3. LA CREACIN DE UNIDADES NACIONALES DE SANIDAD DE 1880 A 1930.

Cuando se las distribuye en el tiempo, la creacin de direccio-nes de sanidad, y posteriormente de

ministerios encargados de los servi-cios de salud, dibujan una curva en forma de "S", es decir, un
perodo lento de creacin, seguido por uno rpido, y terminado con otro final. La curva de creacin de
direcciones nacionales se reali-za en un perodo mucho ms breves que el de los ministerios, y estos
comienzan a crearse en la etapa final de creacin de las direcciones de sanidad. Una curva similar se
encuentra, a partir de la dcada de los 20, para la creacin de seguros estatales de maternidad,
acci-dentes y enferme-dades. La creacin de minis-terios y de seguros estatales de enfermedad
corresponde a la transforma-cin de la medi-cina estatal que se produce en Amrica Latina en las
dcadas de los 30 y 40.
La curva en forma de "S" ha sido descrita por autores positi-vistas en relacin a diversos fenmenos
sociales que van desde la adopcin de nuevas tecnologas agrcolas hasta la creacin de unida-des en la
Administracin Pblica y con ellas se pretende explicar cambios sociales en trminos de la difusin de
innovaciones. La curva en "S" de la creacin de departamen-tos, ministerios y seguros de enfermedad
podra hacer caer en la tentacin de explicar este fenmeno en trmi-nos de adopcin de innovaciones
que provienen desde el exterior y donde la variacin en el tiempo puede ser explicada por la mayor o
menor apertura al ejemplo o la influencia exter-na. Desde la posicin "izquierdista", este fenmeno
podra verse como resultado de la sola influencia del imperialismo; desde la "dere-cha", como la
imitacin de modelos ms avanzados. En ambos casos, el denominador comn ser el papel
predominante que juegan las determi-naciones externas a la formacin social considerada.
Desde el punto de vista del materialismo histrico, los cambios que ocurren en el Estado se explicaran
por la dinmica interna de cada formacin social, y en el caso concreto de la centralizacin de los
servicios de sanidad, como parte de un proceso ms amplio de transforma-cin de la superestructura
jurdico-poltica.
Durante la fase inicial del capitalismo, el Estado toma a su cargo en los aspectos de sanidad, acciones
relacionadas con la acele-racin de la acumulacin originaria y la expansin del modo de produc-cin
capitalista, y aquellas prcticas que interesaban a los grupos dominantes se hacen nacionales,
despojando al poder municipal y regional de sus atribuciones. Sin embargo, la va por la que se
desarrolla el capitalismo, en Amrica Latina, hace que el Estado presente ciertas caractersticas que lo
dife-rencian del que surge en los pases que han seguido la alternativa de la revolucin bur-guesa. En
Amrica Latina la burguesa capitalista surge sobre la base del latifundio tradicional, subordinado al
imperialismo, y se entre-laza con la aristocracia terrateniente, dando lugar a una forma de go-bierno
cerrado que se ha dado en llamar oligrquico. Por otra parte, no siempre se da la correspondencia entre
la estructura econmica y los niveles polticos e ideolgicos, observndose, en estos casos, que a pesar
de la existencia de un modo de produccin capitalista, el Estado no se modifica por encontrarse bajo el
control de sectores cuya base sigue siendo la produccin precapitalista.
Se ha optado por analizar los pases segn van creando las unidades de sanidad, en lugar de agruparlos
por otras caractersti-cas, porque esta variacin en el tiempo refleja las disimilitudes del proceso del
proceso que resulta de la combinacin de dos fenme-nos: grado de desarrollo de la produccin
capitalista, y nivel de control del Estado por los grupos dominantes que emergieron de sta. [6] As, los
pases que lograron un desarrollo capitalista tempra-no en donde la burguesa que surge de esta
produccin se halla controlada por el Estado, son tambin los pases en los que primero se crean
unidades estatales de sanidad; Argentina y Uruguay consti-tuyen los ejemplos clsicos. En otros pases
se observan combinacio-nes dife-rentes que explicaran el "momento" en que se da la crea-cin de los
rganos estatales de sanidad. En todo caso, el elemento comn para todos los pases, en relacin al
fenmeno que se est analizan-do, es el inters econmico que implica la sanidad martima y te-rrestre

para la burgue-sa que se haba desarrollado de la im-planta-cin del capita-lismo en el sector primario
exportador.

