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Fernando Abrucio
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GVPESQUISA
Relatrio 15/2008
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ainda, para quaisquer finalidades que possam violar os direitos autorais aplicveis. Ao utilizar este material, voc
estar se comprometendo com estes termos, como tambm com a responsabilidade de citar adequadamente a
publicao em qualquer trabalho desenvolvido.
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SUMRIO
INTRODUO
PAPER I REFORMAS NO BRASIL RECENTE: INSTITUIES, ATORES,
COALIZES E AGENDA (PRIMEIRO ESBOO DE UM MODELO
EXPLICATIVO).
PAPER II TRAJETRIA DA REFORMA DA PREVIDNCIA NO BRASIL:
CONDICIONANTES DO SUCESSO DO GOVERNO LULA
PAPER III OS CAMINHOS DA REFORMA TRIBUTRIA : PROJETOS E
IMPASSES DE FHC A LULA
PAPER IV REFORMAS FISCAIS NO FEDERALISMO BRASILEIRO:
CAPACIDADES INSTITUCIONAIS E PERFORMANCE GOVERNAMENTAL NOS
ESTADOS
RELATRIO
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INTRODUO
b)
c)
Elaborao do paper
e)
f)
Elaborao do paper
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h)
i)
j)
k)
l)
III) Aprofundar a comparao das Federaes brasileira com outras Federaes similares,
tratando do relacionamento entre variveis polticas e reforma do Estado. Para tanto,
faremos dois papers:
a) Texto comparando os estados brasileiros e as provncias argentinas no que diz respeito
relao entre variveis polticas e reforma do Estado.
b) Texto comparando os estados brasileiros e congneres mexicanos no que diz respeito
relao entre variveis polticas e reforma do Estado.
IV) Estudo das elites polticas brasileiras, tanto as que ocupam postos polticos (no
Executivo e no Legislativo) como as burocrticas, em sua atuao no processo de reforma
do Estado nos planos nacional e subnacional. Busca-se compreender a formao de suas
vises de mundo e estratgias a partir de trs dimenses: a trajetria de suas carreiras (1),
a genealogia da posio socioeconmica destes agentes (2) e, por fim, as opinies e as
decises sobre questes vinculadas reforma do Estado (3).
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II, relativa aos impactos da LRF sobre os municpios (item II.1.) no foi efetuada fato de
que o pesquisador visitante que responderia por este tem, Marcos, e que participaria do
projeto, com bolsa de ps-doutorado financiada pela FAPESP, teve que deixar o trabalho
e a renunciar bolsa por razes pessoais. Assim, o presente relatrio est constitudo dos
seguintes papers:
Paper I - Reformas no Brasil recente: instituies, atores, coalizes e agenda. Trata-se
de um texto no qual fazemos o balano da literatura referente ao processo de reforma do
Estado envolvendo em quatro itens. O primeiro traa um panorama das causas e
caractersticas das reformas estatais realizadas nas ltimas dcadas em diferentes pases. O
segundo resume os principais modelos explicativos, do ponto de vista dos paradigmas
tericos. Tomando como base os dois anteriores, o terceiro item mostra como a discusso
da reforma do Estado vem sendo realizada na literatura brasileira, tendo em vista os
condicionantes do processo decisrio: instituies polticas, atores relevantes e as
coalizes de interesse em torno da agenda reformista. Ao final, prope-se um primeiro
esboo de um esquema analtico que guia nossa pesquisa.
Paper II - Trajetria da Reforma da Previdncia no Brasil: condicionantes do sucesso
do Governo Lula. Neste texto, analisa-se a especificidade e os resultados da reforma
previdenciria no Governo Lula, a partir de extenso levantamento de material de imprensa
e de dados do Congresso Nacional. Para tanto, primeiramente h uma discusso das
interpretaes da literatura sobre o impacto do sistema poltico nas reformas,
particularmente na previdenciria. A seguir, depois de fazer uma comparao com as
medidas propostas pelo perodo FHC e os respectivos resultados, o texto concentra-se no
exame da tramitao congressual do projeto enviado pelo presidente Lula, observando os
pontos que foram aprovados e os que foram rejeitados, de modo a avaliar os avanos
realizados.
Paper III - Os Caminhos da Reforma Tributria: projetos e impasses de FHC a Lula.
O texto descreve, de forma bastante detalhada, o difcil processo de construo da agenda
da reforma tributria no pas, a partir de extenso levantamento de material de imprensa e
de dados do Congresso Nacional. Utiliza a comparao entre os governos FHC e Lula
como instrumento para entender quais so as principais questes que geraram embates e
coalizes pr e contra as reformas, com destaque para os aspectos federativos.
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enfatizar uma dimenso pouco realada na literatura, qual seja, o peso da agenda reformista
nas estratgias dos governos, isto , o papel representado pela trajetria da reforma ao longo
do tempo, permitindo negociao e aprendizagem por parte dos atores nela envolvidos, que
podem extrair lies das experincias anteriores, criando mecanismos de path dependence que
tornam irreversveis certos passos ou caminhos adotados e, portanto, podendo mudar posies
ou preferncias e mesmo convergir para consensos.
O texto a seguir est assim organizado: na primeira parte, retomamos, ainda que
brevemente, a emergncia do tema da reforma do Estado nos pases desenvolvidos nos anos
80 e no Brasil, especialmente a partir do governo FHC, em 1995. Em seguida, revisamos o
debate terico que explica o sucesso ou no das experincias reformistas, descrevendo
sucintamente os principais paradigmas de explicao. Por fim, fazemos um balano dos
estudos dos processos reformistas no Brasil, destacando as variveis analticas enfatizadas
pelos autores. Encerramos o texto sistematizando o referencial terico que utilizaremos na
anlise.
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Mecanismos Institucionais
Controle/reduo dos gastos pblicos
Privatizao de funes pblicas
Reforma Tributria
Eficincia gerencial
Descentralizao
Criao das Performance Based
Organizations (PBOs)
Introduo de Mecanismos de Mercado
Terceirizao de Servios Pblicos
Capacidade de Gesto (capacity building)
Capacitao de recursos humanos
Criao de estruturas de carreiras e salrios
Avaliao e monitoramento da gesto
Accountability
Maior interface com usurio dos servios
Qualidade do atendimento
Reforma das estruturas judiciais
Desenvolvimento de uma cultura burocrtica
gerencial voltada para os resultados no
atendimento ao cidado-consumidor
Fonte: Bangura (2000); apud REZENDE (2002).
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Em grande medida, foram estas temticas que orientaram o debate referente reforma
do Estado, conformando uma agenda intitulada internacionalmente de Nova Gesto Pblica
(NGP). S que para entendermos a especificidade deste processo, fundamental mapearmos
os caminhos pelos quais a agenda da NGP foi estruturada nos diversos pases. Para tanto,
comecemos observando os dados mais gerais. O trabalho de Elaine Kamarck, que analisou
123 pases, talvez seja a mais completa radiografia da experincia internacional. Por meio
dele, pode-se perceber um conjunto de razes que levaram dinmica reformista, tal como
exposto pela tabela abaixo.
Tabela 2
Razes para Iniciar Programas de Reformas do Estado
Razo
Casos
Participao
Relativa (%)
77
27
9
8
2
123
62,6%
22,0%
7,3%
6,5%
1,6%
100%
Depreende-se dos dados apresentados que, na maior parte dos casos, mais de um fator
levou ao processo de reforma do Estado. H, nitidamente, um predomnio da dinmica
econmica e fiscal, mas ela foi modulada diferentemente no conjunto dos pases: no caso dos
desenvolvidos, contribuiu fortemente o aspecto gerencial de busca de eficincia e efetividade,
ao passo que no mundo subdesenvolvido e em desenvolvimento, a transio democrtica de
Terceira Onda, que abarcou grande parte deste contingente, e as condicionalidades dos
organismos internacionais referentes a emprstimos e a auxlio financeiro tiveram um papel
essencial. A diferena nas combinaes resultou em modos distintos de lidar com a reforma
do Estado, embora desde a segunda metade da dcada de 90 o modelo mais completo e
generalista, tal como exposto na Tabela 1, ganhou um sentido global, pelo menos no nvel do
discurso poltico dos reformadores.
A anlise de Kamarck (2000) revela tambm de que maneira foram realizadas as
reformas e quais medidas foram privilegiadas nos 123 pases estudados, conforme mostra a
tabela a seguir.
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Tabela 3
Caractersticas das Reformas Gerenciais
Caracterstica
Conduo da Reforma
Freqncia Relativo
Mltiplos Atores
Nova Agncia
Agncia Tradicional
Mecanismos Inovadores
90
25
8
73%
20%
7%
74
49
60%
40%
70
13
12
57%
11%
10%
30%
24%
22%
21%
11%
6%
100%
Setor
Pblico
Sem Mudana/sem dados disponveis
Reduo de Mais de 25% da fora de trabalho
Aumento do Emprego no Setor Pblico
Contedo e Foco
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Sem discordar completamente dessa linha argumentativa, nos alinhamos mais com
outra literatura que defende a posio segundo a qual tais reformas de cunho gerencialista ou
ps-burocrtico sofrem resistncias tanto do antigo modelo como da perspectiva fiscalista,
portanto so mais difceis de serem colocadas em prtica, alm de sua implementao ser
mais complexa: ela intersetorial, com fortes componentes culturais, afora seus efeitos
demorarem mais para serem sentidos, o que fica mais evidente pelo seu carter intrnseco de
learning organization, no sentido definido por Gerald Caiden (1991), e pelo fato de que
mudanas na gesto pblica geralmente estabelecem-se de maneira incremental.
A anlise da experincia emprica de reformas revela tambm que elas passaram por
vrias fases e aprendizados nos ltimos vinte anos. Logo de cara, sua perspectiva colava-se
mais s privatizaes, transformao dos instrumentos oramentrios e ao discurso do
rolling back the state o modelo minimalista de Estado. Quanto ao primeiro elemento, de
fato houve uma reduo do escopo de atuao direta do aparelho estatal, todavia, desta
questo emergiu a agenda regulatria, que na prtica significou constituir mais e novas
capacidades institucionais, com reforo e no enfraquecimento da mquina governamental,
mesmo que com uma estrutura bem diferente do modelo do ps-guerra, keynesiano e
weberiano.
Outra mudana estratgica se deu na adoo de polticas mais rgidas de controle
oramentrio e de medidas para aumentar a eficincia da administrao pblica, revelando
que a questo do equilbrio fiscal transformou-se em preocupao permanente. Cabe frisar
que a obteno da eficincia no significou, na maioria dos pases desenvolvidos, a
diminuio dos gastos, em relao ao PIB, e sim a busca da otimizao dos recursos
disposio dos governos.
O fracasso rotundo da agenda inicial de reformas aconteceu no tpico minimalista. Se
num primeiro momento o debate esteve marcado pelo aspecto meramente econmico
administrao de cortes , a nfase seguinte foi dada eficincia. De acordo com Barbara
Nunberg:
O reconhecimento das limitaes implcitas na administrao de cortes, no
sentido de uma conteno de gastos sustentada e de melhorias de eficincia,
conduziram a um approach mais amplo de reforma, ou seja, dando mais nfase
utilizao mais eficiente, em termos de custos, dos inputs utilizados na prestao de
servios pblicos (NUMBERG, 1998: 24).
Neste sentido, polticas de downsizing ou baseadas em programas contnuos de
demisso voluntria, como assinalou Salvatore Schiavo Campo (1996), podem resultar em
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38,3
33,5
38,5
33,0
19,0
41,6
21,6
42,8
36,7
30,0
30,5
1975
48,4
31,4
38,5
43,4
41,5
26,8
50,4
24,3
48,4
44,4
32,8
39,12
1985
47
36,5
45,3
52,1
51,2
31,6
57,1
41,2
63,3
44,0
32,9
45,65
1995
49,5
36,9
46,5
53,7
51,8
35,4
52,3
44,8
66,0
43,3
33,2
46,67
1998
48,1
34,7
43,7
52,8
50,6
36,0
48,3
40,6
60,8
40,1
33,3
44,45
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Populao
(1997)
Total de
Como % da
Empregos no Populao
Setor
Total
Pblico(1)
Como %da
Populao
Total
Empregada
Servidores
p/Habitante
Governo
Central %
Governos
Estaduais
Provinciais
Regionais
DE
PESQUISA
Governos.
Locais
36,6
11,7
39,8
38,5
21,5
61,4
20,6
20,5
14,0
34,0
6,0
66,8
56
10,3
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na avaliao e mesmo na co-gesto dos servios pblicos, alm do crescimento das parcerias
entre o pblico e o privado. Tal fenmeno observado desde os E.U.A. (OSBORNE &
GAEBLER, 1992) at pases com burocracia mais rgida, como a Frana (TROSA, 1995).
Mais do que um mero instrumento administrativo, a gesto pblica orientada pela
lgica do cidado-cliente colocou o tema da accountability definitivamente na agenda de
reformas. Isto foi impulsionado por dois fatores: o aumento das demandas por participao
e/ou por controle das polticas pblicas e, sobretudo, a necessidade do Estado se relegitimar,
j que vem perdendo parte de seu poder, o que o obriga a aproximar a sociedade da gesto
governamental. Neste sentido, conforme bem expressou Oscar Oszlak, a reforma do Estado
fundamental.
(...) no somente como uma exigncia para uma gesto eficiente, seno
tambm como um meio de relegitimao social e poltica do mesmo (OSZLAK,
1998: 9).
A reforma do Estado, portanto, deve ultrapassar a concepo calcada to-somente na
reordenao administrativa e se enquadrar num contexto de redefinio do espao pblico,
das relaes entre o Estado e a sociedade. Para tanto, o desafio atual encontrar:
(...) um espao virtuoso entre o incremento dos poderes do Estado e o
incremento do controle sobre o Estado, para permitir ao governo que governe e aos
governados que controlem o governo (PRZEWORSKI, 1998: 36).
Resumindo, as reformas no mundo desenvolvido tm buscado conciliar a atuao
regulatria do governo na economia, o equilbrio fiscal, a eficincia e efetividade das
polticas, a democratizao do Poder pblico e a redefinio de suas relaes com a
sociedade, tudo isso ancorado na mudana do perfil do Estado e no em seu
desmantelamento. bem verdade que a compatibilizao destes objetivos por vezes tensa,
levando cada pas a acentuar um ou outro ponto de acordo com suas peculiaridades histricas,
o que inviabiliza a adoo de um blueprint como paradigma geral de reforma. Nada mais
longe, portanto, do modelo neoliberal ou neo-utilitarista (EVANS, 1993) proposto pelos
polticos conservadores e intelectuais vinculados ao Public Choice.
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constituem importante referencial. Por outro, preciso levar em conta as especificidades das
regies e pases. Neste sentido, o Brasil deve ser pensado com um olho para as mudanas
globais, e com o outro voltado s suas particularidades.
Como no resto do mundo, foi a crise fiscal que impulsionou a derrocada do Estado
brasileiro, no incio da dcada de 80. No entanto, aqui ela foi muito mais intensa, devido
crise da dvida externa, que por sua vez derrubou o antigo modelo de desenvolvimento
econmico, ancorado neste tipo de financiamento a chamada "fuga para frente", nos termos
de Jos Luiz Fiori (1995). Para piorar, o no equacionamento da questo fiscal foi uma das
principais causas junto com o aspecto inercial contido na indexao de um longo ciclo
inflacionrio. Portanto, ao equilbrio fiscal somou-se o problema inflacionrio, sendo este
ltimo percebido como mais agudo e tendo uma influncia muito maior sobre o processo
poltico. interessante notar que a reforma do Estado no Brasil ser bastante impulsionada
pelo sucesso da estabilizao monetria alcanada nos primrdios do Plano Real. Ao aspecto
positivo desta correlao, no entanto, deve-se adicionar um problema tambm da resultante:
o apego excessivo ao fiscalismo que marcou parte do debate.
Uma outra particularidade diferencia o processo de reforma do Estado no Brasil do
ocorrido nas naes desenvolvidas: grave crise econmica somou-se a necessidade de
construir novas instituies estatais num pas recm-democratizado. A redemocratizao
brasileira envolvia, primeiramente, lidar com demandas sociais represadas durante dcadas.
Alm disso, seria necessrio erigir um novo sistema poltico, que garantisse a vigncia plena
da democracia e condies razoveis de governabilidade.
Este processo de construo democrtica parte fundamental da reforma do Estado
brasileiro, seja porque preciso tornar mais transparente a administrao pblica e aumentar a
participao e o controle da sociedade sobre o Poder Pblico, seja em razo da necessidade de
realizar as reformas por meio das instituies polticas representativas. Portanto, a lgica de
funcionamento do sistema poltico pea-chave para o estudo das reformas.
A nossa experincia foi marcada pelo peso decisivo da descentralizao. O Brasil um
dos pases do mundo que mais sofreu a influncia da desconcentrao do poder. Isto se
combinou com uma tradio, a um s tempo, centralizadora e oligrquica, o que trar uma
necessidade de reformulao da mquina pblica enorme num contexto cheio de obstculos.
A transformao da burocracia brasileira enfrenta, na verdade, um desafio maior do
que as congneres do mundo desenvolvido, uma vez que o modelo de administrao pblica
weberiana no se estendeu completamente em todo o aparelho estatal, ao contrrio do que
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Vrios foram os avanos conseguidos pela nova Carta Constitucional, mas em relao ao
desenho estatal, mantivemos um modelo que j no mais respondia s demandas do mundo
atual, tanto no que tange ao relacionamento com o mercado como no que diz respeito
prpria organizao da burocracia.
Neste ltimo aspecto, houve melhoras quanto universalizao do princpio
burocrtico, porm houve um recrudescimento de uma perspectiva corporativa voltada para os
interesses do funcionalismo, com pouca ateno para a idia de que o servidor pblico e no
estatal. O pior de tudo que o enfrentamento deste problema foi mais catastrfico ainda, com
a interveno desastrosa do governo Collor. Trocando em midos, a necessidade premente de
modificar o padro de interveno estatal anterior sofreu as vicissitudes do processo poltico
e, deste modo, quando as primeiras propostas mais razoveis foram colocadas em debate, na
gesto Fernando Henrique Cardoso, grande parte da reao adveio da idia de que reformar o
Estado significaria desmantel-lo. O termo reforma do Estado foi ideologizado na disputa
poltica e na produo acadmica em boa parte como resultado deste legado inicial.
Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histrico das reformas
administrativas no Brasil. Tivemos duas grandes aes neste sentido, ambas em perodos
autoritrios: o modelo daspiano e o Decreto Lei 200. De tal forma que no tnhamos uma
experincia democrtica de reformismo, no qual o debate, a divergncia e um processo
decisrio menos concentrador so peas-chave. Alm disso, como bem mostrou Edson Nunes
(1997), o padro burocrtico brasileira caracterizou-se pela convivncia entre o clientelismo
e o insulamento burocrtico, em detrimento de formas mais universalistas. Disto derivou uma
estrutura hbrida, colocada por muitos autores como empecilho passagem para uma gesto
mais gerencial. Este foi mais um argumentos que marcaram a discusso sobre a reforma do
Estado.
A criao do Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (MARE) e a posse
de Luiz Carlos Bresser Pereira foram eventos fundamentais para o processo reformista nos
anos FHC. Isto porque Bresser Pereira estabeleceu, com seus textos, polmicas e aes, um
novo marco no debate sobre a reforma do Estado, procurando implementar a terceira grande
reforma administrativa do sculo XX, s que agora num contexto democrtico. O chamado
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado balizou as discusses e as estratgias
reformistas, e tornou-se um documento poltico essencial. Alm deste texto, Bresser foi
responsvel pelo maior nmero de artigos e livros produzidos no perodo, que tiveram grande
impacto na pesquisa acadmica.
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Ao fim e ao cabo, o vis da Public Choice s pode analisar a reforma do Estado como
um processo de reduo ao mximo do aparelho estatal e, pior, de enfraquecimento do
sistema poltico democrtico. Uma viso como essa no tem base nem na prpria realidade de
governos conservadores, como o de Reagan, nos quais foi preciso fortalecer certos poderes
estatais e, ademais, a liderana poltica e no meramente tecnocrtica foi elemento chave do
processo (KUTTNER, 19 )
Menos radicais em sua concepo de Estado e partindo da necessidade de boas
instituies polticas democrticas, outros autores filiam-se ao que pode ser chamado de
institucionalismo com vis de rational choice (KAUFMAN, 1998: 51). Eles tm feito estudos
principalmente sobre o Congresso norte-americano, sobre sistemas de governo comparados e,
com grande nfase, acerca das relaes entre Executivo e Legislativo em novas democracias.
Aqui, o mote do auto-interesse contrabalanado ou orientado por restries
institucionais. Desse modo, basta conhecer as preferncias dos atores e o universo das regras
para explicar os possveis comportamentos.
A reforma do Estado, segundo este modelo, seria mais fcil de ser feita quanto mais as
instituies constrangessem os atores a certos posicionamentos, ou os incentivassem
cooperao. Da que boa parte dessa literatura sugeriu um amplo leque de reformas no sistema
poltico, notadamente na seara partidria-eleitoral. No fundo, esta concepo consegue
antever algumas mas no todas dificuldades em processos de reforma, vinculadas a falhas
no arcabouo institucional, mas no explica porque as mudanas ocorrem em situaes
institucionais similares, ou no intuito de modificar as instituies existentes.
O chamado institucionalismo econmico muito semelhante, em suas premissas, ao
da abordagem rational choice. H divergncias de objetos maior nfase nas instituies
econmicas e regulatrias e, em certos trabalhos, uma perspectiva histrica da criao e
formao das instituies. Neste aspecto, encontramos trabalhos como o de Douglass North,
que ao historicizar as instituies, resvala numa perspectiva culturalista, o que atrapalha o
entendimento do que realmente muda ao longo da histria. Na verdade, em North s em
momentos fundadores haveria, de fato, a histria, como ocorreu nas colonizaes da Amrica,
com efeitos profundos ou mesmo irreversveis em seu desenvolvimento econmico
(NORTH,1981).
Mais vinculado trajetria das instituies encontra-se o neo-institucionalismo
histrico. Seu pressuposto no se refere apenas banal percepo de que as instituies so
diferentes conforme sua histria, tanto do ponto de vista sincrnico como no diacrnico. O
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importante descobrir como certas trilhas e conjunturas crticas afetam as decises dos atores
e as prprias instituies. Neste sentido, o rompimento com os outros institucionalismo est
no reconhecimento da dimenso dinmica das preferncias dos agentes, pois eles podem
aprender com suas escolhas institucionais e serem afetados em suas idias e posies pelo
desenvolvimento das instituies.
A linha do neo-institucionalismo histrico ser essencial em nossa pesquisa. Por esta
via, procuraremos analisar a interao entre as preferncias dos atores e as instituies, de
modo a construir agendas e coalizes. Em dilogo com esta corrente, outra linha interessante
de argumentao, e que tambm orienta nosso trabalho, o do advocacy coalition, conforme
formulado por Paul A. Sabatier e Hank C. Jenkins-Smith (1993). A abordagem da advocacy
coalition leva em considerao um aspecto muito importante para a anlise de processos de
longa durao, e que freqentemente ignorado pelos cientistas polticos: a importncia do
processo de aprendizagem dos atores que compem as coalizes e o papel do conhecimento
produzido pela anlise das polticas pblicas na transformao das polticas ao longo do
tempo.
Para o advocacy coalition framework, a mudana das polticas pblicas atravs do
tempo uma funo de trs conjuntos de processos:
a) a interao de advocacy coalitions em um subsistema poltico. Cada coalizo
formada por atores de instituies pblicas e privadas, em todos os nveis de governo, que
comungam as mesmas crenas bsicas, tm mesmo objetivo poltico e mesmas percepes
causais sobre os acontecimentos. Esses atores pretendem manipular as regras, oramentos e
pessoas das instituies governamentais para alcanar seus objetivos. Em suma, so atores
que buscam influenciar decises governamentais em uma rea especfica das polticas
pblicas.
b) as mudanas externas ao subsistema nas condies scio-econmicas, nas coalizes
de governo e as decorrentes das aes de outros subsistemas. Essas mudanas provm
oportunidades e obstculos para as coalizes competidoras;
c) os efeitos de parmetros estveis do sistema (como a estrutura social e as regras
constitucionais) sobre os constrangimentos e recursos dos vrios atores dos subsistemas.
Estes pressupostos da advocacy coalition, somados s anlises institucionalistas de
cunho histrico (mais experimentadas no estudo das relaes entre o Executivo e o
Legislativo, por exemplo), sero fundamentais para este trabalho.
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Aps este breve resumo, analisamos como a literatura sobre o caso brasileiro tem
tratado a relao entre o sistema poltico e as reforma do Estado.
Esta a parte do trabalho mais importante para os objetivos de nossa pesquisa. Nela,
procuramos sintetizar, de maneira crtica, as principais abordagens usadas para entender o
processo poltico brasileiro e seus impactos na reforma do Estado. Para tanto, iremos
verificar, principalmente, os ngulos de anlise utilizados, tomando como base a relao entre
instituies, atores, agendas e coalizes.
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Por outro lado, Diniz (1997) indica que a falncia executiva do Estado no deve ser
dissociada da hiperatividade decisria da cpula governamental. Com base na experincia
reformista do Estado brasileiro aps a democratizao, especialmente os planos de
estabilizao monetria dos anos 1980 e incios dos anos 1990, nos governos Sarney e Collor,
a autora afirma que seus fracassos no podem ser explicados pela resistncia ou pelo poder de
veto do Congresso, mas, sobretudo, pela supremacia do Executivo, j que as polticas de
reformas monetrias produzidas por medidas provisrias eram tambm implementadas com
total liberdade, sem consulta e sem transparncia, pela burocracia insulada do controle
poltico e do escrutnio pblico.
Para melhor entender este processo, a autora procura diferenciar situaes, atravs da
distino entre os conceitos de governabilidade e governance. Enquanto governabilidade
refere-se s condies mais gerais nas quais se d o exerccio do poder em uma determinada
sociedade (envolvendo o regime poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, o
sistema partidrio e de intermediao de interesses), governance um conceito que pretende
dar conta da capacidade governativa em sentido mais amplo, implicando a capacidade de
implementao das polticas e de obteno de sucesso quanto as metas coletivas. Refere-se ao
conjunto de mecanismos e processos que criam a participao de uma pluralidade de atores na
sociedade, o que exige expandir e aperfeioar os canais de interlocuo e de
administrao/coordenao de interesses.
Em outras palavras, diferentemente da primeira abordagem, o problema aqui no
reside na fragmentao institucional, mas sim na concentrao do poder em mos de uma
burocracia insulada e incapaz de responder s demandas da sociedade. Portanto, se o fracasso
dos programas de reforma se deve, em parte, a fatores institucionais, outra parte importante,
afirma Eli Diniz, deve ser creditada a fatores polticos que produziram o divrcio entre a
sociedade, na qual crescem demandas de polticas pblicas, e o Estado, com capacidade mais
reduzida de atend-las diante da crise fiscal e das dificuldades macroeconmicos agravadas
pela globalizao.
Na verdade, ao longo da ltima dcada, as pesquisas sobre o funcionamento do
sistema poltico brasileiro avanaram consideravelmente, mostrando que as teses relativas
ingovernabilidade de nosso sistema presidencialista no se confirmaram. Ao contrrio, os
governos recentes, especialmente nos dois mandatos de FHC, tm demonstrado considervel
capacidade governativa, ou seja, as gestes democrticas brasileiras no desembocaram em
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situaes de paralisia institucional, da maneira que a literatura anterior apontava como risco
inerente ao presidencialismo.
Se o consenso em relao governabilidade est praticamente consolidado, o mesmo
no ocorre em relao s razes que explicam porque as situaes de paralisia decisria foram
evitadas. Segundo Palermo (2000), dois enfoques explicativos podem ser identificados. De
um lado, aponta-se que a governabilidade no presidencialismo de coalizo brasileiro pode ser
explicada pela concentrao do poder decisrio. De outro, a governabilidade explicada pela
disperso do poder. Retomemos ainda que rapidamente estes dois enfoques.
Os que afirmam ser a concentrao de poder o caminho pelo qual se pode construir a
governabilidade no sistema poltico brasileiro levam em conta no s o poder pr-ativo do
presidente da Repblica, expresso em sua capacidade constitucional de emitir medidas
provisrias, mas tambm as regras internas do congresso que concentram poderes no colgio
de lderes. Segundo esta abordagem, tais instrumentos institucionais so decisivos para a
governabilidade na medida em que, forando os atores parlamentares a cooperar com o
executivo, eles compensam os fracos poderes partidrios do presidente, a fragmentao e
indisciplina partidria (Figueiredo e Limongi, 1997).
Os que enfatizam a disperso dos poderes nas instituies e a pluralidade de atores
polticos com capacidade virtual de veto consideram que a governabilidade alcanada pela
ampla negociao entre os diferentes atores polticos. Enfatizando que o ncleo do poder
decisrio est radicado na coalizo mais do que no chefe do Poder Executivo, esta abordagem
ressalta que na formao de gabinetes ministeriais o presidente tem que distribuir cargos para
garantir apoio dos partidos polticos no Congresso (Loureiro e Abrucio, 1999; Palermo,
2000).
