteiro a

quem a ASSIMEC adjudicar tal construo, todas e quaisquer eventuais reclamaes sero
dirigidas obrigatoriamente pelo Municpio ASSIMEC, que subsequentemente as transmitir
ao empreiteiro;
e) Competir ainda ao MUNICPIO suportar de sua conta exclusiva todas as obras de
conservao do imvel, de forma a assegurar, que o mesmo mantenha, ao longo da vigncia
do arrendamento, as condies existentes na data do incio do arrendamento salvo o
estipulado na alnea seguinte;
f)
No termo do prazo inicial de 20 anos, a senhoria proceder a obras de manuteno geral do

exterior do edifcio, incluindo a sua pintura geral, bem como inspeo e eventual, reparao
da cobertura para assegurar a sua estanquicidade.
Preo global resultante do estipulado na alnea a) do n. 7 da Clusula 11 do Contrato-promessa de arrendamento, do

somatrio das rubricas parcelares seguintes: terreno, projetos de arquitetura e de especialidades, auditorias do LNEC,
construo do edifcio e obras de arranjos exteriores e de paisagismo, fiscalizao da empreitada, coordenao de segurana,
encargos notariais, encargos financeiros e, de forma geral, todos os demais custos incorridos na realizao do edifcio de
acordo com as peas escritas e desenhadas constantes do presente contrato.
256
257
Cfr. Frmula constante da alnea b) do n. 7 da Clusula 11 do Contrato-promessa de arrendamento.
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Tribunal de Contas
Cesso de posio contratual (Clusula 13.)
A ASSIMEC fica desde j plenamente autorizada a ceder a sua posio contratual de senhoria a
qualquer terceiro, mediante transmisso do direito de propriedade do PRDIO, logo que celebrado
o contrato de arrendamento prometido ()
Financiamento e sua garantia (Clusula 18.)
Tendo em conta que a construo do PRDIO implicar a necessidade de a ASSIMEC vir a solicitar e
obter financiamento adequado e suficiente junto de uma instituio de crdito, o MUNICPIO, para
todos os efeitos legais declara desde j no ter, qualquer objeo a que a ASSIMEC:
a) Constitua hipoteca voluntria sobre o lote de terreno e as construes que vierem a integrar
o PRDIO, a favor da entidade financiadora e para garantia do emprstimo;
b) Complementarmente dita hipoteca ou em substituio da mesma, venha a consignar, no
todo ou em parte, as rendas a que o MUNICPIO estar obrigado, caso em que a ASSIMEC
dar conhecimento de tal facto ao MUNICPIO, notificando-o para depositar as rendas em
conta bancria de titularidade da ASSIMEC que ser oportunamente identificada.
433. Em 25 de setembro de 2007, a SOPOL - Sociedade Geral de Construes e Obras Pblicas,

SA, empresa do grupo A. Silva & Silva, iniciou os trabalhos de empreitada do novo Edifcio
Municipal258.
434. Para assegurar o financiamento da construo do imvel, a ASSIMEC celebrou com o Banco
Santander Totta, em 16 de abril de 2008, um contrato de mtuo bancrio, na modalidade de
abertura de crdito259, no valor de 20.893.042, com hipoteca voluntria sobre o prdio
para garantia de cumprimento do negcio260.
435. Nos termos do clausulado do contrato de mtuo, constitui condio sine qua non da
manifestao da vontade em contratar por parte do Banco, o cumprimento pontual das
258
Vd. Auto de Consignao elaborado em 25 de setembro de 2007.
Cfr. Clusulas 1, 2 e 3 do contrato de mtuo bancrio celebrado entre a ASSIMEC e o Banco Santander Totta, SA:
() o montante de Euro: 20 893 042.00 (vinte milhes e oitocentos e noventa e trs mil quarenta e dois euros), a utilizar na
modalidade de abertura de crdito, o qual vai ser utilizado na construo do(s) edifcio(s) a implantar no(s) prdio(s)
adiante descrito(s) e hipotecado(s) () ser disponibilizado igualmente por crdito na referida conta de depsitos ordem
durante o perodo de construo, de harmonia com o andamento da obra.
O Muturio poder utilizar o crdito disponibilizado pela IC durante o perodo de construo, que ter a durao mxima
de 24 meses constantes desta data e dentro do qual a obra ter de estar concluda.
259
Vd. Clusula Dcima do contrato de mtuo bancrio: Para garantia de todas as responsabilidades assumidas nos termos
do presente contrato, designadamente amortizao do capital mutuado, pagamento de juros, encargos contratuais ou
prmio de seguro que a IC venha a pagar em substituio do Muturio este constitui hipoteca sobre () Prdio descrito
sob o n. 6220, da freguesia de ARRENTELA (). Cfr. AP 4 de 7 de fevereiro de 2008 requerida pela ASSIMEC.
260
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obrigaes assumidas pelas partes no contrato promessa de arrendamento com opo de

compra261, destacando-se, entre estas:
No cessar ou modificar o contrato promessa de arrendamento;
No cessar ou modificar o contrato de arrendamento prometido;
Assegurar que o pagamento das rendas pelo Municpio do Seixal derivadas do arrendamento
prometido () so efetuados por aquela edilidade, diretamente, por crdito na conta n. ()
titulada pelo Muturio;
Notificar o Municpio do Seixal das obrigaes assumidas na alnea anterior e demonstrar IC a

notificao e respetivo recebimento pelo Municpio do Seixal, no prazo de 15 dias a contar da data
de celebrao do contrato do contrato de arrendamento prometido; 262
Pagar a dvida emergente deste contrato, logo que o Municpio do Seixal exercer a opo de compra
prevista no CPA;
O Muturio consigna, desde j, a favor da IC os crditos futuros () emergentes do contrato

promessa de arrendamento e do contrato prometido;
O Muturio mandata, irrevogavelmente, o Municpio do Seixal para pagar diretamente IC, se

esta o solicitar, os crditos futuros () emergentes do contrato promessa de arrendamento e do
contrato prometido () e a IC para os requerer e receber. Recebidos os montantes, a IC obrigase a imput-los de imediato ao pagamento da dvida;
As partes acordam que a IC, querendo, poder livremente pedir ao Municpio do Seixal informaes
sobre todos os aspetos referidos nesta clusula, nomeadamente sobre os referidos contratos,
execuo dos mesmos e vicissitudes inerentes ()
436. Sem embargo, no seguimento de negociaes posteriores, as partes celebraram, em 1 de

junho de 2009, um adicional ao contrato promessa de arrendamento com opo de
compra, que teve por objetivo introduzir alteraes s caractersticas do prdio por forma a
incorporar a construo de um parque de estacionamento destinado a funcionrios e utentes
da CMS, a instalao de um sistema de videovigilncia e a realizao de benfeitorias vrias
que no foram inicialmente consideradas, no valor total de 8.175.500263/264.
437. Na sequncia deste aditamento, a ASSIMEC celebrou com o Banco Santander Totta, em 19 de
outubro de 2009, um segundo contrato de mtuo bancrio, na modalidade de abertura de
crdito com hipoteca, no valor de 5.900.000, destinado a financiar os custos de construo do
261
Vd. Clusula Sexta do contrato de mtuo bancrio, sob a epgrafe elementos essenciais
No mbito dos pedidos de esclarecimentos, realizados atravs do Despacho Judicial de Auditoria, de 13 de janeiro de
2016, foram solicitadas as notificaes a que se reporta a alnea em causa, todavia, as mesmas no foram disponibilizadas
em virtude de no terem sido localizadas nos arquivos municipais. Vide resposta al. g) do Ponto VII do Despacho.
262
As clusulas respeitantes s benfeitorias e equipamentos adicionais que no foram consideradas nos contratos
precedentes e que construo de um parque de estacionamento destinado a funcionrios e utentes dos servios com
capacidade no inferior a 500 lugares de estacionamento, um sistema de videovigilncia e de controlo de acessos e
benfeitorias vrias, encontram-se refletidas na Clusula 3-A introduzida no contrato de promessa de arrendamento.
263
Cfr. Contrato Adicional celebrado em 1 de junho de 2009, aprovado, a posteriori, em reunio da CMS de 17 de junho de
2009 e em sesso da AM, de 30 de junho de 2009.
264
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Tribunal de Contas
edifcio de estacionamento () e ao financiamento da instalao de videovigilncia, benfeitorias e
mobilirio no Edifcio da Cmara Municipal do Seixal.
438. Concluda a execuo fsica da obra, em 15 de dezembro de 2009265, e emitida a respetiva

licena de utilizao, em 30 de dezembro266 do mesmo ano, as partes celebraram, no prprio
dia, o prometido contrato de arrendamento com opo de compra, pelo qual se vinculam
s seguintes condies contratuais:
O arrendamento celebrado pelo prazo certo e efetivo de 20 (vinte anos) () com incio no dia 1 de
janeiro de 2010 e termo final em 31 de dezembro de 2029 () e () automaticamente renovvel
por perodos subsequentes de 2 (dois) anos:
A renda base total mensal inicial, no quantitativo resultante do somatrio das parcelas 267 ()
atualizado presente data de 240.537,00 () que ser anualmente atualizada268 e a que
acrescer o valor do IMI () logo que apurado definitivamente o montante da coleta ()269;
(Clusulas 5. e 6.)
Atento o investimento na construo do PRDIO bem como as caractersticas fsicas e funcionais do
mesmo, especificamente concebidas para a utilizao pretendida pelo MUNICPIO, com a prtica
impossibilidade de utilizao por qualquer outro arrendatrio, e as expectativas legtimas da
ASSIMEC quanto durao do arrendamento para recuperao do investimento, o MUNICPIO,
desde j aceita, com carcter definitivo, prescindir da faculdade de denncia unilateral do contro
() antes do dia 31 de dezembro de 2029 (); (Clusula 7.)
Na eventualidade de o MUNICPIO () vier efetivamente a exercer a denncia para extino
antecipada do contrato () constitui-se na obrigao de pagar ASSIMEC, a ttulo compensatrio,
uma indemnizao equivalente s rendas que se venceriam desde a data em que a denncia produza
os seus efeitos at data contratualmente fixada para o termo inicial de 20 anos (); (Clusula 7.,
n. 2)
() Fica desde j constitudo, a favor do MUNICPIO, um direito de opo de compra () que poder
ser exercido pelo MUNICPIO em momentos pr-determinados, nos seguintes termos: (Clusula 8.)
De acordo com o Livro de Obra, os trabalhos foram concludos a 19 de outubro de 2009, tendo a vistoria ocorrido
nesta data.
265
266
Alvar de licena de utilizao n. 432/2009, de 30 de dezembro de 2009.
267
Cfr. Clusula 5 (renda) do contrato de arrendamento.
A atualizao das rendas faz-se, nos termos da clusula 6 do contrato, em funo dos coeficientes de atualizao para
arrendamentos no habitacionais que venham a ser anualmente publicados pelo Governo ou, na falta de tais coeficientes,
em funo da totalidade da taxa de inflao no perodo de um ano imediatamente antecedente ao perodo anula objeto de
atualizao, sendo tal taxa apurada com base no ndice de preos no consumidor, sem habitao, publicado pelo Instituto
Nacional de Estatstica.
268
Em 2014, o montante global suportado pela ASSIMEC imputado renda do edifcio central paga pelo MS, ascendeu a
139.098,72.
269
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b) () Poder faz-lo, em alternativa, no nono ms do quarto, sexto, oitavo ou vigsimo ano de

vigncia do arrendamento ou no nono ms do segundo ano de cada uma das renovaes
automticas.
O preo de compra do imvel variar em funo do momento em que seja realizada (). Caso o
MUNICPIO pretenda exercer o seu direito unilateral e potestativo de opo de compra, o preo do
imvel ser correspondente ao somatrio de vrias parcelas ()270:
a) As Partes fixam o preo-base de referncia inicial () de 28.992.375,00 () preo global
este resultante do somatrio das rbricas parcelares seguintes: terreno, projetos de
arquitetura e de especialidades, auditorias do LNEC, construo do edifcio e obras de
arranjos exteriores e de paisagismo, fiscalizao da empreitada, coordenao de segurana,
encargos notariais e registrais, taxas municipais e demais encargos fiscais incidentes sobre o
imvel, encargos financeiros e, de forma geral, todos os demais custos incorridos na
realizao do edifcio de acordo com as peas escritas e desenhadas constantes do presente
contrato ();
b) As Partes fixam o valor base das Benfeitorias do corpo de servios previstas nas alneas b) e
c) da clusula 3-A introduzida pelo Adicional em 1.260.600,00 ();
c) As Partes fixam o valor base das Benfeitorias do corpo de estacionamento previstas na alnea
a) da clusula 3-A introduzida pelo Adicional, em 6.914.400,00 ();
d) O preo base inicial de referncia () o valor das benfeitorias do corpo de servios () o
valor das benfeitorias do corpo de estacionamento () sero atualizados () tendo em
conta o momento em que seja exercido o direito de opo 271.
Fica desde j acordado que o MUNICPIO poder exercer o seu direito de opo de compra mediante
designao de uma sociedade de locao financeira imobiliria, com quem celebre um contrato de
locao financeira imobiliria, caso em que ser tal instituio financeira a entidade a quem a
ASSIMEC vender o imvel; (Clusula 8., n. 8)
Manuteno e Conservao do Prdio (vide clusulas constantes do contrato-promessa de
arrendamento celebrado em 19 de dezembro de 2006, as quais reproduzem ipsis verbis o
contedo das clusulas vertidas no presente negcio); (Clusula 9.)
A ASSIMEC fica desde j plenamente autorizada a ceder a sua posio contratual de senhoria a
qualquer terceiro, mediante transmisso do direito de propriedade do PRDIO, a partir da presente
data, em que foi celebrado o contrato prometido; (Clusula 10.)
Tendo em conta que a construo do PRDIO implicou a necessidade de a ASSIMEC solicitar e obter
financiamento adequado e suficiente junto de uma instituio de crdito, o MUNICPIO, declara ()
no ter qualquer oposio ou reserva, a que: a) continue plenamente em vigor a hipoteca voluntria
sobre o lote de terreno e as construes que integram o PRDIO, a favor do Banco Santander Totta
SA, na sua qualidade de entidade financiadora do direito hipotecrio de garantia do emprstimo; b)
Complementarmente dita hipoteca ou em substituio da mesma, a ASSIMEC venha a consignar,
270
Cfr. Clusula 8., n. 7.
271
De acordo com a frmula constante das alneas d), e) e f) do n. 7 da clusula 8. do contrato de arrendamento.
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Tribunal de Contas
no todo ou em parte, as rendas que o MUNICPIO estar obrigado em razo deste contrato, caso a
que a ASSIMEC dar conhecimento de tal facto ao MUNICPIO, notificando-o para depositar as
rendas em conta bancria da titularidade da ASSIMEC que ser oportunamente identificada.
(Clusula 12.)
Para alm das peas escritas e desenhadas que integram as telas finais e que constituem o Anexo I
previsto na clusula 3 e do contrato determinativo do montante da renda base total mensal inicial
referido no n. 7 da clusula 5., que constitui o Anexo II, fica ainda junto ao presente contrato, dele
fazendo parte integrante, o Anexo III referido na alnea g) da clusula 9." (Clusula 15.)
439. Em 1 de janeiro de 2010 entrou em vigor o contrato de arrendamento e a autarquia iniciou o

pagamento das rendas determinadas no contrato, por um prazo de vinte anos.
440. Finalmente, em 17 de maro de 2010272, no uso da faculdade prevista no n. 3 da clusula
10. do contrato de arrendamento273, a ASSIMEC cedeu a posio contratual no negcio
PROSSIMEC Empreendimentos Imobilirios, SA, outra empresa do grupo A. Silva &
Silva, mediante transmisso do direito de propriedade por contrato de compra e venda do
imvel, no valor de 29.715.000274, mantendo-se inalterados os demais termos do contrato.
441. Na mesma data, a PROSSIMEC contraiu um contrato de mtuo bancrio junto do Banco
Comercial Portugus, no valor de 33.675.000, destinado ao refinanciamento do imvel das
instalaes da Cmara Municipal do Seixal, durante o perodo de arrendamento, tendo sido
constituda, a favor do Banco, hipoteca voluntria sobre o imvel e a consignao voluntria
dos rendimentos resultantes do contrato de arrendamento para garantia de
cumprimento pontual do contrato275, tendo o MS passado a depositar o montante das
rendas diretamente numa conta ordem deste Banco.
442. Apresenta-se, de forma cronolgica, a sucesso de factos que conformaram o processo
negocial atrs descrito, consubstanciado num conjunto de atos pr-contratuais e contratuais
diferenciadamente estruturados entre si, porm interligados por um nexo jurdico,
econmico, funcional e sistemtico, traduzido na constituio de uma relao jurdica
complexa e poligonal, entre o Municpio do Seixal e diversas empresas do grupo A. Silva &
Silva, com vista construo do novo edifcio municipal dos servios centrais do MS:
272
Comunicada pela ASSIMEC ao MS por carta datada de 20 de janeiro de 2010.
De acordo com a qual, A ASSIMEC fica desde j plenamente autorizada a ceder a sua posio contratual de senhoria a
qualquer terceiro, mediante transmisso do direito de propriedade do PRDIO, a partir da presente data.
273
274
Cfr. Contrato de compra e venda celebrado entre ASSIMEC e a PROSSIMEC.
Cfr. Contrato de mtuo celebrado entre PROSSIMEC e o Banco Comercial Portugus, em 13.03.2010, autorizao do
cancelamento das inscries hipotecrias do Banco Santander Totta, outorgada em 16.03.2010, e constituio da hipoteca
voluntria sobre o imvel e da consignao de rendimentos, em 17.03.2010.
275
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Ilustrao 2 Cronologia do processo de construo e arrendamento do Edifcio Municipal Servios Centrais

MS
ASSICOMATE
ASSIMEC
SEIXAL BAIA
SOPOL
PROSSIMEC
16.07.1999
Apresentao de proposta da A. Silva & Silva para promoo de CDH em terrenos da ASSICOMATE
06.11.1999
Celebrao de Protocolo de colaborao entre ASSIMEC (promotor) e o MS para construo de 164
fogos do PER
11.10.2000
Celebrao de contrato-promessa de aquisio de 164 lotes do PER (ASSIMEC MS)
2001-2002
Construo do empreendimento no mbito do PER (SOPOL)
02.12.2003
Entrega pelo MS ASSIMEC do Programa Base e Memria Descritiva do futuro Edifcio Municipal
09.12.2003
Celebrao de contrato de Permuta e compra e venda dos 164 fogos do PER (venda de 80% + permuta
de 20% de lote de terreno do MS destinado construo do Edifcio Municipal
16.04.2004
Aprovao de Loteamento Urbano na Quinta do Outeiro, promovido pela Seixal Baia
12.01.2005
Constituio e registo a favor do MS de lote terreno na Quinta do Outeiro resultante da operao de

loteamento promovido pela Seixal Baia no mbito das cedncias obrigatrias ao Municpio
20.02.2006
Alterao do contrato de permuta de 09.12.2003, para substituio do lote permutado pelo lote
resultante da operao de loteamento urbano da Quinta do Outeiro
10.05.2006
Aprovao pela CMS do Estudo Prvio de Arquitetura do novo edifcio municipal, apresentado pela
ASSIMEC
30.10.2006
Apresentao da proposta final das condies econmicas, tcnicas e jurdicas do contrato de

arrendamento, incluindo projeto de arquitetura e de especialidades
19.12.2006
Celebrao do contrato-promessa de arrendamento com opo de compra
01.06.2009
Celebrao de Aditamento ao contrato-promessa de arrendamento, tendo em vista incorporar a

construo do parque de estacionamento e benfeitorias diversas
2007-2009
Construo do novo Edifcio Municipal pela empresa SOPOL
30.12.2009
Celebrao do contrato de arrendamento com opo de compra, que entrou em vigor em 01.01.2010
17.03.2010
Venda do novo Edifcio Municipal pela ASSIMEC PROSSIMEC
31.12.2029
ASSICOMATE
Termo do prazo do contrato de arrendamento /prorrogao do contrato / compra

ASSIMEC
SOPOL
SEIXAL BAIA
PROSSIMEC
443. Entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2014, as rendas pagas pelo MS ascenderam a
M 14,8276:
Quadro 30 Rendas pagas pelo MS (2010-2014)
Un.: euro
Ano
Rendas
2010
2.886.444
2011
2.893.664
2012
2.895.108
2013
2.976.178
2014(*)
3.156.178
Total
14.807.572
Fonte: dados facultados pelo MS

(*) Inclui o valor de 139.099, relativo ao IMI de 2013 e 2014 que acresce renda suportada pelo MS nos termos das clusulas
5 e 6 do contrato de arrendamento com opo de compra celebrado em 30 de dezembro de 2009.
Ressalve-se que estes valores no contemplam os custos de eletricidade, gs, telecomunicaes e manuteno do
edifcio, que de acordo com os dados disponibilizados pelo MS, ascenderam, no horizonte temporal de auditoria (20102014), a 2.004.673,24.
276
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Tribunal de Contas
ANLISE
I.
NATUREZA E REGIME SUBSTANTIVO DOS NEGCIOS
444. Atenta a similitude dos contornos das duas operaes sub judice, relativas conceo,
construo e arrendamento dos dois edifcios dos servios, operacionais e centrais, do MS,
far-se- uma anlise conjunta dos respetivos complexos contratuais, sem prejuzo da
necessidade de detalhar e analisar aspetos concretos e especficos de cada operao.
445. Atravs de procedimentos de auditoria, reforados por Despachos Judiciais de Auditoria,
proferidos pelo Juiz Conselheiro Relator277, foram solicitados esclarecimentos ao anterior e
atual Presidentes da Cmara, Alfredo Monteiro da Costa e Joaquim dos Santos,
respetivamente, com vista a demonstrarem, nomeadamente:
(i)
Que a opo do investimento subjacente aos contratos de arrendamento com opo de compra dos
EM - Servios Operacionais e Servios Centrais, foi a melhor opo que se afigurava data da
respetiva celebrao, sob o ponto de vista da economia, eficincia e eficcia (value for money) e da
boa gesto dos dinheiros pblicos;
(ii)
Que as clusulas dos contratos promessa de arrendamento e dos prometidos contratos de

arrendamento dos EM Servios Operacionais e Servios Centrais relativas: a) renncia
faculdade de denncia antecipada dos contratos; b) ao direito unilateral de opo de compra sem
deduo do montante das rendas pagas; c) da responsabilidade pelos encargos de manuteno e
conservao dos prdios; e, d) do financiamento e sua garantia, consubstanciavam a soluo
financeiramente mais vantajosa para o errio municipal e a que melhor defende o interesse
pblico.
446. Os responsveis identificados comunicaram278, em sntese, que em bom rigor, no pode falar-se
de uma opo de investimento para o projeto de centralizao dos servios da Cmara Municipal (). A
legislao financeira data e atualmente aplicvel inclui os montantes utilizados ao abrigo de contratos
de locao financeira no clculo dos rcios de endividamento aplicveis aos municpios. Tendo em conta
as mltiplas carncias do Concelho e os montantes a mobilizar para dar adequada soluo a muitos
desses problemas, a Cmara, no quadro dos poderes de gesto dos seus recursos patrimoniais, entendeu
por bem reservar a sua capacidade de endividamento para outros projetos de atuao (). A celebrao
de um contrato de locao financeira imobilirio representaria, desde logo, um compromisso de aquisio
do imvel que, por ser relevante para os rcios de endividamento, inviabilizaria tais atuaes (). O
277
Cfr. Despachos Judiciais de Auditoria, de 1 de setembro de 2015 e de 13 de janeiro de 2016.
Vd. Respostas subscritas pelo PCMS aos Despachos Judiciais de Auditoria de 1 de setembro de 2015 e 13 de janeiro de
2016.
278
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eventual exerccio dessa opo de compra depender de mltiplos fatores, cuja evoluo poder ser
varivel, designadamente a situao financeira da Cmara ().
(). Sendo embora compreensvel a dvida constante da questo colocada por esse D. Tribunal, sempre se
dir que a natureza da mesma no releva de critrios de apreciao de legalidade, mas antes se
reportando a questionar opes da poltica de gesto dos recursos patrimoniais da Cmara, que, por sua
vez, refletem opes de natureza poltica quando definio dos objetivos e propriedades de atuao ().
No obstante no podemos deixar de chamar a ateno para a deliberao de Cmara n. 426/2005-CMS,
de 6 de dezembro de 2006 e seus anexos () onde se constata a reduo de custos associada
centralizao dos servios num nico espao e a listagem do patrimnio municipal suscetvel de
rentabilizao (). Por outro lado, de realar a significativa melhoria das condies dos trabalhadores
municipais e o criar de melhores condies para a prestao de um servio de qualidade ().
Certamente pelo facto de o Municpio no estar disponvel para a realizao de investimento para este
projeto, no foram solicitados estudos e pareceres comparativos para cenrios alternativos ao
arrendamento ().
Sem prejuzo do acima exposto, a soluo encontrada assegura a possibilidade de utilizao do imvel, ao
abrigo do contrato de arrendamento, com possibilidade de prorrogao do prazo inicial ou de, querendo,
em futuro mais ou menos prximo, poder vir optar pela aquisio do imvel.
Considerando que o investimento associado aquisio do imvel e construo do edifcio ficou a cargo
da ASSIMEC, impunha o equilbrio contratual que o Municpio renunciasse a esta faculdade, sob pena de
frustrar-se o retorno do investimento da contraparte para o fim acordado. Esta situao foi desde o incio
das negociaes do projeto imposta como condio pela ASSIMEC e aceite pelo Municpio.
Est em causa um contrato de arrendamento, no qual ficou reservado ao Municpio o eventual exerccio
de um direito de opo de compra do imvel. Caso tivesse ficado prevista a deduo dos custos suportados
pelo Municpio em execuo do contrato rendas, manuteno e a depreciao econmica do edifcio,
tratar-se-ia de um financiamento encapotado e ilegal aquisio do bem. A fim de assegurar um critrio
objetivo para determinao do preo inerente opo de compra, foi estipulada a frmula inserta nesta
clusula contratual. Naturalmente, o Municpio livre de negociar a eventual futura aquisio do imvel
a preos de mercado e fora do mbito desta clusula. Tem a seu favor as especificidades do edifcio que foi
construdo com base em projetos elaborados para as instalaes da Cmara Municipal e com diminuta
versatilidade de adaptao a outras utilizaes.
Relativamente ao acordo estabelecido sobre esta matria, teve por objetivo no inflacionar o valor da
renda mensal a pagar pelo Municpio, caso fosse a senhoria a assumir a responsabilidade pelo pagamento
destes encargos (que passariam a integrar os componentes da renda). ()
A ASSIMEC sempre informou que iria recorrer a financiamento bancrio para fazer face ao investimento
a realizar com a construo do edifcio. Nessa medida, a onerao do imvel com hipoteca e a aquisio
das rendas parecem aceitveis e no acarretam qualquer prejuzo para o Municpio ().
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Tribunal de Contas
447. Os esclarecimentos expostos impem, antes de mais, que se atente assero feita pelos
responsveis, segundo a qual, as questes colocadas por este Tribunal no mbito dos
processos de instalao dos edifcios dos servios operacionais e centrais, no relevam de
critrios de apreciao de legalidade, antes questionam opes da poltica de gesto dos
recursos patrimoniais da Cmara, que refletem opes de natureza poltica quanto
definio dos objetivos e propriedades de atuao.
448. Tal afirmao no pode deixar de nos levar a assinalar que as questes colocadas por este
Tribunal esto perfeitamente enquadradas nos seus poderes de apreciao da boa gesto
financeira, consagrados, desde logo, no n. 1 do artigo 1 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto279,
que dispe que O Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das
despesas pblicas, aprecia a boa gesto financeira e efetiva responsabilidades por infraes
financeiras. (sublinhado nosso).
449. Em concretizao deste preceito, a alnea f) do n. 1 do artigo 5 da mesma lei, dispe, sob a
epgrafe competncia material essencial que compete em especial ao Tribunal de Contas
apreciar a legalidade, bem como a economia, eficcia e eficincia, segundo critrios tcnicos,
da gesto financeira das entidades referidas nos n.s 1 e 2 do artigo 2, incluindo a organizao,
o funcionamento e a fiabilidade do sistema de controlo interno. (sublinhado nosso).
450. Em particular, no que fiscalizao sucessiva se refere, dispe o n. 1 do artigo 50, que no
mbito da fiscalizao sucessiva, o Tribunal de Contas verifica as contas das entidades previstas
no artigo 2, avalia os respetivos sistemas de controlo interno, aprecia a legalidade, economia,
eficincia e eficcia da sua gesto financeira ().
451. Determina ainda a norma contida no n. 6 do artigo 61, que Aos visados compete assegurar a
cooperao e a boa f processual com o Tribunal, sendo-lhes garantido, para efeitos de
demonstrao da utilizao de dinheiros e outros valores pblicos colocados sua
disposio de forma legal, regular e conforme aos princpios da boa gesto, o acesso a toda a
informao disponvel necessria ao exerccio do contraditrio.
452. Resulta assim dos preceitos legais citados que, de harmonia com os poderes cognitivos
constitucionalmente consagrados, cabe ao Tribunal uma funo de verificao do dever de
boa gesto ou uma funo de controlo do mrito da gesto levada a cabo pelas entidades
279
Com as alteraes introduzidas pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto.
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sujeitas sua jurisdio, que no se limita a um mero juzo de legalidade e regularidade

financeira280.
453. Com efeito, e sendo certo que a atividade administrativa sempre uma atividade
vinculada quanto ao fim e competncia e discricionria (em maior ou menor latitude)
quanto escolha de solues, tambm certo que est sujeita a controlo e responde pelos
seus atos, razo pela qual deve ter um espao de deciso prpria. O Tribunal, por sua vez,
controla a compatibilidade da atividade administrativa/financeira com as normas legais e os
princpios jurdicos, quer na vertente vinculada, quer na vertente discricionria.
454. Dito de outro modo, a margem de interveno ou deciso de natureza poltica, que abrange a
definio e prvia fixao dos grandes princpios, deve obedecer a critrios de legalidade e
regularidade, isto , deve nortear-se pelo cumprimento de normas legais e regulamentares e
de princpios e regras oramentais e contabilsticas e, ainda, de salvaguarda dos dinheiros
pblicos, evitando o erro, a falta e o abuso.
455. Com efeito, Os decisores financeiros que, estando investidos no exerccio de funes pblicas,
administram dinheiros e ativos pblicos, incluindo os que resultam de investidura de voto
democrtico confiado pelos cidados, tm o dever de prestar contas pela forma como
administram esses dinheiros pblicos e ativos, como gerem esses recursos (). Este dever de
prestao de contas abrange a obrigao de prestar contas em sentido estrito ou jurdicocontabilstico. Mas abrange tambm o dever daqueles que em democracia representativa tm de
prestar contas perante os cidados, a opinio pblica e as assembleias polticas representativas,
pela forma como exercem o seu mandato, afetam recursos pblicos satisfao das
necessidades coletivas, em sentido jurdico-poltico () e, sendo caso disso, respondem
juridicamente por factos ilcitos perante os Tribunais competentes. () O dever de
demonstrao de que os recursos pblicos foram utilizados de forma legal, regular, conforme os
princpios e normas de contabilidade aplicveis e que corresponda a uma gesto pblica
econmica, eficaz e eficiente, est tambm associado a um regime de responsabilidade jurdicofinanceira, por parte daquele que esto obrigados prestao de contas. E os que a qualquer
ttulo intervm, nos termos acima enunciados, em qual quer fase do processo de deciso
financeira () quer sejam decisores financeiros polticos quer sejam decisores administrativos
Neste sentido, Srgio Gonalves do Cabo, A Fiscalizao Financeira do Sector Empresarial do Estado por Tribunais de
Contas ou Instituies Equivalentes Estudo de Direito Portugus e de Direito Comparado, Tribunal de Contas, Lisboa,
1993, pg. 572-574.
280
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Tribunal de Contas
(). Este o regime que est institudo a partir da entrada em vigor da Lei n. 98/97, de 26 de
Agosto ()281.
456. Dito isto, e demonstrada a consagrao legal dos poderes cognitivos do TdC282 para apreciar a
boa gesto dos dinheiros pblicos283, voltamos anlise da natureza dos negcios celebrados
pelas partes envolvidas na construo e arrendamento dos edifcios em apreo. Para o efeito,
afigura-se til, para a compreenso e delimitao das figuras contratuais em presena e
respetivo regime jurdico-financeiro, fazer uma breve incurso pelo denominado contrato de
arrendamento com opo de compra.
457. certo que no sendo decisivo o nomen juris atribudo pelas partes aos contratos que
outorgam, j que no releva para a substancialidade do negcio jurdico que as partes
pretendem celebrar e no vincula o livre intrprete quanto qualificao jurdica dos factos,
tal denominao no deixa de conferir, partida, uma orientao, a ser confirmada ou
infirmada pela concretizao do contedo nele exarado284.
458. Na verdade, o negcio jurdico uma manifestao da vontade. H um querer e a sua
exteriorizao. Esse querer, bvio, tem um contedo. Os titulares de interesses querem uma
determinada regulamentao e, sombra do princpio da autonomia da vontade, celebram
um negcio jurdico. A autonomia manifestada dirige-se ao contedo do negcio ou, como se
diz no artigo 36, n. 1, do Cdigo Civil, substncia do negcio. Contudo, importa no
Vd. Ernesto Cunha, in Contas Certas por Direito Certo e Poder Local, Cadernos IDEFF, n. 16, Almedina, Coimbra,
2014, pg. 11-40.
281
Vd., no mesmo sentido, Paulo Nogueira da Costa, A ideia de value for money convoca os critrios da economia, da
eficincia e da eficcia, que, por sua vez, concretizam o princpio da racionalidade da gesto (). Assim, compreende-se
bem a razo pela qual um controlo financeiro externo focado nos aspetos financeiros e contabilsticos manifestamente
insuficiente para responder aos desafios da boa governana (). A governana s pode ser qualificada como boa se for
garantida a responsabilidade das entidades pblicas perante os cidados, a qual, alm dos pressupor o respeito por
critrios tcnicos de boa gesto, indissocivel do respeito pelos princpios da justia, da imparcialidade, a boa-f, da
igualdade e da proporcionalidade, plasmados no direito portugus, no artigo 267, n. 2, da Constituio da Repblica
Portuguesa, in O Tribunal de Contas e a Boa Governana Contributos para uma reforma do controlo financeiro externo
em Portugal, Coimbra Editora, 2012, pg. 516.
282
Existe consenso de que accountability , acima de tudo, prestao de contas e, portanto, prestao de informao. A
accountability na perspetiva da nova gesto pblica, alm da prestao de contas sobre os recursos utilizados, inclui tambm
a prestao de contas sobre a eficincia da utilizao desses recursos e sobre a eficcia das decises polticas. Cfr. Carvalho,
A. (2010). O Papel da Informao Contabilstica e do Controlo Externo no Processo de Accountability: o Caso dos Municpios
Portugueses. Tese de Doutoramento, Faculdade de Cincias Econmicas e Empresariais: Universidade de Vigo.
283
Cfr. Carlos Moreno, Finanas Pblicas Gesto e Controlo do Dinheiros Pblicos, Universidade Autnoma de
Lisboa, 2000, pg. 84: Mas se a gesto dos dinheiros pblicos no pode deixar de englobar uma vertente de natureza
poltica, sobretudo no plano decisional das grandes prioridades, evidente que ela tem de comportar, em permanncia e em
todas as suas fases, uma componente tcnica, cada vez mais imprescindvel e prxima dos mtodos da gesto privada; e que
se pode traduzir, quer na economia, eficincia, eficcia, defesa do ambiente e avaliao do dispndio, quer na sua
organizao global em fases ou funes que englobam a programao ou planeamento, a execuo e o acompanhamento
constante.
Cfr., entre outros, Acrdos do STJ, de 4 de junho de 2002 e de 25 de junho de 2009 e o Acrdo do Tribunal da
Relao de Lisboa, de 29 de maio de 2008.
284
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esquecer que relativamente s entidades pblicas, a ideia de autonomia da vontade tem de

ser compatibilizada com o respeito pelo princpio da legalidade administrativa285.
459. Em primeiro lugar coloca-se a questo de saber se o ttulo jurdico adequado para o fim
querido pelas partes o contrato de arredamento ou se, na verdade, a lei impe algo diferente
do figurino escolhido. Para alm da anlise do fim subjacente inteno das partes (vontade
real), vertida nas clusulas de cada um dos contratos de arrendamento com opo de compra,
mostra-se tambm pertinente analisar aspetos que nos parecem controvertidos e que
resultam direta e imediatamente da natureza dos contratos.
460. Os contratos celebrados resultaram de acordos informais - protocolos, acordos, negociaes
prvias celebrados entre a autarquia e o particular, que se posicionam a um nvel infra
jurdico e que, no raras vezes, so utilizados para contornar o regime jurdico regulador de
determinado contrato e a submisso s regras da concorrncia, como acontece nos casos em
presena, em que a escolha do parceiro privado no resultou de um procedimento de
consulta ao mercado e consequente seleo da proposta mais vantajosa, nem mesmo no caso
do edifcio dos servios operacionais, em que no se pode falar de um verdadeiro e prprio
procedimento de consulta ao mercado, como mais adiante se demonstrar.
461. Com efeito, analisado o complexo contratual celebrado, tendo em vista a sua configurao
jurdica de acordo com o fim pretendido pelas partes outorgantes e concluindo-se pela sua
reconduo a um contrato de empreitada de obra pblica e a um contrato de financiamento
(no pela forma utilizada que deixa de o ser), cabe avaliar se os mesmos, nos termos da lei,
deveriam ter sido precedidos de consulta ao mercado.
462. Importa, porm, salientar que a interpretao e qualificao de negcios com as
caractersticas que ora se nos apresentam, no se compadece com a anlise isolada de cada
um dos instrumentos contratuais de per si, enquanto unidades contratuais autnomas, mas
ao invs, enquanto formaes contratuais complexas, na medida em que todos os efeitos
predispostos pelas partes se acham ao servio de uma causa ou funo global 286 ou de uma
funo econmica em causa287.
Vide Mrio Esteves de Oliveira, Pedro Gonalves e J. Pacheco de Amorim, Cdigo do Procedimento Administrativo
Anotado, 2. edio.
285
A causa de um contrato refere-se funo econmico-social do contrato, ao resultado jurdico objetivo que o
contrato visava obter quando estipularam o contrato e razo que determinou a ao das partes envolvidas no negcio.
Sobre o conceito de causa na teoria geral do negcio jurdico, Pedro Pais de Vasconcelos, Teoria Geral do Direito Civil,
Almedina, 4. Edio, 2007, pg. 303-305, Lus A. Carvalho Fernandes, Teoria Geral do Direito Civil Fontes, Contedo e
Garantia da Relao Jurdica, Vol. II, 5. Edio revista e atualizada, UCP, Lisboa, 2010, pg. 337.
286
Sobre os negcios complexos, Francisco Manuel de Brito Pereira Coelho, Contratos Complexos e Complexos
Contratuais, Coimbra Editora, 2014, pgs. 11-19. Para o autor, a categoria de contratos complexos avanada pela
287
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Tribunal de Contas
463. E, neste sentido, atentas as caractersticas jurdicas que os contratos apresentam,
confrontadas com a finalidade econmica dos negcios e a sua sobreposio a outros campos
contratuais afins288, levam-nos, em primeiro lugar, a indagar se as operaes em anlise289 se
subsumem ao tipo legal avocado pelos contraentes, uma vez que a qualificao de um
contrato como sendo tpico, ou atpico, tem consequncias determinantes no que respeita
vigncia da disciplina que constitui o seu modelo regulativo290.
464. A locao ou arrendamento, definida no artigo 1022 do Cdigo Civil, o contrato pelo qual
uma das partes (locador) se obriga a proporcionar outra (locatrio) o gozo temporrio de
uma coisa mediante retribuio291.
doutrina com o propsito de recobrir formaes negociais mistas, ou atpicas, ou compostas, compreende diversos
sentidos: complexidade subjetiva ou objetiva, para distinguir com base na existncia de diversos sujeitos ou com base
numa pluralidade complexiva de estipulaes, designadamente estabelecidas em fases cronologicamente distintas ou em
planos de eficcia separados; complexidade consubstanciada numa pluralidade de declaraes (ou prestaes) ou numa
pluralidade de negcios; complexidade traduzida na incluso, num nico contrato, de estipulaes que se reportam a
diversos tipos contratuais (contrato misto) ou na distribuio de tais estipulaes por vrios negcios autnomos;
complexidade traduzida na referncia a regimes legais de vrios tipos contratuais ou, inversamente, na impossibilidade de as
estipulaes ou prestaes se reportarem claramente a determinado tipo contratual. Porm, sustenta ainda, dentro da
categoria dos contratos complexos, cabem fundamentalmente dois tipos de fenmenos, os contratos aparentemente
unitrios mas que apresentam alguma complexidade, maxime por convocarem a aplicao de normas precedentes de
regimes legais tpicos (). Em segundo lugar, cabem ali conjuntos de diversos contratos aparentemente autnomos mas
entre si conexionados, resultando ento a complexidade desta mesma circunstncia de intercederem conexes
juridicamente relevantes entre os diversos negcios. Trata-se aqui, dos fenmenos que se compreendem dentro da
designao genrica de contratos coligados ou contratos conexos.
V.g. Locao venda, locao financeira, compra e venda com clusula de reserva de propriedade, comodato, depsito
ou mtuo.
288
Francisco Manuel de Brito Pereira Coelho faz apelo ao conceito de operao econmica, desenvolvido pela
doutrina italiana, para expressar uma ideia de que muitas vezes, os interesses prosseguidos pelas partes extravasam dos
limites apertados do tipo contratual as partes projetam os seus interesses no inteiro complexo contratual, que
consubstanciar precisamente a operao econmica. No entanto, observa tambm o autor, que a existncia de uma
operao econmica (unitria), nos termos definidos, no impeditiva pela circunstncia de os diversos procedimentos
de concluso contratual, em vez de terem lugar simultaneamente, se sucederem cronologicamente, nem pelo facto de em
tal operao intervirem mais de dois sujeitos. Na verdade, nem uma nem outra circunstncias colidem, partida, com a
fundamental unidade funcional que preside operao econmica no seu conjunto, in Contratos Complexos e Complexos
Contratuais, Coimbra Editora, 2014, pg. 179-188.
289
Como observa Pedro Pais de Vasconcelos, as partes so livres de fixar o contedo dos contratos aos quais se
pretendem vincular, de acordo com o princpio da autonomia privada. No entanto, o juzo de tipicidade ou atipicidade do
contrato importante para a determinao do seu regime jurdico. () A importncia da qualificao para a concretizao
da disciplina do contrato e modo como essa concretizao se faz acentuadamente diferente consoante se trate de tipos
contratuais legais ou contratuais extralegais (). Trata-se aqui de vigncia e de aplicao de lei, quer no que concerne ao
modelo regulativo tpico propriamente dito quer no que est alm do tipo e que se traduz, por exemplo, em exigncias de
publicidade e forma ou em incidncia de impostos. (in Contratos Atpicos, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, pg. 180).
Acresce, ainda, como refere Maria Joo Estorninho que no domnio de atuao privada de um ente pblico essa
autonomia condicionada e conformada por vinculaes jurdico-pblicas da atividade administrativa, nomeadamente,
aos princpios constitucionais da atividade administrativa, a regras procedimentais, a regras e princpios de natureza
oramental, financeira e contabilstica. In A Fuga para o Direito Privado Contributo para o estudo da atividade de direito
privado da Administrao Pblica, Coleo Teses, Almedina, Coimbra, 1999.
290
Sobre o contrato de arrendamento, veja-se, entre outros, Lus Manuel Teles de Menezes Leito, Direito das
Obrigaes, Vol. III, 7. Edio, Almedina, 2010, pg. 303; Antnio Santos Justo, A Locatio-Conductio Rei (Direito
Romano), Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 78, 2002, pg. 13-41; Pires de Lima e Antunes Varela, Cdigo
Civil Anotado, Vol. II, 3. Edio Revista e Atualizada, Coimbra Editora, 1986, pg. 362-366); Ana Prata, Dicionrio
Jurdico, 4 Edio, Almedina, 2005, pg. 124-131, 732-735, Jorge Alberto Arago Seia, Arrendamento Urbano, 6
291
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465. A funo econmico-social do contrato a troca para o uso de coisa corprea, sem distino
entre simples uso e fruio, e admite mltiplos tipos resultantes da combinao entre os
vrios elementos e variveis, em funo do objeto, fim, tempo, modo de clculo da
remunerao e direitos complementares do locador292.
466. Trata-se, portanto, de um contrato nominado e tpico, uma vez que a lei o reconhece como
categoria jurdica e para ele estabelece um regime, quer no Cdigo Civil, quer em diplomas
especiais relativos s diversas modalidades de arrendamento293, quer ainda em legislao
extravagante aplicvel aos contratos de arrendamento da Administrao Pblica294, e cuja
caracterstica essencial consiste na obrigao de proporcionar a outrem o gozo de uma coisa
corprea295, com carter temporrio296, mediante retribuio297.
467. A leitura imediata e atomstica dos contratos de arrendamento em apreo poderia indiciar, a
priori, que a relao contratual estabelecida entre o MS e as empresas cocontratantes 298
Edio revista e atualizada, Almedina, 2002; Jorge Henrique da Cruz Pinto Furtado, Manual do Arrendamento Urbano,
3 Edio Revista e Atualizada, Almedina, 2001
Dentro do arrendamento urbano temos o arredamento para fins habitacionais e para fins no habitacionais, onde se
encontram, nomeadamente, os arrendamentos para comrcio e indstria e para o exerccio de profisses liberais, agora
todos sujeitos s disposies especiais do arrendamento para fins no habitacionais dos artigos 1108 e seguintes do
Cdigo Civil. Vd., entre outros, Carlos Ferreira de Almeida, Contratos II Contedo. Contratos de troca, Almedina, 2007,
pg. 208 e seguintes.
292
Designadamente, o Novo Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pela Lei n. 6/2006, de 27 de fevereiro, alterado
pelas Leis n.os 31/2012, de 14 de agosto e 79/2014, de 19 de dezembro, que revogou o Decreto-Lei n. 321-B/90, de 15 de
outubro, complementada por legislao avulsa.
293
Regime Jurdico do Patrimnio Imobilirio Pblico (RPIP), aprovado pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto,
alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 31 de dezembro. 66-B/2012, de 31 de dezembro,
83-C/2013, de 31 de dezembro e 84-B/2014, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n. 36/2013, de 11 de maro, que
revogou o Regime do Arrendamento de Imveis pelo Estado e Servios Autnomos, aprovado pelo Decreto-Lei
n. 225/95, de 11 de setembro.
294
Questo debatida pela doutrina respeita sua qualificao como um contrato obrigacional ou como contrato real quod
effectum. Para a posio clssica, defendida, entre outros, por Pires de Lima e Antunes Varela (Cdigo Civil Anotado,
Vol. II. Ob. Cit), Galvo Telles (Arrendamento, Lisboa, 1944-45), Romano Martinez (Direito das Obrigaes (Parte
Especial) - Contratos, Coimbra Editora, 2. Edio, Almedina, 2001, pg. 160), Lus Manuel Teles de Menezes Leito
(Direito das Obrigaes, Vol. III. Ob. Cit., pg. 312) o locatrio titular de um mero direito pessoal de gozo, no
emergindo do contrato de arrendamento quaisquer efeitos reais. Em sentido diverso, Oliveira Ascenso (Direito Civil
Reais, 5. Edio, Coimbra Editoria, 2012, pg. 536), sustenta a natureza real do direito do locatrio.
295
O carter temporrio do contrato de locao um dos elementos constitutivos do mesmo. Este pressuposto resulta,
desde logo, do disposto no artigo 1022 conjugado com o artigo 1025, ambos do Cdigo Civil, onde se encontra
expressamente proibido que a locao se celebre por mais de trinta anos, sendo reduzido esse limite quando celebrado
por tempo superior. No entanto, este prazo corresponde apenas ao limite mximo do prazo inicial do contrato e no ao
seu limite de durao. O novo RAU veio admitir que o contrato de arrendamento possa ser celebrado por prazo
indeterminado, com a possibilidade de o mesmo se extinguir por denncia (artigos 1100 e seguintes e 1110).
296
A locao um contrato oneroso, sendo a renda ou o aluguer a contrapartida a pagar pela prestao do locador. Nos
termos do disposto no artigo 1075, a renda constitui uma prestao pecuniria.
297
ASSIMEC Imveis e Construes de A. Silva & Silva, SA, de 1 de janeiro a 16 de maro de 2010 e PROSSIMEC
Empreendimentos Imobilirios, SA, desde 17 de maro do mesmo ano at presente data, por fora da cesso de posio
contratual e venda relativa ao negcio do Edifcio Municipal dos Servios Centrais.
298
ASSIMEC Imveis e Construes de A. Silva & Silva, SA, desde 15 de dezembro de 2005, e a partir de 23 de dezembro do
mesmo ano, o Fundo de Investimento Imobilirio Millenium Rendimento Imobilirio, por fora da venda do Edifcio
Municipal dos Servios Operacionais.
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Tribunal de Contas
esgotar-se-ia nos efeitos de um contrato tpico de arredamento imobilirio para fins no
habitacionais, com opo de compra em perodos contratualmente pr-determinados299.
468. Contrato de arrendamento que insere uma promessa unilateral de venda, na medida em que
s uma das partes (o locador) se vincula celebrao do contrato de compra e venda, ou uma
proposta irrevogvel de venda por parte do locador, bastando ao locatrio declarar a
aceitao da proposta de venda, se assim o desejar300.
469. Contudo, a anlise integrada do aglomerado de atos, protocolos, acordos e contratos que
conformam a factualidade subjacente e o prprio clausulado dos contratos, desde logo
sugerem que a relao jurdica fundada neste conglomerado negocial assume um contedo
materialmente diverso da mera cedncia de um direito de gozo temporrio de dois
edifcios301.
470. Na realidade, a anlise do conglomerado negocial que culmina com a celebrao de um
contrato de arrendamento com opo de compra, que inclui clusulas que no se reconduzem
ao tpico contrato de arrendamento (vg. a renncia faculdade de denncia antecipada dos
contratos, o direito unilateral de opo de compra sem deduo do montante das rendas
pagas e a responsabilidade pelos encargos de manuteno e conservao dos prdios), leva,
o que parece inferir-se, em especial, do teor das clusulas 1 e 8 do contrato de arredamento dos servios centrais, e
1, 2 e 10 do contrato de arrendamento dos servios operacionais, pelos quais os locadores cedem ao MS a utilizao,
por um perodo de vinte anos, de dois prdios urbanos destinados instalao dos servios da cmara municipal,
mediante o pagamento de uma renda determinvel, e se vinculam declarao negocial correspondente venda dos
imveis, conferindo contraparte o direito potestativo de exercer, nos termos estipulados, a vontade de aceitar essa
declarao, constituindo-se assim o contrato de compra e venda definitivo.
299
Salienta-se que o contrato de arrendamento com opo de compra no se confunde com a locao compra prevista no
n. 2 do artigo 936 do Cdigo Civil, contrato nominado e tpico, misto de locao e de compra e venda pelo qual se
convenciona que a coisa se tornar propriedade do locatrio depois de satisfeitas todas a rendas ou alugueres
pactuados. Teresa Anselmo Vaz estabelece, inclusive, um paralelismo entre a locao compra e a compra e venda a
prestaes com clusula de reserva de propriedade, contrato previsto e regulado nos artigos 934 e seguintes do Cdigo
Civil, na medida em que os efeitos prticos visados por ambos - a proteo do vendedor pelo risco de incumprimento por
parte do devedor - se encontram garantidos de modo equivalente, sendo por isso sujeitos ao mesmo regime (in Alguns
Aspetos do Contrato de Compra e Venda a Prestaes e Contratos Anlogos, Almedina, 1995, pg. 30 e 31).
Teresa Anselmo Vaz considera que no pacfico na doutrina () se o chamado pacto de opo insere uma proposta
irrevogvel, sendo certo que dvidas tambm se colocam quanto destrina entre esse pacto de opo e o contratopromessa unilateral (Ob. Cit., 1995, pg. 78-79). Almeida Costa entende, porm, que clara a distino entre contratopromessa unilateral e a proposta contratual, pois que enquanto ao primeiro apenas uma das partes se vincula
celebrao do contrato prometido, a proposta contratual j constitui elemento do contrato a que respeita, apenas
faltando para a sua concluso que o outro contraente a aceite (), tendo este a faculdade de aceita-la ou no. Da que,
defende o autor, a natureza do direito do promissrio seja diversa do direito do beneficirio: enquanto no primeiro caso o
promissrio tem um direito de natureza creditcia, no segundo caso, o beneficirio tem um direito de natureza potestativa
(in Direito das Obrigaes, 6 Edio, Coimbra, 1994, pg. 320). Por sua vez, Vaz Serra defende que o contrato-promessa
unilateral no se configura diversamente de um direito de opo, resultando de ambos, um direito de opo de mediante
declarao unilateral, fazer surgir uma relao contratual (Anotao ao Acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 25
de abril de 1972, in Revista de Legislao e Jurisprudncia, ano 106, 1973-74, Coimbra, 1974, pg. 126-127).
300
Cfr. Protocolo de acordo, contratos-promessa e contratos de permuta e de compra e venda, anncio para
arrendamento, declaraes negociais, contratos-promessa de arrendamento e respetivos aditamentos e contratos de
arrendamento definitivos, bem como atas das reunies, relatrios dos servios tcnicos da cmara, cadernos de encargos,
estudos prvios e propostas relativas aos edifcios atrs descritos.
301
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inelutavelmente, concluso de que eles s tm verdadeiramente sentido enquanto peas de

um complexo puzzle jurdico cujo fim comum foi eximir-se ao figurino jurdico do contrato
de empreitada de obra pblica e do contrato de emprstimo de mdio e longo prazo
para investimento, os quais configurariam os contratos jurdicos adequados prossecuo
do fim visado pelo MS: a construo de dois novos edifcios com caractersticas fsicas e
funcionais especificamente concebidas para os servios da autarquia.
471. Estas operaes margem do regime da empreitada de obra pblica (cuja disciplina
jurdica obedece a princpios basilares como os da igualdade, da concorrncia, da
imparcialidade, da proporcionalidade, da transparncia e da publicidade302) e do regime de
crdito municipal (cuja disciplina obedece a princpios orientadores como os da
estabilidade oramental, da solidariedade recproca e da equidade intergeracional, de rigor e
de eficincia e, ainda, a limites gerais de endividamento303), teve como resultado um
conglomerado contratual que configura uma operao jurdica complexa cujos contornos
se analisam, tendo em vista verificar se foi a opo mais vantajosa do ponto de vista da
utilizao dos dinheiros pblicos e aquela que melhor serviu o interesse pblico.
472. Operao jurdica que, no caso do arrendamento do Edifcio dos servios operacionais,
resultou, em sntese, do seguinte complexo negocial:
I.
Elaborao e aprovao do Estudo de caracterizao da situao () respetivas

necessidades e identificao de localizaes possveis do novo edifcio dos servios
operacionais, e anncio para arrendamento com opo de compra, com a condio
dos mesmos serem construdos de acordo com as caractersticas fsicas e funcionais
especificamente concebidas pela autarquia;
II.
Apresentao de proposta pela empresa A. Silva & Siva, elaborao de relatrio

tcnico de anlise da CMS, constituio de uma Comisso tcnica de monitorizao
do projeto e respetiva construo, programa base dos projetos de conceo e
construo entregue pelo MS empresa;
III.
Aceitao pelo MS da proposta econmico-financeira para a construo e arrendamento

com direito a opo de compra a favor da Cmara das instalaes destinadas aos Servios
Operacionais apresentada pela A. Silva & Silva e celebrao do contrato promessa de
Princpios consagrados no artigo 266, n. 2, da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) de harmonia com o qual
Os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem atuar, no exerccio das suas
funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boaf. e nos artigos 3 a 12 Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA).
302
Princpios consagrados nos artigos 4, n.s 3 a 6, e 35, 37 e 39 da Lei das Finanas Locais ento em vigor (Lei n.
2/2007, de 15 de janeiro).
303
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Tribunal de Contas
arrendamento, tripartido, entre a A. Silva & Silva, na qualidade de proprietria dos
lotes, a ASSIMEC, na qualidade de promotora do projeto e o MS;
IV.
Emisso de alvar de construo do edifcio e incio das obras, fiscalizadas pela