Argentina, Uruguay y Brasil son los pases que primero crean unidades estatales de sanidad, a fines
del sigo XIX. La ausencia, en los dos primeros, de modos de produccin precapitalistas arraiga-dos,
permite que la implantacin del capitalismo se realice en forma temprana, y se desa-rrolle
aceleradamente, dentro de los lmites sealados por la va de los grandes latifundios y que la burguesa
controlada por el Estado inicie, sin tropiezos importantes, un desa-rrollo de la sanidad estatal. Brasil
presenta un caso excepcio-nal por la heterogeneidad que presenta en cuanto a la existencia de diferentes
modos de produccin y donde se destaca un espacio equipa-rable a la de la zona rioplatense: el rea
cafetalera paulista. Es precisamente en el estado de Sao Paulo, controlado por la burguesa cafetalera,
donde se ha de desarrollar la sanidad estatal; y es este mismo grupo el que ha de impulsarla sanidad en
el Estado Nacional.
Al crear el Departamento Nacional de Higiene (presidido por J.A.Roca) en diciembre de 1880,
Argentina se convierte en el primer pas de Amrica Latina que organiza burocrticamente una unidad
a nivel del Estado nacio-nal para tratar sobre asuntos de salud.[7] Roca y los gobernantes que le siguieron
representaban a una clase de terra-tenientes liberales que se dedicaron al crecimiento de las
oportuni-dades de mercado para sus produc-tos agroganaderos y para quienes las medidas sanitarias
implicaban un instrumento que, a travs de la inmigracin europea, les facilitaba los trabajadores
"libres" que la produccin capitalista requera. [8] En cuanto a la exportacin de mercancas, sus intereses
eran coincidentes con el de los pases capitalistas de Europa, especialmente Inglaterra, con quien la
burgue-sa argentina mantena estrechas relaciones de carcter comer-cial y financiero. Por lo tanto, no
es extrao que las medidas iniciales se concentraran en regular a las cuarentenas y a sanear el puerto de
la Capital, y que el Departamento de Higiene fuera creado con presupuesto de la marina
Los aos iniciales del Departamento de Higiene representan frecuentes conflictos jurisdiccionales con
la corporacin municipal de la Capital, bajo el control de la burguesa compradora, que se consti-tuye
en un obstculo para el pleno desarrollo del Departamento en una entidad verda-deramente nacional.
La reorganizacin de 1891 representa un avance, por la ampliacin de su competencia, al encar-grsele
la sanidad de todos los puertos, y no exclusivamente del de la Capital. Esto refleja los cambios operados
en el eje de la expor-tacin agrco-la, que se traslada hacia el sur de la provincia de Buenos Aires,
creando, como consecuencia, un desarrollo de los puertos y ciudades ms cercanos a esa produccin. [9]
La correspondencia que se da en Argentina entre el desarrollo del capitalismo y la superestructura
jurdico-poltica permite que Argen-tina se convierta en lder latinoamericano de un movimiento
cientfico y mdico que eficazmente se opone, al menos en la primera dcada de este siglo, a los intentos
de hegemona en este campo por parte de Estados Unidos.[10]
Dentro del cuadro latinoamericano, Uruguay presenta caracters-ticas semejantes a las de Argentina.
El 3 de octubre de 1895 es promulgada la ley que establece el Consejo Nacional de Higiene, bajo
dependencia del Ministerio de gobierno, reflejando el triunfo de los grupos capitalistas emergentes. Si
bien, en el caso de Uruguay, no se abandona la forma corporativa, ya que el Consejo Nacional
reem-plaza al Consejo de Higiene Pblica, se operan cambios en el carc-ter de la corporacin que, "
de meramente consultiva pasaba a ser un organismo de amplias atribuciones, consultivas y ejecutivas a
la par".[11]
La existencia de modos de produccin precapitalistas arraigados hacen que la implantacin del
capitalismo en el Brasil, siga un camino acciden-tado que tambin se refleja en el Estado y, por
consi-guiente, en la sanidad estatal. As, la guerra cuarentenaria que se haba desatado entre Brasil,
Argentina y Uruguay, en 1893, en gran medida corresponda a las luchas internas entre diferentes
sectores de la burguesa del Brasil. La modificacin del reglamento del servicio de puertos, de 1895,

con el fin de que la carne de "xar-que", proveniente del Ro de la Plata, que afectaba los intereses
regionales de los productores de charqui de Ro Grande, es el triun-fo del capitalismo agro exportador
(surgido de la produccin cafeta-lera) que para su fuerza de trabajo necesitaba de carne ms barata y de
mejor calidad, proporcionada por los pases rioplatenses. [12]
La creacin, en 1897, de la Direccin Geral de Saude Pblica (depen-diente del Ministerio de Justicia
e Negocios interiores), es un logro parcial en la centralizacin de los servicios de sanidad, requerido
para que la burguesa cafetalera saneara los puertos por donde sala su produc-to.[13] La creacin de la
Directora significaba la reunin de dos institu-ciones de carcter federal ya existentes: el instituto
Sanitario y la Inspectora General de Saude Dos Portos. Sin embargo, no implicaba un progreso
significativo sobre el antiguo Instituto Sanitario, ya que la Sanidad de la Capital de Brasil conti-nuaba
a cargo de sus Prefectura Municipal. La reorganizacin de la Directora, en 1904, con el gobierno de
Rodrguez Alvez, ampla sus atribuciones posibilitando la limpieza del puerto de Ro de Janeiro. [14]
En la primera dcada de este siglo, cinco pases, Bolivia, Cuba, Ecuador, Paraguay y Per, crean
unidades estatales de sanidad. Cuba lo hace bajo la ocupacin de Estados Unidos, por lo tanto ser
analizado conjuntamente con Hait y Repblica Dominicana, con los cuales compar-te igual situacin.
En 1899, Paraguay crea el Consejo Nacional de Higiene (bajo la dependencia del Ministerio del
Interior), que tendra a su cargo la administracin sanitaria, pluvial y terrestre de la Repblica. En
noviem-bre de 1902 establece el Departamento Nacional de Higiene. [15] Estas medidas tomadas bajo la
influencia de Argentina y Uruguay (de las que dependa para la exportacin de sus productos y con
quienes tena firmados tratados sobre sanidad martima), tienen un magro desarrollo. A partir de 1904
con la llegada al poder del Partido Liberal, que representaba a una pequea burguesa progresis-ta
cons-tituida en gran parte por inmigrantes, el Estado toma algunas medi-das sanitarias de mayor
envergadura. En 1915 se reglamen-ta el Depar-tamento Nacional de Higiene y se crea una Comisin
Nacional de Asistencia Pblica: en 1917 se suprime la Comisin y se incorpora la Asistencia Pblica
al Departamento Nacional de Higiene.[16]

La implantacin del capitalismo en Bolivia, Ecuador y Per se hace sobre una matriz en que domina
una produccin feudal y es as como se presentan dos grandes fracciones en el grupo dominante: los
terratenientes feudales y la burguesa capitalista. A esto debemos agregar la influencia del capital
monoplico que hace alianza con la burguesa capitalista.
En Per, la invasin de la peste en varios puertos, a princi-pios de 1903, constituye la coyuntura que
justifica la creacin, en ese mismo ao, de la Direccin de Salubridad, bajo el gobierno de Miguel
Candamo. La burguesa en el poder que tena como base econ-mica la produccin capita-lista de
algunos sectores agropecuarios ubicados fundamentalmente en la costa del pas (azcar, algodn, lana)
y que exportaba mediante acuerdo con los inversionistas ex-tranjeros, posea en el momento de la
creacin de la Direccin aludida, clara conciencia de la necesidad de hacer ms efectiva las acciones
sanitarias en los puertos, en la costa y en ciertas reas productivas de la sierra para la proteccin de los
intereses econ-micos que representaban y que para esto era indispensable la centra-liza-cin.
Sin embargo, las dificultades con que se estrella la Direccin de Salubridad peruana refleja las
profundas contradicciones estruc-turales resultantes de la coexistencia de dos modos de produccin en
el pas.[17] La ineficacia de la Direccin para dirigir las acciones sanitarias a nivel local y la falta de un
presupuesto adecuado, son indicadores de esta situacin a la que se agrega en el perodo de 1908 a 1912,
la llegada al poder de Legua, que utiliza al Estado para favorecer a los grupos finan-cieros, nacionales
e internaciona-les con los cuales tena relaciones, promulgando leyes sobre presta-cin de servicios
mdicos a mineros y obreros del ferrocarril que permiten la expansin de los seguros priva-dos. [18]