A interpretao das regras que do poder legislativo ao presidente, permitindo-lhe
emitir medidas provisrias (MPs) exprime claramente as diferenas entre estas duas
abordagens. Os autores que enfatizam a governabilidade via concentrao de poderes vm as
MPs no como uma forma de excluir o Congresso do processo decisrio, mas de for-lo a
cooperar com o Executivo. Os adeptos da tese da governabilidade via disperso de poderes
entendem as MPs no como uma forma de excluso ou de submisso, mas como um
mecanismo que requer negociao continuada entre o executivo e atores parlamentares. Neste
sentido, os trechos abaixo so bem expressivos:
(...) A alta taxa de reedio de MPs pode ser entendida como o resultado
no da passividade do Congresso... mas sim como conseqncia de uma escolha da
maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter informaes
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sobre seus efeitos... Sendo assim o Congresso tem como saber se uma MP melhor
do que o status quo... No toa que grande parte das MPs reeditadas tem seus textos
modificados para justamente atender a reclamos dos aliados do governo(Amorim
Neto e Tafner, 199:15 Apud Palermo, 2000: 543).
(...) Os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso usaram seus
recursos de poder (....) grosso modo no com o fim de passar por cima do parlamento
como instituio, mas sim com o fim de entabular negociaes com os atores
parlamentares.(Thibaut, 1998: 143, Apud Palermo, 2000: 543)
Tomando posio frente a esse debate, argumentamos que a concentrao de poderes
permitida pelos arranjos institucionais no eliminam a necessidade de negociao continuada
entre os atores relevantes para o funcionamento de nosso sistema poltico. sempre bom
relembrar que embora a estrutura institucional no Brasil praticamente continue a mesma,
desde a Constituio de 1988, os governos tm tido resultados muito diferentes, em termos do
desempenho das polticas pblicas e, no caso em estudo, do sucesso das reformas propostas.
Ou seja, as performances de cada governo dependem no s dos arranjos institucionais, mas
tambm das virtudes ou estilos de cada governante e da dinmica poltica de suas coalizes.
Esta perspectiva tem implicaes metodolgicas, ou seja, a adoo do enfoque de
governabilidade atravs da negociao implica a necessidade de combinar a anlise
institucional com outras variveis para a compreenso dos processos polticos. Portanto, o
estudo do processo de reformas deve levar em conta a dinmica da interao entre os atores
polticos relevantes e o peso das coalizes reformistas. A seguir faremos a reviso dos estudos
especficos sobre reformas no Brasil, destacando como examinam tais dimenses.
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sem formar coalizes hegemnicas de poder no plano nacional, ao contrrio, se uniram para
defender conquistas obtidas, estabelecendo coalizes de veto s mudanas propostas pelo
Governo Federal, durante os mandatos de Jos Sarney, Fernando Collor de Mello e durante
quase todo o perodo do governo Itamar Franco.
Se o federalismo estadualista explica em grande medida o poder dos governadores no
plano nacional, um sistema poltico ultrapresidencialista explica a fora dos chefes dos
Executivos estaduais no mbito interno dos estados. Este sistema tinha trs caractersticas
bsicas: o controle pelo Executivo estadual do processo decisrio; a ausncia de mecanismos
efetivos checks and balances entre governadores e poder legislativo estadual; ausncia de
disperso de poder que acontecia no nvel federal, entre presidente e ministros. A dinmica
ultrapresidencialista segundo a qual a poltica dos estados girava em torno do governador,
tornava o chefe do Executivo estadual um ator poltico muito forte diante da classe poltica
local.
Em suma, a combinao entre federalismo estadualista e ultrapresidencialismo
estadual propiciou o fortalecimento dos governadores na redemocratizao. No entanto, na
dcada de 90, aps a implementao do Plano Real, comeou a ocorrer um fortalecimento da
Unio no plano intergovernamental, colocando em xeque o federalismo estadualista. Ou seja,
no se pode perder de vista que este poder sofre hoje grandes limitaes na medida em que
fontes importantes de financiamento foram cortadas com a privatizao dos bancos estaduais
e as novas regras que orientam os gastos pblicos, fazendo que os governadores tenham que
ajustar suas contas pblicas, como no caso de So Paulo e Minas Gerais apresentados tambm
neste relatrio.
Todavia, como veremos na anlise mais especfica das reformas da Previdncia e
Tributria os governadores constituem atores decisivos, ora atuando em apoio ao Executivo
federal, como no caso da reforma da previdncia, ora constituindo ponto de veto e presso,
como na reforma tributria.
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s no exame das regras que presidem o processo legislativo e as relaes entre o executivo e
legislativo e em seus impactos sobre as estratgias dos diversos atores envolvidos, mas
tambm nos interesses societrios filtrados na arena parlamentar.
Assim, analisando a derrota do governo FHC no caso da reforma da previdncia que
resultou apenas em ajustes no sistema, Melo (2002) indica que no s erros estratgicos por
parte do governo na conduo do processo1 mas o carter especfico da matria, que envolvia
perdas concentrados para grupos organizados e benefcios difusos, determinou forte
resistncia no Congresso. Em vrios momentos da tramitao da reforma, houve dissidncia
na base governista, quando os membros dos partidos governistas votaram contra os
encaminhamentos das lideranas, orientando-se pelas presses dos grupos perdedores com a
reforma, especialmente os servidores pblicos, os aposentados e pensionistas (pg.126). Na
verdade, como se indicar a seguir, as centrais sindicais tiveram papel ativa na reforma da
previdncia social.
Estudando o processo de privatizao das empresas estatais desenvolvido pelo
governo FHC, Almeida & Moya (1997) tambm considera que, embora a iniciativa e a
concepo inicial do projeto tenham se originado no Executivo federal, o Congresso exerceu
influncia em seu desenho e na fisionomia que o processo acabou assumindo. A relativa
facilidade com que estas reformas foram aprovadas pode ser explicada pela majoritria adeso
dos congressistas a esta agenda, conforme dados de surveys e entrevistas com lideranas de
vrios partidos.
Em suma, no caso das mudanas na ordem econmica, se o Congresso no impediu a
reforma patrimonial do setor pblico - aprovando por voto de liderana a maior parte da
legislao e no caso de votao nominal, por larga maioria - o papel do legislativo no foi
irrelevante. Trs dispositivos legais so particularmente expressivos da ao congressual,
resultando de longa tramitao e recebendo emendas significativas extensamente negociadas
entre Executivo e Legislativo: a lei 8.630 que define os parmetros para a administrao dos
portos brasileiros; a lei 8.987 que regulamenta a concesso dos servios pblicos para a
iniciativa privada e a lei 8.031 que estabelece as normas do Programa Nacional de
Desestatizao (PND). Segundo ainda Almeida, mesmo que o poder de veto do Executivo
tenha excludo o Congresso da deciso sobre empresas pblicas includas no PND e
1
Segundo analistas, um erro estratgico do governo que ajuda explicar sua derrota foi o
encaminhamento em uma s proposta de emenda constitucional (PEC no.3)das reformas do sistema
INSS , dos servidores pblicos e dos fundos de penso, permitindo a formao de uma ampla coalizo
contra a reforma, aglutinando os interesses dos perdedores(Melo, op.ci.p.147)
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Olhando para a atuao do empresariado nos tempos mais recentes de reformas, podese indicar o estudo j citado de Campos (2002) que o aponta como ator privilegiado, junto
com o Executivo Federal nas mudanas tributrias do governo FHC. Segundo esta autora,
estruturou-se neste processo reformista um panorama de dicotomia inconcilivel de interesses,
na medida em que o primeiro empunhava a bandeira da arrecadao, e o segundo, a bandeira
da produo, em um contexto de estabilizao econmica com base em altas taxas de juros e
em um regime cambial semi-fixo e sobrevalorizado.
Ao tentar explicar as razes dos impasses da reforma tributria no governo FHC, a
autora discute o papel dos atores polticos. Segundo ela, trs hipteses podem ser levantadas.
Em primeiro lugar, no havia cooperao entre o empresariado industrial e o Executivo
Federal no que tange racionalizao do sistema tributrio. Este aspecto enfatizado porque
nem a desonerao das exportaes, importante ponto de convergncia de interesses entre o
empresariado e o governo, era isenta de conflito entre os atores. Em segundo lugar, embora o
governo tenha enviado sua proposta de reforma ao Congresso nunca houve um interesse real
por parte do governo de inclu-la na agenda poltica do Presidente FHC. Na medida em que a
opinio pblica no percebia a reforma como um ganho, tal qual a estabilidade econmica,
a escolha poltica do governo foi posterg-la e proteger o projeto da estabilidade.
Em terceiro lugar, a autora afirma que o substitutivo apresentado pelo relator da
CESP, em 1999, foi produto de uma costura poltica mais prxima de um consenso entre os
diferenciados interesses dos atores envolvidos, da esfera federal, estadual e elite econmica,
mas sucumbiu diante de uma burocracia federal irredutvel. A mudana no contexto mudou as
preferncias da burocracia. Em 1999, ocorreu a maxidesvalorizao do real e o incio de um
perodo de fragilidade econmica e poltica. A popularidade do presidente caiu
significativamente, comparada ao segundo mandato, e o governo passou a vetar mudanas
que implicassem aumento desnecessrio de riscos no duplo campo da economia e da poltica
(pg. 02).
Tambm Melo (2002) indica a participao importante de atores societrios no
processo de reforma tributria do governo FHC. Alm dos grupos de interesse privados
envolvidos no debate sobre legislao do imposto de renda, buscando garantir isenes,
incentivos e benesses diversas atravs do regime tributrio, destaca-se a proposta FIESP/CUT
que, dentre as que se originaram fora da arena parlamentar foi a que teve maior repercusso.
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Ela era composta da juno de propostas de duas entidades empresariais (FIESP e PNBE),
trs centrais sindicais (CUT, CGT e Fora Sindical) e entidades industriais ligadas aos
empregadores (CNI, SINPI, ACORDE, ABIMAQ, IEDI, etc.). Segundo Melo, representando
a articulao do mundo do trabalho organizado face ao profundo processo de reestruturao
econmica em curso, esta proposta visava reduo de impostos para permitir a
competitividade da produo no pas e assim, garantir, a retomada do desenvolvimento
econmico e o nvel de emprego.
Mesmo articulando sindicatos patronais e operrios, ela no chegou a produzir grandes
avanos no processo em tramitao da reforma tributria no Congresso, o qual, dadas a
complexidade tcnica da matria e a alta centralidade da matria na agenda pblica se tornou
um quase monoplio legislativo de um conjunto de especialistas em finanas pblicas(Melo,
op.cit.pg.101).
3. As coalizes reformistas
Invertendo o modo de anlise da literatura tradicional, a qual decorre do plano de
reformas a conformao da coalizo e a unio dos interesses, Palermo(1998) postula que a
coalizo poltica estrutura a agenda reformista. A coalizo no apenas faz a conexo entre
plano e interesses, mas tambm tem capacidade de estruturar interesses, definir o perfil do
processo reformista e seus resultados. Para superar a viso linear de certa literatura que
reserva papel residual poltica na medida em que v a coalizo como o resultado da
elaborao do plano e da organizao dos interesses, Palermo argumenta, que a coalizo surge
antes do plano, sendo ela que possibilita a elaborao do plano de reformas.
Analisando os governos democrticos no Brasil (Sarney) e na Argentina (Alfonsin)
caracterizados pela grande dificuldade de organizar uma coalizo para formular uma poltica
econmica que envolvia risco de quebras traumticas ou desestabilizaes, aquele autor
indica que a principal caracterstica da coalizo unir os contrrios. Na ausncia desta
configurao, as dificuldades so contornadas com o decisionismo e o tecnocratismo dos
planos. Por esta razo as reformas econmicas nestes dois pases foram tentativas limitadas,
ensaios parciais, margem, desprovidos de densidade poltica.
Comparando ainda os processos reformistas no Brasil e na Argentina, Palermo observa
que eles se diferenciam quanto a sua estratgia e quanto adoo de um paradigma terico:
no Brasil, a reforma foi gradual e no condicionada por nenhum blueprint, enquanto na
Argentina a reforma foi feita com estratgia de blitzkrieg e conforme paradigma do Consenso
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de Washington. Mas a diferena mais importante est na dinmica poltica: fuga para frente
na Argentina, e preservao de interesses no Brasil2. A estratgia de fuga foi adotada na
Argentina porque l surgiu uma conscincia de fracasso geral nas polticas pblicas, enquanto
no Brasil existia uma memria de sucesso relativo (o milagre econmico). Sobre a
preservao de interesses, Palermo destaca o papel da aliana entre agncias pblicas
desenvolvimentistas de financiamento e o setor industrial no Brasil (a aliana financeira,
como entre instituies que favorecem a ortodoxia e suas bases de apoio social potenciais,
como os banqueiros, que eram relativamente dbeis no Brasil, ao contrrio da Argentina). Ou
seja, o tipo de aliana e de coalizo entre Estado e atores sociais determinou, no Brasil, no o
surgimento de idias reformistas ortodoxas, do blueprint do Consenso de Washington, mas
sim de um amlgama terico, vago o suficiente para acomodar-se a diferentes obstculos
estruturais e institucionais.
O que diferencia o perodo imediatamente posterior democratizao (governos
Sarney e Alfonsin) e o perodo em que se formam as agendas reformistas (1989 na Argentina
e 1995 no Brasil) a possibilidade de construo poltica de coalizes reformistas. Essas
coalizes so heterogneas e frgeis, mas foram o veculo de um conjunto de grandes
transformaes.
Na Argentina de 1989, havia um campo empresarial dominante, os financistas, que
permitiram a adoo de um paradigma de poltica pblica (poltica ortodoxa) e o campo
popular estava esmagado pelos efeitos desagregadores da hiperinflao. A capacidade de veto
ou de bloqueio estava desgastada o suficiente para permitir a adoo da estratgia de
blitzkrieg.
No Brasil de 1995, muito diferentemente, ainda havia a ambigidade entre futuro e
passado, expressa tanto na indeciso do empresariado entre a continuidade da poltica de
fomento industrial e liberalizao da economia, quanto na aliana entre a elite modernizadora
(PSDB) e a elite retrgrada (PFL). A conjuntura (vazio poltico no governo de Itamar)
permitiu a aliana entre as principais foras: elite modernizante, mquinas polticas
clientelistas e respaldo popular (este devido ao sucesso do Plano Real ainda no governo
Itamar). Essa atividade de estabelecer vnculos de sentido entre a estabilidade poltica e o
programa de reformas essencialmente poltica, e nada tecnocrtica.
2
Essa diferena entre dinmica de fuga e dinmica de preservao de interesse permite explicitar
diferenas na gesto macroeconmica. O Plano de Conversibilidade fixou o cmbio atravs de lei,
enquanto o Plano Real manteve a liberdade do governo sobre a definio do tipo de controle de
cmbio.
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Quadro 1
Elementos do Jogo Poltico
Elementos
Constitutivos
Objetivos
Agendas
Preferncias,
idias, interesses
Polticas pblicas,
conformao
institucional,
obteno de recursos
Recursos
Poder poltico,
poder econmico
Incremento ou
preservao, meio
para consecuo da
agenda
Instituies
Regras formais e
informais
Regulao do uso
dos recursos,
ordenamento do jogo
Agendas,
recursos,
identidade
Consecuo das
agendas
Atores
Efeitos
Configurao
Modula (altera ou
preserva) a
distribuio de
recursos e o
arcabouo
institucional
Definio das
preferncias e da
posio relativa dos
atores
Conformao das
condies do jogo,
fixao de limites e
possibilidades
Conformao do
cenrio estratgico
Plataformas
governamentais,
projetos polticos
Cargos, dinheiro,
representatividad
e, prestgio,
influncia
Leis, estruturas
organizacionais,
regras morais
Coalizes,
conflitos,
alianas, acordos,
oposio
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Referncias Bibliogrficas:
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Ceclia Olivieri
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Para Melo e Anastasia, o que explica o sucesso de Lula em aprovar as mudanas que o
governo anterior no conseguiu foi o fato de o PT dispor dos instrumentos institucionais de
imposio de disciplina aos membros da coalizo e algumas mudanas contextuais, como o
apoio do PSDB e dos governadores reforma de Lula, a alterao das regras sobre DVS
(Destaques para Votao em Separado) que reduziu a possibilidade de a oposio usar esse
instrumento para dificultar as votaes, e uma agenda menos carregada devido aprovao de
vrias reformas no governo anterior.
Do nosso ponto de vista, a diferena na posio ocupada pelos atores no altera suas
preferncias, como afirmam Melo e Anastasia, mas apenas suas estratgias. O que explica a
mudana na posio um conjunto mais amplo de fatores, entre os quais tem grande peso, no
caso da reforma da previdncia, a consolidao poltica da idia de reformas nos ltimos vinte
anos. A posio do PT em relao reforma da previdncia no se alterou na eleio de 2002,
no momento em que Lula e o PT decidiram adotar um discurso favorvel s reformas e
manuteno da poltica econmica na campanha eleitoral. Essa mudana ocorreu de forma
paulatina, ao longo do processo de consolidao da agenda reformista no pas. Apenas a
estratgia de Lula e do PT mudou de um dia para o outro, em conseqncia da posio
diferente que passou a ocupar em 2003.
Os trabalhos de Marcus Melo e de Melo e Anastasia assumem as escolhas dos atores
como dadas a priori. A sociedade sempre prefere mais poltica social, e por isso sempre vai se
opor a propostas de reforma, e os polticos preferem manter o status quo, devido aos custos de
assumir a responsabilidade por mudanas impopulares. Essa viso desconsidera a anlise da
histria e a trajetria de alterao das preferncias reais dos atores. Nesse sentido, no se pode
afirmar, como estes autores fazem, que foi apenas a alterao da posio institucional que fez
o PT mudar sua opinio sobre a necessidade da reforma. Outros fatores devem ser levados em
considerao, como a longa trajetria da agenda reformista no Brasil, a elaborao de
diagnsticos mais precisos sobre a gravidade da crise previdenciria, a conscientizao dos
atores sociais sobre a crise e a necessidade de reforma, as circunstncias polticas e
econmicas em que o PT assumiu a presidncia em 2003.
No foi s o PT que mudou sua posio em relao reforma da previdncia. Polticos
de outros partidos, entidades da sociedade civil organizada e a opinio pblica passaram a
apoiar a agenda reformista, e um dos indicadores dessa alterao foi a reeleio de FHC. Mas
a adoo da agenda reformista nos anos 90 no foi fruto da chegada ao poder de mentes
esclarecidas. Ela foi, em boa parte, resultado de debates pblicos e intra-burocrticos que j
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ao resgate da dvida social o aproximou do grupo que defendia a previdncia como poltica
social mais abrangente, o que permitiu a grande influncia desse grupo na constituinte de
1988. Nos governos seguintes, a prioridade integrao econmica internacional e ao
combate inflao fortaleceu os grupos tcnicos da rea econmica, fazendo prevalecer uma
viso sobre a prioridade da sustentabilidade financeira do sistema.
Este trabalho de Vera Coelho resgata a importncia da compreenso da trajetria das
instituies e dos atores para compreender a evoluo dos projetos de reforma. As reformas
no surgem do nada nem evoluem em um vcuo social. A trajetria da reforma da previdncia
no Brasil restringia os caminhos possveis, tanto para Lula quanto para FHC.
Uma anlise comparativa entre as reformas aprovadas nos governos FHC e Lula deve
considerar no apenas a mudana na posio dos atores ocorrida com a eleio de Lula, mas
tambm o contedo da reforma, seu histrico (path dependence), o calendrio eleitoral e a
estratgia dos atores. A comparao entre as reformas previdencirias de FHC e Lula mostra,
em primeiro lugar, a fora com que opes polticas anteriores restringiram o leque de opes
dos governos futuros. A anlise comparativa tambm permite avaliar, dentro do espao de
manobra que resta aos atores, como foram desenvolvidas as estratgias e como os atores
manipularam as instituies polticas e a conjuntura de forma favorvel a seus projetos. A
seo seguinte veremos como os antecedentes da reforma restringiram sua trajetria nos dois
ltimos governos.
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financiamento. Tais mudanas na Amrica Latina se incluem, por sua vez, em um quadro
mais amplo de reorganizao dos sistemas de welfare por que tambm passaram os pases
centrais, especialmente na Europa.
Um conjunto de teorias foi desenvolvido para explicar essa alterao na rota do padro
de desenvolvimento dos aparatos pblicos e a realizao das reformas que ficaram conhecidas
como neoliberais. A anlise comparativa internacional das experincias de reforma
previdenciria privilegiou como fatores explicativos os fatores estruturais, como a crise do
Estado e dos sistemas de previdncia, e aspectos internacionais, como a situao de
dependncia da ajuda financeira externa dos pases em desenvolvimento, e a construo de
um novo paradigma previdencirio pelos organismos internacionais, que prescreveram a
substituio de sistemas pblicos por sistemas privatizados e de capitalizao.
A orientao dos organismos internacionais para a realizao de reformas, como as
privatizaes e a abertura financeira, foram resultado da sua preocupao com a capacidade
de governana dos Estados devedores. O fracasso das polticas de estabilizao da dcada de
80 na Amrica Latina levou as instituies internacionais, como o Banco Mundial, a
prescrever reformas institucionais, como a abertura comercial, a privatizao e as reformas
estruturais. Essa orientao deu origem a uma nova ortodoxia previdenciria, que ressaltava
a importncia dos fundos previdencirios como formadores da poupana interna e da
capacidade de investimento do pas, com base no exemplo da reforma da previdncia chilena,
que privatizou o sistema pblico de aposentadoria. A crise econmica impeliu os pases em
desenvolvimento a aceitar os termos impostos pelas instituies e a realizar as reformas como
condicionantes da ajuda financeira externa ou da manuteno da credibilidade do pas perante
os investidores internacionais.
A influncia dos organismos internacionais argumento recorrente na literatura
nacional, mas ainda no h estudos que mostrem seu efeito no Brasil. A reforma brasileira foi
determinada, em boa parte, pela crise fiscal do Estado e pela estagnao econmica, que
reduziram a capacidade de financiamento do Estado e de constituio de poupana pblica,
acelerando a degradao das contas pblicas. A alterao da estrutura etria da populao,
com aumento do nmero de pessoas aptas a se aposentar, e a reduo das fontes de
financiamento, por causa do desemprego e da estagnao econmica, reforaram a crise na
rea previdenciria. Crises financeiras internacionais, como a crise asitica de 1999, tambm
atingiram o Brasil, que teve que recorrer ao FMI e se comprometer com medidas de reduo
do dficit pblico e a realizao de reformas.
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Esse trabalho cobre a tramitao da reforma da previdncia na Cmara dos Deputados. A tramitao no Senado
ser apresentada na prxima fase da pesquisa.
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a entrega dos projetos de reforma aos deputados, no final de abril. Essa estratgia de aliana
com os governadores foi mantida pelo governo durante toda a tramitao da proposta, e o
apoio dos governadores, pressionando os deputados de seus estados, foi decisivo para a
aprovao do texto final da reforma da previdncia, como veremos mais frente.
O anncio do apoio do PSDB e do PFL s reformas foi uma maneira de tucanos e
pefelistas demonstrarem perante o eleitorado sua fidelidade aos princpios reformistas que
haviam defendido no governo anterior, e de demonstrar sua diferena em relao ao modo
petista de fazer oposio. Lderes dos dois partidos no perdiam chance de alardear
imprensa que seu apoio ao governo nessas medidas era prova da sua coerncia a seus
princpios. No decorrer da tramitao, entretanto, apenas o PSDB manteve esse apoio, em boa
parte devido ao interesse e s articulaes de seus governadores. Passado o clima de lua-demel dos primeiros meses do mandato de Lula, a cpula do PFL passou a distanciar-se do
governo, fazendo oposio s suas propostas. Essa deciso gerou uma crise dentro do PFL,
pois os governadores pefelistas defendiam a proposta de reforma. No PMDB tambm houve
uma dissonncia entre o lder do partido e os governadores. O apoio de cinco governadores
peemedebistas reforma contrariou a posio do lder do partido, Michel Temer, que tentou
articular uma estratgia de independncia em relao ao governo.
Aos governadores interessava repartir com o governo federal o nus de uma reforma
muito desgastante do ponto de vista poltico. O fracasso do governo FHC em alterar
substancialmente a previdncia do setor pblico j mostrara a dificuldade e o alto custo
poltico de contrariar os interesses dos servidores nas questes previdencirias. A maioria dos
governadores preferia a estratgia de atribuir a responsabilidade poltica pela aprovao da
reforma ao governo federal (conhecida na literatura de lngua inglesa como blame shifting).
Os fatores polticos no eram os nicos a unir os interesses de governadores e
presidente. Fatores institucionais constrangiam os governadores favorveis reforma a
colaborar com o governo federal. A alta concentrao de competncias legislativas no nvel
federal e a grande constitucionalizao das polticas pblicas impem, em um contexto de
reforma do Estado, a colaborao dos estados com a Unio para a aprovao de mudanas em
nvel estadual. Apesar de alguns estados j estarem aprovando suas prprias reformas (SP e
MG aprovaram alteraes em seus sistemas previdencirios em 2003), medidas como
definio do teto da aposentadoria, da idade mnima e a criao dos fundos de penso
dependiam de regulamentao federal.
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Tema
Integralidade
Definio de teto
Clculo da aposentadoria
Idem.
Penses
Previdncia comple-mentar
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Tema
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brana de contribuio
Fonte: O Estado de So Paulo, vrios exemplares, e stio da Agncia Cmara, da Cmara Federal.
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Primeiro turno
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Segundo turno
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Sem o apoio e os votos dos dois partidos, o governo adiou a votao. No dia seguinte,
a reforma da Previdncia foi aprovada em segundo turno na Cmara.
Quatro meses depois de ter sido enviada ao Congresso pelo presidente Luiz Incio
Lula da Silva, a reforma da Previdncia foi aprovada em 27 de agosto em segundo turno pela
Cmara. Foram 357 votos a favor da proposta, 123 contra e 6 abstenes. Mais uma vez, foi a
oposio, com 60 votos de PFL e PSDB, que garantiu a vitria ao governo.
A votao do segundo turno foi tranqila. Apenas uma centena de servidores esteve no
Salo Verde da Cmara tentando pressionar por mudanas; entre eles, auditores fiscais,
delegados de polcia e juzes. Oposio e governistas mantiveram o acordo firmado na
votao em primeiro turno e no apresentaram propostas de mudanas ao texto. O PDT furou
o acordo e apresentou destaque para estabelecer o subteto salarial nico nos Estados, mas a
proposta sequer foi votada.
Bibliografia
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Introduo
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universal aos servios pblicos. Assim, como mais da metade das receitas arrecadadas pelos mais
importantes tributos federais imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados
transferida para Estados e Municpios, a Unio teve de contar cada vez mais com as contribuies
sociais para cumprir suas responsabilidades constitucionais (ver grfico abaixo). Este movimento
interrompeu a tendncia descentralizao, como tambm levou a uma deteriorao indesejvel
na qualidade do sistema tributrio brasileiro.
Desta forma, o perodo iniciado a partir de 1994, com o programa de estabilizao
monetria marcado por prticas centralizadoras de recurso na Unio, com resistncias frgeis
por parte dos atores subnacionais. So exemplos expressivos das manifestaes de fora da Unio
neste perodo a prorrogao do Fundo Social de Emergncia (FSE) - posteriormente denominado
de Fundo de Estabilizao Fiscal e em seguida de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) e
a instituio da chamada Lei Kandir, que isenta as exportaes do pagamento do ICMS, em
setembro de 1996.
Outra caracterstica marca este segundo perodo. Alm da tendncia centralizadora, com
fracas resistncias dos governos subnacionais, no plano horizontal, estes governos travaram
intensa competio por investimentos, intensificando a chamada guerra fiscal. Na esteira de um
virtual abandono pelo governo federal das polticas regionais do passado, os governos estaduais
optaram por fazer uso de benefcios fiscais para atrair investimentos privados e promover o
desenvolvimento industrial. A nova onda de investimentos privados nacionais e estrangeiros que
se formou no incio dos anos 90 deu mpeto a essa guerra. O medo de perder terreno na disputa
por esses investimentos, tendo em vista as melhores externalidades encontradas nos principais
centros industriais, levou ao oferecimento de maiores vantagens por estados menos
desenvolvidos. Uma vez iniciada, a guerra fiscal tende a crescer, na medida em que os
investidores circulam em busca de concesses ainda melhores enquanto competidores em outros
estados exigem vantagens iguais para sustentar um campo de jogo nivelado. Aumentam os
conflitos na federao medida que as ameaas de mudana de localizao tendem a igualar as
condies em todos os lugares. No fim, os benefcios fiscais podem gerar resultados individuais e
coletivos perversos. Com todos engajados na guerra, os benefcios tendem a se igualar, perdendo
assim sua eficcia como instrumento para atrair investimentos. A essa altura, as decises sobre
investimento voltam ao bsico: boa infra-estrutura e boas condies sociais. Como os incentivos
reduzem a capacidade financeira dos estados menos desenvolvidos para melhorar essas
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condies, eles esto fadados e perder a guerra. As disparidades regionais podem aumentar na
ausncia de uma poltica regional patrocinada pelo governo federal (Rezende & Afonso 2004:
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Terceiro momento (partir de 2003): se, durante o governo FHC, houve o reforo da
parcela fiscal nas mos da Unio, atravs da criao de contribuies sociais, a partir de 2003, a
crescente presso dos entes subnacionais pelo compartilhamento das contribuies federais fez
com que a posio do Governo Federal ficasse mais tnue. Com a reduo das despesas em
virtude das regras de limite ao gasto e ao endividamento pblico (especialmente a LRF) resta aos
governos subnacionais a opo de agir pelo lado da receita, via aumento da participao no bolo
tributrio. Por outro lado, o prprio bolo tributrio total cresce timidamente em virtude dos pfios
ndices de crescimento econmico dos ltimos anos, e o Governo Federal, como instncia de
poder que responde externamente aos compromissos de supervit primrio, mantm a poltica
macroeconmica que se originou no Governo FHC, baseada nas metas de inflao, que exige
prticas fiscais e monetrias austeras.