Comisso Tcnica de Monitorizao do Projeto e Respetiva Construo da CMS e
aprovao da minuta do contrato de arrendamento.
V.
Concluso da empreitada de construo do edifcio e celebrao do contrato de

arrendamento com opo de compra, que confere ao Municpio o direito utilidade
econmica do imvel concebido e construdo para instalao dos seus servios
operacionais304, por contrapartida do pagamento de uma renda por um prazo de vinte
anos.
473. E, no arrendamento do edifcio dos servios centrais resultou, em sntese, do seguinte

complexo negocial:
I.
Celebrao de um protocolo de acordo pelo qual o MS se vinculou a um acordo

jurgeno que estabeleceu a faculdade de 20% do pagamento do valor dos fogos do PER,
a construir pela ASSIMEC, serem pagos por permuta de um lote de terreno,
propriedade da autarquia, para a construo do novo edifcio municipal;
II.
Celebrao dos contratos-promessa e contratos definitivos de compra e venda e

de permuta do lote de terreno para instalao do futuro edifcio, com entrega
ASSIMEC pelo MS do Programa Base e Memria Descritiva das caractersticas fsicas
e funcionais do edifcio e constituio da Direo de Projeto Municipal Novo
Edifcio Municipal, unidade funcional adstrita presidncia da CMS encarregue de
acompanhar a execuo do projeto que, em conjunto, conformaram a vontade dos
contraentes sobre os essentialia negotti, nomeadamente quanto:
a) definio do modelo de negcio e a constituio de deveres pr-contratuais de
contratar305;
Servios administrativos e operacionais do Departamento de Ambiente e Servios Urbanos, da Diviso de

Aprovisionamento e da Diviso do Parque-Auto e servios operacionais e armazns do Departamento de Saneamento,
Infraestruturas e Transportes e Departamento da Cultura, Educao, Desporto e Juventude
304
A constituio de um dever pr-contratual de contratar insere-se, de acordo com Carlos Ferreira de Almeida, na
categoria dos acordos pr-contratuais finais e o seu efeito tpico consiste na criao de um dever de contratar, de modo
a que a interrupo das negociaes ou a recusa da celebrao do contrato, quando injustificado, constitui s por si,
fundamento de responsabilidade pr-contratual, nos termos do artigo 227, n. 1, do Cdigo Civil. Ainda segundo o autor,
para que o acordo pr-contratual seja considerado final deve satisfazer dois requisitos: a) representar o consenso
material, completo e preciso, em conformidade com o artigo 232 do Cdigo Civil e; b) ter gerado em alguma das pessoas
que o negociou, ou em nome de quem se negociou, a justificada confiana de que a outra est disposta a contratar nos
termos do acordo, de tal modo que a frustrao dessa confiana seja desconforme as regras da boa-f, in Contratos I
305
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b) definio das caractersticas fsicas e funcionais do futuro edifcio municipal dos

servios centrais (estudo prvio);
c) definio dos elementos essenciais do contrato-promessa de arrendamento e do
contrato definitivo de arrendamento com opo de compra, a celebrar em datas prdeterminadas.
III.
Celebrao do contrato-promessa de arrendamento mediante aceitao expressa do

Municpio proposta das condies econmicas, tcnicas e jurdicas do contrato
promessa de arrendamento apresentada pela ASSIMEC;
IV.
Aceitao das condies impostas pelo Banco Santander Totta para concesso de
crdito hipotecrio ASSIMEC para financiamento da construo do edifcio (e
benfeitorias), nomeadamente:
d) A depositar as rendas do contrato de arrendamento definitivo numa conta titulada pelo
muturio identificada no contrato;
e) A no cessar ou modificar o contrato-promessa de arrendamento e o contrato de
arrendamento definitivo na vigncia do contrato de mtuo;
f) A no se opor constituio de hipoteca voluntria sobre o Edifcio Municipal e
consignao dos crditos futuros emergentes do contrato de arrendamento definitivo;
V.
Concluso das obras de construo do edifcio e celebrao do contrato de

arrendamento com opo de compra, que confere ao MS o direito utilidade
econmica do imvel concebido e construdo para instalao dos seus servios
centrais306, por contrapartida do pagamento de uma renda por um prazo de vinte anos.
474. Em sntese, resulta de forma inequvoca desta sucesso de atos pr-contratuais e contratuais
conexos, que o MS configurou um negcio complexo orientado para a construo de dois
novos edifcios municipais com caractersticas fsicas e funcionais especificamente
concebidas para a utilizao pretendida pela autarquia, tendo em vista eximir-se aos
regimes jurdicos disciplinadores da empreitada de obra pblica e do crdito municipal.
475. Com efeito, analisados os complexos negociais acima sintetizados, constata-se que os
elementos tpicos do contrato de empreitada de obra pblica e do contrato de emprstimo
Conceito, Fontes, Formao, 3. Edio, Almedina, 2005, pg. 122-132. No mesmo sentido Ana Prata, O Contratopromessa e o seu Regime Civil, Coimbra, 1995, pg. 133 e seguintes.
Note-se que este dever pr-contratual de contratar no se confunde com os denominados contratos-preliminares, tais
como o contrato-promessa, que integra a fase contratual final que culminar com a celebrao do contrato prometido.
306
Vereao e presidncia, servios de apoio e servios administrativos gerais.
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Tribunal de Contas
esto presentes, no obstante o diferente nomem iuris dado ao contrato, mais
especificamente:
A elaborao do programa base e memria descritiva pelo MS307;
O acompanhamento e fiscalizao da obra pelo MS, nas vestes de dono da obra308;
A renncia faculdade de denncia antecipada dos contratos309;
A indemnizao compensatria em caso de incumprimento do prazo de durao do

contrato310;
O financiamento e garantia da obra, atravs da consignao das rendas311.
476. Assim, e atento o esquema negocial delineado pelas partes, conclui-se que no estamos
perante relaes contratuais cujos efeitos se esgotam ou reconduzem figura do contrato de
arrendamento ou locao imobiliria312 mas, antes, perante um conglomerado contratual
Cfr. Clusula 5 do contrato de permuta e compra e venda, de 09.12.2003: () A CMARA entregar ASSIMEC () o
programa base e a memria descritiva respeitante ao edifcio destinando a equipamento municipal. Com base no estudo
prvio () a ASSIMEC propor o montante da renda a pagar ao abrigo do futuro arrendamento. () a CMARA e a ASSIMEC
tero que negociar o valor da renda e o restante clausulado do contrato promessa de arrendamento relativo ao edifcio.
307
Cfr. Clusulas 4 e 5 do contrato-promessa de arrendamento do edifcio dos servios centrais / Clusula 4 do

contrato-promessa de arrendamento do edifcio dos servios operacionais: A CMARA encarregar a Comisso de
Acompanhamento () e a () Comisso de Monitorizao () para acompanhar a fiscalizao da ASSIMEC e inteirar-se-
do andamento dos trabalhos de empreitada e da forma como os mesmos so executados;
308
Cfr. Clusula 10 do contrato-promessa de arrendamento e clusula 7 do contrato de arrendamento do edifcio dos

servios centrais / Clusula 10 do contrato-promessa de arrendamento do edifcio dos servios operacionais e clusula
9 do contrato de arrendamento dos servios centrais: Atento o investimento na construo do PRDIO bem como as
caractersticas fsicas e funcionais do mesmo, especificamente concebidas para a utilizao pretendida pelo MUNICPIO, com
a prtica impossibilidade de utilizao por qualquer outro arrendatrio, e as expectativas legtimas da ASSIMEC quanto
durao do arrendamento para recuperao do investimento, o MUNICPIO, desde j, aceita, com carcter definitivo,
prescindir da faculdade de denncia unilateral do contrato que tenha por efeito a extino do arredamento antes da data do
termo do seu prazo inicial de vigncia, ou seja, antes do ltimo dia do vigsimo ano.
309
Cfr. Clusula 9 do contrato-promessa de arrendamento e 7 do contrato de arrendamento dos servios centrais /

Clusula 10 do contrato-promessa de arrendamento e 9 do contrato de arrendamento dos servios operacionais: ()
Na eventualidade de o Municpio () vir efetivamente a exercer a denncia para extino antecipada do contrato, ainda que
tal denncia seja considera vlida e eficaz, constitui-se na obrigao de pagar ASSIMEC, a ttulo compensatrio, uma
indemnizao equivalente s rendas que se venceriam desde a data em que a denuncia produza seus efeitos at data
contratualmente fixada para o termo do perodo inicial de 20 anos, com base na renda mensal () compensao esta
destinada a reintegrar o investimento efetuado pela ASSIMEC.
310
Cfr. Clusula 18 do contrato-promessa de arrendamento dos servios centrais / Clusula 16 do contrato-promessa

de arrendamento dos servios operacionais: () Tendo em conta que a construo do PRDIO implicar a necessidade de
a ASSIMEC vir a solicitar e obter financiamento adequado e suficiente junto de uma instituio de crdito, o MUNICPIO
declara () no ter qualquer oposio ou reserva, a que a ASSIMEC: () complementarmente dita hipoteca ou em
substituio da mesma, venha a consignar, no todo ou em parte, as rendas a que o MUNICIPIO estar obrigado, caso em que
a ASSIMEC dar conhecimento de tal facto ao MUNICPIO, notificando-o para depositar as rendas em conta bancria da
ASSIMEC que ser oportunamente identificada.
311
Com efeito, alguns aspetos das operaes in casu indiciam, inclusive, traos comuns locao financeira, contrato pelo
qual uma das partes se obriga, mediante retribuio, a ceder outra o gozo temporrio de uma coisa, mvel ou imvel,
adquirida ou construda por indicao desta, e que o locatrio poder comprar, decorrido o perodo acordado, por um
preo determinado ou determinvel, mediante simples aplicao dos critrios nele fixados (artigo 1 do Decreto-Lei n.
149/95, de 24 de junho, alterado pelos Decretos-Lei n.os 265/97, de 2 de outubro, 285/2001, de 3de novembro e
30/2008, de 25 de fevereiro). Trata-se de um contrato disciplinado na lei, que deve ser caracterizado atravs do seu tipo
312
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que se reconduz ao contrato de empreitada de obra pblica313/314 (atravs do qual uma

entidade pblica encarrega outrem de executar uma obra destinada prossecuo de fins
pblicos, mediante uma retribuio a pagar pela Administrao) e ao contrato de
emprstimo a mdio e longo prazo para financiamento da operao315.
477. O n. 3 do artigo 2 do Regime Jurdico de Empreitada de Obras Pblicas (RJEOP)316-317,
diploma legal em vigor data da prtica dos factos, define empreitada de obras pblicas
como o contrato administrativo, celebrado mediante o pagamento de um preo,
independentemente da sua forma, entre um dono de obra pblica e um empreiteiro de
obras pblicas e que tenha por objeto quer a execuo quer conjuntamente a conceo de
uma obra pblica e se enquadre nas subcategorias previstas no regime de acesso e
permanncia na atividade de empreiteiro, seja porque meio for e que satisfaam as
necessidades indicadas pelo dono de obra.
478. Este conceito dever se articulado com a noo de obra pblica constante do n. 1 do artigo
1 do mesmo diploma, que a define como quaisquer obras de construo, reparao,
conservao, limpeza, restauro, reparao, adaptao, beneficiao e demolio de bens
jurdico, de acordo com os seus elementos essenciais e caractersticos previstos na lei do contrato de locao financeira.
Tal como delimitado pela lei, o tipo legal exige que uma das partes seja uma instituio financeira, pelo que, o contrato
que seja celebrado por dois indivduos que no renam esta qualidade, ter de ser qualificado como um contrato atpico,
celebrado ao abrigo do princpio da autonomia privada, mas que no se reconduz ao contrato de locao financeira
tipificado por lei. Neste sentido, Pedro Pais de Vasconcelos, ob. Cit., pg. 154-155 e Acrdo do Tribunal da Relao
de Lisboa, de 15 de maro de 2012.
Vd. Jorge Andrade da Silva, A qualificao de uma obra como pblica, tem a ver com a entidade que promove e por
conta de quem executada, com o fim que com ela se pretende atingir, com a natureza do respetivo financiamento, com as
espcies de trabalhos que envolve e com a natureza imvel do seu objeto, in Regime Jurdico das Empreitadas de Obras
Pblicas, 8 Edio, Almedina, 2003 e Cdigo dos Contratos Pblicos Comentado e Anotado, 3 Edio, Almedina, 2010.
313
Sobre o conceito de empreitada de obra pblica, vd. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.
Edio, Almedina, Coimbra, pg. 980; Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Volume III, Lies aos alunos do
curso de Direito de 1988/89, Lisboa, 1989, pg. 293; Pedro Costa Gonalves, Direito dos Contratos Pblicos, Coimbra,
2015, pg. 497; Licnio Lopes Martins, Empreitada de Obras Pblicas O modelo normativo do regime do contrato
administrativo e do contrato pblico (em especial, o equilbrio econmico-financeiro) , Teses, Almedina, Coimbra, 2014,
pg. 272-325; Alguns Aspetos do Contrato de Empreitada de Obras Pblicas no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos
de Contratao Pblica, Vol. II, CEDIPRE, Coimbra Editora, 2008, pg. 345; Jos A. Melo Alexandrino, O Procedimento
Pr-Contratual nos Contratos de Empreitada de Obras Pblicas, AAFDL, 1997.
Nos termos do disposto no artigo 1207 do Cdigo Civil, a empreitada o contrato pelo qual uma das partes se obriga
em relao outra, a realizar certa obra, mediante um preo.
314
Nos termos do disposto nas LFL sucessivamente em vigor no perodo de desenvolvimento do complexo negocial em
anlise, mais especificamente, no artigo 24, n. 2, da Lei n. 42/98, de 6 de agosto e no artigo 38, n. 4, da Lei n. 2/2007,
de 15 de janeiro, Os emprstimos a mdio e longo prazos podem ser contrados para aplicao em investimentos, os quais
devem estar devidamente identificados no respetivo contrato, ou para proceder ao saneamento ou ao reequilbrio financeiro
dos municpios.
315
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de maro, alterado pela Lei n. 163/99, de 14 de setembro, pelo Decreto-Lei
n. 159/2000, de 27 de julho, Lei n. 13/2002, de 19 de fevereiro e Decreto-Lei n. 245/2003, de 7 de maio.
316
Este diploma procedeu transposio da Diretiva 93/37/CE, do Conselho, de 14 de junho, que tinha como objetivo a
coordenao dos processos de adjudicao de empreitadas de obras pblicas, e continha uma definio do contrato de
obras pblicas vertida na alnea a) do artigo 1: os contratos de empreitada de obras pblicas so contratos a ttulo
oneroso, celebrados entre um empreiteiro e uma entidade adjudicante (), que tenham por objeto quer a execuo, quer
conjuntamente, a execuo e conceo das obras () seja por que meio for, de uma obra que satisfaa as necessidades
indicadas pela entidade adjudicante.
317
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Tribunal de Contas
imveis, destinadas a preencher, por si mesmas, uma funo econmica ou tcnica,
executadas por conta de um dono de obra pblica318.
479. Trata-se de um contrato nuclear da atividade administrativa que, em geral, implica avultados
investimentos financeiros, sendo por isso objeto de extensa disciplina jurdica que constitui a
base de delimitao conceitual e de regime de outros contratos, caso da concesso de obras
pblicas, e figura central da construo europeia do regime dos contratos pblicos319.
480. Extraem-se daquela definio trs elementos essenciais que recortam a tipicidade do
contrato: (i) a execuo de uma obra, (ii) a ttulo oneroso, (iii) cuja finalidade se traduz no fim
coletivo que com a obra se visa satisfazer320-321. Vejamos, em sntese, em que consistem:
481. Em primeiro lugar, a execuo de uma obra. Decorre do disposto no n. 1 do artigo 1 do
RJEOP, diploma em vigor data das fases iniciais dos negcios, conjugados com o regime de
uma definio que no diverge muito da que se encontra vertida no Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), aprovado
pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de janeiro, e que revoga o RJEOP. De acordo com o artigo 343 do Cdigo dos
Contratos Pblicos, retificado pela Declarao de Retificao n. 18-A/2008, de 29 de janeiro, alterado pela Lei n.
59/2008, de 11 de setembro, pelos Decretos-Lei n.os 223/2009, de 11 de setembro, 278/2009, de 2 de outubro, Lei n.
3/2010, de 27 de abril, Decreto-Lei n. 131/2010, de 14 de dezembro, Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro e DecretosLei n.os 149/2010, de 12 de julho e 214-G/2015, de 2 de outubro, a empreitada de obras pblicas o contrato oneroso que
tem por objeto quer a execuo quer, conjuntamente, a conceo e a execuo de uma obra pblica que se enquadre nas
subcategorias previstas no regime de ingresso e permanncia na atividade da construo.
318
um conceito que reflete a transposio da Diretiva n. 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de

maro (que revogou a Diretiva 93/37/CE, de 14 de junho). Foi alterada pela Diretiva n. 2005/51/CE, da Comisso, de 7
de setembro e retificada pela Diretiva n. 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e da Comisso, de 16 de novembro e
revogada pela Diretiva 2014/24/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
Tambm por este motivo tem sido objeto de extenso tratamento doutrinal e jurisprudencial, em particular do Tribunal
de Justia da Unio Europeia (TJUE), no mbito da respetiva delimitao concetual, e qual tem vindo a ser atribuda uma
elasticidade suficientemente ampla para abranger situaes administrativas que, independentemente do formato que
assumam nos direitos internos, so subsumveis pela jurisprudncia no conceito de empreitada de obras pblicas. Neste
sentido, Licnio Lopes Martins, Empreitada de Obras Pblicas O modelo normativo do regime do contrato
administrativo e do contrato pblico (em especial, o equilbrio econmico-financeiro) , Teses, Almedina, 2014, pg. 36-69, e
com especial acuidade na matria, o Acrdo do Tribunal de Justia, de 18 de janeiro de 2007 (Acrdo Auroux),
Processo C-220/95; bem como as Concluses do Advogado-Geral no Processo C-451/08 (17 de novembro de
2009) .
319
Jorge Andrade da Silva identifica trs elementos fundamentais da empreitada de obras pblicas: a) elemento
material, que respeita ao objeto de empreitada e que deve traduzir-se numa obra, isto , em trabalhos de construo,
reconstruo, ampliao, alterao ou adaptao, conservao, restauro, reparao, reabilitao, beneficiao ou
demolio de imveis; b) elemento intencional, que se traduz no fim de interesse coletivo que com a obra se visa
satisfazer; c) elemento pessoal, em funo da qual a obra deve ser adjudicada por alguma das entidades referidas no artigo
3., isto , como dispe, o n. 2 deste preceito, por conta de um contraente pblico, in Ob. Cit, pg. 848.
320
Jos Alberto Melo Alexandrino, seguindo uma posio mais prxima do TJUE (vg. Acrdo Mannesmann, de 15 de
janeiro de 1998, Processo n. C-44/96), considera que o elemento intencional no um elemento essencial do conceito,
porquanto o que est em causa eliminar as restries s liberdades fundamentais e favorecer uma concorrncia efetiva,
independentemente dos fins visados pela Administrao, in Ob. Cit., pg. 37.
Licnio Lopes Martins ensaia alguns indcios, de natureza objetiva e subjetiva, do contrato de empreitada de obras
pblicas: i) a entidade que a promove e por conta de quem executada (); ii) o fim que se pretende prosseguir com a
obra (); iii) a natureza do respetivo financiamento (); iv) a espcie de trabalhos que envolve e na natureza do imvel
que constitui o seu objeto mediato (); v) a qualidade de empreiteiros de obras pblicas (), in Ob. Cit., pg. 272-312.
Cfr., entre outros, o Acrdos do Tribunal de Contas n. 100/02, de 17 de dezembro, 1. S/SS (Processo n.
2874/2002), mantido pelo Acrdo n. 7/03, de 18 de fevereiro, 1. S/PL (proferido no Recurso n. 04/03), e Acrdo
n. 7/03, de 22 de janeiro, 1.S/SS (Processo n. 3161/02) mantido pelo Acrdo n. 25/03, de 24 de junho, 1. S/PL
(proferido no Recurso n. 11/03).
321
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ingresso e permanncia na atividade de construo e respetiva regulamentao, para o qual

expressamente remetem322, que constitui requisito essencial do contrato de empreitada que a
obra se traduza no resultado de quaisquer trabalhos de construo, reconstruo, ampliao,
alterao ou adaptao, conservao, restauro, reabilitao, beneficiao e demolio de
imveis323 e se enquadre numa das categorias previstas324, ainda que possa abranger
especificamente a prestao de outros servios necessrios execuo dessas atividades.
482. Em segundo lugar, a onerosidade do contrato. A lei no nos oferece pistas conclusivas que
nos permitam preencher este elemento, sendo certo, porm, que integrado pela obrigao
de que a contraprestao se revista de valor econmico, avalivel em dinheiro325, na medida
em que a remunerao do empreiteiro h de ter, em princpio, fonte direta no oramento da
entidade adjudicante o oramento do contraente pblico ou, no oramento de outra
entidade que, ao abrigo de um contrato interadministrativo ou outro ttulo legal, custeie a
realizao da obra ou o investimento realizado.
483. Deve salientar-se, contudo, que este elemento, s por si, no considerado decisivo, tendo a
jurisprudncia326 chamado a ateno que no suscetvel de afastar a qualificao do
contrato, o facto de o financiamento ser maioritariamente ou at totalmente privado,
ou ainda que o financiamento da mesma assente em modelos que se traduzam na
atribuio de uma vantagem ou compensao financeira.
484. E em terceiro lugar, o fim coletivo que com a obra se visa prosseguir. Trata-se, pois, de um
elemento intencional que se traduz na exigncia de que o imvel sobre o qual incidem as
Cfr. Decreto-Lei n. 61/99, de 2 de maro, que aprovou o regime de acesso e permanncia na atividade de empreiteiro
de obras pblicas e industrial de construo civil. Este diploma foi revogado pelo Decreto-Lei n. 12/2004, de 9 de
janeiro, o qual foi posteriormente revogado (e respetiva regulamentao) pela Lei n. 41/2015, de 3 de junho, que
estabelece o (novo) regime jurdico aplicvel ao exerccio da atividade de construo.
322
A alnea a) do artigo 1 do Decreto-Lei n. 61/99, reproduzido pela alnea a) do artigo 3 do Decreto-Lei n. 12/2004, e
pela alnea k) do artigo 3 do Decreto-Lei n. 41/2015, define obra todo o trabalho de construo, reconstruo,
ampliao, alterao, reparao, conservao, limpeza, restauro e demolio de bens imveis.
O objeto do contrato de empreitada no Direito Privado, previsto e regulado nos artigos 1207 e seguintes do Cdigo
Civil, pode incidir sobre bens mveis. Contudo, no mbito do contrato de empreitada de obras pblicas restringe-se
apenas a bens imveis.
323
Categoria, de acordo com a alnea d) do artigo 1 do citado Decreto-Lei n. 61/99, a designao que relaciona um
conjunto de subcategorias, as quais, nos termos da alnea e) do mesmo artigo, designam uma obra ou trabalho
especializado no mbito de uma categoria. Estas definies mantiveram-se inalteradas no Decreto-Lei n. 14/2004. Por
sua vez, o Decreto-Lei n. 41/2015, define categoria como os diversos tipos de obra e trabalhos especializados
compreendidos nas habilitaes dos empreiteiros de obras pblicas e subcategorias as obras ou trabalhos especializados
em que se dividem as categorias, compreendidos nas habilitaes dos empreiteiros de obras pblicas.
324
Cfr. Anexos s Portaria n. 660/99, 17.08 e n. 19/2004, de 10,01, que estabelecem as categorias e subcategorias relativas
ao acesso e permanncia na atividade de empreiteiro de obras pblicas e industrial de construo civil.
Jorge Andrade da Silva refere inclusive que o preo no um elemento essencial do contrato de empreitada, embora
a sua existncia consista uma situao normal. In ob. Cit., Pg. 846.
325
Cfr. Acrdo do Tribunal de Contas, de 15 de novembro de 1988; Acrdo do STJ, de 7 de julho de 1994; Acrdo
do Tribunal de Contas, de 3 de abril de 2001; Acrdo do STA, de 14 de junho de 2000.
326
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obras vise satisfazer um interesse pblico e que seja adjudicada por uma pessoa coletiva
pblica a quem a lei tenha atribudo competncia para o fazer.
485. A doutrina e a jurisprudncia (nacional e comunitria) tm inclusivamente salientado que
para que este requisito se encontre preenchido indiferente se a titularidade dos imveis
(ou ser) pblica ou privada327, sendo apenas exigvel a existncia de uma relao
direta328 entre a Administrao e as obras que se pretendem realizar, de modo a que os
poderes pblicos adquiram um direito sobre os imveis construdos que lhes permita
obter a utilidade econmica dos mesmos329.
486. Em concluso, podemos, portanto, afirmar que a qualificao de uma obra como pblica
tem a ver com a entidade que a promove e por conta de quem executada, com o fim
que com ela se pretende atingir, com a natureza do respetivo financiamento, com a
espcie de trabalhos que envolve e com a natureza imvel do seu objeto.
487. E, por conseguinte, confrontados os elementos essenciais do contrato de empreitada de obras
pblicas e assimiladas as caractersticas (materiais e jurdicas) do conglomerado contratual
que conforma as relaes jurdicas objeto da presente anlise, no nos resta outra sada que
no seja a de reconduzir os negcios em presena a esta figura contratual.
327
Jorge Andrade da Silva, ob. Cit., pg. 847-848. No mesmo sentido, Cludia Viana, Os Princpios Comunitrios na
Contratao Pblica, Coimbra Editoria, 2007, pg. 368 e Licnio Lopes Martins, ob. Cit., pg. 38-40.
Vd. Igualmente, o Acrdo do STA, de 29 de novembro de 1988, () desde que as obras corram, total ou parcialmente,
por conta da autarquia, ou seja, em que esta intervenha como parte, na qualidade de dono da obra, assumindo dos
poderes e deveres decorrentes da lei e do contrato e consistam e construir, reconstruir, restaurar, reparar, conservar ou
adaptar quaisquer imveis, independentemente da sua titularidade, resultando a celebrao do contrato do exerccio de
uma competncia legal da autarquia, a realizao de interesses pblicos confiados por lei ao municpio, estaremos face a
um contrato de empreitada de obras pblicas ()
Vd. Acrdo do Tribunal de Justia, de 12 de junho de 2001, Processo C-399/98 (Acrdo Scala 2001), que decidiu
que a realizao de uma obra constitui uma empreitada de obras pblicas, independentemente de estar ou no previsto
que a primeira entidade adjudicante (ou ser) proprietria da totalidade dessa obra. O que releva, do ponto de vista das
necessidades da entidade adjudicante, a funo tcnica ou econmica do resultado dos trabalhos executados.
Vd. Acrdo Auroux, de 18 de janeiro de 2007, onde o Tribunal de Justia considerou ser irrelevante, num caso de
construo de imveis por parte de uma administrao municipal atribuda sem concurso pblico, o facto de estar ou no
previso que a primeira entidade adjudicante viesse a ser proprietria da totalidade ou de parte da obra.
Em sentido equivalente, embora com uma posio menos abrangente da vertida no Acrdo Auroux, as Concluses do
Advogado-Geral no processo C-451/08, de 17 de novembro de 2009: () Considero que exigir a existncia de uma
relao direta entre a administrao pblica e as obras ou trabalhos a realizar permite conciliar as necessidades,
tendencialmente opostas, de prevenir abusos e de evitar um alargamento incontrolado do mbito de aplicao da diretiva.
() Essa relao direta facilmente detetvel, antes de mais, nas situaes em que a administrao pblica obtm
diretamente a propriedade do bem a realizar. Trata-se como evidente, do caso mais tpico (). A essa situao tpica se
equiparam tambm as situaes em que, embora no sendo adquiridos pela administrao pblica, os bens a realizar
constituem, ainda assim, um benefcio econmico direto para a prpria administrao. Pode tratar-se, por exemplo, de
casos em que os poderes pblicos adquirem um direito sobre os bens construdos que, embora distinto do direito de
propriedade, permite, todavia, pelo menos em certa medida, a fruio do bem.
328
Licnio Lopes Martins refere, neste sentido, que no sequer necessrio que o contraente pblico seja titular de um
direito real ou outro que lhe permita realizar a obra, apenas se exige que os trabalhos sejam executados por conta de um
contraente pblico, in Ob. Cit., pg. 280.
329
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488. Recorde-se que, tal como salientmos no incio da presente anlise330, a qualificao de um
contrato no resulta do nome com que as partes o titulam, mas antes da interpretao das
clusulas essenciais e das conexes que se estabelecem entre as diversas estruturas negociais
dentro da mesma formao negocial complexa.
489. E, neste sentido, considerando o esquema negocial delineado pelas partes, bem patente que
no estamos perante contratos de arrendamento ou locao imobiliria mas, como
inelutavelmente demonstram os factos relatados, perante uma operao complexa que
pretendeu atingir o objetivo de construir dois novos edifcios para utilizao pelo MS,
eximindo-se ao regime jurdico da empreitada de obra pblica e ao regime jurdico do
crdito municipal331.
330
Vd., no mesmo sentido, o Acrdo da Relao do Porto, de 16 de outubro de 1995.
Sobre a subsuno de um negcio complexo com contornos semelhantes, figura do contrato de empreitada de obra
pblica, veja-se o Acrdo n 157/09 21.out.09-1 S/SS, que transitou em julgado em 16.11.09, onde se pode ler:
331
Da anlise de toda a documentao junta aos autos resulta que, estando em causa o exerccio das competncias de
fiscalizao prvia deste Tribunal sobre um contrato () este no pode ser adequadamente compreendido sem se sublinhar
que se insere num complexo contratual (). No essencial, o negcio pblico () traduz-se na conceo, construo,
desenvolvimento, manuteno e conservao de parques de estacionamento pblico, nos quais pretende o envolvimento de
parceiros privados, beneficiando atravs deste envolvimento das capacidades tcnicas destes e de recurso a financiamento
externo. () Refira-se ainda que a complexidade contratual foi tambm aumentada pela necessidade de recurso ao crdito
mas essa parece constituir, desde a sua origem, uma das matrizes fundamentais da conceo do negcio ().
Ora, desta perceo que nos parece inquestionvel, resulta a concluso de que estamos perante a constituio de uma
parceria pblico-privada. (). () no n 1 do artigo 2 do Decreto-Lei n 86/2003, de 27 de julho () entende-se por parceria
pblico-privada o contrato ou unio de contratos, por via das quais entidades privadas () se obrigam, de forma duradoura,
perante um parceiro pblico, a assegurar o desenvolvimento de uma atividade tendente satisfao de uma necessidade
coletiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem, no todo ou parte, ao
parceiro privado. () Relembre-se que as partes contratantes o qualificaram como contrato de concesso. () Na sequncia
() veja-se o que dispe o Decreto-Lei n 59/99, de 2 de maro (RJEOP), no n 2 do seu artigo 2: [e]ntende-se por concesso
de obras pblicas o contrato administrativo que apresentando as mesmas caractersticas definidas no nmero anterior,
tenha como contrapartida o direito de explorao da obra, acompanhado ou no do pagamento de um preo. Ora, o
contrato celebrado tem como objeto trabalhos () que inquestionavelmente se enquadram no conceito de obras pblicas, tal
como so caracterizadas pelo RJEOP e cuja execuo suscita o pagamento de um preo. Mas a sua qualificao como sendo
de concesso entra em crise na medida em que o legislador claramente estabelece como elemento tpico das concesses o
direito de explorao da obra realizada. Para alm de resultar claramente da lei, tambm a doutrina maioritariamente
refere o elemento explorao como tpico deste tipo de contratos.
Pese embora a qualificao que lhe foi dada pelas partes, no estamos, pois, perante uma concesso de obras pblicas. E o
que importa no tal qualificao, mas o que o contrato realmente . Estaremos pois perante um contrato de
empreitada de obras pblicas, ainda que com alguns elementos atpicos:
a) O preo ser pago por um perodo temporal alargado, em harmonia com as obrigaes contradas em matria de
financiamento de longo prazo;
b) No objeto do contrato integra-se, por isso, o elemento do financiamento externo a ser assumido pelo adjudicatrio (o
que alis , por omisso, regra dos contratos de empreitada tpicos), mas que envolve obrigaes assumidas pelo
adjudicante;
c) Do objeto constam tambm trabalhos que sendo tpicos das empreitadas de obras pblicas os respeitantes a
manuteno e conservao tm igualmente execuo prolongada no tempo e no so rigorosamente determinados
no contrato.
Estando, pois, perante um contrato de empreitada de obras pblicas ainda que atpico () entremos pois na anlise das
questes equacionadas luz do que dispe o RJEOP e o respeito pelos princpios a que se deve subordinar a contratao
pblica. Relembre-se desde logo o disposto no artigo 10 do RJEOP quando diz que [o] dono da obra definir com a maior
preciso possvel, nos elementos escritos e desenhados do projeto e no caderno de encargos, as caractersticas da obra e as
condies tcnicas da sua execuo. E os ns 3 e 4 do artigo 63 do mesmo diploma legal dispe que [d]as peas desenhadas
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Tribunal de Contas
II.
IMPACTO ECONMICO-FINANCEIRO DOS DOIS CONTRATOS
490. A fim de compreender e quantificar o impacto econmico-financeiro dos dois negcios em

anlise, verificaram-se os valores executados ao abrigo dos denominados contratos de
arrendamento com opo de compra celebrados e elaboraram-se projees332 para os valores
envolvidos para cada um dos contratos at ao final dos prazos contratuais, mais
especificamente das seguintes variveis:
1.
Valor estimado das rendas a suportar pelo MS at ao final do prazo dos contratos333;
2.
Preo mdio esperado de compra dos imveis;
3.
Valor da indemnizao compensatria em caso de denncia antecipada dos contratos;
491. Comeando pelo complexo negocial relativo ao edifcio dos servios operacionais,
recorde-se que:
Em 23 de dezembro de 2004, a ASSIMEC vendeu o edifcio ao Fundo Aberto de
Investimento Imobilirio Millenium Rendimento Imobilirio, pelo valor de M 19,8,
acrescido do IVA;
O MS poder exercer o direito de opo de compra atravs de simples comunicao
unilateral, que pode ser exercido em momentos pr-determinados no contrato334. Caso
exera este direito de opo, o MS fica vinculado ao pagamento de um preo pr-fixado
contratualmente, que varia em funo do momento em que seja exercida a opo de
compra, sendo o preo base de referncia estabelecido de M 19,6;
O MS renunciou revogao unilateral do contrato at ao final do prazo, mas na
eventualidade de vir a exerc-la, constitui-se na obrigao de pagar senhoria uma
devem constar () a planta de localizao, as plantas, alados, cortes e pormenores indispensveis para uma exata e
pormenorizada definio da obra.
Por projees entendem-se todos os clculos de natureza econmico-financeira com base em pressupostos
previamente fixados, que permitem, pela modelizao da realidade, simular efeitos futuros. As projees no constituem
previso de acontecimentos futuros.
332
A atualizao das rendas teve por base os coeficientes do INE. Para 2015, as constantes do Aviso n. 11.680/2014, de
14 de outubro (para rendas no habitacionais) e para 2016, as constantes do Aviso n. 10.784/2015, de 23 de setembro
(para rendas no habitacionais). Foi adotada uma taxa de crescimento terica para os ndices de preos de 1% ao ano a
partir de 2017 at 2024. Quando aplicveis, os ndices de inflao so os disponibilizados pelo INE no portal:
https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ipc. Para mais informao relativamente s taxas de inflao,
consultar as notas metodolgicas publicadas pelo INE: https://www.ine.pt/publicacoes/DOCMET_PDF_246_1_0.pdf.
333
A qualquer momento, no decurso dos primeiros seis meses subsequentes data de incio do arrendamento e no
primeiro ou no stimo ms de cada ano seguinte da vigncia do arrendamento.
334
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indemnizao compensatria equivalente s rendas que se venceriam desde a data em

que a revogao produza os seus efeitos at data contratualmente fixada para o termo
do perodo inicial de 20 anos, com base na renda mensal em vigor data em que a
revogao produza os seus efeitos.
Entre janeiro de 2005 e dezembro de 2015335, o valor acumulado das remuneraes
suportadas pelo MS ascendeu a M 22,5.
492. Assim, os valores pagos at 2015 e, fazendo apelo s projees referidas, os valores
estimados a pagar at ao fim do prazo, so os seguintes336:
Quadro 31 Valores pagos e estimados at final do contrato (2005-2024)
Un.: euros
RENDAS *
Ano
2005-2015
Montante anual
Executado
Montante acumulado
22.464.642
2016
1.667.706
24.132.348
2017
1.684.384
25.816.732
2018
1.701.227
27.517.959
2019
1.718.240
29.236.199
1.735.422
30.971.621
2021
1.752.776
32.724.397
2022
1.770.304
34.494.701
2023
1.788.007
36.282.708
2024
1.805.887
38.088.595
2020
(*) valores
Estimado
reportados ao final de cada exerccio
493. Se atendermos que at ao final do prazo do contrato de arrendamento, o valor estimado a

suportar pelo MS poder ascender a M 38, ento conclui-se que ao fim de vinte anos, tal
valor representar, nominalmente, o dobro do valor de venda do imvel e do preo base de
referncia estabelecido no contrato.
494. No caso de o MS vir a exercer a opo de compra, apresenta-se o preo estimado de compra
do imvel para cada um dos momentos contratualmente previstos337, o valor acumulado
Os valores relativos ao ano de 2015 devem ser apresentados como executados e no como estimados, no obstante
no incluir o horizonte temporal da auditoria.
335
Para o clculo da estimativa das rendas a suportar at final do contrato, foram utilizados os pressupostos-base
estabelecidos no contrato para o valor das rendas. A atualizao das rendas teve por base os coeficientes do INE. Para
2015, as constantes do Aviso n. 11.680/2014, de 14 de outubro (para rendas no habitacionais) e para 2016, as
constantes do Aviso n. 10.784/2015, de 23 de setembro (para rendas no habitacionais). Foi adotada uma taxa de
crescimento terica para os ndices de preos de 1% ao ano a partir de 2017 at 2024. Quando aplicveis, os ndices de
inflao so os disponibilizados pelo INE no portal: https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ipc.
336
Para mais informao relativa s taxas de inflao, consultar as notas metodolgicas publicadas pelo INE:
https://www.ine.pt/publicacoes/DOCMET_PDF_246_1_0.pdf
337
A partir de 2016, os ndices de preos crescem a 1% ao ano.
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Tribunal de Contas
estimado das rendas a pagar at cada um desses momentos e o valor global estimado a
suportar pelo MS, resultante da soma desses dois valores:
Quadro 32 Preo estimado de compra + Rendas acumuladas
Ano
Preo estimado
de compra
Rendas acumuladas *
Un.: euros
Preo estimado de compra
+
Rendas acumuladas
2016
23.229.027
24.132.348
47.361.375
2017
23.461.318
25.816.732
49.278.050
2018
23.695.931
27.517.959
51.213.890
2019
23.932.890
29.236.199
53.169.089
2020
24.172.219
30.971.621
55.143.840
2021
24.413.941
32.724.397
57.138.338
2022
24.658.081
34.494.701
59.152.782
2023
24.904.661
36.282.708
61.187.369
2024
25.153.708
38.088.595
63.242.303
(*) Valores
reportados ao final de cada exerccio.
495. Assim, e de acordo com as estimativas realizadas em funo dos critrios fixados no contrato
de arredamento para cada um dos momentos contratualmente pr-determinados338, caso o
MS venha a exercer a opo de compra no ltimo ano do contrato, o encargo nominal total da
operao poder ascender a M 63339.
496. Saliente-se, porm, que as estimativas que antecedem no contaram com a depreciao
acelerada a que o edifcio est sujeito, por fora dos defeitos da obra acima expostos e da ()
necessidade de realizao de obras urgentes naquelas instalaes () de conservao extraordinria, em
virtude de serem ocasionadas por defeito de construo ou caso furtuito ou de fora maior (), que, tal
como atrs referido, j levaram reduo unilateral das rendas por parte do MS.
497. Com base nos valores estimados para as rendas, foi elaborado o quadro seguinte, que
apresenta a estimativa dos montantes a pagar em caso de denncia antecipada do
contrato, momento em que o MS se obriga a pagar uma indemnizao compensatria no
valor total das rendas a suportar at ao final do contrato:
Para o clculo do preo definitivo aplicada ao preo base de referncia uma atualizao baseada no rcio do ndice de
preos do consumidor com excluso de habitao respeitante ao ms da escritura de compra sobre o ndice de preos no
consumidor com excluso de habitao de outubro de 2004.
338
339 Acrescido
de IVA taxa legal.
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Quadro 33 Indemnizao compensatria em caso de denncia

Indemnizaes
compensatrias
Anos
Rendas Acumuladas *
2016
24.132.348
13.956.246
2017
25.816.732
12.271.863
2018
27.517.959
10.570.636
2019
29.236.199
8.852.396
2020
30.971.621
7.116.974
2021
32.724.397
5.364.198
2022
34.494.701
3.593.894
2023
36.282.708
1.805.887
Un.: euros
Rendas acumuladas e
Indemnizaes
compensatrias
38.088.595
(*) Valores
498. Constata-se, assim, que, em caso de denncia do contrato, o custo a suportar pelo MS ser
sempre correspondente a um valor esperado de M 38, na medida em que ao valor da
indemnizao compensatria a pagar devero sempre acrescer os valores pagos at ao
momento da denncia, seja ele qual for. O que equivale a dizer que a denncia antecipada no
constitui uma opo.
499. Relativamente ao complexo negocial do edifcio dos servios centrais, recorde-se que:
Em 17 de maro de 2010, a ASSIMEC vendeu o imvel PROSSIMEC, SA, pelo valor de

M 29,7, e na mesma data, a PROSSIMEC contraiu um contrato de mtuo no valor de
33.675.000, destinado ao refinanciamento do imvel das instalaes da Cmara
Municipal do Seixal, durante o perodo de arrendamento, tendo sido constituda, a favor
do Banco, hipoteca voluntria sobre o imvel e a consignao voluntria dos
rendimentos resultantes do contrato de arrendamento para garantia de cumprimento
pontual do contrato, tendo o MS passado a depositar o montante das prestaes
diretamente numa conta ordem deste Banco;
O MS pode exercer a opo de compra em momentos pr-determinados

contratualmente. O preo de compra do imvel variar em funo do momento em que
seja realizada, sendo o valor base de referncia para compra de M 37,2, (refira-se, a
propsito, que mal se compreende que o MS aceite este valor base de referncia, tendo
o edifcio sido vendido por M 29,7);
O MS renunciou revogao unilateral do contrato, mas em caso de incumprimento do

prazo de durao contratual, constitui-se na obrigao de pagar a ttulo compensatrio,
uma indemnizao equivalente s rendas que se venceriam desde a data em que a
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Tribunal de Contas
denncia produza os seus efeitos at data contratualmente fixada para o termo do
perodo inicial de 20 anos, com base na renda mensal em vigor data em que a denncia
produza os seus efeitos;
Entre janeiro de 2010 e dezembro de 2015, os valores pagos pelo MS ascenderam ao
montante de M 17,9;
500. Confirmados os principais aspetos da caracterizao econmico-financeira do edifcio
dos servios centrais, e fazendo de novo apelo s projees referidas, apresenta-se o custo
total estimado a suportar pelo MS at ao fim do prazo contratual340:
Quadro 34 Rendas pagas e estimadas at final do contrato (2015-2029)
Un.: euros
RENDAS *
Ano
2010-2015
Montante anual
Executado
Montante acumulado
17.902.573
2016
3.087.018
20.989.591
2017
3.117.193
24.106.784
2018
3.147.669
27.254.453
2019
3.178.450
30.432.903
2020
3.209.539
33.642.442
2021
3.240.939
36.883.381
2022
3.272.653
40.156.034
2023
Estimado
3.304.684
43.460.718
2024
3.337.035
46.797.753
2025
3.369.710
50.167.463
2026
3.402.712
53.570.175
2027
3.436.044
57.006.219
2028
3.469.708
60.475.928
2029
3.503.710
63.979.638
(*) Valores
501. O quadro que antecede evidencia que nos primeiros seis anos de vigncia do contrato, os
valores pagos pelo MS representam mais de 50% do preo-base de referncia e do valor
de venda do imvel PROSSIMEC (M 29,7), o que nos permite concluir, semelhana do
que acontece com o edifcio dos servios operacionais e atendendo projeo feita, que ao
fim dos primeiros dez anos do contrato, os valores pagos ascendero a M 30,4, e sero
Para o clculo da estimativa das rendas a suportar at final do contrato, foram utilizados os pressupostos-base
estabelecidos no contrato para o valor das rendas. A atualizao das rendas teve por base os coeficientes do INE. Para
2015, as constantes do Aviso n. 11.680/2014, de 14 de outubro (para rendas no habitacionais) e para 2016, as
constantes do Aviso n. 10.784/2015, de 23 de setembro (para rendas no habitacionais). Foi adotada uma taxa de
crescimento terica para os ndices de preos de 1% ao ano a partir de 2017 at 2024. Quando aplicveis, os ndices de
inflao so os disponibilizados pelo INE no portal: https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ipc. Para mais
informao relativa s taxas de inflao, consultar as notas metodolgicas publicadas pelo INE:
https://www.ine.pt/publicacoes/DOCMET_PDF_246_1_0.pdf
340
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equivalentes ao valor de venda do imvel, o que sugere que em ambos os negcios, os