Bolivia es el ejemplo ms claro de la constante inestabilidad de los aparatos del Estado , como resultado
de la lucha que se entabla en el mismo seno de la clase dominante. As, la creacin de la ley Nacional
de Sanidad, de 1906, es derogada en 1910 y vuelta a poner en vigencia en 1915; en 1929, el Ejecutivo
crea por tercera vez, la Direccin General de Sanidad, ignorando que estaba en plena vigencia la Ley
de 1906.
La Direccin General de Sanidad se crea, por primera vez, bajo el gobierno de Ismael Montes (19041908 y 1914-1918) estando en el poder el partido que representaba los intereses de los grupos
capi-talistas - surgidos de la produccin de estao -, con el fin de "velar por todo cuanto se refiere a la
sanidad pblica y a la defen-sa contra la importa-cin de enfermedades exticas y contra las
endoepidemias y enfermedades transmisibles o evitables".
Algunos diputados que representaban los sectores tradicionales se opusieron a la aprobacin de esta ley
considerndola "inconstitu-cional, porque afectaba a la autonoma municipal". Esta autonoma
representaba la base del poder de los grupos precapitalistas.[19]
En Ecuador, los cambios de localizacin y funciones en los rganos estatales de sanidad revelan el
mismo fenmeno sealado para Per y Boli-via. As en 1908 durante el gobierno liberal de Eloy Alfaro
-representan-tes de los grupos agro exportadores ubicados en Guayaquil- se crea el Servicio de Sanidad
Pblica bajo el Ministerio del Inte-rior. El Dr. Bolvar Lloyd, un mdico norteamericano del Servicio
de Salud de los Estados Unidos y redactor de la ley, es designado direc-tor interino y se instala en
Guayaquil, cuyo puerto era el centro de inters de los capita-les norteamericanos y coste-os. [20]
La revolucin de julio de 1915 que lleva al poder a los grupos de terratenientes de la sierra, inicia una
serie de medidas dirigi-das contra el grupo agro exportador de la costa. La organizacin sanitaria sufre
las consecuencias de este cambio, y es as como, en 1925, se crea el Ministe-rio de Previsin Social,
que incluye los ramos de trabajo, sanidad y asistencia social.
La sanidad se reorganiza en dos distritos, norte y sur, crendose un Consejo Superior de Sanidad
instalado en Quito. En 1937, en un momento que se observa un repunte de las exportaciones de la
produc-cin costera, la Direccin de Sanidad vuelve a ser trasladada a Guayaquil. Los cambios de
localidad, de organizacin y de activida-des, en el poder sanitario, reflejan la relacin de fuerza
existen-te, dentro del Estado, entre los capitalistas de la costa y los terratenientes feudales de la sierra. [21]
En el campo de la sanidad, la segunda dcada del siglo XIX represen-ta, para los pases de Amrica
Latina, una intensificacin de las presio-nes de Estados Unidos por la limpieza de los puertos,
interrumpida por la Primera Guerra Mundial. La fundacin Rockefeller comienza sus actividades, en
Amrica Latina, orientadas a la sanidad terrestre en las zonas produc-tivas primario-exportadoras. La
resis-tencia de los pases del sur cede a medida que se afianza la hegemo-na de los Estados Unidos en
el continente (que se consolidar despus de la Primera Guerra Mundial). En sta dcada, un nmero
considerable de pases crean rganos estatales de sanidad: Venezue-la, Mxico, Hondu-ras, Chile, Hait
y Colombia. Honduras ser anali-zado junto con los otros pases centroamericanos: Hait, con Cuba y
Repblica Dominicana.
En 1911Venezuela crea la Oficina de Sanidad Nacional, bajo el gobierno
de Juan Vicente Gmez, que, tambin, en 1912 promulga la Ley de Sanidad Nacional. Con la ayuda de
los mono-polios petroleros que haban derrocado a Cipriano Castro el general Gmez llega al poder y
recibe la colaboracin de la burguesa comer-cial caraquea, con la que haba adquirido vnculos siendo
goberna-dor del Distrito. En 1900 se crea la Direccin de Higiene y Demogra-fa del Distrito Federal
siendo gobernador Gmez y, en mayo de 1909, crea la Comisin de Higiene Pblica, que sera el
embrin de la Direccin de Sanidad Pblica.[22]
Al intensifi-carse el comercio internacional, la burguesa comercial fue el grupo ms favorecido por las
exportaciones petrole-ras; de aqu el inters en el saneamiento de los puertos, especial-mente el de La
Guaira, que se lleva a cabo durante la dictadura de Gmez. La sanidad terrestre solo cobra importancia
despus de la Primera Guerra Mundial, con la llegada de la Junta Internacional de sanidad de la

Rockefeller, hecho que coincide con la intensificacin de la explotacin petrolera, en la que el grupo
Rocke-feller tuvo una participacin importante.

En Mxico, la centralizacin de los servicios de sanidad se realiza en forma gradual, con una serie de
compromisos con los estados y munici-pios, que han dado lugar al actual sistema, en el cual se observan
numero-sas superposiciones entre diferentes institu-ciones estatales. El Cdigo de 1891, y la creacin
del Departamento, en 1917, son expresiones de este proceso de centralizacin, necesa-rio para intereses
de la burguesa capitalista.[23] As, solo despus de la Crea-cin del Departamento fue posible la
limpieza del puerto de Veracruz, y la lucha contra ciertas enfermeda-des - como la fiebre amarilla - que
retrasaban el comercio inter-na-cional. Sin embargo, el espacio adminis-trativo creado durante el
porfi-ria-to permite el desarrollo de un grupo de intelectuales de la sanidad estatal que se entrelazan con
los intereses imperialistas de Estados Unidos con quienes colaboran en su proyecto hegemnico.
Liceaga, presiden-te del Consejo Superior, es la figura que ayudara a los Estados Unidos en su
propsito de crear la Oficina Sanitaria Panamericana a la que se oponan los pases del Sur bajo la
bandera del latinoamericanismo. [24] La revolucin de 1910 rompe este vnculo con los Estados Unidos
que es nuevamente establecido en la dcada de los 20.