Os dados relativos reforma do Governo Lula, que mostraremos adiante, explicitam esse
processo, no qual a Unio, os Estados e os Municpios lutam para proteger e expandir suas
respectivas bases de receitas tributrias. Na medida em que a expanso da base de um ente
federativo representa a retrao da base de outro ente, o jogo poltico torna-se extremamente
complicado e de difcil soluo. O grfico abaixo ilustra os momentos de mudana na
participao das receitas tributrias os quais nos referimos.
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70,0
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10,0
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1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Receita Tributria Total (% do PIB)
Federal Total
Federal Imposto s 1/
Federal Contribuies 2/
Estadual
Local
Fonte: Rezende & Afonso (2004) apud Varsano et alli (1998) e Arajo (2001).
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Em agosto de 1995, o Executivo Federal enviou para o plenrio da Cmara a PEC 175/95,
contendo a proposta de Reforma Tributria do Governo FHC. Segundo seus elaboradores esta
proposta continha duas premissas bsicas: a manuteno do arranjo redistributivo entre os trs
nveis de governo da Federao, acordado na Constituio de 1988 (normas de repartio dos
fundos federais) e a reformulao do sistema tributrio nacional para reduzir o chamado custo
Brasil. A implementao da proposta tinha objetivos de curto, mdio e longo prazo. No curto
prazo, contemplava os seguintes pontos: desonerar as exportaes, os investimentos de capital e
reduzir a taxao da agropecuria. Para compensar as perdas, a proposta do governo incluiu um
mecanismo de compensao (fundo especial, de cinco anos). No mdio e longo prazos, deveria
promover a simplificao do sistema tributrio, o combate sonegao, a diminuio do custo
Brasil, a distribuio regional e social mais justa da carga tributria. O principal ponto da
proposta do Executivo foi a criao de um novo imposto de circulao de mercadorias e servios,
nos nveis federal e estadual, com duas alquotas (extino do IPI federal e transformao do
ICMS estadual, de modo a se montar um nico imposto) (idem: 91/93).
Os fatos que marcaram o incio da tramitao da PEC 175/95 j demonstraram que todo o
processo de discusso parlamentar no seria tranqilo. O Governo postergou a apreciao da PEC
175 na Cmara em virtude da derrota que havia sofrido na rea da previdncia. A escolha do
relator na CESP tornou-se uma tarefa problemtica, na medida em que a equipe econmica do
governo rejeitava o nome do deputado Mussa Demes. Para completar o quadro poltico
conturbado, a negociao das propostas com os governadores foi marcada por difceis conflitos
federativos. O Governo, ento, promoveu a criao, pelo Dep. Antonio Kandir (PSDB-SP) de
uma Subcomisso de Reforma Tributria na Cmara, para enfrentar a resistncia do relator dep.
Mussa Demes, hostil proposta do Executivo. Segundo Melo (2002), a escolha de Mussa Demes
(PFL-PI) para a relatoria da Reforma Tributria do Governo FHC expressou regras no-formais
de operao na Cmara, segundo as quais medidas de interesse nacional e federativo so relatadas
por parlamentares do Nordeste, conferindo-lhes prerrogativas de veto de minoria. A escolha
obedeceu a uma deciso partidria do PFL nordestino, na medida em que o dep. Kandir era
identificado como homem de So Paulo. Da subcomisso liderada pelo Dep. Kandir, resultou um
projeto de lei complementar, a Lei Kandir, que representou a aprovao de um conjunto de
medidas de natureza infraconstitucional que estava na PEC. A lei Kandir s passou depois de
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vrios reveses, ao receber regime de urgncia. O regime de urgncia no vale para matria
constitucional (idem: 94).
Na CCJ, foram apresentadas 98 emendas, 40 das quais acolhidas pelo relator, o Dep,
Regis de Oliveira. O substitutivo apareceu em setembro de 1996, mas demorou trs anos para ser
votado. A proposta do Poder Executivo no chegou a ser discutida, assim como os trs pareceres,
com substitutivo, apresentados pelo relator da proposta na Comisso Especial, Dep. Mussa
Demes. A falta de quorum nas reunies da Comisso Especial deveu-se ausncia dos Deputados
da base governista. Essa atitude evidenciou que o prprio Poder Executivo no tinha interesse na
aprovao da proposta por ele enviada ao Congresso Nacional. Em novembro de 1999, o
Substitutivo do Relator foi aprovado na Comisso Especial, por 34 votos a 1, ressalvados os
destaques, mediante rejeio dos tcnicos da fazenda e da receita federal (Rangel & Netto 2003:
05).
Em maro de 2000, a CESP concluiu a votao do relatrio do dep. Mussa Demes e
entrou na Cmara um projeto oficial e outro extra-oficial. Alternativamente ao texto que corria na
CESP, o governo trabalhava na Proposta Parente, totalmente diferente do que estava sendo
discutido na PEC 175. Criou-se uma disputa entre os defensores do texto do substitutivo, apoiado
pelo Dep. Michel Temer, presidente da Cmara e pelo Dep.Germano Rigotto, presidente da
CESP para a Reforma Tributria, e o Executivo, que resistia proposta que havia eliminado a
cumulatividade de impostos e a CPMF. Em junho de 2000, o governo apresentou uma proposta
ignorando o substitutivo aprovado na Comisso, mantendo as contribuies sociais e tornando
permanente a CPMF.
Melo (2002) e Campos (2002) desenvolvem explicaes semelhantes do fracasso da
iniciativa reformista do governo FHC. Segundo Melo (2002), o fracasso do governo deveu-se
desistncia do governo em investir politicamente para a aprovao do projeto. O governo desistiu
da reforma tributria pois percebeu a resistncia dos atores e optou por implementar parte de suas
propostas pela via da legislao infraconstitucional (aprovando a Lei Kandir e a Lei de
Responsabilidade Fiscal), por medidas provisrias e leis ordinrias (legislao do IR e criao do
Simples). O governo fez a opo pelo menor esforo. Ademais, enquanto o projeto era discutido
na CESP, houve uma mudana endgena de preferncias no Executivo. Houve melhorias fiscais
de 1995 a 1999 e para os setores do governo que originaram a proposta, tornou-se mais desejvel
ou uma reforma mais ambiciosa ou manter o status quo. O nico ator com poder de veto sobre a
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PEC 175 era o prprio Executivo. Por isso, o conflito entre a CESP e o Executivo adquiriu
carter de confronto institucional.
A anlise de Campos (2002) converge com a anlise de Melo (2002), porm, enfatizando
a posio dos diferentes atores e interesses sobre a Reforma Tributria - em especial, as posies
do empresariado e do governo -. Segundo Campos (2002), a Reforma Tributria do Governo
FHC no avanou somente devido multiplicidade de atores com interesses inconciliveis na
arena decisria, mas tambm devido aos constrangimentos relacionados prpria fase histrica
do pas nos anos em que a reforma tramitou no Congresso. Segundo a autora, era um perodo de
consolidao do projeto liberal de FHC, centrado na premissa da estabilidade, que restringiu as
opes no campo das polticas pblicas. O discurso da reviso tributria era identificado com os
interesses dos industriais e os projetos que gerassem conflito com a poltica de combate inflao
no eram vistos como prioridade na agenda poltica do governo. Ademais, FHC elegeu-se com
uma base de sustentao poltica heterognea, tendo que administrar amplos interesses. Este
contexto poltico fez com que FHC centralizasse suas prioridades naqueles projetos que uniam a
base e evitavam fratura polticas. Projetos de ordem econmica que liberavam o investimento
para setores de telecomunicaes e energia, por exemplo, eram aglutinadores. No era o caso da
Reforma Tributria, a partir da constatao de que qualquer reviso na rea dos tributos segmenta
e cria zonas potenciais de conflito em todos os nveis (pg. 215).
No comeo de 2003, o governo federal comeou a se articular para buscar apoio para as
reformas. Pressionado pela expectativa do mercado internacional com a conduo da poltica
macroeconmica, o governo recm-eleito procurou completar a travessia iniciada pelo governo
anterior, FHC, no mbito das reformas fiscais.
No entanto, a nova proposta de reforma tributria era polmica antes mesmo de chegar ao
Congresso. Os governadores, da base aliada ou no, enfrentavam diferentes situaes fiscais e
marcavam opinies divergentes sobre pontos do contedo da reforma. Eles divergiam,
especialmente, sobre a unificao de alquotas do ICMS e o fim dos incentivos fiscais para
empresas (origem da guerra fiscal).
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um passo na tentativa de atrair o PMDB para a base aliada. Serraglio, ligado ao lder da bancada
peemedebista na Cmara, dep. Euncio Oliveira (CE), assumiu com um discurso tranqilizador
para o Planalto, revelando que queria evitar ao mximo as modificaes dos pontos das reformas
durante a tramitao Legislativa (FSP, 08/05/03).
No dia 22 de maio, o dep. Osmar Serraglio (PMDB-PR) apresentou o parecer pela
admissibilidade da reforma tributria, ressalvadas duas emendas saneadoras: o quorum no Confaz
(Conselho Nacional de Poltica Fazendria, que rene os secretrios estaduais de Fazenda) para
definir as mercadorias que se encaixariam nas cinco alquotas de ICMS a serem definidas pelo
Senado seria de no mnimo 60%; o ITR (Imposto Territorial Rural) seria fixado por lei
complementar federal at que as assemblias estaduais criassem leis prprias para instituir a
cobrana. O relatrio da Reforma Tributria foi aprovado na CCJ por 55 votos a 2. Os seis
destaques para votao em separado (tentativas de alterao de pontos do parecer) foram
rejeitados (FSP, 30/05/03). O parecer da comisso foi aprovado com complementao de voto
contra os votos dos deputados Eduardo Paes (PSDB-RJ) e Mendona Prado (PFL-SE).
Apresentaram votos em separado os deputados Juza Denise Frossard (PSDB-RJ), Srgio
Miranda (PC do B-MG) e Asdrbal Bentes (PMDB-PA). As principais questes discutidas
foram: a desonerao das exportaes e o teto do judicirio. No entanto, voltaram aos debates a
taxao dos inativos e o local de tributao do ICMS.
Na CCJ, houve uma continuao do conflito entre o Executivo Federal e os governadores,
que tambm se estendeu aos debates legislativos. O conflito evidenciou-se no parecer do relator
da CCJ e nos votos em separado dos parlamentares acima citados. A novidade neste momento foi
a entrada de um novo ator, o Judicirio, que entra na disputa na determinao do teto do
funcionalismo. Na primeira fase de votao das reformas, na Comisso de Constituio e Justia,
os governadores ficaram ausentes. A avaliao palaciana que "no atuaram como deveriam",
permitindo que liderados seus votassem contra. Casos registrados pelo Palcio do Planalto foram
de deputados paulistas e gachos, que, embora sabidamente ligados aos governadores Geraldo
Alckmin e Germano Rigotto, votaram contra na CCJ (OESP, 09/06/03).
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No dia 04 de junho, foi constituda a Comisso Especial e foi designado o relator, dep.
Virgilio Guimares (PT-MG), que deveria proferir parecer PEC em um prazo de 40 sesses.
Um ponto da reforma que causou polmica entre os governadores e o Governo Federal foi a
questo da DRU (Desvinculao de Receitas da Unio). Inicialmente, a posio do Governo era
pela ampliao da DRU, mecanismo provisrio que permite ao Executivo dispor livremente de
20% da receita dos principais tributos, sem as vinculaes impostas pela Constituio. Em seu
projeto de reforma, o governo se limitou a propor a prorrogao at 2007 da regra, que existe
desde 1994 e j teve os nomes de FSE (Fundo Social de Emergncia) e FEF (Fundo de
Estabilizao Fiscal). Mas a Fazenda, o Planejamento e boa parte dos governadores defenderam,
nos bastidores, mais liberdade para direcionar gastos. Essa preocupao chegou comisso
especial que analisava a reforma tributria. A equipe econmica queria a ampliao da DRU, mas
o ministro Antonio Palocci Filho (Fazenda) via como prioridade a aprovao rpida do projeto.
(FSP, 10/06/03).
No meio da discusso da PEC na Comisso Especial, o Governo fez um acordo com os
governadores, segundo o qual o Congresso alteraria a proposta para estender aos Estados as
regras da DRU (Desvinculao de Receitas da Unio), que desde 94 livra o governo federal de
cumprir os gastos obrigatrios determinados pela Constituio em sade e educao, por
exemplo. A proposta foi apresentada na comisso especial da Cmara e contava com o apoio
declarado do relator do projeto, Virglio Guimares (PT-MG), e uma concordncia mais discreta
do Palcio do Planalto. Contudo, diante das crticas de polticos ligados rea social, para os
quais a regra, destinada a aliviar o caixa dos Estados, equivalia a menos recursos para o setor, o
discurso do Governo mudou. "J compramos muitas brigas em nome dos governadores e no
vamos criar mais uma frente de batalha", disse o deputado Professor Luizinho (PT-SP), vice-lder
do governo na Cmara (FSP, 03/07/03).
No final de julho de 2003, o clima de aparente harmonia simbolizado pela entrega
conjunta da PEC Cmara pelo Executivo Federal e pelos governadores foi desfeito a partir de
uma reunio entre o Presidente Lula e cinco governadores: Acio Neves (PSDB-MG), Marconi
Perillo (PSDB-GO), Germano Rigotto (PMDB-RS), Wilma Faria (PSB-RN) e Eduardo Braga
(PPS-AM), na qual nenhum acordo foi assinado. Nas semanas anteriores a esta reunio, o
Planalto teve de recuar em propostas previamente negociadas com os governadores (fez
concesses na Previdncia e teve de desistir da idia de, na tributria, autorizar os Estados a
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governadores reafirmaram isso, mas abririam uma brecha: essa participao poderia ser
progressiva, a partir do ano seguinte, quando a contribuio passaria a ser cobrada de forma
definitiva. O governo federal no concordou. Aceitaria, no mximo, ceder uma parcela da Cide e
criar um fundo para compensar as perdas dos Estados com a desonerao das exportaes. O
governo no afirmou, entretanto, qual percentual da Cide pretendia ceder nem como financiaria o
fundo (FSP, 30/07/03).
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1 verso
2 verso
ICMS
Petrleo e
Energia
Planalto e governadores.
Incentivos
Fiscais
Desonerao
dos
mquinas
Investimentos
equipamentos
dos empresrios.
destinados
implicar
porque
pode
compensao
para
prev o mecanismo.
Desvinculao
de Receita
Manteve
as
regras
em percentual da receita) e
autorizou a desvinculao para
outras despesas.
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O texto de Guimares, com os pontos no quadro acima, foi alvo de vrios ataques de
oposicionistas e governistas. A ltima verso apresentou recuos nas principais alteraes ao texto
original do governo, negociadas com Estados, empresrios e membros da comisso,
contempladas na 1 verso. "Minha opinio que, do jeito que est, o relatrio dificilmente
passa", disse o presidente da comisso, Mussa Demes (PFL-PI), que considerava o texto "enxuto
demais" e omisso em relao a temas fundamentais, como a distribuio das receitas do ICMS e
o estmulo competitividade da produo nacional (FSP, 31/07/03).
Pressionado pelos governadores e tentando viabilizar a aprovao do projeto na comisso
especial da Cmara, o Governo Federal cedeu em um ponto: a partilha da receita da Cide com os
estados e os municpios, via edio de Medida Provisria. Contudo, o governo acenou ainda para
a possibilidade de estudar novas concesses aos governadores. Havia urgncia em dois pontos:
prorrogao da CPMF e renovao da DRU. Pelo diagnstico da base aliada, a situao da
reforma no era encorajadora: o acordo com os governadores era frgil e sujeito a nova
negociao; a comisso no estava disposta a homologar o texto original do Planalto; foram
dadas como certas alteraes no Senado, o que faria o projeto voltar Cmara. Ademais, com sua
ateno at aqui voltada para a reforma da Previdncia, a bancada governista mal conhecia as
propostas tributrias e o discurso oficial em sua defesa.
Era certo que o texto definitivo seria mais parecido com a ltima verso, mas consideravase inevitvel acatar parte das demandas da comisso. A mais provvel delas era a instituio da
noventena para os impostos (a regra, hoje vlida apenas para as contribuies sociais, estipula um
prazo mnimo de 90 dias entre a criao e a cobrana de um novo tributo ou alquota). Outra
reivindicao dos empresrios, que conta com o apoio de um grupo de deputados encabeado por
Delfim Neto (PP-SP) e Armando Monteiro (PTB-PE, presidente da Confederao Nacional da
Indstria), era o fim do ICMS e do IPI sobre a compra de mquinas e equipamentos. Temendo a
perda de receita, o ministro Antonio Palocci Filho (Fazenda) acenou com uma soluo
intermediria: um artigo prevendo medidas de incentivo ao setor produtivo, a serem definidas em
legislao posterior. Seria preciso ainda equacionar a disputa entre os Estados pela repartio das
receitas do ICMS. Uma alternativa era deixar o lado mais "federativo" do debate para o Senado, a
Casa que representa os Estados. Os senadores poderiam at desfigurar o projeto, mas garantindo
a prorrogao da CPMF e da DRU (FSP, 11/08/03).
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reforma. A inteno era votar um texto bsico na Cmara e deixar as negociaes para o Senado.
Os governadores se opuseram e at ajudaram a esvaziar a Cmara no dia anterior, para que no
houvesse a votao do segundo turno da reforma da Previdncia. O temor dos Estados era que o
governo assegurasse seu interesse, a prorrogao da CPMF e da DRU, e deixasse questes, como
a constitucionalizao do fundo de compensaes, contida na Lei Kandir, entregue prpria
sorte. Por isso, queriam que a proposta sasse da Cmara com uma soluo encaminhada.
"Subscrevemos a PEC [proposta de emenda Constituio], mas, nos termos em que saiu da
comisso, no interessa aos Estados", disse o governador Marconi Perillo (PSDB-GO) (FSP,
28/08/03).
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Dep. Mendona Prado Critica o atual sistema tributrio e a proposta do governo, que no
(PFL-SE)
Dep. Ronaldo Caiado Faz crticas ao fato do relatrio da CESP ainda no ter sido
(PFL-GO)
Ronaldo
(PSDB-TO)
das
Exportaes
tambm;
3)
Fundo
de
FGV-EAESP/GV PESQUISA
SE)
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Dep.
Antonio
Pannunzio (PSDB-SP)
88
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reforou o coro, dizendo-se contrrio ao modo como o governo conduz o processo de discusso
em plenrio.
Em setembro, houve uma derrama de requerimentos da oposio no plenrio da Cmara,
solicitando o adiamento da votao da proposta, tentando obstruir o andamento da tramitao da
matria. Os dois principais partidos de oposio ao governo Lula, PFL e PSDB, abriram duas
frentes na Justia para tentar paralisar a tramitao da reforma tributria: entraram no STF
(Supremo Tribunal Federal) com uma ao direta de inconstitucionalidade e com um mandado de
segurana. Nos dois casos, o PFL e o PSDB contestaram a deciso do Planalto de revogar uma
medida provisria, por meio da edio de outra medida provisria, para destrancar a pauta da
Cmara, liberando a votao da reforma tributria. No dia 09/09, o ministro do STF Celso de
Mello negou liminar que paralisaria a tramitao da reforma tributria na Cmara.
No mesmo perodo, foi colocada em votao a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global
de Plenrio n 27, aprovada pelo relator da CESP, dep. Virglio Guimares. A emenda foi
aprovada com largar margem de votos: Sim: 378; No: 53; Absteno: 0; Total: 431. O governo
reconheceu que o texto que foi aprovado exigiria reviso no Senado, especialmente o ponto sobre
o perodo de transio de 11 anos para a cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios) no destino e o montante dos dois fundos criados pela reforma, um para
compensar perdas de Estados exportadores e outro de desenvolvimento regional. Os
governadores queriam aumentar o volume de arrecadao dos dois fundos (FSP, 06/09/03).
Mal o texto base da Reforma Tributria foi aprovado na Cmara, iniciou-se um impasse
entre governo e oposio no Senado, em torno da futura relatoria da matria. O PFL queria que o
presidente da comisso, Edison Lobo (PFL-MA) nomeasse Rodolpho Tourinho (PFL-BA), mas
o governo no aceitava. O lder do PT defendeu ontem a indicao de Fernando Bezerra (PTBRN), que, embora seja ex-presidente da CNI (Confederao Nacional da Indstria), era da base
governista e era considerado um aliado confivel. O PMDB, por sua vez, tambm estava no preo
com o senador Romero Juc (RR). Ao mesmo tempo em que se esboava um conflito no Senado
antes da matria iniciar tramitao na casa, os lderes do governo estudavam argumentos
regimentais para tentar encerrar rapidamente a votao em primeiro turno da Reforma Tributria
reduzindo, por exemplo, as 50 emendas ao texto para, no mximo, 10.
As propostas de mudana feitas ao relatrio do dep. Virglio Guimares (PT-MG), quase
todas de autoria de PSDB e PFL, se dividiam em 42 emendas aglutinativas, que sugeriam
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alteraes a determinado ponto da proposta, e oito destaques de bancada, que pediam a supresso
de determinado ponto. Caso todas as emendas fossem a plenrio, elas teriam que ser votadas
nominalmente, uma a uma. No caso dos destaques, o governo teria que assegurar o voto de 60%
dos deputados, 308 de 513, para evitar a alterao. No caso das aglutinativas, o autor da emenda
(a oposio, em sua maioria) teria a responsabilidade de assegurar os 308 votos para alterar o
texto. Com isso, seria impossvel encerrar a votao ainda naquela semana.
Apesar de possuir votos suficientes entre os partidos aliados para aprovar a proposta, o
governo buscou evitar as manobras de obstruo do PFL, que poderiam jogar a concluso da
votao para frente. E os temores do governo se concretizaram: o dep. Rodrigo Maia, lder do
PFL, encaminhou 2 requerimentos para a retirada da pauta da proposta, 2 requerimentos da
bancada para votao em globo dos requerimentos de destaque simples e 2 requerimentos de
verificao de votao. O dep. Moroni Torgan (PFL-CE) encaminhou 1 requerimento de
verificao de votao e encaminhou a votao de requerimento do dep. Jos Carlos Aleluia para
retirada da matria da pauta.
A despeito das manobras regimentais do PFL, o governo conseguiu fechar um acordo com
os governadores Geraldo Alckmin (SP) e Acio Neves (MG) para a concluso da votao da
reforma tributria em primeiro turno na Cmara. Foi aprovada a Emenda Aglutinativa n 49 (Sim:
370; No: 44, Absteno: 1), a partir da qual foram feitas algumas mudanas na reforma,
beneficiando os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro:
1) a ampliao do Simples (sistema simplificado de pagamento de tributos) para impostos
estaduais e municipais;
2) a incluso de crditos de bens de capital na frmula de rateio do fundo de compensao dos
Estados pelas perdas com a desonerao das exportaes. Ficou definida uma nova regra para a
distribuio entre os Estados dos R$ 8 bilhes que seriam repassados anualmente pela Unio com
o objetivo de cobrir perdas decorrentes do fim do ICMS sobre as exportaes. A partilha passaria
a levar em conta no apenas o saldo comercial e o volume de exportaes do Estado, mas
tambm as perdas com a desonerao de mquinas. A alterao desagradou a outros
governadores tucanos, como Simo Jatene (PA) e Marconi Perillo (GO) (FSP, 11/09/03). Os
estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro conseguiram concesses de ltima hora na transio do
ICMS e na ampliao do Fundo de Desenvolvimento Regional para atender regies pobres dos
90
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dois Estados e do Esprito Santo. Originalmente, os recursos eram s para Nordeste, Norte e
Centro-Oeste;
3) ajustes na regra de transio da partilha do ICMS das operaes interestaduais. Foi elevado de
trs para quatro anos o perodo de carncia que, pelo projeto, antecederia a nova forma de
cobrana do imposto destinada a favorecer os Estados de destino das mercadorias. Nesse perodo,
a distribuio das receitas ficaria exatamente como hoje, privilegiando os Estados onde os bens
so produzidos. A emenda ainda estabeleceu uma reduo gradual das alquotas interestaduais, de
forma que, dentro de 11 anos, haja uma alquota nica de, "no mximo", 4%, o que beneficia
Estados mais pobres. No acerto com o PSDB, a nova redao do projeto eliminaria a expresso
"no mximo", garantindo aos Estados produtores que no haveria alquota interestadual inferior a
4%. Pelo menos sete Estados, incluindo So Paulo e Minas Gerais, se beneficiam com a
tributao na origem, pois produzem mais do que consomem. Se o sistema fosse convertido
totalmente para o destino, zerando a alquota interestadual, o governo paulista poderia perder at
R$ 5 bilhes por ano at o fim da transio.
4) o governo articulou com o Senado a aprovao de projeto que libera para o governo do Rio
cerca de R$ 600 milhes retidos desde a privatizao do Banerj. Esse dinheiro serviria para pagar
o 13. salrio do funcionalismo do Estado, como reivindicou a governadora Rosinha Garotinho
(PMDB).
Na madrugada do dia 10 de setembro, em meio s reaes negativas dos parlamentares do
Norte e Nordeste diante da aprovao da Emenda Aglutinativa n 49, os governistas conseguiram
aprovar modificaes acordadas com o PSDB (370 votos a 44) e rejeitar duas emendas, uma que
propunha o fim da cobrana de CPMF (derrubada por 334 votos a 82) e outra que pretendia
manter as atuais regras do ICMS (346 a 97). Assim, ficou mantida a prorrogao da CPMF at
2007 com a alquota de 0,38%. O PSDB est fazendo oposio de resultados, comemorou o
lder do PSDB, Jutahy Magalhes (BA). O PFL ficou fora do acordo, s que vrios de seus
deputados votaram com o governo. Dos 55 deputados tucanos, apenas 5 votaram contra o acordo.
Os demais votos contrrios foram de PFL (34), PTB (1), PP (1) e dos radicais do PT (3). De So
Paulo, apenas o pefelista Joo Batista votou contra. A primeira vitria do governo foi na votao
de um dos temas mais polmicos da reforma: a partilha do ICMS cobrado nas operaes
interestaduais. Destaque de bancada do PFL propunha a supresso da regra de transio para o
novo sistema de cobrana, mas foi derrubado por 348 votos a 97. O acordo s no resolveu os
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objetivo era tentar, com o apoio de ACM, facilitar a tramitao no Senado. Caso houvesse
acordo, o governo inseriria um artigo na reforma definindo que uma lei complementar
estabeleceria alquotas especiais, durante a transio origem/destino (que de 11 anos), para as
empresas que tenham benefcios concedidos por Estados (FSP, 12/09/03).
No dia 16 de setembro, foi retomada a tramitao da Reforma Tributria, com a votao
de importantes artigos da Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenrio n 27, atravs de
requerimentos dos Destaques de Votao em Separado (DVS), apresentados pelos partidos. O
PFL suspendeu a obstruo tramitao da reforma, mas anunciou que continua tentando fazer
alteraes na proposta. Desta forma, foram votadas as emendas ao texto, listadas abaixo no
quadro 3. Todas as sete emendas apresentadas pelo PFL foram votadas e rejeitadas.
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Instrumento Regimental
Bancada do PT
Requerimento de DVS n 8
Contedo
Resultado
Ampliao do prazo da
lei de informtica.
Bancada
do
Requerimento de DVS n 6
Manuteno da DRU.
PRONA
Bancada do PSDB
Requerimento de DVS n 1
produtos importados.
Bancada do PFL
Bancada do PFL
Requerimento de DVS n 2
Requerimento de DVS n 4
Progressividade
do
imposto de transmisso
causa mortis.
418).
Excluso do dispositivo
414).
importador de bens e
servios do exterior.
Bancada do PSDB
Requerimento de DVS n 5
Prope a repartio do
ITR,
do
PASEP,
do
imposto de importao e
400).
da COFINS.
Bancada do PFL
de
cadastro nico de
identificao de pessoas
fsicas
308).
jurdicas
Prev
partilha
contribuies
Bancada do PFL
das
sociais
(PIS/PASEP) e Cide.
331).
Distribui os recursos da
para
323).