valores das prestaes mensais foram fixados para permitir a recuperao do
investimento no prazo de 10 anos (vd. Clusula 8, n. 7, do contrato de arrendamento
com opo de compra do edifcio dos servios centrais e a proposta econmico-financeira
para a construo e arrendamento com direito a opo de compra a favor da cmara
destinado aos servios operacionais, apresentada pela A. Silva & Silva ao MS).
502. Se atendermos que at ao final do prazo do contrato, os valores estimados a suportar pelo MS
podero ascender a M 64, ento tambm facilmente se conclui, semelhana do que
acontece com o edifcio dos servios operacionais, que ao fim de vinte anos, tal valor
representar, nominalmente, mais do dobro do valor de venda do imvel PROSSIMEC.
503. No caso de o MS vir a exercer a opo de compra, apresenta-se o preo estimado de compra
do imvel para cada um dos momentos contratualmente previstos341, o valor acumulado
estimado das rendas a pagar at cada um desses momentos e o valor global estimado a
suportar pelo MS, resultante da soma desses dois valores:
Quadro 35 Preo estimado de compra
2017
42.145.429
24.106.784
Un.: euros
Preo estimado de compra
+
Rendas acumuladas
66.252.213
2019
42.566.883
30.432.903
72.999.786
2021
42.992.552
36.883.381
79.875.933
2023
43.422.478
43.460.718
86.883.196
2025
43.856.702
50.167.463
94.024.165
2027
44.295.269
57.006.219
101.301.488
2029
44.738.222
63.979.638
108.717.860
Ano *
Preo estimado
de compra
Rendas acumuladas
(*) Reportado aos anos contratualmente pr-determinados para a opo de compra, de acordo
com a clusula 8 do contrato de arrendamento com opo de compra celebrado em 30.12.2009
504. Assim, de acordo com as estimativas realizadas em funo dos critrios fixados para cada um
dos momentos contratualmente pr-determinado, o custo nominal total da operao poder
ascender a M 108,7, resultante dos valores pagos durante os vinte anos de durao do
contrato, acrescido do preo esperado de aquisio, caso o MS venha a exercer a opo de
compra no ltimo ano do contrato.
505. Com base nos valores estimados para as rendas foi elaborado um quadro com a estimativa
dos montantes a pagar pelo MS em caso de denncia antecipada do contrato, momento em
que o MS se obriga a pagar uma indemnizao compensatria no valor total das rendas a
suportar at ao final do contrato:
341
A partir de 2016, os ndices de preos crescem a 1% ao ano.
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Tribunal de Contas
Quadro 36 Indemnizao compensatria em caso de denncia
Anos
Rendas Suportadas
Acumuladas *
Un.: euros
Rendas acumuladas e
Indemnizaes
compensatrias
Indemnizaes
compensatrias
2016
20.989.590
42.990.048
2017
24.106.783
39.872.855
2018
27.254.452
36.725.186
2019
30.432.902
33.546.736
2020
33.642.441
30.337.197
2021
36.883.381
27.096.257
2022
40.156.034
23.823.604
2023
43.460.718
20.518.920
2024
46.797.753
17.181.885
2025
50.167.464
13.812.174
2026
53.570.176
10.409.462
2027
57.006.219
6.973.419
2028
60.475.928
3.503.710
(*) Valores
63.979.638
506. Constata-se, assim, tambm no que respeita ao edifcio dos servios centrais que, em caso de
denncia do contrato, o custo a suportar pelo MS ser sempre correspondente a um valor
esperado de M 64, na medida em que ao valor da indemnizao compensatria a pagar
devero sempre acrescer os valores pagos at ao momento da denncia, seja ele qual for. O
que equivale a dizer que a denncia antecipada no constitui uma opo.
507. Aqui chegados, e atendendo aos valores j executados e s projees efetuadas, conclui-se
que o encargo financeiro global estimado dos dois negcios complexos acima analisados,
at ao final dos respetivos prazos (20 anos) poder ascender a M 172, seno vejamos:
Quadro 37 Impacto financeiro global dos negcios
Un.: euros
Edifcios Municipais
Servios
Operacionais
Servios Centrais
TOTAL
Rendas pagas e rendas estimadas at final dos contratos
38.088.595
63.979.638
102.068.233
Preo esperado de compra no ltimo ano dos contratos
25.153.707
44.738.222
69.891.929
TOTAL
63.242.302
108.717.860
171.960.162
508. Ou seja, o encargo financeiro assumido pelo MS com a celebrao dos denominados contratos
de arrendamento com opo de compra dos dois edifcios representa um compromisso
plurianual que poder ascender ao valor global de M 102.
509. Findos os respetivos prazos de vigncia (20 anos), o MS confrontar-se- com a necessidade de
renovar os contratos ou de exercer a opo de compra, a qual representar um encargo
financeiro adicional estimado de M 69,9.
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510. Dito de outro modo, o exerccio da opo de compra no final dos denominados contratos de
arrendamento representar um encargo financeiro nominal global estimado de M 172,
valor que representar o encargo estimado que os responsveis do MS assumiram pagar em
20 anos quando deliberaram recorrer aos complexos negociais em anlise, tendentes
obteno de novas instalaes para os servios operacionais e centrais do municpio.
511. Ora, considerando que os edifcios dos servios operacionais e dos servios centrais do MS
foram vendidos, logo aps a concluso das respetivas empreitadas, ao Fundo Aberto de
Investimento Imobilirio e PROSSIMEC, pelo valor de M 19,8 e M 29,7, respetivamente,
perfazendo um valor global de M 49,5, conclui-se que entre a opo de compra dos dois
edifcios pelo MS nas respetivas datas de concluso das empreitadas (ou a sua construo
com recurso a uma empreitada de obra pblica e a um contrato de financiamento) e a opo
de compra no final dos denominados contratos de arrendamento, existe uma diferena
estimada de M 122,5342, ainda que essa diferena seja paga em prestaes mensais de um
montante acumulado de 102.068.233 e que 69.891.929 sejam pagos no termo dos vinte
anos.
512. Exercer a opo de compra est ainda condicionada pelo facto de o MS ter em curso um Plano
de Saneamento Financeiro (PSF) que apenas prev o recurso a receitas de passivos
financeiros em 2018/2019, sem especificar o investimento a que se destina e pelo valor
global de M 16,5, manifestamente insuficiente para a compra dos dois edifcios343. Com
efeito, e de acordo com jurisprudncia firmada por este Tribunal, a contrao de emprstimos
Vd. Maria Antnia Pires de Almeida (2015), Longevidade nas autarquias e responsabilizao dos autarcas: questes
pendentes no poder local em Portugal, Mtria XXI. 4, 119-138: So precisamente a autonomia administrativa, a gesto do
patrimnio prprio e das verbas do oramento de estado e as escolhas de obras a realizar e de empresas para esses
servios que maiores controvrsias levantam, pela arbitrariedade muitas vezes manifestada. Em princpio no h
concentrao de poderes, j que a legislao prev mecanismos de controlo, como as Assembleias Municipais, que tm de
aprovar os oramentos (). Obviamente que as autarquias esto sujeitas tutela administrativa que obriga verificao
do cumprimento das leis. A questo dos mandatos sucessivos dos dinossauros foi j resolvida com a aplicao da lei de
limitao dos mandatos. As consequncias desta alterao ainda esto por apurar, com a anlise do grupo dos novos
autarcas eleitos. Enfim, o que se pode afirmar que os mecanismos legais de controlo existem e at so postos em prtica.
Contudo, estes acabam por ser eliminados pelo poder dos partidos e dos interesses pessoais e de grupo. Quando um
partido domina os vrios rgos locais, as propostas so automaticamente aprovadas. E quando as leis so explicitamente
violadas, at que ponto que a justia aplicada? As elites polticas portuguesas, tal como as de muitos outros pases,
obedecem a regras de seleo prprias que revelam fortes ligaes ao poder econmico e social, assim como justia ().
Perante este cenrio ser necessrio criar novos contrapoderes e mecanismos de responsabilizao ou tornar os que
existem mais eficientes e libert-los das caratersticas negativas que os dominam? Para o bem do regime democrtico,
tem todo o interesse manter a autonomia das cmaras e a descentralizao dos poderes. Mas em que termos e com que
pessoas? ()
342
Saliente-se tambm que a reduzida taxa de execuo oramental, nos exerccios de 2010-2013, foi mais acentuada nas
receitas de capital, em particular na rubrica Venda de bens de investimento que, ao longo do quinqunio, teve uma taxa
mdia de execuo de 4,6% (Cfr. Quadro 40).
343
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Tribunal de Contas
na vigncia de um PSF fica condicionada a que a contrao do novo emprstimo esteja
prevista no plano de saneamento financeiro e se enquadre nas suas metas344.
Cfr. Neste sentido, o Acrdo n. 8/2014, 4.MAR, 1. S/SS, transitado em julgado em 20.03.14: A Cmara
Municipal () remeteu, para efeitos de fiscalizao prvia, o contrato de financiamento sob a forma de abertura de crdito.
() Em 2012, o Municpio celebrou dois contratos de emprstimo (): um com o Estado, no mbito do Programa de
Apoio Economia Local (PAEL) e outro com a Caixa Geral de Depsitos no mbito de um plano de saneamento financeiro,
ambos visados por este Tribunal;
344
() No Plano de Ajustamento Financeiro/Plano de Saneamento Financeiro associado aos contratos referidos na alnea
anterior, com um perodo de vigncia de 14 anos, no consta, nem a previso de novos emprstimos para investimento,
nem os concretos investimentos a que o emprstimo ora em apreciao se destina;
Dispe o artigo 40 da LFL, nos seus ns 1 a 4:
1Os municpios que se encontrem em situao de desequilbrio financeiro conjuntural devem contrair emprstimos
para saneamento financeiro ().
2Os pedidos de emprstimos para saneamento financeiro so instrudos com um estudo fundamentado sobre a
situao financeira da autarquia e um plano de saneamento financeiro para o perodo a que respeita o emprstimo.
3O estudo e o plano de saneamento financeiro () so elaborados pela cmara municipal e propostos respetiva
assembleia municipal para aprovao.
4Os rgos executivos, durante o perodo do emprstimo, ficam obrigados a () [c]umprir o plano de saneamento
financeiro ().
A alnea e) do n 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n 38/2008, de 7 de maro, ento aplicvel, estabelecia: A elaborao do
plano de saneamento financeiro inclui () [a] informao referente despesa de investimento prevista, bem como as
respetivas fontes de financiamento.
() Na Portaria n 281-A/2012, de 14 de setembro, estabelece-se no n 2 do seu artigo 7 quais os quadros a contemplar
no Plano de Ajustamento Financeiro e, nestes em particular nos quadros I a IV deve constar informao relativa
contrao de emprstimos de mdio e longo prazo e sobre os investimentos a realizar. () est em vigor um Plano de
Ajustamento Financeiro/Plano de Saneamento Financeiro que no previu nem a contrao do emprstimo a que se refere
o presente contrato, nem os investimentos a que se destina.
A CM e a AM no procederam a qualquer alterao do Plano de Ajustamento Financeiro/Plano de Saneamento Financeiro,
de forma que nele pudesse ser considerado o presente contrato de emprstimo e os investimentos por ele suportados.
A celebrao do presente contrato constitui pois violao do Plano de Ajustamento Financeiro/Plano de Saneamento
Financeiro em vigor - que deve orientar a gesto financeira daquela autarquia, durante o perodo da sua vigncia, sob
pena de se tornar letra morta - e representa desrespeito pelo disposto nos ns 3 e 4 do artigo 40 da LFL, na alnea e) do
n 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n 38/2008, de 7 de maro, no n 2 do artigo 5 e no n 1 do artigo 6 da Lei n 43/2012,
de 28 de agosto, e no n 2 do seu artigo 7 da Portaria n 281-A/2012, de 14 de Setembro.
Tais normas tm natureza financeira, constituindo a sua violao, como acima se disse, fundamento de recusa de visto,
nos termos da alnea b) do n 3 do artigo 44 da LOPTC.
Cfr., igualmente, o Cfr. Acrdo n. 19/2015-10.DEZ-1. S/SS, transitado em julgado em 11.01.2016: A Cmara
Municipal remeteu, para efeitos de fiscalizao prvia, o contrato de emprstimo de mdio e longo prazo, para financiar
investimentos (). Em 6 de janeiro de 2015 o Municpio celebrou um contrato de emprstimo para saneamento
financeiro, pelo prazo de 10 anos. Por deciso tomada em 1 de setembro de 2015 foi concedido o visto por este Tribunal
quele contrato de emprstimo. Este contrato de emprstimo foi celebrado tendo como pressuposto um Estudo (inicial)
da Situao Financeira e Plano de Saneamento Financeiro (). Em 5 de junho de 2015, a Cmara Municipal aprovou uma
proposta para contrao do emprstimo de mdio e longo prazo agora em apreciao.
Diga-se, desde j, que do regime jurdico aplicvel no resulta qualquer impedimento a que uma autarquia em situao de
saneamento financeiro possa contrair emprstimos para suportar investimentos. Mas desde que trs pressupostos sejam
respeitados:
a) O de que a contrao do novo emprstimo esteja prevista no plano de saneamento financeiro e se enquadre nas
suas metas;
b) O de que a contrao de emprstimo para investimentos respeite o regime aplicvel a estes emprstimos;
c) O de que a contrao de novo emprstimo respeita os limites e regras legais para contrao de emprstimos.
O n. 1 do artigo 59. do RFALEI estabelece: A elaborao do plano de saneamento financeiro inclui a previso do perodo
temporal necessrio recuperao da situao financeira do municpio, bem como a apresentao de medidas especficas
necessrias para atingir uma situao financeira equilibrada, nomeadamente nos domnios () [d]a racionalizao da
despesa de investimento prevista, bem como as respetivas fontes de financiamento ().
O plano de saneamento financeiro no previu, pois, a possibilidade de contrao de novos emprstimos para suportar
investimentos. (). Portanto, tanto no Plano de Saneamento, como nas GOP, no se previu a contrao de emprstimos
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513. Veja-se agora qual o relato financeiro dado pelo MS a estas duas operaes complexas:
Quanto ao edifcio dos servios operacionais, o MS reconheceu nas respetivas demonstraes
financeiras anuais, entre 2010 e 2014, uma reduo do seu capital prprio pelos gastos
incorridos com as rendas suportadas (M 10,2), atravs da conta 62219 Rendas e
alugueres, e pelas correspondentes obrigaes de pagamento na conta 268901 Credores
por rendas (M 10,8, incluindo impostos), as quais, a 31 de dezembro de 2014, estavam
integralmente pagas.
514. O edifcio dos servios centrais mereceu idntico procedimento contabilstico ao adotado
relativamente ao edifcio dos servios operacionais, tendo sido reconhecidos, entre 2010 e
2014, encargos com rendas e alugueres no montante de M 13,9, importando as
correspondentes obrigaes de pagamento em (M 14,1, incluindo impostos), as quais, a 31
de dezembro de 2014, tambm se encontravam integralmente pagas.
515. O tratamento contabilstico descrito seria o correto caso se estivesse em presena de um
contrato de arrendamento. Mas, como ficou demonstrado, os contratos em causa no
respeitam a operaes de arrendamento, mas antes a um complexo negocial que se reconduz
figura jurdica do contrato de empreitada de obras pblicas e do contrato de emprstimo.
516. A expresso contabilstica nas demonstraes financeiras de uma operao que na realidade
no ocorreu (arrendamento dos edifcios) e a omisso das operaes relativas s empreitadas
de obra pblica e aos correspondentes financiamentos afetam frontalmente e com significado
a fiabilidade das demonstraes financeiras, no respeitando o princpio da materialidade
previsto na alnea g) do ponto 3.2 do POCAL.
517. No poderiam os responsveis pela apresentao e aprovao das demonstraes financeiras
do MS desconsiderar as exigncias decorrentes do POCAL, enquanto referencial de
contabilidade aplicvel, no que respeita aos requisitos de reconhecimento, classificao,
mensurao e divulgao quer dos edifcios, entre o imobilizado corpreo do municpio, quer
para efeitos de investimento. () O Plano de Saneamento Financeiro no pode ser considerado um documento de menor
importncia. Tendo como pressuposto uma situao de desequilbrio financeiro, elaborado como documento orientador
de uma estratgia de reequilbrio, e suportando a contrao de emprstimos com essa finalidade, deve ser objeto de
execuo rigorosa.
Alis, por isso, estabelece o RFALEI no n 5 do seu artigo 59. que Durante o perodo do emprstimo [de saneamento] o
municpio fica obrigado a () cumprir o plano de saneamento financeiro.
A contrao do presente emprstimo constitui, pois, uma violao do plano de saneamento financeiro e desta norma legal.
Como se sabe, o RFALEI admite a contrao de emprstimos para suporte realizao de investimentos. Contudo, tal
possibilidade h de naturalmente compaginar-se com princpios elementares da gesto pblica e em especial da gesto
financeira. Pelo que se exps ocorreu, pois, violao do plano de saneamento financeiro que o Municpio est por lei
obrigado a observar. Foram igualmente violadas as normas que admitem a contrao de emprstimos para investimentos,
sujeitos naturalmente necessria fundamentao, atualidade e rigor na antecipao das despesas.
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Tribunal de Contas
da totalidade das obrigaes de pagamento associadas componente remuneratria a
suportar pelo municpio no mbito dos contratos celebrados.
518. de considerar, desde logo, o dever de reconhecimento dos ativos em causa nas
demonstraes financeiras do MS, atendendo, designadamente, ao que prescrevem as Notas
explicativas do POCAL quanto classificao patrimonial das imobilizaes corpreas:
integra os imobilizados tangveis, mveis ou imveis (com exceo dos bens de domnio
pblico), que a entidade utiliza na sua atividade operacional, que no se destinem a ser
vendidos ou transformados, com carcter de permanncia superior a um ano.
519. Tambm o SNC-AP345, a que o MS se encontra sujeito, e que constitui o referencial de
contabilidade a adotar relativamente prestao de contas de 2017 e de anos seguintes,
elucidativo quanto ao reconhecimento dos ativos fixos tangveis, ao considerar que estes
devem correspondem a bens com substncia fsica detidos para uso na produo ou
fornecimento de bens ou servios, para aluguer a terceiros ou para fins administrativos e se
espera que sejam usados durante mais de um perodo de relato, estabelecendo ainda que a
probabilidade de o bem gerar benefcios econmicos futuros para a entidade, a possibilidade
de mensurar o bem com fiabilidade, ao seu custo ou ao justo valor, e a circunstncia de o bem
satisfazer os requisitos de materialidade estabelecidos para as demonstraes financeiras,
constituem pressupostos de reconhecimento contabilstico.
520. Caberia ao MS ter reconhecido nas suas demonstraes financeiras os ativos em causa, bem
como os passivos contratualmente assumidos, correspondentes obrigao de, na vigncia
do contrato, realizar pagamentos definidos em momentos futuros e determinados.
521. Deveria igualmente o MS ter procedido mensurao dos ativos e dos passivos em causa,
atendendo nomeadamente aos critrios de valorimetria estabelecidos no POCAL,
designadamente no ponto 4 Critrios de valorimetria, e atender, subsidiariamente e sempre
que necessrio, s melhores prticas de relato financeiro subjacentes s normas
internacionais de contabilidade pblica (IPSAS), ao SNC346, s normas internacionais de
contabilidade adotadas na Unio europeia, s Normas internacionais de contabilidade
emitidas pelo International Accounting Standads Board e s interpretaes adotadas ou
emitidas por este ltimo conselho.
345
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 192/2015, de 11.09.
346
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522. Os factos expostos levam concluso de que as demonstraes financeiras dos exerccios de
2010 a 2014, no que respeita ao reconhecimento, classificao, mensurao e divulgao das
operaes relativas aos edifcios dos servios operacionais e centrais da CMS, no
proporcionam uma imagem verdadeira nem apropriada dos ativos, dos passivos e,
consequentemente, da posio financeira do MS, em resultado do no reconhecimento dos
edifcios dos servios centrais e operacionais entre os ativos de imobilizado corpreo do
municpio e da omisso das correspondentes dvidas assumidas, entre os seus passivos, em
desconformidade com os requisitos decorrentes da aplicao do princpio da materialidade
previstos no ponto 3.2 do POCAL e com os preceitos subjacentes apresentao de
demonstraes financeiras, os critrios de reconhecimento, mensurao, apresentao e
divulgao das imobilizaes corpreas e dos passivos.
III.
OS PRINCPIOS REGULADORES DA CONTRATAO PBLICA, DO CRDITO MUNICIPAL E DA

BOA GESTO FINANCEIRA
523. Determinada a natureza jurdica dos contratos que conformam os complexos negociais
atrs descritos, com base numa interpretao que atende substncia das operaes e no ao
nome que as partes lhe atriburam, o impacto econmico-financeiro que os mesmos tm no
endividamento do MS e o relato financeiro que lhes dado, cabe proceder sua anlise luz
do regime jurdico, financeiro e contabilstico, aplicvel data da prtica dos factos.
524. Em primeiro lugar, reitere-se que a boa gesto dos recursos pblicos e a salvaguarda do
interesse pblico exigem rigorosa obedincia aos princpios que presidem atividade
administrativa em geral, mais especificamente, os princpios da legalidade, da igualdade,
da concorrncia, da transparncia, da imparcialidade, da proporcionalidade e da
publicidade347, bem como o respeito pelas normas disciplinadoras da atividade financeira348,
em particular, mais especificamente os princpios da estabilidade oramental, da
solidariedade recproca e da equidade intergeracional, do rigor e da eficincia349.
525. Tais princpios, constitucionalmente consagrados e desenvolvidos nas normas legais que
concretizam o seu exerccio, constituem comandos jurdicos de atuao relativos ao modo de
Princpios consagrados no artigo 2 da Diretiva 2004/18/CE, nos artigos 266, n. 2, da CRP, nos artigos 3 a 12 do
CPA ento em vigor, e nos artigos 7 a 15 do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de junho, aplicveis ex vi da alnea a) do n. 1
do artigo 4, aos contratos de empreitadas de obras pblicas, data da prtica dos factos.
347
A atividade financeira constitui o ncleo central das finanas pblicas, que consistem na afetao pelo poder (poltico
ou administrativo) de bens ou servios adequados para a satisfao de necessidades coletivas da sociedade e do Estado.
(Cfr. Antnio de sousa franco, Dinheiros Pblicos, Julgamento de Contas e Controlo Financeiro no Espao de Lngua
Portuguesa, ed. do Tribunal de Contas, 1995, pg. 1 e seguintes)
348
Princpios que, tal como referido, se encontravam consagrados nos artigos 4, n.s 3 a 6, 35, 37 e 39 da Lei das
Finanas Locais ento em vigor (Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro).
349
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Tribunal de Contas
agir da Administrao e forma de alcanar um determinado resultado, moldando-a a um
dever de bem administrar que lhe impe, para alm do respeito pela legalidade em sentido
formal, de conformidade lei, tambm um dever de legalidade em sentido substancial, ou
seja, a um bom uso dos recursos pblicos em termos de economia e utilidade
social350/351.
526. S deste modo est salvaguardado o imperativo de racionalidade da gesto, que impe
Administrao o dever de fazer a melhor escolha no mbito da realizao de um processo
concorrencial e transparente de seleo dos cocontratantes que promova a auscultao de
um amplo leque de potenciais interessados, favorecendo a formao das melhores propostas
do ponto de vista tcnico e econmico-financeiro352.
Cfr. Lia Olema Correia in O Dever de Boa Gesto e a Responsabilidade Financeira: nas sociedades modernas no
se impe apenas legitimidade formal ao governativa, mas tambm legitimidade substantiva a qual envolve a boa
administrao dos dinheiros pblicos (). Por boa administrao deve entender-se: administrao economicamente eficiente
e sustentvel e socialmente justa, obter os melhores resultados ao menor custo social e os objetivos alcanados correspondem
utilidade social desejada pelo cidado eleitor (). O dever de boa administrao, sem prejuzo de resultar das normas que
em concreto conferem poderes para administrar bens pblicos e determinam o modo de atingir o interesse pbico, encontra
hoje fundamento constitucional. Dos princpios fundamentais da atividade administrativa, destacamos os seguintes: - O
Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico (). Este princpio vincula a Administrao Pblica ao dever de boa
administrao devendo adotar, no caso concreto, as melhores solues do ponto de vista tcnico e financeiro; - (); - O
Princpio da Legalidade (). No mbito das finanas pblicas, o princpio da legalidade determina o respeito pelas normas
disciplinadoras da atividade financeira: - legalidade formal (conformidade lei); - legalidade substantiva (bom uso dos
recursos pblicos em termos de economia, eficcia e utilidade social); - O Princpio da Igualdade (); - Os princpios da
imparcialidade, da justia e da boa f (); Os princpios da transparncia e da concorrncia (); e o Princpio da
responsabilidade. A violao dos princpios anteriormente descritos pode fazer incorrer os respetivos autores em
responsabilidade a diversos nveis. () A margem de discricionariedade deixada ao gestor de bens pblicos hoje
substancialmente menor, impondo o ordenamento jurdico comandos de atuao relativos ao modo de atingir um resultado:
legalidade formal e legalidade substantiva. Os comandos legais a que anteriormente fizemos referncia vo moldar o sentido
do dever que impende sobre a Administrao deixando de ser, assim, um dever de administrar para se transformar num
dever de bem administrar (). A violao do dever de boa administrao constitui hoje no nosso ordenamento jurdico uma
ilegalidade por violao de normas que impem determinada conduta (princpios constitucionais de boa gesto e de normas
legais que concretizam o seu exerccio). Neste enquadramento, no podemos deixar de entender as ms decises como
decises ilegais. Face ao anteriormente exposto, somente legal a melhor deciso administrativa. Os poderes de controlo
financeiro e jurisdicional do Tribunal de Contas, integram, nos termos constitucional e legalmente previstos, a avaliao do
mrito financeiro. () Ao controlador financeiro compete apreciar em que medida e com que qualidade da gesto os
objetivos definidos pelo poder poltico foram atingidos e se na prossecuo dos mesmos foram respeitadas as normas a que a
autoridade poltica se autovinculou e efetivar responsabilidades financeiras, se for caso disso () in Estudos Jurdicos em
Homenagem ao Prof. Doutor Antnio de Sousa Franco, Volume II, Edio da FDUL, Coimbra Editora, 2010, pg. 791-813.
350
Vd., no mesmo sentido, Carlos Moreno, Gesto e Controlo de Dinheiros Pblicos, UAL, 2000, pg. 44 e seg.: O Estado,
no seu sentido mais amplo, () se quer agir no pode deixar de obter e afetar, enfim, de gerir vultosos recursos financeiros,
maxime, dinheiros pblicos. E geri-los da forma mais correta e perfeita, sob todos os pontos de vista, j que o dinheiro um
bem escasso e, no caso dos dinheiros pblicos, eles resultam da privao dos cidados de uma parte do seu patrimnio
individual, que confiado ao Estado para o administrar em nome e por conta dos cidados. () podemos hoje constatar que
o controlo externo da atividade financeira pblica evoluiu do mero exame formal da legalidade e regularidade dos atos,
contratos e demais operaes geradoras de receita e despesa, para um controlo da globalidade da gesto financeira pblica
e, sobretudo, da sua substncia e do seu mrito. () O moderno controlo financeiro externo, de natureza tcnica,
consubstancia-se, primeiro, na verificao da legalidade formal e da regularidade oramental e contabilstica da atividade
financeira pblica; de igual modo, aprecia a eficcia, a economia e a eficincia () ajuza do comportamento dos gestores
financeiros pblicos em geral, podendo, em certos casos, declar-los responsveis pela prtica de infraes financeiras e
aplicar-lhes sanes () finalmente, avalia polticas, aes, programas e organizaes de todo o setor pblico.
351
O que se traduziria, nomeadamente, na exigncia de que o anncio de abertura do concurso tivesse sido objeto de
publicao no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (atualmente Jornal Oficial da Unio Europeia (JOUE), uma vez que
o valor estimado dos contratos excede os limiares previstos no artigo 52 do RJEOP, exigncia que se mantm hoje
352
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527. O procedimento de consulta ao mercado, tendo em vista selecionar a proposta mais

vantajosa, constitui a melhor forma de assegurar uma boa gesto dos dinheiros pblicos e
sempre um princpio orientador de um bom e diligente gestor pblico, seja qual for a
qualificao jurdica dada ao complexo negocial353.
528. Trata-se de um corolrio dos princpios e regras consagrados no Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) em matria de liberdade de estabelecimento e
livre prestao de servios, entre os quais se incluem o princpio da transparncia, igualdade
de tratamento, proporcionalidade e reconhecimento mtuo354.
529. O Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) tem sido imperativo na afirmao de que os
princpios comunitrios da contratao pblica, em especial o da concorrncia, devem
expressa na alnea c) do n. 1 do artigo 34 do CCP. A ratio legis da obrigatoriedade de publicitar um determinado

concurso no Dirio da Repblica e no JOUE a de dar a possibilidade do seu conhecimento s empresas nacionais e
comunitrias, efetivando-se, por esta via, a igualdade de oportunidade entre todos os operadores econmicos do espao
comunitrio. A no publicitao do concurso no JOUE consubstancia uma ilegalidade grave, por ser fortemente
cerceadora da concorrncia. Cfr. Acrdo do Tribunal de Contas, n. 3/2010, de 23 de fevereiro, 1. S/SS.
Ainda do ponto de vista do princpio constitucional da transparncia, o ambiente de publicidade inerente a todo o
concurso pblico e o facto de permitir um verdadeiro controlo (desde logo, por todos os interessados) das decises
quem implicam escolhas da entidade adjudicante transformam-no certamente no procedimento preferido pela
Constituio, Margarida Olazabal Cabral, in O Concurso Pblico nos Contratos Administrativos, Almedina, 1999, pg.
260.
O artigo 183 do CPA ento vigente, impunha o concurso pblico como procedimento regra, norma que conjugada com
o n. 5 do artigo 2 do mesmo Cdigo, segundo o qual os princpios gerais que norteiam a atividade administrativa so
aplicveis a toda e qualquer atuao da Administrao Pblica, ainda que meramente tcnica ou de gesto privada, no
deixam margem para dvidas sobre a exigibilidade de um procedimento pr-contratual transparente, concorrencial e
equitativo para a concretizao dos fins visados pelo MS.
353
Consagrados nos artigos 49 e 56 do TFUE, e correspondiam aos artigos 43 e 50 do Tratado da Comunidade

Europeia (TCE).
354
Jorge Andrade da Silva refere: tal como sucedeu com os que o precederam, tambm este diploma legal se prope
reforar estes objetivos e, como referia o relatrio preambular do Decreto-Lei n. 405/93, adequar o regime normativo s
novas disposies derivadas do direito comunitrio, tendo presente que nos procedimentos de formao e celebrao de
contratos de obras pblicas devem imperar os princpios da equidade, da transparncia e da modernidade, com especial
incidncia no equilbrio das obrigaes e deveres das partes, salvaguardando a natureza dos contratos de direito pblico, in
Regime Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, 9. Edio, Almedina, Coimbra, 2004, pg. 134-145.
Mrio Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira referem (). Assim, encontramos desde logo, princpios gerais
de direito interno, de valia constitucional ou legal, aplicveis a toda a atividade administrativa, de carter procedimental ou
no como sejam os princpios da proporcionalidade e da boa-f, - e de outro lado, os princpios aplicveis especificamente
contratao pblica, como o caso da concorrncia ou da estabilidade objetiva dos respetivos procedimentos () mas
tambm (ou sobretudo) pela sua origem e fora comunitrias. So princpios de natureza substantiva ou adjetiva de fonte
comunitria por os erigir o prprio Tratado em suas traves-mestras, por os exigirem as suas liberdade fundamentais ou as
diretivas postas para uniformizao de procedimentos () pelos Estados-membros (), in Concursos e Outros
Procedimentos de Contratao Pblica, Almedina, Coimbra, 2011, pg. 175-264 e Os Princpios Gerais da Contratao
Pblica, Estudos de Contratao Pblica I, CEDIPRE, Coimbra Editora, 2008, pg. 50-63.
Alexandra Leito sobre o princpio da transparncia e da publicidade refere () que so essenciais para que possa
haver uma real comparabilidade entre as propostas e/ou os concorrentes, o que significa que aqueles princpios so, de
algum modo, instrumentais para assegurar a efetiva concorrncia dentro do procedimento (), Lies de Direito dos
Contratos Pblicos Parte Geral, AADFL, Lisboa, 2014, pg. 87-88.
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Tribunal de Contas
ser sempre aplicados, uma vez que deriva diretamente dos tratados comunitrios e
promove o mais amplo acesso contratao dos agentes econmicos interessados355.
530. Tambm a jurisprudncia do Tribunal de Contas tem sido pacfica em determinar a
observncia dos princpios estruturantes da contratao pblica, ditados pelos
ordenamentos comunitrios e interno356.
531. Significa isto que a margem de discricionariedade deixada aos gestores de dinheiros pblicos
, hoje, substancialmente menor. O dever de boa administrao constitui assim um
imperativo cuja violao configura luz do nosso ordenamento jurdico uma
ilegalidade por violao de leis que impem determinada conduta357.
532. Neste contexto, impe-se, por um lado, atender s exigncias de conformidade aos princpios
e regras resultantes dos regimes jurdicos do contrato de empreitada de obra pblica e do
crdito municipal, vigentes data, mas igualmente, observncia dos requisitos da
economia, eficcia e da eficincia, que constituem requisitos jurdicos da assuno e
realizao de despesas pblicas.
533. Porm, os factos acima relatados mostram, exaustivamente, que ao longo dos anos em que se
desenvolveu o complexo negocial conducente celebrao dos contratos-promessa e dos
contratos de arrendamento com opo de compra dos dois edifcios em apreo, as condutas
dos responsveis se traduziram numa sistemtica indiferena pela observncia dos
deveres de diligncia e de adequao ao direito dos contratos pblicos em matria de
concorrncia e, ainda, do dever de demonstrar que a soluo adotada pelo Municpio
era conforme s normas legais aplicveis e a que melhor se adequava aos fins visados
Vide Acrdo do TJUE de 20 de maio de 2010, processo T-258/06, com anotao de Pedro Gonalves in Estudos em
Homenagem ao Professor Doutor Srvulo Correia, vol. II, Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2010,
pp. 881-902 (Estudos sobre Contratos Pblicos, pg. 11 seguintes.);
355
Neste sentido, vd. entre outros, os Acrdos do Tribunal de Contas, de 14 de junho de 1995 (Revista do Tribunal de
Contas, n. 23, pg. 571) e de 2 de junho de 1998 (Revista do Tribunal de Contas, n. 29, pg. 612) e o Acrdo n.
23/2011- 1 Seco/PL, de 14.07.2011, onde pode ler-se: A atividade contratual pblica , assim, informada pelos
princpios da igualdade, da concorrncia e da transparncia, os quais, como referimos, decorrem do ordenamento
comunitrio e constitucional [interno] ().
356
Tal como observa Joaquim Freitas da Rocha, () compreende-se a necessidade de revestir ao atos dos entes locais
com um invlucro de juridicidade que previna as ilegalidades e desperte a sensibilidade jurdica dos rgos decisores, e o
princpios da legalidade desempenha neste contexto uma importncia incontornvel, pois na sua formulao mais simples
apela para a ideia de que a atividade financeira dos entes locais deve ser sempre exercida nos termos da lei ().
Naturalmente que, para estes efeitos, deve ter-se em considerao um conceito adequado e amplo de lei, significativo de
norma jurdica, englobando normas constitucionais, as normas de direito da Unio Europeia, as normas de Direito
Internacional (geral, convencional ou das organizaes internacionais de que Portugal faa parte), nas normas legais
propriamente ditas () e as normas regulamentares (). Por aqui se intui que, mais do que um princpio de legalidade, na
verdade, est a referir-se aqui um princpio de juridicidade ou conformidade com o ordenamento jurdico-normativo. De
resto, o parmetro de legalidade / juridicidade da atividade dos entes locais isto , o marco com o qual essa atividade deve
ser confrontada para efeitos de aferio da correspondente adequao jurdica um parmetro bastante alargado (), in
Direito Financeiro Local (Finanas Locais) , 2 Edio, CEJUR, Coimbra Editora, 2014, pg. 31-32.
357
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segundo critrios de economia e de eficincia enquanto requisitos jurdico-legais da

assuno e autorizao da despesa pblica358.
534. Com efeito, ao contratarem diretamente com as empresas que construram e arrendaram os
referidos edifcios (sob a forma de protocolos, anncios, contratos-promessa de permuta e de
arrendamento) sem fundamentao legal adequada e sem procurar obter a melhor
soluo do ponto de vista das melhores ofertas tcnicas, econmicas e financeiras
existentes no mercado, os responsveis assumiram e realizaram despesa pblica com
violao dos princpios acima enunciados, mais especificamente, dos princpios da legalidade,
da publicidade, da concorrncia e da transparncia.
535. Na realidade, a opo do MS no foi alicerada em estudos tcnicos e econmicos, nem em
condies de mercado que se traduzissem em propostas apresentadas por diversos agentes
econmicos, tendo em vista uma anlise custo-benefcio que permitisse concluir de forma
clara e inequvoca que as solues e as condies apresentadas pela mesma empresa eram as
melhores existentes no mercado e as mais vantajosas do ponto vista tcnico e dos custos,
quando comparadas com as solues alternativas existentes no mercado apresentadas por
outras empresas.
358
Cfr. Eduardo Paz Ferreira in Ensinar Finanas Pblicas numa Faculdade de Direito, Almedina, pg.s 163 a 178:
A evoluo em Portugal viria, igualmente, a orientar-se nesse sentido, com o Tribunal de Contas a tentar progressivamente
chamar a si a apreciao da regularidade da gesto, caminho que ficaria aberto aps a reviso constitucional de 1989, mas
que s viria a ser trilhado efetivamente aps a promulgao da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.
98/97, de 26 de agosto), que abriu uma nova fase da vida do Tribunal. ()
Quanto fiscalizao sucessiva, ser notado o seu carter compsito, anunciado no artigo 50, n. 1, que dispe que: no
mbito da fiscalizao sucessiva, o Tribunal de Contas verifica as contas das entidades referidas no artigo 2., avalia os
respetivos sistemas de controlo interno, aprecia a legalidade, economia, eficincia e eficcia da sua gesto financeira ().
nesta linha que o artigo 39, n. 6, da Lei de Enquadramento Oramental dispe que nenhuma despesa pode ser
autorizada ou paga sem que, cumulativamente: a) o facto gerador da obrigao da despesa respeite as normas legais
aplicveis; b) (); c) a despesa em causa satisfaa o princpio da economia, eficincia e eficcia.
() De facto, os desenvolvimentos recentes do direito financeiro, particularmente no que respeita sua vertente de controlo,
tm vindo a acentuar outros condicionalismos que rodeiam a realizao de despesas pblicas, com relevo para a necessidade
de levar em considerao aspetos de economicidade e eficcia.
A penetrao das ideias de economicidade e eficcia no direito financeiro portugus fez-se, em larga medida, pela ao do
Tribunal de Contas e pela influncia das organizaes internacionais de rgos de verificao financeira e pode dizer-se que
representa uma significativa alterao no domnio da contabilidade pblica, ainda que esteja s parcialmente realizada.
Parte daqui a ideia de construo de um conceito de legalidade financeira, que seria distinto do conceito tradicional de
legalidade, abrangendo no s os aspetos de conformidade com a lei e, muito em especial, com as normas da contabilidade
pblica, mas tambm os de conformidade com critrios de correo financeira e de boa gesto.
Tal construo no vem questionar a sujeio das despesas pblicas exigncia de conformidade com a lei, mas apenas
alargar o seu mbito, tornado o princpio da legalidade um conceito mais amplo e exigente. ()
A () legalidade financeira importaria sempre dois aspetos distintos: um primeiro, que corresponde verificao da
observncia das normas jurdicas reguladoras da atividade em apreo, e um segundo, que pressuporia a apreciao dos
aspetos de racionalidade econmica e financeira.
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Tribunal de Contas
536. A pertinncia da anlise do impacto econmico-financeiro dos contratos, acima realizada,
advm da firme premissa de que a atuao dos organismos pblicos deve pautar-se pelos
seguintes princpios:
Minimizao dos custos, na obteno dos resultados, tendo em vista a
otimizao da relao custo-benefcio;
Prestao de contas pelos dinheiros pblicos que lhe foram confiados e pelos
resultados alcanados, em respeito pelo princpio da responsabilidade
(accountability).
537. Com efeito, os dinheiros pblicos so confiados aos gestores poltico-administrativos para
que os administrem segundo o direito financeiro. A garantia do princpio da confiana,
como fundamento e regra bsica de quaisquer poderes exercidos sobre bens ou dinheiros
pblicos, efetiva-se atravs da boa gesto de dinheiros pblicos e da obrigao de prestar
contas.359
538. Nesta conformidade, e tendo em vista verificar se foi prosseguida uma boa gesto
econmica360, isto , que os meios foram os adequados para alcanar os objetivos ao mais
359
Cfr. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira - Coimbra Editora VOLUME II - Pginas 574 a 577: A fiscalizao da legalidade das despesas pblicas pressupe, assim, o recorte jurdicoconstitucional do parmetro ou medida de controlo. Em sentido jurdico, a fiscalizao da legalidade e da regularidade das
despesas pblicas (e tambm das receitas) traduz-se num exerccio de um poder de controlo financeiro segundo: (1) as
regras contabilsticas; (2) as normas e preceitos juridicamente vinculativos da administrao; (3) as normas constitucionais,
autonomamente ou por reenvio para o cumprimento da lei de enquadramento oramental e da lei do oramento. Quer se
trate de controlo contabilstico quer de controlo administrativo e constitucional, a fiscalizao da legalidade das despesas
uma atividade pautada por parmetros jurdicos. J diferente o parmetro de controlo para que aponta a apreciao da
boa gesto financeira (cfr. L n 98/97, arts. 5/f e 50-1). O controlo aqui um controlo segundo princpios econmicos,
constitucional e legalmente valorados. A articulao da legalidade com o controlo material da boa gesto depende do tipo
de fiscalizao. Assim, enquanto que fiscalizao prvia e fiscalizao concomitante (sistema de visto) tm por fim verificar
se os atos, contratos ou instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras diretos ou
indiretos, esto em conformidade com as leis e com os limites de endividamento. J no sistema de fiscalizao sucessiva os
princpios da economia, eficcia e eficincia pressupem a anlise da gesto financeira tendo em conta os fins, os resultados e
a execuo do programa de despesas contido no oramento do Estado.
Cfr. Parecer do Conselho Consultivo da PGR n. 14/2000: A atividade financeira pblica, isto , a atividade que o
Estado e outras instituies pblicas desenvolvem para satisfazer necessidades econmicas mediante a afetao de
recursos escassos ou bens econmicos, quer obtendo esses recursos (receitas), quer afetando-os (despesas) ou gerindoos permanentemente (patrimnio) - suscetvel de uma anlise que contraponha a atividade ao controlo; integram esta
funo os procedimentos que se destinam a garantir que aqueles que so responsveis pela atividade financeira
respeitem os objetivos e critrios a que deve obedecer, procurando garantir que esta corresponda ao interesse pblico
respeitando as regras e os critrios a que est sujeita por lei e os objetivos que lhe esto politicamente fixados.
360
() A regularidade significa o respeito por valores essenciais como a integridade dos valores pblicos e a fidelidade dos
gestores, com as correspondentes relaes de confiana e responsabilidade e por critrios bsicos de qualquer
prestao de contas: rigor, clareza, verdade.
A funo jurisdicional do Tribunal de Contas (a jurisdio financeira em sentido prprio) consiste naturalmente no
julgamento das contas. Esta uma atividade constituda pela determinao da correo e legalidade das contas
apresentadas no final do exerccio ou da gerncia financeira (em princpio anual), por todos os responsveis por
dinheiros pblicos, verificando a respetiva legalidade. Trata-se, pois, de um processo de prestao de contas que
legalmente obrigatrio para todos os gerentes ou administradores que respondem, no plano administrativo, por valores
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baixo custo (exame das alternativas) e que foi obtida a melhor utilizao dos recursos
pblicos, com respeito pelas regras estabelecidas, foram solicitados esclarecimentos nesse
sentido aos responsveis municipais361.
539. Em resposta, o anterior e o atual PCMS, Alfredo Monteiro da Costa e Joaquim dos Santos,
respetivamente, reconhecem: () certamente pelo facto de o Municpio no estar disponvel para a
realizao de investimento para este projeto, no foram solicitados estudos e pareceres
comparativos para cenrios alternativos ao arrendamento (). (Negrito nosso).
540. Ademais, esta avaliao comparativa, que hoje constitui um imperativo legal de toda a
despesa pblica362, no se verificou porque, segundo os responsveis363, () a opo pelo
pagamento de um aluguer tem como objetivo no comprometer a capacidade de investimento e de
endividamento da Cmara, dado que () a legislao financeira data e atualmente aplicvel inclui
os montantes utilizados ao abrigo de contratos de locao financeira no clculo dos rcios de
endividamento aplicveis aos municpios. Tendo em conta as mltiplas carncias do Concelho e os
montantes a mobilizar para dar adequada soluo a muitos desses problemas, a Cmara, no quadro dos
poderes de gesto dos seus recursos patrimoniais, entendeu por bem reservar a sua capacidade de
endividamento para outros projetos de atuao ()364. (Negrito nosso).
pblicos, quer os patrimoniais em geral, quer os especialmente constitudos por dinheiros pblicos, devendo justificar a
fidelidade da sua gesto, a correo contabilstica e a legalidade dos atos praticados no fim dessa gesto.
361
Vd. Resposta aos Despachos Judiciais de Auditoria, de 1 de setembro de 2015 e 13 de janeiro de 2016.
Vd. Joo Figueiredo, Eficincia e Legalidade na Administrao Pblica, Revista do Tribunal de Contas, n. 51,
janeiro/junho de 2009, pg. 49 a 67, () Os recursos financeiros das Administraes so pblicos. So o resultado do
esforo contributivo dos cidados (). O quadro legal pode fixar solues avanadas de gesto desde que fique
assegurado que os recursos so geridos com finalidades e por critrios de interesse pblicos. As despesas devem ser
autorizadas nos termos da lei. No resisto a transmitir, sinteticamente, o sentido de norma fundamental existente na lei
portuguesa: nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga, sem que simultaneamente, respeite as normas legais
aplicveis, se enquadre em oramento aprovado e satisfaa o princpio da economia, eficincia e eficcia. Assim, possvel
introduzir os clssicos 3 es no corao da legalidade da gesto financeira. Mas esta soluo relaciona-se com () o
dever de Boa Administrao ().
362
Vd. Ata da Cmara Municipal do Seixal, de 19 de julho de 2000, que aprovou a proposta do ento PCM, Alfredo
Monteiro da Costa, onde consta a proposta econmico-financeira apresentada pela A. Silva & Silva ao Municpio e reposta
dos Despachos Judiciais de Auditoria mencionados na nota de rodap anterior.
363
A Lei n. 42/98, de 6 de agosto, que aprovou a Lei das Finanas Locais vigente ao tempo da prtica dos atos que
culminaram no arrendamento dos edifcios municipais, imps limites contrao de emprstimos pelos municpios que,
para o efeito, poderiam contrair emprstimos desde que detivessem capacidade de endividamento, apurada em funo
dos encargos anuais com amortizao e juros dos emprstimos de mdio e longo prazo que no podiam exceder o maior
dos limites do valor correspondente a trs duodcimos dos Fundos Base Municipal (FBM), Geral Municipal (FGM) e de
Coeso Municipal (FCM) que caberia ao municpio, ou a 2% das despesas realizadas no ano anterior (artigo 24). Com
vista realizao do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), em 2002, foram introduzidas medidas adicionais no
sentido de controlar o endividamento do Setor Pblico Administrativo, no qual se integra as autarquias locais. Nesse
sentido, o Oramento Retificativo, aprovado pela Lei n. 16-A/2002, de 31 de maio, veio proibir as autarquias de contrair
novos emprstimos dos quais resultasse um aumento do seu endividamento lquido no decurso do ano oramental.
364
Ainda em 2002, foi publicada a Lei de Estabilidade Oramental, aprovada pela Lei Orgnica n. 2/2002, de 28 de agosto,
que tornou aplicveis s autarquias locais as normas do Titulo V da Lei de Enquadramento Oramental em vigor, a Lei n.
91/2001, de 20 de agosto, em especial, aquelas que visam o cumprimento dos princpios de estabilidade oramental, da
solidariedade recproca e da transparncia oramental. Em observncia a estes princpios, os limites de endividamento
passaram a ser anualmente estabelecidos nas Leis do OE em articulao com os limites previstos na LFL.
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Tribunal de Contas
541. Acontece, porm, que as justificaes dadas pelos responsveis, em especial as que referem:
() no foram solicitados estudos e pareceres comparativos para cenrios alternativos ao
arrendamento e () entendeu por bem reservar a sua capacidade de endividamento para
outros projetos de atuao, no respeitam o imperativo de racionalidade da gesto, que
impe Administrao o dever de fazer a melhor escolha no mbito da realizao de um

processo concorrencial e transparente de seleo dos cocontratantes, que promova a
auscultao de um amplo leque de potenciais interessados, favorecendo a formao das
melhores propostas do ponto de vista tcnico e econmico-financeiro, que foi aqui
manifestamente afastado.365
542. Com efeito, os responsveis negociaram (sob a forma de protocolos, anncios, contratospromessa de permuta e de arrendamento que configuram um complexo contratual unitrio)
com as empresas que construram e arrendaram os edifcios, sem consulta ao mercado,
sem fundamentao legal adequada e sem procurar obter a soluo que garantisse a
melhor oferta do ponto de vista econmico-financeiro existente no mercado366.
Assim, logo no OE para 2003, aprovado pela Lei n. 32-B/2002, de 31 de dezembro, o legislador veio impor limites mais
apertados que os estatudos na LFL. Assim, os encargos anuais dos municpios com amortizaes e juros de emprstimos
de mdio e longo prazo no poderiam exceder o maior dos limites correspondentes a 1/8 dos fundos municipais, ou, em
alternativa, a 10% das despesas realizadas para investimento do municpio, prevendo todavia, emprstimos que se
encontravam excecionados destes limites. Foi tambm neste ano, que surgiu a regra do rateio. De acordo com esta regra,
o acesso a novos emprstimos ficou dependente do rateio apurado em funo do montante global das amortizaes
efetuadas pelos municpios. Este regime manteve-se praticamente inalterado em 2004, 2005, 2006.
Em 2007, a nova Lei das Finanas Locais, Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, que revogou a Lei n. 42/98, de 6 de agosto, e
introduziu novos limites de endividamento municipal (lquido e geral de emprstimos), que por sua vez, foi revogada pela
Lei n. 73/2013, de 3 de setembro, que aprovou o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais
(RFAL). Sobre os limites de endividamento municipal impostos por estes diplomas legais, vide Ponto 3.5. deste Relatrio.
365
Lisboa, 2000, pg. 86 a 88: De que todos hoje falam e carecem, mesmo se no generalizadamente praticada, de uma
gesto financeira substancial e de mrito, que, sem menosprezar a legalidade formal e a regularidade oramental e
contabilstica dos atos e operaes praticados, se oriente e guie pelo mrito substantivo da sua globalidade, e das suas
parcelas; ou seja, que se debruce sobre a adequao das aes desenvolvidas aos objetivos fixados; que tenha em conta a
eficcia, a economia, a eficincia e a defesa do ambiente; que realize em permanncia a apreciao da utilidade das
organizaes; que conhea da competncia tcnica, do rigor, da iseno, enfim, da tica dos gestores financeiros pblicos;
que avalie o mrito, em termos de contedo e de oportunidade, da despesa pblica; que atenda aos custos das prestaes; ou,
melhor ainda, e j no quadro de um tipo de gesto pelos resultados, se interesse particularmente pelas performances das
organizaes e anlises tanto as causas como os efeitos dos seus maus ou menos bons indicadores; bem como a estratgia dos
dirigentes; dedicando-se a fazer a comparao entre os produtos finais, reais, das organizaes e os que o exterior delas
esperava; que promova, enfim, a instituio de sistemas de informao para a gesto e de acompanhamento e avaliao da
mesma, de forma permanente, credvel e fivel. Podemos concluir, do que precede, que se pode hoje falar de dois modelos de
gesto financeira pblica: o jurdico e formal e o tcnico ou de mrito.
() Diz-se que uma gesto eficaz quando os objetivos, as finalidades, das polticas, das aes, dos programas, dos
projetos, das organizaes, foram alcanados; a anlise da eficcia mede o ndice de sucesso da gesto, ou seja da realizao
dos objetivos. Uma gesto econmica quando escolheu os melhores meios, que lhe permitam alcanar os objetivos, ao
custo mais baixo; a anlise da economia o exame das alternativas, ou seja das opes menos onerosas. Uma gesto
eficiente quando os meios escolhidos foram aplicados de forma a obter o rendimento mximo; a anlise da eficincia
examina a relao existente entre resultados e meios e aprecia o rendimento e a produtividade das polticas, das aes, dos
programas, dos projetos, das organizaes.
366
Cfr. Maria Joo Estorninho in Curso de Direito dos Contratos Pblicos, Almedina, pg.s 368 a 391: Nos contratos
pblicos, estando em causa a prossecuo do interesse pblico e tratando-se de assuntos e decises que a todos interessam e
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543. To-pouco resultou de uma anlise custo-benefcio das propostas apresentadas por diversos
agentes econmicos, tendo em vista concluir de forma clara e inequvoca que as solues e as
condies apresentadas pela mesma empresa eram as melhores existentes no mercado e
as mais vantajosas do ponto vista tcnico e dos custos, quando comparadas com as
solues alternativas apresentadas por outras empresas367.
544. A verdade que, tal como ficou demonstrado, o recurso ao complexo negocial que culminou
na celebrao do contrato de arrendamento com opo de compra que assegurou novas
instalaes aos servios operacionais e centrais do MS, traduziu-se numa fuga ao regime da
empreitada de obra pblica, que impunha o respeito pelos princpios da concorrncia, da
imparcialidade, da transparncia e da publicidade, e ao regime de crdito municipal, que
no apenas s partes, entrecruzam-se numa ligao interessante os princpios constitucionais da atividade administrativa e
os princpios gerais do Direito Europeu dos contratos pblicos. () Aos procedimentos de formao dos contratos pblicos
aplicam-se, antes de mais, os princpios gerais da atividade administrativa.
() Do princpio da legalidade decorrem as atribuies, os fins de interesse pblico, para cuja prossecuo a prpria
celebrao do contrato se justifica. ()
O Direito Comunitrio preocupa-se tradicionalmente, nesta matria, sobretudo em garantir a concorrncia (). E se
verdade que a concorrncia amiga do mercado norteou durante dcadas o Direito Europeu dos Contratos Pblicos ( )
tambm verdade que, no momento atual, esse debate est na ordem do dia em termos europeus, inclusivamente no processo
de reviso das Diretivas, discutindo-se se o princpio da proteo das empresas concorrentes no deve ser matizado pelo
princpio da eficincia e pelo princpio do best value for taxpayers Money. ()
Como medidas amigas da concorrncia em matria de contratos pblicos, possvel apontar, entre outras: a imposio de
medidas de transparncia e publicidade relativamente aos procedimentos adjudicatrios; a preferncia por concursos
pblicos e leiles abertos ao maior nmero de candidatos; a preferncia por critrios de adjudicao baseados no preo mais
baixo. () Torna-se indispensvel assegurar a publicidade e a transparncia destes procedimentos, princpios fundamentais
para garantir o princpio da concorrncia, o qual obriga, por imposio comunitria, existncia de procedimentos abertos
a operadores nacionais e de outros pases da Unio Europeia. ()
Decisivo , antes de mais, o momento inicial do procedimento, ou seja, a deciso de contratar, a qual tem de ser vista luz,
entre outros, do princpio da prossecuo do interesse pblico e do princpio da legalidade. () A autonomia negocial da
Administrao no se confunde, por isso, com a dos particulares, que so inteiramente livres de celebrar um qualquer
negcio jurdico e determinar o contedo das respetivas clusulas contratuais, desde que no sejam contrrias ao Direito.
De qualquer forma, a autonomia pblica sempre menos ampla do que a autonomia privada, exatamente porque a primeira
est sujeita ao princpio da legalidade e os restantes princpios e regras aplicveis atividade administrativa. (). Tal
ocorrer sempre que a contratualizao da situao jurdica com um particular conduza a um tratamento desigual
relativamente a outro particular, que se encontre na mesma situao. Nestes casos, pode legitimamente colocar-se a questo
de saber porque razo a Administrao no optou por contratualizar a relao com outro particular. ()
A liberdade de estipulao das partes sofre ainda limitaes decorrentes dos princpios da proporcionalidade e do equilbrio
financeiro do contrato (). Este preceito determina que o contraente pblico no pode assumir direitos nem obrigaes que
sejam manifestamente desproporcionados () Alis, como toda a atuao administrativa assenta no princpio da legalidade,
deve entender-se que existe no Direito Administrativo uma presuno do carter injuntivo das normas. ()
H muito que a contratao pblica tem vindo a ser submetida a um procedimento de natureza concorrencial () Uma das
principais preocupaes era a de criar condies que possibilitassem encontrar as melhores condies para a celebrao dos
contratos, entendidas tais condies como sinnimo de preo mais baixo. Acentua-se a viso garantstica do concurso,
encarado como o procedimento mais eficaz de prossecuo do interesse pblico () o concurso pblico tem tambm uma
importante funo de legitimao da escolha, ao garantir, no apenas que seja escolhido o melhor, mas que efetivamente, foi
feita a melhor escolha. () o princpio da concorrncia assume um papel fundamental nestes procedimentos, permitindo
encontrar a melhor soluo para o interesse pblico, uma vez que quantos mais interessados se apresentarem a querer
negociar maior possibilidade de escolha a entidade adjudicante ter e mais os concorrentes procuraro otimizar as suas
propostas.
Vd. Rodrigues, Miguel A. V. e Arajo, Joaquim Filipe F. E. (2009), A Nova Gesto Pblica na Governao Local.
Foi esta nova filosofia de gesto que despertou o gestor autrquico para a necessidade da adoo de uma postura orientada
por critrios de eficincia, eficcia e economia (Bilhim, 2004), um modelo baseado na introduo de mecanismos de mercado
e na adoo de ferramentas de gesto privada para solucionar os problemas de eficincia da gesto pblica.
367
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Tribunal de Contas
impunha o respeito pelos princpios da estabilidade oramental, da solidariedade recproca e
da equidade intergeracional, e aos requisitos legais de assuno e realizao da despesa
publica municipal, nomeadamente, a economia, a eficincia e a eficcia (value for money)368,
consubstanciando uma soluo mais onerosa do ponto de vista da utilizao dos
dinheiros pblicos369 e da administrao do patrimnio imobilirio pblico370.
545. De resto, uniforme a jurisprudncia do Tribunal de Contas no sentido de que quem
administrao371. E tem o dever de demonstrar que as suas contas so fidedignas e sinceras
e que as transaes que lhes esto subjacentes foram praticadas de acordo com a disciplina
pblico administrativo372.
546. Bem pelo contrrio, a opo feita pelo MS traduziu-se em dois negcios complexos que
culminaram na celebrao de dois contratos de arrendamento com opo de compra
manifestamente violadores dos princpios da sustentabilidade das finanas pblicas locais e
Para melhor compreenso do conceito de Value For Money (VFM), vide Sue Arrowsmith, The Law of Public and
Utilities Procurement regulation in the EU and UK, Vol. 1, Third Edition, Sweet & Maxwell, 2014, pg. 17-32.
368
Vd. Ernesto Cunha in Ob. Cit., pg. 29: Com efeito, constitui dever dos que esto investidos em funes pblicas,
demonstrar perante os cidados e as assembleias polticas representativas, que os recursos pblicos foram utilizados de
forma legal, regular () e que essa utilizao corresponde a uma gesto econmica, eficaz e eficiente.
O princpio da boa gesto, segundo Joaquim Freitas da Rocha incorpora uma ideia de prudncia nos gostos e apela
mais racional utilizao possvel das dotaes oramentais. Apesar da substancia econmica que o enforma, trata-se de
um verdadeiro princpio jurdico, incorporador de um critrio normativo que procura disciplinar no plano jurdico o
mrito econmico de um comportamento. Tal disciplina passa pela imposio aos executores oramentais locais de
deveres jurdicos de conduta no sentido de programar e desenvolver a gesto das atividades segundo critrios racionais.
() Pode dizer-se que, de um modo geral, so trs os parmetros aferidores da correo da conduta da execuo e gesto
oramentais do ente autrquico () economia de meios () eficcia () e eficincia, in Direito Financeiro Local
(Finanas Locais), 2. Edio, Coleo Estudos CEJUR, Coimbra Editora, pg. 126 a 129.
Vd. Carneiro, Carla B. L. (2006) Governana e Accountability: algumas notas introdutrias: A crescente preocupao
com a introduo de melhorias dos servios prestados pela administrao pblica, com vista a um melhor desempenho
institucional, tem inerente um processo de incorporao de prticas de avaliao de polticas pblicas, ou seja, a sua
conceo e adoo tem prevista a aferio dos seus resultados, bem como a prestao pblica de contas, no s em termos
financeiros mas em funo dos seus efeitos. Dai ser um modelo que considera relevante uma nova organizao das atividades
da AP, mais concretamente na perceo da utilidade da avaliao de resultados, como instrumento til ao processo de
conceo de polticas.
369
Sustenta Joaquim Freitas da Rocha, (Ob. Cit., pg. 151-172), () no contexto da execuo oramental, de assinalar a
regra da economicidade ou da boa gesto, que apela a uma utilizao racional das dotaes aprovadas, devendo a
assuno dos custos e das despesas ser justificada quanto sua economia, eficincia e eficcia. Isto porque a utilidade de
uma despesa pblica no se presume num Estado democrtico e de Direito, deve ser demonstrada ().
Princpios consagrados nos artigos 2 e 3 do Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, que aprova o Regime Jurdico
do Patrimnio Imobilirio Pblico, aplicvel s autarquias locais por fora da sua al. a) do n. 1 do artigo 1.
370
Vd., por todos, Acrdo n 2/2007, de 16 de maio, 3 S-PL Proc. N. 2-RO-JRF/07 e Acrdo n. 3/2007, de 27 de
junho Proc. N. 3 RO JRF/2006.
371
Vd. (OCDE, 2001) Good Governance, Economic Growthand Social Equity Global Forum: Fica assim evidente que os
governos devem assegurar que a informao seja completa, objetiva, relevante, e de fcil acesso e compreenso; as consultas
tenham objetivos claros; as regras definam os limites de seu exerccio, bem como contemplem a obrigao do governo em
prestar contas sobre sua forma de utilizar as contribuies do cidado ().
372
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da equidade intergeracional, previstos nos artigos 4, n. 3, al. f) da Lei das Finanas Locais e,
por consequncia, do princpio da prossecuo do interesse pblico.373
547. Foram ainda violados os princpios da concorrncia, da igualdade, da imparcialidade e da
transparncia, previstos no artigo 2 da Diretiva 2004/18/CE, de 31 de maro, no artigo
266, n. 2, da CRP, nos artigos 5 e 6 do CPA, e nos artigos 8 e 9 do Decreto-Lei n.
Cfr. Paulo Otero in Direito do Procedimento Adminnistrativo: O princpio da prossecuo do interesse pblico num
Estado social determina () uma vinculao soluo administrativa que melhor garanta o interesse pblico: a realizao
tima do interesse pblico, tal como decorre do postulado da boa administrao e dos seus corolrios de eficincia e
economicidade, fundamenta-se no princpio constitucional da prossecuo do interesse pblico.
373
() No existe prossecuo vlida do interesse pblico pela Administrao Pblica fora dos quadros da juridicidade ().
Por isso, a escolha das melhores solues para o interesse pblico, fazem-se sempre dentro do quadro das solues legais,
pois s dentro das solues vlidas se encontra aquela que ser a melhor soluo. () O princpio da sustentabilidade diznos que o agir administrativo, apesar de ter como referencial decisrio e de produo de efeitos o tempo presente, nunca
pode deixar de ponderar, luz de um juzo de prognose, os seus efeitos no futuro e, num propsito de acautelar as
geraes futuras, deve ter o seu contedo ajustado em conformidade aqui se expressa a designada administrao de
preservao ou administrao preventiva. ( )
A Administrao no pode satisfazer necessidades do presente custa de sacrifcios impostos s geraes futuras, antes
se exigindo sempre uma ponderao entre a satisfao dos direitos da gerao presente e a salvaguarda dos direitos das
geraes futuras; O propsito constitucional de construo de uma sociedade justa e solidria envolve tambm uma
dimenso de justia intergeracional.
Haver violao do princpio da sustentabilidade, por omisso, desde logo, se a Administrao no proceder a qualquer
ponderao sobre os efeitos previsveis de uma sua conduta em termos de preservao intergeracional de recursos,
alheando-se da existncia de tais interesses ou, tendo conscincia da sua presena, recusar-lhes qualquer relevncia
ponderativa.
Igualmente haver violao do princpio da sustentabilidade, agora por ao, se a Administrao, adotando uma conduta
predadora, resolver delapidar recursos naturais ou financeiros, numa postura egosta e utilitarista a favor da gerao
presente, conferindo-lhes benefcios exclusivos em total alheamento pelas geraes futuras, oneradas com sacrifcios
insuportveis e privadas do acesso a bens abusivamente devorados pela gerao atual: a sustentabilidade envolve uma
gesto e uma utilizao eficiente e racional dos recursos.
( ). Os decisores polticos e administrativos no podem criar obrigaes financeiras que, passveis de conduzir runa
do Estado, onerem em termos excessivos as geraes futuras, por efeito do endividamento pblico delas emergente.
Todas as decises administrativas geradoras de efeitos financeiros conducentes ao aumento de despesas (ou diminuio
de receitas tributrias) tm como parmetro de validade a sua vinculao ao princpio da sustentabilidade face s
geraes futuras; () tudo se resume a considerar, luz do princpio da proporcionalidade, os efeitos futuros das aes
do presente;
O princpio da sustentabilidade tornou-se deste modo, o epicentro das Finanas Pblicas e fundamento ltimo do
equilbrio oramental.
() O ordenamento jurdico portugus revela uma acentuada insuficincia de mecanismos de controlo tendentes a
proteger as geraes futuras: a garantia de uma justia intergeracional poder chamar o Tribunal de Contas a exercer
uma funo de guardio da sustentabilidade de condutas administrativas dotadas de efeitos financeiros. () a dimenso
material ou substancial do princpio da boa administrao diz-nos que o contedo das decises administrativas no se
basta com uma qualquer prossecuo do interesse pblico, antes exige uma conduta eficiente, dotada de economicidade,
revelando-se apta a alcanar a melhor soluo, luz de uma prossecuo tima do interesse pblico.
() A aferio da boa administrao assenta, em qualquer caso, num juzo ponderativo que usa o princpio da
proporcionalidade como instrumento determinativo da diligncia ou acerto do mrito da conduta administrativa, em
termos de eficincia e economicidade das solues: () A boa administrao, sujeitando o mrito da conduta
administrativa ao crivo da proporcionalidade, designadamente da adequao e da razoabilidade face a um juzo
ponderativo de custos/vantagens, transforma o demrito (ou falta de mrito) de um agir administrativo, sem uma
eficiente e racional utilizao dos recursos, num problema de legalidade.
A violao do princpio da boa administrao, desde que aferida luz dos postulados da proporcionalidade, determinando
decises administrativas carecidas de mrito, mostra-se passvel de controlo judicial;
Por via do princpio da boa administrao, segundo os parmetros ponderativos emergentes da proporcionalidade, os
tribunais podem agora controlar o mrito da atuao administrativa ou, pelo menos, tm nas suas mos a definio das
fronteiras entre um agir desproporcional e um agir inoportuno ou inconveniente;
O mrito tornou-se, indiretamente, por fora da boa administrao, uma questo de legalidade: a vinculatividade do
respeito pelo princpio da boa administrao determinou o assalto da legalidade ao hemisfrio do mrito do agir
administrativo. Almedina, Volume I - Pginas 155 e 156, 260 a 264, 271 a 274.
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Tribunal de Contas
197/99, de 08 de junho, em virtude de os contratos no terem sido precedidos de consulta ao
mercado, que constitui um bice obteno das melhores propostas contratuais no quadro
competitivo dos concursos pblicos tendentes formao dos contratos, contribuindo, tambm,
por essa via, para a assuno, no termo daqueles concursos, de compromissos financeiros
potencialmente mais onerosos para o oramento municipal.374
548. A no realizao de estudos prvios e de estudos de avaliao econmica ou qualquer
apreciao ex ante do impacto oramental dos compromissos financeiros subjacentes aos
dois contratos, consubstancia uma violao da norma constante do ponto 2.3., n. 2, do
POCAL, aprovado pelo Decreto-Lei n. 54-A/99, de 22 de fevereiro375, que determina que Na
execuo dos documentos previsionais devem ser tidos sempre em conta os princpios da
utilizao racional das dotaes aprovadas e da gesto eficiente da tesouraria. Segundo o
princpio da utilizao racional das dotaes aprovadas, a assuno dos custos e das despesas
deve ser justificada quanto sua economia, eficincia e eficcia e do artigo 42, n. 6, da
LEO376, aplicvel ex vi do artigo 4, n. 1, da LFL (Lei n. 2/2007) 377/378.
549. Termos em que se conclui que os responsveis pela aprovao do complexo negocial que
culminou na celebrao dos contratos de arrendamento com opo de compra dos edifcios
dos servios operacionais e centrais do MS no observaram os princpios e as regras do
processo de autorizao da despesa, quer quanto verificao da conformidade legal,
374
Cfr. Sentena n. 20/2015, 3 Seco do Tribunal de Contas, transitada em julgado em 21.12.2015.
De harmonia com disposto no artigo 1 do Decreto-Lei n. 54-A/99, de 22 de fevereiro aprovado o Plano Oficial de
Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), anexo ao presente diploma e que dele faz parte integrante.
375
O artigo 2., n. 1, determina que O POCAL obrigatoriamente aplicvel a todas as autarquias locais e entidades
equiparadas. ().
O artigo 3. estabelece que A contabilidade das autarquias locais compreende as consideraes tcnicas, os princpios e
regras contabilsticos, os critrios de valorimetria, os documentos previsionais, o plano de contas, o sistema contabilstico e o
de controlo interno, os documentos de prestao de contas e os critrios e mtodos especficos.
Tambm no prembulo do POCAL pode ler-se que (), as preocupaes inerentes gesto econmica, eficiente e eficaz das
atividades desenvolvidas pelas autarquias locais, no mbito das suas atribuies, exige um conhecimento integral e exato da
composio do patrimnio autrquico e do contributo deste para o desenvolvimento das comunidades locais.
376
Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, com a redao dada pela Lei n. 48/2004, de 24 de agosto.
Maria dOliveira Martins: () o princpio da boa execuo financeira (a que tambm podemos chamar de boa
gesto financeira), dentro do qual colocamos quer o respeito pelos princpios da economia, da eficincia e da eficcia das
despesas, quer o dever de inexistncia de mora nos pagamentos do Estado (que resulta hoje com clareza da Lei n.
3/2010, de 27 de abril). Este princpio resulta no s dos prprios princpios oramentais constantes da LEO para a qual
a LFL expressamente remete, como tambm do prprio POCAL (ponto 2.3.), in Lies de Finanas Pblicas e Direito
Financeiro, 2 Edio Revista e Atualizada, Almedina, 2012, pg. 204-206.
377
Vd. Miguel Assis Raimundo, A Formao dos Contratos Pblicos Uma concorrncia ajustada ao interesse pblico,
AAFDL, 2013, pg. 381-394: a dogmtica do direito administrativo assume j plenamente como seus os valores da
eficincia e da economia, que se encontram traduzidos em princpios jurdicos correspondentes. () reservar as
consideraes de economia (ou value for money, ou best value) para o juzo que deve presidir aplicao dos recursos s
utilidades que se pretende obter por contrato: deve obter-se o melhor negcio possvel para os fundos pblicos ().
Outrora relegados para um campo de consideraes abstratas e desprovidas de consequncias jurdicas tangveis, os
valores da eficincia e da economia projetam-se hoje de forma clara no direito administrativo em geral e tambm no
Direito da contratao pblica ().
378
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quer quanto verificao da regularidade financeira e econmica, tal como acima ficou
sobejamente demonstrado, porquanto:
No foram observados os princpios e as regras que presidem formao dos contratos