En 1918 se promulga en Chile un Cdigo Sanitario mediante el cual se crea la Direccin General de
Sanidad, durante el gobierno de Sanfuentes y bajo la presin de los grupos sociales emergentes. [25] La
creacin de una Direccin General de Sanidad haba sido una aspira-cin de una burguesa progresista
desde comienzos de siglo, pero que no se haba podido plasmar por la resistencia de latifun-distas y
comercian-tes de la zona central, que impiden la centraliza-cin de la sanidad. En gran parte, este
fenmeno puede explicarse por el con-texto en que se desarrolla el capitalismo chileno, que toma como
base los fondos de la zona central, donde no existan formas preca-pitalistas arraigadas, adquiriendo un
cierto dinamis-mo que posibili-ta el proyecto nacionalis-ta de Balmaceda, interrumpido por el ejr-cito.
Los capitales monopli-cos del salitre, en alianza con los latifundistas y comerciantes de la zona central,
imponen un gobier-no parlamentarista que impide la centralizacin y apoya la autonoma munici-pal,
base del poder de estos grupos. Es as, como la sanidad queda a nivel municipal, a pesar de las
numerosas tentativas para centralizarla y los municipios de las ciudades ms importantes, como
Valparaiso y Santiago, son quienes han de realizar las obras de saneamiento requeridas para ampliar el
comercio interno e interna-cional. Es cierto que el Estado nacional debe afrontar los fondos para algunas
de estas obras, especial-mente para la sanidad de Valpa-raiso, pero el control de los mismos queda a
nivel local. Por consi-guiente, la sanidad martima no aparece como ncleo inicial de la sanidad estatal
nacional, ya que sta haba sido encarada a nivel municipal y, por lo tanto, no requera de un esfuerzo
nacional de cierta envergadura, como haba sucedido en otros pases de Amrica Latina.

En Colombia, donde el desarrollo capitalista est constituido por la economa cafetalera, surge de la
pequea propiedad campesina en un contex-to donde predomina la produccin precapitalista. La
necesidad de tener una unidad estatal encargada de la sanidad se presenta con la posibilidad de la
exportacin cafetalera, cuya comercializacin crea una burguesa que hace alianza con el capital
monoplico.[26] Es as como se observa la creacin de la Direccin Nacional de Higiene, en 1918, bajo
un gobierno conservador en el cual participaban los sectores ligados a la produccin y comerciali-zacin
del caf.[27]

4. LA SANIDAD ESTATAL EN PANAM Y LOS PASES DE CENTROAMRICA.

El surgimiento de la sanidad estatal en los pases de Centroamrica y Panam requiere de un anlisis

independiente, pues tesos presentan varias caractersticas que los diferencian del resto de los pases
latinoamerica-nos. Si, por ejemplo, fueron los ltimos en Amrica Latina -con la excep-cin de
Honduras- en crear unidades administrativas estatales, encargadas de sanidad, la sanidad marti-ma no
constituye el centro sobre el cual se organiza la medicina estatal, y la influencia de organismos
norteamerica-nos aparece como fundamental en el surgimiento y desarrollo de la medicina estatal. Este
ltimo aspecto contradice una de las tesis de este trabajo sobre el origen endgeno de las
transformaciones del Estado, al asignar al imperialis-mo una influencia preponderante en los cambios
de un sector de las mismas.
El retraso relativo de estos pases en crear unidades estatales de sanidad, pareciera estar relacionado con
el dbil desarrollo de la produc-cin capitalista y, por consiguiente, de una burguesa que transformar
el Estado. Las rencillas regionales o locales hicieron fracasar el proyecto de una nacin
centroamericana; al iniciarse el siglo estas rencillas seguan vivas dentro de cada uno de los pases del
rea. Tal situacin facilita la intervencin imperialista de los Estados Unidos en los asuntos econmicos
y polticos, iniciada a fines del siglo XIX. La sanidad no escapa a esta situacin, ya que la misma era
instrumento fundamental para el desarrollo del comercio y de la produccin agrco-la. El hecho de que
la sanidad martima, con la excepcin del El Salvador, no constituyera preocupacin fundamental del
Estado y el que estos pases en la realidad se comportan como "mediterrneos" - sin costas - pareciera
estar relacionada con la situacin de los puertos y vas de comunicacin por donde sala la expor-tacin.
Estos se encon-traban localizados en reas de propiedad de compa-as extranjeras - enclaves - donde
el Estado nacional no intervena, y donde las mismas compaas haban desarrollado sus propios
rganos de sanidad y asistencia. En el caso de Panam, este territorio estaba bajo el control directo de
los Estados Unidos, incluidas las ciudades-puertos que legalmente eran de responsabilidad de la
Repblica de Panam.
En los pases de la regin, la participacin de la Fundacin Rockefe-ller, de la Oficina Sanitaria
Panamericana, y de organismo estatales norteamericanos en el desarrollo de sus departamentos
nacionales de sanidad pareciera proporcionar nuevas evidencias para la teora de la dependencia en este
campo. Sin embargo, un anlisis ms cuidadoso revela que la sanidad estatal a pesar de presiones e
in-fluencias, surge slo cuando la burguesa interesada en los aspectos de sanidad controla el aparato
estatal. Estas burguesas capitalistas agrarias entran en alianza con el capital monoplico y colaboran
con l, no slo al a nivel nacional, sino tambin en el internacional (como sucede con el apoyo que estos
pases le prestan a Estados Unidos para lograr la hegemona en la sanidad interamericana). La
Organiza-cin Sanitaria Panamericana y el Servicio de Salud de los Estados Unidos, junto con el
Departamento Mdico de la United Fruit Company, mantienen relaciones entre s en varios aspectos,
tales como la utilizacin de los mismos expertos, e intercambios de experiencia y concepciones.
Funcionalmente, existe a principios de siglo una divi-sin de trabajo y, de acuerdo con ella, la Fundacin
Rockefeller se ocupa de la sanidad terrestre en relacin con la anquilostomiasis, malaria, fiebre amarilla,
y de la organizacin de la sanidad lo-cal, mientras que la OSP se preocupa, fundamentalmente, de lograr
un consenso sobre sanidad martima, especialmente sobre la regulacin de las cuarentenas.