Estados
Municpios.
Bancada do PFL
Busca
aumentar
as
94
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garantias
dos
contribuintes, impedindo
que
as
contribuies
comum
aos
outros impostos.
Bancada do PFL
Objetiva
aplicar
contribuies
para
PIS/PASEP os princpios
340).
aplicveis COFINS.
Bancada do PFL
Objetiva
retirar
recursos
da
Cide
desvinculao
os
da
dos
358).
recursos da Unio. Na
forma atual da emenda
aglutinativa
do
relator
teria
sua
Emenda
objetivo
de
permitir ao Senado a
reduo da alquota da
CPMF, mas o presidente
no a acolheu por julg-la
uma inovao ao texto e
no
um
exerccio
legtimo de aglutinao.
Bancada do PFL
Estabelece mecanismo de
387).
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Nordeste rejeitavam a incluso, pela Cmara, de benefcios s regies mais desenvolvidas, que
perderiam receita com a cobrana do ICMS no destino. O governo passou a negociar com esses
senadores a proposta de tirar a regio noroeste do Rio de Janeiro como uma das beneficirias do
Fundo de Desenvolvimento Regional e adiar a deciso sobre a transferncia da cobrana do
ICMS da origem para o destino.
A incluso do estado do Rio de Janeiro no fundo provocou uma rebelio dos senadores do
Norte e do Nordeste e a obstruo do PFL e do PSDB das votaes em plenrio e da tramitao
da reforma da Previdncia. A questo do ICMS dividia senadores de todos os partidos. Dez
estados perderiam arrecadao com a passagem da cobrana do ICMS no destino. O maior foco
de insatisfao estava no PFL da Bahia, Estado que j concede incentivos fiscais fbrica da
Ford e ainda perder receita com a transferncia da cobrana do ICMS para os Estados
consumidores (FSP, 20/09/03).
No dia 24 de setembro, comeou a discusso em segundo turno, com a inteno do
governo de aprovar o texto e rejeitar todas as emendas que forem apresentadas, principalmente
pelo PFL, que se isolou na oposio aos principais pontos da reforma e que pretendia promover
manobras regimentais com o objetivo de adiar a votao. O PFL tinha direito a apresentar trs
destaques (tentativas de alterao de pontos do texto) de bancada. O mais delicado para o
governo seria o que prope a derrubada de uma das alteraes propostas para o ICMS,
transferindo parte de sua arrecadao dos Estados de origem para os Estados de destino das
mercadorias. A bancada de So Paulo, influenciada pelo governador Geraldo Alckmin (PSDB),
era favorvel derrubada da alterao. Cabia ao governo assegurar 60% dos votos dos deputados,
308 de 513, para manter o texto original e rejeitar o destaque pefelista. A base aliada temia que se
repetisse o ocorrido na votao de 1 turno, quando o governo no conseguiu os 308 votos para
manter a proposta de tornar progressiva as alquotas do imposto sobre heranas e doaes. Houve
apenas 280 votos pr-governo (FSP, 24/09/03).
De fato, no mesmo dia em que comeou a discusso em segundo turno, o PFL apresentou
11 requerimentos, sendo eles: 2 requerimentos para retirada de pauta da proposta; 1 para solicitar
a discusso da matria por grupos de artigos; 3 para solicitar verificao da votao; 2 para
solicitar adiamento da votao da matria por 5 sesses; 1 para solicitar a votao da proposta
artigo por artigo. A bancada do PFL ainda apresentou 2 requerimentos de DVS: um sobre a
cobrana do IPVA de veculos automotores areos e aquticos (mantido: sim, 330; no, 84; abst.,
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0; total, 414) e outro sobre a manuteno da CPMF at o dia 31 de dezembro de 2007 (mantido:
sim, 336; no, 80; abst., 1; total, 417). A proposta de emenda constituio n 41, de 2003, foi
aprovada em segundo turno, ressalvados os Destaques (Sim: 346; No: 92; Abst. 0: Total: 438).
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isenes e outras vantagens. "O texto original [da reforma] era mais consensual, considerando as
regies e as relaes federativas."
Mas Lula foi especialmente duro ao descartar a possibilidade de que os R$ 2 bilhes do
FDR (Fundo de Desenvolvimento Regional), fosse tratado como investimento em infra-estrutura,
com gerncia direta dos Estados, como querem os governadores. Pelo projeto, esses recursos
sero emprestados a empresas por meio de rgos federais como a Sudam e a Sudene. Palocci
mostrava-se inflexvel quanto a esse ponto. A reao dos governadores pode ser resumida pelo
protesto feito na reunio por Ronaldo Lessa (PSB-AL): "Se para ter mais um FNDE [fundo do
Nordeste gerido pela Sudene], no interessa, o dinheiro est l e ningum pega".
O Planalto prometeu responder s reivindicaes dos governadores, que alm de
mudanas no FDR incluam a constituio de um fundo de R$ 8,5 bilhes para compensar a
desonerao das exportaes, o repasse aos Estados de 40% do que a Unio cobra deles do Pasep,
alm de parte da Cide (contribuio cobrada sobre a venda de combustveis), sobre a qual havia
relativo consenso. Na avaliao de vrios governadores, a discusso do tema no se esgotaria to
cedo. O mais provvel seria que a negociao evolusse para a aprovao de apenas cinco pontos
consensuais neste ano. Seriam eles a prorrogao da CPMF e da DRU, de interesse do Planalto; a
diviso das receitas da Cide (25% ficariam com Estados e municpios) e os fundos de
desenvolvimento regional e de compensao pelo fim do ICMS sobre as exportaes, que
beneficiariam os Estados.
Ao mesmo tempo, os governadores das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
negociaram com o ministro da Fazenda, Antonio Palocci, a mudana no Fundo de
Desenvolvimento Regional previsto na reforma tributria. Aps uma reunio com Palocci, o
governador de Alagoas, Ronaldo Lessa, informou que a proposta do Ministrio da Fazenda era
que o Fundo seria composto por um porcentual dos investimentos do governo previsto no
Oramento da Unio (FSP, 01/10/2003).
Na proposta original da reforma o Fundo seria composto com recursos da arrecadao do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR). a fundo perdido.
para obras, para fazer estradas, portos, colocar energia, explicou Lessa. O governador do Par,
Simo Jatene, explicou que os recursos do fundo seriam aplicados pelos Estados das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste em projetos definidos pelos prprios governos estaduais.
Comeamos a caminhar em direo a uma soluo razovel para o fundo, disse Jatene. A
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governadora do Rio Grande do Norte, Wilma de Faria, disse que pela proposta o volume total de
recursos do fundo, de R$ 2,5 bilhes, continuaria o mesmo. Lessa, por sua vez, disse que os
recursos do fundo poderiam ser aplicados diretamente pelo governo federal, se o governador
fizesse essa opo, ou pelo prprio Estado.
Para Wilma, a mudana essencial na nova proposta era a definio dos recursos para uma
poltica regional, voltada para investimento em infra-estrutura. Queremos um adicional para
investir em infra-estrutura nas regies pobres e ele concorda, disse Lessa ao se referir ao
ministro Palocci. Os trs governadores que estiveram com Palocci acharam bastante simptica a
proposta. Vamos conversar com os outros governadores. No uma questo resolvida. Ainda
tem tempo. O ministro quer amadurecer a proposta. Ns vamos conversar com o Senado, disse
Lessa. No ainda a soluo definitiva. Poder at ser.
Ao mesmo tempo em que o senador Romero Juc (PMDB-RR) escolhido relator da
reforma tributria, os governadores continuam insistindo na necessidade de mudar a proposta
votada na Cmara. O jornal Folha de S.Paulo, publica entrevista com o governador de So Paulo,
no dia 2 de outubro de 2004, onde Geraldo Alckmin (PSDB) diz que o governo deve mudar o
texto da reforma tributria no Senado pois o clima entre os Estados 'nunca foi to tenso'. Alckmin
defende a retomada do texto original da reforma tributria no Senado e disse que, em seus 30
anos de vida pblica, nunca viu "um clima to tenso entre os Estados" por causa da reabertura da
guerra fiscal estimulada pelo Congresso e pelo Palcio do Planalto.
"Uma coisa que j estava quase superada, as disputas entre Estados e regies, voltou. A
reforma acendeu uma ciznia que altamente prejudicial ao pas. Tudo isso foi ocasionado pelas
coisas que foram agregadas ao texto original", disse o tucano que participou da reunio dos
governadores com o presidente Luiz Incio Lula da Silva, em Braslia. De acordo com Alckmin,
o governo federal e sua base de apoio no Congresso precisam intervir para pr um fim guerra
fiscal entre os Estados.
"Tem que consertar isso. E consertar rapidamente. Isso absolutamente urgente", afirmou
ele, que prometeu trabalhar no Senado pelo retorno proposta original da reforma, que foi
entregue ao Congresso pelo presidente Lula, em conjunto com todos os governadores, no dia 30
de abril. Entre os principais pontos de descontentamento do paulista, est a mudana no sistema
de cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), da origem para o
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destino, o que provocaria perdas de R$ 1,8 bilho por ano para So Paulo. "Esse ponto no estava
no texto original, por exemplo", disse ele.
A proposta da reforma tributria, feita em acordo com os Estados, chegou ao Congresso
tendo como principal bandeira a unificao do ICMS, que acabaria com a guerra fiscal no pas.
Na avaliao do governador de So Paulo, a mudana no local de cobrana do ICMS s poderia
ter sido includa no texto em uma reforma mais ampla, que criasse o que ele chamou de IVA
(Imposto de Valor Agregado) ampliado. "A guerra fiscal a conseqncia de erros que foram
sendo acumulados", disse. "O governo precisa se ater aos seus objetivos iniciais. Precisa enxugar
o texto no Senado", acrescentou o tucano. De acordo com o governador de So Paulo, ao ter
estimulado a guerra fiscal, a reforma prejudicaria a populao de baixa renda, que deixa de
receber investimentos nas reas de sade e educao, provenientes da arrecadao de impostos.
"Alm disso, essa disputa desorganiza os mercados", afirmou o governador.
O presidente Lula, conforme relato do tucano, colocou "de maneira clara" aos
governadores a necessidade do entendimento entre os 27 Estados. O mesmo teria sido feito pelos
ministros Antonio Palocci Filho (Fazenda) e Jos Dirceu (Casa Civil). O tucano disse ter deixado
Braslia com a promessa do governo de federal de que a reforma tributria ainda no estaria
concluda e que deveria ser aperfeioada durante sua tramitao no Senado. Sobre as
divergncias entre os prprios governadores do PSDB, Geraldo Alckmin disse acreditar que o
consenso s existir em torno do texto original.
Desde setembro, So Paulo vinha sendo alvo de duras crticas, especialmente de Estados
das regies Norte e Nordeste. "Ns [SP] no ganhamos nada com a reforma. Pelo contrrio",
rebate Alckmin. Na opinio do governador, a reforma tributria, com os incentivos fornecidos
pelos Estados, deixou de ser "arrecadatria". "O texto colocou uma data futura para a guerra
fiscal, o que leva a um acirramento dessa disputa para ver quem faz mais renncia fiscal", disse.
O texto aprovado na Cmara dos Deputados diz que os incentivos fiscais concedidos at dia 30
de setembro tero validade por 11 anos aps a entrada em vigor da reforma. No entanto, segundo
Geraldo Alckmin, nenhuma empresa teria anunciado que deixaria o Estado de So Paulo por
causa de melhores incentivos oferecidos em outras regies (FSP, 02/10/2003).
Apesar de ter elaborado apenas uma lista genrica de propostas, o Senado anunciou um
calendrio ambicioso destinado a aprovar rapidamente uma nova reforma tributria, que
reformularia o texto recebido da Cmara - onde o projeto chegou com o apoio de todos os
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governadores e, ainda assim, passou cinco meses em anlises, crticas e alteraes (FSP,
04/10/2003).
Segundo o plano, a nova verso da reforma seria apresentada no dia 15 de outubro pelo
relator, senador Romero Juc (PMDB-RR), e votado at o final do ms pela Comisso de
Constituio e Justia. Em novembro, tudo estaria pronto para a aprovao em plenrio.
"Levamos alguns dias para fazer um amplo acordo com os partidos, e temos agora que apressar
nosso trabalho", disse o presidente da CCJ, Edison Lobo (PFL-MA), ao anunciar o cronograma
ao lado de Juc e do lder do governo no Congresso, Aloizio Mercadante (PT-SP). O acordo foi
motivo de um ato poltico, do qual participaram todos os partidos representados no Senado,
incluindo o PFL e o PSDB, da oposio. Os senadores distriburam uma espcie de carta de
intenes com as mudanas defendidas consensualmente.
No entanto, na hora de anunciar o cronograma da carta, praticamente nada era possvel
detalhar das propostas, voltadas em sua maioria para um rearranjo da partilha de receitas entre
Unio, Estados e municpios negociadas ao longo deste ano para viabilizar as reformas tributria
e previdenciria. A resposta mais comum era ns estamos discutindo mecanismos" - para uma
nova poltica de desenvolvimento regional, para pr fim guerra fiscal entre os Estados pela
atrao de empresas, para a cobrana do ICMS, para reduzir a longo prazo a carga de impostos no
pas.
Para justificar o otimismo em relao tramitao rpida da proposta, Mercadante
recorreu a uma mxima da poltica norte-americana: "A Cmara esquenta, o Senado esfria". Por
esse raciocnio, o Senado, mais sereno, aplacar o que foi "quase uma crise poltica" na Cmara.
O grupo do Senado comeou a discutir os temas com dois representantes do empresariado: Jorge
Gerdau Johannpeter, presidente da Ao Empresarial (que rene as principais confederaes
patronais), e o deputado Armando Monteiro (PTB-PE), presidente da Confederao Nacional da
Indstria.
Ambos, crticos do texto aprovado pela Cmara, elogiaram a disposio do Senado de
criar regras para a reduo gradual da carga tributria. "Ainda no temos textos estabelecidos,
mas temos princpios positivos", disse Gerdau. "Na Cmara, prevaleceu a viso da reforma para o
Estado, no para a sociedade. As linhas apresentadas aqui [no Senado] vo ao encontro do que
desejamos", disse Monteiro.
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equalizaria qualquer tipo de prejuzo", afirmou Juc. Os senadores saram da reunio sem uma
proposta concreta para o fim da guerra fiscal, principal atrito entre os Estados, o que a reforma
tributria pretendia acabar. Como o texto aprovado na Cmara estabeleceu que os incentivos
concedidos at 30 de setembro valeriam pelos prximos 11 anos, o fato gerou o acirramento da
guerra fiscal com o objetivo de atrair empresas at a expirao desse prazo. Qualquer alterao
feita no Senado teria de ser votadas novamente na Cmara, o que s deveria ocorrer no prximo
ano.
Para garantir a prorrogao da CPMF e da DRU, fundamentais para o oramento federal
de 2004, a reforma devia ser fatiada. Esses pontos seriam aprovados sem alterao, o que
permitiria sua promulgao imediata. Os pontos polmicos da proposta seriam discutidos depois.
Assim, a reforma tributria, que nem comeou a ser discutida na Comisso de Constituio e
Justia (CCJ) do Senado, precisar de um acordo para ser aprovada at 15 de dezembro, quando
se inicia o recesso parlamentar (Agncia Cmara, 09/10/2003).
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frmula para aumentar em cerca de R$ 2 bilhes o repasse dos recursos para as prefeituras pelo
Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Juc admitiu que o aumento de repasse teria que
surgir de uma reduo na renncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), mas no
explicou qual seria o mecanismo adotado para a obteno deste resultado.
O relator j incluiu no texto da reforma tributria um dispositivo proibindo que os
exportadores recebessem seus crditos obtidos com o pagamento da Cofins com o no pagamento
de IPI. Isso, afirmou o relator, asseguraria uma reduo na renncia do IPI em cerca de R$ 4
bilhes - R$ 1 bilho destes destinado aos municpios via FPM. Isso porque dos 49% da
arrecadao do IPI e do Imposto de Renda, 22,5% so destinados aos municpios. Os outros R$ 2
bilhes seriam obtidos por um outro mecanismo que Juc no quis anunciar. Isso significaria, na
prtica, aumentar o repasse para 24,5%.
No dia 29 de outubro de 2003, em uma votao simblica - houve apenas seis votos
contrrios -, a CCJ (Comisso de Constituio e Justia) do Senado aprovou, o texto-base da
reforma tributria. A comisso era composta por 23 integrantes. Aps a apreciao dos destaques,
que devia ocorrer na prxima semana, o governo esperava votar em plenrio o primeiro turno em
30 de novembro, e o segundo, no dia 15 de dezembro.
O contedo aprovado simbolicamente contemplava temas vitais para o governo, como a
prorrogao da CPMF (o imposto do cheque) com a alquota de 0,38%, a DRU (desvinculao de
20% do Oramento) e a cobrana de contribuies sociais sobre produtos importados,
responsvel por R$ 4,4 bilhes na previso das receitas. O relatrio de Juc alterou, porm, regras
importantes da principal proposta do projeto: a unificao da legislao do ICMS. Se o plenrio
do Senado mantiver o texto, como era a tendncia, o novo ICMS teria de ser novamente
analisado pela Cmara, o que impediria sua aprovao naquele ano.
O verdadeiro embate, no entanto, foi prorrogado para a semana seguinte, quando seriam
apreciados mais de 400 matrias destacadas pelos senadores para votao em separado, a base do
governo teria que enfrentar seu maior desafio: ceder ou no reivindicao dos governadores e
da oposio de transformar em investimento da Unio a fundo perdido nos Estados o que hoje,
conforme o relatrio aprovado, so linhas de financiamento contidas no Fundo de
Desenvolvimento Regional. "Se no tiver soluo para o FDR, ser muito difcil continuar a
tramitao", disse Rodolpho Tourinho (PFL-BA), analisando a votao em plenrio, instncia em
que os no-alinhados (PFL, PSDB e PDT) somam 34 votos.
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Mercadante afirmou que seria necessrio avaliar a questo legislativa, j que, para ser
promulgada juntamente com a primeira fase da reforma, o texto aprovado pela Cmara deveria
ser mantido como est. Apenas uma mudana na tramitao da definio das alquotas seria
remetida de volta Cmara. "Isso, no entanto, no chegou a ser discutido hoje", disse
Mercadante. Durante este perodo seria implantado ainda o cadastro nico dos contribuintes, que
reuniria todos os tributos dos trs nveis da federao. Esta fase previu duas novidades: o seguro
contra perdas de receita em vigor a partir de 2005 e a previso de uma lei complementar "de
segurana tributria", que incluiria a previso de uma reduo da carga tributria a partir de bons
resultados na economia do Pas.
O dispositivo de reduo da carga tributria incluiria a diminuio da alquota da CPMF.
"O governo defendeu essa possibilidade na sua proposta original, alterada pela Cmara, mas a
reduo da CPMF estar no contexto da reduo da carga tributria", disse Mercadante. A
terceira fase da reforma incluir a transformao do ICMS, IPI e ISS num s imposto de valor
adicionado, o chamado IVA, a partir de 2007. Este imposto incidiria na fase final da
comercializao dos produtos, diferentemente do que acontece hoje com o ICMS, cobrado ao
longo da cadeia. Alm disso, o acordo prev a unificao de todas as contribuies sociais como
o PIS e Cofins, CSLL e CPMF.
O Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) seria adotado como uma compensao
para o fim da guerra fiscal. Mercadante admitiu que no havia acordo sobre os detalhes do fundo
e sobre o fim da guerra fiscal. Uma parcela dos recursos j poderia ser repassada para os Estados
em 2004. O fundo est associado ao fim da guerra fiscal e ser acionado progressivamente a
partir do fim dessa prtica e poder estar na primeira ou na segunda fase da reforma tributria,
disse.
No dia 19 de dezembro de 2003, depois de oito meses de tramitao na Cmara dos
Deputados e no Senado Federal, a Reforma Tributria foi promulgada pelo Congresso. A
proposta de emenda Constituio enviada pelo Executivo em abril daquele ano ficou dividida
em etapas, com vigncias imediata e posteriores.
A primeira etapa, que passaria a vigorar imediatamente, era de interesse direto da Unio
e previa a prorrogao da cobrana da CPMF at 2007. Sem a Reforma, a alquota da CPMF
cairia de 0,38% para 0,08% j em 2004 e deixaria de ser cobrada em 2005, o que faria com que o
Governo deixasse de arrecadar, apenas em 2004, R$ 20 bilhes. Tambm nesta primeira etapa da
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Serraglio (PMDB-PR), favorvel proposta. Segundo Serraglio, foi preservado 80% do texto
aprovado pela Cmara dos Deputados em dezembro de 2003. Serraglio, no entanto, apresentou
emenda ao texto que transfere ao Poder Executivo a responsabilidade de elaborar projeto que
institua uma poltica de desenvolvimento industrial, com o objetivo de reduzir as desigualdades
regionais. Pelo texto alterado pelo Senado, essa atribuio seria do prprio Senado (Agncia
Cmara, 11/03/2004).
A seguir uma sntese da proposta que foi analisada pela comisso especial, dividida da
seguinte forma:
- Itens introduzidos pelo Senado Federal, como a possibilidade da no-incidncia do ICMS sobre
gneros alimentcios de primeira necessidade e o aumento do percentual de partilha destinado ao
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) de 22,5% para 23,5%.
- Itens aprovados pela Cmara e alterados pelo Senado, como o fim da cobrana da taxa de
iluminao pblica na conta de energia eltrica e a ressalva de que o ICMS ser cobrado no
destino nas operaes com energia eltrica e petrleo.
- Itens alterados pela Cmara e mantidos pelo Senado, como o estabelecimento de alquota
mxima do ICMS em 25%.
- Itens suprimidos pelo Senado Federal, a exemplo da cobrana de Imposto de Importao e de
Exportao sobre servios e da obrigatoriedade de os estados entregarem aos respectivos
municpios 25% da parcela de IPI recebida da Unio.
- Itens promulgados, ou seja, que j integram a Constituio, a exemplo dos que prorrogam a
Desvinculao de Receitas da Unio e a CPMF.
O Executivo apelou para os poderes subnacionais, isto , para os novos prefeitos para
pedir ao Congresso que retomasse a reforma tributria. O presidente Luiz Incio Lula da Silva
apelou aos 45 prefeitos a quem recebeu, no Palcio do Planalto, para que, juntamente com os
governadores, mobilizassem o Congresso Nacional para que retomasse a votao da reforma
tributria, parada na Cmara.
A prefeita eleita de Macei, Ktia Born, que falou pelo grupo de prefeitos, assegurou que
com a liberao desses recursos ainda este ano seria possvel assegurar o pagamento do dcimo
terceiro salrio dos servidores das prefeituras, evitando que os prefeitos tenham dificuldades com
suas contas e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Agncia Cmara, 9/11/2004).
112
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Severino Cavalcanti no quis falar em prazos, mas disse que vai fazer o possvel para que
os pontos da reforma tributria entrassem logo em votao. Segundo o prefeito de Aracaju,
Marcelo Dda, o presidente da Cmara admitiu ser um aliado estratgico das cidades brasileiras
nas discusses dos pontos de interesse na Cmara (O Globo, 18/02/2005).
Um dos itens que os prefeitos consideravam importante o aumento um ponto percentual
no Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que passaria de 22,5% para 23,5% ao ano. Isso
representaria R$ 1,2 bilho a mais para as prefeituras a cada ano. O Fundo formado por parcela
do que arrecadado pelo Imposto de Renda e pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
e destinado pela Unio aos municpios. O aumento, segundo os prefeitos, beneficiaria os
municpios menores. Marcelo Dda explicou que o percentual que cada um recebe do Fundo
varia de acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. Quanto mais
baixo o ndice, maior o repasse. Da a importncia para os mais pobres. Por outro lado, a
simplificao tributria e a unificao das alquotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS) beneficiaria as capitais e as cidades maiores.
Consideraes Finais
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governadores, e o Ministrio da Fazenda, Antonio Palocci Filho, mais atento reao dos
mercados internacionais diante das eventuais perdas de receita da Unio para os entes
federativos.
Outro aspecto interessante a se destacar o imbricamento entre o processo da reforma
tributria e da previdenciria, fazendo com que muitas vezes temas de um fossem objeto de
negociao na outra.
Para melhor avaliar o processo de tramitao da reforma tributria no governo Lula, seus
impasses e dilemas, interessante retomar as iniciativas anteriores, fazendo um balano delas.
Em outras palavras, alm de uma anlise sincrnica, procurando observar as relaes que existem
entre os processos das reformas tributria e previdenciria do Governo Lula, importante fazer
uma anlise diacrnica confrontando iniciativas anteriores de reformas tributrias. O quadro a
seguir nos ajuda nesta sntese.
Governo FHC
Governo Lula
Mudanas
ICMS:
13 de julho de 1993:
1) mantm a competncia
estadual;
sobre a Movimentao ou a
116
FGV-EAESP/GV PESQUISA
desonerao
plena
117/227
fim
do
ICMS
sobre
Transmisso de Valores e de
legislaes;
Crditos
Direitos
de
exportaes;
eliminao de contribuies
sociais,
compensar
estadual autnoma;
com
privatizao
os
Estados
02 de maro de 1994:
receita do ICMS;
alquotas:
criao
de
uma
iseno
fiscal
para
mximo
de
5,
Emergncia
Senado Federal;
Constitucional de Reviso n
6) cobrana na origem;
1);
criao de um imposto
7) vedada a concesso de
Municpios da cobrana do
benefcios
fiscais..
e combustveis.
8) constitucionaliza a iseno
transformado em Fundo de
Kandir.
Constitucional n 10).
incentivos
Prope
retirar
constituio
definidores
os
do
de
ICMS,
deixando
04 de maro de 1996: o
da
critrios
ndice
(Emenda
13 de setembro de 1996:
promulgada a Lei Kandir
(Lei Complementar n 87);
esta
25 de outubro de 1996:
institui
Contribuio
Provisria
Movimentao
Federal;
Transmisso de Valores ou de
mantendo
regulamentao
por
a
LC;
Crditos
sobre
ou
Direitos
de
o Municpio de localizao do
15 de dezembro de 1997:
imvel.
Imposto
sobre
CPMF
9539).
(ITCD):
determina
Imposto
Ordinria
a
18 de maro de 1999:
progressividade.
(Lei
municipal
117
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118/227
CPMF
Constitucional n 21)
(Emenda
21 de janeiro de 2004:
aplicao
institui a Contribuio
de
alquotas
de
diferenciadas.
Interveno
Prope destinar 2% da
arrecadao do IR e do IPI
Importao
Comercializao de Petrleo e
desenvolvimento regional.
Carter permanente da
CPMF,
para
exclusivo
financiamento
da
Seguridade
no
Domnio
Provisria n 161).
Social.
da
04 de maio de 2004:
desvinculao de receitas da
de 2003 e 2007.
os Municpios da arrecadao
da contribuio de Interveno
no
a Comercializao de Petrleo
alquotas
prorrogao
menores
para
Domnio
Econmico
instituies financeiras.
A no-cumulatividade da
combustvel
contribuio
Ordinria n 10866).
para
Cide
financiamento da seguridade
social (COFINS), para alguns
setores
de
atividade
Substituio,
total
ou
118
(Lei
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119/227
Regulamentao
constitucional do programa de
renda mnima.
Fonte: Campos (2002), Melo (2002) e www.senado.gov.br/sicon
O exame deste quadro faz ressaltar a dimenso analtica enfatizada na abordagem sobre o
processo de reformas que estamos estudando aqui, qual seja a dimenso histrica que supe o
amadurecimento do processo ao longo do tempo, abrindo possibilidades de negociao antes no
existentes, fechando caminhos j percorridos e induzindo novas posies por parte dos atores
envolvidos, etc.. Assim, o quadro acima indica que a agenda base da Reforma Tributria foi
construda ao longo da dcada de 90, com temas que j estavam colocados desde a primeira
tentativa de elaborao de um projeto de reforma tributria e outros que apareceram
gradativamente, como ocorreu na Reforma da Previdncia. Por isso preciso ir alm de uma
anlise exclusivamente institucionalista.
Voltando Reforma Tributria dos governos anteriores, pode-se v-las no s como
experincias fracassadas, mas tambm como constitutivas de uma agenda que gradativamente vai
se firmando na cena poltica do pas. Assim, a discusso entre os atores polticos e sociais sobre
Reforma do Governo Lula no partiu do mesmo patamar da Reforma do Governo FHC,
ocorrendo um processo de gestao de consenso, certamente mais difcil e menos amadurecido
do que o ocorrido em relao rea previdenciria, na qual o enfrentamento dos graves dficits
no poderia mais ser adiado.
Fazendo um balano do que foi alterado no quadro tributrio no Brasil a partir das
primeiras iniciativas reformistas no incio dos anos 90, pode-se indicar o seguinte: se em meados
de 1993, a criao do Fundo Social de Emergncia marcou a primeira mudana dentro de um
processo de descentralizao fiscal que vinha ocorrendo aps a Constituio de 1988 na direo
de uma maior centralizao, a partilha da CIDE foi o primeiro movimento contra a centralizao
fiscal.
Na verdade, a principal mudana trazida no Governo Lula foi a partilha da CIDE.