pblicos, constantes do direito europeu e do ordenamento jurdico portugus,
designadamente, os princpios da concorrncia, da imparcialidade, da igualdade, da
transparncia e da publicidade, previstos no artigo 2 da Diretiva 2004/18/CE, de 31
de maro, no artigo 266, n. 2 da CRP, nos artigos 3 a 6 do CPA vigente data,
aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15.11, com a redao dada pelo Decreto-Lei n.
6/96, de 31.01, nos artigos 4, n. 1, alnea a), 7 a 15 do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de
junho, nos artigos 1, 2, 47, 48 e 52 do RJEOP e nos artigos 16 a 19 e 343 do
CCP379);
No
foram
observados
os
princpios
reguladores
do
crdito
municipal,
designadamente, os princpios da estabilidade oramental, da solidariedade

recproca e da equidade intergeracional, previstos nos artigos 23 e 24 da Lei n.
42/98, de 6 de agosto, nos artigos 4, n. 3, alneas a) e c) e 35 a 39 da Lei n. 2/2007,
de 15 de janeiro e nos artigos 4 a 12 da LEO;
No foram observados os requisitos legais de assuno e realizao da despesa

pblica municipal, nos termos das disposies conjugadas dos artigos 1, 2. e 3. e do
ponto 2.3, n. 2, e 2.3.4.2, alnea d), todos do POCAL, e ainda do artigo 42, n. 6 da LEO,
aplicvel ex vi do artigo 4, n 1 da Lei n. 2/2007, mais especificamente o princpio da
economia ou da racionalidade econmica que recai sobre os administradores
prudentes e avisados de dinheiros e ativos pblicos.
550. Com efeito, estamos perante a violao do princpio da economia ou da racionalidade

econmica na forma continuada, na medida em que ocorre:
Na fase inicial dos complexos negociais, quando os responsveis do MS deliberaram

contratar sem a prvia realizao de estudos de avaliao econmica ou qualquer
apreciao ex ante do impacto oramental dos compromissos financeiros subjacentes aos
dois contratos (violao por omisso); (O atual e anterior Presidentes da Cmara
vieram alegar que Certamente pelo facto de o Municpio no estar disponvel para a realizao
de investimento para este projeto, no foram solicitados estudos e pareceres comparativos para
cenrios alternativos ao arrendamento ().
No decurso dos complexos negociais, especialmente quando os responsveis do MS

celebraram o contrato-promessa de arrendamento com opo de compra antes do
379
Aplicvel data da celebrao do contrato de arrendamento com opo de compra do edifcio dos servios centrais.
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Tribunal de Contas
incio das empreitadas e se vincularam ao arrendamento atravs de clusulas
exorbitantes manifestamente lesivas do interesse pblico (violao por ao); (O atual
e anterior Presidentes da Cmara vieram alegar que () a soluo encontrada assegura a
possibilidade de utilizao do imvel, ao abrigo do contrato de arrendamento, com possibilidade de
prorrogao do prazo inicial ou de, querendo, em futuro mais ou menos prximo, poder vir optar
pela aquisio do imvel.)
Na fase final dos complexos negociais, quando os responsveis do MS no exerceram a

opo de compra380 e aceitaram que os dois edifcios fossem vendidos ao Fundo Aberto
de Investimento Imobilirio (edifcio dos servios operacionais) pelo valor de M 19,8, e
PROSSIMEC (edifcio dos servios centrais) pelo valor de M 29,7381, no valor global de
M 49,5 e adiaram sine die o eventual exerccio de opo de compra (violao por
omisso). (O atual e anterior Presidentes da Cmara alegaram que Tendo em conta as mltiplas
carncias do Concelho e os montantes a mobilizar para dar adequada soluo a muitos desses
problemas, a Cmara, no quadro dos poderes de gesto dos seus recursos patrimoniais, entendeu por
bem reservar a sua capacidade de endividamento para outros projetos de atuao (). A celebrao
de um contrato de locao financeira imobilirio representaria, desde logo, um compromisso de
aquisio do imvel que, por ser relevante para os rcios de endividamento, inviabilizaria tais
atuaes (). O eventual exerccio dessa opo de compra depender de mltiplos fatores, cuja
evoluo poder ser varivel, designadamente a situao financeira da Cmara ().)
Recorde-se que nos termos da Clusula 11. do contrato promessa de arrendamento com opo de compra do edifcio
dos servios operacionais e clusula 10 do contrato definitivo, o () direito de opo de compra poder ser exercido pela
CMARA em momentos pr-determinados, nos termos seguintes:
380
a) A qualquer tempo, no decurso dos primeiros 6 meses subsequentes data de incio do arrendamento;
b) Caso a Cmara no tenha exercido o direito de opo do prazo estipulado na alnea antecedente, poder faz-lo, em
alternativa, no primeiro ou no stimo ms de cada ano seguinte da vigncia do arrendamento; ()
Caso exera o direito de opo de compra, o MS fica vinculado ao pagamento de um preo pr-fixado contratualmente, que
varia em funo do momento em que seja exercida, sendo o preo base de referncia estabelecido de M 19,6.
Recorde-se tambm que nos termos da clusula 11 do contrato promessa de arrendamento com opo de compra do
edifcio dos servios centrais e clusula 8 do contrato definitivo, o () direito de opo de compra () poder ser
exercido em momentos pr-determinados:
381

b) () em alternativa, no nono ms do quarto, sexto, oitavo ou vigsimo ano de vigncia do arrendamento; ()
O preo de compra do imvel variar em funo do momento em que seja realizada (), perfazendo um valor global M
37,2. () resultante do somatrio das rubricas parcelares seguintes: terreno, projetos de arquitetura e de especialidades,
auditorias do LNEC, construo do edifcio e obras de arranjos exteriores e paisagsticos, fiscalizao da empreitada,
coordenao de segurana, encargos notariais e registrais, taxas municipais e demais encargos fiscais, encargos financeiros
e, de forma geral, todos os demais custos includos na realizao do edifcio de acordo com as peas escritas e desenhadas
constantes do presente contrato ().
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551. Tal como referido, Uma gesto econmica quando escolheu os melhores meios que lhe
permitam alcanar os objetivos, ao custo mais baixo; a anlise da economia o exame das
alternativas, ou seja das opes menos onerosas382.
552. Ora, os factos que antecedem demonstram que os responsveis do MS violaram, por omisso,
o princpio da economia, pois os valores j executados, isto , o valor global das rendas
pagas at 2015 (M 22,5, no edifcio dos servios operacionais e M 17,9, no edifcio dos
servios centrais) acrescido dos valores estimados de compra dos edifcios nos prximos
momentos pr-definidos contratualmente (M 23 e M 42), perfazem um valor global de
M 105 que, em alternativa ao valor inicial de M 49,5, representa j um encargo adicional
de M 55,5383. O MS libertar-se-ia de uma taxa nominal de juros da ordem dos 10%, num
contexto em que a inflao estimada seja inferior a 2%, o que era, e , um custo muito
elevado.
553. Cabe, no entanto, relembrar que o PSF em curso no MS apenas prev o recurso a receitas de
passivos financeiros em 2018/2019, no valor de M 16,5 (dos quais M 4 para emprstimo
de curto prazo) que, para alm de no identificar o fim a que se destina, manifestamente
insuficiente para a compra dos dois edifcios, pelo que a data provvel do exerccio de opo
de compra tender a ser adiada, uma vez que o PSF entrou em vigor em 2014 pelo prazo de
12 anos e, por consequncia, o encargo adicional acima referido tender tambm a aumentar.
554. Deste modo, a celebrao dos conglomerados contratuais descritos, traduziram-se, assim, na
assuno de encargos financeiros para o Municpio do Seixal dos quais resultou e poder,
ainda, vir a resultar, dano para o errio pblico municipal.
555. Nesta conformidade, a violao do princpio da economia, por omisso do exerccio do
direito de opo de compra na fase final dos complexos contratuais e, ainda, a violao
dos princpios da concorrncia, da imparcialidade, da igualdade, da transparncia e da
publicidade, da estabilidade oramental, da solidariedade recproca e da equidade
intergeracional, sob a forma continuada, suscetvel de configurar eventual responsabilidade
financeira sancionatria, prevista na alnea b) do n. 1 do artigo 65 da Lei n. 98/97, de 26 de
agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto (LOPTC),
passvel de multa, nos termos do n. 2 do mesmo artigo, que tem como limite mnimo o
Lisboa, 2000, pg. 86 a 88./
382
Recorde-se, ainda, que caso venha a verificar-se no final dos contratos de arrendamento, poder representar um
encargo global estimado de M 172, e acarretar para o MS um encargo adicional estimado de M 122,5.
383
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Tribunal de Contas
montante correspondente a 25 UC ( 2.550,00) e como limite mximo o correspondente a
180 UC ( 18.360,00).
556. O procedimento por responsabilidade financeira sancionatria relativo ao complexo negocial
do edifcio dos servios operacionais encontra-se extinto por fora e nos termos do disposto
no artigo 69, n. 2, alnea a) e no artigo 70 da LOPTC.
557. O mesmo j no se pode dizer do procedimento por responsabilidade financeira
sancionatria relativo ao complexo negocial do edifcio dos servios centrais, em virtude de
estarmos perante a eventual prtica de infrao financeira, sob a forma continuada (artigo
30, n. 4 do Cdigo Penal)384, que atingiu o seu eplogo em 2010, com a omisso do exerccio
do direito de opo de compra, pelo que os respetivos factos so suscetveis de fazer incorrer
os seus autores na infrao financeira sancionatria prevista na alnea b) do n. 1 do artigo
65 da LOPTC (assuno de despesa pblica ilegal).
558. Nos termos do n. 1 do artigo 61 e do n. 3 do artigo 67 da LOPTC, a responsabilidade recai
sobre os responsveis do MS que aprovaram o complexo negocial relativo ao edifcio dos
servios centrais que culminou na omisso do exerccio do direito de opo de compra, ou
seja, que votaram a favor ou se abstiveram.
559. De harmonia com o disposto n. 4 do artigo 61 e no n. 3 do artigo 67 da LOPTC, a
responsabilidade recai, ainda, sobre os funcionrios e agentes que nas suas informaes no
esclaream os assuntos da sua competncia de harmonia com a lei.
Contraditrio
560. No mbito do exerccio do direito de contraditrio, os membros do rgo executivo que se
pronunciaram em conjunto385 e os que se pronunciaram individualmente386 sobre a presente
matria, apresentaram, em sntese, as seguintes alegaes:
() I Da autonomia pblica contratual do Municpio do Seixal
Os princpios da descentralizao e autonomia local constituem traves mestras do nosso sistema
poltico-constitucional (). No constitui, porm, um direito fundamental sendo encarado como
uma garantia constitucional de prossecuo de interesses locais pelas autarquias locais. Tal o
Enquadram-se na categoria de ilcitos com efeitos duradouros. Vd., neste sentido, Acrdos da Relao de
Coimbra, de 19 de janeiro de 2011 e 4 de junho de 2008, e Eduardo Correia, Direito Criminal, Vol. I, Almedina, 1971,
pg. 310.
384
385
Anexo II-A.
386
Anexos II-B, II-C, II-E, II-F, II-G, II-H, II-I e II-J.
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contedo da clusula geral do n. 2 do artigo 235 da Constituio da Repblica Portuguesa

(CRP). (). No se pode, por isso, pr em causa a existncia de um domnio reservado das
autarquias locais, quanto a certas matrias de interesse prprio (). Por outras palavras,
fundamental garantir um contedo til para o princpio da autonomia local, evitando o seu
esvaziamento (). Em especial, a autonomia patrimonial das autarquias no pode deixar de
envolver a existncia de um espao de liberdade ao nvel da aquisio, gesto e alienao do
patrimnio imobilirio. ().
(). H que distinguir entre contratos com objeto passvel de ato administrativo e contratos
com objeto passvel de contrato de direito privado. Independentemente de, presentemente, esta
distino ter perdido relevncia a nvel da escolha do procedimento de formao aplicvel em
virtude de, tendencialmente, todos os contratos se encontrarem submetidos a vinculaes
jurdico-pblicas contempladas no Cdigo dos Contratos Pblicos, a verdade que ela continua
a fazer todo o sentido para efeitos de determinao do objeto do contrato.
() "quando o objeto do contrato respeite a efeitos de direito especificamente administrativos, a
competncia resulta da conjugao da clusula geral de permisso de emprego da forma
contratual com a concesso normativa a favor de certo rgo do poder de produzir efeitos
jurdico-administrativos qual se pretendem como contedo principal do contrato"; ().
Daqui resulta qua nos contratos com objeto passvel de contrato de direito privado, como o
caso dos contratos de arrendamento com opo de compra celebrado entre o Municpio do
Seixal e a ASSIMEC, SA, o ente pblico goza de uma maior autonomia pblica contratual do que
a que resultaria de um tpico contrato com objeto passvel de ato administrativo.
Portanto, nos contratos com objeto passvel de direito privado, as entidades pblicas, como o
caso do Municpio do Seixal, detm capacidade jurdica especfica para celebrar contratos que
proporcionem a prossecuo das respetivas atribuies.
II - Da natureza dos contratos celebrados entre o Municpio do Seixal e a ASSIMEC, SA
() Sem pr em causa as consideraes de ordem financeira geral doutamente tecidas no
relato de auditoria, e considerando irrelevante, para efeito do presente contraditrio, rebater as
pr-compreenses negativas e generalizadas sobre a atuao dos eleitos locais que povoam o
relato, no pode ignorar-se a necessidade de resolver o problema ingente da falta de qualidade
do servio pblico prestado s populaes do Municpio, quo h muito se sabia depender da
centralizao dos diferentes servios num nico equipamento, quer para os servios
operacionais, quer para os servios tcnicos e administrativos.
Os contratos de arrendamento com opo de compra constituam, na conjuntura em que foram
celebrados, o instrumento mais adequado, designadamente luz dos princpios que os senhores
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Auditores invocam, para prossecuo do objetivo de centralizao num nico edifcio dos
servios pblicos locais, anteriormente dispersos por vrios pontos do concelho do Seixal.
() Por outro lado, na avaliao da fidelidade aos princpios de boa gesto financeira que no
relato se diz terem sido postos em causa, para alm da conformidade legal que a expresso,
como visto atrs, do princpio da autonomia contratual reconhecida ao Municpio, no pode
deixar de ser ponderada, em abono da atuao municipal, igualmente a plausibilidade dos
fundamentos para a opo pelo modelo negocial adotado, em especial o propsito de a futura
aquisio dos imveis ser feita custa da alienao do patrimnio tornado disponvel pela
transferncia dos servios (). verdade que no se verificou at hoje a concretizao desse
pressuposto. Mas tal encontra explicao no facto pblico e notrio da crise profunda que
atingiu o setor imobilirio ()
() Portanto () o "conglomerado negocial" no constituiu nenhum "esquema" para defraudar
boas prticas de gesto pblica, antes contribuindo, com base naquilo que era, data da
celebrao do contrato, para o cumprimento do dever de boa administrao.
() O que no se aceita o pressuposto em que assenta o douto Relato de Auditoria de que,
atendendo ao fim querido pelas partes, teria de ser outro o figurino escolhido, mas nunca o
contrato de arrendamento.
() Nada impedia o Municpio do Seixal de celebrar um contrato com um conjunto de clusulas
tpicas de um contrato de arrendamento com aquele contedo. E as especificidades que os
senhores Auditores identificam no clausulado, no o transformam, em contrato de outra
natureza.
As disposies achadas exorbitantes que se aceita no serem habituais dos contratos deste tipo
no so, contrariamente ao que vem entendido no Relato, provas de que pretendeu disfarar de
arrendamento o que na realidade deve ser qualificado como empreitada.
(). Nem se diga que os contratos celebrados resultaram de acordos informais, nomeadamente
protocolos, acordos, negociaes prvias, posicionados a um nvel infra jurdico.
O que objetivamente resulta do iter procedimental que conduziu ao enredo contratual
examinado pelos senhores Auditores, de resto exaustivamente explicado em resposta aos
pedidos de esclarecimento que foram sendo formulados no decurso da Auditoria, que
estiveram em causa - como acontece com qualquer negcio jurdico - atuaes jurdicas
enquadradas no procedimento de formao do contrato, h muito aceites pela dogmtica de
Teoria Geral do Contrato, e que consubstanciam, quando muito, atos preparatrios orientados
pela preocupao de vir a estabelecer o sinalagma mais equilibrado.
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Vejamos agora com maior detalhe a apreciao efetuada no douto Relato de Auditoria que vem
questionar a qualificao do contrato como um contrato de arrendamento com opo de
compra. () No se acompanha o entendimento constante do Relato de Auditoria no sentido de
que o presente contrato corresponde a uma vontade real, mas no declarada de o Municpio do
Seixal instituir um complexo puzzle jurdico cujo fim comum foi eximir-se ao figurino jurdico do
contrato de empreitada de obra pblica ().
()
As
clusulas
que
so
invocadas
no
Relato
de
Auditoria
para
excluir a qualificao como contrato de arrendamento, renncia a faculdade de

denncia antecipada dos contratos, o direito unilateral de opo de compra sem deduo do
montante das rendas pagas e a responsabilidade pelos encargos de manuteno e
conservao dos edifcios no so suficientes para se chegar referida assero.
Com efeito, e como antes se sublinhou, as mencionadas clusulas explicam-se pelo equilbrio
contratual a que se chegou depois da negociao entre as duas partes.
Por outro lado, por mais imaginativo que se procure ser, no se surpreende no contrato, nem
os Ilustres Auditores concretamente identificam, qualquer disposio suscetvel de qualificar
o acordo de vontades em causa um arrendamento de um imvel com uma opo de
compra - como empreitada de obra pblica ou como contrato de financiamento.
Para que isso fosse assim teria de estar excluda da ordem jurdica a figura dos contratos
mistos, designadamente, de arrendamento como opo de compra, sendo quo o objeto do
arrendamento seja adaptado s necessidades do locatrio. Tal no acontece.
Se verdade que limitaes ao direito de denncia antecipada no so frequentes nos
contratos de arrendamento, tal no se afigura suficiente para vislumbrar aqui qualquer tipo
de perenidade que afaste a ideia de gozo temporrio do bem pelo Municpio. Seria assim caso,
por absurdo, o contrato no fosse celebrado a termo certo; ou se, no fim da durao
convencionada, o Municpio tivesse de ficar forosamente com o bem mesmo que no tivesse
exercido o direito de opo de compra do bem.
(). Relativamente deduo ou no deduo do montante das rendas pagas, tambm a no
se vislumbra por que razo posta em causa a natureza de contrato de arrendamento. Na
verdade, a deduo ou no deduo do valor das rendas pagas, no futuro preo da compra e
venda em caso de exerccio da opo no desqualifica o arrendamento, nem qualifica, por si
s, a prestao em empreitada.
Mesmo existindo deduo da renda no preo da compra e venda, tratar-se- do pagamento de
um preo dessa mesma compra e venda, que constitui precisamente um elemento essencial do
contrato de compra e venda (cfr. artigo 874, in fine e artigo 879/c) do Cdigo Civil).
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Tribunal de Contas
(). Quanto ao princpio da concorrncia a prpria lei a lei ento vigente como agora o
prprio artigo 4/2/c) do Cdigo dos Contratos Pblicos e o artigo 25/1/i) da Lei n.
75/2013, de 12 de setembro, dispensa os contratos de arrendamento e de compra e venda da
sujeio s normas daquele Cdigo, hem como permitem a dispensa pela Assembleia
Municipal de hasta pblica. bem verdade, que atualmente depois do Cdigo dos Contratos
Pblicos de 2008 a lei estabelece que ficam sujeitos Parte II desse Cdigo os contratos
cujo objeto abranja prestaes tpicas, alm do mais, de empreitada de obras pblicas (v.
artigo 6/1/a) desse Cdigo).
(). No deixa de se registar a perspetiva do Relato de Auditoria, como credvel e
sustentada, mas cremos que o Tribunal de Contas tambm far a devida justia ao Municpio
de Seixal no sentido de admitir a correo e justeza do entendimento que foi assumido pelo
Municpio com a outorga do contrato de arrendamento com opo da compra em causa.
() inquestionvel que os dois elementos essenciais do contrato de arrendamento gozo
temporrio de uma coisa; pagamento de uma retribuio ao locador encontram-se
presentes na relao jurdica contratual estabelecida entre o Municpio do Seixal e a
ASSIMEC, S.A. e so suficientes para vislumbrar uma conformidade entre o nomen iuris e o
acontecido dos contratos celebrados, no podendo ser as clusulas com carter acessrio a
colocar em crise a qualificao dos contratos.
Tambm no aceitvel que se diga que ocorreu "a construo de dois novos edifcios com
caratersticas fsicas e funcionais especificamente concebidas para os servios da autarquia",
o que deixa subentendido que os edifcios em causa seriam insuscetveis de utilizao para
outras finalidades, pblicas ou mesmo privadas. No assim, podendo o locador, caso o
locatrio no exera a opo de compra, vir a ced-los, a troco de uma retribuio, para
outras finalidades, dadas as caractersticas dos espaos.
(). Nenhuma destas disposies resulta expressa ou implicitamente dos contratos, razo
pela qual o locador, quando celebrou os contratos com o Municpio do Seixal, tinha perfeita
noo de que, no fim da durao dos contratos, sempre poderia o sujeito pblico escolher
outros imveis para instalao dos respetivos servios centrais e operacionais.
Vejamos agora, atravs da anlise do perfil do contrato de empreitada de obras pblicas, por
que razo a subsuno dos contratos em causa naquele tipo de contrato administrativo pelos
ilustres Auditores, no se mostra adequada.
Para sustentar a qualificao do contrato como empreitada de obras pblicas, o Relato de
Auditoria convoca, em primeira linha, a noo constante do artigo 2., n. 3, do Regime
Jurdico das Empreitadas de Obras Pblicas, diploma legal em vigor data da prtica dos
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factos, que, no essencial, coincide com a noo consagrada presentemente no artigo 343 do
Cdigo dos Contratos Pblicos. Todavia () no se sufraga a viso de que no contrato em
apreo se encontram presentes os trs elementos. Desde logo, a mera existncia de uma obra
no foi o elemento essencial da celebrao do contrato entre as partes nem permite por si s a
subsuno feita no Relato.
Com efeito, para que se possa falar numa obra submetida a disciplina da empreitada no
bastam a conceo e execuo de trabalhos, necessrio que um dos sujeitos da relao
jurdica realize esses trabalhos por conta de outrem.
Isto significa que, para considerar juridicamente correta a assero do Relato nesta parte,
tem de ficar demonstrado que a prestao da ASSIMEC, S.A. consistiu na execuo material de
obras por conta do Municpio, recebendo como contraprestao o pagamento de um preo
correspondente aos valores incorporados (incluindo, vg., custos de administrao, encargos
financeiros, lucros e outros que no o valor dos trabalhos e dos materiais).
Ora, no nos parece que dos factos e do histrico se possa concluir inquestionavelmente esse
sentido.
Relativamente a onerosidade, entendida como a existncia de uma contraprestao avalivel
em dinheiro, no custa reconhecer a sua existncia, embora a mesma deva ser encarada como
uma renda e no como um preo, como vimos atrs.
De resto, a circunstncia de a contrapartida econmica de que beneficia a ASSIMEC no ser
liquidada de uma s vez faz crer que no estamos perante um preo, mas sim em face de uma
renda, paga periodicamente com a contrapartida do gozo temporrio de um bem.
(). Em qualquer caso, o terceiro elemento do contrato de empreitada, o fim coletivo que com
a obra se visa prosseguir no se acha verificado. () se nos detivermos com mais ateno
no contedo citado do douto Relato de Auditoria, notrio o desfasamento entre a realidade
concreta sob apreciao e a exigncia naquela constante.
() a ASSIMEC realizou os trabalhos no mbito da respetiva liberdade de iniciativa
econmico privada, no tendo, por exemplo, o Municpio do Seixal disfrutado de poderes de
conformao da relao contratual subjacentes a empreitada de obras.
(). No basta afirmar que o ente pblico atuou para prossecuo de finalidades
pblicas. O que decisivo a existncia da obrigao de uma entidade pblica de assegurar a
sua realizao como forma de prossecuo de atribuies cometidas por lei. Naturalmente, a
existncia de equipamentos pblicos para albergar os servios pblicos municipais contribui
para a satisfao de necessidades coletivas pblicas, mas essa mesma obrigao legal pode
ser cumprida atravs de vrios meios e no necessariamente em exclusivo mesmo da
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Tribunal de Contas
utilizao dos bens de que proprietria a ASSIMEC.
(). Salvo melhor opinio, igualmente se mostra insuficiente o critrio enunciado no
Relatrio de Auditoria, segundo o qual os poderes pblicos passam a adquirir "um direito
sobre os imveis construdos que lhes permite obter a utilidade econmica dos mesmos".
Ora, o retirar de uma utilidade econmica dos bens imveis no , mais uma vez, um exclusivo
do contrato de empreitada, encontrando-se tambm presente no arrendamento. De facto, o
arrendatrio pblico utiliza um bem em seu benefcio econmico, tal como acontece na
generalidade dos contratos por si celebrados sobre bens dominiais.
(). Efetivamente, o Municpio do Seixal goza temporariamente de um bem cujo direito de
propriedade pertence ASSIMEC, oferecendo como contrapartida o pagamento de uma renda
mensal.
A existncia de uma opo de compra torna o contrato em causa num contrato
misto, em que se combinam prestaes tpicas do arrendamento com a compra e venda,
realidade cade vez mais frequente na dinmica contratual e que, reitera-se, no
desconhecida da rea do Direito Administrativo. Por outras palavras, deparamo-nos com um
contrato misto.
Caso o locatrio (Municpio do Seixal) assim o entenda, poder adquirir o bem imvel,
integrando-o no domnio privado municipal. Mas a transio de um tipo contratual para
outro s ocorrer se e quando, efetivamente, vier a ser exercida a opo de compra.
Precisamente porque o bem s ingressar na titularidade pblica municipal com o exerccio
da opo de compra, se mostra despropositada a assimilao na figura da empreitada.
(). Donde fica uma questo essencial por responder no douto Relato de Auditoria: como
compatibilizar a qualificao de empreitada de obra pblica com a possibilidade de, a final, o

bem no ingressar no patrimnio municipal?
Em concluso, e submetendo-se a douta apreciao que o Tribunal de Contas vier a realizar,
considera-se que a melhor interpretao jurdica do negcio celebrado entre o Municpio do
Seixal e a ASSIMEC, SA. passa pela sua qualificao como contrato de arrendamento com
opo de compra, sendo, pois, de afastar a sua subsuno no tipo contratual de empreitada de
obra.
Ill Da inexistncia de violao de normas de contratao pblica
A qualificao dos contratos como empreitadas de obras pblicas tem como consequncia
imediata que o Municpio do Seixal tem desrespeitado os princpios e as normas relativas
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contratao pblica. Concretamente, invoca-se no Relato de Auditoria a preterio dos

princpios da concorrncia, da imparcialidade, da igualdade, da transparncia e da
publicidade.
() a presente assero assenta no equvoco de qualificao do contrato como empreitada de
obras pblicas (). O contedo do negcio jurdico correspondia ao conjunto de clusulas
tpicas de um contrato de arrendamento, sem embargo das especificidades que refletiram ()
vantagens financeiras para o Municpio ().
Se se afastar a petio de princpio em que assenta a douta anlise dos Ilustres Auditores,
tornar-se- claro que os contratos de arrendamento com opo de compra e venda no se
encontravam data em que foram celebrados submetidos s normas da contratao pblica,
inexistindo qualquer regime jurdico que impusesse a sujeio as referidas normas.
(...). Portanto, todos os indcios existentes apontavam no sentido do escrupuloso cumprimento
das normas de controlo da atividade financeira do Municpio do Seixal.
Em qualquer caso, e na eventualidade de vir a ser assacada responsabilidade por infrao
financeira apenas passvel de multa aos signatrios, em homenagem ao princpio da justia,
essa responsabilidade seria de relevar, nos termos do artigo 65., n. 9, da Lei de Organizao
e Processo do Tribunal de Contas (Lei n. 98/97, de 26 de agosto), seja porque a falta apenas
poderia ser imputada a ttulo de negligncia, seja tambm por ser a primeira vez que os
signatrios seriam censurados pela prtica da falta.
IV Das recomendaes
De acordo com as recomendaes do Relato de Auditoria deveria o Municpio do Seixal
desenvolver "procedimentos adequados minimizao dos efeitos econmicos e financeiros
perversos emergentes dos denominados contratos de arrendamento com opo de compra" e
adotar "procedimentos de contabilizao que, nos termos do POCAL e futuramente nos
termos do SNC-AP, assegurem o adequado reconhecimento, mensurao, apresentao e
divulgao dos ativos e dos passivos financeiros associados aos denominados contratos de
arrendamento com opo de compra".
Em face das recomendaes supra, cumpre referir que o Municpio do Seixal est empenhado
numa soluo que permita diminuir a despesa com a utilizao dos imveis, o que passar,
prima facie, pela tentativa de renegociao dos contratos de modo a aproximar o encargo
global com a aquisio a valores de mercado, alis conforme referido e demonstrado aos
senhores Auditores.
De referir que o facto de se tratar de contratos de arrendamento com opo de compra
confere ao Municpio uma maior liberdade na escolha das opes futuras, podendo ou no
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Tribunal de Contas
manter os contratos em vigor, optando ou no pela situao de compra e venda.
Pelo exposto julgamos no colher a afirmao feita no Relato de Auditoria que refere que "O
MS confrontar-se- com a necessidade de renovar os contratos ou exercer a opo de
compra". Hoje, o Municpio do Seixal apresenta uma capacidade de endividamento de cerca
de 35 M, quando em 1999 apresentava apenas 3,5 M de capacidade de endividamento. No
, pois, possvel comparar realidades to dspares.
J
quanto
ativos
ao
dos
"reconhecimento,
passivos
mensurao,
financeiros
associados
apresentao
aos
denominados
divulgao
contratos
dos
de
arrendamento com opo de compra, no pode o Municpio concordar com tal

recomendao, uma vez que, como subjacente se esclareceu acima, se est perante dois
contratos de arrendamento com opo de compra, pelo que o Municpio apenas exerce mera
deteno sobre os bens. Na verdade, os bens s ingressaro na titularidade pblica municipal
com o exerccio da opo de compra e se o locatrio (Municpio) exercer essa opo. No
seria, pois, possvel registar os ativos e os passivos financeiros associados aos dois edifcios,
to s pelo facto de os mesmos no serem propriedade do Municpio, mas sim de entidades
privadas e registados enquanto tal. ()
561. Os membros da Assembleia Municipal do Seixal387 que responderam, conjuntamente,
presente matria, apresentaram, em sntese, as seguintes alegaes:
() Os signatrios votaram favoravelmente a proposta de deliberao em causa, na firme
convico de que se tratava da mais acertada deciso do ponto de vista de gesto financeira
municipal, mas tambm convencidos da plena conformidade com o Direito aplicvel.
() enquanto membros de um rgo deliberativo, louvaram-se, como no poderia deixar de
ser, na informao prestada, mas tambm no conhecimento da realidade de funcionamento
dos servios pblicos municipais, data dispersos por vrios edifcios, com notrio prejuzo
para os direitos dos muncipes utentes.
Confrontados com a minuta de contrato-promessa de arrendamento, com opo de compra,
nada no texto ou nas premissas em que assentava o pedido de autorizao lhes fez crer
estarem perante um "conglomerado negocial" (expresso utilizada no Relato de auditoria)
destinado a contornar princpios e regras aplicveis contratao pblica.
() todos os indcios existentes apontavam no sentido do escrupuloso cumprimento das
normas de controlo da atividade financeira do Municpio do Seixal, cumprindo-se o Direito
aplicvel, alis conforme as informaes tcnicas prestadas.
387
Vd. Anexo II-D.
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De resto, o procedimento visando o estabelecimento de acordo que permitisse a concentrao

dos servios municipais num nico edifcio, sendo aspirao antiga dos muncipes do Seixal,
foi sempre objeto de amplo conhecimento e discusso alargada e aberta, no fazendo sentido,
luz dos factos apurados na Auditoria, a ideia de o enredo contratual resultante do acordo de
vontades entre o Municpio e o locador ter o propsito oculto de contornar princpios e regras
de publicidade e de transparncia.
Dos debates registados nas atas a que os Ilustres Auditores tiveram acesso, resultam claras as
clusulas tpicas do contrato de arrendamento, com direito de opo de compra pelo
Municpio se e quando as condies financeiras o proporcionassem, sendo as menos habituais
nestes contratos como o caso da renncia resoluo unilateral explicadas, e
compreendidas pelos signatrios, como disposies destinadas a estabelecer uma equao
razovel atento o elevado nvel de investimento a realizar pelo locador.
No sendo a minuta de contrato que foi apresentada Assembleia Municipal subsumvel no
tipo negocial de empreitada de obras pblicas, no razovel, e sobretudo no justo, que se
considere ser exigvel aos signatrios encarar a proposta como meio de subtrao a
princpios e regras da contratao pblica.
Os signatrios sempre cumpriram com efetividade as suas funes de controlo do Executivo
Municipal e no devem ser responsabilizados em razo da interpretao que antev na
proposta de deliberao de celebrao de um negcio jurdico um tipo diferente daquele que,
manifestamente, resulta das respetivas clusulas e das prprias circunstncias do
procedimento acima indicadas e das demais a seguir explicitadas, que levaram deliberao
da Assembleia Municipal. Agiram, pois, com a diligncia exigvel ao exerccio das funes de
membro da Assembleia Municipal.
Sem pr em causa as consideraes de ordem financeira geral doutamente tecidas no Relato
de Auditoria (), no pode ignorar-se que os signatrios aprovaram a proposta de
deliberao norteados pela inteno de resolver o problema ingente da falta de qualidade do
servio publico prestado s populaes do Municpio.
Na avaliao da legalidade e da fidelidade aos princpios que no Relato se diz terem sido
postos em causa, no pode deixar de ser ponderada, em abono da atuao dos signatrios, a
plausibilidade dos fundamentos para a opo pelo modelo negocial adotado, em especial o
propsito de a futura aquisio do imvel em causa ser feita custa da alienao do
patrimnio tornado disponvel pela transferncia dos servios.
(). Sem prejuzo de no se reconhecer fundamento razovel para a efetivao de qualquer
responsabilidade aos signatrios na qualidade de membros da Assembleia Municipal, importa
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Tribunal de Contas
dar nota da disponibilidade da atual maioria no rgo deliberativo e na Cmara Municipal
no sentido de ir ao encontro das recomendaes constantes do Relato do Tribunal de Contas
().
Em qualquer caso, e na eventualidade de vir a ser assacada responsabilidade por infrao
financeira apenas passvel de multa aos signatrios, em homenagem ao princpio da justia,
essa responsabilidade seria de relevar, nos termos do artigo 65, n. 9, da Lei de Organizao
e Processo do Tribunal de Contas (Lei n. 98/97, de 26 de agosto), seja porque a falta apenas
poderia ser imputada a ttulo de negligncia, seja tambm por ser a primeira vez que os
signatrios seriam censurados pela prtica da falta. ().
562. Os vereadores Antnio Fernando Menezes Rodrigues e Jos Manuel Azevedo de Assis, que
responderam, em conjunto, presente matria, alegaram, em sntese, o seguinte:
() Compulsados os autos, os visados participaram, e disso esto referenciados, na deliberao
de sesso de Cmara ocorrida no dia 30 de Outubro de 2006, que aprovou a minuta do contrato
promessa de arrendamento: proposta das condies econmicas, tcnicas e jurdicas do
contrato promessa de arrendamento ou compra. Que continha, entre outros, a minuta do
contrato promessa de arrendamento a celebrar entre as partes.
() Ora, os visados no votaram favoravelmente o contrato promessa, desde logo porque no
estavam na administrao da Cmara (). Todavia, no se representou outro tipo de negcio
jurdico que o de arrendamento. Quer dizer: os visados, pela natureza das funes que exerciam
no dominaram, nem podiam dominar, a execuo do contrato promessa, nas suas diversas
variveis, designadamente o exerccio do direito de opo de compra e outras causas de
extino e, por conseguinte, no continuaram em decises de execuo do contrato, donde no
praticaram qualquer infrao, muito menos, salvo o devido respeito, sob a forma continuada.388
388
Note-se que a absteno, s por si, no exime a responsabilidade do alegante relativamente deciso tomada pela
deliberao, a qual ficava afastada apenas caso tivesse votado a deliberao em sentido negativo. Vd. neste sentido, entre
outros, o Acrdo n. 4/2009, da 3. Seco, de 26 de outubro, no qual se refere que a absteno no tem o efeito
desresponsabilizador das decises votadas nos rgos dos municpios e freguesias, pois s o registo na ata do voto de vencido
isenta o emissor deste da responsabilidade que eventualmente resulte da deliberao tomada.
Vd. igualmente, a Sentena n. 5/2010, da 3 Seco, de 30 de abril: () Resulta dos autos que os trabalhos que integravam
o adicional e que foram ajustados diretamente sem fundamento legal foram autorizados mediante deliberao do executivo
camarrio, tomada por unanimidade, na reunio de 27 de junho de 2007 em que estiveram presentes todos os demandados.
Neste quadro fctico, nenhuma dvida se suscita sobre a imputabilidade dos Demandados, que, com o seu voto favorvel, so
co-responsveis pela ilegalidade da deliberao em causa. Anote-se, alis, que mesmo que se tivessem abstido, no se
eximiam da consequente responsabilidade. Na verdade, nos termos do disposto no n 3 do artigo 93 da Lei 169/99, de 18 de
setembro, com a redao dada pela Lei n 5-A/2002, de 11 de janeiro, que estabelece o quadro das competncias assim como
o regime jurdico de funcionamento dos rgos dos municpios e das freguesias, s o registo na ata do voto de vencido isenta
o emissor deste da responsabilidade que eventualmente resulte da deliberao tomada. , pois, evidente que a absteno
no tem o efeito desresponsabilizador das decises votadas nos rgos dos municpios e freguesias.
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563. O atual ROC do Municpio do Seixal alegou o seguinte () No temos, sobre estes casos um
entendimento jurdico que nos permita classificar arrendamentos como financiamentos da
forma como V. Exas. o provam e justificam, mas, o entendimento que seguimos o que consta do
documento anexo emitido pelo SATAPOCAL.
Na sequncia deste entendimento parece-nos claro que o arrendamento em causa, deve ser
tratado como um leasing operacional, pelo que a renda deve ser considerada como um custo de
exerccio, isto porque: havendo acordo de transferncia de propriedade no final do prazo de
locao, a opo de compra no ir ser feita a um preo que seja suficientemente inferior ao
justo valor do bem ().
564. Feita a leitura das alegaes aqui sumariamente transcritas, crucial assinalar que os
membros do rgo executivo que apresentaram as alegaes em conjunto, expem uma
abundante contestao s concluses extradas no mbito da anlise da natureza tcnicojurdica dos contratos de construo e arrendamento dos edifcios dos servios operacionais
e centrais do MS Sem pr em causa as consideraes de ordem financeira geral doutamente
tecidas no relato de auditoria.
565. Tal assero permite-nos reafirmar, desde j, as concluses extradas no mbito da anlise
econmico-financeira da soluo adotada pelo MS, luz dos critrios da boa gesto
financeira, as quais sero retomadas mais adiante. Por consequncia, comea-se por apreciar
os argumentos apresentados na contestao da qualificao jurdica dada aos contratos em
anlise, resumindo-os nos seguintes termos:
i.
O MS goza de autonomia contratual ao nvel de aquisio, gesto e alienao do seu

patrimnio imobilirio, que lhe permite selecionar o tipo contratual que melhor se
adeque prossecuo das respetivas atribuies;
ii.
A celebrao dos contratos norteou-se exclusivamente pela necessidade de

centralizar num nico edifcio os servios pblicos locais dispersos;
iii.
Os contratos celebrados consubstanciam, em todos os seus elementos essenciais,

tpicos contratos de arrendamento com opo de compra. As clusulas contratuais
que extravasam o contedo tpico do contrato (v.g. a renncia revogao unilateral
do contrato, o financiamento e garantia, e o direito unilateral de opo de compra sem
deduo do valor das rendas pagas) constituem especificidades do negcio explicadas
pela necessidade de assegurar o equilbrio financeiro entre as partes;
iv.
No aceitvel que se diga que ocorreu "a construo de dois novos edifcios com
caratersticas fsicas e funcionais especificamente concebidas para os servios da
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Tribunal de Contas
autarquia", o que deixa subentendido que os edifcios em causa seriam insuscetveis
de utilizao para outras finalidades, pblicas ou mesmo privadas. No assim,
podendo o locador, caso o locatrio no exera a opo de compra, vir a ced-los a
troco de uma retribuio, para outras finalidades, dadas as caractersticas dos
espaos;
v.
Para considerar juridicamente correta a assero do Relato nesta parte, tem de ficar
demonstrado que a prestao da ASSIMEC, S.A. consistiu na execuo material de
obras por conta do Municpio, recebendo como contraprestao o pagamento de um
preo correspondente aos valores incorporados (incluindo, vg., custos de
administrao, encargos financeiros, lucros e outros que no o valor dos trabalhos e
dos materiais);
vi.
Donde fica uma questo essencial por responder no douto Relato de Auditoria: como
compatibilizar a qualificao de empreitada de obra pblica com a possibilidade de, a
final, o bem no ingressar no patrimnio municipal?
vii.
Quanto
ao
"reconhecimento,
mensurao,
apresentao
divulgao
dos
ativos e dos passivos financeiros associados aos denominados contratos de