La Comisin Sanitaria ROCKEFELLER se organiza en 1901, con el objeti-vo de erradicar la

anquilostomiasis en el Sur de los Estados Unidos y, en junio de 1913, la Fundacin crea la Comisin
Internacio-nal de Salud con el fin de extender sus actividades en otros pases. Durante la primera dcada
de existencia de la Comisin Internacional el programa principal ha de ser la lucha contra la
anquilostomiasis.[28]

El inters de Rockefeller por la filantropa internacional y, espec-ficamente por la lucha contra la

anquilostomiasis, no estaba desligado de sus intereses econmicos. Si bien Rockefeller haba hecho su
fortuna en la explotacin petrolera en EEUU, sus intereses se amplan hacia el exterior en bsqueda de
nuevos campos petroleros, en la distribucin de sus produc-tos, y en la inversin de capital en varios
sectores de la economa. As, crea una configuracin de produc-cin de materia prima, con capital
comer-cial, que explica la seleccin de las zonas y pases del mundo hacia donde dirige sus acciones
filan-trpicas. Mientras la anquilostomiasis se encuen-tra, en los EEUU, dentro de las zonas de
produccin de algodn, en la Amrica Latina est ligada a la produccin cafetalera; en algunos pases
de Asia, al cau-cho, y en Europa, a la explotacin minera.
En Amrica Latina, las actividades de la Fundacin Rockefeller comienzan en los pases del Caribe y
Centro amrica, dejando fuera a Mxico - en plena revolucin - cuando la Junta Internacional inicia sus
acciones. La seleccin de esta rea coincide con la poltica exterior de los EEUU en lo que se
consideraba el "mare nostrum, y que hoy da se llama "el tercer borde".

La Oficina Sanitaria Panamericana se crea en 1902 como un meca-nismo para que los EEUU pueda
implantar ciertas medidas relativas a la sanidad martima.
Los directivos del Servicio de Salud Pblica y Hospitales de Marina de los EEUU tomaron parte activa
en la planeacin, creacin y direccin de las actividades de la Oficina Sanitaria Panamericana. Desde
su creacin, hasta 1936, los directores de la Oficina fueron los cirujanos generales del Servicio de Salud
Pblica de los EEUU y a travs de estos ejecutivos, los EEUU tratan de impulsar la creacin, en
Amrica Latina, de unidades administrativas sanitarias con una relativa independencia del poder
poltico nacional, pero ligados a los dictados de la Oficina Sanitaria Panamericana.
En las diversas conferencias panamericanas sanitarias se menciona la necesidad de la creacin de
unidades estatales y, en 1926, se convoca la Primera Reunin de Directores de Direcciones Nacionales
de Sanidad. Es por intermedio de estas reuniones de Directores Naciona-les que se difunden muchas de
las concepciones que los EEUU deseaba-n impo-ner en el campo de la sanidad. Al mismo tiempo, y
con los mismos propsitos, se crea la posicin de representante viajero, en 1929, siendo el primero el
Dr. Long, que influye en el cambio de las organi-zaciones de salud en Chile, Panam y Uruguay. El
Dr. Long fue quien re-dacto el Cdigo Sanitario Panamericano, aprobado por la Conferencia realizada
en La Habana, en 1924; parte de sumisin fue la introduccin de cambios en la estructura jurdica
sanita-ria de los pases de Amrica Latina.
En 1917, siendo presidente de la Repblica, el Dr. Francisco BER-TRAND, Honduras, se convierte
en el primer pas latinoamericano en crear una unidad estatal de sanidad, ala establecer la Direccin
general de Sanidad. El Dr. BERTRAND, un mdico interesado en los asuntos de sanidad (ya en su
primera presidencia haba demostrado inters en la medicina estatal), llega al poder con el auspicio de
los EEUU. Sin embargo, la creacin de la sanidad estatal aparece como un resultado de un inters
personal, o a lo sumo, de u n reducido grupo que estaba aliado con el capital monoplico. La existencia
de modos de produccin precapitalistas poco desarrollados, y la falta de la produccin capitalista de un
produc-to de importancia para la exporta-cin, lleva a un Estado dbil y abierto a la influencia externa.
Esta situacin se refleja en la inconsistencia que se observa entre las propuestas ambiciosas y las magras
realizaciones del Estado, las que obviamente, tambin se dan en la sanidad estatal. As, el Cdigo de
Sanidad que se haba promulgado en 1910, slo comienza a aplicarse en 1914 y de las 20 secciones en
que se haba organizado la Direccin slo 11 llegaron a funcionar, aunque precariamente. Por otra parte
la permanencia del Consejo de Salubridad, hasta 1920,constituye un obstculo para el pleno desarrollo
de la Direccin General, puesto que toda resolucin deba pasar por este cuerpo que se reuna pocas
otras, tres veces por semana.[29]