Conforme foi mostrado, durante a tramitao da PEC 41/03 na CESP da Cmara, os
governadores fecharam na reivindicao da participao dos Estados na CPMF, mas o Governo
Federal sinalizou que no aceitaria e somente cederia uma parcela da CIDE (25%).
119
FGV-EAESP/GV PESQUISA
120/227
Bibliografia
Loureiro, Maria Rita & Abrucio, Fernando Luiz (2002). Incrementalismo, Negociao e
Accountability: Anlise Preliminar das Reformas Fiscais no Brasil. In: (org.). O Estado Numa
Era de Reformas: Os Anos FHC (Parte II). Braslia: MP, SEGES, p: 57-102.
Rangel & Netto (2003). Histrico das Reformas Reforma Tributria: Breve Notcia
sobre oito anos de trabalhos no mbito da Cmara dos Deputados. Consultoria Legistativa,
Cmara dos Deputados, Fevereiro de 2003.
Rezende, Fernando & Afonso, Jos Roberto Rodrigues (2004) A Federao Brasileira:
Fatos, Desafios e Perspectivas. Captulo da Parte III, pp. 301-362, do livro Federalismo e
Integrao Econmica Regional Desafios para o Mercosul, publicado pela Konrad Adenuaer,
FGV e Frum of Federations, em 2004.
120
FGV-EAESP/GV PESQUISA
121/227
Serra, Jos & Afonso, Jos Roberto Rodrigues (1999). Federalismo Fiscal brasileira:
algumas reflexes. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 6, n. 12, p. 3-30, dezembro de 1999.
121
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122/227
Anexos
Quadro 5: Cronologia das principais etapas da tramitao da Reforma Tributria do Governo Lula
Proposio
PEC 41/03
Autoria
Executivo Federal
30/04/2003
04/06/2003
28/07/2003
22/08/2003
02/09/2003
para
votao
da
Emenda
Aglutinativa
17/09/2003
24/09/2003
25/09/2003
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123/227
09/01/2004
10/02/2004
DE
COMISSES
PERMANENTES 25/3/2004
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124/227
6/4/2004
Sistema
Tributrio
Nacional
outras
Abril/05
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Quadro 6: Comparao dos pontos do texto da reforma tributria do Governo Lula, em cada etapa da tramitao legislativa.
Pontos da
Reforma
Normas
Gerais
autorizao
coibir
de
prticas
adoo,
por
lei
anticoncorrenciais
da
arrecadao
dos
impostos
125
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ICMS
126/227
exportao;
radiodifuso;
autnoma;
exportaes;
Senado Federal;
6) cobrana na origem;
suprfluos.
Manaus;
fiscais informtica;
para LC.
desenvolvimento regional.
2019;
econmica;
126
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social;
Federais
. Cofins
instituies financeiras.
social;
127
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128/227
importador;
no-cumulativa.
cumulativo.
. Cide
faturamento
IPI Sobre
Bens de
Capital
Imposto
. ITR
Sobre
Patrimnio
a progressividade.
128
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mediante convnios;
IPVA
diferenciadas
Continuao quadro 6:
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FGV-EAESP/GV PESQUISA
Pontos da
Reforma
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Normas
Iluminao pblica
Gerais
limitando a obrigatoriedade de
provisionamen-to a 2% da receita
inconstitucionais;
sobre
parcelamento do excedente em at
. A cobrana de Imposto de
120 parcelas;
. A definio de critrios de
servios;
de 15 Kw;
Confaz
informaes
Servio
de
Iluminao
rgo
jurdicas;
Senado,
Regies
vinculao
alquotas;
Lucro
. A incluso de representante da
Unio
. A prescrio de mecanismo de
fiscais
sobre
concedidos
Lquido
instituies
incentivos
a
pessoas
(CSLL)
para
financeiras;
substituio,
da
no
do
ratificao
de
mercadorias
rgo
da
a
colegiado
Sul
Sudeste.
Os
de
automotores;
ICMS
. A possibilidade de instituio de
. A previso de possibilidade de
emprstimo
Confaz.
veculos
compulsrio
para
com
gneros
primeira
alimentcios
necessidade;
de
energia
130
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. A manuteno do texto da
eltrica
Constituio
que
estabelece
de
baixo
consumo;
com
destinado
interestaduais ou intermunicipais,
pela
segundo
utilizao
de
vias
material
reprodutivo
ao
melhoramento
condies
listas
. A autorizao de diferenciao
ICMS
sobre
TV
por
assinatura;
.A possibilidade de concesso de
benefcios ou incentivos fiscais
para atendimento a programas
culturais e assistenciais previstos
em lei complementar;
. A previso de que o rgo
substituto do Conselho Nacional
de Poltica Fazendria (Confaz)
possa
reduzir
restabelecer
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FGV-EAESP/GV PESQUISA
132/227
alquotas do ICMS;
. A previso de concesso de
benefcios ou incentivos fiscais
nas hipteses previstas em lei
complementar
tratados
relacionadas
internacionais
determinao
ao
Poder
Executivo do encaminhamento de
projeto de lei complementar, no
prazo de 90 dias da promulgao
da PEC, estabelecendo sistema de
ressarcimento
eventualmente
de
perdas
sofridas
pelos
ser
criado
sistema
de
compensao origem-destino;
.A determinao para que seja
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FGV-EAESP/GV PESQUISA
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com
formulao
Agregado
(IVA),
ICMS
ICMS
ICMS
. O estabelecimento de alquota
. A supresso da sistemtica de
mxima
operaes
alquotas
do
ICMS
em
25%;
interestaduais
com
interestaduais
declinantes do ICMS;
mximo
cinco;
implementos
do
ICMS;
contribuintes
de
do
ICMS;
agrcolas
dos
vegetal;
importados;
. A regulao de tratamento
da anterioridade na implantao da
relao ao ICMS;
133
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anos;
complementar, no acarretaro
imposto;
livros e peridicos;
. A proibio de os estados e o DF
. O acrscimo de "livros e
ultrapassarem
peridicos" manuteno do
dois
os
limites
dos
crdito
ICMS;
estados
que
retiverem
do
ICMS
relativo
. A mudana na normatizao
com
excees;
transferiu
promulgao.
proibio
genrica
para
data
da
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135/227
permanente;
para
ICMS;
quorum
para
aprovao,
pelo
Senado,
da
resoluo
que
arrecadao
Atualmente,
incluso
de
dos
governadores;
nas
de estados ou do DF ou a mais de
estaduais
Distrital;
. O estabelecimento de que as
hipteses
no-
clculo
da
ou
de
possibilidade
Cmara
iseno
atribuio
competncia
do
final
ao
para
STJ
da
dirimir
para
do
a
operaes
lei
ICMS.
Constituio
relativas
complementar
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136/227
origem
destino
. A introduo do conceito de
"alquota
de
referncia"
para
ao
estado
de
origem;
de
destino;
alquota
de
referncia
136
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aplicvel,
137/227
imposto
caber
anteriores;
do
destinatrio;
. O estabelecimento de critrios de
fiscalizao e controle da parcela
devida ao estado de destino na
hiptese de operaes ou prestaes
interestaduais;
. A permisso da cobrana do ICMS
na
origem,
conforme
lei
complementar;
. A definio de que caber a lei
complementar atribuir a parcela do
ICMS devida ao estado de destino;
. A definio de como o estado de
localizao do destinatrio receber
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o tributo.
Contribuies
FPM E FPE
Federais
. O aumento do percentual de
partilha destinado ao Fundo de
Participao
dos
Municpios
seja
entregue
nos
determinao
de
que
da
extino
crditos
presumidos
dos
de
eram
cumulativas
ser
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.A
determinao
de
que
os
superem
montante
complementar
os
recursos;
.A determinao ao Senado para
que envie, no prazo de 120 dias
contados da promulgao da PEC,
projeto
de
lei
definindo
complementar
poltica
desenvolvimento
voltada
de
industrial
diminuio
das
CCJR
responsabilidade
atribui
ao
tal
Poder
Executivo).
IPI sobre
IR e IPI
IR e IPI
IPI
bens de
. A impossibilidade de utilizao
capital
da
destinado
tornada no cumulativa;
programas de desenvolvimento no
Municpios.
. A definio de critrios de
partilha
do
produto
da
aos
Fundos
de
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apurao
da
correspondente ao aumento da
extino
. A manuteno, no texto da
Constituio, da obrigatoriedade
contribuies
cumulativas.
dos
parcela
crditos
sociais
de
no
IPVA
ITBI
ITR
sobre
. O estabelecimento do critrio do
. A previso de progressividade
Patrimnio
hipteses
Bens
incidncia do ITR.
municpios.
diferenciadas
Imveis
previso
de
por
(ITBI);
constitucionalizao
ambientais
de
de
no-
alquotas
tipo
ITBI.
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Quadro 7: Comparao do processo poltico nas Reformas Tributrias do FHC e do Lula, por fase de tramitao.
reformas
Premissas
bsicas:
manuteno
do
acordado na Constituio de 1988 (normas de repartio guerra fiscal, reduo do chamado custo Brasil e
dos fundos federais) e a reformulao do sistema tributrio diminuio da sonegao fiscal. A proposta se concentrou
nacional para reduzir o chamado custo Brasil.
A implementao da proposta tinha objetivos de curto, Mercadorias e Servios - ICMS, o Imposto de Renda, a
mdio e longo prazos. No curto prazo, deveria: desonerar as Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
exportaes; desonerar os investimentos de capital e reduzir CPMF, o sistema de cobrana previdenciria das empresas
a taxao da agropecuria. Para compensar as perdas, a e a cumulatividade das contribuies pagas pelo setor
proposta
do
governo
incluiu
um
mecanismo
de pblico.
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Momento pr-tramitao
Em maio de 1995, foi encaminhada ao Congresso a No comeo de 2003, o governo federal comeou a se
parlamentar
proposta FIESP/CUT, das duas mais importantes articular para buscar apoio para as reformas. Pressionado
entidades empresariais do pas (FIESP e PNBE) e as trs pela expectativa do mercado internacional com a conduo
maiores centrais sindicais (CUT, CGT e Fora Sindical), da poltica macroeconmica, o governo recm-eleito
que propunha a desconstitucionalizao dos impostos, procurou completar a travessia iniciada pelo governo
privilegiava os impostos diretos com progressividade e anterior, FHC, no mbito das reformas fiscais. No entanto, a
propunha apenas um imposto sobre o consumo (Melo 2002, nova proposta de reforma tributria era polmica antes
89).
Em agosto de 1995, logo aps o envio da proposta da aliada ou no, enfrentavam diferentes situaes fiscais e
reforma da Previdncia ao Congresso, foi enviada a marcavam opinies divergentes sobre pontos do contedo
proposta de reforma tributria do Executivo Federal, que da reforma. Eles divergiam, especialmente, sobre a
manteve a linha da proposta do governo durante a reviso unificao de alquotas do ICMS e o fim dos incentivos
constitucional de 1993.
suas
bancadas,
os
governadores,
na
realidade,
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articulavam-se
em
diferentes
clivagens
defendendo
O Governo postergou a apreciao da PEC 175 na No dia 30 de abril, a PEC 41/03 deu entrada na Cmara
Deputados
Cmara em virtude da derrota que havia sofrido na rea da (foi enviada Comisso de Constituio, Justia e Redao
previdncia.
negociao
das
propostas
com
governadores foi marcada por difceis conflitos federativos. foram entregues, pessoalmente, pelo presidente Lula ao
Em 25 de agosto de 1995, a mesa diretora da Cmara dos Congresso. Acompanhado de 22 ministros, de todos os 27
Deputados despacha a proposta para a CCJ. Na CCJ, foram governadores e 10 prefeitos de capitais. Nesta etapa da
apresentadas 98 emendas, 40 das quais acolhidas pelo negociao do texto da Reforma Tributria, o conflito se
relator, o Deputado Regis de Oliveira. Nesta comisso foi deu em dois nveis: entre o Governo Federal e os
rejeitado apenas um dispositivo relativo a emprstimos governadores, envolvendo a partilha do bolo tributrio e o
compulsrios.
ou
emenda
constitucional);
entre
os
econmica.
Se,
em
um
momento,
os
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(PMDB-PR)
apresentou
parecer
pela
144
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No dia 26 de setembro de 1995 composta a Comisso No dia 04 de junho, foi constituda a Comisso Especial
Deputados
Especial e somente no dia 16 de dezembro de 1999 foi e foi designado o relator, dep. Virgilio Guimares (PT-
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aprovado por unanimidade o parecer favorvel do Dep. MG), que deveria proferir parecer PEC em um prazo de
Mussa Demes.
A escolha do relator na CESP foi uma tarefa entre os governadores e o Governo Federal foi a questo da
problemtica, na medida em que a equipe econmica do DRU (Desvinculao de Receitas da Unio). Inicialmente, a
governo rejeitava o nome do deputado Mussa Demes. O posio do Governo era pela ampliao da DRU,
Governo, ento, promoveu a criao, pelo Dep. Antonio mecanismo provisrio que permite ao Executivo dispor
Kandir (PSDB-SP) de uma Subcomisso de Reforma livremente de 20% da receita dos principais tributos, sem as
Tributria na Cmara, para enfrentar a resistncia do relator vinculaes impostas pela Constituio. Em seu projeto de
dep. Mussa Demes, hostil proposta do Executivo.
Segundo Melo (2002), a escolha de Mussa Demes para a 2007 da regra, que existe desde 1994 e j teve os nomes de
relatoria da Reforma Tributria do Governo FHC expressou FSE (Fundo Social de Emergncia) e FEF (Fundo de
regras no-formais de operao na Cmara, segundo as Estabilizao Fiscal). Mas a Fazenda, o Planejamento e boa
quais medidas de interesse nacional e federativo so parte dos governadores defenderam, nos bastidores, mais
relatadas por parlamentares do Nordeste, conferindo-lhes liberdade para direcionar gastos. Essa preocupao chegou
prerrogativas de veto de minoria. A escolha obedeceu a comisso especial que analisava a reforma tributria.
uma deciso partidria do PFL nordestino, na medida em No meio da discusso da PEC na Comisso Especial, o
que o dep. Kandir era identificado como homem de So Governo fez um acordo com os governadores, segundo o
Paulo. Da subcomisso liderada pelo Dep. Kandir, resultou qual o Congresso alteraria a proposta para estender aos
um projeto de lei complementar, a Lei Kandir, que Estados as regras da DRU (Desvinculao de Receitas da
representou a aprovao de um conjunto de medidas de Unio), que desde 94 livra o governo federal de cumprir os
natureza infraconstitucional que estava na PEC. A lei gastos obrigatrios determinados pela Constituio em
Kandir s passou depois de vrios reveses, ao receber sade e educao, por exemplo. A proposta foi apresentada
regime de urgncia. O regime de urgncia no vale para na comisso especial da Cmara e contava com o apoio
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Na Comisso Especial, a proposta do Poder Executivo MG), e uma concordncia mais discreta do Palcio do
no chegou a ser discutida, assim como os 3 pareceres, com Planalto. Contudo, diante das crticas de polticos ligados
substitutivo, apresentados pelo relator da proposta, Dep. rea social, para os quais a regra, destinada a aliviar o caixa
Mussa Demes. A falta de quorum nas reunies da Comisso dos Estados, equivalia a menos recursos para o setor, o
Especial deveu-se ausncia dos Deputados da base discurso do Governo mudou.
governista. Essa atitude evidenciou que o Poder Executivo No final de julho de 2003, o clima de aparente harmonia
no tinha interesse na aprovao da proposta por ele simbolizado pela entrega conjunta da PEC Cmara pelo
enviada ao Congresso Nacional.
O substitutivo do relator apareceu em setembro de 1996, de uma reunio entre o Presidente Lula e cinco
mas demorou 3 anos para ser votado. Em novembro de governadores: Acio Neves (PSDB-MG), Marconi Perillo
1999, o substitutivo foi aprovado na Comisso Especial, por (PSDB-GO), Germano Rigotto (PMDB-RS), Wilma Faria
34 votos a 1, ressalvados os destaques, mediante rejeio (PSB-RN) e Eduardo Braga (PPS-AM), na qual nenhum
dos tcnicos da fazenda e da receita federal (Rangel & acordo foi assinado. Nas semanas anteriores a esta reunio,
Netto 2003: 05).
No substitutivo, o relator rejeitou todas as medidas que negociadas com os governadores (fez concesses na
buscavam limitar a possibilidade de concesso de Previdncia e teve de desistir da idia de, na tributria,
benefcios e isenes por parte dos entes subnacionais de autorizar os Estados a gastarem livremente 20% de suas
governo. Ele preservou a idia de transformar o ICMS e o receitas).
Conseqentemente,
os
cinco
governadores
IPI em um s imposto, mas contrariou o Executivo ao chegaram em Braslia dispostos a intensificar o pleito por
condicionar o retorno das bases tributrias dos combustveis mais vantagens na reforma tributria. Configurou-se um
Unio, atravs do ICMS federal, a vinculao dos impasse
no
qual
Governo
resistiu
diante
das
recursos arrecadados aplicao na conservao de reivindicaes dos governadores, que incluam: a diviso da
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Enquanto o Executivo sinalizou que no levaria adiante o exportadores (de R$ 8,5 bilhes), o fim da cobrana do
processo de negociao da PEC 175, nos termos do Pasep e a DRE (Desvinculao das Receitas Estaduais)
substitutivo do relator, mobilizava os lderes para a (FSP, 23/07/03).
aprovao da Lei Kandir e promovia estudos para uma Este evento marcou tambm um conflito dentro do Poder
alternativa PEC apresentada (idem).
Em maro de 2000, a CESP concluiu a votao do Dirceu, mais aberto s reivindicaes dos governadores, e o
relatrio do dep. Mussa Demes e entrou na Cmara um Ministro da Fazenda, Antonio Palocci Filho, que temia a
projeto oficial e outro extra-oficial. Alternativamente ao reao dos mercados internacionais diante das eventuais
texto que corria na CESP, o governo trabalhava na Proposta perdas de receita da Unio para os Estados.
Parente, totalmente diferente do que estava sendo discutido Do ponto de vista do Governo, este impasse na tributria
na PEC 175.
Criou-se uma disputa entre os defensores do texto do governadores para aprovar em conjunto as reformas
substitutivo, apoiado pelo Dep. Michel Temer, presidente Previdenciria e Tributria, ambas voltadas para equilibrar
da Cmara e pelo Dep.Germano Rigotto, presidente da os caixas da Unio e dos Estados. As medidas mais
CESP para a Reforma Tributria, e o Executivo, que resistia importantes para o Governo Federal eram: a prorrogao da
proposta que havia eliminado a cumulatividade de CPMF que, pela legislao atual, ter alquota reduzida de
impostos e a CPMF. A posio dos defensores da 0,38% para 0,08% em 2004 e da DRU, mecanismo
apresentao do texto em plenrio alinhava-se com os provisrio que libera 20% das receitas dos gastos
interesses do empresariado, enquanto o governo resistia em obrigatrios impostos pela Constituio. A conseqncia
virtude da eventual perda de arrecadao.
Em junho de 2000, o impasse foi resolvido quando o do prazo de tramitao da matria na Comisso Especial
governo apresentou uma proposta ignorando o substitutivo (idem).
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aprovado na Comisso, mantendo as contribuies sociais e Depois deste primeiro revs, o Governo Federal mudou
tornando permanente a CPMF. As lideranas partidrias no de estratgia: resolveu desacelerar a tramitao da
Congresso foram contra a manuteno das contribuies Tributria, para priorizar a negociao da Reforma da
sociais e a permanncia da CPMF. Segundo Melo (2002), o Previdncia. Em meados de 2003, o governo enfrentava
governo desistiu da reforma tributria pois percebeu a vrias frentes de conflito: a crise com o MST, o
resistncia dos atores e optou por implementar parte de suas enfrentamento com Judicirio e servidores na reforma da
propostas
pela
via
da
legislao
(aprovando a Lei Kandir e a Lei de Responsabilidade governadores por causa da partilha do bolo tributrio.
Fiscal), por medidas provisrias e leis ordinrias (legislao Divididos at duas semanas anteriores por conta da
do IR e criao do Simples). O governo fez a opo pelo definio sobre o local de cobrana do ICMS, os
menor esforo.
Ademais, enquanto o projeto era discutido na CESP, imposto seria cobrado na origem e no no destino.
houve uma mudana endgena de preferncias no Resultado: fecharam na reivindicao da participao dos
Executivo. Houve melhorias fiscais de 1995 a 1999 e para Estados na CPMF, o imposto do cheque. Em contatos com
os setores do governo que originaram a proposta, tornou-se o Planalto, os governadores afirmaram que no abririam
mais desejvel ou uma reforma mais ambiciosa ou manter o mo de uma parcela da CPMF, mas abririam uma brecha:
status quo. O nico ator com poder de veto sobre a PEC 175 essa participao poderia ser progressiva, a partir do ano
era o prprio Executivo. Por isso, o conflito entre a CESP e seguinte, quando a contribuio passaria a ser cobrada de
o Executivo adquiriu carter de confronto institucional.
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de
estudar
novas
concesses
aos
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Alis,
neste
ponto
da
reforma,
os
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Votao em Primeiro Turno No dia 02 de setembro, a matria entrou em plenrio e comeou a discusso em primeiro turno. Um dos lderes da base
da Reforma Tributria do
aliada, Eduardo Campos (PSB), anunciou que os governadores de So Paulo, Geraldo Alckmin, e de Minas Gerais, Acio
Governo Lula
Neves, anunciaram a sua disposio de aliviar as presses sobre as suas bancadas na Cmara aps tomarem conhecimento
da proposta apresentada pelo governo.
Alguns deputados denunciaram em plenrio que as estratgias regimentais utilizadas pelo governo para agilizar o
tramite da proposta no eram aceitveis. O dep. Antonio Cambraia (PSDB-CE) chamou a ateno para a substituio dos
deputados da oposio na CESP, que poderiam votar contra a proposta. Segundo o dep. Ronaldo Dimas (PSDB-TO), a
base governista trocou 22 membros no total de 31, da Comisso Especial. Segundo o deputado Cambraia, houve tambm a
manobra de revogar uma medida provisria para iniciar a discusso da reforma no mesmo dia em que o projeto entrou na
pauta da Cmara. O Governo decidiu revogar a medida provisria que dispe sobre o quadro de pessoal da Agncia
Nacional das guas por meio da edio de outra medida provisria. Com isso, o governo destrancou a pauta da Cmara
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Reforma Tributria reduzindo, por exemplo, as 50 emendas ao texto para, no mximo, 10.
As propostas de mudana feitas ao relatrio do dep. Virglio Guimares (PT-MG), quase todas de autoria de PSDB e
PFL, se dividiam em 42 emendas aglutinativas, que sugeriam alteraes a determinado ponto da proposta, e oito destaques
de bancada, que pediam a supresso de determinado ponto. Caso todas as emendas fossem a plenrio, elas teriam que ser
votadas nominalmente, uma a uma. No caso dos destaques, o governo teria que assegurar o voto de 60% dos deputados,
308 de 513, para evitar a alterao. No caso das aglutinativas, o autor da emenda (a oposio, em sua maioria) teria a
responsabilidade de assegurar os 308 votos para alterar o texto. Com isso, seria impossvel encerrar a votao ainda
naquela semana.
Apesar de possuir votos suficientes entre os partidos aliados para aprovar a proposta, o governo buscou evitar as
manobras de obstruo do PFL, que poderiam jogar a concluso da votao para frente. E os temores do governo se
concretizaram: o dep. Rodrigo Maia, lder do PFL, encaminhou 2 requerimentos para a retirada da pauta da proposta, 2
requerimentos da bancada para votao em globo dos requerimentos de destaque simples e 2 requerimentos de verificao
de votao. O dep. Moroni Torgan (PFL-CE) encaminhou 1 requerimento de verificao de votao e encaminhou a
votao de requerimento do dep. Jos Carlos Aleluia para retirada da matria da pauta.
A despeito das manobras regimentais do PFL, o governo conseguiu fechar um acordo com os governadores Geraldo
Alckmin (SP) e Acio Neves (MG) para a concluso da votao da reforma tributria em primeiro turno na Cmara. Foi
aprovada a Emenda Aglutinativa n 49 (Sim: 370; No: 44, Absteno: 1), a partir da qual foram feitas algumas mudanas
na reforma, beneficiando os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro: 1) a ampliao do Simples (sistema
simplificado de pagamento de tributos) para impostos estaduais e municipais; 2) a incluso de crditos de bens de capital
na frmula de rateio do fundo de compensao dos Estados pelas perdas com a desonerao das exportaes. A alterao
desagradou a outros governadores tucanos, como Simo Jatene (PA) e Marconi Perillo (GO) (FSP, 11/09/03). Os estados
de Minas Gerais e Rio de Janeiro conseguiram concesses de ltima hora na transio do ICMS e na ampliao do Fundo
de Desenvolvimento Regional para atender regies pobres dos dois Estados e do Esprito Santo. Originalmente, os
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recursos eram s para Nordeste, Norte e Centro-Oeste; 3) ajustes na regra de transio da partilha do ICMS das operaes
interestaduais. Foi elevado de trs para quatro anos o perodo de carncia que, pelo projeto, antecederia a nova forma de
cobrana do imposto destinada a favorecer os Estados de destino das mercadorias. 4) o governo articulou com o Senado a
aprovao de projeto que libera para o governo do Rio cerca de R$ 600 milhes retidos desde a privatizao do Banerj.
Esse dinheiro serviria para pagar o 13. salrio do funcionalismo do Estado, como reivindicou a governadora Rosinha
Garotinho (PMDB).
Na madrugada do dia 10 de setembro, em meio s reaes negativas dos parlamentares do Norte e Nordeste diante da
aprovao da Emenda Aglutinativa n 49, os governistas conseguiram aprovar modificaes acordadas com o PSDB (370
votos a 44) e rejeitar duas emendas, uma que propunha o fim da cobrana de CPMF (derrubada por 334 votos a 82) e outra
que pretendia manter as atuais regras do ICMS (346 a 97). Assim, ficou mantida a prorrogao da CPMF at 2007 com a
alquota de 0,38%. O PSDB est fazendo oposio de resultados, comemorou o lder do PSDB, Jutahy Magalhes (BA).
O PFL ficou fora do acordo, s que vrios de seus deputados votaram com o governo. Dos 55 deputados tucanos, apenas 5
votaram contra o acordo. Os demais votos contrrios foram de PFL (34), PTB (1), PP (1) e dos radicais do PT (3) (OESP,
11/09/03).
Diante deste acordo liderado pelo PSDB e que beneficiou estados com grande capacidade arrecadatria, os
senadores das regies Norte e Nordeste se rebelaram e decidiram obstruir a tramitao da Reforma Previdenciria no
Senado. Os protestos dos senadores foram principalmente contra dois pontos. A incluso da regio noroeste do Rio e do
semi-rido de Minas Gerais entre os beneficirios do Fundo de Desenvolvimento Regional. A proposta anterior previa a
distribuio entre os Estados do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e o Esprito Santo. O outro ponto criticado pelos senadores
foi a incluso, entre os critrios para a distribuio dos recursos do fundo de compensao das exportaes, das perdas
com o fim do ICMS sobre mquinas e equipamentos destinados produo, o que beneficia os Estados mais
industrializados, como So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro (FSP, 12 e 15/09/03).
Em meados de setembro, a tramitao da Reforma Tributria ficou praticamente parada, diante dos requerimentos dos
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deputados do PFL, da falta de quorum nas sesses e dos impasses na tramitao da Reforma Previdenciria no Senado. O
governo iniciou um processo de negociao com o PFL para retomar a tramitao da matria. A ala liderada pelo Senador
Antonio Carlos Magalhes (BA) reivindicava uma modificao benfica ao governo da Bahia. A alterao consistiria num
pargrafo excetuando as empresas que recebem benefcios fiscais do perodo de transio, que jogaria para os Estados de
destino dos produtos parte da arrecadao do ICMS que fica hoje com os Estados de origem. A medida atenderia a vrios
Estados, mas a preocupao dos baianos era evitar a perda de arrecadao que o Estado teria em relao venda de carros
produzidos pela fbrica da Ford na Bahia. A medida est sendo chamada de "Emenda Ford". Com o acerto, o governo
conseguiria de imediato o apoio de 33 dos 68 deputados pefelistas, que faziam parte do grupo que segue a orientao de
ACM. O senador mantinha boas relaes com o governo Lula e o apoiou na votao da reforma da Previdncia Social. Na
Cmara, o grupo era liderado pelo deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (PFL-BA). O objetivo era tentar, com o
apoio de ACM, facilitar a tramitao no Senado. Caso houvesse acordo, o governo inseriria um artigo na reforma
definindo que uma lei complementar estabeleceria alquotas especiais, durante a transio origem/destino (que de 11
anos), para as empresas que tenham benefcios concedidos por Estados (FSP, 12/09/03).
No dia 16 de setembro, foi retomada a tramitao da Reforma Tributria, com a votao de importantes artigos da
Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenrio n 27, atravs de requerimentos dos Destaques de Votao em
Separado (DVS), apresentados pelos partidos. O PFL suspendeu a obstruo tramitao da reforma, mas anunciou que
continua tentando fazer alteraes na proposta. Todas as sete emendas apresentadas pelo PFL foram votadas e rejeitadas.