arrendamento com opo de compra, no pode o Municpio concordar com tal
recomendao, uma vez que se est perante dois contratos de arrendamento com
opo de compra, pelo que o Municpio apenas exerce mera deteno sobre os bens.
No seria, pois, possvel registar os ativos e os passivos financeiros associados aos
dois edifcios, to s pelo facto de os mesmos no serem propriedade do Municpio,
mas sim de entidades privadas e registados enquanto tal.
566. Os dois primeiros argumentos, relativos autonomia contratual e necessidade de
centralizar os servios, j tinham sido apresentados no decurso da auditoria e sobejamente
analisados e enquadrados em sede de relato de auditoria, pelo que se mantm as observaes
e concluses a extradas.
567. O terceiro argumento, relativo qualificao jurdica dos contratos, leva-nos a reafirmar que,
ao contrrio do que alegam os responsveis, no consubstanciam, em todos os seus
elementos essenciais, tpicos contratos de arrendamento com opo de compra, tal como foi
demonstrado no relato de auditoria, designadamente as clusulas que os responsveis agora
afirmam constituir especificidades do negcio explicadas pela necessidade de assegurar o
equilbrio financeiro entre as partes, sem apresentar fundamentao jurdico-legal para tal
equilbrio financeiro que, pela nossa parte, no se vislumbra ou alcana.
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568. Com efeito, e tal como exaustivamente demonstrado, os contratos devem ser vistos e
analisados numa perspetiva integrada de um aglomerado de atos, protocolos, acordos e
contratos que conformaram os essentialia negotti que se traduziram numa estrutura
contratual complexa que permitiu autarquia obter de um particular a construo de dois
novos edifcios adequados prossecuo dos seus fins e que, em substncia, apresenta os
efeitos jurdico-econmicos de um contrato de empreitada de obra pblica e de um contrato
de financiamento389.
569. O quarto argumento, que diz no ser aceitvel que se diga que ocorreu "a construo de dois
novos edifcios com caratersticas fsicas e funcionais especificamente concebidas para os
servios da autarquia", o que deixa subentendido que os edifcios em causa seriam insuscetveis
de utilizao para outras finalidades, pblicas ou mesmo privadas, impe trazer colao o
que inequivocamente dito nas clusulas 9 e 7 dos contratos de arrendamento dos
edifcios dos servios operacionais e centrais, respetivamente: que a lgica sinalagmtica do
contrato assenta na condio essencial de que () atento o investimento na construo do
PRDIO bem como as caractersticas fsicas e funcionais do mesmo, especificamente concebidos
pela utilizao pretendida pelo MUNCPIO, com a prtica impossibilidade de utilizao por
qualquer outro arrendatrio, e as expectativas legtimas da ASSIMEC quanto durao do
arrendamento, para recuperao do investimento, o MUNICPIO desde j aceita, com carcter
definitivo, prescindir da faculdade de denncia unilateral do contrato () (negrito nosso).
570. A contradio aqui patente demonstra tratar-se de uma operao complexa, pois a
recuperao do investimento financeiro despendido no suscetvel de constituir a alegada
lgica sinalagmtica do contrato, na medida em que estranha ao regime e figura jurdica
do contrato de arrendamento.
571. O quinto argumento, que refere que para considerar juridicamente correta a assero do
Relato nesta parte, tem de ficar demonstrado que a prestao da ASSIMEC, S.A. consistiu na
execuo material de obras por conta do Municpio, recebendo como contraprestao o
pagamento de um preo correspondente aos valores incorporados (incluindo, vg., custos de
administrao, encargos financeiros, lucros e outros que no o valor dos trabalhos e dos
materiais), impe trazer tambm colao a clusula 8, n. 7, do contrato de
arrendamento do edifcio dos servios centrais, onde se pode ler que () o preo global ()
resultante do somatrio das rubricas parcelares seguintes: terreno, projetos de arquitetura e
de especialidades, auditorias do LNEC, construo do edifcio e obras de arranjos exteriores e
Pedro Pais de Vasconcelos distingue o fim do contrato que um elemento iminentemente subjetivo, da funo
do contrato que objetivo e representa a aptido que o contrato tem para produzir ou alcanar uma determinada
utilidade, in Contratos Atpicos, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, pgina 127.
389
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Tribunal de Contas
paisagsticos, fiscalizao da empreitada, coordenao de segurana, encargos notariais e
registrais, taxas municipais e demais encargos fiscais, encargos financeiros e, de forma geral,
todos os demais custos includos na realizao do edifcio de acordo com as peas escritas e
desenhadas constantes do presente contrato ().
572. E, ainda, a proposta econmico-financeira para a construo e arrendamento com direito a
opo de compra a favor da Cmara das instalaes destinadas aos Servios Operacionais,
apresentada pela empresa A. Silva & Silva, para o clculo do valor da renda e os pressupostos
essenciais do arredamento do futuro edifcio a construir, e que diz o seguinte: Para alm dos
custos de construo, a nossa proposta contempla os custos do terreno, coordenao,
fiscalizao, estudos e projetos, taxas, registos e sisa, encargos financeiros e de montagem da
operao, encargos gerais e lucro, de acordo com o mapa anexo.
573. Perante o acima exposto, no nos resta seno concluir que afinal ficou demonstrado que a
prestao da ASSIMEC, S.A. consistiu na execuo material de obras por conta do Municpio,
recebendo como contraprestao o pagamento de um preo correspondente aos valores
incorporados.
574. O sexto argumento, segundo o qual fica uma questo essencial por responder no douto Relato
de Auditoria: como compatibilizar a qualificao de empreitada de obra pblica com a
possibilidade de, a final, o bem no ingressar no patrimnio municipal?, impe relembrar que
a doutrina e a jurisprudncia (nacional e comunitria) defendem que indiferente se a
titularidade dos mesmos (ou ser) pblica ou privada, sendo apenas exigvel a existncia de
uma relao direta entre a Administrao e as obras que se pretendem realizar, de modo a
que os poderes pblicos adquiram um direito sobre os imveis construdos que lhes permita
obter a utilidade econmica dos mesmos.
575. Assim, recorde-se o que diz o douto Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 29 de
novembro de 1988: desde que as obras corram, total ou parcialmente, por conta da autarquia,
ou seja, em que esta intervenha como parte, na qualidade de dono da obra, assumindo os
poderes e deveres decorrentes da lei e do contrato e consistam e construir, reconstruir,
restaurar, reparar, conservar ou adaptar quaisquer imveis, independentemente da sua
titularidade, resultando a celebrao do contrato do exerccio de uma competncia legal da
autarquia, a realizao de interesses pblicos confiados por lei ao municpio, estaremos face a
um contrato de empreitada de obra pblica ().
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576. Em sentido equivalente, atente-se ao que diz o Acrdo do Tribunal de Justia, de 12 de junho
de 2001, Processo C-399/98 (Acrdo Scala 2001), o qual () decidiu que a realizao de
uma obra constitui uma empreitada de obra pblica, independentemente de estar ou no
previsto que a primeira entidade adjudicante (ou ser) proprietria da totalidade dessa obra.
O que releva, do ponto de vista das necessidades da entidade adjudicante, a funo tcnica ou
econmica do resultado dos trabalhos executados.
577. E, ainda, ao Acrdo Auroux, de 18 de janeiro de 2007, onde o Tribunal de Justia considerou
() ser irrelevante, num caso de construo de imveis por parte de uma administrao
municipal atribuda sem concurso pblico, o facto de estar ou no previso que a primeira
entidade adjudicante viesse a ser proprietria da totalidade ou de parte da obra.
578. So igualmente elucidativas as concluses do Advogado-Geral no processo C-451/08, de 17
de novembro de 2009: () Considero que exigir a existncia de uma relao direta entre a
administrao pblica e as obras ou trabalhos a realizar permite conciliar as necessidades,
tendencialmente opostas, de prevenir abusos e de evitar um alargamento incontrolado do
mbito de aplicao da diretiva (). Essa relao direta facilmente detetvel, antes de mais,
nas situaes em que a administrao pblica obtm diretamente a propriedade do bem a
realizar. Trata-se como evidente, do caso mais tpico (). A essa situao tpica se equiparam
tambm as situaes em que, embora no sendo adquiridos pela administrao pblica, os bens
a realizar constituem, ainda assim, um benefcio econmico direto para a prpria
administrao. Pode tratar-se, por exemplo, de casos em que os poderes pblicos adquirem um
direito sobre os bens construdos que, embora distinto do direito de propriedade, permite
todavia, pelo menos em certa medida, a fruio do bem.
579. Tambm Licnio Lopes Martins no poderia ser mais claro quando sublinha que () no
sequer necessrio que o contraente pblico seja titular de um direito real ou outro que lhe
permita realizar a obra, apenas se exige que os trabalhos sejam executados por conta de um
contraente pblico ()390.
580. O stimo e ltimo argumento, em que os responsveis dizem no concordar com a
recomendao de "reconhecimento, mensurao, apresentao e divulgao dos ativos e dos
passivos financeiros associados aos denominados contratos de arrendamento com opo de
compra, uma vez que no seria possvel registar os ativos e os passivos financeiros
associados aos dois edifcios, pelo facto de no serem propriedade do Municpio, mas sim de
entidades privadas e registados enquanto tal.
390
Licnio Lopes Martins, ob. Cit.,pg. 280.
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Tribunal de Contas
581. Tambm as alegaes apresentadas pelo atual ROC do Municpio do Seixal vo no sentido do
tratamento contabilstico das operaes como contratos de leasing operacional luz das
orientaes tcnicas do SATAPOCAL, o que se mostraria apropriado, se estivssemos na
presena de contratos de locao imobiliria. Porm, e tal como foi sobejamente
demonstrado391, os complexos negociais descritos reconduzem-se figura do contrato de
empreitada de obras pblicas e de financiamento e devero, como tal ser registados, de
acordo com o referencial contabilstico aplicvel, no caso, o POCAL, no que respeita aos
requisitos de reconhecimento, classificao, mensurao e divulgao.
582. Deste modo, deveria o MS ter procedido mensurao dos ativos e dos passivos em causa,
atendendo nomeadamente aos critrios de valorimetria estabelecidos no POCAL,
designadamente no ponto 4 Critrios de valorimetria, e atender, ainda, s melhores prticas
de relato financeiro subjacentes s normas internacionais de contabilidade pblica (IPSAS),
ao SNC392, s normas internacionais de contabilidade adotadas na Unio europeia, s normas
internacionais de contabilidade emitidas pelo International Accounting Standards Board e s
interpretaes adotadas ou emitidas por este ltimo conselho.
583. Tambm luz do referencial contabilstico do SNC-AP393, so reconhecidos como ativos fixos
tangveis os bens com substncia fsica detidos para uso na produo ou fornecimento de bens
ou servios, para aluguer a terceiros ou para fins administrativos e se espera que sejam usados
durante mais de um perodo de relato.
584. Estabelecendo, ainda, o mesmo referencial que a probabilidade de o bem gerar benefcios
econmicos futuros para a entidade, a possibilidade de mensurar o bem com fiabilidade, ao
seu custo ou ao justo valor, e a circunstncia de o bem satisfazer os requisitos de
materialidade estabelecidos para as DF, constituem pressupostos de reconhecimento
contabilstico.
585. certo que o SNC-AP assenta em normas de contabilidade pblica convergentes com as
IPSAS, tal como expressamente reconhecido no prembulo do diploma legal que o aprova e,
por consequncia, tambm os referidos critrios de reconhecimento de ativos e passivos se
mostram consistentes com o normativo internacional.394
391
Cfr. Ponto 3.3. do Relatrio.
392
393
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 192/2015, de 11 de setembro.
Cfr. IPSAS 1 Presentation of Financial Statements; IPSAS 15 Financial Instruments: Disclosure and Presentation e
IPSAS 17 Property, Plant and Equipment.
394
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586. A este propsito, refira-se, ainda, que h dois aspetos fundamentais a considerar no mbito
do novo normativo contabilstico SNC-AP, em matria de reconhecimento contabilstico das
operaes, quais sejam:
Em primeiro lugar, deve ser evidenciado o reconhecimento do ativo, uma vez que a
entidade dispe de um recurso sobre o qual exerce controlo, implicando a capacidade
para o utilizar na prossecuo dos seus objetivos, bem como a capacidade de
determinar a natureza e a forma de utilizao que outras entidades fazem dos
benefcios originados por este recurso (Elementos da Demonstraes Financeiras
Ponto 1);
Em segundo lugar, a obrigao de reconhecer o passivo, atendendo definio
descrita em Elementos das Demonstraes Financeiras Ponto 2 do SNC-AP, Um
passivo uma obrigao presente originada num evento passado que gera uma sada de
recursos. () Os passivos podem, tambm, ter origem em outras obrigaes vinculativas.
() Uma obrigao vinculativa assume os seguintes atributos:
a)
A entidade pblica deu sinais claros de aceitar certas responsabilidades, seja

mediante a criao de padres de conduta no passado, polticas internas
devidamente divulgadas ou pronunciamentos especficos nesse sentido;
b)
Em resultado dos comportamentos referidos em (a), a entidade pblica criou

expetativas vlidas em terceiros que cumprir os compromissos assumidos; e
c)
A entidade pblica tem reduzida ou nenhuma alternativa realista de evitar a

liquidao da obrigao decorrente dos compromissos assumidos.
587. Em face do exposto caberia aos responsveis terem reconhecido nas DF do Municpio os
ativos em causa bem como os passivos contratualmente assumidos, correspondentes s
obrigaes de, na vigncia do contrato, realizar os pagamentos contratualmente
estabelecidos.
588. Aqui chegados e feita a anlise das alegaes apresentadas pelos responsveis em sede de
contraditrio, relativos presente matria, tempo de concluir, tal como acima demonstrado,
que os argumentos esgrimidos no so suscetveis de alterar a anlise factual e jurdica feita
no relato e, por consequncia, o respetivo juzo de auditoria, concluses e recomendaes.
589. Porquanto se conclui que atento o esquema negocial delineado pelas partes, no estamos
perante relaes contratuais cujos efeitos se esgotam ou reconduzem figura do contrato de
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Tribunal de Contas
arrendamento mas, antes, perante um conglomerado contratual que associa um contrato
de empreitada de obra pblica e um contrato de financiamento da operao.
590. Concluindo-se, ainda, que ao longo dos anos em que se desenvolveu o complexo negocial
conducente celebrao dos dois contratos de arrendamento com opo de compra, as
condutas dos responsveis traduziram-se numa sistemtica indiferena pela observncia
dos deveres de diligncia e de adequao ao direito dos contratos pblicos em matria
de concorrncia e, ainda, do dever de demonstrar que a soluo adotada pelo Municpio
era conforme s normas legais aplicveis e a que melhor se adequava aos fins visados
segundo critrios de economia e de eficincia enquanto requisitos jurdico-legais da
assuno e autorizao da despesa pblica395.
591. Complexos contratuais que se traduziram, assim, na assuno de encargos financeiros
adicionais para o Municpio do Seixal, dos quais resultou e poder, ainda, vir a resultar, dano
para o errio pblico municipal.
592. Termos em que se mantm as observaes, as concluses e respetivo juzo de auditoria,
formuladas.
de no terem sido objeto de recomendaes anteriores, at realizao do contraditrio,
revelam um grau de culpa grave e continuado, no compaginvel com a relevao da
respetiva responsabilidade financeira sancionatria, com fundamento no artigo 65, n. 9, da
Lei n. 98/97, de 26 de agosto, republicada pela Lei n. 20/2015, de 9 de maro.
594. E revelam uma sistemtica indiferena ao longo dos anos observncia dos deveres de
diligncia, de adequao a uma maior exigente normao do direito europeu dos contratos
Ainda a propsito da avaliao comparativa e da anlise de viabilidade de projetos, veja-se tambm o Relatrio
Anlise Custo-Benefcio Metodologia para apoio deciso em intervenes de Arquitetura, Engenharia e Construo do
LNEC - Laboratrio Nacional de Engenharia Civil (Relatrio n. 288/2015 DED/NEG), da autoria de Maria Joo Falco
Silva e Ana Filipa Salvado. A () Para um determinado projeto necessrio verificar se a opo escolhida corresponde
melhor de entre as alternativas possveis e que foram devidamente ponderadas outras opes. Para verificar que um
projeto corresponde sem qualquer dvida melhor opo, necessrio dar resposta s seguintes questes: O projeto
proposto contm uma demonstrao suficientemente fundamentada da sua viabilidade? O autor/requerente apresentou
provas de terem sido devidamente ponderadas outras alternativas possveis? ()
395
A Anlise Econmica uma etapa essencial numa metodologia baseada em ACB e permite estudar a adequabilidade de
um projeto em termos dos valores econmicos dos custos e dos benefcios. () Esta anlise permite passar da perspetiva
do investidor privado para o do operador pblico, relativamente ao projeto em causa, ao considerar o interesse de todas
as partes interessadas da sociedade e no apenas o do investidor privado ou dos proprietrios dos edifcios a reabilitar.
No final da Anlise Econmica, dever ser possvel identificar a soluo que corresponde melhor utilizao dos recursos,
em termos de otimizao da relao custo-benefcio expressa em termos econmicos, ou seja, a que conduzir aos maiores
benefcios e a menores custos ().
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pblicos em matria de concorrncia, e de demonstrar que as solues adotadas pelo

Municpio eram no s conformes s normas legais aplicveis e que as despesas emergentes
eram tambm conformes aos princpios da economia.
ativos pblicos, uma vez que os encargos financeiros assumidos pelo MS por fora da
celebrao dos contratos, causaram e podero, ainda, vir a causar, dano para o errio pblico
municipal.
ao Tribunal que face ao artigo 65, n. 9, da Lei n 98/97, de 26 de agosto, a responsabilidade
Juzo de Auditoria
600. O Tribunal conclui que os responsveis pela aprovao do complexo negocial que culminou
na celebrao dos contratos de arrendamento com opo de compra dos edifcios dos
servios operacionais e centrais do MS:
No observaram os princpios e regras que presidem formao dos contratos

pblicos, constantes do direito europeu e do ordenamento jurdico portugus,
designadamente, os princpios da concorrncia, da imparcialidade, da igualdade,
da transparncia e da publicidade, previstos no artigo 2 da Diretiva 2004/18/CE, de
31 de maro, no artigo 266, n. 2 da CRP, nos artigos 3 a 6 do CPA vigente data
(Decreto-Lei n. 442/91, de 15.11, com a redao dada pelo Decreto-Lei n. 6/96, de
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Tribunal de Contas
31.01), nos artigos 4, n. 1, alnea a), 7 a 15 do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de junho,
nos artigos 1, 2, 47, 48 e 52 do RJEOP e nos artigos 16 a 19 e 343 do CCP);
No observaram os princpios reguladores do crdito municipal, designadamente, os

princpios da estabilidade oramental, da solidariedade recproca e da equidade
intergeracional396, previstos nos artigos 23 e 24 da Lei n. 42/98, de 6 de agosto,
nos artigos 4, n. 3, alneas a) e c) e 35 a 39 da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro e nos
artigos 4 a 12 da LEO;
No observaram os requisitos legais de assuno e realizao da despesa pblica

municipal, nos termos das disposies conjugadas dos artigos 1, 2. e 3. e do ponto
2.3, n. 2, e 2.3.4.2, alnea d), todos do POCAL, e ainda do artigo 42, n. 6 da LEO,
aplicvel ex vi do artigo 4, n 1 da Lei n. 2/2007, mais especificamente o princpio da
economia ou da racionalidade econmica.
Com efeito, estamos perante a violao do princpio da economia ou da
racionalidade econmica na forma continuada, na medida em que ocorreu:
Na fase inicial dos complexos negociais, quando os responsveis do MS
deliberaram contratar sem a prvia realizao de estudos de avaliao
econmica ou qualquer apreciao ex ante do impacto oramental dos
compromissos financeiros subjacentes aos dois contratos (violao por omisso);
No decurso dos complexos negociais, especialmente quando os responsveis do MS
celebraram o contrato-promessa de arrendamento com opo de compra
antes do incio das empreitadas e se vincularam ao arrendamento atravs de
clusulas exorbitantes manifestamente lesivas do interesse pblico (violao por
ao);
Na fase final dos complexos negociais, quando os responsveis do MS no
exerceram a opo de compra e aceitaram que os dois edifcios fossem vendidos
ao Fundo Aberto de Investimento Imobilirio (edifcio dos servios operacionais)
pelo valor de M 19,8, e PROSSIMEC (edifcio dos servios centrais) pelo valor
de M 29,7, no valor global de M 49,5 e adiaram sine die o eventual exerccio de
opo de compra (violao por omisso).
Um aspeto atinente ao endividamento das entidades pblicas relaciona-se com a imperatividade do princpio da
equidade intergeracional, principalmente na sua dimenso negativa: as decises jurdico-financeiras presentes no
devem onerar excessivamente as geraes futuras, tirando-lhes liberdade decisria no momento destas levarem prtica
as suas prprias escolhas no mbito da prossecuo do interesse pblico.
396
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601. Com efeito, os responsveis do MS violaram, por omisso, o princpio da economia, pois
os valores j executados, isto , o valor global das rendas pagas at 2015 (M 22,5, no edifcio
dos servios operacionais e M 17,9, no edifcio dos servios centrais) acrescido dos valores
estimados de compra dos edifcios nos prximos momentos pr-definidos contratualmente
(M 23 e M 42), perfazem um valor global nominal de M 105, relativamente ao valor
inicial de M 49,5, representando um encargo adicional de M 55,5397. O MS libertar-se-ia
de uma taxa nominal de juros da ordem dos 10%, num contexto em que a inflao estimada
seja inferior a 2%, o que era, e , um custo muito elevado.
602. Cabe, no entanto, relembrar que o PSF em curso no MS apenas prev o recurso a receitas de
passivos financeiros em 2018/2019, no valor de M 16,5 (dos quais M 4 para emprstimo
de curto prazo) que, para alm de no identificar o fim a que se destina, manifestamente
insuficiente para a compra dos dois edifcios, pelo que a data provvel do exerccio de opo
de compra tender a ser adiada, uma vez que o PSF entrou em vigor em 2014 pelo prazo de
12 anos e, por consequncia, o encargo adicional acima referido tender tambm a aumentar.
603. A violao do princpio da economia, por omisso do exerccio do direito de opo de compra
na fase final dos complexos contratuais e, ainda, da concorrncia, da imparcialidade, da
igualdade, da transparncia e da publicidade, da estabilidade oramental, da solidariedade
recproca e da equidade intergeracional, sob a forma continuada, suscetvel de configurar
eventual responsabilidade financeira sancionatria, prevista na alnea b) do n. 1 do artigo
65 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 48/2006, de
29 de agosto (LOPTC), passvel de multa, nos termos do n. 2 do mesmo artigo, que tem como
limite mnimo o montante correspondente a 25 UC ( 2.550,00) e como limite mximo o
correspondente a 180 UC ( 18.360,00).
604. O procedimento por responsabilidade financeira sancionatria relativo ao complexo negocial
do edifcio dos servios operacionais encontra-se extinto por fora e nos termos do disposto
no artigo 69, n. 2, alnea a) e no artigo 70 da LOPTC.
605. No obstante, o Tribunal emite um juzo de censura aos responsveis da CMS que
aprovaram o complexo negocial que culminou na celebrao do contrato de arrendamento
com opo de compra do edifcio dos servios operacionais, mais especificamente, Alfredo
Jos Monteiro da Costa, Joaquim Cesrio Cardador dos Santos, Corlia Maria M. de Almeida
Sargao Loureiro, Adelino da Silva Tavares, Antnio Jos Cardoso da Silva, Jorge Carvalho da
Recorde-se, ainda, que caso venha a verificar-se no final dos contratos de arrendamento, poder representar um
encargo global estimado de M 172, e acarretar para o MS um encargo financeiro nominal estimado de M 122,5.
397
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Tribunal de Contas
Silva, ngelo Marcelino Gaspar, Ricardo Manuel Tojal Santos Ribeiro, Diamantino dos Ramos
Afonso, Carlos Fernando Martins de Brito Mateus, Paula Alexandra Sobral Guerreiro Santos
Barbosa, Samuel Pedro da Silva Cruz, Jos Manuel Azevedo Assis; Antnio Fernando Menezes
Rodrigues.
606. O mesmo j no se pode dizer do procedimento por responsabilidade financeira
sancionatria relativo ao complexo negocial do edifcio dos servios centrais, em virtude de
estarmos perante a eventual prtica de infrao financeira, sob a forma continuada (artigo
30, n. 4 do Cdigo Penal)398, que atingiu o seu eplogo em 2010, com a omisso do exerccio
do direito de opo de compra, pelo que os respetivos factos so suscetveis de fazer incorrer
os seus autores na infrao financeira sancionatria prevista na alnea b) do n. 1 do artigo
65 da LOPTC (assuno de despesa pblica ilegal).
607. Nos termos do n. 1 do artigo 61 e do n. 3 do artigo 67 da LOPTC, a responsabilidade recai
sobre os responsveis do MS que aprovaram o complexo negocial relativo ao edifcio dos
servios centrais que culminou na omisso do exerccio do direito de opo de compra, ou
seja, que votaram a favor ou se abstiveram., mais especificamente:
O PCMS, Alfredo Monteiro da Costa e os Vereadores, Joaquim Cardador dos Santos,
Corlia Maria de Almeida Sargao Loureiro, Jorge Carvalho da Silva, Carlos Martins de
Brito Mateus, Paula Alexandra Guerreiro Santos Barbosa, Samuel Pedro da Silva Cruz,
Jos Manuel Azevedo Assis, Antnio Fernando Menezes Rodrigues;
Os membros da AMS, Joaquim Estevo Miguel Judas, Adelino da Silva Tavares,
Amrico Augusto de Oliveira da Costa, Antnio Afonso Rodrigues, Antnio Manuel
Oliveira dos Santos, Carlos Alberto de Sousa Pereira, Carlos Humberto Gomes Pereira,
Eduardo Manuel Brito Rosa, Eduardo Travassos Pereira, Fernando Campos Guerra,
Fernando de Oliveira Gomes, Joo Jos de Matos Bicho Sampainho, Joo Pedro Filipe
Batista Ribeiro Lopes, Joaquim Antnio de Jesus Porfrio, Joaquim Fernando das
Neves Vieira, Jos Antnio Monteiro Viegas, Jos da Fonseca Gil, Maria Luclia
Conchinha Macedo Pita, Maria Odete dos Santos Pires Gonalves, Maria Teresa Pires
Nunes, Marta Isabel Hisse Moreira dos Reis, Nuno Vasco Alexandre Tavares, Paula dos
Anjos Pardal Bravo, Paulo Alexandre da Conceio Silva, Raul Lus Rodrigues
Machado, Rosa Maria Vaz de Almeida, Victor Paulo Gomes da Silva e Vtor Manuel
Lopes Gonalves.
Enquadram-se na categoria de ilcitos com efeitos duradouros. Vd., neste sentido, Acrdos da Relao de
Coimbra, de 19 de janeiro de 2011 e 4 de junho de 2008, e Eduardo Correia, Direito Criminal, Vol. I, Almedina, 1971,
pg. 310.
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608. De harmonia com o disposto n. 4 do artigo 61 e no n. 3 do artigo 67 da LOPTC, a

responsabilidade recai, ainda, sobre os funcionrios e agentes que nas suas informaes no
esclaream os assuntos da sua competncia de harmonia com a lei, pelo que, no caso
presente, recai sobre a responsvel pelo Gabinete de Assessoria Jurdica da CMS, Ana Paula
Pinho Silva, pelas informaes prestadas Assembleia Municipal no mbito da discusso da
proposta aprovada na sesso de 18 de dezembro de 2006.
Recomendaes
Por imperativo do princpio da prossecuo do interesse pblico e respeito pelo princpio

da equidade intergeracional, devero ser desenvolvidos procedimentos adequados
minimizao dos efeitos econmicos e financeiros perversos emergentes dos
denominados contratos de arrendamento com opo de compra dos dois edifcios;
Devero ser adotados procedimentos de contabilizao que, futuramente, nos termos do

SNC-AP, assegurem o adequado reconhecimento, mensurao, apresentao e divulgao
dos ativos e dos passivos financeiros associados aos denominados contratos de
arrendamento com opo de compra dos dois edifcios, de modo a tornar o relato
financeiro conforme s normas contabilsticas aplicveis, melhorar a sua fiabilidade,
compreensibilidade e garantir a respetiva neutralidade.
3.4. EQUILBRIO E ESTABILIDADE ORAMENTAL

Breve enquadramento dos resultados econmico-financeiros do MS
609. Como ponto prvio anlise do equilbrio e estabilidade oramental do MS no quinqunio
2010-2014, importa apresentar uma breve resenha evolutiva da situao econmicofinanceira do MS e dos seus resultados, desde a introduo do POCAL (2002) at ao ltimo
exerccio objeto de auditoria (2014), tendo em vista contextualizar as principais concluses a
extradas 399.
O comportamento histrico da sobrestimao de receitas
610. Em primeiro lugar, e no que concerne sobrestimao de receitas no ano e desvio entre
oramentado e pago, procurou-se verificar se existiam relaes empricas entre as variveis,
Para este efeito, foram utilizados os dados fornecidos pela autarquia e os constantes do Sistema de Prestao
Eletrnica de Contas do TC.
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Tribunal de Contas
mais especificamente, testar se a sobrestimao de receitas no ano tem relao com a
cabimentao do ano e se a sobrestimao de receitas varivel explicativa para a dvida
imediata para o oramento seguinte.
611. Assim, e de acordo com as modelizaes estudadas400, concluiu-se que essas relaes entre
variveis existem (Vd. ANEXO XV), na medida em que:
a) A despesa cabimentada apresenta uma forte relao com a sobrestimao de receita;
b) A dvida imediata para oramento seguinte401 explicada em parte pela sobrestimao
da receita;
c) A dvida imediata para oramento seguinte explicada, em parte, pela varivel da
despesa total cabimentada.
612. Com efeito, a sobrestimao de receitas permite que os oramentos de despesa comportem
elevadas taxas de cabimento e compromisso para as quais no ser produzida receita no ciclo
de explorao para solver. Esta situao geradora de transio de despesa para o
oramento do ano seguinte.
613. inegvel que no perodo de auditoria, com exceo do ano de 2014, o MS tem oramentos
de receita sobrestimados e, por consequncia, elevadssimos ritmos de cabimento e
compromisso de verbas, que a dotao da despesa assim alcanada permite suportar. Apesar
do ritmo do valor faturado ser mais moderado, os compromissos assumidos conduziram
criao de despesa a transitar para o exerccio seguinte.
614. Como j referido, no ano de 2014, o MS procedeu adequao do seu oramento de
receita, conseguindo uma taxa final de execuo da receita de 92% e da despesa de 89%.
400
Procedeu-se construo de modelos economtricos, baseados nas sries temporais de cada varivel observada.
Foram utilizadas as observaes da receita e despesa e suas respetivas componentes a preos correntes, de 2002 a 2014,
constantes das demonstraes financeiras do MS. As variveis utilizadas no processo de modelizao foram a Receita
Sobrestimada (diferena algbrica simples entre a totalidade das receitas oradas e a totalidade das receitas cobradas), a
Despesa Cabimentada (valor cabimentado total no ano das despesas correntes e de capital) e a Dvida Imediata para
Oramento seguinte (diferena algbrica entre o total de despesas correntes e de capital realizadas e o total de despesas
correntes e de capital pagas).
401
Por Dvida Imediata para Oramento seguinte entende-se a diferena algbrica entre o total de despesas correntes e
de capital realizadas e o total de despesas correntes e de capital pagas.
Por despesas correntes e de capital realizadas entende-se os montantes faturados, ou seja, com fatura ou documento
equivalente emitido e que de acordo com o artigo 36 do Cdigo do IVA, devero ser contabilizadas e validadas pelos
adquirentes de bens ou servios, para que aquando do seu pagamento, cumpram o seu ciclo fiscal. A fase do compromisso
no foi considerada na construo desta varivel pois, nessa fase, apesar de existir vinculao de verba a pagar a terceiro,
no h ainda lugar emisso de fatura ou documento equivalente para pagamento.
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Previso/Execuo Oramental (2010-2014)

615. Nesta senda, constatou-se que na elaborao dos oramentos para os exerccios de 2010 a
2013, o MS sobrestimou a previso da receita, ignorando o comportamento histrico da sua
efetiva arrecadao, o que indicia que a sua elaborao se regeu pelas inscries das despesas
e no pelas previses das receitas, o que foi corrigido na elaborao do oramento para 2014,
seno vejamos:
Quadro 38 Evoluo da sobre oramentao 2010-2013
Unidade: Euros
Designao
2010
2011
2012
2013
2014 (*)
(1)
Receita Prevista
131 362 610
119 990 000
116 692 650
136 633 666
84 957 146
(2)
Receita Cobrada
81 606 207
74 579 942
79 381 572
80 835 117
78 693 768
(3)=(1)-(2)
Sobreavaliao efetiva da Receita
49 756 403
45 410 058
37 311 078
55 798 549
6 263 378
(4)
Valor total da Dotao da Despesa
131 362 610
119 990 000
116 692 650
136 633 666
84 957 146
(5)
Valor total cabimentado
117 823 135
112 187 966
97 056 466
117 512 614
77 922 643
(6)
Valor total compromissado
114 775 159
105 094 616
84 486 305
104 542 531
76 766 611
(7)
Valor total faturado
103 059 245
94 454 786
84 337 138
101 169 022
75 617 603
(8)
Valor pago
80 041 502
74 579 870
79 191 317
79 998 309
74 502 789
(9)=(5)-(8)
Desvio entre cabimentado e pago
37 781 634
37 608 097
17 865 149
37 514 305
3 419 854
(10)=(6)-(8) Desvio entre compromisado e pago 34 733 657
30 514 747
5 294 987
24 544 222
2 263 822
(11)=(7)-(8) Desvio do Realizado (**)
23 017 743
19 874 917
5 145 820
21 170 713
1 114 814
(12)=(4)-(8) Desvio de Execuo (***)
51 321 108
45 410 130
37 501 333
56 635 358
10 454 357
23 017 743
19 874 917
5 145 820
21 170 713
1 114 814
(13)=(11)
Dvida imediata p/ Oramento

seguinte
Notas:
(*) No ano de 2014 foi expurgado o montante contratado do emprstimo para saneamento financeiro quer na receita quer na despesa
(**) Diferena entre o Valor Total Faturado - Valor Pago
(***) Valor total da Dotao da Despesa - Valor Pago
Fonte: Demonstraes Financeiras do MS
616. A anlise dos valores absolutos constantes do quadro anterior, permite-nos concluir que a
transio de montantes cabimentados, realizados e no pagos no ano, assume um peso
significativo nos oramentos dos anos seguintes. A manuteno ao longo do tempo de
oramentos com receitas demasiado otimistas inexequvel por permitir, em simultneo,
elevadas percentagens de cabimentao / compromisso / realizao de despesa, que no so
pagas.
617. A dvida imediata para o oramento seguinte402 apresenta um comportamento decrescente
entre 2010 e 2012, que interrompido em 2013 por fora da acomodao, indevida, no
oramento, dos emprstimos para saneamento financeiro. O ano de 2014 apresenta-se como
um ano de viragem na gesto oramental, tendo o MS reduzido a dvida imediata a transitar
para o oramento seguinte para 1.114.814,00.
402
Diferena entre o valor total faturado e o valor pago.
Pgina 254 de 288
Tribunal de Contas
618. No grfico seguinte apresenta-se a evoluo das taxas de execuo da receita no quinqunio
examinado pela auditoria.
Grfico 6 Evoluo da execuo oramental da receita (excluindo PSF em2014)
Nota: No topo superior do grfico so apresentadas as taxas de execuo para cada ano.
Fonte: Mapa do controlo oramental da receita (2010-2014)
619. Da anlise do mesmo, conclui-se que nos exerccios de 2010-2013 a execuo oramental
mdia foi de 62,9%. No exerccio de 2014 e expurgando o valor oramentado e arrecadado
dos emprstimos para saneamento financeiro, a taxa de execuo foi de 92,6%, o que
demonstra que neste ano o MS teve uma maior prudncia na adequao do seu oramento da
receita s cobranas efetivas.
620. O nvel de execuo da receita, no exerccio de 2014, supera a taxa de 85% que o artigo 56,
n. 3, do RFAL considera como limite mnimo desejvel de execuo oramental.
621. A reduzida taxa de execuo oramental, nos exerccios de 2010-2013, mais acentuada nas
receitas de capital, cuja mdia foi de 24,5%. Porm, o exerccio de 2014 (e expurgando o valor
oramentado e arrecadado dos emprstimos para saneamento financeiro) apresenta uma
melhoria substancial, com uma taxa de execuo de 66,6%, fruto da acentuada descida da
previso oramental, o que evidencia um esforo do MS na apresentao e aprovao de um
oramento equilibrado.
Pgina 255 de 288
Grfico 7 Evoluo da execuo oramental da receita de capital (excluindo PSF em 2014)
Nota: No topo superior do grfico so apresentadas as taxas de execuo para cada ano.
622. Saliente-se que a baixa taxa de execuo oramental das receitas de capital apresentada no
exerccio de 2013 (5,2%), ficou a dever-se, essencialmente, ao facto de o MS ter oramentado
nos passivos financeiros, o montante de M 40, relativo aos emprstimos para saneamento
financeiro, aprovados em reunio da Cmara Municipal de 17 de maio de 2013 e em sesso
extraordinria da Assembleia Municipal de 25 de maio seguinte, cuja arrecadao s veio a
ocorrer em 2014, aps obteno do visto do TdC (18 de maro de 2014).
623. Com efeito, o MS procedeu inscrio no oramento da receita do valor de M 40, relativo
aos emprstimos para saneamento financeiro, em junho de 2013, atravs de alterao
oramental proposta pelo anterior PCM, Alfredo Monteiro da Costa, aprovada em reunio
extraordinria da CMS, de 20 de junho do mesmo ano403, isto , antes da contratao dos sete
emprstimos, que apenas veio a ocorrer nas seguintes datas:
Quadro 39 Emprstimos para saneamento financeiro
N.
Emprstimos para Saneamento Financeiro

Data
04 de julho de 2013
18 de setembro de 2013
26 de dezembro de 2013
27 de dezembro de 2013
624. A inscrio no oramento de valores relativos a emprstimos antes da respetiva contratao,

consubstancia uma violao da norma contida na alnea d) do ponto 3.3. do POCAL, que
expressamente determina que as importncias relativas aos emprstimos s podem ser
403
Deliberao da CMS n. 132/2013 CMS Grandes Opes do Plano e Oramento de 2013 1. Alterao.
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Tribunal de Contas
consideradas no oramento depois da sua contratao, independentemente da eficcia do
respetivo contrato.
625. A proibio contida na norma da alnea d) do ponto 3.3. do POCAL, pretendeu, precisamente,
impedir a situao que veio a verificar-se no MS, no exerccio de 2013, ou seja, que a previso
e manuteno no oramento, de receitas de emprstimos que, por vicissitudes diversas, no
vm a ser contratados nesse ano, sejam utilizados para permitir ritmos mais elevados de
cabimento sem a correspondente e efetiva arrecadao da receita.
626. A falta de sinceridade na previso das receitas de capital bem patente, ao longo do
quinqunio, na rubrica Venda de bens de investimento, que teve uma taxa mdia de execuo
de 4,6%:
Quadro 40 Execuo das receitas de Venda de bens de investimento (2010-2014)
Un: Euro
2014
%
%
%
%
%
Oramentada Cobrada
Oramentada Cobrada
Oramentada Cobrada
Oramentada Cobrada
Oramentada Cobrada
Execuo
Execuo
Execuo
Execuo
Execuo
2010
Designao
2011
2012
2013
Venda de Bens de
Investimento
21.669.166 110.790
1%
8.272.376 987.850
12%
4.100.000
3.000
0%
1.780.000
0%
962.196 109.133
11%
Venda de Terrenos
15.900.000
0%
5.282.376 987.850
19%
2.600.000
0%
1.500.000
0%
960.336 109.133
11%
2%
2.990.000
0%
1.500.000
3.000
0%
280.000
0%
Outros Bens de
Investimento
5.769.166 110.790
0%
627. Solicitados esclarecimentos quanto metodologia e critrios subjacentes previso das

rubricas de venda de bens de investimento, o PCMS, Joaquim dos Santos, veio informar que a
metodologia utilizada para a elaborao do oramento da receita, consistiu na disponibilizao
de uma ficha a todas as unidades orgnicas responsveis pela arrecadao de receita por forma
serem inscritos os montantes previsveis a arrecadar, de forma sustentada e que os mtodos
utilizados na previso de receitas foram dois: a mdia da receita arrecadada nos 24 meses
prvios elaborao do oramento e a avaliao direta pelos servios. O oramento para o
quadrinio 2010-2013 teve por base os valores que se apresentam no quadro seguinte.
Quadro 41 Previso das receitas de Venda de Bens de investimento (2010-2013)
Un: Euro
Descrio
Mdia 24 meses
Ajustamentos
Oramento Inicial
2010
985.053
Venda de bens de Investimento

2011
2012
960.120
550.320
2013
493.925
20.684.113
7.312.256
3.549.680
8.786.075
21.669.166
8.272.376
4.100.000
9.280.000
Fonte: Resposta ao Ponto 10 da Requisio n. 4
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628. De acordo com as informaes prestadas pelo PCMS, os ajustamentos efetuados e constantes
no quadro anterior encontram-se relacionados com as expetativas do MS na realizao de
vendas de bens imveis.
629. A fim de determinar a relao entre a receita liquidada (direito a receber) e a despesa
realizada (compromissos assumidos) nos respetivos exerccios, foram analisados os reais
fluxos econmicos no quinqunio, cujos dados se sintetizam no quadro seguinte.
Quadro 42 Despesa realizada sem cobertura de receita disponvel (2010-2014)
NATUREZA DA DVIDA
1. Receita liquidada no exerccio
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
Un.: Euro
31.12.2014
95.104.639
110.035.372
66.126.146
93.106.415
(a)
93.305.054
2. Despesa comprometida no exerccio
114.775.159
105.094.616
84.486.305
104.542.531
(a)
76.456.544
3. Despesa sem cobertura (=1-2)
-19.670.520
4.940.756
-18.360.159
-11.436.116
16.848.510
Fonte: Mapa do controlo oramental da receita e da despesa (2010-2014)

(a) Expurgados os valores relativos aos emprstimos contrados no mbito do Plano de Saneamento Financeiro (PSF)
630. A leitura do quadro que antecede diz-nos que nos exerccios de 2010, 2012 e 2013, o MS
assumiu despesa para alm da sua capacidade financeira, pois a despesa comprometida
registou valores superiores receita liquidada.
631. Contudo, no exerccio de 2014, registou-se uma evoluo positiva (expurgado quer na receita
liquidada quer na despesa comprometida, o efeito dos emprstimos contrados para
saneamento financeiro), o que evidencia um esforo do MS na apresentao e aprovao de
um oramento equilibrado e, por consequncia, na reduo dos nveis de endividamento.
632. Assim, conclui-se que a deficiente previso oramental ao longo do quadrinio, j
demonstrada neste ponto do relatrio, levou o Municpio a incorrer em dfice, pois os reais
fluxos econmicos demonstram uma continuada ausncia de sinceridade oramental no
clculo da dotao previsional de receita, criando a iluso de suficincia e estimulando a
assuno de compromissos que aumentam as responsabilidades da autarquia sem a
correspondente entrada de verbas oramentais.
Vinculao Oramental (2010-2014)
633. A relao entre o valor das verbas oramentais disponveis e o valor das despesas
obrigatrias permite-nos obter o grau de vinculao oramental404, ou seja, o montante das
Os oramentos das entidades pblicas esto sujeitos a vinculaes ou compromissos financeiros sobre os quais no
possuem, no momento da elaborao do oramento, ampla liberdade de deciso. Vd. Joo Ricardo Catarino, em Finanas
Pblicas e Direito Financeiro, Almedina, 2012, p. 308.
404
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Tribunal de Contas
disponibilidades oramentais necessrias para fazer face aos compromissos assumidos
exigveis no curto prazo.
634. Assim, no quinqunio 2010-2014, o grau de vinculao dos oramentos foi o seguinte:
Quadro 43 Vinculao oramental (2010-2014)
Un: Euro
DESCRIO
31.12.2010
1.
Despesas com pessoal
2.
Servio da dvida
3.
Outras dvidas a terceiros de CP transitadas do ano

anterior(a)
4.
Compromissos assumidos e no faturados no final do

ano anterior (b)
5.
Total da Despesa Vinculada (1+2+3+4)
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
31.12.2014
35.467.413
35.604.507
30.395.964
32.664.712
32.811.186
4.192.041
2.762.238
7.400.128
6.005.587
6.125.268
57.845.970
57.595.479
65.906.858
65.240.135
61.441.295
11.640.146
11.715.914
10.639.830
149.167
3.373.509
109.145.570
107.678.138
114.342.780
104.059.601
103.751.258
80.172.241
74.718.524
79.384.809
81.038.092
112.030.715
-34.957.971
-23.021.509
8.279.457
6.
Disponibilidades
7.
Diferena (6-5)
-28.973.329
-32.959.614
8.
% de receita vinculada (5/6)
136,1%
144,1%
144,0%
128,4%
92,6%
9.
% de receita no vinculada (7/6)
-36,1%
-44,1%
-44,0%
-28,4%
7,4%
oramentais(c)
Fonte: Mapas de controlo oramental, mapas de fluxo de caixa e mapas de outras dvidas a terceiros
(a) Inclui passivos omissos relativos a ARD e ADSE
(a) Entende-se por montantes no realizados os valores compromissados que aguardam (a) Inclui passivos o registo de faturas ou
documentos equivalentes de acordo com o art. 36 do Cdigo do IVA, e que devero ser contabilizados e validados pelos
adquirentes de bens e servios, para que aquando do seu pagamento cumpram o seu ciclo fiscal.
(c) Saldos iniciais mais receita cobrada em cada um dos exerccios
635. A representao grfica da percentagem de receita vinculada a seguinte:

Grfico 8 Evoluo do grau de vinculao oramental (2010-2014)
Fonte: Mapas do controlo oramental, mapas de fluxos

de caixa e mapas de Outras dvidas a terceiros
636. A vinculao oramental a que os sucessivos oramentos do MS foram sujeitos e que se

observa no grfico anterior, conduziu criao de dfices oramentais no quadrinio
2010-2013, uma vez que as disponibilidades no foram suficientes para cobrir as despesas
certas e exigveis a que o MS estava sujeito, pelo que estaria impossibilitado de realizar nova
despesa.
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637. Em 2014 esta tendncia inverteu-se, apresentando o MS disponibilidades oramentais

suficientes para fazer face s despesas certas e exigveis e criando um superavit de 7,4%.
Saliente-se que foi em 2014 que o MS, pela contratao dos emprstimos para saneamento
financeiro, procedeu regularizao das dvidas a terceiros em atraso e em simultneo,
corrigiu o processo de previso dos oramentos, melhorando a performance financeira.
638. Face ao exposto nos pontos anteriores, conclui-se que ao longo dos exerccios de 2010 a
2013, o MS desenvolveu uma gesto oramental desequilibrada, caraterizada por:
Falta de sinceridade, transparncia e fiabilidade na previso das receitas;
Falta de racionalidade e prudncia na efetivao dos gastos;
Falta de monitorizao da execuo do oramento tendo em vista a adequao e

proporcionalidade entre a arrecadao da receita e a realizao da despesa;
Falta de cumprimento atempado dos compromissos assumidos, acumulando dvidas a

fornecedores originariamente de curto prazo.
639. De resto, foram as previses da receita excessivamente otimistas e ainda, a continuada

assuno de compromissos sem a necessria correspondncia dos necessrios fluxos de
tesouraria, que levou o MS a entrar em recorrentes situaes de insuficincia de tesouraria e,
por consequncia, a celebrar acordos de regularizao de dvida com os seus credores,
posteriormente cedidos a instituies financeiras, bem como um contrato de confirming e
contratos de factoring, obrigando o municpio a suportar elevados encargos financeiros
decorrentes de mora no pagamento de dvidas a terceiros (Vd. Ponto 3.1.4.do presente
relatrio).
As Demonstraes financeiras e os Indicadores Patrimoniais
640. Em termos gerais, a situao financeira do MS no quinqunio objeto de auditoria pode ser
observada no quadro seguinte, onde se sintetizam os rcios de liquidez, sustentabilidade a
mdio e longo prazos e endividamento da autarquia:
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Tribunal de Contas
Quadro 44 Rcios 2010-2014
Designao
Frmula de Clculo
2010
2012
2013
2014
Geral
Activo Circulante / Passivo Exigvel a

CP
3,35
2,87
2,02
1,36
1,37
Imediata
(Dep. Bancrios + Caixa + Tit. Neg) /

Passivo Exigvel a CP
0,07
0,02
0,02
0,04
0,17
Fundos Prprios / Passivo(1)
1,08
0,77
0,70
0,66
0,70
0,44
0,35
0,36
0,39
0,41
0,48
0,57
0,59
0,60
0,59
Dvida de Curto Prazo / Passivo
0,37
0,59
0,62
0,64
0,31
Dvida de MLPrazo / Passivo(1)
0,63
0,41
0,38
0,36
0,69
Liquidez
Solvabilidade
Sustentabilidade
MLP
Autonomia
Financeira
(2)
Fundos Prprios / Activo

(1)
Endividamento
Passivo
/ (Fundos Prprios +
(1)
Passivo
)
(1)
Endividamento
2011
Estrutura do
Endividamento
Fundo de Maneio
Ativo Circulante - Passivo Exigvel a

CP
Cobertura do
Servio da Dvida
Resultados Operacionais / Servio da

Dvida
M 58,7
M 109,9
3,75
4,56
M 66,3
M 22
1,62
2,09
M 10,9
0,38
Fonte: Demonstraes Financeiras Patrimoniais

Notas:
(1) Ao passivo foram retirados os acrscimops e diferimentos e as provises.
(2) Ao ativo foram retirados os valores relativos aos bens de domnio pblico por serem inalienveis, imprescritveis e impenhorveis.
641. A liquidez geral do municpio405 tendencialmente decrescente no quinqunio, obtendo em

2010 e 2011 os melhores resultados do perodo em anlise, certamente pelo facto de nestes
anos se encontrarem omissos das DF passivos nos montantes de 32.584.840 (2010) e
10.967.193 (2011).
642. A liquidez imediata mede a razoabilidade dos nveis de tesouraria no financiamento da
atividade corrente da autarquia e apresenta valores muito reduzidos no quinqunio. Contudo,
o efeito da contrao de emprstimos para saneamento financeiro produziu um efeito
significativo no rcio, obtendo-se em 2014 o valor de 0,17.
643. O rcio Fundos Prprios sobre o total do Passivo apura a solvabilidade do Municpio. Quanto
mais elevado o seu valor, maior a capacidade do municpio para fazer face aos seus
compromissos financeiros perante terceiros. Constata-se que o Municpio no produziu
fundos prprios suficientes para solver o seu passivo, pois o nico exerccio em que a
solvabilidade se apresentou superior a 1 corresponde a 2010, ano em que, como j
registmos, se encontrava omisso das DF um passivo no montante de 32.584.840.
644. O rcio de autonomia financeira manteve-se, em mdia, em 39%, ou seja, a riqueza
produzida pelo Municpio contribuiu nessa percentagem para a formao do seu ativo.
645. Em 2010, o peso da dvida de mdio e longos prazos no passivo atingiu a percentagem de
63%, contudo, nos anos de 2011, 2012 e 2013, a situao inverteu-se, passando a dvida de
O ndice de liquidez geral avalia a capacidade de pagamento das obrigaes contradas pela autarquia. Para mais
desenvolvimento deste tpico vide: http://www.jorgefarinha.com/fotos/gca/Analise_de_Racios_Financeiros.pdf .
405
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curto prazo a ter um peso mdio no passivo de 60%. Em 2014, com a realizao financeira
dos emprstimos para saneamento financeiro a situao voltou a inverter-se, passando as
dvidas de mdio e longo prazo a ter maior relevncia no passivo (69%). Estes emprstimos
permitiram reprogramar a dvida de curto prazo e consequentemente, obter uma melhoria
no equilbrio financeiro do MS.
646. Ao longo do quinqunio, o fundo de maneio apresentou uma degradao progressiva,
atingindo o menor valor absoluto do perodo em 2014 (M 10,9). Deve contudo registar-se
que foi nesse exerccio que se procedeu regularizao do passivo acumulado alvo de
saneamento financeiro.
647. O recurso a capitais alheios provenientes de passivos financeiros conduziu a que no perodo
em anlise, a taxa de cobertura do servio da dvida pelos resultados operacionais fosse cada
vez menor, obtendo em 2014 o valor relativo de 0,38.
648. Para o Ativo (Vd. Anexo XV) verificou-se que:
a) Entre 2010 e 2013, o ROC inscreveu nas CLC os problemas da reconciliao do ativo
imobilizado com a contabilidade e do montante de imobilizado no sujeito a
amortizaes como reservas. O exerccio de 2014 j no apresentou reservas relativas
a imobilizaes. As CLC desses anos apresentaram valores variveis para o imobilizado
por reconciliar que sintetizmos no quadro seguinte.
Quadro 45 Valores por reconciliar constantes nas CLC 2010-2014
Un: Euro
Meno na Certificao Legal de Contas
2010
2011
2012
2013
Valores registados em Patrimnio sem

contrapartida em inventariao
reconciliada com a Contabilidade
3.486.568
3.266.921
1.350.276
5.453.141
(a)
30.000.000
30.000.000
30.000.000
30.000.000
(a)
Montante do Imobilizado que no foi

sujeito a amortizaes
2014
Fonte: CLC dos exerccios de 2010 a 2014

(a) No foi objeto de reservas pelo ROC
b) O agregado das contas de clientes, contribuintes e utentes apresentou valores de

elevada materialidade no ativo lquido. Em 2011, o peso relativo da conta de Clientes,
Contribuintes e Utentes no total do ativo lquido, atingiu a percentagem de 28%.
c) No binio 2013/2014 os registos de cobrana duvidosa foram os mais altos de todo o
perodo em anlise, respetivamente, M 38,3 e M 39,4, correspondentes a 22% e 23%
do total do Ativo Lquido, respetivamente.
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Tribunal de Contas
d) A classificao Estado e Outros Entes Pblicos406 tem subcontas de natureza credora
(passivas) e devedora (ativas). A nica conta com saldo devedor (ou seja, de Ativo)
corresponde integralmente ao saldo devedor da conta de IVA a recuperar407, sendo no
exerccio de 2014 de M 2,5.
e) A partir de 2012, o MS passou a registar em Acrscimos de Proveitos os valores da
especializao de custos com seguros e Imposto Municipal sobre Imveis (IMI)408.
649. Para os Fundos Prprios e Passivo (Vd. Anexo XV), observou-se:
a)
O resultado lquido do exerccio apresentou entre 2010 e 2014 um comportamento

varivel, mas sempre positivo. Em 2014, este resultado obteve o valor mais baixo do
perodo, com 884.328.
b) Apenas em 2014 o MS procedeu ao registo de provises de curto prazo.

c)
A dvida a fornecedores apresentou uma tendncia evolutiva crescente at 2013. Em

2011, 2012 e 2013 a dvida a fornecedores registou valores superiores a 40 milhes de
euros.
d) Os fornecedores em receo e conferncia, atingiram em 2012 e 2013 os valores mais

altos de passivo com, respetivamente, M 16 e M 14.
650. Nas Demonstraes de Resultados pode observar-se que:
O volume de negcios da autarquia, que corresponde na totalidade a vendas de

mercadorias, prestao de servios e receitas com impostos e taxas teve um
comportamento crescente entre 2010 e 2011. Em 2012, este indicador decresceu
significativamente (menos 8.293.313 em valor absoluto). Em 2013 o valor
arrecadado como proveito da atividade recuperou. Contudo, o exerccio de 2014
registou a pior descida do volume de negcios, com uma perda em valores
absolutos, face ao ano anterior, de menos 13.223.051.
Os resultados lquidos do MS apresentaram uma evoluo varivel no perodo

compreendido entre 2010 e 2014. No ano de 2014 obteve-se um resultado lquido
consideravelmente menor que o obtido no ano imediatamente anterior.
406
Conta POCAL 24 Estado e Outros Entes Pblicos.
407
Classificao 24371 IVA a recuperar resultante do Apuramento Normal.
408
Sobre esta matria, a CCDRLVT pronuncia-se no seu parecer tcnico n 3/CCDR-LVT/2015.
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Os resultados operacionais registaram a produo de bens e servios operada pelo

municpio no ano409. Entre 2010 e 2013, os resultados operacionais tenderam a
concentrar-se em valores absolutos superiores a M 10 mas, em 2014, o valor
absoluto apurado foi consideravelmente menor ao registado em 2013, cifrando-se
nos 2.634.227.
Os fornecimentos e servios externos autarquia apresentaram um

comportamento varivel no perodo. Nos ltimos quatro exerccios o valor dos
custos com fornecimentos e servios externos decresceram, atingindo em 2014 o
valor absoluto mais baixo.
O rcio Volume de Negcios sobre o Ativo lquido corresponde ao indicador de

rotao do Ativo, e traduz a eficcia da aplicao dos fundos provenientes de
Impostos Diretos, Indiretos e Taxas, Multas e Outras Penalidades no Ativo
municipal. Verifica-se que a componente de proveitos com Impostos Diretos,
Indiretos e Taxas veio a perder peso no Ativo ao longo do perodo (Vd. Anexo XV).
No quinqunio em anlise, as demonstraes financeiras do MS apresentaram

reservas nas suas certificaes legais de contas relativas a aspetos ainda em falta
para desenvolvimento pleno de uma contabilidade de acrscimo, nomeadamente, o
processo de reconciliao do imobilizado.
651. Por ltimo, e ainda a propsito de equilbrio e estabilidade e oramental, importa salientar
que ao longo do quinqunio em anlise entraram em vigor diplomas legais que tiveram
impacto na previso e execuo dos oramentos municipais, designadamente a Lei dos
Compromissos e Pagamentos em Atraso (LPCA)410 e o novo Regime Financeiro das
Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (RFALEI)411, que vieram impor um
conjunto de regras tendentes a combater as patologias supra descritas.
652. No mesmo sentido, o RFALEI veio criar um mecanismo de alerta precoce de desvios que tenta
acautelar a existncia de falsas expetativas oramentais na arrecadao de receita.412
De acordo com o POCAL, ponto 11.3 - Classificao oramental e patrimonial, os resultados operacionais agregam os
custos e proveitos registados respetivamente nas contas 61 a 67 e 71 a 76, bem como a variao da produo.
409
410
411
Lei n. 8/2012, de 21.02 (LCPA) e Decreto-Lei n. 127/2012, de 21.06.