Honduras es el ltimo pas centroamericano que obtiene la ayuda de la Junta Internacional de Sanidad,
la que llega slo en 1922, para colaborar en la lucha contra la uncinariarisis, en el departamento que se
crea para tales efectos. El retraso de este vnculo se explica, en Honduras, por el poco inters que tena
el capital monopolista, salvo en la produccin bananera.
El aporte econmico y tcnico de la Junta internacional de Sanidad representa una revitalizacin de la
Direccin General, pero su influencia dar sus frutos en 1924,cuando se reorganiza en nueva secciones.
La mayor parte de los fondos con que se contaba para la sanidad se dirigen, a partir de 1929 y en la
dcada de los 30, a promover acciones en las zonas bananeras. Los problemas que enfrenta el Estado
hondureo, dbil para llevar adelante sus intentos de "nacionalizacin de la sanidad" se expre-san
claramente en el informe (1929) de la Direccin General: "la sanidad pblica debe efectuarse en
Honduras por tres entidades: El Estado, el municipio, y las grandes compaas extranjeras. Es
manifiesta la deficien-cia de la contribucin econmica que aporta el estado, la que es adminis-trada
directamente por esta oficina; sin embargo se ha creado y a esta contribucin, se ha logrado sostenerla
en lucha tenaz y constante contra la incompren-sin y la maldad. El ao recin pasado quise que se
consignara en la Ley Municipal la obligacin de que el Municipio contribuyera con un tanto por ciento
proporcional de sus rentas a los trabajos sanitarios de su respectiva jurisdiccin, no habiendo obtenido
ms que una avalancha de protestas e injurias. La compaa agrcola extranjera tiene obligaciones que
no cumple hasta ahora figurando en primera lnea el saneamiento de sus campos agrcolas". [30]
El caso hondureo ejemplifica las dificultades del Estado para centralizar la actividad sanitaria, cuando
en el pas no se ha dado una burguesa con una slida base econmica y el enclave se constitu-ye en
una fuerza fundamental.
En julio de 1920 se crea en El Salvador la Direccin General de Sanidad, dependiente del ministerio
de gobernacin y, en 1923, se crea la cartera de Sanidad y Beneficencia. Sin embargo, El Salvador ya
contaba desde principio de siglo con instituciones estatales, desarrolladas de tal manera que, al crearse
en 1920 la Direccin de Sanidad, existe personal idneo y una infraestructura que permitira una rpida
expansin de las actividades sanitarias. El Consejo Superior de Salubridad se haba creado a fines del
siglo XIX, consolidndose en 1900 con la promulgacin del Cdigo Sanitario. En 1901 aparece el
primer nmero del Boletn sanitario, que revela la existencia de un grupo de intelectuales de la medicina
estatal, y en 1914, se reformula el Cdigo Sanitario con el fin de incluir las recomendaciones aprobadas
por las Conferencias Sanitarias internacio-nales de los Estados Americanos. A partir de 1914, las
instituciones de sanidad estatales tienen un rpido desarrollo y presentan ciertas caractersticas, como
el inters por la sanidad martima, que las diferencian del resto de los pases centroamericanos. [31]
En gran parte, el desarrollo de la sanidad estatal salvadorea se explica por el desarrollo capitalista que
haba logrado en la produccin cafetalera, la que genera una burguesa pujante y polticamente ms
fuerte que en Guatemala o Costa Rica. As, entre 1915 y 1928, el valor de las exportaciones de caf se
triplican permitiendo un crecimiento de las actividades estatales cuyas rentas se duplican entre los
quinquenios 1900-04 y 1920-24. A eso se agrega una dinasta de gobernantes, Melendez-Quiones, que
se mantienen en el poder de 1913 a 1927, dando continuidad a las acciones estatales.
La sanidad de los puertos haba sido una preocupacin de la burgue-sa salvadorea, mayor que la que
haba manifestado la de los pases vecinos, lo que se deba a que los puertos principales eran de
responsa-bilidad del Gobierno y no estaban, como en los otros pases centroamerica-nos, ubicados en
los enclaves.
El ofrecimiento de iniciar una campaa contra la uncinariasis, por parte de la Junta internacional de
Sanidad, es aceptada rpidamente por el gobierno y para tales efectos crea, en 1916, un Departamento
bajo el Consejo de Salubridad. Los gastos de la lucha contra la "enfermedad de la pereza", que
interesaba a la burguesa cafetalera, son absorbidos en poco tiempo por el Estado.

La influencia de la Junta de Sanidad Internacional en la creacin de la sanidad estatal es tangencial,

como lo reconoce la misma Junta en su informe anual de 1921: "El Salvador ha tenido por muchos aos
un organiza-cin nacional de salud. Durante el presente ao el gobierno lo ha reorga-nizado para lograr
una accin ms agresiva en el campo. El nuevo esquema coordina bajo un control central los varios
servicios mdicos gubernamen-tales; proporciona locales nuevos y ms adecuados; crea un laboratorio
de salud publica; toma a su cargo el control de la uncinariasis y fija un presupuesto anual de 170000
colones adems de dar 26000 colones para el control de las uncinariasis y la mitad de los fondos para
la lucha contra la fiebre amarilla". [32]