O PFL rachou na reta final da votao da reforma tributria e acabou no conseguindo entrar em acordo com o governo
para alterar a proposta como forma de atender presso da Bahia. Duas alas do partido se debateram em reunies tensas
que colocaram em xeque a autoridade do lder da bancada, deputado Jos Carlos Aleluia (BA). O deputado liderou os
cerca de 35 dos 67 pefelistas que eram contra um acordo com o governo e que buscavam reforar a marca oposicionista da
legenda. O deputado Antonio Carlos Magalhes Neto (BA), que seguia as orientaes do senador Antonio Carlos
Magalhes (BA), liderava o grupo "rebelde", de cerca de 30 deputados, que buscava um entendimento com o governo. O
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objetivo era determinar que as empresas que receberam benefcios fiscais dos Estados ficassem de fora das novas regras de
cobrana do ICMS, principal fonte de recursos dos Estados. Isso atenderia a Bahia, que teme perder parte da arrecadao
relativa fbrica da Ford instalada no Estado. A medida era tambm do agrado de outros governadores.
Assim, enquanto parte do PFL se acomodava em gabinetes para negociar com o governo, outra ia ao plenrio e
patrocinava atitudes de franca oposio, como a tentativa de obstruir a tramitao da reforma por meio de manobras
regimentais. No meio do fogo pefelista, o governo aceitava fazer o acordo: exigia, para isso, o fim das manobras de
obstruo, mas acabou transitando para uma posio consolidada de que o acordo no era mais possvel. Alm de se
aproveitar da diviso pefelista, os governistas apresentaram como argumento o fato de que a bancada paulista (So Paulo
perderia com a mudana) e partidos da base aliada (contrariados com as atitudes de plenrio do PFL "oposicionista") era
contra a proposta de mudana. O governador Acio Neves (PSDB-MG) chegou a enviar carta aos deputados mineiros
orientando-os a votar contra o possvel acordo.
A sensao de que o acordo no sairia acabou levando a bancada baiana a votar contra a orientao do lder. A reunio
acabou resultando em um meio-termo: o PFL no obstruiria mais a votao. Em troca, o governo aceitava votar 7 das 14
emendas apresentadas pelo partido. A idia da Mesa era usar argumentos regimentais para rejeitar todas (FSP, 18/09/03).
No dia 17 de setembro, foi encerrada a votao em primeiro turno e a matria retornou Comisso Especial para a
da Reforma Tributria do
elaborao da redao do vencido para o segundo turno. A Cmara manteve os pontos-chave da reforma, que so, entre
Governo Lula
outros:
1) a prorrogao da CPMF (o "imposto" do cheque) e da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio, que permite o gasto
livre de 20% das receitas) at 2007;
2) a federalizao da legislao do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), principal fonte de
receitas dos Estados. As alquotas do imposto cairo de 44 para cinco (idem).
3) o estabelecimento de uma alquota mxima de 25% para a nova legislao do ICMS e a transferncia de parte de sua
cobrana dos locais de origem para os de destino.
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A tramitao da reforma foi marcada por vrias alteraes no projeto. A nica que no teve a anuncia do governo foi a
derrubada da idia de tornar progressiva, com teto de 15%, as alquotas do imposto sobre heranas e doaes. A proposta
caiu, mantendo a alquota nica de 4%. As mudanas patrocinadas pelo governo na votao em primeiro turno buscaram
atender a governadores, empresrios, empresrios, prefeitos, base aliada e oposio, mas ainda havia muitas crticas.
Antes do incio da votao em segundo turno na Cmara, novamente os processos de tramitao da Reforma da
Previdncia e Tributria se entrelaaram. O presidente Luiz Incio Lula da Silva e os ministros Jos Dirceu (Casa Civil) e
Antnio Palocci Filho (Fazenda) assumiram diretamente as negociaes com senadores dos partidos governistas e da
oposio sobre as reformas tributria e previdenciria, para garantir pelo menos a aprovao da prorrogao da CPMF, da
DRU, da partilha da Cide com os Estados e do fundo de compensao a Estados que perderam arrecadao com a
desonerao das exportaes, ainda naquele ano de 2003. Segundo pefelistas, a soluo apresentada foi o adiamento da
discusso sobre a cobrana do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) na origem (Estado produtor)
ou no destino (Estado consumidor). O lder do governo no Senado reconheceu que a definio das regras do ICMS era o
ponto que encontrava rejeio em todas as bancadas e que ''contaminava'' at a discusso da reforma da Previdncia no
Senado. ''Na Cmara, esse dispositivo passou com maioria dos votos, mas criou conflitos polticos e tenso em todas as
bancadas'', disse Mercadante. O lder do PFL, Jos Agripino (RN), afirmou que ''o caminho para a reforma tributria andar
no Senado deixar o captulo ICMS para uma discusso futura. Esse o elemento complicador'' (FSP, 19/09/03).
Antes de tramitar no Senado, o texto da Reforma Tributria j causava grande controvrsia entre os senadores.
Primeiramente, muitos senadores eram contrrios a proposta do governo de fatiamento da reforma no Senado. Em
segundo lugar, os senadores do Norte e do Nordeste rejeitavam a incluso, pela Cmara, de benefcios s regies mais
desenvolvidas, que perderiam receita com a cobrana do ICMS no destino. O governo passou a negociar com esses
senadores a proposta de tirar a regio noroeste do Rio de Janeiro como uma das beneficirias do Fundo de
Desenvolvimento Regional e adiar a deciso sobre a transferncia da cobrana do ICMS da origem para o destino.
A incluso do estado do Rio de Janeiro no fundo provocou uma rebelio dos senadores do Norte e do Nordeste e a
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obstruo do PFL e do PSDB das votaes em plenrio e da tramitao da reforma da Previdncia. A questo do ICMS
dividia senadores de todos os partidos. Dez estados perderiam arrecadao com a passagem da cobrana do ICMS no
destino. O maior foco de insatisfao estava no PFL da Bahia, Estado que j concede incentivos fiscais fbrica da Ford e
ainda perder receita com a transferncia da cobrana do ICMS para os Estados consumidores (FSP, 20/09/03).
No dia 24 de setembro, comeou a discusso em segundo turno, com a inteno do governo de aprovar o texto e rejeitar
todas as emendas que forem apresentadas, principalmente pelo PFL, que se isolou na oposio aos principais pontos da
reforma e que pretendia promover manobras regimentais com o objetivo de adiar a votao. O PFL tinha direito a
apresentar trs destaques (tentativas de alterao de pontos do texto) de bancada. O mais delicado para o governo seria o
que prope a derrubada de uma das alteraes propostas para o ICMS, transferindo parte de sua arrecadao dos Estados
de origem para os Estados de destino das mercadorias. A bancada de So Paulo, influenciada pelo governador Geraldo
Alckmin (PSDB), era favorvel derrubada da alterao. Cabia ao governo assegurar 60% dos votos dos deputados, 308
de 513, para manter o texto original e rejeitar o destaque pefelista. A base aliada temia que se repetisse o ocorrido na
votao de 1 turno, quando o governo no conseguiu os 308 votos para manter a proposta de tornar progressiva as
alquotas do imposto sobre heranas e doaes. Houve apenas 280 votos pr-governo (FSP, 24/09/03).
De fato, no mesmo dia em que comeou a discusso em segundo turno, o PFL apresentou 11 requerimentos, sendo eles:
2 requerimentos para retirada de pauta da proposta; 1 para solicitar a discusso da matria por grupos de artigos; 3 para
solicitar verificao da votao; 2 para solicitar adiamento da votao da matria por 5 sesses; 1 para solicitar a votao
da proposta artigo por artigo. A bancada do PFL ainda apresentou 2 requerimentos de DVS: um sobre a cobrana do IPVA
de veculos automotores areos e aquticos (mantido: sim, 330; no, 84; abst., 0; total, 414) e outro sobre a manuteno da
CPMF at o dia 31 de dezembro de 2007 (mantido: sim, 336; no, 80; abst., 1; total, 417). A proposta de emenda
constituio n 41, de 2003, foi aprovada em segundo turno, ressalvados os Destaques (Sim: 346; No: 92; Abst. 0: Total:
438).
Tramitao no Senado da
Em 25 de setembro de 2003, a Cmara dos Deputados fez a remessa da proposta de Reforma Tributria ao Senado
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Reforma Tributria do
Federal. Antes mesmo de a Reforma Tributria chegar, oficialmente, ao Senado o clima j era tenso. O governo pretendia
Governo Lula
iniciar negociao com os governadores em busca de alternativa proposta de subtetos para servidores pblicos estaduais
prevista na reforma da Previdncia aprovada pela Cmara. O governo j havia diagnosticado que a tendncia majoritria
dos senadores seria rejeitar os critrios de subteto estadual previstos no texto, pelo qual a soma das remuneraes (salrio
mais benefcios) do servidor do Executivo no Estado estaria limitado pelo salrio do respectivo governador (FSP,
15/09/03).
Para o lder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), o teto nico para todos os Estados tambm seria
injusto devido s diferenas entre as situaes financeiras de cada unidade da federao. A expectativa do governo era que
as negociaes com os governadores em torno da reforma da Previdncia poderiam abrir caminho para o debate da
reforma tributria, que apesar de ainda estar na Cmara j provocava fortes reaes no Senado.
A tramitao simultnea das reformas tributria e previdenciria na CCJ (Comisso de Constituio e Justia) do
Senado forou o governo a uma negociao casada das duas propostas com a oposio. A falta de acordo provocou o
adiamento da escolha do relator da reforma tributria. E tambm levou ao adiamento da reunio da CCJ destinada
votao dos 200 destaques da reforma da Previdncia (FSP, 30/09/2003). No Senado, o PFL quis mudar as regras do
subteto salarial dos servidores do Executivo estadual e criar uma faixa de iseno da contribuio de inativos e de
desconto zero nas penses para pessoas com mais de 70 anos ou fisicamente incapacitadas para o trabalho.
Ao mesmo tempo em que o senador Romero Juc (PMDB-RR) era escolhido relator da reforma tributria, os
governadores continuavam insistindo na necessidade de mudar a proposta votada na Cmara. O jornal Folha de S.Paulo,
publica entrevista com o governador de So Paulo, no dia 2 de outubro de 2004, onde Geraldo Alckmin (PSDB) disse que
o governo devia mudar o texto da reforma tributria no Senado pois o clima entre os Estados 'nunca foi to tenso'.
Alckmin defendeu a retomada do texto original da reforma tributria no Senado e disse que, em seus 30 anos de vida
pblica, nunca viu "um clima to tenso entre os Estados" por causa da reabertura da guerra fiscal estimulada pelo
Congresso e pelo Palcio do Planalto.
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No dia 29 de outubro de 2003, em uma votao simblica - houve apenas seis votos contrrios -, a CCJ (Comisso de
Constituio e Justia) do Senado aprovou, o texto-base da reforma tributria. A comisso era composta por 23
integrantes. Aps a apreciao dos destaques, que devia ocorrer na semana seguinte, o governo esperava votar em plenrio
o primeiro turno em 30 de novembro, e o segundo, no dia 15 de dezembro.
O contedo aprovado simbolicamente contemplava temas vitais para o governo, como a prorrogao da CPMF (o
imposto do cheque) com a alquota de 0,38%, a DRU (desvinculao de 20% do Oramento) e a cobrana de contribuies
sociais sobre produtos importados, responsvel por R$ 4,4 bilhes na previso das receitas. O relatrio de Juc alterou,
porm, regras importantes da principal proposta do projeto: a unificao da legislao do ICMS. Se o plenrio do Senado
mantivesse o texto, como era a tendncia, o novo ICMS teria de ser novamente analisado pela Cmara, o que impediria
sua aprovao naquele ano de 2003.
O verdadeiro embate, no entanto, foi prorrogado para a semana seguinte, quando seriam apreciados mais de 400
matrias destacadas pelos senadores para votao em separado, a base do governo teria que enfrentar seu maior desafio:
ceder ou no reivindicao dos governadores e da oposio de transformar em investimento da Unio a fundo perdido
nos Estados naquela poca, conforme o relatrio aprovado, eram linhas de financiamento contidas no Fundo de
Desenvolvimento Regional. "Se no tiver soluo para o FDR, ser muito difcil continuar a tramitao", disse Rodolpho
Tourinho (PFL-BA), analisando a votao em plenrio, instncia em que os no-alinhados (PFL, PSDB e PDT) somam 34
votos.
A votao do relatrio foi simblica. Votaram contra o relatrio de Juc os pefelistas Csar Borges (BA), Jorge
Bornhausen (SC), Jos Jorge (PE) e Tourinho, alm dos tucanos Tasso Jereissati (CE) e Eduardo Azeredo (MG). "
evidente que estamos diante de uma reforma capenga, para fazer caixa para o governo, contra o contribuinte", disse
Bornhausen. Interessado na negociao, mas compromissado com os interesses do Palcio, o lder do governo no Senado,
Aloizio Mercadante (PT-SP), foi mais comedido. "No criando mais um fundo que se vai resolver o problema do
desenvolvimento regional. preciso ter mais claros os objetivos."
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Em 5 de novembro 2003, a oposio discutiu no Senado uma forma de reagir deciso do governo de editar a medida
provisria que retirou a cumulatividade da Cofins e de no aceitar discutir o assunto na Comisso de Constituio e Justia
(CCJ), durante a votao dos destaques ao relatrio do senador Romero Juc (PMDB-RR). O senador Jefferson Peres
(PDT-AM) afirma que a inteno era de boicotar a tramitao da reforma tributria e talvez at da previdenciria. "Acho
que o clima de entendimento acabou realmente", disse. Peres reafirmou que o governo abusou do expediente da medida
provisria porque poderia ter enviado ainda no incio do ano, juntamente com a reforma tributria, estabelecendo o fim da
cumulatividade. "O governo fez dessa forma porque no queria que o Congresso discutisse a definio da alquota",
avaliou (Agncia Cmara, 05/11/2003).
No dia 19 de dezembro de 2003, depois de oito meses de tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, a
Reforma Tributria foi promulgada pelo Congresso. A proposta de emenda Constituio enviada pelo Executivo em abril
daquele ano foi dividida em etapas, com vigncias imediata e posteriores.
A primeira etapa, que passaria a vigorar imediatamente, era de interesse direto da Unio e previa a prorrogao da
cobrana da CPMF at 2007. Sem a Reforma, a alquota da CPMF cairia de 0,38% para 0,08% j em 2004 e deixaria de
ser cobrada em 2005, o que faria com que o Governo deixasse de arrecadar, apenas em 2004, R$ 20 bilhes. Tambm
nesta primeira etapa da Reforma Tributria, estados e municpios ganharam a participao em 25% da arrecadao da Cide
- a contribuio cobrada sobre a venda de combustveis - e tambm um Fundo para compensar as perdas com o fim da
cobrana de ICMS sobre as exportaes.
As prximas etapas da Reforma Tributria teriam previso para serem colocadas em prtica at 2007. Pelo texto, em
2004, os deputados teriam que discutir a unificao da legislao do ICMS, com a reduo do nmero de alquotas de 44
para 5. Esse ponto determinaria, a partir de 2005, o fim da guerra fiscal, ou seja, os estados no podero mais oferecer
isenes para atrair indstrias, por exemplo. O que tambm precisaria ser detalhado no ano de 2004, por meio de lei
complementar, era a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a criao de uma espcie de imposto
nico nacional para micro e pequenas empresas, o chamado Supersimples. J a criao do Imposto sobre o Valor
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Agregado (IVA), que reuniria o ICMS e outros tributos sobre a produo e o consumo, estaria prevista para 2007. A
Reforma Tributria tambm previa a desonerao das folhas de pagamento, que seria feita por meio de medida provisria,
editada pelo Governo, dentro de no mximo 120 dias.
Um acordo entre os lderes no Senado previu a reduo gradativa da alquota da CPMF de 0,38% para 0,08% e tornaria
a contribuio definitiva. Mas para isso acontecer seria necessria outra emenda constitucional e uma lei complementar,
que estabeleceria as condies para disparar uma espcie de gatilho para reduzir a alquota.
Tramitao na Cmara da
Em 11 de maro de 2004, o Senado devolveu Cmara a proposta de reforma tributria (PEC 228/04). A Comisso
PEC 228/04
Especial da Reforma Tributria (PEC 228/04) promoveu sua primeira reunio para definir o roteiro dos trabalhos da
verso encaminhada pelo Senado para a reviso da Cmara, que contm cerca de 120 dispositivos. No entanto, 2004 foi
ano eleitoral para prefeitos e para vereadores indicando nova parada no processo.
A Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara (CCJR) aprovou o parecer do deputado Osmar
Serraglio (PMDB-PR), favorvel proposta. Segundo Serraglio, foi preservado 80% do texto aprovado pela Cmara dos
Deputados em dezembro de 2003. Serraglio, no entanto, apresentou emenda ao texto que transfere ao Poder Executivo a
responsabilidade de elaborar projeto que institua uma poltica de desenvolvimento industrial, com o objetivo de reduzir as
desigualdades regionais. Pelo texto alterado pelo Senado, essa atribuio seria do prprio Senado (Agncia Cmara,
11/03/2004).
A reforma tributria que foi aprovada no Senado em 2003, incluiu o aumento dos repasses federais pelo FPM, mas a
proposta de emenda constitucional parou na Cmara, depois de ser aprovada pela Comisso Especial. O projeto foi
remetido ao plenrio, mas parou desde que o governo saiu das negociaes diante da falta de acordo entre os governadores
para alterar as regras do ICMS. Mesmo que fosse retomada a votao, dificilmente ela poderia entrar em vigor ainda em
2004, j que so necessrias duas votaes com a aprovao de mais de 308 deputados. A reforma tributria previa a
unificao das 27 legislaes estaduais em uma s lei estadual. Os governadores estavam criando dificuldades, temendo a
perda de receita com o seu principal imposto estadual.
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Em 16 de fevereiro de 2005, na reunio de lderes do Senado com o novo presidente da Casa, Renan Calheiros
(PMDB-AL), ficou acertado que eles conversariam com os colegas da Cmara sobre a prioridade que devia ser dada s
reformas poltica e tributria e concluso da reforma previdenciria. Todos esses assuntos tramitam na Cmara.
O lder do PFL, senador Agripino Maia (RN), no entanto, avisou que se no fossem votadas a PEC paralela da
Previdncia e a reforma tributria, a oposio vai continuaria obstruindo os trabalhos de votao. Poucos dias depois, 18
de fevereiro de 2005, prefeitos pediam apoio do presidente da Cmara, Severino Cavalcanti, para aprovar a reforma
tributria. Severino almoou com os prefeitos do PT Marcelo Dda, de Aracaju (SE); Newton Lima Neto, de So Carlos
(SP); e Joo Paulo, do Recife (PE), recm-eleito para a presidncia da Frente Nacional dos Prefeitos.
Um dos itens que os prefeitos consideravam importante o aumento um ponto percentual no Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), que passaria de 22,5% para 23,5% ao ano. Isso representaria R$ 1,2 bilho a mais para as prefeituras a
cada ano. O Fundo formado por parcela do que arrecadado pelo Imposto de Renda e pelo Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e destinado pela Unio aos municpios. O aumento, segundo os prefeitos, beneficiaria os
municpios menores. Marcelo Dda explicou que o percentual que cada um recebe do Fundo varia de acordo com o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. Quanto mais baixo o ndice, maior o repasse. Da a importncia para
os mais pobres. Por outro lado, a simplificao tributria e a unificao das alquotas do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) beneficiaria as capitais e as cidades maiores.
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PAPER
IV
REFORMAS
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FISCAIS
NO
FEDERALISMO
BRASILEIRO:
INTRODUO
A questo fiscal tem merecido grande destaque para a administrao pblica, tanto nos
estudos cientficos como nas experincias prticas de gesto estatal. Por trs da preocupao
com as contas pblicas est o entendimento de que, no atual contexto internacional, a
performance dos governos4 depende da recuperao da efetividade do Estado, especialmente
como coordenador e regulador das relaes entre a sociedade e o mercado. Resgatar o setor
pblico da crise fiscal, recuperando e mantendo sua credibilidade financeira, parte
integrante da estratgia de tornar o Estado mais efetivo e, por conseqncia, melhorar sua
performance.
Esse resgate tem sido objetivo dos esforos de reordenamento das finanas pblicas
brasileiras. Por meio da construo de uma nova ordem fiscal, o Governo Federal tem
contribudo para a implantao de iniciativas de saneamento das contas dos estados federados,
assim como dos municpios. Entretanto, o aperfeioamento institucional representado pelas
normas fiscais no pode ser entendido como a nica varivel explicativa do resultado das
iniciativas de saneamento das contas pblicas. Embora as instituies fiscais importem (e
muito) na determinao dos resultados fiscais do setor pblico, de forma isolada elas no
explicam as diferenas observadas nos estados brasileiros na ltima dcada. Se as normas
fiscais so as mesmas, como explicar resultados fiscais diferentes entre os estados brasileiros?
O presente trabalho tem como objetivo responder questo acima. Como ser
desenvolvido mais adiante, a hiptese principal que norteia a pesquisa a seguinte: em um
mesmo ordenamento fiscal, a capacidade institucional de cada estado (medida por meio de
caractersticas relacionadas com a sua burocracia) determinou a sua performance fiscal
Por performance dos governos, ou performance governamental, entende-se o resultado efetivo das polticas
pblicas em termos do atendimento dos objetivos do Estado. Do Estado, por sua vez, espera-se uma contribuio
consistente para que a ordem, a liberdade, a justia social e o bem-estar econmico sejam alcanados. Ver
Bresser Pereira (1994).
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(medido por meio de indicadores fiscais selecionados). O presente texto no avana a ponto
de testar a hiptese, j que no uma verso final do trabalho. Entretanto, apresento aqui uma
reviso sobre a literatura acerca do tema das reformas no Brasil. Em seguida, desenvolvo a
questo da participao do Governo Federal no ordenamento das finanas pblicas, fazendo
um balano do aperfeioamento das normas fiscais desde a primeira metade da dcada de
1980 at hoje. Continuando o texto, apresento uma radiografia da situao fiscal dos
estados brasileiros no perodo de 2000 (ano da inveno da Lei de Responsabilidade Fiscal)
at 2004, destacando os indicadores de performance fiscal que sero utilizados quando do
teste da hiptese. Por fim, apresento dois casos de iniciativas de ajuste das contas pblicas: o
estado do Rio de Janeiro no perodo 1995 1998; e o estado de Minas Gerais, ainda em
verso bastante preliminar.
O tema Reforma do Estado ocupa posio central nas agendas da maioria dos pases
capitalistas desde o final da dcada de 1970. Foi nesse perodo que entrou em crise o modelo
do Estado intervencionista, construdo aps a segunda guerra mundial (1939 - 1945), e
responsvel desde ento pela prosperidade econmica de boa parte do mundo ocidental. Tanto
nas naes desenvolvidas (onde o modelo tomou a forma do Estado do Bem-Estar) quanto no
chamado Terceiro Mundo, o Estado era o ator responsvel pelas principais polticas de
desenvolvimento, com atuao orientada fundamentalmente pelo iderio keynesiano5.
No Brasil, a melhor representao desse modelo de Estado foi o desenvolvimentismo
do Regime Militar (1964 1985), embora sua introduo no Pas tenha ocorrido na dcada de
1930, durante o Governo de Getlio Vargas. Institudo pelo Golpe de 1964, que deps o ento
Presidente Joo Goulart, o regime militar implementou um projeto de desenvolvimento
nacional onde o Estado funcionava como a locomotiva do desenvolvimento, sendo
responsvel pelos mais importantes investimentos na economia. Os investimentos eram
financiados via endividamento externo, e por isso alguns autores o chamam de
desenvolvimentismo dependente. Segundo Evans (1982:90), o regime militar agia para
aumentar de muito o papel econmico do Estado, tanto na qualidade de regulamentador como
de empresrio.
5 Segundo a corrente Keynesianista, somente o Estado, por meio das despesas pblicas, teria a capacidade para
conferir equilbrio e estabilidade ao sistema econmico de uma nao.
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6 Como governana entendemos a capacidade do Estado de planejar, formular e implementar, de forma efetiva e
eficiente, polticas pblicas. Governabilidade, por sua vez, refere-se ao equilbrio entre demandas e a capacidade
do Governo de atend-las. Em outros termos, deriva da legitimidade do governo com a sociedade. Esses
conceitos sero melhor debatidos mais adiante. Para maiores detalhes ver Diniz (1997).
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alto ndice de consenso (385 votos a favor, 86 votos contra e 4 abstenes), da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000.
Em se tratando do Brasil, importante destacar que nas ltimas duas dcadas, a
histria do Estado brasileiro foi marcada por uma dupla transio: a redemocratizao e a
liberalizao econmica. A crise do regime militar e a abertura poltica foram impulsionadas
pela falncia do modelo do Estado Desenvolvimentista, precipitada por fatores externos e
tornada patente a partir de 1983. Dois fatores externos foram fundamentais para detonar a
falncia do modelo de desenvolvimento brasileiro: (i) a poltica de conteno monetria
promovida pelos Estados Unidos especialmente aps 1979 e durante o governo de Ronald
Reagan, que provocou altas extraordinrias nas taxas de juros internacionais e valorizou o
dlar; e (ii) o segundo choque do petrleo, em 1979, resultado da Guerra Ir/Iraque, que
dificultava a obteno de equilbrio na balana comercial brasileira.
A combinao desses dois fatores fazia com que a dependncia do capital externo
fosse cada vez maior, embora o preo pago por ele fosse cada vez mais alto, at que a
moratria Mexicana de 1982 interrompeu de vez o fluxo de financiamento externo voluntrio
aos mercados como o Brasil. Acompanhando o esgotamento do modelo de desenvolvimento,
seguiu-se o agravamento da crise econmica. No cerne desse agravamento estava a questo
fiscal, j que o Estado continuava a gastar mais do que arrecadava, sem contar, no entanto,
com crdito internacional para financiar o dficit.
Para enfrentar o estrangulamento externo, o regime militar optou por um ajuste
externo que visava produzir enormes supervites na balana comercial e assim pagar os
servios da dvida. Com isso, tentava-se no onerar os participantes nativos da aliana
desenvolvimentista (classes proprietrias e as empresas estatais) com polticas de restrio da
renda ou ajustes fiscais drsticos. Entretanto, logo a estratgia escolhida foi identificada por
esses mesmos setores como sendo a causa do cenrio de recesso e inflao crescentes
(SALLUM JUNIOR, 1996; SALLUM JUNIOR, 2003).
O resultado foi que o desgaste do modelo de desenvolvimento afastou o poder poltico
e a sociedade, desestruturando o padro de dominao vigente desde 1930. Em outras
palavras, esse desgaste desarticulou a forma como os setores pblico e privado se
relacionavam. Sobre essa situao complexa, Diniz (1997:21) explica que observou-se,
portanto, o esgotamento simultneo de um dado modelo de desenvolvimento econmico, de
seus parmetros ideolgicos e do tipo de interveno estatal responsvel pela sua
implementao, dentro de quadro mais geral de reestruturao da ordem poltica.
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O descompasso entre o Estado e o setor privado fica patente aps as eleies de 1982.
Como um processo de liberalizao poltica j estava em andamento desde o Governo Geisel
(1973-1974), as eleies funcionavam como mecanismos de legitimao do regime militar.
Porm, em 1982 o partido de sustentao do regime perde a maioria na Cmara dos
Deputados, assim como os governos de importantes estados da federao, incluindo So
Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Esses resultados j eram sinais de que parcelas
importantes da sociedade passavam a questionar a capacidade dos militares de conduzir o
Estado.
No entanto, a maior demonstrao de desconfiana dada pela sociedade ao regime
militar foi a campanha das Diretas J, entre janeiro e maro de 1984. Como sintetiza Sallum
Junior (2003:38), a mobilizao anunciou um novo projeto de Estado, orientado por valores
democrticos surgidos do clamor da sociedade pela democratizao. E embora o Governo
tenha sido capaz de derrotar no Congresso Nacional a proposta de eleies presidenciais
diretas, a crise poltica j estava amplamente alastrada, inclusive internamente s bases
poltico-partidrias do prprio regime, o que levou o candidato da oposio, Tancredo Neves,
vitria no Colgio Eleitoral.
A Nova Repblica (1985) leva a democratizao ao topo da agenda pblica nacional,
ampliando de forma imediata os direitos participao e organizao poltica. Entre outros
avanos nessa direo, foi institudo: eleies presidenciais diretas e em dois turnos, direito de
voto aos analfabetos, liberdade de organizao partidria, legalizao das centrais sindicais e
o fim da ingerncia do Ministrio do Trabalho nas eleies sindicais. Entretanto, os desafios
econmicos tambm deveriam ser enfrentados.