Lei n. 73/2013, de 03.09.
O n.3 do artigo 56 refere que sero informados, pela DGAL, os membros do Governo responsveis pelas reas das
finanas e das autarquias locais, bem como os presidentes dos rgos executivo e deliberativo do municpio em causa, no
caso de serem registados durante dois anos consecutivos uma taxa de execuo da receita prevista no oramento respetivo
inferior a 85%.
412
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Tribunal de Contas
653. Veio ainda introduzir uma nova noo de equilbrio oramental (n. 2 do artigo 40), de
acordo com a qual, a receita corrente bruta cobrada deve ser pelo menos igual despesa
corrente acrescida das amortizaes mdias de emprstimos de mdio e longo prazo, dispondo
o n. 4 do mesmo preceito que se considera amortizaes mdias de emprstimos de mdio e
longo prazos o montante correspondente diviso do capital contrado pelo nmero de anos do
contrato, independentemente do seu pagamento efetivo.413
654. O RFALEI estabelece ainda, nos seus princpios, a sujeio do setor local aos princpios
consagrados na LEO e ao princpio da estabilidade oramental, definida como uma situao
de equilbrio ou excedente oramental.
655. Com efeito, os princpios estatudos no direito comunitrio, em matria de finanas pblicas,
e a Lei de Enquadramento Oramental, tambm so aplicveis na aferio do equilbrio e
estabilidade oramental das autarquias locais, isto , na aplicao do conceito de saldo
global de acordo com o critrio do ativo de tesouraria414.
A LEO estabelece disposies gerais e comuns de enquadramento dos oramentos e contas de todo
o Setor Pblico Administrativo (SPA). O princpio que subjaz a todas as finanas pblicas (incluindo
as finanas locais) o do equilbrio oramental que, por sua vez, integra o conceito de
estabilidade oramental415.
Contraditrio
Com esta norma pretende-se que o excedente oramental corrente seja suficiente para cobrir os encargos com a
amortizao de emprstimos de mdio e longo prazo. De acordo com o Conselho das Finanas Pblicas (CFP) a
justificao para uma regra de equilbrio do saldo corrente emana de preocupaes com eficincia e equidade
intergeracionais. A teoria presume que a despesa corrente gera benefcios contemporneos e que a despesa de capital,
interpretada exclusivamente como despesa de investimento, gera benefcios futuros, que se espraiam por muitos anos aps a
sua execuo. Nesta perspetiva, o investimento (lquido das receitas de capital) num dado perodo financiado pelo
excedente corrente e o endividamento lquido desse perodo. Ora, Enquanto os pagamentos do servio da dvida estiverem
sincronizados com os benefcios gerados pelo investimento lquido, a regra de ouro garante que os custos da dvida so
suportados pelas pessoas que beneficiam da mesma e em linha com os benefcios auferidos. Vd. Relatrio n. 1/2013 Anlise das Propostas de Lei de Finanas Subnacionais, abril de 2013, pg. 24.
413
O saldo global (ou efetivo) a diferena entre receitas efetivas e despesas efetivas, havendo um superavit oramental
(excedente ou capacidade de financiamento) caso seja positivo, e deficit oramental (necessidade de financiamento) caso
seja negativo.
414
Receitas efetivas = refeitas correntes + receitas de capital ativos financeiros passivos financeiros.
Despesas efetivas = despesas correntes + despesas de capital ativos financeiros passivos financeiros.
De acordo com Vital Moreira, Nos termos da Lei de Enquadramento Oramental (), o princpio bsico que subjaz a
todas as finanas pblicas, incluindo as finanas locais, o do equilbrio oramental e financeiro () que por sua vez integra
o conceito de estabilidade oramental () Por conseguinte, tambm as autarquias locais (alis, por remisso da Lei das
Finanas Locais), devem, em princpio, observar a regra do equilbrio oramental, dispondo de receitas efetivas, pelo menos
para cobrir as despesas efetivas, sem recurso ao crdito, e, portanto, sem criar dvida e sem aumentar a dvida pr-existente.
(Vide Vital Moreira em Emprstimos municipais, autonomia local e tutela governamental, Revista de Direito Regional e
Local, n. 3, julho/setembro 2008).
415
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Como resulta do que se referiu a propsito dos pontos anteriores do Relato de Auditoria,
rejeita-se absolutamente a aluso a uma sobrestimao o intencional da receita nos oramentos
dos exerccios de 2010 a 2013 do Municpio do Seixal.
A sucessiva quebra de receita municipal nesse perodo de tempo foi inesperada, abrupta e afetou
a execuo oramental, conforme, de resto, se acaba por admitir no Relato de Auditoria (v.
ponto 555).
Por outro lado, discorda-se da posio manifestada nesta parte do Relato de Auditoria sobre a
inscrio no oramento da receita do valor dos emprstimos para saneamento financeiro.
Conforme se passa a justificar, a inscrio dessa receita teve o propsito de harmonizar os
documentos financeiros do Municpio submetidos a apreciao desse Tribunal e no aumentar a
cabimentao de nova despesa, que no aquela alvo de consolidao.
Com efeito, na sequncia da aprovao do PCO pela deliberao de Cmara de 17 de maio de
2013 e da deliberao da Assembleia Municipal de 24 de maio seguinte, e tendo em
considerao quo o PCO contemplava, para o exerccio de 2013, uma previso de receita no
valor de 136,633.666,29 , integrando 40 milhes de euros de financiamento de MLP, foi
entendimento do Municpio do Seixal que era necessrio ajustar o oramento ao PCO para que
os dois documentos financeiros coincidissem, estivessem de acordo com o processo do Visto
desse Tribunal, e permitissem a sua operacionalizao imediata.
S a inscrio oramental do incremento do valor dos emprstimos permitia satisfazer o
desgnio do Municpio de antecipar o pagamento de determinadas faturas (e reduzir os
inerentes custos financeiros, como veio a suceder), cujo vencimento se encontrava diferido para
exerccios posteriores, no mbito de ARD acordos de regularizao de dvidas, contrato a tempo
certo e de acordos com a Amarsul e a Simarsul. Na realidade, como no existia dotao
oramental suficiente naquele exerccio paras todas estas faturas, s poderiam ser pagas no
mbito do PCO se fossem includas.
Assim, a inscrio no oramento da receita do valor dos emprstimos ocorreu imediatamente
aps a adjudicao das propostas, que foi aprovada pela Cmara Municipal em 17 de maio
(Deliberao n 98/2013-CMS), e pela Assembleia Municipal a 24 de maio, pelo que no se
considera violada a alnea d) do ponto 3.3 do POCAL. () considerou-se que, imediatamente
aps a aprovao da adjudicao, se encontravam reunidas todas as condies para se
promover a alterao oramental necessria a executar o PCO, o qual foi elaborado no
416
Anexo II-A.
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Tribunal de Contas
pressuposto inicial de que o mesmo iria entrar em vigor no final do 2 semestre de 2013. Facto
que, apesar de no se ter verificado, no impediu o Municpio do Seixal do objetivo de criar
todas as condies para que aquele instrumento comeasse a produzir os seus efeitos ainda
durante o ano de 2013.
O facto de a receita s ter sido arrecadada em 2014, ficou a dever-se precisamente condio de
eficcia do Visto desse Tribunal aos contratos, a qual expressamente excluda na parte final da
citada alnea do POCAL reproduzida no Relato de auditoria "independentemente da eficcia
do respetivo contrato". () ora, ao contrrio do defendido no Relato de Auditoria, a alnea d) do
ponto 3.3. do POCAL no parece pretender "impedir a situao que veio a verificar-se no MS, no
exerccio de 2013, ou seja, que a previso e manuteno no oramento, de receitas de
emprstimos que, por vicissitudes diversas, no vm a ser contratados nesse ano, sejam
utilizados para permitir ritmos mais elevados de cabimento sem a correspondente e efetiva
arrecadao de receita" (ponto 528).
Com efeito, bastaria que a alterao oramental tivesse ocorrido um ms depois, ou seja, em 20
de julho de 2013, para que a referida disposio do POCAL no pudesse deixar de se considerar
como escrupulosamente cumprida, e, ainda assim, no existiria nenhuma garantia de que no se
iriam verificar vicissitudes que podiam redundar na impossibilidade de utilizao daquela
verba, designadamente por falta de eficcia do contrato (em resultado da recusa de Visto, por
exemplo).
() Sem a inscrio na parte da receita do valor dos emprstimos, seria impossvel englobar
toda a faturao a pagar com os emprstimos do PCO e teramos um oramento desequilibrado.
() assim sendo, fica totalmente demonstrado que no ocorreu qualquer inteno de
empolamento do oramento da receita, porquanto o Municpio do Seixal: 1 - contratou 40 M
de emprstimos, adjudicados em 2013, e s eficazes em 2014, para um valor certo e conhecido
de despesa naquele montante (40 M) que consta do PCO como dvidas a fornecedores, no
Quadro VI daquele Plano; ().
657. As alegaes acima transcritas refutam a concluso de auditoria segundo a qual houve uma
sobrestimao da receita do MS nos oramentos de 2010 a 2013 e procuram justificar a
inscrio no oramento de 2013 do valor de M 40, relativo aos emprstimos celebrados
para saneamento financeiro do MS, invocando que j se encontravam adjudicados e que a
inscrio resultava da necessidade de harmonizao dos valores do oramento com os
valores do plano de consolidao oramental (PCO) submetido a fiscalizao prvia do
Tribunal de Contas.
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658. No que concerne sobrestimao da previso da receita nos oramentos de 2010 a 2013, no
nos resta seno voltar a convocar os valores apresentados e analisados no presente ponto
3.4., mais especificamente o Quadro n. 39 e os Grficos 6 e 7, para demonstrar que no h
quaisquer dvidas quanto a tal constatao e ainda que se deveu, em grande medida, ao
sistemtico empolamento da previso da receita na rubrica relativa Venda de bens de
Investimento.
659. J no que se refere inscrio no oramento de 2013 do valor de M 40, relativo aos
emprstimos para saneamento financeiro, em junho de 2013, atravs de alterao
oramental proposta pelo anterior PCM, Alfredo Monteiro da Costa, aprovada em reunio
extraordinria da CMS, de 20 de junho do mesmo ano, isto , antes da contratao dos sete
emprstimos, como ficou acima demonstrado, por demais evidente que os argumentos
apresentados no so suscetveis de alterar a anlise efetuada e respetivas concluses, uma
vez que a norma contida na alnea d) do ponto 3.3. do POCAL, muito clara quando
determina que As importncias relativas aos emprstimos s podem ser consideradas no
oramento depois da sua contratao, independentemente da eficcia do respetivo contrato,
no deixando margem para dvidas na interpretao da lei.
660. Alis, reitere-se que atendendo ao seu elemento teleolgico, isto , ao fim visado pela
elaborao da norma (ratio legis), logo se conclui que o legislador pretendeu, precisamente,
impedir a situao que veio a verificar-se no MS, no exerccio de 2013, ou seja, que a previso
e manuteno no oramento, de receitas de emprstimos que, por vicissitudes diversas, no
venham a ser contratados nesse ano, sejam utilizadas para permitir ritmos mais elevados de
cabimento sem a correspondente e efetiva arrecadao da receita.
formulada.
de no terem sido objeto de recomendaes anteriores, at realizao do contraditrio,
revelam um grau de culpa grave, no compaginvel com uma relevao da respetiva
responsabilidade financeira sancionatria, com fundamento no artigo 65, n. 9, da Lei n
98/97, de 26 de agosto, republicada pela Lei n. 20/2015, de 9 de maro.
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Tribunal de Contas
ativos pblicos, uma vez que no foram ouvidas as estaes competentes e ainda porque
resultou dano para o errio pblico municipal.
ao Tribunal que face ao artigo 65, n 9, da Lei n 98/97, de 26 de agosto, a responsabilidade
Juzo de Auditoria
668. Pelo exposto, o Tribunal emite o seguinte juzo de auditoria:
A inscrio no oramento de valores relativos a emprstimos antes da respetiva contratao
consubstancia a violao da regra previsional contida na alnea d) do ponto 3.3. do POCAL,
suscetvel de constituir eventual infrao financeira p. e p. na alnea b) do n. 1 e n. 2 do
artigo 65 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto (LOPTC), passvel de eventual responsabilidade
financeira sancionatria que, in casu, pode ser imputada aos responsveis que aprovaram a
proposta de alterao ao oramento de 2013 antes da contratao dos emprstimos,
deliberada em reunio extraordinria da Cmara Municipal, de 20 de junho do 2013, mais
especificamente, o ento PCM, Alfredo Monteiro da Costa e os Vereadores Joaquim Cesrio
Cardador dos Santos, Corlia Mariano de Almeida Sargao Loureiro, Joaquim Carlos Coelho
Tavares, Vanessa Alexandra Vilela da Silva, Jorge Osvaldo Dias dos Santos Gonalves;
Recomendao:
Consolidar a prtica iniciada em 2014 de garantir a constituio de provises para cobrana
duvidosa e provises para riscos e encargos, no momento em que sejam provveis situaes
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com riscos associados, tendo em vista salvaguardar que as DF transmitam uma imagem
verdadeira e apropriada da posio financeira, econmica e patrimonial da autarquia, luz do
princpio da prudncia.
3.5. ENDIVIDAMENTO MUNICIPAL

3.5.1. Enquadramento jurdico
669. O perodo de referncia da presente auditoria (2010-2014) abrangeu a vigncia de duas Leis
das Finanas Locais: a Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, que vigorou at 31 de dezembro de
2013 e a Lei. 73/2013, de 3 de setembro, que a revogou e aprovou o novo regime financeiro
das autarquias locais e das entidades intermunicipais, e entrou em vigor em 1 de janeiro de
2014.
Na vigncia da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro (LFL)
670. A Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro (LFL), estabeleceu trs nveis de endividamento:
Endividamento lquido municipal, definido de acordo com o conceito de necessidades
lquidas de financiamento ditado pelo SEC/95417 (artigo 36, n 1);
Endividamento de mdio e longo prazo, referente a emprstimos e aberturas de crdito
com maturidade superior a 1 ano, para aplicao em investimentos ou ainda para
saneamento ou reequilbrio financeiro dos municpios (artigo 38, ns 2 e 4);
Endividamento de curto prazo, referente a emprstimos e aberturas de crdito inferior
a 1 ano, para ocorrer a dificuldades de tesouraria, devendo ser amortizados no prazo
mximo de um ano aps a sua contratao (artigo 38, ns 2 e 3).
671. Para cada um destes nveis, a LFL estabeleceu limites de endividamento com referncia a um
cabaz de receitas, nos seguintes termos:
Aprovado pelo Regulamento (CE) n. 2223/96, de 25.06.1996. Trata-se de um modelo de informao financeira de
natureza estatstica, aplicado pelo Eurostat com o objetivo de descrever de forma sistemtica e pormenorizada o total de
uma economia em Contabilidade Nacional.
417
O conceito de endividamento lquido adotado corresponde noo de capacidade/necessidade lquida de financiamento,

que resulta da diferena entre ativos financeiros e passivos financeiros. De acordo com o n. 1 do artigo 36 da LFL
equivalente diferena entre a soma dos passivos, qualquer que seja a sua forma, incluindo nomeadamente os emprstimos
contrados, os contratos de locao financeira e as dvidas a fornecedores, e a soma dos ativos, nomeadamente o saldo de
caixa, os depsitos em instituies financeiras, as aplicaes de tesouraria e os crditos sobre terceiros.
A verso de 2010 do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010) foi instituda pelo Regulamento (EU)
n. 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que substituiu o SEC 95, tendo o Instituto
Nacional de Estatstica (INE) iniciado em agosto de 2014 a publicao da srie das contas nacionais portuguesas de
acordo com o novo referencial metodolgico.
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Tribunal de Contas
Endividamento lquido
125%
das receitas provenientes de impostos municipais,

da participao financeira do municpio no FEF,
Endividamento de mdio e longo prazo
100%
da participao no IRS, da derrama e da

participao nos resultados das entidades do
sector empresarial local relativos ao ano anterior
Endividamento de curto prazo
10%
(art.s 37, n1 e 39, ns 1 e 2).
672. O artigo 36, n. 2, alneas a) e b) do mesmo diploma legal418 determinavam que para o
clculo dos limites do endividamento municipal relevava o endividamento lquido total de
cada municpio e os emprstimos das associaes de municpios, proporcional participao
do municpio no seu capital social, bem como o endividamento lquido e os emprstimos das
entidades que integravam o sector empresarial local e das entidades a que se refere o n. 4 do
artigo 32 da Lei n. 53-F/2006, de 29 de dezembro, em caso de incumprimento das regras de
equilbrio de contas previsto no n. 2 do artigo 31 do mesmo diploma legal419.
673. Nos termos do referido n. 4 do artigo 32420, concorriam tambm para aqueles limites, todas
as participaes detidas, direta ou indiretamente, em sociedades comerciais, proporcional
participao do municpio no seu capital social, em caso de incumprimento das regras de
equilbrio de contas, exceo das empresas que, nos termos do artigo 6 do DL n. 558/99,
de 17 de dezembro, alterado pelo Decreto-lei n. 300/2007, de 23 de agosto421, no
estivessem integradas no setor empresarial local.
674. A Lei do Oramento de Estado para 2011422, no artigo 53, veio definir limites mais restritivos
ao endividamento municipal. Relativamente ao endividamento lquido, a segunda alterao
LOE423 fixou um novo limite pelo que, ao longo de 2011, vigoraram dois limites:
At 30 de novembro de 2011, o endividamento lquido a 31 de dezembro de 2011 de
cada municpio no podia exceder o que existia em 30 de setembro de 2010;
418
Alterado pela Lei n. 67-A/2007, de 31 de dezembro (OE/2008).
Segundo esta norma as empresas pertencentes ao setor empresarial local esto em equilbrio de contas quando o
resultado de explorao anual operacional acrescido dos encargos financeiros se apresente positivo.
419
420
Na redao introduzida pela Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro (OE/2009).
O DL n. 558/99, de 17 de dezembro, alterado pelo DL n. 300/2007, de 23 de agosto, e pelas Leis n. 64-A/2009, de 31

de dezembro e n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, foi revogado pelo DL n. 133/2013, de 3 de outubro, que estabelece os
princpios e regras aplicveis ao setor pblico empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas pblicas.
421
422
Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro.
423
Lei n. 60-A/2011, de 30 de novembro.
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A partir de 01 de dezembro de 2011, o endividamento lquido a 31 de dezembro de

2011 de cada municpio no podia exceder o que existia em 31 de dezembro de 2010.
675. Em 2012, este limite manteve-se inalterado, tendo a LOE em vigor424 indexado o
endividamento lquido ao observado em 31 de dezembro do ano anterior.
676. No entanto, a LOE para 2013425 introduziu uma alterao, fazendo corresponder o limite de
endividamento lquido municipal no seu conjunto, ao menor dos seguintes valores:
Limite de endividamento lquido de 2012;
Limite resultante do disposto no n. 1 do artigo 37 da LFL426.
677. No que respeita a emprstimos de mdio e longo prazo, as Leis dos Oramentos de Estado
para 2011, 2012 e 2013, nos artigos 53, 66 e 98, respetivamente, estabeleceram limites
adicionais, determinando que a celebrao de novos contratos de emprstimos era limitada
ao valor resultante do rateio do montante global das amortizaes efetuadas pelos
municpios em 2009, 2010 e 2011, respetivamente, proporcional capacidade de
endividamento disponvel para cada municpio, corrigido at 30 de junho, do valor global das
amortizaes efetuadas em 2010, 2011 e 2012, respetivamente, sem prejuzo do disposto no
artigo 39 da LFL.
678. A Lei n. 50/2012, de 31 de agosto, que aprovou o novo regime jurdico da atividade
empresarial local e das participaes locais (LAEL) e revogou o RJSEL, mantm a previso,
nos artigos 40 e 41, de que para os limites da capacidade de endividamento dos Municpios
releva o endividamento das associaes de municpios, proporcional sua participao no
capital social e o endividamento das empresas locais, em caso de incumprimento das regras
de equilbrio de contas.
Na vigncia da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro (RFALEI)
679. Em 1 de janeiro de 2014, entrou em vigor o Regime Financeiro das Autarquias Locais e
das Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei n. 73/2013, de 3 de setembro
424
Artigo 66 da Lei n. 64-B/2011 de 30 de dezembro.
425
Artigo 98 da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro.
Alterada pelas Leis n.os 22-A/2007, de 29 de junho, 67-A/2007, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55A/2010, de 31 de dezembro,64-B/2011, de 30 de dezembro, e 22/2012, de 30 de maio.
426
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Tribunal de Contas
(RFALEI)427 que, em matria de endividamento municipal, introduziu as seguintes
novidades:
I.
O conceito de Limite da dvida total428, consagrado no artigo 52, de acordo com o

qual A dvida total de operaes oramentais do municpio, incluindo a das entidades
previstas no artigo 54, no pode ultrapassar, em 31 de dezembro de cada ano, 1,5 vezes a
mdia da receita corrente lquida cobrada nos trs exerccios anteriores (n. 1). A dvida
total de operaes oramentais do municpio engloba os emprstimos, tal como definidos
no n. 1 do artigo 49, os contratos de locao financeira e quaisquer outras formas de
endividamento, por iniciativa dos municpios, junto de instituies financeiras, bem como
todos os restantes dbitos a terceiros decorrentes de operaes oramentais (n. 2).
II.
O alargamento do permetro das Entidades relevantes para efeitos de limites da

dvida total, consagrado no artigo 54, que determina que Para efeitos de apuramento
do montante da dvida total relevante para o limite de cada municpio, so ainda includos:
a)
Os servios municipalizados e intermunicipalizados ();
b)
As entidades intermunicipais e as entidades associativas municipais ();
c)
As empresas locais e participadas de acordo com os artigos 19 e 51 da Lei n. 50/2012, de

31 de agosto, exceto se se tratar de empresas abrangidas pelos setores empresarial do
Estado429 ou regional () proporcional participao, direta ou indireta, do municpio no
seu capital social, em caso de incumprimento das regras de equilbrio de contas previstas no
artigo 40 daquela lei;
d)
As cooperativas e as fundaes, proporcional participao, direta ou indireta, do

municpio;
e)
As entidades de outra natureza relativamente s quais se verifique, de acordo com n. 4 do

artigo 75, o controlo ou presuno de controlo por parte do municpio, pelo montante
total.
Revogou a Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, e o Decreto-Lei n. 38/2008, de 7 de maro, alterado pelo Decreto-Lei n.
120/2012, de 19 de junho.
427
Vd. Joaquim Freitas da Rocha O conceito de dvida total do Municpio relaciona-se com a esfera patrimonial
passiva deste (patrimnio passivo) e diz respeito ao conjunto das vinculaes financeiras (obrigaes de desembolso ou de
pagamento) a que est adstrito. Trata-se de um conceito amplo, que abarca todos os passivos, o que significa que tem por
referncia no apenas as dvidas s quais subjaz uma natureza patolgica (resultante, por exemplo, do incumprimento de
uma obrigao de pagamento ou reembolso) -, mas tambm dbitos que respeitam a obrigaes que no tm subjacente
um incumprimento ou a violao de deveres contratuais (pagamentos j nascidos na esfera jurdica do Municpio, mas ainda
no efetuados a fornecedores, embora ainda possam ser feitos, por no ter transcorrido ainda o prazo legal de pagamento) .
428
429
De acordo com o artigo 8 do Decreto-Lei n. 133/2013, de 3 de setembro.
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III.
A criao de Mecanismos de alerta precoce e de recuperao financeira

municipal, consagrada nos artigos 56 e 57, e que se traduzem em trs nveis de
alerta430:
Dvida total igual ou

superior receita corrente
lquida cobrada nos trs
exerccios anteriores
So informados os membros do Governo responsveis pelas

reas das finanas e das autarquias locais, bem como os
presidentes dos rgos executivo e deliberativo do municpio
que informaro os respetivos membros na primeira reunio ou
sesso seguinte
Dvida total igual ou

superior 1,5 vezes a mdia
da receita corretes lquida
cobra nos trs exerccios
anteriores
So informadas todas as entidades referidas na linha

anterior, bem como o Banco de Portugal
Taxa de execuo da receita

prevista no oramento
respetivo inferior a 85%
IV.
So informadas todas as entidades referidas na primeira

alnea
A criao do Fundo de Apoio Municipal (FAM)431 que () tem por objeto prestar
assistncia financeira aos municpios que se encontrem nas situaes previstas no n 3 do
artigo 58 e no artigo 61, mediante a celebrao de contrato432/433.
V.
A criao de uma nova regra de equilbrio oramental, consagrada no artigo 40, n.

2, que estabelece que a receita corrente bruta cobrada deve ser pelo menos igual
despesa corrente acrescida das amortizaes mdias de emprstimos de mdio e longo
prazos434.
680. Importa referir que no mbito do horizonte temporal da auditoria, entraram ainda em vigor
outros diplomas legais com impacto na atividade financeira municipal, mais concretamente
nas regras oramentais aplicveis e nos conceitos de dvida utilizados para a aferio dos
respetivos limites. o caso da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso435 (LCPA),
Nos termos do n. 4 do artigo 56, o alerta emitido pela DGAL no prazo de 15 dias a contar da data limite de reporte
de informao constante do artigo 78 do mesmo diploma.
430
431
Posteriormente regulamentado pela Lei n. 53/2014, de 25 de agosto.
De acordo com o artigo 58, n. 2 do RFAL Caso a dvida total se situe entre 2,25 e 3 vezes a mdia da receita corrente
lquida cobrada nos trs exerccios anteriores, o municpio obrigado a contrair um emprstimo para saneamento financeiro
ou a aderir ao procedimento de recuperao financeira previsto nos artigos 61 e seguintes.
432
Vd. Joaquim Freitas da Rocha () o Fundo de apoio municipal (FAM) uma pessoa coletiva de direito publico,
dotada de autonomia administrativa e financeira, que tem por objetivo prestar assistncia financeira aos Municpios que se
encontrem em situao financeira de debilidade extrema, seja porque j esto em rutura financeira, seja porque, no o
estando ainda, estaro relativamente perto. (artigos 62, n. 1 e 63 do RFAL.
433
Com esta norma, pretende-se que o excedente oramental corrente seja suficiente para cobrir os encargos com a
amortizao de emprstimos de mdio e longo prazo.
434
Lei n. 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pelas Leis n. 20/2012, de 15 de maio, n. 64/2012, de 20 de dezembro, n.
66-B/2012, de 31 de dezembro, e n. 22/2015, de 17 de maro, regulamentada pelo Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de
435
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Tribunal de Contas
que estabelece uma importante obrigao: a execuo oramental no pode conduzir, em
qualquer momento, a um aumento dos pagamentos em atraso (artigo 7).
681. O Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho, que estabelece as normas disciplinadoras dos
procedimentos necessrios aplicao da LCPA veio reiterar que os compromissos
financeiros assumidos pelas entidades pblicas no podem ultrapassar os fundos disponveis,
sendo estes definidos como verbas disponveis a muito curto prazo, que incluem, entre
outras componentes a previso da receita efetiva prpria a cobrar nos trs meses seguintes,
sob pena destes compromissos virem a ser considerados nulos436.
682. tambm o caso da Lei n. 3/2010, de 27 de abril, que estabelece a obrigatoriedade de
pagamento de juros de mora pelo Estado pelo atraso no cumprimento de qualquer obrigao
pecuniria. Com efeito, determina o seu artigo 1 que O Estado e demais entidades pblicas,
incluindo as Regies Autnomas e as autarquias locais, esto obrigados ao pagamento de juros
moratrios pelo atraso no cumprimento de qualquer obrigao pecuniria, independentemente
da sua fonte.
683. Tal obrigao j resultava das disposies legais estabelecidas pelo Decreto-Lei n. 32/2003,
de 17 de fevereiro437, contudo, aquela Lei veio clarificar a sujeio das entidades pblicas a
esse dever e, no domnio da atividade contratual pblica, desenvolver o respetivo regime.
684. Para efeitos destes diplomas entende-se por transao comercial uma qualquer transao
entre empresas ou entre empresas e entidades pblicas, qualquer que seja a respetiva natureza,
forma ou designao, que d origem ao fornecimento de mercadorias ou prestao de servios
contra uma remunerao (Cfr. alnea a) do artigo 3 do Decreto-Lei n. 32/2003, de 17.02).
685. Em 2013 entrou em vigor o Decreto-Lei n. 62/2013, de 10 de maio, que transps para a
ordem jurdica interna a Diretiva n. 2011/7/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho438,
junho, alterado pelas Leis n. 64/2012, de 20 de dezembro e n. 66-B/2012, de 31 de dezembro e pelo Decreto-Lei n.
99/2015, de 2 de junho.
Cfr. Artigo 7, n. 3 do DL 127/2012, () nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as
seguintes condies:
436
a) Verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei;

b) Registado no sistema informtico de apoio execuo oramental;
c) Emitido um nmero de compromisso vlido e sequencial que refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou
documento equivalente.
Diploma que transps a Diretiva n. 2000/35/CE, do Parlamento Europeu. Esta diretiva regulamenta todas as
transaes comerciais, independentemente de terem sido estabelecidas entre pessoas coletivas privadas ou pblicas, ou
entre empresas e entidades pblicas.
437
Esta diretiva regula todas as transaes comerciais, independentemente de terem sido estabelecidas entre empresas
ou entre empresas e entidades pblicas. Conforme prembulo ao Decreto-Lei n. 62/2013, o regime a previsto no
438
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estabelecendo medidas contra os atrasos de pagamento nas transaes comerciais (as regras
aplicveis s transaes entre empresas e entidades pblicas encontram-se previstas no
artigo 5).
686. Tambm a Deciso do Eurostat Decision of Eurostat on government deficit and debt - The
statistical recording of some operations related to trade credits incurred by government units,
de 31 de julho de 2012, que entrou em vigor em 2013439, veio preconizar que, para efeitos de
apuramento da dvida e dfices pblicos, a dvida comercial objeto de acordos de
regularizao de dvida com contratos de factoring conexos, seja reclassificada como um
emprstimo e, como tal, relevar para o cmputo da dvida pblica440.
3.5.2. Limites legais de endividamento
687. Atento o facto de o perodo objeto da presente auditoria (2010 a 2014) ter contado com a
aplicao de duas Leis das Finanas Locais que se sucederam no tempo, tal como j referido
(Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro, vigente at 31.12.2013 e Lei n 73/2013, de 3 de setembro,
com vigncia a partir de 01.01.2014), a anlise ao clculo da capacidade de endividamento do
municpio ser necessariamente efetuada em dois perodos distintos, luz do respetivo
regime vigente: 2010-2013 (Lei n. 2/2007, de 15.01) e 2014 (Lei n 73/2013, de 3.09).
Exerccios de 2010-2013 (Vigncia da Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro)
688. Nos exerccios de 2010 a 2013, o MS441 apresentou os seguintes clculos para os limites
legais de endividamento:
aplicvel s operaes de concesso de crdito bancrio, que so reguladas por lei especial (a este respeito vide DecretoLei n. 58/2013, de 8 de maio).
Deciso implementada pelos Estados-Membro a partir de abril de 2013 para efeitos do Procedimento relativo aos
dfices excessivos (Excessive Deficit Procedure) estabelecido no Regulamento (CE) n. 3605/93 do Conselho, de 22 de
Novembro de 1993, relativo aplicao do protocolo sobre o procedimento relativo aos dfices excessivos anexo ao
Tratado que instituiu a Comunidade Europeia, alterado pelo Regulamento (CE) n. 475/2000 do Conselho, de 28 de
Fevereiro de 2000. A Deciso, que se anexa, teve por fundamento tcnico o parecer do Committee of Monetary, Financial
and Balance of Payments Statistics, sendo assinado pelo seu Chairman Joo Cadete de Matos em 26 de julho de 2012.
439
440
Critrio de Maastricht.
No mbito dos deveres de informao, os municpios enviam os documentos de prestao de contas ao Tribunal de
Contas, independentemente da sua apreciao pelo rgo deliberativo, at 30 de Abril do ano seguinte quele a que
respeitem (n. 1 do artigo 51. da LFL), Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR) da respetiva rea
de atuao, at 30 dias aps a respetiva aprovao e independentemente da apreciao pelo rgo deliberativo e ao
Instituto Nacional de Estatstica (INE), at 30 dias aps a aprovao dos mesmos (artigo 7. do POCAL).
441
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Tribunal de Contas
Quadro 46 Limites legais de endividamento Exerccios 2010 a 2013
Un: Euro
RECEITAS MUNICIPAIS
2010
1. Impostos Municipais do ano anterior
2011
2012
2013
(a) 26.194.888
28.160.322
26.853.039
27.355.638
591.046
1.743.857
1.047.268
13.426.960
12.309.901
11.872.160
11.872.160
2. Derrama do ano anterior

3. Participao no FEF + parcela fixa do IRS
(Anexo XIX do OE do ano anterior) (b)
4. Participao nos resultados das entidades do SEL (c)
Limite legais
Endividamento
5. TOTAL (1+2+3+4)
Curto Prazo (5) x 10%
Mdio e Longo Prazo (5) x 100%
(Art. 53 da Lei 60-A/2011; art. 66 da Lei 64-B/2011 e
art. 98 da Lei n 66-B/2012, 31.12)
Lquido
(Art. 53 da Lei 60-A/2011; art. 66 da Lei 64-B/2011 e
art. 98 da Lei n 66-B/2012, 31.12)
42.573
24.709
21.804
25.138
39.664.421
3.966.442
41.085.978
4.108.598
40.490.860
4.049.086
40.300.204
4.030.020
39.664.421
40.970.035
40.773.074
40.300.204
49.580.527
28.946.809
24.922.116
24.922.116
Fonte: MS
(a) No ano de 2010, o MS no considerou os Impostos diretos diversos como receita relevante para os limites legais de
endividamento, no valor de 250.130,25.
(b) O MS considerou as receitas provenientes do Oramento de Estado relativas ao prprio ano, quando a lei diz, expressamente,
relativas ao ano anterior.
(c) O MS considerou a participao nos resultados da AMARSUL Valorizao e Tratamento de Resduos Slidos, SA, empresa
do setor empresarial do Estado, expressamente excluda pela Lei n. 2/2007 (artigos 37 e 39).
689. Assim, e ainda de acordo com os clculos efetuados pelo MS, a capacidade de
endividamento do municpio, nos exerccios de 2010 a 2013, foram os seguintes:
Quadro 47 Endividamento de curto prazo
Un: Euro
Endividamento de curto-prazo
Designao
2010
Limite legal (a)

Emprstimos de curto prazo (b) *
Diferena (c) = (a - b)
2011
2012
2013
3.966.442
4.108.598
4.049.086
4.030.020
3.966.442
4.108.598
4.049.086
4.030.020
Fonte: MS
* Em 2011 foi contratado um emprstimo de curto prazo, no valor de 4.000.000,00, que no foi amortizado
no referido ano.
Quadro 48 Endividamento de mdio e longo prazo

Un: Euro
Endividamento de emprstimos de mdio e longo prazo
Designao
2010
2011
Divida de emprstimos de MLP (a)*
43.417.822
45.531.399
Emprstimo de curto prazo no amortizado em 31.12
Contribuio AM e SEL para o endividamento (b)
2012
39.530.475
2013
34.408.820
0
33.229
33.234
Dvida excecionada (c)

3.006.056
2.624.997
2.243.716
Divida a considerar (d) = (a + b-c)
40.444.995
42.939.636
37.286.759
Limite legal (e)
39.664.421
40.970.035
40.773.074
Diferena (f) = (e d)
(780.574)
(1.969.601)
3.486.315
Fonte: MS
* Em 2011 o MS incluiu o valor de 4.000.000,00, referente ao emprstimo de curto prazo no amortizado at 31.12.
0
1.859.256
32.549.564
40.300.204
7.750.640
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Quadro 49 Endividamento lquido

Un: Euro
Endividamento Lquido
2010
2011
2012
2013
Ativos financeiros (a)
Designao
43.407.179
73.905.722
74.070.136
80.322.434
Passivos financeiros (b)
75.876.271
101.929.733
106.203.605
98.062.068
Endividamento lquido do Municpio (c) = (b a)
32.469.092
28.024.011
32.133.469
17.739.634
-516.227
-476.898
-485.959
-618.138
3.006.056
Endividamento lquido AM e SEL (d)

Dvida excecionada (e)
2.624.997
2.243.716
1.859.256
Dividas EDP 1988 (f)

Endividamento lquido a considerar
(g) = (c + d e f)
Limite legal (h)
28.946.809
24.922.116
29.403.794
15.262.240
49.580.527
28.946.809
24.922.116
24.922.116
Diferena (i) = (h g)
20.633,718
4.024.693
(4.481.678)
9.659.876
Fonte: MS
690. Assim, e de acordo com os clculos efetuados pelo MS, no quadrinio 2010-2013, o
Municpio:
Respeitou o limite legal de endividamento de curto prazo;

Ultrapassou o limite legal de envidamento de mdio e longo prazo nos exerccios de
2010 e 2011, no valor de (780.574) e (1.969.601), respetivamente;
Ultrapassou o limite legal de endividamento lquido no exerccio de 2012, no valor de

(4.481.678);
691. Contudo, os clculos efetuados pelo MS para os exerccios de 2010-2013, suscita-nos as
seguintes observaes:
i.
Para aferio do cabaz de receitas relevantes para os limites legais de endividamento, o

MS no considerou, no ano de 2010, os Impostos diretos diversos, e, pelo contrrio,
considerou:
As receitas provenientes do Oramento de Estado relativas ao prprio ano, quando a

lei diz, expressamente, relativas ao ano anterior442;
A participao nos resultados da entidade AMARSUL Valorizao e Tratamento de

Resduos Slidos, SA, empresa do setor empresarial do Estado, quando a lei diz da
participao nos resultados das entidades do sector empresarial local 443.
ii.
Para o clculo da capacidade de endividamento de mdio e longo prazo, o MS no

considerou:
Os emprstimos da entidade CDR Cooperao e Desenvolvimento Regional EIM, no
ano de 2012, que se encontrava em desequilbrio de contas, uma vez que a lei diz
que Para efeitos de clculo () do limite de emprstimos contrados (), contam b)
() os emprstimos das entidades que integram o sector empresarial local (), em
442
443
Vide n. 1 do artigo 37 e ns 1 e 2 do artigo 39 da Lei n 2/2007, de 15.01.

Vide n. 1 do artigo 37 e ns 1 e 2 do artigo 39 da Lei n 2/2007, de 15.01.
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Tribunal de Contas
caso de incumprimento das regras de equilbrio de contas previstas no regime jurdico
do sector empresarial444;
Os valores em dvida, em 31.12 de cada ano, no mbito dos Acordos de
Regularizao de Dvida (ARD) (vide ponto 3.1.1.);
Os valores em dvida, em 31.12 de cada ano, no mbito dos contratos de Confirming
(vide ponto 3.1.2.);
iii.
Para o clculo da capacidade de endividamento lquido do trinio 2010-2013, o MS:

Considerou o crdito de 170.000 sobre a CDR - Cooperao e Desenvolvimento
Regional EIM, contrariando o disposto no n. 3 do artigo 36 da Lei n. 2/2007, de
15 de janeiro, o qual determina que para efeitos do clculo do endividamento
lquido municipal, no so considerados crditos sobre terceiros () os crditos sobre
servios municipalizados e e entidades que integrem o setor empresarial local.
No considerou o endividamento das entidades FERIMO, SA, no exerccio de
2010445, e CDR - Cooperao e Desenvolvimento Regional EIM, no exerccio de
2013446, quando a sua contribuio era legalmente devida, em virtude de nesses
anos, estas entidades se encontrarem em desequilbrio de contas (Cfr. artigo 32 da
Lei n. 53-F/2006, de 29.12);
Considerou o valor negativo resultante da diferena entre a soma dos passivos e a
soma dos ativos das seguintes entidades:447 AIA Associao Intermunicipal de
gua da Regio de Setbal, AMRS Associao de Municpios da Regio de Setbal, e
AML rea Metropolitana de Lisboa, ao qual deduziu o valor do endividamento da
CDR - Cooperao e Desenvolvimento Regional EIM, resultando na seguinte
diminuio do endividamento lquido total do MS:
444
Vide al. b) do n 2 do art. 36 da Lei n 2/2007, de 15.01.
Quanto no incluso da empresa FERIMO, SA, no ano de 2010, o Municpio refere: No mbito deste input, os
elementos necessrios ao preenchimento do mesmo no nos foram facultados atempadamente.
445
Solicitados esclarecimentos ao Municpio, este refere: Esta entidade encontra-se em processo de liquidao e
dissoluo. Os elementos necessrios ao preenchimento deste input no foram disponibilizados atempadamente. A entidade
remeteu-nos recentemente os mesmos tendo a situao sido regularizada junto da DGAL.
446
Solicitados esclarecimentos o MS refere: Os valores considerados para efeitos do endividamento municipal

relativamente s entidades () resultam da diferena da soma dos passivos e a soma dos ativos.
447
Este entendimento surge da interpretao do n 1 do artigo 36, da Lei 2/2007 de 15 de janeiro: O montante do
endividamento lquido municipal equivalente diferena da soma dos passivos e a soma dos ativos
Mais se informa que a aplicao SIIAL permite a introduo de valores negativos no input em causa, no originando
divergncias no processo de validao
Pgina 279 de 288
2010
2011
2012
2013
-516.227
-476.898
-485.959
-618.138
692. Ora, tal como j referido (Vd. Enquadramento Jurdico), de acordo com o n. 1 do artigo 36
da LFL, o conceito de endividamento lquido equivalente diferena entre a soma dos
passivos () e a soma dos ativos (), e de acordo com o artigo 32 da Lei n 53-F/2006, de
29.12, com a alterao introduzida pelo artigo 54 da Lei 64-A/2008, de 31.12 (OE para
2009), a contribuio das entidades () no pode originar uma diminuio do endividamento
lquido total de cada Municpio.
693. No relevou o valor das provises, as quais, luz do princpio da prudncia, deveriam ser
tidas em conta para determinar a capacidade de endividamento, os quais ascenderam aos
seguintes valores:
2010
2011
7.119.277
2012
11.844.756
9.261.500
2013
38.291.586
694. No relevou o valor dos passivos omissos (vide ponto 3.4.1.1. - Valor, natureza e evoluo da
dvida municipal), que ascenderam aos seguintes valores:
2010
32.584.840
2011
10.967.193
Exerccio de 2014 (Vigncia da Lei n. 73/2013, de 3 de setembro)
695. No exerccio de 2014, o MS apresentou os seguintes clculos para o limite legal e respetiva
capacidade de endividamento:
Quadro 50 Limite da dvida total e respetiva capacidade de endividamento
LIMITE DA DVIDA TOTAL
A. Limite da Dvida total
1,5 vezes a mdia da receita corrente lquida cobrada nos exerccios de 2011, 2012 e 2013.
(Artigo 52 da Lei n 73/2013)
DVIDA TOTAL
1. Dvida a terceiros de mdio e longo prazo
2. Dvida a terceiros de curto prazo
3. Dvida do Municpio (1+2)
4. Dvida de SM, AM E SEL
5. Dvida Total do Municpio (3+4)
6. Dvidas no oramentais
Un: Euro
2014
108.722.400
2014
64.266.187
29.295.535
93.561.722
(a)
901
93.562.623
5.169.426
7. Dvida Total Excluindo dvida no Oramental (5-6)
88.393.197
8. Margem absoluta (A-7)

Fonte: MS
20.329.203
Pgina 280 de 288
Tribunal de Contas
696. Assim, e de acordo com os clculos apresentados pelo MS, no exerccio de 2014, o
Municpio:
Respeitou o limite da dvida total.
697. Contudo, os clculos efetuados pelo MS relativos ao exerccio de 2014, suscita-nos as

seguintes observaes:
Para o clculo da dvida total, o MS no considerou a contribuio das seguintes

entidades448 que, no ano de 2014, ascendia aos seguintes valores:
ENTIDADES
VALOR ()
CDR - Cooperao e Desenvolvimento Regional EIM
63.943
AEERPAS Associao de Areeiros e Autarquia para a Preservao do Ambiente do

Seixal
6.476
MADAN PARQUE Associao Parque de Cincias e Tecnologia Almada/Seixal
306.691
APIS Associao Parque Industrial do Seixal.
174
698. Ora, nos termos das alneas b) e c) do n 1 do artigo 54 da Lei n 73/2013, de 3 de setembro,
para efeitos de apuramento do montante da dvida total relevante para o limite do municpio,
so ainda includos: as entidades intermunicipais e as entidades associativas municipais e as
empresas locais e participadas () em caso de incumprimento das regras de equilbrio de
contas, pelo que a sua contribuio era legalmente devida, em virtude de a CDR se encontrar
em desequilbrio de contas e de as demais entidades assumirem a forma associativa
municipal.
448
Solicitados esclarecimentos, o Municpio refere que quanto :
CDR: Esta entidade encontra-se em processo de liquidao e dissoluo. Os elementos necessrios ao preenchimento
deste input no foram disponibilizados atempadamente. A entidade remeteu-nos recentemente os mesmos estando a
situao a ser regularizada junto da DGAL.
AEERPAS: Os elementos necessrios ao preenchimento deste input no foram disponibilizados atempadamente. A

entidade remeteu-nos recentemente os mesmos tendo a situao sido regularizada junto da DGAL.
MADAN PARQUE: No foi considerada uma vez que esta entidade no tem por objetivo a prossecuo das
atribuies e competncias do Municpio, de acordo com o n 2, artigo 54 da Lei n 73/2013 de 3 de setembro.
APIS: Esta entidade no foi considerada uma vez que est dissolvida e liquidada desde 18/12/2014.
Pgina 281 de 288
3.6. JUZO GLOBAL DE AUDITORIA

699. convico do Tribunal que o trabalho de auditoria realizado constitui uma base idnea e
suficiente para formular um juzo de auditoria sobre as operaes examinadas e relevantes
para a apreciao da capacidade de endividamento do MS.
700. Nesta conformidade, o Tribunal emite um juzo desfavorvel sobre a situao financeira e
patrimonial, na parte relativa ao endividamento do MS, pois de acordo com o juzo de
auditoria, a informao oramental, econmica e financeira449, que serviu de base ao
apuramento do endividamento dos exercidos de 2010 a 2014, no , em todos os seus
aspetos, conforme s normas legais e princpios de contabilidade aplicveis, distorcendo a
verdadeira situao financeira e patrimonial relativa ao endividamento e afetando, de forma
materialmente relevante, a fidedignidade e a fiabilidade das operaes examinadas e a sua
incidncia nas demonstraes financeiras.
701. Com efeito, e tal como acima evidenciado, os pressupostos em que assentaram os clculos
efetuados pelo MS para aferir da sua capacidade de endividamento, contm erros
materialmente relevantes, pelo que se apresentam os respetivos clculos, depois de
expurgados tais erros, e em conformidade com as normas legais e princpios de contabilidade
aplicveis:
Quadro 51 Limites de endividamento (2010 a 2013)
Un: Euro
RECEITAS MUNICIPAIS (a)
1. Impostos Municipais do ano anterior
2011
2012
2013
26.445.019
28.160.322
26.853.039
27.355.638
591.046
1.743.857
1.047.268
12.758.664
13.426.960
12.309.901
11.872.160
39.203.683
42.178.328
40.906.797
40.275.066
3.920.368
4.217.833
4.090.680
4.027.507
Mdio e Longo Prazo (5) x 100%
39.203.683
42.178.328
40.906.797
40.275.066
Lquido (Art. 37 da Lei n 2/2007, 53 LOE

2011 com a redao da Lei n 60-A/2011,
66 LOE 2012, e 98 da LOE n 66-B/2012)
49.004.604
52.722.910
48.471.353
48.471.353
2. Derrama do ano anterior

3. Participao no FEF + parcela fixa do IRS
4. Participao nos resultados das entidades do SEL
5. TOTAL (1+2+3+4)
Limites legais
Endividamento
2010
Curto Prazo (5) x 10%
Fonte: Mapas do controlo oramental da receita de 2009 a 2012.

(a)
Receita lquida de reembolsos e restituies calculadas nos termos definidos nos artigos 37, n1 e 39, ns 1 e 2
Vide n. 5 do artigo 4 da Lei n 2/2007, de 15.01, - Princpio da transparncia entre as autarquias locais e o Estado conjugado com o n. 1 do artigo 50. da mesma Lei, e n 1 do artigo 7 da Lei n 73/2013, de 3.09, (Lei que revoga a
anterior Lei n 2/2007) conjugado com o artigo 78 da mesma Lei segundo o qual os municpios devem remeter
Direco-Geral do Oramento (DGO) e Direco-Geral das Autarquias Locais (DGAL) as contas trimestrais e a conta
anual, nos 30 dias subsequentes, respetivamente, ao perodo a que respeitam e sua aprovao. Esta informao
remetida, pelos municpios, atravs da aplicao informtica disponibilizada pela DGAL (atual Sistema Integrado de
Informao das Autarquias Locais SIIAL).
449
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Tribunal de Contas
Quadro 52 Endividamento de curto prazo (2010 a 2013)
2012
2011
4.000.000
0,00
Un: Euro
2013
0,00
3.920.368
4.217.833
4.090.680
4.027.507
3.920.368
217.833
4.090.680
4.027.507
Designao
Emprstimos de curto-prazo (a) *
2010
Limite legal (b)

Diferena (c) = (b-a)
Fonte: DF de 2010 a 2013

* O emprstimo de CP, no valor de M 4, no foi amortizado em 2011, pelo que foi considerado emprstimo MLP
Quadro 53 Endividamento de mdio e longo prazo (2010 a 2013)

Un: Euro
Designao
2010
2011
2012
2013
Emprstimos de MLP (a)

Emprstimo de c.p. no amortizado at 31.12 (b)
43.417.822
41.531.399
4.000.000
39.530.475
34.408.820
ARD - valores em dvida em 31.12 (c)
26.404.815
18.444.082
12.735.554
10.845.790
1.109.023
CONFIRMING - valores em dvida em 31.12 (d)
3.412.722
1.636.279
33.229
33.234
33.234
3.006.056
2.624.997
2.243.716
1.859.256
66.849.810
64.796.440
51.691.826
44.504.377
Endividamento do SEL * (e)

Emprstimos excecionados (f)
Dvida a considerar (g) = (a + b +c +d + e -f)
Limite legal (h)
Diferena (i) = (h - g)
39.203.683
42.178.328
40.906.797
40.275.066
(27.646.127)
(22.618.112)
(10.785.029)
(4.229.311)
% de utilizao (g)/(h)
170%
153%
126%
110%
Fonte: DF de 2010 a 2013 do MS e das entidades do SEL; contratos de confirming
* Foi considerado o montante de endividamento da CDR, em 2010, 2011 e 2012, no valor de 33.229, 33.234 e 33.234,
respetivamente, em virtude de se encontrar em desequilbrio de contas.
Quadro 54 Endividamento lquido (2010 a 2013)

Un: Euro
Designao
Ativos financeiros (DF)
2010
2011
2012
2013
43.407.179
73.905.722
74.070.136
80.322.434
Provises do ativo
(-)
7.119.277
11.844.757
9.261.500
38.291.586
Crditos sobre entidades do SEL
(-)
170.000
170.000
170.000
170.000
36.117.902
61.890.965
64.638.636
41.860.848
75.876.271
101.929.733
106.203.605
98.062.068
32.584.840
10.967.193
108.461.111
112.896.926
106.203.605
98.062.068
Ativos financeiros a considerar (1)

Passivos financeiros (DF)
Passivos omissos (a)
(+)
Passivos financeiros a considerar (2)

Endividamento lquido do Municpio
72.343.209
51.005.961
41.564.969
56.201.220
Endividamento lquido do SEL (b)
(4)
64.492
90.389
22.923
55.758
Dvida excecionada (c)
(5)
3.006.056
2.624.997
2.243.716
1.859.256
69.401.645
48.471.353
39.344.176
54.397.722
49.004.604
52.722.910
48.471.353
48.471.353
(20.397.041)
4.251.557
9.127.177
(5.926.369)
92%
81%

Limite legal (d)
Diferena
% de utilizao
(3) = (21)
(6)=(3+4-5)
(7)
(8) = (7 6)
(6) / (7)
141%
112%
Fonte: DF de 2010 a 2013 do MS e das entidades do SEL.