En Costa Rica, la creacin de la Subsecretara de Higiene y Salud Pblica, en 1922, se hace con la
activa participacin de la Fundacin Rockefeller, que ya en 1914 haba iniciado la lucha contra la
anquilosto-miasis [33]. Sin embargo cuando la Fundacin Rockefeller ofrece sus servicios ya existe en
Costa Rica un ncleo de polticos y mdicos que tienen la conciencia del significado econmico de la
lucha. Este ncleo se haba desarrollado sobre la base de la produccin cafetalera, que en Costa Rica
presenta caractersticas diferentes a las de El Salvador y Guatemala. En efecto, tal produccin cafetalera
se inicia en la pequea propiedad, y slo posteriormente pasa a depender de los garantes cafetaleros que
tienen a su cargo, adems el beneficio del caf. Es as como crece una burguesa cafetalera que, si bien
no adquiere un desarrollo como la del El Salvador, logra un cierto control del Estado que utiliza para
beneficio de su clase y del capital monoplico con el que se articula. As, durante el gobierno de Jos
Joaqun RODRIGUEZ (1889-1896) se decida sanear el puerto Limn, presentndose como una tarea
nacional, cuyo contrato es adjudicado a Mr. KEIT, en 1892. En esta poca era secretario de polica,
cartera encargada de los problemas de sanidad, el Dr. Juan J. ULLOA, mdico formado en los EEUU
que ha de representar a Costa Rica en las primeras conferencias sanitarias internacionales de los Estados
Americanos, constituyndose, junto con el mexicano LICEAGA, en el apoyo ms importante para que
se aceite la posicin norteamericana en dicho organismo. Ulloa, que tena vnculos con el capital
monoplico, en 1895 haba impulsado la creacin del Instituto Nacional de Higiene, que constaba de
un departamento de bacte-riologa y uno de qumica.[34]
La existencia de un Estado todava dbil a comienzos de siglo permite la influencia abierta de las
grandes compaas y retrasa un desarrollo pleno de la sanidad estatal. A partir de la creacin del Instituto
Nacio-nal de Higiene se inicia un proceso para que lo s agricultores tomen conciencia de la importancia
de la sanidad en la produccin cafetalera. El smbolo de esta vinculacin de la medicina con la economa
es la lucha contra la anquilostomiasis, iniciada en Puerto Rico a fines del siglo XIX, y que los
sanitaristas costarricenses conocan a travs de sus relaciones con los EEUU. El discurso pronunciado
en 1907, a la Sociedad Nacional de Agricultura por el Dr. Mauro Fernndez, es un buen ejemplo de esta
labor concientizadora de la pequea burguesa ligada a la produccin cafetale-ra: " ya que la agricultura
toma tanto incremento, bueno es que se sepa que un nmero inmenso de los brazos de la Republica son
brazos sin fuerza, agotados por una enfermedad que es la peor demora para la prosperidad de nuestro
pas y para la conservacin de nuestra raza. Yo considero el "cansancio"(anquilostomiasis) como el
peor enemigo de la agricultura y creo que es de inminente necesidad poner todas nuestras fuerzas para
ayudar a agotar ese mal". [35] Los resultados de esta prdica se hacen ver en la campaa que se inicia en
1911 contra la uncinariasis, en la Secretara de Polica, y que tiene a los Mdicos del Pueblo como base
ejecutiva.
Al iniciarse las actividades de la Fundacin Rockefeller, en 1914, ya exista un ambiente favorable que
permite la rpida creacin del Departa-mento de Anquilostomiasis bajo la Secretaria de Polica en 1915,
y el Departamento Sanitario Escolar en la Secretara de Instruccin Pblica en 1914, que han de ser los
ncleos sobre los cuales se ha de crear la Subse-cretaria de Higiene y Salud Pblica durante el gobierno
de Julio ACOSTA GARCIA. El papel de la Fundacin Rockefeller parece haber sido importante en la
creacin de la Subsecretara y no estaba desvinculada de los intere-ses econmicos del grupo

Rockefeller. ACOSTA GARCIA contaba con el apoyo de EEUU, al cual haba dado muestras de
colaboracin al propiciar la anulacin de las concesiones petroleras que el gobierno de Tinoco le haba
dado a los ingleses y que beneficiaba especialmente a la Standard Oil Company perteneciente al grupo
Rockefeller. Tambin, este grupo econmico tenia ntimas relaciones con la United Fruits Company,
como se demuestra por la presin que en conjunto realizaran para indicar a que 45 municipa-lidades
solicitaran al gobierno de ACOSTA GARCIA presentara una ley de propiedad privada del subsuelo. [36]
La comunidad de intereses entre el capi-tal monoplico y la burguesa cafetalera se manifiesta
claramente cuando el representante de Costa Rica en la conferencia sobre problemas de salud en
Amrica Latina, organizada por la United Fruits Company, propone que la United Fruits Company
trabaja especialmente por el progreso nacio-nal, interesndose fuertemente por la creacin de oficinas
de cuidado sanitario para los nativos.[37]
En marzo de 1925 Nicaragua crea el Departamento Nacional de Salubri-dad Pblica como un
organismo dependiente del Ministerio de Polica, y el 8.7.925 se organiza, nombrndose al Dr. Luis
Manuel DEBAYLE como Director General de Sanidad.[38] La creacin del Departamento de Salubridad
se produce en la coyuntura poltica denominada "gobierno de transicin" (coalicin entre conservadores
y liberales), destinado a restablecer el "orden" en Nicaragua y, de esa forma, posibilitar el retiro de la
marine-ra norte-americana, en territorio nicaragense desde agosto de 1912.
La Fundacin Rockefeller, que ha de jugar un papel central en la creacin del Departamento Nacional
de Salubridad, inicia sus actividades en Nicaragua en 1915, durante el gobierno conservador de DIAZ.
El grupo conservador estaba integrado por ganaderos-comerciantes con un inters limitado en el
desarrollo capitalista de sus actividades y, por lo tanto, en los asuntos de sanidad, pero que tenan el
apoyo de EEUU interesado en mantener un gobierno leal que garantizara l a construccin de un canal
interocenico.[39]
Las presiones de EEUU, logran que se acepta el ofrecimiento de la Fundacin Rockefeller, y que por
decreto presidencia se inaugure el Departamento de Uncinariasis, dirigido por el Dr. Malloy,
representante de dicha fundacin. Las actividades de este Departamento han de beneficiar a los grupos
en el poder ya que los trabajos se inician en la plantacin de azcar " San Antonio" la mayor de
Centroamrica que formaba parte de la "Nicaragua Sugar States Limited", exportadora de azcar y
productora de alcohol y licores, integrada financieramente al grupo conservador.
El Departamento de Uncinariasish a de constituir el ncleo que dar origen al Departamento Nacional,
desde donde la F. Rockefeller ha de ejercer presin para que dicho proyecto se concrete. Sin embargo,
las presiones no fueron suficientes y ser necesario la coyuntura del gobier-no de transicin con la
participacin de los liberales para que se esta-blezca el Departamento Nacional. Eran los grupos
liberales que representa-ban a los productores cafetaleros quienes mayor inters tenan en que el Estado
centralizara las actividades sanitarias. Las dificultades que la Fundacin encuentra en el grupo
conservador se revelan en el informe del Departamento de Uncinariasis de 1022-23: " En Nicaragua
existe una Direc-cin General de Comunicaciones, una Direccin General de Renta, y otras ms
encargadas de la Direccin del Gobierno en su ramo; pero no existe una ofician o una direccin
encargada de velar por la salud del pueblo nicaragense. Los consejos de Salubridad con cuerpos
consultivos en materia de higiene; falta el cuerpo ejecutivo que en unos pases es un ministerio o una
subsecretara y en otros una direccin general". El mencionado informe tambin expresa una velada
amenaza cuando dice: " Al cerrar este informe, queremos llamar la atencin del Gobierno otra vez de
que la F. Rockefeller est dispuesta a seguir auxiliando a los trabajos de salubridad pblica en el pas,
con tal que se establezca un servicio nacional de salubridad pblica por medio del cual pueda colaborar
en la extensin de sus trabajos".[40]
El 8/9/925, Guatemala crea la Direccin General de Salubridad Pblica se suprime el Consejo
Superior de Salubridad, creado en 1906. La incorpo-racin de la sanidad a las actividades estatales
constituye un largo proceso que se inicia durante la dictadura de ESTRADA CABRERA con el Cdigo