Se j havia consenso em torno da democracia como o novo regime para o Pas, faltava
a mesma convico quanto a que estratgia econmica deveria ser utilizada para enfrentar a
crise: se um desenvolvimentismo renovado ou um modelo de inspirao neo-liberal, conforme
as idias difundidas nos pases desenvolvidos. De qualquer forma, tanto a consolidao
democrtica quanto a superao da crise econmica seriam processos que deveriam ocorrer
juntos, no bojo da reforma do Estado brasileiro. Alis, como lembrou Abrucio (2000:220),
justamente isso que diferencia a reforma brasileira das reformas nos pases desenvolvidos:
grave crise econmica somou-se a necessidade de construir novas instituies estatais num
pas recm democratizado.
A extino dos limites institucionais de participao e organizao poltica, promovida
pela Nova Repblica, acabou por dificultar o prprio processo de estabilizao poltica. Como
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destaca Sallum Junior (2003:39), o governo de Jos Sarney teve que lidar com uma
sociedade onde os movimentos sociais floresciam e demandavam enfaticamente a satisfao
imediata de suas carncias. Esse arranjo acabou por provocar o fortalecimento da autonomia
de centros locais (governos estaduais, legislativo federal, partidos polticos) em detrimento da
Presidncia da Repblica. E foi exatamente essa distribuio de poder que a Constituio
Federal de 1988 refletiu. As novas normas transferiram muita autonomia financeira para
estados e municpios, produzindo uma grande descentralizao de receitas (ABRUCIO,
1998).
Vale ainda ressaltar que essa descentralizao ocorreu em detrimento da receita do
Governo Federal, e no foi acompanhada da devida regulamentao da descentralizao de
responsabilidades em termos de prestao de servios pblicos. E em resposta a esse sistema
tributrio que privilegia estados e municpios na repartio das receitas, o Governo Federal
optou por criar novos impostos federais no repartidos, como a CPMF e a CIDE, e aumentar
as alquotas dos que j existiam (COFINS, PIS, CSLL). Avaliando a proposta oramentria da
Unio para o ano de 2004, Afonso (2003) defende que essa tendncia de fortalecimento das
contribuies com receitas exclusivas da Unio ficou ainda mais forte no Governo Lula7.
Voltando escolha da estratgia de superao da crise econmica, a opo foi por um
modelo desenvolvimentista democratizado, de carter nacionalista. Constitucionalmente, o
Estado foi mantido como protetor do mercado interno, as empresas estatais foram
fortalecidas e benefcios da burocracia pblica foram ampliados. A inflao, tema cada vez
mais importante na agenda no decorrer da dcada de 80, foi combatida principalmente por
meio de planos heterodoxos, como o Cruzado (1986), o Bresser (1987) e o Vero
(1989), todos fracassados no seu objetivo. O fracasso dessas tentativas de estabilizao
econmica fez com que setores da sociedade, em especial parte da elite econmica, passassem
a defender o liberalismo.
As eleies de 1989 marcaram a concluso de um ciclo no processo de transio
democrtica e o incio da primeira etapa da liberalizao econmica. A vitria de Fernando
Collor de Mello deu incio ao processo de abertura comercial; a estratgia desenvolvimentista
estava sendo finalmente substituda. Em maro de 1990, foi lanado o Plano de Reconstruo
7 Segundo Afonso (2003), J na primeira metade do Governo Lula, segundo a primeira proposta oramentria
por ele encaminhada ao Congresso, decrescer a arrecadao que constitui base dos Fundos de Participao, com
queda de R$ 16,2 bilhes entre 2002 e 2004, ao mesmo tempo em que se projeta um aumento das contribuies
aqui analisadas [aquelas de receita exclusiva da Unio], em R$ 10,2 bilhes no mesmo perodo. O resultado
que as contribuies, que em 2002 arrecadaram 9% a mais do que os impostos partilhados, chegaro a 2004
superando em 36%.
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8 Conforme registra a literatura, o Governo Collor concentrou-se em reduzir drasticamente os gastos do Estado e
impulsionar o processo de abertura comercial e de privatizaes. Ver Bresser Pereira (1998); Sallum Jnior
(2003).
9 Segundo o Banco Central, as reservas internacionais compreendem os ativos externos do pas prontamente
disponveis, mantidos pelo Banco Central do Brasil com o objetivo de financiar eventuais dficits do balano de
pagamentos. Ver <http://www.bcb.gov.br>
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contas pblicas. Entre os anos de 1990 e 1998, tanto o resultado primrio quanto o
operacional do setor pblico (Unio, estados, municpios e estatais) foi deteriorado pela
performance fiscal dos governos subnacionais. Esses dficits recorrentes explicam o
crescimento explosivo da dvida dos estados observado nesse perodo (GIAMBIAGI &
RIGOLON, 1999).
Portanto, a reforma do Estado depende da questo federativa. Para efeito nesse
trabalho, nos interessa a relao entre a questo federativa e a reforma fiscal, j que o
descontrole das contas dos governos subnacionais, em especial dos estados, impacta
fortemente os planos da Unio. Conforme lembrou Abrucio (2000:225), sem resolver a
questo nos estados o dficit pblico global no ser consistentemente atacado, e a no
resoluo do problema financeiro do Estado impossibilita a criao de um novo ciclo de
desenvolvimento econmico.
Considerando o citado problema federativo existente no mbito da reforma fiscal, o
presente trabalho pretende colaborar para a compreenso do papel do Governo Federal nas
iniciativas de ajuste fiscal nos estados federados. Nesse sentido, destaco o perodo at a
inveno da Lei 9.496/97, quando as iniciativas de ajuste fiscal nos estados podiam sempre
ser explicadas pelo esforo federal em induzi-las. J no perodo posterior as renegociaes das
dvidas estaduais (1997 1998), a emergncia da idia do ajuste fiscal como valor pblico
passa a interferir, juntamente com as regras fiscais em criao, na preferncia dos governos
estaduais quanto a implementar iniciativas de saneamento de suas contas pblicas.
Antes de avanarmos, importante esclarecer que, para efeito nesse trabalho, reformas
fiscais so compreendidas como aes que pretendem reagir a um contexto de crise financeira
do estado, seja produzindo aumento de receita ou reduo de despesa. O objetivo dessas
reformas garantir a sustentabilidade intertemporal das finanas pblicas, equalizando
receitas, despesas e dvidas por meio do uso de instrumentos como o planejamento, o
controle, a transparncia e a responsabilizao dos gestores pblicos. J reformas
administrativas visam aperfeioar a gesto pblica, munindo-a de maiores nveis de eficincia
e efetividade, o que acaba contribuindo para o sucesso das reformas fiscais. Por fim, ajuste
fiscal ser compreendido como sinnimo de reforma fiscal, entretanto com uma dimenso
mais pontual. Ou seja, ajuste fiscal refere-se a iniciativas de saneamento das contas pblicas,
o que no deixa de ser uma parte da reforma.
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15 O texto integral de todas as normas citadas a seguir podem ser acessadas pela Internet nos seguintes sites:
Leis Ordinrias, Medidas Provisrias e Resolues do Senado Federal:
<http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/legisla>; Resolues do Banco Central e do CMN:
<http://www.bcb.gov.br/?BUSCANORMA>.
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a Lei Ordinria 7.614/87 (regulamentada pelo Voto CMN 548/87), que autorizou o
refinanciamento de dvidas e instituiu uma programa de saneamento de 10 bancos
estaduais;
16 A margem de poupana real era definida como: receitas lquidas despesas correntes efetivadas + encargos e
amortizaes pagos da dvida fundada. Assim, pretendia-se viabilizar a rolagem do principal da dvida a partir da
obteno de um supervit primrio no mnimo igual ao valor dos encargos.
17 A margem de poupana real passou a ser definida como: receita lquida real despesas correntes pagas. J
por receita lquida real entende-se: receita realizada nos doze meses anteriores ao ms apurado receitas de
operaes de crdito e de alienao de bens ocorridos nos referidos doze meses.
182
FGV-EAESP/GV PESQUISA
183/227
a Lei Ordinria 8.727/93, que autorizou o refinanciamento das dvidas estaduais com
instituies financeiras federais pelo Tesouro Nacional, criando a possibilidade de, em
caso de inadimplemento, bloquear receitas provenientes do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS). Essa lei deixou de fora as dvidas com instituies
financeiras privadas, assim como a dvida mobiliria e as operaes de AROs;
a Resoluo 11/94 do Senado Federal, que estabeleceu limites para novas operaes
de crdito e para gastos com amortizaes19, juros e demais encargos de dvidas
contratadas ou a contratar;
A verdade que muitas dessas normas simplesmente no eram observadas, seja por
falta de mecanismos de punio ou simplesmente pela ausncia da consolidao do
consenso sobre a importncia do equilbrio das contas pblicas. Nesse sentido, muito
ilustrativa a colocao do Senador Roberto Requio (PMDB-PR) sobre a postura do Senado
Federal frente aos pedidos de endividamento feitos nos anos de 1995 e 1996. O que o
argumento do senador sinaliza que nem mesmo o prprio Senado, guardio das finanas
pblicas na federao, demonstrava preocupao com a avaliao tcnica dos pedidos de
endividamento durante esse perodo.
183
FGV-EAESP/GV PESQUISA
184/227
Em um ano em que a maioria dos governos locais vivia forte crise financeira, das 50
solicitaes ocorridas, 49 foram aprovadas e 1 tinha parecer favorvel. Para o ano de 1996, o
cenrio no muda muito. Das 97 solicitaes, 83 foram aprovadas, 13 estavam em tramitao
poca da compilao dos dados (apenas uma com parecer contrrio) e uma havia sido
retirada pelo autor (apud LOUREIRO, 1999:53).
184
FGV-EAESP/GV PESQUISA
185/227
estaduais (Lei Ordinria 9496/97), e por outro, associar o auxlio financeiro aes de
reforma do setor pblico estadual, com destaque extino dos Bancos Estaduais. O contexto
poltico, marcado pelo fortalecimento do Governo Federal (promovido pelo sucesso do Plano
Real) e a paralizao financeira dos estados, favoreceu a implantao desse plano. Nessa
segunda gerao de normas federais, destacam-se:
a Resoluo 69/95 do Senado Federal21, que aperta os limites antes estabelecidos pela
RSF 11/94 para os dispndios financeiros da dvida;
21 Os limites estabelecidos nesta resoluo levam em conta os dispndios financeiros (ou 27% da Receita
Lquida Real, o que for maior) para as operaes de crdito e a Margem de Poupana Real (ou 16% da Receita
Lquida Real, o que for menor) para os dispndios financeiros. Para maiores detalhes ver artigo 4 da RSF 69/95.
22 Essa Medida Provisria foi re-editada quatro vezes, sendo que a ltima (MPV 1.514-4) data de 29/11/1996.
No ano seguinte, ela foi re-editada mais nove vezes sob o nmero 1.556, sendo que a ltima (MPV 1.556-14)
data de 04/09/1997.
185
FGV-EAESP/GV PESQUISA
186/227
a Lei Complementar nmero 96 (Lei Camata II), de 31 de maio de 1999, que mantinha
os limites estabelecidos pela Lei Camata para os gastos com funcionalismo dos
estados, mas acrescentava penalidades para o no cumprimento (suspenso de repasses
e vedao concesso de crditos com a Unio ou com instituies financeiras
federais artigo 5).
23 Segundo estabelecido na prpria RSF 78/1998, a Receita Lquida Real a receita realizada nos doze meses
anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando, observado, ainda, o seguinte:
I - sero excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de anulao de restos a pagar, de alienao
de bens, de transferncias vinculadas a qualquer ttulo, de transferncias voluntrias ou doaes recebidas com o
fim especfico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferncias aos Municpios por
participaes constitucionais e legais;
II - sero computadas as receitas oriundas do produto da arrecadao de Imposto sobre Operaes Relativas
Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e lntermunicipal e de
Comunicao destinado concesso de quaisquer favores fiscais ou financeiros, inclusive na forma de
emprstimos ou financiamentos, ainda que por meio de fundos, instituies financeiras ou outras entidades
controladas pelo poder pblico, concedidas com base na referido imposto e que resulte em reduo ou
eliminao, direta ou indireta, de respectivo nus.
24 Para maiores detalhes ver RSF 78/1998, artigo 7.
186
FGV-EAESP/GV PESQUISA
187/227
financeira pela qual passavam, acataram os termos do Governo Federal em troca de uma sada
para seus problemas. Na verdade, o mercado no viabilizaria as condies que pudessem
evitar a inviabilidade financeiras dos estados, e por isso a interveno federal era necessria
(LOPREATO, 2000).
Essa soluo passava por uma ampla renegociao das dvidas estaduais, o que
acontece a partir da experincia paulista. Com a interveno federal no Banespa, em
dezembro de 1994, deu-se incio a um sensvel processo de negociao entre o estado e o
Governo Federal que culminou, em 1997, com a federalizao do banco25 no contexto de um
acordo de renegociao das dvidas paulistas. As condies deste acordo, longamente
negociadas com So Paulo, passaram a ser demandadas tambm por outros governos
estaduais, dando origem ao Proes26 (Medida Provisria 1.514, de 07 de agosto de 1996) e,
simultaneamente, ao Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Lei
9.496/97). Em outras palavras, a renegociao paulista lanou as bases para a construo do
novo padro de refinanciamento das dvidas dos estados, mais equilibrado e responsvel
(ABRUCIO, 2000).
O governo federal utilizou tais negociaes (Lei 9.496/97) como instrumento
definitivo de presso para convencer os estados a implementarem as reformas fiscais visando
o saneamento de suas finanas, assim como a manuteno dessa sade fiscal. Segundo
Giambiagi e Rigolon (1999:20), a Lei 9.496/97 parte integrante de um programa de ajuste
fiscal dos estados, que fixa metas para a dvida financeira, o resultado primrio, as despesas
de pessoal, os investimentos, a arrecadao de receitas prprias e a privatizao. Mas o que a
Lei 9496/97 trouxe realmente de indito foi a incluso, alm da imposio de metas e limites
para as dvidas estaduais, de mecanismos de reforma patrimonial no contexto dos acordos de
renegociao (LOPREATO, 2000).
Antes de nos atermos especificamente ao Programa de Apoio Reestruturao e ao
Ajuste Fiscal dos Estados (Lei 9.497/97), vale tecer alguns comentrios sobre a questo dos
bancos estaduais, j que os dois temas encontram-se fortemente relacionados. Usados no
passado como financiadores do dficit dos estados, a extino dos bancos estaduais (objetivo
25 O Banespa foi federalizado em dezembro de 1997, como forma de amortizao vista de parte da dvida
renegociada do estado com a Unio. O valor dessa operao foi R$ 343,3 milhes de reais, que foi abatido da
chamada conta grfica. Em janeiro de 1998 o Banespa foi includo no PND, e finalmente em 20 de novembro
de 2000 teve o seu controle acionrio vendido ao Banco Santander Central Hispano por R$ 7,05 bilhes. Por ter
sido a primeira empresa do setor financeiro a ter o processo de privatizao conduzido pelo Banco Central (a
venda dos outros bancos estaduais at o momento haviam sido conduzidas pelos estados, assessorados por
instituies financeiras nacionais e internacionais), o Banespa era considerado o teste definitivo do sucesso do
Proes (SALVIANO JUNIOR, 2004).
26 O Proes foi institudo formalmente pela a resoluo 2.365/97 do Conselho Monetrio Nacional.
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FGV-EAESP/GV PESQUISA
188/227
27 O Proes, programa de incentivo reduo do setor pblico estadual na atividade bancria, tinha como
objetivo extinguir os bancos estaduais. Desta forma, alguns bancos foram transformados em agncia de fomento,
e outros foram simplesmente extintos. Ver Sola, Garman & Marques (2002).
28 Como os bancos estaduais eram dirigidos por pessoas nomeadas pelos governadores, os governos no
costumavam saldar as dvidas contradas junto aos seus prprios bancos. Essa prtica contnua dava aos
governadores poderes de quase-emisso de moeda. Ver Sola, Garman & Marques (2002).
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189/227
189
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190/227
Tabela 1
BA
CE
ES
GO
MA
MT
MG
PA
Emisso
Valor
29/03/99
131,07
16/10/02
457,00
16/10/02
45,00
29/12/98
24,85
24/02/99
4,00
02/08/99
312,55
25/08/99
51,10
06/09/00
53,27
01/06/98
164,53
25/06/98
1433,06
03/10/01
113,41
1711,00
27/05/99
984,72
984,72
25/11/98
260,36
260,36
27/05/99
476,21
20/06/00
60,00
04/10/00
65,14
Estado
131,07
502,00
28,85
416,92
PR
PE
PI
RJ *
RN
RS
RO
RR
601,35
Emisso
Valor
05/03/99
2687,36
16/06/99
136,75
01/12/99
735,01
05/12/99
1638,51
15/08/98
328,66
27/08/98
915,74
24/02/00
69,08
76,80
145,88
3879,70
3879,70
18/03/99
100,94
22/12/99
4,00
10/12/98
2379,88
05/07/00
176,27
2556,15
20/05/98
549,20
549,20
18/02/99
39,98
39,98
29/03/99
197,76
29,82
05/05/99
68,48
302,14
07/08/00
779,97
22,47
193,11
359,43
1244,40
31/05/98
13/01/99
22/01/99
5197,63
06/09/00
15/12/98
10/02/04
30/08/00
0,02
01/03/02
89,62
26/03/02
28,20
06/09/02
62,80
104,94
12/05/04
4,00
15/06/98
336,38
16/06/98
616,12
26/09/02
20,49
24/06/98
2280,38
26/09/02
349,99
02/07/98
329,45
09/10/02
357,82
06/08/98
172,06
10/10/02
41,59
19/08/98
902,84
15/10/02
23,17
04/05/00
59,96
23/12/97
33578,50
24/12/97
2458,00
36126,50
18/01/99
40,98
40,98
22/01/99
127,41
197,11
4697,19
127,41
SC
SP *
SE
2019,91
(*) valores financiados fora do mbito do PROES, mas que serviram para o saneamento do banerj e do banespa
Fonte: Banco Central do Brasil
190
FGV-EAESP/GV PESQUISA
191/227
191
FGV-EAESP/GV PESQUISA
192/227
192
FGV-EAESP/GV PESQUISA
193/227
Tabela 2
Encargos
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 7,5% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 7,5% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 7,5% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
IGP-DI + 6,0% aa
Cada estado negociou com o Governo Federal, caso a caso, at o ponto de firmarem
protocolos de inteno. Antes da assinatura definitiva do acordo, os Executivos Estaduais
precisavam obter a autorizao das Assemblias Legislativas. A autorizao para a operao
de crdito, no mbito do programa, foi dada pelo Senado Federal por meio da Resoluo 7029,
de 14 de dezembro de 1995. Em linhas gerais, os contratos previam:
29 Esta resoluo estabelecia que o montante e o servio das operaes de crdito realizadas no mbito do
Programa de Apoio Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados no seriam computados nos limites previstos
pela Resoluo do Senado Federal 69/95.
193
FGV-EAESP/GV PESQUISA
194/227
b) juros de 6 a 7,5% ao ano, sendo que as menores taxas foram acordadas com os
estados que transferiam para a Unio ativos privatizveis, de forma a abater 20%
da dvida vista. Tais ativos recebiam um valor provisrio e eram encaminhados
para privatizao. O valor obtido com a venda era usado para quitar o dbito,
conforme acordado;
c) correo mensal pelo IGP-DI; amortizao mensal corrigida pela Tabela Price30;
d) prazo de financiamento de 30 anos;
e) garantia oferecida pelas receitas prprias e as transferncias do Fundo de
Participao dos Estados (FPE);
f) estabelecimento de uma trajetria decrescente para a relao entre a dvida
financeira total e a receita lquida anual do estado, de forma que, em uma
determinada data-limite, esse valor seja igual a 1;
g) estabelecimento de limites de comprometimento da receita lquida real mensal com
o pagamento das dvidas refinanciadas junto ao governo federal (respeitando a
situao de cada estado). Caso as obrigaes excedam esses limites, a diferena
ser incorporada ao financiamento;
h) previso de penalidades caso sejam desrespeitadas clusulas do contrato.
Como podemos perceber a partir dessas linhas gerais dos acordos, os estados ficaram
comprometidos a realizar esforos fiscais considerveis. Se ficou acordado que a relao entre
a dvida financeira total e a receita lquida anual deveria seguir uma trajetria decrescente at
atingir o valor 1, fica patente a necessidade dos estados obterem supervites primrios
suficientes para garantir a amortizao parcial da dvida. No contexto de retrao econmica
que marcou a segunda metade dos anos 1990, e da dificuldade (ou proibio) que obter novos
emprstimos, essa meta s poderia ser alcanada via cortes de gastos (LOPREATO, 2000).
Entretanto, em se tratando de adequao da dvida financeira ao limite estabelecido, o
perodo em que as negociaes das dvidas estaduais aconteceram no foi, propriamente, de
melhoria. Entre os anos de 1997 e 1999, quase todos os estados (exceto o Amap e o
Tocantins) assinaram acordos de refinanciamento das dvidas no mbito da Lei 9.496/97.
30 Pereira (1965 apud VIEIRA SOBRINHO, 1998:220) esclarece sobre a Tabela Price: Esse sistema consiste
em um plano de amortizao de uma dvida em prestaes peridicas, iguais e sucessivas, dentro do conceito de
termos vencidos, em que o valor de cada prestao, ou pagamento, composto por duas parcelas distintas: uma
de juros e uma de capital (chamada amortizao).
194
FGV-EAESP/GV PESQUISA
195/227
Mas, avaliando os nmeros, notamos que no houve reduo do estoque da dvida, conforme
mostra a Tabela 3.
Tabela 3
Relao entre a Dvida Financeira Total e a Receita Lquida Real31 (1996 a 1999)
UF
dez/96
AC
1,22
AL
1,91
AM
0,72
AP
0,19
BA
1,49
CE
1,00
DF
0,26
ES
0,59
GO
3,41
MA
1,98
MG
2,19
MS
2,70
MT
2,63
PA
0,81
PB
1,85
PE
1,25
PI
1,74
PR
0,78
RJ
1,64
RN
0,65
RO
0,99
RR
0,28
RS
2,06
SC
1,80
SE
1,46
SP
2,35
TO
0,35
MDIA
1,42
fonte: MF/STN/COREM
dez/97
1,13
2,60
0,87
0,19
1,32
0,91
0,21
0,66
3,47
2,32
2,38
2,60
3,00
0,74
1,89
0,96
1,81
0,66
2,25
0,68
0,46
0,21
2,28
1,81
1,01
2,21
0,46
1,45
dez/98
1,15
3,13
1,27
0,21
2,08
1,09
0,26
1,26
4,15
2,81
3,14
4,46
3,53
0,75
1,83
1,65
2,29
0,63
3,76
0,60
2,25
0,22
2,83
2,41
1,04
2,57
0,36
1,92
dez/99
1,36
3,66
1,24
0,21
2,17
1,33
0,25
1,27
4,01
2,71
3,21
3,95
3,12
0,82
1,82
1,74
2,26
1,98
3,50
0,65
1,86
0,39
3,03
2,68
1,13
2,49
0,64
1,98
31 Nesse perodo (1995 1999), usaremos a relao Dvida Financeira Total/RLR porque trata-se de meta
estabelecida pela Lei 9.496/97, conforme j citamos. O que queremos observar aqui a evoluo dessa relao
antes e depois da assinatura dos acordos.
195
FGV-EAESP/GV PESQUISA
196/227
a Resoluo 40/01 do Senado Federal, que estabeleceu como regra permanente que a
Dvida Consolidada Lquida (DCL) dever ser limitada (no prazo de 15 anos) a 2
vezes a Receita Corrente Lquida (RCL). Para os estados no ajustados a esse limite
no ato da publicao da resoluo, o excedente deve ser reduzido em pelo menos 1/15
(um quinze avos) por ano32;
32 Em maro de 2005 a Secretaria do Tesouro Nacional resolveu interpretar a RSF 40/01 de forma que
bloqueios de transferncias voluntrias s seriam aplicados a partir de 2016. Antes disso, estados que no
196
FGV-EAESP/GV PESQUISA
197/227
a Resoluo 43/01 do Senado Federal (alterada pela RSF 3/02), que regulamentou as
operaes de crdito interno e externo, estabelecendo limites e condies para
autorizao. Com as alteraes, ficou estabelecido que novas operaes de crdito no
podem superar 16% da RCL dentro do mesmo exerccio financeiro e que os gastos
com a dvida (amortizaes, juros e encargos) no podem exceder 11,5% da RCL.
Vale destacar que novos emprstimos s podem ser contratados por estados que
obedecerem aos seguintes critrios: (i) estarem enquadrados na regra permanente
estabelecida pela RSF 40/01, (ii) estarem adimplentes com as instituies que
compem o sistema financeiro nacional (exceto no caso de precatrios33), (iii)
oferecerem garantias em valor inferior a 32% da RCL e (iv) emitirem ttulos
exclusivamente para refinanciamento do principal de dvidas antigas. Outro ponto
importante dessa resoluo a excluso, para fins dos limites de que trata, de
operaes de crdito contratadas com a Unio, organismos multilaterais de crdito ou
instituies federais de crdito ou de fomento para financiar investimentos na melhoria
da gesto fiscal, no mbito de programas avalizados pela Unio34.
197
FGV-EAESP/GV PESQUISA
198/227
simplesmente como o novo regime fiscal), os governadores eleitos em 2002 assumiram suas
estratgias prprias de reformas em um contexto de regras fiscais mais aperfeioadas.
Acreditamos que o aperfeioamento das normas fiscais, em especial os avanos que
lhes tm conferido maior credibilidade e institudo efetivamente penalidades para o caso do
no cumprimento, explica em parte a mudana do comportamento dos executivos estaduais
quanto a promoo de reformas. A construo de uma conscincia pblica sobre a
importncia do equilbrio fiscal (e outros valores ligados a idia da sustentabilidade das
finanas pblicas) tambm contribui para influenciar as preferncias dos executivos estaduais.
Mas na prtica, possvel observar alguma mudana na situao fiscal dos estados
aps a inveno da LRF? Para iniciar as exploraes acerca dessa questo, e tambm
pretendendo fazer um primeiro panorama da situao fiscal dos estados durante o atual
governo Lula, apresento a seguir alguns dados sobre os estados para o perodo 2000 2004.
FGV-EAESP/GV PESQUISA
199/227
199
FGV-EAESP/GV PESQUISA
I.
200/227
Endividamento
Relao Dvida Consolidada Lquida/Receita Corrente Lquida
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
MDIA
dez/00
1,04
2,23
1,00
0,05
1,64
0,87
0,36
0,98
3,13
2,58
1,41
3,10
2,50
0,57
1,53
0,86
1,73
1,29
2,07
0,71
1,11
0,31
2,66
1,83
0,88
1,93
0,35
1,43
dez/01
0,83
1,78
0,69
0,05
1,71
0,94
0,35
0,83
2,81
2,10
2,34
2,94
1,97
0,63
1,10
1,12
1,74
1,34
1,90
0,54
1,05
0,28
2,51
1,45
0,78
1,97
0,27
1,33
dez/02
0,73
2,36
0,67
0,28
1,82
1,18
0,40
1,16
2,77
2,73
2,63
3,10
1,59
0,67
1,42
1,25
1,64
1,24
2,35
0,65
1,45
0,35
2,79
1,95
0,73
2,27
0,37
1,50
dez/03
0,68
2,77
0,56
0,28
1,63
1,06
0,36
1,02
2,40
2,22
2,43
2,67
1,76
0,61
1,17
1,17
1,52
1,05
2,01
0,53
1,21
0,43
2,80
1,67
0,68
2,24
0,26
1,38
dez/04 (*)
0,62
2,64
0,25
0,22
1,42
0,92
0,27
0,73
2,21
1,74
2,24
2,40
1,30
0,60
1,08
1,04
1,43
0,96
2,04
0,38
1,06
0,04
2,83
1,62
0,65
2,23
0,35
1,23
Limite legal definido por Resoluo do Senado Federal: 2 (ou 200% da RCL)
* AM, DF, MS, PR, RO, SC e SP, posio em ago/04
fonte: STN/Relatrios Fiscais
Pela anlise da tabela, podemos notar que, na mdia, o endividamento dos estados
apresentou uma trajetria decrescente entre os anos de 2000 e 2004, embora tenha
apresentado um aumento no ano de 2002. Neste ano, a dvida pblica dos estados foi
pressionada pelo avano do IGP-DI (conforme mostra o grfico abaixo), ndice que o
indexador da dvida dos estados com o Tesouro Nacional.
200
FGV-EAESP/GV PESQUISA
201/227
IGP-DI (%)
30
26,41
20
10
9,8
12,14
10,4
7,67
0
2000
2001
2002
2003
2004
Entre os estados mais endividados no final do ano de 2004, destacam-se Rio Grande
do Sul (2,83 vezes a RCL), Alagoas (2,64 vezes a RCL), Mato Grosso do Sul (2,40 vezes a
RCL), Minas Gerais (2,24 vezes a RCL), So Paulo (2,23 vezes a RCL), Gois (2,21 vezes a
RCL) e Rio de Janeiro (2,04 vezes a RCL). Neste ano, a dvida consolidada lquida desses
estados superava o limite legal de 2 vezes a RCL. No entanto, se considerarmos o perodo do
Governo Lula, e dermos especial ateno a trajetria do endividamento, veremos que apenas
os estados do Alagoas e do Rio Grande do Sul apresentam aumento desse indicador dentro do
perodo (comparando a posio no final de 2002 com a posio no final de 2004).