(a) Valores debitados pelos credores, mas no contabilizados pelo Municpio.
(b) Inclui em 2010, FERIMO, SA, no valor de 1.113, e CDR, no valor de 63.379. De 2011 a 2013, inclui a CDR, no valor de
90.389, 22.923, e 55.758, respetivamente.
(c) Emprstimos excecionados pela Lei.
(d) De acordo com o artigo 53 da Lei n. 55-A/2010, de 31.12, (OE para 2011), alterado pela Lei n. 60-A/2011, de 30.11, em 31
de dezembro de 2011, o valor do endividamento lquido, calculado nos termos da Lei n 2/2007, () no pode exceder o que
existia em 31 de dezembro de 2010.
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Quadro 55 Dvida total do MS Exerccio 2014

Un: Euro
LMITE DA DVIDA TOTAL
1. Limite da Dvida total
1,5 vezes a mdia da receita corrente lquida cobrada nos exerccios de 2011, 2012 e 2013. (Art. 52 RFALEI)
DVIDA TOTAL
2. Total da dvida a terceiros
3. Dvida de SM, AM e Entidades participadas
2014
108.722.400
2014
93.561.722
378.190
(a)
4. Dvida Total do Municpio (2+3)

5. Dvidas no oramentais
93.939.912
5.169.426
6. Dvida Total do Municpio - Excluindo dvida no Oramental (4-5)
88.770.486
7. Margem absoluta (1-6)
19.951.914
Fonte: DF de 2014 do MS e das entidades participadas

(a) Contriburam para a Dvida Total a CDR, no valor de 63.943, a AMRS, no valor de 85, a AIA no valor de 386, a ANMP,
no valor de 435, a AEERPPAS, no valor de 6.476, a MADAN PARQUE, no valor de 306.691, e a APIS, no valor de 174
702. Assim, e de acordo com os clculos efetuados em conformidade as normas legais e princpios
de contabilidade aplicveis, conclui-se que o MS:
Ultrapassou os limites legais de endividamento de mdio e longo prazo nos

exerccios de 2010 a 2013, nos valores de (M 27,6), (M 22,6), (M 10,8) e (M
4,2), respetivamente;
Ultrapassou os limites legais de endividamento lquido nos exerccios de 2010

e 2013, nos valores de (M 20,4) e (M 5,9), respetivamente.
703. Nos termos do disposto no artigo 65, n. 1, alnea f), da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, a ()
ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento suscetvel de configurar
infrao financeira sancionatria.
704. Porm, afigura-se que, no caso presente, e a ttulo de alterao relevante das circunstncias
supervenientes, de afastar o eventual apuramento de responsabilidades financeiras, em
virtude de os limites legais de endividamento dos municpios terem sofrido alteraes
introduzidas pelas Leis dos Oramentos de Estado para 2011, 2012 e 2013, no se
mostrando, por isso, possvel determinar a data e os responsveis pela ultrapassagem.
705. No obstante, e na medida em que consubstancia uma no conformidade com as normas de
direito financeiro, em sede de estabilidade oramental e sustentabilidade das finanas e com
os princpios contabilsticos relativos ao endividamento municipal, a ultrapassagem dos
limites de endividamento justifica um juzo de censura ao responsvel pela rea
financeira nos exerccios de 2010 a 2013, o PCMS, Alfredo Monteiro da Costa.
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Tribunal de Contas
706. As vrias operaes analisadas ao longo do presente relatrio tiveram os seguintes impactos
relevantes no endividamento, no patrimnio e no oramento municipais:
Ponto
No relevao
contabilstica de dvidas
relativas a ARD e ADSE.
3.3.
3.2.
3.1.2.
3.1.1.
Facto/Operao
3.1.
Quadro 56 Efeitos patrimoniais e oramentais das operaes
Acordos de
Regularizao de Dvida
(ARD).
Distoro
patrimonial/
oramental
Subavaliao de
passivos
Sobreavaliao de
dvida a terceiros
e subavaliao de
emprstimo
Endividamento (2010-2014)
Efeitos qualitativos no endividamento
Aumento da capacidade de
endividamento lquido pela no
relevao de passivos financeiros
No relevao dos valores em dvida

para o clculo da capacidade de
endividamento de mdio e longo
prazo.
Contrato de confirming.
No reconhecimento da
totalidade das provises
para cobrana duvidosa
e para riscos e encargos.
No relevao
contabilstica das dvidas
resultantes dos
contratos de construo
e arrendamento dos
edifcios dos servios
operacionais e centrais
Subvalorizao
das provises
Aumento da capacidade de
endividamento lquido pela no
relevao das estimativas previstas.
Efeitos quantitativos no
endividamento
2010
M 32,6
2011
M 11,0
2010
M 26,4
2011
M 18,4
2012
M 12,7
2013
M 10,8
2011
M 3,4
2012
M 1,6
2013
M1,1
2010
M 13,2
2011
M 19,9
2012
M 19,8
2013
m 898,3
2010
Subavaliao dos
passivos
No relevao dos valores em dvida

para o clculo da capacidade de
endividamento e da dvida total.
2011
2012
a)
2013
2014
a) Os efeitos quantitativos no endividamento correspondem mensurao dos valores em dvida que dever ser apurada
pelo MS nos termos do referencial contabilstico aplicvel.
Contraditrio
sobre a presente matria alegaram, em sntese, que () Importa realar que nesta
demonstrao de endividamento de mdio e longo prazo est a ser considerada dvida a
fornecedores que foi objeto de acordos de regularizao, mas que, no entanto, no deixa de ser
dvida comercial ().
708. Com efeito, no clculo do limite de endividamento de mdio e longo prazo, foi considerada
dvida que na sua gnese era dvida a fornecedores e que foi objeto de acordos de
regularizao dvida (ARD), em consonncia com a anlise efetuada no ponto 3.1.1. supra.
450
Anexo II-A.
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709. Tal como tivemos o ensejo de demonstrar no ponto 3.1.1., com a celebrao do complexo
contratual composto pelos ARD seguidos da cesso de crditos a instituies financeiras, nos
moldes anteriormente acordados entre o MS e os fornecedores, o Municpio pretendeu
alcanar os mesmos efeitos jurdicos e financeiros de um contrato de mtuo para consolidar
dvida de curto prazo. Assim, e consubstanciando um contrato de mtuo, dever ser
considerado para o seu clculo do limite de endividamento de mdio e longo prazo.
formuladas.
Recomendaes:
Consolidar o planeamento oramental baseado na sinceridade e na prudncia da previso

das receitas e das despesas, com base em metodologias e tcnicas oramentais rigorosas,
j iniciado no exerccio de 2014, tendente a assegurar:
O equilbrio oramental em todas as fases de elaborao e execuo do oramento;
A sustentabilidade das finanas pblicas do MS e respetiva estabilidade oramental;
Assegurar, em cada oramento, a efetiva garantia de cobertura oramental e de fundos

disponveis para efetivo pagamento das obrigaes pecunirias emergentes, nos prazos
contratualmente estipulados e no horizonte temporal anual ou plurianual dos oramentos;
Aperfeioar um sistema de controlo interno permanente e sistemtico da execuo

oramental, do processo de autorizao e realizao das despesas, de assuno de
compromissos, de cobrana e arrecadao de receitas, de contrao de emprstimos e de
outros instrumentos suscetveis de aumentar a dvida total do municpio;
Aperfeioar mecanismos de controlo e monitorizao da dvida total, que assegurem a

relevncia e fiabilidade da informao oramental e financeira produzida e prestada s
entidades competentes no mbito dos deveres de informao.
4. EMOLUMENTOS
711. So devidos emolumentos nos termos dos artigos 2, 10, n. 1 e 11., n. 3 do Regime
Jurdico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo DL n. 66/96, de 31 de maio,
com a redao dada pela Lei n. 139/99, de 28 de agosto, no montante global de 17.164,00
(dezassete mil cento e sessenta e quatro euros).
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Tribunal de Contas
5. DECISO
Os juzes da 2. Seco, em Subseco, deliberam, face ao que antecede e nos termos da alnea a) do
n. 2 do artigo 78 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto, o seguinte:
a)
Aprovar o presente Relatrio, incluindo as recomendaes dele constantes (Ponto 1.2);
b)
No relevar a responsabilidade financeira sancionatria inerente aos factos descritos nos nmeros
3.1.3, 3.3 e 3.4, com os fundamentos a enunciados e que aqui se do inteiramente por
reproduzidos, por no estarem preenchidos os requisitos previstos nas alneas a) a c) do n. 9 do
artigo 65 da Lei n 98/97, de 26 de agosto, alterada e republicada pela Lei
n 20/2015, de 9 de maro;
c)
d)
Ordenar que o Relatrio seja remetido:
Ao Ministro das Finanas;
Ao Ministro Adjunto;
Aos atuais Presidentes da Assembleia e da Cmara Municipal do Seixal;
Aos responsveis ouvidos no mbito do contraditrio.
Determinar que o Presidente da Cmara Municipal do Seixal informe este Tribunal, no prazo de
180 dias, da sequncia dada s recomendaes ora formuladas, podendo o Tribunal, se assim o
entender, convocar os responsveis para prestar esclarecimentos nos termos do artigo 78, n. 4,
alneas b) e e), artigo 66, n. 1, alneas c) e d) e artigo 87, n. 4, alnea a) da Lei n. 98/97, de 26
de agosto, na redao dada pela Lei n. 48/2006, de 29 de agosto, e determinar, caso o seu
acatamento se revele insatisfatrio, a realizao de uma auditoria de seguimento;
e)
Determinar a remessa deste Relatrio Procuradora-Geral Adjunta neste Tribunal, nos termos do
disposto no n. 4 do artigo 29 e n. 1 do artigo 57 da Lei n. 98/97, de 26 de agosto;
f)
Determinar aps notificao nos termos das alneas anteriores, proceder respetiva divulgao via
internet no stio do Tribunal de Contas;
g)
So devidos emolumentos conforme consta do Ponto 4.
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Tribunal de Contas
NDICE DE ANEXOS
ANEXO -1
INFRAES FINANCEIRAS
ANEXO -2
CONTRADITRIO
ANEXO -3
DESPACHO JUDICIAL DE CONTRADITRIO
ANEXO -4
RELAO DE RESPONSVEIS
ANEXO -5
DESPACHOS JUDICIAIS DE AUDITORIA
ANEXO -6
DECISO DA EUROSTAT
ANEXO -7
ANTIGUIDADE DA DIVIDA ADSE
ANEXO -8
PRAZO MDIO DE PAGAMENTO
ANEXO -9
ACORDOS DE REGULARIZAO DE DVIDAS
ANEXO -10
CONFIRMING FATURAS EM DIVIDA POR FORNECEDOR
ANEXO -11
RESPONSVEIS PELA APROVAO DOS ORAMENTOS 2010-2013
ANEXO -12
DESEQUILBRIO FINANCEIRO ESTRUTURAL
ANEXO -13
PROVISES
ANEXO -14
Mod. TC 1999.001
ANEXO -15
CONSTRUO E ARRENDAMENTO DOS EDIFCIOS DOS SERVIOS

OPERACIONAIS E CENTRAIS
EQUILBRIO E ESTABILIDADE ORAMENTAL
Tribunal de Contas
ANEXO I
Mod. TC 1999.001
INFRACES FINANCEIRA
Tribunal de Contas
MAPA I Eventuais infraes financeiras
Item
Descrio dos factos
O PCM celebrou adendas a trs contratos de

emprstimo, introduzindo alteraes que se
traduzem numa modificao das condies
3.1.3
gerais dos emprstimos visados, sem prvia:

Aprovao ou autorizao da
Normas legais violadas
Apuramento de responsabilidade
Sancionatria
Reintegratria
Responsveis
- Artigo 53., n. 2, al. d), da
- Artigo 65, n. 1, al. b) e
Lei n. 169/99, de 18.09,
h) e 67, da Lei n. 98/97,
alterada e republicada pela Lei
de
n. 5-A/2002, de 11.01;
alteraes
- Artigo 46, n. 1, al. a), in fine,
pela Lei n. 48/2006, de
da Lei n. 98/97, de 26.08,

com a redao dada pela Lei
26.08,
com
as
introduzidas
29.08 e pela Lei n.

20/2015, de 9.03
n. 48/2006, de 29.08;
Multa:
Assembleia Municipal;
- Artigo 35, n. 1, al. k), da Lei
Fiscalizao prvia do TdC
n. 169/99, de 18.09, alterada
Limite mnimo: 25 UC
e republicada pela Lei n. 5-
(2.550,00)
A/2002, de 11.01;
Limite mximo: 180 UC
- Ponto 2.3.4.2. al. d) POCAL.
(18.360,00)
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__
Item
Descrio dos factos
Tendo em vista a transferncia dos servios
Artigo 2 da Diretiva
para novas instalaes, o MS configurou duas
2004/18/CE, de 31.03
operaes complexas que se traduziram na
Artigo 266, n. 2 da CRP;
construo de dois novos edifcios com

caractersticas
fsicas
funcionais
Sancionatria
Reintegratria
Presidente e Vereadores da CMS:
- Artigo 65, n. 1, al. b)
da Lei n. 98/97, de
Joaquim Cardador dos Santos

Maria M. de Almeida Sargao
Loureiro
26.08, com as alteraes

introduzidas pela Lei n.
data, aprovado pelo DL n.
48/2006, de 29.08 e pela
442/91, de 15.11, alterado
Carlos Martins de Brito Mateus
Lei n. 20/2015, de 9.03
pelo DL n. 6/96, de 31.01;
Paula A Guerreiro Santos Barbosa
Artigos 4, n. 1, al. a), 7 a 15
do DL n. 197/99, de 8.06;
inclui clusulas essenciais que leva
Artigos 1, 2, 47, 48 e 52
Antnio Fernando Menezes Rodrigues
concluso de que se trata de um verdadeiro
do RJEOP e artigos 16 a 19 e
complexo puzzle jurdico cujo fim comum foi
343 do CCP;
fugir ao regime jurdico do contrato de
Artigos 23 e 24 da Lei n.
empreitada de obra pblica e do contrato de
42/98, de 6.08, artigos 4, n.
emprstimo de mdio e longo prazo.
1, 35 a 39 da Lei n. 2/2007,
Os factos relatados demonstram que ao
de 15.01 (LFL);
longo do desenvolvimento do complexo
Artigos 1, 2, 3. e pontos
negocial, as condutas dos responsveis
2.3., n. 2, e 2.3.4.2. alnea d)
traduziram-se numa sistemtica indiferena
do POCAL;
especificamente concebidas para a utilizao

dos servios operacionais e centrais;
A anlise do conglomerado negocial que
culminou com a celebrao de um contrato
de arrendamento com opo de compra,
3.3
Artigos 3 a 6 do CPA vigente
Responsveis
Membros da AMS:
Limite mnimo: 25 UC
(2.550,00)
(18.360,00)

pela observncia dos deveres de diligncia e
adequao ao direito dos contratos pblicos
em matria de concorrncia e do dever de
demonstrar que as solues adotadas eram
Joo Jos de Matos Bicho Sampainho
conformes s normas legais e ao princpio da
Joo Pedro Filipe Batista Ribeiro
economia.
Multa:
Lopes
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Tribunal de Contas
Item
Descrio dos factos

Artigos 4, 12 e 42, n. 6 da
responsveis do MS pela aprovao do
LEO, aplicvel ex vi do artigo
complexo
4, n 1 da Lei n. 2/2007.
Termos
em
que
se
negocial
conclui
em
que
anlise
os
no
observaram:
Os
princpios
imparcialidade,
da
concorrncia,
da
igualdade,
da
da
transparncia e da publicidade;
Os princpios da estabilidade oramental,

da solidariedade recproca, da equidade
intergeracional e da economia;
3.3.
Responsveis
Os requisitos legais de assuno e

realizao da despesa pblica municipal;
Os responsveis do MS violaram, por

omisso, o princpio da economia, pois os
valores j executados, isto , o valor global
das rendas pagas at 2015 (M 40) acrescido
dos valores estimados de compra dos
edifcios
nos
momentos
pr-definidos
contratualmente (M 65), perfazem um valor
Sancionatria
Reintegratria

Jos da Fonseca Gil
Maria Odete dos Santos Pires
Gonalves
Marta Isabel Hisse Moreira dos Reis
Nuno Vasco Alexandre Tavares
Vtor Manuel Lopes Gonalves.
Responsvel do GAJ da CMS:
Ana Paula Pinho Silva.
global de M 105 que, em alternativa ao

valor inicial de M 49,5, representa j um
encargo adicional de M 55,5.
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Item
Descrio dos factos
Responsveis
Sancionatria
Reintegratria
Artigo 65, n. 1, al. b) e
67, da Lei n. 98/97, de
Os responsveis pela gerncia de 2013 do MS

procederam inscrio de M 40 no
oramento da receita, relativos aos sete
3.4
emprstimos para saneamento financeiro,
Alnea d) do ponto 3.3. do
atravs de alterao oramental aprovada em
Decreto-Lei
junho de 2013, isto , antes da respetiva
54-A/99, de 22.02
contratao, que ocorreu nos meses de julho

(1), setembro (4) e dezembro (2) de 2013.
n.
Alfredo Jos Monteiro da Costa;
26.08, com as alteraes
Joaquim Cesrio Cardador dos Santos;
introduzidas pela Lei n.
Corlia Mariano de Almeida Sargao

Loureiro;
48/2006, de 29.08 e pela

Lei n. 20/2015, de 9.03
__
Joaquim Carlos Coelho Tavares;
Multa:
Vanessa Alexandra Vilela da Silva;
Limite mnimo: 25 UC
Jorge Osvaldo Dias dos Santos
(2.550,00)
Gonalves.

(18.360,00)
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Tribunal de Contas
ANEXO II
Mod. TC 1999.001
CONTRADITRIO DOS RESPONSVEIS
Tribunal de Contas
ANEXO III
Mod. TC 1999.001
DESPACHO JUDICIAL DE CONTRADITORIO
Tribunal de Contas
ANEXO IV
Mod. TC 1999.001
RELAO NOMINAL DE RESPONSVEIS
Tribunal de Contas
RELAO NOMINAL DE RESPONSVEIS MEMBROS DO RGO EXECUTIVO MUNICIPAL

Responsveis
2010
2011
2012
2013
2014
Presidente
Vereador
Presidente
Corlia Maria Mariano de

Almeida Sargao Loureiro
Vereadora
Vereador
Vereador
Vanessa Alexandra Vilela da

Silva
Vereadora
Vereador
Jos da Fonseca Gil
Vereador
Helena Maria Parreira

Domingues
Vereadora
Paulo Edson Carvalho Borges da

Cunha
Vereador
Lus Manuel Rendeiro Cordeiro
Vereador
Jorge Osvaldo Dias Santos

Gonalves
Vereador
Jos Carlos Marques Gomes
Vereador
Eduardo Manuel Rodrigues
Vereador
Elisabete Manuela Pereira

Adrio
Vereadora

Joaquim Cesrio Cardador dos
Santos
Mod. TC 1999.001
Cargo
Tribunal de Contas
ANEXO V
Mod. TC 1999.001
DESPACHOS JUDICIAIS DE AUDITORIA
Tribunal de Contas
ANEXO VI
Mod. TC 1999.001
DECISO DA Eurostat
EUROPEAN COMMISSION
EUROSTAT
Directorate D: Government Finance Statistics (GFS)
31 July 2012
Decision of Eurostat on government deficit and debt
The statistical recording of some operations related to trade

credits incurred by government units
1. Context
In the context of verification of data used for the Excessive Deficit Procedure, and notably of
the regular EDP dialogue visits carried out in Member States, Eurostat monitors operations
concerning trade credits granted by suppliers of goods or services to government units, at
different levels of government.1
In particular, Eurostat has taken note of some heterogeneity between Member States in the
treatment of certain operations involving trade credits. This constitutes a source of
inconsistency across Member States for the recording of similar transactions, and it is a core
task of Eurostat to ensure the full comparability of government debt and deficit data over
European Union Member States.
In addition, in numerous countries, a significant increase in the outstanding amount of trade
credits payable by government has been observed in recent years, such that the issues covered
by this Decision cover increasingly important amounts, a change from the past.
Therefore, a specific Task Force, under the chair of Eurostat and with experts from various
European countries, was established in order to examine several issues related to these trade
credits and to propose a possible homogenous treatment of similar operations. This decision is
consistent with the opinion of the Committee for Monetary, Financial and Balance of
Payments statistics (CMFB) as described in annex.
Eurostat's decision concerns two specific types of operations involving trade credits.
As a reminder, according to Regulation 479/2009, as amended, trade credits payable by government units are
not part of the "Maastricht debt" used for EDP purposes. Nevertheless, government expenditure should be
recorded in an accruals basis, which requires the availability of information on trade credits.
1
2. Refinancing without recourse of a claim on government held by one of its suppliers

This issue refers mainly to factoring operations, which have been observed recently in some
EU Member States and may become increasingly common in the near future due to a
tendency to homogeneity in firms financing procedures.
Suppliers of goods or services to government units may use the services of a factor, which
ensures the management of invoices presented to customers but may also anticipate payments
to the suppliers before the date agreed with the government unit.
In this context, the factor, classified as a financial institution and frequently part of a banking
group, is acting as a refinancer of the claim held by the supplier. The factor provides funds
but may retain a legal right ("recourse") to turn to the transferor of the claims (the supplier) if
the transferee (here the government unit) would not be in a position to meet its payment
obligations in due time.
On the contrary, the factor may abandon any right on the original holder of the claim, which
is referred as to "factoring without recourse" or "non-recourse factoring". In this case, the
obligations of the debtor are fully transferred to the factor, which records in its accounts a
direct claim on the original debtor.
The decision of Eurostat deals with the case of refinancing of a trade credit without recourse
upon the original holder, which covers the factoring case mentioned above, but also applies to
any other refinancing operations which take place under the same conditions.
Eurostat has taken the following decision:
When a supplier of goods or services, holding a claim on a government unit, which is
recorded as a trade credit (AF.71) in national accounts, transfers totally and irrevocably its
claim to a financial institution (notably a unit engaged in factoring activity), the original
liability of the government unit recorded as trade credit AF.71 has to be reclassified as a loan
(AF.4), part of the EDP Maastricht debt, when the following two conditions are both met:
1) the government unit has no longer any payment obligation to its supplier, and
2) the financial institution has no direct or indirect recourse on the supplier (transferor
of the claim) if the government unit does not meet its payment obligations in due time.
The rationale for this decision is that the financial institution established an unquestionable
claim on a government unit, which, by consistency, must be fully reflected in the accounts of
the latter. This new claim is no longer a simple time lag directly linked to the original
commercial transaction and its payment.
The reclassification from trade credits to loans is implemented at the time the transfer of the
claim takes place between the original holder and the financial institution.
3. Restructuring of trade credits
The restructuring of a trade credit refers to changes in the main features of a trade credit
granted by a supplier of goods or services to a government unit and resulting from a new
bilateral agreement between both parties. This does not include any unilateral decision by
only one of the parties.
2
The change may cover notably a simple extension of the maturity, the creation of an
amortisation schedule and/or the determination of a rate of interest over the remaining
lifetime of the instrument.
In cases where a new agreement is established, Eurostat has taken the following decision:
If, in the context of renegotiations, both parties agree on new contractual provisions which
change the main features of an original trade credit, covering the rate of interest charged to the
debtor government unit and/or the timing of the repayment obligations, but which are not
restricted only to a simple extension of the initial maturity, the original trade credit, which
was recorded as such (AF.71) in the national accounts, should be reclassified as a loan (AF.4),
part of the EDP Maastricht debt.
The rationale of this decision is that the new agreement between parties represents a change in
the substance of the original financial relation between the government unit and its supplier,
which can no longer be considered as just an issue of a time lag between a commercial
transaction and the corresponding cash flows, but which shows the recognition by
government of a new financing operation for its own benefit.
This reclassification is implemented at the time the new features of the repayment obligations
enter into force.
Taking into account that some Member States will need to adjust their reporting systems to
obtain the necessary information to implement this Decision, Eurostat has also decided that
this new decision will be implemented by Member States only from the April 2013 EDP
notification onwards, where the necessary source information are not yet be available. 2
As much as possible, the Member States would have to adjust all the years included in this notification, when
relevant.
ANNEX
Tribunal de Contas
ANEXO VII
Mod. TC 1999.001
ANTIGUIDADE DA DVIDA ADSE
Tribunal de Contas
Em 31 de dezembro de 2014, o MS apresentava uma dvida acumulada ADSE, no

montante de M 11,45, cuja origem remonta a 1994:
Antiguidade da dvida ADSE
Ano
Faturado
Dvida acumulada
1994
40.868,40
40.868,40
1995
260.263,24
301.131,64
1996
389.330,05
690.461,69
1997
303.986,14
994.447,83
1998
359.324,24
1.353.772,07
1999
510.786.86
1.864.558,93
2000
426.451,67
2.291.010,6
2001
571.549,61
2.862.560,21
2002
851.934,67
3.714.494,88
2003
682.631,01
4.397.125,89
2004
757.707,97
5.156.833,86
2005
859.923,69
6.016.757,55
2006
1.393.074,11
7.409.831,66
2007
830.305,20
8.240.136,86
2008
640.842,89
8.880.979,75
2009
843.739,43
9.724.719,18
2010
694.258,73
10.418.977,91
2011
548.215,07
10.967.192,98
2012
498.192,88
498.192,88
10.967.192,98
2013
498.400.71
11.465.593,99
2014
428.215,18
428.215,18
11.465.593,99
Fonte: conta corrente entre o MS e a ADSE
Mod. TC 1999.001
Pago
Tribunal de Contas
OFCIO
TEOR
Entidade
Data
ADSE
17.04.2009
Solicita ao MS o pagamento da dvida em atraso no valor de 9 M;
CMS
06.07.2010
Prope uma metodologia de verificao dos montantes debitados pela ADSE;
ADSE
13.08.2010
Reitera o pedido de pagamento da dvida;
CMS
16.09.2010
Solicita realizao de reunio com vista ao apuramento do montante total da dvida;
ADSE
22.09.2010
Comunica ao MS que ir proceder reteno de verbas do OE para a autarquia por
CMS
18.10.2010
conta da regularizao de dvidas ADSE;

Solicita a realizao de uma reunio com a ADSE com carcter de urgncia;
ADSE
27.01.2010
Prope a realizao de reunio;
ADSE
21.12.2010
Prope procedimentos de confirmao das despesas a reembolsar a ADSE;
CMS
09.06.2011
Em resposta aos ofcios anteriores da ADSE;
CMS
31.10.2012
Reporta realizao de uma reunio entre responsveis das entidades;
CMS
03.04.2013
Reporta realizao de reunies entre as entidades com definio dos procedimentos

de validao dos montantes debitados pela ADSE e da concluso dos procedimentos
de verificao dos montantes de 2012, propondo ainda um plano de regularizao da
dvida que consiste no pagamento da dvida do prprio ano conjuntamente com a
regularizao da dvida relativa a um ano transato, a iniciar pelos mais recentes;
ADSE
17.01.2014
Disponibiliza informao relativa s despesas remetidas ao MS em 2012 para
CMS
18.02.2014
reembolso;
Acusa receo dos documentos e comunicando que iria proceder regularizao da
dvida de 2012 quando finalizasse o processe de confirmao e solicitando informao
de igual teor relativa aos anos a que respeita a dvida;
ADSE
19.03.2014
Rejeita prestar a informao dos anos anteriores nos termos exigidos pelo MS e
comunica que, em face do no cumprimento do plano de regularizao da dvida, iria
propor a reteno nos montantes das dotaes, transferncias e reforos oramentais;
CMS
19.08.2014
Informa a ADSE que os servios concluram os trabalhos de conferncia da
CMS
03.09.2014
documentao e que iria iniciar o pagamento da dvida;

Comunica ADSE regularizao do montante de 418.075, relativo a 2012, que iria
proceder ao pagamento dos trs primeiros trimestres de 2014 e propor um novo
Mod. TC 1999.001
plano de pagamentos da dvida e solicitar a suspenso da reteno de verbas do OE;

ADSE
04.09.2014
Comunica ao MS que deu conhecimento DGAL do plano de regularizao da dvida
CMS
24.03.2015
acordado em reunio de 02.09.2014;

Prope uma calendarizao de pagamentos relativos dvida de 2013 e 2015.
Tribunal de Contas
ANEXO VIII
Mod. TC 1999.001
PRAZO MDIO DE PAGAMENTO
Tribunal de Contas
APURAMENTO DO PMP (Frmula prevista no despacho n. 9870/2009 do Ministro das Finanas e da Administrao Pblica publicada no DR, 2 Srie de 13.04.2009)
2010
Conta
Dvida a Fornecedores
1 Trim.
2 Trim.
3 Trim.
4 Trim.
221
Fornecedores c/c
17.239.975
13.634.073
14.219.013
15.278.004
Estes saldos traduzem as dvidas no final de cada
223
Fornecedores por vendas a dinheiro
1.311
1.012
0
0
trimestre. As dvidas consideradas so os saldos
228
Fornecedores, faturas, receo e conferncia
1.950
117.054
142.500
402.422
credores das contas 22, 252, 261, 265, 266 e 267.
252
Credores pela execuo do oramento
0
0
0
0
Dever ainda ser includa a conta onde
261
Fornecedores de imobilizado c/c
5.278.712
4.379.295
5.062.425
5.094.696 contabilizada a dvida a credores que recorreram a
265
0
0
0
0
factoring.
266
Outros credores
0
0
0
0
267
0
0
0
0
Total da Dvida a Fornecedores
22.521.948
18.131.433
19.423.938
20.775.123
DF/4
Conta
31
62
42
442
445
45
20.213.110,57
2010
Aquisio de Bens e Servios (a)
1 Trim.
202.960
6.368.489
597.199
1.308.081
0
149.952
8.626.681
Compras
Fornecimentos e Servios Externos
Imobilizaes corpreas
Imobilizaes Corpreas em curso
Bens domnio pblico em curso
Bens de domnio pblico
Total da Aquisio de Bens e Servios
A=
2 Trim.
118.780
7.211.359
557.708
477.688
0
199.296
8.564.831
3 Trim.
67.907
6.439.344
1.543.795
57.067
0
198.479
8.306.592
Aquisies de bens e servios efetuadas no

4 Trim.
trimestre, independentemente de j terem sido
686 liquidadas. No imobilizado os movimentos a dbito
podero refletir valores relativos a "Obras por
12.085.282
326.771 administrao direta", aquisio a ttulo gratuito ou
13.147 valores relativos a imveis adquiridos no passado e
0 s agora inventariados que de acordo com a lgica
69.877 da frmula, que apela aquisio de bens e servios
a ttulo oneroso, devero ser expurgados da anlise.
12.495.763
37.993.866,51
Apuramento do PMP no final de 2010
DF = Valor da dvida de curto prazo a fornecedores, observado no final de um trimestre (t). Corresponde soma das contas de fornecedores, fornecedores de
imobilizado, consultores, assessores e intermedirios e devedores e credores diversos.
194
Mod. TC 1999.001
= [( /4) / ] 365
3
A = Aquisies de bens e servios efectuadas no trimestre, independentemente de j terem sido liquidadas. Corresponde soma das contas de compras, de
fornecimentos e servios externos e das aquisies de imobilizado registadas nas contas de imobilizaes corpreas e obras em curso.
Tribunal de Contas
2011
Conta
221
223
228
252
261
265
266
267
Fornecedores c/c
Outros credores
DF/4
Conta
31
62
42
442
445
45
1 Trim.
14.213.131
573
448.222
0
4.246.594
0
0
0
18.908.520
2 Trim.
16.476.423
948
193.952
0
4.206.477
0
0
0
20.877.799
3 Trim.
18.879.505
3.888
193.952
0
4.417.852
0
0
0
23.495.197
4 Trim.
42.939.327
0
1.551.998
0
5.646.748
0
0
0
50.138.073
3 Trim.
198.800
7.687.967
376.882
194.294
0
0
8.457.943

4 Trim.
44.793 liquidadas. No imobilizado os movimentos a dbito
19.432.324
1.687.255 administrao direta", aquisio a ttulo gratuito ou
21.388.368
28.354.897
2011
1 Trim.
Compras
74
3.835.857
175.427
73.241
0
119.237
4.203.837
A=

contabilizada a dvida a credores que recorreram a
factoring.
2 Trim.
146.122
6.268.253
498.238
42.164
0
0
6.954.777
41.004.925
252
Mod. TC 1999.001
= [( /4) / ] 365
3
Tribunal de Contas
2012
Conta
221
223
228
252
261
265
266
267
Fornecedores c/c
Outros credores
DF/4
Conta
31
62
42
442
445
45
1 Trim.
41.951.840
3.116
1.795.203
0
5.369.004
0
0
0
49.119.162
2 Trim.
41.837.698
4.514
5.405.337
0
2.520.030
0
0
0
49.767.579
3 Trim.
46.851.212
4.762
4.130.897
0
1.551.266
0
0
0
52.538.137
4 Trim.
43.061.960
0
16.667.102
0
1.446.244
0
0
0
61.175.306
3 Trim.
105.280
10.342.602
42.277
40.297
0
11.057
10.541.512

4 Trim.
9.939.952
10.494.260
53.150.046
2012
1 Trim.
21.613
2.105.892
0
143.412
0
0
2.270.917
Compras
A=

factoring.
2 Trim.
24.239
8.975.824
66.561
32.962
0
2.219
9.101.805
32.408.494
599
Mod. TC 1999.001
= [( /4) / ] 365
3
Tribunal de Contas
2013
Conta
221
223
228
252
261
265
266
267
Fornecedores c/c
Outros credores
DF/4
Conta
31
62
42
442
445
45
1 Trim.
45.414.118
0
14.530.533
0
1.645.807
0
0
0
61.590.458
2 Trim.
46.181.682
8.367
12.994.739
0
1.429.526
0
0
0
60.614.314
3 Trim.
46.554.244
2.877
12.777.566
0
1.535.162
0
0
0
60.869.850
4 Trim.
41.639.513
0
14.065.269
0
1.138.417
0
0
0
56.843.199
3 Trim.
165.117
6.400.379
89.107
288.445
0
8.460
6.951.508

4 Trim.
8.978.014
4.830.194 administrao direta", aquisio a ttulo gratuito ou
1.059.689 valores relativos a imveis adquiridos no passado e
15.117.982
59.979.455
2013
1 Trim.
Compras
3.693
4.878.513
147.650
37.085
0
0
5.066.941
A=

factoring.
2 Trim.
60.585
6.318.388
81.348
116.899
0
6.345
6.583.565
33.719.996
649
Mod. TC 1999.001
= [( /4) / ] 365
3
Tribunal de Contas
2014
Conta
221
223
228
252
261
265
266
267
Fornecedores c/c
Outros credores
DF/4
Conta
31
62
42
442
445
45
1 Trim.
36.487.474
612
12.923.259
0
1.811.208
0
0
0
51.222.553
2 Trim.
22.467.187
1.936
13.152.239
0
787.941
0
0
0
36.409.302
3 Trim.
14.677.001
709
12.932.326
0
430.627
0
0
0
28.040.663
4 Trim.
22.561.623
0
409.652
0
46.466
0
0
0
23.017.742
3 Trim.
35.738
6.144.104
160.660
31.394
0
0
6.371.896

4 Trim.
7.810.739
0 da frmula, que apela aquisio de bens e servios
8.483.294
34.672.565
2014
1 Trim.
21.507
4.839.766
106.021
716.861
0
0
5.684.155
ompras
A=

factoring.
2 Trim.
51.810
6.728.142
99.298
205.828
0
7.244
7.092.323
27.631.669
458
Mod. TC 1999.001
= [( /4) / ] 365
3
Tribunal de Contas
ANEXO IX
Mod. TC 1999.001
ACORDOS DE REGULARIZAO DE DVIDAS
Tribunal de Contas
ARDs celebrados pelo Municpio do Seixal
Acordo de Regularizao de Dvida
N.Fornecedores/Empreiteiros
Montante
5
12
3
22
1
3
11
1.216.037,15
1.400.154,76
326.036,98
2.850.208,65
40.943,70
443.956,20
861.512,78
57
7.138.850,22
11
7
1
1
1
1.993.471,03
3.438.257,74
57.823,48
49.034,13
537.944,48
21
6.076.530,86
4
5
2
1
1
536.420,40
764.057,93
201.681,33
96.835,17
2.246.031,29
13
3.845.026,12
1.131.954,42
1.131.954,42
21
8
9
22
2
5
6
9
1
20
4.530.497,87
541.151,60
2.322.227,18
2.355.652,70
819.581,39
1.018.319,11
834.757,00
1.823.673,03
513.364,84
2.809.967,73
103
Contrato de Cesso de Crdito

Data
Banco
Data
08.07.2009
08.07.2009
21.07.2009
03.08.2009
03.08.2009
05.08.2009
05.08.2009
BPI
BPI
BPI
BPI
BPI
BPI
BPI
09.07.2009
16.07.2009
21.07.2009
04.08.2009
12.08.2009
05.08.2009
06.08.2009
01.02.2010
03.02.2010
05.02.2010
08.02.2010
18.02.2010
BES
BES
BES
BES
BES
01.02.2010
03.02.2010
05.02.2010
08.02.2010
18.02.2010
27.09.2010
30.09.2010
30.09.2010
30.09.2010
01.10.2010
Santander
Santander
Santander
Santander
Santander
27.09.2010
30.09.2010
07.10.2010
12.10.2010
18.11.2010
30.08.2011
CGD
11.10.2011
27.01.2009
18.02.2009
16.06.2009
28.09.2009
30.09.2009
06.10.2009
15.04.2010
16.04.2010
16.04.2010
20.04.2010
BCP
BCP
BCP
BCP
BCP
BCP
BCP
BCP
BCP
BCP
27.01.2009
18.02.2009
16.06.2009
28.09.2009
06.10.2009
06.10.2009
16.04.2010
16.04.2010
18.05.2010
20.04.2010
496.127,87
950.788,32
520.873,23
155.570,24
17.569.192,45
1.379.882,20
*At 31.12.2014
Mod. TC 1999.001
Acordo de Regularizao de Dvida c/ Cesso de Crdito

Juros e
Banco
N. ARD's
Montante
Comisses*
BPI
57
7.138.850,22
496.127,87
BES
21
6.076.530,86
950.788,32
Santander
13
3.845.026,12
520.873,23
CGD
1.131.954,42
155.570,24
BCP
103
17.569.192,45
1379882,2
195
35.761.554,07
3.503.241,86
*At 31.12.2014
Juros e
Comisses*
Tribunal de Contas
ADR
AM GONALVES
18.02.2010
537.944,48
0,00
TOTAL
Cesso de Crdito
18.02.2010
537.944,48
Pagamentos ao Banco
2010
2011
2012
2013
22.518,64
0,00
0,00
11.754,36
37.616,91
37.820,81
37.652,85
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
34.273,00
37.616,91
37.820,81
37.652,85 524.812,29 672.175,86
11.754,36
37.616,91
37.820,81
37.652,85
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
OPERAO (2)+(3)+(4)
0,00 515.425,84 537.944,48
ADR
03.02.2010
592.507,05
0,00
03.02.2010
Cesso de Crdito
TOTAL
Divida vencida (1)
AMARSUL
592.507,05
Pagamentos ao Banco
2010
Divida vencida (1)

153.126,79
2011
2012
1.992,59 437.387,67
TOTAL
592.507,05
12.880,16
32.043,05
17.911,19
62.834,40
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
0,00
0,00
34.035,64 455.298,86
655.341,45
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
OPERAO (2)+(3)+(4)
166.006,95
12.880,16
32.043,05
Mod. TC 1999.001
TOTAL
2014
17.911,19
62.834,40
9.386,45 134.231,38
9.386,45 134.231,38
Tribunal de Contas
ADR
EUREST
03.02.2010
671.788,39
TOTAL
Cesso de Crdito
0,00
671.788,39
Pagamentos ao Banco
2010
2011
2012
2013
82.540,56
0,00
0,00
16.692,56
42.990,92
43.237,68
43.045,70
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
99.233,12
42.990,92
43.237,68
43.045,70 599.978,65 828.486,07
16.692,56
42.990,92
43.237,68
43.045,70
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
OPERAO (2)+(3)+(4)
0,00 589.247,83 671.788,39
ADR
03.02.2010
1.373.957,12
0,00
03.02.2010
Cesso de Crdito
TOTAL
Divida vencida (1)
SIMARSUL
1.373.957,12
Pagamentos ao Banco
2010
Divida vencida (1)

2011
2012
TOTAL
0,00 883.293,01 490.664,11 1.373.957,12

29.495,59
61.078,82
24.308,48
114.882,89
0,00
0,00
0,00
0,00
Comisses (4)
0,00
0,00
0,00
0,00
DESPESA (1)+(2)+(3)+(4)
OPERAO (2)+(3)+(4)
29.495,59 944.371,83 514.972,59 1.488.840,01

29.495,59
61.078,82
Mod. TC 1999.001
TOTAL
2014
24.308,48
114.882,89
10.730,82 156.697,68
10.730,82 156.697,68
Tribunal de Contas
ANEXO X
Contrato a Termo Certo Confirming
Mod. TC 1999.001
Faturas em dvida (2011-2014)
Tribunal de Contas
ANEXO XI
Responsveis pela aprovao
Mod. TC 1999.001
dos Oramentos (2010-2013)
Tribunal de Contas
Grandes Opes do Plano e Oramento

Aprovao da proposta
Atas da
Cmara
10-12-2009
(Oramento
2010)
Votao
Responsveis
A Favor
Corlia M. M de Almeida Sargao Loureiro
Luis Manuel Rendeiro Cordeiro
13-12-2010
(Oramento
2011)
12-12-2011
(Oramento
2012)
Jorge Osvaldo Dias dos Santos Gonalves
Mod. TC 1999.001
19-12-2012
(Oramento
2013)
Absteno
Jorge Osvaldo Dias dos Santos Gonalves
Tribunal de Contas
ANEXO XII
Mod. TC 1999.001
DESEQUILIBRIO FINANCEIRO ESTRUTURAL
Tribunal de Contas
Requisitos do desequilbrio financeiro estrutural
Alnea a) do n. 1 do artigo 8 do DL n. 38/2008
"Ultrapassagem do limite de endividamento a mdio e longo prazo previsto no artigo 39. da LFL"
Endividamento de emprstimos de mdio e longo prazo
Designao
2010
2011
43.417.822
2012
(a)
Emprstimo de c.p. no amortizado at 31.12
(b)
ARD Valores em divida a 31.12
(c)
Confirming - Valores em dvida a 31.12
(d)
Contribuio do SEL
(e)
33.229
33.234
Capital excecionado dos limites
(f)
3.006.056
2.624.997
66.849.810
64.796.440
51.691.826
44.504.377
39.203.683
42.178.328
40.906.797
40.275.066
(h)
Capacidade de endividamento
(i) = (h-g)
39.530.475
4.000.000
26.404.815
Dvida a considerar de emprstimos de m.l.p. (g) = (a+b+c+d+e-f)

Limite ao endividamento de m.l.p.
41.531.399
12.735.554
10.845.790
3.412.722
1.636.279
33.234
1.109.023
-
2.243.716
1.859.256
(27.646.127) (22.618.112) (10.785.029) (4.229.311)
Endividamento Lquido
Designao
2010
2012
2013
48.471.353
39.344.176
54.397.722
39.203.683
42.178.328
40.906.797
40.275.066
69.401.645
48.471.353
39.344.176
54.397.722
177,0%
115,0%
96,2%
135,1%
Endividamento lquido (d)
Rcio (d)/(c)
2011
69.401.645
Receitas previstas no n. 1 do artigo 37 da LFL (c)
Alnea c) do n. 1 do artigo 8 do DL n. 38/2008

"Existncia de dvidas a fornecedores de montante superior a 50 % das receitas totais do ano anterior "
2013
DESCRIO
2010
2011
2012
1 Dvidas a fornecedores (a)
23.641.594
54.415.008
2 Passivos omissos
32.584.840
10.967.193
3 Receita total de n-1 (cobrada lquida)
82.570.434
81.606.976
74.581.783
79.245.204
64.786.867
60.641.962
%
68,1
80,1
86,9
76,5
(a) Contas 22.1 (Fornecedores c/c); 22.2 (Fornecedores c/c - mdio e longo prazo); 22.7 (Fornecedores c/c factoring); 22.8 (Fornecedores c/c - faturas em receo e conferncia); 26.1 (Fornecedores de imobilizado c/c);
262+263+267+268 (Outros Credores)
Alnea d) do n. 1 do artigo 8 do DL n. 38/2008
" O rcio dos passivos financeiros, incluindo o valor dos passivos excecionados para efeitos de clculo do endividamento lquido,
em percentagem da receita total superior a 300%"
Receita total do ano n (cobrada lquida)
81.606.976
74.581.783
79.245.204
80.835.117
Passivos financeiros
108.461.111
Rcio
134,5%
18.444.082
Alnea b) do n. 1 do artigo 8 do DL n. 38/2008

"Endividamento lquido superior a 175 % das receitas previstas no n. 1 do artigo 37. da LFL "
112.896.926
106.203.605
152,8%
135,4%
98.062.068
123,1%
Alnea e) do n. 1 do artigo 8 do DL n. 38/2008

"Prazo mdio de pagamentos a fornecedores superior a 6 meses "
Mod. TC 1999.001
2013
34.408.820
Capital em divida de emprstimos de m.l.p.
PMP (Dias)
2010
2011
2012
2013
Valores confirmados pelos auditores
194
252
599
649
Tribunal de Contas
ANEXO XIII
Mod. TC 1999.001
PROVISES
Tribunal de Contas
Quadro 1 Reforo de provises para cobranas duvidosas em 2013
Unidade: Euros e percentagens
Ano de
faturao
Semestre de
faturao
Percentagem
Valor para
de proviso proviso em 2013
Valor da dvida
1 semestre
13 683 395,83
2 semestre
2 425 454,41
0%
1 757 447,85
100%
1 757 447,85
20 461 396,24
100%
20 461 396,24
50%
6 841 697,92
2013
2012
2001 e
anteriores
Total
38 327 694,33
29 060 542,01
Quadro 2 Composio do saldo da conta em 2013

Unidade: Euros
Saldo inicial da
conta Provises
em 2012
Movimentos no ano de 2013

Diminuies
(a dbito)
9 261 500,15
30 455,82
Aumentos
(a crdito)
29 060 542,01
Saldo final da
conta Provises
em 2013
38 291 586,34
Quadro 3 Reforo de provises para cobranas duvidosas em 2014

Unidade: Euros e percentagens
Ano de
faturao
Semestre de
faturao
Valor da dvida
Percentagem
Valor para
de proviso proviso em 2014
1 semestre
1 071 120,72
50%
2 semestre
2 913 273,57
0%
7 688 725,58
100%
535 560,36
2014
2013 e
anteriores
Total
11 673 119,87
7 688 725,58
8 224 285,94
Quadro 4 Composio do saldo da conta em 2014

Unidade: Euros
Saldo inicial da
conta Provises
em 2013
Mod. TC 1999.001
38 291 586,34
Movimentos no ano de 2014

Diminuies
(a dbito)
7 041 586,98
Aumentos
(a crdito)
8 224 285,98
Saldo final da
conta Provises
em 2014
39 474 285,34
Tribunal de Contas
Quadro 5 Valores relativos a TRIU recuperados pelo MS
Mod. TC 1999.001
N de
ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
TOTAL
Alvar
N.
Data
13/2000 09/08/2000
16/2000 09/11/2000
23/2001 19/12/2001
25/2001 21/12/2001
6/2002 28/02/2002
4/2002 28/02/2002
11/2002 23/05/2002
21/2002 14/08/2002
28/2002 01/10/2002
33/2002 15/11/2002
9/2003 23/05/2003
15/2003 04/07/2003
22/2003 25/11/2003
24/2003 26/11/2003
23/2003 26/11/2003
9/2004 31/03/2004
22/2004 13/08/2004
23/2004 13/08/2004
25/2004 03/11/2004
26/2004 26/11/2004
8/2005 20/05/2005
9/2005 25/05/2005
11/2005 20/07/2005
20/2005 07/10/2005
27/2005 12/12/2005
26/2005 12/12/2005
28/2005 16/12/2005
29/2005 30/12/2005
1/2006 31/01/2006
10/2006 03/05/2006
11/2006 17/05/2006
24/2006 04/12/2006
8/2007 30/03/2007
7/2007 30/03/2007
9/2007 24/04/2007
11/2007 17/05/2007
14/2007 15/06/2007
18/2007 30/07/2007
19/2007 18/09/2007
25/2007 26/11/2007
26/2007 17/12/2007
32/2007 28/12/2007
31/2007 28/12/2007
22/2008 23/12/2008
23/2008 23/12/2008
2/2009 20/01/2009
1/2009 20/01/2009
1/2010 01/02/2010
2/2010 08/04/2010
3/2010 09/04/2010
4/2010 12/04/2010
5/2010 13/04/2010
6/2010 14/04/2010
8/2010 18/06/2010
9/2010 05/07/2010
11/2010 22/10/2010
12/2010 28/10/2010
13/2010 29/11/2010
14/2010 03/12/2010
15/2010 15/12/2010
1/2011 02/03/2011
2/2011 15/03/2011
Total divida
31.12.2012
Valor
409 769,25
712 172,10
76 548,00
142 835,40
29 203,37
40 042,50
72 500,00
47 334,43
57 408,15
72 301,57
122 660,00
27 914,08
29 269,21
61 902,13
433 830,00
944 287,32
883 691,20
871 347,28
716 636,28
1 144 590,33
902 384,61
306 930,36
132 809,89
52 224,02
73 915,92
225 992,88
3 547 198,54
57 860,03
53 058,41
2 296 961,69
3 487 927,96
239 780,03
225 700,00
2 842 577,89
105 555,71
119 233,49
73 733,75
3 915 759,09
79 814,74
69 332,07
255 220,00
68 786,44
86 007,74
114 517,40
67 651,00
159 996,27
68 556,01
74 162,03
49 982,77
67 993,30
94 777,53
249 329,94
101 069,04
60 419,55
136 682,01
75 667,56
66 722,46
68 892,00
80 832,35
65 951,08
150 735,60
53 736,02
2 747,82
4 821,50
2 516,41
23 891,33
43 788,95
8 085,08
9 589,76
5 827,92
11 625,00
20 008,52
451 958,26
60 379,28
683 202,12
13 560,32
19 542,69
15 252,65
5 468,69
838 645,70
16 902,17
23 657,80
120 184,38
29 890,52
36 498,76
18 392,12
4 644,06
15 056,16
1 110 669,78
65 133,82
12 311,06
5 773,60
42 574,12
62 033,20
84 844,96
165 842,15
174 505,68
76 566,77
2 583,88
948 839,27
137 552,31
6 463,03
11 549,48
100 248,16
15 339,09
28 213,37
27 922 681,78
2 5 537 181,70
Total divida
31.12.2014
2 747,82
2 759,86
6 463,03
11 549,48
95 998,16
15 339,09
21 410,19
2 061,64
3 758,01
10 672,31
605,76
1 720,00
49 519,24
2 800,00
193 087,64
13 028,46
4 575,80
109 177,36
10 688,43
385 444,30
27 125,16
31 807,63
22 221,60
14 361,89
44 924,28
31 468,31
5 167,76
200 846,32
39 675,86
4 250,00
6 803,18
4 321 390,76
1 215 790,94
2 516,41
23 891,33
40 030,94
Valor
Recuperado
2 587,23
8 984,00
5 827,92
9 905,00
20 008,52
402 439,02
57 579,28
490 114,48
13 560,32
6 514,23
10 676,85
5 468,69
729 468,34
16 902,17
23 657,80
109 495,95
29 890,52
36 498,76
18 392,12
4 644,06
15 056,16
725 225,48
65 133,82
12 311,06
5 773,60
15 448,96
30 225,57
62 623,36
151 480,26
129 581,40
45 098,46
2 583,88
747 992,95
97 876,45
Tribunal de Contas
Quadro 6 Apuramento dos reforos de provises para cobranas duvidosas para 2010, 2011 e 2012
Unidade: Euros
Ano
Classificao
Contabilstica
2010
21306
Dvida em Execuo Fiscal de 2005
323 929,47
100%
323 929,47
2010
21308
7 966 493,48
100%
7 966 493,48
2010
21309
1 350 606,12
100%
1 350 606,12
2010
21310
1 610 042,84
100%
1 610 042,84
2010
21311
1 399 865,27
100%
1 399 865,27
2010
21312 01
Dvida em Execuo Fiscal de 2010 - 1 trimestre
386 073,96
50%
193 036,98
2010
21312 02
227 999,99
50%
114 000,00
Designao da conta em balancete
Saldo de
Balancete
% para
Proviso
Total registado em conta corrente relativo a execuo fiscal at ao 2 semestre de 2010
Valor para
Proviso
12 957 974,16
2011
21308
3 980 088,36
100%
3 980 088,36
2011
21309
986 880,88
100%
986 880,88
2011
21310
1 480 856,25
100%
1 480 856,25
2011
21311
1 279 394,17
100%
1 279 394,17
2011
21312
9 808 180,97
100%
9 808 180,97
2011
21313 01
2 612 158,99
50%
1 306 079,50
2011
21313 02
1 016 679,79
50%
508 339,90
19 349 820,02
2012
21309
394 057,31
100%
394 057,31
2012
21310
971 493,00
100%
971 493,00
2012
21311
981 904,02
100%
981 904,02
2012
21312
8 484 224,22
100%
8 484 224,22
2012
21313
4 735 046,56
100%
4 735 046,56
2012
21314 01
694 170,27
50%
347 085,14
2012
21314 02
202 141,55
50%
101 070,78
Mod. TC 1999.001
16 014 881,02
Tribunal de Contas
Quadro 7 Valores estimados para as provises para processos judiciais em curso (2010 e 2013)
Unidade: Euros
Percentagem utilizada para a proviso
2010
2011
a 5% (*)
2012
2013
675 404,74
675 404,74
a 25%
269 195,76
515 899,70
3 140 884,89
222 910,49
Total de Provises para os montantes peticionados
269 195,76
515 899,70
3 816 289,63
898 315,23
Mod. TC 1999.001
(*) Aplicado ao processo Urbangol
Tribunal de Contas
ANEXO XIV
Mod. TC 1999.001
Responsveis pela Construo e Arrendamento

dos Edifcios dos Servios
Operacionais e Centrais
Tribunal de Contas
Responsveis pela Construo e Arrendamento dos