Orgnico del Servicio de Salubridad Pblica, promulgado en 1906. Estrada Cabrera, liberal y
representante de los grupos cafetaleros, llega al poder en 1898 y l o mantiene a travs de sucesivas
reelecciones hasta 1920.
La promulgacin del Cdigo de 1906 fue el resultado de la presin ejercita por los EEUU a travs de la
Oficina Sanitaria Panamericana, que intentaba eliminar los focos epidmicos de los puertos del Caribe.
Los grupos cafetaleros no tenan un inters especial en la limpieza de los puertos que estaban en
territorio de enclaves bananeros e hicieron muy poco para que se cumplieran las disposiciones del
Cdigo, que inclua las prescripciones de la Convencin Sanitaria de Washington (1905). Esta falta de
cumplimiento motiva "regaos" de EEUU, como los que hace en la Cuarta Conferencia Sanitaria
Internacional que se celebra en San Jos en 1910.[41]
La oferta de la F. Rockefeller, de realizar programas de lucha contra la anquilostomiasis, tuvo una
recepcin diferente, ya que este tipo de accin tena mayor importancia para los grupos cafetaleros en
el poder; es as como en 1915 se crea el Departamento de Uncinariasis en el Consejo Superior de
Salubridad. La posibilidad de aumentar la productivi-dad del obrero durante la jornada de trabajo fue
Bienvenida por los productores cafetaleros y as lo confirma el informe de la Junta Interna-cional de
1925: "Las autoridades locales y las plantaciones de caf han ayudado materialmente a la campaa." [42]
Sin embargo, la creacin de la Direcccon tuvo que esperar hasta el gobierno de ORELLANA (19211926), que tena mayores vnculos con el capital monoplico.
En lo que a sanidad estatal se refiere, Panam es el caso extremo de dependencia, reflejo de la situacin
general del pas; pero an en estas circunstancias, la centralizacin de los servicios de sanidad slo se
plasman cuando la burguesa capitalista controla el Estado.
La produccin de azcar, la ganadera y el negocio de las importa-ciones constituan alguna de las bases
sobre la que surge la burguesa panamea, aunque dividida por conflictos de intereses.[43] La existencia
de varios grupos en que ninguno adquiere un papel dominante debilita el desarrollo del Estado escenario de frecuentes rencillas durante la primera dcada de vida independiente. La sanidad,
instrumento fundamental para la construccin del Canal queda bajo la jurisdiccin de EEUU no slo
para la Zona del Canal, sino tambin para las ciudades-puertos adyacentes.

La Repblica de Panam, segn el tratado sobre el Canal, acuerda que el saneamiento de las ciudades
de Panam y Coln deberan ser dirigidas por los oficiales sanitarios de la Comisin del istmo. El
Director del Departamento de Salud Pblica todava se quejaba en 1948 de esta situa-cin: " Existe
desde la poca de nuestra independencia (1903) un serio problema poltico cuya solucin se impone.
Se trata de la presencia, en la Capital y en la segunda ciudad de la Repblica, de autoridades sanitarias
extranjeras que no dependen de nuestro gobierno. Recin fundado, en 1926, el Departamento de Salud
Pblica comenc a agitarme en el sentido de conseguir que los dos pases llegasen a un acuerdo por
medio del cual las oficinas de sanidad de Panam y Coln, pasasen a manos panameas". [44]
En Panam, la creacin de la Sanidad estatal se retrasa por la amputacin que sufre de la soberana
sobre la sanidad de sus principales puertos y ciudades, hecho reconocido por la F. Rockefeller, la que
en 1921 expresa: " En Panam, donde el desarrollo de la iniciativa local ha sido paralizada por la poltica
paternalista de la Zona del Canal, se tiene bajo consideracin la constitucin de un departamento de
Sanidad que responda al propsito".[45]
El Gobierno de Belisario PORRAS (1912-1916 Y 1920-1924) constituye un perodo de acuerdo entre
los diferentes sectores de la burguesa y de negociacin entre este frente unido y los EEUU. Es as como
llega abundan-te capital norteamericano y se consolida el control extranjero de varias empresas

importantes de servicio pblico y, tambin se acepta la invita-cin de la F. Rockefeller, para la cual, en

1915, se crea un Departamento de Obras Pblicas. El grupo Rockefeller, a travs del National City Bank
se convierte en este perodo en una de las fuerzas financieras ms impor-tantes en Panam. [46]
En 1925, finalmente, bajo la presidencia de Rodolfo CHIARI (1924-1928) se crea el Departamento
Nacional de Higiene y Salubridad Pblica, adscrita a la Secretara de Agricultura y Obras Pblicas, con
dos seccio-nes: Uncinariasis y Puericultura e Higiene Escolar. El presidente CHARI perteneca a una
familia que tena importantes inversiones en la produc-cin agrcola y representaba a la burguesa
capitalista ms progresista que vea en la sanidad, y especialmente en la lucha contra la
anquilosto-miasis, resultados prometedores para la elevacin de su s ganancias. Bajo el sugestivo ttulo
de: "las campaas antiuncinariasis estimulan la crea-cin de un departamento de sanidad", la F.
Rockefeller informa sobre la creacin del Departamento Nacional, en la que tuvo una importante
partici-pacin. Sin embargo, la creacin y, especialmente el desarrollo de la sanidad, no habra sido
posible sin la existencia de una burguesa capita-lista que la hiciera suya, por considerarla ventajosa
para su clase. No existan contradicciones entre lo s intereses de la burguesa panamea y el capital
monoplico; por el contrario, se complementaban y unan esfuer-zos para subyugar los remanentes de
la produccin precapitalista.