Para maiores esclarecimentos sobre a trajetria do endividamento de cada estado, seria
necessrio estudos de caso. Cada estado pode apresentar condies distintas, que quando
reunidas, refletem-se nos nveis de endividamento. Como exemplo, destacamos o caso do
Mato Grosso, que apresenta uma reduo bastante consistente (de quase 50%) do seu
endividamento entre os anos de 2000 e 2004. Tal desempenho pode ser explicado pelo
desempenho de sua Receita Corrente Lquida, que mais do que dobrou nesse perodo
(conforme mostra o grfico abaixo), impulsionada pelos ganhos do agronegcio. O mesmo
aconteceu em Gois (com relao a RCL), embora o impacto sobre a reduo do
endividamento no tenha sido to consistente.
Estado do Mato Grosso: Evoluo da Receita
Corrente Lquida (2000 - 2004)
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
2000 *
2001
2002
2003
2004
FGV-EAESP/GV PESQUISA
II.
202/227
dez/00
54
41
31
41
47
38
47
37
49
35
39
39
42
44
21
60
39
33
41
42
54
39
37
36
37
38
35
40,59
dez/01
47,22
44,49
40,73
32,81
38,41
41,44
34,09
32,22
44,28
36,55
62,83
48,32
43,04
42,66
42,2
48,16
47,11
49,05
35,14
45,90
37,27
32,95
49,58
46,01
47,39
48,16
35,93
42,74
dez/02
45,31
46,87
39,87
29,95
41,63
39,36
32,43
41,52
49,00
35,69
61,67
34,95
36,65
43,12
48,17
46,73
48,55
44,52
37,55
49,02
31,18
24,69
48,77
49,44
46,07
48,01
35,70
42,09
dez/03
dez/04 *
48,99
48,58
48,99
48,28
40,74
40,32
37,17
39,39
44,21
41,29
40,62
40,09
33,59
32,35
36,70
33,09
45,18
43,04
46,96
42,13
31,53
48,33
37,45
36,66
37,25
35,26
44,98
43,30
52,63
50,98
46,53
44,55
51,05
48,73
46,18
46,89
39,27
31,25
48,15
46,57
37,98
37,07
45,94
29,86
48,69
43,28
44,14
43,85
47,50
42,95
46,74
44,29
36,67
39,64
43,18
41,56
A tabela mostra que, na mdia, a despesa com pessoal do poder executivo apresentou
um pequeno aumento no perodo de 2000 a 2004. No entanto, em se tratando de respeito ao
limite legal (49% da Receita Corrente Lquida), este indicador apresenta-se sob considervel
controle. Olhando para o perodo do Governo Lula (anos de 2002 e 2003), somente Paraba e
Piau estiveram fora do limite legal, sendo que, em 2004, apenas a Paraba no ajustou seus
gastos ao limite.
Nesse indicador, destacamos o caso de Minas Gerais, que entre os anos de 2002 e
2003 reduziu as despesas com pessoal do executivo em quase 50%. Pela anlise dos
Demonstrativos da Despesa com Pessoal (Poder Executivo), disponvel na STN, essa reduo
brusca parece ter sido obtida pela excluso das despesas com pessoal inativo e pensionistas,
202
FGV-EAESP/GV PESQUISA
203/227
manobra contbil que no foi observada em outros estados como So Paulo ou Rio de Janeiro.
sabido que em 2002, o Governado Acio Neves (PSDB) implantou no estado de Minas
Gerais um programa de modernizao administrativa chamado Choque de Gesto, e que
esse programa tem obtido bons resultados, especialmente em se tratando de equilbrio fiscal.
III.
Resultado Primrio
Resultado Primrio Consolidado
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
2000 (*)
75932,14
35681,12
249489,7
96556,28
366829,5
-60576,23
86474,33
110689,2
210112,8
391315,5
253610
11531,69
139713,2
146989,5
108314,7
-338187,1
174773,1
-908764,7
91254,53
65615,04
76263,24
-25838,24
-591090,4
-442005,6
93040,42
1707453
135129,3
2001
74762,02
250649,1
-197253,5
50911,23
166817,1
-65575
193863,7
256886,5
-593884,6
78493,63
-42960,09
129497,5
333946,8
156766,1
-77106,69
-174709,9
152587,6
420672,8
-569613,8
59253,57
97970,18
-32331,82
-224424,7
461879,8
117146,8
2949738
162693,2
2002
63404,28
375044,4
132684,9
5157,262
639755,9
37869,66
144114,6
158878,5
298639,9
190104,7
-1004669
166342,5
116206,7
131559,9
-39015,71
-76947,71
50366,01
559338,9
246091,4
53319,34
37220,32
139300,7
378323,9
-834732,7
148913,7
2490325
-50369,23
2003
87852,52
140652,2
179868,3
11732,67
477533,2
221537,4
101787
378781,8
552194,9
42058,42
1129025
43676,63
412073,5
113048,8
61377,57
308436,7
-220400,3
752628,8
1847917
70367,96
147818,8
-46961,33
504922,3
-407956
81626,89
3251538
-68751,37
2004
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
203
FGV-EAESP/GV PESQUISA
204/227
204
FGV-EAESP/GV PESQUISA
205/227
governos subnacionais. Nesse sentido, possvel supor que h algo mais alm das instituies
fiscais no mbito dos programas de ajuste fiscal dos estados brasileiros; os resultados fiscais
tambm foram influenciados pela forma como as iniciativas de reforma fiscal foram
conduzidas em cada um dos estados.
Ento, qual seria essa varivel explicativa da performance das reformas nos estados?
A primeira hiptese que defendo refere-se ao conceito de capacidade institucional estatal: a
conduo das reformas fiscais nos estados levou a um maior ou menor grau de sucesso
(medido por meio dos indicadores fiscais j citados) dependendo da capacidade institucional
do setor pblico estadual de conduzir as polticas de reforma.
Segundo Costa (1998:17), quando falamos em fortalecimento da capacidade
institucional do Estado (...) estamos enfatizando antes de mais nada as qualidades prprias de
uma burocracia profissional, isto , de um corpo de administradores pblicos, qualificados,
treinados, bem remunerados e com forte sentido de misso. Ou seja, capacidade estatal pode
ser compreendida como uma funo da qualidade da burocracia do estado, qualidade esta, por
sua vez, que pode ser medida por meio da observao de aspectos relativos s formas de
recrutamento, promoo/desenvolvimento de carreira e remunerao da burocracia35.
Entretanto, antes de apresentar o refino da hiptese apresentada acima, assim como os
detalhes sobre como ela ser testada36, apresento os resultados preliminares dos estudos de
caso da trajetria das reformas fiscais nos estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais.
importante destacar que, enquanto a pesquisa iniciou o acompanhamento do caso fluminense
em 1995, para o caso de Minas Gerais o estudo iniciou pelas iniciativas do atual governo
(2003 2006), mas ainda encontra-se em fase bastante preliminar.
35 Esta abordagem inspirada no trabalho de James E. Rauch & Peter Hall, entitulado Bureaucratic structure
and bureaucratic performance in less developed countries, publicado no Journal of Public Economics nmero
75, ano 2000. Neste trabalho, os autores demonstram que, em uma amostra de 35 pases em desenvolvimento, o
recrutamento meritocrtico (e qualificao da burocracia) apresenta significncia estatstica na determinao da
performance burocrtica. J a performance burocrtica considerada, conforme outros estudos apontam,
determinante para o crescimento econmico, ou seja, para a efetividade das polticas pblicas que visam
promov-lo.
36 Para testar a hiptese, ser utilizado os questionrios aplicados nos estados no mbito do PNAGE (Programa
Nacional de Modernizao da Gesto e do Planejamento nos Estados), mais especificamente os resultados do
diagnstico do item Recursos Humanos.
205
FGV-EAESP/GV PESQUISA
206/227
206
FGV-EAESP/GV PESQUISA
207/227
i) resultado primrio;
j) despesas com funcionalismo pblico;
k) arrecadao de receitas prprias;
l) privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos;
m) reforma administrativa e patrimonial; e
n) despesas de investimento em relao RLR.
Durante o perodo 1995 - 1998, o estado do Rio de Janeiro era considerado lder no
encaminhamento de programas de ajuste fiscal. Eleito em 1994, o Governador Marcello
Alencar (PSDB) apresentava grande afinidade com o Governo Federal no que se referia
questo fiscal, o que podia ser constatado na forma como Alencar alinhava-se s propostas
vindas de Braslia. Em visita ao estado em janeiro de 1996, o secretrio do Tesouro Nacional,
Murilo Portugal, reconhecia que o pioneirismo em definir um programa de ajuste fiscal era
207
FGV-EAESP/GV PESQUISA
208/227
208
FGV-EAESP/GV PESQUISA
209/227
Grfico 1
Estado do Rio de Janeiro - Resultado Primrio (em
% da RCL)
0
-20
-40
-60
-28
1995
-36
-32
1996
1997
-39
1998
Grfico 2
Estado do Rio de Janeiro - Gastos com Pessoal (em
% da RCL)
110
100
90
80
70
102
95
95
87
1995
1996
1997
1998
Grfico 3
Estado do Rio de Janeiro - Dvida Financeira (em % da
RLR)
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
dez/96
dez/97
dez/98
A questo dos gastos com pessoal foi um grande problema para todas as
administraes estaduais durante a gesto 1995 - 1998. Mesmo que os estados no
concedessem aumento salarial algum, a folha de pagamentos crescia mensalmente por conta
dos benefcios institudos pela Constituio de 1988. Enquanto as altas taxas de inflao
deterioravam rapidamente os salrios do funcionalismo (assim como todas as despesas do
209
FGV-EAESP/GV PESQUISA
210/227
210
FGV-EAESP/GV PESQUISA
211/227
211
FGV-EAESP/GV PESQUISA
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Quadro 1
Estado do Rio de Janeiro - Programa Estadual de Desestatizao
Empresa/Concesso
data
out-96
nov-96
jun-97
jul-97
jul-97
dez-97
fev-98
jul-98
categoria
concesso
privatizao
privatizao
privatizao
concesso
concesso
privatizao
concesso
RJ-124
CERJ
BANERJ
CEG
RIOGS
METRO-RJ
CONERJ
FLUMITRENS
Terminal Garagem Menezes
Cortes
set-98 privatizao
Servios de gua e Esgoto da
Regio dos Lagos
abr-98
concesso
TOTAL
fonte: BNDES e Jornal do Brasil. Elaborao do autor
Vale destacar que o processo de privatizao do Banerj, aceito por Marcello Alencar48
desde o incio da interveno federal no banco, passou pela terceirizao de sua gesto como
forma de sane-lo antes de sua venda definitiva. Assim, a administrao do banco foi
transferida, com autorizao do Banco Central, para o Banco Bozano Simonsen, por meio de
uma licitao pblica realizada em janeiro de 1996. O processo de privatizao que se seguiu
foi bastante conturbado, sendo interrompido vrias vezes por liminares. A indefinio sobre
as dvidas do estado do Rio de Janeiro com o banco tambm complicou o processo, pois
representava uma incerteza que certamente reduziria o preo de venda no leilo.
As dificuldades foram contornadas da seguinte forma pelo gestor do Banerj: a
distribuidora de ttulos foi transformada em banco mltiplo, chamado de Banco Banerj S.A., e
assumiu toda a atividade bancria e a rede de agncias. J o Banco do Estado do Rio de
Janeiro S.A., em interveno federal, manteve as dvidas junto ao Banco Central e os crditos
de difcil recuperao, sendo a grande maioria deles junto ao prprio estado do Rio de Janeiro.
Essa parte foi chamada de bad bank. Em dezembro de 1996 o Banco Central decretou a
liquidao extra-judicial do bad bank, que j no exercia atividade bancria.
Entretanto, para que o leilo da parte boa do banco (Banco Banerj S.A.) fosse um
sucesso, era importante que a questo das dvidas do banco, concentradas no bad bank, fosse
equacionada. O estado assinou, em janeiro de 1997, protocolo para o refinanciamento das
48 Diferentemente da posio do Governador Mrio Covas, que demonstrava ser contrrio a privatizao do
Banespa, Alencar defendeu a venda do Banerj desde o incio de seu mandato.
212
FGV-EAESP/GV PESQUISA
213/227
dvidas do antigo Banerj, mas a emisso (por parte da Unio) de ttulos para esse
refinanciamento dependia da autorizao do Senado Federal49. Dependendo dessa definio
para prosseguir com o processo de privatizao, o Banco Central preferiu viabilizar um
emprstimo-ponte no valor de R$ 3,1 bilhes ao estado do Rio de Janeiro, atravs da Caixa
Econmica Federal. Garantido pela Unio, o recurso permitia que o estado assumisse dvidas
do banco, reduzindo as incertezas que dificultariam a venda do Banco Banerj S.A. Entretanto,
a aprovao do emprstimo-ponte pelo Senado ocorreu em 24/06/1997, apenas dois dias antes
da data do leilo, o que pode explicar o baixssimo gio obtido (SALVIANO JUNIOR, 2004).
O estado tambm foi pioneiro nas articulaes visando obter recursos externos para
seus programas de modernizao administrativa e fiscal, embora alguns financiamentos
tenham demorado para serem autorizados pelo Senado Federal. Ainda antes da instituio do
PNAFE, o governo fluminense j negociava com o BID um emprstimo de US$ 41,9 milhes
para financiar a reforma de seus mecanismos de arrecadao tributria, ainda no primeiro
semestre de 1996. Na prtica, o Senado aprovou, por meio da Resoluo 91/97 (de
24/06/1997), cerca de US$ 24 milhes para o estado do Rio de Janeiro.
J o Banco Mundial (Bird), em meio a elogios feitos s iniciativas de desestatizao e
de enxugamento do quadro de servidores realizadas pelo estado, apresentava em setembro de
1996 o Rio de Janeiro como um dos primeiros estados aptos a receber recursos, na ordem de
US$ 300 milhes, para projetos de saneamento fiscal e reforma do estado. Apenas em janeiro
de 1998 o Senado autoriza a referida operao, por meio da Resoluo 8/98 (posteriormente
alterada pela RSF 17/98). O valor autorizado foi de U$ 250 milhes, que deveriam ser pagos
em 18 prestaes semestrais e consecutivas, com juros iguais a taxa LIBOR acrescida de
0,5% ao ano50. No BIRD, esse projeto foi aprovado em 17/07/1997 e era chamado pela sigla
LOAN 4211-BR (BIRD, 2003).
O programa do Bird previa novos emprstimos, estes tradicionais, para estados que
estivessem dispostos a privatizar seus bancos estaduais, implementassem programas de
desestatizao e realizassem esforos claros de ajuste fiscal. No caso do Rio de Janeiro,
considerado modelo nesses requisitos, o valor desse novo emprstimo poderia ser de
aproximadamente US$ 170 milhes, mas ele no foi realizado durante a gesto de Alencar.
Como j foi dito, a dificuldade em chegar a um acordo definitivo sobre o
refinanciamento das dvidas estaduais impediu a melhora dos indicadores fiscais do Rio de
Janeiro durante a gesto Alencar. Embora o governo estadual fosse muito prximo do
49 Essa emisso s ocorre em 31/05/1998.
50 Para maiores detalhes ver RSF 17/98, disponvel em <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/legisla>.
213
FGV-EAESP/GV PESQUISA
214/227
Presidente Fernando Henrique, assim como de boa parte dos altos funcionrios de Braslia, e
as negociaes acontecessem, o acordo no saa. Sem o acordo, a situao financeira
fluminense se agravava a cada ms, levando o estado a emitir diversas vezes ttulos visando
obter recursos para rolar sua dvida mobiliria. Durante o perodo 1995 1998, foram 8
operaes desse tipo autorizadas pelo Senado Federal, conforme mostra o Quadro 2. A falta
de soluo definitiva para o problema fez com que o estado enfrentasse dificuldades para
pagar o 13 salrio dos servidores nos anos de 1996 e 1997.
Quadro 2
Estado do Rio de Janeiro Autorizaes do Senado Federal (1995 a 1998)
Data
Nmero
17/06/98
Descrio
autoriza emprstimo de R$ 296,2 milhes junto ao Banco do Brasil para
RSF 104 compensao parcial das perdas decorrentes do Fundef no exerccio de
autoriza a emisso de LFTRJ a fim de refinanciar dvida a vencer nos
RSF 52 meses 07, 08, 09, 10, 11 e 12 de 1998
12/03/98
RSF 17
16/12/98
02/07/97
24/06/97
RSF 61
29/01/98
10/12/97
23/09/97
02/09/97
02/09/97
02/09/97
214
FGV-EAESP/GV PESQUISA
215/227
Mas por que o governo estadual e o Ministrio da Fazenda demoraram tanto para
fechar um acordo? Um dos problemas era, contraditoriamente, resultado do prprio avano do
PED fluminense. Quando a Lei 9.496/97 aprovada, em 11/09/1997, pautando as
renegociaes com os estados, o Rio de Janeiro j tinha privatizado boa parte de suas estatais,
conforme j pudemos verificar no Quadro 1. Assim, no era possvel transferir esses ativos
para o Governo Federal, como forma de pagamento dos 20% exigidos no ato da assinatura do
contrato. Sem essa condio, o estado teria que aceitar pagar juros mais altos (7,5% ao ano em
contraste com os 6,0% ao ano) ou pagar em dinheiro aproximadamente R$ 2 bilhes (ou 20%
de R$ 10 bilhes), o que era, obviamente, impossvel.
Em meados de 1998, na iminncia da campanha eleitoral, a imprensa local anunciou
que o governo estadual e a Unio haviam chagado a um acordo51. A dvida estadual seria
mesmo refinanciada em 30 anos, a juros anuais de 7,5%. O estado pagaria apenas 10% da
dvida no ato, e se comprometia a aumentar a arrecadao tributria e reduzir as relaes
dvida/receita e folha de pagamentos/receita. Entretanto, no houve resoluo alguma do
Senado que autorizasse esse refinanciamento. Segundo declaraes do ento Ministro da
Fazenda, Pedro Malan, o estado teria assinado o acordo, mas no havia enviado ao Banco
Central a documentao necessria para detalhar o programa de ajuste fiscal52. O caso
fluminense era especial, em vrios sentidos.
Outro dos aspectos que fizeram da reforma do estado no Rio de Janeiro peculiar foi o
impacto das reformas federais na sociedade local, em especial na carioca. Isso por que o Rio
de Janeiro o estado com o maior nmero de funcionrios pblicos federais do Pas (cerca de
21% do total), e as primeiras reformas efetivamente implementadas pelo governo federal
atingiram em cheio essa categoria. Antes mesmo dos efeitos das reformas constitucionais de
1998, vale lembrar que o pacote fiscal anunciado no final de 1997 pelo governo federal, entre
outras coisas, congelou os salrios e aposentadorias de servidores da Unio, cortou benefcios
e vantagens salariais, anunciou a demisso de 33 mil servidores no estveis, extinguiu 70 mil
cargos, limitou a R$ 24 o auxlio para pagamento de planos de sade dos servidores,
extinguiu a incorporao das comisses aos salrios e aumentou o desconto do Imposto de
Renda na Fonte.
Nenhum outro estado enfrentou uma categoria to articulada e convencida de que as
reformas prejudicariam seus interesses, o que certamente se refletia na opinio pblica acerca
do assunto e contaminava as preferncias dos servidores estaduais. fato que nenhum outro
51 Jornal do Brasil, 24/06/1998, Editorial, pgina 08. Jornal do Brasil, 25/06/1998, Economia, pgina 18.
52 Jornal do Brasil, 29/10/1998, Economia, pgina 22.
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Reforando a idia de que o estado foi uma caixa de ressonncia para crticas ao
reformista do governo federal, destaco que nas eleies de 1998, embora tenha vencido no
primeiro turno, o Presidente Fernando Henrique Cardoso perdeu no estado do Rio de Janeiro
para o ento candidato do Partido dos Trabalhadores, Luiz Incio Lula da Silva, grande crtico
dos programas de privatizao e de reforma administrativa.
Ciente desse contexto, Alencar optou por investir em obras como forma de recuperar
capital eleitoral. Se por um lado a no assinatura do acordo de refinanciamento da dvida era
um pssimo negcio para o estado, por outro deixou as receitas das privatizaes disponveis
para serem usadas em investimentos. E embora essa opo tivesse sido tomada em boa parte
por questes conjunturais (j que bem provvel que Alencar aceitasse usar os recursos da
privatizao para quitar dvida se isso, por si s, tivesse resolvido o impasse em torno do
acordo da dvida estadual), no incio de 1998 o governo estadual inaugurava 3 obras por
semana53.
Contando tambm com recursos do BNDES e do BID, Alencar estendeu o Metro at
Copacabana (ao custo de R$ 650 milhes, sendo R$ 320 milhes do BNDES), reformou 6
hospitais e construiu outros 2 (com recursos da privatizao da CEG e da Cerj), reformou 250
escolas na Baixada Fluminense, urbanizou 4 bairros por meio do Projeto Baixada Viva (ao
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custo de US$ 180 milhes, financiado pelo BID), construiu a rodovia Via Light, recuperou e
pavimentou rodovias, entregou casas populares, entre outras obras.
Mas o desgaste poltico do governador era definitivo, e nem mesmo uma grande
quantidade de obras era capaz de reverter a situao. Camadas importantes da sociedade local,
em especial os servidores pblicos federais e estaduais, aposentados e pensionistas
questionavam os resultados das iniciativas modernizadoras implementadas. Para elas, a viso
era claramente a de um sacrifcio sem sentido. Apesar do Plano de Exoneraes Incentivadas
(PEI), o estado continuava gastando mais de 80% da Receita Corrente Lquida com pessoal
(grfico 2).
Os dficits primrios ainda eram recorrentes (grfico 1) e a relao entre a dvida e a
receita continuava entre as mais altas do Pas (tabela 3). Apesar do programa pioneiro de
privatizao, o governo federal insistia que o estado teria que pagar juros mais altos para
renegociar sua dvida, j que no dispunha de ativos suficientes para quitar 20% do
financiamento no ato da assinatura. Com isso, a renegociao no saia, o que mantinha as
finanas do estado em pssima condio.
Contribuindo para a deteriorizao dos indicadores financeiros do estado, a economia
nacional passava por um momento de acentuada desacelerao, que se refletiu, no final de
1998, na menor variao anual do PIB desde 1995 (0,13%, segundo dados do IBGE). Como
j citamos, as altas taxas de juros praticadas pelo governo federal prejudicavam o estado, na
medida em que ele ainda no havia equacionado em definitivo a questo de sua dvida
mobiliria. A despeito desse contexto, a receita tributria fluminense cresceu, entre 1995 e
1998) aproximadamente 40%, contra um crescimento real do PIB nacional de 10,28%.
Grfico 4
Estado do Rio de Janeiro - Receitas Tributrias (1995 1998)
8000000
6000000
4000000
2000000
0
1995
1996
1997
1998
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O quadro desanimador fez com que Marcello Alencar desistisse de ser candidato a
reeleio. Isolado, preferiu lanar a candidatura do vice-governador Luis Paulo Correa da
Rocha. Como as pesquisas j apontavam, Luis Paulo ficou de fora do segundo turno, obtendo
apenas 15,51% dos votos vlidos no primeiro turno. Derrotado e em final de mandato,
Alencar consegue a autorizao (RSF 104/98), com o apoio do Presidente Fernando Henrique,
para realizar emprstimo junto ao Banco do Brasil, no valor de R$ 296,2 milhes, referente a
compensao parcial de perdas decorrentes da implantao do FUNDEF.
As iniciativas do governo Alencar foram fruto de suas preferncias e de seu
entendimento acerca do tema do ajuste fiscal. Mesmo sem estar compromissado com
determinadas iniciativas de ajuste (j que no assinou contrato de renegociao de dvidas
com a Unio), escolheu faz-las. No entanto, no obteve os resultados desejados; terminou o
mandato deixando o estado com indicadores fiscais ainda preocupantes.
Consideraes finais
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os ativos privatizveis) deveriam ser usados para o abatimento de 20% da dvida no ato da
repactuao junto Unio, criando um impasse que ficou sem soluo. Sem o acordo, o
estado continuava sendo obrigado a rolar sua dvida no mercado, emitindo Letras Financeiras
e pagando juros muito altos. O resultado era evidente, em especial sobre o estoque da dvida
financeira e sobre os resultados primrios do governo estadual.
Como os indicadores fiscais do estado no apresentavam melhora (basicamente em
funo da ausncia da renegociao da dvida mobiliria fluminense), a oposio conseguiu
recrutar novas vozes com certa facilidade. Percebendo o agravamento da sua situao poltica,
o governo estadual abandona algumas iniciativas, inclusive a de demitir 10 mil servidores no
estveis, como forma de tentar reduzir a deteriorizao de sua popularidade.
O presente estudo, embora preliminar, indica que, embora tenha havido pioneirismo e
determinao de Alencar em levar a cabo um amplo programa de saneamento fiscal, ele
fracassou em melhorar as condies das finanas do estado. Em consonncia com a hiptese
maior que ilumina as minhas reflexes, acredito que a conduo das reformas fiscais no
estado do Rio de Janeiro sofreu com deficincias na sua capacidade institucional decorrentes
da baixa qualidade da burocracia no estado.
Esta explicao preliminar apoiada nos resultados presentes no relatrio do PNAGE
para o estado do Rio de Janeiro, que apontou que um dos maiores problemas do estado reside
no tema Recursos Humanos; mais especificamente em uma crtica falta de qualificao do
funcionalismo (PNAGE, diagnstico do estado do Rio de Janeiro).
Grfico 5
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10
1996
1997
0
-10
1995
1998
-20
-30
-21
-40
-36
56
54
52
50
48
46
54
51
50
1995
49
1996
1997
1998
3,14
2,19
2,38
dez/96
dez/97
2,00
1,00
0,00
dez/98
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1996
1997
1998
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a Caixa Econmica Federal, no mbito do voto nmero 162/95 do CMN. Por fim, R$
151.857.108,41 eram referentes a saldos devedores com vrias instituies financeiras
privadas (RIANNI & ANDRADE, 2002).
No mesmo dia em que o Senado Federal autorizou a renegociao da dvida mineira
(RSF 44/98), foi tambm autorizado, por meio da RSF 45/98, a contratao de uma operao
de crdito no valor de R$ 4.344.336.000,00 no mbito do Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados. Esses recursos foram utilizados para sanear as
instituies financeiras do estado, para posterior privatizao. De fato, ainda na gesto
Azeredo, o Credireal (vendido para o BCN em 1997) e o Bemge ( vendido em 14/09/1998)
foram privatizados, sendo que as vendas renderam aos cofres do estado R$ 130 milhes e R$
583 milhes, respectivamente. Ainda, a Companhia de Armazns e Silos de Minas Gerais
(CASEMG) foi federalizada, sendo que seu valor somou-se aos recursos que abateram 10%
da dvida total no ato do contrato de renegociao.
Quanto Companhia de Energia de Minas Gerais (CEMIG), sua privatizao j havia
ocorrido em 1997. Entretanto, nesse caso o governo estadual optou pela venda de 33% das
aes ordinrias (ou 14,42% do capital total). A operao foi concluda em 29/05/1997 e
arrecadou 1,13 bilhes, ou 29% acima do preo em Bolsa na ocasio55.
Mas foram alguns aspectos contidos no contrato de renegociao da dvida mineira
que formataram o contexto nada amistoso das relaes entre o governo estadual e federal
durante a gesto seguinte (1999 2002). O citado contrato determinava que o montante a ser
pago como servio da dvida refinanciada deveria ser de 6,79% da Receita Lquida Real at
novembro de 1998, 12% em dezembro de 1998, 12,5% durante os meses de 1999 e 13% a
partir de 2000. O problema foi que em janeiro de 1999, quando Itamar Franco assume o
governo mineiro, foi justamente quando os encargos com a dvida passaram a 12% da RLR.
Os problemas fiscais do estado se tornaram maiores durante a gesto Itamar Franco,
que optou por confrontar o Governo Federal no mbito desse tema. Em 1999 a situao
financeira do estado piora, como efeito da alta do IGP-DI (decorrente da desvalorizao
cambial). Corrigido o estoque da dvida mineira, os 7,5% ao ano de juros (somados s
amortizaes) geravam servios em valores superiores aos 12,5% da RLR estabelecidos como
piso e teto para tais encargos. Assim, o valor que superava tal teto era incorporado ao estoque
da dvida. Isso explica o considervel aumento da dvida mineira no ano de 1999 (17,8 bilhes
em 1998 para 22,08 bilhes em 1999).
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Em 2002, Acio Neves foi eleito governador, refletindo a adeso do eleitorado mineiro
a um programa de governo mais comprometido com o saneamento das contas pblicas. Desde
ento, Acio iniciou um programa chamado de Choque de Gesto, que tem conseguido
melhorar os indicadores fiscais do estado. O presente trabalho continuar o estudo do caso de
Minas Gerais, aprofundando mais sobre a gesto 1995 1998 e avanando sobre a atual
gesto (2002 2005).
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