Edifcios dos Servios Operacionais e Centrais
Mod. TC 1999.001
Responsveis rgo Executivo
Edifcios
Operacionais
Centrais
Corlia Maria M. de Almeida Sargao Loureiro
Antnio Jos Cardoso da Silva
ngelo Marcelino Gaspar
Ricardo Manuel Tojal Santos Ribeiro
Diamantino dos Ramos Afonso
Luis Filipe Alexandre Rodrigues
Manuel Pires de Andrade Pereira
Rui Manuel de Oliveira Costa
Carlos Fernando Martins de Brito Mateus
Paula Alexandra Sobral Guerreiro Santos Barbosa
Antnio Fernando Menezes Rodrigues
Joo Manuel Sequeira Seabra
Tribunal de Contas
Responsveis rgo Deliberativo
Edifcio dos Servios Centrais

Votos a favor
Joo Jos de Matos Bicho Sampainho
Joo Pedro Filipe Batista Ribeiro Lopes
Absteno
Jos da Fonseca Gil
Maria Odete dos Santos Pires Gonalves
Marta Isabel Hisse Moreira dos Reis
Nuno Vasco Alexandre Tavares
Vtor Manuel Lopes Gonalves
Mod. TC 1999.001
Tribunal de Contas
ANEXO XV
Mod. TC 1999.001
EQUILIBRIO E ESTABILIDADE ORAMENTAL
Tribunal de Contas
Unidade: Euros
ACTIVO
2010
2011
2012
2013
2014
ACTIVO FIXO:
Imobilizaes incorpreas brutas
3.803.627
4.385.140
4.590.933
4.741.048
4.787.027
-3.428.736
-3.795.553
-4.093.087
-4.244.082
-4.317.035
Bens de Domnio Pblico + Imobilizaes corpreas brutas
130.762.336
137.225.710
139.130.073
146.385.059
157.614.945
(Amortizaes acumuladas)
-16.800.330
-20.189.767
-23.107.868
-25.880.251
-34.702.792
Imobilizado corpreo e incorpreo lquido
114.336.897
117.625.530
116.520.051
121.001.775
123.382.146
5.553.494
5.553.494
5.598.494
5.447.971
7.306.458
(Amortizaes acumuladas)
Investimentos financeiros brutos

( Provises de Investimentos Financeiros)
Investimentos financeiros lquidos
ACTIVO IMOBILIZADO
Dvidas de Terceiros - M/L prazo
5.553.494
5.598.494
5.447.971
7.306.458
119.890.391
123.179.024
122.118.545
126.449.746
130.688.604
1.050.107
855.322
664.818
618.519
643.628
Trabalhos em curso
Subprodutos e desperdcios
Prod.acabados e intermdios
Mercadorias
Matrias primas e subs.
Adiantamento por conta de compras
(Provises p/ existncias)
1.050.107
855.322
664.818
618.519
643.628
170.000
170.000
170.000
170.000
170.000
27.614.705
53.034.133
31.059.524
9.030.128
3.448.834
Existncias
Emprstimos Concedidos
Clientes + Contribuintes + Utentes c/c
Clientes + Contribuintes + Utentes de cobrana duvidosa
(Provises p/clientes)
Adiantamentos a fornecedores
Adiantamentos a fornecedores de imobilizado
Estado e OEP's a receber
Outros devedores de explorao e devedores pela execuo do
oramento
Operaes de Tesouraria (Terceiros)
7.119.484
11.844.963
9.261.707
38.291.793
39.474.285
-7.119.277
-11.844.757
-9.261.500
-38.291.586
-39.474.285
2.291.354
2.283.022
2.668.654
2.487.462
2.534.950
613.158
714.001
685.041
723.235
30.076.265
56.100.520
34.612.386
12.372.837
6.877.019
Depsitos bancrios e Caixa
1.697.716
1.260.421
1.222.867
2.366.764
4.960.888
TITULOS NEGOCIAVEIS, CAIXA E BANCOS
1.697.716
1.260.421
1.222.867
2.366.764
4.960.888
266.857
244.236
24.508.164
23.294.784
24.800.228
DIVIDAS DE TERCEIROS - C/ PRAZO

Titulos negociveis e aplicaes de tesouraria
Acrscimos e diferimentos curto prazo (Acrscim Prov + Custos

diferidos)
Acrscimos e diferimentos mdio prazo
ACRSCIMOS E DIFERIMENTOS
ACTIVO FIXO
ACTIVO CIRCULANTE
TOTAL DO ACTIVO
total de amortizaes
Mod. TC 1999.001
0
5.553.494
total de provises
266.857
244.236
24.508.164
23.294.784
24.800.228
119.890.391
123.179.024
122.118.545
126.449.746
130.688.604
60.705.649
111.494.632
92.067.759
47.683.033
40.730.596
180.596.040
234.673.655
214.186.303
174.132.779
171.419.200
-20.229.066
-23.985.319
-27.200.956
-30.124.333
-39.019.827
-7.119.277
-11.844.757
-9.261.500
-38.291.586
-39.474.285
Tribunal de Contas
Unidade: Euros
CAPITAL PRPRIO E PASSIVO
2010
2011
2012
2013
2014
74.292.517
87.776.599
89.126.876
94.580.016
104.214.411
78.151
78.151
78.151
78.151
78.151
FUNDOS PRPRIOS
Patrimnio
+/-Ajustamentos partes de capital em assoc.
Reserva de reavaliao
Reservas legais, estatutrias e outras
3.499.968
4.037.714
4.667.641
5.017.692
5.259.956
Resultados transitados
-14.580.270
-27.597.081
-27.547.110
-41.355.225
-44.560.093
Resultado do exerccio
10.754.906
12.598.548
7.001.019
4.845.270
884.328
FUNDOS PRPRIOS
74.045.272
76.893.931
73.326.577
63.165.904
65.876.752
Provises M/L prazo
Provises de curto prazo
2.056.083
PROVISES PARA RISCOS E ENCARGOS
2.056.083
Emprstimos obrigacionistas
Ttulos de participao
43.417.822
41.531.399
39.530.475
34.408.820
64.266.187
Dvidas a instituies de crdito

Outras dvidas de M/L prazo
DVIDAS A TERCEIROS - MDIO PRAZO
43.417.822
41.531.399
39.530.475
34.408.820
64.266.187
Emprstimos obrigacionistas
Ttulos de participao
Dvidas a instituies de crdito de curto prazo
4.000.000
Adiantamentos p/ conta de vendas
15.278.004
42.939.327
43.061.960
41.639.513
22.561.623
Fornecedores de explorao
Fornecedores de explorao em mora
Fornecedores de explorao - facturas em recepo e conferncia
402.422
1.551.998
16.667.102
14.065.269
409.652
5.094.696
5.397.683
1.258.418
1.138.417
46.466
Fornecedores de imobilizado em mora
Fornecedores de imobilizado - facturas em recepo e conferncia
249.066
187.827
33.619
33.418
33.723
32.864
32.687
1.306.430
484.548
419.274
766.468
1.437.402
2.866.471
4.276.935
3.611.561
Adiantamentos de clientes + contribuintes + utentes e com caues

Estado e OEP's de explorao (inclui Administrao Autrquica)
Estado e OEP's em mora
Outros credores de explorao
Operaes de Tesouraria (Terceiros)
0
3.798.764
4.807.705
DVIDAS A TERCEIROS - CURTO PRAZO
24.981.643
58.932.975
65.239.864
61.441.295
29.295.535
Acrscimos e diferimentos curto prazo
10.536.598
4.281.218
5.029.864
6.086.632
6.475.809
Acrscimos e diferimentos mdio prazo

ACRSCIMOS E DIFERIMENTOS
CAPITAL ALHEIO PERMANENTE
CAPITAL ALHEIO CIRCULANTE
Mod. TC 1999.001
10.536.598
4.281.218
5.029.864
6.086.632
6.475.809
43.417.822
41.531.399
39.530.475
34.408.820
64.266.187
35.518.241
63.214.193
70.269.728
67.527.927
37.827.427
TOTAL DO PASSIVO
78.936.063
104.745.592
109.800.203
101.936.746
102.093.614
TOTAL DO PASSIVO E FUNDOS PRPRIOS
152.981.335
181.639.522
183.126.779
165.102.651
167.970.366
Tribunal de Contas
Unidade: Euros
DEMONSTRAO DE RESULTADOS
2010
2011
2012
2013
2014
Vendas de mercadorias e produtos + prestaes de servios
10.332.025
8.904.357
10.796.175
10.659.473
10.538.106
Impostos e Taxas
60.750.161
66.123.428
55.938.297
61.555.154
48.453.470
Outros proveitos operacionais

VOLUME DE NEGCIOS
71.082.187
75.027.785
66.734.472
72.214.627
58.991.576
Variao da produo
Trabalhos para a prpria autarquia
71.082.187
75.027.785
66.734.472
72.214.627
58.991.576
Transf e Subsdios Obtidos e Subsdios explorao (+)
17.779.535
17.406.478
15.528.521
15.030.756
15.221.367
PROVEITOS OPERACIONAIS
88.861.721
92.434.263
82.262.993
87.245.383
74.212.943
333.196
577.174
740.990
373.643
349.469
MARGEM BRUTA
88.528.526
91.857.089
81.522.002
86.871.740
73.863.474
Fornecimentos e servios externos
32.104.474
37.224.401
31.364.269
26.575.293
25.522.752
188.587
54.537
632.713
385.569
422.926
VALOR ACRESCENTADO BRUTO
56.235.465
54.578.151
49.525.021
59.910.877
47.917.796
Custos com o pessoal
33.407.338
33.126.937
30.044.292
33.431.937
32.171.959
283.389
373.465
156.837
245.416
108.798
22.544.738
21.077.749
19.323.892
26.233.524
15.637.038
EXCEDENTE BRUTO DE EXPLORAO Lq. Impostos
22.544.738
21.077.749
19.323.892
26.233.524
15.637.038
Amortizaes do exerccio
-3.476.006
-3.756.254
-3.228.302
-2.923.761
-2.722.442
Provises do exerccio
-3.367.715
-4.732.748
-4.141.310
-8.599.146
-10.280.369
RESULTADO OPERACIONAL
15.701.017
12.588.747
11.954.280
14.710.617
2.634.227
1.821.413
1.841.594
2.619.127
2.888.118
3.034.065
1.517.190
3.314.670
3.656.614
2.908.313
2.932.091
PRODUO
Proveitos suplementares (+)
Custo das existncias vendidas e consumos
Outros custos e perdas operacionais
Transferncias e subsdios concedidos e prestaes sociais

EXCEDENTE BRUTO DA PRODUO
Impostos
Proveitos financeiros
Amortizaes e provises de inv. financeiros
Despesas financeiras
RESULTADOS FINANCEIROS
RESULTADOS CORRENTES
Proveitos Extraordinrios
Custos Extraordinrios
304.222
-1.473.076
-1.037.487
-20.195
101.974
16.005.240
11.115.671
10.916.793
14.690.422
2.736.201
3.238.483
11.192.175
10.798.383
1.026.138
8.905.716
8.488.816
9.709.297
14.714.157
10.871.290
10.757.589
RESULTADOS EXTRAODINRIOS
-5.250.333
1.482.878
-3.915.774
-9.845.152
-1.851.873
RESULTADOS ANTES DE IMPOSTOS
10.754.906
12.598.549
7.001.019
4.845.270
884.328
10.754.906
12.598.549
7.001.019
4.845.270
884.328
3.911.185
4.109.547
-368.593
-6.677.636
-12.118.483
Impostos s/ lucros
RESULTADOS LQUIDOS
Mod. TC 1999.001
MARGEM BRUTA DE AUTOFINANCIAMENTO
Tribunal de Contas
Quadro 1 Contas de Clientes 2010-2014

Unidades: Euros
Designao
2010
2011
Conta de Cl i entes , Contri bui ntes e

Utentes
34 734 189
64 879 096
40 321 231
47 321 921
42 923 119
Peso de Clientes, Contrib e Utentes no

Total do Ativo Lquido
19%
28%
19%
27%
25%
7 119 484
11 844 963
9 261 707
38 291 793
39 474 285
4%
5%
4%
22%
23%
180 596 040
234 673 655
214 186 303
174 132 779
171 419 200
Conta de Cl i entes de Cobra na

Duvi dos a
Peso de Clientesde Cobrana Duvidosa
no Total do Ativo Lquido
Total do Ativo Lquido
2012
2013
2014
Quadro 2 Evoluo do IVA a recuperar 2010-2014

Unidades: Milhes de Euros
Designao
IVA a recuperar
2010
2011
2,29
2012
2,28
2013
2,67
2014
2,49
2,53
Quadro 3 Rotao do Ativo 2010-2014

Designao
Mod. TC 1999.001
Volume de negcios / Ativo Lquido
2010
0,39
2011
0,32
2012
0,31
2013
0,41
2014
0,34
Mod. TC 1999.001
Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001
Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001
Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001
Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001
Tribunal de Contas
Tribunal de Contas
2002
ptica Oramental
Com reembolsos e restituies
Orada
2003
Liquidada
Cobrada
22.037.757,00
20.527.512,89
20.527.512,89
Impostos Indirectos
4.616.885,00
1.766.506,92
Taxas, Multas e Outras Penalidades
3.058.662,00
2.359.583,35
Execuo
2004
Orada
Liquidada
Cobrada
93,15%
27.926.029,00
19.367.660,88
19.367.660,88
1.766.506,92
38,26%
13.836.274,00
7.825.135,57
2.359.583,35
77,14%
641.000,00
417.507,30
Execuo
2005
Orada
Liquidada
Cobrada
Execuo
Orada
Liquidada
Cobrada
Execuo
69,35%
37.419.213,00
24.630.965,81
24.630.965,81
65,82%
36.601.320,00
25.752.433,30
25.752.433,30
6.861.990,30
49,59%
10.295.240,00
13.142.435,02
12.612.878,37
122,51%
15.710.940,00
17.500.440,89
15.656.027,71
99,65%
417.507,30
65,13%
671.000,00
590.591,83
590.201,58
87,96%
691.000,00
717.861,86
717.861,86
103,89%
Saldo Oramental da Gerncia anterior - Cash-Flow inicial

Impostos Directos
Rendimentos de Propriedade
64.208,00
66.688,80
66.688,80
103,86%
66.084,00
45.456,53
45.456,53
68,79%
13.080,00
47.061,21
47.061,21
359,80%
60.960,00
39.169,96
39.169,96
64,26%
Transferncias Correntes
8.720.814,00
7.908.330,91
7.908.330,91
90,68%
7.915.665,00
7.706.228,11
7.706.228,11
97,35%
7.912.733,00
8.040.358,00
8.040.358,00
101,61%
8.237.406,00
8.290.611,38
8.290.611,38
100,65%
Venda de Bens e Servios
15.441.114,00
16.792.924,40
15.340.550,55
99,35%
18.517.600,00
14.470.048,48
13.878.295,19
74,95%
19.326.760,00
15.825.509,61
14.624.826,33
75,67%
21.593.440,00
16.992.143,17
14.560.429,17
67,43%
Outras Receitas Correntes
1.157.400,00
340.219,66
340.219,66
29,40%
768.000,00
824.629,43
824.629,43
107,37%
266.400,00
608.940,28
608.940,28
228,58%
326.400,00
1.341.901,29
1.341.901,29
411,12%
55.096.840,00
49.761.766,93
48.309.393,08
87,68%
69.670.652,00
50.656.666,30
49.101.767,74
70,48%
75.904.426,00
62.885.861,76
61.155.231,58
80,57%
83.221.466,00
70.634.561,85
66.358.434,67
79,74%
3.988,00
2.244,59
2.244,59
56,28%
4.696.000,00
115.656,80
115.656,80
2,46%
5.144.000,00
2.504.217,05
2.504.217,05
48,68%
6.144.000,00
22.500,00
22.500,00
0,37%
11.187.151,00
7.643.352,14
7.643.352,14
68,32%
16.946.404,00
7.846.512,91
7.846.512,91
46,30%
8.619.837,00
6.405.928,22
6.405.928,22
74,32%
9.156.025,00
7.188.037,65
7.188.037,65
Receita Corrente
Vendas de Bens de Investimento
Transferncias de Capital
Activos Financeiros
Passivos Financeiros
28.685.614,00
Outras Receitas de Capital

Receita de Capital
39.876.753,00
Reposies No Abatidas nos Pagamentos
26.407,00
28.182.081,18
-
28.182.081,18
-
35.827.677,91
35.827.677,91
99,21
99,21
Saldo da Gerncia Anterior

Total de Outras Receitas
Receitas Totais
#DIV/0!
98,24%
#DIV/0!
89,85%
0,38%
#DIV/0!
26.407,00
99,21
99,21
0,38%
95.000.000,00
85.589.544,05
84.137.170,20
88,57%
Saldo Oramental para a Gerncia seguinte - Cash-Flow
#DIV/0!
1.174.944,00
2.015.242,47
2.015.242,47
171,52%
12.000,00
2.712,94
2.712,94
22,61%
22.829.348,00
9.980.125,12
9.980.125,12
43,72%
216.737,00
13.980.574,00
216.734,81
9.126.880,08
216.734,81
9.126.880,08
#DIV/0!
100,00%
#DIV/0!
65,28%
344.813,00
100.000,00
78,51%
#DIV/0!
0,00%
0,00%
15.744.838,00
7.210.537,65
7.210.537,65
45,80%
1,00
20.681,49
20.681,49
2068149,00%
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
1,00
20.681,49
20.681,49
2068149,00%
98.966.305,00
77.865.780,99
73.589.653,81
74,36%
92.500.000,00
60.636.791,42
59.081.892,86
59.078.518,59
3.374,27
59.081.892,86
Reembolsos e Restituies
Mod. TC 1999.001
70,36%
63,87%
89.885.000,00
72.012.741,84
70.282.111,66
78,19%
#DIV/0!
Tribunal de Contas
2006
ptica Oramental
Orada
2007
Liquidada
Cobrada
Execuo
Orada
2008
Liquidada
Cobrada
Execuo
Orada
2009
Liquidada
Cobrada
Execuo
Orada
Liquidada
Cobrada
Execuo

Impostos Directos
34.721.200,00
26.940.054,32
26.940.054,32
77,59%
34.921.200,00
34.316.142,45
34.316.142,45
98,27%
36.811.200,00
34.302.932,57
34.302.932,57
93,19%
45.193.200,00
26.445.018,68
26.445.018,68
Impostos Indirectos
17.483.340,00
26.630.148,89
11.449.918,64
65,49%
21.463.982,00
17.784.258,22
16.418.200,77
76,49%
23.054.020,00
16.441.787,06
14.529.104,55
63,02%
20.511.589,00
33.012.120,26
16.861.702,94
82,21%
759.600,00
675.171,79
675.171,79
88,89%
737.000,00
644.041,33
644.041,33
87,39%
756.350,00
752.263,65
750.143,37
99,18%
1.021.120,00
1.079.699,15
1.077.578,87
105,53%

58,52%
60.960,00
29.254,20
29.254,20
47,99%
60.960,00
46.222,41
46.222,41
75,82%
63.360,00
44.722,30
44.722,30
70,58%
62.040,00
43.896,52
43.896,52
70,76%
8.261.105,00
8.247.603,74
8.247.603,74
99,84%
11.186.355,00
11.182.832,94
11.182.832,94
99,97%
11.759.718,00
11.702.687,15
11.702.687,15
99,52%
12.543.454,00
12.681.576,82
12.681.576,82
101,10%
21.585.021,00
16.954.067,58
16.282.723,03
75,44%
17.966.562,00
16.068.630,68
14.281.420,99
79,49%
15.679.570,00
16.320.101,67
14.171.740,91
90,38%
15.053.715,00
19.012.585,08
13.902.338,20
92,35%
562.200,00
459.443,63
459.443,63
81,72%
758.240,00
194.142,66
194.142,66
25,60%
390.260,00
2.178.142,71
962.552,17
246,64%
218.747,00
2.745.166,14
386.760,90
176,81%

Receita Corrente
83.433.426,00
79.935.744,15
64.084.169,35
76,81%
87.094.299,00
80.236.270,69
77.083.003,55
88,51%
88.514.478,00
81.742.637,11
76.463.883,02
86,39%
94.603.865,00
95.020.062,65
71.398.872,93
75,47%
6.098.000,00
36.725,00
36.725,00
0,60%
12.874.309,00
96.576,50
96.576,50
0,75%
14.556.540,00
82.501,78
82.501,78
0,57%
16.206.241,00
1.809.700,00
1.808.700,00
11,16%
8.155.659,00
6.748.031,63
6.748.031,63
82,74%
4.367.192,00
3.571.324,05
3.571.324,05
81,78%
4.966.182,00
3.871.865,84
3.871.865,84
77,96%
8.109.654,00
4.360.924,62
4.354.665,62
Activos Financeiros
#DIV/0!
#DIV/0!
50.000,00
0,00%
3.510.000,00
0,00%
50.000,00
0,00%
10.000,00
0,00%
Receita de Capital
14.353.659,00
Receitas Totais
13.510.500,00
-
12.000.000,00
-
12.000.000,00
-
#DIV/0!
88,82%
#DIV/0!
5.000.120,00
-
5.000.000,00
5.000.000,00
53,70%
#DIV/0!
100,00%
#DIV/0!
6.784.756,63
6.784.756,63
47,27%
20.761.501,00
3.667.900,55
3.667.900,55
17,67%
33.033.222,00
15.954.367,62
15.954.367,62
48,30%
29.316.015,00
11.170.624,62
11.163.365,62
984,60
984,60
4,92%
1.200,00
42.547,65
42.547,65
3545,64%
52.300,00
26.304,88
26.304,88
50,30%
60.000,00
1.567,72
1.567,72
20.000,00
984,60
984,60
4,92%
1.200,00
42.547,65
42.547,65
3545,64%
52.300,00
26.304,88
26.304,88
50,30%
60.000,00
1.567,72
1.567,72
2,61%
97.807.085,00
86.721.485,38
70.869.910,58
72,46%
107.857.000,00
83.946.718,89
80.793.451,75
74,91%
121.600.000,00
97.723.309,61
92.444.555,52
76,02%
123.979.880,00
106.192.254,99
82.563.806,27
66,59%

20.000,00
-
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
9.614,16
-
Mod. TC 1999.001
1.447.405,25
38,08%
2,61%
#DIV/0!
Tribunal de Contas
2010
ptica Oramental
Orada
2011
Liquidada
Cobrada
Execuo
Orada
Liquidada
2012
Cobrada
1.447.405,25
Execuo
Orada
Liquidada
Cobrada
130.739,31
Execuo
138.663,55
Impostos Directos
43.193.200,00
28.919.116,77
28.919.116,77
66,95%
39.592.000,00
49.482.489,98
28.677.422,18
72,43%
29.877.500,00
33.852.289,25
28.552.289,25
95,56%
Impostos Indirectos
25.826.000,00
47.991.145,50
20.830.443,81
80,66%
28.727.200,00
41.059.021,72
12.654.509,69
44,05%
39.622.258,20
44.643.469,76
18.038.588,90
45,53%
1.417.200,00
883.691,65
863.966,49
60,96%
1.217.200,00
771.468,01
749.697,32
61,59%
2.740.678,62
3.401.031,96
3.381.335,54
123,38%
69.600,00
24.777,97
24.777,97
35,60%
69.600,00
22.654,14
22.654,14
32,55%
69.600,00
25.946,11
25.946,11
37,28%
12.675.620,00
12.550.582,98
12.550.582,98
99,01%
11.995.438,00
12.008.414,94
12.008.414,94
100,11%
11.521.234,00
11.518.165,29
11.518.165,29
99,97%
15.821.300,00
17.888.653,48
12.260.913,22
77,50%
15.579.410,00
16.932.244,75
10.150.463,00
65,15%
15.988.790,00
20.782.279,96
12.387.959,61
77,48%
455.800,00
2.193.758,31
258.536,40
56,72%
293.300,00
9.399.713,85
530.137,22
180,75%
400.700,00
383.258,99
381.927,99
95,32%
Receita Corrente
99.458.720,00
110.451.726,66
75.708.337,64
76,12%
97.474.148,00
129.676.007,39
64.793.298,49
66,47%
100.220.760,82
114.606.441,32
74.286.212,69
74,12%
21.669.166,00
110.790,01
110.790,01
0,51%
8.272.376,00
987.850,34
987.850,34
11,94%
4.100.000,00
3.000,00
3.000,00
0,07%
10.173.524,00
5.782.917,97
5.782.917,97
56,84%
10.236.276,00
5.397.249,31
4.784.091,36
46,74%
12.222.026,00
5.638.197,01
4.924.430,60

Activos Financeiros
1.200,00
Receita de Capital
Receitas Totais
#DIV/0!
0,00%
4.001.200,00
#DIV/0!
4.000.000,00
-
4.000.000,00
-
#DIV/0!
99,97%
#DIV/0!
1.200,00
-
40,29%
#DIV/0!
0,00%
#DIV/0!
31.843.890,00
5.893.707,98
5.893.707,98
18,51%
22.509.852,00
10.385.099,65
9.771.941,70
43,41%
16.323.226,00
5.641.197,01
4.927.430,60
30,19%
60.000,00
4.160,94
4.160,94
6,93%
6.000,00
14.701,68
14.701,68
245,03%
10.000,00
29.265,15
29.265,15
292,65%
#DIV/0!
138.663,55
138.663,55
138.663,55
100,00%
#DIV/0!
60.000,00
4.160,94
4.160,94
6,93%
6.000,00
14.701,68
14.701,68
245,03%
148.663,55
167.928,70
167.928,70
112,96%
131.362.610,00
116.349.595,58
81.606.206,56
62,12%
119.990.000,00
140.075.808,72
74.579.941,87
62,16%
116.692.650,37
120.415.567,03
79.381.571,99
68,03%
7.851,90
3.237,28
130.739,31
138.663,55
193.492,04
Mod. TC 1999.001
13.439,77
Tribunal de Contas
2013
ptica Oramental
Orada
Liquidada
2014
Cobrada
Execuo
Orada
Liquidada
193.492,04
Mdia do Perodo
Cobrada
Execuo Mdia do Orado Mdia do Liquidado
Mdia do Cobrado
Execuo
Mdia
1.039.783,74
Impostos Directos
31.440.090,00
38.619.314,68
33.319.314,68
105,98%
31.774.526,00
38.959.174,47
33.659.174,47
105,93%
34.731.418,08
30.931.931,23
28.108.464,48
82,55%
Impostos Indirectos
29.710.956,95
52.377.357,81
17.572.990,21
59,15%
18.832.686,00
42.935.175,05
13.486.082,01
71,61%
20.745.490,09
27.931.461,74
13.749.149,60
69,09%
1.001.600,00
633.593,99
618.811,47
61,78%
504.644,00
918.564,67
837.277,38
165,91%
1.170.542,66
1.065.005,43
1.052.552,13
91,44%
33.000,00
21.188,99
21.188,99
64,21%
21.690,00
24.230,85
24.230,85
111,71%
55.010,92
37.020,77
37.020,77
88%
12.697.496,00
12.747.048,80
12.747.048,80
100,39%
12.917.108,00
12.951.787,79
12.951.787,79
100,27%
10.641.857,38
10.579.709,91
10.579.709,91
99%
13.765.890,00
21.122.908,45
13.916.495,87
101,09%
14.215.890,00
21.401.258,26
13.311.877,32
93,64%
16.964.235,54
17.735.642,74
13.774.617,95
82%
225.486,00
168.930,06
165.301,49
73,31%
362.112,00
348.475,19
207.470,28
57,29%
475.772,69
1.629.747,86
512.458,72
136%
88.874.518,95
125.690.342,78
78.361.151,51
88,17%
78.628.656,00
117.538.666,28
74.477.900,10
94,72%
84.784.327,37
89.910.519,68
67.813.973,57
80%
0,00%
962.196,26
109.132,76
109.132,76
11,34%
7.885.139,71
452.376,53
452.299,60
11%
52,02%
2.725.911,00
3.236.893,51
2.718.963,86
99,75%
8.573.351,38
5.443.116,58
5.248.204,51
66%


Receita Corrente
1.780.000,00
4.587.727,00
Activos Financeiros
40.000.000,00

Receita de Capital
Receitas Totais
3.069.280,65
2.386.536,76
#DIV/0!
0,00%
37.274.854,00
33.334.458,78
#DIV/0!
33.334.458,78
89,43%
0,00
0,00
0,00
0%
10.290.090,92
6.519.116,71
6.519.116,71
58%
1.369.720,34
44.698,40
44.698,40
3,26%
1.573.089,00
344.264,00
344.264,00
21,88%
239.600,72
30.128,87
30.128,87
13%
47.737.447,34
3.113.979,05
2.431.235,16
5,09%
42.536.050,26
37.024.749,05
36.506.819,40
85,83%
26.988.182,74
12.444.738,69
12.249.749,69
45%
21.700,00
42.730,45
42.730,45
196,91%
27.510,00
3.723,60
3.723,60
13,54%
21.932,15
14.366,72
14.366,72
66%
21.700,00
42.730,45
42.730,45
136.633.666,29
128.847.052,28
80.835.117,12
1.039.783,74
1.039.783,74
1.039.783,74
100,00%
90.649,79
90.649,79
90.649,79
100%
196,91%
1.067.293,74
1.043.507,34
1.043.507,34
97,77%
112.581,95
105.016,51
105.016,51
93%
59,16% 122.232.000,00
155.606.922,67
112.028.226,84
91,65%
111.885.092,05
102.460.274,88
80.168.739,77
72%
9.483,33
2.488,32
1.039.783,74
3.413.620,44
Mod. TC 1999.001
#DIV/0!
Tribunal de Contas
ptica Oramental
2002
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
2003
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
25.390.960,00
23.263.188,56
91,62%
23.259.487,35
91,61%
23.259.487,35
91,61%
23.075.874,49
90,88%
30.339.015,20
28.602.379,25
94%
28.580.219,02
94%
28.537.605,03
94%
28.513.480,39
94%
Aquisio de Bens e Servios
8.843.487,93
8.358.504,19
94,52%
7.680.254,11
86,85%
7.682.872,40
86,88%
7.656.810,46
86,58%
6.667.928,95
5.738.845,85
86%
4.818.843,61
72%
3.386.755,48
51%
2.944.564,82
44%
Encargos Financeiros
1.378.615,00
1.374.618,66
99,71%
1.374.618,66
99,71%
1.374.618,66
99,71%
1.374.618,66
99,71%
1.728.695,00
1.604.671,67
93%
1.597.905,67
92%
1.577.272,58
91%
1.577.272,58
91%
227.979,37
178.156,82
78,15%
134.428,70
58,97%
134.428,70
58,97%
134.428,70
58,97%
95.746,00
72.440,31
76%
49.408,83
52%
42.226,23
44%
40.786,30
Subsdios
Outras Despesas Correntes
Despesas Correntes
Aquisio de Bens de Capital
Despesas com Activos Financeiros
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
43%
#DIV/0!
108.016,00
72.173,44
66,82%
58.015,01
53,71%
58.015,01
53,71%
57.909,96
53,61%
667.680,42
388.101,94
58%
349.975,74
52%
196.605,50
29%
188.933,13
35.949.058,30
33.246.641,67
92,48%
32.506.803,83
90,42%
32.509.422,12
90,43%
32.299.642,27
89,85%
39.499.065,57
36.406.439,02
92%
35.396.352,87
90%
33.740.464,82
85%
33.265.037,22
84%
43.358.862,34
42.960.227,85
99,08%
39.547.707,08
91,21%
39.564.933,19
91,25%
39.474.831,91
91,04%
20.885.571,22
18.630.294,01
89%
16.864.254,52
81%
7.308.139,99
35%
5.084.271,86
24%
8.091.936,00
7.949.364,07
98,24%
6.983.766,58
86,31%
6.983.766,58
86,31%
6.851.152,14
84,67%
8.016.166,85
7.393.374,11
92%
6.706.627,71
84%
6.111.249,37
76%
6.088.589,35
76%
0,00%
100.000,00
100.000,00
100%
100.000,00
100%
100.000,00
100%
100.000,00
100%
25.000,00
0,00%
0,00%
0,00%
28%
Despesas com Passivos Financeiros
1.279.249,00
1.279.249,00
100,00%
1.279.249,00
100,00%
1.279.249,00
100,00%
1.279.249,00
100,00%
2.583.443,00
2.582.051,27
100%
2.582.051,27
100%
2.582.051,27
100%
2.582.051,27
100%
Outras Despesas de Capital
6.295.894,36
6.126.409,82
97,31%
5.000.421,75
79,42%
5.000.424,19
79,42%
4.893.358,01
77,72%
21.415.753,36
19.560.708,15
91%
17.721.334,35
83%
11.897.488,03
56%
9.968.784,66
47%
59.050.941,70
58.315.250,74
98,75%
52.811.144,41
89,43%
52.828.372,96
89,46%
52.498.591,06
88,90%
53.000.934,43
48.266.427,54
91%
43.974.267,85
83%
27.998.928,66
53%
23.823.697,14
45%
95.000.000,00
91.561.892,41
96,38%
85.317.948,24
89,81%
85.337.795,08
89,83%
84.798.233,33
89,26%
92.500.000,00
84.672.866,56
92%
79.370.620,72
86%
61.739.393,48
67%
57.088.734,36
62%
Despesas de Capital
Despesas Totais
ptica Oramental
2004
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
2005
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
29.473.363,00
28.324.933,27
96%
28.324.933,27
96%
28.272.692,99
96%
27.667.512,11
94%
30.624.532,00
30.040.890,28
98%
30.039.562,30
98%
30.036.877,60
98%
29.950.171,87
98%
7.801.418,08
7.148.886,46
92%
6.834.707,22
88%
5.252.535,57
67%
4.914.652,13
63%
11.093.012,12
10.581.176,25
95%
10.450.686,72
94%
9.486.321,48
86%
5.976.375,47
54%
1.283.078,00
1.187.156,08
93%
1.187.156,08
93%
1.187.156,08
93%
1.187.156,08
93%
1.107.385,00
1.098.665,00
99%
1.098.665,00
99%
1.098.665,00
99%
1.098.665,00
99%
87.947,42
67.635,32
77%
65.135,31
74%
65.135,31
74%
58.520,32
67%
247.499,34
217.219,97
88%
209.611,47
85%
208.111,47
84%
207.011,47
5.000,00
500,00
10%
500,00
10%
500,00
10%
500,00
10%
Subsdios
Despesas Correntes
Despesas de Capital
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
84%
#DIV/0!
1.375.324,77
1.157.122,74
84%
1.145.773,43
83%
1.068.349,88
78%
983.268,68
71%
1.222.181,64
1.050.688,09
86%
1.008.222,27
82%
962.286,00
79%
864.746,32
40.026.131,27
37.886.233,87
95%
37.558.205,31
444%
35.846.369,83
90%
34.811.609,32
87%
44.294.610,10
42.988.639,59
97%
42.806.747,76
97%
41.792.261,55
94%
38.096.970,13
86%
23.826.797,84
23.222.430,72
97%
22.794.651,30
96%
19.292.883,33
81%
16.289.985,11
68%
32.112.126,94
31.201.523,68
97%
30.856.754,87
96%
27.698.146,17
86%
17.980.436,45
56%
6.398.858,35
6.160.634,41
96%
6.080.498,60
95%
5.210.576,21
81%
4.662.795,82
73%
7.100.859,85
7.042.478,98
99%
7.021.916,48
99%
6.806.788,17
96%
6.272.591,71
88%
560.000,00
560.000,00
100%
554.985,00
99%
388.795,50
69%
388.795,50
69%
712.000,00
712.000,00
100%
670.792,87
94%
670.792,87
94%
670.792,87
94%
4.264.343,00
4.140.544,02
97%
4.140.544,02
97%
4.140.544,02
97%
4.140.544,02
97%
5.459.045,00
5.456.320,29
100%
5.456.320,29
100%
5.456.320,29
100%
5.456.320,29
100%
71%
67%
14.808.869,54
14.563.469,42
98%
14.416.430,76
97%
13.076.384,16
88%
10.188.011,44
69%
9.287.662,11
9.151.277,66
99%
9.071.146,37
98%
8.755.823,01
94%
6.203.144,62
49.858.868,73
48.647.078,57
98%
47.987.109,68
484%
42.109.183,22
84%
35.670.131,89
72%
54.671.693,90
53.563.600,61
98%
53.076.930,88
97%
49.387.870,51
90%
36.583.285,94
67%
89.885.000,00
86.533.312,44
96%
85.545.314,99
928%
77.955.553,05
87%
70.481.741,21
78%
98.966.304,00
96.552.240,20
98%
95.883.678,64
97%
91.180.132,06
92%
74.680.256,07
75%
Mod. TC 1999.001
Despesas Totais
Tribunal de Contas
ptica Oramental
Cabimento
% Cab
Compromisso
2007
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
30.688.794,00
30.321.428,55
99%
30.126.578,40
98%
30.125.099,75
98%
29.765.774,20
97%
32.358.677,00
32.061.346,28
99%
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0,98
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98%
31.779.789,06
98,21%
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93%
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88%
7.473.757,27
68%
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47%
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96%
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0,83
9.218.529,08
59%
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51,38%
1.136.077,00
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100%
1.135.906,23
100%
1.135.906,23
100%
1.135.906,23
100%
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99%
1.647.032,44
0,99
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90%
1.495.727,44
90,02%
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91%
207.677,35
91%
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83%
264.000,00
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94%
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0,85
214.345,01
81%
206.242,03
78,12%
29.971,00
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62%
18.681,78
62%
14.960,47
50%
13.613,96
45%
8.400,00
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100%
8.384,79
1,00
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99%
8.318,77
99,03%
867.100,50
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91%
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87%
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84%
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75%
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970.513,96
62%
903.929,07
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52%
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41.913.081,21
95%
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90%
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93%
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98%
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0,87
20.293.980,35
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16.543.470,47
55,76%
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5.817.515,86
100%
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98%
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82%
5.913.049,00
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99%
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0,98
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100%
1.973.965,00
100%
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720.985,00
720.985,00
100%
720.985,00
1,00
720.984,50
100%
720.984,50
100,00%
Subsdios
Despesas Correntes

Despesas de Capital
Despesas Totais
ptica Oramental
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3.398.658,70
100%
3.398.658,70
100%
3.398.658,70
100%
3.398.658,70
100%
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2.598.048,00
100%
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1,00
2.588.948,92
100%
2.588.948,92
99,65%
11.109.708,57
10.999.377,51
99%
10.668.395,54
96%
10.013.869,04
90%
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79%
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100%
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0,93
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99%
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95%
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61%
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99%
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68,05%
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95%
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71%
107.857.000,00
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98%
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10,01
87.696.860,01
81%
80.674.480,89
74,80%
Pago
Execuo
2008
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
2009
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
% Comp
Facturado
% Fact
34.210.997,00
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99%
33.569.629,78
98%
33.454.826,07
98%
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98%
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98,73%
34.501.567,20
97,3%
18.443.574,00
17.652.725,15
96%
17.012.398,25
92%
14.951.016,23
81%
11.007.908,51
60%
20.294.790,00
18.939.351,74
93,32%
18.659.836,56
91,94%
14.746.314,85
72,66%
8.778.087,32
43,3%
1.868.127,00
1.290.535,74
69%
1.245.946,08
67%
1.245.946,08
67%
1.245.946,08
67%
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2.371.571,06
100,00%
2.369.297,80
99,90%
2.369.297,80
99,90%
2.369.297,80
99,9%
293.171,00
260.414,87
89%
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78%
220.060,06
75%
216.760,06
74%
548.342,00
524.108,81
95,58%
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86,33%
426.853,62
77,84%
412.863,62
Subsdios
Despesas Correntes
Mod. TC 1999.001
2006
Orado
Despesas de Capital
Despesas Totais
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
75,3%
#DIV/0!
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867.424,03
68%
832.157,72
65%
765.095,76
60%
750.005,79
59%
1.117.559,00
909.513,13
81,38%
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684.048,45
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473.852,73
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99%
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96%
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1.000,00
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100%
0%
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0,00%
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100,00%
0,00%
4.047.812,79
100,00%
0,00%
4.047.812,79
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0,0%
4.047.812,79
100,0%
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100%
26.042.576,52
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69%
22.065.238,00
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94,64%
12.079.452,69
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95%
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98,11%
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54.470.647,30
84,87%
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58,6%
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123.979.880,00
120.822.166,29
97,45%
119.355.274,75
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107.715.128,69
86,88%
84.134.179,97
67,9%
Tribunal de Contas
ptica Oramental
2010
Orado
Facturado
% Fact
37.623.676,00
36.024.315,33
95,75%
35.982.768,49
95,64%
35.920.159,41
95,47%
35.467.412,86
94,27%
36.825.556,35
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97,58%
35.920.368,22
97,54%
35.618.624,67
96,72%
35.604.506,75
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24.867.718,00
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15.360.038,37
61,77%
10.063.914,97
40,47%
18.865.529,37
16.561.537,26
87,79%
14.753.747,78
78,20%
12.652.854,34
67,07%
6.657.429,88
35,29%
725.895,00
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99,73%
723.912,74
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723.912,74
99,73%
723.912,74
99,73%
917.199,00
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98,66%
904.936,80
98,66%
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95,49%
875.815,46
95,49%
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89,31%
334.931,61
69,57%
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58,44%
259.963,29
54,00%
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368.589,91
88,48%
318.016,33
76,34%
283.730,04
68,11%
190.266,81

Despesas Correntes
Despesas de Capital
Despesas Totais
ptica Oramental
% Cab
Compromisso
2011
Subsdios
Cabimento
#DIV/0!
% Comp
Facturado
#DIV/0!
% Fact
Pago
#DIV/0!
Execuo
Orado
#DIV/0!
Cabimento
% Cab
Compromisso
#DIV/0!
% Comp
#DIV/0!
Pago
#DIV/0!
Execuo
45,67%
#DIV/0!
2.225.098,00
1.560.575,39
70,14%
1.549.740,99
69,65%
1.316.875,25
59,18%
1.063.073,64
47,78%
4.008.134,63
3.476.125,95
86,73%
3.175.205,64
79,22%
3.039.090,69
75,82%
2.350.831,51
65.923.824,00
59.895.740,20
90,86%
59.470.604,75
90,21%
53.602.349,06
81,31%
47.578.277,50
72,17%
61.033.013,47
57.246.463,49
93,80%
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90,23%
52.470.115,20
85,97%
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74,84%
28.684.179,00
23.788.818,66
82,93%
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80,81%
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33,43%
26.890.327,48
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89,38%
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75,97%
15.461.816,70
57,50%
7.576.343,22
28,17%
7.901.289,00
7.671.620,45
97,09%
7.144.433,27
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97,49%
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96,99%
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0,00%
5.000,00
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100,00%
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1.000,00
3.468.129,00
0,00%
3.468.128,43
100,00%
0,00%
3.468.128,43
100,00%
0,00%
3.468.128,43
100,00%
0,00%
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95,59%
0,00%
1.886.512,73
95,59%
0,00%
1.886.422,73
95,58%
58,65%
0,00%
1.886.422,73
95,58%
61,59%
25.384.189,00
22.998.827,70
90,60%
21.512.004,05
84,75%
20.442.713,34
80,53%
13.199.108,38
52,00%
23.382.461,88
22.482.216,18
96,15%
21.202.397,53
90,68%
18.392.313,52
78,66%
14.401.646,69
65.438.786,00
57.927.395,24
88,52%
55.304.554,04
84,51%
49.456.895,51
75,58%
32.463.224,27
49,61%
58.956.986,53
54.941.502,83
93,19%
50.022.341,65
84,85%
41.984.670,84
71,21%
28.901.019,12
49,02%
131.362.610,00
117.823.135,44
89,69%
114.775.158,79
87,37%
103.059.244,57
78,45%
80.041.501,77
60,93%
119.990.000,00
112.187.966,32
93,50%
105.094.616,42
87,59%
94.454.786,04
78,72%
74.579.869,53
62,16%
Orado
Cabimento
2012
Facturado
% Fact
33.337.166,00
30.530.040,57
91,58%
30.424.359,43
91,3%
30.419.825,13
91,25%
30.395.963,95
91,18%
35.790.942,86
33.059.441,99
92,37%
33.059.441,99
92,37%
32.676.427,87
91,30%
32.664.711,81
91,27%
23.733.418,23
18.546.701,84
78,15%
14.992.016,22
63,2%
14.934.836,24
62,93%
12.036.673,94
50,72%
45.243.918,56
40.087.733,76
88,60%
36.560.961,47
80,81%
35.829.426,91
79,19%
26.648.239,14
58,90%
1.399.780,10
1.399.203,42
99,96%
1.399.203,42
100,0%
1.399.203,42
99,96%
1.399.203,42
99,96%
3.799.240,55
2.701.624,45
71,11%
2.700.155,04
71,07%
1.921.181,30
50,57%
1.911.162,24
50,30%
264.846,00
119.525,27
45,13%
82.104,47
31,0%
78.356,27
29,59%
48.221,27
18,21%
310.897,24
128.453,65
41,32%
128.450,62
41,32%
120.575,62
38,78%
110.111,52
Subsdios
Despesas Correntes
Despesas de Capital
#DIV/0!
% Comp
#DIV/0!
Facturado
% Fact
#DIV/0!
Pago
Execuo
#DIV/0!
Orado
Cabimento
% Cab
#DIV/0!
Compromisso
% Comp
#DIV/0!
#DIV/0!
Pago
Execuo
35,42%
#DIV/0!
1.464.886,22
1.183.373,62
80,78%
975.700,00
66,6%
975.449,07
66,59%
725.054,34
49,50%
1.590.470,80
999.661,17
62,85%
800.719,97
50,34%
774.623,07
48,70%
465.358,20
60.200.096,55
51.778.844,72
86,01%
47.873.383,54
79,5%
47.807.670,13
79,41%
44.605.116,92
74,09%
86.735.470,01
76.976.915,02
88,75%
73.249.729,09
84,45%
71.322.234,77
82,23%
61.799.582,91
71,25%
18.216.164,90
10.899.155,87
59,83%
6.455.387,37
35,4%
6.398.713,17
35,13%
5.330.223,32
29,26%
22.554.617,43
15.848.797,75
70,27%
12.129.239,25
53,78%
10.999.146,97
48,77%
4.517.377,48
20,03%
7.988.413,00
7.575.897,39
94,84%
5.599.972,53
70,1%
5.576.777,11
69,81%
4.778.773,29
59,82%
9.269.736,90
8.221.085,22
88,69%
8.219.415,22
88,67%
8.124.439,19
87,64%
5.417.833,36
58,45%
0,00%
100,00
96,00
96,00%
96,00
96,00%
96,00
96,00%
96,00
96,00%
5.000,00
0,00%
0,0%
0,00%
29,26%
6.001.099,00
6.000.924,34
100,00%
6.000.924,34
100,0%
6.000.924,34
100,00%
6.000.924,34
100,00%
5.139.281,00
5.121.661,93
99,66%
5.121.661,93
99,66%
5.121.654,93
99,66%
5.121.654,93
99,66%
24.281.876,92
20.801.643,83
85,67%
18.556.636,90
76,4%
18.553.052,88
76,41%
18.476.279,36
76,09%
12.934.460,95
11.344.057,83
87,70%
5.822.389,44
45,01%
5.601.449,75
43,31%
3.141.764,07
24,29%
56.492.553,82
45.277.621,43
80,15%
36.612.921,14
64,8%
36.529.467,50
64,66%
34.586.200,31
61,22%
49.898.196,28
40.535.698,73
81,24%
31.292.801,84
62,71%
29.846.786,84
59,82%
18.198.725,84
36,47%
116.692.650,37
97.056.466,15
83,17%
84.486.304,68
72,4%
84.337.137,63
72,27%
79.191.317,23
67,86%
136.633.666,29
117.512.613,75
86,01%
104.542.530,93
76,51%
101.169.021,61
74,04%
79.998.308,75
58,55%
Mod. TC 1999.001
Despesas Totais
Compromisso
2013
% Cab
Tribunal de Contas
ptica Oramental
2014
Orado
Cabimento
% Cab
Compromisso
% Comp
Facturado
% Fact
Pago
Execuo
34.840.928,00
33.247.979,21
95,43%
33.247.606,67
95,43%
33.243.844,41
95,42%
32.811.186,32
94,17%
36.945.524,09
34.343.430,04
92,96%
33.991.387,71
92,00%
33.557.855,94
90,83%
33.322.493,74
90,19%
5.225.517,86
3.534.994,28
67,65%
3.534.994,28
67,65%
3.534.994,28
67,65%
3.517.889,39
67,32%
294.053,00
267.771,68
91,06%
267.771,68
91,06%
262.921,68
89,41%
105.700,14
35,95%
Subsdios
Despesas Correntes
Despesas de Capital
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
#DIV/0!
1.792.994,87
1.704.338,15
95,06%
1.694.149,58
94,49%
1.653.801,00
92,24%
1.642.837,57
91,63%
79.099.017,82
73.098.513,36
92,41%
72.735.909,92
91,96%
72.253.417,31
91,35%
71.400.107,16
90,27%
15.392.534,27
13.712.259,88
89,08%
12.918.831,51
83,93%
12.330.340,79
80,11%
12.154.448,65
78,96%
7.747.039,27
7.330.402,55
94,62%
7.330.402,55
94,62%
7.263.417,55
93,76%
7.239.462,55
93,45%
100,00
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
3.488.428,00
3.477.098,91
99,68%
3.477.098,91
99,68%
3.477.091,91
99,68%
3.477.091,91
99,68%
16.504.880,64
14.418.673,97
87,36%
14.418.673,97
87,36%
14.407.640,95
87,29%
14.345.984,45
86,92%
43.132.982,18
38.938.435,31
90,28%
38.145.006,94
88,44%
37.478.491,20
86,89%
37.216.987,56
86,28%
122.232.000,00
112.036.948,67
91,66%
110.880.916,86
90,71%
109.731.908,51
89,77%
108.617.094,72
88,86%
Mod. TC 1999.001
Despesas Totais

Auditoria Orientada Ao Endividamento Do Município Do Seixal - Tribunal de Contas

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Auditoria Orientada Ao Endividamento Do Município Do Seixal - Tribunal de Contas

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Tribunal de Contas

Orientada ao Endividamento do Municpio do Seixal

SUMRIO EXECUTIVO ..................................................................................................................................................................... 7

PRINCIPAIS CONCLUSES E RECOMENDAES.............................................................................................................. 11

NATUREZA, MBITO E OBJETIVOS DE AUDITORIA ....................................................................................................... 29

CONDICIONANTES E LIMITAES ......................................................................................................................................... 31

DESENVOLVIMENTO DA AUDITORIA ................................................................................................................................... 37

DVIDAS A TERCEIROS ................................................................................................................................................................. 37

3.1.1. ACORDOS DE REGULARIZAO DE DVIDAS (ARD) ...................................................................................................... 46

PROVISES ..................................................................................................................................................................................... 142

EQUILBRIO E ESTABILIDADE ORAMENTAL ............................................................................................................... 252

ENDIVIDAMENTO MUNICIPAL .............................................................................................................................................. 270

JUZO GLOBAL DE AUDITORIA .............................................................................................................................................. 282

EMOLUMENTOS ........................................................................................................................................................................... 286

DECISO ........................................................................................................................................................................................... 287

Grfico 1 Evoluo da execuo oramental da receita (2002-2014) 35

rea Metropolitana de Lisboa

Associao dos Municpios da Regio de Setbal

Associao Nacional de Municpios Portugueses

Direo-geral de Proteo aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica

Associao Parque Industrial do Seixal

Banco Espirito Santo

Banco Comercial Portugus

Banco Portugus de Investimento

Cdigo dos Contratos Pblicos

Cooperao de Desenvolvimento Regional, SA

Conselho de Finanas Pblicas

Caixa Geral de Depsitos

Certificao Legal de Contas

Cmara Municipal do Seixal

Cdigo do Procedimento Administrativo

Constituio da Repblica Portuguesa

Cdigo das Sociedades Comerciais

Direo Geral das Autarquias Locais

Emprstimos de Mdio e Longo Prazo

Fundo de Apoio Municipal

Fundo de Equilbrio Financeiro

Internacional Financial Reporting Standards

Imposto Municipal sobre Imveis

Instituto Nacional de Estatstica

ndice de Preos no Consumidor

International Public Sector Accounting Standards

Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares

Imposto sobre o Valor Acrescentado

Lei da Atividade Empresarial Local

Lei dos compromissos e Pagamentos em Atraso

Lei de Enquadramento Oramental

Lei das Finanas Locais (Lei n. 2/2007, de 15 de janeiro)

Lei do Oramento do Estado

Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas

Associao Parque de Cincia e Tecnologia Almada/Setbal

Mdio e Longo Prazo

Norma Internacional de Contabilidade

Normas Contabilsticas de Relato Financeiro

Programa de Apoio Economia Local

Programa de Apoio Municipal

Presidente da Cmara Municipal do Seixal

Procedimento dos Dfices Excessivos

Plano Global de Auditoria

Prazo Mdio de Pagamento

Plano Oficial de Contabilidade

Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais

Programa Plurianual de Investimentos